72471 MEXICO SISTEMAS DE COMPRAS GUBERNAMENTALES A NIVEL ESTATAL PUEBLA Octubre, 2003 Gerencia de Contrataciones Dirección Subregional para Colombia y México Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial ▬▬▬▬▬ 2 EQUIVALENCIAS MONETARIAS (Tasa de cambio efectiva al 1o. de julio del 2003) Unidad monetaria = $ Pesos Mexicanos 1 $ = $0.0956 Dólares $1 Dólar = $10.4545 AÑO FISCAL Del 1º de enero al 31 de diciembre ABREVIATURAS Y ACRONIMOS ABA Barra Americana de Abogados (American Bar Association) CMU Dirección Subregional para Colombia y México (Country Management Unit) Compranet Sistema de Compras Electrónicas Gubernamentales INPC �ndice Nacional de Precios al Consumidor ISO Organización Internacional para la Estandarización (International Organization for Standardization) Ley de Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Adquisiciones Municipal del Estado de Puebla Ley de Obra Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con los mismos del Estado de Pública Puebla OCS Servicios Centrales de Operación (Operations Core Services) PIB Producto Interno Bruto PREM Unidad para la Reducción de la Pobreza y Gerencia Económica (Poverty Reduction and Economic Management Unit) Directora Subregional para Isabel Guerrero Colombia y México: Asesor para la Región de Bernard Becq América Latina y el Caribe: Gerente de Contrataciones: Lea D. Braslavsky 3 INDICE INDICE 3 ANTECEDENTES Y OBJETIVOS 4 RESUMEN 5 1. CARACTERISTICAS DEMOGRAFICAS Y ECONOMICAS 7 2. INSTITUCIONALIDAD 8 2.1 Marco Jurídico 8 2.2 Política de Adquisiciones 9 2.3 Coordinación Inter e Intrainstitucional 12 2.4 Recomendaciones 13 3. PROCEDIMIENTOS Y PRACTICAS GENERALES 14 3.1 Planeación y Presupuestación 14 3.2 Elaboración de Bases 17 3.3 Publicación de Convocatoria 17 3.4 Presentación de Ofertas 18 3.5 Apertura de Ofertas 19 3.6 Evaluación de Ofertas 20 3.7 Adjudicación 21 3.8 Servicios de Consultoría 23 3.9 Contratación 23 3.10 Recomendaciones 24 4. RECURSOS HUMANOS 26 4.1 Recomendaciones 26 5. MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD 27 6. EVALUACIÓN DEL RIESGO Y PLAN DE ACCION 31 6.1 Plan de Acción 32 Bibliografía 33 Anexo 1. Indicadores de Puebla 34 Anexo 2. Marco Legal y Regulatorio 35 Anexo 3. Taller de Análisis del Sistema de Compras Gubernamentales 36 Anexo 3.1 Evaluación de los participantes 41 Anexo 3.2 Comentarios de los participantes 42 Anexo 3.3 Nombres de los participantes 43 Anexo 3.4 Recomendaciones consensuadas 44 4 ANTECEDENTES Y OBJETIVOS Los sistemas de contrataciones gubernamentales constituyen un apartado de relevancia considerable ya que coadyuvan a cumplir con las funciones de utilidad pública y satisfacción del interés general por parte de los poderes públicos, y al mismo tiempo impulsan y fomentan la actividad económica. En este sentido, la historia del financiamiento del Banco Mundial a proyectos del Gobierno Federal revela varias fortalezas. Ha cumplido con las normas de licitación, y el desempeño ha sido equivalente al promedio de otros países. Además, la adopción de las normas para la selección y contratación de consultores en proyectos financiados por el Banco ha demostrado a las dependencias ejecutoras nacionales que su aplicación se ha traducido en una mejoría en la calidad de los servicios contratados. La descentralización en México, caracterizada por una transferencia de responsabilidades y recursos de programas federales hacia estados y municipios, exige actualizar y modernizar el sistema de compras y contrataciones de bienes, obras y servicios, así como crear capacidades para su manejo bajo principios de economía y eficiencia. En el año 2001, el Banco analizó el sistema mexicano de compras a nivel federal. La evaluación del sistema de compras de Puebla se llevó a cabo aplicando la misma metodología que se utilizó para la Federación, y donde la participación de todos los interesados jugó un papel muy importante. Esta metodología, con un fuerte enfoque participativo, demostró su pertinencia y permitió sostener un diálogo con las autoridades gubernamentales –que es por naturaleza fuente de clarificación y de comprensión mutua- centrado en la propuesta de recomendaciones para que las contrataciones sean consistentes con los principios y prácticas internacionalmente aceptadas. Este informe presenta las conclusiones de un trabajo conjunto, del Gobierno Estatal y del Banco Mundial. Las Cámaras de la Construcción, del Comercio, de Empresas de Consultoría, y de la Industria de la Transformación, así como universidades locales y organizaciones no gubernamentales, incluida Transparencia Mexicana, fueron entrevistadas, y jugaron un papel importante en la discusión que condujo a la preparación de este informe. Las recomendaciones del estudio fueron presentadas en un Taller de Análisis realizado el 8 de agosto del 2003 en la capital poblana (véase Anexo 3). El Equipo del Banco responsable de la preparación de las evaluaciones estatales (2002) y talleres de análisis de las recomendaciones correspondientes (2003) está compuesto por Bernard Becq, Lea D. Braslavsky, Luiz Gazoni, Silvia Porche, Rosa Valencia Estrada (LCOPR), los consultores Sergio Huacuja Betancourt (Jurídico), Roberto Gary Ortiz (Tecnología de la información), Faustino Barrón (Moderador) y Benjamín Santa María (Diagnósticos Estatales). 5 RESUMEN INSTITUCIONALIDAD Marco Jurídico Revisar las leyes de adquisiciones y obra pública, considerando la posibilidad de expedir cuerpos normativos unitarios y simplificados. Estipular que se permita la participación en concursos a empresas no inscritas en el listado de contratistas; dejando este requerimiento como condición para firmar contrato. Permitir la inscripción de empresas extranjeras en igualdad de condiciones que las nacionales y las asentadas dentro del Estado, cuando se concursen obras con recursos estatales. Preparar y publicar los reglamentos de las leyes actualizadas. Política de Adquisiciones Planear y ejecutar sectorialmente la adquisición de compras consolidadas. Consolidar la batería de indicadores sobre número de operaciones, valor y tiempo, para medir eficacia del proceso de contratación de obra pública. Coordinación Inter e Intrainstitucional Revisar el Código Civil para legalizar la firma electrónica con el objetivo de utilizar Compranet para recibir ofertas electrónicas. Contratar personal con experiencia en compras gubernamentales, por parte del Órgano de Fiscalización. PROCEDIMIENTOS Y PR�CTICAS GENERALES Planeación y Presupuestación Suprimir las preferencias para empresas localizadas dentro del estado. Fijar los umbrales en función de la capacidad institucional. Elaboración de Bases Para adquisiciones, contar con bases estándar, para que las condiciones de presentación y evaluación de ofertas no sean casuísticas. Incluir en las bases los modelos de contratos. Publicación de Convocatoria Integrar todas las publicaciones al sistema de Compranet, garantizando de esta manera una mayor difusión. Presentación de Ofertas Legislar un mayor plazo para preparar propuestas. No licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo. Hacer la apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas, con excepción de consultorías. Eliminar la garantía de seriedad de la oferta y crear una lista de no elegibilidad con las empresas que no hagan honor a su oferta. Apertura de Ofertas Hacer una apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas. No eliminar ninguna oferta; las irregularidades identificadas deben ser documentadas para su consideración durante la evaluación. Proteger la propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y figuras afines eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y definiendo la información que debe ser pública. 6 Evaluación de Ofertas Realizar la evaluación de las ofertas por parte de comités sin la intervención de cámaras empresariales, para evitar posibles conflictos de interés, favoritismo o clientelismo. Introducir mecanismos de gobernabilidad en la conformación de comités: la elección mediante escrutinio secreto, un sistema de listas para que un suplente reemplace al titular, y la rotación de miembros propietarios. Adjudicación Eliminar la estipulación de que los proveedores con residencia y domicilio fiscal en el estado o municipio de que se trate tendrán preferencia para ser adjudicatarios. Servicios de Consultoría Distinguir legalmente entre los procesos de selección y evaluación de consultores y la compra de un bien o contratación de una obra. Contratación Contar con contratos estándar para mitigar el tratamiento casuístico de aspectos contractuales. RECURSOS HUMANOS Crear el servicio civil de carrera en Puebla, específicamente para la función de las adquisiciones gubernamentales. Diseñar y ejecutar un programa de actualización permanente para el personal dedicado a las contrataciones gubernamentales, con especial énfasis para el personal municipal. Promover la creación de un posgrado en la universidad sobre contrataciones gubernamentales. MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD Simplificar procesos administrativos, reforzamiento del seguimiento, control y evaluación ex post de contratos independientemente de las auditorias. Aceptar los mecanismos de arbitraje. 7 1. CARACTER�STICAS DEMOGR�FICAS Y ECONÓMICAS El Estado de Puebla representa el 1.7% de la superficie del país y, por su tamaño, es el vigésimo primero entre los estados de la República Mexicana. De acuerdo a la información del Consejo Nacional de Población de 2000, la entidad tiene una población de 5.7 millones de habitantes (el 5.71 por ciento del país), y registró una tasa de crecimiento promedio anual del 1.88 en el periodo 1995-2000. Tiene 217 municipios regidos por sus respectivos ayuntamientos, y una población urbana que representa casi el 70 por ciento del total estatal. Puebla es uno de los estados que mejor ejemplifica la diversidad cultural y pluriétnica en México, y ocupa el quinto lugar en población indígena a nivel nacional. Casi el trece por ciento de la población de 5 o más años habla lengua indígena –existen 7 lenguas diferentes, dominando el náhuatl-. En la entidad existen 142 municipios con características rurales y 4,065 localidades donde viven 1.33 millones de habitantes, de los cuales 433,684 son indígenas, lo que se traduce en un reto para cualquier programa estatal y municipal, porque la agregación de demandas por servicios proviene de una multiplicidad de territorios desconectados entre sí. Tomando en cuenta el índice de marginación que elabora el Consejo Nacional de Población, se ubica a Puebla en “Alto�, es decir, en el lugar 7º a nivel nacional, después de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Veracruz, Hidalgo y San Luis Potosí. Como una expresión de la calificación anterior, 4 de cada 10 habitantes estatales vive en localidades con menos de 5,000 habitantes. La economía del Estado de Puebla representó el 2.9 por ciento del valor agregado nacional, ubicándose en el 13° lugar en el país en el año 2000. El PIB per capita se estimó en 6,573 dólares ajustados en el año 2000. Todavía el 30 por ciento de la población se encuentra ocupado en el sector primario; la quinta parte en la manufactura, y el 14 por ciento en el comercio. El sector comercial ocupa casi la mitad de las unidades económicas en la entidad, sin embargo, en términos del personal ocupado, el 42 por ciento se ocupa en el sector manufacturero, que contribuye con una cuarta parte del PIB estatal. La industria textil ocupa el 45 por ciento de personal ocupado, participando en el valor agregado total nacional con el 8.5 por ciento. Grandes grupos de capital privado nacional, sector público y trasnacional que utilizan tecnologías avanzadas se localizan en Puebla, por ejemplo, las grandes empresas como HYLSA (acerera), PEMEX (petrolera), y las transnacionales Procter&Gamble que produce goma de mascar, y Volkswagen que tiene casi 11,000 empleados que produjeron en el primer semestre del 2003 aproximadamente 150,000 vehículos. En promedio, para el año 2000, casi la quinta parte de la población estatal ocupada percibió menos de un salario mínimo –que equivale aproximadamente al contingente poblacional que subsiste con menos de un dólar diario, la tercera parte recibió de 1 a 2 salarios mínimos, y la cuarta parte registró de 2 a 5 salarios (véase Anexo 1). 8 2. INSTITUCIONALIDAD En este informe se entiende por institucionalidad al conjunto de normatividad, reglamentación, política y mecanismos de coordinación inter e intrainstitucional para regular las compras estatales. 2.1 Marco jurídico Las compras estatales están reguladas por diversos ordenamientos normativos, incluyendo la Constitución Política del Estado, códigos, leyes, reglamentos decretos, circulares, acuerdos, lineamientos, convenios y formatos que directa, indirecta y/o supletoriamente sancionan lo relativo a las adquisiciones de bienes y contratación de obras públicas y servicios, las responsabilidades de los funcionarios públicos del Estado, y la fiscalización (véase Anexo 2). Esta inflación normativa tiene el riesgo de traducirse en políticas confusas o incompletas, y en falta de certeza jurídica tanto para el servidor público como para el particular. La Constitución de Puebla dispone que una ley reglamente y fije las facultades de los funcionarios en materia de planeación, formación de programas y presupuestos, ejecución de objetivos, supervisión, evaluación e información, así como la coordinación de los sectores público, social y privado del Estado. El Código Civil para el Estado sólo contempla las disposiciones generales aplicables a los contratos, como es el caso de lo dispuesto en materia de obras a precio alzado. En materia de contrataciones, los principales cuerpos legales en el Estado son la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal (Ley de Adquisiciones), reglamentaria de la Constitución y decretada en el año 2001, y la Ley de Obras Publicas y Servicios relacionados con los mismos (Ley de Obra Pública), promulgada en marzo del 2003, que rigen a los tres poderes del estado. Ninguna de las leyes anteriormente citadas cuenta con un reglamento, lo que obliga a las áreas requirentes a efectuar múltiples consultas y referencias a distintas fuentes normativas para generar lineamientos administrativos. Además, existe el riesgo latente de que existan contradicciones regulatorias y discrecionalidad en la aplicación de la Ley. Tanto la Ley de Adquisiciones como la Ley de Obra Pública tienen disposiciones específicas para efectuar procedimientos de licitación pública por medios electrónicos, lo que facilita la participación de las personas y empresas como proveedores o contratistas. Cuando el Estado o los municipios realizan adquisiciones, arrendamientos, o requieren la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas financiadas total o parcialmente con fondos federales, incluyendo los proyectos financiados por el Banco Mundial, las leyes federales aplican. No hay obligación de observar el principio anterior cuando se trata de aportaciones federales directas a estados y municipios. La Ley de Adquisiciones y la Ley de Obra Pública establecen que los pedidos o contratos que se celebren con cargo total o parcial a fondos estatales, incluso aquéllos que se finquen en el marco de los convenios entre los gobiernos estatal y municipal, 9 están sujetos a las disposiciones de estas leyes. Asimismo, la ejecución de las obras públicas con cargo total o parcial a fondos estatales que realicen los municipios, se rigen por el ordenamiento respectivo. Cuando se concursan obras con recursos estatales, no se permite la inscripción de empresas extranjeras. Es importante subrayar que esta disposición, limita el juego de la libre competencia –con la reducción de precios que se puede derivar- y, por supuesto, se puede considerar como una práctica discriminatoria. 2.2 Política de Adquisiciones El control de la aplicación de la Ley de Adquisiciones está a cargo de la Secretaría de Desarrollo, Evaluación y Control de la Administración Pública (SEDECAP), que tiene facultades para dictar políticas y procedimientos sobre el ejercicio del gasto a nivel estatal y, específicamente, sobre las adquisiciones y las obras públicas. La Secretaría de Desarrollo Urbano, Ecología y Obras Públicas es la dependencia encargada del control de la aplicación de la Ley de Obra pública, sin perjuicio de la intervención de otras dependencias del propio Ejecutivo con facultades para interpretar las disposiciones de esta Ley para efectos administrativos. EL Comité Estatal de Adjudicaciones (Comité de Adquisiciones) es un organismo con personalidad jurídica y patrimonio propios, sectorizado en la Secretaría de Finanzas y Administración, creado para garantizar la eficacia y la transparencia en la adjudicación y contratación de adquisiciones, arrendamientos y servicios a cargo de las dependencias de la administración pública estatal. Cuenta con un reglamento interior que se ocupa de su organización y funcionamiento. La desconcentración es parte de las políticas del Comité de Adquisiciones, pero hay bienes que por su naturaleza y volumen se adquieren mediante consolidación para no perder mejores condiciones de compras en función de economías de escala. Las dependencias pueden realizar adquisiciones hasta por 70,000 pesos en una sola operación, sin necesidad de que intervenga dicho Comité. Según la dependencia de que se trate, su unidad de adquisiciones puede variar en denominación, responsabilidad y funciones; pueden existir varias unidades dentro de una misma dependencia. En el año 2001 el Comité de Adquisiciones recibió la certificación ISO-9002, luego de haber acreditado y satisfecho las exigencias que se requieren de acuerdo con los estándares internacionales de las empresas certificadoras. Por otra parte, existe un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Comité Estatal de Obra Pública y Servicios Relacionados (Comité de Obra), integrado al sector de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Ecología y Obras Públicas. Es responsable del establecimiento de los mecanismos necesarios para la celebración del procedimiento de contratación de obras públicas y servicios relacionados con las mismas y la adjudicación de contratos correspondientes a cargo de las dependencias de la administración pública estatal. El reglamento correspondiente ha sido actualizado y por Ley tendrá que ser expedido a más tardar en julio del 2003. 10 La Ley de Adquisiciones establece que cada municipio puede, sin estar obligado, constituir su propio Comité Municipal de Adjudicaciones (Comité Municipal) para conducir los procedimientos de adquisiciones y obras públicas, que puede tener la naturaleza de organismo descentralizado u órgano desconcentrado del Ayuntamiento, a elección de éste, sin perjuicio de que se pueda celebrar convenio con el Comité de Adquisiciones o el Comité de Obra Pública, según corresponda, para efectos de que éste colabore con el Gobierno Municipal en las licitaciones y adjudicaciones que sean competencia de este último, incluyendo las adjudicaciones que se realizan con cargo a aportaciones federales. En general, una de las limitantes de los comités a nivel estatal y municipal es que regulan pero sin supervisión y evaluación como parte del procedimiento de contratación. Los municipios que no constituyan su comité de obras públicas o no celebren convenios con el Comité de Obra Pública podrán celebrar contratos de obras públicas y servicios relacionados con las mismas siempre y cuando adjudiquen estos contratos a los contratistas incluidos en el listado de contratistas calificados y se sujeten a los procedimientos que prevé la legislación estatal, cuyas desventajas son comentadas más adelante. En materia de control y vigilancia del gasto público y de la gestión de las áreas de contrataciones públicas, la SEDECAP también tiene la máxima responsabilidad en el ámbito del Poder Ejecutivo, además de la función de emitir medidas preventivas para procurar el estricto apego a las disposiciones aplicable, y para verificar y vigilar el cumplimiento de la normatividad en la materia por parte de las dependencias. Realiza auditorias y revisión con sus propios recursos, pero también se apoya en firmas y despachos de contadores, los cuales son contratados con base en lo que establece la Ley de Adquisiciones, mediante procedimientos de concurso por invitación o adjudicación mediante invitación a cuando menos tres personas. La Ley de Obra Pública obligan a integrar y operar un listado de contratistas, en el cual se clasifica a las personas inscritas de acuerdo con su actividad, capacidad técnica y su ubicación y tiene por objeto facilitar a la administración pública estatal la información completa, confiable y oportuna, sobre las personas con capacidad de prestar servicios, en la cantidad, calidad y oportunidad que se requiera. Este listado no es obligatorio para la presentación de ofertas pero lo es para la adjudicación de contratos. En particular, existen dos listados: (i) uno especializado, en el que deben inscribirse las personas físicas o morales que cuenten con los elementos técnicos, artísticos, científicos o tecnológicos que se requieran para ejecutar un trabajo de elevado grado de dificultad; y (ii) el general, que se integra con todos aquellos contratistas, que no están inscritos en el listado especializado. Tratándose de obras públicas y servicios relacionados a cargo de los municipios el Presidente Municipal debe solicitar al Comité de Obra la relación actualizada de personas inscritas en el Padrón de Contratistas, previo al procedimiento de licitación. Las administraciones públicas municipales pueden establecer, sus propios lineamientos respecto de sus listados de proveedores respectivos, observando en lo conducente lo contenido en las disposiciones de la legislación estatal, que puede aplicarse supletoriamente. 11 La inscripción en un listado se puede considerar como una forma de precalificación de concursantes, que desde el proceso de registro se solicita a las personas físicas y empresas proporcionar información sobre su especialidad, experiencia, capacidad financiera y recursos con los que cuentan para obligarse en términos contractuales. Es importante notar que el registro de inscripción quebranta los principios de no discriminación y de libre competencia –y la reducción de costos que normalmente conlleva- ya que empresas de otros estados o extranjeras no pueden participar en ningún concurso de obra sin cumplir el requisito. En los procesos de concurso por invitación, las invitaciones se giran con base en la información que existe en el padrón de proveedores o de contratistas, según sea el caso, sin que exista evidencia documental de que se permita la participación de otras empresas en dichos procesos. En materia de adquisiciones mediante adjudicación y contratación directa, la legislación en la materia señala que en presencia de desastres naturales o por la especialización de bienes o servicios –distintos a la contratación de asesoría técnica para la realización de investigaciones de mercado, el mejoramiento del sistema de adquisiciones, arrendamientos y servicios, la verificación de precios, la ejecución de pruebas de calidad y otras actividades vinculadas con el objeto de la Ley- que hagan necesaria su pronta contratación, el titular de la dependencia de que se trate, debe contar previamente con la autorización del Gobernador del Estado. Los procedimientos que se aplicaron en la entidad en el año 2002 fueron los siguientes, donde se destaca la alta incidencia de procedimientos competitivos: ADQUISICIONES MÉTODO MONTO PORCENTAJE MILL $MN DEL TOTAL Licitación pública 664.90 73.5 Concurso por invitación (3 personas) 49.37 5.5 Invitación (cuando menos 3 personas) 170.68 18.8 Adjudicación directa 20.00 2.2 En el caso de obra pública, los procedimientos que se aplicaron en el año 2002 fueron los siguientes –no se incluyen adjudicaciones directas de baja cuantía bajo responsabilidad de las dependencias: OBRA PÚBLICA MÉTODO MONTO PORCENTAJE MILL $MN DEL TOTAL Concurso por invitación (3 personas) 200.00 20.0 Licitación 1,600.00 80.0 Concurso por invitación (5 personas) 200.00 20.0 En la entidad no existe una medición detallada y consistente, en términos del PIB, de servicios, inversiones y compras del sector público, desagrada por tipo nivel de gobierno y poder público, que permita la aplicación de conceptos, políticas y medidas acordes al nivel de desarrollo del sector de la pequeña y mediana industria en el estado. 12 La Ley de Adquisiciones señala que el Comité correspondiente, los comités municipales, la Secretaría de Finanzas y Administración, la SEDECAP, los ayuntamientos y las contralorías municipales, en el ámbito de su competencia, pueden contratar asesoría técnica para la realización de investigaciones de mercado, el mejoramiento del sistema de adquisiciones, arrendamientos y servicios, la verificación de precios, la ejecución de pruebas de calidad y otras actividades vinculadas con el suministro de bienes y la contratación de servicios. El Órgano de Fiscalización Superior, institución del Congreso del Estado, audita en forma posterior a su ejercicio y realización, los ingresos y egresos, así como el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes del Estado y los ayuntamientos, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes y programas respectivos, debiendo entregar al Congreso el informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública. El Órgano de Fiscalización, al no contar con capacidad para el análisis de las compras, limita su revisión a los aspectos de carácter contable. 2.3 Coordinación Inter e Intrainstitucional El Ejecutivo del Estado puede celebrar convenios de coordinación y colaboración administrativa sobre las materias que regula la Ley de Adquisiciones con los poderes legislativo y judicial, así como con los Ayuntamientos de la entidad, con el fin de optimizar recursos en beneficio del estado y sus municipios. La SEDECAP realiza actividades en coordinación y apoyo con las contralorías de los municipios en los que se cuenta con esa instancia de fiscalización, pero no interviene de manera directa o por sí misma en la revisión del ejercicio del gasto de los municipios. Existe un Convenio de Coordinación y Colaboración celebrado en 2001 entre la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, por conducto de la Auditoria Superior de la Federación, y el H. Congreso del Estado de Puebla, a través de su Órgano de Fiscalización Superior, y que tiene como objeto de realizar el seguimiento y evaluación del ejercicio de aportaciones federales y recursos reasignados previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, correspondiente al ejercicio fiscal inmediato anterior, a través de su análisis financiero, de conformidad a los programas de trabajo de cada una de las instituciones involucradas, y promover respecto de la entidad federativa y los municipios la rendición transparente y oportuna de cuentas públicas a la legislatura local, mediante la realización de auditorias y revisiones físicas, conforme al programa de acciones del Órgano de Fiscalización. El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado celebraron Acuerdo de Coordinación que tiene por objeto la realización de un programa de coordinación especial denominado “Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública y Colaboración en Materia de Desarrollo Administrativo y Modernización�. En virtud de dicho acuerdo y del proceso de federalización para fortalecer al estado y municipios en la descentralización de funciones, el Gobierno del Estado se compromete a implementar, con el apoyo de Compranet, un sistema electrónico de contrataciones gubernamentales que garantice la aplicación transparente de los recursos, que permita conocer las licitaciones de bienes, servicios y obra pública, los resultados de los concursos, el origen y destino de los recursos públicos, las obras y acciones que se están realizando y que simplifique el pago de las bases y demás trámites relacionados con la 13 participación en licitaciones públicas del nivel estatal, específicamente a través de un sitio en Internet (www.puebla.compranet.gob.mx). 2.4 Recomendaciones Las recomendaciones fundamentales sobre institucionalidad son las siguientes: (a) la revisión de la legislación en Adquisiciones y Obra Pública y, en consecuencia, la preparación y publicación de los reglamentos de las leyes actualizadas, (b) la estipulación en el marco legal que se permita la participación en concursos a empresas no inscritas en un listado de contratistas; dejando este requerimiento como condición para firmar contrato, (c) permitir la inscripción de empresas extranjeras en igualdad de condiciones que las nacionales y las asentadas dentro del Estado, cuando se concursen obras con recursos estatales, para asegurar transferencia de tecnología y reducción de precios, (d) planear y ejecutar sectorialmente la adquisición de compras consolidadas, (e) la revisión del Código Civil para legalizar la firma electrónica, con el objetivo de utilizar Compranet para recibir ofertas electrónicas, ya que está demostrado que abren el mercado y contribuyen a la reducción de precios, (f) planear sectorialmente la consolidación en forma consolidada de bienes y servicios de uso generalizado para reducir costos y obtener mejores condiciones de compra, (g) consolidar la batería de indicadores sobre número de operaciones, valor y tiempo, para medir eficacia del proceso de contratación de obra pública, y (h) la contratación de personal con experiencia en compras gubernamentales, por parte del Órgano de Fiscalización. 14 3. PROCEDIMIENTOS Y PR�CTICAS GENERALES 3.1 Planeación y Presupuestación Las disposiciones estatales establecen la obligatoriedad de planear, programar y presupuestar adecuadamente los recursos que se aplicarán en todas y a cada una de las actividades gubernamentales. Sin embargo, la planeación no se respeta durante el ejercicio del presupuesto por la asignación tardía de recursos a las dependencias. Ello limita la competencia y le imprime opacidad al proceso de contratación, debido por lo menos a dos riesgos (i) recurrir a la adjudicación directa, que es discrecional y no competitiva o (ii) emprender un proceso de licitación en corto tiempo, lo que impide una integración correcta de ofertas, y previsiblemente generará que los precios de los contratos se incrementen desmedidamente al momento de la licitación. Los principales proyectos y programas anuales del gobierno y las estimaciones de presupuesto público asignadas a los mismos se definen en el Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado que se aprueba cada año por el Congreso Local. Se exige a las dependencias estatales que se ajusten a los objetivos, metas y previsiones establecidos en el Presupuesto, lo que les obliga a no iniciar procedimiento de contratación alguno fuera de los montos, parámetros y supuestos definidos y autorizados; cualquier erogación que realicen las dependencias relacionada con adquisiciones o arrendamientos o realización de obras, requerirá la autorización de inversión de la Secretaría de Finanzas y Administración en forma específica y previa al ejercicio del gasto correspondiente. La Ley de Adquisiciones y la Ley de Obra Pública establecen la obligatoriedad de ajustarse a los objetivos y prioridades de los planes de desarrollo para llevar a cabo la planeación de las adquisiciones y obras públicas. De conformidad con lo que establece la primera, las dependencias deben formular un programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios –con carácter informativo, que no implica compromiso alguno de contratación- que se debe difundir, y preferir la utilización de los bienes o servicios que se producen en el Estado y en el país, sobre los extranjeros. Tratándose de licitaciones nacionales, la legislación especifica que los bienes deben tener grado de contenido nacional equivalente a cuando menos 50 por ciento. Además, hay un margen de preferencia para las empresas nacionales, con respecto a las que se encuentran domiciliadas en el extranjero; las primeras deberán contar, en la comparación económica de las propuestas, con un margen hasta del diez por ciento de preferencia en el precio respecto de los bienes y servicios de importación. Es oportuno comentar que esta política pude ser calificada como discriminatoria. El Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado para cada ejercicio fiscal establece parámetros para la aplicación de cada método de contratación, y no existe una forma de cálculo de umbrales explícita para cada categoría de contratación. El monto asignado está en función del tamaño de la dependencia pero no del monto de la compras per se, lo que origina que en las dependencias con mayor presupuesto los límites para una licitación sean altos. Cabe aclarar que este procedimiento es el mismo que se aplica a las compras a nivel nacional. La legislación marca que el Ejecutivo del Estado, a través de la Secretaría de Finanzas y Administración, durante el ejercicio del presupuesto puede 15 adecuar los montos y lineamientos para la contratación de obra pública, con base en un 10 por ciento adicional sobre la variación del INPC. La Ley de Adquisiciones y la Ley de Obra Pública indican que cuando por razón del monto de la adquisición, arrendamiento o servicio o de las obras a realizar, resulte inconveniente llevar a cabo el procedimiento de licitación pública por el costo que éste represente, las dependencias podrán fincar pedidos o celebrar contratos sin ajustarse a dicho procedimiento. La Ley de Obra Pública reformada en el 2003 marca que con una licitación desierta se puede recurrir a la adjudicación directa. En el año 2002, los sistemas de selección de proveedores para adquisiciones, arrendamientos y servicios relacionados con bienes muebles, fueron: - Licitación Pública. Se aplica como regla general para la contratación pública, cuando los montos y supuestos en que se realizan las adquisiciones no se encuadran en los casos siguientes. - El concurso por invitación, cuyo procedimiento es equivalente al de licitación pero sin bases. Se giran invitaciones a cuando menos tres proveedores –en la mayoría de los casos del estado- y se requiere igual número de ofertas susceptibles de análisis técnico. - La adjudicación mediante invitación a cuando menos tres personas, y en la mayoría de los casos está limitado a proveedores dentro del estado. - La adjudicación directa es la norma para adquisiciones menores de 15,000 pesos y para compras mayores sólo se considera como excepción. En virtud de este método la autoridad gubernamental actúa discrecionalmente a fin de adjudicar, por causas específicas o técnicas y de forma directa, bienes o servicios requeridos mediante un proceso de negociación con un proveedor en particular. Los umbrales de los métodos de selección de proveedores fueron los siguientes: ADQUISICIONES Licitación pública Desde 900,000 pesos Concurso por invitación (3 personas, 3 De 380,001 a 900,000 pesos ofertas evaluadas) Invitación (3 personas): - Sin intervención de Comité De 15,001 a 70,000 pesos - Con intervención de Comité De 70,001 a 380,000 pesos Adjudicación directa Hasta 15,000 pesos En el caso de la obra pública y servicios relacionados a la misma, los sistemas de selección de contratistas fueron: - Licitación pública. Se aplica como regla general para la contratación pública cuando el monto de la obra rebasa 240,000 pesos. - Concurso por invitación a cuando menos cinco personas. Es el método por el cual se giran invitaciones a igual número de personas o empresas, cuando la cuantía de la obra es superior a 480,001 e inferior a 960,000 pesos. - Concurso por invitación a cuando menos tres personas. Es el método por el cual se giran invitaciones a igual número de personas o empresas, en cuyo caso se deberá 16 contar con un mínimo de tres ofertas para evaluar técnicamente; cuando el monto es inferior a 480,000 pesos pero superior a 240,001. - La adjudicación directa se ejerce como opción cuando la cuantía de la obra no rebase 240,000 pesos. Los umbrales de los métodos de selección de contratistas fueron los siguientes: OBRA PUBLICA Licitación pública Desde 960,000 pesos Invitación (5 personas) De 480,001 a 960,000 pesos Invitación (3 personas, 3 ofertas De 240,001 a 480,000 pesos evaluadas) Adjudicación directa Hasta 240,000 pesos Cabe comentar que tanto en adquisiciones como en obras públicas, la adquisición de una misma cantidad en una repartición grande se puede realizar mediante una adjudicación directa, lo que además limita la competencia, mientras que una institución pequeña se ve obligada a realizar una licitación pública. En función de las condiciones de elegibilidad, los procedimientos de adjudicación están clasificados como nacionales o internacionales. La Ley de Adquisiciones estipula que solamente se realizarán licitaciones de carácter internacional en los siguientes casos: cuando resulte obligatorio conforme a lo establecido en los tratados, cuando, previa investigación de mercado que realice la adjudicante, no exista oferta de proveedores nacionales respecto a bienes o servicios en cantidad o calidad requeridas o sea conveniente en términos de precio, cuando habiéndose realizado una licitación de carácter nacional, no se presente alguna propuesta o ninguna cumpla con los requisitos establecidos, y cuando así se estipule para las contrataciones financiadas con créditos otorgados conforme a las disposiciones vigentes. Asimismo, se indica que podrá negarse la participación de proveedores extranjeros en licitaciones internacionales cuando su país de origen no conceda trato recíproco a los proveedores de bienes o servicios mexicanos. Existen en la legislación disposiciones sobre preferencias que generan distorsiones que limitan las alternativas y desalientan la eficiencia económica y, por tanto, incrementan los precios: (i) la Ley de Egresos del Estado prevé que las dependencias y entidades, en el ejercicio del gasto de inversiones públicas, buscarán aprovechar al máximo la mano de obra e insumos locales y la capacidad instalada, por lo que, en igualdad de condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, se debe dar prioridad a los contratistas y proveedores locales en la adjudicación de contratos de obra pública y de adquisiciones, arrendamiento y prestación de servicios de cualquier naturaleza; y (ii) la Ley de Adquisiciones y la Ley de Obra Pública señalan que en los procedimientos de adjudicación y contratación de carácter nacional e internacional, las instancias adjudicantes y contratantes deben optar, en igualdad de condiciones, por el empleo de los recursos humanos del Estado o en su defecto, del país, y por la adquisición y arrendamiento de bienes producidos en el Estado o el país, que cuenten por lo menos con 50 por ciento de contenido nacional. Las disposiciones enunciadas anteriormente pueden ser calificadas como discriminatorias. 17 3.2 Elaboración de Bases Las bases de licitación las prepara el área solicitante. En el caso de adquisiciones, no existen bases estándar para las contrataciones estatales. En el caso de obras públicas, existen cuatro bases de licitación: (i) dos para obras, y (ii) dos para servicios, diferenciándose cuando se trata de recursos federales y estatales. Los ordenamientos que rigen las compras y las obras públicas prevén desde las convocatorias y bases de licitación, el plazo, lugar, condiciones de entrega y formas de pago, con la especificación de que debe señalarse con toda claridad y sin ambigüedad, la fecha exacta en que será exigible la obligación de pago a cargo de la dependencia, y demás condiciones aplicables. La Ley de Adquisiciones ordena que las bases incluyan las instrucciones para elaborar y entregar las propuestas, así como criterios claros y detallados para la adjudicación de los contratos, para la evaluación de la calidad de los servicios, y en general, los requisitos que deben cumplir quienes deseen participar; y la información relativa a la garantía de seriedad de las ofertas que se exigible. La Ley de Obra Pública señala que los organismos convocantes deben emitir bases indicando criterios claros y detallados para la adjudicación de los contratos. Tanto el Comité de Adquisiciones como el Comité de Obra Pública cuentan con grupos técnicos que se encargan de la integración o en su caso, revisión de convocatoria y bases, modificación y adecuación de las bases técnicas que se integran en los paquetes de información de las licitaciones o en los procesos de invitación a proveedores o contratistas. Los comités realizan por sí mismos, o en algunos casos, forman parte del equipo de evaluación de las ofertas recibidas. 3.3 Publicación de Convocatoria Las convocatorias para compras que se deban licitar son emitidas bajo la responsabilidad, según sea el caso, del Comité o comités municipales que corresponda la adjudicación del contrato. Las convocatorias se deben publicar por lo menos en un diario de circulación nacional (o al menos estatal, en el caso de los municipios), así como en el Diario Oficial de la Federación si se trata de una licitación internacional, sin perjuicio de hacerlo también en el Periódico Oficial del Estado si el convocante lo considera conveniente. Entre las fechas de publicación de la convocatoria para la licitación y la de presentación y apertura de proposiciones, debe transcurrir un lapso de cuando menos quince días naturales, contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria; en tanto que en el caso de las licitaciones internacionales, no puede ser inferior a veinte días naturales, contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria. Estos plazos para la preparación de ofertas antes del cierre de los procedimientos de licitación limitan la competencia y podrían hacer cuestionable la transparencia del proceso de licitación y, además, impiden la preparación de propuestas correctamente integradas, tomando en cuenta factores tales como la complejidad de la compra, grado de subcontratación, tiempo para transmitir las ofertas, etc. 18 Empero la convocante, siempre que exista causa justificada, puede modificar los plazos u otros aspectos establecidos en la convocatoria o en las bases de licitación, a partir de la fecha en que sea publicada la convocatoria y hasta el sexto día natural previo al acto de presentación y apertura de propuestas, inclusive; también puede ampliar los plazos de entrega. No es necesario hacer la publicación del aviso respectivo, cuando las modificaciones deriven de las juntas de aclaraciones, siempre que se entregue copia del acta respectiva a cada uno de los licitantes que hayan adquirido las bases de la correspondiente licitación. Cualquier modificación a las bases de la licitación, derivada del resultado de la o las juntas de aclaración, es considerada como parte integrante de las propias bases de licitación. Pero en ningún caso pueden implicar la sustitución de las adquisiciones, arrendamientos o servicios convocados originalmente, en adición de otros de distintos rubros o en variación significativa de sus características. Puede afirmarse que la modificación de plazos para la presentación de ofertas puede dar lugar a prácticas discriminatorias en los procesos concursales e impedir a los licitantes la integración correcta de ofertas. Las convocatorias deben indicar los lugares, fechas y horarios en que los interesados pueden obtener las bases de la licitación y, en su caso, el costo y forma de pago de las mismas, que se fija en razón de la recuperación de las erogaciones por publicación y de la reproducción de los documentos que se entreguen. Los interesados pueden revisar las bases previamente a su pago, que es requisito para participar en la licitación, tanto en el domicilio señalado por la convocante como en los medios de difusión electrónica. Asimismo, deben estipular la fecha, hora y lugar de celebración de las dos etapas del acto de presentación y apertura de ofertas y de la visita al sitio de realización de los trabajos. También deben mencionar el plazo de ejecución de los trabajos determinados en días naturales, indicando la fecha estimada de los mismos y los términos en que se desahogarán las fases de los procedimientos de adjudicación. La Ley de Adquisiciones señala que las convocatorias deben contener, invariablemente, la indicación de que no serán objeto de negociación ninguna de las condiciones contenidas en las bases de la licitación, así como en las propuestas presentadas por los licitantes. Al respecto, la Ley de Obra Pública aclara que el procedimiento de licitación pública inicia con la convocatoria emitida por el organismo convocante, que invariablemente debe contener la indicación de que no pueden ser objeto de negociación ninguna de las condiciones contenidas en las bases de licitación ni las proposiciones presentadas por los licitantes. Uno de los problemas más serios es que se han presentado casos en que por razones de urgencia o motivos de coyuntura política, no se cuenta con los diseños finales para convocar a licitaciones públicas y para la presentación de propuestas de obras públicas, causando eventuales contingencias en la realización de obras que llegan a repercutir en aumentos de costos que terminan siendo reconocidos a través de convenios modificatorios. 3.4 Presentación de Ofertas La Ley de Adquisiciones y la Ley de Obra Pública requieren que se presenten, en dos etapas, ofertas en dos sobres, cerrados, que contengan por separado, la propuesta legal y 19 la técnica y la económica, incluyendo en esta última la garantía de seriedad de las ofertas; y que se abran públicamente. En caso de requerir especificaciones técnicas, éstas deberán ser incluidas en el primer pliego o sobre de los mencionados. Merece destacarse que el sistema de dos sobres retrasa el proceso de evaluación y facilita que una oferta solvente sea eliminada, porque permite devolver o rechazar ofertas por razones no substanciales, sin conocer sus precios. De acuerdo con la Ley de Adquisiciones, los licitantes y proveedores deben garantizar la seriedad de las ofertas en los procedimientos de adjudicación, en cuyo caso la garantía consiste en cheque cruzado o fianza por 10 por ciento del importe de cada pedido o contrato o en su caso del período correspondiente a la garantía relativa de la operación de los equipos. Si el proveedor a quien se adjudique el contrato deja de firmarlo por causas imputables a él, pierde la garantía de seriedad que hubiere otorgado en favor del contratante. La convocante debe conservar en custodia las garantías que sean otorgadas por este concepto hasta la fecha del fallo, cuando se devolverán a los licitantes, excepto la de aquél a quien se hubiere adjudicado el contrato, hasta el momento en que constituya la garantía de cumplimiento del contrato correspondiente. La Ley de Obra Pública sólo señala que los organismos convocantes deben incluir en las bases para las licitaciones públicas que emitan los datos sobre las garantías que deban otorgar los participantes y contratistas, en su caso. En general, las garantías de seriedad que deben otorgar los licitantes se constituyen a favor de la Secretaría de Finanzas y Administración en el caso de dependencias o de las Tesorerías Municipales, según corresponda. Puede afirmarse que el alto costo de la garantía de seriedad, por un lado, limita la competencia, y por el otro lado, abre la posibilidad de que se conozca el precio de las ofertas a través de la compañía afianzadora o que por un error aritmético una oferta sea descalificada. 3.5 Apertura de Ofertas No existen diferencias entre los procedimientos de apertura de ofertas para los distintos tipos de contratación. La apertura de ofertas se realiza en acto público al que pueden asistir los representantes de las empresas licitantes, a efecto de dar transparencia a los actos y eventos en general. Previamente al acto de presentación y apertura de propuestas, la convocante puede efectuar el registro de participantes, así como realizar revisiones preliminares a la documentación distinta a la propuesta legal, técnica y económica. En la primera etapa, se procederá a la apertura de la propuesta técnica y legal y se desecharán las que hubieren omitido alguno de los requisitos esenciales exigidos, declarándose descalificados los concursantes cuyas propuestas hayan sido desechadas, devolviéndose en ese momento su documentación. El lapso entre la apertura y evaluación de las ofertas técnicas y la apertura de las ofertas económicas de las empresas cuyas propuestas hubieren sido aceptadas es variable, de acuerdo al tipo de bienes u obras a licitar, pero debe hacerse dentro de los veinte días 20 naturales siguientes a la recepción y apertura de ofertas técnicas y de acuerdo a lo que se hubiese establecido en las bases de licitación. En la segunda etapa, una vez que se haya dado a conocer el resultado legal y técnico, se procederá a la apertura de las propuestas económicas de los licitantes cuyas propuestas legales y técnicas hayan sido aceptadas, y se dará lectura en voz alta al importe de las propuestas que cubran los requisitos exigidos, salvo cuando rebasen el monto máximo autorizado, en cuyo caso podrá optarse por indicar únicamente que no se aceptan por tal motivo. Por lo menos un licitante, si asistiere alguno, y un servidor público del Comité o Comité Municipal que esté presente, rubricarán las propuestas económicas; pero si alguno se niega a hacerlo, no se invalidará el acto. Es importante señalar que el procedimiento en dos etapas conlleva el riesgo de opacidad porque permite devolver o rechazar ofertas por razones no substanciales, sin conocer sus precios. Las ofertas que son devueltas antes de conocer su precio, son irrecuperables, sin dar oportunidad para ulterior revisión y análisis. Adicionalmente, es evidente que todas las ofertas son revisadas por todos los licitantes, sin respetarse la confidencialidad del proceso, lo que tiene el riesgo generar presión para que se suscite una descalificación entre competidores. 3.6 Evaluación de Ofertas Las ofertas se evalúan según los criterios definidos en las bases, seleccionándose la oferta solvente de menor costo. La evaluación es realizada por el Comité de Adquisiciones y el Comité de Obra Pública, donde participan, además de los funcionarios públicos, representantes del sector social, el privado y universidades. Adicionalmente, en el caso de comités municipales, participan representantes de organizaciones vecinales. Para la evaluación de ofertas en concursos de obras públicas y sus servicios, también se ha recurrido a empresas privadas (outsourcing). Los cargos máximos son honoríficos y designados los miembros propietarios y suplentes. La estructura administrativa de los comités está conformada por personal técnico que recibe un ingreso. Con la finalidad de dotar de transparencia a los procesos de adjudicación y contratación de obra y de involucrar a la sociedad en la propuesta de soluciones, específicamente el Comité de Obra Pública cuenta con un órgano consultivo que permite a los representantes de los sectores público –miembros propietarios y suplentes- y privado opinar y aportar propuestas para lograr la eficiencia, transparencia y especialización en los procedimientos de adjudicación de obras públicas y servicios relacionados con las mismas. En opinión de los funcionarios del Comité de Adquisiciones y del Comité de Obra Pública, la participación de representantes del sector privado en los comités ha traído efectos favorables, porque se ha logrado recuperar la confianza de la iniciativa privada estatal al comprobar la transparencia con la que se manejan los procesos licitatorios en el gobierno estatal y municipal, lo que ha traído como resultado que se incremente la participación de empresas, tanto poblanas como de otras entidades federativas, para convertirse en proveedores y contratistas del gobierno. El porcentaje de inconformidades no alcanzó en el año 2001 el 2 por ciento sobre el total de las 21 operaciones de compras, y de ese porcentaje ninguna prosperó por haberse determinado la improcedencia de las mismas –extemporaneidad o desistimiento- Al respecto, cabe comentar que el Gobierno del Estado interpreta la participación del sector privado como parte del proceso de participación de la sociedad civil en general. Sin embargo, si se trata de las cámaras empresariales, al representar a las empresas que presentan ofertas, suscitan un conflicto de interés o riesgo de favoritismo o clientelismo si participan en la evaluación de sus propias ofertas. También puede mencionarse que los proveedores y contratistas pueden participar mediante el sistema de pre-bases, por el cual participan en la elaboración de una versión final de bases antes de iniciar un proceso de licitación. En los casos de excepción a la licitación pública, como es la invitación o la adjudicación directa, hay espacio para un mejoramiento de la evaluación de las ofertas. El convocante, siempre que exista causa justificada, puede negociar a la baja los precios contenidos en las propuestas de los licitantes, hasta antes de la adjudicación. El caso es excepcional y por iniciativa del Comité, cuando se presenta el riesgo de que una licitación pueda declararse desierta. 3.7 Adjudicación La normatividad aplicable a las contrataciones públicas obliga a las dependencias y entidades convocantes a emitir un dictamen que sirva como base para la emisión del fallo, en donde deberá hacerse constar el análisis de las ofertas y las razones para admitirlas o desecharlas, debiendo, en su caso, fundar y motivar legalmente las causas de una descalificación. Tanto para adquisiciones como para obras públicas, la convocante deberá establecer los procedimientos y los criterios de evaluación clara y detalladamente, para determinar la solvencia de las propuestas, dependiendo de las características, complejidad y magnitud de los trabajos a realizar. En el caso de servicios, se establecen criterios de adjudicación basados en la ecuación costo-beneficio. En la evaluación de las propuestas, en ningún caso pueden utilizarse mecanismos de puntos o porcentajes, excepto cuando se trate de servicios, en los que se demuestre la conveniencia de aplicar dichos mecanismos para evaluar objetivamente la solvencia de las ofertas, de acuerdo con los lineamientos que para tal efecto emita el Comité que corresponda. Si resultare que dos o más propuestas son solventes porque satisfacen la totalidad de los requerimientos solicitados por el convocante, el contrato se adjudicará a quien presente la oferta cuyo precio sea el más bajo, incluyendo un margen hasta de diez por ciento de preferencia en el precio respecto de los bienes y servicios de importación, conforme a las reglas que establezcan el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos, a través de los comités que corresponda. Según la Ley de Adquisiciones, dentro de los criterios de adjudicación, puede establecerse el relativo a costo-beneficio, siempre y cuando sea definido, medible y 22 aplicable a todas las propuestas. Se adjudicará el contrato, de entre los licitantes, a aquél cuya propuesta resulte solvente porque reúna, conforme a los criterios de adjudicación establecidos en las bases de licitación, las condiciones legales, técnicas y económicas exigidas, considerando en particular los aspectos de calidad requeridos por la solicitante, y que garantice satisfactoriamente el cumplimiento de las obligaciones respectivas. Si el proveedor a quien se hubiere adjudicado el contrato como resultado de una licitación, no lo firma -por causas imputables a él- perderá a favor del contratante la garantía de seriedad que otorgó. Tanto para las obras como para sus servicios, deberá verificarse, entre otros aspectos, el cumplimiento de las condiciones legales exigidas al licitante; que el personal propuesto cuente con la experiencia, capacidad y recursos necesarios para la realización de los trabajos solicitados por la convocante en los respectivos términos de referencia y que la integración de las plantillas y el tiempo de ejecución correspondan al servicio ofertado. Si se trata de servicios relacionados, se debe verificar el cumplimiento de las condiciones legales exigidas al licitante, que el personal propuesto por éste cuente con la experiencia, capacidad y recursos necesarios para la realización de los trabajos solicitados, y que los tabuladores de sueldos, la integración de las plantillas y el tiempo de ejecución correspondan al servicio ofertado. Una vez que el Comité de Obra Pública asignó un contrato, se entrega toda la información relativa al mismo a la dependencia o entidad solicitante de los trabajos, para que ella sea la que administre el contrato y se ocupe de la relación con las empresas adjudicadas durante el desarrollo de los proyectos y hasta su terminación. La Ley de Obra Pública estipula que, a juicio del organismo convocante y cuando tenga la posibilidad de hacerlo, debe comunicar al público la información correspondiente a las convocatorias y bases de las licitaciones y, en su caso, las modificaciones que tuvieren, las actas de las juntas de aclaraciones y de visita a instalaciones, los fallos de dichas licitaciones o las cancelaciones de éstas, y los datos relevantes de los contratos adjudicados, sean por licitación pública, invitación o adjudicación directa, a través de los medios de difusión electrónica que se hayan establecido. La información debe ser remitida por las dependencias a la SEDECAP y a los comités respectivos o al Presidente Municipal, en su caso, a través de los medios convencionales de comunicación o de difusión electrónica, conforme al procedimiento administrativo que para tal efecto hayan establecido las autoridades antes mencionadas. Mediante el uso del sistema Compranet que desarrolló y tiene en operación a nivel federal la Secretaría de la Función Pública, y gracias a los convenios con el Gobierno del Estado de Puebla, las dependencias, entidades y los ayuntamientos someten a escrutinio público la información relativa a los fallos de las licitaciones y los cambios que sufran estas en los supuestos previstos por la Ley, por la amplia difusión que tiene desde que ingresa a dicho sistema. Compranet puede ser consultado libremente por cualquier persona, a través de medios electrónicos (www.puebla.compranet.gob.mx), por lo cual su uso en ambos sentidos convierte en pública la información, independientemente de que se hubiere comunicado el fallo en un acto público. 23 3.8 Servicios de Consultoría No existe en el marco legal poblano una distinción entre los procesos de selección de consultores y la compra de un bien o contratación de una obra, pero se reconoce el carácter intelectual del servicio de consultoría. La contratación de consultorías se realiza utilizando los mismos procedimientos que para cualquier otro servicio, sin emplearse el procedimiento de listas cortas con 6 firmas consultoras. Generalmente, en la evaluación de las propuestas de consultoría participan servidores públicos de las áreas técnicas relacionadas con el objeto de la contratación y los responsables de los procedimientos son parte del personal de las unidades compradoras. Atendiendo a las características propias de cada servicio y siempre y cuando se demuestre su conveniencia, se utilizarán mecanismos de puntos y porcentajes para evaluar las propuestas. La Ley de Adquisiciones también establece que para evaluar y determinar si una empresa satisface o no los perfiles técnicos requeridos, deberá analizarse los títulos o cédulas académicos y profesionales de los empresarios y del personal de dirección de la empresa y, en particular, del personal responsable de la ejecución del contrato. Es en el componente de los servicios profesionales relacionados con obras públicas donde tienen una importancia mayor los criterios técnicos, la cual puede realizarse por adjudicación directa, lo cual se convierte en una limitante al juego de la libre competencia; es una práctica discrecional y opaca. La Ley indica que al evaluar las propuestas de los licitantes, se deberá verificar, entre otros aspectos, que el personal propuesto cuente con la experiencia, capacidad y recursos necesarios para la realización de los trabajos solicitados por la convocante en los respectivos términos de referencia; que los tabuladores de sueldos, la integración de las plantillas y el tiempo de ejecución correspondan al servicio ofertado. Los consultores, así como los licitantes que participen para la contratación de cualquier otro servicio, están obligados a presentar las garantías que exigen tanto la Ley de Adquisiciones como la Ley de Obra Pública. La selección del método de consultores, de acuerdo con las normas del Banco Mundial que son adoptados por el Gobierno cuando el primero financia estos servicios, está basada en el procedimiento de lista corta y selección por puntos, el cual ha generado dos mercados paralelos: las empresas consultoras de alta calidad no están dispuestas a participar en concursos donde el criterio de selección es el precio. 3.9 Contratación No existen contratos estándar ni se especifican contenidos mínimos en estos instrumentos. La Ley de Adquisiciones regula los tipos, procedimientos y formalidades de adjudicación de contratos, sus restricciones, formas, modalidades y garantías necesarios para ser suscritas por la administración pública estatal y municipal, así como la modificación y terminación de los mismos. Los contratos de obras públicas y servicios relacionados que regula la Ley de Obra Pública se consideran de derecho público y pueden ser de tres tipos (i) sobre la base de 24 precios unitarios o (ii) a precio alzado, en cuyo caso el importe de la remuneración o pago total fijo que deba cubrirse al contratista se hace por los trabajos totalmente terminados y ejecutados en el plazo establecido; o (iii) mixtos, cuando contengan una parte de los trabajos sobre la base de precios unitarios y otra, a precio alzado. Los licitantes y proveedores deben garantizar, el cumplimiento de los pedidos o contratos, así como el pago de la indemnización por vicios ocultos, en cuyo caso las garantías deben constituirse al menos por el 10 por ciento del monto total contratado. Los titulares de las adjudicantes o contratantes deben fijar las bases, forma, porcentajes y vigencia a las que deben sujetarse las garantías a ser constituidas, considerando que la garantía de cumplimiento sólo puede constituirse mediante fianza, cheque certificado o de caja e hipoteca. A su vez, la Ley de Obra Pública exige que las personas físicas o jurídicas que celebren los contratos sobre la materia regulada por la misma, deban garantizar la seriedad de las ofertas en los procedimientos de adjudicación. Todos los contratos de obras públicas y servicios relacionados deben contener forma y términos de garantizar la correcta inversión de los anticipos y el cumplimiento del contrato. Asimismo, señala los plazos que deben atenderse para la recepción, revisión y trámite de las estimaciones de los trabajos ejecutados, los cuales no pueden ser mayores de cinco días hábiles, siguientes a la presentación de las estimaciones, dentro de los cuales la dependencia correspondiente debe proceder al pago, que en condiciones normales, conforme a las bases de licitación, se efectúa dentro de los veinte días naturales posteriores a la recepción de las estimaciones recibidas. 3.10 Recomendaciones Respecto a las prácticas y procedimientos generales poblanos, a continuación se presentan las siguientes recomendaciones: (a) la preferencia por una empresa instalada en el territorio genera distorsiones que limitan las opciones, incrementan los precios y desalientan la eficiencia económica; sólo debiera admitirse cuando el objeto de la licitación imponga la proximidad de la empresa por razones técnicas, por ejemplo, de mantenimiento, limpieza, etc., (b) es recomendable fijar los umbrales en función de la capacidad institucional, (c) debiera contarse con bases y contratos estándar, para que las condiciones de presentación y evaluación de ofertas no sean casuísticas y estén regidas por los principios de mejores prácticas; los modelos de contratos deben ser parte de las bases, (d) legislar un mayor plazo para preparar propuestas, (e) no licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo, (f) hacer la apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas para eliminar opacidad, discrecionalidad y reducir el tiempo para evaluación; ello exige que las bases estén dirigidas a la funcionalidad, con especificaciones suficientemente abiertas, (g) en el caso de consultoría, hacer la apertura de ofertas técnicas y económicas en dos etapas, dado que el precio es secundario, (h) la garantía de seriedad de oferta no debería determinarse como porcentaje del monto de la oferta sino con un valor fijo o eliminarse creando un sistema como el vigente a 25 nivel nacional, en el cual se penaliza a una empresa que no haga honor a su oferta, impidiéndole participar en concursos públicos por un plazo determinado, (i) no eliminar ninguna oferta; las irregularidades identificadas deben ser documentadas para su consideración durante la evaluación, (j) deben protegerse la propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y figuras afines eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y definiendo la información a ser pública, y (k) la evaluación de las ofertas debería realizarse por comités sin la intervención de cámaras empresariales, para evitar posibles conflictos de interés, favoritismo o clientelismo, (l) eliminar la estipulación de que los proveedores con residencia y domicilio fiscal en el estado o municipio de que se trate tendrán preferencia para ser adjudicatarios; la preferencia por una empresa instalada en el territorio genera distorsiones que incrementa los precios; sólo debiera admitirse cuando el objeto de la licitación imponga la proximidad de la empresa por razones técnicas, por ejemplo, de mantenimiento, limpieza, etc., (m) distinguir legalmente entre los procesos de selección y evaluación de consultores y la compra de un bien o contratación de una obra, (n) es importante introducir mecanismos de gobernabilidad en la conformación de comités: elección mediante escrutinio secreto, un sistema de listas para que un suplente reemplace al titular, y la rotación de miembros propietarios, y (o) debiera contarse con contratos estándar, para mitigar el tratamiento casuístico de aspectos contractuales. 26 4. RECURSOS HUMANOS Existe la voluntad del Gobierno para contar con servidores públicos con habilidades profesionales en relación con las contrataciones públicas, y así incrementar el nivel de eficiencia y transparencia de las compras estatales. La presente administración ha emprendido acciones para dotar a los recursos humanos que se ocupan de las funciones de contratación de las herramientas, equipo e infraestructura necesarios para satisfacer los requerimientos del sistema, incluyendo la capacitación del personal. Sin embargo, la selección y desarrollo de recursos humanos no está estructurado dentro de un programa de “profesional certificado�, dado que diplomados, postgrados y niveles de maestría en coordinación con las instituciones académicas no existen en el estado de Puebla. Como resultado de las tareas que ha emprendido la SEDECAP, se ha logrado que los funcionarios que participan en las contrataciones gubernamentales lleven a la práctica la de rendición de cuentas a la ciudadanía, para reforzar los criterios de honradez, eficacia, transparencia y eficiencia que deben orientar sus tareas. El Comité de Adquisiciones y el Comité de Obra cuentan con el personal que tiene conocimientos especializados para tareas que se les tienen asignadas, particularmente en adquisiciones, planeación, tramitación y estimación de costos, independientemente de que pueden apoyarse en las propias áreas requirentes para emitir los dictámenes correspondientes, derivados de las evaluaciones técnicas para sustentar la aprobación o rechazo de las ofertas recibidas en las licitaciones. No obstante, en ambos comités, se detectó que existe sobrecarga de trabajo. El Gobierno Estatal al mismo tiempo ha promovido la institucionalización de cuerpos interdisciplinarios en los ayuntamientos cuyo volumen de operaciones lo ameriten, encargados de cuidar el ejercicio de los recursos utilizados para compras y obras. Cuando las compras se realizan en municipios más pequeños, la calidad de los recursos humanos asignados es crítica. 4.1 Recomendaciones En materia de recursos humanos, las recomendaciones pueden ser resumidas de la siguiente manera: (a) crear el servicio civil de carrera, específicamente para la función de las adquisiciones gubernamentales, (b) diseñar y ejecutar un programa de actualización permanente para el personal dedicado a las contrataciones gubernamentales, con especial énfasis para el personal municipal, y (c) promover la creación de un posgrado en la universidad sobre contrataciones gubernamentales. 27 5. MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD De acuerdo con los índices, de Corrupción y Buen Gobierno y de percepción de la corrupción, publicados por la institución denominada Transparencia Mexicana, el Estado de Puebla está clasificado en “Media� y en la posición 29 a nivel nacional. A través del régimen que sanciona las responsabilidades de los servidores públicos, la corrupción está controlada, ya que cualquiera de éstos que incurra en incumplimiento de cualesquiera de las obligaciones que consigna la Ley correspondiente, da lugar a la instauración de juicio político, declaración de procedencia o procedimiento de responsabilidad administrativa. La Constitución de Puebla señala que los servidores públicos de los poderes Ejecutivo y Legislativo son responsables por las faltas o delitos en que incurran durante el desempeño de sus funciones. La Legislatura también es competente para fincar responsabilidades administrativas en contra de diputados y servidores públicos de la propia Legislatura, presidentes, síndicos y regidores municipales, y para girar instrucciones al Órgano de Fiscalización Superior para que realice verificaciones y auditorias, finque responsabilidades administrativas, emprenda acciones resarcitorias, y aplique las sanciones previstas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado. Esta última prevé sanciones administrativas consistentes en suspensión, destitución e inhabilitación de los servidores públicos que incurran en actos u omisiones contrarios a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe caracterizar el desempeño de sus funciones, cargos, empleos o comisiones. Los supuestos de responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos en materia de adquisiciones son: la indebida planeación, programación y presupuesto, la trasgresión de disposiciones de carácter presupuestal, la falta de elaboración del programa anual de adquisiciones, la no remisión de información a autoridades competentes, el no aseguramiento satisfactorio de bienes y personas, la inobservancia de principios de simplificación administrativa, desconcentración de funciones y racionalidad, el desacato de órdenes de autoridad competente, la falta de dictámenes de comités de adquisiciones, la realización de procedimientos de adjudicación de contratos fuera de la legislación, la suscripción de convenios en contravención de la Ley. Igualmente, se consideran como supuestos de inobservancia de la norma que rige las adquisiciones gubernamentales la autorización de pagos extemporáneos e improcedentes, el incumplimiento de plazos de los procedimientos, la violación de disposiciones de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal, la no conservación ordenada y sistemática de información, la omisión de denunciar irregularidades de servidores públicos, la calificación técnica o económica de proposiciones improcedente, la provocación de daños o perjuicios patrimoniales, tanto al Estado como a particulares, y la incursión en conflictos de interés. Los titulares de los poderes Ejecutivo y Legislativo, han promovido tareas para evitar que se lesione a la hacienda del Estado y se desprestigie la función pública. Ejemplos de lo anterior son la incorporación de información relativa a las contrataciones gubernamentales en la página de Compranet, la inserción de información en el propio 28 portal de Internet del Gobierno del Estado, de las finanzas y tareas de la Administración a su cargo, tales como cifras sobre la captación y utilización de los recursos fiscales, el pago de impuestos por medios remotos de comunicación electrónica, el marco legal del Estado, las principales acciones ejercidas por la SEDECAP, que se convierten en elementos útiles para que la población participe y vigile la gestión pública. A nivel federal, recientemente el Congreso de la Unión de México aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, que entró en vigor en junio del 2003. Las entidades federativas deberán regular el derecho de sus habitantes a recibir información de las autoridades públicas y definir mecanismos para prevenir, sancionar y erradicar la corrupción, mediante un conjunto de medidas preventivas en las que se destaca crear, mantener y fortalecer sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas y para la publicación de tales declaraciones, y sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado, que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia (véase Cuadro en la página siguiente). No se puede hacer un balance por el momento sobre la calidad de la disposición federal sobre transparencia. Sin embargo, la lectura del contenido jurídico suscita optimismo. El Gobierno del Estado de Puebla está estudiando la promulgación de una Ley de Transparencia. Los estados que aprobaron la Ley en la materia son Aguascalientes, Colima, D.F., Durango, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí y Sinaloa; los estados que ejecutan las disposiciones de la Ley son Sinaloa, Querétaro y Jalisco. Las disposiciones federales considerarán la restricción al máximo posible de la atribución de facultades discrecionales a los funcionarios públicos respecto del otorgamiento de autorizaciones y resoluciones administrativas, así como mecanismos para la supervisión estricta de las facultades que se dejen subsistentes. Además de las medidas de transparencia, una mayor simplificación de procesos administrativos, reforzamiento del seguimiento, control y evaluación ex post de los contratos independientemente de las auditorias, contribuyen a prevenir los riesgos de lesión al interés público. 29 VENTANILLA ÚNICA ELECTRÓNICA El primer día de la entrada en vigor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el nuevo centro denominado Sistema Integral de Solicitudes de Información (SISI), del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), registró un total de 925 solicitudes de información de las más diversas áreas y dependencias del gobierno federal y organismos desconcentrados, así como un total de 2 mil 623 accesos a su página de Internet, hasta el cierre del sistema a las 18 horas. El SISI operará como una especie de ''ventanilla única electrónica'' para acceder a todas las demás unidades de enlace de la administración federal. El SISI comenzó a dar el servicio con nueve máquinas que funcionan como una ''ventanilla única cibernética'', que está conectada a cada una de las poco más de 250 unidades de enlace de la administración pública que hoy liberaron su información por la Internet. El sitio del SISI es www.ifai.org.mx. La próxima tarea del IFAI será desconcentrar sus tareas, abrir módulos en los estados, establecer convenios con las universidades del país y explorar otro tipo de ''ventanillas electrónicas'', como el nuevo sistema e-Mexico, que enlaza a más de 2 mil 500 municipios y comunidades, así como establecimientos comerciales como Sanborns o instancias como Telmex. El secretario ejecutivo del IFAI -entre cuyas funciones se encuentran atender en forma ordinaria los requerimientos de información y la comunicación institucional- reconoció que una de las preocupaciones que existían antes de inaugurar el SISI fue que se registrara indiferencia por parte de los ciudadanos, tal como sucedió en Sinaloa, primer estado donde comenzó a funcionar la nueva ley de acceso. Por lo pronto, en las instalaciones ubicadas en Plaza Inn, de la avenida Insurgentes Sur, se observó durante la mañana un continuo movimiento e interés de investigadores y periodistas para solicitar información. Entre los datos más solicitados estuvieron la nómina de las distintas secretarías de Estado, trámites de las secretarías de Educación y de Hacienda, el registro de las concesiones otorgadas por la Secretaría de Comunicaciones, datos sobre contratos en Pemex y también en distintas dependencias federales. EL PROCEDIMIENTO DE ACCESO 1. Presentar una solicitud vía Internet a cualquiera de las páginas web de las dependencias o al sitio denominado www.ifai.org.mx. También se puede dirigir una carta a la unidad de enlace de cada dependencia o acudir personalmente a la dirección indicada. 2. Si se entra a la página de Internet www.ifai.org.mx, elegir primero el link ''solicitudes de información'' y después el de ''acceso a solicitante''. Se escribe un login y un password que servirá para acceder. Después se escriben los datos generales del solicitante, sin tener que revelar datos personales. 3. Una vez que se ha realizado la solicitud de información, el Sistema Integral de Solicitudes de Información, también conocido por las siglas SISI, proporciona una página con la clave de solicitud, la fecha, el estado actual, el tipo de respuesta, la fecha de respuesta y la dependencia específica a la cual fue dirigido. 4. En un plazo no mayor a los 20 días la dependencia en cuestión debe responder a la solicitud por la vía electrónica. Si el ciudadano no está de acuerdo con la información proporcionada puede acudir al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). Este instituto debe emitir una recomendación que será dirigida a la unidad de enlace correspondiente. 5. Si aún la persona no queda conforme con la resolución del IFAI puede ampararse y llevar el caso ante los tribunales competentes. 6. Finalmente, se puede solicitar asesoría personal a la dirección electrónica sisi@informacionpublica.gob.mx Una de las medidas importantes para garantizar a los proveedores y contratistas la transparencia en los procesos de adquisiciones, es la existencia de un sistema de administración de justicia expedito y confiable. Muchos de los problemas que en este momento llegan a tribunales podrían ser resueltos a través de medios alternos para la solución de conflictos como son la mediación o el arbitraje. Es difícil detener o suspender la ejecución de un contrato esperando la resolución judicial; los retrasos para obtener los bienes o servicios comprados lesionan el interés general y provocan pérdida de empleos. El Código de Procedimientos Civiles vigente en el Estado de Puebla y que data de 1986 años 50 contiene un capítulo sobre arbitraje, y se encuentra en estudio un proyecto de reforma. Mientras tanto, de conformidad con lo dispuesto por el Código, las partes pueden ejercer la conclusión anticipada del proceso, antes de dictarse en él sentencia ejecutoria mediante (i) juicio arbitral o (ii) procedimiento convencional o ( iii) por la vía contractual. En la Ley de Adquisiciones está previsto el compromiso arbitral, aplicable en ciertos casos y bajo ciertas condiciones; sólo puede convenirse respecto de aquéllas controversias que determinen la SEDECAP o las contralorías municipales mediante reglas de carácter general, previa opinión de los comités estatales o municipales de adjudicaciones, según corresponda. En su caso, ello debe regularse en cláusula 30 compromisoria incluida en el contrato o mediante convenio independiente. En la actualidad el índice de conciliación de controversias por incumplimiento de contratos es mínimo. La Ley de Obra Pública incluye la conciliación como vía administrativa de avenimiento entre las partes, para evitar que particulares y los servidores públicos responsables de las adquisiciones y proyectos negocien al margen de la ley soluciones a los desacuerdos que se presentan en el desarrollo de las relaciones contractuales. El Pleno del Tribunal Superior de Justicia, tiene facultades para establecer los mecanismos necesarios para que se generalicen en el estado la mediación y la conciliación, como medios en la resolución de los conflictos legales. Con el apoyo del consejo para Iniciativas Legales en América Latina de ABA y USAID, el Poder Judicial recibe asistencia técnica y administrativa para impulsar la mediación. Por acuerdo de Pleno del Tribunal se constituyó el Centro Estatal de Mediación y Conciliación para el Estado de Puebla, que inició sus operaciones el 3 de junio del 2002, para cumplir con 3 objetivos fundamentales: (i) generar en la población conocimiento sobre la existencia de medios alternativos para la solución de controversias, (ii) para prestar el servicio de mediación tanto en la capital como en el interior del estado, y (iii) crear centros de mediación públicos, privados y comunitarios que permitan la solución de conflictos de manera ágil, flexible, imparcial, fundamentalmente gratuita o a bajo costo. 31 6. EVALUACION DEL RIESGO Y PLAN DE ACCIÓN El sistema de compras gubernamentales de Puebla está basado en marco legal sólido y es coordinado por un gobierno comprometido con la transparencia. En el estado, sin embargo, existe riesgos bajos debido a ineficiencias generadas por insuficientes incentivos para la competencia, y falta de mecanismos de control antimonopolio. A pesar de que el riesgo es bajo, existen asuntos en los cuales se puede trabajar para mejorar el sistema, y son los siguientes:  Se establecen preferencias para proveedores y contratistas locales en la adjudicación de contratos.  En general, los comités regulan pero sin supervisión y evaluación. Además, existe el inconveniente de que si no hay convenio de cooperación técnica estado-municipio, los comités estatales no intervienen en las adjudicaciones con cargo a aportaciones federales, fuente fundamental de recursos para la infraestructura estatal y municipal, para incrementar la comprensión de los diferentes sistemas de compras y suministrarse mutuamente la información pertinente.  Una vez hecha la planeación de las compras, éstas no se ejecutan de acuerdo al plan original, lo cual incentiva recurrir a procedimientos no competitivos.  El plazo para la preparación de ofertas conlleva el riesgo de que éstas no sean bien estudiadas, preparadas y resulten serias; además, puede reproducir asimetría informativa –solo participan los licitantes que obtuvieron información previo a la convocatoria.  La apertura de ofertas se realiza en dos etapas, lo que permite devolver o rechazar ofertas por razones no substanciales, sin conocer sus precios (ni consecuencias económicas).  La garantía de seriedad de la oferta se define a través de un porcentaje en vez de un monto fijo, y además un valor alto (10 por ciento) que limita la competencia en el caso de las adquisiciones.  Se llama a licitación pública de obra sin contar con los diseños finales, creando de esta manera una posibilidad de sobrecosto por precios unitarios indefinidos desde la oferta. Ello abre la posibilidad al contratista para definir costos injustificadamente altos.  No se respeta la confidencialidad del proceso en la apertura de las ofertas; además, durante este acto se admite que las ofertas sean descalificadas sin evaluación de los motivos.  No existen bases ni contratos estándares, lo que genera discrepancias en criterios de evaluación y condiciones contractuales. 32 6.1 Plan de Acción Para mitigar los riesgos enunciados anteriormente, se presenta el siguiente Plan de Acción 2003-2005 ACCION UNIDAD UNIDAD FECHA DE RESPONSABLE EN RESPONSABLE EN CUMPLIMIENTO EL BANCO PUEBLA MUNDIAL 1-Preparación y publicación de OCS/Legal SEDECAP y comités febrero 2004 reglamentos de las leyes de de adjudicaciones adquisiciones y de obra pública 2-Preparación de modelos de OCS/Legal SEDECAP y Comité junio 2005 documentos para licitación de de Adquisiciones bienes 3-Preparación de modelos de OCS/Legal SEDECAP y Comité junio 2005 documentos para licitación de de Obra Pública obra pública 4-Diseño de un programa de CMU SEDECAP y Comité septiembre 2003 capacitación para funcionarios de Obra Pública en compras gubernamentales 5-Oficio para regular el acto de OCS/CMU SEDECAP y comités diciembre 2003 apertura de ofertas de adjudicaciones 6-Preparación de borrador para OCS SEDECAP y Comité febrero 2004 discusión pública sobre de Obra Pública métodos para seleccionar consultores 7-Definir políticas para OCS/CMU SEDECAP y Comité junio 2004 selección de consultores de Obra Pública 8-Evaluar los conocimientos del CMU (monitoreo) SEDECAP y comités junio 2005 funcionarios en compras de adjudicaciones gubernamentales 9-Diseñar y ejecutar un PREM/CMU SEDECAP en proceso programa ad hoc de anticorrupción 10-Diseñar el sistema OCS/CMU Secretaría de la julio 2005 electrónico para incluir Función Pública/ licitaciones Compranet/ SEDECAP 11-Medir el mercado de PREM/CMU Secretaría de febrero 2004 contrataciones por tipo de Finanzas y gasto, nivel de gobierno y Administración poder público 33 Bibliografía The World Bank (2002). Memorandum of the President of the IBRD and the IFC to the Executive Directors on a CAS of the WBG for the United Mexican States, Report No. 23849-ME, April 23, Washington. The World Bank (2002). Project appraisal document on a proposed loan in the amount of US$400.0 million to the United Mexican States for a Municipal Development in Rural Areas Project, June 20, Washington. Puebla (1991). Perfil Sociodemográfico, XI Censo General de Población y Vivienda, Aguascalientes, México. Puebla (1995). Perfil Sociodemográfico, INEGI, Aguascalientes, México. Presidencia de la República (2001). 1er. Informe de Gobierno, Anexo, México. Informe sobre Desarrollo Humano (2002). México, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Sistema Nacional de Información Municipal, Versión 7.0 (2003). Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, junio 24, México, D.F. Diagnóstico de los Procedimientos de Adquisiciones del Estado de Puebla (2002), Resumen Ejecutivo (Vol. I) y Características Generales (Vol. II), México, D.F. Poder Judicial del Estado de Puebla (2003). Plan de Modernización del Poder Judicial del Estado de Puebla, abril, México. 34 ANEXO 1 INDICADORES DE PUEBLA POBLACIÓN Y CRECIMIENTO 1990 1995 2000 Población 4.1 4.6 5.1 Millones POBLACIÓN Y CRECIMIENTO Tasa de Crecimiento (promedio anual) 2.52 2.31 2.09 % 5.2 5.1 3.0 ('70-'90) ('90-'95) ('90-'2000) 5.0 2.52 2.31 2.5 4.8 2.09 2.0 4.6 Millones 4.6 % 1.5 4.4 4.1 1.0 4.2 4.0 0.5 3.8 0.0 Año 1990 1995 2000 Población Tasa de crecimiento OCUPACIÓN PRINCIPAL OCUPACIÓN PRINCIPAL Profesionistas y 1990 1995 2000 técnicos Trabajadores 2000 9.6 27.0 28.7 5.1 16.8 12.7 0.0 agropecuarios Profesionistas y técnicos 10.3 10.2 9.6 % Trabajadores en la Trabajadores agropecuarios 36.5 40.1 27.0 % industria Trabajadores en la industria 24.4 21.1 28.7 % Trabajadores 1995 10.2 40.1 0.0 21.1 4.712.7 11.2 administrativos y Trabajadores administrativos 5.4 4.7 5.1 % Comerciantes y vendedores Comerciantes y vendedores 10.4 12.7 16.8 % 1990 10.3 36.5 24.4 5.410.4 10.9 2.1 Trabajadores en otros Trabajadores en otros servicios 10.9 11.2 12.7 % servicios % No especificado 2.1 0.0 NS % No especificado 0% 20% 40% 60% 80% 100% SECTOR DE ACTIVIDAD SECTOR DE ACTIVIDAD 1990 1995 2000 100% 3.0 90% 80% 35.1 37.7 45.3 Primario 36.9 40.4 27.1 % 70% Secundario 24.9 21.8 27.7 % 60% 50% 24.9 21.8 Terciario 35.1 37.7 45.3 % 40% 27.7 30% No especificado 3.0 0.0 0.0 % 20% 36.9 40.4 10% 27.1 0% 1990 1995 2000 Año Primario Secundario Terciario No especificado INGRESO POR TRABAJO INGRESO POR TRABAJO en el año 2000 1990 1995 2000 No recibe ingresos No recibe ingresos 12.6 18.2 16.9 % 5.8 7.2 16.9 Menos de 1 SM Menos de 1 SM (salario minimo) 25.9 30.6 20.1 % (salario minimo) De 1 a 2 SM 33.9 25.3 26.5 % De 1 a 2 SM Más de 2 hasta 5 SM 18.4 18.0 23.6 % 23.6 20.1 Más de 2 hasta 5 SM Más de 5 SM 5.4 5.3 7.2 % No especificado 3.8 2.6 5.8 % Más de 5 SM 26.5 No especificado FONDO DE INVERSION (Ramo 33, Aportaciones Federales) 1998 2000 2002 FONDO DE INVERSIÓN Fondo de Infraestructura Social 595 1,122 1,498 Millones Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento 1,600 1,498 Municipal 342 841 1,170 Millones 1,400 1,170 1,122 Fondo de 1,200 millones de pesos Infraestructura Social 1,000 841 800 595 Fondo de 600 Aportaciones para el 342 Fortalecimiento 400 Municipal 200 0 1998 2000 2002 año 35 ANEXO 2 MARCO LEGAL Y REGULATORIO La Constitución Política de los Estados Unidos, la Constitución de Puebla y las leyes que de ellas emanan integran el orden jurídico a que están sujetos gobernantes y gobernados. Todas las personas que ejercen funciones de autoridad deben hacer sólo lo que el orden jurídico les autoriza. Su artículo 40 señala que la forma adoptada por el Estado mexicano es la Federal, ya que su naturaleza jurídica está compuesta por “...Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación�. En este sentido, el artículo 124 establece la competencia local por materia, en el principio que dispone que todos los asuntos que no estén expresamente concedidos a la Federación, se entienden reservados en favor de los Estados (véase Anexo). El sistema regulatorio en Puebla, como parte de la Federación, es concordante con lo que se establece para las entidades federativas, por lo que está sujeto a un orden de normas jerárquicas establecidas, en el que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la ley fundamental del país. De acuerdo con la jerarquía de las disposiciones normativas, el orden que siguen las normas jurídicas es el siguiente: a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos b) Constitución Política del Estado c) Tratados y Convenios Internacionales d) Leyes Federales e) Leyes Locales f) Reglamentos Administrativos g) Decretos h) Disposiciones Administrativas de naturaleza general (Circulares) i) Disposiciones Administrativas (Acuerdos) j) Disposiciones Administrativas (Convenios) Cuando el Estado o los municipios realizan adquisiciones, arrendamientos, o requieren la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas financiadas total o parcialmente con fondos federales, son aplicables las disposiciones federales de la materia. 36 ANEXO 3 TALLER DE AN�LISIS DEL SISTEMA DE COMPRAS GUBERNAMENTALES El día 8 de agosto de 2003 se realizó en la ciudad de Puebla de Zaragoza un Taller de Análisis del Sistema de Compras Gubernamentales al cual asistieron 38 invitados, principalmente funcionarios públicos estatales de dependencias ejecutoras (véase Anexo 3.3). El taller comprendió etapas para presentación, motivación sensibilización al cambio, y presentación de las recomendaciones durante 10 horas (véanse anexos 3.1 y 3.2). En sesión plenaria se realizó una redacción final de temas para un Plan de Acción, consensuado. En un ejercicio de análisis paradigmático durante el taller, se expresaron las siguientes reflexiones:  Marco Jurídico; - Actualizar la ley incorporando aspectos operativos, incluyendo formatos de contratos, convenios, terminaciones, rescisiones. - La reglamentación de las leyes de la materia (estatal).  Política de Adquisiciones; - Unificar criterios. - Lagunas legales en la normatividad. - Padrón de proveedores (verificación de datos y existencia física y legal de una empresa). - Listado de contratistas y proveedores por especialidad. - Eliminación del padrón de contratistas (es anticonstitucional). - Modificar integración del comité. - Difusión de criterios de los comités. - Realizar una evaluación financiera de las empresas. - Infraestructura de maquinaria y equipo de las empresas comprobable. - Ausencia de verificación de la información de contratistas y prestadores de servicios.  Coordinación Inter e Intrainstitucional; - Diversidad de normas y disposiciones (internacional, federal, estatal, etc.). - Coordinación y comunicación entre dependencias involucradas.  Planeación y Presupuestación; - Planeación oportuna y adecuada (tiempos). - Contar con un catálogo de precios unitarios y garantizar su adecuada difusión.  Elaboración de Bases; - En las especificaciones de un producto, eliminar la utilización del término “similar� pues las empresas optan por lo más barato y lo que no reúne la calidad concursada. - Asesoramiento por parte de los comités para elaborar requisiciones.  Presentación de Ofertas; 37 - Licitar con un proyecto ejecutivo. - Incapacidad técnica y financiera de prestadores de servicios y contratistas. - Dictámenes de adjudicaciones inconsistentes y vagos.  Evaluación de Ofertas; - Participación de proveedores en la elaboración de bases.  Recursos Humanos; - Actualización y capacitación constante del personal. - Contar con personal técnico especializado. - Implantar y respetar el servicio civil de carrera para que la experiencia adquirida sea más eficiente y oportuna. - Capacitación y especialización del personal que integran los comités. - Contratación de personal en el comité de adquisiciones para eficientar los procedimientos.  Mecanismos Anticorrupción; - Lentitud en el trámite de adquisiciones. - Reducir tiempos. - Instrumentar sistemas electrónicos efectivos para agilizar procedimientos. - Implementar un programa de liberación oportuna de recursos y continuidad de los trabajos. - Dotación de equipo de cómputo. - La Contraloría debe ser más preventiva que correctiva. - Transparentar todos los procedimientos de las adquisiciones y servicios, asimismo invitar en función al padrón y no al arbitrio del comité. - Eliminar discrecionalidad en la asignación de obra y adquisiciones. - Establecer mecanismos que garanticen la transparencia en los procesos de adjudicación. - Publicación en los periódicos de mayor circulación de los proveedores o empresas ganadoras. El mayor debate a lo largo de la presentación de las recomendaciones del Banco se centró en los mecanismos para la regulación del padrón de contratistas y proveedores. Al final del Taller, el equipo del Banco Mundial aplicó un cuestionario prediseñado con 18 preguntas sobre los temas clave de las recomendaciones derivadas del diagnostico. La metodología consistió en la aplicación automática del cuestionario mediante un sistema de votación, anónimo, denominado OptionFinder, que permite obtener inmediatamente los resultados de las preguntas. El dispositivo de votación fue manejado por todos los asistentes, en pareja, en calidad de Focus Group –en calidad de método para obtener información cualitativa para la acción- dentro de márgenes de error controlados. Las preguntas del cuestionario fueron las siguientes: 1. ¿Considera usted que es siempre más económico elegir la oferta de menor precio? - Si - No - Es indiferente 38 2. ¿Considera usted que limitar la competencia de participantes en una licitación es? - Bueno - Malo - Es indiferente 3. ¿Considera usted que la evaluación de las ofertas puede tomar en cuenta factores distintos de las conveniencias del Estado al integrar el comité de evaluación miembros de las cámaras? - No - Si - Es indiferente 4. En su opinión, ¿la adjudicación directa favorece a los intereses del Estado? - Si - No - Es indiferente 5. ¿Considera usted que el uso de COMPRANET es muy sofisticado y no contribuye a la economía estatal? - Si - No - Es indiferente 6. ¿Cree usted que la contratación de seguros encarece innecesariamente el costo final? - No - Si - Es indiferente 7. ¿Cree usted que la figura del árbitro para resolver conflictos en la ejecución de un contrato es conveniente? - No - Si - Es indiferente 8. ¿Cree usted que la economía del Estado se favorecería adoptando el sistema de pre-bases? - No - Si - Es indiferente 9. ¿Cree usted que es conveniente descartar propuestas que se encuentren fuera del rango de precios unitarios estimados por la compradora? - Si - No - Es indiferente 10. ¿Cree usted que con la apertura simultánea de las propuestas técnicas y económicas se puede manipular la evaluación? 39 - Si - No - Indiferente 11. En su opinión, ¿es suficiente el tiempo límite ofrecido para presentar ofertas en una licitación en esta entidad federativa? - Si - No - Es indiferente 12. ¿Considera conveniente crear el servicio civil de carrera en esta entidad federativa? - No - Si - Es indiferente 13. En su opinión, ¿la licitación sin proyecto definitivo encarece las compras? - No - Si - Es indiferente 14. ¿Cree usted que abrir el mercado a la competencia con otras entidades federativas ayuda a las empresas de este Estado? - No - Si - Es indiferente 15. ¿Cree usted que es subjetivo el criterio de selección de un consultor por puntos? - Si - No - Es indiferente Los resultados de la aplicación del cuestionario se presentan a continuación:  Consensos (votación superior al 95%); - No siempre es más económico elegir la oferta de menor precio. - La evaluación de las ofertas puede tomar en cuenta factores distintos de las conveniencias del estado al integrar el comité de evaluación miembros de las cámaras. - El uso de Compranet no es sofisticado y contribuye a la economía estatal. - La figura del árbitro para resolver conflictos en la ejecución de un contrato es conveniente. - La economía del estado se favorecería adoptando el sistema de pre-bases. - Es conveniente crear el servicio civil de carrera. 40  Acuerdos (votación superior al 70 y menor de 94%); - Limitar la competencia de participantes en una licitación es malo. - La adjudicación directa no favorece a los intereses del estado. - La contratación de seguros no encarece el costo final. - En la apertura simultánea de las propuestas técnicas y económicas no se puede manipular la evaluación. - La licitación sin proyecto definitivo encarece las compras.  Diferencias de opinión (votación mayor al 60 pero inferior al 69%); - Es conveniente descartar propuestas que se encuentren fuera del rango de precios. - Es suficiente el tiempo límite ofrecido para presentar ofertas en una licitación. - Abrir el mercado a la competencia con otros estados ayuda a las empresas del estado. - Es subjetivo el criterio de selección de un consultor por puntos. Como parte de los temas de evaluación del riesgo, las diferencias de opinión y desacuerdos revelan la necesidad de recomendar al Gobierno del Estado de Zacatecas el análisis profundo de las siguientes cuestiones: - La descalificación de propuestas que se encuentren fuera del rango de precios. - El plazo mínimo para presentar ofertas en una licitación. - La apertura de competencia, permitiendo la participación de empresas de otros estados. - La selección de consultor por puntos. 41 ANEXO 3.1 EVALUACIÓN DE LOS PARTICIPANTES CONCEPTO/CALIFICACION Deficiente; Regular; Aceptable; Muy bueno; muy Insuficiente persisten dudas bueno; suficiente, buena; sobrado se amplió visión (%) (%) (%) (%) Instalaciones, sonido 3.0 58.0 39.0 Representatividad de participantes 3.0 34.0 63.0 Temario del taller 52.6 47.4 Formato del taller 39.5 60.5 Tiempo para análisis/discusión 2.7 10.5 86.8 Labor del facilitador/moderador 21.1 78.9 Tiempo para expresar opinión 2.6 7.9 81.6 7.9 Claridad sobre problemas/desafíos 2.6 31.6 65.8 Claridad sobre soluciones/acciones 44.76 55.3 Repetición de talleres Para evaluar continuamente Debieran ser rutinarios para (47.4) aumentar conocimiento (52.6) 42 ANEXO 3.2 COMENTARIOS DE LOS PARTICIPANTES Con el fin de conocer las impresiones sobre la forma y contenido del Taller de Análisis del Sistema de Compras Gubernamentales, el equipo del Banco Mundial solicitó a los participantes llenar un cuestionario sobre 10 aspectos de la preparación y realización del evento realizado el 8 de agosto del 2003. El instrumento fue contestado por todos los participantes, cuyo nombre y procedencia se presentan más adelante. En relación a las instalaciones, sonido, y representatividad de los participantes, temario y formato del taller, la mayoría de los asistentes manifestaron que fueron entre aceptables/muy buenos, sin embargo, los más altos puntajes de calificación fueron para representatividad y formato. En cuanto al tiempo para discusión y análisis de cada tema, la mayoría opinó que fue muy bueno. La labor del moderador fue calificada como muy buena por casi el 79 por ciento de los participantes. El tiempo para expresar un punto de vista individual durante el taller fue considerado como aceptable en casi el 82% de los casos, sin embargo un 8% expresó insatisfacción calificándolo como regular. En lo que se refiere a la pregunta si al concluir el taller el participante consideraba que existía claridad sobre problemas y desafíos, se registró un porcentaje de casi el 66% en afirmativo. En la siguiente pregunta, si después del taller el participante estimaba que existía claridad sobre las soluciones y acciones, las respuestas obtenidas fueron que se había ampliado la visión (45%) y afirmativas en un 55 por ciento. Por último, se preguntó a los participantes si estimaban necesario continuar realizando talleres similares en el futuro y las respuestas obtenidas fueron que debieran ser rutinarios para aumentar conocimiento (52.6%) y para evaluar continuamente (47.4%). En el 66% de los cuestionarios para la evaluación del taller fueron anotados comentarios libres que se agrupan de la siguiente manera: - Un participante anotó que se debió haber tenido un acercamiento con los comités de adjudicaciones para contar con una mejor visión sobre problemática y procedimientos. - Otro participante preguntó porqué las obras financiadas con créditos internacionales utilizan reglas independientes, sin sujetarse a la legislación local. - Dos participantes sugirieron que las preguntas del segundo cuestionarios aplicado con OptionFinder sean replanteadas e incluyan más opciones para respuesta. - Seis de los participantes propusieron que en futuros talleres se incluya: el tema de inconformidades, la ejecución in situ, y corrupción; ejemplos de mejores prácticas en otros países, bibliografía y direcciones de Internet, y proporcionar un cuadernillo con casos prácticos. Uno de estos participantes propuso que los talleres duren dos días. - Cuatro participantes comentaron que es necesario ampliar y separar el tema de contrataciones de obra pública y servicios relacionados. Uno de ellos opinó que el tema de las contrataciones gubernamentales es delicado, polémico y criticado, porque lo que felicita al Banco por el manejo sutil que hizo del tema. - Otros cinco participantes opinaron que el taller fue muy bueno y útil para reafirmar conocimientos, y que deben ser frecuentes. - Cuatro participantes registraron en sus cuestionarios que los talleres deben ser realizados a todos los niveles jerárquicos, especialmente los superiores, para impulsar nuevos paradigmas, así como también en la Procuraduría, Seguridad Vial y Policía Estatal, por el tipo de compras que realizan. Uno de ellos comentó que en el país las quejas o denuncias debieran realizarse sin afectar a los quejosos. - Se encontraron tres felicitaciones al equipo del Banco Mundial por su nivel de conocimiento, calidad de comentarios y trabajo en equipo. 43 ANEXO 3.3 NOMBRES DE LOS PARTICIPANTES Tito Armando Jiménez Ruíz SEGOB Ramón Icazbalceta Carrete SEDECAP Alejandro Mariano Ortega SFA Raúl Howe Marañón SEDECAP Alejandro Mariano Ortega SFA Rodrigo Rodríguez De la Rosa SEDECAP Alma Bedolla Linares SFA Rosendo Muñóz Chetla SEDECAP Carlos Pando Melendez SEDURBECOP Sara Pedraza López SEDECAP Jorge Lerin Valenzuela SEDURBECOP Sebastián Carrasco Cacique SEDECAP Víctor Manuel Sánchez Ruíz SSA Sergio Pérez Uvaldo SEDECAP Josefina López Valerio SSA Alejandro Cornejo Bravo CAPCEE Miguel Cervantes López SEDECAP Jorge Federico Solórzano Merinilla CAPCEE Adolfo Acevedo Herrera SEDECAP Gerardo Figueroa Fuentes CCP Alejandro Bernal Castillo SEDECAP Ivonne Martignon Sangermáin CCP Amalia Gómez Popota SEDECAP Oswaldo Pérez Mendoza CEA Armando Garcés Cozar SEDECAP Paulo Sergio Muleiro Quintana CEA Aurora Hernández Mercado SEDECAP Alfonso Bonilla Espinosa CEASPUE Carlos Luna Izquierdo SEDECAP Alfredo �vile Salazar CEASPU Elisa Imelda Cervantes de Alejandro SEDECAP Alberto Delgado Maccise CEOP Enrique Díaz Benitez SEDECAP Sergio Suárez Ibáñez CEOP Fernando Lara Chacón SEDECAP Carmen Victoria Ruíz Guerrero Fideicomiso R. T. Axtlixcayotl-Quetzalc. Flor de Naranjo Tirado Alejo SEDECAP Gerardo de Jesús Andrade Méndez Fideicomiso R. T. Axtlixcayotl-Quetzalc. Guillermina Hernández Mercado SEDECAP Miguel Cruz Fideicomiso del Paseo de San Francisco José Antonio Abrego Guevara SEDECAP Paula Alatorre Guerrero Fideicomiso del Paseo de San Francisco José Santiago Ponce Leal SEDECAP Salomón Azúcar Pérez Fideicomiso del Paseo de San Francisco Juan Enrique Lira Vázquez SEDECAP Marco Polo Tenorio Rosas SEDECAP 44 ANEXO 3.4 RECOMENDACIONES CONSENSUADAS MARCO JURIDICO ELABORACION DE BASES CONTRATACION Debe dársele mayor peso a la evaluación de la capacidad técnica de En materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios, los modelos Utilizar contratos modelo de adquisiciones. los licitantes, que ya se establece en la Ley de Adquisiciones. de contratos deben ser parte de las bases. Eliminar de los contratos las cláusulas de extrema ventaja para el La contratación de servicios de consultoría debe diferenciarse de la PRESENTACION DE OFERTAS gobierno. de adquisiciones o de las obras públicas. Hacer una apertura simultanea de las ofertas económicas y técnicas. Aceptar los mecanismos de arbitraje y promover el uso de otros En la contratación de servicios de consultoría, dar mayor importancia medios alternos tales como conciliación y mediación para la a los criterios técnicos, usando el mecanismo de las listas cortas, Legislar un plazo mínimo para preparar propuestas. resolución de controversias en los contratos. basándose en criterios de puntuación para efectos de su calificación. No licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo. CARRERA Y PROFESIONALIZACIÓN Eliminar el Padrón de Proveedores y del Padrón de Contratistas, pues limita la libre participación de los interesados en proveer bienes o Permitir que la empresa que diseñó una obra pueda hacerse cargo de Se debe crear el servicio civil de carrera, específicamente para la prestar servicios en el Estado. la supervisión de la misma. función de las adquisiciones gubernamentales. Instalar un sistema de medios remotos de comunicación electrónica Eliminar la garantía de seriedad de la oferta y crear una lista de no Crear un posgrado en la universidad sobre contrataciones para el envío y recepción de propuestas en los procedimientos de elegibilidad con las empresas que no hagan honor a su oferta. gubernamentales. adjudicación de contratos, tal y como se tiene previsto en la legislación. APERTURA DE OFERTAS Diseñar un programa de actualización permanente para el personal dedicado a las contrataciones gubernamentales. Diseñar una mayor simplificación de procesos administrativos y No eliminar ninguna oferta durante el acto de apertura. Las reforzamiento de seguimiento y control. irregularidades identificadas deben ser documentadas para su debida Revisar los niveles de empleo y la escala salarial de los empleados consideración durante la evaluación de ofertas. asignados a las actividades de contrataciones gubernamentales. CONCESIONES En los procedimientos de licitación pública deben proteger la EVALUACION EX POST Ampliar el ámbito de concesiones a otros servicios públicos distintos propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y figuras afines, del agua y alcantarillado. eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y definiendo la Se debe crear una política de evaluación ex post de los contratos información a ser publica. independientemente de las auditorias que son practicadas por la SEDECAP y el OFSEP.