PUB7404 c FRENCH Resultats de l'kvaluation rktrospective des projets, Departement de l'evaluationretrospectivedes operations Rbsultats de l'kvaluation retrospective des projets, 1987 ETUDES DE LA MEMESERlE PREPAREESPAR LE DEPARTEMENTDE L'EVALUA1-IONRETROSPECTIVE DE LA BANQUEMONDIALE GESTIONDES RESSOURCESRENOUVELABLESENAGRICULTURE (1989) DEVELOPPEMENTDEL'EDUCATION ENTHAILANDE :ROLE DES PRETS DELA BANQUEMONDIALE (1989) LA BANQUEMONDIALEETLEDEVELOPPEMENTRURAL, 1965-86 (1988; disponible6galementen franpis et en espagnol) RESULTATSDEL'EVALUATION RETROSPECTIVEDES PROJETS, 1986 (1988; disponibledgalementen franpis) PROGRAMMESDE DEVELOPPEMENTDUCOTONAU BURKINA FASO, ENCOTE D'IVOIRE ETAU TOGO (1988; disponibledgalement en franpis) RELATIONSENTRELESRILANKA ET LA BANQUEMONDIALE (1987) PROclETSDUTRIANGLEDE,IENGKA ENMALAlSlE :RAPPORTDEVALUATIOND'IMPACT (1987) DOUZIEMEEXAMENANNUEL DES RESULTATSDESPROJETS (1987; disponibledgalementen fran~ais) PROGRAMMEDESOUTIENRURALAGA KHANAU PAKISTAN:EVALUATION RETROSPECTIVEPROVISOIRE (1987) ETUDE SUR L'EVALUATIONRJYI'ROSPECTIVE DES OPERATIONS DE LA BANQUEMONDIALE r6trospectivedesprojets, Dbpartementde l'bvaluation rbtrospective des opbrations Banque mondiale Washington,D.C. Copyright O 1990 Banque internationale pour la reconstruction et le d e v e l o p p e r n e n t / ~MONDIALE ~ ~ ~ u ~ 1818H Street, N.W. Washington, D.C. 20433 Etats-Unisd'Am6rique Tous droits reserv6s Imprime aux Etats-Unisd'Am6rique Premiere Bdition (anglaise):novembre 1989 Premiere edition (fran~aise):juillet 1990 Les opinions exprimees dans ce rapport ne representent pas necessairement la position de la Banque mondiale ou de ses Etats membres. La Banque mondiale ne garantit pas l'exactitude des donnees presentees dans cette publication et decline toute responsabilite quant aux consequences qui pourraient resulter de leur emploi. Les cartes qui accompagnent le texte sont uniquement destinees & en faciliter la lecture; les appellations et les signes qu'elles contiennent n'impliquent de la part de la Banque mondiale, de ses institutions affilibes,du Conseil des Administrateurs ni de ses pays membres aucun jugement quant au statut juridique d'un pays, d'un territoire, d'une ville, d'une region ou de ses autorites, ni quant & ses frontieres ou & son appartenance territoriale. Le contenu de cette publication fait l'objet d'un dBp0t legal. Les demandes d'autorisation de re- production sont & adresser au Directeur du Ddpartementdes publications, & l'adresse indiquee ci- dessus. La Banque mondiale encourage la diffusion de ses travaux et donne normalement cette autorisation dans les meilleurs delais et & titre gracieux si la reproduction n'a pas un but commer- cial. L'autorisation de photocopier des pages & des fins pedagogiquesn'est pas necessaire, mais la Banque souhaite 6tre informee de cette utilisation. La liste compl&tede toutes les publications de la Banque mondiale figure dans Index of Publica- tions, qui parait tous les ans et contient la liste des titres par ordre alphabetique (accompagnbedes renseignements necessaires la commande)et des index par sujet, par auteur et par pays et region. La derniere Bdition peut 6tre obtenue gratuitement aupres du Publications Sales Unit,De- partment F, The World Bank, 1818H Street, N.W.,Washington, D.C. 20433,Etats-Unis,ou de Pub- lications, Banque mondiale, 66, avenue d'IBna, 75116 Paris, France. ISBN :0-8213-1287-1 La Bibliothequedu Congr&sdes Etats-Unisa cataloguel'bdition anglaise c o m e suit : Annual review of project performance audit results.- -Washington, D.C.: Operations EvaluationDept., World Bank. v.; 27 cm. Annual. Began in 1975. Description based on: 7th. Issued by: World Bank, 1975- ISSN 0251-5261-Annual review of project performance audit results. 1. World Bank-Periodicals. 2. Economic development projects-Evaluation -Periodicals. I. World Bank. Operations Evaluation Dept. II. World Bank. HG3881.5.W57A56 332.1'532'05--&I9 82-647135 AVANT-PROPOS La Banque mondiale procede a une analyse des resultats de tous les projets qu'elle a aide a financer, laquelle est presentee dans ses Examens annuels des resultats de l'evaluation retrospective des projets. L'objet principal de la presente Etude est de dresser un bilan des projets finances par la Banque mondiale, ayant fait l'objet d'une evaluation retrospective en 1987, et d'en tirer les lecons utiles. Cette Etude s'appuie sur les conclusions des Rapports d'evaluation retrospective des projets (RERP) et des Etudes speciales realisees par le Departement de l'evaluation retrospective des operations (OED) de la Banque mondiale, ainsi que sur les Rapports d'achevement des projets (RAP) etablis par les services operationnels de la Banque. Come dans les Examens annuels anterieurs, les resultats de l'etude de 1987 sont compares a ceux des annees precedentes, afin de pouvoir tirer les conclusions qui s'imposent sur la base d'une serie chronologique plus longue. L'evaluation retrospective des projets faite par la Banque mondiale se deroule en deux temps. Premierement, les services operationnels concernes evaluent les resultats des projets sous la forme d'un Rapport d'achevement du projet (RAP). Un RAP est prepare pour chaque projet acheve. I1 est ensuite soumis a l'examen du Departement de l'evaluation retrospective des operations. Dans la moitie des cas environ, le Departement entreprend une evaluation independante du projet. Cette evaluation ainsi que les observations eventuelles des emprunteurs ou des coprkteurs sont communiquees avec le RAP aux Administrateurs et au President, sous la forme d'un Rapport d'evaluation retrospective du projet. Dans les autres cas, les RAP relatifs a des projets ne faisant pas l'objet d'une evaluation independante sont transmis aux Administrateurs sans commentaire du Departement, mais apres incorporation des observations faites par les emprunteurs et les coprkteurs. L'evaluation retrospective des operations de la Banque mondiale permet de faire un bilan systematique, approfondi et independant, des efforts de la Banque dans le domaine du developpement. Le Directeur general charge de l'evaluation retrospective des operations (DGO) a la responsabilite globale de cette fonction. I1 releve directement des Administrateurs et a un lien administratif avec le President. Le Departement de l'evaluation retrospective des operations travaille sous sa direction. Les rapports du departelnent sont tous mis a la disposition des gouvernements des pays membres de la Banque, et ceux qui revktent un interkt general sont publies. Tout en preservant son independance statutaire et professionnelle, le personnel du Departernent de l'evaluation retrospective travaille en collaboration avec les autres services de la Banque et avec les responsables des pays concernes, pour que les rapports du departement refletent toutes les opinions, y compris les opinions divergentes. Cette regle a kt6 appliquee dans la preparation du present rapport qui a et6 distribuk aux Administrateurs. Toutefois, les opinions qui y sont exprimees ne refletent pas n6cessairement celles de la Banque mondiale ou des gouvernements des pays membres. Nous esp6rons que la publication de ce rapport permettra awt organisations publiques et privees travaillant dans le domaine du developpement de tirer profit de l'experience de la Banque, et qu'elle contribuera, d'une manihre ghnerale, 21 une meilleure compr6hension des m6canismes du developpement. Yves Rovani Directeur general Evaluation retrospective des operations TABLE DES MATIERES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SIGLES ET ACRONYMES X PREFACE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . x i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . RESUME ET CONCLUSIONS x i i i I. RESULTATSDESPROJETS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 A . Projets ayant f a i t l'objet d'une evaluation retrospective . . 3 B . RBsultatsdesprojets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Evaluation globale du groupe de projets examines . . . . . . . 5 Projets dont l e taux de rentabilitb Bconomique a pu Btre calcule 9 Durabilite des avantages des projets . . . . . . . . . . . . . 11 Renforcement de l'appareil institutionnel . . . . . . . . . . 14 CoIIts e t duree d'execution des projets . . . . . . . . . . . . 15 C . Lamethode suivieen1985-86 . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 I1. PROBLEMES PRINCIPAUX RELEVES PAR LES EVALUATIONS RETROSPECTIVES DES PROJETS . . . . . . . . . . . 22 A . Projetsreussis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 B . Preparationdesprojets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 C . Conception des projets e t conditions du pays . . . . . . . . . 27 D . Depassements de coats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 E . Supervision de l a Banque . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 F. Financespubliques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 1II.AGRICULTURE ET DEVELOPPEMENT RURAL . . . . . . . . . . . . . . . . 37 A . PrBparationdesprojets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 B . Supervisiondesprojets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 C . Interbt de l'emprunteur pour l e s projets . . . . . . . . . . . 43 D . Privatisation de l'agriculture . . . . . . . . . . . . . . . . 45 E . Recouvrement des coIIts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 IV. INDUSTRIE ET ENERGIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 A . SociBtks financieres de developpement Autonomie des SFD . . . . . . . . . Prkparation des projets . . . . . . Supervision . . . . . . . . . . . . Traitement du risque de change . . . Autres enseignements . B . Energie . . . . . . . Finances publiques . . Preparation des projets Supervision . . . . . Passation des marches .viii . C. T~lecommunications . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Conditions politiques et economiques . . . . . . . . . . . . . 66 Mobilisation des ressources et finances publiques . . . . . . 66 Preparationdesprojets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Supervision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 V. INFRASTRUCTURE ET DEVELOPPEMENT URBAIN . . . . . . . . . . . . . . 69 A . Transports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Contexte national & collaboration entre la Banque & 1'Emprunteur Autonomie des entreprises publiques . . . . . . . . . . . . . Planification des transports et execution des projets . . . . Pr6ts sectoriels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conditions politiques et economiques . . . . . . . . . . . . . Preparationdesprojets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Problemes financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Supervision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Enseignements tires des projets urbains . . . . . . . . . . . C . Alimentation en eau et assainissement . . . . . . . . . . . . Conditions politiques et economiques . . . . . . . . . . . . . Preparationdesprojets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Problemes financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Supervision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le~onstirees de l'experience . . . . . . . . . . . . . . . . VI. RESSOURCESHUMAINES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 A . Resultats des projets et problemes d'evaluation . . . . . . . 86 RBsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Problbmes d'evaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 B . PrBparationdesprojets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 C . Probl~mesd'execution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Gestion des projets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Passation des marches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Supervisiondeschantiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 D . Assistance technique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 E. Durabilite des resultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 F. Les nouvelles pratiques de la Banque : reponse aux le~onsdes projets anterieurs . . . . . . . . . 95 VII. LESPRETS D'AJUSTEMENT STRUCTUREL . . . . . . . . . . . . . . . . 97 A . Bilan d'ensemble . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 B. Problemes de conception et d'execution . . . . . . . . . . . . 101 Politiques macroeconomiques . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Politiques sectorielles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Renforcement institutionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Conditionnalite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Problemes d'economie politique . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Dimensions sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Suivi exerce par la Banque . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Cooperation Banque . FMI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 C. Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Appendice. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Liste des projets evalues. janvier-decembre 1987. . . . . . . . . 115 Tableauxstatistiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 SIGLES ET ACRONYMES AT Assistance technique BAD Banque africaine de developpement DR Developpement rural EMENA Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord FMI Fonds monetaire international IDA Association internationale de developpement LAC Region Amerique latine et Caraibes MERP Memorandum d'evaluation retrospective des projets OED Departement de l'evaluation retrospective des operations OMS Directive du manuel operationnel PAS Pr6t d'ajustement structure1 PASEC Pr6t d'ajustement sectoriel PC/FAO Programme de cooperation de llOrganisationdes Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture PHN Population, sante et nutrition PME Petites et moyennes entreprises PPF Mecanisme de financement de la preparation des projets PPR Politiques, planification et recherche RAP Rapport d'achevement de projet RERP Rapport d'evaluation retrospective des projets SFD Societe financiere de developpement TESP Travail economique et sectoriel par pays TRE Taux de rentabilite economique YAR Republique arabe du Yemen Comme dans les Examens anterieurs, il est important de noter l'extreme diversite des projets examines en 1987. En outre, cet ensemble de projets porte sur une periode assez longue, tant au niveau de l'approbation des projets que de leur achhvement. Voila qui reduit les generalisations possibles a propos des activites de prbt de la Banque. Durant cette periode--1974-86pour la plupart des projets--ladirection de la Banque a pris un certain nombre de mesures pour donner suite aux conclusions des Examens anterieurs, et de nombreuses leqons ont kt4 repercutdes au niveau des services operationnels. Le resultat de ces mesures n'apparaitra que dans de futures evaluations retrospectives. Pour assurer l'assimilation des conclusions des evaluations par son personnel operationnel, la Banque a, au fil des annees, mis en place des mecanismes de diffusion interne qui se trouvent encore renforces du fait de la reorganisation recente de la Banque. L'OED a decide de revenir cette annee a une classification des projets en deux categories : "satisfaisants",pour les projets dont le taux de rentabilite Bconomique (TRE), quand il a pu btre calcule, a ete jug6 satisfaisant, ou, lorsque d'autres indicateurs ont ete utilises, quand les resultats se sont avdres acceptables; et "insuffisants" dans les autres cas. Dans les deux derniers Examens annuels (1985 et 1986), les projets etaient classes en quatre categories : resultats entierement satisfaisants, satisfaisants, marginalement satisfaisants, et insuffisants ou incertains. La decision de revenir a une classification en deux categories a ete dictee par le souci d'obtenir une serie homogerle d'evaluations a partir de 1974 et par celui de reduire 1'61dment de subjectivite que comportait le recours a quatre categories. Ce changement est important dans la mesure oh la methode utilisde en 1985-86,contrairement a la methode traditionnelle, a permis de relever une certaine tendance a l'amelioration au cours de la periode 1985-87. Le texte principal du present Examen comprend sept chapitres. Le Chapitre I presente, par secteur et par region, le groupe des projets ayant fait l'objet d'une evaluation retrospective en 1987. On y expose aussi quelques problemes d'ordre methodologique. Le Chapitre I1 donne un apercu des principaux problemes, releves en partie dans le Chapitre I,mais surtout dans les chapitres suivants. I1 traite dgalement des operations qui ont reussi, de la preparation des projets, du r61e que joue, dans la conception des projets, l'appreciation par la Banque des conditions du pays, ainsi que des problemes de depassements de coQts, de supervision, et des finances publiques. Les chapitres suivants dressent un bilan de l'experience des projets dans les differents secteurs. Les chapitres I11 a VI portent sur les projets des secteurs agriculture et developpement rural, industrie et dnergie, infrastructure et dkveloppement urbain et, enfin, ressources humaines. Parmi les autre,sproblemes souleves dans ces chapitres, on peut citer les difficultds de la privatisation lorsque le cadre juridique et institutionnel s'y prgte mal, les risques de change supportes par les societks financieres de ddveloppement (SFD), les raisons qu'a la Banque d'accorder des "prdts sectoriels" pour les transports et le bilan actuel de ces prdts et, enfin, la question de la durabilite des avantages des projets d'education. Le Chapitre VII est consacrd aux prdts d'ajustement structurel et examine un certain nombre de questions-clds concernant les prkts d'ajustement structurel (PAS), notarnment les politiques macrokconomiques et sectorielles et la conception de la conditionnalitd. On trouvera en Appendice une liste des projets Bvaluds en 1987. Les Tableaux statistiques presentent les donnees globales et les tabulations statistiques tirees des donnkes d'evaluation retrospective de 1'OED. A. Bilan des projets 1. En 1987, le Departement de l'evaluation retrospective des operations (OED) a examine 187 operations de pr6t et de credit, dont 83 ont fait l'objet d'une evaluation approfondie ou de niveau intermediaire. Le montant total des prkts et des credits, pour l'ensemble des projets examines, a atteint 7,5 milliards de dollars, dont 0,7 milliard ont par la suite ete annules. Ces operations ont ete approuvees au cours de la periode 1972-83,et, pour la moitie d'entre elles environ, il y a plus de dix ans. C'est dire que les resultats de ce groupe de projets refletent surtout des initiatives et des politiques datant des annees 70 (et du debut des annees 80 pour les prBts d'ajustement) et les conditions economiques des annees 80. 2. Les projets d'agriculture et de developpement rural, au nombre de 67, ont represente plus du tiers des projets examines cette annee, les autres se repartissant come suit : 42 dans le secteur de l'industrie et de l'energi,e, 49 dans celui de l'infrastructure et du developpement urbain, 22 dans celui des ressources humaines et de l'assistance technique, 7 etant des operations de pret-programme et d'ajustement. Bien que la repartition regionale de ces operations ait ete dans l'ensemble relativement equilibree si l'on considere le nombre de projets finances,plus de 40 % du montant des prBts et des crQdits sont alles a 1'Asie. Deux projets qui connaissaient de grosses difficultes ayant kt6 annules, le present examen porte sur les 185 autres operations. 3. Pres de trois-quarts (72 %) des projets ayant fait l'objet d'une evaluation retrospective en 1987 ont donne des resultats generalement satisfaisants (taux de rentabilite economique suffisant, lorsque ce critere a pu etre utilise, ou resultats juges acceptables sur la base d'autres indicateurs). Au cours des trois annees precedentes, de 1984 a 1986, les resultats avaient ete respectivement de 76 %, 70 % et 82 %. Le taux de reussite obtenu en 1987 est donc largement conforme a l'experience recente, sauf pour l'annee 1986, ou le pourcentage de projets satisfaisants a ete sensiblement superieur, ce qui s'explique en partie par le fait que la composition sectorielle et regionale du groupe de projets examines cette annee-la etait differente. Le coOt des projets examines en 1987 et consideres comme satisfaisants represente 76 % du coOt total des projets examines. Si l'on considere qu'une partie de la periode a ete caracterisee par une conjoncture economique internationale difficile, la Banque a tout lieu d'Btre satisfaite par ce taux de 72 %. I1 ne faut pas juger ce resultat par rapport a un taux de reussite de 100 X qui, s'il venait jamais a Btre realise, entrainerait un certain nombre de questions quant a l'element risque des investissements realises. - xiv - 4. Comme par le passe, le nombre de projets dont le bilan a dtd declare generalement satisfaisant a 6th le plus eleve dans les regions Asie et Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord (EMENA) qui, B elles deux, ont represent6 61 X de tous les projets considerds comme satisfaisants. Des 50 projets realisks en Asie, 84 X ont etB juges satisfaisants. Dans le cas des 48 projets de la region EMENA, le taux de reussite a kt6 de 83 X . Pour les regions AmBrique latine et Carafbes (LAC), et Afrique, ce taux a ete, respectivement, de 68 X et 53 X . 5. Le taux de reussite des projets, ventile par secteur, a bt4 de 86 X pour les sept projets d'ajustement structurel, et de 61 X pour les projets d'agriculture et de developpement rural, le taux de reussite des autres projets etant situe entre ces deux extrbmes. Les 134 projets juges "satisfaisants" se repartissent comme suit : 40 dans le secteur de l'agriculture et du developpement rural, 35 dans celui de l'industrie et de l'energie, 36 dans le secteur de l'infrastructure et du ddveloppement urbain, 17 dans celui des ressources humaines et de l'assistance technique, et enfin 6 prbts d'ajustement structurel. 6 . Sur le nombre total de projets n'ayant pas march&, a savoir 28 X de l'ensemble des projets examines,45 X continuent a btre concentres dans la region Afrique. Ainsi, sur les 49 projets realises en Afrique, 45 X ont ete juges insuffisants, surtout en agriculture, ou 13 des 15 projets n'ont pas donne les resultats escomptes. La region Afrique a et6 la plus touchee par les turbulences qui ont secoue 1'6conomie mondiale ainsi que par des catastrophes naturelles, comme la secheresse, dont les effets n'ont pu btre supportes par des infrastructures institutionnelles trop faibles. Vingt-quatre pour cent des Qchecs ont etk enregistres dans la region Amerique latine et CaraTbes, qui representait un cinquieme des projets examines cette annee. Sur ses 38 projets, 32 X se sont soldes par des rksultats insuffisants. Cette region a beaucoup souffert de distorsions macroeconomiques, ainsi que par d'importantes restrictions budgetaires dans tous les programmes de developpement. 7. Les 51 projets jug& insuffisants se repartissaient come suit : 26 en agriculture et d6veloppement rural, 7 dans le secteur de l'industrie et de 1'6nergie (electricitk), 12 en infrastructure et developpement urbain, 5 en ressources humaines et assistance technique, et 1 en ajustement structurel. De par la nature des criteres utilisds pour ddfinir un projet "reussi", il n'ktait pas aise d'y satisfaire, et il convient de noter que, pour beaucoup de ces projets, le bilan n'etait pas entierement negatif, certains presentant parfois un taux de rentabilite legerement positif. 8. Le taux moyen de rentabilite economique revise, pour les projets ayant fait l'objet d'une evaluation retrospective en 1987 (le TRE de chaque projet etant pondere par le colit du projet), a et4 de 13,O X ,soit sensiblement moins que le taux de 15,7 X obtenu l'an dernier, difference qui s'explique, dans une certaine mesure, par des differences dans la composition du groupe de projets examines. Ces deux moyennes soutiennent favorablement la comparaison avec les taux de rentabilite obtenus par les investissements des entreprises en dehors des pays en developpement. Les moyennes non ponderees des TRE, dans les cas ou ceux-ci ont ete calcules au moment de l'dvaluation du projet et recalcules lors de son achevement, ont 6t6, respectivement, de 25,9 et 15,l X . 9. L'Bcart entre les deux calculs a etB legerement plus grand cette annBe--10'8X en moyenne. Toutes les regions y ont contribue, mais surtout la region Afrique, avec un ecart de 20 X, traduction du fait que le pourcentage de projets juges insuffisants y etait plus grand qu'ailleurs. De nombreuses raisons ont 6tb avancbes pour expliquer cet ecart, notamment les depassements de cohts, les retards, et la surestimation des prix des biens produits dans le cadre des projets, mais aucune explication convaincante n'en a etb donnee. L'OED a fait une analyse preliminaire de ce "derapage" des TRE dans le cas des projets agricoles,et la Banque s'emploie a developper dans plusieurs directions ce type d'analyse, afin de mieux definir les causes de ce phbnomene. I1 est probable qu'elle va continuer a en analyser les implications pour les opBrations futures. 10. On a estime qu'environ la moitie des projets avait de sbrieuses chances d'assurer une certaine durabilite de leurs avantages. Dans 18 X des cas (plus de 30 % en Afrique), cette durabilite a ete jugke improbable et, pour 33 X environ (pr8s de 40 X en Afrique), elle a ete jugee marginale ou incertaine. On notera que cette appreciation separee de la durabilite des avantages d'un projet, en termes de probabilite ou d'improbabilite, differe de 11appr6ciation de la durabilitB dans les calculs du TRE ou dans les estimations globales : par exemple, on y est plus exigeant, semble-t-il,en ce qui concerne la durBe des avantages. 11. Plus de 90 % des operations comprenaient d'importants objectifs institutionnels. Sur ce total, 77 X ont ete considerees avoir eu un succes important ou partiel, 23 X s'etant soldees par des resultats negligeables. Pour relativement grossieres qu'elles soient, ces evaluations de la composante 'renforcement institutionnel" rappellent que les projets dans ce domaine sont toujours tres difficiles et dans une certaine mesure, toujours remis en cause. 12. Les ecarts que l'on a notes cette annke entre le coht estimatif des projets a l'evaluation et leur coiit effectif (en dollars) sont les plus bas qui aient jamais Bte enregistres : la moyenne des depassements de cohts n'a Bte que de 2 X, contre des moyennes de 9 a 42 X si l'on remonte jusqu'a 1974. L'augmentation du cours du dollar y a ete pour beaucoup. Mesures en monnaie nationale, les dcarts entre coGts estimatifs et cohts effectifs ont BtB bien plus grands - de l'ordre de 40 % en moyenne. Les evaluateurs ont note que la portee des projets a souvent ete revue en cours d'execution, phknomene qui, a beaucoup d'egards, est lie a llBvolutiondes coiits. 13. Les retards assez importants enregistres pour le groupe de projets examinBs en 1987 ont ete du mbme ordre que pour les annees prBcBdentes. La durBe estimative moyenne d'execution des projets, depuis 1'accord de pret jusqu'a l'achevement, etait de 4,3 annkes au moment de l'evaluation, et la duree effective a Btb de 6,6annees, soit un retard de 2,3 annees. Le retard moyen enregistrB a atteint ainsi 60 X. Les principales raisons en ont dt6 l'etablissement de calendriers irrealistes au moment de l'evaluation, un manque de ressources non prevu chez l'emprunteur, et des changements intenrenus dans la portbe des projets. 14. MBme si l'on tient compte du fait que la conjoncture exterieure a ete particulierement defavorable au cours de cette periode, ainsi que des difficultes d'execution rencontrees par certains emprunteurs, et mdme si l'on reconnait que de nombreux projets ont connu des succes notables, il est des questions auxquelles la Banque doit continuer a reflechir avec une grande attention : de nombreux objectifs fixes au moment de l'evaluation etaient irrealistes; les calendriers d'execution, en particulier des projets d'investissement, partaient d'hypotheses par trop favorables, ce qui etait vrai egalement pour beaucoup des objectifs institutionnels et des taux de rentabilite economique estimes a l'evaluation; et, dans le cas des PAS, le processus d'ajustement a pris beaucoup plus de temps que prevu. La plupart des evaluations initiales du groupe de projets examines en 1987 paraissent aussi 6tre parties du principe que les projets ne devraient en general pas rencontrer de problemes majeurs. Les resultats rapportes plus haut montrent que les conditions effectives de l'execution ont ete rarement aussi favorables qu'on le prevoyait initialement. 15. L'Examen annuel de 1986 arrivait aux mdmes conclusions et demandait qu'on procede, au moment de 1'6valuation, a une analyse plus poussee des risques de l'operation. Une appreciation plus approfondie etplus objective des risques, au moment de l'evaluation, identifiant et pesant les facteurs cles auxquels le projet devrait 6tre le plus sensible, permettrait d'affiner le jugement porte sur tous les autres stades du cycle du projet - la qualite de la preparation, l'objet et le cofit probable de la supervision, les chances d'obtenir les resultats recherches, la rigueur de l'evaluation retrospective et la qualite de l'experience acquise. La Banque devrait revoir le bien-fonde de sa demarche actuelle en ce qui concerne l'analyse des risques. B. Conclusions de I'6valuation r6trospective pour ['ensembledes secteurs 16. Les principales conclusions qui se degagent de 1'Examen de cette annee portent, d'une part, sur les points communs qui ont ete releves entre certains projets ayant particulikrement bien reussi et, d'autre part, sur un certain nombre de problemes affectant de nombreux projets, et touchant en particulier a la preparation des projets, leur conception compte tenu des conditions et des specificites nationales, les depassements de cofits, la supervision de la Banque, et les finances publiques . Les constatations, conclusions et recommandations ci-apres se rapportent a ces problemes. Projets r6ussis 17. Cinq projets consid6rCis comme particulikrement reussis avaient ceci de commun qu'on y demandait a des entreprises de type parapublic de faire preuve d'une grande responsabilite en matiere financiere, ce qui impliquait une definition plus claire des responsabilites dans le domaine de la gestion. Dans trois cas ou ces entreprises parapubliques Btaient egalement chargees de l'execution du projet, la Banque leur a accord6 un pr&t directement (moyennant garanties de l'Etat), plut6t que de passer par un ministere de tutelle. Dans - xvii - tous ces cas, le secteur public s'est cantonne dans un r61e de catalyseur et il a, le plus souvent, reduit son r61e en matiere d'octroi de subventions. Enfin, malgri leurs inddniables succ&s, ces operations n'ont pas ete sans soulever quelques problemes - leur aptitude a les resoudre ayant parfois, du reste, ete mise au nombre de leurs succes. Preparation des projets 18. Une observation commune aux projets examines cette annee est que les resultats des projets sont souvent determines par la qualite de leur preparation. Les evaluateurs ont estime que la preparation a kt4 bonne ou suffisante dans 21 % des cas, defectueuse ou problematique dans 39 % des cas, le reste se situant a l'interieur de cette fourchette. 19. Plusieurs projets ont fait l'objet d'eloges pour la qualite remarquable de leur preparation. La Banque a fait preuvre egalement dans la preparation des projets de forages publics en Inde d'une capacitd hautement novatrice, qui a permis d'obtenir des resultats tres satisfaisants pour avoir resolu des problemes qui passaient, jusque-la,pour insurmontables. Voila qui indique a la Banque d'intgressantes voies a suivre pour polariser les talents de ses services techniques sur la conception des futurs programmes de prkt. 20. L'experience a montre que les risques sont plus eleves lorsque la preparation est insuffisante (evaluationprematuree). En octobre 1978,la Banque a publid des directives pour la preparation des projets, conformes sa decision de n'attribuer d'aide financiere que lorsque la preparation des principales composantes d'un projet est suffisamment avancee, pour que, tout de suite apres la presentation du projet au Conseil d'administration, les travaux de construction ou la passation des marches puissent commencer. I1 est interessant de noter que, d'apres les evaluateurs, la qualite de la preparation des projets s'est legerement amelioree depuis octobre 1978. 21. Tout en constituant un progres indeniable, les initiatives prises par la Banque a cet egard, notamment ses directives pour la preparation des projets, n'exploitent que certaines des possibilites pour ameliorer la preparation des projets. I1 est absolument necessaire de renforcer la capacite des emprunteurs en matiere de preparation des projets, de facon a diagnostiquer avec plus de precision ce qui fait "deraper" les efforts de developpement et a trouver des solutions plus originales. Etant donne tout l'interkt qu'il y a a innover dans la conception des projets et les dangers que presente une preparation insuffisante, 1'OED recommande que la Banque continue de prkter une attention particuliere a la phase preparatoire, afin de renforcer la qualite des projets, d'eviter les evaluations prematurees, et de mieux evaluer les risques de l'operation. Conception des projets et conditions du pays 22. Dans un grand nombre de projets, il n'a pas ete accorde une attention suffisante, lors de la conception des projets, aux implications des conditions - xviii - socio-politiques et Bconomiques particulihres, ce qui a nui aux resultats de ces projets. Les carences, ii ce stade, ont g6n6ralement bt6 de dewc ordres : l'une consistant a ne pas reconnaitre les differences dans la capacite d'ex6cution des emprunteurs, et l'autre B ne pas d6celer un certain manque d'engagement de leur part, manifest6 par le peu d'empressement pour operer, le moment venu, les r6formes ou les changements appel6s par le projet. Mbme lorsqu'elle a reconnu que la capacite d'execution ou l'existence de points de desaccord possible ou de risques posait des problhmes, la Banque a souvent eu tendance ii en minimiser les implications op6rationnelles et ii se contenter de clauses --quin'ont pas toujours 6t6 respect6es--pourr6aliser ses objectifs. I1 y aurait donc lieu, semble-t-il,d'analyser l'experience de la Banque en matiere de clauses et de conception des projets, pour voir.si les specificites nationales y ont systematiquement 6th prises en compte. S'il se confirmait que ces facteurs exercent une certaine influence, la Banque pourrait btre fondee a adopter une demarche plus diversifiee a cet egard. 23. Le fait que de precedents Examens arrivent a la mbme conclusion donne a penser que la Banque a besoin de renforcer son dialogue avec ses emprunteurs, surtout afin de degager les points sur lesquels le desaccord est grand, et de trouver des moyens acceptables de rapprocher les points de vue. La reorganisation devrait y pourvoir en partie. En mbme temps, la Banque doit savoir apprecier de manihre plus realiste la capacite d'execution des emprunteurs. Elle s'y emploie dejii, du reste, en appuyant le renforcement systematique de la capacite des emprunteurs A executer les projets, par tout un ensemble de moyens qui vont d'une definition plus claire des mesures qu'appelle la mise en oeuvre du projet, awc investissements necessaires sur le plan des ressources humaines. Dbpassements de coots 24. Une comparaison, par annee d'approbation, de tous les coQts estimatifs en dollars des Etats-Unis,a 1'6valuation et a l'achevement, montre qu'apres de nombreuses ann6es de sous-estimationsde cofts, des surestimations sont apparues a partir de 1979. Pour les projets approuves en 1980, les surestimations de cofts ont et6 deux fois plus nombreuses ques les sous-estimations et, dans l'ensemble, le coQt des projets a kt6 inferieur aux estimations de l'evaluation. 25. I1 faut, toutefois, interpreter ces tendances avec prudence, dans la mesure oh le nombre de projets de 1'6chantillon est faible pour les dernieres annBes. I1 peut aussi y avoir eu des changements dans les cofts unitaires et la portbe des projets. Si les montants d6pens6s par l'emprunteur, au moment de la cl6ture du prbt de la Banque, etaient Bgaux aux montants indiques dans le rapport d'Bvaluation, le projet a Bte considere comme n'ayant subi aucune variation de coQts. Cette question n6cessite un examen plus approfondi. Dans un premier temps, 1'OED analysera, dans son prochain Examen annuel, certains des RERP et RAP des projets de 1988, afin de comparer les cofts estimatifs et effectifs de composantes de projets ex6cut6es conformBment A ce qui avait kt6 prbvu, et appr6cier ainsi la justesse des donn6es utilisees dans les RAP pour le calcul des coGts. Supenrlsion de la Banque 26. La supervision des projets a, en 1987, suscite suffisamment de critiques de la part des evaluateurs pour qu'il y ait lieu de s'en preoccuper. L'OED a entrepris, sur l'efficacite de la supervision, une Ctude dans le cours de laquelle le departement sera amen6 a examiner A nouveau des questions sur lesquelles il s'etait penche dans son etude de 1980. Les recommandations qui suivent decoulent de deux conclusions preliminaires de 1'OED. 27. L'un des buts de la supervision est de s'assurer que le montant des prets est convenablement utilise. Les services de la Banque y consacrent une part considerable de l'effort total de supervision, surtout en ce qui concerne la passation des marches, domaine pour lequel ils n'ont pas toujours les competences voulues. La conclusion de 1'Examen est que la majorite du personnel de supervision de la Banque devrait moins s'occuper de la passation des marches, et qu'il faudrait pour cela faire davantage appel a des specialistes en la matiere. 28. Un autre but de la supervision est de fournir une assistance technique aux emprunteurs. C'est la un domaine ohnombre de problbmes continuent a se poser, par suite de contraintes budgetaires et des difficultes a reconnaitre les differents besoins des projets. La Banque s'est employee a y pourvoir, notamment en augmentant le nombre des missions residentes dans les pays emprunteurs. Les auteurs de 1'Examen suggerent qu'avec la collaboration des emprunteurs, la Banque identifie de maniere plus precise les besoins de supervision au moment de l'evaluation du projet, et qu'elle prenne les dispositions budgetaires et programmatiques appropriees. Finances publiques 29. Beaucoup des evaluations retrospectives de projets d'investissement realisees en 1987 ont constate une fois de plus que le conseil traditionnellement donne par la Banque aux emprunteurs, de pratiquer des tarifs de nature a assurer l'autonomie financiere des services publics, a donne de bons resultats, surtout dans le cas d'un certain nombre de projets d'electricite et de telecommunications. Mais on a note que, frequemment, les clauses financieres qui figuraient dans les projets d'alimentation en eau et d'urbanisme n'ont pas t e respectees, et que les emprunteurs n'ont pas impose les redevances recommandees par la Banque pour permettre a 1'Etat d'amortir ses investissements d'irrigation. La Banque a souvent tacitement accepte cet &tat de choses. 30. Ce non-respectdes clauses d'autonomie financiere et de recouvrement des coiits montre qu'il est necessaire de revoir la question de l'amortissement direct/indirect des coats pour tout un ensemble de pays, et d'en tenir compte dans la definition des clauses financihres. I1 faudrait, en particulier, que les directives adressees au personnel envisagent des solutions financieres acceptables pour les emprunteurs qui renoncent a faire payer l'usager. En mkme temps, la Banque devrait revoir la question du non-respectdes clauses relatives aux prix et au recouvrement des coats. 31. Au niveau macro~conomique, les PAS examines cette annee font apparaitre le r61e capital que joue la reforme de l'impbt dans la mobilisation des ressources publiques (et privees), ainsi que l'impact positif de la reforme des prix sur la repartition des ressources fiscales et privees. Ces deux types de reformes ont ete particulierement utiles la promotion des industries d'exportation dans les pays qui ont emprunte au titre de l'ajustement structurel. Et pourtant, les effets de la liberalisation des echanges sur les recettes budgetaires--mesurepopulaire d'ajustement structurel--souleventun important probleme. Pour les pays qui en sont encore au premier stade du developpement, le produit des taxes sur les transactions commerciales represente souvent une part considerable des recettes de l'Etat, et la perte de ces recettes, consecutive a une liberalisation des echanges, a nui a la realisation d'autres objectifs des PAS, notamment la reduction des deficits budgetaires. 32. La question se pose en particulier a propos des operations d'ajustement structurel dans les pays lourdement endettes, oh le poids de la dette represente un obstacle majeur a la liberalisation de la politique economique : l'abaissement des droits de douane encourage la demande d'importations et, de ce fait, l'appel au credit etranger; la hausse des taux d'interBt accroit les paiements de service de la dette. A ce probleme est liee la necessite de prevoir des mesures compensatoires, la oh l'impact social des PAS s'annonce comme devant Btre fortement negatif. C. Problbmes sectoriels 33. En plus des problemes que l'on vient de passer en revue, les cinq chapitres relatifs aux secteurs soulevent un certain nombre d'autres problemes plus specifiques du secteur considere. Agriculture et dbveloppement rural 34. En ce qui concerne les projets agricoles examines cette annee, les evaluateurs ont note un net progres au niveau de la volonte ~olitiauede l'emprunteur, plus resolu que dans le passe a faire aboutir les projets. I1 n'en demeure pas moins que, dans 30 X environ des cas, les resultats des projets ont souffert d'une insuffisante volonte de la part de l'emprunteur. Une fois qu'il etait devenu apparent que cette volonte faisait defaut, la Banque a parfois eu du ma1 a prendre a temps les mesures qu'il fallait. Son desir de preserver ou de sauver une operation parait l'avoir emporte sur ce qu'il eOt etB plus pragmatique de faire,a savoir reconnaitre que le projet n'avait tout simplement plus lieu d'6tre. 35. En ce qui concerne la privatisation de certaines activites agricoles, l'experience de la Banque montre que le succes depend beaucoup des conditions politiques et economiques locales et de l'attachement de l'emprunteur a cette politique de privatisation, de la nature des activites a privatiser, et de la "transparence" du processus. Dans un des projets, la Banque avait recommande de privatiser l'importation, la distribution,la vente et l'entretien du materiel d'irrigation, afin de briser le monopole de l'organisme public charge de ces - xxi - differentes fonctions. Mais, durant l'execution du projet, des retards ont eu lieu dans la negociation des arrangements qui devaient permettre aux negociants du secteur prive de faire concurrence a la societe d'Etat, de sorte qu'il a fallu, en definitive, abandonner les composantes du projet impliquant la participation du secteur prive. Toute volonte de rupture aussi radicale avec une pratique solidement etablie a peu de chances d'aboutir si l'on ne s'assure pas d'abord que l'emprunteur dispose de l'appareil institutionnel necessaire et qu'il est vraiment resolu a pratiquer une politique de privatisation. lndustrie et bnergie 36. Plusieurs soci6tes financieres de d6veloppement (SFD) du groupe de projets examines cette annee ont souffert des pressions politiques qui ont ete exercees sur elles en vue de les amener a participer a des projets non economiques. L'autonomie financiere des SFD a parfois egalement et6 enfreinte par les gouvernements emprunteurs, se voyant imposer des administrateurs ou des cadres superieurs choisis pour des raisons politiques. 37. Les experiences positives montrent que plus un organisme a d'autonomie, plus il est en mesure de se doter de regles et de methodes de fonctionnement saines et, de ce fait, d'elaborer et de financer des projets viables et de s'assurer un solide portefeuille d'investissements. C'est dire que toute atteinte portee a l'autonomie d'une SFD pose un probleme majeur, que la societe soit la propriete ou sous le contr6le du secteur prive ou de 1'Etat. Les SFD clientes de la Banque ont besoin d'6tre protegees de ce type d'ingerence. Lorsque cela n'est pas possible, la Banque pourrait reconsiderer ses rapports avec l'institution. 38. Dans un autre domaine - le traitement du risaue de chanee par les - SFD - la politique de la Banque a toujours 6te claire : les SFD ne doivent pas assumer ce risque, qu'il s'agisse d'emprunts a la Banque ou A une autre source etrangere; c'est normalement a l'emprunteur secondaire de l'assumer. Si cette politique a generalement ete suivie dans les projets examines ici, il y a eu des exceptions et, dans trois cas au moins, les SFD en ont subi de fortes pertes. 39. Des problemes de vassation de marches ont ete une cause majeure de retard dans l'execution des projets d'energie examines en 1987. Les gros problemes ont ete la faible capacite des beneficiaires a respecter les procedures convenues pour la passation des marches de biens et services, les inconvenients des regles procedures locales de passation des marches et l'achat de produits plus coateux, par suite des pratiques plus restrictives de passation des marches dans le cas de credits lies fournis par des cofinanciers. 40. Quant aux projets de tel~communications,ils ont montr6 la valeur de certains princi~esde eestion des services publics que la Banque a toujours preconises - un certain degr6 d'autonomie, l'attachement du gouvernement aux dbjectifs du secteur et la viabilite financiere par 1'application de tarifs appropries. Par ailleurs, la Banque a su faire preuve de souplesse durant l'execution des projets, suite aux bouleversements dans la technolopie des communications de la fin des annees 70. Infrastructure et d6veloppement urbain 41. Le groupe des projets de transport, de developpement urbain ainsi que d'alimentation en eau et d'assainissement qui ont fait l'objet d'une evaluation rbtrospective en 1987 a donne, dans l'ensemble, des rbsultats superieurs B la moyenne et, quand les projets s'y prbtaient, des TRE supbrieurs a la moyenne. En outre, l'un des cinq projets consideres comme ayant donne les meilleurs rbsultats faisait partie de ce groupe, et l'un des projets de transport - le Projet de reconstruction routiere au Chili - a Bte concu,prepare et execute de maniere excellente a tous egards, sans parler des bons resultats obtenus dans l'application de methodes nouvelles d'appels d'offres et d'attribution des marches. Cela dit, le bilan de ce groupe tres divers fait etat de problemes et contient quelques enseignements dans deux domaines : les prbts au secteur des transports, et l'bquilibre entre simplicite et complexite de conception. 42. En juillet 1975, la Banque a officiellement annonce une nouvelle orientation des prkts au secteur des transports, dans les pays qui en auraient la capacite institutionnelle. Ce type de prkts promettait plusieurs avantages. Du point de vue de la Banque, il devait permettre d'engager et de dbcaisser rapidement de fortes sommes, d'economiser le temps du personnel de la Banque et d'btendre son impact. Au lieu de se borner a s'assurer que les projets etaient convenablement evalues et executes, la Banque serait en mesure de se concentrer sur les orientations choisies et d'exercer ainsi une plus grande influence sur la strategie et la tactique a suivre dans le secteur. Mais il fallait pour cela que l'emprunteur fournisse le personnelnecessairepour bienpreparer et executer les projets, ce qui, malheureusement, n'a pas toujours ete le cas. 43. Avec le recul, il semble que le dialogue sur les orientations,pierre angulaire des prkts sectoriels, n'ait pas btb utilise aussi efficacement qu'il aurait dfi 1'Btre. L'une des raisons en est que la Banque ne possedait pas, sur le pays, d'informations suffisantes pour regler, a la satisfaction des deux parties, les problemes soulevbs par des objectifs sectoriels controverses, comme les relevements de tarifs, les compressions de personnel et l'interruption de services non economiques. En outre, les calendriers fixes pour les operations initiales ont, semble-t-il,bte trop courts, les problemes sectoriels n'etant pas susceptibles d'un traitement ponctuel. Avec un horizon temporel plus long, il eOt etb plus facile de tenir compte de la dimension sociale et politique qui, pour avoir d'abord btb nbgligbe, a provoque par la suite des retards de decaissements, les conditions convenues s'averant trop difficiles A realiser. A mesure qu'augmentera le nombre d'operations de prbts au secteur des transports, ces problkmes et les le~onsB retenir deviendront plus clairs. 44. La quasi-totalitbdes projets urbains examines cette annbe ont pkchb par excks de com~lication. Le Deuxikme projet de dbveloppement urbain de Calcutta comptait 54 sous-projetsdans 11 secteurs,soumis a 32 clauses. C'etait non seulement trop demander A des organismes d'execution relativement inexpbrimentbs, mais mettre au jour des conflits latents entre organismes sectoriels dont beaucoup n'avaient participe que de maniere superficielle A la preparation du projet. Bien qu'ils soient partis de bonnes intentions et qu'ils -xxiii - se soient voulus exhaustifs, les projets de dBveloppement urbain ont pour la plupart but6 sur 11incapacit6 de llemprunteur et de la Banque A coordonner et gkrer des efforts dlune telle complexitB. 45. Les principales questions qui ont Bte soulevees par les projets d'alimentation en eau et d'assainissement l'ont 6th Bgalement B propos de plusieurs autres secteurs : adaptation des projets a w conditions du pays, gestion financiere des projets et respect des clauses correspondantes des prkts (voir par. 22 et 29). Ressources humaines 46. I1 a toujours BtB tres difficile de mesurer les rBalisations des projets d'kducation. Les conclusions ne sont, tout au plus, que des conjectures, les possibilitks d'analyse Btant limitkes notamment par la faiblesse des rapports entre, d'une part, les objectifs et les moyens enoncks lors de l'evaluation et, d'autre part, les rksultats obtenus une fois le projet achevk, ainsi que par l'absence d'instruments pour mesurer le produit obtenu. Par ailleurs, le renforcement des ressources humaines ktant universellement reconnu c o m e une des grandes prioritks du dBveloppement et de la lutte contre la pauvretk, il existe, de ce fait, une nette contradiction entre le caractere prioritaire des projets d'kducation et le manque d'intBrkt accord6 aux moyens mis en place pour mesurer leurs rBsultats. 47. I1 y a dBjb dix ans, une importante Btude de 1'OED sur le secteur de l'kducation recomandait a la Banque de renforcer les activitBs de recherche kducative, tant sur le plan interne B la Banque que sur celui des institutions emprunteuses. Cette recommandation n'a encore recu que tres peu d'attention. I1 faudrait appuyer les projets visant a renforcer les capacites de recherche kducative et d'kvaluation de l'emprunteur. I1 faudrait, au stade de 1'6valuation des projets, demander a w auteurs de donner des indications sur les rBsultats de projets d'kducation antBrieurs et sur la realisation d'objectifs A plus long terme. 48. L'kvolution des strategies de prkts dlkducationa conduit a beaucoup compter, et souvent a trop compter, sur les apports d'assistance technique, en particulier d'experts, pour de nombreuses activitks - exkcution des projets, renforcement des institutions et conseils en matiere d'orientation. DBs 1978, 1'Examen annuel faisait Btat de problemes d'assistance technique et notait, en particulier, les reserves de certains emprunteurs quant au cofit et A l'utilite des experts expatriks. Les projets examines font apparaitre une certaine amklioration dans la mise en oeuvre de l'assistance technique, par suite de l'accroissement du nombre de bourses de perfectionnement et du nombre de consultants locaw par rapport a w experts expatriBs. 49. En attendant les conclusions d'une Btude en cours sur les chances de durabilitB de 1' impact des projets dtBducation,on a examine la question pour 49 projets qui ont fait l'objet d'une Bvaluation rBtrospective au cours des trois dernieres annBes. Le bilan n'est pas encourageant. En ce qui concerne le t a w de remplissage des nouveaux Btablissements et l'insertion professionnelle des eleves B la fin de leurs etudes, les institutions participantes ont rarement atteint, une fois le projet achevk, les objectifs fixes lors de l'bvaluation. Le financement a represent6 un gros probleme. Pour plus des trois quarts des projets, le financement des depenses de fonctionnement a BtB insuffisant,ce qui est peut-8tre le facteur le plus determinant pour la durabilite des avantages des projets. De precedents Examens annuels ont souligne qu'il fallait, dans la conceptiondes projets d'education, tenir compte des capacites du pays en matiere d'entretien et de personnel. Ce qui paraft avoir manque aussi est une evaluation exacte et realiste de cette capacite. 50. Cela dit, ces projets ont permis de developper les capacites locales. Souvent, les bureaux de projets et leur reserve d'experts sont devenus d'importants vehicules de developpement global du secteur, ajoutant B leurs tiches habituelles la charge de tous les projets qui font l'objet d'un financement international ou se voyant confier, au sein des ministeres de l'education, le soin des constructions scolaires. C'est parce qu'elle a su reconnaftre l'importance de ces avantages a long terme que la Banque en est venue a appuyer l'institutionnalisation des organismes d16quipement et d'entretien des bdtiments scolaires. Pr?ts d'ajustement structure1 51. Les conclusions de cette partie de 1'Examen se fondent sur 1'6valuation retrospective des sept PAS du groupe de projets examines - a la Coree, au Malawi, a Maurice et a la Yougoslavie - plus celle de deux PAS a la Turquie acheves en 1988. 52. Outre les effets de la liberalisation des Bchanges sur les recettes de 1'Etat (par. 31), plusieurs le~onsse degagent de la mise en place de reformes en matihre de politiaue commerciale. Tout d'abord, le rythme de la liberalisation des importations par la reduction simultanee des restrictions quantitatives et des droits de douane doit aller de pair avec la croissance des exportations. Ensuite, il y a beaucoup a dire en faveur de la progressivite des mesures de liberalisation des bchanges, en cornmencant par la reduction et la suppression des restrictions quantitatives, pour ensuite reduire les droits de douane. La troisieme legon est qu'une aide a l'ajustement, sous la forme d'avantages et de credits budgetaires, ainsi que de transferts de technologies, est indispensable a la bonne marche de l'ajustement. 53. La reforme des entre~rises~ubliauesBtait un objectif important des programmes examines. Les principales lecons a retenir sont, tout d'abord, qu'il n'est pas de solutions faciles aux problemes des entreprises publiques, puisque celles-ci fonctionnent dans des conditions politiquement sensibles. I1 faut faire preuve de patience, preparer les esprits et procbder selon une demarche consensuelle. La deuxieme lecon est que les competences techniques de la Banque dans le domaine des entreprises publiques ont bte dispersees B travers de nombreux departements et services diffdrents, qu'elles commencent parfois B dater, et qu'elles n'ont pas toujours ete assignees 1B oh on en a besoin. La troisieme legon est que le meilleur instrument pour resoudre les problbmes des entreprises publiques est le prht d'ajustement sectoriel (PASEC), avec une etude distincte pour chaque categorie d'industrie. 54. En ce qui concerne l'application des ~trateeiessectorielles, le bilan est inegal. Ce sont les reformes agricoles qui se sont revelees les plus difficiles. Les gouvernements se sont montres reticents a supprimer les subventions, surtout a une epoque de baisse rapide des salaires urbains reels et d'aggravation du ch6mage. L'intervention au niveau du secteur a donne les meilleurs resultats lorsqu'elle a Bt6 precedee par des etudes bien conCues qui examinaient les problemes et les options, et consideraient attentivement les aspects politiques des reformes. Iddalement, ces etudes auraient dCi gtre realisees en cooperation avec l'administration de l'emprunteur, afin de rallier le maximum de suffrages en faveur des changements de politique envisages. 55. La facon dont l'assistance techniaue a et6 assuree appelle un certain nombre de conclusions. La premiere est qu'elle ne remplace pas un travail d'etudes economiqueset d'analyses sectorielles soigneusement con~uetorchestrd, qui favorise le dialogue dans un environnement sans crise. Ensuite, les etudes lancees au cours d'un programme d'ajustement structurel ont eu tendance a se vouloir exhaustives, depassant les capacites d'absorption, de fixation des priorites et d'execution de l'emprunteur, ainsi que les capacites de la Banque a fournir les conseils necessaires et a assurer un certain contr6le. La Banque devrait faire preuve de selectivite dans le choix des btudes. 56. Plusieurs conclusions ont6te formulees sur la conditionnalite. Tout d'abord, il ne sert a rien de fixer des conditions que la politique de l'emprunteur ne cautionne pas. Ensuite, il faut que les conditions soient solidement ancrees dans un travail credible d'btudes Bconomiques et d'analyses sectorielles ou d'assistance technique. La troisibme conclusion est qu'il faut pouvoir detecter et revoir a temps des conditions dont on constate qu'elles sont irrealisables,inefficaces ou inadaptees. La quatrieme est qu'il faut concentrer les conditions sur les ajustements cles A opdrer dans le cadre du programme, au lieu de les repartir entre des points secondaires. La cinquibme est qu'il faut prendre en compte les consequences macroeconomiques des orientations prescrites. Ce que l'on peut dire egalement, et qui rdsulte de 11exp6rienceplus large que l'on a maintenant des operations d'ajustement structurel, c'est qu'il faut ameliorer la methode d'evaluation des PAS ainsi que l'analyse necessaire pour determiner les eventuelles incidences sociales des reformes recommandees. 57. Tout le domaine des modalites de mise en oeuvre des PAS appelle une analyse plus approfondie. Les &valuations retrospectives ont ouvert trop peu d'aper~us sur la periodicite, la portbe et l'influence du contr6le exercd par la Banque sur la mise en place des nouvelles orientations. Elles n'ont pas permis non plus de ddgager une image suffisamment claire des rbgles de passation des marches, ni de l'application qui en a btd faite, ni, par cons&quent, de la nature des diverses importations financdes a l'aide des PAS, ni, en fin de compte, des objectifs de ddveloppement vises par ces importations. Maintenant que les PAS, jusqu'ici predominants, font place de plus en plus aux PASEC, il est ndcessaire de mieux 6tudier ce passage du structurel au sectoriel,A la fois - xxvi - pour pouvoir distinguer clairement entre les importations B 1'6chelle nationale et B l'echelle sectorielle, et pour que les missions de supervision de la Banque soient en mesure de contrbler les importations financbes par les PAS et les PASEC, en fonction des critbres qui auront BtB dBfinis. 58. I1 Btait quasiment impbratif, Btant donne le climat de crise qui rBgnait au moment oil les PAS ont BtB lancBs, que le FMI entreprft de son c8te une action parallele dans la plupart des pays bbneficiant de ce type de prgts. Les transferts de ressources et en particulier les conditions dont Btaient assortis les programmes du FMI ont BtB des plus utiles pour atteindre les objectifs de liberalisation des Bchanges et de croissance Bconomique. L'Examen annuel de 1987 recommande a la Banque et au Fonds de renforcer leur coopBration, en vue d'harmoniser les conditions dans les domaines du commerce et de la politique budgbtaire, ainsi qu'en matibre de subventions aux exportations. I. RESULTATSDES PROJETS 1.01 En 1987, le Departement de l'evaluation retrospective des operations (OED) a examine au total 187 operations de pr4t et de credit du Groupe de la ~ a n ~ u e y .Environ 45 X (83 operations) ont fait l'objet d'une evaluation retrospective en profondeur avec mission sur le terrain, ou d'une evaluation r6trospective intermediaire a l'aide d'informations recueillies au siege de la Banque (Tableau 1 de 1'Appendice). Dans les autres cas (104 projets), les services de 1'OED se sont appuyes sur les rapports d'achhvement des projets (RAP), pour s'assurer qu'il avait Bte satisfait aux normes de qualite convenues et pour recueillir les informations necessaires P la preparation de 1'Examen annuel de 1987. Le present Examen tire sa substance des RAP etablis pour les 187 projets, mais il doit egalement beaucoup aux evaluations retrospectives en profondeur realisees par le Departement, notamment pour analyser l'experience des projets dans chaque secteur, et dans un certain nombre de cas il s'appuie sur des etudes speciales de 1'OED. 1.02 En ce qui concerne les 187 projets consideres, la premiere approbation remonte a 1972 et la date de cl6ture la plus recente est de 1987 (Figure 1.1). Mais, a quatre exceptions pres, tous les projets ont ete approuves ou clos entre 1974 et 1986. Etant donne les chevauchements entre ces projets et ceux que 1'OED a bvalues en 1986 (Tableau 3 de 1'Appendice) , il faut gtre prudent dans l'interpretation des changements dans les resultats obtenus d'une annee sur l'autre. lJ Toutes les references P la Banque, dans le present Examen, s'entendent Cgalement de l'hssociation internationale de developpement (IDA) et les references aux prets s'entendent aussi des crbdits, sauf indication contraire. Les refbrences aux projets comprennent tous les types d'operations auxquelles la Banque apporte son concours, dont un certain nombre sont designes dans d'autres contextes sous l'appellation de prkts "hors projet", comme les pr4ts d'ajustement structurel. Figure 1.1 REPARTITION DES PROJETS EVALUES EN 1987, PAR ANNEE D' APPROBATION ET DE CLOTURE a Annde d'approbation Anndes de cl6ture 60 Source: Tableau 2 de 1'Appendice. ek/w48778a 1.03 Des changements majeurs sont intervenus au niveau des politiques comme au niveau des instruments de pr6t de la Banque, durant la principale p4riode de lancement et d'execution de ces operations. Par exemple, le volume des prgts a augmente rapidement,ce qui s'est accompagne d'importants changements dans la repartition sectorielle des pr6ts. C'est ainsi que le souci de faire reculer la pauvrete a entraine l'augmentation du nombre de prets pour des projets de developpement rural et urbain. Dans le meme temps, etant donne la crise economique mondiale - forte inflation, taux d'intergt eleves, fluctuations des prix des produits de base et recession mondiale - les pr6ts hors projets se sont multipliBs sous la forme de pr&ts d'ajustement structure1 et sectoriel (PAS et PASEC). Pour aider les pays en developpement dans la preparation des propositions de projets, la Banque a cree, en 1975, le Mecanisme de financement de la preparation des projets (PPF). 1.04 Le present chapitre examine la nature des opc5rations ayant fait l'objet d'une Bvaluation retrospective en 1987 et formule un certain nombre d'apprbciations sur les resultats obtenus. A. Projets ayant fait I'objet d'une 6valuation r6trospective 1.05 Le Tableau 1.1 indique, par secteur et par region, la repartition des projets Bvalues en 1987. (Les tableaux de l'Appendice, qui fournissent des informations plus detaillees par type d'operation, suivent une presentation semblable, a ceci pr&s que les prets d'ajustement structurel y figurent au sein de groupements plus larges ayant recu l'appellation de prets-programmes et de prkts d'ajustement macroeconomique. Parmi les prkts examines en 1987, ce groupe ne comprenait que des PAS.) Les cinq groupements sectoriels figurant dans le Tableau 1.1 montrent a peu prks la facon dont sont reparties les attributions operationnelles entre les divisions de la Banque, a la suite de la reorganisation de juillet 1987, qui a vu reduire au nombre de quatre l'ancien groupe des six bureaux regionaux. Tableau 1.1 : REPARTITION DES PROJETS EVALUES ET MONTANTS PRETES PAR SECTEUR ET PAR REGION, 1987 Revartition des operations Proiets evalues Montant du ~ret/credit Nombre % Milliards de $EU % /a Secteur Agriculture et developpement rural 67 36 2,o 27 Industrie et energie 42 22 2,2 29 Infrastructure et developpement urbain Ressources humaines et assistance technique Prgt d'ajustement structurel Region Afrique Asie EMENA LAC TOTAL Source : Tableaux 4,5 et 6 de 1'Appendice /a Dollars courants. 1.06 La majorit6 des 67 projets aericoles, qui representaient plus du tiers des projets examines cette annee, a ete approuvee entre les exercices 75 et 80, periode durant laquelle les pr6ts de la Banque pour le developpement rural ont atteint des chiffres records. Ces projets ne comprenent que cinq projets industriels . Quinze concernaient des societbs financieres de develo~~ement(SFD), dont neuf representaient une premiere operation et le reste des operations relais. Les projets du secteur de l'enereie etaient au nombre de 12 pour l'blectricite, six pour le petrole et un pour la prospection charbonniere. Le secteur des telecommunications comptait trois projets, Les 22 projets du secteur des transports se repartissaient comme suit : 15 projets routiers, quatre projets ferroviaires et trois projets portuaires. Les 12 projets urbains, dont trois pour le transport urbain, comprenaient certaines des premieres activites dans le secteur urbain recevoir une aide de la Banque. Le reste des operations se rbpartissait comme suit : 15 en alimentation en eau m, 16 en education, six en assistance techniaue et sept en aiustement structurel. Si le nombre de projets ne varie gubre d'une region a l'autre, il y a par contre des differences considerables dans le montant des prkts attribues, avec notamment plus de 40 X des montants en dollars E.U. affectes a 1'Asie. 1.07 Deux projets, l'un en irrigation et l'autre en alimentation en eau et assainissement,ont connu de grosses difficultes qui ont entrafne l'annulation par le Groupe de la Banque de la plus grosse partie des fonds engages et l'abandon des investissements prevus par les emprunteurs. Le present Examen ne se basera donc que sur les resultats des 185 projets restants. 1.08 Un autre projet, le Quatribme projet algerien d'bducation, a, lui aussi, fait l'objet de grosses annulations de fonds du Groupe de la Banque--92 % . Toutefois, l'emprunteur en a poursuivi la mise en oeuvre A l'aide de ses propres ressources. Le total des montants annules pour ces trois projets s'est eleve a 105 millions de dollars E.U. Si l'on tient compte des autres annulations, le total global s'est eleve a 697 millions de dollars E.U., soit 9 X des 7,5 milliards de dollars E.U. correspondant au montant total des prkts et des credits engages (Tableau 4 de lfAppendice). Le pourcentage des decaissements a donc ete de 91 X . B. Rbsultats des projets 1.09 Avant de presenter les resultats des projets, il n'est peut-ktrepas inutile de dire quelques mots sur la mbthode d'evaluation que 1'OED a utilisee en 1987. Dans le cas de certaines categories de projets, notamment dans les secteurs de l'agriculture, de l'industrie et des transports, le taux de rentabilite Bconomique des projets (TRE) a Bte calcule lors de l'evaluation initiale du projet et recalcule une fois le projet achevb. Dans le cas des services publics, on a utilisb le surcroft de recettes imputable au projet comme un indicateur de rentabilite Bconomique. Tout TRE se calcule sur la base d'une comparaison des coQts et des avantages, que l'on mesure en utilisant des prix de reference indiquant des valeurs reelles pour 1'6conomie. Les coQts et avantages comprennent quatre indicateurs de performance que la Banque juge particulierement importants : durabilite des avantages, progres au niveau du renforcement des institutions, retards et dbpassements de cofits. Le TRE du projet a Btb calculb dans environ la moitie des projets evalues. Dans le cas des projets pour lesquels le calcul d'un TRE n'btait pas approprie--dans certaines des categories de projets mentionnees ci-dessus, ainsi que dans le domaine des ressources humaines, des PAS et de l'assistance technique--,les resultats d'un projet donne ont 6th Cvalues sur la base d'un jugement portant sur les realisations du projet et la realisation des objectifs du projet, au moyen des quatre indicateurs notes ci-dessus. Ont Cte juges satisfaisants les projets ayant un TRE suffisant, ou, dans le cas oh le TRE n'btait pas calculable, les projets ayant satisfait aux autres conditions et obtenu, de ce fait, des resultats acceptables. 1.10 Ce chapitre evalue les resultats des projets a travers un certain nombre de perspectives : tout d'abord une evaluation globale de l'ensemble des projets executes, au moyen des divers indicateurs de performance; ensuite les TRE, pour les projets pour lesquels ils ont ete calculbs; en troisieme lieu, la durabilite des avantages des projets, dans tous les cas oh cela a constitue un probleme majeur; quatribmement, les resultats en matiere de renforcement institutionnel, lorsque c'etait la un des objectifs du projet; enfin,on a essaye de determiner dans quelle mesure les projets ont Cte exCcut6s dans la limite des coI3ts et des dClais estimes lors de l'bvaluation. Dans de nombreux cas, les chiffres indiques representent des movennes, par exemple, pour les TRE et les pourcentages de depassements de coCits. Ces moyennes sont des indicateurs de performance parfois un peu grossiers,pouvant recouvrir des rbsultats individuels tres divers, d'un projet a l'autre. Cette diversite fera l'objet d'une plus grande attention dans les chapitres suivants. Evaluation globale du groupe des projets examin& 1.11 Pres des trois quarts (72 %) des projets examines en 1987 ont donne des resultats juges satisfaisants. En cornparaison, les pourcentages, pour la periode triennale 1984-86, avaient Ctk, respectivement, de 76 %, 70 % et 82 % (Figure 1.2 et Tableau 8 de 1'~ppendice)a. En 1987, le taux de succes des investissements--laproportion du coQt total des projets correspondant a des operations satisfaisantes--aete de 76 %. 2/ L'OED a utilise, pour 1985 et 1986, une methode differente qui a donne des resultats plus favorables. Ce changement de methode est explique dans la Section C. Figure 1.2 EVALUATION GLOBALE DES RESULTATS DES PROJETS, PROJETS EVALUES ENTRE 1974 ET 1987 Insatisfaisants Annbes d'bvaluation Source: Tableau 7 de I'Appendice. ek/w46776d 1.12 Comme par le passe, les meilleurs resultats ont ete enregist.6~ essentiellement dans les regions Asie, et Europe, Moyen-Orient et Afriquc du Nord (EMENA), qui, B. elles dew, ont represent6 61 % de tous les projetr; consideres cornme satisfaisants. Des 50 projets realises en Asie, 84 % ont ete jug& satisfaisants (Tableau 1.2). Ce taux a 6tB de 83 % pour les 48 projets dfEMENA,et, respectivement, de 68 et 53 X pour les regions Amerique latine et Carafbes (LAC), et Afrique. 1.13 Le taux de reussite ventilk par secteurs a atteint 86 % pour les sept projets d'ajustement structurel, 61 % pour les projets d'agriculture et de d6veloppement rural, le t a w de reussite des autres projets se situant entre ces deux extremes. (Pour plus amples dktails, voir Tableau 7 de lfAppendice.) Les 134 projets jug& satisfaisants etaient repartis comme suit : 40 dans le secteur de l'agriculture et du dkveloppement rural, 35 dans celui de l'industrie et l'energie, 36 dans celui de l'infrastructure et du developpement urbain, 17 dans celui des ressources humaines et de l'assistance technique, et six ktaient des prets d'ajustement structurel. 1.14 Les r6sultats globalement insuffisantsont continue a Btre concentres dans la region Afrique, quivient en tete avec 45 % df6checs(ainsi par exemple, sur les 15 projets d'agriculture, 13 n'ont pas donne les resultats escomptes). Cette region a BtB la plus durement touchee par les turbulences de 1'6conomie mondiale Bvoqu6es plus haut et par des catastrophes naturelles telles que la secheresse, dont les effets n'ont pu &tre absorbes par une infrastructure institutionnelle trop faible. La region Amerique latine et Carafbes, qui representait le cinquihme des projets, vient ensuite, avec 24 X d'echecs. Cette region a ete gravement touchee par des distorsions macroeconomiques, ainsi que par de serieuses restrictions budgetaires dans tous les programmes de developpement. Tableau 1.2 : BILAN GLOBAL DES PROJETS EVALUES PAR SECTEUR ET PAR REGION, 1987 Pourcentage de projets dont les resultats ont ete jug& : satisfaisants insatisfaisants X X Secteur Agriculture et developpement rural 61 Industrie et Bnergie 83 Infrastructure et developpement urbain 75 Ressources humaines et assistance technique 77 Prets d'ajustement structure1 86 RBnion Afrique Asie EMENA LAC TOTAL Source : Tableau 7 de 1'Appendice. 1.15 Des 51 projets jug& insatisfaisantsg, 26 Btaient des projets d'aericulture. Dix etaient des projets de developpement sous-regional,qui ont connu les mdrnes problemes que ceux dont il a 6th fait Btat dans de precedents 3J De par la nature des criteres utilis6s pour dBfinir un projet "reussin, il n'6tait pas aisB d'y satisfaire et il convient de noter que pour beaucoup des projets juges insuffisants, le bilan n'etait pas totalement negatif, certains ayant parfois eu un taux de rentabilite positif, m6me s'il s'agissait d'un taux trhs faible. Examens et dans le recent rapport de 1'OED sur le developpement ruralg. Sur les 16 autres projets,cinq Btaient des projets d'elevage, quatre d'irrigation, trois d'agro-industrie, et quatre des projets impliquant "d'autresn sous-secteurs agricoles. Les mauvais resultats obtenus s'expliquent par diverses raisons : des augmentations importantes de coQts, des insuffisances au niveau de l'ex8cution, un manque de volonte politique de la part des gouvernements, une mauvaise appreciation des possibilites de production, et des facteurs externes tels que des prix defavorables, une vague de secheresse ou une guerre civile. 1.16 Des deux projets industriels juges insatisfaisants, l'un etait un projet portant sur une mine dont la remise en Btat n'avait Bte que partiellement achevee, au moment oh elle a et6 fermee, suite a la chute des prix. Trois des projets SFD ont enregistre un bilan a peu pres nu1 par manque de possibilites d'investissement, suite a des troubles politiques dans l'un des pays et en raison de la politisation de la SFD dans un autre pays. Les resultats d'un projet d'6lectricit6 et d'un projet de tel~comunicationsont ete consider& egalement comme insuffisants. Les six operations de transDort dont le bilan a et6 jug6 insatisfaisant comprenaient deux projets routiers, deux projets ferroviaires et deux projets portuaires. Le reste des projets consid8r6s comme non reussis se repartissaient comme suit : deux projets urbains, quatre projets d'alimentation en eau et d'assainissement, cinq projets d'education, et un PAS. 1.17 L'evaluation des PAS demeure difficile, en general, parce que la methode suivie n'est pas encore comparable a celle que l'on emploie pour les projets d'investissement de portee plus restreinte. En outre, l'intervention de facteurs exogenes et un certain nombre de lenteurs font qu'il est difficile d'expliquer les resultats obtenus. Le seul PAS a n'avoir pas donne satisfaction--1ePAS a la Yougoslavie--s'est rev616 ktre par trop ambitieux. Les resultats obtenus par les trois autres pays bhneficiaires de PAS, en ce qui concerne la croissance economique, l'inflation, l'ajustement des paiements exterieurs et les finances publiques ont ete inegaux. La Coree et Maurice ont atteint la plupart, sinon la totalit&, des objectifs definis; le pays qui a le moins reussi, apres la Yougoslavie, a ete le Malawi. 1.18 Le Chapitre VII revient plus en detail sur plusieurs des problemes souleves par les PAS, mais il est un aspect de la methode suivie pour evaluer les PAS dont 11 y a lieu de parler ici. I1 y a une certaine disparite entre la methode suivie pour evaluer les projets d'ajustement structure1 et celle qui, come pour les projets d'agriculture, d'industrie et de transport, compare les resultats projetes avec et sans le projet. Sans doute existe-t-ilde nombreuses autres Bvaluations, comme pour les projets d'education, d'assistance technique et de population, de sante et de nutrition, qui, comme dans le cas des PAS, ne se hasardent pas a faire ce genre de comparaison,mais il n'en demeure pas moins qu'il est necessaire de mettre au point un cadre analytique integre pour mieux comprendre les rapports entre les differentes mesures prescrites par un programme OED, World Bank Experience with Rural Develovment. 1965-86 (La Banque mondiale et le dBveloppement rural, 1965-86), Rapport No 6883, OED, Washington, D.C. : Banque mondiale, 16 octobre 1987. d'ajustement structurel, et les resultats qui en sont attendus au plan macrodconomique. Un tel cadre serait egalement utile pour les dvaluations retrospectives. Projets dont le taux de rentabilite 6conomique a pu Qtrecalcul6 1.19 Pour certaines categories de projets, le TRE constitue un critere relativement objectif de la rentabilite du projet. I1 est calculi5 une premiere fois au moment de l'evaluation du projet, puis recalculd a l'achevement du projet, dans le RAP. Le t a m moyen de rentabilite Bconomique recalculd pour 96 projets en 1987 a ete de 13,O % (Tableau 1.3), soit plus de deux points de moins que l'an dernier (15,7 %) . La desagregation de la moyenne globale des TRE pour 1987 fait apparaitre un certain nombre de differences entre les grands types de projets et les Regions, cornme indiqui5 dans le Tableau 1.3, avec des TRE moyens allant de 9 a 21 %. En poussant encore la desagregation, on peut voir qu'il y a une variation plus importante encore entre secteurs et sous-secteurs, avec certains TRE situes en dehors de cette fourchette de 9 a 21 % (au-dessousde 9 X pour l'alimentation en eau et l'assainissement, et au-dessus de 21 % pour le transport et l'energie), cornme indiquk au Tableau 10 de llAppendice. Tableau 1.3 : TRE DES PROJETS EVALUES RECALCULES PAR SECTEUR ET PAR REGION, 1987 TRE moven recalcule /a Secteur Agriculture et developpement rural Industrie et energie Infrastructure et developpement urbain Ressources humaines et assistance technique Pret d'ajustement structurel Region Afrique Asie EMENA LAC TOTAL /a Moyenne pondBrde des divers TRE (les moyennes non pondi5rees sont indiquees au Tableau 9 de llAppendice). Cela ne comprend pas les pro~jetspour - - lesquels on ne disposait pas des e16ments d'information necessaires; et les projets qui ne se prgtent pas A lf6tablissementd'un TRE. De f&on generale, les TRE ne s'appliquent pas au type d'opdrations couvertes par les rubriques "ressources humaines et assistance technique" et "pr6ts d'ajustement structurel", ce qui explique le fait qu'ils ne figurent pas dans le tableau. - Non disponible . Source : Tableau 10 de llAppendice. 1.20 Les TRE moyens mentionnds plus haut sont ponderes par les coats des projets et indiquent donc approximativement la rentabilite de l'ensemble des ressources engagees. Si l'on considere que, pour les projets d1dlectricit6 comme pour les projets d'alimentation en eau, les avantages se mesurent essentiellementpar la rentabilite financiere des operations, connue pour donner une estimation prudente de la valeur economique dans ces domaines, un taux moyen global de 13,O X pour la moitie des projets examines devient tout B fait acceptable. Ce chiffre soutient favorablement la comparaison,par exemple, avec les taux de rentabilite du capital des entreprises non financihres aux Etats-Unis. 1.21 L'ecart entre les TRE moyens tels qu'ils ont ete calcules lors de l'evaluation des projets et recalcules a leur achevement s'est legerement creusd cette annee pour passer a 10,8 X (Figure 1.3 et Tableau 11 de llAppendice). Les TRE moyens n'ont pas ete ponderes, pour attirer l'attention sur la qualite des TRE calcul6s au moment de l'dvaluation en tant que previsions. Toutes les regions ont connu ce g'dr5rapageo8des TRE, mais surtout la region Afrique--avec un ecart de 20 X--,ce qui correspond au fait que la proportion des projets jugds insuffisants y dtait plus grande (para. 1.14). Des "derapages" particulierement importants ont affect6 six des 94 projets couverts par l'analyse, et qui representent a eux seuls 2,5 X de l'ecart. 1.22 Pendant plusieurs annees, les Examens annuels ont fait etat de 1'6cart existant entre les previsions des TRE faites par la Banque et les TRE recalcules au moment de l'achevement et de l'evaluation retrospective des projets. De nombreuses raisons ont ete avancees, cornme les depassements de cocts et les retards, ainsi que la surestimation des prix des biens produits dans le cadre des projets. Mais aucune explication complete n'en a encore 6td donnke. Cette lacune est grave pour plusieurs raisons. Tout d'abord, alors que les resultats etaient inferieurs aux previsions, la Banque s'est rdvdlde incapable, faute d'avoir une explication globale de ce phenomene, de mettre au point une action corrective systematique. Ensuite, on ne sait pas tres bien dans quelle mesure le probleme est lie a la conception mdme du projet et B ce que l'on en attend, ou a la methodologie utilisee lors de l'evaluation initiale du projet. L'incertitude qui entoure ce dernier point a, par exemple, recemment conduit un certain nombre de personnes a la Banque a se poser des questions sur l'interkt que represente l'utilisation, par la Banque, des prix de reference, dans l'evaluation economique des projets, pour resoudre les problemes poses par les distorsions de prix dans les pays emprunteurs. I1 est 6vident que les causes de ce "derapage" des TRE sont a tirer au clair. L'OED a procede une analyse preliminaire de ce phenomene dans les projets d'agriculture, et la Banque s'emploie dlargir ce type d'analyse aux differentes categories de projets, afin de mieux definir les raisons de ce phenomene. I1 est probable que la Banque se propose d'en etudier plus avant les implicationspour ses services operationnels. 1.23 I1 arrive que le calcul des TRE ne s'applique qu'a une partie des projets, ce qui reduit d'autant leur utilite pour l'evaluation retrospective globale de ces projets. Ainsi, les TRE recalcules a l'achevement de huit des projets urbains examines cette annee se sont reveles inferieurs aux estimations de l'evaluation, mais a l'interieur d'une fourchette qui n'en allait pas moins une certaine partie du projet, ce que traduit donc bien la divergence des resultats d'ensemble, contrairement aux TRE eleves recalcules a l'achhvement des projets (para. 5.32). Figure 1.3 TAUX DE RENTABlLlTE ECONOMIQUE des projets 6valu6s entre 1974 et 1987 ---- TRE recalcules TRE a l'evaluation Annees de 1'6valuation retrospective Source: Tableau 11 de I'Appendice. Durabilit6 des avantages des projets 1.24 Suite aux conclusions de son etude de 1985 sur la durabilite des resultats des projets, effectuee sur la base des evaluations d'impact, 1'OED en est venu li faire une place de plus en plus grande li 1'6valuation de la durabilite des avantages des projets, encourageant les 6valuateursa examiner cette question separ6ment dans les rapports d'achhvement et lors de l'evaluation retrospective des projets, et non seulement dans le cadre de l'evaluation gknerale des resultats des projets. Comme il l'a fait regulihrement depuis 1'Examen annuel de 1983, 1'OED s'est attache B determiner, en se fondant sur les information tirkes des rapports d'achhvement et de 1'Cvaluation retrospective des projets, le caracthre durable des resultats des projets. 1.25 Comme le montre le Tableau 1.4, pour la moitie environ des projets, la durabilite des effets a BtB jugbe "probable". Pour 18 X d'entre eux (et plus de 30 X en Afrique), elle a BtB jugbe improbable et, pour 33 X environ (prbs de 40 X en Afrique), marginale ouincertaine. Les meilleurs scores ont bte realises par l'industrie et 116nergie,les PAS, ainsi que par les regions Asie et EMENA. Ces resultats confirment, a peu de choses pres, 1'8valuation globale des resultats presentee plus haut (Tableau 1.2). 1.26 Les projets SFD illustrent bien les rapports existant entre le bilan global d'un projet et la durabilite de ses effets. Dans le cas des trois projets dont la durabilite a 8tB jugbe improbable,les raisons Btaient les m6mes que pour celles avancees pour expliquer la mediocrite de leur performance globale : absence de possibilites d'investissements, instabilite politique dans un pays, et politisation de la SFD dans l'autre. Dans deux autres cas, toutefois, le caractere "incertainn de la durabilite des avantages du projet a bte attribu6 a des facteurs negatifs qui n'ont pas fait l'objet d'une attention suffisante dans 1'6valuation de la performance globale de ces projets. 1.27 L'un de ces deux derniers cas concernait un projet realist5 en Asie dont on attendait une contribution nettement plus importante pour la mise en place d'un bon systeme de prestation de credit aux petites et moyennes entreprises. La viabilite financiere et la solvabilite d'un grand nombre des institutions financibres qui devaient fournir les credits Btaient menaces par des probl&mes de recouvrement et d'arrieres. Malgre des efforts consid8rables, l'institution faftibre n'a de facon generale pas Bte en mesure d'amkliorer leurs resultats operationnels et financiers. Tableau 1.4 : DURABILITE DES AVANTAGES DES PROJETS EVALUES PAR SECTEUR ET PAR REGION, 1987 Pourcentage des projets oih la durabilite des avantages a BtB iude : Nombre Marginale total de ou proiets Probable incertaine Im~robable % % % Secteur Agriculture et developpement rural 67 43 27 30 Industrie et energie 40 58 32 10 Infrastructure et developpement urbain 46 43 35 22 Ressources humaines et assistance technique 22 50 50 0 Pr6ts d'ajustement structure1 7 86 0 14 Region Afrique Asie EMENA LAC TOTAL - Note : A l'exclusion de d e w projets qui n'ont pas ete executes et de trois autres projets portant sur la realisation d'etudes. Source : Tableau 12 de 1'Appendice. 1.28 L'autre cas concernait une SFD africaine sous contr6le de 1'Etat que l'on avait voulu, en la sournettant de fortes pressions politiques, inciter a financer des projets non Bconomiques. Cette politisation, a quoi sont venues s'ajouter des faiblesses d'ordre juridique qui rendaient difficile le recouvrement des creances, le manque de bons projets industriels ?ifinancer, et la creation par 1'Etat en 1981 de d e w nouvelles institutions financihres concurrentes, augurent fort ma1 de l'avenir de cette SFD. De plus, un grand nombre des sous-projets finances a l'aide du credit ont Bchoue. 1.29 I1 y a discordance, semble-t-il,entre les resultats de 1'6valuation de la performance globale des projets et c e w d'une evaluation separee de la durabilitB des avantages des projets, problhme qui a Bgalement BtB BvoquB dans 1'Examen annuel de l'annee dernihre. En rbgle genbrale, telle qu'elle est mesuree dans les calculs de TRE et les &valuations globales, la determination de la durabilite demande, de la part des experts, une estimation precise - la plus precise possible - des avantages qui pourront 6tre retires du projet, dont la durBe de vie utile peut parfois Btre courte. Toutefois,mdme des projets dont la vie est courte peuvent donner des TRE satisfaisants. Par contre, les Bvaluations separees relevent d'une appreciation subjective qui, comme c'est le cas dans le Tableau 1.4, groupent les projets par durabilitk "probable", "improbable" ou "marginale/incertaineW. I1 ne s'agit donc pas ici d'une estimation tres precise de la probabilite, pour une duree qui peut de plus ne pas 6tre bien definie. Ces d e w methodes ne donnent pas de resultats comparables, ce qui permet d'expliquer la discordance entre les estimations concernant la durabilite des avantages des projets et les evaluations de la performance globale de ces projets. Renforcement de I'appareil institutlonnel 1.30 Plus de 90 % (172) des operations examinees en 1987 comportaient d'importants objectifs institutionnels. Trente et un pour cent de ces projets ont Bte juges, pour l'essentiel, reussis, 46 % partiellement rBussis et 23 % se sont soldes par des rksultats negligeables (Tableau 1.5). Ces resultats sont semblables a ceux dont il a BtB fait Btat dans les precedents Examens. Tableau RREALISATION DES OBJECTIFS INSTITUTIONNELS : DANS LES PROJETS EVALUES, PAR SECTEUR ET PAR REGION, 1987 Pourcentage de projets jugks s'6tre soldCs Par : Un Des Nombre de Un succes succes rBsultats ~rolets important ~artielnBeliveables X X X Secteur Agriculture et developpement rural 61 31 49 20 Industrie et Bnergie 42 29 59 12 Infrastructure et developpement urbain 41 19 32 49 Ressources humaines et assistance technique 21 43 48 9 Prdts d'ajustement structure1 7 86 14 0 RBgion Afrique Asie EMENA LAC TOTAL - Note : A l'exclusion de d e w projets qui n'ont pas BtB exBcutBs et de 13 autres projets ne comportant pas d'objectifs institutionnels. Source : Tableau 13 de 1'Appendice. 1.31 C'est surtout dans les projets dV6nergie et dr6ducation que les resultats ont ete inegaux. Les efforts entrepris pour amBliorer la competence technique des organismes du sous-secteur de 1'6nergie ont genkralement ete couronnes de succes. Toutefois, dans quatre pays, les resultats n'ont pas kt6 a la mesure de ce qu'on attendait, en raison des difficult& qu'il y a eu a recruter et retenir une main-d'oeuvre qualifike, probleme imputable a la faiblesse des salaires, a l'insuffisance de la main-d'oeuvre qualifiee, et au fait que la demande internationale de personnel qualifiB Btait tres Blevee au debut des annees 80. En outre, dans l'un des projets, les efforts n'ont ete que partiellement couronnes de succes parce que les consultants n'avaient pas les competences necessaires en matiere de formation et d'assistance technique. Les efforts deployes pour ameliorer les techniques de gestion ainsi que les systemes financiers et comptables, dans le cadre des projets dt6nergie, ont generalement ete moins que satisfaisants. 1.32 Pour beaucoup de projets d'education, notamment en Afrique, il a largement kt6 fait appel a des experts etrangers et/ou a la formation de personnel local pour en realiser les objectifs institutionnels. Cette demarche a donne les meilleurs resultats lorsque existait deja une base administrative capable de mieux absorber les apports du projet, et lorsque les mesures prises beneficiaient de l'appui des gouvernements dans le cadre d'une strategie de developpement a long terme. Les resultats les plus decevants ont ete ceux des projets d'infrastructure et de developpement urbain dans les Regions Afrique, et Amerique latine et Carajibes. Les quelques PAS examines ont manifestement fait l'objet des appreciations les plus favorables (Tableau 13 de 1'Appendice). 1.33 Les conclusions relatives au renforcement institutionnel montrent une fois de plus que les progres dans ce domaine sont toujours tres difficiles et, dans une certaine mesure, toujours remis en cause. Coirts et durbe d'exbcution des projets Colits 1.34 Les ecarts notes cette annee entre les coGts estimatifs en dollars E.U. calcules au moment de l'evaluation des projets et les coats effectifs, calcules a leur achevement, ont ete les plus faibles qui aient jamais Bte enregistres (Figure 1.4 et Tableau 14 de ltAppendice) : la moyenne des depassements de coOts n'a ete que de 2 %, alors que, si l'on remonte jusqu'a 1974, cette moyenne s'est etagee entre 9 et 42 %. Come le montre le Tableau 1.6,la moyenne des Bcarts de coOts entre les cinq groupements sectoriels et les regions a et6 relativement faible. I1 n'en a pas kt6 de m6me, toutefois, pour les divers projets, dont 30 environ ont connu des ecarts d'au moins 40 X au-dessus ou au-dessous des estimations de l'evaluation. Figure 1.4 DEPASSEMENTS DE COUTS ET DE DELAIS a/ 1974-87 - - .... Moyenne des dbpassements .. .. de dblais ; ... 8 **.. 8 8 - · 8 e ** * * * 8 - = = . a - . . *. - *.* - - de coats b/ I I I I I I I I I I I I 1974 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 85 87 Annee de I'evaluation a/ Moyenne non pond6r6e du pourcentage des depassements pour lea divers prolets. b/ Non comprlo les projete de SFD. de credlt sgricole, les PAS et lee projets d' aedstance technique. auxquels la notion de coot du projet n'est pee applicable. Non comprlo Qgalement lee projets pour lesquels on ne dlapoaalt pas des donndes n6cessaires. Swce: Tableaux 14 et 16 de I'Appendice. Tableau 1.6 : ECARTS DE COUT ET DE DUREE D'EXECUTION DES PROJETS EVALUES PAR SECTEUR ET PAR REGION. 1987 Movenne des dBvassements /a CoQt /b_ Tem~s X X Secteur Agriculture et developpement rural 0 Industrie et Bnergie 8 Infrastructure et developpement urbain 2 Ressources humaines et assistance technique 0 Prkts d'ajustement structure1 Region Afrique Asie EMENA LAC TOTAL / Moyenne non pondBrBe du pourcentage d'ecart entre valeurs effective et estimative pour les divers projets. /b_ Non compris les projets de SFD,de credit agricole,d'assistance technique, et les PAS, auxquels la notion de coQt du projet n'est pas applicable, Non compris Bgalement les projets pour lesquels on ne disposait pas de donnBes relatives aux dBpenses. - Non disponible . Source : Tableaux 16 et 17 de llAppendice. 1.35 L'appreciation du dollar E.U. et l'existence de marches dlBquipement plus compBtitifs ont fortement contribuB A la faiblesse des depassements. Pour 62 opkrations dont on connaissait le coQt estimatif total A la fois en monnaie nationale et en dollars, les dBpassements de coQts en dollars ont BtB en moyenne de 3 X - soit prhs de la moyenne globale indiquke ci-dessus - alors qu'en monnaie nationale ils atteignaient en moyenne 42 X . I1 existe donc, pour le groupe de projets examines cette annee, un important probleme de coQts qui n'apparalt pas quand on mesure en dollars les Bcarts entre cotits estimatifs et cotits effectifs. 1.36 Les examens annuels de la question des colits des projets soulgvent deux problkmes qui ont trait a la maniere dont 1'OED traite cet aspect des projets. Tout d'abord, son analyse porte sur les de~ensesdu projet et tend a negliger les colits unitaires. Ensuite,on a toujours privilegie les comparaisons entre les depenses (ou colits) estimatifs et effectifs des projets,parce que l'on dispose pour cela de toutes les donnees comptables necessaires. Par contre, des aspects plus importants du bilan des projets, come le developpement institutionnel,font l'objet d'une analyse moins exhaustive pour la simple raison que l'on manque relativement de donnees comparables. 1.37 Cette annee, cependant, l'analyse des colits des projets fait apparaitre l'ampleur des modifications apportees a la portke des projets en cours d'execution. De nombreux projets de transports ont etB considerablement modifies. Huit des projets urbains, et 10 des 14 projets d'alimentation en eau et d'assainissement qui ont ete acheves ont connu le m&me sort. Un des aspects saillants des projets urbains a ete les surestimations de colits, dues a l'augmentation du cours du dollar. Par contre,les projets de t~lecomunications ont enregistre les plus fortes sous-estimations de colits, pour deux raisons essentiellement : changements dans la portee des projets et conjonction des effets de l'inflation et des retards d'execution. A cause des changements intervenus dans la portee des projets, changements lies, pour la plupart, a une estimation revisee de la demande, il a kt6 difficile de savoir dans quelle mesure les coQts unitaires ont ete convenablement apprecies a 1'~valuation. Dans le domaine de l'education, le colit total des projets a, pour la troisieme annee successive, tant globalement que pour la plupart des projets pris isol6ment, ete inferieur aux estimations. Le fait que la duree d'execution de ces projets moins coQteux a cite plus longue--ce qui est a premihre vue paradoxal--tient aux transformations profondes qui ont eu lieu, en cours d'execution, dans la conception initiale des projets (Chapitre VI). Calendrier d'execution des vroiets 1.38 Les retards assez considerables enregistres pour le groupe des projets examines en 1987 ont ete comparables a ceux des annees precedentes. Le temps moyen necessaire a l'execution des projets entre l'accord de pr6t et l'achhement du projet, avait ete estime a 4,3 annees lors de l'kvaluation des projets, alors que la duree effective a ete de 6,6 annees. La difference--un retard de 2,3 annees en moyenne--aete a peu pres la m6me que celle qui avait Bte enregistree en 1986. Le pourcentage moyen des retards d'execution a Bte de 60 % (Tableau 1.6 et Figure 1.4). Cette tendance B sous-estimer le temps necessaire h l'execution des projets est d'une constance Btonnante (Figure 1.4). Chose surprenante, il n'y a qu'un faible rapport entre le rythme d'ex6cution des projets et leur performance globale. Cela dit, la persistance de la Banque B ma1 apprecier la duree estimative de l'execution des projets est quelque peu gknante. 1.39 Les retards les plus importants (70 % ou plus) ont kt6 enregistres dans les projets regroup6s sous les deux rubriques "infrastructure et dkveloppement urbain" et "ressources humaines et assistance technique", ainsi que dans la region EMENA. Les projets de developpement urbain, d'alimentation en eau et d'assainissement, ainsique d'kducation ont tous enregistre des retards de plus de 70 X en moyenne; les autres secteurs ou sous-secteurs a avoir enregistre des retards comparables ont ete les agro-industries,l'industrie et les telecommunications (Tableau 17 de 1'Appendice). Les raisons principales de ces longs retards ont ete les mkmes que precedemment : manque de realisme dans l'etablissement des calendriers lors de l'evaluation initiale, en particulier pour la phase de demarrage, notamrnent en ce qui concerne la passation des marches; tarissement imprevu des ressources de l'emprunteur, qu'il s'agisse de ressources d'origine interne ou de celles fournies par 1'Etat; modification de la portbe des projets. Dans le cas du transport, presque tous les projets ont enregistre des retards, allant parfois jusqu'a doubler la duree d'execution prevue. Les principales causes, dans ces cas la, ont ete des contraintes financibres ou administratives, des problemes de passation des marches et de sous-traitance,des changements dans la portee des projets--soitpour corriger des insuffisances dans la preparation, soit pour accroitre le volume de travail--,et des difficultes au niveau du personnel. Par contre, clans le cas du Premier projet de telecommunications d'oman, le travail a kt6 acheve exactement dans les 42 mois prevus lors de l'evaluation initiale, blien que la portee du projet ait ete considerablement etendue. 1.40 La Banque a entrepris d'ameliorer la qualite de ses previsions en matiere de duree d'execution des projets. Dans les instructions qu'elle a donnees a ses services en 1985, il est demande de tenir compte des tendances enregistrees dans le passe pour etabir de meilleures previsions du rythme des decaissements. Si l'experience a montre, par exemple, que le decaissement des credits a l'agriculture a demande en moyenne sept ans, les equipes c.hargeesde l'evaluation de ce type de projets devraient modifier en consequence les previsions en ce qui concerne la duree d'execution des nouveaux projets. Autrement dit, il etait demande aux services de la Banque d'ktre realistes et de prevoir explicitement des possibilites de depassement des delais d'achevement. I1 est encore trop t6t pour evaluer l'effet de cette initiative. 1.41 Les instructions auxquelles on se refere ci-dessusne concernent pas la necessite d'ameliorer le rythme de l'execution des projets, ce a quoi pourvoient d'autres directives de la Banque, come la Directive 2.28 du Manuel operationnel sur les rBgles de la preparation des projets, si importantes pour la presentation d'un projet au Conseil (para. 2.14). C. La mbthode suivie en 1985-86 1.42 Au debut des annees 80, les services de 1'OED s'etaient montres preoccupes par le fait que la methode d'evaluation en vigueur (para. 1.09) ne permettait pas de situer correctement les projets dont les resultats etaient marginaux, c'est-a-dire de ceux dont le bilan se situait entre les deux categories de "satisfaisant"ou "insuffisant". C'est ce qui avait conduit 1'OED 21 tenter une nouvelle methodologie en 1985 et 1986. Celle-ci prevoyait quatre categories : Entibrement satisfaisant : Le projet atteint ou ddpasse tous ses principaux objectifs, ou obtient des rdsultats concluants A tous les points de vue ou presque. Satisfaisant : Le projet atteint la plupart de ses objectifs et enregistre des rdsultats satisfaisants, sans lacunes majeures. Marginalement Le projet fait apparaftre de grosses satisfaisant : lacunes dans la rdalisationdes objectifs, mais n'en est pas moins jug6 utile. Insuffisant ou Le projet rdalise peu de ses objectifs, incertain : ou mQme aucun, et rien ne laisse prdvoir qu'il aura etd de quelque utilitd. Plut6t que d'utiliser un TRE come indicateur de performance, il dtait demand6 aux Bvaluateurs de formuler un jugement moins mecanique et plus subjectif. Cela permettait aussi de distinguer les projets jugds marginalement satisfaisants, alors que la mdthode traditionnelle obligeait les dvaluateurs B les classer comrne satisfaisants ou insuffisants. 1.43 Toutefois, cette mdthodologie utilisde en 1985-86 n'allait pas sans presenter ses propres problemes, en particulier le caractere subjectif des Bvaluations, qui donnaient un poids important aux appreciations des dvaluateurs et dont certaines dtaient assez difficiles B expliquer pleinement. De plus l'absence d'une sdrie d'evaluations globales fondee sur cette mdthodologie n'a pas permis de ddgager de tendances. Par exemple, le pourcentage de projets jug& globalement satisfaisants en 1985 et 1986 - respectivement, de 80 et 85 % -ne pouvait pas btre utilement compare B celui des anndes prdcddentes. 1.44 Les differences de resultats selon que l'on utilise l'une ou l'autre methode sont apparues clairement en 1987. La mdthode de 1985-86dvaluait a 12 % du groupe de projets exarninds le pourcentage de projets jugds insuffisants ou incertains (Tableau 18 de llAppendice), alors que la methode traditionnelle donnait un pourcentage de 28 X (Tableau 7 de 1'Appendice). La raison principale de cette apparente anomalie (apparente et non rdelle, en ce sens que les deux mdthodes ne sont pas comparables) est que les projets jugks, d'apres la mkthode 1985-86, avoir donne des rdsultats "marginaux" dtaient ranges par les Bvaluateurs, selon la mCthode traditionnelle, soit dans la categorie des projets satisfaisants, soit dans celle des projets jugbs insuffisants. L'OED a refait les Bvaluations pour 1985-86 en utilisant la mdthode traditionnelle afin d'obtenir une serie chronologique coherente. 1.45 I1 est important de noter le sens et les limites prdcises des Bvaluations globales des rdsultats des projets finances par la Banque, car celles-ci paraissent toujours se prbter a des conclusions diverses quant a l'action de la Banque. En prenant des cas extr6mes pour illustrer notre propos, un pourcentage de rbsultats acceptables Bgal A zero indiquerait que les prgts de la Banque ont aggrave la situation des emprunteurs, ce qui mettrait serieusement en question son action. Fort heureusement, il n'en a jamais rien Bte. D'un autre c6t6, un taws de succes de 100 X pourrait Btre interpret6 comme une tendance de la Banque a ne prgter que pour des opkrations sQres, sans risques, trahissant ainsi son r61e de "prgteur de dernier ressortw. 1.46 La realite, bien sQr, reside quelque part entre ces dews extrsmes. On pourrait, de l'evaluation globale des resultats des projets examinbs en 1987, tirer la conclusion que la Banque ne s'est pas derobee au risque que presente la realisation des projets et qu'elle joue bien le r81e de preteur de dernier ressort. Etant donne la difficile conjoncture economique internationale, les resultats globauxenregistrescette annee--72 X deprojets satisfaisants--donnent A la Banque un grand sujet de satisfaction. Cela dit, des ameliorations sont possibles, notamment dans les domaines mis en lumiere dans le present Examen. II. PROBLEMES PRlNClPAUX RELEVES PAR LES EVALUATIONS RETROSPECTIVES DES PROJETS 2.01 Le Chapitre I1 presente les conclusions de l'examen d'un certain nombre de questions importantes soulevkes au cours des chapitres precedents et suivants, portant sur la performance des projets. I1 arrive souvent que les le~onsque l'on pourrait tirer des projets r6ussis sont parfois un peu oubli6es, face a w nombrew problemes awquels se heurtent les activites de developpement; c'est pourquoi la section ci-apresmet en lumiere les facteurs ayant contribue au succes de certains des projets BvaluBs cette annee. Les sections suivantes portent sur la preparation des projets, les moyens utilises par la Banque pour adapter la conception des projets aux conditions du pays, les depassements de cofits, la supervision des projets, et le financement des projets par des capitaux publics. A. Projets r6ussis 2.02 Ce genre d'etude confirmant souvent le view dicton selon lequel "les mauvaises nouvelles font oublier les bonnes", il a et6 decide, cette annee, de faire mention, de facon explicite, des projets ayant particulierement bien reussi et ayant fait l'admiration de ceux qui les ont evalues. Cinq projets--agriculture,electricite,adduction d'eau, et deux pr6ts a l'ajustement structurel--ont et6 choisis pour les r6sultats excellents qu'ils ont enregistrks : o Usine a the, Kenya o Centrale thermique de Bang Pakong, Thaflande o Adduction d'eau a Kosovo, Yougoslavie o Premier et Deuxieme prgts a l'ajustement structurel,Maurice. La presente section recapitule les Blements qui ont le plus impressionne les evaluateurs;les chapitres sectorielscomportentdesdescriptions plus detaillees (sous forme d'encadres) de ces projets et de leurs resultats. 2.03 Le proiet d'6tablissement d'une usine a the au Kenva a beneficie a la fois de l'intergt que lui a port6 le Gouvernement et de dispositions institutionnelles qui ont encourage l'autonomie des organismes charges de l'execution du projet et qui ont mis 1'accent sur les responsabilites financieres de ces organismes devant les b6n6ficiaires. Par exemple, des representants des petits producteurs de the ont siege au conseil d'adrninistration de l'usine et les institutions participantes ont dG justifier l'emploi des fonds. Autre point important, les institutions du projet Btaient en grande partie autonomes financigrement. 2.04 Le p h , a beneficie d'une excellente preparation et notamment du dynamisme d'un haut responsable qui a su motiver le personnel aussi bien que les bdneficiaires du projet. Dans ce cas Bgalement, ces derniers ont participe directement au financement du projet (a concurrence de 20 X ) pour Bviter de reduire 1'envergure du projet au stade de la conception, etant donne le manque de ressources financieres du Gouvernement. 2.05 Dans le cas du proiet d'ener~ie thermiaue de Bane Pakonn, en - Thallande, une augmentation des tarifs a permis h la compagnie nationale d'electricitB de fonctionner avec une autonomie raisonnable et de mieux concentrer son attention sur l'efficacite. Moins evidente, mais tout aussi importante, a Bte l'approche progressive utilisBe pour le developpement des institutions. Le projet est un excellent exemple du niveau d'efficacite que des services publics peuvent atteindre si, au lieu d'essayer de trop en faire trop vite, en misant tout sur un seul projet, ils poursuivent leurs efforts grdce a une serie de prgts-projets visant des objectifs institutionnels et politiques. Dans l'ensemble, la longue association de la Banque avec la compagnie nationale d'electricite de ThaZlande, dans le cadre des dix prets precbdents, a ete remarquablement efficace. 2.06 Les d e w prgts a l'alustement structure1 consentis a 1'Ile Maurice montrent dans quelle mesure il est possible de remedier a une situation macroeconomique deplorable, en ayant recours P des strategies classiques mais mises en oeuvre avec fermet6 par le Gouvernement. Faisant suite a une aide fournie par le FMI, ces prkts a l'ajustement sectoriel ont aide le Gouvernement mauritien h abaisser les barrieres protectionnistes, a rkduire le fardeau budgetaire que representaient des entreprises parapubliques dont la situation financiere Btait mauvaise, et a Btablir des conditions propices a une augmentation des exportations de biens manufactures et a une croissance de l'emploi. 2.07 Ces cinq projets ont en commun le fait que chacun d'entre eux comportait ou encourageait des institutions de type parapublic a assumer la responsabilite financiere, en Bvitant le recours au financement public. En outre, dans les trois cas ou les organismes d'execution du projet ont ete des institutions parapubliques (Kenya, Thallande et Yougoslavie), la Banque a consenti des prkts directs a ces dernieres (moyennant des garanties de 1'Etat) sans passer par un ministere de tutelle. Enfin, dans ces trois cas, le secteur public s'est cantonne dans un r61e de catalyseur, reduisant la plupart du temps son r61e en matiere d'octroi de subventions. 2.08 Autre trait commun, evident dans les descriptions dktaillees des projets en question : malgre leur indeniable succ&s, ces operations ne se sont pas deroulees sans heurts. Chaque projet a etB confronte B des probl&rnes, parfois graves. Leur aptitude a les surmonter a 6te dans certains cas mise au nombre de leur succes. B. Pr6parationdes projets 2.09 Une observation commune, pour les projets examines cette annee, concerne la qualit4 de la preparation des projets, une preparation insuffisante des projets entrainant generalement des problhmes d'execution et, dans bien des cas, affectant les resultats des projets; par contre, tenter de resoudre les problemes pendant la phase de preparation du projet a parfois BtC une demarche tres payante. Les responsables de 1'Bvaluation retrospective ont conclu que dans 39 X des projets, la preparation avait 4th insuffisante ou sujette a caution, et qu'elle avait etC bonne ou suffisante dans 21 X des cas (Tableau 2.1). La presente section examine certains aspects du probleme des insuffisances dans la preparation d'un projet. L'un des aspects particulihrement important, a savoir la facon dont les conditions particulikres d'un pays sont prises en compte dans la conception d'un projet, est trait6 sCparCment dans la section suivante. 2.10 Les chapitres sectoriels donnent des exemples de projets bien prepares et de projets ma1 prepares, en focalisant l'attention sur les cas extrgmes. 11s indiquent, notamment, comment le Mecanisme de financement de la preparation des projets a aide les emprunteurs 21 financer la phase de preparation finaley, et quels sont les avantages de projets relais dans l'institutionalisation du processus de prkparation. Cela dit, on peut constater que certains projets relais ont repet4 les erreurs du projet precedent. C'est ainsi que des projets d'agriculture et de developpement urbain n'ont pas prevu un temps suffisant pour acquerir les terrains qui leur etaient necessaires (paras. 3.24 et 5.29) et que les beneficiaires n'ont kt6 ni consultBs ni impliques dans la conception du projet (para. 5.41), d'oh leur manque total d'intkrgt pour celui-ci. Dans d'autres cas (projets d'6lectricit6, d'adduction d'eau et d'irrigation), les investissements nCcessaires dans la distribution et la commercialisation,en vue de la commercialisation de la production du projet, n'ont pas Bt4 vraiment prevus ou coordonnes pendant la phase de preparation. Ce Mecanisme a 6te cree en 1975 pour permettre de fournir une aide financihre et technique a w pays manquant de capitaux ou de devises pour la preparation de projets. I1 devait financer des petits projets et fournir un soutien supplementaire A l'organisme du pays emprunteur charge de la preparation ou de l'ex6cution. Les avances ainsi consenties sont normalement remboursees dans le cadre du remboursement du pr6t consenti par la Banque pour le financement du projet interesse ou, dans le cas oh un prgt n'est pas octroye, par versement direct effectue par le gouvernement emprunteur (OMS 2.15, juillet 1986). Tableau 2.1 : QUALITE DE LA PREPARATION DES PROJETS, 1987 Evaluation de la ~re~aration Priparation Nombre Preparation insuffisante Date d'approbation de adequate ou ou sujette Opinion Sans du ~roiet proiets - satisfaisante caution mitivie o~inion Total % % % % % Jusqu'B Oct. 78 110 15 40 2 43 100 A partir d'0ct. 78 77 28 38 0 34 100 Total Source : Tableau 19 de 1'Appendice. 2.11 L'exemple du premier Projet de forage public dans 1'Uttar Pradesh (UP-l), en Inde, passe pratiquement inapercu dans la liste des projets examines l'an dernier bien qu'il ait ete veritablement novateur,rnontre bien les resultats positifs qu'une preparation imaginative etde haute qualite permet d'enregistrer. Toutefois, il importe d'aller au-delB de l'evaluation faite au moyen de la rnethodologie utilisee par la Banque, laquelle ne saisit pas les principaux avantages decoulant des innovations introduites dans la phase preparatoire du cycle du projet. L'equipe de preparation de ce projet disirait que, outre les objectifs immidiats a court terme, le projet permette de risoudre des probl&mes fondamentaux et critiques auxquels le systeme public d'irrigation par forage en Inde avait kt6 confronte et qui avaient fait obstacle B son expansion. Si les avantages nets a long terme de ces forages ameliores et qui commencent a gtre exploitis avaient ete combines aux coQts et avantages immediats du projet, ce dernier aurait enregistre un taux de rentabiliti economique tres superieur au taux de 26 % recalcule a l'achevement du projet. 2.12 La Banque a joue un r61e important en appuyant cette conception originale des puits, conjointement avec le Programme coopiratifde l'organisation des Nations-Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO/CP) et avec les services du Gouvernernent de 1'Uttar Pradesh responsables des puits tubulaires, qui ont etb charges de la preparation du projet. La Banque a igalernent contribue directement aux avantages importants decoulant d'UP-1. Le type de preparation utilise pour UP-1 est extremement prometteur, dans la mesure oh il s'agit de solutions pratiques et facilement transposables. 2.13 Par contre, le Projet d'irrigation de la rigion du Black Bush, en Guyane, qui fait partie des projets examines cette annee, est un exernple de projet n'ayant pas fait l'objet d'une preparation suffisante, et oh il n'a donc pas ete possible de passer rapidement la phase d'execution du projet une fois celui-ci approuve par le Conseil. Ce projet, pour lequel la Banque a approuve un credit de 1'IDA de 10 millions de dollars E.U. en juin 1978, visait principalement a mettre au point un nouveau systeme d'irrigation pour la riziculture, et a remettre en etat des reseaux d'irrigation et de drainage dans le bassin du Canje, en Guyane. Le projet a ete evalue sur la base d'une etude de faisabilite examinant le potentiel d'investissement, mais sans etudes prealables suffisamment detaillees. En fait, celles-ciconstituaient l'une des composantes du projet, et ont reve16, ulterieurement, des co0ts superieurs aux co0ts prevus, ce qui a entrain6 toute une serie de remaniements et de modifications du projet. Finalement, 97 % du montant du credit ont ete annules et le projet n'a pas ete realise. 2.14 A plusieurs reprises, certains projets n'ayant pas fait 1'objet d'une preparation suffisante ont ete approuv6s, et quelques-uns ont dfi, plus tard, Btre annules, comme ce fut le cas du projet Black Bush; dans d'autres cas, des problemes tres graves survenus pendant la periode d'execution ont exige des modifications importantes de la portee du projet, d'ou des retards et une augmentation des co0ts. En regle generale, les projets ayant souffert d'une preparation insuffisante sont ceux oh l'approbation de la Banque est intervenue troD t6t dans le cycle du projet. Depuis octobre 1978, la Banque definit le moment opportun pour fournir son assistance come le moment oh la preparation des principales composantes d'un projet est assez avancee pour permettre, tout de suite apres l'approbation du projet par le Conseil, le demarrage rapide des travaux de construction ou des passations de marches. Pour les grands travaux de genie civil, par exemple, ce moment est la date d'achevement des etudes prealables et des avant-projets,pour tous les travaux de construction prevus la premiere anneeg. Le versement par la Banque des fonds du prgt avant l'achevement de la preparation du projet risque d'accroitre le montant de la commission d'engagement, et d'entrafner ulterieurement des modifications complexes de la conception du projet, ainsi que des retards, voire l'annulation du prBt. Le Tableau 2.1 indique que la qualite de la preparation des projets s'est quelque peu amelioree depuis octobre 1978, avec un coeff.icientde qualite (preparation adequate/insuffisante) passant de 15/40 pour les projets approuves avant cette date, a 28/38 pour les projets approuves apres cette date. 2.15 Bien qu'elles constituent deja en elles-mgmes un progres considerable,les instructions de la Banque concernant la preparation des projets et autres initiatives comme le mecanisme de financement de la preparation des projets n'exploitentque quelques-unesdes possibilites existant dans ce domaine. En effet, il est egalement nkcessaire de renforcer les capacites de l'emprunteur Avant cela, il fallait que les offres, pour tous les grands travaux de genie civil, soient prktes avant la presentation du projet au Conseil, une partie importante de l'avant-projet devant donc gtre achevee A cette date. Toutefois, ces regles etaient rarement appliquees et il etait generalement decide de proceder prematurement a 1'6valuation du projet et de presenter au Conseil les propositions en rksultant. en matiere de preparation des projets, de diagnostiquer de facon plus precise les points faibles des efforts de developpement, et de rechercher des solutions plus imaginatives. Compte tenu des avantages considerables pouvant decouler d'une conception novatrice, et des dangers que presente une preparation insuffisante, 1'OED recommande que la Banque continue de prkter une attention particuliere a la phase de preparation des projets, en vue d'ameliorer la qualite des projets, d'eviter les evaluations prematurees, et de mieux determiner les risques du projet. C. Conception des projets et conditions du pays 2.16 Apres examen des taux de reussite des projets, ventiles par pays, sur la base de donnees provenant de plus de 100 pays emprunteurs et d'environ 1.800 projets ayant fait l'objet d'une evaluation retrospective au cours de la periode 1974-87,il apparait que 66 % des projets ont enregistre des taux de 80 a 100 %, 28 % des taux de 60 et 80 %, et 6 % des taux inferieurs a 60 % mais correspondant a des resultats acceptables (Tableau 20 de 1'Appendice). 2.17 Parmi les raisons pouvant expliquer les differences dans les resultats des projets, telles qu'elles ont et6 mises en evidence dans le Chapitre I, on peut citer un certain manque d'attention de la part de la Banque, au moment de la conception d'un projet, aux implicationspossibles des conditions particulieres d'un pays. Crestce qui ressort clairement des chapitres suivants qui soulignent a quel point une mauvaise estimation des repercussions que peuvent avoir les conditions socio-politiqueset economiques d'un pays sur la conception d'un projet a pu affecter la performance de nombreux projets. La section "te1ecommunications" du Chapitre IV se felicite de l'autonomie financiere et administrative des services publics, conforme a la politique traditionnelle de la Banque en matiere de services publics, et qui leur a bien souvent permis de survivre a des changements politiques mkme majeurs. Toutefois, dans certains cas et dans d'autres secteurs--transports,developpement urbain, alimentation en eau et assainissement, irrigation, et prgts d'ajustement structurel--, l'attachement de la Banque a cette politique a entraine parfois des problemes serieux. On peut peut-gtre en conclure que la Banque pourrait essayer d'adopter une demarche plus diversifiee a cet egard. 2.18 Ce probleme se retrouve sous plusieurs formes a travers les chapitres sectoriels, mais on peut distinguer deux grandes categories. La premiere, liee A la cauacite d'execution limitee de l'em~runteur,comprend notamment : la capacite plus ou moins grande de celui-ci a se conformer aux criteres de la Banque, particulierement aux directives en matiere de passation des marches, ainsi qu'aux conditions un peu delicates sur le plan politique; la non-disponibilite,dans le pays emprunteur, des ressources necessaires prevues, telles que main-d'oeuvre, terres ou capitaux; une capacit6 d'ex6cution plus faible dans les pays ou les services contractuels etrangers sont rares; et l'incapacite a r6aliser le projet dans les delais prevus. La capacite d'execution limitee des institutions du pays emprunteur a 6te a l'origine de nombreuses difficultes. La Banque stest efforc6e de resoudre le problkme de plusieurs facons,allant d'une definitionplus claire des conditions dtex6cution, a des investissements dans les ressources humaines. La conception de composantes du projet visant au renforcement institutionnel des organismes charges de ltexecutiondu projet et une meilleure Bvaluation des risques du projet sont les deux domaines 04une amelioration stimposeavec le plus dturgence. 2.19 La deuxieme categorie de problkmes a trait au manaue de volonte politiaue de l'emprunteur, qui se manifeste au cours de l'execution par son peu de disposition a introduire certaines r6formes ou certains changements dtordre politique ou social, ou en contradiction avec les principes fondamentaux du systeme politique du pays. Le manque dtinter6tde ltemprunteurest Bgalement apparu a l'occasion de differends a propos de l'interpretation de certaines clauses, notamment les directives concernant le recouvrement des coQts, qui, au moment de lt6valuation,ntavaitpas semble poser de probleme. Mhme lorsque la Banque a reconnu ltexistence possible de points de desaccord ou de risques pouvant poser des problemes, elle a souvent eu tendance a en minimiser les implications au niveau opbrationnel, se contentant parfois de recourir a des clauses particulieres pour realiser ses objectifs. Compte tenu de ces observations et dtobservationsanterieures, il est necessaire, au moment de l'evaluation, de proceder a une estimation plus detaillee et realiste des risques d'un projet, afin dtidentifier et de peser les facteurs-cl6s risquant d'influencer et de determiner la performance du projet. Cette approche pourrait permettre de porter de meilleurs jugements sur chacune des autres 6tapes du cycle du projet, notamment la qualite de la preparation, les previsions de coQts de la supervision, la plus ou moins grande probabilite dtatteindreles objectifs, la perspicacite de lt6valuationex-post,et la qualite de ltexp6rienceacquise. I1 est recommande que la Banque rbvise ses pratiques actuelles et prockde A une analyse plus realiste des risques des projets. 2.20 Dans une autre perspective, examinons l'influence de la gestion Bconomique d'un pays sur les r6sultats des projets. I1 y a quelques annees, le World Development Report indiquait une correlation entre les distorsions de prix et les taux de croissance de 31 pays emprunteurs : a un degr6 de distorsion des prix plus eleve correspondait un taux de croissance du PIB plus faiblea. L'OED a note une corr6lation negative semblable entre les distorsions des prix et la performance des projets ex6cutes (avec l'aide de la Banque), dans le mhme groupe de pays, pendant les ann6es 70, ce qui confirme le r61e important que joue la politique Bconomique des emprunteurs dans les resultats des projets. 2.21 La question est de savoir comment tenir compte des facteurs propres a un pays, lors de la conception dtun projet et de la definition de la conditionnalite. LtOEDne possede pas de reponse toute faite. Une partie du probleme tient A la n6cessit6 de mieux comprendre a quel point ces facteurs sont effectivement d6terminants, et de savoir les caracteriser. CtestBgalement une 1/ "Ltefficacit6par les prix", World Development Report. 1983 (Rapport de la Banque sur le developpement dans le monde - 1983), Chapitre 6, Washington, D.C. : Banque mondiale, 1984. autre raison pour laquelle il est important d'analyser la question du "derapage" des taux de rentabilite Cconomique (para. 1.22). Un autre dlement du problhme tient a l'absence de liaisons efficaces entre les niveaux de gestion, aux echelons intermediaires et infdrieurs. La constitution de "groupes d'emprunteurs" pourrait permettre a la Banque de jouer un r61e plus actif en faisant profiter les emprunteurs des le~onsen matiere de developpement tirees d'experiences realisdes dans d'autres pays. Pour cela, il serait ndcessaire d'analyser l'expdrience de la Banque en matiere de clauses et de conception de projets, pour voir si les specificit6s nationales y ont systCmatiquement etd prises en compte. S'il se confirmait que les facteurs exercent une certaine influence,la Banque pourrait dtre fondde 21 adopter une demarche plus diversifiee a cet egard. 2.22 Selon les definitions actuelles, il y a disparite des colits toutes les fois que le montant effectif des depenses afferentes a un projet differe du montant prevu lors de 1'Bvaluation. Comme indique dans l'examen annuel precedent, 1'OED a ordonne l'analyse des disparites entre les colits effectifs et prevus des projets, qui compare les estimations de colits exprimees en dollars E.U. au moment de 1'6valuation et au moment de l'achevement, par annee d'a~~robationdu projet, pour aider 21 estimer les effets des strategies de la Banque sur des facteurs tels que les provisions pour aleas financiers. Selon les estimations contenues dans cette analyse, le pourcentage moyen des depassements de colits, lesquels sont indiques au Tableau 2.2, est pondere par le coiit des projets. Tableau 2.2 : POURCENTAGE DE DEPASSEMENT DE COUTS PAR ANNEE D'APPROBATION, 1968-80 (pourcentage) Agricul- Services Transport/ Ensemble des Annee ture /a publics /b_ tourisme Education Industrie projets /g Avant 1968 / A l'exclusion des projets de credit. /b_ Y compris electricitb, energie, telbcommunications, alimentation en eau et assainissement. / Les chiffres entre parentheses indiquent le nombre de projets Bvalues a l'exclusion des projets urbains et de population. Moins de cinq projets. 2.23 Les estimations indiquent que, B l'exception du montant anormal enregistrb en 1968 et qui a Btb en grande partie impute B un projet spbcifique, le barrage de Tarbela au Pakistan, les depassements de coats, qui Btaient relativement faibles dans les projets approuves pendant les annees 60, ont atteint le niveau record de 50 X en 1970, pour ensuite revenir B un niveau relativement insignifiant a partir de 1976. Depuis 1979, les coats effectifs ont Btb infbrieurs aux coats prevus (bien que, le nombre de projets contenus dans l'bchantillon btant limitb, il soit difficile d'en tirer des conclusions dbfinitives). Cette situation est apparue des 1975 dans l'agriculture et, plus tard, dans tous les autres secteurs, a l'exception de l'industrie. Pour les projets mis en oeuvre avant la forte crise inflationniste mondiale qui a ete associbe B la flambbe des prix petroliers de 1973 et 1974, le pourcentage de dbpassement et de surestimation des coats a 6th B peu pres le mhme. Ces annbes ont ete suivies d'une periode durant laquelle les depassements de coOts ont ete considerables, particulierement pour les projets approuv6s avant 1973, auxquels avaient ete attribuees des provisions pour aleas financiers peu &levees, alors que leur periode d'execution a correspondu a une ere d'inflation galopante. Les depassements de coats les plus Blev6s ont 6th lies aux projets approuv6s en 1973 - avec une moyenne de 4 4 %- et, au cours de cette periode, le nombre de projets enregistrant des depassements de coOts a BtB quatre fois plus eleve que le nombre de projets dont les coOts avaient 6te surestimes. Depuis lors, le pourcentage de projets enregistrant un depassement des cotits a considerablement baisse. Pour les projets approuves en 1980, les cas de surestimation des coQts ont 6te deux fois plus nombreux que les cas de depassement des coOts, et les coQts effectifs des projets ont t e inferieurs, en moyenne, aux coOts estimes lors de l'evaluation. 2 . 2 4 Pendant la m&me periode, les causes de la disparit6 entre coats prevus et coOts effectifs ont profond6ment chang6. Pendant les premieres annbes, les disparites etaient, dans la plupart des cas, imputables B la faiblesse de l'avant-projet prealable a l'approbation et a la n6cessite de modifier profondement par la suite l'envergure du projet. En general, les colits augmentaient a mesure que l'avant-projet d6taille et les devis de coats Btaient etablis. A partir de 1973, l'inflation est devenue la principale cause des depassement de coOts, particulierement pour les projets r6alis6s du milieu a la fin des annees 70. A la fin des annees 70, malgre le ralentissement du taux annuel d'inflation,et bien que l'habitude ait ete prise de pr6voir une provision adequate pour hausse des prix, l'inflation a continue d'btre un facteur important dans les depassements de coats en raison, cette fois, d'un autre probleme persistant, a savoir la sous-estimationdes delais necessaires pour r6aliser les projets. Depuis le debut des annees 80, le principal facteur de la disparite entre les colits effectifs et les coQts prevus, et particulierement de la surestimation des coats, a ete la penurie de fonds en monnaie nationale. 2 . 2 5 La Banque et les emprunteurs ont essay6 de remedier a certains facteurs lies au projet et responsables des depassements de colits, qu'ils pouvaient, dans une certaine mesure contrdler--par exemple, le degr6 de preparation technique necessaire avant l'approbation. Cela explique en grande partie le changement survenu dans les causes de la disparite entre colits effectifs et coats estimatifs. Des facteurs macro6conomiques qui ne dependent pas de la volonte de la Banque ni de celle des emprunteurs, tels que la vigueur du dollar, le prix du petrole et les termes de 1'6change pour les pays en developpement, sont devenus les principales causes de la disparit6 entre coats effectifs et coats estimatifs. En outre, il s'agit la en general de facteurs mondiaux et non pas specifiques a tel ou tel pays et ils affectent tous les projets contenus dans le portefeuille de la Banque. 2 . 2 6 Au cours des annees, 1'impact de ces changements a egalement Bvolu6. Au debut de la pkriode d'inflation, la majorit6 des emprunteurs de la Banque, particulierement les grands pays, ont pu trouver des sources de financement supplementaires qui leur ont permis de poursuivre la realisation des projets, et l'inflation s'est manifesthe sous forme d'un dkpassement des coats. Depuis le debut des ann6es 80 a peu pres, on assiste a une recession mondiale et A la reduction du flux de capitaux internationaux, ce qui fait que les sources de financement autres que la Banque ont disparu. Les emprunteurs ont eu de plus en plus de ma1 21 trouver des capitaux suppl6mentaires toutes les fois que les coQts des projets ont depasse l'estimation initiale. Cette situation a entraine la reduction progressive de l'envergure des projets, 2I tel point que dans certains cas les coiits de ces derniers sont mBme tomb6s au-dessous du devis initial. 2.27 Les effets de tels changements sur l'envergure des projets se manifestent egalement sous d'autres formes. Depuis longtemps, 1'OED souligne dans son Examen annuel que les depassements de delais sont l'une des causes des depassements de coiits, puisqu'ils ajoutent des annees suppl6mentaires aux frais generaux, sans parler de la relation entre les delais et l'inflation. Inversement, bien que cet argument soit presente avec moins de vigueur, les depassements de coiits entrainent un depassement des delais prevus, Btant donne qu'il faudra du temps pour negocier un financement supplementaire ou modifier la conception de composantes du projet pour qu'elles soient conformes aux ressources existantes, toutes les fois que le budget prevu est inad6quat. Malgre la plausibilit6 apparente d'une forte correlation positive entre depassement de coiits et depassement de delais, cette correlation n'a jamais pu Btre observee de facon indiscutable. Dans le cas des 147 operations qui, dans la liste de 1987, ont enregistre des depassements de coiits et des depassements de delais, la correlation entre ces deux types de depassement Btait faible. La raison pourrait en Btre que la presence d'un depassement de coiits provoque des efforts de compensation qui se traduisent par l'elimination de certains elements du projet ou par la reduction de l'envergure de ce dernier et de sa periode d'ex6cution. E. Supervision de la Banque 2.28 La supervision de la Banque a deux objectifs officiellement reconnus : s'assurer que les montants des prkts sont utilises de facon appropriee, notamment que les accords juridiques sont respectes, et permettre de faire connaitre a la direction de la Banque 1'6tat d'avancement des projets. Mais elle a egalement un autre objectif, qui est de fournir aux emprunteurs une assistance technique informelle. La supervision des projets examines en 1987 a 6te l'objet de critiques suffisamment appuy6es pour qu'on s'en preoccupe. 2.29 Pour ce qui est du premier objectif, l'utilisation a ~ ~ r o ~ r ides e e prBts, un grand nombre des evaluations r6trospectives et des rapports d'achbvement ont soulign6 le temps excessif consacre par le personnel de supervisionaux questions de passation de march6s, malgr6 leur manque d'expertise dans ce domaine; critique qu'il n'est pas possible d'examiner en dktails, les statistiques en matibre de supervision n'etant pas suffisantes. Normalement, le charge du projet, responsable au premier chef de la supervision, s'occupe des questions de passation de march&, ainsi que de tous les autres aspects de l'ex6cution du projet. Or, la plupart du personnel des projets ne poss6dant ni l'experience ni la formation necessaires en matiere de passation de marches, il n'a pas aborde de facon professionnelle les problemes et n'a pas su veiller a ce que la politique de la Banque dans ce domaine soit appliqube. Dans certains cas, on a eu recours a une solution moins courante et qui est utilisee particulierement pour des projets de services publics : un expert a ete charge a plein temps de s'occuper des questions de passation des marches. A l'encontre de la premihre, cette solution a rarement soulevb des critiques. 2.30 Pour ce qui est du deuxibme objectif officiel, faire connaftre A la direction de la Banaue l'btat d'avancement des ~roiets,cette tiiche ne semble pas avoir btb reconnue come importante, sauf dans le cas de projets en trbs mauvaise posture. A part cela, la direction n'a que rarement formule des commentaires. 2.31 En ce qui concerne la fonction d'assistance techniaue, il y a eu des difficultes A trouver le personnel possedant les connaissances appropriees aux besoins techniques des projets, sans parler du peu de temps dont dispose le personnel pour offrir une assistance technique, du fait qu'il est absorb6 par les questions courantes de supervision,particulierement en matibre de passation des marchbs, qu'il participe A la prbparation de projets relais ou qu'il doit remplir un trop grand nombre de tiiches au titre des missions. Dans plusieurs projets de transport et certains projets de societbs financieres de developpement, le fait que des besoins de supervision spbcifiques n'ont pas bte satisfaits a nui a la qualitb des projets. Ce resultat sugghre qu'il est souhaitable de ne participer A des opbrations de ce genre qu'apres avoir identifie leurs besoins spbcifiques et apres avoir reservb d'avance les ressources nbcessaires A la supervision. Cela dit, la Banque a augment6 le nombre de ses missions rbsidentes dans les pays emprunteurs au cours des dernieres annbes et les a dotbes du personnel necessaire pour faciliter l'execution des projets. 2.32 Ces divers problbmes montrent qu'il est indispensable d'ambliorer la gestion de la supervision. I1 est possible d'aborder de facon plus efficace les problemes d'execution communs A un secteur, a un pays ou a une region en particulier, de rbsoudre le probleme de la repartition du temps et des aptitudes du personnel entre les diverses tiiches, particulibrement sur le terrain, et de peser les avantages d'une politique de rotation du personnel, telle qu'elle a ete adoptbe par la Banque, par rapport aux avantages decoulant d'une continuite dans la supervision. Enfin, les prbfbrences des emprunteurs ne sont pas toujours assez prises en considbration pendant la supervision des projets, ce qui a souvent eu un effet critique sur l'emprunteur. Quand les organismes du pays emprunteur prbsentent des commentaires sur les activitbs de supervision, il appartient A la Banque de susciter l'interet des emprunteurs vis-a-vis de la supervision et d'y rbagir de facon plus directe. 2.33 I1 existe un lien important entre preparation et supervision des projets. Comme l'indiquent clairement les paragraphes sur la preparation et les dbpassements des coQts des projets, les faiblesses dans le domaine de la pr6paration se sont traduites par une augmentation du temps et des ressources de la Banque que le personnel a dQ consacrer a ces projets pendant la periode d'execution, notamment pour les evaluations a mi-parcours et les rbbvaluations de projet. 2.34 Le personnel et les ressources de la Banque Btant limitBes et Btant egalement sollicites pour d'autres tdches, il est inevitable que la supervision ne soit pas aussi efficace qu'elle le serait dans une situation idkale. A l'heure actuelle, 1'OED etudie l'efficacite de la supervision de la Banque, reexaminant les points sur lesquels avait porte son etude de 1980, dans le but de formuler des recommandations a l'intention des cadres superieurs de la Banque. Des conclusions preliminaires ont ete etablies A ce jour, parmi lesquelles les recommandations suivantes : i) la Banque devrait liberer la plupart des experts qu'elle compte dans son personnel, d'une participation intensive a des tdches de passation des marches et devrait avoir davantage recours a des experts dans ce domaine; et ii) la Banque devrait identifier plus en detail les besoins de supervision des projets lors de 1'bvaluation, en collaboration avec les emprunteurs, et prevoir d'avance un budget a cet effet. F. Finances publiques 2.35 I1 existe deux types de prkts en matiere de finances publiques : i) des prkts destines a des projets d'investissement, qui refl&tent les preoccupations traditionnelles de la Banque B propos de l'institutionalisation du financement des projets, grdce notamment au recouvrement des cotits d'irrigation, llBlaborationde tarifs appropries et efficaces pour les services publics, et la suppression des credits budgetaires destines aux entreprises commerciales; et ii) des prkts en faveur de reformes, poursuivant le mkme objectif au niveau de la politique nationale. L'experience confirme que les deux approches sont appropriees. Toutefois, et dans tous les cas, la Banque pourrait examiner attentivement les projets pour lesquels l'emprunteur a manifeste peu d'empressement a suivre les mesures qu'elle avait prescrites et devrait en tirer la le~onqui s'impose. 2.36 Les evaluations ont mis en Bvidence un ensemble moins visible de questions liees a la conception des programmes de privatisation. L'expbrience de la Banque dans ce domaine est limitee, mais les efforts de privatisation afferents aux projets examines en 1987 donnent 1'occasion de tirer certaines le~onsde l'experience. Dans le cas d'un projet agricole qui sera examine au chapitre suivant, les efforts de la Banque et du gouvernement du pays intBressB pour promouvoir les importations, la distribution et la reparation du materiel d'irrigation par le secteur priv6, ont ete annihilBs parce qu'un programme-cadre de politique economique n'a pas BtB Btabli, qui aurait permis b des entreprises privbes d'entrer en concurrence avec un organisme public. Etant donne qu'un grand nombre de pays emprunteurs ne sont pas dotes d'un secteur privd vigoureux, prgt a contester ouvertement les politiques officielles et A dbfinir clairement ses propres interkts, il serait bon de tenir compte de tout condition en matiere de prkt de nature a ne pas encourager les entreprises privees de presenter leurs commentaires sur la conception des projets de privatisation, car un tel climat est la source de risques pour les operations de prkt. I1 est A remarquer que dans les exemples de privatisation ayant donne de bons resultats dans le secteur de l'knergie, dont on parlera un peu plus loin, il s'agissait de societes Btrangbres et non pas nationales. 2.37 L'experience des prbts a l'ajustement structure1 examines cette annee permet de tirer deux le~onsmajeures concernant la conception des politiques d'ajustement structurel, qui appuient en mbme temps les projets; il s'agit du r61e cle joue par la reforme fiscale dans la mobilisation efficace de ressources publiques (et privees) et des effets positifs des reformes de prix sur la repartition des ressources fiscales et privees. Les deux types de reformes ont particulierement reussi a promouvoir les industries d'exportation des emprunteurs beneficiant d'un PAS. Dans les pays fortement endettes, la dette pbse lourdement sur la liberalisation des politiques economiques, ce qui est un facteur important pour les operations de PAS : l'abaissement des barrieres douanibres encourage la demande d'importations et, par consCquent, accroit la demande de credits extdrieurs; l'augmentation des taux d'interbt majore les paiements a verser par le Gouvernement au titre du service de sa dette interieure. L'OED recomande a la Banque de rechercher le soutien d'organismes bilateraux et multilateraux pour faire face aux consequences a court terme de la liberalisation du commerce exterieur et des mesures concernant les taux d'interbt pour le compte courant et 1'equilibre budgetaire des pays emprunteurs fortement endettes. 2.38 Lti encore,1'evaluationd'un grand nombre de projets d'investissement a revdle que la politique traditionnelle de la Banque, selon laquelle les gouvernements doivent Btablir des niveaux de tarifs propres a assurer l'autonomie financiere et administrative des services publics, etait la bonne, come l'indiquent les resultats de la serie de prbts au secteur de l'electricite en Thaflande (voir Chapitre IV), oh la compagnie nationale d'electricite contribue aujourd'hui a financer le Tresor, tout come d'autres entreprises modernes. Au cours de la dernibre decennie, dans un grand nombre de pays emprunteurs, les services publics ont eu beaucoup de difficultes a atteindre leurs objectifs financiers en raison de l'inflation et des fortes hausses des prix petroliers. Les progrbs realises en Thaflande montrent les resultats qu'il est possible d'obtenir avec ces strategies, lorsque l'emprunteur ne reldche pas son interet. 2.39 Simultanement, les mesures de fixation des prix des services publics et autres organismes gouvernementaux expriment, dans bien des cas,,le d6sir qu'ont les emprunteurs de maintenir le caractere public de ces services. D'autre part, des prix faibles et des politiques peu vigoureuses de recouvrement des cot~tsrepresentent,dans certains cas, le moyen par lequel l'emprunteur soutient de fait le r61e qu'il souhaite voir jouer au secteur public, aux depens des entreprises privees. L'application de toute clause de prbt bancaire qui ne tient pas compte de ces realites socio-politiquesrisque de se heurter a de serieuses difficultks. Par exemple, les clauses financieres concernant des projets d'adduction d'eau et urbains n'ont pas ete appliqukes dans un grand nombre de cas, et la liste est longue des emprunteurs qui n'ont pas impose les redevances preconisees par la Banque pour l'eau d'irrigation. La Banque a souve.ntaccept6 tacitement cette situation (paras. 3.35 et 5.50). 2.40 Tout cela ramhne B la question de savoir comment la Banque devrait fixer et orienter ses strategies op6rationnelles, compte tenu de la gamme tres diversifiee d'emprunteurs qui ont recours a des instruments varies pour la fixation des prix et le recouvrement des coiits. Cette diversite est due a la multiplicite des ldgislations, des politiques en matihre de finances publiques, des objectifs de d&veloppement, et des coutumes sociales quidiffhrent d'un pays B l'autre. Le manque de volonte politique des gouvernements pour accorder l'autonomie financiere aux services publics et pour assurer le recouvrement des coats en matiere d'irrigationmontre combien il estnecessaire de reexaminer les strategies utilisees dans le passe pour le recouvrement direct et indirect des coats, et d'en tirer les cons6quences pour Blaborer des clauses financibres bien adaptees aux conditions de chaque pays. On devrait, en particulier, envisager d'introduire dans les directives destinees au personnel, des solutions financieres acceptables pour les emprunteurs qui ne veulent pas imposer des redevances B l'usager (paras. 3.36 et 3.39). SimultanBment, la Banque devrait reexaminer sa position en cas de non-respect des clauses de fixation des prix et de recouvrement des coats. Ill. AGRICULTURE ET DEVELOPPEMENT RURAL 3.01 Le prdsent examen a port6 sur 67 projets agricoles, dont 27 ont fait l'objet d'une dvaluation r6trospective, tandis que pour les 40 autres projets, on s'est base sur les rapports d'achevement. La plupart de ces projets ont ete approuves au cours de la periode 1975-80, durant laquelle les pr&ts a l'agriculture ont, pour la premiere fois, represent8 plus de 30 X du total des operations de pr&t de la Banque. Les pr&ts destin6s au d6veloppement rural (DR) ont egalement enregistr6 un chiffre record pendant cette p6riode et plus de 50 % des pr&ts agricoles ont ete destines A des projets de lutte contre la pauvrete. C'est pourquoi un grand nombre des conclusions de l'btude sur le developpement rural sont applicables aux projets ici examinesy. 3.02 Les projets approuves au cours de la periode 1975-80visaient d'une part a alleger la pauvrete, en deployant des efforts de developpement accrus et en consacrant des ressources supplementaires dans les zones rurales,d'autre part a ameliorer la production alimentaire, grdce aux technologies modernes. De plus grande envergure et plus coilteux que par le passe, comportant un grande nombre de composantes, ils ont en general ete realises avec la participation de multiples organismes du pays ernprunteur. La plupart d'entre eux ont bte approuves aux environs de 1977-78,de sorte que certaines des le~onsque l'on a pu en tirer ont deja ete incorporees dans les nouvelles operations de la Banque. Certains etaient encore en cours d'execution en 1986 et refletent l'experience recente de la Banque en matiere d1ex6cutiondes projets. 3.03 Dans la liste des projets examines, les principaux sous-secteurs concernes sont l'irrigation (19), le developpement r6gional (15), l'elevage (9) et les agro-industries (8), qui representent 52 des 67 projets examines. Les 16 autres etaient des projets de credit agricole, foresterie, peche, vulgarisation et recherche, arboriculture, rehabilitation des plantations de canne a sucre, et mise en valeur des terres. Le montant total des pri5ts au secteur agricole s'est elev6 a 2 milliards de dollars E.U., dont 246 millions de dollars E.U. (12 X) ont ete annul&. Le coat total a ete de 748 millions de dollars E.U. pour 19 projets d'irrieation, 376 millions de dollars E.U. pour 15 projets de develo~vement regional, 349 millions de dollars E.U. pour loprojets d'blevae, 178millions de dollars E.U. pour 8projets aero-industriels, et 395 millions de dollars E.U. pour 15 projets relevant d'autres sous-secteurs. L'un des projets d'irrigation n'a pas ete execute. 3.04 Sur les 66 projets realises, 40 projets, soit 61 X , ont donne des resultats relativement satisfaisants. La moitie des projets reussis relevent du sous-secteur de l'irrigation, avec 78 % de reussite, et de la categorie "autres" (arboriculture, credit, peche, colonisation rurale, vulgarisation et recherche, foresterie et services agricoles), avec 75 X de reussite (Tableau 7 Rapport de 1'OED sur la Banque mondiale et le develo~pementrural. 1965-86 NO 6883 Washington, D.C. : Banque mondiale, avril 1988. de llAppendice). Les resultats des projets agro-industrielsont kt6 lbgerement superieurs A la moyenne. Une fois encore, ce sont les projets de developpement regional et les projets d161evagequi ont BtB les moins performants, avec un taux de reussite de 33 X et 44 X respectivement. Dans ces deux derniers cas, plus de quatre-cinqui8mesdes projets avaient kt6 approuves avant 1979, et plus d'un tiers d'entre e w Btaient situes en Afrique. L'examen des resultats du secteur agricole en general am8ne un certain nombre d'observations et de commentaires sur divers probl8mes lies a la preparation des projets, leur supervision, l'intertit de l'emprunteur pour l'operation, la privatisation, et le recouvrement des cot~ts. A. Preparation des projets 3.05 I1 ressort de l'examen des projets qu'une bonne preparation du projet est une condition fondamentale pour sa reussite. Ainsi, dans 38 des 67 projets evalues (56 X), la qualite de la preparation a etk determinante pour leurs resultats,bons ou mauvais. Dans 27 cas (40 X), les resultats peu satisfaisants du projet ont ete imputes B une preparation inadequate, tandis que pour 11 projets (16 X), les resultats positifs ont au contraire ete attribues B une preparation minutieuse. Le fort pourcentage de projets dont la preparation a etk inadequate semble trouver son explication dans les pressions exercees au sein de la Banque pour octroyer un maximum de prtits (question qui sera examinee plus loin, dans les paragraphes portant sur l'engagement de l'emprunteur). 3.06 Dans un grand nombre de cas, la faiblesse de la preparation des projets se reflbte au niveau de leur conception et de leur portee. Generalement, les composantes des projets ont Bt6 trop nombreuses, de mtime que les organismes participants, rendant la preparation plus difficile et mettant a dure epreuve la capacite et la determination de l'emprunteur. Le Projet de developpement rural integre de Zapi, au Cameroun, avec ses composantes infrastructure, production, traitement, commercialisation et services sociaux, en est un bon exemple. Pour un tel projet, il Btait indispensable d'assurer la coordination de cinq ministeres sectoriels distincts. Malgre une preparation qui a dure deux ans, qui a beneficik de l'appui d'un certain nombre de cadres et de plusieurs etudes d'experts, le projet Btait excessivement complexe, comme l'ont ete de nombreux projets de developpement regional lances a la fin des annees 70. Une analyse plus approfondie, au moment de la preparation, de la capacite de gestion de Zapi, le principal organisme d1ex6cution,et de sa situation financiere, aurait peut-titre dbbouche sur une conception plus realiste du projet, avec notamment des activites pilotes au cours des trois premieres annees. Ces activites pilotes auraient pu, par exemple, porter sur le renforcement de la capacite de gestion de Zapi, la formulation d'un programme precis de production, la planification plus detaillee de l'infrastructure, et une enqutite technique pour identifier le meilleur moyen d'atteindre les objectifs sociaux. 3.07 Un autre point faible, dans la preparation des projets, concerne les travaux preliminaires A l'evaluation : la realisation d'avant-projets et d'etudes techniques incompletes,particulierement pour un projet d'irrigation, peut mettre en peril le projet. L'evaluation d'une serie de cinq projets d'irrigation en Indonesie montre le risque qu'il y a a realiser des projets sur la seule base d'une etude de faisabilitb. En effet, plusieurs composantes portant sur les travaux de construction se sont averees impossibles a rbaliser, d'oh des modifications profondes dans la conception du projet et, dans un cas, 1'annulation du projet apres l'entr8e en vigueur du pr4t; des delais d'execution imputables aux modifications apportees a la conception du projet; des depassements de coQts et, dans certains cas, la non-realisat ion des objectifs de l'bvaluation. Des problemes semblables sont apparus dans la realisation de la composante construction du Projetde developpementr6gionald'0gseo, en Coree, qui a dure deux fois plus longtemps que prevu. 3.08 La participation insuffisante des beneficiaires h la preparation des composantes sociales des projets constitue une autre faiblesse de la preparation des projets. L'emprunteur et la Banque n'ont pas fait participer les agriculteurs et les populations de la zone du projet a la conception de diverses composantes du Projet de developpement rural de Corurn Cankiri, en Turquie, particulierement en ce qui concerne les elements sociaw. N'etant pas motives, les agriculteurs se sont dbsinteresses du projet et les cultures prdvues n'ont jamais atteint le plein rendement. I1 aurait dii 6tre spCcifiC, au cours de la preparation du projet, que les experts en irrigation devaient travailler plus Btroitement avec les beneficiaires, au cours des premieres phases de l'execution du projet, ce qui aurait permis aux agriculteurs de mieux comprendre les contraintes et les avantages de l'irrigation. 3.09 Au cours de la preparation des projets, il n'a pas toujours ete tenu compte des effets eventuels de ces projets sur l'environnement. C'est ainsi que le SixiBme programme de colonisation rurale, realise en Malaisie sous l'egide de 1'AutoritB federale d'amenagement du territoire (FELDA), n'a pas accorde, dans la conception duprojet, l'attention voulue h cette question, et n'a pas tenu assez compte des effets importants du projet sur la faune, en particulier les elbphants. Cela a eu pour consbquence des deglts considerables dans les cultures, qui ont entraine h leur tour des depassements de coQts et des retards. On s'etonne de noter que ce projet n'a tenu aucun compte des le~onstirees de l'expbrience passee en ce qui concerne les effets potentiels des projets sur la faune, qui avaient ete soulignes precedemrnent par 1'OED dans son evaluation de l'impact des projets de Jengka, en Malaisie, et dans les evaluations retrospectives des projets de Keratong et Johare, egalement en Malaisie. 3.10 I1 existe bien sQr egalement des projets dont la preparation a 6tC excellente, mais les coQts de preparation ont peut-6tre parfois kt6 excessifs, notamment pour certains projets ne presentant pas de problemes majeurs. Ainsi, le projet integre de Sidi Salem, en Tunisie, montre parfaitement l'importance d'une bonne preparation. En m4me temps, ce projet est egalement un bon exemple du caractere excessif des coiits d1ex6cution,pour un projet relativement sans probl&mes. MalgrB son envergure, sa portee, sa complexite et le grand nombre de cofinanciers,la performance de ce projet a QtB excellente,pour la principale raison qu'une attention ktroite a Bte accordee, dans la phase de conception, B tous les aspects du projet--techniques,agricoles et financiers. La preparation a commenc6 d&s 1969, et le projet a BtB approuve en 1977. La Banque a fourni une assistance technique directe pour la preparation de ce projet, en utilisant les services de consultants qui travaillaient sur un autre projet, dont Sidi Salem devait btre un element. Cinq etudes techniques, dont une etude pedologique, ont kt4 entreprises avant 1'6valuation du projet. La premiere mission de preparation, en cooperation avec la FAO, a analyse les aspects touchant A l'agriculture, au remembrement des terres et aux assolements, sur la base de l'experience acquise dans un projet semblable au Maroc. Le plan de financement,bien qu'impliquant six donateurs, a BtB execute de facon tout a fait satisfaisante. Le calendrier des travaw a Bt6 Btabli de facon realiste, et toutes les principales tdches d'infrastructure ont Bte realisees dans des delais trks proches de ceux fixes lors de l'bvaluation. Toutefois, ces bons resultats se sont accompagnes de cofts de preparation considerablement plus Bleves que cela n'est generalement le cas, a la fois sur le plan des capitaux, de la main-d'oeuvre et du temps. En consequence, la preparation du projet de Sidi Salem en Tunisie amhe a poser une question fondamentale, A savoir quelle est la limite des efforts et des ressources 21 investir pour executer un projet jug6 comme etant relativement sans probl&mes. I1 est evident qu'il faut voir les avantages comparatifs de l'utilisation des ressources a w fins de la preparation d'un projet, ou a d'autres fins. Une analyse plus approfondie de cette question nous en apprendrait davantage. 3.11 Les evaluations ont permis de degager une conclusion Btonnante quant a la longueur de la periode de preparation et quant aux resultats des projets. Dans le cas des projets de developpement regional, qui se sont averes d'une execution particulierement difficile et dont les resultats ont souvent ete peu satisfaisants, la duree moyenne de la preparation a kt6 d'environ 16 mois. En comparaison, la duree moyenne de la preparation des projets d'irrigation, dont la performance a ete relativement satisfaisante,a ete de 37 mois (pour tous les projets agricoles examines, le temps moyen consacre a la preparation a kt6 de 26 mois). Ces constatations amenent a poser la question de la relation entre le temps consacre a la preparation des projets et les resultats de ces derniers, question qui demande a Btre approfondie. 3.12 La presente etude a mis en evidence un autre aspect interessant de la preparation des projets, a savoir que les projets comportant davantage d'bl6ments d'infrastructure sont souvent les plus performants. Bien que la Banque ait l'intention de focaliser son effort sur les aspects sociaux des prkts a l'agriculture et au developpement rural, elle n'en continue pas moins de financer un fort pourcentage des investissements dans l'infrastructure, s'agissant de projets agricolesg. Dans la plupart des projets evalues, les bl6ments d'infrastructure des projets agricoles ont present6 moins de problkmes que les elements sociaux, du fait, principalement, que l'accent a ete mis au cours de la preparation et de l'execution sur les elements materiels, tandis que les facteurs sociaux,plus difficiles, ont souvent et6 laisses de c6tB. I1 est Bgalement interessant de noter que les projets pour lesquels la part de l'infrastructure dans le coft total a BtB tr&s inferieur A la moyenne (pays 2/ Les investissements dans l'infrastructure, tels qu'ils sont ici definis, comprennent les depenses afferentes aux travaux de genie civil. dlAmerique latine et dlAfrique et projets de d6veloppement regional), ont enregistr6 les r6sultats les moins satisfaisants. Cela semble indiquer qu'il est souhaitable non seulement de maintenir la part de ces 616ments "materiels", mais egalement d'envisager le recours a des projets d'infrastructure plus autonomes pour completer les effets des projets agricoles sur 11al16gementde la pauvrete dans les zones rurales. 3.13 Dans un grand nombre de cas, la Banque a pu aider ses emprunteurs a preparer les projets grice a son Mecanisme de financement de la preparation des projets, cree en 1975. L'utilisation de ce mecanisme pour le projet de developpement agro-pastoral au Rwanda, par exemple, a facilite le demarrage et a permis de maintenir le rythme entre l'evaluation et l'ex6cution. Ce mecanisme a egalement facilite la transition avec un projet relais. Toutefois, certains emprunteurs ont exprime des reserves quant a son utilisation, Btant donne qu'ils en assument retroactivement le financement dans le cas oh la Banque n'approuverait pas le projet (voir note 1, para. 2.10). B. Supervision des projets 3.14 Cornme cela est indique dans le Chapitre 11, les objectifs de la supervision sont multiples, et la Banque aussi bien que l'emprunteur en sont les beneficiaires. En moyenne, les projets evalues ont ete supervis6s tous les 7,3 mois, legkrement plus frequemment dans la region Afrique (6,5 mois) et dans les projets de d6veloppement regional (6,4 mois) et d161evage (6,7 mois). Le nombre moyen de personnes participant aux missions de supervision a 6t6 d'environ 1,9; les projets de developpement regional et d'irrigation et les projets r6alis6s en Afrique ont respectivement exige 2,2, 2,O et 2,O personnes. I1 importe d'interpreter ces chiffres de fagon prudente, mais il apparaft nettement que les projets de developpement regional, d'irrigation et les projets realisks en Afrique, qui auraient exig6 une supervision plus poussee, n'ont pas b6neficie des ressources supplementaires qui auraient ete necessaires. La Banque semble avoir applique ses normes de supervision sans differencier entre les projets polyvalents (developpement regional), techniquement complexes (irrigation) ou intrinsequement difficiles (Afrique). 3.15 Sur le plan de la qualite de la supervision, les resultats ont etk mitiges. Selon l'OED, la supervision de la Banque a eu des effets favorables sur les r6sultats du projet dans 24 % des cas, et des effets defavorables dans 13 %. L'OED a estime que la qualit6 de la supervision n'avait pas et6 un facteur determinant pour les 63 X restants. Les problemes de supervision ont Bte inversementproportionnels a la qualite de lapreparation duprojet,c'est-a-dire que les projets dont la preparation a ete jugbe minutieuse ont rencontre moins de problemes de supervision durant leur execution. 3.16 Parmi les points faibles qui ont caracterise la supervision des projets, on peut citer : une mauvaise identification des problemes d&s les premieres phases de 11ex6cution;un manque d'expertise dans le cas de nombreuses composantes et aspects du projet; un manque de communication entre les missions de la Banque d'une part, et l'emprunteur et les organismes du projet d'autre part, qui ne sont en general pas suffisamment informes des conclusions de chaque mission; les difficultes pour tenter de resoudre les desaccords entre l'emprunteur et la Banque; la focalisation Btroite de la supervision; une mauvaise preparation des projets; et un optimisme excessif quant l'efficacite des mesures a prendre pour remedier a ces faiblesses. Les projets ont ete plus ou moins affectes par diverses combinaisons de ces facteurs. 3.17 Dans les pays oh la Banque finance des projets semblables, le manque de coordination des tbches de supervision est evident dans un certain nombre de cas. Une part du temps consacre a la supervision aurait dti 6tre reserve a l'examen de problemes de dimension regionale ou nationale. Les d e w projets de developpement rural au Bresil--RioGrande do Norte et Sergipe Tabuleiros Sul--en sont un exemple. La supervision de la Banque aurait pu dtre plus efficace si elle s'6tait focalisee davantage sur les problemes communs a ces deux projets. Les missions se sont acquittees raisonnablement des tdches de detection et d'analyse des principaw problemes d'execution, mais il apparait, retrospectivement, qu'un grand nombre des problemes depassaient la portee individuelle des projets en question et auraient dii dtre examines au niveau de l'ensemble du programme. Cette lacune s'explique en partie par le fait que la preparation de projets-relaisa absorb4 une bonne partie du temps de supervision. 3.18 Dans certains cas difficiles,la supervision de la Banque a peut-6tre permis de parer a des problemes serieu. En ce qui concerne le vaste et complexe projet de developpement agro-pastoral au Rwanda, les premieres missions de supervision n'ont pas ete suffisamment intensives pour permettre de repondre de facon adequate a des problemes pressants, particulierement pendant les premieres phases d'execution. Une periodicite plus efficace des missions et l'elargissement de la game des experts auraient ete particulierementb6n6fiques au debut de la phase d'execution. Toutefois, pendant les dernieres annees du projet, la supervision s'est intensifiee, ce qui a permis d'identifier et de resoudre certains problemes de transition entre la premiere et la deuxieme phases du projet. 3.19 Les faiblesses de la supervision ont ete dans l'ensemble plus frequentes dans les cas de projets complexes, polyvalents ou multisectoriels. Toutefois, la supervision de la Banque pour ce type de projets n'a pas uniformementporte sur toutes les composantes. Certains problemes sont peut-dtre imputables a une preparation insuffisante de certaines composantes mais, dans quelques cas, ils auraient pu dtre resolus si, au cours de la supervision, la Banque avait fait appel a certains experts, ce qui n'a pas toujours et6 le cas. La supervision de diverses composantes du projet d'elevage au Mali est un bon exemple des avantages decoulant d'une bonne supervision. Les missions de supervision ont ete regulihres et ont couvert tous les elements du projet, le personnel approprik Btait disponible, le mdme personnel a pu s'occuper du projet tout au long de l'ex6cution, les rapports ont kt6 detaillks et la Banque a regulierement inform6 l'emprunteur des observations et recommandations de la mission. I1 semble que tout cela apermis d'ameliorer progressivement la gestion de l'organisme charge du developpement de l'elevage. Toutefois, un element crucial a la reussite du projet, a savoir l'exploitation des e a w souterraines, n'a pas Bte correctement analyse au cours de la preparation du projet et n'a pas davantage recu l'attention qu'il meritait au cours de la supervision. En fait, un consultant specialiste des questions d'hydrologie et de geologie, qui a participe A la supervision de cette composante, a indique que les nappes d'eaux souterraines etaient insuffisantes,ce quietaitune erreur de sa part. Beaucoup plus tard dans la periode d'execution, un deuxieme consultant a procede a une analyse plus approfondie, pour conclure que les eaux souterraines dans la zone du projet etaient suffisantes,ce qui a permis la realisation d'un projet relais; on voit donc a quel point il est important d'avoir une deuxieme opinion lorsqu'il s'agit de resoudre des problemes techniques. C. Inter& de l'emprunteur pour les projets 3.20 Dans les projets agricoles, l'attitude de l'emprunteur s'est averee dtre un facteur determinant dans 60 % des projets : positif dans 30 % des projets, ou au contraire negatif dans 30 % egalement des projets; pour les autres 40 %, il ne semble pas que ce facteur ait kt6 determinant. Ces chiffres refletent une amelioration considerable de l'interkt des emprunteurs, par rapport aux examens annuels Cela dit, l'absence d'interet de la part de l'emprunteur s'est aver6 un facteur plus determinant pour la reussite d'un projet que la marque de son interdt pour le projet. 3.21 Dans les projets oh l'emprunteur n'a pas fait preuve d'un grand interdt, cette attitude est provoquee par la multiplicite des objectifs poursuivis par les divers organismes impliques--laBanque, le gouvernementg, les cofinanciers, les organismes d'execution, et les agriculteurs. Par exemple, le problhme de la divergence des objectifs poursuivis par la Banque et par la Bangladesh Agriculture Development Corporation (BADC), organisme d'execution du Projet de pompage a basse pression au Bangladesh, a propos d'un aspect fondamental de la strategie, et qui a serieusement affecte la viabilite du projet, n'a pas ete resolu lors de la preparation du projet. La Banque desirait encourager la participation du secteur prive a la fourniture des pompes et avait obtenu l'approbation tacite du Gouvernement. La BADC, quant a elle, exprimait de fortes reserves quant a la privatisation des pompes, estimant qu'elle aurait 3J L'etude de 1'OED sur le developpement rural a egalement souligne, parmi les problemes auxquels se heurtent les evaluations retrospectives, le manque frequent de soutien de la part des Gouvernements. Toutefois, les examens annuels recents de 1'OED indiquent une nette amelioration de la situation a cet egard. 4J Le Gouvernement est souvent trait6 comme une entite homogene, dont chaque element est cense representer l'ensemble. Toutefois, l'experience montre qu'il est prudent de considerer les interets, objectifs et incitations de chaque organisme du Gouvernement de facon individuelle. un effet nbgatif sur les petits agriculteurs et serait prejudiciable A ses propres intbrdts, dans la mesure oh c'est la BADC elle-mdme qui assure les services de location des pompes aux agriculteurs. Cette difference d'opinion a serieusement entravb la rbalisation du projet, entrainant une forte reduction de son envergure, ainsi que l'annulation de plus de 50 % du credit (para. 3.28). 3.22 Dans le cas de plusieurs projets, la divergence des objectifs des divers participants est devenue apparente des que la Banque s'est efforcee de promouvoir une approche qui ne correspondait pas raisonnablement aux intbrdts du Gouvernement bbneficiaire et du groupe cible. Quand le manque d'intbrdt de l'emprunteur est devenu bvident, la Banque a dans certains cas eu de la difficult6 a prendre les mesures appropriees ou immbdiates qui s'imposaient. Son desir de maintenir ou de secourir a tout prix un projet semble l'avoir empdchee d'admettre qu'un projet peut parfois ne plus se justifier. L'une des raisons de l'echec du projet de remise en etat des plantations sucrikres au Kenya, qui a bte en partie annule, est imputable a la multitude de clauses par lesquelles, dans bien des cas, le Gouvernement ne s'est pas senti oblige. 3.23 A l'encontre des exemples susmentionnes,le Projet d'usine A the au Kenya montre toute la difference que peut faire l'engagement vigoureux des pouvoirs publics. En effet, l'un des principaux facteurs de la reussite de ce projet a bte la determination dont a fait preuve le Gouvernement kenyen A l'egard des principes d'autonomie financikre et administrative de l'organisme charge de la mise en valeur de la culture du the dans le pays (voir encadre). 3.24 La Banque n'a pas toujours su reconnaftre l'absence de cohesion au sein d'un gouvernement,B propos d'une question particuliere, s'agissant le plus souvent de l'achat ou du transfert d'actifs, notamment de terrains, entre les secteurs privb et public et entre divers organismes publics. La Banque etait prdte a octroyer un prdt sur la base d'une clause qui, comptait-elle,garantirait que le Gouvernement acheterait et transfererait ledit actif en temps opportun. Le projet d'irrigation de Gujarat, en Inde, montre a quel point il est difficile d'acquerir en temps voulu des terrains prives necessaires a l'implantation des reseaux d'amenee et de distribution de l'eau d'irrigation. L'achat de terrains destines a la construction de canaux principaux et de canaux de distribution, pour une dizaine de sous-projets, a ete retard6 par une planification insuffisante, de longues procedures administratives et de trop faibles compensations pour les populations dbplacees. 3.25 L'attitude de 1'emprunteur par rapport au projet est quelquefois libe aux pressions exercees au sein de la Banque pour prbter les fonds. L'etude de 1'OED sur le dbveloppement rural a note que certains projets de dbveloppement agricole et rural ont btb approuvbs, au cours de la p6riode 1975-80,pour ne pas tomber en-dessousdes objectifs de prdt de la Banque. Cette pression, implicite ou explicite selon le cas, a pese lourdement sur les institutions de l'emprunteur, notamment sur le plan de l'organisation et de la gestion, et n'a fait qu'accroftre les problkmes globaux de developpement institutionnel dans ces Pays D. Privatisationde Isagriculture 3 . 2 6 L'examen des projets a montre le r81e croissant de la Banque dans la promotion des activitbs du secteur prive, particulierement pour les projets approuves depuis la fin des annees 7 w . La these consistant P donner un r61e de premier plan au secteur privb s'appuie sur deux types de justification. Premierement, le Gouvernement se trouve ainsi debarrasse d'un fardeau financier, les contraintes en matiere de ressources auxquelles il est soumis btant allegees lorsque plusieurs activites likes P la production sont conferbes au secteur prive. Le Gouvernement peut alors concentrer les ressources humaines et financikres dont il dispose sur les activites qu'il est le seul P pouvoir entreprendre. Deuxiemement, l'accroissement du r61e du secteur prive signifie l'entree sur le marche de nouvelles entreprises, ce qui augmente la concurrence et par consequent l'efficacite de certaines activites. La question de savoir si de tels arguments en faveur de la privatisation sont valides est tout empirique et depend de la nature de l'economie et de la politique de l'emprunteur. 3 . 2 7 La presente section examine deux differents exemples tires de l'experience de la Banque en matiere de privatisation de certaines activites agricoles. Elle montre que le succes de la privatisation depend dans une grande mesure du climat politique et economique national et de la vigueur de l'engagement de l'emprunteur B l'egard de la privatisation, du type specifique d'activite a privatiser, et de la transparence du processus de privatisation. I/ Dans ce groupe, 14 projets ont port6 sur le r61e du secteur privt5 dans des activites agricoles spbcifiques. En outre, une etude d'evaluation de l'impact du dbveloppement de la culture du coton dans trois pays d1Afriquede llOuesta analyse cette question. Prolet d'usine B the au Kenya : un exemple de reussite bashe sur l'efficacite de l'appareil lnstitutionnel La reussite de ce projet, qui a 6th acheve en 1984, est B mettre au compte de la Kenya Tea Development Authority ou KTDA (societe responsable de la mise en valeur de la culture du the au Kenya) et des principes d'autonomie f inanciere et administratlve qui ont 6th B la base des resultats excellents que cette societe a enregistres dans son rdle d'organisme parapubl ic hautement spkialise dans la mise en valeur des petites plantat ions de cultures de rapport. Ce troisihe projet de developpernent de petites plantations de the au Kenya, appuye par le Groupe de la Banque mondiale, prevoyait : la construction de 17 usines devant produire chacune 1.200 tonnes de the par an, principalement pour l'exportation, et la creation au sein de la KTDA de services de gestion d'usine, de formation et de comnercialisation du the et de comptabilite, en previsiond'une rapideexpansion institutionnelle. Ces usines devaient conditionner la product ion de the de 135.000 pet its planteurs. La Banque offrait un prt direct B la KTDA, d'un montant de 10,4 millions de dollars E.U., garanti par le Gouvernement du Kenya. Un cofinancement etait fourni par la Comnonwealth Development Corporation (CDC) et par un pret du Fonds de 1 'OPEP au Gouvernement du Kenya. Lors de l'evaluation du projet, le taux de rentabilite konomique avalt 6th estid B 24 %. I 1 a 6th rQstid B 22 % B l'achevement du projet. Toutes les usines ont 6th construites de facon satisfaisante et produisent un the de haute qualite, en fonctionnant B un niveau de capacite proche du niveau indique lors de leur concept ion (ou reconcept ion). La KTDA, dont le personnel est entierement compose de Kenyens, gere la totalit6 des 39 usines exploitees B l'heure actuelle. Consideree cormrte la plus vaste unite de production de the du monde, la KTDA administre le p r o g r a m de petites plantations de the le plus efficace qui soit et fournit un grand nombre d'emplois ruraux, offrant un revenu monetaire attrayant. La KTDA est parvenue B ces resultats en se montrant capable de surmonter des difficult& considerables. Initialement, la Banque avait decide de 1 imiter son sout ien au condit ionnement du the, pour eviter de financer une expansion de la production mondiale du the, ce qui, retrospectivement, apparatt comne une decision contestable. Par la suite, 1 'achevement du projet a subi un retard de cinq ans, avec un depassement de coirt en dollars E.U. de 52 %, et en consequence le prCt de la Banque n'a finance que 12 des 17 usines, les cinq autres ayant 6th achevQs grece A un financement supplhntaire de la CDC et B un nouveau pret du Fonds de I'OPEP. La KTDA, cr&e sans un capital social de fondateur, n'a pas pu accumuler des reserves importantes. Elle a subi des pertes annuelles. A diverses reprises, en partie B cause de politlques financieres qui favorisaient les planteurs et en partie parce qu'elle assumait le risque de change des emprunts effectues dans des devises fortes, alors qu'elle retrocedait les montants de ces emprunts aux usines en shi 1 1 ings kenyens. D'autre part, le prix contrdle du the dest in6 B la consomnat ion interieure a 6th A plusieurs reprises tres inferieur au prix d'exportation. Bien que ces prix interieurs soient aujourd'hui plus conformes B la parite d'exportation, les pertes au titre du risque de change restent lourdes . Plusieurs facteurs ont contribue A la reussite de la KTDA et du projet, les facteurs institutionnels ayant 4th parmi les plus importants. Les petits planteurs ont appuye le p r o g r a m de mise en valeur de la culture du the, du fait, notamnent, qu'ils etaient represent& aux conseils d'administrat ion de la KTDA et des usines de the. Le Gouvernement a donne B la KTDA un mandat clair et un grand degre d'autonomie pour s'occuper de la culture du the. La Banque, quant B elle, a prete directement B l'inst itution cl6. 3.28 Dans le premier exemple, A savoir le projet de pompage A basse pression au Bangladesh, la Banque a encourage la privatisation de l'importation, de la distribution, de la vente de ces pompes, y compris de la prestation de services d'entretien, alors que la mission d'evaluation avait fait savoir que cette politique risquait d'aggraver les disparites existantes dans 1'8conomie rurale. Au cours de l'execution du projet, la negociation des mesures necessaires pour permettre aux entreprises privees d'importer et distribuer les pompes sur une base concurrentielle avec la BADC, laquelle beneficiait d'une subvention du Gouvernement, s'est heurtee a des delais. Pour finir, i1 s'est avere impossible d'etablir des conditions de concurrence, et les elements du projet portant sur l'importation, la distribution et l'organisation d'ateliers prives (le service d'entretien) par des entreprises privees ont Bte abandonnes. 3.29 En ce qui concerne la vente des pompes, la Banque a catalyse les efforts de promotion visant a rendre proprietaire de l'equipement les agriculteurs qui precedemment les louaient A la BADC. Alors qu'en 1980-81,15 X seulement des pompes a basse pression existant au Bangladesh appartenaient a des prives, ce pourcentage, grice B l'appui fourni par la Banque a la politique de privatisation, etait pass6 a 85 % en 1984-85. Mais, a la suite du choc et des bouleversements provoques par la poursuite vigoureuse de la politique de privatisation des pompes a basse pression, les perimetres irrigues par pompage n'ont cesse de diminuer, de mdme que le nombre d'agriculteurs affilies aux groupes d'utilisateurs, tandis que la taille moyenne des exploitations enregistrait une nette augmentation. Les enqudtes realisees ont confirm6 les craintes exprimees par la mission d'evaluation, selon lesquelles un systeme dans lequel les pompes sont exploitees par le secteur prive aboutit A une certaine discrimination a l'encontre des paysans sans terre et des petits agriculteurs dont la capacite d'investissement est limitee. 3.30 Ces resultats negatifs auraient pu dtre evites si la BADC et l'0ffice de developpement rural du Bangladesh (BRDB) avaient fourni des services d'appui complementaires, notamment la promotion de groupes d'utilisateurs de pompes, et une assistance dans la conception des reseaux. Une autre le~onpeut etre tir6e de cette experience, a savoir que la mise en oeuvre de changements profonds de strategie ne doit pas dtre confiee a l'institution qui est le plus affectee par la reforme, a moins de bien s'entendre sur son r61e futur. C'est ainsi que le r61e futur de la BADC, qui avait exprim6 de fortes reserves quant a la privatisation des pompes a basse pression, aurait dti dtre formule avec plus de soin. 3.31 Dans le deuxieme exemple, le projet semencier au Pakistan,une etude de faisabilite realis6e pour le Gouvernement pakistanais en 1973 par la FA0 en cooperation avec la Banque avait recommand6 que le developpement de l'industrie des semences soit confie au secteur priv6. Initialement, le Gouvernement du Pakistan et la Banque avaient accepte la recommandation. Toutefois, le Gouvernement devait plus tard decider que le projet serait du domaine public, malgre les objections de la Banque et de la FAO. 3.32 Les resultats du projet semencier ont BtB inferieurs aux previsions, en partie en raison de cette decision du Gouvernement. L'evaluation retrospective a conclu que, s'il est vrai que dans la plupart des cas les institutions publiques sont tout a fait competentes en matihre de selection et d'augmentation de la production de semences,le secteur prive pourrait neanmoins s'occuper plus efficacement de la production et de la commercialisationa grande echelle des semences, dtant donne les besoins specifiques de la gestion de l'industrie des semences, A savoir : flexibilite, capacite d'adaptation rapide de nouvelles conditions, coordination de producteurs disperses et supervision 6troite du stockage et de la manutention. Ce type d'industrie ne se prbte pas aux limitations des procedures, des horaires de travail et du financement qui sont la norme dans la bureaucratie. 3 . 3 3 Ces experiences en matibre de privatisation dans diverses activites agricoles soulignent les difficultes qu'il y a a encourager le developpement du secteur prive. Des donnees supplementaires provenant de projets achevhs et en cours d'execution sont indispensablespour tirer des conlusions definitives quant aux moyens de promouvoir la privatisation, mais il est clair que l'application generalisee de la privatisation (ou de toute autre strategie) ne saurait btre efficace si elle ne s'accompagne pas, du c6t6 de l'emprunteur, des dispositions institutionnellesqui s'imposent et d'une attitude favorable a l'egard de mesures de privatisationg. E. Recouvrement des coiits 3 . 3 4 Un systeme de recouvrement des coQts inefficace constitue un autre obstacle a la privatisation et a la liberalisation economique pendant les periodes de penuries de ressources. La necessite d'accroftre et de maintenir des flux de capitaux adequats vers l'agriculture est souvent pressante, et pourtant les efforts deployes par les pouvoirs publics pour reunir des ressources financieres destinkes a ce secteur ont toujours etC faibles. Et mbme lorsque les t a u de recouvrement sontcorrects,les montants alloues A l'agriculture sont souvent insuffisants. 3 . 3 5 Voici pour exemple les resultats des mesures de recouvrement des cof~tsindiquees dans les clauses de cinq projets d'irrigation en Indonesie examines cette annee. Les rapports d'achevement et d'evaluation retrospective de ces projets indiquent que les montants perGus sont infbrieurs aux co6ts d'exploitation et d'entretien des projets, sans parler des cofts d'investissement. D'autre part, seule une faible partie des montants perGus a ete consacree au financement d'activites liees a l'irrigation. Ces conclusions sont semblables a celles d'une etude de 1'OED sur le recouvrement des coQts, qui avait port6 sur 48 projets d'irrigation finances par la Banque dans 29 pays. Cette etude avait conseille A la Banque d'examiner plus minutieusement les clauses qu'elle imposait et peut-btre de remplacer le systhme de clauses, variable d'un projet l'autre, par un dialogue plus continu avec les Ce problbme est analyse plus en detail dans une etude rbcente sur la commercialisation de 1'OED. gouvernements sur cette question du recouvrement. Le fait que souvent les emprunteurs n'ont pas respect6 lesdites clauses peut egalement sugg6rer que la Banque surestime les possibilit6s de recouvrement des cotits, ce qui la conduit a insister sur certaines mesures et certains objectifs, sans tenir compte de leur faisabilite. 3.36 L'kvaluation rdtrospective de ces cinq projets a souleve un autre probleme particulier concernant la formulation des clauses afferentes au recouvrement des cotits. La principale critique a ete que la Banque traitait les revenus supplementaires provenant de l'imp6t foncier et imputables a l'augmention de la productivit6 des terres dans le cadre du projet d'irrigation comme une "taxe directe du projet", et par consequent comme un instrument de recouvrement direct des coQts, alors que pour 1'OED il s'agissait d'un revenu general. Cette difference de definition entre les services operationnels de la Banque et ceux de 1'OED decoule peut-etre en partie du manque de clarte des directives de la Banque en matiere de recouvrement des cotits, lorsque l'emprunteur utilise des mecanismes indirects de recouvrement des cotits. Plus specifiquement, la Banque n'a pas indique clairement comment reagir lorsque 1'emprunteur ne respecte pas sa pr6ference pour un systeme de recouvrementdirect des cotits, comme celui des redevances payables par l'usager. Les directives operationnelles de la Banque soulevent cette question, mais n'y repondent pas. 3.37 En ce qui concerne, par exemple, le Projet de developpement de l'elevage au Burkina Faso, le Gouvernement avait accepte lors des n6gociations d'adopter un systeme de recouvrement des coots pour la composante sante animale, notamment pour les produits v6terinaires. En 1978, le Gouvernement 6tablissait la base juridique du recouvrement des cotits, cette initiative etant la premiere de ce genre en Afrique de l'0uest. Mais en 1981, le systeme s'effondrait a la suite de modifications apport6es a la strategie, et la campagne de vaccination devenait un element d'un programme national realise sous l'egide d'autres organismes donateurs. L'annee suivante,le Gouvernement annon~aitque les tests de peste bovine et autres seraient obligatoires et gratuits, mettant ainsi fin au premier essai en Afrique de l'0uest de recouvrement des coQts des produits veterinaires. En 1982, une mission de supervision a not6 qu'en l'absence d'un systeme de recouvrement des coots, il n'existait pas de fonds pour payer les fournisseurs et que par consequent il ne pouvait plus y avoir de vaccins. 3.38 Dans le domaine de l'arboriculture, les questions de recouvrement des coats sont difficiles et complexes. Par exemple, la longue periode de gestation, avant qu'un arbre n'atteigne le plein developpement, pose des problhmes particuliers. Le Projet de developpement des petites plantations de palmier a huile de Popondetta, en Papouasie-Nouvelle-Guinee,offre un exemple de bon recouvrement des coats dans une plantation arboricole. Le pays a pour politique de recouvrer la totalite des cotits d'investissement dont les beneficiaires directs peuvent btre identifi6s. En consequence, les cotits des pr6ts consentis 1 de petits planteurs, ainsi que les allocations de subsistance vers6es pendant la periode du projet sont recouvr6es avec int6rbt B la source, sur chaque compte de pret individuel. En juin 1986, sur 1.571 prets initiaux a de petits planteurs, environ 50 X avaient et6 totalement rembours6s. De &me, les coats d'investissement au titre de la Societe de transport devraient dtre recouvr6s dans l'avenir grdce a la vente A des petits planteurs des actions appartenant au Gouvernement . Toutefois , le Gouvernement assume une part considerable des coOts de vulgarisation, construction de routes et assistance technique dans le cadre de ses services generaux, qui sont finances sur le revenu general provenant des impats et taxes sur le revenu, sur les ventes et les exportations, le pays etant dot6 dans ce domaine d'un systbme bien dbveloppk. 3.39 I1 est evident que la politique de la Banque devrait dtre plus explicite en ce qui concerne le recouvrement direct et indirect des coats, dans la mesure ot~celui-ci conditionne la formulation de clauses tenant compte des conditions de chaque pays. En particulier, elle devrait fournir au personnel des directives concernant d'autres options a l'intention des emprunteurs qui ne veulent pas recourir a un systeme de redevance payables par l'usager. IV. INDUSTRIE ET ENERGIE 4.01 Le prdsent chapitre passe en revue les points qui meritent d18tre signalbs dans les projets de societ6s financieres de developpement (SFD), d'energie (y compris 1'8lectricite), et de telecommunications. I1 n'y sera pas question du secteur de l'industrie, car 1'OED a examine trop peu de projets purement industriels en 1987. A. Socidt6s financibres de d4veloppement 4.02 L'examen a portb sur 15 projets de societes financigres de developpement, dont cinq ont fait l'objet d'une evaluation retrospective de 1'OED. Ces 15 projets avaient etC approuves entre 1975 et 1981. Dans neuf cas, la Banque n'avait encore jamais traite avec l'institution en cause et, dans les six autres, il s'agissait de projets relais. Neuf projets visaient principalement les petites et moyennes entreprises (PME) avec, dans chaque cas, la participation de plusieurs intermediaires et, souvent, d'une institution faitikre. Deux autres projets comportaient des composantes PME. 4.03 Pour ces 15 projets, le Groupe de la Banque avait pr6te un-totalde 290 millions de dollars E.U., reparti entre 10 prsts et cinq credits. Ces fonds ont ete rktrocCdCs B quelque 4.360 petites, moyennes et grandes entreprises de production ou de service et ils ont ete a l'origine de financements d'un montant total dquivalant i environ 845 millions de dollars E.U.,qui ont permis de creer plus de 100.000 emplois. 4.04 Sur les 15 projets, on considbre que 12 (80 %) ont donne des resultats satisfaisants (Tableau 7 de llAppendice). Tous les projets comprenaient des objectifs de renforcement institutionnel, lesquels ont et6 atteints, au moins partiellement, dans 80 % des cas (Tableau 13 de llAppendice). Autonomie des SFD 4.05 Les pouvoirs publics peuvent porter atteinte B l'autonomie d'une SFD de diverses facons,mais la presente section est centree sur les deux dangers les plus repandus et les plus graves. I1 s'agit d'abord des pressions qui peuvent &re exercbes sur une SFD pour l'engager financer des projets non viables et, ensuite, des ingdrences dans le choix de ses dirigeants. La Banque doit gtre particuli&rement vigilante dans ces deux domaines, s'efforcer de prot6ger les SFD avec lesquelles elle traite contre ces deux risques et, si elle ne peut le faire, reconsidbrer sa collaboration avec les institutions en cause. Ingerences dans l'a~~robationdes ~roiets 4.06 Les ingerences des pouvoirs publics dans l'approbation de leurs projets compromettent sbrieusement l'autonomie des SFD et leur aptitude a s'acquitter de leurs fonctions. Dans le cas d'une SFD publique ayant recu deux prbts de la Banque, ces interventions ont btd poussdes A l'extrsme. Des le depart, la Societe a vu se reduire son autonomie de decision sous l'effet d'une politisation croissante. Six ans apres sa creation, 96 X de son portefeuille accusaient des arrieres,principalement du fait de decisions de pret imprudentes, motivees par des considerations politiques. Un peu plus d'un an apres, la Societe a completement cesse de prtter. 4.07 Parmi les SFD du groupe considere cette annee, plusieurs autres ont egalement souffert de pressions politiques. L'une a ete poussee a participer a des projets non economiques que son Conseil d'administration, malgre la presence de representantsde banques privees locales et d'actionnaires etrangers, a estime ne pas pouvoir rejeter. Ces investissements ont ajoute a ses arrieres et la situation a BtB aggravee par le fait que le Gouvernement a tarde a honorer les garanties accordees pour certains des prhts. Dans un autre cas, les SFD publiques se sont attachees 21 accroftre rapidement les prgts aux PME, priorite dont les motivations Btaient politiques. En cons6quence. elles ont fortement mis l'accent sur l'approbation de prgts en se preoccupant trhs peu de la capacite de gestion, des debouches ou de la structure du capital des entreprises en cause, et cela a nui a l'attention portbe a la supervision, au recouvrement et aux arrieres. 4.08 I1 est 2I noter aussi, et c'est 1P un element plus positif, que la Banque centrale hondurienne, lorsqu'elle a crCB le Fondo Nacional de Desarrollo Industrial qui devait 6tre l'institution faftihre, a su prendre les mesures necessaires pour proteger ce nouvel organisme contre toutes influences exterieures indues, d'une part, en le rattachant B ses propres services dont les capacites techniques sont solides et, d'autre part, en stipulant que les projets qui lui seraient soumis devraient au prealable avoir bt6 approuves par les banques commerciales qui assumeraient le risque de credit. Ineerences dans le choix des diripeants - 4.09 Les pouvoirs publics peuvent aussi porter atteinte a l'autonomie d'une SFD en nommant certains administrateurs ou dirigeants pour des raisons politiques. Dans un pays, les autorites des Etats sont frequemment intervenues dans la nomination des directeurs generaux des SFD, lesquels ont frequemment ete choisis dans la fonction publique sans tenir compte de leur experience. Un grand nombre de ces dirigeants ont ensuite fait l'objet de transferts prematures et les solutions de continuit6 qui en ont resultd ont gravement compromis l'aptitude des SFD en cause B maintenir leurs normes et le rythme de leur activite. I1 est arrive aussi que les pouvoirs publics emphchent la direction des SFD de pourvoir, comme cela est manifestement sa prerogative, aux emplois vacants. 4.10 Dans le cas de l'une des SFD Btudiees cette annee, le gouvernement a abruptement mis fin aux fonctions du conseil d'administration et du directeur general, peu avant l'approbation du premier prht de la Banque; six mois plus tard, la quasi-totalit6 des cadres avaient demissionne ou avaient ete pousses a partir. Le gouvernement a continue a changer pratiquement chaque annee le directeur general et les administrateurs. Le processus d'evaluation et de supervision des projets s'est degrade, les contrales internes ont cessB dt6tre appliques, le personnel a ete completement demoralisd et sa rotation s'est acc616ree. L'institution a finalement sombre. 4.11 La Banque doit btre attentive a toute restriction de 1'autonomie d'une SFD, qu'elle appartienne au secteur privC ou au secteur public, qu'elle soit ou non contr616e par 1'Etat. L'expbrience montre que plus grande est l'autonomie d'une institution, plus grande est son aptitude h adopter et B appliquer de bonnes politiques et prockdures d'exploitation et, donc, h financer des projets viables et B preserver la solidit6 de son portefeuille d'investissement. L'autonomie des SFD devrait &tre suffisante pour qu'elles puissent : prendre en toute independance les decisions qu'appelle leur gestion (investissements,personnel,etc.); fixer leurs traitements et leurs prestations sociales de manihre h attirer et a conserver un personnel hautement competent; mobiliser elles-mbmesdes ressources interieures et exterieures;et fixer le taux de leurs prbts en fonction des coQts et des risques. Preparation des projets 4.12 Notre examen des projets de SFD montre tres clairement la grande influence que l'application, ou la non-application, des le~ons tirees de l'experience peut avoir sur les resultats d'un projet. En particulier dans le cas de projets relais, on peut en effet tirer des renseignements des r6sultats anterieurs non seulement sur la SFD elle-mdme,mais aussi sur l'environnement dans lequel elle ophre. 4.13 Apres le financement d'un premier projet en faveur de la petite industrie au Pakistan, a Sri Lanka et en Tunisie, tous les enseignements tirks de cette experience ont 6t6 pris en compte pour la preparation du projet relais. Ainsi, dans le cas du Pakistan, les procedures de remboursement choisies pour le premier projet s'etaient r6vkl6es peu maniables, les depenses etant reparties entre un tres grand nombre de petits prets subsidiaires, et on a donc adopte, pour le dewihme, la formule d'un fonds renouvelable. On a aussi decide dks ce deuxieme projet d'expkrimenter d'autres circuits de distributionen faisant appel au secteur prive pour les zones oh les Societes d'aide a la petite industrie, qui sont des organismes publics, n'ktaient pas en mesure, comme l'avait montr6 le premier projet, de fournir des services de promotion/vulgarisation de bonne qualite. 4.14 Le deuxieme prdt accord6 par la Banque a la SFD vis6e au paragraphe 4.10 illustre bien ce qui peut arriver lorsqu'on ne tire pas les le~onsde l'experience. En depit des changements intervenus 21 la tdte de cette institution et des problbmes qui en avaient result6 pendant le premier prdt, une deuxieme mission d'hvaluation a recommande l'octroi d'une nouvelle ligne de credit. I1 est Bvidentque 1'6valuation avait 6t6 superficielle,que l'on avait minimis6 les deficiences de l'institution et neglige de diagnostiquer ses problemes fondamentaux. En outre, la mission n'avait pas eu de contacts profitables avec les clients, les reviseurs-comptables, la direction et le personnel de l'institution, ni avec les milieux d'affaires et la communaute bancaire. Sept mois apres son approbation par le Conseil, la Banque a suspendu le decaissement du deuxihme pr6t en attendant que soit trouvee une solution aux problhmes croissants de la SFD. Celle-ci a peu aprhs cesse d'accorder des prbts. Supervision 4.15 Tous les textes, ainsi que les dirigeants de la Banque insistent sur l'importance de la supervision. NBanmoins, celle-ciest souvent percue par le personnel comme une activite moins bien reconnue et moins prestigieuse que le travail d'8valuation. Les projets examines cette annee confirment le r61e que peut jouer une supervision efficace dans la reussite d'un projet et, a contrario, comment une mauvaise supervision peut contribuer a la non-reussite d'un projet. 4.16 Les projets d'aide B la petite entreprise qui ont donne de bons rdsultats au Portugal, B Sri Lanka, au Bangladesh et au Pakistan ont fait l'objet d'une supervision frequente et parfois intensive. Dans le cas du Pakistan, par exemple, les procedures de passation des marches et de decaissement ont ete 6tudiees en detail pour un echantillon des agences des banques participant au projet et les mesures correctives proposees par le personnel de la Banque pour remedier aux deficiences identifiees ont BtB rapidement mises en oeuvre. Au Bangladesh, des consultants ont aid6 les organismes d'assistance technique a executer leurs composantes du projet, en particulier pour les activites difficiles come la promotion et la vulgarisation. 4.17 En revanche, le premier projet realist5 au Burundi aurait gagne a 6tre supervise de plus pres; Btant donne les conditions difficiles dans lesquelles devait opdrer la SFD en cause (Banque nationale du developpement --BNDE), il aurait mieux valu envoyer des missions plus courtes mais plus frequentes qu'une seule mission annuelle. Si la supervision avait ete plus intensive, on aurait pu s'assurer que la BNDE appliquait les politiques et les proc6dures convenues. En outre, la Banque n'a pas correctement examine les prkts secondaires soumis B son approbation. Le projet realise au Burkina Faso appelle des observations similaires. Bien que les resultats des trois pr6ts accordes B la Banque de developpement dconomique de Tunisie (BDET) aient ete generalement satisfaisants, la Banque aurait pu reagir plus rapidement lorsque les arriCrCs se sont aggravbs. 4.18 Parmi les projets examines cette annee, ce sont les deux projets de la COFINA au Panama qui fournissent le meilleur exemple de mauvaise supervision de la part de la Banque. Apparemment, bien qu'elle ait envoy6 trois missions par an et malgre la mddiocrite manifeste des rdsultats obtenus par la direction et le personnel de la COFINA, la Banque n'a pas su mesurer l'ampleur des problhmes de cette SFD. Quatre mois seulement aprhs la mise en vigueur du deuxihme prtSt, et d e w mois aprhs qu'une mission de supervision eut fait etat de nouvelles amtSliorations~,un audit du portefeuille de la COFINA effectue par IJ La mission avait class6 la COFINA dans la categorie 1, qui est celle des projets ne posant aucun problhme ou seulement des difficultes mineures. les autorites panameennes a rev61C de graves irr6gularittSs dans ses operations et dans l'utilisation faite des fonds publics. Les services operationnels de la Banque ont note dans le RERP que le degre de collusion A l'interieur de la COFINA avait dfi 6tre exceptionnellement Bleve pour rendre la detection aussi difficile. D'une facon genBrale, la facon dont la Banque a trait6 110p6ration COFINA denote un manque de communication entre les divers niveaux hierarchiques du Bureau de la Banque responsable de la region. Les cadres inferieurs semblent ne pas avoir eu une connaissance approfondie de l'institution, des divers aspects des resultats du projet, ni des contraintes environnementales qui auraient dij les alerter. Lorsqu'ils se sont rendu compte des problbmes de la COFINA, ils n'ont pas reagi avec decision pour en Bvaluer toute la gravite et ils ont apparemment hesite 31 faire part de leurs inquietudes leurs superieurs pour leur demander des directives. Traitement du risque de change 4.19 Pour ce qui est du traitement du risque de change, la politique de la Banque a toujours Bte claire : les SFD ne devraient prendre ce risque en charge ni pour les fonds provenant de la Banque ni pour tout autre emprunt ~tran~erg.C'est normalement l'emprunteur final qui doit assumer ce risque comme s'il empruntait directement B l'etranger. S'il en allait autrement, cela reviendrait h demander au gouvernement de subventionner le t a u d'interst, situation que la pratique susvisee permet d'eviter. S'il n'est pas possible, ou approprie, de proceder ainsi (par exemple, dans le cas des PME), c'est le gouvernement quidevrait prendre le risque en charge en contrepartie du versement d'une commissiong . 4.20 Bien que cette politique ait ete generalement appliquee pour les projets de SFD consideres cette annee, on note toutefois des exceptions et des resultats non anticipes. Le Gouvernement tunisien avait accept6 de couvrir toute Bventuelle perte de change de la BDET sur ses emprunts a l'etranger. Cependant, ces pertes sont devenues si lourdes au cours des annees 80, par suite de la depreciation du dinar par rapport au dollar, qu'il n'a pas ete en mesure de les couvrir en totalite, ce qui a rendu plus grave encore la situation financiere de la BDET. Le gouvernement a recemment pris des mesures pour faire face a ses obligations; il etudie en outre la meilleure facon de proceder pour les futurs emprunts en devises. Dans l'intervalle, il prendra en charge, moyennant une commission, le risque de change afferent aux nouveaux prkts. I1 a ete fait exception 3I cette rbgle une ou deux fois pour des SFD consid6rBes comme exceptionnellement solides et bien g6rBes. 2/ Cette politique est exposee dans 1'OMS 3.73, paras. 27 et 28, et a ete confirmbe par le DBpartement de l'industrie dans son "Document de politique generale sur l'intermediation financiere", 8 juillet 1985, paras. 4.37 et 4.38. 4.21 Le projet portuguais de developpement de la petite et moyenne industrie comportait une composante Zones industrielles que devait executer la Societe publique des zones industrielles, a l'aide de fonds qui lui seraient retrocedes en devises. Les loyers perGus par la Societe devaient lui permettre de couvrir son risque de change. Bien qu'elle eOt acchs aux Fonds publics de garantie des risques de change, elle a decide de ne pas y recourir. Les lourdes pertes de change qu'elle a essuyees ulterieurement,n'ayantpu relever ses loyers dans la mesure necessaire, ont aggrave sa situation financiere qui Btait deja precaire. Bien que, dans ce cas, on ait applique la politique prevue par la Banque, en ce sens que 1'EPPI etait l'emprunteur final, les resultats n'ont pas correspondu A ce que l'on attendait. L'argument selon lequel le risque etait en fait supporte par le gouvernement, la SociBt6 etant un organisme gouvernemental, revient a ignorer la question de l'autonomie financikre de la Societe. 4.22 Dans le cas de la Banque nationale d'investissement (NIB) du Ghana, la supervision du deuxieme prkta tardivementrBv4lB que cette societe s'exposait de substantielles pertes de change sur ses emprunts a l'etranger, y compris le premier prdt de la Banque. Les prdts de la Banque africaine de developpement (BAfD) et de 1'organisme allemand d'aide au developpement (KfW) etaient assortis d'echeances fixes, sans reference au calendrier de remboursement des emprunteurs subsidiaires, de sorte que la NIB pouvait reutiliser les fonds en acceptant le risque. En ce qui concerne le prdt de la Banque, le calendrier de remboursement devait btre ajuste en fonction des calendriers de remboursement des emprunteurs subsidiaires, de facon a eviter a la NIB de prendre des risques, mais celle-ci a Bgalement consider6 le prbt de la Banque comme fixe et tente de reemployer ces fonds, ce qui l'a exposee a des risques substantiels. A la fin de 1985, dans le cadre d'un accord de restructuration financikre generale, le gouvernement a accept6 de couvrir toutes pertes eventuelles. Autres enseignements 4.23 L'examen des projets de SFD consider& cette annee confirme un grand nombre des le~onstirees des examens anterieurs et en particulier l'importance que revdtent plusieurs facteurs : l'autonomie de l'institution, la competence et la continuite de sa direction, la prise en compte des le~onsde l'experience, et la qualit6 de la supervision de la Banque, surtout pour ce qui est du risque de change. Les autres lecons confirmees par l'examen de cette annee sont recapitulees dans les paragraphes qui suivent. 4.24 S'agissant des questions institutionnelles et de politique gknkrale, la Banque devrait ouvertement et clairement lier le financement du projet aux mesures de reforme effectivement prises, et ne pas se contenter de la promesse d'initiatives futures. Lorsqu'elle a de bonnes raisons de douter de la volonte et/ou de l'aptitude du gouvernement ou de l'intermediaire financier B executer le projet, elle devrait s'abstenir de preter jusqu'a ce que ces doutes aient ete levds. Les probl&mes que peut poser le report d'un projet sont bien moindres que ceux que peut entrainer une approbation prematuree. La reussite d'un projet ne devrait pas 6tre compromise par la volonte d'atteindre a tout prix les objectifs de prbt. 4.25 Un grand nombre de SFD sont particulierement deficientes en ce qui concerne la supervision des sous-projets, surtout apres l'achevement des investissements materiels. Les SFD devraient, dans le cours normal de leurs activites de suivi, identifier rapidement les probl&mes de leurs clients et les aider a les resoudre. Les missions de supervision de la Banque devraient elles-mbmes suivre cet aspect important des activites des SFD et leur fournir le cas echBant les conseils et l'assistance technique necessaires. 4.26 Un certain nombre de projets de PME 6tudiBs cette annee montrent bien 1'intbrbt que presente un vaste reseau d'agences pour identifier et superviser les clients. Beaucoup confirment aussi que la fourniture en temps voulu de fonds de roulement joue un r61e important dans le succes des projets de PME et qu'il est souvent encore plus important pour ces entreprises d'avoir acces a des services d'assistance technique, au sens le plus large, que de pouvoir disposer de financements a terme. 4.27 Les operations de prbt destinees a des SFD ne se sont pas revelees un instrument tres efficace pour promouvoir un ajustement des taux d'interbt ou, d'une facon plus generale, pour s'attaquer aux problemes sectoriels. La situation pourrait evoluer a mesure que la Banque developpera ses operations en faveur des diverses SFD et qu'elle orientera davantage ce type d'operations vers un ajustement du secteur financier. B. Energie 4.28 La presente section repose sur l'examen des resultats des 19 projets d'energie ou d'electricite consideres cette annee. Treize de ces operations ont fait l'objet d'un audit complet et, pour les autres, on a examine les rapports d'achevement. Le total pr6t6 s'klevait a 1,3 milliard de dollars E.U., dont 56 millions (4 %) ont 6tB annules. 4.29 Les sept projets d'energie et 11 des 12 projets d'electricite ont donne des rBsultats satisfaisants. Les 19 operations visaient notamment a renforcer les institutions beneficiaires, l'accent etant mis sur leur gestion et leurs resultats financiers et sur l'amelioration de leurs capacites techniques et gestionnelles. A une exception pres encore, ces objectifs ont Bte atteints, au moins partiellement. Finances publiques 4.30 La majorite des projets d'knergie examines en 1987 concernaient le sous-secteur de 1161ectricit6ou du gaz naturel. Conform6ment aux pratiques suivies de longue date par la Banque, les accords conclus aux fins de ces projets mettaient l'accent sur la fixation des tarifs par r6fBrence au cotit marginal a long terme, afin de promouvoir une allocation efficace des ressources. Pour kliminer les distorsions Bconomiques, la Banque souhaitait aussi l'elimination des subventions a w prix des combustibles utilises par le sous-secteur de l'electricite. Les clauses des accords de pr&t visaient aussi la solution des problemes d'efficacite - faible utilisation de la capacite, deficiences de la planification, niveau eleve des pertes de transport et de distribution, insuffisance de l'entretien -et prevoyaient a cet effet la realisation d'etudes et la fourniture de services d'assistance technique et de formation. Bien que les resultats obtenus dans les divers domaines soient evalues separement dans les paragraphes qui suivent, il est a noter que les divers elements en jeu - reformes tarifaires, mobilisation des ressources, resultats financiers, allocation des investissements,entretien et remise en etat - sont tous plus ou moins interdkpendants. 4.31 Come elle le faisait deja anterieurement, la Banque avait mis l'accent a la fois sur le niveau absolu des tarifs et sur leur structure. Lorsqu'un arbitrage s'etait rbvele necessaire, elle avait donne la priorite au premier de ces deux elements afin de renforcer la viabilite financiere de la societe en cause. Dans presque tous les cas, les pouvoirs publics ont releve les tarifs de l'electricite et du gaz naturel. Cependant, dans certains cas, notamment au Bangladesh, en Indonesie,en Roumanie et auYemen, les augmentations n'ont pas suffi a compenser l'accroissement des cofits d'exploitation provoque par l'inflation et/ou 1161iminationdes subventions aux combustibles. Resultats financiers des com~a~niesd'electricite et de gaz 4.32 Les resultats financiers des compagnies d'electricite et de gaz naturel dependent principalement de leurs tarifs. Les performances financieres des projets examines en 1987, comme de ceux des annees anterieures, ont ete inegales et ont dependu des mesures prises concernant les tarifs. Les compagnies d'electricite de 1'Inde et de Thailande, pays qui ont applique des politiques tarifaires appropriees, ont considerablement ameliore leurs resultats (voir l'encadre sur la reussite du projet de Bang Pakong). Cependant, c'est le plus souvent l'inverse qui s'est produit, comme en temoigne la grave dkgradation des resultats financiers des compagnies du Bangladesh, dlEgypte,dlIndonesie,de Roumanie et du Yemen. 4.33 Peut-Btre a cause d'une conjoncture dconomique moins favorable, les tentatives d'amelioration du recouvrement des comptes clients n'ont generalement guere ete couronnees de succes. Bien que l'on ait constate certains progres au Costa Rica, en Inde et en Jamalque, les recouvrements n'ont generalement pas suffi, mdme dans ces cas, pour ramener les comptes clients B un niveau acceptable. Ainsi la Compagnie indienne d'electricite thermique (NPPC) a ramene son compte clients de sept mois de facturation pendant l'exercice 84 8 cinq mois a la fin de l'exercice 86, niveau encore trop eleve. Thai'lande : Projet d'enerqie thermiaue de Bank Pakonq Le projet d'energie thermique de Bang Pakong se dist ingue des autres projets d'electricite examines en 1987 B plusieurs egards : i l a 6t6 exkute dans les delais prevus; les object ifs vises ont 6t6 atteints, aussi bien en matiere de politique sectoriel le que sur le plan inst itut ionnel, et les aspects environnementaux ont bte pris en compte. Parce qu'elle a tres t6t participe B la preparation du projet, la Banque a pu donner des avis et des conseils utiles sur plusieurs questions liees B la passation des marches et a l'environnement. Cette collaboration a contribub B 1'6tablissement de bonnes relations de travail qui se sont maintenues pendant toute la duree de l'execution du projet, et les r e c m n d a t i o n s formulees par les missions de la Banque ont toujours 6t6 prises en compte. Pour renforcer la position financiere du sous-secteur de l'electricite, le gouvernement, cornne i 1 en avait decide avec la Banque, a restructure les tarifs de 1'6lectricite en deux &tapes, de maniere B porter les taux annuels de rentabilite B 7-8 % des imnobilisations nettes reevaluees B compter de l'exercice 82, et i l a elimine les subventions aux produits pbtroliers. En fait, la Societe tharlandaise d'electricite a port6 sa rentabilite B plus de 8 % et a comnence pendant l'exercice 82 B transferer des fonds au Ministere des finances. La centrale a 6te mise en service avec un mois seulement de retard et a coQt6 6 % de moins que prevu. Si l'on mesure les avantages du projet sur la base des recettes tarifaires, la rentabi lit6 interne est evalu6e B 26 %, alors qu'elle avait 6t6 estimee B 13 % lors de 1'6valuation. Ce supplhnt tient B plusieurs raisons : les depenses d'investissement ont 6t6 inferieures aux previsions; la baisse du prix du petrole a reduit le coOt du gaz naturel; la production annuelle d161ectricit6 a pu Ctre accrue lorsque la puissance des equipements de product ion a bt6 portbe de 500 MU B 550 MU; et les tarifs reels moyens ont ete superieurs aux previsions. Pour ce qui est de l'environnenent, la Compagnie thailandaise d161ectricit6 a fait effectuer des etudes sur la qualit6 de 1 'air et la diffusion thermique des eaux chaudes rejetees par la centrale et a tenu compte de leurs resultats dans la conception des cheminees de la centrale et des ouvrages de prise d'eau et de dkharge. L' Institut de la pCche f luviale a en outre etudie les effets du projet sur la faune et la flore du fleuve Bang Pakong. Depuis 1983, le Gouvernement applique un programme de surveillance de l'environnement. Les effets negatifs du projet sur la qualite de l'air dans la region et sur la population aquatique ont 6te n4ligeables. Une etude des futurs projets de production et de transport, achevee en 1981, a identifie et analyse les opt ions B long terme en mat'iere de pol it ique energet ique et 6tabl i sur cette base les divers programmes au moindre coirt qui pouvaient real istement Ctre envisages pour 1 'electricite. Ses conclusions ont 6th integrees au plan de developpement de la Compagnie tharlandaise d'electricite inclus dans le Cinquikne Plan national de developpement konomique et social (Ex. 82-86). La Compagn ie thai landaise d'electric it6 s'est regul ierement inspir6e des dthodes et des conclusions de cette etude pour def ini r ses programnes d' investi ssement . 4 . 3 4 C'est principalement aux impaybs d'autres entreprises publiques qu'il faut imputer la faiblesse des taux de recouvrement. Dans le cas, par exemple, de la Compagnie indonesienne de llelectricitC (PLN), le recouvrement des sommes dues par les clients non publics a genbralement bte satisfaisant, le compte clients tombant au-dessous de deux mois de facturation, mais les sommes dues par les entites publiques representaient plus d'un an de facturation en 1981-82. 4 . 3 5 Dans ce domaine, on ne peut attendre de progrks durables que d'une amblioration de la gestion des comptes clients et du recouvrement et d'une politique stricte de debranchement des abonnbs dbfaillants. I1 est toutefois difficile d'appliquer pareilles mesures aux entitks publiques et l'aptitude des compagnies de gaz et d'blectricite a maintenir leurs comptes clients h un niveau acceptable est donc limitee pour cette categorie de clients. 4 . 3 6 La conclusion a en tirer, du point de vue de la Banque, est qu'en cas d'impayes excessifs, ceux-ci devraient Btre consideres comme un probleme de discipline budgbtaire h regler, dans la mesure du possible, dans le contexte de ses prgts d'ajustement structure1 ou sectoriel. Mobilisation des ressources 4 . 3 7 Come pour leurs resultats financiers, l'aptitude des organismes du secteur a mobiliser des ressources a dependu en grande partie des politiques tarifaires des pouvoirs publics. La Compagnie thallandaise,dont le gouvernement a applique des politiques appropriees, a pu transferer des fonds au Ministere des finances et gbrer un plus vaste programme d'investissement en faisant de moins en moins appel a des prises de participations publiques. Par contre, l'application de politiques tarifaires inadequates a oblige les compagnies dlIndonesie,de Roumanie et du Yemen a dependre d'apports de capita- publics pour poursuivre leurs activitbs. Au Bangladesh, la repugnance du gouvernement a relever les prix de gaz naturel dans la mesure necessaire pour satisfaire au critere d'efficacite economique a entrafne une augmentation rapide des subventions au sous-secteur du gaz naturel et nui a la mobilisation des ressources, sans compter la degradation des rbsultats financiers des organismes charges de la distribution. Efficacitb 4 . 3 8 Come par le passb, la Banque a encourage l'application de la methode du moindre coat pour la mise au point des programmes de developpement des systkmes d'blectricitb. Lorsqu'il n'existait pas de programme adbquat dbfini sur cette base, elle a inclus dans les projets la realisation d'btudes visant la preparation ou la mise a jour de programmes, par exemple en Tharlande et au YBmen. De meme, les projets de gaz naturel realises au Bangladesh et en Egypte comportaient des btudes sur l'utilisation du gaz naturel. Cependant, elle n'a pu obtenir 1'incorporation de cette methode au systeme de planification roumain, les autoritbs nationales n'etant pas interessbes. 4.39 Du fait des difficult& economiques et financi&res traversees par les pays emprunteurs pendant l'execution des projets considdres, on a constate, dans la majorite des cas, une diminution de l'efficacite de l'exploitation et une aggravation des pertes d'electricite. Ainsi, en Colombie, les pertes sont passees de 14.5 % en 1977 A 23,5 % en 1983, principalement a cause de l'augmentation des vols d1electricit6et de l'insuffisance des investissements affectes a la remise en etat de circuits degrades et/ou surcharges. En Roumanie, bien que les pertes au stade du transport et de la distribution aient ete reduites de 14 %, le taux de disponibilite des centrales (duree, exprimee en pourcentage, pendant laquelle il est possible d'exploiter les equipements de production) a diminue entre 1979 et 1983 pour tous les types de centrale, faute d'un entretien suffisant. Ces constatations donnent a penser que la Banque devrait attacher un rang de priorite plus eleve a la rehabilitation et a l'entretien des equipements du secteur de l'electricite. Privatisation 4.40 Les projets d'exploration petroliere realises en Egypte, au Maroc et au Yemen democratique ont encourage une participation accrue des societes petrolieres internationales a l'exploration eta lamise envaleur des ressources du pays, et une reduction concomitante des financements preleves sur le budget national. La participation de capitaux a risque prives a ete obtenue malgre la baisse des cours internationaux du petrole et la contraction generale du secteur. Ce bon resultat donne a penser que la Banque a raison et devrait continuer de mettre l'accent sur le r61e de catalyseur des projets pour associer des societes privees a l'exploration des ressources des pays en developpement importateurs de pbtrole. Preparation des projets 4.41 Les projets d'bnergie examines en 1987 illustrent clairement la necessite pour la Banque de participer tres t6t a la definition des projets et des modalites d'execution. I1 est arrive frequemment que l'on ait surestime, lors de la preparation de ces projets, les capacites d'execution des organismes en cause. On a adopte des calendriers d'execution tres optimistes, sans porter une attention suffisante aux mesures necessaires pour remedier aux insuffisances des beneficiaires. Dans la moitie environ des cas, le retard pris par la realisation des projets a Bte dG en grande partie a des deficiences institutionnelles. Si l'on juge que la capacite d'execution de l'organisme responsable est limitee, on gagne generalement a concevoir le projet de manikre qu'il puisse 6tre realise dans le cadre d'un marche A responsabilite unique (cles en main) sous la supervision de consultants qualifies. 4.42 Autre probleme frequent, la preparation des composantes formation avait ete insuffisamment precise, ce qui a donne lieu h des interpretations divergentes des tdches prevues. Lorsque le programme de formation n'est pas bien defini et contrblable, la realisation de cet important objectif institutionnel devient hasardeuse. I1 est imperatif de definir clairement la portee, le contenu et les modalites d'application des composantes formation au stade de la preparation des projets. 4.43 I1 importe aussi d'evaluer plus rigoureusement la capacite de conception et d'execution des pays emprunteurs oh il n'est pas facile de recourir aux services de societes etranghres. Ainsi, en Roumanie, oh les organismes beneficiaires se sont generalement acquittes de leurs tdches c o m e prevu, les contraintes imposees par la capacitd des bureaux d'dtude, du secteur de la construction et des industries extractives et les insuffisances de la production de matdriaux de construction ont gravement retard6 l'execution des projets d'electricitd. 4.44 Dans 40 X des cas Btudies cette annde, les conditions metdorologiques et geologiques ont pose des problemes qui ont longuement retard6 l'exdcution du projet et, donc, entraine des depenses suppl6mentaires. La l e ~ o na tirer est que le Groupe de la Banque doit elaborer des methodes permettant de mieux tenir compte des effets des conditions climatiques et gdologiques sur le calendrier et le coQt d'execution des projets. 4.45 L'estimation des coQts en monnaie nationale pourrait aussi btre amdliorde. Si les prdvisions sont habituellement raisonnablement exactes pour les ddpenses en devises, les cotits en monnaie nationale tendent a dtre sous-estimes. Lorsqu'on etablit le devis d'un projet, on devrait s'efforcer de compenser l'imprecision des elements en monnaie nationale en se fondant sur de meilleures donndes concernant les prix locaux ou en augmentant les provisions pour imprdvus. 4.46 La complexite croissante des projets et la participation A leur execution de plusieurs organismes publics et prives, dont certains peuvent ne pas dtre directement lies au prbt de la Banque, exigent que toutes les activites d'une importance majeure pour la reussite de l'opdration soient intdgrdes au projet et que leur execution fasse l'objet d'arrangements fermes. La rentabilite Bconomique du projet de distribution de gaz au Caire (Egypte) c o m e celle du projet d'exploitation du gaz de Bakhrabad (Bangladesh) ont Btd gravement compromises, du fait que les equipements des utilisateurs finals (centrales et industries) n'ont pas etd modifies en temps voulu pour l'utilisation de gaz naturel. Supervision 4.47 La frdquence et l'intensitd de la supervision dont ont fait l'objet les projets d'energie examines en 1987 ont ete trks variables. Dans le cas du Projet d' exploitation du gaz de Bakhrabad (Bangladesh), les services de la Banque ont suivi de trhs prhs l'avancement de l'opdration, au point de soulever le ressentiment de l'organisme bdndficiaire. Cependant, ayant focalisd leur effort sur les aspects materiels de l'exdcution du projet, ils ont moins port4 attention aux lacunes de la formation du personnel du bdneficiaire et a l'absence de progrhs notables sur le plan des prix du gaz naturel. 4.48 Par contre, les trois projets d'blectricite realises en Roumanie ont d'abord ete suivis de facon superficielle, puis toute supervision a cesse environ trois ans avant l'achbvement des projets, alors mdme que l'ex8cution de chacun de ces trois projets se heurtait a de tres graves difficultes. Pendant les dernieres annees de l'execution du projet &gyptien de prospection dans le desert occidental, le relAchement de l'effort de supervision a nui B la realisationdes objectifs institutionnelset autransfert technologique. Pendant l'execution du sixihme projet d'electricite pour le Costa Rica, les missions de la Banque ont neglige de contacter les petits organismes beneficiaires charges des composantes distribution. Ces composantes ont ete achevees jusqu'a environ quatre ans apres la date prevue. 4.49 L'effort de supervisionne devrait pas btre relgche avant que toutes les composantes du projet aient kt6 achevees et, lorsque l'operation implique plusieurs beneficiaires, chacun d'eux devrait faire l'objet d'un suivi adequat. 4.50 La rotation frequente du personnel charge de la supervision semble jouer un r61e important dans le manque de qualit6 du suivi. Dans le cas du Projet hydro-electriquede Las Mesitas (Colombie), c'est en partie a cause des changements intervenus frequemment dans la composition des missions de supervision que la Banque n'a rien fait pour remedier B la degradation de l'execution du projet et de la situation financiere de l'emprunteur. Bien qu'inevitable, et peut-etre,souhaitable pour de grandes institutions come la nbtre, la politique de rotation du personnel de la Banque et l'expansion de ses effectifs ont abouti, dans le cas du projet colombien, B une perte de "memoire institutionnelle". On a constate, lors de l'evaluation retrospective du projet, qu'aucun des membres dupersonneldirectement associes a l'administrationdupr&t n'avait une idee claire de l'ensemble du projet et de son avancement. Cette constatation confirme la necessite de veiller A la continuit6 des Bquipes de supervision et de faire en sorte que les dossiers du projet soient soigneusement tenus. 4.51 A l'exception des projets executes dans le cadre de marches a responsabilite unique, les questions lides a la passation des marches ont absorb6 une part disproportionnee des ressources affectees par la Banque A la supervision des projets. Une plus grande attention doit 6tre apportee A la planification des marches au cours de la preparation et de l'evaluation des projets. Passation des marches 4.52 Les difficult& soulevees par la passation des marches ont 6th l'une des principales causes des retards intervenus dans l'execution des projets d'energie examines en 1987. Les principaux problbmes ont tenu au fait que les beneficiaires ne disposaient pas de tous les moyens necessaires pour passer les marches de fournitures et de services conformkment aux procedures convenues,aux effets negatifs des rhgles/prockdures nationales de passation des march6s, et a l'affectation des fonds de la Banque B l'achat d'articles inappropries dans le cas des projets cofinances par des crkdits lies. 4.53 D'une facon generale, les services de la Banque ont tendu a surestimer la ca~acitt!des beneficiaires a se conformer aux directives concernant la passation des march&. Les difficult& que leur a posees la preparation de dossiers d'appel d'offres acceptables par la Banque a retard6 la passation des marches et, par voie de consequence, l'ex6cution des projets realises au Costa Rica, en Inde, en JamaZque, en Roumanie et au Yemen, de meme que le projet de gaz nature1 du Bangladesh. Au Costa Rica, le rythme de la passation des marches s'est considerablement ameliore apres la visite d'un ingenieur de la Banque specialiste des marches. Cela montre qu'il est important de familiariser tres tBt les beneficiaires des prkts de la Banque avec les directives applicables a la passation des marches. 4.54 La lourdeur et la lenteur des reelementations/~roceduresnationales ont inutilement retarde l'attribution des marches dans le cas des projets realises au Bangladesh, en Indonesie et au Yemen. Pour le Projet hydro-electrique de Las Mesitas, en Colombie, l'obligation de respecter le code fiscal de Bogota a contraint l'emprunteur a subdiviser les services de conseil et de construction entre un nombre de marches trop eleve par rapport a sa capacite de gestion, et cela a retard6 l'execution du projet. Lorsque l'operation est complexe, la Banque devrait discuter de la programmation des marches avec les beneficiaires pendant la preparation du projet et tenir compte de leurs contraintes, de sorte que l'on puisse s'entendre sur la composition des marches et les documents d'appel d'offres au moment des negociations. 4.55 Dans les pays qui connaissaient de graves penuries de devises, les beneficiaires des prkts de la Banque se sont generalement montrds peu dis~oses a utiliser des fonds empruntes pour l'im~ortation de savoir-faire technique. Dans le cas du projet de prospection dans le desert occidental (Egypte) et du projet d'exploitation du gaz de Bakhrabad (Bangladesh), cette tendance a nui aux efforts de la Banque pour renforcer les institutions, qui exigeaient l'importation, dans le premier cas, de services techniques specialises et, dans le deuxieme, de services de formation. On devrait donner la preference, dans l'affectation des fonds de la Banque au financement des services specialises juges d'une importance critique pour la realisation des objectifs du projet. 4.56 Pour les projets cofinances par des credits lies, le choix des fournitures ou services devant &re finances par les fonds de la Banque a bien souvent cause des problemes. Par exemple, s'agissant du projet d'exploitation du gaz de Bakhrabad (Bangladesh), les directives du copreteur concernant la passation des marches limitaient les appels d'offres aux societes du pays donateur et des pays en ddveloppement. Ces restrictions ont rendu la concurrence imparfaite et accru le coOt des forages et des services, dans la mesure ob les grandes entreprises specialis6es n'etaient pas domiciliees dans ces pays. La passation de ces marches aurait pu 6tre plus efficace et plus dconomique s'ils avaient et6 finances par la Banque, et non par le coprbteur, et s'ils avaient fait l'objet d'appels d'offres internationaux. I1 est important de choisir soigneusement les fournitures et les services qui seront finances par la Banque et ceux qui seront finances par les autres bailleurs de fonds pour s'assurer que les restrictions imposees par les reglementations des copr6teurs n'empkheront 4.57 Depuis que le Groupe de la Banque a commence, dans les annees 60, a participer a des projets interessant ce secteur, les prkts ou credits destines aux telecommunications ont represent6 quelque 3,7 milliards de dollars E.U.,soit environ 3 X du total prktC. Come nous n'avons pas traite cette categorie d'operations dans nos rapports des annees precedentes, la presente section portera sur tous les projets de tClCcomunications examines par 1'OED au cours des trois dernieres annees civiles, soit un en 1985, quatre en 1986 et trois en 1987. 4.58 Ces huit projets ont donne lieu au prkt de 204 millions de dollars E.U. (sept pr6ts de la Banque reprdsentant 166,6 millions de dollars E.U. et deux credits de 1'IDA totalisant 37,4millions de dollars E.U. pour le mkme projet). Les annulations se sont Clevees a 13,6 millions de dollars E.U. (17 X du total pr6te), dont la quasi-totalite (13 millions de dollars E.U.) au titre de deux projets pour lesquels la passation des marches n'avait pas ete conforme aux directives de la Banque. Le Groupe de la Banque avait evalue six de ces projets pendant la periode 1973-75 et les deux autres en 1977 et 1979, respectivement. Quatre projets concernaient la region Afrique, deux la region Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord, et deux la region AmCrique latine et Carafbes. 4.59 Les projets finances par la Banque dans le secteur des telecommunications se caractdrisent par l'uniformite de leurs objectifs et, donc, par la similarit6 des ClCments dont ils se composent. Tous les projets examines etaient centres sur les objec-tifs suivants : 1) amelioration et expansion des services locaux, interurbains et internationaux de tklephone (y compris souvent le raccordement au reseau de petites agglomkrations rurales), de telex et, parfois, de tblegraphie; et 2) developpement institutionnel, en vue de renforcer des organismes de creation recente et de separer, dans la mesure du possible, les services de tClCcommunications d'autres activitds comrne la poste ou la fourniture d'blectricit8. Les projets comprenaient l'installation des equipements nCcessaires B cet effet (materiel de commutation, de ciiblage, de telex, de transmission B ondes metriques ou decimetriques) et, dans trois cas, d'une station terrestre pour les transmissions par satellite. Aux fins du renforcement des organismes en place, ils comportaient aussi, en regle generale, des activitCs de formation et une composante d'assistance technique. 4.60 Globalement, les resultats ont bte satisfaisants dans six cas sur huit. Les objectifs materiels des huit projets ont 6th atteints, bien que gkneralement beaucoup plus tard que prdvu lors de l'evaluation. Les objectifs de dCveloppement institutionnel qui dans la plupart des cas n'avaient pas Ctd formellement exprimCs mais qui faisaient neanmoins clairement partie des buts recherchds B l'Cvaluation, se sont revelCs plus difficiles A atteindre. En particulier, il a fallu gCnCralement beaucoup plus de temps pour atteindre certains d'entre eux que l'on n'en avait prevu a l'evaluation pour les atteindre tous. NCanmoins, m6me pour les deux projets realisCs en Afrique dont on peut se demander si les avantages seront durables, un certain nombre d'ameliorations particulier, il a fallu gBneralement beaucoup plus de temps pour atteindre certains d'entre eux que l'on n'en avait prim a 1'Bvaluation pour les atteindre tous. Neanmoins, mBme pour les deux projets r6alisBs en Afrique dont on peut se demander si les avantages seront durables, un certain nombre d'ameliorations ont ete apportees sur le plan du renforcement des organismes du secteur, par rapport a la situation critique dans laquelle ceux-cise trouvaient au debut des annees 80, periode la plus difficile de leur histoire rBcente. Conditions politiques et 6conomiques 4.61 La Banque avait evalue la plupart de ces projets apres le premier choc petrolier (1973), mais bien avant le second (1979) et la recession du debut des annees 80. Les effets perturbateurs et imprevus de cette derniere serie d'Bvenements se sont repercutes sur 1'executiondes projets et sur 1'exploitation des societes de telecommunications. Parmiles organismes assistes par la Banque, six se sont heurtes a des problemes financiers lies aux difficult& Bconomiques. N'ont fait exception qu'une societe de la region EMENA, et une autre de la region LAC dont les problemes n'ont ete que temporaires. 4.62 Malgre ces difficultes, sept organismes avaient retabli leur situation des le milieu des annees 80; leur exemple montre bien la valeur des principes traditionnellement recommandes par la Banque pour la gestion des organismes de service public : degre raisonnable d'autonomie, adhesion du gouvernement aux objectifs sectoriels, bonnes politiques socio-6conomiques et adhesion des societes de telecommunications elles-mkmes B ces objectifs, exploitation efficace, et viabilite financiere par l'application de tarifs adequats. La societe costaricaine a applique ces principes avec de bons resultats et la sociBt4 Bthiopienne s'est rendue compte que le respect de ces principes l'aidait a faire face aux modifications radicales de l'environnement politique. En revanche, la fragile societe ghaneenne qui n'avait pu les suivre s'est pratiquement desint6gree sous l'effet des bouleversements politiques et de l'effondrement de l'economie. Mobilisation des ressourceset finances publiques 4.63 Les societes de telecommunications ont traditionnellement moins de difficultes que d'autres organismes de service (par exemple, les compagnies d'Blectricit6 ou les compagnies des eaux) B ajuster leurs tarifs, comme en temoigne le fait que leurs resultats financiers soient relativement meilleurs. Les possibilites qu'offre le secteur des tBlecommunications du point de vue de la mobilisation de ressources amenent souvent le gouvernement a le considerer comme une source de recettes publiques et A fixer ses objectifs en consequence. Bien que les rapports d'achevement et d'evaluation rBtrospective consideres n'aient pas analysB l'impact des projets sur les finances publiques, on peut neanmoins degager plusieurs le~ons des informations qu'ils contiennent. Premigrement, pour cinq des huit projets, il avait ete prevu A 1'6valuation que les sociBtes en cause transfereraient des fonds B l'Etat, par le paiement d'imp6ts ou sous d'autres formes. I1 n'en a toutefois Bte ainsi que pour deux d'entre elles, mais les montants verses par l'une de ces deux sociBtes ont etB sensiblement superieurs aux previsions de l'evaluation. Deux autres societes ont transfer6 des sommes modiques aux services postaux (dans l'un de ces cas, malgre les objections de la Banque). DeuxiBmement, pour trois des huit projets examines, les gouvernements n'ont pas eu a fournir de fonds propres et le solde net des mouvements de fonds des societes concernees vers 1'Etat a ete positif (mais de tres peu seulement pour deux des societes), Troisiemement, il n'y a pas eu, pendant l'execution du projet, d'augmentation spectaculaire des impayes du secteur public, bien que ceux-si restent generalement trop eleves. Quatriemement, on ne s'attendait pas a ce que l'une quelconque des societes verse des dividendes a 1'Etat et, effectivement, aucune ne l'a fait; cela signifie que, dans tous les cas, les gouvernements ont tres fortement subventionne les entreprises du secteur en mettant gratuitement a leur dispositionde substantielles dotations en capital. Cette pratique,bien qu'elle soit courante pour d'autres categories de services publics, n'en demeure pas moins contestable. 4.64 I1 y a relativement peu longtemps que l'on considere l'efficience economique des prix dans le contexte des projets de telecommunications de la Banque. C'est pourquoi, dans le cas des projets examines ici, la question des tarifs avait bte essentiellement consideree du point de vue de la mobilisation des ressources. Sur les huit soci8tes, une seulement a effectue une etude tarifaire, et l'un des rapports d'achevement mentionne l'inclusion d'une etude tarifaire dans le projet relais. Cependant, meme dans ces cas, la question a surtout BtB examinee du point de vue financier. Preparation des projets 4.65 En ce qui concerne la preparation des projets, la deficience la plus manifeste est que l'on a generalement gravement sous-estime la duree de l'execution. Les difficultes posees par la situation politique et economique de la fin des annees 70 et du debut des annees 80 pour tous les projets sauf celui d'oman, ont manifestement contribue aux differences constatees. En outre, les rapports d'bvaluation tendaient A sous-estimer les risques auxquels etait exposee l'execution du projet et a supposer que ces dangers ne se concretiseraientpas et qu'ils ne retarderaient donc pas l'execution des projets. 4.66 L'ampleur et/ou la teneur de six des huit projets ont dG dtre substantiellement modifiees apres l'approbation du Conseil d'Administration. Ces revisions ont tenu en grande partie B ce qu'il s'est revel8 possible, a partir du milieu des annees 70, d'utiliser dans les pays en developpement les techniques de communication par satellites et de commutation electronique. Les rapports d'achevement et d'evaluation retrospective ne disent pas si la Banque aurait dG des le depart considerer ces techniques comme acceptables et donc concevoir le projet en consequence, ou si, l'autre extreme, elle aurait dO insister pour que l'on s'en tienne aux techniques convenues lors de l'evaluation. En tout 6tat de cause, alors que l'execution de la plupart des projets demarrait lentement (le retard pris se chiffrant souvent en annees), les nouvelles techniques gagnaient rapidement du terrain. Selon toute probabilitb, la souplesse dont la Banque a fait preuve dans ce domaine etait donc justifiee. 4.67 I1 se peut que les retards et les incertitudes lides B la situation politique et Bconomique aient contribud awc modifications de la demande qui ont entraine d'autres revisions de la portde des projets. La le~onque l'on peut tirer des projets de tdldcommunications est donc que la Banque doit renforcer la definition des projets en ce qui concerne notamment l'estimation des devis et des calendriers d'exdcution, et inclure dans ses travaux d'dvaluation une analyse des risques beaucoup plus approfondie, en supposant que certains de ces risques se matdrialiseront. Supervision 4.68 Les rapports d'achbvement et les rapports d'dvaluation rdtrospective etablis pour les projets examines ne mentionnent aucun problbme majeur de supervision. Cependant, certains font allusion B trois questions d'intergt gen6ral. Un grand nombre des missions de supervision se sont occupdes aussi de la preparation de projets relais et ont porte une plus grande attention A cette seconde tiche. En ri3gle gdnkrale, lorsqu'on prepare un nouveau projet, on s'efforce de corriger les d6ficiences du(des) prhcedent(s), et les travaux de preparation doivent donc, par definition, &re fondds sur une analyse de l'op6ration en cours. Cependant, la tendance est de poursuivre l'ex6cution du projet en cours sans lui apporter d'eldments nouveawc ou de changements majeurs et de compter sur le projet suivant pour remddier aux ddficiences. 4.69 Chaque fois que l'ex6cution d'un projet majeur s'est heurtee a un problbme (gdnkralement, dans le cas des projets considdrds, au niveau de la passation des marches), les missions de supervision de la Banque ont eu tendance a concentrer leur effort sur la solution de ce problbme et ont neglige d'autres aspects qui ont pu ulterieurement dhboucher sur de graves problkmes. 4.70 I1 est dvident que l'effort de supervision de la Banque est all6 en grande partie A l'dvaluation de la passation des marchds. I1 vaudrait la peine de determiner si c'est 121 l'emploi le plus efficace des ressources de la Banque. V. INFRASTRUCTURE ET DEVELOPPEMENTURBAIN 5.01 Le present chapitre passe en revue les points qui meritent d'htre signales concernant les projets de transport, de developpement urbain, d'alimentation en eau et d'assainissement. A. Transports 5.02 La presente section porte sur 22 projets, dont huit ont fait l'objet d'une evaluation retrospective de l'OED, tandis que pour les autres projets, on s'est base sur les rapports d'achevement. Le montant total des prhts accordes par la Banque pour financer ces projets a atteint 1 milliard de dollars E.U., dont45 millions ont ete annules (4,4%). Les operations considerees cette annee comportaient pour la premiere fois des prOts sectoriels mais, cela mis a part, les objectifs et les composantes des projets examines en 1987 etaient les mOmes que les annees precbdentes : construction de nouveaux ouvrages, achats de materiel, amelioration de l'entretien, renforcement des institutions, formation du personnel, et certaines ameliorations sectorielles plus generales liees a l'execution de projets particuliers. 5.03 Seize des projets (soit 73 %) ont donne des resultats satisfaisants. Les composantes construction de nouveaux ouvrages, passation de marches, amelioration de l'entretien, et formation du personnel ont ete executees sans probleme majeur. Dans six cas, la portee du projet a ete sensiblement modifiee, mais, en rbgle generale, les projets ont ete realises a peu pres dans les conditions prevues, encore qu'avec de longs retards que l'on doit imputer davantage B l'optimisme injustifie dont on avait fait preuve a l'evaluation qu'a des defauts d'execution. Pour ce qui est du renforcement institutionnel et des objectifs plus generaux (amelioration de la performance financiere des societes ferroviaires et portuaires, cooperation regionale, developpement du cabotage et de la capacite de pkche), les resultats n'ont pas ete totalement satisfaisants, en partie a cause de la complexite des enjeux et en partie a cause d'une preparation insuffisante. L'un des projets- -1e projet chilien de reconstruction routiere--adonne pleinement satisfaction dans tous les domaines : conception, preparation, et execution, y compris la passation des marches pour laquelle on a utilise avec succes de nouvelles methodes d'appel d'offres et d'attribution des marches. Contexte national et collaboration entre la Banque et I'Emprunteur 5.04 Institutionspolitiques stables,bonne gestionfinanciere,traditions dducatives et culturelles, sens profond du travail, telles sont les caracteristiques qui ont contribue au succes des projets, tandis qu'au contraire instabilite sociale, forte inflation, ideologies irrealistes et complexite administrative ontbte autantd'obstacles. Ces divers aspects n'ontpas toujours 6te pris en compte lors de la preparation des projets, alors qu'on aurait pu prevoir d'une certaine facon leur impact,compte tenu notamment de l'experience. Une conception differente du projet, une plus longue periode d'execution ou une majoration des coiits du projet auraient sans doute permis de resoudre ce type de problbmes. 5.05 L'analyse des projets de transport r6vele que dans plusieurs cas, l'emprunteur n'a pas respect6 les clauses et les conditions qu'il avait signees. Cela a g6n6ralement BtB entrafn6 par un ddsaccord avec la Banque sur les mesures a prendre, bien que l'emprunteur n'ait pas toujours fait connaltre ouvertement son opposition. Cependant, dans un certain nombre de cas oh l'emprunteur avait clairement indique son desaccord, la Banque insist6 pour inclure des mesures que les emprunteurs jugeaient difficiles ou dangereuses a mettre en oeuvre--modifications des tarifs, reductions des effectifs des entreprises publiques, 6limination des subventions intersectorielles, etc.--et cela sans chercher B rem6dier aux causes profondes du d6saccord. 5.06 Le Projet indien de modernisation et d'entretien des chemins de fer est tout B fait representatif de ces divergences d'opinions. La Banque etait partisane de "l'efficacite economique", qui aurait implique une reduction des effectifs, tandis que le Gouvernement indien insistait sur la creation d'emplois et l'equite sociale. Deux autres projets etudies cette annee--1e TroisiGme projet ferroviaire du Senegal et le Dewtierne projet portuaire de Chypre--impliquaientaussi une reduction ou un redeploiement des effectifs, mesure souvent impopulaire que les emprunteurs hesitent a adopter. 5.07 Les d6saccords ontport6 aussi sur le renforcement des institutions. Le d6veloppement institutionnel a souvent 6tB considere par les organismes d'execution non pas comme un renforcement souhaitable des institutions, mais plutat comme une modification inopportune des procedures habituelles, a moins que ces objectifs n'aient 6t6 explicites sous la forme de mesures precises et de programmes de travail detaill6s. Trois projets ont donne des resultats remarquables sur le plan du renforcement institutionnel. 5.08 Le fait que la Banque ait parfois compromis la realisation de certains objectifs pour accel6rer l'octroi de nouveaux prkts a egalement ete une source de difficultds. Ainsi, parce qu'il a ete approuve avant l'achevement d'un projet maritime en cours d'execution, le Projet haltien de developpement portuaire n'a pas pu b6n6ficier de l'exp6rience de ce projet. 5.09 Dernibre observation, la Banque devrait chercher avant tout a am6liorer les capacites du personnel de l'emprunteur sans toucher aux structures en place, mais en creant des conditions favorables a une modernisation de l'institution et B un renforcement de son efficacite, par des actions de formation et l'am6lioration des possibilites de promotion. Elle devrait s'abstenir de recommander des mesures exigeant la creation de nouveaux services publics ou de fortes augmentations des effectifs dans les services existants. Autonomle des entreprlses publiques 5.10 L'examen des projets r6vble que le principal obstacle a l'autonomie n'est pas d'ordre juridique, qu'il ne tient pas non plus a l'organisation, mais aux que c'est une question d'attitude. Les dirigeants des entreprises publiques s'irritent des ingdrences des pouvoirs publics, tout en comptant sur leur appui financier. En outre, de longues anndes de ddpendance a l'egard du budget de 1'Etat ont detournd le personnel des entreprises publiques de leurs responsabilites. Pareilles attitudes ne peuvent 6tre modifiees du jour au lendemain, A Chypre et au Portugal, oh ont 6th realises d e w des projets examinds cette annee, les autorites ont reitere leur volonte de rendre les entreprises publiques concurrentielles et reconnu l'importance de l'aide de la Banque pour ouvrir la voie au changement. Cependant, elles ont aussi insiste sur le fait que les ameliorations ne seraient durables que si l'initiative venait de l'emprunteur et non de la Banque. Les resultats peu satisfaisants des projets rdalisds en Afrique, pour lesquels la Banque avait pris l'initiative, confirment le bien-fonde de cette affirmation. Planificationdes transports et execution des projets 5.11 En ce qui concerne l'identification et la preparation des projets, quatre des opdrations considerees cette annee donnent a penser que l'on peut obtenir de meilleurs resultats lorsque les investissements d'amdlioration de l'infrastructure tiennent compte des conditions Cconomiques du pays. Si l'on ne se replace pas dans le contexte economique general, passe et futur, du pays, et si les nouveaux investissements sont choisis sur la base des besoins du pays plut8t qu'en fonction de ce qu'il peut se permettre, la viabilite des avantages des projets devientbien incertaine. Le choix d'investissements compatibles avec le programme de developpement du pays exige un degre "d'impartialite" et des techniques analytiques que les emprunteurs ne possedent pas toujours. Come elle l'a fait pendant la preparation du premier projet routier ethiopien, la Banque devrait continuer B aider les emprunteurs qui souhaitent ddfinir leurs programmes d'investissements routiers en fonction de leurs possibilites financieres. 5.12 Quatre projets ont souffert des insuffisances de la supervision exercde par la Banque, lesquelles se sont repercutees sur la qualite des investissements. Lorsque les operations sont tres dispersees (dans le cas des projets d'entretien et de routes de desserte), il est necessaire de consacrer beaucoup d'attention et de temps a la supervision. Peut-Btre la Banque ne devrait-elle participer 21 de telles opdrations que si elle est vkritablement pr6te a leur consacrer toutes les ressources en personnel qu'elles exigent. 5.13 La portde du projet a ete modifiee dans un grand nombre des cas dtudiks, en particulier dans quatre projets dont l'ampleur initiale a dQ &tre reduite. Lorsque des changements sont inevitables,le mieux est de modifier le projet d8s qu'il est manifeste que l'emprunteur ne dispose pas des ressources financieres et humaines ndcessaires. La Banque devrait alors, en intensifiant sa supervision, l'aider a planifier un programme moins ambitieux. 5.14 Dans la presque totalitd des cas, on a releve une impatience croissante des emprunteurs concernant les coats trop eleves de l'assistance technique, considdrde come ndcessaire mais trop coQteuse. Les emprunteurs et la Banque devraient suivre la performance de chaque assistant technique (sur la base de programmes de travail convenus et detailles), afin eventuellement d'identifier et d'eliminer les contraintes limitant leur efficacitb. La Banque doit aussi prendre en compte la preference qui se fait jour parmi les emprunteurs,en faveur du recrutement d'individus plutbt que de grosses societes. 5.15 Les travawc de construction routiere et d'entretien peuvent 6tre executes sous contrat ou en regie. Dans la plupart des cas, la premiere solution est la plus efficace, notamment du fait qu'elle favorise la concurrence. L'experience en matiere de passation de march6 de facon generale et la le~ona tirer du Cinquieme projet routier tanzanien en particulier est que la Banque devrait resister fermement awc pressions exercees par les emprunteurs qui refusent de faire executer les travaw a l'entreprise, en avancant que cette solution est politiquement inacceptable,alors meme qu'ils reconnaissent qu'elle est techniquement satisfaisante et financierement prbfkrable. 5.16 La Banque devrait tirer un meilleur parti des rdsultats positifs obtenus dans les projets oh de nouvelles approches ont bte adoptees en matiere de passation de marches. Come l'a montre le projet chilien de reconstruction routihre, il peut ktre bon de laisser awc entreprises contractantes la responsabilite de la realisation des etudes et de payer ces entreprises a l'achevement de tranches de travawc bien identifiees a l'avance; cette facon de proceder dlimine pratiquement toutes contestations et encourage les entreprises a respecter les devis et les delais. Cette constatation merite d'6tre plus largement connue et appliquee. PrQtssectoriels 5.17 En juillet 1975, la Banque a officiellement annonce la possibilite de prets sectoriels pour les pays disposant des moyens institutionnels necessaires pour gerer ce type d'operation. L'octroi de prt5ts sectoriels devait presenter divers avantages pour la Banque et pour les emprunteurs. On sfattendait que cette formule permette B la Banque dfengager et de decaisser rapidement des somrnes substantielles, de realiser des economies de temps, d'elargir l'impact de son action B l'ensemble du secteur des transports, de renforcer la capacite des emprunteurs A planifier et B gerer leurs programmes d'investissement, et de mettre l'accent sur les mesures de politique gknerale necessaires a la realisation des objectifs sectoriels. L'emprunteur, quant 21 lui, beneficiait de l'avantage d'6tre considere capable, sur le plan technique et institutionnel, de gerer ce nouveau type d'opbration et de pouvoir soumettre a d'autres bailleurs de fonds un programme d'investissement approuve par la Banque. La formule de prets sectoriels devait aussi lui permettre, tout en prenant l'engagement d'exdcuter les projets specifies pendant la periode du pr6t de la Banque, d'apporter au calendrier les modifications qu'il jugerait appropriees en cas, par exemple, d'estimations inexactes des coats ou de modification des priorites. Le plus important etait peut-&tre que l'octroi de prgts sectoriels permettrait de reorienter le rBle de la Banque. Au lieu de se borner B garantir que chaque projet est correctement Bvalub et execute!, la Banque devait 6tre en mesure de centrer son attention sur les objectifs de politique genbrale et donc d'exercer une plus grande influence sur la strategie et la tactique appliquees au secteur. 5.18 Pour que la formule de prtts sectoriels procure les avantages attendus, il faut toutefois que le programme d'investissement de l'emprunteur soit suffisamment vaste pour donner lieu a de gros engagements et dbcaissements au cours de la periode couverte par l'operation, et il faut aussi que le personnel de la Banque ait le temps de se concentrer sur le dialogue de politique sectorielle. Pour satisfaire a cette dernihre condition, une partie des fonctions d'examen et de supervision devait gtre deleguke a l'emprunteur. 5.19 Parmi les projets examines en 1987, deux projets (Premier projet routier ethiopien et Premier projet routier mexicain) avaient Bte conGus de f a ~ o n areflbter expressement les exigences operationnelles inherentes ii l'octroi de prets sectoriels. Deux autres projets (Projet indien de modernisation et d'entretien des chemins de fer et Troisieme projet routier marocain) comportaient manifestement certaines des caracteristiques d'un pret sectoriel. Bien que peu nombreuses,les operations examinees constituentune experience interessante dont les le~onsmkritent l'attention de la Banque come des pays emprunteurs. 5.20 Les prtts sectoriels ont permis A la Banque de decaisser rapidement des somrnes substantielles et de realiser des economies sur ses coQts de personnel. Cependant, nous n'avons aucune preuve solide qu'ils aient ameliore l'efficacitb de l'execution du projet, renforck la gestion du secteur ou eu un impact bconomique raisonnable. Retrospectivement,leurs deficiencespeuvent etre imputees en partie aux faiblesses de la conception initiale des projets sectoriels,qui impliquait une participation accrue du personnel de l'emprunteur. En d'autres termes, ces operations sectorielles reposaient sur l'hypothese que l'emprunteur fournirait le personnel necessaire pour preparer et exbcuter le projet dans des conditions satisfaisantes. Malheureusement, les emprunteurs n'ont pas toujours 6te B la hauteur de ce qu'on leur demandait. Par exemple, pour determiner si un prtt sectoriel satisfaisait aux criteres economiques traditionnels, l'emprunteur aurait dQ examiner rigoureusement les sous-projets, analyse qui n'a pas et4 faite dans le cas des projets examines cette ann6e. La le~onB en tirer est que le personnel de la Banque aurait dQ consacrer plus de temps B la preparation des projets. Mais, ses ressources en personnel etant limitCes, la Banque aurait dQ, si elle avait affect6 plus de temps a la preparation, consacrer encore moins de temps a la supervision, alors que les caractbristiques propres aux operations sectorielles exigent justement une supervision plus intensive. En particulier, pour s'assurer que l'emprunteur fournissait l'effort voulu, il aurait fallu employer d'autres moyens que ceux qui sont normalement utilises pour la supervision des projets. La definition traditionnelle du coQt d'un projet ne pouvait ttre appliqube, puisque le prkt devait financer certaines tranches d'un programme d'investissement susceptible d'ajustements en cas de variations des coQts. L'absence de criteres conventionnels a facilitC les decaissements, mais a aussi elimine une source de discipline, de sorte que les erreurs sont facilement passees inaper~ues. 5.21 Rbtrospectivement, il semble que le dialogue de politique sectorielle, qui devait etre l'klement central des prtts sectoriels, n'a pas ete utilise aussi efficacement qu'il aurait dG l'gtre. Cela tient notamment a ce que la Banque ne possBdait pas d'informations suffisantes sur les conditions politiques du pays, pour que l'on puisse trouver une solution acceptable en cas de differends sur les objectifs sectoriels (augmentations tarifaires, reduction des sureffectifs, et elimination des services non economiques). I1 n'est arrive que trop souvent que certains groupes de la societB du pays emprunteur considerent ces objectifs comme anti-sociaux et s'opposent a leur realisation. En outre, le temps imparti a l'execution des premieres operations semble avoir ete trop court : les problemes du secteur ne pouvaient btre regles a l'aide d'une seule operation. I1 aurait mien valu reconnaitre ouvertement que leur solution pourrait exiger trois prgts, voire davantage. Si l'on avait ainsi raisonne a plus long terme, il aurait B e plus facile de prendre en compte les considerations sociales et politiques qui, pour avoir ete negligees, ont ralenti les decaissements, les conditions auxquelles ceux-cietaient subordonnes s'etant reveles difficiles a remplir. 5 . 2 2 A ce stade, etant donne le petit nombre des operations achevees, nous ne pouvons que soulever certaines questions. Les deux principales sont les suivantes : i) comment suivre et superviser les operations sectorielles; et ii) comment empkcher que la rapidite des decaissements nuise a la qualite du dialogue de politique sectorielle. I1 faudra tres probablement proceder a des arbitrages et etablir un juste equilibre entre divers objectifs : economies de temps pour les services de la Banque/qualite de la supervision; gros pr&ts/ viabilite des avantages des sous-projets; duree de la preparation/objectifs annuels en matiere de prbt; amelioration de l'efficacite operationnelle du secteur des transports/r6sistance de certains groupes sociaux du pays emprunteur. La Banque se heurte actuellement a toutes ces difficultes. Lorsqu'un plus grand nombre d'operations sectoriellesaurontete achevees,on aura une vue plus claire de ces problemes et des le~onsa en tirer. B. Urbanisme 5 . 2 3 Les projets consideres comprenaient certaines des premieres operations auxquelles la Banque ait participe dans le secteur du developpement urbain. Dans trois cas, il s'agissait du premier projet urbain realise dans le pays et, dans cinq autres, d'opBrations relais entreprises a la suite (et parfois avant la fin) d'un premier projet. Sur les trois operations de transport urbain, ' deux n'ont ete suivies d'aucun projet relais et la troisieme devait initialement constituer l'une des composantes d'un premier projet de transport urbain. Cinq des projets urbains ont fait l'objet d'une Bvaluation retrospective complete et sept ont ete transmis aux Administrateurs sans evaluation retrospective. Le montant des prgts accord& pour les douze projets en cause a atteint 407 millions de dollars E.U., dont 77 millions de dollars E.U. ont kt6 annul& (19 X ) . 5 . 2 4 Les rBsultats ont Bte satisfaisants dans dix cas sur douze, et les diverses questions soulevBes par l'ex6cution de ces projets sont examinees ci-dessous. Conditions politiques et economiques 5.25 Dans pratiquement tous les cas, on avait fait preuve d'un optimisme excessif en prevoyant de regler tous les problemes urbains en une seule fois. Le Deuxieme projet de developpement urbain de Calcutta comprenait 54 sous-projets qui etaient repartis entre 11 secteurs et faisaient l'object de 32 clauses distinctes. Non seulement cette approche a impose une charge excessive a des organismes d'execution qui, dans l'ensemble, n'etaient guere experimentes, mais elle a aussi revele des conflits entre divers organismes sectoriels dontbeaucoup n'avaient etB associes que superficiellement ZI la preparation du projet. Parce qu'elles ne tenaient pas compte des considerations politiques et de justice sociale, les propositions relatives au recouvrement des coi3ts ont ete rejetees ou ulterieurement ignorees. Les actions prevues etaient bien intentionnees et de grande envergure, mais les projets de developpement urbain ont neanmoins mis a dure epreuve l'aptitude des emprunteurs et de la Banque a coordonner et a gerer des tdches aussi complexes. Seul le projet tunisien temoigne d'une approche systematique en matiere de coordination et de gestion et, meme dans ce cas, l'evaluation a ete considerablement retardee jusqu'a ce que les autorites tunisiennes se jugent prstes a entreprendre le projet. I1 est clair que l'on doit porter plus d'attention aux realites politiques et administratives du pays emprunteur et adapter la complexite des projets aux capacites disponibles. Preparation des projets 5.26 A 1'exception du Projet philippin d'ingenierie urbaine, qui impliquait seulement la programmation des travaux de consultants, et le Projet tunisien, qui avait ete bien prepare, toutes les autres operations ont Bte insuffisamment preparees. De ce fait, il a fallu apporter des modifications majeures a leur portee et a leur conception pendant l'execution. L'accord de prgt conclu avec le Bresil pour le Deuxieme projet de transport urbain a et6 modifie quatre fois. Dans le cas du projet realist5 au Burkina Faso, qui semble avoir Bte prepare uniquementpar des organismes exterieurs (notamment la Banque), la composante distribution d'eau, qui devait pennettre de servir 20.000 personnes, a di3 etre abandonnee lorsqu'on s'est rendu compte qu'il n'y avait pas assez d'eau pour alimenter le reseau. 5.27 I1 est particulierement inquietant de noter que la preparation a egalement ete insuffisante pour les operations relais, dont certaines ont en fait debut6 avant l'achevement de la premiere operation. Une des caracteristiques des premiers projets urbains est qu'au depart, les besoins ont Bte soigneusement identifies et se sont traduits par des propositions initiales raisonnables, mais celles-ci ont peu a peu change de proportion, pour se transformer, au cours de la preparation et de l'evaluation, en un programme ingerable. Les etudes qui auraient ete necessaires n'ont pas ete effectuees ou ont ete reduites, et diverses composantes ont di3 etre abandonnees ou considerablementmodifiees au cours de l'ex4cution. Le Projet philippin est l'un des cas notables ou ces problbmes ont ete identifies assez t6t pour pouvoir effectuer les avant-projets detailles necessaires pour y remedier. Le rapport d'achgvement du projet tunisien a not6 toutes les insuffisances rele.veesdans la preparation de l'operation, ainsi que les mesures prises pour Bviter ce type de problemes dans les projets-relais. Ce sont la deux cas oh l'on a su tirer parti des le~onsde l'experience. 5.28 Un certain nombre de rapports d'achevement et d'evaluation retrospective (El Salvador,Mexique, Inde, Tanzanie et Thallande) signalent que les avant-projets n'avaient pas la qualit6 voulue, de meme que les projections de la population et de la demande. On peut en conclure que les Bquipes techniques, y compris celle de la Banque, n'avaient pas toujours toutes les competences requises pour couvrir tous les aspects techniques d'un projet. 5.29 De toute evidence, l'acquisition des terrains necessaires aux operations de developpement urbain a Bte l'element qui a le plus gravement fait obstacle a l'execution de tous les projets, a l'exception d'un seul. Presque tous les projets ont ete longuement retardes par les difficult& posees par l'acquisition de ces terrains et, dans certains cas, par la totale impossibilite d'obtenir les terrains n6cessaires. C'est la un probleme difficile, dans la mesure ou les achats risquent, s'ils sont trop precoces, d'6tre non Bconomiques ou d'entrafner un phenomene de speculation et, s'ils sont trop tardifs, de retarder 1'execution du projet. La meilleure solution,lorsque le projet suppose de gros achats de terrains, est de veiller A ce qu'au cours de la preparation, il soit proct5de 9 une etude approfondie du march6 foncier et de ses procedures. En outre, le projet ne devrait pas entrer en vigueur avant que tous les achats fonciers necessaires aient fait l'objet d'engagements ayant force executoire de la part de toutes les parties concernees. Probibmesfinanciers 5.30 Les rapports d'achevement ne contiennent qu'une analyse limitee des problhmes financiers en dehors des coats du projet et de ses modalites de financement. On ne dispose pas de donnees financieres pour les trois projets de transport urbain. Dans le cas du projet bresilien, le rapport d'achevement note que l'on n'avait pas prepare de projections financieres a 1'6valuation. 5.31 Pour les projets de logement, on avait fortement mis l'accent, pendant la preparation, sur la question du recouvrement des coats. Mais en definitive, il n'y a effectivement eu recouvrement des coats que dans le cas du Projet salvadorien (administre par un organisme non gouvernemental) et du Projet tunisien, ce qui permettra probablement, bien qu'avec certains retards, de reproduire ces programmes de construction et d'amelioration des logements. Lorsque le recouvrement des coats n'a pas abouti, c'est que le gouvernement s'est montre peu empresse a prelever les taxes appropriees ou 9 imposer le remboursement des credits au logement. Le fait que les taux d'interet aient bte fortement negatifs a pose un problhme pour un certain nombre de projets, en rendant les organismes de financement insolvables. Depuis les premieres de ses operations en faveur du secteur urbain, la Banque s'est attachee B ameliorer son approche 9 1'6gard du recouvrement des coats. Cependant, les resultats obtenus jusqu'ici montrent qu'il reste encore beaucoup 9 faire. 5.32 L'examen des rapports d'achbvement soulbve une question qui mdrite d'Btre etudide en ddtail, A savoir la mdthode de calcul du taux de rentabilite Bconomique (TRE) des projets urbains et la valeur de cet indicateur. Sauf dans le cas du Projet philippin et du Projet indien de Calcutta,pour lesquels le TRE n'a pas ete calcule, les taux de rentabilit6 recalculds A l'achbvement du projet se sont reveles comparativement elevds pour chacun des dix autres projets. La fourchette va de 11,5 X pour le Deuxibme projet bresilien de transport urbain au taux extraordinairement Blevd de 850 % pour la composante services d'autobus du Projet thajilandais de gestion de la circulation Bangkok. Cependant, dans presque tous les cas, les resultats materiels ont laisse A desirer et certains taux de rentabilite semblent parfois ne pas cadrer avec d'autres estimations, plus intuitives, de la performance du projet. Ainsi, le Projet mexicain de Lazaro Cardenas, considere come un veritable echec au vu de ses rdsultats globaux, aurait ndanmoins eu un TRE de 23 % selon les calculs du rapport d'achevement; le Projet costaricainn'a pas ete acheve,mais son TRE a ete estime a 24,9 X; le TRE du Projet du Burkina Faso a ete chiffre a 24-40X, alors que les realisations ont dte minimes. I1 est manifestement necessaire d'examiner attentivement les mdthodes utilisees pour dvaluer quantitativement et qualitativement les avantages attendus des projets urbains, pour faire en sorte qu'un indicateur donnd (comme le TRE) rende compte de la realite dans toute sa complexite ou, si cela n'est pas possible, que l'on definisse l'evaluation d'autres indicateurs capables de donner une image exacte et equilibree des avantages prdvus. En particulier, lorsque le taux de rentabilitd ne s'applique qu'a une petite partie des investissements du projet, il conviendrait de veiller a ne pas le genbraliser A l'ensemble du projet. Supervision 5.33 Les rapports d'achbvement contiennent peu de details, voire aucun, sur la supervision de la Banque qui est gdneralement qualifiee d'"intensivel'. I1 est dvident que l'on a consacre beaucoup de temps A revoir la conception des projets, dans la plupart des cas, parce que la preparation avait laisse a desirer. Les informations disponibles sont insuffisantes pour lier le succbs ou l'echec d'un projet a l'intensitd et/ou A la qualit6 de la supervision,mais il est clair que l'on n'a pas toujours fait suffisamment appel aux competences appropribes. Cette conclusion repose sur les observations figurant dans les rapports de supervision a propos de ddfaillances structurelles ou du caractere inadequat de certaines composantes (canaux de drainage et alimentation en eau dans le cas du Burkina Faso, sauts-de-moutondans le cas de Bangkok), et des inexactitudes des coOts estimatifs (Calcutta). Le Mdmorandum d'evaluation retrospective du projet mexicain mentionne que les rapports de supervision ont dtd indiunent "optimistes" et entdchds d'inexactitudes, et que l'on a pas su identifier les problemes graves. Enseignementstires des projets urbalns 5.34 I1 n'y a pas encore trbs longtemps que la Banque finance des projets de ddveloppement urbain et il est donc difficile de discerner des tendances fermes. Si l'on passe en revue les examens annuels antdrieurs, on constate toutefois qu'un certain nombre de problemes ont kt6 signales dejl il y a de longues annees,en particulier les difficultes pos6es par la complexite excessive des projets, les deficiences institutionnelles et financieres et, d8s le tout debut, par l'acquisition des terrains. 5.35 Les projets plus recents ont certainement souvent corrige ou evite certaines de ces deficiences, inefficacites et erreurs des premiers projets. La Banque devrait chercher a remedier aux problemes connus et persistants que posent la complexit6 excessive des op6rations, le recouvrement des coOts et l'acquisition des terrains. C. Alimentation en eau et assainissement 5.36 La presente section passe en revue les 15 projets ayant fait l'objet d'une evaluation retrospective de 1'OED en 1987. Huit ont fait l'objet d'une evaluation retrospective complete et sept ont ete transmis aux Administrateurs sans audit. Les fonds pr&t6s pour financer ces projets totalisaient 483 millions de dollars E.U., dont 104 millions de dollars E.U. ont et6 annules (21,5 X ) . L'un des projets a tres vite Bte annule, ce qui ramene a 14 le nombre de projets pour lesquels on a pu proceder a une evaluation detaillee des r6sultats. Dans le cadre du present examen annuel, nous avons attentivement compare les 15 projets pour determiner si certains problemes se posaient regulierement,quel que soit le pays, la taille du projet ou le sous-secteur concerne. En outre, nous avons v6rifi6 nos constatations par rapport A celles des examens annuels anterieurs. 5.37 Globalement, on considere que 10 des 14 projets executes ont donne des resultats satisfaisants. Le projet yougoslave est celui dont les resultats ont 4te jug6s les meilleurs et fait partie des cinq projets reussis de 1987 mentionnes dans les paragraphes 2.02 et 2.04. L'examen du groupe des projets d'alimentation en eau et d'assainissement met en evidence un certain nombre de probl&mes, qui seront discut6s dans les paragraphes suivants. Conditions politiques et 6conomiques 5.38 A une exception pres, tous les projets se sont heurtes a des probl&mes plus ou moins serieux, du fait que l'on avait ma1 appr6cie l'impact potentiel de certaines conditions politiques et/ou 6conomiques du pays emprunteur. On n'avait pas prevu, par exemple, l'hyperinflation qui a sevi en Bolivie et on n'avait pas tenu compte du fait qu'en Amerique latine, a chaque changement de regime politique, les cadres sont remplac6s. I1 n'est certes pas toujours possible de prevoir les changements de r6gime politique ou les variations de l'inflation, mais 1'OED estime neanmoins que ces facteurs se r6percutent sur la conception et l'ex6cution des projets assez souvent et de facon assez grave, pour qu'on leur porte bien plus d'attention qu'actuellement au cours de la pr6paration, de l'evaluation et de la supervision des projets. 5.39 Pour sept projets dont 11ex6cutionrelevait d'un organisme central et mettait en jeu plusieurs villes/municipalites, le fait de ne pas avoir consulte les municipalit6s, qui ont souvent une grande influence politique sur les programmes et les conditions du projet, a entrain6 de s6rieux problemes : necessitk de modifier considerablement la conception du projet, provoquant de longs retards; impossibilite d'appliquer les relhvements tarifaires pr6vus; et constructiond'installations qui n'ont jamais 6tB utilisees (stations d'epuration de Sao Paulo). En Bolivie, l'absence de consultants a entrain6 l'annulation de la moitie des projets et, au YBmen, les divergences de vues sur les politiques sectorielles, apparues pendant 11ex6cutiondu projet entre le Gouvernement et la Banque ont debouche sur l'annulation de 94 X du montant du credit de 1'IDA. 5.40 I1 ressort clairement de l'analyse de ces projets que c'est en raison d'une mauvaise evaluation des conditions politiques et Bconomiques du pays qu'ont BtB introduites dans les accords de prBts des clauses totalement inappropriees, que llEmprunteur "avait acceptees avec beaucoup de r6ticenceW (Bolivie), ou encore qui imposaient a un organisme central d1ex6cutionsans grand pouvoir de "faire en sorte" qu'une municipalite puissante construise certains equipements ou releve les tarifs (Sao Paulo, Lisbonne et Projet indien du Pundjab). 5.41 Les problemes decrits ci-dessus, qui ont trait aux oreanismes benkficiaires, sont generalement apparus pendant l'execution du projet. Le fait de ne pas avoir associe les beneficiaires et les collectivites locales B la mise au point des projets a aussi entrain6 des problhmes qui, eux, se sont generalementmanifest6s apres l'achhvement du projet, sous la forme d'une faible utilisation et d'un entretien insuffisant des nouveaux Bquipements. Dans l'un et l'autre cas, cela a reduit les avantages du projet ou les a rendus peu durables. 5.42 I1 devrait Btre obligatoire de traiter ces problemes explicitement dans la fiche du projet. Si, a ce stade, les arrangements necessaires n'ont pas ete definitivement mis au point, la composante devrait 6tre abandonnee. La Banque devrait aussi reconsiderer les techniques utilis6es pour projeter les taux d'inflation (ou mieux utiliser les previsions existantes). Plusieurs rapports d'achevement signalent d'importantes differences entre les t a w d'inflation projetes B l'evaluation et les taux effectifs (les principaux exemples etant ceux de la Bolivie et de la Yougoslavie). Les effets combines des retards et de l'inflation ont souvent Bte 2il'origine de consid6rables dhpassements de cotits, d'une reduction de la portee du projet et, en definitive, d'une certaine diminution des avantages economiques procures par le projet. 11s entrafnent aussi des retards dans l'ajustement des tarifs, qui se repercutent sur les recettes et les taux de rentabilit6 financihre. Preparation des projets 5.43 Un examen tout B fait sommaire suffirait B montrer que crestdans les faiblesses et les insuffisances de la preparation des projets que reside la cause principale des problemes rencontres,meme dans le cas des projets relais. Dans 13 cas sur 15, la preparation s'est av6r6e insuffisante dans un domaine ou dans un autre. En revanche, le rapport d'achbvement de l'un des projets consideres come pleinement satisfaisants (Projet yougoslave d'alimentation en eau de Kosovo, voir l'encadr6) souligne l'excellente preparation du projet. 5.44 Dans le cas du Projet de collecte des eaux us6es de l'agglom6ration de Sao Paulo, les aspects techniques ont 6te trait& avec comp6tence, de sorte que la conception du projet s'est revglee tout B fait satisfaisante et que les travaux realises ont 6t6 d'excellente qualit6. En revanche, l'equipe de preparation et d'evaluation a totalement neglige les aspects juridiques et politiques de la contribution des municipalites autonomes. I1 en a resulte que des stations d'ipuration de haute qualit6 n'ont pas pu 6tre utilisees (ou n'ont pas Bt6 achevees). Le principal objectif qui Btait de rdduire la pollution des eaux receptrices n'a pas Bt6 atteint, et l'organisme d'exploitation a 6t6 prive d'une part de ses recettes. Le Projet d'alimentation en eau de la region de Lisbonne a abouti B une situation tout A fait semblable. Dans le cas du Projet haftien d'adduction d'eau dans les villes de province, l'op6ration, apparemment bien concue du point de vue technique, s'est rdvelee trop onereuse pour les beneficiaires et sa conception a dli Otre radicalement modifiee. 5.45 MIme dans le cas de projets B problbmes, certaines composantes avaient fait 1'objet d'une preparation approfondie et ont 6tB executees efficacement. Au Malawi, a cause des erreurs commises dans les previsions de demandes en eau, les capacites se sont r6v616es excedentaires, la conception du projet a dC1 &re modifiee, et les recettes n'ont pas atteint le montant pr6vu; par contre, une bonne preparation de la composante portant sur le renforcement des institutions a permis la creation d'un organisme competent et efficace qui est en train de resoudre les problemes herites des erreurs techniques. 5.46 Les projets examines cette annee avaient bt6 6valu6s entre 1975 et 1981. Malheureusement, beaucoup de choses restent inchangees, c o m e le montrent les projets relais du BrBsil, de la Colombie et de 1'Inde. Le colit de ces erreurs rdpetees est trbs lourd pour la Banque et plus encore pour l'emprunteur. Une mauvaise preparation accrolt inevitablement (ou devrait accroltre) le temps que la Banque doit consacrer B la supervision (voir ci-dessous), tandis que les retards d1ex6cutionimmobilisent des ressources pendant une periode plus longue, ralentissent les resultats et avantages du projet, et ne permettent pas a l'emprunteur de se lancer dans d'autres projets de d6veloppement. I1 est ndcessaire que la Banque porte plus d'attention B la preparation des projets et mette en place un systbme de verification et de contr6le de la qualite plus efficace, pour s'assurer que chacun des BlBments du projet fait l'objet d'une preparation aussi detaillee. Problbmesfinanciers 5.47 Dans 13 cas sur 15, les organismes responsables du projet se sont heurtds B des difficult& financibres plus ou moins graves. Les deux exceptions ont bte le Projet paraguayen d'alimentation en eau des zones rurales et le Projet yougoslave d'alimentation en eau de Kosovo. Au Paraguay, les collectivites locales ont applique des tarifs suffisants pour couvrir les coats d'exploitation et d'entretien et ont Bgalement contribue au financement des depenses d'investissement, bien que celles-ci aient Bte financees en majeure partie par l'Etat, comme cela est souvent le cas pour les projets d'adduction d'eau en milieu rural. En Yougoslavie, oh l'inflation a BtB plus rapide que l'augmentation des tarifs, l'extraordinaire contribution des consommateurs (qui s'etaient engages, c o m e on l'a note, A verser 2 X de leurs salaires annuels pendant cinq ans) a fourni des ressources suffisantes pour couvrir tous les besoins financiers et environ 20 X des depenses d'investissement. Dans les deux cas, la gestion financibre de mbme que la tenue des comptes ont btB correctement et efficacement assurees. 5.48 Les mesaventures financibres des 13 autres projets ne sont que trop familibres. Tous Btaient assortis de diverses conditions financibres qui n'ont pas 6th remplies. Parmi les divers problemes financiers qui se sont poses, on peut citer ceux du Projet guineen d'alimentation en eau et d'assainissement de Conakry--oh le contr6le rigide exerce par les autorites centrales sur les finances de l'organisme d'exploitation a totalement decourage une bonne gestion financiere, au point que l'on n'a mbme pas tenu de comptabilite en bonne et due forme--, ou ceux du Malawi, oh les effets benefiques d'une gestion raisonnable et de relbvements tarifaires ont BtB aneantis par une diminution spectaculaire de la demande d'eau. Dans tous les cas, les resistances politiques aux augmentations tarifaires ont joue un r61e majeur, que ce soit dans le cadre d'une "strategic blectoralen ou d'un programme d1austerit8, ou pour des raisons de justice sociale. Dans neuf cas, les proportions prises par l'inflation ont joue un r81e important dans les problbmes financiers. YOUGOSLAVIE - PROJET D'ALIHENTATION EN EAU DE KOSOVO Le projet visait B r6duire les graves penuries d'eau dont souffraient quatre collectivit6s de la province de Kosovo, l'une des regions les plus pauvres et les moins d6veloppees de Yougoslavie. La preparation du projet a ete bien pensee et planifitk; les travaux de preparation ont ete realises par llOrganisation mondiale de la sante (OMS), avec un financement du PNUD. Un e l h n t tres important a ete l'engagement pris par les collectivit6s benef iciaires de contribuer au financement du projet B raison de 2 X de leurs salaires annuels, pendant cinq ans; ces ressources ont joue un rdle ddcisif dans la reussite du projet. Les travaux de construction se sont deroules dans les delais prevus et ont et6 d'une qua1 it6 except ionnelle, non seulement grice B la competence des entreprises locales, mais aussi grice B la supervision detaillee et intensive qu'ont exercee les services de l'organisme d'exdcution, la Societe regionale des eaux de Batlava. Pendant toute la dur& de 1 'execution du projet, on a attache une grande importance aux amel iorations institutionnelles et administratives, et cela avec des resultats tout B fait positifs. La formation du personnel a ete intensive, dans toutes les disciplines. Les objectifs etaient realistes, prenant bien en compte le stade de developpement de la region et sa capacitd d'absorption. Tous les documents consultes et toutes les observations du personnel debouchent unanimement sur la conclusion que la reussite du projet tient principalement au dynamism et au devouement dont a fait preuve le Directeur general de la Societe regionale des eaux de Batlava. D'un bout B l'autre du projet, celui-ci a reussi 8 motiver son personnel et B obtenir la cooperat ion pleine et ent iere des beneficiaires et des dirigeants pol it iques et administratifs. A tous points de vue, la Banque s'est mntree B la hauteur des responsables du projet, entretenant avec eux d'btroites relations mutuellement avantageuses. Lorsque des problknes se sont poses, toutes les parties concernees ont cherche B les resoudre et B appliquer les regles en s'attachant B leur esprit plutdt qu'h la lettre. Les equipes de supervision de la Banque se sont efforcees d'aider les responsables du projet et de contribuer B la solution des problknes, sans se limiter B un simple suivi de l'avancement du projet. Enfin, les econmies rCalis6es B la fois sur l'emploi de consultants et suite B la devaluation du dinar ont permis d'annuler 18 millions de dollars E.U. sur le montant initial du pret, bien que tous les ouvrages prevus aient CtC acheves et que tous les objectifs vises aient ete atteints. Ce projet est un excellent exemple de ce qu'il est possible de faire dans des conditions diff ici les, lorsque les responsables locaux s'engagent sans reserve et que la Banque fournit en temps voulu l'assistance technique appropriee. 5.49 Dans presque tous les cas, les projections et les objectifs etablis par la Banque au stade de l'evaluation se sont revkles beaucoup trop optimistes. Dans certains pays (Bresil et Malawi), on a temporairement renonce a retenir les objectifs et les clauses consideres comme irrealisables, ou on les a modifies. Mais dans les autres pays, la Banque ne semble pas avoir reellement tente de faire respecter les clauses, ni meme de sfen tenir aux dispositions prevues. On note cependant une exception, celle du Projet du Yemen, ou de profonds desaccords concernant les tarifs a appliquer ont ete a l'origine de l'abandon rapide du projet par 1'IDA (decision rare et, en l'occurrence, extremiste). 5.50 La Banque a contrble de facon routiniere l'application des clauses financieres ainsi que les resultats des audits financiers. Cependant, bien qu'ayant souvent constate des ecarts par rapport aux dispositions convenues, elle n'a guere pris de mesures concretes. Lorsque les gouvernements des pays membres estiment devoir maintenir les redevances directes d'alimentation en eau/assainissement a un niveau faible, pour des raisons politiques, et donc subventionner ces services (c'est-a-direen recouvrer le cofit par le biais de la fiscalitb generale), la Banque devrait decider des le stade de la preparation si elle est prbte ou non a accepter cette politique et, dans l'affirmative, elle devrait l'integrer au projet, plutbt que de la tolerer par defaut. La Banque ne devrait pas insister sur l'inclusion de clauses financieres irrealistes, qu'elle ne fera pas respecter,finissant par accepter ensuite tacitement d'autres modalites de financement, non prevues, qui se reveleront inefficaces et, tres probablement, inequitables. Supervision 5.51 En regle generale, les rapports d'achevement parlent peu, voire pas du tout, du rble et de l'efficacite de la supervision exercee par la Banque. Globalement, l'execution des 15 projets examines cette annee a dure en moyenne 84,5 mois (de l'approbation a la clbture du prgt), et la Banque a envoye 1,77 mission de supervision par projet et par an. En moyenne, les ressources en personnel affectees a la supervision d'un projet ont etb de 88,4 hommes-semaines. Cependant, ces chiffres masquent de fortes variations et ne permettent pas de determiner si l'intensite de la supervision (frequence des missions ou composition de l'equipe) a euun rapport quelconque avec l'avancement du projet ou l'apparition de problemes . 5.52 On peut se demander quelle a ete la valeur et l'efficacite d'une mission de 0,3 homme-semaine pour un projet bresilien couvrant trois grandes villes, 240 petites agglomerations et 3,8 millions de personnes reparties entre trois Etats--missionqui par ailleurs a aussi supervise six autres prGts au Bresil. Autre constatation importante : sur les 223 missions auxquelles ont donne lieules 15 projets consideres, 91 etaient composees d'une seule personne. Si ces chiffres paraissent d8courageants, les donnees ne revelent nearnoins aucune correlation evidente entre l'intensite de la supervision et la reussite ou l'bchec d'un projet. 5.53 I1 n'existe ni indicateurs ni documents permettant df6valuer la qualite de la supervision. Certaines observations figurant dans les rapports d'achkvement laissent penser que la plupart des missions se sont attaches A contraler l'application des clauses, A l'exclusion des autres aspects des projets. Les audits realis6s sur le terrain et les observations Bcrites des emprunteurs ont rarement abouti A autre chose que des commentaires polis sur "l'utilit6 de la mission" et "la cordialit6 des relations". 5.54 Pourd6terminersiles problhmes mentionn6s ci-dessus6taientpropres aux projets examin6s cette ann6e, nous avons brihvement pass6 en revue les examens effectues entre 1979 et 1986. Ces examens portaient sur 58 projets d'alimentation en eau/assainissement (les premieres dvaluations remontant a 1970). 5.55 Force est de constater que, sauf pour la supervision qui ne fait 1'objet d'aucun commentaire, tous les autres problbmes occupaient d6ja une place importante dans les rapports ant6rieurs. Dans presque tous les cas, on y lit que les arrangements et changements institutionnels propos6s ne pouvaient qu'aboutir B un Bchec, ne tenant pas compte des conditions politiques, Bconomiques et administratives du pays concern6; que l'inflation avait Bte sous-estim6edans la quasi-totalit6des pays; que, pour avoir 6t6 insuffisament preparhs, la plupart des projets avaient donne lieu a de longs retards et a de gros depassements des cofits; que, dans environ trois cas sur quatre, il avait fallu modifier profondement la conception du projet apres son approbation, Tous les examens antkrieurs mettaient l'accent sur la mediocrite de la gestion financiere, le caractere inadequat des tarifs, les longs d6lais necessaires a leur Bventuelle modification, et sur le fait que les clauses financihres avaient rarement Bt6 respectdes. 5.56 En revanche, presque tous les objectifs materiels des projets ont finalement ete atteints,et les destinataires (quibien souvent avaient un revenu inferieur au seuil de pauvret6) ont beaucoup gagn6 a l'achbvement des projets. 5.57 Les conclusions et les le~onsB en tirer sont evidentes. Sur le plan materiel, les projets d'alimentation en eau et d'assainissement finances par la Banque ont sensiblement am6lior6 les conditions de vie des populations des pays en d6veloppement. Le coat de ces am6liorations a parfois 6tB inevitablement elev6, mais il reste beaucoup B faire pour am6liorer l1efficacit6 de la conception et lfex6cutiondes projets. 5.58 I1 est Bgalement Bvident que les am6liorations devront, dans une grande mesure, venir de la Banque. On constate d6j8 certains progrbs dans les projets Bvalu6s plus r6cemment. mais rien ne t6moigne d'importants changements institutionnels capables de garantir une meilleure preparation des projets, une meilleure prise en compte du contexte national, ou une plus grande volont6 d'affecter des ressources suffisantes B la supervision pour rem6dier aux probl&mes constatds lors de l'exdcution, que ceux-ci tiennent aux deficiences de la preparation ou a des BvBnements imprBvisibles, 5.59 L'analyse du groupe des projets portant sur les services publics confirme que ce sont 11 les domaines a ameliorer en priorite. I1 est manifestement necessaire d'etudier de pres les principawt Blements dont depend la reussite des projets, en s'engageant resolument et expressdment 1 donner suite aux recommandations qui en r6sulteront. VI. RESSOURCES HUMAINES 6.01 Les operations de valorisation des ressources humaines couvrent tous les projets de population, sante, nutrition, education et formation. Les seuls projets a avoir fait l'objet d'une evaluation retrospective en 1987 ont ete des projets d'bducation et de formation, et c'est donc uniquement de ces projets qu'il sera question dans le present chapitre. En 1987, seuls 16 projets, relativement concentres geograyhiquement, ont fait l'objet d'un RAP ou d'une evaluation retrospective. Le present chapitre porte donc sur ces 16 projets, ainsi que sur 15 et 18 projets d'education examines, respectivement, en 1985 et 1986. Sur ces 49 projets, 88 Z ont et6 approuves entre 1975 et 1979. 6.02 Pour mieux situer le contexte de cette analyse, il est important de noter que, depuis le milieu des annees 70, les objectifs et strategies de prgt de la Banque dans le domaine de l'bducation ont considerablement change. La politique de pret de la Banque en general a Bte dictee par le souci de venir en aide aux groupes et regions defavorises et de pourvoir aux besoins essentiels. Dans le domaine de l'dducation, la conception de la main d'oeuvre a nettement evolue entre le milieu et la fin des annees 70, avec l'adoption de la notion plus large de formation du capital humain. Le nombre d'objectifs par operation s'est accru, priorite Btant donnee au developpement des activites de formation, afin de pouvoir disposer de personnel ayant les qualifications requises et ainsi repondre la demande. Des methodes novatrices ont bte introduites en matiere de formation et d'enseignement, et la plupart des projets ont inclus une reforme du systbme d'enseignement secondaire (premier et deuxieme cycles). De plus en plus de projets se sont vu assigner pour objectif de venir en aide aux categories defavorisees, ainsi que d'ameliorer la qualite et la gestion des systemes d'enseignement. Vers la fin des annees 80, suite a la contraction des budgets de 116ducation,un certain nombre de projets se sont axes sur la recherche des moyens permettant d'accroltre l'efficacite du systbme d'enseignement. 6.03 On a continue B investir principalement dans les travaux de construction et d16quipement. En outre, conformement a la priorite accordee par la Banque au developpement rural, pr&s de deux-tiers des projets examines ici ont finance des activites d'enseignement et de formation agricoles. Les projets ont mis 1'accent dgalement sur l'aspect formation des formateurs, et presque tous les projets prevoyaient une assistance technique visant a renforcer la structure administrative ou la qualite de l'enseignement. Un nombre croissant de projets a appuye aussi la mise en place de mecanismes institutionnels de planification, recherche, assistance, consolidation et coordination des politiques et des efforts de developpement sectoriel. A. R6sultats des projets et problhmes d'bvaluation 6.04 Lorsque l'on examine les resultats des projets d16ducation, on constate d'une part que le nombre d'btablissements scolaires construits dans le cadre de ces projets a BtB inferieur aux previsions, d'autre part que le nombre d'inscriptions dans les nouveaux Btablissements finances par ces projets a ete lui aussi en general plus faible que prevu. Le premier de ces deux resultats s'inscrit a contre-courant de la tendance relevee dans les examens annuels anterieurs a 1985, oh le nombre de places disponibles dans les Btablissements scolaires Btait proche des previsions. La plupart des Bvaluateurs n'en ont pas moins estime que le bilan des projets a ete meilleur pour ce qui est de la realisation des objectifs quantitatifs que pour les autres objectifs, en particulier les objectifs qualitatifs. 6.05 C'est dans les etablissements scolaires respectant l'echelonnement traditionnel (primaire, secondaire, universitaire) que la demande a Bt6 la plus forte et que le taux de remplissage a etB le plus grand. Parmi les facteurs qui ont influe sur la demande, on peut citer notamment le caractere novateur du programme appuye, la participation de la collectivite au processus educatif, les avantages attendus de la scolarisation (poursuite des etudes ou emploi), la distance, et enfin les possibilites de transport. Les filieres jugBes trop novatrices, demandant beaucoup de personnel ou de materiel, ou ne debouchant pas sur un autre cycle d'etudes ou sur des possibilitBs d'emploi, risquent bien de fonctionner chroniquement en-de~ade leurs capacites. En depit de ce que la Banque et les gouvernements consideraient come un systeme d'enseignement "adapt8 aux besoins" ou "ameliore", le facteur qui en definitive a decide du sort des programmes est la perception qu'en avaient les beneficiaires--el&ves,parents, employeurs. 6.06 Dans les prgts qu'elle a accordes pour le perfectionnement de la main-d'oeuvre, la Banque a fait l'essai de tout un ensemble de programmes et de filikres destinees principalement a la formation d'ouvriers specialises et de techniciens. Les resultats ont ete inegaux. Les programmes qui ont le mieux reussi comprenaient un ou plusieurs des aspects ci-apres : une demande forte et constante de la part des eleves et des employeurs, l'existence d'un bon etablissement en cours d'agrandissement ou de refection, une etroite integration entre les etablissements et les communautes desservies, l'existence de locaux et d'un materiel approprie dont l'entretien n'etait pas trop cofiteux. Les etablissements qui ont generalement atteint leurs objectifs en matiere de nombre d'inscriptions etaient ceux qui dkbouchaient directement sur un emploi, grsce a des filieres techniques specialisees (foresterie et gestion par exemple), ou des filieres de formation en cours d'emploi (pour les techniciens agricoles), ou encore ceux dont la formation etait financee par les employeurs. 6.07 Les projets ont assez bien rkussi pour ce qui est de la scolarisation de type academique dans des regions jusque-la defavorisees, mais ils n'ont pas reussi aussi bien pour ce qui est de la scolarisation des groupes particuliers (notamment les femmes), ni au niveau des filieres de formation de type compensatoire destinees aux adultes et aux jeunes gens non scolarises. Les projets ont tres peu fait pour ameliorer le desequilibre quasi universe1 entre garcons et filles pour l'acchs a l'education et il se peut mkme qu'ils aient contribuk B l'accentuery. La plupart des efforts qui ont 6te faits en vue de corriger les in6galit6s chroniques entre garcons et filles ont ete insuffisants et inappropries, faute en partie d'avoir tenu compte des origines sociales et economiques du probleme. Les programmes de formation lances au milieu des annees 70 ont kt& le plus souvent insuffisants et n'ktaient pas viables; ils avaient kt6 "ajoutks" vers la fin de la preparation des projets 21 titre de geste (futile) i l'intention des laisses-pour-comptedu systBme scolaire. Depuis quelque temps, toutefois, on semble se prkoccuper davantage de trouver des solutions applicables et adaptees a la situation du pays, come en ThaZlande et en Indonbsie. 6.08 I1 a toujours ete tres difficile de mesurer la performance des projets d'education. Les conclusions ne sont, tout au plus, que des conjectures, les possibilites d'analyse etant limithes, notamment, par la faiblesse des rapports entre, d'une part, les objectifs et les moyens enonces lors de l'evaluation et, d'autre part, les resultats obtenus une fois le projet acheve; l'irr6alisme des calendriers Btablis; l'absence d'instruments pour mesurer les resultats obtenus; l'insuffisante attention port6e a l'examen des resultats des projets; et l'absence de suivi ou de discussions sur les conclusions du projet. Les objectifs des projets Btaient souvent ma1 concus, insuffisamment elabores, ou ils avaient tellement change en cours d'execution que les intentions annoncees n'avaient que peu de rapport avec les resultats effectifs. L'apparition tardive des avantages des projets a complique jusqu'aux estimations, pourtant simples d'apparence, du nombre d'inscriptions ou de l'impact au niveau de la main-d'oeuvre, empkchant de formuler des jugements definitifs une fois les projets achevks, seul moment oh un bilan systematique des resultats etait susceptible d'ktre dress&. Enfin, il n'a generalement pas Bte fait de distinction entre les objectifs a court terme realisables dans le cadre du projet et les objectifs a long terme. 6.09 La cause de ces problemes tient souvent a la nature des projets d'education eux-mkmes, qui visent frequemment, de maniere implicite sinon explicite, a modifier des structures socio-kconomiquesqui peuvent ne pas etre du ressort du projet, ou qui peuvent dependre de facteurs ne relevant pas du secteur de 1'6ducation. Des methodologies permettant d'evaluer les aspects sociaux de l'education commencent a ktre utiliskes dans certains projets d'education. 6.10 Une autre cause de la difficult6 21 Bvaluer les resultats des projets d'education tient a la complexite et au coOt des operations. Cela demande un gros travail de collecte et d'analyse de donnkes,hors de la portee de la plupart des projets, et que beaucoup d'emprunteurs n'ont pas les moyens d'entreprendre. La Banque et les emprunteurs ne voient peut-6tre pas toujours que l'utilite de Voir Examen Annuel des RBsultats des Prolets. 1986, Banque Mondiale; Washington, D.C., mai 1988. l'analyse en justifie le coiit. Dans certains cas, les conclusions risquent de heurter des sensibilites politiques. D'un autre cbte, le developpement des ressources humaines est universellement reconnu cornme une des grandes priorites du developpement et de la lutte contre la pauvrete. I1 existe, de ce fait, une forte contradiction entre le caractere prioritaire des projets d'education et le manque d'interkt accorde a la mesure de leurs resultats. 6.11 I1 y a deja 10 ans, une importante etude de 1'OED sur le secteur de l'education recommandait B la Banque de renforcer les activites de recherche educative, tant sur le plan interne, a la Banque, que sur celui des institutions des pays emprunteurs. Cette recommandationn'a pas encore recu grande attention. Meme si l'on attache plus d'importance que par le passe aux besoins du suivi et de l'evaluation (sous la forme de suivis socio-professionnelsou d'autres etudes d'evaluation), les missions de supervision n'en ont generalement pas tenu compte. La Banque doit engager une action concertee en vue d'ameliorer la recherche et l'evaluation dans le domaine de l'education. Une facon dtam61iorerle processus d'evaluation des resultats des projets serait de reunir une documentation sur les modes d'evaluation, afin de pouvoir tester les methodes elles-m&mes. On pourrait egalement appuyer les projets visant a renforcer les capacites de l'emprunteur dans le domaine de la recherche et de l'evaluation. I1 faudrait demander aux auteurs des rapports d'evaluation qu'ils donnent des indications precises sur les resultats des projets d'education anterieurs et sur la realisation d'objectifs a plus long terme. B. Preparation des projets 6.12 La plupart des 49 projets examines ont connu de gros problemes d'execution. Dans quatre cas, plus de 80 % des prkts ou credits ont ete annules; deux projets ont Bte abandonnes, tandis que les deux autres ont ete acheves grAce a un financement de l'emprunteur lui-meme. Les autres projets ont ete affectes par des retards et des modifications considerables. Vingt-cinq projets, soit les trois-quarts des projets ayant fait l'objet d'une evaluation retrospective en 1986 et 1987, ont connu des retards de 50 % ou davantage. Rien qu'en 1987, 9 projets, soit plus de la moitie des projets de 1987, ont connu des retards de 100 % ou davantage. Des problemes de demarrage ont retarde les decaissements, le calendrier des travaux n'a pas ete respecte, et les coats ont augmente rapidement. La periode de post-achevement a connu, elle aussi, des problemes considerables. 6.13 Ce bilan tres negatif peut ktre attribue en partie aux conditions macro6conomiques de l'epoque, come les fortes pouss6es inflationnistes des annees 80. Mais la principale cause a ete la mauvaise preparation des projets. Leur excessive comvlexite y a ete pour beaucoup. Un theme qui revient dans tous les examens recents des projets a ete la tendance a investir trop, trop vite, dans trop de directions, sans suffisamment se preoccuper, parallelement, de bien preparer le projet. A une epoque oh le manque de familiarite avec la nouvelle orientation de la politique des prets dans le secteur de l'education, et les retards pris par les decaissements dans les operations en cours auraient dii inciter a la prudence, les temps de preparation ont encore diminue, tandis que le montant des pr6ts n'a cessB d'augmenter. Le temps moyen de preparation est tombe de 30 mois au milieu des annkes 70, a 25 mois environ a la fin des annees 70, tandis que, dans le meme temps, le montant moyen des prdts ou credits passait de 11 millions a 23 millions de dollars E.U. Les projets etaient soumis en toute hAte aux administrateurs, alors que certaines composantes n'etaient pas encore tout a fait prktes, que le choix ou l'acquisition des emplacements n'avait pas encore eu lieu, que les avant-projetsn'etaient pas acheves, ou que les premiers textes legislatifs n'avaient pas encore Bte votBs. I1 convient de noter que les examens annuels soulignent regulierement,depuis le debut des annees 80, que les projets sont de conception trop complexe pour pouvoir reussir. 6.14 I1 s'est avere egalement au'on n'avait vas accorde toute l'attention necessaire,durant la ~re~arationdes proiets. aux conditions du pavs, notamment sa capacite administrative ou ses ressources financieres, et que l'on n'avait donc pas pu mesurer l'incidence des conditions politiques, sociales et economiques sur l'execution du projet et sa viabilite. Les projets ont souvent prew des modifications majeures dans les pratiques traditionnelles,sans aucune certitude quant a la volonte politique et a l'appui du gouvernement, ou alors que le temps prew pour operer de telles transformations etait manifestement trop court. Ainsi par exemple, la plupart des projets executes en Afrique ont rencontre des problemes majeurs dus, specifiquement,a leur conception beaucoup trop ambitieuse, compte tenu des faiblesses de l'administration locale--a l'exception de certains projets qui ont beneficie de l'appui massif de consultants etrangers. Come l'indiquent les Examens annuels depuis 1975, il est necessaire de determiner avec precision la capacite institutionnelle de l'emprunteur avant d'engager aucun fonds. 6.15 Un autre exemple de l'incapacite des projets a bien evaluer les conditions locales apparalt dans le fait que les etablissements des projets n'ont pas su, contrairement a ce qu'on en attendait, repondre aux besoins du marche du travail. I1 apparait de plus en plus qu'une proportion croissante de dipl6mes sortant d'etablissements de formation technique finances par la Banque ont eu du ma1 a trouver un emploi. Si la plupart des evaluations retrospectives ont analyse le problkme de l'emploi du point de vue des carences du systkme de formation (inadaptation des programmes, absence d'orientation professionnelle d'aide a l'insertion professionnelle ou de contact avec les entreprises) ou encore sous l'angle des fluctuations temporaires de la demande pour certaines specialites, quelques-unes ont releve des problemes plus alarmants, comme l'excedent chronique de certains types de dipl6mes (Senegal, Bangladesh, Cameroun, Mali, Kenya et Portugal), les etablissements formant plus de dipldmes que ne peut en absorber le marche. Dans plusieurs projets ob des ressources considerables ont ete consacrBes a la formation agricole, les dipl6mes ont ete si nombreux que 1'Etat n'a pas eu les moyens de leur assurer un emploi. La prochaine etude de la Banque sur la formation technique et professionnelle devrait analyser ce dilemme et proposer des solutions. I1 est clair, toutefois, que le problhme a Bte di3 en partie au fait que l'evaluation initiale des besoins de main-d'oeuvre avait etB inexacte ou incomplete. 6.16 Dans l'ensemble, les objectifs d'amelioration de la qualite de l'enseignement et de la formation n'ont pas ete suffisamment definis au moment de l'evaluation des projets et les moyens qui devaient permettre de les realiser ont souvent ete vagues. M6me bien elabores, ils ont souvent ete abandonnes en cours d'executionpar suite de conceptions defectueuses,de compromis paralysants sur la portee des projets, ou du manque d'interkt des emprunteurs a l'egard des objectifs de reforme. Souvent, les emprunteurs se sont apercus, au cours de l'execution des projets, qu'une amelioration de la qualite avait des incidences sur les coats de fonctionnement et les besoins de ressources, en particulier que cela demandait un personnel et du materiel d'enseignement supplementaires, ce qui les a parfois conduits a reconsiderer l'opportunite des investissements prevus. Par contre, les investissements qui ont reussi a ameliorer la qualite de l'enseignement ont ete souvent l'objectif principal du projet, faisant partie de strategies a plus long terme qui comprenaient le developpement de la capacite institutionnelle et la maitrise des coats. 6.17 Au-dela des difficultes occasionnees par une insuffisante preparation, l'execution des projets a connu des difficultes au niveau de la gestion, de la passation des marches et de la supervision des chantiers. Gestion des projets 6.18 Dans tous les projets ayantconnu d'importants problemes d'execution, la gestion a laisse 21 desirer. Pres des deux tiers des projets examines ont mentionne l'existence de multiples bureaux qui n'etaient pas coordonnes entre eux ou de comites de coordination qui n'ont pas fonctionne cornme prevu. La mauvaise qualite de la gestion a eu souvent pour cause des problemes de personnel : composition, recrutement, qualite ou permanence des cadres. Ces problemes ont souvent reflete des problemes institutionnels plus larges : efficacite de l'administration; choix de l'organisme principal d'execution; multiplicite des organismes participant au projet (probleme qui a ete encore exacerb6 par l'absence d'une definition claire des responsabilites et le manque de coordination entre les differents organismes d'execution); mauvaise rkpartition des responsabilites pour l'execution du projet; et manque d'interkt et d'engagement de la part de l'emprunteur. 6.19 Les projets approuves dans la deuxieme moitie des annees 70 se sont souvent appuyes sur de complexes arrangements avec divers organismes, representant une charge trop lourde pour la capacite administrative de l'emprunteur. Les bureaux des projets etaient souvent relies a des organismes locaux de travaux publics qui n'avaient pas grand-chose2i voir avec l'education. I1 y a mkme eu des cas ou ces arrangements extrgmement complexes ont considerablement g h e l'execution du projet, bien qu'une action conjointe de la Banque et de l'emprunteur en vue de restructurer la gestion du projet ait quand mkme reussi a ameliorer la situation. Passation des marches 6.20 La Banque a toujours beaucoup investi dans la construction et l'equipement des Btablissements scolaires. Graduellement, les emprunteurs se sont vu accorder une plus grande marge de manoeuvre pour adapter le processus de passation des marches aux besoins des divers projets et exercer de plus grandes responsabilites au niveau de llexBcutiondes travaux. Vers la fin des annBes 70, la plupart des projets faisaient appel A des consultants locaux pour les travaux d'architecture et les dossiers techniques, ainsi que pour la construction elle-mbme, la Banque y voyant un moyen de contribuer au developpement des capacites locales et, peut-btre,d1acce16rerla mise en oeuvre des projets en Bvitant les retards de passation des marches. On en est venu de plus en plus A encourager l'adoption de methodes alternatives de construction, y compris la formule de "l'auto-construction"et celle des travaux en r6gie. 6.21 Les rBsultats de ces modifications ont ete inegaux. Come on l'a vu, le rythme de l'execution ne s'est pas ameliore. Le remplacement des adjudicataires Btrangers par des adjudicataires locaux n'a pas pour autant mis fin aux problkmes. La plupart des projets ont souffert dans une certaine mesure de llinexpBriencedes adjudicataires ou de l'insuffisance de leurs capitaux, de llexc&s d'engagements des services de travaux publics ou de l'insuffisance de la supervision locale des chantiers. Plus de la moitie des projets examines en 1987 ont fait appel B des entreprises locales de construction dBjA surchargees de travail ou ont souffert d'un manque de capitaux d'origine locale. La pBnurie de materiaux, de moyens de transport et d'ouvriers specialisBs dans la construction est venue aggraver la situation, surtout en ce qui concerne les projets rBalisbs dans l'ancienne region dlEMENA, ou l'emigration de la main-d'oeuvre spbcialisee a pose un problkme. Dans un nombre infime --maiscroissant--decas, surtout en Afrique, les bureaux de projets eux-mbmes ont BtB contraints de faire faire les travaux de construction en rBgie, les entreprises locales n'etant tout simplement pas interessees par des marches jug& trop petits. Cela a, parfois, donne de trks bons rbsultats, notamment dans le cas des projets rBcement acheves au Burundi et au Honduras. Supervision des chantiers 6.22 Souvent, les organismes d1ex6cutionne disposaient pas des moyens nbcessaires pour assurer la supervision des chantiers, de sorte que rien n'a ete fait pour s'attaquer a des problhmes pourtant flagrants. Dans un nombre assez considerable de cas, les sites etaient ma1 Bquipes, ne disposant pas de l'infrastructure nBcessaire (eau, Bgouts, BlectricitB, gaz) pour le bon fonctionnement des programmes Bducatifs finances par les projets. Dans le mgme temps, les services de la Banque ont reduit leur supervision des projets d16ducation. Cette diminutiondes activitBs de supervision,alliBe A la pression constante exercee au sein de la Banque pour prkter davantage, a peut-8tre coQte cher A un certain nombre de projets. Le moins que la Banque puisse faire est de s'employer nouveau A garantir le bon dkroulement des travaux de construction. 6 . 2 3 Cela dit, il est important de noter que, pour s'gtre vu confier un r61e accru en matiere de financement et de supervision, de nombreux emprunteurs ont pu renforcer considerablement leurs competences administratives en matiere de gestion des projets. Souvent les bureaux des projets et leurs equipes d'experts sont devenus d'importants vehicules de developpement global du secteur, ajoutant a leurs attributions habituelles la charge de tous les projets faisant l'objet d'un financement international, ou se voyant confier, au sein des ministeres de l'education, le soin de toutes les activites de construction scolaire. C'est parce qu'elle a su reconnaitre l'importance de ces avantages a long terme que la Banque en est venue a appuyer l'institutionnalisation des organismes d'equipement et d'entretien educatifs. D. Assistance technique 6 . 2 4 L'evolution des strategies de pr6t dans le domaine de l'education a conduit a beaucoup compter sur l'assistance technique, et, en particulier les services d'experts, pour la realisation d'objectifs tr&s divers--executiondes projets,renforcement des institutions,conseils d'ordre general--,sans chercher particulierement a savoir si les responsabilites qui leur etaient confiees correspondaient bien a leur domaine d'expertise. Des 1978, les examens annuels ont commencd a faire etat des problemes poses par l'assistance technique, notant en particulier les reserves de certains emprunteurs quant au co6t et a l'utilite de ces experts etrangers. Les projets examinks cette annee font apparaftre une certaine ameliorationdans la mise en oeuvre de l'assistance technique,par suite de l'accroissement du nombre de bourses de perfectionnement et de consultants locaux, par rapport aux experts expatries. En outre, le mandat de ces experts a et6 clarifie. Les facteurs determinants pour une mise en oeuvre reussie des volets d'assistance technique, comme dans le cas du Premier projet d'education au Portugal et du Dewtihme projet d'education en Egypte, ont ete les suivants : cette assistance repondait a un besoin evident; sa conception et le rythme de sa mise en oeuvre tenaient compte des capacites d'execution de l'emprunteur et de ses ressources en capital humain; elle a renforce les competences locales; elle s'integrait a un effort de developpement institutionnel a plus long terme. 6 . 2 5 Un des problemes des Bquipes d'assistance technique est que tres souvent,de par leur importance numerique et leur composition,elles ne repondent pas aux besoins de l'emprunteur. De nombreux projets, surtout en Afrique, ont fait appel a une plethore d'experts, depassant de loin les besoins de l'emprunteur et sa capacite a les utiliser. Le manque d'engagement des emprunteurs ou les pressions exercees pour financer les depassements de cofits sur d'autres categories ont egalement 6te a l'origine de reductions importantes de l'assistance technique, reductions qui ont parfois cornpromis les objectifs de qualite ou nui a l'execution du projet. Certains Examens annuels ont, dans le passe, note que le flou de la conception des composantes assistance technique a peut-6treBtB voulu. C'est ainsi qu'on peut lire, dans le Rapport d'achevement du Troisieme projet d'education au Kenya, qu'il faudra, dans la preparation des projets futurs, considerer attentivement la forte reticence du gouvernement a utiliser les fonds du prgt pour engager des experts etrangers dans le cadre de l'assistance technique. La pratique qui consiste A reaffecter d'autres fins les fonds inutilises dans cette categorie semble encourager cette tendance, car elle incite le gouvernement A ne pas respecter ses engagements (para. 14). E. Durabilit6 des r6sultats 6.26 En termes de viabilite, les resultats des 49 projets examines ne sont pas encourageants. En attendant de connaitre les conclusions de l'etude en cours sur les chances de durabilite des projets d'education, nous baserons notre analyse sur les t a w de remplissage des nouveaux Btablissements et filieres; l'insertion professionnelle des eleves; l'attitude du gouvernement; le financement; et le developpement institutionnel. 6.27 En ce qui concerne les taux de rem~lissage,les etablissements des projets n'ont generalement pas atteint les objectifs fixes lors de l'evaluation, surtout lorsqu'il s'agissait d'etablissements specialises et/ou partages. Sauf dans un petit nombre de cas, les etablissements de formation technique ont eu beaucoup de ma1 a attirer des eleves, puis a les aider a trouver un emploi a la fin de leurs etudes. En ce qui concerne l'insertion ~rofessionnelledes di~16mBs,les objectifs n'ont generalement pas ete atteints une fois les projets acheves (voir para. 6.06 pour de plus amples details). Quant a l'attitude du gouvernement, celle-cia parfois 6te jugee utile, mais parfois aussi elle a et6 tout B fait prdjudiciable aux projets, en ce sens qu'elle a change en cours d'execution, ou qu'elle n'a joue aucun r61e d'appui. Mais souvent, m8me dans les cas oh les pouvoirs publics ont donne leur appui aux projets, l'effet en a ete annule par le manque d'inter8t des eleves ou l'insuffisance des fonds. 6.28 Le financement a represente un probleme majeur. On a note que plus de trois-quarts des projets ont souffert d'une insuffisance de credits de fonctionnement, ce qui a peut-8tre ete le facteur le plus limitant pour ce qui est de la durabilite des avantages des projets. Les probl&mes causes par des coOts de fonctionnement trks Bleves, surtout dans l'enseignement technique ou specialisb, ont souvent ete aggraves par l'insuffisance des credits disponibles pour les budgets operationnels, les coOts du personnel et l'entretien. De ce fait, beaucoup d'etablissements ne sont parvenus que difficilement a se tenir a flot. Les Examens annuels ont souvent deja souligne la necessite de concevoir des projets d'education en rapport avec les capacites du pays en matiere d'entretien et de personnel. I1 serait grandement necessaire de proceder a une evaluation exacte et realiste de ces capacites,par rapport,notamment,aux coOts effectifs de l'education. 6.29 Par develop~ementinstitutionnel, on entend ici le renforcement de deux sortes de capacites : 1) les capacites locales a entreprendre des activites essentielles A 11am61iorationdu processus educatif (blaboration et application de nouveaux programmes et methodes d'enseignement, production et fourniture de manuels et de matdriel pedagogique,utilisation des media B des fins educatives, et definition des objectifs de l'enseignement); et 2) la gestion du systeme Cducatif (programmation, evaluation, administration et construction/entretien des locaux scolaires). Plus d'un tiers des projets ont cherche B ameliorer le processus educatif, en faisant appel B des experts et/ou en formant du personnel local. Mais, ces instruments s'etant rkveles insuffisants, des mesures d'une portee plus gCnerale ont d6 Btre prises, qui ont joue un r61e important dans le succes de certains projets. Parmi ces mesures, on peut citer : la mise en place de services locaux permanents pour contr6ler l'elaboration, la production, la distribution et l'utilisation des manuels et du materiel pedagogique; le recours au secteur prive pour l'impression et la production de manuels; la necessite de considerer l'elaboration de manuels comme un processus repetitif et complexe exigeant un temps suffisant de mise a l'essai; et enfin, l'integration des enseignants dans toutes les phases de ce processus. L'experience recente du Burundi et de Madagascar montre aussi les avantages qu'il y a A rendre ces services semi-autonomeset financierement independants. 6.30 Bien que l'on se soit preoccupe davantage,dans les projets examines cette annee, de developper les capacites locales en matiere de gestion, les resultats sont restes tr&s faibles. LA encore l'insuffisance de la supervision a compromis la realisation des objectifs. De facon generale, l'administration a continue a faire preuve d'une efficacite tres limitee, les emprunteurs ne se sont pas averes suffisamment resolus pour mener a bien les reformes organisationnelles et structurelles indispensables,et la supervision des ecoles a ete tres insuffisante. Certaines tentatives ont ete faites pour renforcer les structures administratives et la supervision au niveau regional, parallelement a des efforts pour decentraliser les services educatifs, mais le caractere ma1 defini des actions entreprises et l'absence de changements dans les structures de la fonction publique ont fait echouer ces efforts. F. Les nouvelles pratiques de la Banque : rdponse aux leqons des projets antdrieurs 6.31 Conformement a la procedure etablie dans le cadre des prdcedents Examens annuels, les conclusions des projets d'education examines cette annee ont Bte discutees avec le personnel operationnel, afin de recueillir ses observations sur la facon dont les services operationnels tiennent compte des lecons de l'experience, notamment en ce qui concerne les projets recemment approuves. La Banque a notamment renforce le stade de la preparation des projets. Dans les projets approuves durant l'exercice 87,par exemple, il s'est avere que la preparation des sites et des avant-projets dtait generalement satisfaisante. I1 est devenu de plus en plus courant de detailler les termes de reference et les calendriers d'execution des composantes assistance technique. On a fait davantage attention a elaborer des projets tenant compte des conditions de l'emprunteur et de ses capacites administratives en particulier, de sorte que la conception des projets en a ete rendue plus simple et plus rationnelle. On a fait davantage attention aussi aux modalites de la gestion des projets et B la gestion des systemes educatifs. Le Troisieme projet du Honduras notamment a lance tout un programme d'activites d'amelioration de la gestion, pour tenter de renforcer certaines structures dont la faiblesse avait cofite tres cher au precedent projet. Un nombre croissant de projets appuient aussi la mise en place de systemes informatiques de gestion. Enfin, la faiblesse des m6canismes de prevision des besoins de main-d'oeuvre, et parallelement le besoin de disposer de systemes informatiques capables de fournir des estimations plus pr6cises sur le marche du travail ont ete reconnus dans des projets recents r6alises dans les Carajibes orientales et en IndonBsie, ainsi que dans une importante 6tude sectorielle realisee au Pakistan. 6.32 Une facon de remedier au probleme pose par l'instabilit6 de l'environnement macro6conomique a et6 d'accelerer l'analyse sectorielle afin de donner une base plus solide aws projets. Une autre reponse a consist6 B lier davantage les pr6ts B l'adoption de certaines orientations. Au cours du seul exercice 87, les dews tiers des investissements visaient a financer des r6formes. En Afrique, d'importantes opkrations d'ajustement sectoriel ont 6t6 entreprises, pour tenter notamment de resoudre le probleme de la maftrise des cofits, celui de l'efficacit6, et celui de la qualit6, problemes soulev6s rbgulierement dans les derniers Examens annuels. VII. LES PRETS D'AJUSTEMENT STRUCTUREL 7.01 A la fin des annees 70, l'economie d'un grand nombre de pays consideres ici a connu une serie de crises economiques et financieres provoquees par des chocs d'origine exterieure et interieure. La croissance economique a chute, le rythme de l'inflation s'est accelere et les d8ficits courants de la balance des paiements ont atteint des niveaux insoutenables. Pour s'attaquer a ces problemes, la Banque s'est mise de plus en plus, au debut des annees 80, a accorder des prbts d'ajustement. Ces prhts avaient pour condition l'adoption, par l'emprunteur, d'un certain nombre de reformes dont il etait fait &tat dans une Declaration de politique de developpement. Les programmes de PAS ont ete executes parallelement aux Accords de confirmation du FMI qui renfor~aientles objectifs des PAS. 7.02 Le present chapitre passe en revue les sept operations d'ajustement structurel (et deux projets d'assistance technique complementaire) que 1'OED a examines en 1987, ainsi que deux operations d'ajustement structurel en Turquie, dont l'evaluation retrospective a ete soumise aux administrateurs en 1988 (Tableau 7.1). Approuves entre 1981 et 1983, leur total s'est eleve a 1.7 milliard de dollars E.U. 7.03 La Banque a mis peu de restrictions a l'utilisation de ces fonds. Dans le cas de la Turquie, les paiements relatifs aux importations etaient limites aux matikres premieres et aux biens intermediaires qui entraient dans la production des engrais ainsi que dans la production industrielle. Les conditions mises au PAS accord6 a la Yougoslavie Btaient uniques : le montant du prkt devait semir B aider un fonds de roulement pour le developpement des exportations, permettant de financer les devises necessaires aux exportations, afin de se procurer les produits d'importation dont on avait besoin, en un temps 0i.1les importations Btaient limitees. Dans chacun de ces cinq pays, la Banque a specifie que les fonds de contrepartie devaient semir au developpement general. En Coree et au Malawi, ils ont semi B realiser des objectifs de developpement; dans le cas du Malawi, ils ont kt6 appliques aussi aux efforts de stabilisation. La Turquie a consacrd ses fonds a cinq importants projets d18nergie. Tableau 7.1 : PAS AYANT FAIT L'OBJET D'UNE EVALUATION RETROSPECTIVE AU COURS DE L'ANNEE CIVILE 1987 - MONTANTS ET APPORTS EN PERSONNEL (en millions de dollars des Etats-Unis et semaines de travail) Coree Malawi Maurice Turauie You~oslavie -------- I I1 I II I II IV v I PrCits (millions de $EU) 250,O 300,O 45,O 55,O 15,O 40,O 300,8 376,O 275,O Apports en personnel 217,O 108,O 161,7 196,9 43,O 36,O 86,5 58,O 199,7 (semaines) Pourcentage d'avvorts de versonnel Par activitk ( X ) Total 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O Preparation/ Preevaluation des PAS 41,O 40,O 6,O 40,O 30,O 45,O 42,O 27,O 5,O Evaluation 35,O 39,O 50,O 24,O 42,O 22,O 34,O 31,O 39,O Negociation 3,o 5,O 11,O 5,O 5,O 11,O 9,O 11,O 1,o Supervision 21,O 16,O 32,O 28,O 23,O 22,O 15,O 31,O 55,O Divers 0,o 0,0 0,0 0,O 0,O 0,O 0,O 0,o 0,o -- -- - Source : RERP/RAP. A. Bilan d'ensemble 7.04 Le bilan d'ensemble, dans les cinq pays oh des programmes d'ajustement Btaient en cours - mesure en termes de croissance economique, d'inflation, d'ajustement des paiements exterieurs et des finances publiques - a BtB inBgal. La CorBe, Maurice (voir encadre) et la Turquie ont atteint la majorite, sinon la totalite, des objectifs initiaux des programmes; le Malawi et la Yougoslavie ont le moins bien rBussi. En CorBe, en Turquie et A Maurice, la croissance du PIB a ete rapide, les taux d'utilisation de capacite dans le secteur des exportations reagissant aux changements intervenus dans le systeme des incitations. Quant A l'inflation, elle s'est aggravee en Yougoslavie par suite d'une croissance monetaire excessive et en Turquie, pour toutes sortes de raisons,notamment l'aggravation des deficitsbudgetaires dans le secteur public, la depreciation de la livre, et l'augmentation des taux d'inter6t reels, tout cela se conjuguant avec la politique oligopolistique des prix pratiquee par les entreprises Bconomiques d'Etat. A l'oppose, l'application de politiques monbtaires, budgbtaires et salariales prudentes en Coree, a Maurice et au Malawi a contribuB au ralentissement de l'inflation. 7.05 Ice rapport du commerce exterieur au PIB, a quoi se mesure l'ouverture d'une Bconomie, s'est accru dans tous les pays sauf le Malawi. L'adoption de mesures de promotion des exportations (dans tous les pays), une demande favorable pour les produits d'exportation (Maurice), des changements,causes par le marche, dans la destination des exportations (Turquie), la creation d'une zone franche industrielle (Maurice), et l'etablissement d'un fonds pour le developpement des exportations (Yougoslavie) ont facilite la croissance des exportations. 7.06 Les deficits bud~cetairesn'ont pas baisse autant que prevu en Turquie et au Malawi. En Turquie, le taux d'interkt reel payable sur la dette publique a BtB supBrieur au taux de croissance des recettes fiscales, situation qui a contribuB A aggraver les deficits budgetaires. Au Malawi, les espoirs qui avaient BtB mis dans la capacite des PAS genBrer un surcrolt de recettes se sont avBrBs irrkalistes, la mise en oeuvre des principaux relevements d'imp6ts ayant demand6 plus de tremps que prevu. A Maurice, les gros efforts qui ont ete fournis en vue d'am6liorer la situation des recettes et des depenses du secteur public ont eu pour consequence une amelioration marquee du deficit budgetaire. 7.07 Relativement lents au Malawi et en Yougoslavie, le sens et le rythme des ajustements ont 6tB plutat rapides en Coree, a Maurice et en Turquie. Des evenements imprCvus, et surtout une forte chute des prix a l'exportation, ont affect6 l'ajustement au Malawi. En outre, l'aggravation des conditions du transport extBrieur et l'augmentation des taux dlintCr&t sur le marche international ont g6nB la mise en place des rkformes. Le Malawi constitue,dans un sens, un cas spBcial : si l'objectif fondamental, qui 6tait d'ameliorer les benefices des entreprises destines a &tre restructur6es. a ete atteint, les rBsultats d'ensemble sur le front macro~conomiqueont ete inferieurs a ce que l'on attendait. En Yougoslavie,des objectifs trop ambitieux et l'insuffisance de l'infrastructure administrative dans un systeme decentralise n'ontpas permis de realiser un ajustement sans a-coups. Par contre, la Coree et la Turquie ont profit6 de l'augmentation des envois de fonds par les travailleurs expatries, d'une conjoncture favorable sur les marches Btrangers et des lBg&res baisses intervenues dans les prix internationaux du pBtrole, toutes choses qui ont rendu l'ajustement plus facile. Maurice Un aiustement structure1 reussi avec croissance Cconomiaue ra~ide.1981-85 La croissance economique rapide que Maurice a connue au debut des annees 70 a carmence B se ralentir aux alentours de 1976, avec la deterioration de sa comp6titivit6, B laquelle est venue s'ajouter une intensification de la protection du carmerce international. Les p r o b l h s ont 6th aggraves par des conditions dthrologiques dfavorables qui ont nui B la culture du sucre pendant plusieurs annCes de suite, ainsi que par les chocs repercutes par la seconde augmentation du prix du petrole en 1979. L'un des principaux objectifs du p r o g r a m d'ajustement structurel, dans le cadre duquel deux operations avaient 6t6 approuvks en 1981 et 1983, etait de mettre en place un s y s t h d'incitations visant B rhrienter le systkne de protection vers les productions destinks B l'exportation. L'une des principales mesures prevues etait la reduction ou la suppression des restrictions quantitatives aux importations et l'abaissement des droits de douane applicables aux importations dans un laps de temps donne, ainsi que la promotion de l'investissement prive titranger dans des industries susceptibles de s'implanter dans la zone franche industrielle. Ces msures etaient completks par des changements appropries dans les incitations budgetaires et financihres, ainsi que dans les institutions correspondantes. Toutes ces act ions etaient concues c a m e fa isant partie d'un ensemble inthrb visant B relever, dans le plus court laps de temps possible, le niveau de la comptititivit6 dans le secteur des exportations de produits manufactures. Execution du Droqramne Les aspects du p r o g r a m de reforme relatifs au developpement institutionnel ont 6th les plus faci les B exkuter et la rCduct ion du regime protectionniste le plus diffici le. La suppression des restrictions quantitatives s'est faite rapidemnent , mais la desescalade de la structure tarifaire a dir &re soigneusement orchestree. En ce qui concerne les trois societes parapubliques B but non lucratif qu'i 1 avait ete prevu de reformer. toutes ont accanpli des progrhs notables. Mais, une importante lecon se degage de l'experience acquise dans la reforme des societes parapubliques, B savoir que, s'il est relativement facile de prendre des mesures en vue de supprimer de leurs budgets certains des elements de coirts les plus flagrants, i l faut beaucoup de preparation et de patience pour en faire des etablissements f inancihrement rentables. Impact du proqramne L'impact konomique et social du p r o g r a m a 6th favorable. Les politiques et mesures appliquCes dans le cadre de cinq Accords de confirmation conclus avec le FMI et de deux programnes d'ajustement structurel comnandites par la Banque ont pennis de juguler l'inf lation, de reduire le desequi 1 ibre budgbtaire, d'adl iorer la balance des paiements courants et de reduire I 'acceleration du ratio du service des intCrCts de la dette extCrieure tout en stimulant l'hpargne nationale. I 1 y a eu aussi un mouvement de restructuration de l'konomie dans le sens de son avantage comparatif naissant (voir Tableau 21 de 1'Appendice). - B. Problbmes de conception et d'execution 7.08 Le Tableau 22 de lfAppendicepresente un resume des principales mesures de politique macro~conomiqueappliquees dans le cadre des programmes d'ajustement structure1 . Les sections qui suivent traitent de problbmes de conception et d'execution dans les domaines fondamentaw que sont les bchanges, les finances publiques et la gestion des entreprises Cconomiques d'Etat. Echanees 7.09 La liberalisation du commerce et du regime des changes, conjuguee avec d'autres mesures de politique macroeconomique, a provoque une importante reaction de l'offre dans le secteur des exportations des pays consideres. Toutefois, dans dew cas (Turquie et Maurice), tout un ensemble de subventions - bonifications d1int6r6ts,d1imp8tset de credits - ont etaye les depreciations du taw de change. En Turquie, un certain nombre d'exportateurs vers 1'Europe ont declare des valeurs A l'exportation superieures aux valeurs effectives,afin dfobtenirles subventions prkvues pour les exportations. Les subventions ont entrafne aussi des cotits budgktaires. 7.10 Parallblement a la liberalisation des importations, le Gouvernement coreen a apportd aux entreprises touchees par les reformes une aide sous forme d'incitations financieres et fiscales, en vue de les encourager B developper leurs ressources sur le plan de la technologie et de la main-d'oeuvre; des facilites de credit ont egalement ete prevues a cet effet. L'absence d'une telle aide financihre en Turquie et a Maurice a pu ralentir l'ajustement, tout en exacerbant les tensions sociales consecutives B l'aggravation de la situation de l'emploi. Dans le secteur des industries de substitution a w importations, les chefs d'entreprises turcs ont egalement eu du ma1 assurer le service des dettes contractees en periode d'expansion. Le nombre de cas de defaut de paiement sur prbts bancaires a considerablement augmente, et cette tendance a exerce des tensions sur la liquidite d'un certain nombre de banques. 7.11 La "recherche du juste prixn a contribue a injecter le degr6 d'blasticite qu'il fallait dans l'offre de produits d'exportation en Turquie, mais le gouvernement n'a pas cherche a promouvoir parallelement, par le developpement des infrastructures, l'expansion de l'investissement prive dans le secteur des exportations, en vue de moderniser des equipements desuets et d'introduire des techniques nouvelles. De ce fait,les perspectives A long terme de l'expansion des exportations sont defavorables. L'expansion de l'investissement a, elle aussi, Cte freinee par les taw d'intkrbt reels eleves et l'inflation. A Maurice, la croissance soutenue des exportations necessitait de nouvelles am6liorations fondamentales dans le cadre institutionnel de l'intermediation financibre, le developpement des competences et des mesures d'incitations a la mobilite des facteurs entre l'agriculture traditionnelle de plantation et l'industrie. Toutefois,comme en Turquie,les taw d'int6r6t rbels eleves ont decouragb l'investissement dans le secteur des industries de transformation. Au Malawi, si la production de mais a tout de suite reagi a l'augmentation de son prix par rapport h ceux du tabac, des arachides et du coton, tout dependra, en fin de compte, de l'application qui sera faite des recettes classiques que constituent le credit, la vulgarisation et la recherche adaptative. 7.12 De l'application des reformes de politique commerciale, plusieurs lecons se degagent. Tout d'abord, la liberalisation des importations, sous la forme d'une reduction simultanee des restrictions quantitatives et des droits de douane, doit aller de pair avec la croissance des exportations. Ensuite, il y a beaucoup a dire en faveur d'une application progressive des mesures de liberalisation des echanges, en cornmencant par les restrictions quantitatives qui seraient reduites, puis supprimees, pour ensuite liberaliser les droits de douane. La troisieme lecon est qu'une aide sous la forme d'avantages et de credits budgetaires ainsi que de transferts de technologie est indispensable a la realisation d'un ajustement en douceur . La promotion d'un type d'investissement prive 6tranger qui apporte avec lui des techniques et peut-gtre de nouveaux produits d'exportation peut favoriser ce processus. La quatrieme lecon est qu'il faut, lorsque cela est possible et souhaitable, venir en aide a la substitution de production locale aux importations. Enfin, la question des incidences de la 1ibBralisation des droits de douane sur les recettes de 1'Etat est a approfondir. Finances wubliaues 7.13 L'experience montre que la reforme des finances publiques impose des choix difficiles et qu'elle est inextricablement liee aux autres politiques macro~conomiques. Outre les augmentations d'imp6ts et les reductions de depenses, l'amelioration du systeme de recouvrement de l'imp6t peut contribuer a realiser l'equilibre budgetaire, A Maurice, les recettes fiscales se sont accrues, par suite de reformes institutionnelles qui ont dlargi l'assiette fiscale et ameliore le recouvrement de l'impbt. Au Malawi, on a combine recouvrement des coats de sante et d'education et reduction des depenses faiblement prioritaires. Toutefois, l'imposition de taxes ad hoc a eu des incidences nefastes sur la production. I1 a ete remedie a cette situation par une reforme fiscale entreprise dans le cadre d'un PAS ulterieur. 7.14 En Turquie, la pratique des credits extrabudgetaires, utilises a l'origine pour obvier aux lenteurs des procedures budgetaires, a eu des incidences fiicheuses sur les recettes, dans la mesure 0t.1elle a prive le tresor public de certaines rentrees fiscales; en outre, ces depenses et ces emprunts n'6taient pas soumis au contrble budg6taire. La Turquie a souffert aussi du taux eleve de l'inter6t reel et de la depreciation du taux de change, phenomenes qui ont tous deux eu pour effet d'alourdir le service de la dette exterieure et d'aggraver le deficit budgetzaire, surtout du fait que le taux d'intergt reel est demeure continuellement superieur au taux de croissance des recettes fiscales. 7.15 La liberalisation des Bchanges engagee dans le cadre des programmes d'ajustement structure1 a eu des incidences sur les recettes budgetaires. Pour des pays qui en sont au premier stade de leur developpement, les recettes tirkes des taxes sur les transactions commerciales constituent souvent une part substantielle du total des recettes de 1'Etat. Si elle n'est pas compensbe, cette perte de recettes peut entrafner une aggravation du deficit budgbtaire, ce qui a des rbpercussions sur les taux d'intbrtt rbels, le credit intbrieur, l'inflation et, enfin, les taux de change rbels. Tout en ayant Bgard aux incidences fHcheuses que peut avoir un budget de 1'Etat lourdement deficitaire, tous les PAS ont prescrit des mesures plus prbcises sur le plan des dbpenses que sur celui des recettes. 7.16 En ce qui concerne les principales lecons a retenir, elles sont, tout d'abord, que la dbcentralisation des fonctions de recettes et de dbpenses ou la pratique des credits extrabudgetaires doivent ttre soigneusement orchestrbes en ayant bgard a leur effet global sur le budget et l'bconomie. Ensuite, lorsque le montant total de la dette est elevb, la liberalisation des taux d'intbrBt et la depreciation du taux de change que n'accompagne pas une croissance suffisante des recettes fiscales ou la reduction des depenses dans le cadre d'un programme de rbformes macroeconomiques peuvent mettre le pays sur la voie d'un endettement dont il lui sera difficile de se degager. D'ou la necessitb d'accorder la plus haute attention a l'amblioration des politiques de gestion de la dette. La troisieme lecon est qu'il est tout B fait possible d'ambliorer la situation budgetaire en renforcant les structures et procedures institutionnelles de recouvrement de l'impdt et en rationalisant le systeme fiscal. La quatrieme est que, pour eviter que les rbformes d'ordre structure1 ne soumettent le budget de 1'Etat a de trop fortes pressions, la preparation des PAS devrait comprendre une analyse explicite des incidences budgetaires d'une politique de liberalisation. Enfin, les dbpenses qui contribuent B maintenir et a ambliorer la qualite de la vie ne doivent pas Btre sacrifiees. Entrevrises ~ubliaues 7.17 La rbforme des entreprises publiques btait un important objectif des programmes considbrbs. Le Malawi a rbforme une entreprise du secteur public et en a renforc6 une autre du secteur prive, grace a un gros effort de restructurationentrepris avec le concours d'expatries, dans le cadre d'un projet d'assistance technique appuye par la Banque. I1 a fallu,pour assurer le succes des reformes, former des homologues nationaux capables de prendre la releve des expatribs, processus qui a pris un temps exagbrement long. En Coree, la reforme des entreprises publiques a pris la forme d'une amelioration des structures de prise des decisions de gestion, en vue de provoquer une plus grande sensibilisation aux codts et d'inciter a plus d'efficacite. De leur c6t6, les travailleurs ont 6th encouragbs,par des incitations salariales,a accroitre leur productivitb. Cependant, le choix d'indicateurs significatifs de performance et leur pondbration les uns par rapport aux autres ont continub B poser des problemes. Au coeur de la rbforme des entreprises publiques en Turquie figurait la decentralisation de la politique des prix, ce qui a permis aux entreprises bconomiques d'Etat de relever les prix de leurs produits jusqu'B transformer en profits substantiels ce qui, jusque-ll,n'avait etb que pertes. Les entreprises ont bbnbficie aussi de la structure oligopolistique des marches ainsi que de la protection indirecte que leur assuraient les droits percus sur les importations concurrentielles. Si elle a rbussi a certains bgards, cette strategie a eu aussi pour effet d'alimenter l'inflation et elle n'est pas parvenue B inciter suffisamment les entreprises B am6liorer leur productivit6. 7.18 En ce qui concerne les principales le~onsA retenir, la premikre est qu'il n'est pas de solution facile Bux problhmes des entreprises publiques, puisque celles-ci fonctionnent dans un environnement politiquement sensible. I1 faut, pour faire accepter les rdformes, faire preuve de patience, preparer les esprits et proceder selon une demarche consensuelle. Ce qu'il faut savoir ensuite, c'est que les competences techniques de la Banque dans le domaine des entreprises publiques sont dispersdes, qu'elles datent parfois et qu'elles ne sont pas toujours disponibles 1P OCI le besoin s'en fait sentir. La troisikme est que, pour la solution des problkmes des entreprises publiques, le meilleur instrument est le prdt d'ajustement sectoriel (PASEC), chaque industrie etant 6tudi6e s6par6ment. I1 n'est pas de formule unique qui permette de r6soudre d'un seul coup tous les problkmes de ces institutions. Politiques sectorielles 7.19 Les problbmes sectoriels se repartissaient en trois categories : 1) initiation d'etudes pour elaborer des programmes d'action; 2) amelioration des politiques de prix; 3) mise en place de moyens institutionnels pour programmer et mettre en oeuvre des r6formes. 7.20 Le peu d'informations dont on dispose sur les secteurs et leur dispersion ont limit6 la capacitd de la Banque A dlaborer des strategies sectorielles cohdrentes. On a, de ce fait, 6te conduit A mettre fortement l'accent sur la r6alisation d'dtudes. C'est ainsi que la Yougoslavie et la Cor6e ont entrepris des etudes sur la restructuration d'un certain nombre de sous-secteursindustriels. Maurice en a entrepris sur la diversification d'une agriculture trop axee sur la culture du sucre, sur l'amelioration de la productivitd dans le domaine de la culture du th6 et sur l'augmentation des recettes du tourisme. Un cadre pour la mise en valeur et la conservation de 116nergiea dtd prepare en Turquie : il a servi de base P un PASEC dans le secteur de 1'6nergie. 7.21 La Banque a recommand6 l'adoption de mesures d'incitation par les prix au Malawi, comme moyen d'encourager les petits exploitants B pratiquer des cultures d'exportation et de modifier la composition de la production. Si cette stratdgie a donne de bons rdsultats pour le mars, la conclusion g6n6rale a Btd qu'il fallait 1'6tayer B coup de programmes int6gr6s de credit, de commercialisation et de transport. En Turquie, on a ajuste les subventions aux engrais et les redevances d'irrigation et compl6td ces mesures par un effort de renforcement institutionnel. Maurice a Blabord des plans d'action en vue de d6velopper les sources d16nergie intdrieure et de promouvoir l'utilisation de produits de substitution (comme la bagasse). On y a aussi cr66, dans le cadre du Programme d'ajustement structurel, un organisme de promotion des investissements Btrangers qui a donnd de bons r6sultats. La Coree a r6ussi a mettre en oeuvre un important programme de conservation de l'energie en agissant au niveau des investissements et des prix et entrepris un gros effort de renforcement institutionnel dans le secteur de 1'Bnergie et dans les politiques de gestion des entreprises publiques. Dans tous les pays, la capacitB B formuler des programmes d'investissement public a ete renforcee. 7.22 Le bilan de l'application des strategies sectorielles a 6th inegal. Ce sont les reformes agricoles qui se sont revelees les plus difficiles B mettre en oeuvre. Les gouvernements se sont montres reticents A supprimer les subventions, surtout a une Bpoque de baisse rapide des salaires urbains reels et d'aggravation du ch6mage. L'absence d'une infrastructure d'appui en matiere de commercialisation,de credit et de transport,et la crainte de voir les termes de 1'6change devenir defavorables a l'agriculture ont eu un effet dissuasif. On a craint aussi que la liberalisation des Bchanges n'ait pour effet d'inonder le march6 de produits agricoles Venus de l'etranger. 7.23 L'intervention au niveau du secteur a donne les meilleurs resultats lorsqu'elle a ete precddee par des etudes bien concues qui examinaient les problhmes et les options et consideraient attentivement les aspects politiques des reformes. La Commission d'enqubte sur 1'industrie du sucre A Maurice, creee dans le cadre du Premier pr6t d'ajustement structurel, en vue de s'attaquer aux problhmes et d'y trouver des solutions, est un exemple de cooperation reussi entre la Banque, le Gouvernement et l'industrie sucriere. En raison du climat de crise dans lequel les PAS ont Cte mis en oeuvre, les programmes simultanes de restructuration agricole et industrielle ne paraissent pas avoir recu les chances qu'ils meritent. I1 est possible de dire maintenant, le recul aidant, qu'on a eu raison, semble-t-il,de mettre ulterieurement l'accent sur les PASEC comme instrument d'ajustement sectoriel. Renforcement institutionnel Etudes sectorielles et analyses economiaues 7.24 L'experience acquise dans la conception et la mise en oeuvre des PAS montre qu'il est important d'entreprendre, avant la mise en route d'un programme, des travaux a orientation operationnelle d'Btude sectorielle et d'analyse Bconomique par pays. I1 est arrive, toutefois, que les programmes em-m6mes deviennent les catalyseurs d'etudes sectorielles et d'analyses Bconomiques visee reformiste (Coree, Malawi, Maurice et Turquie). Un certain nombre d'etudes ont accru la profondeur et l'impact du dialogue de politique Bconomique de la Banque avec les emprunteurs. Par exemple, l'examen des programmes d'investissements publics qui faisaient partie des programmes d'ajustement structurel en Turquie, A Maurice et en Yougoslavie, a facilitB le choix, la conception et l'execution des projets, tout en exercant un effet moderateur sur l'ensemble des depenses publiques. Assistance techniaue 7.25 L'assistance technique (AT) a 6th dispensee sous forme de prbts d'assistance technique (Malawi et Maurice) etavec un appui directet/ou indirect pour la realisation d'etudes (Yougoslavie et Coree), l'organisation de la formation (Turquie) et la dotation en personnel d'etablissements qui faisaient l'objet de reformes (Malawi). Au total, l'assistance technique a fortement contribue a la realisation des objectifs des programmes. Elle a partiellement comble la lacune due a l'absence de travaux economiques et sectoriels anterieurs en Turquie, en Coree, A Maurice et en Yougoslavie. 7.26 La Yougoslavie a cree un Fonds de developpement des exportations qui donne de tres bons resultats et, a Maurice, une etude sur l'industrie sucriere a conduit A la creation de l'0ffice mauritien du sucre, dont le r61e est de s'attaquer systematiquement aux problemes relatifs a la production et a la commercialisation du sucre. Au Malawi, le Programme d'assistance technique a conduit au renforcement d'une entreprise du secteur public, d'un conglomerat prive et d'un organisme de mise en valeur et de commercialisation agricoles. La Coree a commande un grand nombre d'etudes speciales qui ont ete entreprises par des instituts locaux de recherche avec le concours de consultants dont les services etaient finances par le PNUD. En qualite d'agent charge de l'execution d'un projet d'assistance technique finance par le PNUD, la Banque a engage des consultants pour etablir des rapports additionnels sur la fixation des prix de l'energie, l'utilisation du gaz nature1 liquefie et la recherche et la gestion en matiere de charge de pointe. Des etudes ont ete faites aussi sur la gestion des entreprises publiques, l'etablissement de modeles macroeconomiques et l'evaluation des projets. Certaines de ces etudes se sont soldees par un renforcement institutionnel considerable dans chaque domaine. 7.27 La facon dont l'assistance technique a ete dispensee appelle un certain nombre de conclusions. La premiere est qu'elle ne remplace pas parfaitement un travail d'etudes economiques et d'analyses sectorielles soigneusement conCu et orchestre pour favoriser le dialogue dans un environnement sans crise. Ensuite, les etudes lancees au cours d'un programme d'ajustement structure1 ont eu tendance a se vouloir par trop exhaustives et a depasser les capacites de l'emprunteur en matiere d'absorption, de choix des priorites et d'execution, ainsi que celles de conseil et de contr6le de la Banque. C'est ainsi que la Banque a recommande 16 etudes pour la Coree. I1 s'est avere impossible de trouver les ressources necessaires pour les realiser toutes et en assimiler les conclusions. La Banque devrait faire preuve de selectivite dans le choix des etudes. 7.28 La conception et l'application de la conditionnalite ont beaucoup varie. Au Malawi, la conditionnalite s'est appuyee sur des etudes detaillees realisees par des consultants et financees dans le cadre d'un projet d'assistance technique et d'etudes sectorielles, dans des limites qui perrnettaient d'aborder les reformes selon une approche continuelle et progressive. Cette.facon de faire, qui renfor~aitla credibilite de la Banque, a conduit le Gouvernement a inviter celle-ci a intervenir dans des domaines politiquement sensibles. A Maurice, ou on avait voulu prdserver la conditionnalite de tout exces de precision et de rigidite, les criteres ont etd mieux observes lorsqu'ils se rapportaient specifiquement h des politiques avec lesquelles l'administration etait largement familiere et a propos desquelles un consensus s'etait degage. En Coree, la conditionnalite n'avait pas de rbsonnances juridiques. De ce fait, il a Bte facile de modifier les rCformes (par exemple en supprimant les subventions inherentes au Fonds de gestion des cCrCales et dans le domaine des engrais). En Yougoslavie, un certain nombre de conditions contr6lables se rapportant a des questions macroeconomiques et sectorielles ont ete jugees excessivement ambitieuses et complexes. Certaines n'avaient que peu de contenu operationnel, tandis que, dans le cas de plusieurs autres, la Banque avait manque de preparation dans la formulation des dispositions. Cela a eu pour resultat d'en rendre l'application difficile, surtout au niveau provincial. 7.29 Quel a ete l'impact net des differents types de conditionnalite? Le Tableau 7.2 montre la repartition et la frCquence des conditions macroeconomiques et sectorielles mises aux PAS. Elles se repartissent en trois groupes : i) celles qui visent a ameliorer l'allocation des ressources et, de ce fait, la qualite de l'investissement en moderant ou en supprimant les distorsions de prix; ii) celles qui visent a ameliorer la mobilisation des ressources, et donc l'epargne, en assurant aux epargnants des t a w d'interkt reels positifs et en reduisant les deficits budgetaires dans le secteur public; iii) celles qui visent a promouvoir une economie plus ouverte et, de ce fait, l'expansion du commerce exterieur par la promotion des exportations et la 1ibCralisation des echanges. 7.30 La Figure 7.1 montre qu'il y a generalement eu un rapport assez etroit entre l'observation/non-observation des conditions et le resultat final. C'est dire que les types et priorites des conditions etaient a peu pres justes. La persistance des deficits des transactions courantes peut s'expliquer par le fait que les transferts de ressources dont se sont accompagnCs les PAS ont ete plus abondants et que le programme peut avoir incite bailleurs de fonds bilateraux et multilateraux a consentir une aide supplementaire. La concordance des conditions et des resultats a ete la plus forte a Maurice, qui a enregistre le programme de PAS le plus reussi. Elle a ete la plus faible dans le cas de la Yougoslavie et du Malawi. La Yougoslavie n'en a pas moins obtenu des resultats superieurs aux previsions dans le domaine du commerce exterieur. Les resultats moins bons du Malawi ont ete dus aux chocs exogenes auxquels a ete soumis son commerce exterieur, ainsi qu'a des problemes d'approvisionnement interieur causes par de mauvaises conditions meteorologiques et des goulets d'etranglement institutionnels. 7.31 Les principales conclusions Zi tirer de la conditionnalitC peuvent se resumer brievement. Tout d'abord, il ne sert a rien de fixer des conditions que la politique de l'emprunteur ne cautionne pas. La Declaration de politique economique n'est qu'une declaration d'intention, et non d'actiong. Ensuite, il faut que les conditions soient solidement ancrees dans un travail d'etudes Cconomiques et d'analyses sectorielles ou d'assistance technique credible. La troisibme conclusion est qu'il faut revoir les conditions quand celles-ci Le cas le plus frappant de cette disparitd a ete celui de la Yougoslavie. s'avhrent irrbalisables, inefficaces ou inadaptbes. La quatrihme est qu' il faut concentrer les conditions sur les ajustements clBs B operer dans le cadre du programme etnon sur des points secondaires. La cinquihme est qu'il fautprendre en compte les consBquences macroBconomiques des orientations prescrites. Une analyse prdalable doit 6tre faite dans un cadre analytique intBgrB qui Bnonce ce que le programme de PAS doit rBaliser et indique la manihre dont il placera 1'6conomie sur la voie d'une croissance durable. I1 ne s'agit pas d'btablir un plan dBtaill6--ource qui serait encore pire, des projections que les faits ne tarderaient pas B contredire--, mais plutdt de prBvoir un ou d e w scBnarios solidement construits qui font apparaftre les corrBlations entre les principaux BlBments du programme. Problbmes d'dconomie politique 7.32 Dans les cas considBrBs ici, les rBformes s'inscrivaient dBlibBrBment dans un "programme de l'emprunteur" ainsi qu'il Btait dit dans une declaration de ~olitiauede d6veloDoement. Etantdonne que la plupart des programmes avaient vu le jour en pBriode de crise ou de crise imminente, les objectifs en Btaient rigoureux et ambitieux. On peut dire, avec le recul, qu' il semble que la Banque et les emprunteurs aient, B des degres divers, ma1 apprBci6 la difficult6 des conditions socio-politiques dans lesquelles les programmes allaient dtre exBcut6s. A cause des structures politiques et Bconomiques de la Yougoslavie, par exemple, avec les conflits d'interbt qui opposent les rhpubliques heteroghnes dont elle est composBe, il Btait difficile de mettre en oeuvre les orientations prescrites concernant la liberalisation des diffBrents march&--finances, commerce, main-d'oeuvre et produits. Pour avoir lui-mbme sous-estime les implications politiques des strategies d'ajustement, le Gouvernements'estrBvBlB incapable de tenir ses engagements. Tableau 7.7 : REPARTITION ET FREQUENCE DES DIFFERENTS TYPES DE CONDITION DONT ETAIENT ASSORTIS LES NEUF PAS Coree Malawi Maurice w s l a v i e Turauie FrB- I I1 I I1 I I1 IV V quence Priorites des investissements publics Renforcement des institutions pour planifier et dvaluer les investissements publics Liberalisation des t a w d'intbrbt Promotion des exportations (incitations financihres) Revision des prix/tarifs de l'energie Revision des prix agricoles Liberalisation des importations Efficacitd institutionnelle RBduction du ddficit budgdtaire Ajustement du t a w de change Promotion des exportations par les institutions) Modification des barbmes fiscaw RBduction des subventions aux producteurs Rdduction des emprunts du secteur public RBvision des prix/tarifs de l'dlectricitd Augmentation du credit au secteur privb Rdvision des prix/tarifs des transports : a) routes b) chemins de fer c) ports Limitation des nouveaw emprunts Amdlioration du suivi Amdlioration de la gestion Rbvision des prix/tarifs de l'approvisionnement en eau Rdvision des prix des produits industriels Restriction des financements concessionnaires Rdforme du systhme fiscal Amdlioration-de l'adminis - tration des impbts TOTAUX 8 13 16 10 13 11 15 8 12 106 && : Ceci ne comprend pas lea dtudes. Source : M6moranduns d'dvaluation rdtrospective des projete de L'OED. - Flgun7.1: PRETSD'AJUSTEMENTSTRUCTUREL PROJECTIONSnREWLTATSEFFECTIFS PISREEL R O ~ U ~ INFLATION(IPC) (poumnlmgm &ohmngement) .nean (pou=-~ &ohngwnt) TRANSACTIONSCOURANTES COYYERCEEXlERIEUR (enpoumntagrduPIS) (enpoumtagrdu PIB) 7.33 La Coree a ete un terrain favorable B la poursuite d'une politique orientee vers le marche. Mais, pour maintenir un Bquilibre politique entre les secteurs rural et urbain, le Gouvernement avait, pendant des ann6es, appliqu6, pour les cereales et les engrais, une structure des prix qui n'etait pas economiquement optimale. Voyant dans les subventions inherentes B cette politique un obstacle a l'amelioration de l'allocation des ressources,la Banque avait fait de leur suppression un element integral du programme d'ajustement. I1 devint vite apparent, toutefois, que cette mesure etait politiquement difficile et, ce qui etait encore plus important, que rien n'avait kt6 fait pour trouver d'autres options pour atteindre le mdme objectif d'efficacite. Des etudes entreprises durant l'execution des PAS ont permis de mettre au point des moyens de compenser les pertes subies par les victimes de l'ajustement et ont abouti a l'adoption d'importants textes legislatifs en la matihre. Sans cela, le coQt politique de ces reformes eat ete Cleve. Dimensions sociales 7.34 Aucun des programmes consideres ne s'est explicitement preoccupe des problemes sociaux causes par l'ajustement. En Coree, l'impact social a probablement 4th favorable Btant donne que l'inflation a fait une chute spectaculaire, que le chdmage a recule et que les subventions ont 6t6 maintenues pour les cereales et les engrais. Au Malawi, les termes de l'echange sont devenus favorables aux agriculteurs, encore que les petits exploitants n'en aient peut-dtre pas recolte tout le benefice. Les pauvres en tant que groupe ont pu beneficier du maintien des depenses courantes pour les secteurs sociaux, bien que les pauvres des villes aient peut-6tre ete touches par les restrictions mises aux augmentations de salaire et que les compressions de personnel, dans les entreprises parapubliques, aient provoqu6 une aggravation du ch6mage. En Turquie, le salaire reel a fortement chute et le chdmage global est rest6 B 15 X , ce qu'il faut attribuer, en partie, au retour de migrants turcs du Marche commun. En Yougoslavie, on savait que l'application du programme d'ajustement serait probablement difficile et que le PIB aurait peu de chances d'augmenter de plus de 1 X pendant un certain nombre d'annees. Etant donne les substantielles differences de revenu entre les zones urbaines et les zones rurales, ainsi qu'entre les republiques du nord et du sud, il n'est pas surprenant que le programme n'ait pu dtre execute dans sa totalite. Maurice a su contenir la croissance des salaires, mais au prix d'une baisse du revenu reel. 7.35 En depit du fait que la Banque n'ignorait pas que l'ajustement comporterait un coQt social, les programmes de PAS ne prevoyaient pas grand-chose en fait de mesures destinees a compenser les pertes de revenu. La Banque a failli aussi a surveiller les retombees sociales de l'ajustement comme elle aurait dQ le faire, ce qui s'explique en partie parce qu'on n'a pas suffisamment reflechi a ce qui devait dtre mesure et comment. La grande le~onqui s'en degage est qu'il faut accompagner les prescriptions de politique Bconomique d'un ensemble de mesures compensatoires destinees B contrebalancer ou neutraliser, lorsque c'est possible, les retombees sociales fortement negatives. La mise en oeuvre de l'ajustement doit aussi repondre au souci de causer le moins de souffrances et le moins longtemps possibles. Les questions de partage du fardeau sont a approfondir et des mecanismes doivent Btre mis en place afin de surveiller l'impact social de l'ajustement. Toute prescription de politique generale qui ne tient pas compte de la dimension socio-politique des actions envisagees s'expose a provoquer, dans le peuple, une levee de boucliers de nature a compromettre la credibilite et le succes des rdformes. Les PAS qui ont 6th approuvds plus rdcemment ont fait une plus grande place aux questions sociales et le travail qui se fait actuellement, comme en Afrique, facilitera le suivi des retombees sociales. Suivi exerc6 par la Banque 7.36 L'ensemble du domaine des procedures de mise en oeuvre des PAS appelle une analyse plus approfondie. Les evaluations retrospectives ont ouvert trop peu d'aper~us sur la pkriodicite, la portee et l'influence du suivi de la mise en place des reformes par la Banque. Elles n'ont pas permis non plus de degager une image suffisamment claire des regles de passation des marches ni de l'application qui en a ete faite ni, par consequent, de la nature des diverses importations financees 21 l'aide des PAS ni, en fin de compte, des objectifs de developpement vises par ces importations. Maintenant qu'aw PAS, jusqu'ici predominants, succedent de plus en plus des PASEC, il faudrait btre miew informe sur ces aspects egalement, afin de pouvoir distinguer clairement entre les importations qu'exige le developpement a 1'6chelle nationale et B 1'8chelle sectorielle et pour que les missions de supervision de la Banque puissent voir quelles importations ont BtB effectivement financees par des PAS ou des PASEC. 7.37 L'existence d'un programme du FMI dans la plupart des pays beneficiaires de PAS a ete utile dans le climat de crise qui regnait au moment ou les PAS ont 6t6 lances. Les transferts de ressources dont s'accompagnaient les programmes du FMI ont 6tB des plus utiles aussi pour atteindre les objectifs de liberalisation des &changes et de croissance economique. Les rapports entre le personnel des deux institutions qui ont participe aux programmes examines ont kt6 profitables aux uns et aux autres. 7.38 La cooperation Banque-Fondspeut btre renforcee dans d e w directions. Tout d'abord, une plus Btroite cooperation est necessaire pour harmoniser les conditions dans le domaine du conunerce et de la politique budghtaire ainsi qu'en matiere de subventions aux exportations. Cela pourra se faire par une plus grande division du travail et une specialisationplus poussee pour la realisation d18tudes dans des domaines divers, comme la politique budgetaire, les taux de change et la dette exthrieure. Ensuite, il faudrait amdliorer les procedures permettant a w services de la Banque d'avoir acces aux travaux de recherche non publies du Fonds sur des questions d'interbt opdrationnel et gestionnel, ce qui contribuerait B Bviter que les uns ne fassent ce que les autres ont dejB fait. C. Conclusions 7.39 Dans l'ensemble, les programmes d'ajustement structure1 que l'on vient d'examiner ont rapproche les pays de l'objectif poursuivi : se doter d'un meilleur cadre macro~conomique pour l'allocation des ressources et leur mobilisation, ainsi que la promotion du commerce exterieur. Les le~onsqui se degagent des neuf PAS montrent que, pour qu'un programme d'ajustement structurel reussisse, il faut que les conditions suivantes soient realisees : o 11 n'est pas de reforme possible sans un engagement et une volonte politique claire et sans equivoque de la part de l'emprunteur, et l'intensite ainsi que 1'8chelonnement des orientations prescrites doivent 6tre en rapport avec la capacite d'absorption et d'action de l'emprunteur. I1 serait plus sage, parfois, de se contenter d'objectifs moins ambitieux, mais en definissant clairement les priorites. o Les prescriptions reformistes de la Banque doivent 6tre ancrees dans un solide travail de recherche economique et sectorielle a orientation analytique et operationnelle ou d'assistance technique. Une bonne planification est necessaire. o La conception et 1'execution des ajustements de politique sectorielle,s'ils sontnecessaires,demandent souventplus d'efforts et de temps, surtout en pleine crise economique. L'instrument approprie, dans ces conditions,pourra 4tre un PASEC, qui viendrait completer les PAS. o Une analyse plus approfondie est necessaire pour determiner l'impact politique, social et economique de prescriptions d'orientation neoclassique souvent indifferenciees,Btant donne que : a) les pays ne sont pas tous au mbme stade de developpement financier et economique;et b) il peut exister des aspects particuliers de nature passagere ou durable qui exigent une modification du programme. Une attitude pragmatique et le fait de bien vouloir accepter de modifier certaines recommandations pourra faire la difference entre un succes et un Bchec. o Enfin -et c'est 18 une observation maintes fois verifiee - les reformes entreprises dans un secteur peuvent avoir des repercussions dans d'autres. I1 est difficile de tirer au clair les connections complexes qui relient les secteurs entre eux. I1 faut creer un cadre d'analyse macroeconomique integre pour juger de la coherence des divers elements du programme de PAS; une analyse explicite de cette nature peut signaler d'8ventuelles difficultes et suggerer des mesures additionnelles destinkes B assurer le succhs de l'entreprise. 9) m u u Y m m m b d d m l n m a m w d m m d u ~ e m m e u - n L a u a a a a a a a a ~ a m a m m e o ~ m ~ m ~ m m m ~ m 3 U . . v ) .. SO C . C . C . C ' C U I U I U I U I C C . C r C . C C r .rU .r U.r .r U.r L L L L .r.r U.r.r.r > U U L U U U . r - U 3 Q 3.01 3.Q 3.Q 3 1 (6 10 3 3.Q 3 3 3 a .Q*al t 8 Q.Q.0 3 3 ~ o ~ o ~ L ~ ~ ~a o xs a oxn ~ ~ ~ )E ) ~ ~ ~ O o a a ~ a a w l n w Q m a b b U m h m h r D a I D m Q b a al u m a b w w w h b b h w b w w w r - w h w h h w w w w w w u L . 0 .> r . r 7 P) U m . r C -rC.r C C - C . r m . c c - . . m U U L L . r P C U . - . r L . r . - . r > U . r L > - L > .r.r.r > > .r L I 8 U ( d > 3 Q c d ~ Q 3 3 > 3 3 c d O ~ Q 3 > O l d c d 0 3 3 3.Q 1) d (d o r u 3 ~ ) ~ o ~ ~ u ~ ~ Z~ ~ z~ )a ~ ~L Ua Xz I ~ s I o o a a b o ~ b m ~ o m m b h s m w m w a a m a o J * a a Q a w h b w w b b h b b h b w w b h w b r . b w p I w w w 9 C 2 .? r . m c c . . ' C .- . .- r . c m . - > UI P U > L . r . r U . r . r * LC)- L > > . r L > r > > .r .r U C .r L .- P , Q a 3 3 . 0 ) 3 6 6 > 0 0 > 0 0 3 I r ) O c d . Q O t Q l Q c d * Q d c d l d a U Z ~ ~ O ~ I I U O I U Z Z ~ ~ CZ X XL f 0 3 E X f 1 m u C I u C 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 ~ 0 0 0 0 0 0 - . . - . - - , . . - - . - . - . . .m.0-0 - . . - - . 0 0 0 * 0 I .- a .,- 3 i u u.-w m h o - a o m m m m - o a m - O U Y N ~ m o m a o ~ o m ; t Sf* * O N O - Q m a G m m N - b a O d m N - n - - N \ u I P ) u * L .r O N O Q m OIN 0 V) \ D r 0 P U 0 ad ;= 2% 2 N O b N -02 QI\O oJQ Q Q \P 3 L u U 0 . u a - -- ------ -22 z z - u N m n m o * m - ( V 9 0 - w m P z a IOO o \DO n o m b m n h w - m L z Q - w *-elnaa u m (VN lnm a 7 a n 0 al u .--Y L L C P 3 0 0 U .r 4 .- e u Q r c e u a Q C O L cm.- a Y L .rr Q c a u x .a 0 m m'r) W P J .r P ) o a 3 3 0 I 0 21x000 A .r .- c m 0 U m g.",-;z C L a U I .-.a m L L PI u m U O - I a 2 0 C c 2 L - .C I P . r o a r Q C Y -a 5; m C W m 3 C C 0 Q 3 C Y O ~ 0 C O C . r ~ ~ O r L i V) u tb c ggz.-.-. r0.-.or u .r C O - P) u r u o r U X r .P)OC m h . : L L L L r L L -0-rP) m '$209 O m . P ) . - u m o w - u - m u u . - U O al u a L . u a c u D u d U + U W m Q u L r S u u O . U u a % f ? 2 2 t 8 r Q O P) Q U Q U . m &I U-Q.Q P) m a o Q .r.r .- 3 I ) U S r ) U O h'r)P)'r)QO>'r)m.r 18L L 0 Wdal'r)U- U ;C u.r o c u O . ~ O . ~ L . Q O O L A m m C 4)'- 0 a r C C ~ C = D S . ' ~ = ~ ~ % - a u L 8 L o L o n u ~ L ~ .0-a Pa.- a u u u .,-.-c c a a g;gkia'2'g u P L g g Q . e m 0 - n Q Q U U . u r C Q Q .r P C X 0.r.r)2.- U C .r.r)X X.r)U.C).r) Q.- E K m C . r ) f > L O 3 X . - N O O 3 f O r O O > 3 P ) 3 U r . r 0 ~ ~ $ ~ . ~ L L Q . - ~ c L L P ) Q L ~, a LLL a a a m L L H L OOUOZV)IOI-aoonaaa o u - a o z a D n C m m P ) Q O P ) Q .- ZI a.? r .r .r.r P) Q Q C Q .? m m m V) m.- .$.? .r c 3 a .r C 1) a a .aJ.Q .Q.P).Q lr P) 0 u . k G g s . % 5 Q 5 S 5 5 S ~-::::g ; I':P, O Q :- h.ra m m C r L h U U U U U U - - L L S C L aeee ~ G Y , r ( d . r O O 3 C C C C C C a O a X U 3 3 .: ,.-- a m m V U C I w ~ ~ n ~ ~ x X ~ r n + r t m W H H u 3 y n -- -- LISTE DES PROJETS EVALUES : JANVIER-DECEMBRE Date du p r e t / c r e d i t I Date de I 1 Montant Approba- Nom des p r o j e t s (par secteur) t i o n Accord Cloture I Birmanie Rehabi 1it a t i o n de 1'heveacul t u r e Fev. 79 Mars 79 Dec. 85 Colombie Deuxieme p r o j e t de c r e d i t a g r i c o l e Dec. 76 Fev. 77 Dec. 83 Inde P r o j e t de peche dans 1'Andhra Pradesh Mai 78 Mai 78 Mars 85 Inde Vulgarisation e t recherche a g r i c o l e au Bihar oec. 77 oec. 77 Mars 85 Inde Peche au Gujarat Mars 77 A v r i l 77 J u i n 84 Inde. Vulg. e t recherche a g r i . au Bengale occidental Mars 77 J u i n 77 Mars 85 Iridonesie P e t i t e s p l a n t a t i o n s d'hevea Fev. 80 FCV. 80 Mars 86 Jamalque Premier p r o j e t f o r e s t i e r Mai 79 J u i n 79 J u i n 85 Kenya Relance de 1' i n d u s t r i e s u c r i e r e Dec. 78 Dec. 78 Mars 85 Lesotho P r o g r a m de services a g r i c o l e s de base A v r i l 78 Mai 78 Mars 85 Malaisie Sixieme p r o j e t r e l a t i f a 1' A u t o r i t e federale J u i n 78 J u i n 78 Juin 86 d'amenagement du t e r r i t o i r e Panama Deuxieme p r o j e t de developpement de llelevage A v r i l 77 A v r i l 77 Pap. N.Gui. P e t i t e s plantations de palmier a h u i l e Oct. 76 Oct . 76 de Popendetta Pap. N.Gui. Deuxieme p r o j e t de c r e d i t a g r i c o l e Mai 81 Dec. 81 Dec. 84 Soudan Amknage~nent de 1a savane occidentale Oct. 81 Fev. 82 Juin 86 Turquie Credit a g r i c o l e e t agro-industries A v r i l 76 Mai 76 J u i n 84 I Inde Engrais d'Hazira Mars 81 Oct. 81 Sep. 85 L i b e r i a R e h a b i l i t a t i o n de NIOC Jan. 82 Fev. 82 Dec. 85 I n d u s t r i e chimique de Crai'ova Dec. 78 Jan. 79 Dec. 85 Pneus Mars 78 Mars 78 J u i n 84 Etudes techniques sur l ' e x p l o i t a t i o n de l a potasse Jan. 81 Mars 81 Jan. 85 LISTE DES PROJETS EVALUES : JANVIER--DECEMBRE 1987 --T Date du pret/crediL Date de Montant Pr6t Credi t m i l l i o n s Approba- Nom des projets (par secteur) NO NO fEU t i o n Accord I ,Societes f inancieres de dive1o ~ ~ e m e n t Bangladesh Deuxieme p r o j e t de p e t i t e s industries 7,O Juin 78 J u i n 78 Sep. 84 Burkina Faso Projet de p e t i t e s e t moyennes entreprises 4.0 Dic. 77 Jan. 78 Dec. 85 e t d'artisanat Burundi Banque nationale de developpement economique (BIDE) 3.4 J u i l . 77 Sep. 77 1 Dec. 83 Ghana Banque nationale d'investissernent (NIB) 10.0 Dec. 75 Dec. 75 Juin 83 Honduras P r m i e r projet de c r e d i t i n d u s t r i e l 15,O Fev. 79 Mars 79 Dec. 83 Honduras D e u x i k p r o j e t de c r e d i t i n d u s t r i e l 30.0 Dec. 81 Mai 82 Juin 87 Inde Deuxihe projet IOBI/SFC 40,O ~ a 76 i J u i n 76 I Mars 83 Pakistan Premier p r o j e t de p e t i t e s industries 30.0 Mars 81 A v r i l 81 Dec. 85 Panama Premier p r o j e t de banque de developpement 15,O ' Dic. 78 Jan. 79 Juin 83 Panama Deuxieme p r o j e t de banque de developpement 20.0 Mars 81 A v r i l 81 J u i n 85 1 Portugal Developpement de l a p e t i t e e t moyenne i n d u s t r i e 45,O Mai 79 J u i n 79 Sep. 84 S r i Lanka Premier projet de p e t i t e s e t moyennes industries 16.0 1Juin 79 J u i l . 79 D ~ C . 85 Tunisie Banque de developpement economique de Tunisie 20.0 Jan. 76 Jan. 76 Mai 81 Tunisie Banque de developpement economique de Tunisie 5.0 Dec. 77 Jan. 78 J u i n 83 Tunisie Banque de developpement economique de Tunisie 30.0 1oec. 77 Jan. 78 IJuin 83 IEneraie I Bangladesh Exploitation du gaz de Bakhrabad 85,O Dec. 80 Fev. 81 Dec. 85 Egypte Exploitation du gaz du Golfe de Suez 75.0 Juin 79 Juin 79 Dec. 83 Egypte D i s t r i b u t i o n de gaz au Caire 50.0 1Mai 80 J u i n 80 Dec. 85 EgyPte Prospection dans l e desert occidental 25,O Dec. 80 Jan. 81 Dec. 84 Maroc Exploration p e t r o l iere 50.0 A v r i l 80 Mai 80 Juin 84 P h i 1ippines Prospection h o u i l l e r e 17,O Juin 82 Sep. 82 Juin 86 Yemen democ. Exploration p e t r o l i e r e 9.0 1Juin 80 Mars 80 Jui 1. 85 LISTE DES PROJETS EVALUES : JANVIER-DECEHBRE 1987 - ... ~ Date du p r e t / c r e d i t Date de - - Montant Pr6t C r e d i t mi11ions Approba- Pays N m des p r o j e t s (par secteur) No No fEU t i o n Accord Cloture E l e c t r i c i t & C o l m b i e P r o j e t hydroelectrique de Las Masitas 1628 84,O Nov. 78 A v r i l 79 Dec. 84 Costa Rica Sixikne p r o j e t d ' e l e c t r i c i t e 1713 34,O Mai 79 Juin 79 J u i n 85 Inde P r o j e t d'energie thermique de S i n g r a u l i 685 150.0 A v r i l 77 A v r i l 77 J u i n 84' Inde P r o j e t d'energie thermique de Korba 793 200,O Hai 78 Mai 78 Mars 86 Indonesie Septieme p r o j e t d e e l e c t r i c i t e 1513 109.0 Jan. 78 Fkv. 78 Dec. 83 Jamai'que Deuxikne p r o j e t d ' e l e c t r i c i t e 1516 20,O Fev. 78 Mars 78 Dec. 83 Roumanie Deuxieme p r o j e t d'energie thermique de Turceni 1652 70,O Jan. 79 Fev. 79 Dec. 82 Roumanie P r o j e t hydroelectrique de R i u l Hare-Retezat 1242 50.0 A v r i l 76 A v r i l 76 Dec. 81 uoumanie Quatrieme p r o j e t 1936 125,O Dec. 80 Jan. 81 J u i n 84 rha 1ande 85 1 P r o j e t d ' e n r r g i e thermique de Bang Pakong 1690 80,O A v r i l 79 Aoiit 79 J u i n - emen D i s t r i b u t i o n d ' e l e c t r i c i t e 837 10.0 J u i l . 78 J u i l . 78 J u i n 85 yemen E l e c t r i f i c a t i o n regionale 1102 12.0 Fev. 81 Hai 81 J u i n 85 p r o j e t de telecomnunications 981 25.0 A v r i l 74 Mai 74 J u i n 84 Premier p r o j e t de t e l icomnunications 1884 22,O Juin 80 Oct. 80 Dec. 85 Syrie Premier p r oj e t de t e l ecomnunic a t ions 1261 28.0 Mai 76 Juin 76 J u i n 84 LISTE DES PROJETS EVALUES : JANVIER-DECEMBRE 1987 b Date du p r i t / c r e d i t ate de Montant Pret Credit m i l l i o n s Approba- Pays N a n des projets (par secteur) No No $EU t i o n Accord Cloture -E T DEVELOPPEMENT URBAIN Transoort A1gerie T r o i s i h projet r o u t i e r 1683 126,O A v r i l 79 Mai 79 Dec. 85 Botswana Cinauibne projet rout i e r 1941 17,O Jan. 81 Jan. 81 Oct. 84 Bresi1 C i n q u i h projet routier 1075 110,O Dec. 74 Jan. 75 Juin 84 Bresi 1 Six ikne proj e t routie r 1557 114,O A v r i l 78 Mai 78 Juin 85 C h i l i Reconstruction routiere 1927 42,O Dec. 80 A v r i l 81 Dec. 84 Cote dlIvoire Routes de desserte e t entretien routier 1501 29,O Oec. 77 Dec. 77 Juln 85 Chypre Deuxikne projet portuaire 1540 8 . 5 Mars 78 A v r i l 78 Dec. 84 Ethiopie Premier proj e t r o u t i e r 708 32.0 Mai 77 J u i l . 77 Fev. 85 Gambie Entretien routier 897 5.0 Mai 79 Mai 79 Juin 86 Ghana Troisieme projet r o u t i e r (entretien d'urgence) 1029 25,O Mai 80 Aout 80 Juin 86 Hai'ti Developpement portuaire 1121 9.3 Mai 81 A v r i l 8 1 Juin 85 Inde Modernisation e t entretien du chemin de f e r 844 190,O Mars 78 Aout 78 Sep. 85 Madagascar Deuxihe projet ferroviaire 903 13.0 Mai 79 Juin 79 Juin 84 Ma1i Troisikne projet ferroviai r e 713 10,5 Mai 77 Mai 77 Mai 84 Mexique Premier projet r o u t ie r 1671 120,O Mars 79 Aout 79 Nov. 84 Maroc Troisieme projet r o u t i e r 1830 62.0 A v r i l 80 Mai 80 Dec. 85 Paraguay Sixieme projet r o u t i e r 1736 39.0 Juin 79 J u i l . 79 Juin 85 Portugal Premier projet r o u t i e r 1334 24,O Oct. 76 Mars 77 Sep. 83 Senegal Port de peche de Dakar 1405 6.0 A v r i l 77 Mars 78 Mars 85 Senegal Troisikne projet ferroviaire 1518 11,O Fev. 78 Mars 78 Juin 85 Tanzanie Cinquieme projet routier 876 20.5 Jan. 79 Mars 79 Dec. 85 Togo Routes de desserte 810 5 , 8 Mai 78 Juln 78 Mars 86 Deuxieme projet de transport urbain 1839 159,O Mai 80 Juin 80 Dec. 86 766 8 , 2 Jan. 78 Mars 78 Dec. 85 Costa Rica Transport urbain a San Jose 1491 31.5 Oct. 77 NOV. 77 ~ e c . 83 1050 5 17 8 , 5 Oct. 74 Nov. 74 Mars 81 1465 726 12,7 Juin 77 J u i l . 77 Dec. 84 Deuxieme projet de developpement urbain de Calcutta 756 87,O Oec. 77 Jan. 78 AoCt 84 Agglombation de Lazaro Cardenas 1554 16.5 A v r i l 78 Sep. 78 Juin 83 I I Philippines Ctudes d'urbanisme 2067 8,o Dec. 81 Fev. 82 Juin 86 Tanzanie Deuxibme projet national de Parcelles assainies 732 12,O J u i l . 77 J u i l . 77 Juin 84 i Thai'l ande Gestion de l a c i r c u l a t i o n a Bangkok 1638 16,O Dec. 78 Jan. 79 Sep. 85 Thai'lande Projet national de parcelles assainies 1870 29,O Juin 80 Aout 80 Dec. 85 I Tunisie Deuxieme projet de developpement urbain 1705 19.0 Mai 79 Mai 79 Dec. 85 L m c C C C C c c .? 5.? 2 .?.?C O O C 0 . r .r C 0 uu.ruuuu.r u Y 0 .r 0 a X r C .r .C Q . r 3 - u . a . - u x m 3 c ..-5 ,: .; .a# . O r aX c u a J o m m u . r : r a V ) - L L g 3 0 L L O 0 m 3 0 c a J m m o . a J u w a ~ ~ - ~ r a + + 0 n a m u w LISTE DES PROJETS EVALUES : JANVIER-DECEMBRE 1987 Date du p r e t / c r e d i t Date de Montant Pret Credit m i l l i o n s Approba- Pays Nm des projets (par secteur) No NO $EU t i o n Accord Cl6ture Barbade Assistance technique 2115 1,9 Mars 82 Mars 82 Mars 86 Premier projet d'assistance technique 2027 1,O Juin 81 J u i l . 81 Juin 84 Assistance technique 2362 5,o Dec. 83 Mars 84 Juin 87 Assistance technique 985 2 - 8 Mai 74 Mai 74 Juin 85 Tanzanie Premier projet d'assistance technique 601 6,o Nov. 75 Jan. 76 Dec. 82 Guyana Assistance technique au developpement de 1906 8,O Oct. 80 Nov. 80 Juin 86 1' e l e c t r i c i t e PRETS A L'APPUI DE PROGRAMMES ET DE REFORMES Prets/credi t d'ajustement structurel I I Coree Premier pret d'ajustement structure1 2071 250,O Dec. 81 Dec. 81 Dec. 82 i f/Xyie Coree Deuxieme pret d'ajustement structure1 2354 300,O Nov. 83 Nov. 83 Sep. 84 Pret d'ajustement s t r u c t u r e l premiere phase 2026 Juin 81 J u i l . 81 Aout 82 Credit d'ajustement structure1 deuxieme phase 1427 Oec. 83 Jan 84 Juin 85 Deuxieme pret d'ajustement structure1 2361 Dec. 83 Dec. 83 Juin 85 i Maurice Premier pret d'ajustement structure1 2010 15,O Juin 81 Juin 81 Jan. 82 rougoslavie Pret d'ajustement structure1 2326 275,O Juin 81 J u i l . 83 (Mai 85 LlSTE DES TABLEAUX STATISTIQUES 1. Nombre de projets evalues en 1987, par secteur et region . . . . . 125 2. Repartition des projets evlaues en 1987, par annee d'approbation et d'evaluation retrospective, 1974-87 . 126 3. Repartition des projets evalues par annee d'approbation et d'evaluation retrospective, 1974-87 . . . . . . . . . . . . . 127 4. Montants des prdts ou des credits et montants annules pour les projets evalues, par secteur et par region, 1987 . . . . . . 128 5. Rkpartition des projets evalues, par secteur et par region : 1974-87.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 6. Repartition des prdts de la Banque et des credits de 1'IDA pour les projets evalues, par secteur et par region, 1974-87 . . . . . 130 7. Classement general des projets evalues par secteur etparregion,1987. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 8. Classement general des projets evalues, 1974-87 . . . . . . . . . . 132 9. T a w de rentabilite economique moyens non ponderes recalcules pour les projets, par secteur et par region, 1982-87 . . . . . . 133 10. Taux de rentabilite economique moyens ponderes recalcules pour les projets, par secteur et par region, 1982-87 . . . . . . 134 11. T a w de rentabilite prevus et recalcules pour les projets evalues,1974-87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 12. Durabilite des resultats des projets evalues, par secteur etparrkgion,1987. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 13. Realisation des objectifs insitutionnels des projets 6valuks, par secteur etpar region, 1987 . . . . . . . . . . . . 137 14. Depassements de coiits moyens et medians des projets evalues, 1974-87.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 15. Depassements des delais prevus pour les projets evalues, 1974-87.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 16. Moyenne des dBpassements de coQts des projets BvaluBs, par secteur et par rBgion, 1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 17. Moyenne des dBpassements de dklais prevus pour les projets BvaluBs, par secteur et par rBgion, 1987 . . . . . . . . . . . . 141 18. Classement genBral des projets Bvalues, par secteur et par rBgion, 1987 (mBthode1984-86) . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 19. Opinion des Bvaluateurs sur la qualite de la preparation des projets, par secteur et par region, 1987 . . . . . . . . . . 143 20. Repartition des emprunteurs dont les projets ont donne des rBsultats satisfaisants. 1974-87 . . . . . . . . . . . . . . 144 21. Indicateurs Bconomiques et financiers pour Maurice, 1980/81-1986/87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 22. PAS evaluBs en 1987 - Principales mesures de politique macro-Bconomique et sectorielle . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Tableau 1 : NU4BRE DE PROJETS EVALllES EN 1087. PAR SECTEUR ET REGION lfi Procedure abr6g6e Nombre X de Evaluation d16valuation total de projets Secteur / Op6ration rltrospective r6trospective projets lvalu6s Agriculture et d6veloppement rural 27 40 67 30 DBveloppement rlgional Elevage Irrigation Agro-industries Autres lb Industrie et Bnergie 20 22 42 48 Industrie SFD Energie Electricit6 T616comunications Infrastructure et dBveloppement urbain 21 28 40 43 Transport 8 Urbanisme 5 Alimentation en eau et assainissement 8 - Tourisme et autres Ressources humaines et assistance technique 8 14 22 36 Education Population, sant6 et nutrition Assistance technique PrOts B l'appui de programnes et de r6formes 7 0 7 100 PrOts-prograranes et aide Al'importation Reconstruction d'urgence -- Pr8ts d'ajustement structure1 (PAS) 7 TOTAL 83 104 187 44 Afrique 16 Asie 22 Europe, Moyen-Orient. Afrique du Nord 28 Am6rique Latine et CaraZbes 17 TOTAL 83 104 187 44 /d Y compris lea deux projets exclus de la plupart des autres tableaux parce qu'ils n'ont par Bt6 ex6cutBs. /b_ Y compris lea projets d'arboriculture, de crldit, de pbche, de peuplement, de vulgarisation et de recherche, de forerterie et de mervicer agricoles. - Pasdeprojet. Tableau 2 : REPARTITION DES PROJETS EVALUES EN 1987 PAR ANNEE D'APPROBATION ET DE CLOTURE /g Annee Nombre Nombre de civile d'approbations cl6tures TOTAL 185 185 /a A l'exclusion des deux projets qui n'ont pas ete executes. /b_ La date de cl6ture officielle suit generalement de prks le dernier decaissement du prdt ou du credit. Jablaau 3 : REPARTITIOII DES RUXTEIS EVAtUES PAR Amt D'APAU)BATIOR ET D'EVALUAIION REfRDSPECTIVE,1074-87 - km4m dm Ann4a d'amrobation l'bvaluation r6t~0aP*Ctl~m 1058 1050 1060 1061 1962 1063 1064 1965 1066 1067 1068 1060 1070 1971 1072 1073 1074 1075 1076 1077 1078 1070 1980 1081 1082 1083 Total 1078 1 1 2 1 0 13 25 13 15 0 7 3 00 1070 2 1 1 1 6 10 20 25 31 22 5 4 1 1 130 1080 2 2 3 11 13 16 16 11 7 2 3 1 87 1081 1 5 2 7 13 22 24 10 15 6 2 1 108 1082 1 4 2 10 11 37 23 15 7 8 5 2 2 127 1983 1 2 2 4 13 16 23 36 32 31 7 8 2 2 170 1084 1 3 8 16 30 33 35 21 15 6 4 1 173 1085 1 4 10 26 23 42 43 10 11 6 3 3 1 1021- 1086 3 2 8 16 28 41 46 43 30 15 7 5 246 5 1087 1 1 0 13 20 32 44 23 17 17 3 5 185 I W r m total dm pmj ta bv.lub.'a 1 0 1 7 2 2 13 14 27 35 68 07 113 118 141 170 176 172 188 165 136 74 46 28 11 6 1.811 W r a total 6. projmta 8ppr0~ba 60 54 65 64 85 120 136 125 6 206 204 120 245 240 261 264 287 246 273 288 D w c . o t ~ odm proJmt8 bvalubr (I) 2.2 26 42 5 80 81 83 94 00 83 86 78 77 60 52 28 16 11 4 2 /a A l'uclrula, dma d a u projatr qul n ' m t pu btb axbcutbr. I.bl.ru mNTARS 4 DIS PRETS OU DIS CREDITS ET -NITS AmMS M LESWNlISWALUES.PARSECTEURITPARREGION, 1087 Secteur / b b r a t i q ?r4t/Crbdit (millions --%- (millions do d011ar.) do dollars) Agricultura a t dbvoloppamont rural Dlvaloppomont rbgional Elevago Irrigation Agro-induatrios Autres Ig Industrio a t h o r g i s Industrio SFD Infrastructuro o t dbvoloppamont urbain Transport Urbanisma Alimmtation m oau o t ~~~~~~~~~~nt Touriuno o t autr.8 Education Population. s m t b a t nutrition Assistance toclmiquo Pr4ts-progr-8 o t aid. A l'tlportation Reconstruction d1ur8mco Pr4ts d'ajust-t structural (PAS) mAL Afriqur Asi. Europo, Fbym-Orimt, Afriquo du Uord Am6riqua Latino a t Curlbaa /a Y canprim l o r projota d'uboriculturo, do crbdit, do Mcho, do pauplomout, do vul8uisatian o t do rochorcho. do foroatorio o t do sorvicos y r i c o l o a . - Paa do projot. - t.bl.ru:REPARTITIaIDm mwms EVALm, PAR SlICmm ET PAR RtOIaI : 1974-87 Secteur / Oubratioq 1974-79 1980-85 1987 no. (x) no. (x) no. (x) Agriculture e t dbveloppuomt rural Industrie SFD Energie Elactricitb Tblbcamnmicationr Infrastructure e t dbvaloppuomt urbein Transport Urbanima Alimentation m eeu e t esseinirr-t Touriame a t eutres Rassourcas hrurreines e t essistauce technique Education Population. smt4 e t nutrition Assistance technique Pr6ts-pro8rmner e t aide l l'iqortation Reconstruction d'ur8once Pr6ts d'ajurtamnt structure1 (PAS) TOTAL 5 1 100,O 865 100.0 247 100,O 187 100.0 Afrique hi* Europe. men-Orimt e t Mrique du llord h4rique Letine e t Curlber MTU 5 1 100,O 865 100.0 147 100.0 187 100,O /a Y comprir, pour 1987, lea projets d'uboriculture. de crbdit, de pdche, da poupl-t, de v u 4 u i r a t i a o e t de rocherthe, de forasterie e t de services yriooles. - Pas de projet. Zablr.u :PARTITIOR : DES m T S DC LA W U L IT DES CREDITS Dl? L'IDA POUR LES PRaTtTS EVALUES, PAR SECTBUR R PAR REGIOII. 1074-87 Agricultura a t dbvaloppa~mtrural DBvalopp-t rboional Elavaga Irrigation Agro-induatriaa Autraa 14 Industria a t 6 n a r ~ i a Induatria SFD Enarsia Elactricitb TBlbcomnmicatlona Infrastructura a t dbvaloppanmt urbain 2.648.2 27.8 5.771.4 24.2 3.121.8 33,5 1.008.7 25.4 Transport Urbanism Alimentation an aau a t aaaainiaamant Touriaw a t autras Education Population. aantb a t nutrition Asaiatanca taclmiqua Prhta-pro8r-a a t aid* a l'importation Reconstruction d'ur8mca Prhta d'ajumtmnant atructutal (PAS) TOTAL Afriqua Asia Curopa, Heyan-Oriant a t Afriqua du Rord M r i q u a Latina a t Cualbaa /g Y campria, pout 1087, 1.8 projata d'arboricultuta, da crbdit, da phcha, da poupl-t, da vulauiaation a t da racharcha, da forartaria a t da 8mrvicar wricolas. - Pam da projat. Tableau 7 : CLASSDENT GENERAL. DES PROJET EVALUES PAR SECTEUR ET PAR REGION : 1987 8 Secteur / ODBration Satisfaisant Insuffisant Total No. (1) No. ( 1 ) No. ( 1 ) Agriculture et diveloppement rural 40 60,6 26 39,4 66 100.0 DOveloppement rigional Elevage Irrigation Agro-industries Autres k Industrie et Bnergie 35 83,3 7 16.7 42 100.0 Industrie SFD Energie Electricit6 TBlbcumnmications Infrastructure et dBveloppement urbain 36 75,O 12 25.0 48 100.0 Transport 16 72.7 6 27,3 22 100,O Urbanisme 10 83.3 2 16.7 12 100.0 Alimentation en eau et assainissement 10 71.4 4 28.6 14 100.0 Tourisme et autres - - - - Ressources humaines et assistance technique 17 77.3 5 22.7 22 100,O Education Population, sant4 et nutrition Assistance technique PrBts A l'appui de progrcurmes et de rBfomes 6 85.7 1 14.3 7 100,O PrBts-progratuues et aide A l'importation - - - - - -- - Reconstruction d'urgence - - - PrBts d'ajustement structure1 (PAS) 6 72,4 1 14.3 7 100,O TOTAL 134 72,4 51 27,6 185 100,O Afrique 26 53.0 23 47.0 49 100.0 Asie 42 84,O 8 16,O 50 100.0 Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 40 83,3 8 16,7 48 100,O AnBrique Latine et CaraYber 26 68.4 12 31.6 38 100.0 TOTAL 134 72,4 51 27,6 185 100.0 /a A l'exclusion des deux projets qui n'ont pas Bti exBcutBs. & Y compris, pour 1987, les projets d'arboriculture, de crBdit, de p8che, de peuplement, de vulgarisation et de recherche, de foresterie et de services agricoles. - Pas de projet. Tableau 8 : CLASSEMENT GENERAL DES PROJETS EVALUES, 1974-87 Pourcentage de projets dont les rBsultats sont iueBs satisfaisants la / Selon la mBthode habituelle de ltOED, les resultats d'un projet sont juges satisfaisants si son t a u de rentabilite Bconomique est d'au moins 10 X ou, si le projet genere des avantages importants au cas oii le TRE est infbrieur B 10 X, ou encore, si le TRE n'a pas Bte calcule, lorsque 1'Bvaluateur juge le projet satisfaisant. Tableau 9 : TAUX DE RENTABILITE ECONU-lIQUE MOYENS NON PONDERES RECALCULES EVALUES POUR LES PROJETS, PAR SECTEUR ET PAR REGION, 1982-87 I! Secteur / OpBration 1982-86 1986 1987 Nb. de Nb. de Nb. de projets & pro.jets _U projets 3 Agriculture et dBveloppement rural 216 13,O 37 13.4 DBveloppement rBgional Elevage Irrigation Agro-industries Autres lk Industrie et Bnergie 125 13,s 35 12.6 Indu trie SFD 7s Energie Electricit4 TBlBcomnications Infrastructure et dheloppement urbain 202 18.1 65 19.5 Transport 149 20,7 Urbanisme 13 20.6 Alimentation en eau et asaainissement 30 5.7 Tourisme et autres 10 13,9 Ressources humaines et assistance technique 1s Education Population, sant4 et nutrition Assistance technique Prhts a l'appui de programoes et de rBformes 14 PrBts-progrmes et aide A l'importation Reconstruction d'urgence PrOts d'ajustement structure1 (PAS) TOTAL 543 15,O 137 16.1 Afrique 170 13,l Asie 141 19.0 Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 126 14.1 AmBrique Latine et Caralbes 106 14,O TOTAL 543 15.0 137 16,l /a Moyenne simple. /b_ Y compris, pour 1987, lea projets d'arboriculture, de crBdit, de p6che, de peuplement. de vul~arisationet de recherche, de foresterie et de services agricoles. / Le taux de rentabilit4 Bconomique n'Btait pas applicable A cette catBgorie de projets. - Pas de projet. ablea 10 : TAU'DE RENTABILITE ECONaMIQUE HOYENS PONDERES &*S POUR U S E'ROJETS, PAR SECTEUR ET PAR RJZGION, 1982-87 k Secteur / Opiratioq 1982-86 1986 1987 Nb. de Nb. de Nb. de wo.lets rn projets pro.iets rn Agriculture at diveloppemont rural 214 15,8 36 15,7 51 13.1 Industrie et bneraie 122 16,8 33 13,6 18 10.2 Industrie SFD 1s Eneraie Electricitb T 6 1 6 c ~ i c a t i o n s Infrastructure et dbveloppement urbain 198 17.9 64 17.0 27 21,2 Transport 145 18,9 39 17,3 16 24,2 Urbanisme 13 22.7 13 22.7 8 18.2 Alimentation on eau at assainissement 30 6,l 11 7,8 3 4,8 Tourisme et autrer 10 16.4 1 12.0 Ressources humaines et assistance technique IC Education Population, santb et nutrition Assistance technique Prkts-pro(lraamosot aide k l'importation Reconstruction dlur&mce Prkts d'ajustmmnt rtructurol (PAS) Afrique 166 13.6 30 17,2 Aaie 139 23,4 37 17,l Europe, Moym-Oriont et Afrique du Nord 123 14,6 34 15,5 knbrique Latino ot Caralbos 106 15,5 32 14.9 / Pondiris sur la base du coat du projet. /b_ Y compris, pour 1987, 1.8 projets d'arboriculture, de cridit, de p&che, de peuplement, de vul.sarisation et de recherche, de foreateria et de services aaricoler. /g Le taux de rmtabilitb bconomique n'btait pas applicable cette catiaorie de projets. - Pas de projet. Tableau 11 : TAUX DE RENTABILITE PREWS ET RECALCULES POUR LES PROJETS EVALUES. 1974-87 AnnBe de TRE mavens/" A : 1'Bvaluation Nombre de rBtrospective projets ------------------l'achdvement 1'Bvaluation Ecart IB ( X )------------------- Note : A l'exclusion des projets de credit agricole, de SFD et des projets dont le TRE ne peut 6tre calculb ou nlBtait pas connu au moment de 1'Bvaluation et de l'achdvement. IS Moyenne non ponderbe des TRE des projets. /b TRE B 116valuationmoins TRE B l'achdvement. Tableau 12 : DURABILITE DES RESULTATS DES PROJETS EVALUES, PAR SECTEUR ET PAR REGION, 1987 N d r e et pourcentage de projets dont la viabilitb h long tenne a BtB .iunBe : Nombre Marginale Secteur / OvBration de ~ro.lets n Probable ou incertaine I robable NO ( X I (XI Agriculture et dBveloppement rural 67 29 43,3 18 26.9 20 29.9 100 DBveloppement rBgional Elevage Irrigation Agro-in ustries Autres Industrie et Bnergie 40 23 57,5 13 32.5 4 10.0 100 Industrie SFD Energie Electricit6 TBlBcomnunications Infrastructure et dBveloppement urbain 46 20 43.5 16 34.8 10 21.7 100 Transport Urbanisme Alimentation en eau et assainissement Tourisme et autres Ressourcea humaines et assistance technique 22 11 50,O 11 50.0 0 0.0 100 Education Population, santB et nutrition Assistance technique PrOts a l'appui de programes et de r4formes 7 6 85.7 0 0,O 1 14.3 100 PrBts-progranmes et aide l'importation Reconstruction d'urgence PrOts d'ajustement structure1 (PAS) TOTAL 182 89 48,9 60 33.0 33 18,l 100 Afrique Asie Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord AmBrique Latine et CaraYbes TOTAL 182 89 48,9 60 33.0 33 18,l 100 /g A l'exclusion de deux projets qui n'ont pas BtB exBcutBs et de trois autres dont les principaux rBsultats ont BtB des Btudes. /b Y cmpris les projets d'arboriculture, de crBdit, de pOche, de peuplement, de vulgarisation et de recherche, de foresterie et de services agricoles. - Pasdeprojet. Tableau 13 : REALISATION DES OBJECTIFS INSTITUTIONNELS DES PROJETS EVALUES, PAR SECTEUR ET PAR REGION. 1987 /fi Nombre et pourcentage de projets dont les ob.lectifs ont 4t6 r4alis6s de facon ; Nombre Substan- N4gli- Secteur / @Bration de pro.4 ets ntielle Partielle Total NO ( X I Agriculture et dbveloppement rural DBveloppement regional Elevage Irrigation Agro-industries Autres /b Industrie et Bnergie Industrie SFD Energie Electricit6 T616comnunications Infrastructure et d6veloppement urbain Transport Urbanisme Alimentation en eau et assainissement Tourisme et autres Ressources humaines et assistance technique Education Population, sant4 et nutrition Assistance technique PrSts a l'appui de programnes et de r6formes PrBts-programnes et aide b l'importation Reconstruction d'urgence PrBts d'ajustement structure1 (PAS) TOTAL ROnion Afrique Asie Europe. Moyen-Orient et Afrique du Nord Am6rique Latine et Caraibes TOTAL 172 54 31.4 79 45,9 39 22.7 100 /a A l'exclusion de deux projets qui n'ont pas 6t6 ex6cut4s et de 13 autres qui n'avaient pas d'objectifs de d6veloppement institutionnel. /b_ Y compris les projets d'arboriculture, de cr6dit, de pBche, de peuplement, de vulgarisation et de recherche, de foresterie et de services agricoles. - Pas de projet. Tableau 14 : DEPASSEMENTS DE COUTS MOYENS ET MEDIANS DES PROJETS EVALUES, 1974-87 'g Cotits moyens Devassements de cotits Annee de l'evaluation Nombre de Prevus Recalcules moyens medians retrospective proiets (millions de dollars) ( X ) /a A l'exclusion des projets de SFD, de credit agricole, de PAS et d'assistance technique auxquels le concept de coCit du projet ne s'applique pas. A l'exclusion aussi des projets pour lesquels on ne dispose pas de donnees sur les cotits. /b- Moyenne non ponderee du pourcentage de depassements de cotits des divers projets. Tableau 15 : DEPASSEMENTS DES DELAIS PREWS POUR LES PROJETS EVALUES, 1974-87'a Duree moyenne de l'execution Devassement des delais Annee de l'evaluation Nombre de Prevue Recalculee moyen /b median retrospective vroiets (annees) (%) /2 A l'exclusion des projets qui n'ont pas ete executes et de ceux pour lesquels on ne disposait pas de donnees. /b_ Moyenne non ponderee du pourcentage de retard enregistre pour les divers projets. Tableau 16 : MDYENNE DES DEPASSEMENTS DE COUTS DE PROJETS EVALUES, PAR SECTEIJR ET PAR REGION, 1987 CoQt moyen du pro,! et achev6 Nombre CoQt Coiit Secteur / Operation de projets recalcule ---- DCpassement du coQt moyen lb (millions de dollars EU) ----- - ( % I - Agriculture et developpement rural 60 75,4 79,l 3.6 0.2 DBveloppement regional Elevage Irrigation Agro-industries Autres /b Industrie et Bnergie 25 307.9 308,O -0.1 7,7 Industrie SFD Energie Electricit6 TB16comunications Infrastructure et d6veloppement urbain 46 105.2 113.4 8,2 1.6 Transport 21 93.5 95.8 Urbanisme 11 70,3 63.6 Alimentation en eau et assainissement 14 150.0 178.0 Tourisme et autres Ressources humaines et assistance technique 16 42.3 39.2 -3,l -0,3 Education Population, sant6 et nutrition Assistance technique Frets-programnes et aide B l'importation Reconstruction d'urgence Pr&ts d'ajustement structure1 (PAS) TOTAL 147 120,7 124,4 3.7 1,8 RBRion Afrique 37 35,l 29.5 Asie 42 107,9 99.0 Europe. Moyen-Orient et Afrique du Nord 40 204,3 213,2 Am6rique Latine et Caraibes 28 133.4 161,2 TOTAL 147 120,7 124.4 3.7 1.8 /a A l'exclusion de deux projets qui n'ont pas Bt6 ex6cutCs et des projets de credit agricole, de SFD, d'assistance technique et d'ajustement structure1 auxquels ne s'applique pas le concept de coQt du projet. A l'exclusion aussi des projets pour lesquels on ne dispose pas de donnbes sur les cofts. /b Moyenne non ponderhe du pourcentage de dhpassement de coiit des diffCrents projets. /C Y compris les projets d'arboriculture, de credit, de p0che, de peuplement, de vulgarisation et de recherche, de foresterie et de services agricoles. - Sans objet. FUR Tableau 17 : MOYENNE DES DEPASSEMENTS DE DELAIS P R E W S LES PROJETS FXALMS PAR SECTEUR ET PAR REGION. 1987 Duree moyenne d1ex6cution Nonbre recal- Secteur / Operation de pro.jets & cul6e ------------ (Annhes) ------------- Retard moven /b - ( % ) - Agriculture et d6veloppement rural 66 5 , 2 7 . 6 2.4 5 1 . 1 DBveloppement regional Elevage Irrigation Agro-industries Autres /h Industrie et Bnergie 42 3 , 9 5 , 7 1.8 52.8 Industrie SFD Energie Electricit6 TBl6comnunications Infrastructure et d6veloppement urbain 48 3 . 9 6 . 6 2.7 73.3 Transport 22 3.9 6.3 Urbanisme 12 3.8 6 . 1 Alimentation en eau et assainissement 14 4,O 7 , 5 Tourisme et autres Ressources humaines et assistance technique 22 3.9 7,O 3 , 1 8 2 , 5 Education Population, sant6 et nutrition Assistance technique PrBts a l'appui de programnes et de rBformes 7 1 , o 1 . 2 0 , 2 2 3 , 8 PrBts-progrmes et aide 8. l'importation Reconstruction d'urgence Pr6ts d'ajusternent structure1 (PAS) 7 1 , o 1 . 2 0 . 2 23,8 TOTAL 185 4 , 3 6 . 6 2 , 3 60.0 Afrique 49 4,O 6 , 2 Asie 50 4.7 6 , 6 Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 48 4 , 2 7 . 1 Am6rique Latine et CaraYbes 38 4 , 2 6 . 5 TOTAL 185 4.3 6 . 6 2 , 3 60,O /a A l'exclusion de deux projets qui n'ont pas 6t6 ex6cut6s. @ Moyenne non ponderbe du pourcentage de dbpassement de dBlais prbvus pour les differents projets. /= Y compris les projets d'arboriculture, de crbdit, de p0che, de peuplement, de vulgarisation et de recherche, de foresterie et de services agricoles. Tableau 18 : CLASSRENT GENERAL rmOJ'ETS NALUES PAR SECTEUR ET PAR REGION. 1987 8ES(methode 1985-86) Lntiarement Tout juste Inauffisants satisfaisanta Satisfaisants satisfaisants ou incertains Total NO (XI NO (XI P (XI NO (X) NO (Z) Agriculture et developpement rural Ddveloppement rBgiona1 Elevage Irrigation Agro-industries Autres /b Industrie et Bnergie Industrie SFD Energie Electricit4 Tdl6commnications Infrastructure et developpement urbain Transport Urbanisme Alimentation en eau et assainissement Tourisme et autres Ressources humaines et assistance technique Education Population, sant6 et nutrition Assistance technique Prets a l'appui de programnes et de refonnes PrCts-programnes et aide l'importation Reconstruction d'urgence PrCts d'ajustement structure1 (PAS) TOTAL Afrique 4 8 . 1 10 20.4 21 42.9 14 28,6 49 100 Asie 10 20,O 23 46.0 14 28,O 3 6 . 0 50 100 Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 8 16.7 17 35,4 22 4 5 , 8 1 2 , l 48 100 AmBrique Latine et Caraibes 2 5 , 3 13 34.2 19 50.0 4 10.5 38 100 TOTAL 24 13.0 63 34.0 76 41.1 22 11.9 185 100 Note : Pour classer les projets, les Bvaluateurs se sont bases sur les dBfinitions suivantes : Entiarement Les principaux objectifs du projet sont tous atteints ou dBpass6s et les resultats sont satisfaisant : substantiels dans presque tous les domaines. Satisfaisant : La plupart des objectifs du projet sont atteints et ses r6sultats sont globalement satisfaisants. Tout juste Beaucoup d'ojectifs du projet n'ont pas 6t6 atteints, mais les r6sultats sont quand m6me satisfaisant : jug6s utiles. Insuffisant Pratiquement aucun objectif du projet n'a 6t6 atteint et aucun resultat valable ne peut Btre ou incertain : escompt6. /a A l'exclusion de deux projets qui n'ont pas Bt6 exBcut6s. /b Y compris les projets d'arboriculture, de credit, de pBche, de peuplement, de vulgarisation et de recherche, de foresterie et de services agricoles. Pas de projets. wp5.0 a:\tableaux Tableau 19 : OPINION DES EVALUATEURS SUR LA QUALITE DE LA PREPARATION DES PROJETS PAR SECTEUR ET PAR REGION, 1987 Preparation ,jugbe : Nombre de Satisfaisante Imparfaite ou De qualit6 Pas d'opinion Secteur / Op6ration pro.jets ou bonne problBmatisue i n 6 ~ a h bien arr6tBe Avant Aprds Avant Aprb Avant Aprds Avant Aprh Avant Aprhs 10/78 10/78 10/78 10178 10/78 10/78 10/78 10/78 10/78 10/78 Agriculture et dBveloppement rural DQveloppement regional Elevage Irrigation Agro-industries Autres Industrie et Bnergie 17 25 4 6 4 13 0 0 9 6 Industrie SFD Energie Electricit6 T616comnunications Infrastructure et d6veloppement urbain 28 21 1 3 11 6 0 0 16 12 Transport Urbanisme Alimentation en eau et assainissement Tourisme et autres Ressources humaines et assistance technique 14 8 4 3 5 3 1 0 4 2 Education Population, sant6 et nutrition Assistance technique Prets a l'appui de programnes et de rbformes 0 7 0 7 0 0 0 0 0 0 PrBts-programmes et aide A l'importation Reconstruction d'urgence Prets d'ajustement structure1 (PAS) TOTAL 110 77 17 22 44 29 2 0 47 26 Afrique Asie Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord Amerique Latine et Carafbes TOTAL 110 77 17 22 44 29 2 0 47 26 /a Y compris les projets d'arboriculture, de credit, de peche, de peuplement, de vulgarisation et de recherche, de foresterie et de services agricoles. - Pas de projets. wp5.0 a:\tableaux Tableau 20 : REPARTITION DES PlPRUNTEURS WNT LES PROJETS ONT WNNE DES RESULTATS SATISFAISANTS, 1974-87 Nombre Nombre de Pourcentage d'emprunteurs par projets 6valu6s de projets cat6gorie de perfor- dans l e portefeuille jun6s satisfaisants mance de projets dea emrunteurs ( I ) TOTAL 110 1.814 Tableau 21 : INDICATEURS ECONCMIQUES ET FINANCIERS WUR MAURICE, 1980/81 - 1986/87 Exercices (luin-luilletl ------- 1980-81 1981-82 1982-83 1983-84 1984-85 1985-86 1986-87 estimation JPourcentane de variations annuelles - sauf indications contraires1 PIB aux prix constants du march6 -5.9 4.8 3,7 2,8 5.1 8.2 7.6 Prix A la consonmation (moyenne) 26.5 13.4 7,5 5.6 8,3 4.3 1,o Secteur exterieur Exportations f.0.b. -8.0 16.3 -5.1 12,6 5.8 27.1 29.2 Importations c.i.f. 10.2 -13.7 -3,5 4,3 8,5 17.0 11.6 (En uourcentane du PIB au prix du march61 D6ficit budgetaire global de 1'Etat -14,2 -13.4 -9,6 -6,8 -6,5 -5.0 -4,4 Investissement int6rieur brut 23.0 21,7 17.7 18,9 20.3 21,5 19,O Epargne interieure brute 12,6 15.1 16,2 17,5 19,3 23.5 26.1 Compte courant ext6rieur -15,5 -5,8 -5,2 -2,6 -3,6 -1,2 8.7 (Dana les unites indiqu6esl Ratio du service de la dette (XI 15.8 14,7 21.7 24.1 27.0 19,6 12.7 R6serves brutes de la Banque centrale (nombre de mois d'importations) 0,7 1,1 1.0 0.5 0.5 1,1 3.4 Source : Gouvernement mauricien. wp5.0 a:\tableaux Tableau 22 : PAS EVALUES EN 1987- PRINCIPALES MESURES DE POLITIQUE MACROECONOMIQUE ET SECTORIELLE - Cor6e Malawi Maurice You~oslavie Turquie A. MESURES DE POLITIQUE MACROECONOMIQUE Politicrue budnetaire RBduction du deficit budgetaire RBforme fiscale Modification des taux d'imposition Am6lioration de l'administration fiscale Politicrues de la monnaie et du credit Limitation des emprunts publics Reduction des liquidit6s Liberalisation des taux d0int6r6t Accroissement du credit au secteur priv6 Gestion de la dette Limitations des nouveaux emprunts Amelioration de la gestion Am6lioration du suivi Politique comnerciale Ajustement du taux de change Promotion des exportations (mesures financiares) Promotion des exportations (mesures institutionnelles) LibBralisation des importations Investissement public Fixation des priorit6s. meilleure affectation des ressources X X X X X Renforcement institutionnel pour la planification et 1'Bvaluation des investissements publics X X X X X Entreprises publiques Restriction des financements concessionnels X X X X EfficacitB institutionnelle X X X X X B. MESURES DE POLITIOUE SECTORIELLE RBvision des prix agricoles X X X X X RBvision des prix de L'Bnergie X X X X X RBvision des prix des produits industriels X X X X Reduction des subventions B la production X X X X Source : Les RAP/RERP. - Note : Ces mesures comprennent celles qui ont BtB prises dans le cadre d'accords de confirmation avec le FMI. Banquemondiale Siege Bureau euro Ben Bureau de Tokyo 1818H Street,N.W. 66, avenue dbna Kokusai Building Washington,D.C. 20433,U.S.A. 75116 Paris,France 1-1Marunouchi 3-chome Chiyoda-ku,Tokyo 100,Japon TBlBphone :(2021477-1234 TBlBphone :(1)47.23.54.21 Facsimile :(202)477-6391 Facsimile :(1)47.20.19.66 TBlBphone :(03)214-5001 TBlex :wm 64145 WORLDBANK TBlex :842-620628 Facsimile :(03)214-3657 RCA248423 WORLDBK TBlex :781-26838 Adresse t616graphique :INTBAFRAD WASHINGTONDC ISBN 0-8213-1287-1