56751 Nota Sobre Redes de Protección Social Banco Mundial Enero de 2009 Número 31 Cómo hacer que los programas públicos de empleo funcionen: análisis de experiencias L os programas públicos de empleo (PWP, por Objetivos y justificación de los programas públi- sus siglas en inglés) han sido un importante cos de empleo instrumento de seguridad social utilizado por los países de ingreso mediano y bajo en diversas La adopción de estos programas tiene diversos obje- circunstancias y diferentes momentos. Si su diseño y tivos en mente. Uno de los más importantes consiste ejecución son adecuados, estos programas pueden en proveer una fuente de ingreso a los hogares po- ayudar a mitigar las crisis de ingresos y servir para bres mediante la creación de empleos temporales. reducir la pobreza. En la práctica, el propósito de aumentar los ingresos de los pobres se puede lograr mediante la conse- En el presente documento se revisan las experien- cución de diversas metas específicas. Éstas incluyen: cias de diversos países con programas públicos de mitigación de las perturbaciones cobreadas (tanto empleo durante los últimos 20 años para esbozar inesperadas como estacionales), mitigación de las los patrones de utilización y determinar qué factores crisis idiosincráticas, reducción de la pobreza y pro- contribuyen a su aprovechamiento como programas gramas públicos de empleo como transición a un de seguridad social eficaces. Para hacerlo, revisamos empleo permanente. Además, los PWP tienen el los diversos diseños, procedimientos de ejecución y objetivo complementario de crear infraestructura co- modelos de prestación entre varios países, seguido munitaria, la que a su vez puede generar beneficios de un examen de los métodos de seguimiento y secundarios en materia de empleo y (o) ingresos o evaluación específicos para este tipo de programas. bien incrementar el bienestar de alguna otra manera. Figura 1: Objetivos de los programas públicos de empleo La Figura 1 muestra la distribución de los programas por objetivos. De los 37 programas públicos de em- pleo para los cuales conocemos los objetivos, el 38% se inició para contrarrestar los efectos negativos de perturbaciones cobreadas excepcionales (como cri- sis macroeconómicas o desastres naturales), el 27% como instrumento para reducir la pobreza y el 16% para contrarrestar el desempleo estacional. Todos los demás motivos parecen ser de menor importancia. Características de diseño y ejecución · Las características de diseño de los programas pú- Fuente: Cálculo propio. Nota: el análisis se basa en 30 países que ejecutaron un blicos de empleo pertenecen a cuatro grupos gene- total de 37 programas públicos de empleo. Esta nota se basa en del Ninno, Carlo, Kalanidhi Subbarao y Annamaría Milazzo (2009). Cómo hacer que los programas públicos de empleo funcionen: análisis de experiencias. Documento de trabajo Nº 0905 sobre protección social. rales: donantes y la naturaleza intermitente del programa obstaculizó la eficiencia y redujo la eficacia en la con- · Características básicas que reflejan las par- secución de sus principales objetivos. Por otro lado, ticularidades salariales medulares del programa e en gran parte de Asia meridional los programas son influirán considerablemente en el costo total y su financiados mayormente por los respectivos países poder de absorción de mano de obra, como nivel y se mantienen en el tiempo, situación que creó una salarial y el coeficiente de uso de mano de obra de considerable capacidad de expansión o contracción las obras emprendidas. En general, la mayoría de los del programa según las necesidades, haciendo que países analizados logró mantener relativamente bajo prácticamente cumplieran una función como seguro el salario del programa, aunque a algunos países les de desempleo. fue mejor que a otros en este aspecto. En los países . que lograron mantener el salario del programa por · Características que inciden en las calidad debajo del nivel de mercado, puede haberse gen- de los activos creados y en su mantenimiento. En la erado un cierto grado de autoselección de parte de mayoría de los programas públicos de empleo anali- los pobres en la participación. En prácticamente dos zados, no hubo disposiciones concretas para velar tercios de los proyectos para los cuales se dispone por el seguimiento y el mantenimiento de las obras. de información, el coeficiente de mano de obra fue Esto puede deberse en gran medida a la falta de un superior a 60%. Esto implica claramente que los sentido de pertenencia local de los proyectos, ya que programas públicos de empleo en efecto son muy no se buscó la participación activa de la comunidad beneficiosos al proporcionarles empleo de corta du- en su diseño. ración a los trabajadores. Seguimiento y evaluación de los programas pú- · Características que influyen poderosamente blicos de empleo en la eficacia del programa como medida de se- guridad social, como el método de focalización y Se requieren sistemas de seguimiento sólidos para la estacionalidad de las operaciones. Al revisar los evaluar los programas de manera convincente y programas públicos de empleo, se constata que el entregar retroalimentación que permita mejorar su método más popular de focalización utilizado es una efectividad e impacto. La evaluación de los pro- combinación de autoselección con algún otro (como gramas públicos de empleo es necesaria para: a) focalización geográfica o por comunidades), mien- proporcionar retroalimentación durante la vida del tras que el menos popular es la autoselección como programa y así ayudar a mejorar su eficacia; b) rendir único método. La utilización de múltiples métodos cuentas al público al respecto, y a) recabar más ante- de focalización posiblemente permita la mejor iden- cedentes para ayudar a los gobiernos en la toma de tificación de los necesitados y así mejore los resulta- decisiones sobre la asignación del gasto. A pesar de dos de la focalización. La experiencia de los países su valor, los sistemas de seguimiento y evaluación difiere bastante respecto de las estacionalidad en las efectivos han sido escasos en los programas públicos actividades de este tipo de programa. Algunos países de empleo. En este sentido, el fructífero programa decidieron aplicarlos sólo en los períodos de inac- de red de seguridad de Etiopía muestra la forma tividad agrícola, en cuyo caso el programa tendría la de poner en marcha un adecuado marco de segui- función de uniformar el consumo. Otros optaron por miento y evaluación con objetivos e indicadores de mantenerlo durante todo el año, con distintos grados supervisión claramente definidos. de intensidad, de modo que serviría a los hogares pobres tanto de seguro como para uniformar el con- Los hallazgos de las evaluaciones disponibles indican sumo. que los programas públicos de empleo pudieron orientarse a los hogares más pobres e influir positi- · Modalidades de financiamiento y ejecución. vamente en sus ingresos y bienestar en Argentina, La sostenibilidad del programa y su mecanismo de Etiopía, India, Perú, Colombia y algunos otros países. ejecución varían fuertemente entre las regiones, Asimismo, hubo varios efectos secundarios e indi- dependiendo mayormente de la disponibilidad de fi- rectos para las comunidades a través de los activos nanciamiento. En muchos países africanos, por ejem- creados y los beneficios laborales. plo, la poca previsibilidad del financiamiento de los Observaciones finales y pasos a seguir La revisión sugiere que para ser efectivos, los pro- gramas públicos de empleo deben, en primer lugar: a) tener objetivos claros, b) seleccionar proyectos que creen bienes públicos de valor y c) asegurar un financiamiento previsible. En segundo lugar, el éxito del programa depende esencialmente de un cuidadoso diseño y de la incorporación de todas las características de diseño clave. Por último, un sistema de seguimiento y evaluación digno de crédito dis- eñado desde el principio, antes de poner en marcha el programa, permite realizar modificaciones a mitad de camino y responder a cambios repentinos que podrían impedir su ejecución efectiva. El potencial de los programas públicos de empleo es enorme tanto en los países que tienen experiencia con ellos como, especialmente, en los países que nunca los han utilizado. Sin embargo, se requiere seguir investigando para comprender mejor su im- pacto, entre ellos, los efectos subsiguientes deriva- dos de los activos creados, las repercusiones en el mercado laboral y la eficacia en función de los costos después de considerar tanto los beneficios inmedi- atos como indirectos. La serie Informes de redes de protección social del Banco Mundial busca servir de recurso práctico a las personas que diseñan y ejecutan programas de redes de protección social en todo el mundo. El lector encontrará información acerca de prácticas recomendadas para una diversidad de intervenciones, contextos de países, temas y grupos beneficiarios, como asimismo acerca de la actual perspectiva sobre la función social que desempeñan las redes de protección social en los programas de desarrollo más generales. Banco Mundial, Red sobre desarrollo humano Instituto del Banco Mundial Protección social, Redes de protección social http://www.worldbank.org/safetynets Promover el Conocimiento y el aprender para un mundo mejor