Catatan Operasional 1 Buat Tetap Sederhana: Mendukung Pemerintah Daerah dalam Memahami Masalah Berbasis Bukti Apakah hal yang menjadi penentu dalam peningkatan kualitas pendidikan dasar? Pemerintah Kabupaten Belu, Nusa Tenggara Timur, yang melakukan kajian terkait hal tersebut, berfikir bahwa mereka telah memahami bagaimana cara meningkatkan kualitas pendidikan dengan mengacu pada program pemerintah nasional. Namun, analisis data sederhana menguji pemahaman mereka dan mendorong mereka untuk mencari jawaban dan pendekatan baru guna meningkatkan pendidikan di kabupaten nya. Catatan operasional ini mendokumentasikan pendekatan pemecahan masalah yang diterapkan di Kabupaten Belu dan menyoroti pentingnya dua faktor penunjang keberhasilan pemecahan masalah: (1) menggunakan bukti untuk memahami penyebab masalah, dan (2) mendukung pemangku kepentingan pemerintah untuk melakukan analisis secara mandiri. Rangkaian catatan operasional ini bertujuan untuk membagi pengalaman dan pelajaran praktis dari MELAYANI – Untangling Problems in Improving Basic Services (Menguraikan Permasalahan Perbaikan Layanan Dasar di Indonesia). MELAYANI adalah program yang membangun kapasitas pemerintah daerah untuk menanggulangi masalah- masalah layanan dasar di tingkat kabupaten. Hal ini dilakukan dengan membantu pemerintah kabupaten mengidentifikasi masalah penting, menguraikannya, menganalisis bagian-bagian dari uraian tersebut, dan mengembangkan serta menyempurnakan solusi atas masalah yang dihadapi. Metodologi pemecahan masalah mengacu pada metodologi adaptasi iteratif berbasis masalah (Problem Driven Iterative Adaptation atau PDIA) yang dikembangkan oleh sebuah tim di Universitas Harvard. Metodologi ini berfokus membangun pemahaman tim atas masalah dan solusi, memberdayakan staf lokal untuk berinovasi dan bereksperimen, menggunakan data untuk memahami masalah dan penyebabnya, dan mengiterasikannya menjadi solusi yang berkelanjutan. Program ini menekankan bahwa para staf harus berupaya untuk memahami masalah dan mengidentifikasi serta mengimplementasikan solusi. MELAYANI menyediakan perangkat untuk mendukung proses tersebut, dipandu oleh pelatih terlatih yang didukung oleh seorang mentor dengan keahlian dalam metodologi PDIA. MELAYANI dilaksanakan melalui dukungan Departemen Luar Negeri dan Perdagangan (DFAT) Australia dan dikelola oleh Bank Dunia. Mengidentifikasi para pemimpin agama menceritakan kepadanya Permasalahan yang kisah-kisah tentang anak-anak yang tidak mampu Penting membaca atau menulis dengan cukup baik untuk mempersiapkan persekutuan (yang biasanya diadakan ketika anak-anak menginjak kelas lima Belu merupakan salah satu kabupaten di Provinsi atau enam) dan bahkan dalam beberapa kasus Nusa Tenggara Timur di perbatasan dengan anak-anak tersebut kesulitan untuk menuliskan Timor Leste.1 Belu merupakan salah satu dari nama mereka pada dokumen gereja. tiga kabupaten lokasi implementasi Program MELAYANI untuk membantu staf Kabupaten Hasil Ujian Nasional Belu konsisten dengan untuk mengidentifikasi dan menanggulangi kisah yang disampaikan oleh para pemimpin masalah layanan dasar. Program MELAYANI lokal. Hanya 32,8% dari murid kelas enam di mendorong kabupaten untuk memilih masalah kabupaten ini yang nilainya melampaui standar yang penting menurut mereka yang sesuai Ujian Nasional. Namun pada saat yang sama dengan tujuan nasional, guna bereksperimen dan kabupaten ini memiliki tingkat kelulusan yang belajar bagaimana menanggulangi masalah. Hal sangat tinggi, menunjukkan bahwa murid-murid ini merupakan langkah pertama dari pendekatan naik kelas dan lulus sekolah tanpa pengujian dari yang diterapkan, yang memungkinkan kabupaten tahun satu ke tahun berikutnya. Angka-angka untuk menentukan prioritas mereka. ini menjadi perhatian serius Dinas Pendidikan Kabupaten Belu, yang melihatnya sebagai bukti bahwa anak-anak bersekolah tanpa mendapatkan pembelajaran. Selain masalah kualitas pendidikan, kepemimpinan pemerintah, termasuk wakil bupati dan para kepala dinas kunci, mengidentifikasi permasalahan kesehatan ibu dan bayi baru lahir yang tinggi sebagai tantangan lain di Belu. Belu terletak di wilayah timur Indonesia yang lebih miskin, di perbatasan dengan Timor Leste Untuk membantu Belu dalam menentukan Pada beberapa pertemuan awal untuk masalah prioritas yang akan didukung oleh menentukan fokus dari Kabupaten Belu, program, MELAYANI mengusulkan sebuah proses Bupati Belu menyatakan keinginannya di mana beberapa dinas dapat mengajukan untuk mengupayakan peningkatan kualitas proposal berdasarkan pada penjelasan tentang pendidikan. Sudah lama beliau memikirkan isu masalah yang mereka hadapi. Proposal-proposal ini dan menyertakannya sebagai isu kunci dalam tersebut kemudian dibahas dan diberi peringkat kampanye pemilihannya. Ia mengatakan bahwa dalam kelompok-kelompok kecil. Dinas 1 Belu memiliki populasi lebih dari 350.000 orang, 80% di antaranya tinggal di daerah perdesaan, berdasarkan proyeksi populasi tahun 2017. Tingkat kemiskinan Belu berada pada 15,7%, berdasarkan perhitungan staf Bank Dunia menggunakan data BPS tahun 2018. 2 Kesehatan dan Pendidikan keduanya menyajikan masalah yang ingin mereka atasi. Proposal Dinas Kesehatan ditunjang dengan lebih banyak data, namun walaupun Dinas Pendidikan dapat mengidentifikasi masalahnya, mereka kesulitan dalam menguraikannya. Dalam diskusi tersebut, beberapa staf dari Dinas Kesehatan menangkap bahwa Dinas Pendidikan “tidak siap” untuk memecahkan masalah mereka. Jumlah staf Dinas Kesehatan yang mengikuti pertemuan ini jauh lebih banyak (mereka Pelatih MELAYANI memfasilitasi analisis hambatan untuk memiliki “perwakilan” di dinas-dinas lain, meningkatkan kualitas pendidikan seperti unit keluarga berencana) sehingga suara mereka dapat lebih mendominasi dari proposal berbagai staf terpilih yang bekerja di bidang pendidikan. Namun demikian, Bupati turun pendidikan dasar, termasuk pengawas sekolah tangan dan mengajukan fokus pada kualitas yang dipekerjakan oleh kabupaten.2 Pertanyaan pendidikan, karena ia merasa hal tersebut lebih pertama yang diajukan oleh pelatih MELAYANI penting untuk ditanggulangi. kepada mereka adalah apa sebenarnya yang mereka maksudkan dengan kualitas pendidikan, Pendekatan pengajuan proposal tersebut dan bagaimana mereka bisa melihat atau dirancang untuk mendorong terjadinya suatu mengukurnya. diskusi, akan tetapi tidak memperhitungkan ketidakseimbangan dalam jumlah partisipan. Diskusi yang difasilitasi oleh MELAYANI Mengingat kuatnya argumen atas proposal mengungkapkan bahwa tim Belu menginginkan pendidikan dan permintaan yang jelas dari Bupati pendidikan untuk mewujudkan kemampuan (yang kritis terhadap struktur kewenangan), “tiga M”: Membaca, Menulis, dan Menghitung. pada akhirnya MELAYANI mendukung proposal Tim Belu mempertimbangkan unsur-unsur pendidikan. pendidikan lainnya, seperti semangat masyarakat, agama, dan olahraga, namun Mendefinisikan Masalah kemudian memutuskan untuk tetap berpegang secara Lebih Terinci pada rangkaian keterampilan inti yang diukur dengan Ujian Nasional. Untuk mengatasi masalah rendahnya kualitas Keputusan ini salah satunya disebabkan karena pendidikan, MELAYANI membantu pemerintah ketersediaan data yang mereka miliki. Ada Kabupaten Belu dalam membentuk tim untuk keterbatasan ketersediaan data di tingkat menangani isu ini. Awalnya tim ini terdiri dari kabupaten untuk mengukur kualitas pendidikan. 2 Pemerintah kabupaten bertanggung jawab atas kelas 1-9, mencakup sekolah dasar (SD) dan sekolah menengah pertama (SMP). Berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, kelas 10-12 atau sekolah menengah atas (SMA) merupakan tanggung jawab pemerintah provinsi. 3 Mereka memandang Ujian Nasional relatif tidak bias dan berkat perubahan dalam administrasi ujian baru-baru ini, kerentanan Ujian Nasional terhadap kecurangan sudah berkurang. Ini berfokus terutama pada hasil pendidikan inti (misalnya tiga M di atas). Alternatifnya adalah tes tahunan yang diselenggarakan oleh sekolah. Tes ini dapat memberikan lebih banyak informasi tentang murid namun hasilnya dianggap tidak terpercaya; ada potensi dan insentif bagi guru untuk memanipulasi ujian atau memodifikasi Analisis tulang ikan kualitas guru hasil (karena mereka tidak ingin muridnya gagal) dan ada peluang yang lebih besar bagi anak- Persepsi ini sebagian didorong oleh fakta bahwa anak untuk meneruskan kekuatan mereka di respon dominan pemerintah pusat terhadap bidang tertentu (misalnya, berprestasi di bidang masalah yang sama terkait kualitas pendidikan olahraga tetapi tidak dapat membaca). yang rendah adalah pengesahan Undang- Undang nomor 14 tahun 2005 tentang Guru Memahami Masalah: dan Dosen. Undang-Undang tersebut mengatur Menguji Asumsi tentang pemberian tunjangan profesi (atau sertifikasi) kepada guru yang memenuhi kriteria dan sertifikasi tertentu dengan jumlah tunjangan Setelah Pemerintah Kabupaten Belu setara dengan 100% gaji pokok mereka. Proses menentukan apa yang mereka maksud dengan sertifikasi yang diusulkan kemudian secara pendidikan berkualitas, pelatih MELAYANI signifikan dilemahkan dalam negosiasi hukum memfasilitasi kelompok untuk menggunakan dan penelitian selanjutnya menunjukkan bahwa fish bone diagram3 untuk lebih memecah tunjangan tambahan tidak berkontribusi pada masalah dan memikirkan faktor-faktor apa yang peningkatan kualitas pendidikan.4 Namun, mereka yakini berkontribusi terhadap kualitas gagasan bahwa sertifikasi guru meningkatkan pendidikan yang buruk. Banyak anggota tim kualitas pendidikan menjadi pilihan. Meskipun percaya bahwa tingkat sertifikasi dan kualifikasi Kementerian Pendidikan tidak memberikan guru yang rendah (misalnya, gelar universitas) insentif langsung kepada kabupaten untuk sebagai bagian utama dari masalah. meningkatkan sertifikasi, hal tersebut menjadi 3 Fish bone diagram juga disebut diagram Ishikawa, adalah perangkat untuk bertukar pikiran tentang sebab dan akibat dari masalah. Perangkat ini memfasilitasi pemilahan masalah ke dalam kategori-kategori yang bermakna. Lihat https://asq.org/ quality-resources/fishbone untuk informasi lebih lanjut. 4 Lihat World Bank (2018) World Development Report 2018: Learning to Realize Education’s Promise. Tersedia di http:// www.worldbank.org/en/publication/wdr2018 Laporan ini konsisten dengan penelitian di Indonesia yang menunjukkan peningkatan gaji guru (yang bersumber dari sertifikasi) tidak berdampak pada kualitas pengajaran. Lihat juga de Ree, Joppe et al (2017) Double for Nothing? Experimental evidence on the Impact of an Unconditional Salary Increase on Student Performance in Indonesia NBER Working Paper 21086. Tersedia di http://www.nber.org/papers/w21806. 4 faktor pendorong. Para guru sendiri sangat termotivasi untuk mewujudkan sertifikasi, karena hal tersebut memberikan kenaikan gaji yang signifikan. Untuk dapat mengeksplorasi hambatan dalam peningkatan kualitas lebih lanjut, pelatih program MELAYANI meminta pemerintah kabupaten untuk mencermati data yang SMPN Raimanuk di pedalaman terpencil kabupaten Belu mereka miliki guna melihat analisis apa yang mencatat skor tertinggi untuk Kelas 9 pada ujian nasional dapat muncul. Pada Desember 2017, mereka memiliki data hasil ujian nasional serta data dengan kualitas hasil murid dalam ujian. Pak dasar tentang sertifikasi guru, kualifikasi, status Luhut, yang melakukan analisis, mengatakan, pegawai negeri dan lokasi sekolah. Seorang “Masalah sebenarnya bukanlah akses atau anggota tim dari bagian data Dinas Pendidikan infrastruktur melainkan kompetensi guru yang Kabupaten Belu mengumpulkan semua data tidak selalu terkait dengan apakah mereka dan kemudian memberi peringkat sekolah dari memiliki gelar sarjana (S1) atau tidak.” yang tertinggi hingga terendah berdasarkan nilai Ujian Nasional masing-masing sekolah. Analisis Penjelasan yang Diperoleh ini dilakukan dengan dukungan minimum dari dari Analisis Dasar: pelatih MELAYANI. Seorang anggota staf dari Menggunakan Apa yang bagian data tertarik dan ingin bekerja dengan Tersedia data akan tetapi tidak memiliki kesempatan tersebut dalam lingkup pekerjaannya. Ada beberapa hal yang benar-benar baru terkait Bahkan data yang paling dasar sekalipun dapat analisis yang dilakukan oleh tim pendidikan menjelaskan penyebab masalah, dimulai dengan Belu sebagai bagian dari proses pemecahan korelasi dasar. Selain mengaitkan kinerja sekolah masalah mereka. Meskipun Dinas Pendidikan dengan lokasi dalam lingkup kabupaten, tim data sangat fokus pada persentase kelulusan juga meninjau proporsi guru yang bersertifikasi keseluruhan kabupaten pada Ujian Nasional, di setiap sekolah. mereka belum pernah melihat hasil di tingkat sekolah secara terperinci. Karena mereka tidak Temuan dari analisis data mengejutkan dinas melakukan pemeringkatan masing-masing pendidikan Belu. Pertama, asumsi konvensional sekolah berdasarkan kinerja, mereka tidak tentang kinerja terendah berada di lokasi tahu sekolah mana yang berkinerja baik atau terpencil tidak terbukti. Sekolah menengah tidak baik. Membuat daftar peringkat sekolah dengan peringkat terbaik berada di lokasi tanpa bisa jadi dipengaruhi dengan masalah politis, listrik yang jauh dari kota, sementara sekolah terutama ketika disinyalir adanya permasalahan dasar dengan kinerja terburuk berada di tengah terkait Ujian Nasional (kecurangan tersebar kota. Temuan ini juga menunjukkan bahwa luas, namun banyak yang merasa hal tersebut sertifikasi dan kualifikasi guru tidak berkorelasi telah berkurang). Namun, tidak dilakukannya 5 pemeringkatan sekolah membuat manajemen batas-batas penggunaan data yang mereka Dinas Pendidikan Kabupaten Belu tidak miliki. Mereka juga tertarik untuk melanjutkan memahami apa yang sebenarnya menentukan pemeriksaan indikator, termasuk beberapa yang kualitas pendidikan. Sebagai akibatnya, seringkali hanya berhubungan secara tangensial dengan mereka mengandalkan asumsi, misalnya, bahwa pertanyaan mereka. Adalah penting untuk sekolah-sekolah perkotaan selalu berkinerja membantu mereka tetap fokus pada pertanyaan- lebih baik — karena mereka memiliki akses pertanyaan yang ingin mereka jawab. yang lebih baik ke sumber daya (guru, uang) dan karena orang tua yang tinggal di perkotaan Catatan operasional selanjutnya akan meninjau cenderung lebih sejahtera. bagaimana tim melihat lebih dalam tentang faktor-faktor yang mendorong kualitas Selain melalui pemeringkatan sekolah, melihat pendidikan di Kabupaten Belu. korelasi antara sertifikasi dan kinerja membawa analisis yang dilakukan di Kabupaten Belu Apa yang Telah Dipelajari? tentang penentu kualitas pendidikan ke tingkat berikutnya. Hal ini tidak komprehensif, hanya mengandalkan penghitungan jumlah guru Daerah-daerah miskin dan terpencil di Indonesia bersertifikasi per sekolah di sekolah-sekolah memiliki kemampuan berinovasi yang sama berperingkat tertinggi dan terendah. Namun, hal dengan daerah yang lebih sejahtera. Mungkin tersebut membuat tim secara serius memikirkan mudah untuk membuat stereotip atas daerah- kembali pandangan mereka terkait penyebab daerah seperti Kabupaten Belu sebagai daerah dari masalah yang mereka hadapi. Meskipun berkapasitas dan berkinerja rendah, namun mereka tahu bahwa masih ada tekanan untuk prestasi yang dicapai oleh tim Belu menunjukkan melanjutkan pemberian sertifikasi guru, bahwa dengan motivasi yang tepat mereka juga mereka mulai mencari hal lain yang merupakan dapat membuat kemajuan besar. pendorong utama kualitas pendidikan. Memberikan kesempatan kepada tim Walaupun analisis ini berhasil,terdapat beberapa Kabupaten Belu untuk melakukan analisis catatan. Pertama, kemampuan tim untuk sendiri sangat penting untuk penerimaan atas mengacu pada data, salah satunya disebabkan hasil dan pemahaman mereka tentang situasi karena peningkatan kualitas yang telah terjadi di kabupaten mereka. Sudah ada bukti bahwa dalam beberapa tahun terakhir. Meskipun pelaksanaan sertifikasi guru tidak berjalan tim menyadari bahwa analisis yang dilakukan dengan baik dan tidak efektif di Indonesia.5 belum sempurna, namun hal tersebut dapat Namun, penting bagi tim Kabupaten Belu membantu mereka dalam mengidentifikasi untuk menemukan fakta ini sendiri, setelah berbagai permasalahan lain. Kedua, walaupun mempertimbangkan dengan cermat mengenai analisis awal sebagian besar dilakukan sendiri data mana yang akan mereka percayai. oleh Kebupaten Belu, baik tim dan pelatih Berdasarkan data tentang sekolah-sekolah di membutuhkan bantuan dalam menentukan Kabupaten Belu, mereka dapat mengetahui lebih 5 Ibid 6 banyak tentang kabupaten dan menghilangkan bekerja di Dinas Pendidikan dengan harapan beberapa stereotip yang sedianya mereka miliki bahwa apa yang ia lakukan dapat memberikan tentang daerah mereka, seperti keyakinan dampak yang lebih luas. Ia pernah menerima bahwa anak-anak di kota mendapatkan pendidikan pengembangan kurikulum di luar pendidikan yang lebih baik daripada mereka di negeri dan merasa memiliki sesuatu yang dapat daerah yang lebih terpencil. Perubahan persepsi bermanfaat. Ia sudah melakukan peninjauan atas ini juga mendorong mereka untuk belajar lebih data Ujian Nasional namun belum menemukan banyak dari sekolah mereka sendiri. cara untuk menyampaikannya kepada atasannya tanpa adanya permintaan internal. Proses Analisis sederhana dapat secara efektif pemecahan masalah memberinya kesempatan membantu mendefinisikan masalah. Meskipun untuk memanfaatkan keahliannya dan analisis yang dilakukan oleh tim Kabupaten Belu menyediakan ruang untuk berbagi pengetahuan cukup sederhana, hal tersebut menunjukkan dan hasil analisis. bahwa setidaknya mereka membutuhkan lebih banyak informasi untuk memahami faktor- Kepemimpinan merupakan hal yang penting faktor yang mempengaruhi kualitas pendidikan. dalam menentukan isu prioritas. MELAYANI Hal ini juga menunjukkan kepada mereka mengembangkan pendekatan yang lebih bahwa beberapa asumsi mereka tidak benar. demokratis untuk memilih isu prioritas. Dari perspektif operasional, kesederhanaan Namun isu yang dipilih sebagai prioritas data itu penting. Namun, ada garis tipis antara masalah harus disertai dengan dukungan analisis “cukup baik” dan analisis “lemah”, dan kepemimpinan. Hal ini merupakan catatan pengawasan mungkin diperlukan dalam hal ini. penting dalam pengembangan program dan menyeimbangkannya dengan pemberdayaan Kurangnya data tidak selalu merupakan dan keterlibatan tim yang akan melakukan pertanda bahwa suatu dinas tidak “siap” pekerjaan ke depan. untuk memecahkan masalah. Mungkin hal tersebut merupakan tanda bahwa mereka perlu Membawa Pembelajaran ke mengalihkan perhatian untuk mengidentifikasi Skala yang Lebih Besar informasi yang dapat membantu mereka dalam memahami masalah dengan cara yang bermakna. Urutan langkah-langkah yang dilakukan oleh tim Kabupaten Belu dapat dijelaskan menjadi Ada individu-individu yang berkomitmen dalam panduan yang dapat digunakan kabupaten birokrasi dan proses pemecahan masalah dapat lain untuk melakukan analisis serupa. Panduan membantu mereka menemukan cara untuk tersebut dapat mengarahkan pemerintah bekerja melalui cara yang lebih bermakna. Salah kabupaten lain dalam melakukan proses-proses seorang staf dari bagian data yang memimpin sebagai berikut: analisis data, sebelumnya adalah seorang guru sekolah menengah yang kemudian memutuskan 7 1. Menentukan tujuan peningkatan kualitas Pemerintah pusat dapat mendukung peningkatan dan indikator untuk mengukurnya; kualitas yang dilakukan oleh pemerintah daerah 2. Menggunakan teknik seperti fish bone dengan cara-cara berikut: diagram dan five whys untuk mencari akar permasalahan untuk perbaikan kedepan; Pengelola program pemerintah pusat dapat 3. Menilai data yang tersedia untuk mendukung pemerintah daerah untuk menentukan kesesuaiannya dan reabilitas mengeksplorasi solusi mereka sendiri atas data secara umum, guna meningkatkan masalah kualitas layanan dasar. Walaupun pemahaman tentang masalah yang pemerintah pusat menyediakan ruang bagi menjadi prioritas; pemerintah daerah untuk menyesuaikan 4. Menggali cara-cara sederhana untuk program nasional dengan kondisi setempat, menganalisis data termasuk melakukan prosesnya tidak selalu jelas. peringkat masalah dan melakukan triangulasi dua sumber data untuk Pengelola program pemerintah pusat dapat mencari korelasi; lebih menekankan pengumpulan data untuk 5. Memahami perbedaan antara korelasi pengambilan keputusan manajemen daerah, dan sebab-akibat (dan memahami sebagai langkah awal yang penting dalam bahwa nilai data mungkin saja digunakan mengembangkan pemahaman yang lebih untuk menggugurkan penjelasan yang terperinci tentang kondisi setempat. dimiliki mengenai mengapa kinerja tidak membaik); dan Pemerintah pusat dapat menciptakan peluang 6. Mengidentifikasi pendekatan alternatif bagi staf Kabulaten Belu untuk membagi (kualitatif) untuk mengeksplorasi pengalaman mereka dengan kabupaten lain. hambatan dalam peningkatan kualitas, Hal ini dapat berupa wawancara melalui video termasuk diskusi kelompok terarah dan yang dapat dibagikan di kanal YouTube dan wawancara dengan staf layanan dasar. mungkin juga dapat berupa forum nasional di mana staf Kabupaten Belu diberi ruang untuk menyampaikan pengalaman mereka. Catatan operasional ini ditulis oleh Karrie McLaughlin dengan masukan dari Kathleen Whimp. Terima kasih kepada para pengulas Rachel Lemay Ort, Jumana Qamruddin, Michael Woolcock and Noah Yarrow atas masukannya untuk catatan ini. Terima kasih juga kepada tim Melayani, Ahmad Zaki Fahmi dan Noriko Toyoda atas dukungan dan masukan mereka. Kami mengucapkan penghargaan dan penghormatan kepada coach Melayani di Belu Mikhael Leuape dan tim yang bekerja dalam upaya peningkatan kualitas pendidikan di Kabupaten Belu. 8