34211 Julio 2005 No. 76 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operational and analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial HACIA LA INTEGRACIÓN DE GÉNERO EN LA JUSTICIA: IMPACTO DE LA EVALUACIÓN DE GÉNERO EN EL DISEÑO DE PROYECTOS Lisa L. Bhansali (Generalmente, el sector judicial se extiende mucho más Los servicios son más eficientes y equitativos si toman allá de los tribunales y las cortes, e incluye servicios de en cuenta las diferentes necesidades entre hombres y jueces de paz comunitarios, instancias alternativas de mujeres. La evaluación de género basada en un sector resolución de conflictos, ministerio de justicia, o asunto en particular es una herramienta eficaz en departamentos de policía, fiscales, médicos forenses, función de los costos para mejorar el resultado de los trabajadores sociales, oficiales a cargo de libertad proyectos y satisfacer las necesidades de la gente. condicional, asesores jurídicos, defensores públicos, facultades de derecho, colegios y asociaciones de abogados, comités legislativos, entre otros). El deficiente Antecedentes acceso a la justicia es un problema histórico en Perú, situación que se refleja en instituciones ineficientes, La evaluación de género basada en un sector o asunto en servicios caros y una falta de concordancia entre la oferta particular es una herramienta eficaz en función de los y la demanda. Los servicios son limitados (con una costos para mejorar el resultado de los proyectos y relación de un juez cada 15.000 peruanos) y su distribución satisfacer las necesidades de la gente. La igualdad de dispareja, debido a lo cual las género es un indicador importante del poblaciones rurales son las más progreso de un país hacia el desarrollo afectadas. La mayoría de los sostenible y, a la vez, es uno de los tribunales se ubica en centros Objetivos de Desarrollo del Milenio urbanos, y existen muy pocos (ODM); sin embargo, los equipos del jueces de distrito en las zonas Banco Mundial a menudo ven esta rurales. Además, los costos de los igualdad como un concepto difícil de servicios judiciales (que incluyen incorporar en sus programas. Una gastos legales y relacionados con solución es llevar a cabo evaluaciones los juzgados, transporte y, en de género que ayuden a asegurar que ocasiones, sobornos) son muy el diseño del proyecto tome en cuenta elevados. Pese a que en algunas las inquietudes de género y propicie el ciudades existen instancias acceso igualitario a los servicios encargadas de prestar ayuda legal públicos. Una evaluación de ese tipo a los pobres, casi nunca se se emprendió en Perú durante los años encuentran al alcance de los 2001 y 2002 como parte de la habitantes rurales.Ala vez, los 249 formulación del Proyecto de defensores públicos son mejoramiento de los servicios de absolutamente insuficientes para justicia del país. atender a una población de 26,1 millones de habitantes, de la cual, Acceso a la justicia en Perú más de tres cuartas partes viven en condiciones de pobreza o pobreza extrema. Para empeorar las cosas, los En 2000 y 2001, el gobierno peruano se encontraba en un ciudadanos tienen poca confianza en los tribunales e proceso de transición y el sector judicial era ineficiente. instituciones relacionadas, debido a que los procesos son 1 decisiones judiciales ignoran los problemas que enfrentan Una evaluación de género puede ayudar a los litigantes; tales como el bajo nivel de escolaridad, la asegurar que el diseño de un proyecto tome en dificultad para entender procesos legales complejos y la cuenta las inquietudes de género y propicie el dependencia económica de las mujeres, con el acceso igualitario a los servicios públicos. consiguiente fracaso al reflejar las diferencias culturales, que, una vez más, disuade a los usuarios. Mientras se diseñaba el Proyecto de mejoramiento de los engorrosos y poco transparentes y los veredictos, servicios de justicia de Perú, para el equipo del Banco imprevisibles. Asimismo, la mayoría de las veces, las Mundial se hizo evidente que la mayoría de estas deficiencias afectaba mucho más a las mujeres que a los hombres, ya que el nivel de escolaridad de las peruanas es bastante inferior RECUADRO 1 GÉNERO, PRESTACIÓN DE que el de sus compatriotas varones y están SERVICIOS Y JUSTICIA menos informadas sobre las leyes y sus derechos. A la vez, dependen económicamente El Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997: El Estado en un mundo de sus parejas por lo cual carecen de incentivos en transformación del Banco Mundial reconoce que el sistema judicial para recurrir a la justicia, incluso en casos de desempeña un papel cada vez más importante en el desarrollo y señala violencia intrafamiliar. Debido a las que "los mecanismos para aplicar el estado de derecho, tales como la responsabilidades familiares de la mujer, el independencia del poder judicial, son fundamentales para el desarrollo sistema de tribunales de la familia (que incluye sostenible". A pesar de que los organismos donantes y los bancos de reglamentos en cuanto a custodia de hijos, desarrollo han aumentado su aporte para emprender reformas legales y disolución del matrimonio y pensiones judiciales, tales esfuerzos no parten reconociendo que los servicios alimenticias) es sumamente importante para legales suelen no satisfacer las demandas del usuario, entre otros la ella; sin embargo, este sistema es altamente necesidad de contar con mayor acceso. Por ejemplo, el Banco Mundial disfuncional pues contempla juicios comenzó a respaldar tales esfuerzos en los años ochenta a través de una prolongados y decisiones judiciales poco cantidad limitada de asistencia legal especializada, principalmente rigurosas. Tomando en cuenta estos hallazgos diseñada para facilitar la redacción de leyes orientadas al mercado.Afines preliminares, el equipo del Banco Mundial del decenio de los ochenta, el cambio hacia un concepto más amplio de decidió llevar a cabo una evaluación de género "buen gobierno" exigió una mirada más profunda a aspectos como la como parte de la preparación del proyecto, con responsabilidad y los mecanismos de transparencia, así como a las especial atención en la identificación de formas en que se prestaban los servicios públicos, entre otros los del obstáculos y problemas de acceso. sector judicial. Metodología de la evaluación En el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000-2001: Lucha contra la pobreza del Banco Mundial, se estableció un vínculo más directo entre Una evaluación de género en el sector legal y equidad de género y prestación de servicios en el ámbito de las judicial incluye una revisión a la bibliografía instituciones legales. Fundándose en ejemplos sobre discriminación pertinente, estudios del marco legal nacional judicial y en el análisis del tratamiento dispar de usuarios hombres y (las leyes y la legislación en general), análisis mujeres por parte de las instituciones estatales, el Informe concluyó que estadísticos sobre el uso de los servicios le- "los sistemas legales juegan un papel primordial, ya sea reforzando los gales tanto por parte de mujeres como de roles y derechos tradicionales de cada género, o buscando alterarlos en hombres, e incluso puede incluir entrevistas a forma deliberada. También es importante la prestación de bienes y los beneficiarios (Recuadro 1). El primer paso servicios públicos, los cuales suelen pasar por alto a las mujeres a menos para estudiar los obstáculos de acceso a la que se hagan esfuerzos específicos para llegar a ellas" (Banco Mundial justicia en Perú se fundó tanto en el trabajo de 2001b). El informe también indica que las instituciones del estado las organizaciones gubernamentales como en el necesitan ser más abiertas y responsables y que deben contar con el de las organizaciones no gubernamentales apoyo de sistemas legales que propicien el crecimiento económico y la (ONG), lo que constituyó una fuente equidad. Asimismo, el informe Hacia la integración de sexos en el sorprendentemente rica de información con desarrollo económico, que esboza la estrategia de género del Banco detallados análisis sobre el tema. Mundial, destaca la función que cumplen las instituciones judiciales en cuanto a lograr equidad de género. El informe señala que "los esfuerzos Otra importante fuente de información para la por aumentar las capacidades de aplicación de la ley por parte de los evaluación de género fue "El sistema judicial organismos judiciales y administrativos del país son fundamentales para en el Perú: un enfoque analítico a partir de sus conseguir mayor equidad de género en el ámbito de los derechos usos y usuarios" (González Mantilla y otros, esenciales" (Banco Mundial 2001a). 2002), análisis respaldado por el Banco Mundial sobre 1.250 causas presentadas en el distrito judicial de Lima que pasa revista a más de la 2 mitad de la totalidad de los casos civiles, laborales y familiares del país. Este estudio proporcionó una sólida base para el análisis estadístico de los esquemas de los usuarios de estas cortes. En este sentido, la definición del sector judicial y sus instituciones fue determinante para establecer el alcance de la evaluación de género. Pese a que el poder judicial desempeñó un importantísimo papel al entregar estadísticas y otros resultados, el estudio no se limitó a hacer una revisión de la sensibilidad de género de un solo organismo. Resultados de la evaluación La evaluación reveló que hombres y mujeres tienen necesidades diferentes en materia de justicia y tienden a lentitud con que operan dichos tribunales en casos de usar los servicios judiciales según los roles que les impone pensión alimenticia y violencia intrafamiliar. En el año 2002, la sociedad; los hombres fueron más proclives a usar cuando se llevó a cabo la evaluación, casi tres cuartas dichos servicios, ya sea en tribunales especializados (lo partes de los casos de mantenimiento o pensión que constituye un 56% de aquellos que iniciaron o alimenticia para menores presentados por mujeres en 1998 presentaron demandas) o en tribunales a cargo de jueces aún no estaban resueltos (Figura 2). En los casos donde se de paz (58%). Los hombres también tendieron a ser activos había emitido una sentencia, la capacidad de los beneficiarios de exigir el pago se vio drásticamente limitada por problemas de aplicación de la ley: la mayoría Hombres y mujeres tienen necesidades diferentes en de los progenitores a cargo de la custodia tuvo que seguir materia de justicia y tienden a usar los servicios procedimientos adicionales para recibir el dinero. judiciales según los roles que les impone la Igualmente, dos terceras partes de los casos de violencia sociedad. El funcionamiento inadecuado de los sistemas litigantes en casos comerciales o relacionados con judiciales puede exacerbar las desigualdades de contratos y créditos. En cuanto a litigación en tribunales género y aumentar la pobreza entre las mujeres. de familia, habitualmente las mujeres fueron las demandantes en casos relacionados con sustento de los hijos, violencia intrafamiliar y disolución del matrimonio; intrafamiliar presentados en el año 1998 aún no contaban mientras que los hombres fueron, en general, los con sentencia al momento de la evaluación. Debido a que demandados en casos de delincuencia juvenil y custodia el 83% de los casos de mantenimiento de menores y el 80% de los hijos (Figura 1). de los de violencia intrafamiliar fueron presentados por mujeres, las consecuencias de la negligencia de los La evaluación de género también reveló que debido al uso tribunales cayeron principalmente sobre ellas. En efecto, cuando las mujeres buscaron reparación legal en estos casos debieron enfrentar numerosos obstáculos, entre otros maltrato por parte de las autoridades, ignorancia en la aplicación de las leyes, falta de acceso a asesoría legal y comportamiento sesgado por parte de los miembros de la policía, los fiscales y los jueces, quienes se negaron a considerar la violencia intrafamiliar como un delito grave. Los tipos de casos que preocuparon cada vez más al equipo del Banco Mundial fueron aquellos relacionados con el sustento de los hijos debido a que afectan las necesidades básicas de las familias pobres. Estos casos mayoritariamente tienen que ver con la entrega de recursos para el cuidado de los niños, e incluyen bienes y servicios como vivienda, diferente de los servicios legales que hacen hombres y vestuario, educación, alimentación y seguro de mujeres, las debilidades institucionales de los tribunales salud. Uno de los principales obstáculos para resolver de familia agravaban las desigualdades en el sector, pues dichos temas fue el requisito que obliga a los usuarios a las mujeres se veían particularmente afectadas por la presentar pruebas de ingresos o bienes. De acuerdo a los archivos, la mayoría de los padres y madres trabajaban en 3 aspectos de género tienen incidencia en el acceso a los Concentrarse en las necesidades diferentes de servicios públicos, entre ellos la justicia. La evaluación dio hombres y mujeres puede mejorar la eficacia y la a conocer los ámbitos en los cuales el sistema perjudicaba equidad de los servicios a la mujer y las reformas necesarias para superar el problema. Si bien examinar las necesidades de los usuarios mejora la eficiencia en la prestación del servicio, el sector informal, y aún así, los jueces tendían a ser concentrarse específicamente en las diferentes excesivamente rigurosos, y con frecuencia sólo aceptaban necesidades de hombres y mujeres mejora no sólo la liquidaciones de sueldo como prueba de los ingresos. eficiencia, sino también la equidad. En conversaciones con abogados, jueces y demandantes, Lecturas recomendadas el equipo a cargo del proyecto comenzó a reconocer el impacto social de las decisiones judiciales como un Faundez, J. 2003. Non-State JusticeSystems in Latin aspecto importante en relación con el acceso a la justicia. America, Case Studies: Peru and Colombia. University of Por ejemplo, muchas veces los jueces eran indulgentes Warwick, R.U. con el padre divorciado pues suponían que la madre se volvería a casar y su nueva pareja se haría cargo de Golub, Stephen. 2003. "Beyond the Rule of Law Ortho- mantener a los hijos. La evaluación de género puso en doxy: The Legal Empowerment Alternative." Documento evidencia que las mujeres enfrentan importantes de trabajo 41 de la Serie Rule of Law. Carnegie Endowment obstáculos a la hora de acceder a los servicios legales, y, for International Peace, Washington,D.C. que cuando finalmente lo logran, las posibilidades de conseguir justicia se ven muy limitadas por un González Mantilla,G., J.C. Serván, L. López y H. Burgos. razonamiento legal inadecuado e instituciones que no 2002. El sistema judicial en el Perú: un enfoque analítico funcionan apropiadamente. a partir de sus usos y usuarios. Lima: Informe de consultoría para el Banco Mundial. Consecuencias para el diseño del proyecto Mendez, J., G. O'Donnell, y P.S. Pinheiro. 1999. The (Un)Rule of Law and the Underprivileged in Latin Estos resultados dieron paso a cambios en el diseño del America. Notre Dame,IN: University of Notre Dame Press. proyecto, entre otros la incorporación de un componente específico para el acceso a la justicia que propone Messick, Richard E. 1999. "Judicial Reform and Economic mecanismos que aumentan el acceso y la equidad del Development: A Survey of the Issues." The World Bank sistema judicial peruano, con especial énfasis en las Research Observer 14 (1): 117­36. desigualdades de género, tanto a niveles formales como informales. El proyecto incluye financiamiento para UNRISD (United Nations Research Institute for Social capacitar a jueces de paz y líderes comunitarios no Development). 2005. Gender Equality: Striving for Jus- especializados en ámbitos como técnicas de mediación tice in an Unequal World--Informe preparado para la familiar y resolución de conflictos, lo que incluye Conferencia Beijing+10. Ginebra. discusiones de temas de género. También busca fortalecer las capacidades operacionales del sistema de tribunales de Banco Mundial. 1992. Country Assistance familia para lidiar en forma más eficiente con casos de Strategy:Republic of Peru. Washington, D.C. violencia intrafamiliar, disolución del matrimonio y custo- ------. 1997. World Development Report 1997:The State dia de los hijos, a través de asistencia especializada para el in a Changing World. Nueva York:Oxford University diseño y la ejecución de un sistema de registros y Press. referencia combinado con los servicios sociales ------. 2001a. Engendering Development:Through Gen- disponibles en Perú. Finalmente, durante la elaboración, el der Equality in Rights, Resources, and Voice. Nueva equipo del proyecto incluirá a especialistas en temas de York:Oxford University Press. género en variadas actividades que se concentrarán en el ------. 2001b. World Development Report 2000/2001: problema del acceso. Attacking Poverty. Nueva York: Oxford University Press. Conclusión Sobre los autores Los esfuerzos destinados a fortalecer las capacidades de Esta nota fue escrita por Lisa L. Bhansali, Especialista ejecución de los organismos encargados de administrar Principal en Administración del Sector Público. La autora justicia en un país son vitales para lograr equidad de agradece el apoyo económico del Gender and Law Thematic género en el respeto de los derechos esenciales, como el Group y los valiosos comentarios de: Maria Elena RuizAbril, derecho al debido proceso. Tal como lo demuestra la Milena Sanchez de Boado, y Veena Mayani. evaluación de género en la formulación del Proyecto de mejoramiento de los servicios de justicia de Perú, los 4