DIRECTIONS
IN URBAN DEVELOPMENT
JUNIO 2017
Ciudades Intermedias en Bolivia: una agenda prioritaria
¿Por qué son importantes las ciudades intermedias El proceso de urbanización en Bolivia
en Bolivia?
A pesar de que el proceso de urbanización en Bolivia
Bolivia enfrenta una oportunidad única de alcanzar empezó relativamente tarde, el país se ha acercado
los beneficios de la urbanización y evitar los errores rápidamente a los niveles de urbanización de otros
que otros países han cometido en la región. La rápida países latinoamericanos. Entre 1950 y 2012, la población
velocidad de la urbanización en Bolivia impone un urbana creció a una tasa anual del 3,7 por ciento, con
sentido de urgencia para atender los desafíos asociados dos tercios de los bolivianos viviendo en áreas urbanas1.
con esta transformación. El proceso de urbanización De acuerdo con estimaciones de la Organización
en Bolivia es uno de los últimos en ocurrir en la región de Naciones Unidas (ONU), casi el 75 por ciento de
de América Latina y el Caribe, lo que presenta una la población será urbana en 2025 (ONU, 2012). En el
oportunidad única para aprender y evitar cometer los marco de un contexto macroeconómico favorable en
errores de otros países en el desarrollo de las ciudades. Bolivia, las ciudades ofrecen una serie de oportunidades
Para alcanzar las metas de desarrollo planteadas en para que la población alcance mayores ingresos y una
el Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) 2016- mejor calidad de vida, contando con un mejor acceso a
2020 y la nueva visión de desarrollo urbano preparada servicios públicos y oportunidades económicas.
para la conferencia global Hábitat III, será necesario Ahora que más de 7 millones de personas viven en las
integrar a las ciudades y considerar especialmente áreas urbanas, las ciudades tendrán un papel central
a las intermedias . A pesar de que gran parte de la en facilitar la agenda de reducción de la pobreza y
población urbana en Bolivia se concentra en las grandes crecimiento sostenido en Bolivia. Debido a la acelerada
ciudades, que tradicionalmente han atraído gran parte
del debate relacionado con la urbanización, las ciudades
intermedias son las que crecen más rápidamente. Por
ello, fortalecer su rol y gestión es clave para poder
alcanzar los objetivos de desarrollo del PDES tales como
disminuir la brecha de servicios básicos o contribuir a
generar mejores condiciones de vida. Estas ciudades
aún tienen un tamaño manejable y cuentan con una
ventana temporal que permite realizar intervenciones
estratégicas para actuar ahora de manera preventiva.
Esta nota analiza el proceso de urbanización en Bolivia,
propone una nueva definición de ciudades intermedias,
evalúa los desafíos y oportunidades comunes
que enfrentan las ciudades intermedias y provee
recomendaciones de política al respecto.
Oruro, Bolivia Crédito: sunsinger, Shutterstock
Esta nota fue preparada por Zoe Elena Trohanis, Ana I. Aguilera y Roberto Tejada, con valiosos aportes de Melanie Kappes y
Sophie Chanson. Es un resumen de un informe más extenso en español que fue preparado por un equipo del Banco Mundial
liderado por la Sra. Trohanis. Los autores quisieran expresar su agradecimiento al Ministerio de Planificación del Desarrollo del
Estado Plurinacional de Bolivia, Ministerio de Obras Públicas, Viceministerio de Autonomías, el Instituto Nacional de Estadística,
el Gobierno Autónomo Departamental del Beni, y el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad.
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Tabla 1. Sistema de ciudades en Bolivia con más de 10,000 habitantes
Tipología de las ciudades de acuerdo con Población Crecimiento Poblacional Población
No.
el tamaño de la población 2012 Promedio Anual - 2012 Urbana 2012
Ciudades con más de 500 mil 4 3.671.555 1,6% 99,4%
Ciudades entre 100 mil y 500 mil 9 1.582.889 2,7% 91,6%
Ciudades entre 50 mil y 100 mil 6 418.230 5,0% 83,9%
Ciudades entre 10 mil y 50 mil 41 863.049 3,6% 63,3%
Total 60 6.535.723 2,3% 89,7%
Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda, Instituto Nacional de Estadística (2012).
velocidad del proceso de urbanización en Bolivia, hay El sistema de ciudades
una necesidad urgente para implementar acciones de
política pública que permitan alcanzar los beneficios En la actualidad, el sistema de ciudades bolivianas
que ofrecen las ciudades, evitando simultáneamente comprende aproximadamente 60, principalmente
los posibles costos negativos de la urbanización que pequeñas y medianas, con una población que está
ocurren por inacción, tales como la contaminación, creciendo rápidamente. Para efectos de este informe
el congestionamiento o el rápido crecimiento de se consideran “ciudades” todas aquellas áreas
asentamientos informales que ponen en riesgo la vida de urbanas con más de 10 mil habitantes, clasificadas por
los ciudadanos. categorías de tamaño tal como se describe en la Tabla
El Gobierno Nacional, a través del PDES 2016–2020 1. Conjuntamente, estas 60 ciudades albergan a más
y la visión de desarrollo urbano lanzada en Hábitat de tres quintas partes de los aproximadamente diez
III, reconoce que el proceso de urbanización está millones de habitantes a nivel nacional. De éstas, las
avanzando rápidamente y que se deben tomar acciones ciudades pequeñas y medianas son las que tienen un
para asegurar su sostenibilidad. La visión de Hábitat crecimiento más acelerado, principalmente aquellas
III consiste en construir “Comunidades Urbanas para ubicadas en el cinturón de áreas metropolitanas y
Vivir Bien”; es decir, ofrecer una mejor calidad de vida ciudades fronterizas, que son receptoras de la migración
extrapolando la tradición de vida de comunidades que se de otras áreas del país y ofrecen mejores oportunidades
tiene en el área rural y aplicándolo al entorno urbano en económicas.
la búsqueda de rescatar espacios más solidarios, de vida Las tasas de crecimiento de las ciudades intermedias
común y respetando las tradiciones, la interculturalidad y son bastante aceleradas cuando se comparan con la
el medio ambiente para todos. experiencia histórica de las grandes ciudades. Para
Figura A. Ciudades intermedias en Bolivia de acuerdo a su función primaria
Fuente: Elaboración propia
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ponerlo en perspectiva, cuando en 1976 Cochabamba o 1. Ciudades intermedias estratégicas (administrativas,
Santa Cruz tenían una población de entre 200 y 250 mil manufactureras, agrícolas o de desarrollo
habitantes (similar a la de algunas ciudades intermedias de recursos) : son ciudades que fungen como
hoy en día), sus tasas de crecimiento eran del 1,4 y 2,2 centros de servicios, manufactura o centros de
por ciento anual. Es decir, la velocidad a la que están comercialización de productos locales.
creciendo algunas de las ciudades como Viacha, o el eje
2. Ciudades intermedias en aglomeraciones
Montero-Warnes-La Guardia, es por lo menos dos veces
metropolitanas : en Bolivia, como en otros
más veloz que la que experimentaron Santa Cruz o
países del mundo, la mayor parte de las ciudades
Cochabamba durante las décadas de los 80s.
intermedias crece alrededor de grandes
aglomeraciones metropolitanas. Éstas cumplen un
Proponiendo una nueva definición de ciudades papel fundamental para conectar trabajadores y
intermedias productores localizados en la periferia urbana con el
centro económico de la ciudad.
Se propone definir ciudades intermedias en Bolivia 3. Ciudades intermedias fronterizas o en corredor:
como aquellas con una población comprendida típicamente especializadas en el sector logístico, que
entre 50 mil y 500 mil habitantes2 y con economías por su ubicación geográfica o ventajas competitivas
típicamente más especializadas en servicios terciarios o están integradas en las cadenas de comercialización
industria. Este informe identifica 15 ciudades intermedias regionales o internacionales.
aplicando esta metodología: Oruro, Sucre, Tarija, Potosí,
Sacaba, Quillacollo, Montero, Cobija, Trinidad, Warnes,
La Guardia, Riberalta, Yacuiba, Viacha y Colcapirhua. Retos y oportunidades de las ciudades interme-
Siguiendo la metodología de Roberts B. (2015)3,
dias
estas
15 ciudades intermedias podrían ser clasificadas en
Planificación urbana y gestión de suelo: Las ciudades
tres grupos de acuerdo a su función primaria dentro
intermedias en Bolivia han expandido su mancha
del sistema de ciudades. Estos grupos son: (1) ciudades
urbana en el territorio, pero con bajas densidades
intermedias estratégicas, (2) ciudades intermedias
poblacionales . Según el Banco Mundial (2014) 4 , el
en aglomeraciones metropolitanas y (3) ciudades
alto crecimiento experimentado especialmente en
intermedias en corredor o fronterizas. La Figura
las ciudades en cinturones suburbanos y ciudades
A muestra el listado de las 15 ciudades intermedias,
fronterizas se ha dado de forma desordenada y con un
clasificadas en cada uno de estos tres grupos de acuerdo
patrón de baja densidad. Un ejemplo es la ciudad de
a su rol estratégico.
Trinidad, en donde la huella urbana se expandió a un
ritmo de 4,9 por ciento anual, más rápidamente que la
media nacional urbana (4,4 por ciento) (ver Figura B).
Figura B. Evolución de la mancha urbana de Trinidad (2007-2015)
Trinidad, Marzo 7, 2007 Trinidad, Junio 15, 2015
Fuente: elaboración propia con datos derivados de imágenes satelitales.
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Provisión de servicios básicos y vivienda: El rápido más recursos por transferencias. En promedio, las
crecimiento urbano da lugar a mayores costos asociados ciudades intermedias recibieron en 2015 recursos del
a la provisión de infraestructura y servicios básicos. En gobierno central por un monto equivalente a US$348
Bolivia, una de cada tres familias viviendo en ciudades por habitante, mientras que las ciudades grandes
intermedias carecen de acceso a saneamiento, mientras recibieron un promedio de US$175 per cápita (ver Figura
que las ciudades grandes ofrecen mejores condiciones, C). Por ello, una de las grandes oportunidades para
con una tasa de acceso que se ubica en 76 por ciento, equipar a las ciudades intermedias para hacer frente a
en promedio. La oferta de vivienda asequible, de calidad los desafíos de provisión de servicios e infraestructura
y bien ubicada se suma a los desafíos que enfrentan las es fortalecer los sistemas de recaudación, planificación y
ciudades intermedias ante el rápido crecimiento urbano. gestión municipal.
La rápida urbanización ha amplificado los desafíos que
se concentran en ciudades (Maria, Acero, Aguilera, & Riesgos naturales y el cambio climático: Se estima que
Garcia Lozano, 2017). En ciudades intermedias como el 43 por ciento de la población en Bolivia vive en
Trinidad, más del 40 por ciento de las familias viven en áreas expuestas a un alto riesgo de inundación. Si la
asentamientos consolidados en la periferia urbana, que expansión urbana y la reducción del riesgo de desastres
típicamente carecen de acceso a servicios básicos o que no se manejan adecuadamente, podrían resultar en
cuentan con viviendas de baja calidad. Las condiciones considerables pérdidas económicas. Adicionalmente, los
inadecuadas de vivienda están asociadas a una mayor pronósticos indican que el cambio climático resultará
vulnerabilidad a riesgos de desastres naturales. Al en periodos secos más extensos y en el retroceso de
mismo tiempo, la oferta de viviendas de bajo costo en glaciares. Esto, en combinación con degradación de
zonas remotas resulta en que una familia promedio en cuencas, llevará a una reducción de agua disponible
América Latina gaste entre el 26 y el 53 por ciento de su que se requiere considerar en la planificación urbana e
presupuesto para cubrir los costos asociados a vivienda y diseño de infraestructura.
transporte (World Bank, 2017)5. La ciudad de Trinidad es un buen ejemplo de cómo
Gestión municipal: Las ciudades intermedias cuentan estos riesgos afectan a las ciudades intermedias en
con pocos recursos financieros para hacer frente a Bolivia. En esta ciudad, la expansión de asentamientos
las crecientes presiones para proveer servicios e consolidados ha sido más pronunciada en las zonas
infraestructura . La capacidad de un municipio para periféricas, especialmente hacia las zonas bajas
recaudar impuestos prediales está vinculada con ubicadas al sur-oeste del centro urbano, que han sido
la eficiencia del sistema catastral. Los municipios tradicionalmente vulnerables a riesgos de desastres. En
que albergan ciudades grandes tienen catastros más la Figura D puede observarse que desde 2007 hasta 2015,
completos y precisos, como por ejemplo La Paz y Santa la construcción de asentamientos (así como algunos
Cruz, que permiten recaudar más recursos propios. Pero conjuntos residenciales planificados) ha tenido lugar en
aunque la recaudación de ingresos propios es menor zonas susceptibles a inundaciones.
en ciudades intermedias que en las grandes ciudades,
en términos per cápita las ciudades intermedias reciben
Figura C. Ingresos propios de los municipios vs. transferencias intergubernamentales en 2015 para una selección de municipios
800
700
Promedio recursos propios (US$109) Promedio recursos propios (US$ 142 )
Promedio transferencias (US$348) Promedio transferencias (US$175)
600
Recursos propios Total Transferencias
US$ por habitante
500
400
300
200
100
-
Cobija Trinidad Potosí Tarija Oruro Sucre El Alto Cochabamba La Paz Santa Cruz
Ciudades intermedias Ciudades grandes
Fuente: Fundación Jubileo sobre la base de datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP).
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Figura D. Área inundada en 2007 superpuesta con el crecimiento residencial zonas vulnerables en 2015
Fuente: elaboración propia con datos derivados de imágenes satelitales.
Recomendaciones económico local aprovechando las potencialidades
económicas; y (e) como tema trasversal y fundamento
Para maximizar los beneficios de la urbanización, un para el desarrollo sostenible, se proponen integrar
tema fundamental que el gobierno podría priorizar a la resiliencia urbana para proteger la población y los
largo plazo es la articulación de una política nacional activos frente cambio climático y los desastres (ver
de desarrollo urbano o de “ciudades”. Para alcanzar Figura E y la descripción correspondiente abajo).
la visión de desarrollo urbano del país y los objetivos a. A pesar de que existe un bagaje de instrumentos
trazados en el PDES 2016-2020, será importante para la planificación, en ciudades intermedias las
concretizar una política nacional de ciudades. Con la herramientas actuales para la planeación a nivel
visión de la estrategia de Construyendo Comunidades local están siendo sub-utilizadas. Si bien las ciudades
Urbanas para Vivir Bien en el siglo XXI, el gobierno grandes cuentan con planes de desarrollo territorial
nacional tiene una base para empezar el diálogo, actualizados y que actualmente rigen el crecimiento
establecer una política de ciudades y revisar los arreglos urbano, otras intermedias como Cobija o Trinidad
institucionales para poder apoyar las ciudades dentro del todavía no alcanzan su pleno potencial en el uso
país para implementar esta visión. de estas herramientas. Asimismo, será importante
La formulación de una estrategia para ciudades asegurar que la gestión de riesgos naturales esté
intermedias puede estar enfocada en cinco ejes incluida como un elemento fundamental en la
prioritarios: (a) fortalecer el sistema de planificación formulación e implementación de estos planes.
integral con una mirada territorial para mejorar la b. Las lecciones aprendidas a través de los estudios
gestión urbana; (b) focalizar las inversiones en mejorar de caso de Trinidad, Sucre y Cobija apuntan
la cobertura y calidad de los servicios básicos e a la necesidad de focalizar las inversiones en la
infraestructura para fortalecer las economías locales y provisión de servicios básicos e infraestructura.
mejorar las condiciones de vida; (c) fortalecer la gestión En muchos casos, el crecimiento urbano ha sido
municipal y diversificar los mecanismos de financiación desordenado y los desarrollos habitacionales
de los gobiernos autónomos municipales, incentivando privados han tenido poca coordinación con las
una mayor recaudación de recursos propios y mejoras en autoridades municipales para garantizar el acceso
la gestión administrativa y financiera de estos recursos, a redes de agua y eléctricas. Para dar respuesta a
(d) diseñar estrategias para fomentar el desarrollo
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Figura E. Ejes prioritarios para la formulación de una estrategia para ciudades intermedias
estos retos, una estrategia enfocada en ciudades para agrupar estas actividades: (i) desarrollo de
intermedias puede priorizar inversiones en tres sistemas de información y datos; (ii) evaluación
sectores clave: (i) agua, saneamiento y drenaje; (ii) de herramientas de gestión de riesgos; y (iii)
infraestructura urbana, incluyendo movilidad urbana identificación de oportunidades de financiación.
y espacios públicos; y (iii) gestión de desechos Este apoyo resultaría en mejoras de capacidad
sólidos. de gestión urbana y disponibilidad de datos
geoespaciales para una mejor gestión de activos,
c. La presión de una creciente demanda de servicios
manejo de inundaciones y desastres, sistemas de
urbanos requerirá nuevas inversiones en
alerta temprana, entre otros. Este análisis podría
ciudades intermedias y una mayor capacidad para
ser adaptado en base de la situación actual de
administrar recursos propios. Hoy en día, la alta
cada ciudad intermedia, según su exposición a
dependencia municipal de las transferencias fiscales
desastres y su vulnerabilidad.
limita su capacidad para ejecutar presupuestos
propios. En este sentido, se pueden priorizar tres Finalmente, definir una estrategia de ciudades
herramientas para fortalecer los mecanismos de intermedias pasa por reconocer las particularidades
financiamiento necesarios para hacer frente de cada tipología y ciudad las cuales influyen la
al crecimiento de ciudades intermedias: (i) selección de prioridades dentro de los cinco ejes.
evaluaciones territoriales del uso de la tierra y el Aunque existen elementos y desafíos comunes, las
mercado de vivienda local; (ii) modernización de los realidades y dinámicas urbanas que tienen lugar en
catastros municipales; y (iii) fortalecimiento de las las ciudades varía a lo largo y ancho del país. Con
capacidades locales para aumentar la recaudación alta variabilidad desde el tamaño poblacional, al
de ingresos propios. tamaño de la economía local y el contexto geográfico,
cada una de estas ciudades cuenta con realidades
d. Una estrategia nacional de ciudades intermedias
propias que requieren políticas y gestión de desarrollo
debe enfocar recursos en potenciar los sectores
particulares que deben ser diseñadas e implementadas
emergentes que son fuente generadora de empleo
por sus gobiernos locales. Ver Figura F para un
y en mejorar la conectividad de estas ciudades a
resumen de las categorías de ciudades intermedias y
mercados regionales. Por ejemplo, en el caso de
sus particularidades que podrían enfocar dentro una
Trinidad, la ciudad exhibe ventajas comparativas
estrategia particular.
para favorecer la industria manufacturera y el sector
de servicios. De un ejercicio analítico que consistió La formulación de esta estrategia debe estar
en la clasificación de 50 actividades económicas, acompañada de financiamiento, apoyo técnico
se encontró que 30 actividades son promotoras y herramientas de política que permitan su
de crecimiento y absorben a 65% de la población implementación por parte de los gobiernos
ocupada de la ciudad. Los esfuerzos para dinamizar municipales. Éstos deben servir como incentivos que
las economías locales tienen repercusiones sobre permitan a las autoridades locales alinearse con los
la oferta de empleo y oportunidades, así como la objetivos planteados en la estrategia. Además, es
posibilidad de incrementar los recursos propios para importante que esta estrategia considere la visión
fortalecer la gestión municipal. de las ciudades durante su proceso de formulación.
El informe que acompaña a esta nota profundiza en
e. Para fortalecer las ciudades intermedias frente
estas recomendaciones y ofrece algunos ejemplos
impactos de desastres naturales y cambio climático,
internacionales como referencia para el caso boliviano
será importante desarrollar un paquete de
(Informe de Asistencia Técnica, Estudio de Caso de
herramientas de análisis, diagnósticos, y actividades
Trinidad).
de capacitación. Se podría utilizar tres categorías
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Figura F. Prioridades para una estrategia de ciudades intermedias en Bolivia
Notas de pie de página
1El Instituto Nacional de Estadística (INE) de Bolivia define las áreas
urbanas como jurisdicciones con más de 2.000 habitantes.
2 La utilización de estos umbrales de población se basó en la
categorización de ciudades por rangos poblaciones publicada en el
informe de Asistencia Técnica de Desarrollo Urbano (Banco Mundial,
2016) y en una revisión de la literatura internacional.
3 Roberts, B. (2015). Gestionando Sistemas de Ciudades Secundarias.
Bruselas Bélgica. Washington, D.C.: BID, Cities Alliance.
4 Banco Mundial. (2014). Estudio de la Urbanización en Bolivia.
Washington, D.C.: Banco Mundial.
5 Se estima que una familia promedio en América Latina gasta entre el
14 y el 27 por ciento de su presupuesto para cubrir costos asociados a
la renta o compra de vivienda, y entre el 12 y 24 por ciento para cubrir
gastos de transporte (World Bank, 2017).
Se puede pedir copias de esta Nota a:
Development
DIRECTIONS
Unidad de Programas Globales; Práctica Global de Desarrollo Social, Urbano, Rural y Resiliente; Banco Mundial
Teléfono 202-473-3222, Fax: 202-522-3232
http://www.worldbank.org/urban
in Urban
gpsurrkl@worldbank.org
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jan necesariamente los puntos de vista del Banco Mundial.
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