‫وثيقة صادرة عن‬ ‫البنك الدولي‬ ‫لالستخدام الرسمي فقط‬ ‫تقرير رقم‪117799-GZ :‬‬ ‫المؤسسة الدولية للتنمية‬ ‫وثيقة برنامج‬ ‫من أجل‬ ‫منحة مقترحة‬ ‫بقيمة ‪ 30‬مليون دوالر‬ ‫إلى‬ ‫منظمة التحرير الفلسطينية‬ ‫(لصالح السلطة الفلسطينية)‬ ‫بغرض‬ ‫استقرار المالية العامة وبيئة األعمال في الضفة الغربية وقطاع غزة‬ ‫منحة ألغراض سياسات التنمية‬ ‫‪ 13‬أكتوبر‪/‬تشرين األول ‪2017‬‬ ‫مجموعة الممارسات العالمية المعنية بإدارة االقتصاد الكلي والمالية العامة‬ ‫منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫تتاح للجمهور قبل أن يبت فيها مجلس المديرين التنفيذيين وال ينطوي ذلك على أي نتيجة مفترضة‪ .‬وربما يجري تحديث الوثيقة‬ ‫هذه الوثيقة ُ‬ ‫ُ‬ ‫بعدما يبت فيها مجلس المديرين التنفيذيين‪ .‬وسوف تنشر الوثيقة المعَدلة وفق سياسة البنك بشأن تداول المعلومات‪.‬‬ ‫الضفة الغربية وقطاع غزة‬ ‫السنة المالية‬ ‫‪ 1‬يناير‪/‬كانون الثاني – ‪ 31‬ديسمبر‪/‬كانون األول‬ ‫القيمة المعادلة للعملة‬ ‫(سعر الصرف الساري في ‪ 21‬سبتمبر‪/‬أيلول ‪)2017‬‬ ‫شاقل إسرائيلي جديد‬ ‫وحدة العملة‬ ‫‪ 3.50‬شاقل إسرائيلي جديد‬ ‫دوالر أمريكي واحد‬ ‫الموازين والمقاييس‬ ‫النظام المتري‬ ‫قائمة االختصارات واألسماء المختصرة‬ ‫لجنة االتصال المخصصة‬ ‫‪AHLC‬‬ ‫مكافحة غسل األموال ومحاربة تمويل اإلرهاب‬ ‫‪AML/CFT‬‬ ‫بنك فلسطين‬ ‫‪BoP‬‬ ‫عالقات البنوك المراسلة‬ ‫‪CBR‬‬ ‫وحدة التنسيق المركزي‬ ‫‪CHU‬‬ ‫شركة توزيع‬ ‫‪DISCOs‬‬ ‫تقدير األضرار واالحتياجات‬ ‫‪DNA‬‬ ‫منحة سياسات التنمية‬ ‫‪DPG‬‬ ‫التقييم البيئي‬ ‫‪EA‬‬ ‫تقييم األثر البيئي‬ ‫‪EIA‬‬ ‫مشروع تحسين أداء قطاع الكهرباء‬ ‫‪ESPIP‬‬ ‫االستثمار األجنبي المباشر‬ ‫‪FDI‬‬ ‫إجمالي الناتج المحلي‬ ‫‪GDP‬‬ ‫اإلحصاءات المالية الحكومية‬ ‫‪GFS‬‬ ‫الحكومة اإلسرائيلية‬ ‫‪GOI‬‬ ‫دائرة معالجة المظالم‬ ‫‪GRS‬‬ ‫إدارة الخدمات العامة‬ ‫‪GSD‬‬ ‫المجلس األعلى لسياسات الشراء العام‬ ‫‪HCPPP‬‬ ‫إدارة المراجعة الداخلية‬ ‫‪IAD‬‬ ‫تقرير إنجاز التنفيذ والنتائج‬ ‫‪ICRR‬‬ ‫التقييم البيئي األولي‬ ‫‪IEE‬‬ ‫شركة كهرباء إسرائيل‬ ‫‪IEC‬‬ ‫النظام المتكامل لمعلومات اإلدارة المالية‬ ‫‪IFMIS‬‬ ‫صندوق النقد الدولي‬ ‫‪IMF‬‬ ‫المنظمة الدولية للمؤسسات العليا لمراجعة الحسابات‬ ‫‪INTOSAI‬‬ ‫المعايير المحاسبية الدولية للقطاع العام‬ ‫‪IPSAS‬‬ ‫مجلس الخدمات المشترك للمياه‬ ‫‪JWSC‬‬ ‫وحدة حكم محلي‬ ‫‪LGU‬‬ ‫وحدة كبار المكلفين‬ ‫‪LTU‬‬ ‫مليون متر مكعب‬ ‫‪MCM‬‬ ‫صندوق استئماني متعدد المانحين‬ ‫‪MDTF‬‬ ‫وزارة المالية والتخطيط‬ ‫‪MoFP‬‬ ‫وزارة الصحة‬ ‫‪MoH‬‬ ‫وزارة االقتصاد الوطني‬ ‫‪MoNE‬‬ ‫وزارة الداخلية‬ ‫‪MoI‬‬ ‫كرة تفاهم‬‫مذ ّ‬ ‫‪MoU‬‬ ‫المشروعات متناهية الصغر والصغيرة والمتوسطة‬ ‫‪MSME‬‬ ‫‪ii‬‬ ‫البرنامج الوطني للتحويالت النقدية‬ ‫‪NCTP‬‬ ‫خطة التنمية الوطنية‬ ‫‪NDP‬‬ ‫أجندة السياسات الوطنية‬ ‫‪NPA‬‬ ‫شاقل إسرائيلي جديد‬ ‫‪NIS‬‬ ‫التشغيل والصيانة‬ ‫‪O&M‬‬ ‫السلطة الفلسطينية‬ ‫‪PA‬‬ ‫الجهاز المركزي لإلحصاء الفلسطيني‬ ‫‪PCBS‬‬ ‫الهدف اإلنمائي للبرنامج‬ ‫‪PDO‬‬ ‫سياسة التقييم البيئي الفلسطينية‬ ‫‪PEAP‬‬ ‫تقييم اإلنفاق العام والمساءلة المالية‬ ‫‪PEFA‬‬ ‫قانون البيئة الفلسطيني‬ ‫‪PEL‬‬ ‫سلطة الطاقة والموارد الطبيعية الفلسطينية‬ ‫‪PENRA‬‬ ‫استعراض اإلنفاق العام‬ ‫‪PER‬‬ ‫مجلس تنظيم قطاع الكهرباء الفلسطيني‬ ‫‪PERC‬‬ ‫شركة النقل الوطنية للكهرباء الفلسطينية‬ ‫‪PETL‬‬ ‫إدارة الماليات العامة‬ ‫‪PFM‬‬ ‫الشراكة بين القطاعين العام والخاص‬ ‫‪PPP‬‬ ‫خطة اإلصالح والتنمية الفلسطينية‬ ‫‪PRDP‬‬ ‫صندوق النهوض بالقطاع الخاص‬ ‫‪PSEF‬‬ ‫سلطة المياه الفلسطينية‬ ‫‪PWA‬‬ ‫ديوان الرقابة المالية واإلدارية‬ ‫‪SAACB‬‬ ‫المشروعات الصغيرة والمتوسطة‬ ‫‪SME‬‬ ‫الصندوق االستئماني لغزة والضفة الغربية‬ ‫‪TFGWB‬‬ ‫المساعدة الفنية‬ ‫‪TA‬‬ ‫دائرة مياه الضفة الغربية‬ ‫‪WBWD‬‬ ‫مشروع تعزيز األمن المائي‬ ‫‪WSDP‬‬ ‫الصندوق االستئماني لغزة والضفة الغربية‬ ‫‪TFGWB‬‬ ‫وكالة األمم المتحدة إلغاثة وتشغيل الالجئين الفلسطينيين‬ ‫‪UNRWA‬‬ ‫ضريبة القيمة المضافة‬ ‫‪VAT‬‬ ‫مجموعة البنك الدولي‬ ‫‪WBG‬‬ ‫حافظ غانم‬ ‫نائب الرئيس لشؤون منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا‪:‬‬ ‫مارينا ويس‬ ‫مدير المكتب‪:‬‬ ‫كارلوس فيليب جاراميلو‬ ‫مدير أول بقطاع الممارسات العالمية‪:‬‬ ‫كيفن كاري‬ ‫مدير قطاع الممارسات‪:‬‬ ‫ري أوداورا‬ ‫رئيس فريق العمل‪:‬‬ ‫‪iii‬‬ ‫الضفة الغربية وقطاع غزة‬ ‫منحة ألغراض سياسات التنمية لتحقيق استقرار المالية العامة وبيئة األعمال‬ ‫جدول المحتويات‬ ‫ملخص المنحة والبرنامج‬ ‫ملخص المنحة والبرنامج ‪iv .............................................................................................................‬‬ ‫‪ .1‬المقدمة والسياق العام للضفة والقطاع ‪1 .........................................................................................‬‬ ‫‪ .2‬إطار سياسات االقتصاد الكلي ‪2 ....................................................................................................‬‬ ‫‪ 1-2‬التطورات االقتصادية األخيرة‪2 ..................................................................................‬‬ ‫‪ 2-2‬آفاق االقتصاد الكلي والقدرة على تحمل الديون ‪9 ...............................................................‬‬ ‫‪ 3.2‬العالقات مع صندوق النقد الدولي ‪11 ..............................................................................‬‬ ‫‪ .3‬برنامج الحكومة ‪11 ..................................................................................................................‬‬ ‫‪ .4‬العملية المقترحة ‪11 .................................................................................................................‬‬ ‫‪ 1-4‬االرتباط بالبرنامج الحكومي ووصف العملية ‪11 ..................................................................‬‬ ‫‪ .2-4‬اإلجراءات المسبقة والنتائج واألسس التحليلية ‪12 ................................................................‬‬ ‫‪ 3-4‬االرتباط باستراتيجية المساعدات وعمليات البنك الدولي األخرى واستراتيجية مجموعة البنك الدولي ‪23 ....‬‬ ‫‪ 4-4‬المشاورات والتعاون مع شركاء التنمية ‪24 ........................................................................‬‬ ‫‪ .5‬قضايا أخرى تتعلق بالتصميم والتقييم ‪25 ..........................................................................................‬‬ ‫‪ 1-5‬الفقر واألثر االجتماعي ‪25 .........................................................................................‬‬ ‫‪ 2-5‬الجوانب البيئية ‪26 ..................................................................................................‬‬ ‫‪ 3-5‬الجوانب المتصلة بإدارة الماليات العامة والصرف والتدقيق ‪26 ..................................................‬‬ ‫‪ 4-5‬الرصد والتقييم والمساءلة ‪28 ......................................................................................‬‬ ‫‪ .6‬ملخص المخاطر ‪29 ..................................................................................................................‬‬ ‫المرفقات‬ ‫مصفوفة السياسات والنتائج‬ ‫المرفق ‪:1‬‬ ‫خطاب سياسات التنمية‬ ‫المرفق ‪:2‬‬ ‫المرفق الخاص بالعالقات مع صندوق النقد الدولي‬ ‫المرفق ‪:3‬‬ ‫جدول التحليل البيئي واالجتماعي‪/‬الفقر‬ ‫المرفق ‪:4‬‬ ‫إدارة شؤون المالية العامة والجوانب المالية والتعاقدية‬ ‫المرفق ‪:5‬‬ ‫ت ولى إعداد هذه المنحة ألغراض سياسات التنمية لتحقيق استقرار المالية العامة وبيئة األعمال فريق أساسي يتألف من ري أوداورا (خبيرة اقتصادية‬ ‫أولى‪ ،‬رئيسة فريق العمل)؛ ونور ناصر الدين (خبير اقتصادي)؛ و روجر كوما كونيل (أخصائي أول شؤون طاقة)؛ وسارة بديعي (أخصائي شؤون‬ ‫طاقة)؛ وإياد رمال (أخصائي أول بنية تحتية)؛ وعدنان غوشه (أخصائي أول شؤون المياه والصرف الصحي)؛ وإيلين هاملتون (كبيرة خبراء في‬ ‫مجال التنمية الحضرية)؛ ونوريكو أو (خبير في مجال التنمية الحضرية)؛ ودانة المبيض (محللة برامج)؛ وسميرة أحمد حلس (رئيس برنامج التنمية‬ ‫البشرية)؛ وفرناندو خافيير مونتينيغرو توريس (خبير أول في شؤون الصحة)؛ ورنين حسن حسونة (محللة عمليات)؛ وجوليا كوجوكارو (خبير أول‬ ‫بشؤون القطاع الخاص)؛ وعبد الوهاب خطيب (خبير القطاع المالي)؛ وعزيز عتمانوف (خبير اقتصادي)؛ ونيثرا باالنيسوامي (خبير اقتصادي)؛‬ ‫ولينا توتونجي (أخصائي مشتريات أول )؛ ونادي يوسف معشني (أخصائي إدارة مالية)؛ وريهام حسين (أخصائية إدارة مالية)؛ ومها محمد بالي‬ ‫(مساعدة برامج أولى)‪ .‬يتوجه الفريق بالشكر على المساندة واإلرشاد المقدمين من مارينا ويس (المديرة القطرية)‪ ،‬ومارك أهيرن (رئيس برنامج‬ ‫الن مو المنصف والتمويل والمؤسسات)‪ ،‬وبيورن فيليب (رئيس برنامج التنمية المستدامة)‪ ،‬وكيفن كاري (مدير بقطاع الممارسات العالمية)‪ ،‬وإريك لو‬ ‫بورني (المستشار االقتصادي)‪ ،‬وناتاليا روبالينو (مستشار قانوني أول)‪ .‬كما يود الفريق أن يعرب عن امتنانه لتعاون السلطة الفلسطينية‪ ،‬وخصوصا ً‬ ‫وزارة المالية والتخطيط وموظفو السلطة الفلسطينية اآلخرون‪ ،‬على إعداد هذه المنحة ألغراض سياسات التنمية‪.‬‬ ‫‪iv‬‬ ‫ملخص المنحة والبرنامج المقترحين‬ ‫الضفة الغربية وقطاع غزة‬ ‫منحة سياسات التنمية لتحقيق استقرار المالية العامة وبيئة األعمال‬ ‫منظمة التحرير الفلسطينية (لصالح السلطة الفلسطينية)‬ ‫الجهة المتلقية للمنحة‬ ‫وزارة المالية والتخطيط بالسلطة الوطنية الفلسطينية‬ ‫الجهة المسؤولة عن إدارة التنفيذ‬ ‫الشروط‪ :‬منحة من الصندوق االستئماني لغزة والضفة الغربية‬ ‫بيانات التمويل‬ ‫المبلغ‪ 30 :‬مليون دوالر أمريكي‬ ‫قائمة بذاتها‬ ‫نوع العملية‬ ‫(أ) تحسين شفافية التحويالت المالية العامة إلى مقدمي الخدمات المحليين؛ و(ب) تحسين بيئة‬ ‫ركائز العملية وهدف (أهداف)‬ ‫األعمال‬ ‫البرنامج اإلنمائي‬ ‫(أ) تحسين شفافية التحويالت المالية العامة إلى مقدمي الخدمات المحليين‬ ‫مؤشرات النتائج‬ ‫‪ ‬نسبة الكهرباء التي تشتريها وحدات الحكم المحلي من شركة كهرباء إسرائيل إلى مشتريات‬ ‫الكهرباء المدفوع ثمنها إلى شركة كهرباء إسرائيل‪ .‬خط األساس (‪ %86 = )2016‬؛‬ ‫المستهدف (‪. %100 = )2019‬‬ ‫‪ ‬الديون المتراكمة على خمس وحدات حكم محلي لدائرة مياه الضفة الغربية مقابل المياه‬ ‫المشتراة بالجملة‪ .‬خط األساس (يوليو‪/‬تموز ‪ 275 = )2017‬مليون دوالر؛ المستهدف‬ ‫(‪ = )2019‬أقل من خط األساس‪.‬‬ ‫‪ ‬متوسط النمو السنوي في إجمالي تكاليف اإلحالة الصحية خط األساس (للفترة ‪-2014‬‬ ‫‪ %14.5 = )2016‬؛ المستهدف (للفترة ‪ = )2019-2017‬أقل من خط األساس‪.‬‬ ‫‪ ‬نشر تقارير سنوية على اإلنترنت تحدد‪( :‬أ) مبلغ الموازنة الرأسمالية لوزارة الحكم المحلي‬ ‫المخصصة من قبل وزارة الحكم المحلي لكل وحدة حكم محلي؛ و(ب) مبلغ االستقطاعات أو‬ ‫اإليرادات المعترضة من جانب وزارة المالية والتخطيط لكل وحدة حكم محلي؛ و(ج) مرفق‬ ‫ً إلى معايير التخصيص‬‫بتقرير رسوم النقل الحالي مع تحليل لنسبة كل وحدة حكم محلي استنادا‬ ‫المعتمدة من مجلس الوزراء‪ .‬خط األساس (سبتمبر‪/‬أيلول ‪ :)2017‬لم يتم نشر تقارير؛‬ ‫ً فيما يخص تقرير االعتراض‬ ‫المستهدف (‪ :)2019‬إتاحة المعلومات السنوية (‪ 2018‬فصاعدا‬ ‫ً فيما يخص التقارير األخرى) على اإلنترنت‪.‬‬‫و‪ 2017‬فصاعدا‬ ‫(ب) تحسين بيئة األعمال‬ ‫‪ ‬عدد إشعارات التسجيل التي قُيّدت في سجل الضمانات‪ .‬خط األساس ‪0 = 2016‬؛ المستهدف‬ ‫(‪ 300 = )2019‬على األقل‬ ‫‪ ‬عدد الشركات التي تأسست رسمياً‪ .‬خط األساس ‪1783 = 2016‬؛ المستهدف (‪= )2019‬‬ ‫زيادة بنسبة ‪ %15‬على األقل‪.‬‬ ‫‪ ‬عدد األيام الالزمة إلصدار رخصة مزاولة النشاط التجاري في المتوسط‪ .‬خط األساس‬ ‫(‪ 36 = )2016‬يوماً؛ المستهدف (‪ 15 = )2019‬يوماً‪.‬‬ ‫‪ ‬رسوم ترخيص النشاط‪ .‬خط األساس (‪ = )2016‬يتراوح بين ‪ 24‬إلى ‪ 144‬ديناراً أردنياً؛‬ ‫المستهدف (‪ = )2019‬رسما موحدا يبلغ ‪ 25‬ديناراً أردنياً‪.‬‬ ‫مرتفع‬ ‫التصنيف العام للمخاطر‬ ‫(‪ )1‬هل هناك مخاطر مناخ وكوارث في األجلين القصير والطويل فيما يتصل بهذه العملية (كما‬ ‫مخاطر المناخ والكوارث‬ ‫تحدد في إطار تصنيف المخاطر البيئية واالجتماعية بموجب األداة المنهجية لتصنيف مخاطر‬ ‫(مطلوبة فيما يخص البلدان‬ ‫ال ‪X‬‬ ‫العمليات)؟ نعم‬ ‫المؤهلة لالقتراض من المؤسسة‬ ‫الدولية للتنمية)‬ ‫‪P161252‬‬ ‫الرقم التعريفي للعملية‬ ‫‪v‬‬ ‫وثيقة برنامج‬ ‫استقرار المالية العامة وبيئة األعمال في الضفة الغربية وقطاع غزة‬ ‫منحة سياسات التنمية‬ ‫‪ .1‬المقدمة والسياق العام للضفة والقطاع‬ ‫تقدم وثيقة البرنامج هذه منحة سياسات التنمية المقترحة لتحقيق استقرار المالية العامة وتعزيز بيئة األعمال في الضفة الغربية‬ ‫‪.1‬‬ ‫وقطاع غزة‪ ،‬وهي عملية قائمة بذاتها بقيمة ‪ 30‬مليون دوالر‪ .‬تساند المنحة المقترحة أولويات السلطة الفلسطينية االستراتيجية المتوخاة‬ ‫في استراتيجيتها اإلنمائية (أجندة السياسات الوطنية للفترة ‪ ،)2022-2017‬وتقدم تمويالً أساسيا ً لموازنة السلطة الفلسطينية لسنة ‪.2017‬‬ ‫وتساند المنحة جهود السلطة الفلسطينية الرامية إلى تعزيز استقرار المالية العامة بتحسين الشفافية وكذلك انضباط المدفوعات في نطاق‬ ‫تحويالت الموازنة المرتبطة بتمويل المرافق بين السلطة الفلسطينية والحكومة اإلسرائيلية ووحدات الحكم المحلي‪ ،1‬حيث تشوه فواتير‬ ‫وحدات الحكم المحلي غير المسددة حاليا ً تحويالت اإليرادات بين الحكومة اإلسرائيلية والسلطة الفلسطينية‪ .‬وستعبئ المنحة البالغة ‪30‬‬ ‫مليون دوالر بشكل مباشر تمويالً من المانحين اآلخرين بمبلغ نحو ‪ 45‬مليون دوالر سنويا ً من خالل الصندوق االستئماني لخطة اإلصالح‬ ‫والتنمية الفلسطينية‪ .‬كما تبعث العملية أيضا ً بإشارة إيجابية قوية إلى المانحين اآلخرين الذين يقدمون بشكل مباشر مساندة ثنائية لموازنة‬ ‫السلطة الوطنية‪.‬‬ ‫تتسق العملية المقترحة مع نهج تعظيم تمويل التنمية‪"/‬النهج التعاقبي" في تعبئة التمويل اإلنمائي الخاص‪ ،‬الذي ينعكس بالكلية‬ ‫‪.2‬‬ ‫في استراتيجية مساعدات مجموعة البنك الدولي المقبلة للضفة الغربية وقطاع غزة (السنوات المالية ‪ .)2021-2018‬تعكس المنحة‬ ‫المقترحة تحول البنك الدولي االستراتيجي إلى زيادة التركيز على القطاع الخاص‪ ،‬وتعد استكماالً لصندوق البنك الدولي للنهوض بالقطاع‬ ‫الخاص‪ 2‬قيد اإلعداد حالياً‪ .‬وتشدد إجراءاتها المسبقة على ما تحقق من تقدم في وضع األسس لتحسين الجدارة االئتمانية ونظام المدفوعات‬ ‫د منفرد يؤثر على قدرة السلطة الفلسطينية على تعبئة التمويل الخاص‬ ‫في قطاعات المرافق (كالكهرباء والمياه)‪ ،‬الذي يعتبر أخطر تح ٍّ‬ ‫والتجاري لمساندة االستثمار في هذه القطاعات‪ .‬كما تساند المنحة أيضا ً تحسين بيئة األعمال مع ترشيد وتحديث اإلطار القانوني والتنظيمي‬ ‫للشركات الخاصة في الوقت نفسه‪ ،‬وذلك بهدف تشجيع نمو قطاع خاص نشط وشامل للجميع وإيجاد فرص عمل بالقطاع الخاص الرسمي‪.‬‬ ‫وتتوافق إجراءات السياسات مع إجراءات تدخلية في إطار "النهج التعاقبي"‪ ،‬وتحديداً اإلصالحات المسبقة للتصدي إلخفاقات السوق‬ ‫والمؤسسات‪ ،‬وإيجاد حيز أكبر لمشاركة القطاع الخاص واستثماراته‪.‬‬ ‫واجهت األراضي الفلسطينية (الضفة الغربية وقطاع غزة) اضطرابات سياسية عنيفة استمرت طويالا على مدى العقدين‬ ‫‪.3‬‬ ‫الماضيين‪ ،‬مما أدى إلى تفاقم تقلبات االقتصاد الكلي‪ .‬فاألراضي الفلسطينية اقتصادها صغير مفتوح ينتمي إلى الشريحة الدنيا من البلدان‬ ‫المتوسطة الدخل‪ ،‬بتعداد سكان بلغ ‪ 4.8‬مليون نسمة في ‪ .2016‬وعانت األراضي الفلسطينية من عدم االستقرار السياسي (اإلقليمي‬ ‫والمحلي على السواء) وسلسلة من الصراعات العنيفة على مر السنين‪ .3‬فبعد صراع ‪ ،2008/2007‬كانت األراضي الفلسطينية تحت‬ ‫سيطرة حزبين سياسيين مختلفين‪ ،‬فكانت حركة فتح تسيطر على الضفة الغربية‪ ،‬فيما كانت السيطرة الفعلية على قطاع غزة في أيدي حركة‬ ‫‪4‬‬ ‫حماس‪ .‬ويشكل القطاع أقل من ‪ ، %30‬وتخضع حدوده لرقابة تقييدية للغاية تفرضها إسرائيل ومصر‪.‬‬ ‫تدهور هيكل االقتصاد الفلسطيني بدرجة كبيرة على مدى العقدين الماضيين‪ ،‬فانكمشت حصة قطاعي التصنيع والزراعة في‬ ‫‪.4‬‬ ‫إجمالي الناتج المحلي بنسبة ‪ %50‬و‪ %75‬على التوالي بين عامي ‪ .2015-1994‬فمن ناحية‪ ،‬ازدادت حصة قطاع الخدمات العامة‬ ‫(كالتعليم والصحة واألمن) في إجمالي الناتج المحلي بحوالي ‪ %60‬أثناء الفترة ذاتها‪ ،‬ومُولت إلى حد كبير من دعم الموازنة المقدمة من‬ ‫المانحين‪ .‬أسفر هذا التغير الهيكلي الشديد في االقتصاد عن إخفاق القطاع الخاص في توفير فرص عمل كافية الستيعاب القوة العاملة‬ ‫‪ 1‬تشمل وحدات الحكم المحلي البلديات والمجالس القروية‪.‬‬ ‫ً‬ ‫‪ 2‬سيهدف صندوق النهوض بالقطاع الخاص إلى تعبئة تمويل الشركاء المانحين لمساندة اإلصالحات المحفزة للقطاع الخاص‪ .‬كما سيساعد أيضا على تنفيذ استراتيجية‬ ‫مساعدات مجموعة البنك الدولي المقبلة (السنوات المالية ‪ )2021-2018‬مع تركيز أقوى على القطاع الخاص‪.‬‬ ‫‪ 3‬تشمل سلسلة الصراعات االنتفاضتين األولى والثانية في ‪ 1993-1987‬و‪ ،2005-2000‬على الترتيب‪ ،‬والصراع بين فتح وحماس في ‪ ،2008/2007‬والحروب‬ ‫التي دارت في غزة في ‪ 2009-2008‬و‪ 2012‬و‪.2014‬‬ ‫‪ 4‬تعلل هذه الجغرافيا المفتتة التفاوتات المكانية والفجوة الكبيرة والمتسعة من حيث النمو االقتصادي والفقر ومستويات المعيشة بين المنطقتين‪ .‬بعد حرب غزة في ‪،2014‬‬ ‫اتسعت فجوة الرفاه االقتصادي بين الضفة الغربية وقطاع غزة‪ .‬على الرغم من معدالت النمو اإليجابية‪ ،‬ظلت معدالت نمو نصيب الفرد من الدخل في انخفاض في‬ ‫السنوات األخيرة نتيجة النمو السكاني المرتفع في غزة‪ ،‬وصارت سلبية منذ عام ‪ ،2014‬مما ينبئ بتدهور مستويات معيشة سكان غزة‪.‬‬ ‫‪1‬‬ ‫المتنامية (من الشباب والنساء غالباً) وإيرادات لتوفير الخدمات لسكان يزداد عددهم سريعا ً‪ .‬ومع تزايد األنشطة االستيطانية المكثفة‪ ،‬فإن‬ ‫التقدم الضئيل في المصالحة الداخلية‪ ،‬والقيود المشددة حاليا ً على الحركة والتجارة وإمكانية الوصول إلى األراضي والموارد‪ ،‬تشكل المعوقات‬ ‫الرئيسية أمام استثمارات القطاع الخاص ونموه فضالً عن توفير فرص العمل‪.‬‬ ‫في ظل تصاعد الضبابية السياسية والتراجع في تمويل المانحين وتضاؤل قاعدة النمو على الدوام‪ ،‬عكفت السلطة الفلسطينية‬ ‫‪.5‬‬ ‫على تنفيذ إصالحات هيكلية بمساعدة فنية ومالية مقدمة من خالل منح أغراض سياسات التنمية من البنك والمانحين اآلخرين‪ .‬وحققت‬ ‫السلطة الفلسطينية تقدما ً في خفض الدعم غير المباشر في قطاعي الكهرباء والمياه بهدف زيادة مقومات استمراريتهما المالية لتمكين القطاع‬ ‫الخاص من ضخ استثمارات‪ .‬كما حققت السلطة تقدما ً جيداً أيضا ً في تنفيذ مجموعة فرعية من اإلصالحات المطلوبة في قطاع الصحة للحد‬ ‫من تكاليف الرعاية الصحية سريعة التزايد‪ .‬عالوة على ذلك‪ ،‬تحقق تقدم في تحسين بيئة األعمال من خالل تنفيذ إطار حديث للمعامالت‬ ‫المشمولة بضمانات‪ ،‬بما في ذلك سجل الضمانات وتبسيط إجراءات تسجيل منشآت األعمال وترخيصها وتعزيز تشغيل الشركات الفلسطينية‬ ‫بتحديث اإلطار التنظيمي العتيق‪ .‬وس ُ‬ ‫تستخدم العملية المقترحة كأداة رئيسية لمواصلة حوار السياسات مع السلطة الفلسطينية لمساندة التقدم‬ ‫في اإلصالحات في جميع قضايا السياسات سالفة الذكر‪.‬‬ ‫مدفوعة بحلقات من الصراع‪ ،‬اتسمت معدالت الفقر في األراضي الفلسطينية بالتقلب وما زالت مرتفعة‪ ،‬حيث يعيش ربع السكان‬ ‫‪.6‬‬ ‫تحت خط الفقر الوطني‪ ،‬مع اتساع الفجوات بين الضفة الغربية وقطاع غزة‪ .‬وساعد النمو االقتصادي والمساعدات االجتماعية وبرنامج‬ ‫التحويالت النقدية جيدة االستهداف الذي تديره السلطة الفلسطينية على الحد من الفقر في األراضي الفلسطينية في السنوات التي أعقبت‬ ‫االنتفاضة الثانية‪ .‬لكن عدم االستقرار السياسي والحروب المتكررة في القطاع على مدى السنوات العشر الماضية قوضا مكاسب الرفاه‬ ‫بشدة‪ .‬ففي أعقاب صراع ‪ 2008/2007‬في غزة‪ ،‬ازداد معدل الفقر بمقدار ‪ 20‬نقطة مئوية‪ ،‬مما أدى إلى ارتفاع معدل الفقر اإلجمالي في‬ ‫األراضي الفلسطينية‪ .‬وتظهر أحدث بيانات رسمية متاحة (الجهاز المركزي لإلحصاء الفلسطيني‪ )52011 ،‬أن مستويات الفقر في القطاع‬ ‫لم تتمكن من التعافي إلى مستويات ما قبل ‪ ،2007‬وظلت شديدة االرتفاع عند ‪ . %38‬لكن الفقر في الضفة الغربية كان أقل كثيراً عند‬ ‫‪ %18‬عام ‪ .2011‬ويدل هذا بوضوح على وجود تفاوت مكاني كبير في معدالت الفقر‪ .‬كما أن معدالت الفقر في غزة أيضا ً أكثر تقلباً؛‬ ‫نظراً ألن نسبة كبيرة من سكان القطاع يعيشون قريبا ً جداً من خط الفقر ويبقون عرضة بشكل دائم للسقوط في براثن الفقر بفعل أي صدمة‬ ‫اقتصادية أو صراع‪ .‬وبالنظر إلى ارتباط الفقر الوثيق بنواتج سوق العمل‪ ،‬وبما أن معدل البطالة ظل في تزايد‪ ،‬وعلى وجه الخصوص في‬ ‫غزة بعد صراع ‪ ،2014‬من المتوقع أن تكون مستويات الفقر قد زادت في األراضي الفلسطينية منذ ‪ ،2011‬وال سيما في غزة‪.‬‬ ‫يهيمن التفاوت المكاني بين الضفة الغربية وقطاع غزة على نواتج الرخاء المشترك‪ .‬إذ ظل األداء على صعيد الرخاء المشترك‬ ‫‪.7‬‬ ‫ً‬ ‫‪ -‬الذي يقاس بمعدل النمو السنوي في نصيب الفرد من االستهالك بين أدنى ‪ %40‬دخال من السكان ‪ -‬يتحسن بالمعدل ذاته كبقية التوزيع‪،‬‬ ‫لكن معدل نمو االستهالك تراجع من حوالي ‪ %2‬على مدى الفترة ‪ 2009-2004‬إلى ما يقارب الصفر للفترة ‪ .2011-2009‬ويحجب‬ ‫ركود الرخاء المشترك تفاوتا ً إقليميا ً كبيراً‪ ،‬حيث ُ‬ ‫تبطل معدالت النمو السلبية فيما يخص غالبية السكان في غزة أثر النمو اإليجابي في الضفة‬ ‫الغربية‪.‬‬ ‫‪ .2‬إطار سياسات االقتصاد الكلي‬ ‫‪ 1-2‬التطورات االقتصادية األخيرة‬ ‫يعاني االقتصاد الفلسطيني من نمو متقلب وغير مستدام‪ .‬ففي أي اقتصاد صغير‪ ،‬يعتمد تحقيق مسار النمو المستدام إلى حد كبير‬ ‫‪.8‬‬ ‫على القدرة على التنافس في األسواق اإلقليمية والعالمية وزيادة صادراته من السلع والخدمات‪ .‬وتعاني الشركات الفلسطينية من مناخ أعمال‬ ‫صعب نتيجة القيود التي تفرضها إسرائيل على التجارة وإمكانية الوصول إلى الموارد‪ ،‬والنزاعات السياسية الداخلية‪ ،‬والبيئة القانونية‬ ‫والتنظيمية العتيقة والجامدة‪ .‬ويوفر هذا التحدي األخير األساس المنطقي للركيزة الثانية من منحة أغراض سياسات التنمية‪ .‬ففي الواقع‪ ،‬شهد‬ ‫االقتصاد الفلسطيني قدراً كبيراً من انخفاض التصنيع‪ ،‬حيث شهد قطاع الصناعات التحويلية‪ ،‬الذي يشكل عادة أحد المحركات الرئيسية للنمو‬ ‫الذي تقوده الصادرات‪ ،‬ركوداً إلى حد كبير‪ ،‬وانخفضت حصته في إجمالي الناتج المحلي من ‪ %19‬في ‪ 1994‬إلى ‪ %11‬في ‪.2015‬‬ ‫ستكون بيانات الفقر الجديدة المستمدة من استقصاء إنفاق واستهالك األسر الفلسطينية للفترة ‪ 2017/2016‬متاحة بحلول نهاية ‪.2017‬‬ ‫‪5‬‬ ‫‪2‬‬ ‫كما تراجعت أيضا ً حصة قطاع الزراعة من ‪ %12‬إلى ‪ %4‬خالل الفترة ذاتها‪ .‬ومن منظور نسبي‪ ،‬حدث معظم النمو في خدمات القطاع‬ ‫العام على مدى العقدين الماضيين‪ .‬فقد ساعدت المبالغ الكبيرة من المساعدات المالية من المجتمع الدولي على مدى العقدين الماضيين حتى‬ ‫اآلن على تخفيف أثر القيود المفروضة على النمو‪ ،‬لكن المعونات تراجعت بشدة في السنوات األخيرة (من ‪ %32‬من إجمالي الناتج المحلي‬ ‫في ‪ 2008‬إلى نحو ‪ %6‬من إجمالي الناتج المحلي في ‪ ،)2016‬وال يمكن أن تستمر كبديل عن ضعف بيئة األعمال‪.‬‬ ‫منذ حرب ‪ 2014‬في غزة‪ ،‬حقق االقتصاد الفلسطيني نمواا بطيئاا‪ ،‬وإنْ كان ذلك مدفوعا ا بعاملين غير مستدامين هما انتعاش‬ ‫‪.9‬‬ ‫ما بعد الصراع ونمو االئتمان‪ .‬دفع األثر االقتصادي الشديد المترتب على الصراع باالقتصاد الفلسطيني إلى هوة الركود في ‪ .2014‬وقد‬ ‫انتعش االقتصاد منذ ذلك الحين فوصل نمو إجمالي الناتج المحلي الحقيقي إلى ‪ %3.5‬في ‪ ،2015‬وما يقدر بـ ‪ %4.1‬في ‪ .2016‬ووصل‬ ‫النمو في قطاع غزة إلى ‪ %7.7‬في ‪ 2016‬مدفوعا ً بطفرة في نشاط إعادة اإلعمار‪ .‬وأما في الضفة الغربية فقد اتسع االقتصاد بنسبة ‪%3‬‬ ‫في المقام األول نتيجة زيادة في إنفاق األسر المعيشية مولتها قروض البنك الدولي‪ .‬لكن محركات هذه النمو األخير ليست مستدامة‪ .‬ففي‬ ‫الربع األول من ‪ ،2017‬انخفض نمو إجمالي الناتج المحلي الحقيقي إلى ‪ %0.8( %0.7‬في الضفة الغربية و‪ %0.4‬في قطاع غزة)‪.6‬‬ ‫لم يتمكن االقتصاد الفلسطيني من إيجاد فرص عمل كافية الستيعاب الملتحقين الجدد بسوق العمل‪ ،‬مما أدى إلى بطالة عالية‬ ‫‪.10‬‬ ‫مستعصية‪ .‬فقد ازداد عدد الفلسطينيين المنضمين إلى القوة العاملة بمقدار ‪ 0.8‬مليون على مدى العقدين الماضيين‪ ،‬فيما لم يوفر القطاعان‬ ‫العام والخاص إال ‪ 0.5‬مليون فرصة عمل إضافية؛ ومن ثم ازداد عدد العاطلين بمقدار ‪ 0.3‬مليون‪ ،‬مما أسفر عن معدل بطالة مرتفع‬ ‫تظهر أحدث البيانات فيما يخص الربع الثاني من ‪ 2017‬أن معدل البطالة‬ ‫للغاية‪ ،‬حيث تأرجح بين ‪ %20‬و‪ %31‬خالل فترة ما بعد أوسلو‪ُ .‬‬ ‫ظل في تزايد مؤخراً في كل من غزة والضفة الغربية حيث وصل إلى ‪ %29‬في المتوسط‪ .‬وفي الضفة الغربية وصل إلى ‪ %21‬بحلول‬ ‫نهاية يونيو‪/‬حزيران ‪ 2017‬على الرغم من ازدياد عدد الفلسطينيين العاملين في إسرائيل والمستوطنات‪ .‬وفي غزة ازداد إلى ‪ ، %44‬نتيجة‬ ‫التباطؤ في أنشطة إعادة اإلعمار في المقام األول‪.‬‬ ‫الشكل ‪ :1‬معدالت نمو إجمالي الناتج المحلي الحقيقي في األراضي الفلسطينية‪2016 - 1995 ،‬‬ ‫المصدر‪ :‬بيانات الحسابات الوطنية الصادرة عن الجهاز المركزي لإلحصاء الفلسطيني‪.‬‬ ‫تعاني سوق العمل الفلسطينية من مشاكل احتواء هيكلية وال سيما فيما يخص الشباب والنساء‪ .‬في الوقت الراهن‪ ،‬هناك ‪%41‬‬ ‫‪.11‬‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ممن تتراوح أعمارهم بين ‪ 15‬و‪ 29‬سنة نشطون في سوق العمل‪ ،‬مما يعكس تشاؤما شديدا بشأن آفاق التوظيف‪ .‬وعلى الرغم من انخفاض‬ ‫‪ 6‬استناداً إلى األرقام األولية من الجهاز المركزي لإلحصاء الفلسطيني‪.‬‬ ‫‪3‬‬ ‫معدل المشاركة‪ ،‬وصلت البطالة بين هذه الفئة إلى ‪ %30‬في الربع الثاني من ‪ 2017‬في الضفة الغربية‪ ،‬وإلى نسبة هائلة عند ‪ %62‬في‬ ‫غزة‪ .‬ثمة شاغل آخر في سوق العمل الفلسطينية يتعلق بالفروق الشديدة في المشاركة في قوة العمل حسب نوع الجنس‪ .‬فقد وصلت معدالت‬ ‫مشاركة الذكور إلى ‪ %72‬في ‪( 2017‬ليست بعيدة عن متوسط الشريحة الدنيا من البلدان متوسطة الدخل األخرى)‪ ،‬وأما النساء فيعانين‬ ‫منذ زمن طويل من تدني التمثيل في سوق العمل الفلسطينية‪ ،‬مع بلوغ معدالت المشاركة الحديثة ‪ %19‬مقارنة بنسبة ‪ %39‬في المتوسط‬ ‫في البلدان المقارنة‪ .‬تشير الشواهد غير الموثقة إلى أن القيود على الحركة واألعراف الثقافية تلعب دوراً أساسيا ً في اإلبقاء على المرأة‬ ‫خارج سوق العمل‪.‬‬ ‫ظلت معدالت االستثمار على انخفاضها‪ ،‬مع توجيه غالبيتها إلى أنشطة غير منتجة نسبيا ا ال توفر فرص عمل كافية‪ .‬ظلت‬ ‫‪.12‬‬ ‫مستويات االستثمار الخاص‪ ،‬التي بلغ متوسطها نحو ‪ %16-15‬من إجمالي الناتج المحلي في السنوات األخيرة‪ ،‬منخفضة مقارنة بمعدالت‬ ‫تزيد على ‪ %25‬في البلدان متوسطة الدخل السريعة النمو‪ .‬وأما االستثمار األجنبي المباشر‪ ،‬البالغ ‪ %2‬فقط من إجمالي الناتج المحلي‪ ،‬فهو‬ ‫متدن جداً أيضا ً بالمقارنة بمعظم البلدان السريعة النمو‪ .‬ولم يأت انخفاض االستثمار فقط نتيجة تراجع في المدخرات األجنبية‪ ،‬بل أيضا ً‬ ‫نتيجة االنخفاض الشديد في المدخرات الخاصة المحلية‪ .‬كذلك فإن كثيراً من االستثمار تركز في األنشطة قليلة اإلنتاجية التي يقل فيها تأثر‬ ‫العائدات بالمخاطر السياسية‪ ،‬وعلى رأسها التجارة الداخلية والتطوير العقاري‪ ،‬وكالهما ال يوفر فرص عمل كافية‪.‬‬ ‫‪4‬‬ ‫الجدول ‪ :1‬األراضي الفلسطينية‪ :‬المؤشرات الرئيسية لالقتصاد الكلي‪2020-2014 ،‬‬ ‫توقعات‬ ‫أولية‬ ‫‪2020‬‬ ‫‪2019‬‬ ‫‪2018‬‬ ‫‪2017‬‬ ‫‪2016‬‬ ‫‪2015‬‬ ‫التغير السنوي بالنسبة المئوية‬ ‫الناتج واألسعار‬ ‫‪2.9‬‬ ‫‪2.9‬‬ ‫‪3.0‬‬ ‫‪3.0‬‬ ‫‪4.1‬‬ ‫‪3.4‬‬ ‫إجمالي الناتج المحلي الحقيقي (أسعار السوق لعام ‪)2004‬‬ ‫‪2.5‬‬ ‫‪2.5‬‬ ‫‪2.7‬‬ ‫‪2.7‬‬ ‫‪3.0‬‬ ‫‪2.6‬‬ ‫الضفة الغربية‬ ‫‪4.0‬‬ ‫‪4.0‬‬ ‫‪4.0‬‬ ‫‪4.0‬‬ ‫‪7.7‬‬ ‫‪6.1‬‬ ‫قطاع غزة‬ ‫‪2.0‬‬ ‫‪2.0‬‬ ‫‪2.0‬‬ ‫‪1.2‬‬ ‫‪1.0-‬‬ ‫‪1.0‬‬ ‫خم مؤشر أسعار المستهلكين (متوسط الفترة)‬ ‫تض ّ‬ ‫‪2.0‬‬ ‫‪2.0‬‬ ‫‪1.6‬‬ ‫‪0.5‬‬ ‫‪0.2-‬‬ ‫‪1.4‬‬ ‫خم مؤشر أسعار المستهلكين (نهاية الفترة)‬ ‫تض ّ‬ ‫كنسبة مئوية من إجمالي الناتج المحلي‬ ‫االستثمار واالدخار‬ ‫‪18.8‬‬ ‫‪18.9‬‬ ‫‪19.0‬‬ ‫‪19.4‬‬ ‫‪21.2‬‬ ‫‪21.0‬‬ ‫إجمالي تكوين رأس المال‪ ،‬ومنه‪:‬‬ ‫‪4.7‬‬ ‫‪4.6‬‬ ‫‪4.7‬‬ ‫‪4.6‬‬ ‫‪5.3‬‬ ‫‪4.7‬‬ ‫عامة‬ ‫‪14.1‬‬ ‫‪14.3‬‬ ‫‪14.3‬‬ ‫‪14.8‬‬ ‫‪15.9‬‬ ‫‪16.3‬‬ ‫خاصة‬ ‫‪5.4‬‬ ‫‪5.5‬‬ ‫‪5.8‬‬ ‫‪6.2‬‬ ‫‪10.8‬‬ ‫‪4.8‬‬ ‫إجمالي المدخرات الوطنية‪ ،‬ومنها‪:‬‬ ‫‪1.9-‬‬ ‫‪2.0-‬‬ ‫‪2.2-‬‬ ‫‪2.6-‬‬ ‫‪1.0-‬‬ ‫‪4.0-‬‬ ‫عامة‬ ‫‪7.3‬‬ ‫‪7.5‬‬ ‫‪8.0‬‬ ‫‪8.8‬‬ ‫‪11.8‬‬ ‫‪8.8‬‬ ‫خاصة‬ ‫‪13.3-‬‬ ‫‪13.4-‬‬ ‫‪13.2-‬‬ ‫‪13.1-‬‬ ‫‪10.4-‬‬ ‫‪16.3-‬‬ ‫رصيد المدخرات واالستثمارات‬ ‫التغير السنوي بالنسبة المئوية‬ ‫القطاع النقدي‬ ‫‪13.0‬‬ ‫‪13.0‬‬ ‫‪14.0‬‬ ‫‪15.0‬‬ ‫‪20.0‬‬ ‫‪19.2‬‬ ‫االئتمان المقدم للقطاع الخاص‬ ‫‪8.1‬‬ ‫‪8.0‬‬ ‫‪8.1‬‬ ‫‪8.3‬‬ ‫‪9.0‬‬ ‫‪7.3‬‬ ‫إيداعات القطاع الخاص‬ ‫كنسبة مئوية من إجمالي الناتج المحلي‬ ‫القطاع الخارجي‬ ‫‪16.8‬‬ ‫‪16.7‬‬ ‫‪16.6‬‬ ‫‪16.6‬‬ ‫‪18.2‬‬ ‫‪18.4‬‬ ‫الصادرات السلعية والخدمات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاج‬ ‫‪55.2‬‬ ‫‪55.3‬‬ ‫‪54.8‬‬ ‫‪54.8‬‬ ‫‪56.8‬‬ ‫‪59.5‬‬ ‫الواردات السلعية والخدمات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاج‬ ‫‪38.4-‬‬ ‫‪38.5-‬‬ ‫‪38.2-‬‬ ‫‪38.2-‬‬ ‫‪38.6-‬‬ ‫‪41.0-‬‬ ‫الميزان التجاري‬ ‫‪11.8‬‬ ‫‪11.9‬‬ ‫‪11.9‬‬ ‫‪11.9‬‬ ‫‪11.6‬‬ ‫‪13.5‬‬ ‫صافي دخل عوامل اإلنتاج‬ ‫‪13.3‬‬ ‫‪13.2‬‬ ‫‪13.1‬‬ ‫‪13.2‬‬ ‫‪16.6‬‬ ‫‪11.2‬‬ ‫صافي التحويالت الجارية‬ ‫‪10.2‬‬ ‫‪10.0‬‬ ‫‪9.8‬‬ ‫‪9.7‬‬ ‫‪12.1‬‬ ‫‪5.6‬‬ ‫التحويالت الخاصة‬ ‫‪3.1‬‬ ‫‪3.2‬‬ ‫‪3.3‬‬ ‫‪3.5‬‬ ‫‪4.5‬‬ ‫‪5.6‬‬ ‫التحويالت الرسمية‬ ‫‪16.4-‬‬ ‫‪16.6-‬‬ ‫‪16.5-‬‬ ‫‪16.6-‬‬ ‫‪14.9-‬‬ ‫‪21.9-‬‬ ‫رصيد المعامالت الجارية (باستثناء التحويالت الرسمية)‬ ‫‪13.3-‬‬ ‫‪13.4-‬‬ ‫‪13.2-‬‬ ‫‪13.1-‬‬ ‫‪10.4-‬‬ ‫‪16.3-‬‬ ‫رصيد المعامالت الجارية (شامالً التحويالت الرسمية)‬ ‫بنود توضيحية‪:‬‬ ‫‪16378‬‬ ‫‪15664‬‬ ‫‪14993‬‬ ‫‪14323‬‬ ‫‪13394‬‬ ‫‪12677‬‬ ‫إجمالي الناتج المحلي االسمي (مليون دوالر)‬ ‫‪31‬‬ ‫‪30‬‬ ‫‪29‬‬ ‫‪28‬‬ ‫‪26‬‬ ‫‪26‬‬ ‫معدل البطالة‬ ‫المصادر‪ :‬حسابات وزارة المالية وصندوق النقد الدولي والبنك الدولي‪.‬‬ ‫مستوى األسعار مستقر‪ .‬ففي أعقاب انكماش طفيف في عام ‪ ،2016‬تراجعت األسعار بوجه عام بنسبة ‪ %0.7‬في يونيو‪/‬حزيران‬ ‫‪.13‬‬ ‫(مقارنة بمستواها قبل عام)‪ ،‬وكان ذلك بشكل رئيسي انعكاسا ً ألسعار الغذاء واالنكماش في إسرائيل‪ .‬الشاقل اإلسرائيلي الجديد هو العملة‬ ‫الرئيسية المتداولة في األراضي الفلسطينية‪.‬‬ ‫انخفض العجز في الحساب الجاري الخارجي في ‪ .2016‬تراجع العجز في الحساب الجاري (شامالً التحويالت الرسمية) بمقدار‬ ‫‪.14‬‬ ‫‪ 6‬نقاط مئوية من إجمالي الناتج المحلي بالتوازي مع انخفاض في العجز في الميزان التجاري وزيادة في التحويالت الخاصة‪ .‬تراجع العجز‬ ‫في الميزان التجاري إلى ‪ %41‬من إجمالي الناتج المحلي في أعقاب انخفاض في الواردات من إسرائيل ‪ -‬الشريك التجاري الرئيسي‬ ‫لألراضي الفلسطينية ‪ -‬نتيجة انخفاض أسعار الوقود‪ .‬وظلت حصة الصادرات على انخفاضها وركودها عند حوالي ‪ ، %18‬مما يعكس‬ ‫القيود البالغة على إمكانية الوصول إلى األسواق‪ .‬وتضاعفت التحويالت الخاصة كنسبة من إجمالي الناتج المحلي في عام ‪ 2016‬لتصل‬ ‫إلى ‪ %12.1‬بسبب زيادة تحويالت الفلسطينيين العاملين في الخارج‪ ،‬والتي أسهمت أيضا ً في التراجع في عجز الحساب الجاري‪.‬‬ ‫وعلى جانب المالية العامة‪ ،‬من الجدير بالمالحظة أن السلطة الفلسطينية تمكنت من تحقيق درجة كبيرة من ضبط أوضاع‬ ‫‪.15‬‬ ‫المالية العامة على مدى السنوات األخيرة‪ .‬فاالنخفاض في عجز موازنة النفقات المتكررة (قبل المنح) من ‪ %25‬من إجمالي الناتج المحلي‬ ‫في ‪ 2007‬إلى ‪ %5.6‬من إجمالي الناتج المحلي في ‪ 2016‬شيء جدير باإلشادة‪ .‬وتحقَّق هذا غالبا ً من خالل االنخفاض في حجم فاتورة‬ ‫األجور وصافي اإلقراض إلى إجمالي الناتج المحلي؛ ويعكس صافي اإلقراض استقطاعات الحكومة اإلسرائيلية من تحويالت اإليرادات‬ ‫إلى السلطة الفلسطينية لمقاصة فواتير المرافق التي تدين بها وحدات الحكم المحلي إلى الموردين اإلسرائيليين‪ .‬ووصلت فاتورة األجور‬ ‫إلى ذروتها عند ‪ %24‬في ‪ 2006‬وانخفضت منذ ذلك الحين إلى ‪ %15‬من إجمالي الناتج المحلي‪ ،‬ونتج ذلك إلى حد كبير عن النمو القوي‬ ‫‪5‬‬ ‫في إجمالي الناتج المحلي‪ ،‬لكن نتج أيضا ً عن الرقابة على التعيينات الجديدة وفرض قيود على نمو األجور‪ .‬كما انخفض أيضا ً الحجم النسبي‬ ‫لصافي اإلقراض من نحو ‪ %10‬من إجمالي الناتج المحلي في ‪ 2007‬إلى ‪ %2‬من إجمالي الناتج المحلي في ‪.2016‬‬ ‫على الرغم من هذه اإلنجازات المبهرة‪ ،‬هناك مجال كبير لخفض النفقات دون المساس بجودة الخدمات العامة أو التأثير سلبيا ا‬ ‫‪.16‬‬ ‫على الرفاه العام‪ .‬ويتطلب هذا من السلطة الفلسطينية التركيز على بعض المجاالت الرئيسية والتأكيد على جودة النفقات ومردودها‪ .‬أوالً‪:‬‬ ‫يمكن تخفيض حجم فاتورة األجور كنسبة من إجمالي الناتج المحلي بدرجة أكبر من خالل ضبط األجور وإعادة هيكلة الدرجات الوظيفية‬ ‫والخفض التدريجي لموظفي القطاع العام في الفئات المستهدفة‪ ،‬وعلى رأسها األمن والصحة والتعليم‪ .‬هناك أيضا ً حاجة إلى جهود إلصالح‬ ‫نظام معاشات القطاع العام السخي جداً الذي ال يغطي إال نسبة ضئيلة من المسنين‪ .‬شهد اإلنفاق على الصحة العامة تصاعداً مستمراً‪،‬‬ ‫وبإمكان السلطة الفلسطينية أن تحسن بشدة مردود وجودة خدمات الرعاية الصحية من خالل اإلصالح‪ .‬وبإمكان إصالح المشتريات من‬ ‫خالل ضمان التنفيذ الفعال لقانون الشراء العام الجديد أن يسفر عن وفورات كبيرة وتحسين جودة الخدمات العامة‪ .‬يعتبر إصالح النظام‬ ‫المشوه للتحويالت المالية العامة بين األجهزة الحكومية أيضا ً عنصراً أساسيا ً لخفض الدعم المسرف المقدم إلى وحدات الحكم المحلي‪ .‬وهذه‬ ‫اإلصالحات كلها جزء من أجندة السلطة الفلسطينية اإلصالحية‪ ،‬وذلك على النحو المذكور في خطاب سياسات التنمية (انظر المرفق ‪.)2‬‬ ‫من المهم أن ننوه إلى أن بعض هذه اإلصالحات‪ ،‬بما في ذلك إصالح المعاشات التقاعدية‪ ،‬ربما يكون أكثر جدالً في ضوء أوضاع االقتصاد‬ ‫السياسي في األراضي الفلسطينية‪.‬‬ ‫تواصلت جهود السلطة الفلسطينية على صعيد ضبط أوضاع المالية العامة في النصف األول من ‪ .2017‬حققت اإليرادات‬ ‫‪.17‬‬ ‫العامة أداء جيداً‪ ،‬وفيما بين يناير‪/‬كانون الثاني ويونيو‪/‬حزيران ‪ 2017‬زادت الضرائب المحلية بنسبة ‪ %13‬مقارنة بمستواها قبل عام‬ ‫عقب االنتعاش القوي في متحصالت ضريبة الدخل (بنسبة ‪ ) %19‬نتيجة زيادة معدالت التحصيل من مكاتب الضرائب المحلية وكذلك‬ ‫وحدة كبار المكلفين في أعقاب جهود تحسين اإلدارة الضريبية من جانب السلطة الفلسطينية‪ .‬كما زاد أيضا ً التحصيل من الجمارك المحلية‬ ‫على السيارات بنسبة مبهرة عند ‪ %23‬نتيجة تطبيق زيادة في المعدل في منتصف ‪ .2016‬وازدادت اإليرادات من الضريبة غير المباشرة‬ ‫على منتجات التبغ بما يقارب ‪ %5‬نتيجة عمليات التحصيل اإلضافية في أعقاب إنشاء شركة تبغ محلية جديدة في ‪ 7.2017‬كما حققت‬ ‫إيرادات المقاصة أيضا ً أداء جيداً‪ ،‬حيث ازدادت بنسبة ‪ 8 %6‬في النصف األول من ‪ 2017‬مدفوعة بزيادة في الجمارك والقيمة المضافة‬ ‫والضريبة غير المباشرة على المنتجات البترولية‪ ،‬وذلك بما يتماشى مع زيادة في الواردات الفلسطينية‪ ،‬كما أوردت تقارير الجهاز المركزي‬ ‫لإلحصاء الفلسطيني‪ .‬الجدير بالمالحظة أن الحكومة اإلسرائيلية حولت إلى السلطة الفلسطينية في مارس‪/‬آذار ‪ 2017‬مبلغا ً مقطوعا ً مقداره‬ ‫‪ 131‬مليون شاقل إسرائيلي جديد يغطي ضريبة الدخل المحصلة من الفلسطينيين العاملين في إسرائيل على مدى عدة أشهر‪ ،‬باإلضافة إلى‬ ‫‪ 107‬مليون شاقل على هيئة رسوم رعاية صحية وجبايات معادلة ضريبية محولة في يونيو‪/‬حزيران‪ ،‬مما ساعد أيضا ً على زيادة إيرادات‬ ‫السلطة الفلسطينية‪.‬‬ ‫وعلى جانب اإلنفاق‪ ،‬تراجع إنفاق السلطة الفلسطينية بما يقارب ‪ %3‬في النصف األول من ‪ ،2017‬مقارنة بمستواه قبل عام‪.‬‬ ‫‪.18‬‬ ‫ويرجع هذا في المقام األول إلى انخفاض كبير في التحويالت؛ إذ لم يُصرف غير نصف مدفوعات الربع األول للبرنامج الوطني الفلسطيني‬ ‫للتحويالت النقدية وأما الباقي فلم يُدفع بعد إلى األسر الفقيرة‪ .‬كذلك فإن إنفاق الوزارات التنفيذية على استخدام السلع والخدمات في أوائل‬ ‫‪ 2017‬انخفض كثيراً عنه في السنة السابقة؛ حيث تأجلت خطط اإلنفاق نتيجة التأخيرات في الموافقة على موازنة ‪ .2017‬ازداد صافي‬ ‫اإلقراض بنسبة ‪ %8‬نتيجة التكاليف المتعلقة بالمياه‪ ،‬وأما صافي اإلقراض المتعلق بالكهرباء فتم احتواؤه على الرغم من أنه كان ما زال‬ ‫مرتفعاً‪ .‬لكن من المهم أن نشير إلى أن البلديات ما زالت تراكم ديونا ً لصالح مورد الكهرباء اإلسرائيلي‪ ،‬مما قد يسفر عن زيادة في صافي‬ ‫اإلقراض في المستقبل متى تمت مقاصة الدين‪ .‬نمت فاتورة األجور بنحو ‪ ، %1.7‬مما يعكس بشكل رئيسي الزيادة السنوية في الدرجة‬ ‫اإللزامية بموجب القانون‪.‬‬ ‫تراجع العجز الكلي للسلطة الفلسطينية بنحو ‪ %16‬في النصف األول من ‪ ،2017‬وعلى الرغم من ذلك ظل وضع المالية‬ ‫‪.19‬‬ ‫العامة يعاني من قلة الموارد‪ .‬إذ وصل العجز الكلي للسلطة إلى ‪ 490‬مليون دوالر بين يناير‪/‬كانون الثاني ويونيو‪/‬حزيران ‪ .2017‬وبلغ‬ ‫حجم المعونات ‪ 323‬مليون دوالر (‪ 254‬مليون دوالر كمساندة للموازنة و‪ 69‬مليون دوالر للتمويل اإلنمائي)‪ ،‬مما أسفر عن فجوة تمويلية‬ ‫خصت السلطة الفلسطينية شركة تبغ محلية جديدة وتأسست في ‪ .2017‬والشركة مسؤولة عن شراء كافة تبغ اللف المحلي المنتج في الضفة الغربية وبيعه إلى السوق‬ ‫‪7‬ر ّ‬ ‫المحلية‪ .‬وقبل تأسيس هذه الشركة‪ ،‬كان تبغ اللف ين َتج في الضفة الغربية ويباع في السوق السوداء‪ ،‬وبالتالي لم تكن السلطة الفلسطينية تجبي أي ضرائب عليه‪.‬‬ ‫‪ 8‬يُحسب رقم النمو هذا مقارنة بمستواه قبل عام بعد التعديل لمراعاة تحويالت الحكومة اإلسرائيلية لمقاصة تسربات المالية العامة بموجب ترتيبات تقاسم اإليرادات بين‬ ‫الطرفين في ‪ 2016‬و‪ 2017‬للحصول على فكرة أفضل عن النمو األساسي دون تلك التحويالت التي تتم لمرة واحدة‪.‬‬ ‫‪6‬‬ ‫مقدارها ‪ 167‬مليون دوالر‪ .‬الجدير بالمالحظة أن المعونات انخفضت بنسبة ‪ %19‬عنها في ‪ 2016‬نتيجة االنخفاض في مساندة الموازنة‪،‬‬ ‫وأما النفقات اإلنمائية فقد ازدادت في واقع األمر‪ .‬على الرغم من انخفاض العجز‪ ،‬فإنه نتيجة االنخفاض في مساندة الموازنة‪ ،‬راكمت السلطة‬ ‫متأخرات إضافية في المدفوعات بمبلغ ‪ 263‬مليون دوالر في األشهر الستة األولى من ‪ ،2017‬وزادت بدرجة طفيفة صافي التمويل‬ ‫كن السلطة من سداد‬ ‫المصرفي المحلي بمقدار ‪ 42‬مليون دوالر‪ .‬لكن استالم دفعة مقدمة من إيرادات المقاصة من الحكومة اإلسرائيلية م ّ‬ ‫بعض متأخراتها من السنوات السابقة‪ ،‬حيث ضخت بعض السيولة المطلوبة بشدة في السوق‪ .‬ومن الجدير بالمالحظة أن البنك الدولي ظل‬ ‫يقدم المساندة للسلطة لتحسين المحاسبة وإعداد التقارير بشأن المتأخرات‪ .‬فعلى سبيل المثال‪ ،‬تضمنت منحة سابقة ألغراض سياسات التنمية‬ ‫ء مسبقا ً يتطلب تسجيل تاريخ استحقاق أي مصروف في النظام المتكامل لمعلومات اإلدارة المالية لكي يتسنى مراعاة التركيبة العمرية‬ ‫إجرا ً‬ ‫للمتأخرات‪ .‬كما أن هناك منحة أحدث ألغراض سياسات التنمية تطلبت أيضا ً إنشاء نظام لتسجيل االرتباطات في ست وزارات تجريبية‬ ‫لتوفير صورة أوضح للمتأخرات المرتقبة ‪ .‬يحتاج هذا النظام إلى تحويله إلى نظام شامل للرقابة على االرتباطات‪/‬االلتزامات بحيث يربط‬ ‫بين النفقات وتوفر النقد لتفادي تراكم المتأخرات‪ ،‬وهذا إصالح سيهدف إلى تغطيته مشروع معنيّ باإلدارة المالية العامة سيموَّ ل من الصندوق‬ ‫االستئماني لغزة والضفة الغربية (قيد اإلعداد حالياً)‪.‬‬ ‫شهد القطاع المالي الفلسطيني الذي يتألف غالبا ا من مصارف تقليدية نمواا مطرداا أثناء النصف األول من ‪ .2017‬تشير تقارير‬ ‫‪.20‬‬ ‫سلطة النقد الفلسطينية حتى يونيو‪/‬حزيران ‪ 2017‬إلى أن إجمالي أصول النظام المصرفي تجاوز ‪ 15‬مليار دوالر‪ ،‬وهي زيادة بنسبة ‪%13‬‬ ‫مقارنة بالشهر نفسه من عام ‪ .2016‬حافظ االئتمان المباشر على مسار نمو يتفق مع السنوات األخيرة‪ ،‬حيث وصل إلى ‪ 7.5‬مليار دوالر‪،‬‬ ‫وهو نمو بمقدار ‪ 1.1‬مليار دوالر على مدى فترة االثني عشر شهراً الماضية‪ .‬ازدادت النسبة الكلية لالئتمان إلى الودائع‪ ،‬التي تراوحت‬ ‫تاريخيا ً بين ‪ %60-50‬في السنوات األخيرة‪ ،‬من ‪ %63‬في ‪ 2016‬إلى ‪ %66‬اعتباراً من يونيو‪/‬حزيران ‪ .2017‬وعلى الرغم من الزيادة‬ ‫الحديثة والمتواضعة في نسبة االئتمان إلى الودائع‪ ،‬ما زال النظام المصرفي يعتبر متمتعا ً بالسيولة‪ ،‬وهو ما أكدته أحدث اختبارات التحمل‬ ‫المالي التي أجرتها سلطة النقد الفلسطينية‪ .‬ظلت القروض المتعثرة عند نسبة ‪ ، %2‬مما يعكس عزوف النظام المصرفي عن تحمل المخاطر‬ ‫في ضوء استمرار التقلبات السياسية‪ .‬يدل استعراض االئتمان المقدم إلى القطاع الخاص على استمرار التركز القطاعي‪ ،‬حيث تذهب ‪%50‬‬ ‫من جميع القروض المقدمة إلى القطاع الخاص إلى قروض البناء والقروض االستهالكية‪.‬‬ ‫وصل االئتمان المقدم من القطاع المصرفي إلى القطاع العام إلى مستوى معتدل في ‪ ،2017‬لكنه يظل مدعاة للقلق‪ .‬في السنوات‬ ‫‪.21‬‬ ‫السابقة على ‪ ،2016‬ازداد اعتماد السلطة الفلسطينية على التمويل المقدم من القطاع المصرفي زيادة مطردة‪ ،‬مما زاد الشواغل من مخاطر‬ ‫تركز االئتمان‪ .‬خالل فترة االثني عشر شهراً السابقة‪ ،‬استقر االئتمان المقدم إلى السلطة الفلسطينية عند نحو ‪ 1.4‬مليار دوالر‪ ،‬أي ما يعادل‬ ‫‪ %20‬من كافة اإلقراض المقدم من القطاع المصرفي‪ .‬وحتى يونيو‪/‬حزيران ‪ ،2017‬شكلت قروض السلطة الفلسطينية ‪ %84‬من حد‬ ‫سلطة النقد الفلسطينية المفروض‪ 9‬على االئتمان المباشر المقدم من النظام المصرفي إلى السلطة الفلسطينية‪ ،‬وهو تراجع مقارنة بنسبة ‪%96‬‬ ‫حتى يونيو‪/‬حزيران ‪ .2016‬على الرغم من اعتدال اإلقراض المباشر إلى السلطة الفلسطينية في ‪ ،2017‬من المهم أن ننوه إلى أن االئتمان‬ ‫المقدم من القطاع المصرفي إلى السلطة الفلسطينية ال يقتصر على القروض المباشرة‪ .‬حيث شهد اقتراض موظفي القطاع العام زيادة مطردة‬ ‫منذ عام ‪ ،2014‬ليصل إلى ما مجموعه ‪ 1.4‬مليار دوالر (يعادل في حجمه إجمالي قروض السلطة الفلسطينية) حتى يونيو‪/‬حزيران‬ ‫‪ .2017‬وتشكل قروض السلطة الفلسطينية وموظفي القطاع العام في مجموعها أكثر من ‪ 2.8‬مليار دوالر‪ ،‬أو ‪ %38‬من مجموع قروض‬ ‫القطاع المصرفي‪.‬‬ ‫يعادل الحد المستهدف لالئتمان إجمالي حقوق ملكية مالك القطاع المصرفي في ذلك الوقت‪.‬‬ ‫‪9‬‬ ‫‪7‬‬ ‫الجدول ‪ :2‬األراضي الفلسطينية‪ :‬عمليات المالية العامة المركزية للسلطة الفلسطينية‪2020-2014 ،‬‬ ‫توقعات‬ ‫الموازنة‬ ‫‪2020‬‬ ‫‪2019‬‬ ‫‪2018‬‬ ‫‪2017‬‬ ‫‪2017‬‬ ‫‪2016‬‬ ‫‪2015‬‬ ‫بماليين الدوالرات‬ ‫‪3897‬‬ ‫‪3728‬‬ ‫‪3554‬‬ ‫‪3390‬‬ ‫‪3603‬‬ ‫‪3457‬‬ ‫‪2756‬‬ ‫صافي مجموع اإليرادات‬ ‫‪1305‬‬ ‫‪1247‬‬ ‫‪1189‬‬ ‫‪1132‬‬ ‫‪1350‬‬ ‫‪1224‬‬ ‫‪855‬‬ ‫إجمالي اإليرادات المحلية‬ ‫‪865‬‬ ‫‪825‬‬ ‫‪785‬‬ ‫‪748‬‬ ‫‪841‬‬ ‫‪623‬‬ ‫‪606‬‬ ‫اإليرادات الضريبية‬ ‫‪440‬‬ ‫‪422‬‬ ‫‪404‬‬ ‫‪384‬‬ ‫‪509‬‬ ‫‪601‬‬ ‫‪249‬‬ ‫اإليرادات غير الضريبية‬ ‫‪2628‬‬ ‫‪2521‬‬ ‫‪2415‬‬ ‫‪2317‬‬ ‫‪2352‬‬ ‫‪2325‬‬ ‫‪2055‬‬ ‫إيرادات المقاصة‬ ‫‪36‬‬ ‫‪40‬‬ ‫‪50‬‬ ‫‪59‬‬ ‫‪99‬‬ ‫‪92‬‬ ‫‪154‬‬ ‫مع خصم مستردات الضرائب‬ ‫‪4704‬‬ ‫‪4542‬‬ ‫‪4379‬‬ ‫‪4260‬‬ ‫‪4325‬‬ ‫‪4202‬‬ ‫‪3976‬‬ ‫النفقات المتكررة وصافي اإلقراض‬ ‫‪2158‬‬ ‫‪2079‬‬ ‫‪2000‬‬ ‫‪1965‬‬ ‫‪2168‬‬ ‫‪2041‬‬ ‫‪1914‬‬ ‫نفقات األجور‬ ‫‪2373‬‬ ‫‪2275‬‬ ‫‪2177‬‬ ‫‪2062‬‬ ‫‪1903‬‬ ‫‪1893‬‬ ‫‪1761‬‬ ‫اإلنفاق خالف بند األجور‬ ‫‪173‬‬ ‫‪188‬‬ ‫‪202‬‬ ‫‪233‬‬ ‫‪254‬‬ ‫‪268‬‬ ‫‪301‬‬ ‫صافي اإلقراض‬ ‫‪807-‬‬ ‫‪814-‬‬ ‫‪825-‬‬ ‫‪870-‬‬ ‫‪722-‬‬ ‫‪745-‬‬ ‫‪1220-‬‬ ‫رصيد النفقات المتكررة‬ ‫‪380‬‬ ‫‪364‬‬ ‫‪348‬‬ ‫‪333‬‬ ‫‪439‬‬ ‫‪335‬‬ ‫‪230‬‬ ‫النفقات اإلنمائية‬ ‫‪1187-‬‬ ‫‪1178-‬‬ ‫‪1173-‬‬ ‫‪1203-‬‬ ‫‪1161-‬‬ ‫‪1080-‬‬ ‫‪1450-‬‬ ‫الرصيد الكلي (قبل المساندة الخارجية)‬ ‫‪1187‬‬ ‫‪1178‬‬ ‫‪1173‬‬ ‫‪1203‬‬ ‫‪1161‬‬ ‫‪1080‬‬ ‫‪1450‬‬ ‫التمويل‬ ‫‪500‬‬ ‫‪500‬‬ ‫‪500‬‬ ‫‪500‬‬ ‫‪522‬‬ ‫‪603‬‬ ‫‪709‬‬ ‫المساندة الخارجية للموازنة‬ ‫‪199‬‬ ‫‪183‬‬ ‫‪174‬‬ ‫‪166‬‬ ‫‪146‬‬ ‫‪157‬‬ ‫‪89‬‬ ‫التمويل اإلنمائي‬ ‫‪100‬‬ ‫‪100‬‬ ‫‪100‬‬ ‫‪100‬‬ ‫‪0‬‬ ‫‪108-‬‬ ‫‪174‬‬ ‫صافي التمويل المصرفي المحلي‬ ‫‪*388‬‬ ‫‪*395‬‬ ‫‪*399‬‬ ‫‪*437‬‬ ‫‪313-‬‬ ‫‪442‬‬ ‫‪483‬‬ ‫متأخرات محلية‬ ‫‪0‬‬ ‫‪0‬‬ ‫‪0‬‬ ‫‪0‬‬ ‫‪806‬‬ ‫‪14-‬‬ ‫‪5-‬‬ ‫ٍّ‬ ‫متبق‪ /‬آخر‬ ‫تمويل‬ ‫كنسبة مئوية من إجمالي الناتج المحلي‬ ‫الشؤون المالية العامة (أساس االرتباط)‬ ‫‪23.8‬‬ ‫‪23.8‬‬ ‫‪23.7‬‬ ‫‪23.7‬‬ ‫‪25.2‬‬ ‫‪25.8‬‬ ‫‪21.7‬‬ ‫صافي مجموع اإليرادات‬ ‫‪28.7‬‬ ‫‪29.0‬‬ ‫‪29.2‬‬ ‫‪29.7‬‬ ‫‪30.2‬‬ ‫‪31.4‬‬ ‫‪31.4‬‬ ‫النفقات المتكررة وصافي اإلقراض‬ ‫‪13.2‬‬ ‫‪13.3‬‬ ‫‪13.3‬‬ ‫‪13.7‬‬ ‫‪15.1‬‬ ‫‪15.2‬‬ ‫‪15.1‬‬ ‫نفقات األجور‬ ‫‪14.5‬‬ ‫‪14.5‬‬ ‫‪14.5‬‬ ‫‪14.4‬‬ ‫‪13.3‬‬ ‫‪14.1‬‬ ‫‪13.9‬‬ ‫اإلنفاق خالف بند األجور‬ ‫‪1.1‬‬ ‫‪1.2‬‬ ‫‪1.3‬‬ ‫‪1.6‬‬ ‫‪1.8‬‬ ‫‪2.0‬‬ ‫‪2.4‬‬ ‫صافي اإلقراض‬ ‫‪4.9-‬‬ ‫‪5.2-‬‬ ‫‪5.5-‬‬ ‫‪6.1-‬‬ ‫‪5.0-‬‬ ‫‪5.6-‬‬ ‫‪9.6-‬‬ ‫رصيد النفقات المتكررة (قبل المساندة الخارجية)‬ ‫‪7.2-‬‬ ‫‪7.5-‬‬ ‫‪7.8-‬‬ ‫‪8.4-‬‬ ‫‪8.1-‬‬ ‫‪8.1-‬‬ ‫‪11.4-‬‬ ‫الرصيد الكلي (قبل المساندة الخارجية)‬ ‫‪4.3‬‬ ‫‪4.4‬‬ ‫‪4.5‬‬ ‫‪4.6‬‬ ‫‪4.7‬‬ ‫‪5.7‬‬ ‫‪6.3‬‬ ‫مساندة الموازنة والتمويل اإلنمائي‬ ‫‪2.4‬‬ ‫‪2.6‬‬ ‫‪2.8‬‬ ‫‪3.1‬‬ ‫‪2.2-‬‬ ‫‪2.4‬‬ ‫‪3.9‬‬ ‫متأخرات محلية‬ ‫بند إيضاحي‬ ‫‪16378‬‬ ‫‪15664‬‬ ‫‪14993‬‬ ‫‪14323‬‬ ‫‪14323‬‬ ‫‪13394‬‬ ‫‪12677‬‬ ‫إجمالي الناتج المحلي االسمي‪ ،‬مليون دوالر‬ ‫المصادر‪ :‬حسابات وزارة المالية وصندوق النقد الدولي والبنك الدولي‪.‬‬ ‫* ‪ 140‬مليون دوالر من المتأخرات المحلية السنوية لصالح صندوق المعاشات التقاعدية‪.‬‬ ‫من األسباب الدائمة لمخاوف النظام المصرفي واالقتصاد الفلسطيني إمكانية التأثر سلبا ا بسبب اتباع البنوك اإلسرائيلية سياسة‬ ‫‪.22‬‬ ‫القضاء على المخاطر‪ ،‬حيث أعلنت بنوك إسرائيلية رئيسية عن خطط للحد من خدمات البنوك المراسلة المقدمة إلى البنوك الفلسطينية‬ ‫أو إنهائها‪ ،‬متعللة بشواغل غسل األموال وتمويل اإلرهاب‪ .‬ويمكن أن يكون إلنهاء عالقات البنوك المراسلة تأثير اقتصادي كبير نتيجة‬ ‫هيكل النظامين المصرفيين شديد التشابك‪ ،‬واستخدام الشاقل اإلسرائيلي الجديد باعتباره العملة الرئيسية في االقتصاد الفلسطيني‪ .‬وقد عكفت‬ ‫سلطة النقد الفلسطينية على اتخاذ خطوات بغية تحديث النظام الفلسطيني لمكافحة غسل األموال وتمويل اإلرهاب كي يتماشى مع الممارسات‬ ‫الدولية بمساندة من البنك الدولي وصندوق النقد الدّوليّ‪.‬‬ ‫‪8‬‬ ‫‪ 2-2‬آفاق االقتصاد الكلي والقدرة على تحمل الديون‬ ‫من دون تحقيق تقدم سياسي كبير‪ ،‬سيواصل االقتصاد العمل دون مستوى إمكانياته‪ ،‬ولن تكفي الوظائف التي يوفرها لخفض‬ ‫‪.23‬‬ ‫البطالة وتحسين مستويات المعيشة‪ .‬في ظل سيناريو خط األساس الذي يفترض بقاء القيود الحالية كما هي‪ ،‬وعدم حدوث تحسن في البيئة‬ ‫االقتصادية والسياسة المحلية‪ ،‬يُتوقع أن يصل نمو إجمالي الناتج المحلي الحقيقي لالقتصاد الفلسطيني إلى ‪ %3‬في ‪ ،2017‬بواقع ‪%2.7‬‬ ‫في الضفة الغربية و‪ %4‬في قطاع غزة‪ .‬وينبئ مستوى النمو هذا بشبه ركود في نصيب الفرد من الدخل الحقيقي وحدوث زيادة في البطالة‪.‬‬ ‫ويُتوقع على المدى المتوسط أن يحوم نمو إجمالي الناتج المحلي الحقيقي حول ‪ .%3‬عالوة على ذلك‪ ،‬ما زالت هناك مخاطر كبيرة لحدوث‬ ‫هبوط في معدالت النمو‪ .‬أوالً‪ :‬من الممكن حدوث المزيد من االنتكاسات لعملية إعادة اإلعمار في غزة‪ .‬وال يمكن استبعاد استئناف الصراع‬ ‫المسلح‪ ،‬وإذا حدث هذا‪ ،‬فالمتوقع أن ينزلق اقتصاد قطاع غزة في هوة الركود مجدداً‪ .‬ثانياً‪ :‬قد تكون لتدابير المالية العامة التي اتخذتها‬ ‫السلطة الفلسطينية في غزة مؤخراً بغية خفض كشوف الرواتب واإلنفاق على الكهرباء تبعات اجتماعية شديدة يمكن أن تؤدي إلى وقوع‬ ‫قالقل‪ .‬ثالثاً‪ :‬قد تكون النتيجة في الضفة الغربية أسوأ مما هو متوقع إذا ما تجاوز االنخفاض في مساندة الجهات المانحة التوقعات الحالية‪.‬‬ ‫أخيراً‪ :‬في ظل التوترات السياسية الراهنة‪ ،‬قد تثور صدامات من جديد تسفر عن ارتفاع المخاطر األمنية التي يمكن أن تؤثر سلبيا ً على‬ ‫النشاط االقتصادي‪.‬‬ ‫يتوقع أن يرتفع معدل التضخم إلى حوالي ‪ %2-%1‬في المدى المتوسط‪ ،‬تماشيا ا مع االتجاهات السعرية اإلسرائيلية‪ .‬وسيتأثر‬ ‫ُ‬ ‫‪.24‬‬ ‫معدل التضخم المتوقع بتوقع ارتفاع معدل التضخم اإلسرائيلي إلى نحو ‪ %2‬في المدى المتوسط نتيجة زيادة إضافية في نمو األجور في‬ ‫إسرائيل‪ ،‬مقرونة بارتفاع التضخم األجنبي وأسعار السلع األولية‪.‬‬ ‫يتوقع أن تكون‬ ‫يتوقع أن تتراجع إيرادات السلطة الفلسطينية كنسبة مئوية من إجمالي الناتج المحلي في ‪2017‬؛ حيث ُ‬ ‫ُ‬ ‫‪.25‬‬ ‫التحويالت التي تتم لمرة واحدة من الحكومة اإلسرائيلية أقل منها في ‪ .2016‬على الرغم من أن التحويالت التي تتم لمرة واحدة من‬ ‫الحكومة اإلسرائيلية غير متوقعة في السنوات المقبلة‪ ،‬تشير التوقعات إلى أن حجم اإليرادات النسبي في االقتصاد سيستقر حيث تعادل‬ ‫مجهودات السلطة الفلسطينية فقدان التحويالت اإلسرائيلية التي تتم لمرة واحدة‪ .‬فقد وصلت التحويالت من الحكومة اإلسرائيلية لمعادلة‬ ‫تسربات المالية العامة المستحقة للسلطة الفلسطينية حتى اآلن إلى ‪ 238‬مليون شاقل في ‪ ،2017‬مع تدني التوقعات بحدوث تحويالت‬ ‫إضافية خالل السنة‪ ،‬مقارنة بنحو ‪ 1.2‬مليار شاقل في ‪ .2016‬نتيجة لذلك‪ ،‬ستتراجع إيرادات السلطة الفلسطينية كحصة من إجمالي الناتج‬ ‫المحلي في ‪ 2017‬إلى ‪ . %23.7‬ويُتوقع أن تظل إيرادات السلطة كحصة من إجمالي الناتج المحلي عند ذات مستواها في ‪ 2018‬حيث‬ ‫يتوقع أن تعادل اإليرادات اإلضافية من إصالحات السلطة فقدان التحويالت اإلسرائيلية‪ .‬وسيستمر تركيز إصالحات اإليرادات على توسيع‬ ‫الوعاء الضريبي من خالل استهداف كبار المكلفين والمهنيين أصحاب الدخل المرتفع‪ ،‬ومن ضمنهم المحامون واألطباء والمهندسون‪ْ ،‬‬ ‫إذ ال‬ ‫تشمل التغطية في الوقت الراهن إال ‪ %30‬من الوعاء‪ .‬كما تخطط السلطة الفلسطينية أيضا ً لمراجعة بعض الرسوم العامة بالزيادة؛ حيث‬ ‫إن بعضها لم يطاله التعديل منذ ‪ 20‬سنة‪ ،‬وقُدمت خطة في هذا الشأن بالفعل إلى مجلس الوزراء‪ .‬يُتوقع أن تزيد هذه الجهود‪ ،‬باإلضافة إلى‬ ‫الجهود األخرى المتعلقة بتحسين قدرات اإلدارة الضريبية من خالل تحسين أنظمة تكنولوجيا المعلومات‪ ،‬اإليرادات إلى ‪ %23.8‬من‬ ‫إجمالي الناتج المحلي بحلول ‪.2020‬‬ ‫يتوقع أن يتراجع حجم إنفاق السلطة الفلسطينية في االقتصاد بداية من ‪ 2017‬فصاعداا في ظل تسريع السلطة إصالح اإلنفاق‪.‬‬ ‫ُ‬ ‫‪.26‬‬ ‫وعكفت السلطة على تنفيذ عدد من التدابير لضبط اإلنفاق العام‪ ،‬بما في ذلك تطبيق سياسة وقف التعيينات الجديدة منذ أواخر ‪،2013‬‬ ‫واعتمدت عدداً من التدابير في منتصف ‪ 2017‬لضبط إنفاقها في غزة‪ .‬أوالً‪ :‬بداية من أبريل‪/‬نيسان ‪ ،2017‬ألغت السلطة الفلسطينية كافة‬ ‫البدالت لموظفي غزة مما أسفر عن انخفاض بنسبة ‪ %30‬في المتوسط في رواتب الموظفين العموميين في غزة‪ .‬ثانياً‪ :‬أحالت السلطة‬ ‫حوالي ‪ 7‬آالف موظف مدني في غزة إلى التقاعد المبكر في يوليو‪/‬تموز على أن تليهم دفعة إضافية من ‪ 5‬آالف موظفي أمني‪ .‬ثالثاً‪ :‬اتخذت‬ ‫السلطة خطوات لخفض إمداد الكهرباء إلى غزة بنسبة تزيد على ‪ %30‬مما أسفر عن وفورات في صافي اإلقراض‪ .‬فيما يخص اإلنفاق‬ ‫على غير األجور‪ ،‬نجحت السلطة في ضبط تكلفة اإلحالة الصحية الخارجية إلى المستشفيات اإلسرائيلية‪ ،‬وهي اآلن في طور توسيع جهودها‬ ‫اإلصالحية لتغطية المنشآت المحلية‪ .‬يُتوقع أن تخفض الجهود سالفة الذكر حصة اإلنفاق العام في االقتصاد من ‪ %31.4‬في ‪ 2016‬إلى‬ ‫‪ %29.7‬في ‪ 2017‬إلى أن ينخفض إلى ‪ %28.7‬بحلول عام ‪.2020‬‬ ‫من المتوقع أن يتراجع عجز موازنة السلطة الفلسطينية في المدى المتوسط‪ ،‬لكن االحتياجات التمويلية ستظل مرتفعة‪ .‬تذهب‬ ‫‪.27‬‬ ‫تقديرات البنك الدولي إلى أن عجز موازنة النفقات المتكررة (قبل المنح) سيصل إلى ‪ %6.1‬من إجمالي الناتج المحلي في ‪ ،2017‬ثم‬ ‫‪9‬‬ ‫يتراجع حتى يصل إلى ‪ %4.9‬بحلول ‪ .2020‬بعد مراعاة اإلنفاق اإلنمائي‪/‬الرأسمالي‪ ،‬سيتراجع العجز الكلي (قبل المنح) أيضا ً من ‪%8.4‬‬ ‫في ‪ 2017‬إلى ‪ %7.2‬في ‪ .2020‬لكن االحتياجات التمويلية ستظل مرتفعة‪ .‬في ‪ ،2017‬يُتوقع أن تصل االحتياجات إلى حوالي ‪870‬‬ ‫مليون دوالر لتغطية النفقات الجارية فقط‪ .‬ربما تدعو الحاجة إلى ‪ 333‬مليون دوالر إضافي لتمويل المشاريع االستثمارية‪ ،‬مما يرفع إجمالي‬ ‫االحتياجات التمويلية لموازنة ‪ 2017‬إلى ‪ 1.2‬مليار دوالر‪ .‬يُتوقع أن تصل المعونات المقدمة إلى القطاع العام فيما يخص اإلنفاق المتكرر‬ ‫واإلنفاق الرأسمالي في ‪ 2017‬إلى ‪ 666‬مليون دوالر‪ ،‬مما يسفر عن متطلب تمويلي بعد المنح يبلغ ‪ 540‬مليون دوالر‪ .‬وكما حدث في‬ ‫السنوات السابقة‪ ،‬يُتوقع أن يتم تمويله من خالل مصادر محلية غالباً‪ ،‬بما في ذلك المتأخرات المستحقة لصندوق المعاشات التقاعدية (اقتراض‬ ‫فعلي من صندوق المعاشات التقاعدية) البالغة نحو ‪ 140‬مليون دوالر‪ ،‬والمتأخرات المستحقة للقطاع الخاص البالغة نحو ‪ 330‬مليون‬ ‫كن السلطة من اإلبقاء على دينها للقطاع المصرفي‬‫دوالر‪ ،‬واالقتراض من البنوك التجارية لحوالي ‪ 100‬مليون دوالر‪ ،‬وال سيما في ضوء تم ّ‬ ‫المحلي في ‪ 2016‬دون زيادة‪ ،‬مما أتاح مجاالً لالقتراض اإلضافي‪.‬‬ ‫ستواصل السلطة الفلسطينية اعتمادها على التمويل بمساعدات المنح فيما يخص موازنتي اإلنفاق المتكرر واإلنفاق الرأسمالي‬ ‫‪.28‬‬ ‫على المدى المتوسط‪ .‬يُتوقع أن يتم تمويل العجز في المدى المتوسط من خالل المعونات والمصادر المحلية بشكل رئيسي‪ .‬نظراً ألن‬ ‫القطاع الخاص ما زال يعاني من معوقات شديدة‪ ،‬ظلت المعونات المحرك الرئيسي للنمو‪ ،‬مما يسّر جهود ضبط أوضاع المالية العامة في‬ ‫السنوات األخيرة‪ .‬من شأن المزيد من االنخفاض في مستوى المعونات أن يضعف الطلب اإلجمالي الراكد بالفعل‪ ،‬مما يحد من النمو بدرجة‬ ‫أكبر‪ ،‬ويزيد البطالة‪ ،‬وهو ما سيصعّب بدوره على السلطة الفلسطينية للغاية أن تواصل اإلصالحات الهيكلية وجهود ضبط أوضاع المالية‬ ‫العامة‪ .‬وبالتالي سيكون من األهمية البالغة بالنسبة ألجندة السلطة الفلسطينية اإلصالحية أن تواصل االستفادة من المساندة المالية المستديمة‬ ‫والكبيرة المقدمة من المانحين‪ .‬كما أشار صندوق النقد الدولي‪ ،‬فإن مستوى المعونات ينبغي أن يزداد‪ ،‬وال سيما المعونات المخصصة‬ ‫لمشاريع استثمارية‪ ،‬ريثما يتم تخفيف القيود على استثمار القطاع الخاص بدرجة كبيرة‪ .‬إمكانية التنبؤ بمعونات المانحين مهمة أيضاً؛ حيث‬ ‫إن تدفقات المعونات التي ال يمكن التنبؤ بها تتمخض عن طبقة جديدة من عدم اليقين للسلطة الفلسطينية في صنع القرارات‪ ،‬وإدارة الموازنة‪،‬‬ ‫وترتيب أولويات األنشطة‪.‬‬ ‫نظراا الستمرار ارتفاع العجز في الميزان التجاري‪ ،‬يتوقع أن يبقى العجز في الحساب الجاري لسنة ‪ - 2017‬بما في ذلك‬ ‫‪.29‬‬ ‫ً‬ ‫التحويالت الرسمية ‪ -‬مرتفعا ا عند ‪ %13.1‬من إجمالي الناتج المحلي‪ .‬يُتوقع أن يظل نمو الصادرات الفلسطينية بطيئا في ظل منظومة‬ ‫القيود التي تعوقه‪ ،‬ولن تتجاوز الصادرات كحصة من إجمالي الناتج المحلي ‪ %18-17‬في المدى المتوسط‪ .‬ستواصل األراضي الفلسطينية‬ ‫اعتمادها الشديد على الواردات في تلبية حتى بعض االحتياجات األساسية‪ ،‬وبالتالي ستتراوح حصة الواردات في االقتصاد حول ‪%55‬‬ ‫م فسوف يظل عجز حساب المعامالت الجارية مرتفعا ً في المدى المتوسط عند نحو ‪ .%13‬باإلضافة إلى‬ ‫بحلول عام ‪ .2020‬ومن ث َّ‬ ‫التحويالت الرسمية‪ ،‬سيستمر تمويل عجز الحساب الجاري في االعتماد على التحويالت الرأسمالية الخاصة غير الرسمية وربما المزيد من‬ ‫عمليات السحب من العملة األجنبية نقداً ومن المدخرات‪.‬‬ ‫مل أعباء الدين مرتفعة‪ ،‬لكنها صارت أخف مقارنة بتقييمنا منذ ستة أشهر‪ .10‬يعتبر المتطلب‬ ‫تظل مخاطر القدرة على تح ُّ‬ ‫‪.30‬‬ ‫التمويلي المتوقع الكبير (بعد إدراج منح المانحين) في موازنة السلطة الفلسطينية بين عامي ‪ 2017‬و‪ 2020‬وضعف توقعات النمو المحركين‬ ‫الرئيسيين وراء ارتفاع مخاطر القدرة على تحمُّل أعباء الدين‪ .‬بلغ دين السلطة الفلسطينية العام ‪ %36.1‬من إجمالي الناتج المحلي حتى‬ ‫ديسمبر‪/‬كانون األول ‪ ،2016‬ويتألف من دين خارجي (‪ %8.5‬من إجمالي الناتج المحلي)‪ ،‬واقتراض من القطاع المصرفي المحلي‬ ‫(‪ %11.3‬من إجمالي الناتج المحلي)‪ ،‬ومتأخرات محلية مستحقة للقطاع الخاص (‪ %4.3‬من إجمالي الناتج المحلي) ولصندوق المعاشات‬ ‫التقاعدية (‪ %12‬من إجمالي الناتج المحلي)‪ .‬في ظل سيناريو خط األساس‪ ،‬يُتوقع أن يصل الدين العام إلى ‪ %36.9‬من إجمالي الناتج‬ ‫المحلي في ‪ ،2017‬وبهذا يظل أقل من الحد المنصوص عليه في القانون المعني بالدين العام والبالغ ‪ .%40‬ويُتوقع أن يواصل ارتفاعه إلى‬ ‫أن يصل إلى ‪ %46.6‬في ‪ ،2022‬وهي أقل من نسبة ‪ %54‬من إجمالي الناتج المحلي المتوقعة في وقت سابق من هذا العام نتيجة تقليص‬ ‫العجز وخفض االحتياجات المالية‪ .‬تهدأ وتيرة تراكم الدين العام بدرجة كبيرة طوال الفترة التي تغطيها التوقعات في ظل سيناريو خط‬ ‫األساس‪ .‬ويبرهن تحليل الحساسية على أن الصدمات التي تتعرض لها البيئة االقتصادية الكلية أو المالية يمكن أن تتمخض عن عدم استدامة‬ ‫مسار ديون السلطة الفلسطينية بشكل متزايد‪ .‬الدين معرّض بشدة للتأثر بصدمة نمو نتيجة انخفاض في نمو خط أساس إجمالي الناتج المحلي‬ ‫بمقدار انحراف معياري واحد لمدة سنتين؛ إذ يمكن لهذا أن يؤدي إلى زيادة الدين بأكثر من ‪ 8‬نقاط مئوية مقارنة بخط األساس‪ ،‬مقتربا ً من‬ ‫‪ 10‬يستند تقييم القدرة على تحمُّل أعباء الدين المتضمن هنا أيضا ً إلى تقييم القدرة على تحمُّل أعباء الدين الذي أجراه صندوق النقد الدولي تحضيراً الجتماع لجنة االتصال‬ ‫المخصصة في سبتمبر‪/‬أيلول ‪.2017‬‬ ‫‪10‬‬ ‫‪ %55‬من إجمالي الناتج المحلي بحلول ‪ .2022‬كما ستسفر الصدمات التي يتعرض لها الرصيد األولي أيضا ً عن تعديل كبير بالزيادة‪ ،‬مما‬ ‫يرفع الدين بمقدار نحو ‪ 5‬نقاط مئوية من إجمالي الناتج المحلي بحلول نهاية ‪.2022‬‬ ‫مع تواصل جهود السلطة الفلسطينية اإلصالحية والتدفقات المتوقعة من معونات المانحين‪ ،‬يعتبر إطار سياسات االقتصاد الكلي‬ ‫‪.31‬‬ ‫كافياا‪ .‬ويتسم القطاع المصرفي بالسالمة‪ ،‬وقد أثبت مراراً قدرته على الصمود في وجه الصدمات‪ ،‬ويجري تقليص مخاطر أسعار الصرف‬ ‫من خالل استخدام الشاقل اإلسرائيلي الجديد‪ ،‬وهو إجراء مالئم نظراً ألن الغالبية العظمى من التجارة الفلسطينية تتم مع إسرائيل‪ .‬وتتعلق‬ ‫المخاطر األكثر ارتباطا ً باستدامة حسابات المالية العامة‪ ،‬التي يقع كثير منها خارج سيطرة السلطة‪ .‬على الرغم من ذلك‪ ،‬فما دام نمو القطاع‬ ‫الخاص مقيداً بعوامل خارج سيطرة السلطة‪ ،‬فاألرجح أنه ال يوجد بديل عملي في األراضي الفلسطينية إلطار لالقتصاد الكلي والمالية العامة‬ ‫يعتمد على المبالغ الكبيرة من معونات المانحين‪ ،‬باإلضافة إلى الجهود اإلصالحية لزيادة اإليرادات والحد من نمو اإلنفاق العام‪ ،‬لكن دون‬ ‫تحتمل سياسيا ً واجتماعيا ً على رفاه المواطن واالستقرار االجتماعي‪ .‬وستسهم هذه المنحة في خفض العجز في موازنة‬ ‫التسبب في آثار ال ُ‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ُ‬ ‫السلطة ويُتوقع أن تعبئ مبالغ تزيد عنها مرة ونصف إلى مرتين في شكل مساعدات المنح التي ستحدث في مجموعها انخفاضا كبيرا في‬ ‫عجز موازنة السلطة وتحسّن آفاق القدرة على تحمل الديون‪ ،‬باإلضافة إلى جهود السلطة اإلصالحية الجارية والمزمعة‪.‬‬ ‫‪ 3.2‬العالقات مع صندوق النقد الدولي‬ ‫يساند صندوق النقد الدولي السلطة الفلسطينية من خالل أنشطة رصد االقتصاد الكلي والموازنة إلى جانب المساعدة الفنية‪،‬‬ ‫‪.32‬‬ ‫وينشر تقارير نصف سنوية قبل اجتماعات لجنة االتصال المخصصة‪ .‬وعلى الرغم من أن الضفة الغربية وقطاع غزة ليست دولة عضواً‬ ‫في الصندوق‪ ،‬وبالتالي ال يوجد له برنامج هناك‪ ،‬فإن الصندوق لديه مكتب تمثيلي للضفة والقطاع في القدس‪ ،‬وهو يمارس أنشطة رصد‬ ‫االقتصاد الكلي والموازنة ويقدم المساعدة الفنية للسلطة في مجال إدارة الشؤون المالية العامة وإدارة اإليرادات واإلشراف على القطاع‬ ‫المالي واإلحصاء والتنبؤ بأوضاع االقتصاد الكلي والموازنة‪ .‬وينشر الصندوق تقارير نصف سنوية قبل اجتماعات لجنة االتصال‬ ‫المخصصة‪ ،‬فضالً عن تقارير خاصة أخرى‪ ،‬حيث ُ‬ ‫نشر أحدث تقرير للجنة في سبتمبر‪/‬أيلول ‪ ،2017‬فيما سيُنشر تقرير اللجنة المقبل في‬ ‫أبريل‪/‬نيسان ‪.2018‬‬ ‫‪ .3‬برنامج الحكومة‬ ‫كز االستراتيجية اإلنمائية للسلطة الفلسطينية "أجندة السياسات الوطنية ‪ :2022-2017‬المواطن أوالا" على االستثمار في‬ ‫تر ّ‬ ‫‪.33‬‬ ‫رأس المال البشري وتنمية القطاع الخاص لتحقيق المزيد من النمو المستدام وإيجاد المزيد من فرص العمل‪ .‬ترتكز أجندة السياسات‬ ‫الوطنية على ثالثة محاور رئيسية‪ ،‬وهي‪ )1 :‬الطريق نحو االستقالل؛ و‪ )2‬اإلصالح وتحسين جودة الخدمات العامة؛ و‪ )3‬التنمية المستدامة‪.‬‬ ‫في إطار المحور األول‪ ،‬تهدف السلطة إلى تحقيق الوحدة الوطنية بإعالء المبادئ الديمقراطية وتعزيز المكانة الدولية لألراضي الفلسطينية‬ ‫بتوسيع مشاركتها الدولية وعالقاتها الثنائية‪ .‬ويركز المحور الثاني على إنشاء مؤسسات عامة أفضل لضمان استهداف األشد ضعفا ً من‬ ‫السكان وحمايتهم‪ ،‬مع توفير خدمات أفضل للمواطنين وتعزيز مساءلة المؤسسات العامة وشفافيتها‪ .‬وينصبّ التأكيد في المحور الثالث على‬ ‫بناء وتعزيز بيئة لنمو القطاع الخاص النشط والشامل للجميع بغية خلق فرص عمل أفضل‪ ،‬وذلك بتحسين بيئة األعمال وتشجيع الصناعة‬ ‫الفلسطينية‪ .‬عند صياغة أجندة السياسات الوطنية‪ ،‬تواصلت السلطة مع العديد من األطراف المعنية ومن ضمنهم المجتمع المدني والقطاع‬ ‫الخاص والدوائر األكاديمية وشركاء التنمية بغرض المشاورات والتماس اآلراء والمالحظات‪.‬‬ ‫‪ .4‬العملية المقترحة‬ ‫‪ 1-4‬االرتباط بالبرنامج الحكومي ووصف العملية‬ ‫منها المحوران الثاني والثالث من محاور‬ ‫صممت العملية المقترحة لمساندة تنفيذ إصالحات السياسات والمؤسسات التي تض َّ‬ ‫ُ‬ ‫‪.34‬‬ ‫استراتيجية السلطة الفلسطينية اإلنمائية‪ :‬أجندة السياسات الوطنية‪ .‬وستجري مساندة المحور الثاني لألجندة‪ ،‬وهو اإلصالح وتحسين جودة‬ ‫الخدمات العامة‪ ،‬من خالل إجراءات لتحسين شفافية تحويالت المالية العامة إلى مقدمي الخدمات المحلية في القطاعات الرئيسية كالكهرباء‬ ‫والمياه والصحة‪ ،‬مع الحد في الوقت نفسه من استنزاف موازنة السلطة‪ .‬وأما المحور الثالث‪ ،‬وهو التنمية المستدامة‪ ،‬فسيتم التعامل معه من‬ ‫خالل اإلجراءات التي تهدف إلى تقوية بيئة األعمال التي تساعد على النهوض بنمو يقوده القطاع الخاص وخلق فرص العمل‪.‬‬ ‫‪11‬‬ ‫يتسق الهدف اإلنمائي لهذه العملية مع األولويات الرئيسية للسلطة الفلسطينية وأهدافها اإلنمائية األوسع نطاقاا‪ .‬يتمثل الهدف‬ ‫‪.35‬‬ ‫اإلنمائي للعملية المقترحة في‪( :‬أ) تحسين شفافية تحويالت المالية العامة إلى مقدمي الخدمات المحليين؛ و(ب) تحسين بيئة األعمال‪ .‬في‬ ‫إطار الهدف األول‪ ،‬تسعى هذه المنحة إلى تحقيق مزيد من التقدم في زيادة استقرار المالية العامة لقطاعات الكهرباء والمياه والصحة‪ ،‬وفي‬ ‫تخصم‬ ‫الوقت نفسه خفض "صافي اإلقراض"‪ ،‬وهو التحويالت غير الطوعية من السلطة الفلسطينية إلى وحدات الحكم المحلي عندما ُ‬ ‫التزامات وحدات الحكم المحلي تجاه إسرائيل من إيرادات السلطة الفلسطينية التي تجمعها إسرائيل وكذلك الدين المتراكم للسلطة الفلسطينية‪،‬‬ ‫أو احتواء اإلنفاق القطاعي المتزايد‪ .‬وسيسهم تحسين التنسيق في حوافز تحويالت المالية العامة بين مختلف األطراف من خالل زيادة‬ ‫شفافيتها في تحسين مقومات االستمرارية المالية في قطاعات االقتصاد الفلسطيني الرئيسية‪ ،‬مما يساعد على تعزيز أوضاع المالية العامة‬ ‫لتصبح أيسر في التنبؤ بها وأكثر شفافية واستدامة‪ .‬وهذا أمر حاسم األهمية أيضا لوضع حجر األساس لتحسين نشاط القطاع الخاص‪ ،‬وزيادة‬ ‫ثقة المستثمرين المحتملين‪ ،‬وكسب المزيد من ثقة المواطنين‪ .‬من ناحية أخرى‪ ،‬ستساعد بيئة األعمال القانونية والتنظيمية المحسنة على‬ ‫تنمية القطاع الخاص إليجاد فرص العمل‪.‬‬ ‫من تصميم العملية دروسا ا مستفادة من منح أغراض سياسات التنمية السابقة‪ ،‬بما في ذلك المتعلقة منها بالتركيز على‬ ‫تض ّ‬ ‫‪.36‬‬ ‫المنظورات األطول أمداا لإلصالحات وخطوات المتابعة لضمان النتائج المرجوة‪ ،‬فضالا عن الحاجة إلى التزام واضح من السلطة الفلسطينية‪.‬‬ ‫و شدد تقرير إنجاز التنفيذ والنتائج الخاص بمنحة أغراض سياسات التنمية السابقة‪ ،‬وهي المنحة السابعة لخطة التنمية الوطنية الفلسطينية‬ ‫(‪ ،)P156865‬على ضرورة أن تغطي منح أغراض سياسات التنمية المستقبلية منظورات اإلصالح طويلة األمد وتركز بشكل أقوى على‬ ‫حيوية اإلجراءات ذات األولوية‪ .‬كما وجد تقرير إنجاز التنفيذ والنتائج أيضا ً أن التزام السلطات القوي باتخاذ خطوات المتابعة ذات األهمية‬ ‫الحيوية ال غنى عنه لضمان النتائج المرجوة‪ .‬وستتبنى المنحة المقترحة إطاراً متوسط المدى بمساندة تنفيذ إصالحات تتجاوز اإلجراءات‬ ‫المسبقة العاجلة‪ ،‬مع تصميمها كعملية مستقلة‪ .‬وترتب المنحة تسلسل أجندة إصالح السياسات مع وضع تدابير سياسات لتحقيقها على المدى‬ ‫المتوسط‪ .‬و سيتم هذا بالبيان الصريح لخطوات المتابعة اإلصالحية المزمعة لكل إجراء ذي أولوية في قسم الخطوات المستقبلية بوثيقة‬ ‫البرنامج (القسم ‪ .)4.2‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬تساند المنحة المقترحة مجاالت اإلصالح التي شارك فيها البنك الدولي وشركاء التنمية اآلخرون‬ ‫بنشاط من خالل المساعدة الفنية والمنح‪ .‬وسيسمح هذا بمساندة اإلصالحات في مجال السياسات المقترحة في هذه المنحة من خالل البرامج‬ ‫متعددة السنوات الحالية والمقررة لتقديم المساعدة الفنية والتمويل من جانب شركاء التنمية‪ .‬إن المساندة المستقرة (المالية والفنية على السواء)‬ ‫ال غنى عنها لبناء القدرات المؤسسية للسلطة الفلسطينية على المدى المتوسط‪ .‬وأخيراً سيضمن التصميم الجديد مساندة المنحة ألجندة السلطة‬ ‫الفلسطينية اإلصالحية متوسطة المدى الواردة في أجندة السياسات الوطنية للفترة ‪ ،2022-2017‬والتي تتيح إطار سياسات وتضع أهدافا ً‬ ‫استراتيجية متوسطة المدى‪ .‬وستهدف هذه السمات إلى ضمان التزام السلطة التزاما ً واضحا ً بتحقيق النتائج المرجوة على المدى المتوسط‪.‬‬ ‫‪ .2-4‬اإلجراءات المسبقة والنتائج واألسس التحليلية‬ ‫الركيزة ‪ :1‬تحسين شفافية تحويالت المالية العامة إلى مقدمي الخدمات المحليين‬ ‫تعطي استراتيجية السلطة الفلسطينية األولوية لزيادة مساءلة وشفافية المؤسسات العامة لتوفير الخدمات الضرورية‬ ‫‪.37‬‬ ‫للمواطنين‪ ،‬وال سيما المستضعفين منهم‪ ،‬مما سيساعد على وضع حجر األساس للنمو الذي يقوده القطاع الخاص بغية توفير فرص عمل‬ ‫أفضل‪ .‬وفي غياب قطاع خاص تتوفر له مقومات البقاء وفي ظل محدودية آفاق نمو فرص العمل‪ ،‬سيكون الحفاظ على استدامة المالية العامة‬ ‫أمر بالغ األهمية للنمو المستدام في األراضي الفلسطينية‪ .‬وعلى خلفية التراجع في تمويل المانحين‪ ،‬تحتاج السلطة الفلسطينية إلى التركيز‬ ‫على ترشيد النفقات بالحد من النفقات المتكررة كفاتورة األجور مع تحسين جمع اإليرادات المحلية في الوقت نفسه‪ .‬واألهم من هذا كله‪،‬‬ ‫يعتبر إنشاء قطاعات مرافق تتوفر لها مقومات البقاء كالكهرباء والمياه‪ ،‬فضالً عن تحسين نظام الدفع‪ ،‬أولويات للسلطة الجتذاب االستثمارات‬ ‫الخاصة والتجارية في هذه القطاعات وإليجاد حيز في المالية العامة لالستثمار المنتج من أجل البنية التحتية ورأس المال البشري‪ .‬وال تتوفر‬ ‫لقطاعات المرافق حاليا ً مقومات البقاء مالياً؛ وذلك ألسباب على رأسها ما يلي‪( :‬أ) عدم تسعير الخدمات على مستوى استرداد التكلفة بالكامل؛‬ ‫و(ب) عدم فعالية األداء التشغيلي؛ و(ج) عدم سداد وحدات الحكم المحلي (وكذلك شركات توزيع الكهرباء) رسوم خدمات المرافق نتيجة‬ ‫تحويل مسار إيرادات المرافق إلى نفقات البلدية‪ .‬وعلى وجه التحديد‪ ،‬أسفر عدم سداد مقدمي الخدمات‪/‬وحدات الحكم المحلي رسوم خدمات‬ ‫د من آفاق نجاح المشاريع‬ ‫المرافق عن عبء كبير على ماليات السلطة الفلسطينية‪ ،‬حيث أضر الدعم الخفي بالجدارة االئتمانية للقطاعات وح ّ‬ ‫االستثمارية الرأسمالية عالية العائد كالشراكات بين القطاعين العام والخاص‪ .‬وفي غياب مقومات االستمرارية المالية‪ ،‬ال يوجد أمام وحدات‬ ‫الحكم المحلي إال حيز ضئيل لتحسين الخدمات المقدمة وتنعدم احتماالت تعبئة االستثمار الخاص‪ .‬ويمكن زيادة مقومات االستمرارية المالية‬ ‫‪12‬‬ ‫لقطاعي الطاقة والمياه برفع كفاءة واعتمادية الخدمات (التي تقع تحت سيطرة السلطة الفلسطينية) وزيادة اإلمدادات التي تعتمد على التعاون‬ ‫اإلسرائيلي واإلقليمي‪.‬‬ ‫يجب أن تكون سلسلة القيمة في قطاعات المرافق كاملة ومستدامة‪ ،‬وتساند المنحة المقترحة المرحلة الثانية من تدفق‬ ‫‪.38‬‬ ‫المدفوعات بين مقدمي الخدمات والموردين‪ .‬كما يبين الشكل ‪ 2‬أدناه‪ ،‬تتألف سلسلة القيمة في قطاعي الكهرباء والمياه من الحلقات التالية‪:‬‬ ‫(أ) يقدم الموردون الكهرباء‪/‬المياه إلى مقدمي الخدمات؛ و(ب) يقدم مقدمو الخدمات الخدمة إلى المستهلكين؛ و(ج) يدفع المستهلكون إلى‬ ‫مقدمي الخدمات؛ و(د) يدفع مقدمو الخدمات إلى الموردين‪ .‬وهذه السلسلة غير مكتملة في الوقت الراهن؛ ألن المستهلكين ال يدفعون إلى‬ ‫مقدمي الخدمات كامل مستحقاتهم‪ ،‬ومن ثم ال يدفع مقدمو الخدمات إلى الموردين كامل مستحقاتهم‪ .‬وتستهدف المنحة المقترحة المرحلة‬ ‫الثانية من تدفق المدفوعات لضمان دفع مقدمي الخدمات إلى الموردين باستحداث آليات لتحويط إيرادات المرافق‪.‬‬ ‫ستحظى اإلصالحات المعادلة في اإلطار متوسط األمد بمساندة أدوات عديدة‪ .‬فقد شرعت السلطة الفلسطينية في تنفيذ مجموعة‬ ‫‪.39‬‬ ‫واسعة من اإلصالحات التي تستهدف إنشاء مرافق تتوفر لها مقومات البقاء مالياً‪ ،‬وستحظى بمساندة أدوات مختلفة‪ ،‬من ضمنها المشاريع‬ ‫والمساعدة الفنية الحالية التي يساندها البنك الدولي‪ ،‬وصندوق النهوض بالقطاع الخاص المقرر‪ ،‬ومساندة المانحين اآلخرين‪ ،‬واالستثمارات‬ ‫الخاصة والتجارية‪ .‬وعلى وجه الخصوص‪ ،‬سيوسع الصندوق المساندة في مجال التمويل طويل األجل‪ ،‬ومخاطر المدفوعات المرتبطة‬ ‫بقطاعات المرافق‪ ،‬وأنشطة بناء القدرات‪ ،‬والخدمات االستشارية للشراكة بين القطاعين العام والخاص‪ ،‬وتخفيف المخاطر كالتأمين ضد‬ ‫المخاطر السياسية‪ .‬ستتحقق منافع اإلصالحات تدريجيا ً في اإلطار متوسط األجل مع نجاح إصالحات السلطة الفلسطينية واستجابة القطاعات‪.‬‬ ‫على مستوى وحدات الحكم المحلي‪ ،‬أدى االفتقار إلى نظام مستقر ويمكن التنبؤ به لتحويالت المالية العامة بين األجهزة‬ ‫‪.40‬‬ ‫الحكومية إلى عدم كفاية االستثمارات الرأسمالية مع زيادة صافي اإلقراض في الوقت نفسه‪ .‬وبسبب عدم وجود إطار للتمويل المحلي‬ ‫المستدام لضمان حصول كافة وحدات الحكم المحلي على التمويل الكافي‪ ،‬اتجهت هذه الوحدات التي تعاني من نقص التمويل إلى اإلنفاق‬ ‫من إيرادات المرافق لكي تغطي نفقاتها التشغيلية واستثماراتها الرأسمالية‪ ،‬تاركة السلطة الفلسطينية لتسدد بعض هذه التكاليف أو كلها (تقوم‬ ‫إسرائيل بخصم هذه التكاليف من إيرادات المقاصة المستحقة للسلطة الفلسطينية)‪ .‬وبالتالي صار صافي اإلقراض الذي يسفر عن دفع دعم‬ ‫مالي غير مخطط من خالل موازنة الحكومات المحلية مصدر استنزاف هائل لماليات السلطة الفلسطينية‪.‬‬ ‫الشكل ‪ :2‬سلسلة القيمة في قطاعي الكهرباء‪ 11‬والمياه‬ ‫الكهرباء‪/‬المياه‬ ‫(‪)1‬‬ ‫(‪)2‬‬ ‫مقدمو الخدمات‬ ‫المورّ دون‬ ‫وحدات الحكم المحلي – البلديات والمجالس‬ ‫المستهلكون‬ ‫شركة كهرباء إسرائيل‪/‬دائرة مياه‬ ‫القروية وشركات التوزيع (فيما يخص‬ ‫الضفة الغربية‬ ‫الكهرباء)‪.‬‬ ‫دوالر‬ ‫دوالر‬ ‫(‪)4‬‬ ‫(‪)3‬‬ ‫هذا هو الهيكل الحالي فيما يخص قطاع الكهرباء‪ .‬وفي الهيكل الجديد‪ ،‬ستتموضع شركة النقل الوطنية للكهرباء الفلسطينية بين المورّد ومقدمي الخدمات‪.‬‬ ‫‪11‬‬ ‫‪13‬‬ ‫الكهرباء‬ ‫لم يرسخ قطاع الكهرباء الفلسطيني بعد مقومات استمراريته المالية وجدارته االئتمانية‪ ،‬وهو شيء ال بد منه لتعبئة االستثمار‬ ‫‪.41‬‬ ‫ً‬ ‫الخاص في هذا القطاع‪ .‬وهناك ثالثة مستويات لهذه المشكلة‪ .‬أوال‪ :‬على الرغم من الجهود التي تبذلها الجهة التنظيمية‪ ،‬وهي مجلس تنظيم‬ ‫عرة على مستويات استرداد التكلفة في عموم األراضي الفلسطينية‪ .12‬ثانياً‪ :‬على الرغم من‬‫مس ّ‬‫قطاع الكهرباء الفلسطيني‪ ،‬فإن الكهرباء غير ُ‬ ‫سن‪ ،‬فما زالت غير قادرة على استعادة اإليرادات إال فيما يخص ‪ %64‬من الكهرباء التي‬ ‫أن أداء التشغيل لمرافق التوزيع آخذ في التح ّ‬ ‫ً‬ ‫تشتريها في الضفة الغربية‪ .‬ثالثاً‪ :‬حتى عند تحصيل اإليرادات‪ ،‬تقوم األجهزة الحكومية البلدية بتحويل مسارها غالبا لتغطية نفقات محلية‬ ‫أخرى بدالً من توجيهها لشراء الكهرباء‪ .‬نتيجة لذلك قُدّر الدعم المالي الضمني لقطاع الكهرباء بما يقارب ‪ %1‬من إجمالي الناتج المحلي‬ ‫في الضفة الغربية‪ .‬وعلى الرغم من ضرورة إصالح التعرفة في نهاية المطاف‪ ،‬تتمثل الخطوة األولى العاجلة في إدخال تحسين كبير على‬ ‫الكفاءة التشغيلية والتجارية للمرافق‪ .‬إن المرافق بحاجة ماسة إلى موردين لتزويدها بكهرباء إضافية لمواكبة الطلب المتنامي‪ .‬لكن إذا‬ ‫استمرت مشكلة عدم السداد‪ ،‬فلن يرغب الموردون في زيادة اإلمدادات‪ .‬ولتحقيق تقدم في زيادة مقومات استمرارية القطاع‪ ،‬وهو ما يتطلب‬ ‫من السلطة الفلسطينية اعتماد نهج تدريجي‪ ،‬فال بد من تحسين مقومات االستمرارية المالية للقطاع‪.‬‬ ‫مى أزمة "صافي اإلقراض" وتراكم ديون كبيرة‬ ‫أدى ضعف سجل سداد فواتير واردات الكهرباء اإلسرائيلية إلى ظهور ما ُ‬ ‫يس َّ‬ ‫‪.42‬‬ ‫ّ‬ ‫مستحقة‪ .‬كما بيّنا في الفقرة ‪ 38‬والشكل ‪ ،2‬فإن شركات التوزيع التي اشترت الكهرباء وتسلمتها ال تدفع إال جزءاً من ثمن الكهرباء التي‬ ‫حصلت عليها من شركة كهرباء إسرائيل‪ .‬ويحدث عدم الدفع بسبب اآلتي‪( :‬أ) ال يسدد المستهلكون الرسوم المستحقة لمقدمي خدمات‬ ‫كاملة‪ .‬وعندئذ تغطي السلطة الفلسطينية النقص جزئيا ً من خالل صافي‬‫ً‬ ‫المرافق؛ و(ب) ال يسدد مقدمو خدمات المرافق مستحقات الموردين‬ ‫اإلقراض ويتراكم الباقي كديون مستحقة‪ .‬وفي عام ‪ ،2015‬استقطع وزير المالية اإلسرائيلي أكثر من مليار شاقل (‪ 275‬مليون دوالر) من‬ ‫إيرادات المقاصة المستحقة للسلطة الفلسطينية‪ .‬وبحلول سبتمبر‪ /‬أيلول ‪ ،2016‬تجاوز الدين المتراكم المستحق لشركة كهرباء إسرائيل‬ ‫ملياري شاقل (حوالي ‪ 500‬مليون دوالر)‪ .‬وفي الشهر نفسه‪ ،‬تم التوصل إلى اتفاقية بين سلطة الطاقة والموارد الطبيعية الفلسطينية وشركة‬ ‫كهرباء إسرائيل سمحت بتسوية الدين السابق المتراكم وصاغت الرؤية لسوق الكهرباء الفلسطينية مع توجيه الواردات من خالل المحطات‬ ‫الفرعية عالية الجهد الجديدة وتحديد التعرفة وفقا ً التفاق جديد طويل األجل لشراء الكهرباء‪ .‬ووفقا ً لهذه الرؤية‪ ،‬ستقوم شركة النقل الوطنية‬ ‫للكهرباء بدور "المشتري الوحيد" الفلسطينية‪ ،‬حيث تشتري الكهرباء من شركة كهرباء إسرائيل وتعيد بيعها إلى شركات التوزيع‪.13‬‬ ‫ينبغي أن تتضمن األولويات إنشاء آليات توريق لضمان عدم تحويل مسار إيرادات الكهرباء من موزعي الكهرباء الفلسطينيين‬ ‫‪.43‬‬ ‫(بمعنى شركات التوزيع أو البلديات أو المجالس القروية) إلى النفقات البلدية األخرى‪ .‬كما أسلفنا الذكر‪ ،‬وبسبب عدم وجود إطار للتمويل‬ ‫المحلي في األراضي الفلسطينية‪ ،‬ما زالت إيرادات الكهرباء معرَّضة لتحويل مسارها إلى الموازنات البلدية‪ .14‬وتساند العملية المقترحة‬ ‫آليات مؤقتة لتحويط اإليرادات التي يحتاج إليها مقدمو الخدمات لتلبية تكاليف شراء الكهرباء بالجملة بفتح حسابات مخصصة تقيّد التحصيل‬ ‫من فواتير المستهلكين وتنقل األموال مباشرة إلى الحسابات المخصصة لشركة النقل الوطنية للكهرباء‪ .‬وفي أعقاب قرار مجلس الوزراء‬ ‫في سبتمبر‪/‬أيلول ‪ 2016‬القاضي بفتح جميع موزعي الكهرباء حسابا ً مصرفيا ً منفصالً إليداع األموال المحصلة من فواتير الكهرباء لدفعها‬ ‫إلى شركة النقل الوطنية للكهرباء دون إبطاء‪ ،‬فتح ‪ 125‬من أصل ‪ 133‬بلدية ومجلسا ً قرويا ً وشركة توزيع بالفعل حسابات مصرفية‬ ‫مخصصة‪ ،‬ولم يفتح بعضها حسابا ً حتى اآلن‪ .15‬ويركز مشروع تحسين أداء قطاع الكهرباء‪ 16‬على تعزيز القدرات المؤسسية لقطاع الكهرباء‬ ‫وتحسين كفاءة شبكة التوزيع بما يؤدي إلى تحسين تحصيل الفواتير‪ .‬وعلى النحو المبين في الشكل ‪ 2‬أعاله‪ ،‬يستهدف المشروع المرحلة‬ ‫األولى من تدفق المدفوعات بين المستهلكين ومقدمي الخدمات لجعل المزيد من المستهلكين يدفعون الرسوم إلى مقدمي الخدمة (الشكل ‪،2‬‬ ‫‪ 12‬العملية ال تستطيع التأثير على وضع الطاقة في غزة؛ إذ ال سبي ل لمجلس تنظيم قطاع الكهرباء الفلسطيني‪/‬سلطة الطاقة والموارد الطبيعية الفلسطينية إلى إنفاذ القانون‬ ‫هناك‪.‬‬ ‫‪ 13‬تطلبت اتفاقية تسوية الديون استيفاء الشروط التالية‪( :‬أ) توقيع اتفاق طويل األجل لشراء الكهرباء بين سلطة الطاقة والموارد الطبيعية الفلسطينية وشركة كهرباء‬ ‫إسرائيل بتعرفة بيع جملة أقل من تعرفة بيع الجملة الحالية التي تتقاضاها شركة كهرباء إسرائيل؛ و(ب) نقل أكثر من ‪ 250‬نقطة توصيل من شركات التوزيع والبلديات‬ ‫الفردية إلى شركة النقل الوطنية للكهرباء؛ و(ج) تشغيل المحطات الفرعية المبنية حديثا ً والتي ستزيد كمية الكه رباء الموردة إلى الضفة الغربية وتقلل من الفواقد‪ .‬كان‬ ‫التقدم المحرز أبطأ من المتوقع‪ ،‬لكن التوقيع على اتفاق مؤقت لشراء الكهرباء وتشغيل محطة جنين الفرعية عالية الجهد في ‪ 10‬يوليو‪/‬تموز ‪ 2017‬خطوتان مشجعتان‬ ‫في االتجاه الصحيح‪.‬‬ ‫‪ 14‬الحل طويل األجل لهذه المشكلة‪ ،‬والمتمثل في تعزيز أساس التمويل العام دون الوطني‪ ،‬مهم ألسباب إنمائية أوسع نطاقا ً تتجاوز قطاع الطاقة بكثير‪.‬‬ ‫‪ 15‬أمرت وزارة الحكم المحلي‪ ،‬بمقتضى مرسوم مجلس الوزراء‪ ،‬جميع مقدمي الكهرباء بإنشاء حساب مصرفي مخصص لرسوم تحصيل الكهرباء‪ .‬يوجد بعض البلديات‬ ‫والمجالس القروية ف ي المنطقة ج‪ ،‬وبالتالي خارج إمكانية وصول السلطة الفلسطينية أو سيطرتها‪.‬‬ ‫‪ 16‬فيما يخص الحلقة األولى‪ ،‬يعكف مشروع تحسين أداء قطاع الكهرباء على تطبيق برنامج لحماية اإليرادات بهدف الفوترة على كل كيلوواط‪-‬ساعة يستهلكه العميل من‬ ‫الطاقة‪ .‬سيقوم البرنامج بتركيب بنية تحتي ة للعدادات الذكية تسمح للمشغلين برصد استهالك كبار المستهلكين عن بعد‪ .‬وبهذه الطريقة‪ ،‬تضمن شركة المرافق أن يدفع كبار‬ ‫مستهلكيها فاتورة الكهرباء بالكامل‪ .‬وسيزيد هذا إيرادات المرافق ويحسّن كفاءتها التشغيلية‪ ،‬مما ينتج عنه استرداد أكبر للتكلفة على مستوى المرفق‪.‬‬ ‫‪14‬‬ ‫(ج))‪ .‬من ناحية أخرى‪ ،‬تعالج منحة أغراض سياسات التنمية المرحلة الثانية بين مقدمي الخدمات والموردين بالمساعدة على منع تحويل‬ ‫مسار األموال (الشكل ‪( ،2‬د))‪ .‬تتمم هاتان العمليتان إحداهما األخرى باستهداف سلسلة قيمة قطاع الكهرباء بأكملها لكي تكون كاملة‬ ‫ومستدامة‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :1‬بتوجيه من سلطة الطاقة والموارد الطبيعية الفلسطينية‪ ،‬فتح ‪ %90‬على األقل من كافة البلديات والمجالس القروية‬ ‫وشركات التوزيع حسابا ً مصرفيا ً منفصالً إليداع األموال المحصلة من فواتير الكهرباء لدفعها إلى شركة النقل الوطنية للكهرباء‪.‬‬ ‫النتائج المتوقعة‪ .‬يُتوقع أن يسهم هذا اإلجراء المسبق في زيادة مقومات االستمرارية المالية لقطاع الكهرباء من خالل خفض‬ ‫‪.44‬‬ ‫صافي اإلقراض بزيادة مدفوعات وحدات الحكم المحلي إلى شركة النقل الوطنية للكهرباء مقابل الكهرباء المشتراة من شركة كهرباء‬ ‫إسرائيل‪ ،‬مما يحول دون تحويل مسار فواتير الكهرباء المحصلة إلى النفقات البلدية األخرى‪ .‬وستقاس زيادة دفع الفواتير من جانب وحدات‬ ‫الحكم المحلي إلى شركة كهرباء إسرائيل من خالل شركة النقل الوطنية للكهرباء مقابل الكهرباء المشتراة بنسبة الكهرباء التي تشتريها‬ ‫وحدات الحكم المحلي من شركة كهرباء إسرائيل إلى الكهرباء التي تدفع هذه الوحدات ثمنها إلى شركة كهرباء إسرائيل‪ .‬يُتوقع أن يزداد‬ ‫هذا المؤشر إلى ‪ %100‬بحلول ‪ ،2019‬مقارنة بنسبة ‪ %86‬في ‪ .2016‬سيستند المؤشر إلى متوسط المشتريات والمدفوعات من سبعة‬ ‫شركات توزيع كبيرة‪ ،‬وهي‪ :‬شركة كهرباء محافظة القدس‪ ،‬وشركة كهرباء الشمال‪ ،‬وشركة كهرباء الجنوب‪ ،‬وشركة كهرباء الخليل‪،‬‬ ‫وشركة كهرباء منطقة طوباس‪ ،‬وبلديتا قلقيلية وطولكرم‪ ،‬والتي تغطي أكثر من ‪ %80‬من الخدمات المقدمة إلى الضفة الغربية‪.‬‬ ‫الخطوات المستقبلية‪ .‬تهدف السلطة الفلسطينية على المدى المتوسط إلى مواصلة اإلصالحات لزيادة مقومات استمرارية القطاع‬ ‫‪.45‬‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ماليا ً من أجل تمكين زيادة مشاركة القطاع الخاص وضمان مصادر إمداد أكثر انتظاما وأرخص ثمنا‪ ،‬وهو ما سيتطلب بالضرورة بناء ثقة‬ ‫المستثمرين وتعبئة التمويل الخاص والتجاري لصالح القطاع‪ .‬كخطوات إصالح مستقبلية‪ ،‬ستواصل سلطة الطاقة والموارد الطبيعية‬ ‫الفلسطينية تنفيذ خطة عمل االتفاق المعني بالدين‪ ،‬التي يمكن مساندتها بأدوات عديدة كمشروع تحسين أداء قطاع الكهرباء وصندوق النهوض‬ ‫بالقطاع الخاص المخطط (بما في ذلك التمويل طويل األجل ومخاطر المدفوعات المرتبطة بقطاع الطاقة‪ ،‬والخدمات االستشارية للشراكة‬ ‫بين القطاعين العام والخاص) ومساندة المانحين األخرى‪ .‬أوالً‪ :‬باإلضافة إلى محطة جنين الفرعية‪ ،‬سيتم تشغيل ثالث محطات فرعية‬ ‫إضافية عالية الجهد‪ .‬ستحل الكهرباء اإلضافية من هذه المحطات الفرعية األربع مشكلة نقص الكهرباء الوشيك في الضفة الغربية‪ ،‬وإن كان‬ ‫شيء من هذا لن يحدث إذا لم تصبح سلسلة القيمة المالية أكثر استدامة‪ .‬ثانياً‪ :‬ستبدأ شركة النقل الوطنية للكهرباء عملها لتولي المسؤولية‬ ‫باعتبارها المشتري الوحيد والمتعهد بشراء اإلنتاج‪ .‬سيصير شراء‪/‬مبيعات الكهرباء أكثر شفافية؛ إذ لن يكون احتساب صافي اإلقراض‬ ‫مربكا ً بالقدر نفسه بما أن شركة كهرباء إسرائيل ليست مضطرة إلى التعامل مع أكثر من ‪ 100‬مقدم خدمة منفرد‪ .‬سيسمح هذا للسلطة‬ ‫الفلسطينية بامتالك سيطرة أكبر على مالياتها‪ .‬ثالثاً‪ :‬عندما يتم تشغيل شركة النقل الوطنية للكهرباء وتصير مستدامة‪ ،‬سيكون بمقدورها إبرام‬ ‫اتفاقات شراء كهرباء مع منتجي الكهرباء المستقلين‪ ،‬بما في ذلك مولدو الطاقة المتجددة المستقلون (كمطوري الطاقة الشمسية)‪ ،‬وهو ما‬ ‫سيشجع مشاركة القطاع الخاص‪ .‬رابعاً‪ :‬ترمي السلطة الفلسطينية إلى إنشاء لجنة خاصة مشتركة بين الوزارات تكون مهمتها رصد أداء‬ ‫الدفع من جانب مقدمي الخدمات مقابل الكهرباء المشتراة واقتراح إجراءات عالجية للمقصرين‪ ،‬بما في ذلك إصالح التعرفة والحوكمة‪.‬‬ ‫الموارد المائية‬ ‫تضمن غالبيته بممارسة‬ ‫في قطاع المياه‪ ،‬أسفر الدعم الخفي عن صافي عجز نحو ‪ 130‬شاقل (‪ 35‬مليون دوالر) سنوياا‪ ،‬و ُ‬ ‫‪.46‬‬ ‫صافي اإلقراض‪ .‬على مستوى بيع الجملة في الضفة الغربية‪ ،‬تبيع دائرة مياه الضفة الغربية المياه إلى مقدمي الخدمات بأقل من التكلفة بنسبة‬ ‫‪ ،%20‬ليكون بذلك بمثابة تحويالت مباشرة ويسفر عن عجز هيكلي دائم‪ .‬هناك أيضا ً تحويالت غير مباشرة ألن البلديات بدورها ال تحصّل‬ ‫من المستهلكين إال جزءاً من تكاليفها (انظر الشكل ‪( ،2‬ج))‪ ،‬وكثير منها أيضا ً يحول مسار إيرادات المياه إلى موازناتها البلدية العامة (انظر‬ ‫كل تدني األسعار التي تفرضها دائرة مياه الضفة الغربية وعدم السداد من جانب البلديات تحويالً فعليا ً‬ ‫الشكل ‪( ،2‬د))‪ .‬في عام ‪ ،2014‬ش ّ‬ ‫لمبلغ ‪ 130‬مليون شاقل (‪ 35‬مليون دوالر) إلى مقدمي الخدمات‪ ،‬كانت غالبيتها من نصيب دوائر المياه البلدية‪ .‬بما أن مقدمي الخدمات ال‬ ‫يدفعون إال جزءاً مما يدينون به إلى دائرة مياه الضفة الغربية‪ ،‬تراكمت متأخرات كبيرة في دفاتر وزارة المالية والتخطيط‪ .‬وإذا أضفنا إلى‬ ‫هذا ما تتقاضاه إسرائيل من رسوم على معالجة مياه الصرف‪ ،‬يكون مجموع التكلفة الصافية لقطاع المياه والصرف الصحي على السلطة‬ ‫الفلسطينية مرتفعاً‪ .‬فقد استقطعت إسرائيل ‪ 94‬مليون دوالر في ‪ 2016‬من إيرادات المقاصة المستحقة للسلطة الفلسطينية نظير فواتير المياه‬ ‫غير المسددة ورسوم معالجة مياه الصرف‪.‬‬ ‫‪15‬‬ ‫يتوقع أن تشهد مشتريات المياه الفلسطينية من مورد المياه اإلسرائيلي بالجملة‪ ،‬ميكوروت‪ ،‬ارتفاعا ا سريعاا‪ ،‬وما لم يتحسن‬ ‫ُ‬ ‫‪.47‬‬ ‫استرداد التكلفة‪ ،‬فسوف تتفاقم مشكلة صافي اإلقراض‪ .‬تشتري سلطة المياه الفلسطينية حاليا ً ‪ 70‬مليون متر مكعب من المياه من إسرائيل‬ ‫سنوياً‪ .‬وقد أفضت المفاوضات بين السلطة الفلسطينية والحكومة اإلسرائيلية مؤخراً إلى اتفاق لشراء كمية إضافية من المياه تصل إلى ‪32‬‬ ‫مليون متر مكعب يتم توريدها بموجب اتفاقية مياه البحر األحمر والبحر الميت‪ .17‬وما لم يتمكن مقدمو الخدمات من استرداد تكاليفهم من‬ ‫المستهلكين‪ ،‬وسداد التكلفة الكاملة للمياه المشتراة بالجملة‪ ،‬فلن تزداد مشكلة صافي اإلقراض إال تفاقماً‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬من المحتمل أن‬ ‫تستمر اال ستقطاعات الخاصة بمياه الصرف غير المعالجة التي تستقطعها إسرائيل ريثما تستطيع الضفة الغربية تجميع كافة مياه الصرف‬ ‫التي تنتجها ومعالجتها والتخلص منها‪.‬‬ ‫شرعت سلطة المياه الفلسطينية في اتخاذ خطوات نحو اإلصالح الشامل لقطاع المياه والصرف الصحي بهدف توفير إمكانية‬ ‫‪.48‬‬ ‫وصول منصفة إلى خدمات مياه مأمونة ومستدامة‪ .‬يساند قانون المياه لسنة ‪ 2014‬والخطة االستراتيجية لتنمية قطاع المياه للفترة ‪-2017‬‬ ‫‪ 2022‬خطط اإلصالح متوسطة المدى‪ ،‬بما في ذلك أربعة تغييرات مؤسسية‪ ،‬وهي‪( :‬أ) سياسات القطاع وتخطيطه واالستثمار فيه‪ ،‬و(ب)‬ ‫إنشاء شركة مياه وطنية‪ ،‬و(ج) جهة تنظيمية للقطاع وهي مجلس تنظيم قطاع المياه‪ ،‬و(د) إنشاء مرافق مياه في المحافظات تعمل على‬ ‫أساس تجاري‪ .‬في المرحلة الحالية من اإلصالحات‪ ،‬لتحسين مقومات االستمرارية المالية للقطاع أولوية مطلقة للحد من الدعم المالي الخفي‬ ‫المقدم من السلطة الفلسطينية إلى مقدمي الخدمات وتحسين الخدمات واجتذاب التمويل الخاص‪ .‬ومن دون مقومات استمرارية مالية‪ ،‬ال مجال‬ ‫لقيام القطاع الخاص بتقديم الخدمات بسبب تدني آفاق الربحية وارتفاع مستوى المخاطر‪.‬‬ ‫على نحو مماثل لقطاع الطاقة‪ ،‬تتطلب استعادة مقومات االستمرارية المالية لقطاع المياه إنشاء آليات ّ‬ ‫تحوط إيرادات المياه‬ ‫‪.49‬‬ ‫لدفع تكلف المياه المشتراة بالجملة وتفادي تراكم المزيد من الديون‪ .‬وفي السنوات األخيرة تصاعد إجمالي الديون المتراكمة على وحدات‬ ‫الحكم المحلي لصالح دائرة مياه الضفة الغربية نتيجة عدم دفع ثمن المياه المشتراة بالجملة‪ ،‬وازدادت الديون المستحقة على وحدات الحكم‬ ‫المحلي لصالح دائرة المياه بنسبة ‪ . %20-15‬وللتعامل مع هذه القضية‪ ،‬أبرمت وزارة الحكم المحلي وسلطة المياه الفلسطينية مذكرة تفاهم‬ ‫تقتضي من وحدات الحكم المحلي التي تزيد على ‪ 300‬وحدة إنشاء مرافق مياه مستدامة مستقلة‪ .‬وفي الوقت نفسه يُتوقع أن تفتح هذه‬ ‫الوحدات حسابات مصرفية منفصلة إليداع اإليرادات التي تحصلها من فواتير المياه المنزلية‪ .‬وستستخدم الوحدات هذه الحسابات لتحويط‬ ‫إيرادات المياه وسداد مستحقات مشتريات المياه بالجملة لصالح دائرة المياه وأيضا ً تغطية تكاليف تشغيلها وصيانتها‪ .‬وبدأت سلطة المياه‬ ‫الفلسطينية على أساس تجريبي بثمانية وحدات للحكم المحلي (الخليل ويطا وسلفيت وجنين ومجلس الخدمات المشترك للمياه في طوباس‬ ‫وطولكرم وقلقيلية وأريحا) تستوفي معايير معينة‪ 18‬وتخدم نحو ‪ %30‬من السكان في الضفة الغربية‪ ،‬مع وجود خطة لتوسيعها إلى بقية‬ ‫وحدات الحكم المحلي في الوقت المناسب‪ .19‬من بين ثماني وحدات للحكم المحلي‪ ،‬فتحت خمس وحدات (سلفيت وجنين ومجلس الخدمات‬ ‫المشترك للمياه في طوباس وطولكرم وقلقيلية) حتى اآلن حسابات مصرفية منفصلة‪ ،‬وأما بقية الوحدات (أريحا والخليل ويطا) فيُتوقع أن‬ ‫تفتح الحسابات في الوقت المناسب‪.‬‬ ‫تتمم اإلصالحات التي تساندها المنحة المقترحة مشاركة البنك الدولي الحالية والمقررة في قطاع المياه‪ .‬على نحو مماثل‬ ‫‪.50‬‬ ‫لمشروع تحسين أداء قطاع الطاقة‪ ،‬تركز اإلجراءات التدخلية الحالية والمقررة في قطاع المياه على بناء القدرات المؤسسية وتحسين كفاءة‬ ‫شبكة التوزيع بما يؤدي إلى تحسينات في تحصيل الفواتير باستهداف المرحلة األولى من تدفق المدفوعات بين المستهلكين ومقدمي الخدمات‬ ‫(انظر الشكل ‪( ،2‬ج)) وزيادة إمدادات المياه‪ ،‬يتممها التمويل االستثماري الذي سيتاح لوحدات الحكم المحلي استناداً إلى تنميتها المؤسسية‬ ‫وأدائها المالي‪ .‬وتتمم منحة سياسات التنمية مشاركات البنك الدولي في قطاع المياه‪ ،‬وذلك بهدف جعل سلسلة القيمة بأكملها مستدامة‪ ،‬وتحديداً‬ ‫باستهداف المرحلة الثانية من تدفق المدفوعات بين مقدمي الخدمات والموردين بالمساعدة على منع تحويل مسار األموال (انظر الشكل ‪،2‬‬ ‫(د))‪.‬‬ ‫كل هذه االتفاقية جزءاً من "اتفاقية البحر األحمر والبحر الميت" الموقعة بين األردن وإسرائيل والسلطة الفلسطينية في ‪ 2013‬كمذكرة تفاهم إقليمية تحصل بموجبها‬ ‫‪ 17‬تش ّ‬ ‫السلطة الفلسطينية على "نصيب" على هيئة كل من الموافقة على "مشروع قناة البحر األحمر والبحر الميت" وكمية مياه إضافية مقدارها ‪ 32‬مليون متر مكعب تشتريها‬ ‫من إسرائيل على أن يتم تقسيمها بين الضفة الغربية (‪ 22‬مليون متر مكعب) وغزة (‪ 10‬مليون متر مكعب)‪.‬‬ ‫‪ 18‬المعايير المستخدمة في اختيار وحدات الحكم المحلي هي‪( :‬أ) بلدية مركزية في محافظة غير مشمولة ضمن مرفق قائم؛ و(ب) وافقت طواعية على العمل إلنشاء‬ ‫مرفق مياه مستقل خاص بها وتحقيق مؤشرات معينة للتأهل لالستثمار في البنية التحتية‪.‬‬ ‫‪ 19‬يوجد إجماالً أكثر من ‪ 300‬وحدة حكم محلي‪ .‬فتحت مصلحة مياه محافظة القدس التي تخدم غالبية المنطقة المركزية بالضفة الغربية وسلطة المياه والمجاري بمحافظة‬ ‫بيت لحم حسابات مصرفية منفصلة وتخدم حوالي ‪ 15‬في المائة من السكان‪ .‬ستغطي ‪ 8‬وحدات حكم محلي ومصلحة مياه محافظة القدس وسلطة المياه والمجاري بمحافظة‬ ‫بيت لحم في مجموعها ما ال يقل عن ‪ 45‬في المائة من السكان في األراضي الفلسطينية‪.‬‬ ‫‪16‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :2‬بناء على توجيهات سلطة المياه الفلسطينية‪ ،‬فتحت خمس (‪ )5‬وحدات للحكم المحلي على األقل حسابا ً مصرفيا ً‬ ‫منفصالً إليداع األموال المحصلة من فواتير المياه المنزلية للسداد إلى دائرة مياه الضفة الغربية‪.‬‬ ‫النتائج المتوقعة‪ .‬ستحوّ ط الحسابات المصرفية المنفصلة إليداع إيرادات المياه لسداد ثمن المياه المشتراة بالجملة إلى دائرة مياه‬ ‫‪.51‬‬ ‫الضفة الغربية وعدم استخدامها في النفقات البلدية األخرى‪ .‬كما سبق وذكرنا‪ ،‬فإن إجمالي الديون المستحقة لدائرة المياه على وحدات الحكم‬ ‫المحلي ظل يتصاعد بحدة في السنوات األخيرة‪ .‬وفي ضوء االتفاق الحديث لشراء كمية أخرى تصل إلى ‪ 32‬مليون متر مكعب من المياه‬ ‫من إسرائيل‪ ،‬يُتوقع أن يتراكم على وحدات الحكم المحلي المزيد من المتأخرات لصالح دائرة المياه‪ .‬وسيساعد هذا اإلجراء المسبق على‬ ‫تثبيت الدين المتراكم بسرعة لدائرة المياه على وحدات الحكم المحلي على المدى القصير ويساعد على خفضه على المدى المتوسط‪ .‬ويصل‬ ‫إجمالي الديون المتراكمة على خمس وحدات حكم محلي (الخليل ويطا وسلفيت وجنين وطوباس) إلى حوالي ‪ %20‬من إجمالي الديون‬ ‫المتراكمة في ‪ .2016‬ويُتوقع أن تكون الديون المتراكمة لصالح دائرة المياه أقل في ‪ 2019‬مقارنة بخط أساس يبلغ ‪ 275‬مليون دوالر في‬ ‫يوليو‪/‬تموز ‪ .2017‬على الرغم من أن تحسين سداد وحدات الحكم المحلي لصالح دائرة المياه سيساعد على إبطاء تراكم الديون‪ ،‬فإن أي‬ ‫تراجع كبير سيتطلب تحقيق تقدم في جهود اإلصالح األخرى لتحسين مقومات االستمرارية المالية لقطاع المياه‪ ،‬بما في ذلك زيادة معدالت‬ ‫التحصيل‪ ،‬وتقليل استهالك المياه التي ال تدر إيرادات‪ ،‬وتحديد التعرفات على مستوى استرداد التكاليف (حاليا ً ال يعمل أي من البلديات على‬ ‫ذلك المستوى)‪.‬‬ ‫الخطوات المستقبلية‪ .‬يهدف إطار اإلصالح متوسط المدى لسلطة المياه الفلسطينية إلى زيادة مقومات االستمرارية المالية لقطاع‬ ‫‪.52‬‬ ‫المياه‪ ،‬وهو ما سيتطلب إنشاء مرافق مياه مستدامة تتوفر لها مقومات البقاء‪ .‬وينبغي أن تكون هذه المرافق قادرة على تغطية تكاليف التشغيل‬ ‫والصيانة واسترداد تكلفة رأسمالها وتوفير إمكانية الوصول إلى خدمات مياه وصرف صحي أكثر كفاءة وإنصافاً‪ .‬ستحظى جهود اإلصالح‬ ‫بمساندة المشاركة المستمرة من جانب البنك الدولي في قطاع المياه وصندوق النهوض بالقطاع الخاص المقرر‪ ،‬بما في ذلك أنشطة بناء‬ ‫القدرات والخدمات االستشارية للشراكة بين القطاعين العام والخاص‪ ،‬فضالً عن المشاريع األخرى الممولة من المانحين‪ .‬مثلما كان التصور‬ ‫كن من استحداث‪( :‬أ) آلية‬ ‫في قانون المياه لسنة ‪ ،2014‬فإن إنشاء مقدمي خدمات كمرافق إقليمية وإضفاء الطابع المؤسسي عليها سيم ّ‬ ‫حوكمة لالستقاللية المالية؛ و(ب) موارد مالية يتم تحويطها؛ و(ج) المعايير المحاسبية والمالية الدولية‪ .‬بحلول نهاية ‪ ،2018‬تهدف سلطة‬ ‫المياه الفلسطينية إلى تطبيق إطار وطني للمرافق اإلقليمية‪ ،‬وستقدم إلى مجلس الوزراء نظاما ً إلنشاء مرافق المياه اإلقليمية للسماح لسلطة‬ ‫المياه الفلسطينية بالتعاون مع وزارة الحكم المحلي بإنشاء مرافق تتوفر لها مقومات البقاء منفصلة عن وحدات الحكم المحلي‪ .‬وسلطة المياه‬ ‫الفلسطينية حاليا ً بصدد إنشاء مرافق مياه بلدية مستدامة‪ ،‬وتتوقع أن يكون لديها أربعة إضافية (بجانب الثالثة الحالية) بنهاية ‪ .2022‬عالوة‬ ‫على ذلك‪ ،‬صاغت سلطة المياه الفلسطينية لوائح للتعريفة تهدف إلى تحقيق استرداد التكلفة وإنشاء مقدمي خدمات مياه مستدامين‪ .‬وهذه‬ ‫اللوائح قيد المراجعة ويُتوقع أن يتم تقديمها إلى سلطات االعتماد بنهاية ‪.2017‬‬ ‫الصحة‬ ‫يواجه نظام الصحة الفلسطيني تحديات خطيرة لتقييد اإلنفاق الصحي‪ ،‬وال سيما على اإلحاالت الطبية خارج نظام الصحة العامة‪،‬‬ ‫‪.53‬‬ ‫ً‬ ‫والمسماة اإلحاالت الطبية إلى الخارج ‪ .‬فنظرا لضعف قدراتها‪ ،‬تعتمد وزارة الصحة على شراء الخدمات شديدة التخصص وباهظة‬ ‫‪20‬‬ ‫التكلفة من مقدمي خدمات خارجيين‪ .‬وتفتقر العالقة بين مقدمو الخدمات وزارة الصحة ومقدمي خدمات خارجيين (كالمنظمات غير الحكومية‬ ‫ومقدمي الخدمات من القطاع الخاص الهادفين للربح والبلدان المجاورة) إلى إطار تنظيمي تعاقدي مشترك‪ ،‬ويشوبها ضعف التنسيق بين‬ ‫مقدمي الخدمات الكثيرين؛ مما يسفر عن أوجه قصور‪ .‬نتيجة لذلك فإن اإلحاالت الطبية الخارجية من الضفة الغربية وقطاع غزة موزعة‬ ‫على عدد كبير جداً من مقدمي الخدمات‪ ،21‬مما يؤدي إلى أوجه قصور كبيرة في إجراءات طلب اإلحالة بزيادة العبء اإلداري على الوحدة‬ ‫المشترية للخدمة‪ .‬على مدى الخمسة عشر سنة الماضية‪ ،‬ازداد عدد اإلحاالت الطبية إلى الخارج بسرعة من ‪ 8123‬في ‪ 2000‬إلى‬ ‫‪ 74654‬في ‪ ،2016‬وأما التكلفة المقابلة فازدادت أيضا ً زيادة كبيرة من أقل من ‪ 10‬ماليين دوالر في ‪ 2000‬إلى ما يصل إلى ‪210‬‬ ‫ماليين دوالر في ‪( 2014‬انظر مراجعة البنك الدولي لإلنفاق العام ‪ 2016‬والوحدة المشترية للخدمة بوزارة الصحة ‪ .22)2016‬في الوقت‬ ‫‪ 20‬تتم اإلحاالت غالبا ً إلى مستشفيات إسرائيلية ومنشآت رعاية صحية في الضفة الغربية وقطاع غزة‪ ،‬وكذلك القدس الشرقية‪ ،‬وأيضا ً إلى األردن ومصر بدرجة أقل‪.‬‬ ‫وتستقطع الحكومة اإلسرائيلية اإلنفاق على الخدمات الصحية التي يتم توفيرها في إسرائيل للفلسطينيين من إيرادات المقاصة شهرياً‪.‬‬ ‫‪ 21‬تشتري وزارة الصحة خدمات الرعاية المتخصصة من ‪ 79‬مقدم رعاية صحية داخل البلد ومن البلدان المجاورة على السواء‪.‬‬ ‫‪ 22‬من الجدير بالمالحظة أن أعلى تكلفة للوحدة فيما يخص حاالت اإلحالة هي التي تتقاضاها المستشفيات إسرائيلية‪ ،‬وبالتالي فعلى الرغم من أن هذه الفئة من حاالت‬ ‫اإلحالة ال تمثل إال ‪ 11‬في المائة من إجمالي عدد الحاالت المحالة‪ ،‬تبلغ التكلفة المرتبطة بها نحو ‪ 47‬في المائة من إجمالي تكلفة اإلحالة‪.‬‬ ‫‪17‬‬ ‫الراهن‪ ،‬تصل الفواتير غير المسددة لمقدمي الخدمات الخارجيين إلى أكثر من ‪ 500‬مليون شاقل (‪ 142‬مليون دوالر)‪ ،23‬مما يهدد استدامة‬ ‫نظام الصحة وموارد السلطة الفلسطينية المالية‪.‬‬ ‫ساندت منحة أغراض سياسات التنمية السابقة إجراءات إصالحية لخفض اإلنفاق المتضخم على اإلحاالت الطبية الخارجية‬ ‫‪.54‬‬ ‫إلى المستشفيات اإلسرائيلية‪ .‬وقعت وزارة الصحة مذكرات تفاهم مع ستة مستشفيات إسرائيلية لتنظيم األسعار والشروط التعاقدية األخرى‬ ‫ذات العالقة بين الطرفين في عملية اإلحالة‪ 24‬ولضمان استخدام إجراءات موحدة‪ .‬وقد سمح هذا للسلطة الفلسطينية بإلغاء اإلنفاق على‬ ‫العالجات غير الضرورية‪ ،‬التي يمكن إجراؤها على نحو أكثر كفاءة داخل نظام الرعاية الصحية في الضفة الغربية وقطاع غزة‪ .25‬انخفض‬ ‫اإلنفاق على اإلحالة الطبية في المستشفيات اإلسرائيلية بنسبة ‪ %31‬في ‪ 2015‬و‪ %5‬أخرى في ‪ ،2016‬وذلك إلى حد كبير نتيجة‬ ‫االنخفاض الحاد في تكلفة وحدة العالج‪ .‬على الرغم من انخفاض تكلفة اإلحالة التي تتقاضاها المستشفيات اإلسرائيلية منذ ‪ ،2015‬نجد أن‬ ‫التكلفة التي تتقاضاها المستشفيات األخرى‪ ،‬وال سيما في الضفة الغربية والقدس الشرقية‪ ،‬في ازدياد‪.‬‬ ‫تساند هذه العملية إجراءات السلطة الفلسطينية اإلصالحية لمواصلة زيادة تحسينات الكفاءة في اإلنفاق الصحي المتصور في‬ ‫‪.55‬‬ ‫الخطة الرئيسية لإلحالة الطبية ("الخطة الرئيسية")‪ ،‬التي أقرها مجلس الوزراء في سبتمبر‪/‬أيلول ‪ .2016‬وضعت وزارة الصحة الخطة‬ ‫الرئيسية التي تنص على الرؤية االستراتيجية المشتركة وخيارات السياسات لتعزيز نظام اإلحالة‪ ،‬وهي منصة أساسية لتنظيم كافة األدوات‬ ‫كاإلجراءات والبروتوكوالت‪ .‬بتنفيذ توصيات الخطة الرئيسية‪ ،‬تفاوضت وزارة الصحة على ترتيبات بشأن اإلحاالت الصحية تتضمن‬ ‫تخفيض األسعار وتحقيق وفورات فيما يخص ازدياد أحجام الخدمات المقدمة‪ .‬أبرمت مذكرات تفاهم‪ ،‬مماثلة للمبرمة مع المستشفيات‬ ‫اإلسرائيلية‪ ،‬مع أكبر ستة مستشفيات فلسطينية خاصة (ثالثة في الضفة الغربية وثالثة في القدس الشرقية)‪ 26‬في يناير‪/‬كانون الثاني ‪.2017‬‬ ‫وتعتبر هذه المستشفيات الستة أيضا ً كبرى الجهات المتلقية لحجم اإلحاالت الطبية‪ .‬وتجري مفاوضات مع ثالثة مستشفيات إضافية‪ .‬باإلضافة‬ ‫إلى ذلك‪ ،‬وضعت وزارة الصحة إجراءات قياسية موحدة لإلحاالت الطبية‪ ،‬وتتضمن األدلة والبروتوكوالت التالية‪( :‬أ) أدلة اإلجراءات‬ ‫للمستشفيات المحلية والمستشفيات اإلسرائيلية؛ و(ب) بروتوكوالت اإلحالة الوطنية (األورام‪ ،‬طب العيون‪ ،‬أمراض القلب‪ ،‬طب األعصاب‪،‬‬ ‫أمراض الكلى)؛ و(ج) دليل مستخدمي الفئة المتعلقة بالتشخيص (الفئات اإلسرائيلية المتعلقة بالتشخيص)؛ و(د) دليل التدقيق المالي‪.‬‬ ‫تساهم المنحة المقترحة في مشروع تدعيم قدرة النظام الصحي على الصمود (‪ )P150481‬الحالي بوضع األساس لبعض‬ ‫‪.56‬‬ ‫ا‬ ‫من األهداف األكثر تعقيدا المراد تحقيقها في إطار هذا المشروع‪ .‬يتطلب إبرام عقود رسمية مع مقدمي الرعاية الصحية غير التابعين‬ ‫لوزارة الصحة أن تعتمد الوزارة إجراءات وبروتوكوالت موحدة لتشخيص وعالج حاالت المرضى المحالين إلى مقدمي الرعاية الصحية‬ ‫غير التابعين لوزارة الصحة‪ .‬ويعتبر إبرام مذكرات التفاهم معهم أيضا ً خطوة أولية حاسمة لوضع إطار تفاوضي للعقود وذلك قبل وضع‬ ‫سياسات التسعير ووفورات األحجام الكبيرة‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :3‬قامت وزارة الصحة‪( :‬أ) بتوقيع مذكرة تفاهم لوضع إطار لشراء خدمات اإلحالة مع ستة (‪ )6‬مستشفيات وطنية‬ ‫على األقل؛ و(ب) نشر إجراءات قياسية موحدة لإلحاالت الطبية على اإلنترنت‪.‬‬ ‫النتائج المتوقعة‪ .‬سيساعد إبرام وتنفيذ مذكرات التفاهم مع المستشفيات الوطنية الستة األعلى تكلفة التي تشكل أكثر من ‪%80‬‬ ‫‪.57‬‬ ‫من اإلحاالت الطبية إلى الخارج وتوحيد أدلة وبروتوكوالت اإلحاالت الطبية على ترشيد شراء خدمات اإلحالة‪ .‬ستخفض هذه اإلجراءات‬ ‫أيضا ً تكلفة اإلحاالت من خالل وضع إطار للتكاليف ووفورات األحجام الكبيرة وتطبيق أدوات حديثة مستخدمة في التعاقد مع مقدمي‬ ‫الخدمات غير التابعين لوزارة الصحة ‪ .‬ونظراً ألن الوزارة ما زالت بصدد إعداد الصورة النهائية لدراسة التسعير على أن تكمّلها دراسة‬ ‫للتكاليف‪ ،‬وبحاجة إلى وضع آليات تعاقد مناسبة وتنافسية‪ ،‬سيساعد اإلجراء المسبق الذي تسانده منحة أغراض سياسات التنمية على تثبيت‬ ‫معدل ازدياد تكاليف اإلحالة إلى مقدمي الخدمات الصحية بمرور الوقت‪ .‬يُتوقع أن يكون متوسط معدل النمو السنوي في إجمالي تكاليف‬ ‫اإلحاالت الصحية للفترة ‪ 2019-2017‬أقل مقارنة بخط أساس مقداره ‪ %14.5‬للفترة ‪ .2016-2014‬شهد معدل نمو نفقات اإلحاالت‬ ‫‪ 23‬يُظهر الرقم المتأخرات المتراكمة حتى ‪.2016‬‬ ‫‪ 24‬في ‪ 2015‬دخلت حيز النفاذ مذكرات تفاهم مع ستة مستشفيات إسرائيلية تنظم اإلحاالت الطبية وضمنت أيضا ً استخدام دليل اإلحالة الصحية من جانب جميع لجان‬ ‫اإلحالة الصحية التابعة للوزارة‪.‬‬ ‫‪ 25‬تلتزم المستشفيات التي وقعت معها السلطة الفلسطينية مذكرات التفاهم بأال تجري أي عالجات تترتب عليها تكلفة من دون موافقة مسبقة من الدائرة المعنية بوزارة‬ ‫الصحة بالسلطة الفلسطينية‪.‬‬ ‫‪ 26‬هذه المستشفيات الستة هي‪( :‬أ) مستشفى أوغستا فكتوريا‪ ،‬القدس؛ و(ب) مستشفى سان جون‪ ،‬القدس؛ و(ج) مركز األميرة بسمة بالقدس‪ ،‬القدس؛ و(د) المستشفى‬ ‫االستشاري العربي‪ ،‬رام هللا؛ و(هـ) المستشفى األهلي ‪ -‬الخليل؛ و(و) مستشفى كاريتاس لألطفال‪ ،‬بيت لحم‪.‬‬ ‫‪18‬‬ ‫الطبية إلى الخارج زيادة غير متوقعة على مدى السنوات الثالث الماضية مثالً‪ ،‬وذلك نتيجة غياب المعايير الموحدة وتحجيم الطلب والزيادات‬ ‫السعرية من جانب مقدمي الخدمات‪ .‬ستمثل إعادة معدل النمو إلى مستوى ‪ 2016-2014‬مجهوداً كبيراً ويثبت أن السياسات ماضية في‬ ‫االتجاه الصحيح‪.‬‬ ‫الخطوات المستقبلية‪ .‬تهدف وزارة الصحة على المدى المتوسط إلى مواصلة ترشيد شراء خدمات اإلحالة إلى الخارج من‬ ‫‪.58‬‬ ‫خالل‪( :‬أ) إبرام عقود رسمية مع مقدمي الرعاية الصحية غير التابعين للوزارة استناداً إلى معايير موحدة؛ و(ب) وضع جدول أسعار‬ ‫لحاالت مختارة‪ 27‬لإلحاالت الطبية؛ و(ج) استحداث نظام تصنيف للمرضى يصنف خدمات المستشفيات ألغراض المقارنة بين التكلفة‪،‬‬ ‫والمسمى "الفئة المتعلقة بالتشخيص"‪ .‬كما تخطط الوزارة أيضا ً لتعزيز اإلطار التنظيمي لنظم اإلحالة الطبية‪ ،‬وبناء القدرات المؤسسية‬ ‫للوحدة المشترية للخدمة في مجال الشراء االستراتيجي‪ 28‬وتحسين قدرات الموارد البشرية‪.‬‬ ‫تحويل اإليرادات فيما بين الجهات الحكومية‬ ‫تعاني العالقات المالية بين السلطة الفلسطينية وأجهزة الحكم المحلي من عدم كفاية اإليرادات المخصصة‪ ،‬مقرونة بغياب‬ ‫‪.59‬‬ ‫الشفافية والقدرة على التنبؤ بالتحويالت المالية واآلليات التي تسمح بتراكم صافي اإلقراض‪ .‬والبلديات والمجالس القروية الفلسطينية‬ ‫(يشار إليها جماعيا ً باسم وحدات الحكم المحلي) مسؤولة عن توفير الخدمات العامة الحيوية‪ ،‬لكن لم تخصَّص لها مصادر إيراد كافية‪ .‬وال‬ ‫توجد تحويالت مالية منتظمة يمكن التنبؤ بها للتعويض عن عدم كفاية اإليرادات الذاتية‪ .‬وتقوم وزارة المالية باستيفاء التحويل المالي الوحيد‬ ‫للتعويض عن المتأخرات المتراكمة على وحدات الحكم المحلي والمسماة "صافي اإلقراض"‪ ،‬وغالبيتها تخص الكهرباء‪ ،‬وإن كانت تخص‬ ‫أيضا ً رسوم المياه‪ .‬نتيجة لذلك تراكم وحدات الحكم المحلي متأخرات الكهرباء أو المياه لكي تتمكن من استخدام الرسوم المتحصلة من‬ ‫المستخدمين في دعم الخدمات األخرى ونفقات التشغيل‪ .‬وبالتالي تسببت عدم كفاية اإليرادات المخصصة وغياب الشفافية والقدرة على التنبؤ‬ ‫بالتحويالت المالية المركزية واآلليات التي تسمح بتراكم صافي اإلقراض‪ ،‬في نقص تمويل استثمارات الرأسمالية األساسية لوحدات الحكم‬ ‫المحلي التي يمكنها تحسين سبل رزق المواطنين وإطالق العنان للنمو الذي يقوده القطاع الخاص‪.‬‬ ‫حققت السلطة الفلسطينية تقدما ا كبيراا في السنوات األخيرة في إضفاء القدرة على التنبؤ والشفافية الضروريين على العالقات‬ ‫‪.60‬‬ ‫المالية مع وحدات الحكم المحلي بهدف خفض صافي اإلقراض وخلق حيز في المالية العامة لالستثمارات الرأسمالية على مستوى‬ ‫البلديات‪ .‬لمثل هذه القدرة على التنبؤ والشفافية أهمية بالغة كي تستطيع وحدات الحكم المحلي إجراء التخطيط المالي السليم‪ ،‬والتوجيه‬ ‫األفضل لجهود تعبئة مواردها الخاصة‪ ،‬وتوفير الخدمات التي تشتد الحاجة إليها‪ .‬وساندت منح أغراض سياسات التنمية السابقة جهود السلطة‬ ‫الفلسطينية في تحسين جودة المعلومات عن تحويالت المالية العامة بين األجهزة الحكومية بمطالبة وزارة المالية بنشر تقارير دورية على‬ ‫اإلنترنت حول مبلغ الرسوم المختارة (كرسوم النقل والضريبة العقارية والرسوم المهنية) التي تجمعها أو تتقاضاها بالنيابة عن وحدات‬ ‫الحكم المحلي‪ ،‬والمبالغ األخرى التي يتم استقطاعها أو استيفاؤها لصالح البلدية‪ ،‬والمبلغ المحول إلى وحدات الحكم المحلي‪ .‬وفي الوقت‬ ‫الراهن تتوفر أرقام ‪ 2015‬فيما يخص تحويالت مالية مختارة لكل وحدة حكم محلي‪ .‬لكن وزارة المالية ال تنشر أي معلومات عن المتأخرات‬ ‫المتراكمة وأساس حساب االستقطاع‪ ،‬وهو أمر بالغ األهمية لكي تستطيع البلدية تتبع اتجاهات المتأخرات المتراكمة (المتزايدة أو المتناقصة)‬ ‫ودقة االستقطاع‪.‬‬ ‫تبني هذه العملية على هذه اإلجراءات السابقة وتهدف إلى توسيع التقارير كي تشمل الموازنة الرأسمالية لوزارة الحكم المحلي‬ ‫‪.61‬‬ ‫فضالا عن المعلومات األخرى التي ال يجري نشرها حالياا‪ .‬وسوف تستحدث وزارة المالية أيضا ً تقريراً جديدا يلخص استيفاء اإليرادات‬ ‫وسداد فواتير الكهرباء والمياه وصافي تراكم متأخرات المياه والكهرباء لكل وحدة من وحدات الحكم المحلي‪ .‬وسيحسّن هذا التقرير من‬ ‫شفافية االستقطاعات ويسمح بالوصول إلى المعلومات عن اتجاهات المتأخرات المتراكمة‪ .‬عالوة على ذلك‪ ،‬سيحسّن هذا التقرير إمكانية‬ ‫التنبؤ بالتحويالت بين األجهزة الحكومية مستقبال استناداً إلى الحالة المعينة لكل من وحدات الحكم المحلي‪ ،‬وذلك على نحو ما يبين التقرير‪.‬‬ ‫ومن شأن تحليل هذه المتغيرات أن يسمح لوحدات الحكم المحلي بأن تكون أحسن اطالعا ً وتتحقق من بياناتها‪ .‬وتتمم اإلصالحات‪ ،‬التي‬ ‫تساندها المنحة المقترحة‪ ،‬دون أن تكرر األنشطة الحالية المتعلقة بالتنمية البلدية والتي يساندها البنك الدولي‪ .‬وتزود مشاريع التنمية البلدية‬ ‫التي يساندها البنك الدولي البلديات بمنح رأسمالية تهدف إلى تحسين سالمتها المالية إجماالً من خالل تعزيز التخطيط المالي وتحسين‬ ‫تخطط وزارة ال صحة لتحديد مجموعة من األسعار وذلك على األقل للحاالت المرضية الخمس األعلى تكلفة فيما يخص اإلحاالت الطبية‪.‬‬ ‫‪27‬‬ ‫يشتمل الشراء االستراتيجي على البحث المستمر عن أفضل سبل تعظيم أداء نظام الرعاية الصحية بتقرير أي التدخالت يتم شراؤه وكيف وممن‪.‬‬ ‫‪28‬‬ ‫‪19‬‬ ‫اإليرادات الذاتية وإدارة النفقات‪ ،‬أما المنحة المقترحة فسوف تساعد على زيادة الشفافية في العالقات المالية فيما بين السلطة الفلسطينية‬ ‫ووحدات الحكم المحلي‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :4‬أصدرت وزارة المالية والتخطيط تعليمات تفوض اإلدارة العامة للحسابات بوزارة المالية والتخطيط ودائرة المشاريع‬ ‫بوزارة الحكم المحلي بإصدار تقارير سنوية تتضمن معلومات حول‪( :‬أ) مبلغ الموازنة الرأسمالية لوزارة الحكم المحلي المخصصة من‬ ‫قبل وزارة الحكم المحلي لكل وحدة حكم محلي؛ و(ب) مبلغ اإليرادات التي يجري استقطاعها أو استيفاؤها من جانب وزارة المالية‬ ‫والتخطيط لكل وحدة حكم محلي؛ و(ج) مرفق بتقرير رسوم النقل الحالي مع تحليل لنسبة كل وحدة حكم محلي استناداً إلى معايير‬ ‫التخصيص المعتمدة من مجلس الوزراء‪.‬‬ ‫النتائج المتوقعة‪ .‬سيسهم هذا اإلجراء المسبق في تحسين شفافية العالقات المالية بين السلطة الفلسطينية ووحدات الحكم المحلي‪.‬‬ ‫‪.62‬‬ ‫فوحدات الحكم المحلي ال تستطيع حاليا ً القيام بالتخطيط المالي ألنها ليست على دراية كاملة بقيمة المتأخرات المتراكمة الصافية التي تؤثر‬ ‫على تحويل اإليرادات للسنة المقبلة‪ .‬وستعطي المبالغ المقترح استقطاعها أو استيفاءها‪ ،‬أو ما يسمى صحيفة ملخص صافي إقراض وحدات‬ ‫الحكم المحلي‪ ،‬صورة أوضح لكل وحدة عن متأخراتها المتراكمة لدى وزارة المالية وتعطي مؤشراً على حجم إيرادات السنة التالية التي‬ ‫سيتم استيفاؤها وتحويالت اإليرادات المتوقعة‪ ،‬وكلها سيسمح بمستوى أفضل من التخطيط المالي وإعداد الموازنة‪ .‬وستتاح التقارير السنوية‬ ‫المذكورة سابقا ً على اإلنترنت في أوائل ‪ ،2019‬إلى جانب تقارير عن المبالغ التي تم استيفاؤها وتغطي معلومات من ‪ 2018‬فصاعداً‬ ‫وتقارير أخرى تغطي معلومات من ‪ 2017‬فصاعداً‪ .‬وسيغطي هذا المجموعة الكاملة من المعلومات حول كافة تحويالت المالية العامة إلى‬ ‫وحدات الحكم المحلي من وزارة المالية‪.‬‬ ‫الخطوات المستقبلية‪ .‬سينصبّ تركيز السلطة الفلسطينية على المدى المتوسط على تحسين شفافية تحويالت المالية العامة بين‬ ‫‪.63‬‬ ‫السلطة الفلسطينية ووحدات الحكم المحلي وانتظامها وإمكانية التنبؤ بها‪ ،‬مما سيحسّن من إعداد الموازنة والتخطيط على مستوى وحدة‬ ‫الحكم المحلي‪ .‬وسيكشف هذا اإلصالح عن كفاية التحويالت بين األجهزة الحكومية الحالية ومخصصات اإليرادات والنفقات‪ ،‬ويبين مستوى‬ ‫االختالالت في المالية العامة بين السلطة الفلسطينية ووحدات الحكم المحلي‪ .‬باإلضافة إلى ذلك فعلى المدى المتوسط‪ ،‬سينصبّ تركيز‬ ‫الجهود على إصالح تخصيص اإليرادات والنفقات بدراسة وظائف وحدات الحكم المحلي واإليرادات الذاتية المخصصة لتمكينها من تقديم‬ ‫الخدمات إلى المواطنين وأداء مسؤولياتها الموكلة إليها‪.‬‬ ‫الركيزة ‪ :2‬تحسين بيئة األعمال‬ ‫يعتبر ضعف مناخ األعمال المحلي عقبة كبيرة أمام نشاط القطاع الخاص وتنميته‪ .‬وتحتل األراضي الفلسطينية المرتبة ‪140‬‬ ‫‪.64‬‬ ‫ً‬ ‫من أصل ‪ 189‬بلدا في تقرير ممارسة أنشطة األعمال ‪ ،2017‬حيث تخنق اللوائح التنظيمية واإلجراءات اإلدارية المرهقة منشآت األعمال‬ ‫واالبتكار وترتبط بانخفاض عدد الشركات المسجلة قانونا ً وكبر حجم االقتصاد غير الرسمي وصغر الوعاء الضريبي وازدياد فرص الفساد‪.‬‬ ‫وتعتبر تكاليف التعامالت الخاصة بممارسة أنشطة األعمال عالية جداً في األراضي الفلسطينية‪ .‬فعلى سبيل المثال‪ ،‬يتطلب تسجيل منشأة‬ ‫أعمال رسمياً‪ ،‬أو االمتثال لإلجراءات الرسمية لتصريح البناء أو نقل الملكية في رام هللا‪ ،‬تعامالت منفصلة مع سلطات متعددة‪ ،‬وكل سلطة‬ ‫تعمل بموجب اختصاصها المعين‪ ،‬حيث يكاد ينعدم التنسيق فيما بين السلطات‪ .‬وبما أنه ال يتم عادة تبادل المعلومات بشكل ممنهج بين‬ ‫الدوائر‪ ،‬فلكل دائرة عالقتها الثنائية التي تجمعها بمنشأة األعمال‪ .‬من منظور ممارسة أنشطة األعمال‪ ،‬يزيد هذا تكلفة االمتثال؛ ومن منظور‬ ‫السلطات‪ ،‬يزيد تعقيد تطبيق اللوائح التنظيمية ويجعل اإلنفاذ واالمتثال أشد صعوبة‪ .‬وفي األحوال التي تكون فيها القواعد مرهقة بشكل مبالغ‬ ‫فيه‪ ،‬ربما ال يجد رواد األعمال الذين يعانون من ضيق الموارد فرصة لتحويل أفكارهم إلى منشأة أعمال تتمتع بتكافؤ الفرص‪ .‬نتيجة لذلك‬ ‫قد يحول تصعيب تأسيس منشآت األعمال أو تشغيلها أو الحصول على القروض والتمويل دون جني االقتصاد لثمار القطاع الخاص النشط‬ ‫والشامل للجميع على صعيد خلق فرص العمل‪ .‬وبإمكان اإلصالحات الحاسمة واالستراتيجية داخل السلطة الفلسطينية أن تساعد على تحسين‬ ‫البيئة المواتية للمستثمرين ورواد األعمال‪.‬‬ ‫حققت السلطة الفلسطينية في السنوات األخيرة‪ ،‬وال سيما وزارة االقتصاد الوطني‪ ،‬تقدما ا كبيراا نحو تحسين بيئة األعمال في‬ ‫‪.65‬‬ ‫مجال الحصول على التمويل وتسجيل منشآت األعمال وترخيصها‪ .‬ويسهم قانون المعامالت المشمولة بضمانات الذي اع ُ‬ ‫تمد في أبريل‪/‬نيسان‬ ‫‪ 2016‬في إيجاد بيئة مواتية فعالة لزيادة إمكانية حصول القطاع الخاص على التمويل‪ ،‬وتحديداً بتعزيز حقوق المقرضين في األصول‬ ‫المنقولة‪ .‬و تؤدي منافع إنشاء سجل للضمانات بوجه عام إلى زيادة إمكانية حصول المنشآت الصغيرة على التمويل باالستفادة من األصول‬ ‫‪20‬‬ ‫المنقولة كالم خزون والمعدات وما إلى ذلك للنمو الرأسمالي‪ .‬وقد تأسس بالفعل سجل لألصول المنقولة على اإلنترنت في يونيو‪/‬حزيران‬ ‫‪ ،2016‬ووضعته السلطات المعنية طور التشغيل الكامل بحلول أبريل‪/‬نيسان ‪ .2017‬ولوضع السجل طور التشغيل الكامل بموجب اإلجراء‬ ‫المسبق رقم ‪ ،5‬أصدرت وزارة االقتصاد الوطني التعليمات الرسمية‪ ،‬وعملت على حلول مختلفة لتكنولوجيا المعلومات‪ ،‬وحلت جميع‬ ‫المشاكل الفنية القائمة في األشهر األولى من عمله‪ ،‬وبلورت موقعا ً سهل االستعمال لتيسير تسجيل األصول‪ ،‬وتوصلت إلى اتفاق مع بنك‬ ‫فلسطين وسلطة النقد الفلسطينية لدفع الرسوم إلكترونياً‪ ،‬وأعدت حملة توعية متبوعة بعدة دورات تدريبية فنية‪.‬‬ ‫من شأن اعتماد قانون جديد للشركات‪ 29‬أن يؤثر إيجابيا ا على الشركات الناشئة‪ ،‬ويعزز حقوق المساهمين أصحاب حصص‬ ‫‪.66‬‬ ‫األقلية‪ ،‬ويعالج مبادئ حوكمة الشركات‪ ،‬ويستحدث أحكاما ا تتعلق بحاالت اإلعسار‪ ،‬كخيار إعادة هيكلة الشركة‪ .‬ففي الوقت الراهن على‬ ‫سبيل المثال‪ ،‬يمثل أصحاب الملكية الفردية نسبة كبيرة من الشركات الصغيرة التي ال تخضع لقانون الشركات الحالي‪ ،‬وبهذا فهم مستبعدون‬ ‫من الحماية من المسؤولية الشخصية المكفولة للشركات‪ .‬وهذا يعني أن شركات الشخص الواحد الصغيرة معرضة لمخاطر أكبر‪ ،‬وهو ما‬ ‫يعني قلة فرص الحصول على التمويل‪ ،‬ونطاقا ً أقل للنمو‪ ،‬ومعاملة غير منصفة بموجب القانون مقارنة بالشركات األكبر حجماً‪ .‬وسيسمح‬ ‫قانون الشركات الجديد بإنشاء شركات الشخص الواحد‪ ،‬مما يحسّن من بيئة األعمال للشركات الصغيرة وييسر تأسيس الشركات الجديدة‪.‬‬ ‫وستتيح وضعية الشركة بعد تسجيلها للعديد من الشركات الصغيرة ‪ -‬غير المسجلة أو المسجلة بوصفها شركة الشخص الواحد وال تتمتع‬ ‫بأي وسائل حماية في الوقت الحالي ‪ -‬فرصا ً أفضل للحصول على التمويل والوصول إلى األسواق والتمتع بوسائل حماية قانونية‪ .‬ورُفع‬ ‫قانون الشركات الجديد إلى مجلس الوزراء للموافقة عليه في يونيو‪/‬حزيران ‪( 2017‬اإلجراء المسبق رقم ‪ ،)6‬وتلقى مجلس الوزراء‬ ‫مالحظات بشأنه من وزارة العدل ووزارات أخرى‪ ،‬ويُتوقع أن يعتمده بنهاية ‪ .2017‬وقد يخضع مشروع القانون لتنقيحات متتالية أثناء‬ ‫مروره بعملية الموافقة‪ .‬وسيواصل البنك تقديم المساعدة الفنية لضمان مطابقة القانون والئحته التنفيذية ألفضل الممارسات الدولية‪.‬‬ ‫يساند اإلجراء المسبق رقم ‪ 7‬إصالحا ا أساسيا ا في ترخيص منشآت األعمال بموجب قانون الحرف والصناعات لسنة ‪1953‬‬ ‫‪.67‬‬ ‫بتبسيط عملية الموافقة وخفض تكلفة الترخيص‪ .‬يمنع قانون ‪ 1953‬الشخص من ممارسة حرفة مصنفة بموجب القانون دون الحصول‬ ‫على الرخصة ذات العالقة‪ ،‬ويشار إليها عموما ً باسم رخصة نشاط تجاري عامة‪ .‬على الرغم من اشتراط تصنيف ثالثي المستويات‬ ‫للموافقات‪ 30‬لترخيص منشآت األعمال في قانون ‪ ،1953‬فالواقع أن ‪ %100‬من طلبات استخراج رخصة النشاط التجاري العامة لشركة‬ ‫مساهمة تمر عبر إجازة وزارة الداخلية؛ بما أن أنشطة األعمال (الحرف) المدرجة في القانون عتيقة (تعود إلى عام ‪ )1953‬وال تتضمن‬ ‫نظيراً في األنشطة االقتصادية الحالية التي تسعى إلى استخراج رخص في الوقت الراهن‪ .‬وسيحدّث التعديل المقترح لقانون ‪ 1953‬الجدول‬ ‫الملحق به من خالل اآلتي‪( :‬أ) استعراض األنشطة المدرجة في الصنف الثاني (التي تتطلب موافقة وزارة الداخلية) لتركيز اهتمام الوزارة‬ ‫على العدد القليل جداً من الطلبات التي تنطوي على مخاوف أمنية‪ ،‬وترك ما تبقى يمر من خالل الموافقات األخرى بشكل أسرع بكثير؛‬ ‫و(ب) تحديث قائمة األنشطة استناداً إلى التصنيف الصناعي الدولي الموحد ‪4‬؛ و(ج) اقتراح هيكل رسوم أبسط وأقل يعطي حوافز للشركات‬ ‫لكي تحصل على ترخيص‪ .‬وقد عملت وزارة االقتصاد الوطني‪ ،‬باعتبارها نصيرة إصالحات بيئة األعمال‪ ،‬مع وزارة الصحة (الجهة‬ ‫المعنية التي خولها قانون ‪ 1953‬تعديل الجدول الملحق) لوضع الصيغة النهائية لمشروع القرار والمذكرة التفسيرية التي قُدمت إلى مجلس‬ ‫الوزراء في منتصف سبتمبر‪/‬أيلول ‪.2017‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :5‬أنشأت وزارة االقتصاد الوطني وطبقت سجل األصول المنقولة الذي يسمح للشركات بضمان القروض وصور‬ ‫التمويل األخرى التي تحصل عليها باستخدام األصول المنقولة‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :6‬رفعت وزارة االقتصاد الوطني إلى مجلس الوزراء قانون الشركات الجديد الذي تضمن إجراءات مبسطة لتسجيل‬ ‫منشآت األعمال‪ ،‬واألنواع الجديدة من الشركات واألسهم‪ ،‬والممارسات الجيدة لحماية المستثمرين أصحاب حصص األقلية وتسوية‬ ‫حاالت اإلعسار‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :7‬رفعت وزارة الصحة‪ ،‬بالتعاون مع وزارة االقتصاد الوطني‪ ،‬إلى مجلس الوزراء تعديالت على الجداول الملحقة‬ ‫بقانون الحرف والصناعات لسنة ‪( 1953‬تحديث التصنيف الثالثي للموافقات المطلوبة لمنح التراخيص لمنشآت األعمال وهيكل رسوم‬ ‫الترخيص)‪.‬‬ ‫‪ 29‬تطبّق األراضي الفلسطينية حاليا ً قانون الشركات األردني الذي يعود إلى سنة ‪.1964‬‬ ‫‪ 30‬يحدد الجدول الملحق بقانون الحرف والصناعات لسنة ‪ 1953‬ثالثة أنواع من الموافقات التي يجب أن تخضع لها أنشطة األعمال للحصول على رخصة لمزاولة النشاط‬ ‫التجاري من البلدية‪( :‬أ) األنشطة التي ال تتطلب إال إجاز ة من البلدية؛ و(ب) األنشطة التي تتطلب إجازة وزارة الداخلية؛ و(ج) األنشطة التي تتطلب إجازة بيطرية‪.‬‬ ‫‪21‬‬ ‫النتائج المتوقعة‪ .‬ومن المتوقع أن يؤدي إنشاء وتطبيق نظام على اإلنترنت لسجل األصول المنقولة إلى زيادة عدد تسجيالت‬ ‫‪.68‬‬ ‫اإلخطارات المقدمة إلى سجل الضمانات من صفر في عام ‪ 2016‬إلى ‪ 300‬على األقل في ‪ .2019‬وسيؤدي اعتماد قانون شركات جديد‬ ‫إلى زيادة عدد الشركات التي يتم تأسيسها رسميا ً بنسبة ‪ %15‬في عام ‪ 2019‬مقارنة بخط األساس البالغ ‪ 1783‬شركة‪ .‬ومع تطبيق عملية‬ ‫الترخيص وهيكل الرسوم الجديدين‪ ،‬من المتوقع أن ينخفض الوقت الالزم للحصول على رخصة أعمال من ‪ 36‬يوما ً في عام ‪ 2016‬إلى‬ ‫‪ 15‬يوما ً في عام ‪ ،2019‬وينخفض هيكل الرسوم إلى ‪ 25‬ديناراً أردنيا ً كرسوم موحّدة لترخيص نشاط في عام ‪ ،2019‬مقارنة بخط أساس‬ ‫رسوم تراوح بين ‪ 24‬و‪ 144‬ديناراً في عام ‪.2016‬‬ ‫الخطوات المستقبلية‪ .‬على المدى المتوسط‪ ،‬ستمضي وزارة االقتصاد الوطني في إصالحات لزيادة تحسين بيئة األعمال‪ .‬باإلضافة‬ ‫‪.69‬‬ ‫إلى المساعدة الفنية الحالية المقدمة من البنك الدولي‪ ،‬سيوسع صندوق النهوض بالقطاع الخاص المقرر المساندة التي تهدف إلى خلق بيئة‬ ‫مواتية أكثر فعالية للمستثمرين ورواد األعمال‪ .‬أوالً‪ :‬ستستمر الجهود الرامية إلى التنفيذ الناجح لقانون المعامالت المشمولة بضمانات وسجل‬ ‫الضمانات من خالل وضع الصيغة النهائية آللية دفع الرسوم بين وزارة االقتصاد الوطني وسلطة النقد الفلسطينية‪ ،‬ووضع المبادئ التوجيهية‬ ‫لتقييم األصول‪ ،‬وبناء القدرات الفنية لدى الجهات المعنية‪ .‬ثانياً‪ :‬سيتعين إعداد اللوائح التنفيذية واإلجراءات المتعلقة بقانون الشركات وتقديمها‬ ‫إلى مجلس الوزراء للموافقة عليها‪ ،‬كما سيتعين وضع اإلطار المؤسسي لدعم السمات الجديدة لقانون الشركات لضمان نجاح تطبيق القانون‪.‬‬ ‫عالوة على ذلك‪ ،‬يلزم تحديث إطار ترخيص ممارسة أنشطة األعمال برمته وتبسيطه وأن يوفر الحوافز المناسبة لمنشآت األعمال لكي‬ ‫تصبح رسمية وتنمو‪ .‬وأخيراً‪ :‬تهدف وزارة االقتصاد الوطني إلى مواصلة اإلصالحات المتعلقة بمؤشرات تقرير ممارسة أنشطة األعمال‪،‬‬ ‫بما في ذلك مساندة إصالح لوائح البناء وتنفيذ عملية مبسطة جديدة إلصدار تصاريح البناء‪.‬‬ ‫الجدول ‪ .3‬اإلجراءات المسبقة واألسس التحليلية‬ ‫األسس التحليلية‬ ‫اإلجراءات المسبقة‬ ‫الركيزة ‪ :1‬تحسين شفافية تحويالت المالية العامة إلى مقدمي الخدمات المحليين‬ ‫"تأمين الحصول على الطاقة من أجل التنمية في الضفة الغربية وقطاع غزة"‪،‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :1‬بتوجيه من سلطة الطاقة والموارد الطبيعية الفلسطينية‪ ،‬فتح‬ ‫البنك الدولي‪2017 ،‬؛ و"تقييم وخطة عمل لتحسين سداد رسوم خدمات الكهرباء‬ ‫‪ %90‬على األقل من كافة البلديات والمجالس القروية وشركات التوزيع حسابا ً‬ ‫في األراضي الفلسطينية" البنك الدولي‪.2014 ،‬‬ ‫مصرفيا ً منفصالً إليداع األموال المحصلة من فواتير الكهرباء لدفعها إلى شركة‬ ‫النتائج الرئيسية‪ :‬تؤكد كلتا الدراستين أهمية تعزيز سلسلة القيمة المالية لقطاع‬ ‫النقل الوطنية للكهرباء‪.‬‬ ‫الطاقة من خالل تحسين أوجه الكفاءة والحد من أوجه التسرب بغية الحد من‬ ‫الديون‪ ،‬وهو ما سيسمح بدوره بتوسيع إمدادات الطاقة وتنويعها في الضفة الغربية‬ ‫وقطاع غزة‪.‬‬ ‫"نحو األمن المائي للفلسطينيين‪ :‬دراسة تشخيصية ألوضاع الفقر من أجل توفير‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :2‬بناء على توجيهات سلطة المياه الفلسطينية‪ ،‬فتحت خمس‬ ‫خدمات المياه والصرف الصحي والصحة العامة في الضفة الغربية وقطاع غزة"‪،‬‬ ‫(‪ )5‬وحدات حكم محلي على األقل حسابا ً مصرفيا ً منفصالً إليداع األموال‬ ‫البنك الدولي‪ ،‬مايو‪/‬أيار ‪.2017‬‬ ‫المحصلة من فواتير المياه المنزلية للسداد إلى دائرة مياه الضفة الغربية‪.‬‬ ‫النتائج الرئيسية‪ :‬تتطلب زيادة مقومات االستمرارية واستدامة قطاع المياه إنشاء‬ ‫وتشغيل مرافق مياه قادرة على العمل على أساس استرداد التكلفة بالكامل‪ ،‬والسداد‬ ‫في حينه لمورد المياه بالجملة‪ ،‬وتوفير إمكانية الوصول إلى خدمات مياه وصرف‬ ‫صحي تتسم بالكفاءة واإلنصاف‪.‬‬ ‫"تقرير عن توجهات السياسات بشأن اإلحاالت إلى الخارج ‪ -‬المساعدة الفنية في‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :3‬قامت وزارة الصحة‪( :‬أ) بتوقيع مذكرة تفاهم لوضع إطار‬ ‫التمويل الصحي"‪ .‬البنك الدولي‪2013 ،‬؛ و"الخطة الرئيسية لتنظيم اإلحاالت‬ ‫لشراء خدمات اإلحالة مع ستة (‪ )6‬مستشفيات وطنية على األقل؛ و(ب) نشر‬ ‫الطبية لمقدمي الخدمات خارج القطاع العام"‪ ،‬األراضي الفلسطينية‪ ،‬أغسطس‪/‬آب‬ ‫إجراءات قياسية موحدة لإلحاالت الطبية على اإلنترنت‪.‬‬ ‫‪.2016‬‬ ‫النتائج الرئيسية‪ :‬لتحسين كفاءة وإنصاف تصميم اإلحالة الصحية‪ ،‬ال بد من تحسين‬ ‫تنظيم عمليات اإلحالة وإجراءاتها‪ .‬وهناك حاجة إلى أدوات إكلينيكية وإدارية‬ ‫كاألدلة‪/‬المبادئ التوجيهية إلدارة عمليات اإلحالة في ضوء االفتقار إلى مبادئ‬ ‫توجيهية واضحة ومكتوبة‪ .‬فغالبية عقود الخدمات متقادمة وال تشتمل على‬ ‫مؤشرات جودة يمكن تقييم أداء مقدمي الخدمات قياسا ً عليها‪.‬‬ ‫"استعراض اإلنفاق العام ‪ ،"2014-2013‬البنك الدولي‪2016 ،‬؛ و"أداء‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :4‬أصدرت وزارة المالية والتخطيط تعليمات تفوض اإلدارة‬ ‫الحكومات المحلية الفلسطينية"‪ ،‬البنك الدولي‪.2017 ،‬‬ ‫العامة للحسابات بوزارة المالية والتخطيط ودائرة المشاريع بوزارة الحكم‬ ‫النتائج الرئيسية‪ :‬أسفر االفتقار إلى الشفافية وغياب البيانات في جوانب معينة من‬ ‫المحلي بإصدار تقارير سنوية تتضمن معلومات حول‪( :‬أ) مبلغ الموازنة‬ ‫العالقات المالية العامة بين األجهزة الحكومية عن مشاكل تتعلق بصافي اإلقراض‪،‬‬ ‫الرأسمالية لوزارة الحكم المحلي المخصصة من قبل وزارة الحكم المحلي لكل‬ ‫كما تمخض أيضا ً عن مشكلة خطيرة بالنسبة للحكومات المحلية في التخطيط المالي‬ ‫وحدة حكم محلي؛ و(ب) مبلغ اإليرادات المستقطعة أو التي تم استيفاؤها من‬ ‫وتعبئة موارد اإليرادات وتحسين الخدمات المقدمة‪.‬‬ ‫جانب وزارة المالية والتخطيط لكل وحدة حكم محلي؛ و(ج) مرفق بتقرير رسوم‬ ‫النقل الحالي مع تحليل لنسبة كل وحدة حكم محلي استناداً إلى معايير التخصيص‬ ‫المعتمدة من مجلس الوزراء‪.‬‬ ‫‪22‬‬ ‫الركيزة ‪ :2‬تحسين بيئة األعمال‬ ‫"تقرير ممارسة أنشطة األعمال"‪ ،‬البنك الدولي‪2017 ،‬؛ و"تقييم مناخ االستثمار‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :5‬أنشأت وزارة االقتصاد الوطني وطبقت سجل األصول‬ ‫في الضفة الغربية وقطاع غزة"‪ ،‬البنك الدولي‪.2014 ،‬‬ ‫المنقولة الذي يسمح للشركات بضمان القروض وصور التمويل األخرى التي‬ ‫النتائج الرئيسية‪ :‬من األهمية بمكان المساعدة على توحيد وتحديث وتحسين‬ ‫تحصل عليها باستخدام األصول المنقولة‪.‬‬ ‫اإلطارين القانوني والتنظيمي (بما في ذلك قانون الشركات وقانون المعامالت‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :6‬رفعت وزارة االقتصاد الوطني إلى مجلس الوزراء قانون‬ ‫المشمولة بضمانات) لممارسة أنشطة األعمال في األراضي الفلسطينية‪ .‬ويمكن‬ ‫الشركات الجديد الذي تضمن إجراءات مبسطة لتسجيل الشركات‪ ،‬واألنواع‬ ‫تخفيف وطأة الفجوات الكائنة في إمكانية الحصول على التمويل بين الشركات‬ ‫الجديدة من الشركات واألسهم‪ ،‬والممارسات الجيدة لحماية المستثمرين أصحاب‬ ‫الصغيرة بتحسين الجوانب األساسية للبنية التحتية المالية‪ ،‬وخصوصا ً التقييدات‬ ‫حصص األقلية وتسوية حاالت اإلعسار‪.‬‬ ‫المعمول بها في مكاتب االستعالم االئتماني واالفتقار إلى سجل للضمانات‪ .‬بالنسبة‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :7‬رفعت وزارة الصحة‪ ،‬بالتعاون مع وزارة االقتصاد‬ ‫للشركات القائمة‪ ،‬تعتبر العوامل ذات الصلة بتنظيم النشاط التجاري كترخيص‬ ‫الوطني‪ ،‬إلى مجلس الوزراء تعديالت على الجداول الملحقة بقانون الحرف‬ ‫ممارسة األعمال والتصاريح من أكبر معوقات ممارسة األعمال‪ .‬وتحتل الضفة‬ ‫والصناعات لسنة ‪( 1953‬تحديث التصنيف الثالثي للموافقات المطلوبة لمنح‬ ‫الغربية وقطاع غزة المرتبة ‪ 140‬من أصل ‪ 189‬بلداً‪ .‬وعلى المستوى العالمي‪،‬‬ ‫التراخيص لمنشآت األعمال وهيكل رسوم الترخيص)‪.‬‬ ‫تحقق الضفة الغربية وقطاع غزة أداء سيئا ً في المجاالت التالية‪( :‬أ) سهولة تأسيس‬ ‫منشآت األعمال؛ و(ب) سهولة الحصول على االئتمان؛ و(ج) قوة مؤشر حماية‬ ‫المستثمرين أصحاب حصص األقلية؛ و(د) سهولة تسوية حاالت اإلعسار؛ و(هـ)‬ ‫سهولة التعامل مع تصاريح البناء‪.‬‬ ‫‪ 3-4‬االرتباط باستراتيجية المساعدات وعمليات البنك الدولي األخرى واستراتيجية مجموعة البنك الدولي‬ ‫تتفق هذه العملية مع هدفي مجموعة البنك الدولي االستراتيجيين المتمثلين في القضاء على الفقر المدقع وتعزيز الرخاء‬ ‫‪.70‬‬ ‫المشترك بأسلوب مستدام‪ .‬وستساهم العملية في هدفي مجموعة البنك الدولي االستراتيجيين بمساندة إصالحات تحسن مقومات االستمرارية‬ ‫المالية للقطاعات العامة األساسية وتزيد شفافية العالقات المالية العامة بين األجهزة والهيئات الحكومية‪ ،‬حيث تخلق المالية العامة األسهل‬ ‫في التنبؤ بها واألكثر شفافية واستدامة مجاالً ماليا ً عاما ً لالستثمارات المنتجة كالبنية التحتية ورأس المال البشري‪ ،‬مما يسمح للسلطة‬ ‫الفلسطينية بتوفير خدمات أفضل للمواطنين وتشجيع استثمار القطاع الخاص ونموه‪ .‬وإلى جانب اإلجراءات المسبقة الرامية إلى تقوية بيئة‬ ‫األعمال‪ ،‬فسوف تسهم اإلصالحات التي تساندها هذه العملية أيضا ً في نمو القطاع الخاص وتوفير فرص عمل مستدامة واألهم من هذا كله‬ ‫تحقيق نمو اقتصادي أكبر وأشمل‪.‬‬ ‫تسهم هذه العملية في تنفيذ استراتيجية منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا‪ .‬ستساهم اإلجراءات المسبقة التي تساندها العملية‬ ‫‪.71‬‬ ‫ً‬ ‫في إيجاد قطاعات كهرباء ومياه وصحة يتوفر لها المزيد من مقومات البقاء ماليا بالمواءمة بشكل أفضل لحوافز التحويالت المالية العامة‬ ‫بين األطراف الثالثة المختلفة‪ ،‬وهي السلطة الفلسطينية والحكومة اإلسرائيلية ووحدات الحكم المحلي‪ .‬كما يستهدف أحد اإلجراءات المسبقة‬ ‫أيضا ً زيادة شفافية العالقات المالية العامة بين األجهزة والهيئات الحكومية‪ .‬وتهدف تدابير السياسات هذه إلى مساندة السلطة الفلسطينية في‬ ‫تعزيز شفافية الماليات العامة واستدامتها وزيادة سهولة التنبؤ بها‪ ،‬وسيساعد هذا بدوره على تحسين نشاط القطاع الخاص بزيادة ثقة‬ ‫مستثمري القطاع الخاص وكسب المزيد من ثقة المواطن المرتبطة بتحسين تقديم الخدمات العامة‪ .‬عالوة على ذلك‪ ،‬فإن اإلجراءات المسبقة‬ ‫التي تهدف إلى تحديث بيئة األعمال القانونية والتنظيمية ستساهم في المزيد من استثمار القطاع الخاص ونشاطه‪ .‬سيساهم كل هذه التدابير‬ ‫في تجديد العقد االجتماعي بمساندة بيئة مواتية لوظائف القطاع الخاص الرسمي والنمو المستدام‪ ،‬مع تقديم خدمات عامة أفضل للمواطنين‪.‬‬ ‫عالوة على ذلك فإن إصالحات قطاعي الطاقة والمياه التي تساندها هذه العملية بإمكانها أن تعزز التعاون اإلقليمي النشط؛ حيث إن زيادة‬ ‫إمدادات الكهرباء والمياه تتطلب برامج تعاون مع البلدان المجاورة للسلطة الفلسطينية وخصوصا ً إسرائيل‪.‬‬ ‫هذه العملية مصممة كجسر لمساندة االنتقال إلى أهداف استراتيجية مساعدات مجموعة البنك الدولي المقبلة للضفة الغربية‬ ‫‪.72‬‬ ‫وقطاع غزة (السنوات المالية ‪ .)2021-2018‬تهدف االستراتيجية المقبلة إلى تهيئة الظروف لالستثمار الخاص وتوفير فرص العمل‬ ‫وتلبية احتياجات المستضعفين وتعزيز المؤسسات بغية تحسين تقديم الخدمات المتمحورة حول المواطن‪ .‬وقد صُممت منحة أغراض سياسات‬ ‫التنمية هذه لكي تساند مباشرة الركيزة األولى من ركائز االستراتيجية المقبلة والتي تهدف إلى تعزيز البيئة لنمو القطاع الخاص النشط‬ ‫والشامل للجميع من أجل توفير فرص العمل‪ .‬وسيتم التعامل مع مسألة تحسين بيئة األعمال من خالل اإلجراءات المسبقة التي ينصب‬ ‫تركيزها على تبسيط اإلطار القانوني وتحديثه‪ ،‬وتقديم قانون الشركات الجديدة العتماده‪ ،‬وتذليل إجراءات استخراج تراخيص منشآت األعمال‬ ‫وتسجيلها‪ .‬كما تهدف هذه الركيزة أيضا ً إلى زيادة إمكانية الحصول على التمويل لزيادة تعميم الخدمات المالية وتوفير المزيد من فرص‬ ‫العمل في القطاع الرسمي بمساندة اإلطار القانوني لتأسيس الشركات الصغيرة والمتوسطة ونمو أنشطتها التجارية‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬تساهم‬ ‫منحة أغراض سياسات التنمية هذه في تعزيز المؤسسات من أجل تحسين تقديم الخدمات المتمحورة حول المواطن بزيادة شفافية الماليات‬ ‫العامة‪ .‬وعلى وجه التحديد‪ ،‬تساند منحة أغراض سياسات التنمية جهود السلطة الفلسطينية الرامية إلى تعزيز استقرار المالية العامة بتحسين‬ ‫‪23‬‬ ‫شفافية واالنتظام في مدفوعات التحويالت المالية المرتبطة بتمويل المرافق بين مختلف األطراف‪ ،‬حيث تشوّ ه فواتير وحدات الحكم المحلي‬ ‫غير المسددة في الوقت الراهن تحويالت اإليرادات بين الحكومة اإلسرائيلية والسلطة الفلسطينية‪ .‬وستشجع هذه اإلجراءات البيئة المواتية‬ ‫الستثمار القطاع الخاص وتخلق حيزاً في المالية العامة لالستثمار المنتج كالبنية التحتية ورأس المال البشري‪.‬‬ ‫هذه العملية مرتبطة ارتباطا ا مباشراا بالعديد من المشاريع الممولة من الصندوق االستئماني لقطاع غزة والضفة الغربية وستعود‬ ‫‪.73‬‬ ‫بالنفع بشكل غير مباشر على معظمها‪ .‬وتتمم هذه العملية على سبيل المثال "مشروع تدعيم قدرة النظام الصحي على الصمود" الجاري‪،‬‬ ‫و"مشروع تحسين أداء قطاع الكهرباء" و"برنامج تمويل تحسين الحكم المحلي والخدمات وفقا ً للنتائج"‪ ،‬فضالً عن المشاركات في قطاع‬ ‫المياه‪.‬‬ ‫يواصل البنك الدولي إدارة الصندوق االستئماني لخطة اإلصالح والتنمية الفلسطينية الذي يقدم المانحون من خالله دعما ا‬ ‫‪.74‬‬ ‫للموازنة استناداا إلى رصد البنك الدولي لما تحققه السلطة الفلسطينية من تقدم في تنفيذ أجندتها اإلصالحية‪ .‬ويوفر هذا الصندوق‬ ‫االستئماني آلية أساسية لتنسيق المانحين في مساندة تنفيذ أجندة السياسات الوطنية الخاصة بالسلطة الفلسطينية‪ .‬ويساعد التعاون مع المانحين‬ ‫اآلخرين‪ ،‬وال سيما من خالل الصندوق االستئماني‪ ،‬على تركيز الحوار مع السلطات على القضايا الرئيسية التي تعتبر حيوية لإلصالح‪.‬‬ ‫ويضفي هذا التعاون ثقالً كبيراً على النقاط المشتركة في أجندة اإلصالحات وبالتالي يلزم االحتفاظ به وتعزيزه‪.‬‬ ‫‪ 4-4‬المشاورات والتعاون مع شركاء التنمية‬ ‫تساند منحة أغراض سياسات التنمية المقترحة أجندة السلطة الفلسطينية اإلصالحية‪ ،‬وهي أجندة السياسات الوطنية‪ ،‬التي‬ ‫‪.75‬‬ ‫وضعت بالتشاور مع مختلف األطراف المعنية‪ .‬وكانت المشاورات الرسمية جزءاً ال يتجزأ من عملية صياغة أجندة السياسات الوطنية‪،‬‬ ‫ُ‬ ‫ضمّنت مالحظاتهم التقييمية في أجندة‬‫حيث عُقدت مشاورات واسعة النطاق مع ممثلي القطاع الخاص والمجتمع المدني والمانحين‪ ،‬و ُ‬ ‫طرح من آراء خالل المشاورات‪ ،‬روجعت االستراتيجيات القطاعية والمشتركة بين القطاعات وحُدثت‬ ‫السياسات الوطنية‪ .‬ومع مراعاة ما ُ‬ ‫بمعرفة فرق االستراتيجيات القطاعية‪ ،‬التي تضمنت ممثلي القطاع الخاص والمجتمع المدني‪ .‬عالوة على ذلك‪ ،‬تم التشاور مع جميع كبار‬ ‫المانحين للسلطة الفلسطينية أثناء عملية إعداد االستراتيجية وأتيحت لهم الفرصة إلبداء الرأي على مسودة أجندة السياسات الوطنية‪.‬‬ ‫تشاورت السلطة الفلسطينية مع طائفة واسعة من األطراف المعنية بشأن التدابير التي تساندها منحة أغراض سياسات التنمية‬ ‫‪.76‬‬ ‫هذه‪ .‬وكما كان الحال مع منح أغراض سياسات التنمية السابقة‪ ،‬يُتوقع أن يواصل مانحو الصندوق االستئماني لخطة اإلصالح والتنمية‬ ‫الفلسطينية االعتماد على مصفوفة سياسات ونتائج منح أغراض سياسات التنمية كمعايير لتقييم أداء السلطة الفلسطينية في تنفيذ أجندة‬ ‫السياسات الوطنية لغرض عمليات الصرف ربع السنوية في إطار الصندوق االستئماني‪ .‬وقد أثبتت هذه الطريقة كفاءتها وفعاليتها في تعبئة‬ ‫مساندة المانحين للموازنة فيما يخص أجندة اإلصالحات الهيكلية الرئيسية‪ .‬تتجاوز أهمية البرنامج الذي تسانده هذه المنحة حدود العملية‬ ‫ذاتها‪ .‬وعالوة على ذلك يجري البنك مشاورات وثيقة مع االتحاد األوروبي‪ ،‬صاحب أكبر مساهمة منفردة في الموازنة الفلسطينية‪ ،‬من‬ ‫خالل آلية المساندة المالية المباشرة التابعة له وهي اآللية الفلسطينية األوروبية إلدارة المعونة االجتماعية االقتصادية‪.‬‬ ‫وضعت آلية رسمية بدرجة أكبر لتنسيق المعونات في األراضي الفلسطينية وفقا ا للقرار المتخذ في اجتماع لجنة االتصال‬ ‫ُ‬ ‫‪.77‬‬ ‫المخصصة المنعقد في لندن في ‪ 14‬ديسمبر‪/‬كانون األول ‪ .2005‬تهدف هذه اآللية إلى تحسين فعالية هياكل تنسيق المعونات في توفير‬ ‫مساعدة فنية ومساندة مالية استناداً إلى األولويات الوطنية للشعب الفلسطيني بما يتماشى مع إعالن باريس بشأن فعالية المعونات الصادر‬ ‫عن لجنة المساعدات اإلنمائية‪/‬منظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي‪ 31.‬وعلى المستوى المحلي‪ ،‬يتألف هيكل تنسيق المانحين من‬ ‫كالً منها حوالي خمس مجموعات عمل قطاعية‪.‬‬ ‫منتدى التنمية المحلية باإلضافة إلى أربع مجموعات معنية باالستراتيجية‪ ،‬يساند ّ‬ ‫‪ 31‬تترأس النرويج لجنة االتصال المخصصة التي تضم في اجتماعاتها التي تنعقد بمعدل نصف سنوي العديد من المانحين‪ ،‬فضالً عن السلطة الفلسطينية والحكومة‬ ‫اإلسرائيلية‪ .‬ويعمل البنك بصفته أمانة للجنة‪ ،‬حيث يقدم تقريراً قبل كل اجتماع يتضمن تحديثا ً حول االتجاهات االقتصادية والمالية العامة األخيرة‪ ،‬فضالً عن التطورات‬ ‫االقتصادية والمؤسسية األوسع نطاقا ً في األراضي الفلسطينية‪ .‬وغالبا ً ما ساعد تقرير البنك على تحديد جدول األعمال ووضع إطار للمناقشة في اجتماعات لجنة االتصال‬ ‫المخصصة‪.‬‬ ‫‪24‬‬ ‫‪ .5‬قضايا أخرى تتعلق بالتصميم والتقييم‬ ‫‪ 1-5‬الفقر واألثر االجتماعي‬ ‫من المتوقع أن يكون التأثير على أوضاع الفقر واألوضاع االجتماعية عموما ا نتيجة لإلجراءات المسبقة التي ستساندها هذه‬ ‫‪.78‬‬ ‫العملية إيجابيا ا إلى حد كبير أو محايداا‪ .‬على الرغم من أن معظم اإلجراءات المسبقة ضمن هذه العملية سيكون لها تأثير إيجابي أو محايد‪،‬‬ ‫فإن اإلصالحات المالية العامة المتعلقة بتحسين دفع الفواتير من جانب وحدات الحكم المحلي لقطاعات المرافق ينبغي أن تكون مصحوبة‬ ‫بزيادة في اإلمدادات على المدى المتوسط‪ .‬وسيتفادى هذا التدخل التأثير السلبي على الفقر‪.‬‬ ‫يتوقع أن يكون لإلجراءات المسبقة التي تساندها الركيزة ‪ ،1‬وخصوصا ا المتعلقة منها بقطاعات المرافق‪ ،‬تأثير إيجابي بدرجة‬ ‫ُ‬ ‫‪.79‬‬ ‫كبيرة أو محايد على أوضاع الفقر واألحوال االجتماعية ‪ .‬ويركز إصالح المالية العامة المقترح على تحسين مقومات االستمرارية المالية‬ ‫‪32‬‬ ‫دي‬ ‫لقطاعات المرافق (كالكهرباء والمياه) بهدف زيادة االستثمارات في تلك القطاعات على األمدين المتوسط والطويل‪ .‬من الضروري أن ُ‬ ‫تؤ ِّ‬ ‫هذه اإلصالحات إلى تحسين نوعية وانتظام تقديم الخدمات على المدى المتوسط حتى يكون لها أثر إيجابي على أحوال الفقراء والمحرومين‪.‬‬ ‫ففي قطاع الكهرباء‪ ،‬إذا حققت اإلصالحات هدف زيادة إمدادات الكهرباء في الضفة الغربية‪ ،‬فستساعد على التغلُّب على معوقات النمو‬ ‫الخطيرة على مستوى الشركات‪ 33‬وهو ما سيكون له بدوره أثر إيجابي على أوضاع الفقر عن طريق زيادة فرص العمل والتوظيف‪،‬‬ ‫وتحسين مستويات تلبية طلبات تقديم الخدمات لألسر‪ .‬تحتوي اتفاقية إعادة هيكلة الديون الموقعة بين سلطة الطاقة والموارد الطبيعية‬ ‫الفلسطينية وشركة كهرباء إسرائيل في سبتمبر‪/‬أيلول ‪ 2016‬على شرط بناء أربع محطات فرعية عالية الجهد في الضفة الغربية‪ .‬وعلى‬ ‫د من الفواقد وتحسّن الخدمة‬‫المدى المتوسط‪ ،‬ستزيد هذه المحطات الفرعية حديثة البناء كمية الكهرباء التي يتم تزويد الضفة الغربية بها وتح ّ‬ ‫المقدمة إلى المواطنين‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬يهدف مشروع الكهرباء الجديد الممول من الصندوق االستئماني لغزة والضفة الغربية إلى تقوية‬ ‫قدرات المؤسسات الرئيسية وتحسين كفاءة خدمات شبكة توزيع الكهرباء وجودتها‪ ،‬والتنفيذ التجريبي لنموذج أعمال جديد للطاقة الشمسية‬ ‫في غزة لتوفير إمدادات كهرباء نظيفة وميسورة التكلفة‪ .‬ومن ناحية أخرى ستركز مشاركة البنك في قطاع المياه على تحسين إمدادات المياه‬ ‫وخفض االعتماد على ناقالت المياه غير القانونية التي توفر مياها ً متدنية الجودة غير خاضعة للرقابة بتكاليف أعلى‪ .‬وفي الوقت نفسه‪،‬‬ ‫ستركز إصالحات المالية العامة ذات الصلة بجهود تحصيل الفواتير على تحويالت األموال بين وحدات الحكم المحلي وموردي الخدمات‬ ‫بالجملة (شركة كهرباء إسرائيل في حالة الكهرباء ودائرة مياه الضفة الغربية في حالة المياه) بدالً من تركيزها على زيادة المدفوعات من‬ ‫المستهلكين النهائيين‪ ،‬وبالتالي ال يُتوقع أن يكون لهذا اإلجراء المسبق تأثير سلبي على الفقر‪.34‬‬ ‫من المستبعد أن يكون لإلصالحات المتعلقة بنظام اإلحالة الصحية وتحويالت المالية العامة بين األجهزة الحكومية تأثير سلبي‬ ‫‪.80‬‬ ‫على أوضاع الفقر واألحوال االجتماعية‪ .‬وأمَّا اإلصالحات التي تسعى إلى تحسين استقرار المالية العامة بقطاع الصحة عن طريق إصالح‬ ‫نظام خدمات اإلحالة فمن غير المتوقع أن يكون لها أثر سلبي على األحوال االجتماعية وأوضاع الفقر؛ ألنها ترمي إلى خفض تكلفة بعض‬ ‫دمي الرعاية الصحية الخارجيين‪ .‬كما تزيد تدابير مساندة توحيد إجراءات اإلحالة‬ ‫الخدمات الصحية عن طريق نظام أكثر كفاءة للتعاقد مع مُق ِّ‬ ‫الصحية القياسية أيضا ً مستوى اإلنصاف في الحصول على خدمات اإلحالة الصحية لكافة شرائح الشعب الفلسطيني‪ .‬وتساهم جهود تحسين‬ ‫شفافية تحويالت المالية العامة بين األجهزة الحكومية وإمكانية التنبؤ بها في زيادة حيز المالية العامة المتاح لالستثمارات الرأسمالية‪ ،‬وتتيح‬ ‫لوحدات الحكم المحلي تقديم خدمات للمواطنين على نحو يتسم بالمساءلة‪.‬‬ ‫ما اآلثار على أوضاع الفقر واألحوال االجتماعية من جراء اإلصالحات التي ستساندها الركيزة الثانية للعملية فمن المتوقع‬‫وأ َّ‬ ‫‪.81‬‬ ‫ُ‬ ‫أن تكون إيجابية أو محايدة‪ .‬وتعد اإلصالحات الخاصة باإلطار التنظيمي ومناخ األعمال في إطار الركيزة الثانية ضرورية لتحقيق هدف‬ ‫تيسير نمو يقوده القطاع الخاص‪ ،‬وتحسين نواتج التوظيف‪ ،‬وزيادة اإليرادات العامة‪ .‬سيعود اإلصالح المتعلق بإنشاء سجل للضمانات بالنفع‬ ‫على منشآت األعمال متناهية الصغر والصغيرة والمتوسطة‪ ،‬التي تمثل القوة الدافعة لالبتكارات والعمود الفقري للنمو االقتصادي وتوفير‬ ‫‪ 32‬أجرى فريق البنك الدولي تحليالً درس أنماط عدم سداد فواتير المياه (في إطار الدراسة التشخيصية ألوضاع الفقر من أجل توفير خدمات المياه والصرف الصحي‬ ‫والصحة العامة ‪ )2017/2016‬وخدمات الكهرباء باستخدام أحدث بيانات ت قييم أداء الحكومات المحلية التمثيلية على مستوى وحدة الحكم المحلي‪.‬‬ ‫‪ 33‬االستقصاء العالمي لمنشآت األعمال (‪ )2013‬الذي أظهر أن قرابة ‪ 13‬في المائة من الشركات في األراضي الفلسطينية أفادت بأن الكهرباء هي أكبر المعوقات التي‬ ‫تواجهها‪ .‬ففي أربعة من خمسة بلدان مقارنة‪ ،‬كانت النسبة المناظرة ‪ 5‬في المائة أو أقل‪.‬‬ ‫‪ 34‬يهدف اإلجراءان المسبقان المقترحان ‪ 1‬و‪ 2‬إلى تحويط اإليرادات القائمة المتعلقة بفواتير الكهرباء والمياه التي تحصّلها وحدات الحكم المحلي‪ ،‬وإلى إيداع هذه اإليرادات‬ ‫في حساب مخصص لتجنب تحويل مسارها إلى الموازنة البلدية‪ ،‬وإلى زيادة الشفافية‪ .‬اإليرادات بالكامل مصدرها الفواتير الحالية المحصّلة‪ ،‬ولن يتأثر المستهلكون‬ ‫النهائيون بهذه اإلجراءات المسبقة‪.‬‬ ‫‪25‬‬ ‫فرص العمل في االقتصاد الفلسطيني‪ ،‬بمساندة المؤسسات المالية لتطوير منتجات تمويلية متنوعة لمنشآت األعمال متناهية الصغر والصغيرة‬ ‫كالً من مساندة قانون الشركات الجديد وتبسيط إجراءات تسجيل منشآت األعمال وترخيصها سيسهم في‬ ‫والمتوسطة‪ .‬أضف إلى ذلك أن ّ‬ ‫تأسيس منشآت األعمال الصغيرة ونموها وبالتالي توفير فرص العمل في القطاع الرسمي‪ .‬وفي الوقت نفسه‪ ،‬ستتمتع هذه المنشآت بإمكانية‬ ‫أفضل للحصول على التمويل والوصول إلى األسواق والتمتع بالحماية القانونية‪ .‬ونظرا ألن البطالة ترتبط ارتباطا ً قويا ً بالفقر‪ ،‬فإن تهيئة‬ ‫المزيد من فرص العمل الرسمية في القطاع الخاص نتيجة تحسين مناخ األعمال سيكون لها أثر إيجابي على الرفاه االقتصادي للفقراء‬ ‫والمحرومين‪ .‬لكن في سياق محض االفتقار إلى فرص العمل‪ ،‬ستتوقف إمكانية مساندة هذه اإلصالحات للنمو الشامل للجميع على حجم‬ ‫فرص العمل وعلى إمكانية وصول النساء والشباب الذين يتعرضون إلقصاء متزايد من سوق العمل إلى هذه الوظائف‪.‬‬ ‫‪ 2-5‬الجوانب البيئية‬ ‫حسبما يقضي منشور سياسة العمليات رقم ‪ ،8.60‬قام البنك الدولي بتقييم احتماالت أن تتسبب إجراءات مسبقة معينة تساندها‬ ‫‪.82‬‬ ‫منحة أغراض سياسات التنمية هذه في وقوع آثار كبيرة على البيئة والغابة والموارد الطبيعية األخرى‪ .‬فمنذ أواخر تسعينيات القرن‬ ‫الماضي‪ ،‬اتخذ اإلطار القانوني واإلداري البيئي الفلسطيني خطوات كبيرة نحو حماية الموارد البيئية وإضفاء الطابع المؤسسي على إدارتها‬ ‫المستدامة‪ .‬ويعتبر قانون البيئة الفلسطيني لسنة ‪ 1999‬قانونا ً حديثا ً شامالً ينظم القطاع البيئي ويشمل القضايا الرئيسية ذات الصلة بحماية‬ ‫البيئة وإنفاذ القانون‪ .‬ويتناول هذا القانون مختلف القضايا البيئية‪ ،‬بما في ذلك تقييم األثر البيئي وتدقيق المشاريع اإلنمائية والتصريح بها‬ ‫ورصد الموارد البيئية ومعلماتها‪ .‬باإلضافة إلى ذلك فإن سياسة التقييم البيئي الفلسطينية التي أقرها المجلس الوزاري الفلسطيني في عام‬ ‫‪ 2000‬تساند التنمية االقتصادية واالجتماعية المستدامة للشعب الفلسطيني‪ .‬وفيما يخص سياسة التقييم البيئي الفلسطينية‪ ،‬هناك ثالث وثائق‬ ‫تمثل مراحل تسلسلية في دورة حياة المشروع وعملية مراجعة الموافقة البيئية‪ ،‬وهي‪ :‬تقديم طلب الحصول على الموافقة البيئية‪ ،‬والتقييم‬ ‫البيئي األولي‪ ،‬وتقييم األثر البيئي‪ .‬تقدم سلطة جودة البيئة المنشأة بموجب مرسوم رئاسي في عام ‪ 2002‬اإلرشادات بشأن إعداد تقارير‬ ‫الموافقة البيئية وتستخدم معايير فحص لتقرير ما إذا كان المشروع المعين يحتاج إلى تقييم بيئي أولي أو تقييم لألثر البيئي‪ .‬ويُشترط إجراء‬ ‫تقييم األثر البيئي للمشاريع التي يُحتمل أن تكون لها آثار بيئية كبيرة‪ .‬كما تحدد الموافقة البيئية أيضا ً التدابير المطلوبة لتخفيف اآلثار البيئية‬ ‫السلبية‪ .‬وتتولى سلطة جودة البيئة مسؤولية ضمان تنفيذ عمليات التطوير بأسلوب منظم‪ ،‬ولديها القدرة على تنفيذ تدابير التخفيف ورصدها‬ ‫وتقديم التقارير عنها‪.‬‬ ‫من المستبع د أن تكون لإلصالحات التي تساندها هذه العملية آثار بيئية سلبية كبيرة‪ .‬تهدف اإلجراءات المسبقة التي تساندها‬ ‫‪.83‬‬ ‫الركيزة ‪ 1‬إلى تحسين االستدامة المالية العامة لماليات السلطة الفلسطينية‪ ،‬ومن المستبعد أن يكون لها تأثير بيئي مباشر أو غير مباشر‪ .‬لكن‬ ‫اإلجراءات المسبقة التي تساندها الركيزة ‪ 2‬يمكن أن تنطوي على مخاطر بيئية‪ .‬ومع ذلك فمن المهم أن نذكر أن إصالح إجراءات استخراج‬ ‫تراخيص منشآت األعمال‪ ،‬وتحديداً تعديل قانون الحرف والصناعات لسنة ‪ ،1953‬يركز على تبسيط عملية إصدار الرخصة البلدية بضمان‬ ‫عدم اشتراط اإلجازة األمنية إال فيما يخص أنشطة معينة قد تشكل تهديداً أمنياً‪ .‬وأما بقية اإلجراءات المطلوبة إلصدار رخصة نشاط األعمال‪،‬‬ ‫بما في ذلك الجوانب المتعلقة بالصحة والسالمة والبيئة‪ ،‬فتتبع اإلطار التنظيمي الفلسطيني وليست خاضعة لإلصالح المقترح‪ .‬عالوة على‬ ‫ذلك فمن المستبعد أن يكون العتماد قانون الشركات الجديد تأثير سلبي على الجوانب البيئية لتأسيس وتشغيل منشآت األعمال؛ بما أن إصدار‬ ‫تراخيص معينة لألنشطة ذات المخاطر البيئية يتبع اإلجراءات المطبقة بالفعل بموجب اإلطار التنظيمي البيئي الفلسطينية بغية ضمان وضع‬ ‫تدابير التخفيف الالزمة موضع التنفيذ‪ .‬عالوة على ذلك فلن تشجع هذه اإلصالحات النمو في المنشآت الصغرى والصغيرة والمتوسطة‬ ‫فحسب‪ ،‬بل تشجعها أيضا ً على التسجيل رسميا ً بدالً من عملها في القطاع غير الرسمي‪ .‬نظراً لحصة القطاع غير الرسمي الكبيرة في‬ ‫االقتصاد الفلسطيني‪ ،35‬سيسفر تقليص حجم القطاع غير الرسمي وزيادة عدد الشركات الرسمية عن الحد من مخاطر السالمة والصحة‬ ‫والبيئة‪ ،‬مما سيكون له تأثير إيجابي على االقتصاد بوجه عام‪.‬‬ ‫‪ 3-5‬الجوانب المتصلة بإدارة الماليات العامة والصرف والتدقيق‬ ‫الجوانب المالية والتعاقدية‬ ‫تعتبر المخاطر المالية والتعاقدية المتعلقة بمنحة أغراض سياسات التنمية المقترحة مخاطر مرتفعة‪ .‬إن مواطن الضعف الكبيرة‬ ‫‪.84‬‬ ‫في نظام إدارة الماليات العامة التي يعتمد عليها تقييم اإلنفاق العام والمساءلة المالية لسنة ‪ 2013‬ما زالت قائمة‪ ،‬وتجسدت في ضعف تنفيذ‬ ‫‪ 35‬في األراضي الفلسطينية‪ ،‬يعمل ما يقرب من ‪ 60‬في المائة من إجمالي العاملين في المجاالت غير الزراعية في القطاع غير الرسمي‪.‬‬ ‫‪26‬‬ ‫الموازنة‪ ،‬واستمرار تراكم المتأخرات‪ ،‬والتأخيرات في إصدار وتدقيق الحسابات السنوية لسنة ‪ ،362012‬فضالً عن التأخيرات في إعداد‬ ‫القوائم المالية للسنوات ‪ 2013‬و‪ 2014‬و‪ .2015‬عالوة على ذلك‪ ،‬فإن مواطن قصور إدارة الماليات العامة في بعض القطاعات (كالتعليم‬ ‫والصحة والحكم المحلي) تواصل تأثيرها على تنفيذ الموازنة وتقديم الخدمات المرتبطة بها (انظر المرفق ‪ 5‬لالطالع على مزيد من‬ ‫التفاصيل)‪ .‬أثناء السنوات األخيرة‪ ،‬تعرضت استراتيجيتا المساعدة الفنية للبنك الدولي وصندوق النقد الدولي لعقبات كبيرة في تحقيق‬ ‫أهدافهما‪ .‬وتنبع األسباب الرئيسية من اإلخفاقات في االلتزام وعملية صنع القرار على المستويات الوزارية واإلدارية‪ ،‬باإلضافة إلى سياق‬ ‫أوسع من نقص القدرات في وزارة المالية‪.‬‬ ‫قدم الشركاء مساعدة فنية كبيرة في مجال إدارة الماليات العامة‪ .‬فخالل الفترة ‪ ،2016-2014‬أوفد البنك الدولي العديد من‬ ‫‪.85‬‬ ‫بعثات المساعدة الفنية إلى وزارة المالية والتخطيط (اإلدارة العامة للحسابات العامة) بهدف تعزيز مساءلة نظام إدارة الماليات العامة فيما‬ ‫يتعلق باستمرار دعم الموازنة‪ .‬وقد ركزت تلك البعثات على اآلتي‪( :‬أ) وضع إطار لتسجيل االلتزامات وإجراءات المراقبة؛ و(ب) وضع‬ ‫خطة نقدية سنوية؛ و(ج) رصد تراكم المتأخرات‪ ،‬ليكون ذلك بمثابة دليل للقدرة على تنفيذ الموازنة‪ .‬وخالل الفترة ‪ ،2016-2015‬ساعد‬ ‫كن هذا الكتيب‬ ‫البنك الدولي في إعداد دليل محاسبي بما يتماشى مع األساس النقدي لمعايير المحاسبة الدولية في القطاع العام‪ .‬ويُتوقع أن يم ّ‬ ‫وزارة المالية مما يلي‪:‬‬ ‫قيام الوزارات التنفيذية بتنفيذ اإلجراءات المحاسبية الصحيحة باعتبارها المسؤول األول عن قيد البيانات المحاسبية في النظام‬ ‫(‪)i‬‬ ‫المتكامل لمعلومات اإلدارة المالية في إطار النظام الالمركزي لتنفيذ الموازنة؛‬ ‫تحسين جودة وتوقيت بيانات المحاسبة وإعداد التقارير بإنشاء عملية لمراقبة الجودة في واجب إصدار التقارير والوثائق المحاسبية‬ ‫(‪)ii‬‬ ‫الرئيسية؛‬ ‫إعداد التدريب المحاسبي وبناء القدرات لضمان إطار مستدام للمحاسبة المالية‪ .‬وشارك مانحون آخرون في سلسلة من األنشطة‬ ‫(‪)iii‬‬ ‫مع وزارة المالية لتبسيط دورة الموازنة األولية فيما يتعلق بنهج متعدد السنوات في إعداد الموازنة وعملية تنازلية (من المستويات األعلى‬ ‫إلى المستويات األدنى) إلعداد الموازنة‪ ،‬فضالً عن تعزيز قدرات التدقيق المالي لدى ديوان الرقابة المالية واإلدارية لتدقيق القوائم المالية‬ ‫للسلطة الفلسطينية بما يتماشى مع المعايير الدولية‪.‬‬ ‫أصدرت السلطة الفلسطينية استراتيجية إلدارة الماليات العامة تغطي الفترة ‪ 2022-2017‬لدعم اتساق المساعدة الفنية‬ ‫‪.86‬‬ ‫اإلضافية مع أهدافها‪ .‬وتشدد استراتيجية إدارة الماليات العامة على إدارة النفقات ومراقبتها وإعداد التقارير المحاسبية والمشتريات‪ .‬وتتفق‬ ‫هذه المجاالت مع نطاق مشروع إدارة الماليات العامة (قيد اإلعداد) الذي يهدف إلى تعزيز الدورة النهائية لنظام إدارة الماليات العامة مع‬ ‫التأكيد على فعالية التنفيذ‪ ،‬والبناء على أنشطة المساعدة الفنية السابقة مع توسيع نطاق تنفيذها ليشمل الوزارات التنفيذية األخرى (التعليم‬ ‫والصحة والحكومات المحلية)‪ .‬كما يساند أيضا ً تنفيذ التوصيات الرئيسية المتعلقة بنقص الدقة وحسن التوقيت في عملية إعداد الحساب‬ ‫الختامي وهو شيء بالغ األهمية لمساءلة نظام إدارة الماليات العامة‪.‬‬ ‫تدفق األموال ومتطلبات التدقيق‬ ‫ال يوجد تقييم لإلجراءات الوقائية لصندوق النقد الدولي فيما يخص الضفة الغربية وقطاع غزة نظراا لعدم وجود بنك مركزي‬ ‫‪.87‬‬ ‫كامل األركان‪ .‬فسلطة النقد الفلسطينية مؤسسة عامة مستقلة مسؤولة عن صياغة وتنفيذ السياسات النقدية والمصرفية وحماية القطاع المصرفي‬ ‫وضمان نمو االقتصاد الوطني على نحو متوازن‪ .‬وتؤدي السلطة العديد من واجبات المصرف المركزي‪ ،‬كالرقابة على البنوك وشركات‬ ‫الصرافة ومؤسسات التمويل متناهي الصغر وتنظيم خدمات المدفوعات ونشر الوعي المالي‪ .‬وصاغت السلطة قواعد حوكمة للبنوك لكي‬ ‫تضمن اعتمادها وتنفيذها للممارسات السليمة لحوكمة الشركات وبالتالي المحافظة على ثقة الجمهور والثقة في القطاع المصرفي الفلسطيني‪.‬‬ ‫ووُ ضعت هذه القواعد وفقا ً لمعيار رفيع بما يتماشى مع أفضل الممارسات الدولية‪ .‬تستند هذه القواعد إلى مبادئ ورقة لجنة بازل لإلشراف‬ ‫على البنوك المعنية بتعزيز حوكمة المؤسسات المصرفية‪ ،‬التي استحدثت مبادئ لممارسات حوكمة الشركات السليمة للبنوك‪.‬‬ ‫كما هو الحال مع منح سياسات التنمية السابقة‪ ،‬سيتم إيداع حصيلة هذه المنحة هذه في شريحة واحدة في حساب مخصص‬ ‫‪.88‬‬ ‫ً‬ ‫بالدوالر يشكل جزءا من احتياطيات العملة األجنبية الرسمية للسلطة الفلسطينية‪ .‬وسيُفتح هذا الحساب المخصص لدى بنك فلسطين (رام هللا)‬ ‫‪ 36‬أصدرت وزارة المالية حسابات ‪ 2012‬وأرسلتها للتدقيق إلى ديوان الرقابة المالية واإلدارية في النصف الثاني من ‪ .2016‬ولم تكن القوائم المدققة صدرت بعد وقت‬ ‫إعداد هذه الوثيقة‪.‬‬ ‫‪27‬‬ ‫الذي يعتبر جزءاً من حساب الخزانة الموحد لوزارة المالية والذي أودعت فيه حصيلة منح أغراض سياسات التنمية السابقة‪ ،‬ثم سيتم إيداع‬ ‫مبلغ معادل بالعملة المحلية في حساب الخزانة الموحد للسلطة الفلسطينية لتمويل النفقات المقررة في الموازنة‪ .‬سيستند تحويل العملة إلى‬ ‫سعر الصرف السائد في تاريخ إيداع األموال في حساب الخزانة‪.‬‬ ‫ُ‬ ‫دققت القوائم المالية لبنك فلسطين للسنة المنتهية في ‪ 31‬ديسمبر‪/‬كانون األول ‪ 2016‬بمعرفة إرنست أند يونغ‪ ،‬ولم تتحدد أي‬ ‫‪.89‬‬ ‫قضايا رئيسية في خطاب اإلدارة‪ .‬وقد ُ‬ ‫نشرت القوائم المالية للسنة المنتهية في ‪ 31‬ديسمبر‪/‬كانون األول ‪ 2016‬على الموقع اإللكتروني‬ ‫لبنك فلسطين‪.37‬‬ ‫ستؤكد وزارة المالية للبنك الدولي في غضون ‪ 15‬يوما ً من الصرف استالم أموال المنحة وإيداع حصيلتها في حساب الخزانة‬ ‫‪.90‬‬ ‫ً‬ ‫الموحد لدى بنك فلسطين لتمويل نفقات الموازنة الوطنية‪ ،‬متضمنا ً تاريخ ورقم حساب الخزانة الذي أودعت فيه األموال فضال عن سعر‬ ‫الصرف المطبق‪.‬‬ ‫في حالة استخدام أي جزء من المنحة لتمويل نفقات غير مؤهلة على النحو المحدد في اتفاق التمويل‪ ،‬سيطلب البنك الدولي من‬ ‫‪.91‬‬ ‫السلطة الفلسطينية رد المبلغ غير المؤهل على أن يتم إلغاؤه من المنحة‪.‬‬ ‫مخطط تدفق األموال‬ ‫اإلنفاقًعلىًأنشطةً‬ ‫حسابًالخزانةًالموحدً‬ ‫حصيلةًالمنحةًإلىًالحسابً‬ ‫الموازنةًالمؤهلة‬ ‫لوزارةًالمالية‬ ‫المخصصًبالدوالر‬ ‫التدقيق الخارجي للحساب المخصص للمنحة‬ ‫ستعين السلطة الفلسطينية مدققا ً خارجيا ً مستقالً مقبوالً للبنك الدولي من أجل تدقيق الحساب المخصص‪ .‬ويجب إجراء التدقيق وفقا ً‬ ‫‪.92‬‬ ‫للمعايير الدولية لتدقيق الحسابات وبما يتفق مع الشروط المرجعية المقبولة للبنك‪ .‬وتوافق وزارة المالية على تقرير التدقيق قبل تقديمه إلى‬ ‫البنك الدولي‪ .‬ويقدَّم تقرير التدقيق إلى البنك الدولي في غضون ستة أشهر من اإلفراج عن مبلغ الشريحة الواحدة‪ .‬وفيما يخص عمليات‬ ‫اإلفراج عن التمويل في إطار منح سياسات التنمية السابقة إلى الحساب المخصص‪ ،‬قدمت وزارة المالية قوائم مالية مدققة مقبولة في الوقت‬ ‫المناسب‪ .‬وكان رأي المدقق غير المعدل "خاليا ً من المالحظات"‪ ،‬مما يؤكد العرض المقبول للقوائم المالية لمنح سياسات التنمية واالمتثال‬ ‫لالتفاق القانوني واالستخدام السليم للحساب المخصص واستخدام النظام المحاسبي لوزارة المالية لتسجيل المعامالت المالية‪.‬‬ ‫سيكون مطلوبا ً من المدقق ما يلي‪:‬‬ ‫‪.93‬‬ ‫التحقق من معامالت التحويل واإليداع في الحساب المخصص المتعلق بأموال منحة سياسات التنمية؛‬ ‫‪-‬‬ ‫التحقق من عدم وجود أموال محفوظة في الحساب المخصص غير تلك المنصرفة من البنك لهذه العملية المعينة أو دفع أموال فيه؛‬ ‫‪-‬‬ ‫تأكيد أن جميع المدفوعات الخارجة من الحساب المخصص ال تتعلق بأي نفقات مستبعدة على النحو المحدد في اتفاق التمويل؛‬ ‫‪-‬‬ ‫ضمان اتباع وزارة المالية إلجراءات الصرف المالئمة وفقا ً لمعايير السلطة الفلسطينية‪ ،‬بما في ذلك دقة سعر الصرف السائد في‬ ‫‪-‬‬ ‫تاريخ التحويل من الدوالر األمريكي إلى الشاقل اإلسرائيلي الجديد‪ ،‬واإليداع في حساب الخزانة الموحد المستخدم لتمويل نفقات الموازنة‬ ‫في غضون أسبوع واحد من استالم األموال في الحساب المخصص‪.‬‬ ‫‪ 4-5‬الرصد والتقييم والمساءلة‬ ‫وضعت في إطار منح أغراض سياسات التنمية السابقة‪ .‬تم االتفاق‬ ‫يستند تصميم ترتيبات الرصد والتقييم إلى الترتيبات التي ُ‬ ‫‪.94‬‬ ‫على إطار نتائج منحة سياسات التنمية مع السلطات ووُ ضع بالتشاور مع شركاء التنمية اآلخرين‪ .‬وكما هو متبع‪ ،‬لم يوضع إطار النتائج‬ ‫لرصد التقدم المحرز في منحة أغراض سياسات التنمية فحسب‪ ،‬بل أيضا ً لرصد تنفيذ الصندوق االستئماني للخطة الفلسطينية لإلصالح‬ ‫‪37‬‬ ‫‪https://bop.ps/files/ir/annual_report_16_ar.pdf‬‬ ‫‪28‬‬ ‫كالً من المنحة والصندوق‬‫والتنمية‪ ،‬الذي يمثل مصدراً رئيسيا ً لتمويل المانحين للموازنة‪ ،‬بما يتفق مع أجندة السياسات الوطنية‪ .‬بما أن ّ‬ ‫االستئماني يساند تنفيذ األهداف الرئيسية المحددة الستراتيجية السلطة الفلسطينية‪ ،‬ويهدف إلى توفير دعم مالي مستقر يمكن التنبؤ به إلى‬ ‫تعتبر المؤشرات المستخدمة مقاييس مباشرة‬ ‫موازنة السلطة الفلسطينية‪ ،‬أتاح وجود إطار نتائج مشترك لكليهما ميزة إضافية لتنفيذ اإلصالح‪ُ .‬‬ ‫تجمع البيانات بمعرفة جهاز اإلحصاء ووزارة المالية والوزارات التنفيذية‪ ،‬وتحظى بااللتزام الكامل من جانب السلطات‪.‬‬‫لألهداف اإلنمائية‪ ،‬و ُ‬ ‫تم إضفاء الطابع المؤسسي على ترتيبات الرصد في وزارة المالية الفلسطينية‪ .‬واستناداً إلى آراء الوزارات التنفيذية والهيئات‬ ‫‪.95‬‬ ‫األخرى‪ ،‬تعد السلطة الفلسطينية بشكل منتظم تقارير ربع سنوية لرصد األداء في إطار كل من منحة أغراض سياسات التنمية والصندوق‬ ‫االستئماني للخطة الفلسطينية لإلصالح والتنمية‪ .‬ويُستخدم الترتيب ذاته لرصد التقدم المحرز قياسا ً على برنامج السلطة الفلسطينية متوسط‬ ‫تستخدم ترتيبات الرصد الموضوعة في سياق منح سياسات التنمية‬ ‫المدى‪ .‬وتوضع هذه التقارير على موقع وزارة المالية اإللكتروني‪ .‬ولم ُ‬ ‫والصندوق االستئماني ألغراض هذه العمليات فحسب‪ ،‬بل هناك شواهد على مساهمة هذه الترتيبات في بناء ترتيبات مؤسسية أقوى لرصد‬ ‫جهود السلطة الفلسطينية اإلصالحية األوسع نطاقاً‪.‬‬ ‫تسوية المظالم‪ .‬يمكن للمجتمعات المحلية واألفراد الذين يعتقدون أنهم تضرروا نتيجة لسياسات محددة بشأن بلد ما‪ ،‬مثل اإلجراءات‬ ‫‪.96‬‬ ‫المُسبقة أو شروط صرف شرائح القرض في إطار إحدى عمليات البنك الدولي لسياسات التنمية‪ ،‬أن يرفعوا شكاواهم إلى السلطات المسؤولة‬ ‫في هذا البلد أو إلى اآلليات المحلية ‪ /‬الوطنية المناسبة لتسوية المظالم أو إلى دائرة معالجة المظالم بالبنك‪ .‬وتكفل دائرة معالجة المظالم‬ ‫مراجعة الشكاوى فور تلقيها بغرض معالجة المخاوف والشواغل المتصلة بالمشروع‪ .‬كما يمكن للمجتمعات المحلية واألفراد المتضررين‬ ‫أن يقدموا شكواهم إلى هيئة التفتيش المستقلة التابعة للبنك التي تقرر ما إذا كان قد وقع ضرر ‪ -‬أو يمكن أن يقع ‪ -‬نتيجة لعدم التزام البنك‬ ‫بسياساته وإجراءاته‪ .‬ويجوز رفع الشكاوى في أي وقت بعد أن يتم لفت انتباه البنك الدولي مباشرة إلى هذه المخاوف‪ ،‬وإعطاء الفرصة‬ ‫لجهاز إدارته للرد عليها‪ .‬للمزيد من المعلومات عن كيفية تقديم الشكاوى إلى دائرة معالجة المظالم بالبنك‪ ،‬يرجى زيارة هذا الموقع‪:‬‬ ‫‪ http://www.worldbank.org/GRS.‬للمزيد من المعلومات عن كيفية تقديم الشكاوى إلى هيئة التفتيش المستقلة التابعة للبنك الدولي‪،‬‬ ‫يرجى زيارة هذا الموقع‪www.inspectionpanel.org :‬‬ ‫‪ .6‬ملخص المخاطر‬ ‫يعد مرتفعاا‪ .‬تشمل المجاالت التي تعتبر مبعث قلق خاص المخاطر السياسية ووالمخاطر‬ ‫التصنيف العام لمخاطر هذه العملية ُ‬ ‫‪.97‬‬ ‫المالية والتعاقدية والمخاطر المتعلقة بالحوكمة واالقتصاد الكلي‪.‬‬ ‫التصنيف (مرتفع أو كبير أو‬ ‫فئات المخاطر‬ ‫منخفض)‬ ‫متوسط أو‬ ‫مرتفع‬ ‫‪ .1‬المخاطر السياسية ومخاطر الحوكمة‬ ‫مرتفع‬ ‫‪ .2‬جوانب االقتصاد الكلي‬ ‫متوسط‬ ‫‪ .3‬االستراتيجيات والسياسات القطاعية‬ ‫متوسط‬ ‫‪ .4‬التصميم الفني للمشروع أو البرنامج‬ ‫متوسط‬ ‫‪ .5‬القدرات المؤسسية للتنفيذ واالستدامة‬ ‫مرتفع‬ ‫‪ .6‬الجوانب المالية والتعاقدية‬ ‫منخفض‬ ‫‪ .7‬الجوانب البيئية واالجتماعية‬ ‫متوسط‬ ‫‪ .8‬األطراف المعنية‬ ‫مرتفع‬ ‫اإلجمالي‬ ‫الوضع السياسي واألمني في الضفة الغربية وقطاع غزة هش‪ ،‬لكن من شأن تجدد جهود المصالحة المساعدة على تخفيف‬ ‫‪.98‬‬ ‫بعض المخاطر‪ .‬فالمخاطر السياسية واألمنية مرتفعة حيث إن الوضع في األراضي الفلسطينية يظل هشاً‪ .‬ولو انتكس الوضع األمني‪ ،‬فسوف‬ ‫تتدهور ثقة القطاع الخاص وتتراجع االستثمارات‪ ،‬مما يؤدي إلى تراجع النمو االقتصادي واإليرادات العامة‪ ،‬فيما ستزداد البطالة ارتفاعاً‪.‬‬ ‫لكن هناك جهوداً تبذل حاليا ً لتحقيق المصالحة بين الضفة الغربية وقطاع غزة‪ .‬كما تتابع الجهات المانحة الدولية عن كثب النشاط االقتصادي‬ ‫في الضفة الغربية وقطاع غزة‪ ،‬وتساند أيضا ً السلطة الفلسطينية بالمنح والمساعدة الفنية‪ .‬سيوفر التزام السلطات القوي بمواصلة تنفيذ‬ ‫‪29‬‬ ‫اإلصالحات الهيكلية على الرغم من البيئة االقتصادية الصعبة للغاية والضغوط على المالية العامة أساسا ً لزيادة ثقة القطاع الخاص ومساندة‬ ‫شركاء التنمية‪.‬‬ ‫تصنيف مخاطر االقتصاد الكلي في الضفة الغربية وقطاع غزة مرتفع‪ .‬ال يعتبر خط أساس آفاق االقتصاد الكلي والمالية العامة‬ ‫‪.99‬‬ ‫المستقبلية الفلسطينية مثيراً للقلق فحسب‪ ،‬بل يحتوي أيضا ً على مخاطر هبوط كبيرة‪ .‬وكما ورد آنفا ً‪ ،‬فإن احتمال اندالع الصراع في غزة‬ ‫و في الضفة الغربية سيؤثر على مستوى انعدام اليقين وثقة قطاع األعمال‪ .‬على جانب المالية العامة‪ ،‬في حالة حدوث مزيد من التراجع في‬ ‫تمويل المانحين‪ ،‬ستكون اآلفاق االقتصادية المستقبلية أسوأ كثيراً‪ ،‬وذلك مع بقاء األمور األخرى متساوية‪ .‬يظل الدين العام‪ ،‬الذي وصل إلى‬ ‫‪ %36.1‬من إجمالي الناتج المحلي في نهاية ‪ ،2016‬عرضة لمخاطر الهبوط المتعلقة بالنمو والرصيد األساسي‪ .‬ونظراً لضيق الوعاء‬ ‫الضريبي في األراضي الفلسطينية وعدم إمكانية الوصول إلى األسواق المالية الدولية‪ ،‬يشكل المزيد من التراجع في مساندة المانحين‬ ‫وانخفاض النمو االقتصادي المتوقع مخاطر إضافية على قابلية تحمل الدين العام‪ .‬ولو واصلت إسرائيل تشديد القيود فسيكون لذلك أثر مدمر‬ ‫على السكان في غزة‪ .‬تبعث منحة أغراض سياسات التنمية المقترحة هذه بإشارة قوية إلى المانحين مفادها أن البنك الدولي يعير أهمية كبيرة‬ ‫إلى التقدم في تنفيذ خطة السلطة الفلسطينية للتنمية‪ .‬عالوة على ذلك ستعبئ العملية حوالي ‪ 45‬مليون دوالر على هيئة موارد إضافية من‬ ‫خالل الصندوق االستئماني للخطة الفلسطينية لإلصالح والتنمية‪ ،‬الذي يديره البنك الدولي‪ .‬سيخفف هذا مخاطر انخفاض مساعدة المانحين‬ ‫على ماليات السلطة الفلسطينية‪ .‬ست شجع إصالحات بيئة أنشطة األعمال التي تساندها هذه العملية استثمارات خاصة إضافية وفي النهاية‬ ‫تؤدي إلى نواتج اقتصادية أفضل‪ .‬كما يُعتبر تصميم هذه العملية البسيط والتزام السلطة الفلسطينية القوي ببرنامج اإلصالح الذي تسانده هذه‬ ‫العملية‪ ،‬مما يساهم في ضبط أوضاع المالية العامة وتقليل االعتماد على مساعدات المانحين على المدى المتوسط‪ ،‬أيضا ً من العوامل المخففة‪.‬‬ ‫المخاطر المالية والتعاقدية أيضا ا مرتفعة‪ ،‬على نحو ما ورد في القسم ‪ .3-5‬إذ يعاني نظام إدارة الماليات العامة من مواطن‬ ‫‪.100‬‬ ‫ضعف كبيرة تجسدت في ضعف تنفيذ الموازنة واستمرار تراكم المتأخرات والتأخيرات في إصدار الحسابات السنوية المدققة في الغالب‬ ‫نتيجة عدم إعداد وزارة المالية للقوائم المالية في حينها‪ .‬تنبع مواطن القصور هذه في نظام إدارة الماليات العامة في المقام األول من ضعف‬ ‫االلتزام وعملية صنع القرار على المستويين الوزاري واإلداري‪ ،‬باإلضافة إلى سياق أوسع من نقص القدرات في وزارة المالية‪ .‬وقد عكف‬ ‫المانحون اآلخرون في السنوات األخيرة على مساندة السلطة الفلسطينية من خالل المساعدات الفنية المتنوعة المقدمة إلى وزارة المالية‬ ‫بهدف تعزيز مساءلة نظام إدارة الماليات العامة‪ .‬وما فتئ البنك الدولي يوفر بناء القدرات والتدريب لمساعدة السلطة الفلسطينية على اتباع‬ ‫المبادئ التوجيهية الواردة في معايير المحاسبة الدولية في القطاع العام بغية تسريع إعداد القوائم المالية‪ .‬وقد أصدرت السلطة الفلسطينية‬ ‫مؤخراً استراتيجية جديدة إلدارة الماليات العامة (‪ )2022-2017‬تشدد على إدارة النفقات ومراقبتها وإعداد التقارير المحاسبية والمشتريات‪.‬‬ ‫وسوف يساند البنك الدولي تنفيذ هذه االستراتيجية من خالل مشروع إدارة الماليات العامة الجديد (قيد اإلعداد) الذي سيبني على أنشطة‬ ‫المساعدة الفنية السابقة بهدف محدد وهو توسيع تنفيذها ليشمل وزارات تنفيذية مختارة‪ .‬كما سيساند المشروع أيضا ً السلطة الفلسطينية‬ ‫لتحسين الدقة وحسن التوقيت في إعداد الحساب الختامي‪ ،‬الذي يعتبر بالغ األهمية لمساءلة نظام إدارة الماليات العامة‪.‬‬ ‫‪30‬‬ ‫المرفق ‪ :1‬مصفوفة السياسات والنتائج‬ ‫النتائج‬ ‫اإلجراءات المسبقة‬ ‫الركيزة ‪ :1‬تحسين شفافية تحويالت المالية العامة إلى مقدمي الخدمات المحليين‬ ‫النتيجة‪ :‬زيادة دفع وحدات الحكم المحلي للفواتير إلى شركة كهرباء إسرائيل من خالل‬ ‫اإلجراء المسبق ‪:1‬‬ ‫بتوجيه من سلطة الطاقة والموارد الطبيعية الفلسطينية‪ ،‬فتح ‪ %90‬على األقل من كافة شركة النقل الوطنية للكهرباء‬ ‫البلديات والمجالس القروية وشركات التوزيع حسابا ً مصرفيا ً منفصالً إليداع األموال‬ ‫المؤشر‪ :‬نسبة الكهرباء التي تشتريها وحدات الحكم المحلي من شركة كهرباء إسرائيل‬ ‫المحصلة من فواتير الكهرباء لدفعها إلى شركة النقل الوطنية للكهرباء‪.‬‬ ‫إلى مشتريات الكهرباء التي تدفع وحدات الحكم المحلي ثمنها إلى شركة كهرباء إسرائيل‪.‬‬ ‫خط األساس (‪ %86 = )2016‬؛ المستهدف (‪. %100 = )2019‬‬ ‫النتيجة‪ :‬تثبيت الدين المتراكم على وحدات الحكم المحلي لصالح دائرة مياه الضفة الغربية‬ ‫اإلجراء المسبق ‪:2‬‬ ‫بناء على توجيهات سلطة المياه الفلسطينية‪ ،‬فتحت خمسة (‪ )5‬وحدات للحكم المحلي على‬ ‫األقل حسابا ً مصرفيا ً منفصالً إليداع األموال المحصلة من فواتير المياه المنزلية للسداد إلى المؤشر‪ :‬الديون المتراكمة على ‪ 5‬وحدات حكم محلي لدائرة مياه الضفة الغربية مقابل‬ ‫المياه المشتراة بالجملة‪ .‬خط األساس (يوليو‪/‬تموز ‪ 275 = )2017‬مليون دوالر؛‬ ‫دائرة مياه الضفة الغربية‪.‬‬ ‫المستهدف (‪ = )2019‬أقل من خط األساس‪.‬‬ ‫النتيجة‪ :‬تثبيت معدل ازدياد تكاليف اإلحالة إلى مقدمي الخدمات الصحية‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪:3‬‬ ‫قامت وزارة الصحة‪( :‬أ) بتوقيع مذكرة تفاهم لوضع إطار لشراء خدمات اإلحالة مع ستة‬ ‫(‪ )6‬مستشفيات وطنية على األقل؛ و(ب) نشر إجراءات قياسية موحدة لإلحاالت الطبية على المؤشر‪ :‬متوسط النمو السنوي في إجمالي تكاليف اإلحالة الصحية‪ .‬خط األساس (للفترة‬ ‫‪ %14.5 = )2016-2014‬؛ المستهدف (للفترة ‪ = )2019-2017‬أقل من خط‬ ‫اإلنترنت‪.‬‬ ‫األساس‪.‬‬ ‫النتيجة‪ :‬زيادة شفافية العالقات المالية العامة بين األجهزة والهيئات الحكومية‬ ‫اإلجراء المسبق ‪:4‬‬ ‫أصدرت وزارة المالية والتخطيط تعليمات تفوض اإلدارة العامة للحسابات بوزارة المالية‬ ‫والتخطيط ودائرة المشاريع بوزارة الحكم المحلي بإصدار تقارير سنوية تتضمن معلومات المؤشر‪ :‬نشر تقارير سنوية على اإلنترنت تحدد‪( :‬أ) مبلغ الموازنة الرأسمالية لوزارة‬ ‫حول‪( :‬أ) مبلغ الموازنة الرأسمالية لوزارة الحكم المحلي المخصصة من قبل وزارة الحكم الحكم المحلي المخصصة من قبل وزارة الحكم المحلي لكل وحدة حكم محلي؛ و(ب) مبلغ‬ ‫المحلي لكل وحدة حكم محلي؛ و(ب) مبلغ اإليرادات التي تم استقطاعها أو استيفاؤها من اإليرادات التي تم استقطاعها أو استيفاؤها من جانب وزارة المالية لكل وحدة حكم محلي؛‬ ‫جانب وزارة المالية لكل وحدة حكم محلي؛ و(ج) مرفق بتقرير رسوم النقل الحالي مع تحليل و(ج) مرفق بتقرير رسوم النقل الحالي مع تحليل لنسبة كل وحدة حكم محلي استناداً إلى‬ ‫معايير التخصيص المعتمدة من مجلس الوزراء‪ .‬خط األساس (سبتمبر‪/‬أيلول ‪:)2017‬‬ ‫لنسبة كل وحدة حكم محلي استناداً إلى معايير التخصيص المعتمدة من مجلس الوزراء‪.‬‬ ‫لم يتم نشر تقارير؛ المستهدف (‪ :)2019‬إتاحة المعلومات السنوية (‪ 2018‬فصاعداً فيما‬ ‫يخص تقرير مبالغ االستيفاء و‪ 2017‬فصاعداً فيما يخص التقارير األخرى) على‬ ‫اإلنترنت‪.‬‬ ‫‪31‬‬ ‫الركيزة ‪ :2‬تحسين بيئة األعمال‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :5‬أنشأت وزارة االقتصاد الوطني وطبقت سجل األصول المنقولة الذي النتيجة‪ :‬زيادة عدد تسجيالت اإلشعار المقدمة إلى سجل الضمانات‪.‬‬ ‫يسمح للشركات بضمان القروض وصور التمويل األخرى التي تحصل عليها باستخدام‬ ‫المؤشر‪ :‬عدد إخطارات التسجيل التي قُيدت في سجل الضمانات‪ .‬خط األساس (‪)2016‬‬ ‫األصول المنقولة‪.‬‬ ‫= ‪0‬؛ المستهدف (‪ 300 = )2019‬على األقل‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :6‬رفعت وزارة االقتصاد الوطني إلى مجلس الوزراء قانون الشركات النتيجة‪ :‬زيادة عدد الشركات المسجلة رسميا ً لدى دائرة مراقبة الشركات‪.‬‬ ‫الجديد الذي تضمن إجراءات مبسطة لتسجيل منشآت األعمال‪ ،‬واألنواع الجديدة من‬ ‫ً‬ ‫الشركات واألسهم‪ ،‬والممارسات الجيدة لحماية المستثمرين أصحاب حصص األقلية المؤشر‪ :‬عدد الشركات التي تأسست رسميا‪ .‬خط األساس (‪1783 =)2016‬؛‬ ‫المستهدف (‪ = )2019‬زيادة بنسبة ‪ %15‬على األقل‪.‬‬ ‫وتسوية حاالت اإلعسار‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :7‬رفعت وزارة الصحة‪ ،‬بالتعاون مع وزارة االقتصاد الوطني‪ ،‬إلى النتيجة‪ :‬تقليص الزمن الالزم للحصول على رخصة أعمال تجارية‪.‬‬ ‫مجلس الوزراء تعديالت على الجداول الملحقة بقانون الحرف والصناعات لسنة ‪1953‬‬ ‫(تحديث التصنيف الثالثي للموافقات المطلوبة لمنح التراخيص لمنشآت األعمال وهيكل المؤشر‪ :‬عدد األيام الالزمة إلصدار رخصة مزاولة النشاط التجاري في المتوسط‪ .‬خط‬ ‫األساس (‪ 36 = )2016‬يوماً؛ المستهدف (‪ 15 = )2019‬يوماً‪.‬‬ ‫رسوم الترخيص)‪.‬‬ ‫النتيجة‪ :‬خفض رسوم الترخيص لتحفيز الشركات على العمل بشكل رسمي‪.‬‬ ‫المؤشر‪ :‬رسوم ترخيص النشاط‪ .‬خط األساس (‪ = )2016‬يتراوح بين ‪ 24‬إلى ‪144‬‬ ‫ديناراً أردنياً؛ المستهدف (‪ = )2019‬رسما ً موحداً يعادل ‪ 25‬ديناراً‪.‬‬ ‫‪32‬‬ ‫المرفق ‪ :2‬خطاب سياسات التنمية‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫د‪ .‬جيم يونغ كيم‪ ،‬رئيس‬ ‫المؤسسة الدولية التنمية‬ ‫‪1818 H Street N.W‬‬ ‫‪Washington, D C. 20433‬‬ ‫‪ 10‬أكتوبر‪/‬تشرين األول‪2017 ،‬‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫الموضوع‪ :‬خطاب سياسات التنمية‬ ‫الرئيس كيم‪،‬‬ ‫أكتب إليكم ِّ‬ ‫ملخصا ً أحدث المستجدات واآلفاق المستقبلية في مجال المالية العامة‪ ،‬وأقدم عرضا ً عاما ً لتوجهاتنا‬ ‫اإلصالحية في القطاعات ذات األهمية الحيوية لتقديم الخدمات وتنمية القطاع الخاص‪ .‬يتناول هذا الخطاب السياق األوسع‬ ‫إلصالح السياسات والمؤسسات فيما يخص تدابير السياسات المعينة والنتائج المرتقبة من المنحة المقترحة ألغراض‬ ‫سياسات التنمية‪.‬‬ ‫لقد انصب تركيز خططنا الوطنية السابقة على تعزيز المؤسسات دعما ً لتقديم الخدمات لمواطنينا‪ ،‬فحققنا تقدماً‬ ‫كبيراً في بعض القطاعات‪ ،‬لكن ما زال هناك الكثير الذي يحتاج إلى تحسين لتقديم الدعم األمثل لمواطنينا‪ .‬فما زال النمو‬ ‫االقتصادي يشكل عقبة خطيرة نتيجة البيئة شديدة التقلب في فلسطين‪ .‬وعلى الرغم من النمو اإليجابي الذي شهدته أنشطة‬ ‫القطاع العام‪ ،‬اتسمت مستويات االستثمار الخاص باالنخفاض الشديد‪ ،‬حيث تتعرض قدراتنا على تحقيق اإليرادات‬ ‫لمعوقات شديدة بفعل القيود المفروضة على الحركة وإمكانية الوصول إلى األراضي والمنشآت‪ .‬أضف إلى ذلك االنخفاض‬ ‫المتواصل في المساعدات المالية من الجهات المانحة‪ .‬وقد ساعدتنا المعونات التي تلقيناها حتى اآلن في تخفيف أثر القيود‬ ‫على النمو‪ ،‬لكن ال يمكن أن تكون بديالً عن دور القطاع الخاص في دفع عجلة النمو‪ ،‬وتوفير فرص العمل‪ ،‬باعتبار أن‬ ‫البطالة ما زالت تشكل شاغالً عميقا ً له مضامين اجتماعية خطيرة‪.‬‬ ‫‪33‬‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫على الصعيد المستقبلي‪ ،‬تركز أجندة السياسات الوطنية الفلسطينية للفترة ‪ 2022-2017‬بالكلية على إعطاء‬ ‫األولوية لمواطنينا باالرتقاء بنوعية حياتهم من خالل توفير خدمات عالية الجودة وحماية الفئات الضعيفة من السكان‪.‬‬ ‫وسوف تتمثل أولويتنا المؤسسية العاجلة في ضمان مساندة المؤسسات العامة للمواطنين الفلسطينيين بالشكل األمثل‪.‬‬ ‫ونهدف في ذلك السياق إلى مواصلة تعزيز قدرات مؤسساتنا العامة في مجال الحماية االجتماعية وتقديم الخدمات‬ ‫الضرورية‪ .‬عالوة على ذلك فإننا نرمي أيضا ً إلى تعزيز شفافية مؤسساتنا ومساءلتها وشفافيتها وأدائها من خالل إشراك‬ ‫المواطنين‪.‬‬ ‫وفيما يخص القطاع الخاص‪ ،‬يعتبر توفير الدعم الالزم ضروريا ً إلحداث انتعاشة في النمو االقتصادي‪ ،‬وهذا‬ ‫يتطلب إزالة القيود اإلسرائيلية المفروضة على إمكانية التنقل والوصول إلى األراضي والمنشآت‪ ،‬بما في ذلك إمكانية‬ ‫الوصول إلى األرض والموارد الطبيعية في المنطقة "ج"‪ ،‬مما يتيح لنا االستفادة من إمكانياتها االقتصادية الهائلة‪ .‬وفي‬ ‫هذا الصدد‪ ،‬ما فتئ البنك الدولي يقدم لنا المساندة‪ ،‬في المقام األول على هيئة مساعدة فنية تستهدف البيئة المواتية‬ ‫لالستثمارات الخاصة‪ ،‬وإجراء تحليالت دورية لنمو القطاع الخاص‪ ،‬وتدابير بناء القدرات المطلوبة لدعم قدرات كال‬ ‫القطاعين العام والخاص‪.‬‬ ‫كما تتطلب استدامة النمو االقتصادي أيضا ً رفع الحصار المفروض على قطاع غزة والسماح بحركة البضائع‬ ‫بين القطاع والضفة‪ .‬وباإلضافة إلى ذلك فال بد من استعادة الصالت التجارية الكاملة بين الضفة الغربية والقدس الشرقية‪،‬‬ ‫والسماح بتنمية المؤسسات والشركات في القدس الشرقية‪.‬‬ ‫المالية العامة‬ ‫هناك عقبات كثيرة تعوق تنمية االقتصاد الفلسطيني حالياً‪ ،‬وتشمل في المقام األول استمرار القيود المفروضة‬ ‫منذ زمن طويل على إمكانية الوصول إلى األراضي والمنشآت والتنقل والتجارة‪ ،‬وعدم استقرار الوضع السياسي‪ ،‬وتوسيع‬ ‫المستوطنات‪ ،‬والحيلولة دون التنمية الفلسطينية في غالبية المنطقة "ج"‪ ،‬التي تمثل ما يزيد على ‪ %60‬من الضفة الغربية‬ ‫وما زالت تحت السيطرة العسكرية اإلسرائيلية الكاملة‪ .‬تثير اآلفاق االقتصادية المستقبلية لفلسطين أشد القلق‪ ،‬مع عجز‬ ‫مستويات النمو المستقبلية المتوقعة عن تحسين مستويات معيشة الفلسطينيين‪ ،‬أو خفض البطالة‪ ،‬أو السماح بالتنمية‬ ‫المستدامة‪.‬‬ ‫‪34‬‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫وعلى الرغم من هذه التحديات‪ ،‬واصلت السلطة الوطنية الفلسطينية تقديم الخدمات العامة بشكل جيد‪ ،‬واستمرت‬ ‫في استراتيجيتها الرامية إلى تعبئة اإليرادات في معظم مدن الضفة الغربية‪ .‬وقد بدأت هذه الجهود بالفعل تؤتي ثمارها‬ ‫التي يمكن مشاهدتها في أرقام المالية العامة للنصف األول من عام ‪ ،2017‬حيث تجاوز األداء على صعيد نمو اإليرادات‬ ‫وضبط اإلنفاق أداء العام الماضي‪ .‬فارتفع إجمالي اإليرادات المحلية بنسبة ‪ %12‬في الفترة من يناير‪/‬كانون الثاني إلى‬ ‫يونيو‪/‬حزيران ‪ 2017‬مقارنة بالفترة ذاتها من عام ‪ .2016‬وقلّصت إجراءات ضبط اإلنفاق زيادة فاتورة األجور‪ ،‬وهي‬ ‫أكبر بنود اإلنفاق‪ ،‬إلى ما دون ‪ %2‬أثناء الفترة من يناير‪/‬كانون الثاني إلى يونيو‪/‬حزيران ‪.2017‬‬ ‫أدى تعافي اإليرادات باإلضافة إلى إجراءات ضبط اإلنفاق إلى تراجع بنسبة ‪ %18‬في عجز موازنة النفقات‬ ‫المتكررة في النصف األول من ‪ 2017‬مقارنة بما كان عليه الوضع قبل عام‪ .‬وبالتوازي مع ذلك‪ ،‬تقلصت المعونات‬ ‫المقدمة إلى الخزانة الفلسطينية بنسبة تقارب ‪ ،%20‬مما زاد بالتالي الضغوط على الموازنة زيادة كبيرة‪.‬‬ ‫(أ) اإليرادات‬ ‫وعلى الرغم من التراجع في معدل النمو االقتصادي في الضفة الغربية إلى ما دون ‪ %1‬في عام ‪،2017‬‬ ‫واصلت اإليرادات نموها في النصف األول من ‪ 2017‬على نحو ما أشرنا سالفاً‪ .‬وشهدت الضرائب المحلية نمواً بنسبة‬ ‫‪ %13‬نتيجة زيادة في معظم الفئات الضريبية‪ .‬فازدادت متحصالت ضريبة الدخل بنسبة ‪ %19‬بفضل تعزيز اإلدارة‬ ‫الضريبية وقرار السلطة الوطنية الفلسطينية بإلغاء مركزية المكاتب الضريبية الذي أدى إلى زيادة عدد دافعي الضرائب‬ ‫إلى ما فوق ‪ 200‬ألف‪ ،‬أي بزيادة ‪ 20‬ألف عنه منذ سنة مضت‪ .‬كما ازدادت الجمارك الداخلية بنسبة ‪ %23‬نتيجة زيادة‬ ‫طبقت في منتصف ‪ ،2016‬وأما اإليرادات من الضريبة غير المباشرة على منتجات التبغ فازدادت بما‬ ‫المعدالت التي ُ‬ ‫يقارب ‪ %5‬نتيجة سياسة مكافحة التهريب التي ساندت بموجبها السلطة الوطنية الفلسطينية إنشاء شركة تبغ محلية جديدة‬ ‫في ‪ .2017‬كما حققت إيرادات المقاصة أداء جيداً مع نموها بنسبة ‪ %6‬في النصف األول من ‪ 2017‬تماشيا ً مع زيادة‬ ‫في الواردات الفلسطينية‪.‬‬ ‫يُعزى التقدم الذي تحقق في أداء اإليرادات جزئيا ً إلى استراتيجية طويلة األجل لتحديث إدارة اإليرادات‬ ‫الفلسطينية تستند إلى خطة عمل معنية باإليرادات أطلقتها السلطة الوطنية الفلسطينية منذ سنتين وتهدف إلى توسيع الوعاء‬ ‫الضريبي وتحسين االمتثال بإنشاء إدارة إيرادات متكاملة تماما ً لضريبة الدخل وضريبة القيمة المضافة والجمارك‬ ‫والضرائب األخرى المباشرة وغير المباشرة‪ ،‬وذلك ضمن جهود أخرى‪.‬‬ ‫‪35‬‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫وقدًلُمستًنتائجًهذهًالجهودًعلىًعددًمنًاألصعدة‪ً:‬‬ ‫بذلت ًوزارة ًالمالية ًوالتخطيط ًجهودا ًللحد ًمن ًتسربات ًالمالية ًالعامة ًفي ًإيرادات ًالمقاصة ًمن ًخالل ًعقدً‬ ‫(‪)1‬‬ ‫االجتماعاتًالدوريةًمعًمسؤوليًوزارةًالماليةًاإلسرائيليةًوتحسينًتبادلًالمعلوماتًوالبيانات‪ً،‬مماًحسّنًمستوىً‬ ‫التعاونًوسمحًللسلطةًالوطنيةًالفلسطينيةًبمتابعةًآليةًالمقاصةًبشكلًأفضل‪ً.‬‬ ‫وضعتًزيادةًالوعيًالضريبيًضمنًاألولويات‪ً،‬وتهدفًوزارةًالماليةًوالتخطيطًإلىًمواصلةًتوعيةًدافعيً‬ ‫ُ‬ ‫(‪)2‬‬ ‫الضرائبًبأهميةًاالمتثالًالضريبي‪ً.‬‬ ‫اتسمتًالحمالتًالميدانيةًاليًنفذهاًمسؤولوًوزارةًالماليةًوالتخطيطًبالدقةًالشديدةًوحسّنتًجمعًالضرائب‪ً،‬كماً‬ ‫(‪)3‬‬ ‫ينعكسًفيًأرقامًتوسيعًاإليراداتًوالوعاءًالضريبي‪ً.‬ويجريًتنفيذًحمالتًمماثلةًعلىًأيديًمسؤوليًالجماركً‬ ‫إلنفاذًالمدفوعاتًالضريبيةًمنًجانبًالمستوردينًومنعًالتهربًالضريبي‪ً.‬‬ ‫(ب)ًالنفقاتً‬ ‫وصل إجمالي اإلنفاق وصافي اإلقراض إلى ‪ 7.8‬مليار شاقل إسرائيلي جديد أثناء الفترة من يناير‪/‬كانون الثاني‬ ‫إلى يونيو‪/‬حزيران ‪ ،2017‬أي بانخفاض مقداره ‪ %3‬مقارنة بالفترة ذاتها في ‪ .2016‬وجاء هذا االنخفاض في المقام‬ ‫األول نتيجة تراجع في اإلنفاق على التحويالت وإنفاق الوزارات التنفيذية على استخدام السلع والخدمات‪ .‬كما عكفت‬ ‫السلطة الوطنية الفلسطينية على تنفيذ سياسة تقشف بهدف خفض الدين العام وضمان استدامة اإلنفاق‪ .‬والحقيقة أن‬ ‫الموازنة بين نفقاتنا وموارد اإليرادات المتاحة لنا سيرشدنا على طريق تحقيق االستقرار المالي‪ .‬عالوة على ذلك فإن‬ ‫ضمان فعالية اإلنفاق وكفاءته واقتصاديته سيساعد إلى حد كبير على تصميم خدمات عامة تلبي احتياجات المواطنين‬ ‫وترضيهم‪ .‬والجدير بالمالحظة أن وزارة المالية والتخطيط ركزت جهودها على خفض رصيد المتأخرات المستحقة‬ ‫للقطاع الخاص وضخ بعض السيولة الضرورية للغاية في السوق باستحداث برنامج سندات إذنية منذ ‪.2015‬‬ ‫فاتورة األجور‬ ‫أسفرًارتفاعًحجمًفاتورةًاألجورًعنًالتزامًبخفضهاًباعتمادًسياسةًعدمًالتوظيفًمنذًعامً‪ً2013‬وذلكًبهدفً‬ ‫الحدًمنًالتعييناتًالجديدةًبحيثًالًتتجاوزًعددًحاالتًتركًالخدمةًالمدنيةًنتيجةًالتقاعدًأوًألسبابًأخرى‪ً.‬‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫‪36‬‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫كماًطبقناًأيضاًنظاماًللتقاعدًالمبكرًفيًالضفةًالغربيةًوفيًغزةًلموظفيًكالًالقطاعينًالمدنيًوالعسكريًبهدفً‬ ‫السيطرةًعلىًتضخمًأعدادًالعاملينًوخفضًفاتورةًاألجور‪ً.‬وأخيراًقلصتًالسلطةًالوطنيةًالفلسطينيةًالوظائفًالمستندةً‬ ‫إلىًنظامًالعقودًفيًالحكومة‪ً.‬ونتوقعًأنًتسهمًهذهًالتدابيرًفيًخفضًفاتورةًاألجورًمنًمستواهاًالحاليًالبالغً‪ً%15‬منً‬ ‫إجماليًالناتجًالمحليًإلىً‪ً%13‬علىًمدىًالسنواتًالخمسًالمقبلة‪ً.‬‬ ‫ً‬ ‫صافي اإلقراض‬ ‫يعتبرًإنهاءًممارساتًالتخلفًعنًسدادًرسومًخدماتًالكهرباءًوالمياهًمنًقِبلًشركاتًالتوزيعًووحداتًالحكمً‬ ‫المحلي‪ً،‬التيًتتألفًمنًالبلدياتًوالمجالسًالقروية‪(ً،‬وهوًماًيسمىًصافيًاإلقراض)‪ً،‬نقطةًاختناقًحرجةًأمامًزيادةً‬ ‫االستدامةًالماليةًلقطاعاتًالمرافق‪ً،‬فضال ًعنًتعزيزًاستقرارًالماليةًالعامةًللسلطةًالوطنية ًالفلسطينية‪ً .‬وقد ًشرعتً‬ ‫السلطةًفيًإصالحاتًشاملةًفيًقطاعاتًالمرافقًلزيادةًمقوماتًاستمراريتهاًبهدفًزيادةًمشاركةًالقطاعًالخاصًوتقديمً‬ ‫خدماتًمنتظمةًميسورةًللمواطنين‪ً.‬وكخطوةًذاتًأولويةًأساسية‪ً،‬فإنناًنساندًإجراءًيرميًإلىًتحسينًنظامًالسدادًفيًهذهً‬ ‫القطاعاتًبوضعًآلياتًلحمايةًإيراداتًالمرافقًبغيةًتفاديًتغييرًمسارهاًإلىًميزانياتًالبلديات‪ً.‬ونبيّنًفيماًيليًجهودً‬ ‫اإلصالحًفيًكلًقطاعًحتىًاآلن‪ً،‬وتوجهاتًاإلصالحًالمستقبلية‪ً:‬‬ ‫ً‬ ‫قطاع الكهرباء‪ً .‬نحنًملتزمونًبخفضًدعمًالمرافقً(صافيًاإلقراض)ًالمقدمًإلىًالبلدياتًومخيماتًالالجئينً‬ ‫بغيةًتحسينًاستدامةًقطاعًالكهرباءًماليا‪ً.‬وتوجدًلجنةًمشتركةًبينًالوزاراتًيترأسهاًرئيسًالوزراءًوتركزًعلىًعددً‬ ‫منًتدابيرًاإلصالحًالراميةًإلىًزيادةًكفاءةًشركاتًالتوزيعًووحداتًالحكمًالمحليًفيًالتحصيل‪ً،‬وزيادةًاالمتثالًلسدادً‬ ‫فواتيرًالمرافق‪ً،‬وتحسينًالبنيةًالتحتيةًواإلطارًالقانونيًلقطاعًالطاقة‪ً.‬‬ ‫ً‬ ‫لتسريعًوتيرةًتنفيذًهذهًاإلصالحات‪ً،‬أنشأتًالسلطةًالوطنيةًالفلسطينيةًمؤسسةًمملوكةًللدولةًوهيًشركةًالنقلً‬ ‫الوطنيةًللكهرباء‪ً،‬التيًتمثلًنافذةًوحيدةًلتوفيرًإمداداتًالكهرباءًللسوق‪ً،‬وستبرمًوحداتًالحكمًالمحليًوشركاتًالتوزيعً‬ ‫وقّعتًفيًسبتمبر‪/‬أيلولً‬ ‫معهاًاتفاقياتًلشراءًالكهرباءًاستناداًإلىًاألسعارًالعادلة‪ً.‬وفيًأعقابًاتفاقيةًإلعادةًهيكلةًالديونً ُ‬ ‫ردًالكهرباءًاإلسرائيلي‪ً،‬شرکةًالكهرباءًاإلسرائيلية‪ً،‬تعكفً‬ ‫‪ً 2016‬بينًسلطةًالطاقةًوالمواردًالطبيعيةًالفلسطينيةًومو ّ‬ ‫شركةًالنقلًالوطنيةًللكهرباءًبمساندةًمنًسلطةًالطاقةًوالمواردًالطبيعيةًالفلسطينيةًعلىًالتفاوضًبشأنًاتفاقيةًشراءً‬ ‫الكهرباءًمعًشرکةًالكهرباءًاإلسرائيلية‪ً،‬ويُتوقعًأنًيتوصلًالطرفانًإلىًالصيغةًالنهائيةًلمشروعًاتفاقيةًبحلولًمنتصفً‬ ‫عامً‪ً.2018‬‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫‪37‬‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫لنًتسمحًهذهًاالتفاقيةًلشركةًالنقلًالوطنيةًللكهرباءًبأنًتكونًفحسبًالمشتريًالفلسطينيًالحصريًمنًجهاتً‬ ‫توليد ًالكهرباء‪ً ،‬كشرکةًالكهرباء ًاإلسرائيليةًومنتجيًالكهرباءًالمستقلين‪ً ،‬بلًستتيحًلهاًأيضا ًالملكيةًالكاملةًوتشغيلً‬ ‫محطاتًفرعيةًونقاطًتوصيلًفيًعمومًفلسطين‪ً .‬وباإلضافةًإلى ًذلك‪ً،‬أمرتًوزارةًالحكمًالمحليًبموجبًالمرسومً‬ ‫الوزاريًالصادرًفيًسبتمبر‪/‬أيلولً‪ً 2016‬جميعًوحداتًالحكمًالمحليًوشركاتًالتوزيعًبفتحًحسابًمصرفيًمنفصلً‬ ‫لحماية ًإيراداتًالمرافق‪ً،‬وفتحتًغالبيتهاًبالفعلًهذاًالحساب‪ً،‬الذيًيُتوقعًأنًيضعًنهايةًلصافيًاإلقراضًعلىًالمدىً‬ ‫المتوسط‪ً.‬‬ ‫ً‬ ‫واستشرافا ً آلفاق المستقبل‪ ،‬يوجد أمام السلطة الوطنية الفلسطينية عدد من الخيارات لتوسيع إمداداتها من الكهرباء‬ ‫وتنويعها‪ ،‬لكن لضمان مصادر كهرباء أكثر اعتمادية وميسورة التكلفة في فلسطين‪ ،‬على السلطة الوطنية الفلسطينية‬ ‫اعتماد نهج تدريجي لدفع عجلة اإلصالحات في زيادة استدامة القطاع ماليا ً على المدى المتوسط‪ ،‬بما في ذلك إصالحات‬ ‫التعرفة وتحسين أدائه التشغيلي‪.‬‬ ‫قطاع المياه‪ً :‬بمساندةًمنًقانونًالمياهًلسنةً‪ً 2014‬وخطةًالتنميةًاالستراتيجيةًلقطاعًالمياهًللفترةً‪ً،2022-2017‬شرعً‬ ‫القطاعًفيًإصالحاتًشاملةًلتوفيرًإمكانيةًالحصولًالمنصفًعلىًخدماتًالمياهًاآلمنةًوالمستدامة‪ً،‬والتيًتتألفًمنً‬ ‫إصالحاتًتنظيميةًومؤسسية‪ً.‬وفيًالمرحلةًالراهنةًمنًاإلصالحات‪ً،‬انصبًالتركيزًبقوة ًعلىًتحسينًاستدامةًالقطاعً‬ ‫ماليا‪ً،‬وهوًشيءًالًغنىًعنهًلخفضًالدعمًالمقدمًإلىًوحداتًالحكمًالمحلي‪ً،‬وتوفيرًخدماتًأحسنًجودة‪ً،‬وتحقيقًاستقرارً‬ ‫ديونًوحداتًالحكمًالمحليًسريعةًالتزايدًالمستحقةًألحدًمورّديًالمياهًبالجملة‪ً،‬وهوًدائرةًمياهًالضفةًالغربية‪ً.‬فنظراً‬ ‫للزيادةًفيًالطلبًعلىًالمياهًوفيًإمداداتًالمياهًاإلضافيةًبمرورًالوقت‪ً،‬ستتفاقمًقضيةًصافيًاإلقراضًماًلمًتبدأًوحداتً‬ ‫الحكمًالمحليًفيًسدادًكاملًتكلفةًالمياهًالتيًتشتريهاًبالجملةًإلىًدائرةًمياهًالضفةًالغربية‪ً.‬‬ ‫وتعكفًسلطةًالمياهًالفلسطينيةًحالياًعلىًإعدادًمشروعًجديدًيساندهًالبنكًالدوليًلمساعدةًقطاعًالمياهًفيًتعزيزً‬ ‫بناءًالقدراتًوتحسينًكفاءةًنظامًالتوزيعًوزيادةًتحصيلًالفواتيرًوزيادةًإمداداتًالمياه‪ً.‬وكمشروعًتجريبي‪ً،‬وبهدفً‬ ‫خفضًالديونًالمتراكمةًالمستحقةًلدائرةًمياهًالضفةًالغربية‪ً،‬اختارتًسلطةًالمياهًالفلسطينيةًبعضًالبلدياتًلفتحًحسابً‬ ‫ً دًلتحويطًاإليراداتًالمحصلةًمنًفاتورةًالمياه‪ً.‬وسيتمًتوسيعًهذهًالمبادرةًفيًالنهايةًلتشملًكافةًوحداتًالحكمً‬ ‫ضمانً ُ‬ ‫مقي‬ ‫المحليًفيًالضفةًالغربية‪.‬‬ ‫‪38‬‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫يهدف هذا التدبير إلى إنشاء شركات مرافق مستدامة وتتوفر لها مقومات البقاء‪ ،‬وتعمل على مستوى استرداد‬ ‫التكلفة‪ ،‬وتقدم خدمات على درجة من الكفاءة واإلنصاف للمواطنين‪ .‬وترمي سلطة المياه الفلسطينية إلى تقديم الئحة‬ ‫تنظيمية إلى مجلس الوزراء إلنشاء شركات مرافق إقليمية كمقدمي خدمات بحلول عام ‪ ،2018‬وبالتالي السماح بتطبيق‬ ‫آليات حوكمة استناداً إلى مساءلة اإلدارة أمام مجلس مستقل يتمتع باالستقاللية المالية‪.‬‬ ‫اإلحالة الصحية‬ ‫السلطة الوطنية الفلسطينية ملتزمة بتحسين أداء نظام اإلحالة الطبية وضمان تمتع الفلسطينيين كافة بإمكانية‬ ‫الحصول على خدمات رعاية صحية جيدة النوعية دون تكبد صعوبة مالية جرّاء ذلك‪ .‬وقد ركزت السلطة جهودها على‬ ‫تعزيز القدرات المؤسسية لوزارة الصحة من خالل تحسين آليات التخطيط الصحي ووضع السياسات وأنظمة الرصد‬ ‫والتقييم الممنهجة‪.‬‬ ‫تمكنت وزارة الصحة‪ ،‬بمساندة من وزارة المالية والتخطيط‪ ،‬من اعتماد أدلة وبروتوكوالت وإجراءات جديدة‬ ‫لإلحالة بغية تحسين نظام اإلحالة‪ ،‬ووضعت مجموعة واضحة من معايير اإلحالة لتحسين الكفاءة‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪،‬‬ ‫قعت وزارة الصحة عدداً من مذكرات التفاهم مع الجهات الرئيسية اإلسرائيلية المقدمة للخدمات لوضع مجموعة من‬ ‫وّ‬ ‫الترتيبات التعاقدية وقائمة بالخدمات القياسية‪ .‬كما تم أيضا ً توقيع مذكرات تفاهم مع المنشآت الصحية المحلية لضبط‬ ‫تكاليف اإلحالة إلى المستشفيات الخاصة المحلية‪.‬‬ ‫وبدأت اإلصالحات‪ ،‬التي طبقت حتى اآلن‪ ،‬تؤتي نتائجها‪ .‬والواقع أن تكاليف اإلحاالت الطبية إلى المستشفيات‬ ‫اإلسرائيلية انخفضت من ‪ 239‬مليون شاقل إسرائيلي جديد عام ‪ 2015‬إلى ‪ 227‬مليون شاقل إسرائيلي جديد عام‬ ‫‪ .2016‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬فبنهاية مارس‪/‬آذار ‪ ،2017‬وصلت االستقطاعات فيما يخص اإلحاالت الطبية إلى‬ ‫المستشفيات اإلسرائيلية إلى حوالي ‪ 51‬مليون شاقل إسرائيلي جديد‪ ،‬أي أقل بنسبة ‪ %10‬مقارنة بالفترة ذاتها من عام‬ ‫‪ .2016‬كما شهدت قدرات فريق وزارة الصحة في مجال التحقق من فواتير اإلحالة وفحصها تحسنا ً كبيراً في الوقت‬ ‫نفسه‪.‬‬ ‫يتمثل هدفنا االستراتيجي في النهاية في خفض اإلنفاق على اإلحاالت بدرجة كبيرة‪ .‬ولتحقيق هذا الغرض‪ ،‬ندرك‬ ‫أننا بحاجة إلى استثمار المزيد في البنية التحتية لقطاع الصحة‪ .‬ويتضمن هذا زيادة إمداد الخدمات من خالل بناء منشآت‬ ‫صحية متخصصة جديدة‪ ،‬وتحسين اإلنصاف في إمكانية الحصول على الخدمات من خالل الوصول إلى المناطق النائية‪،‬‬ ‫وتمكين الرعاية الصحية الوقائية‪ ،‬وتعزيز أنظمة الفحص المبكر بين مواطنينا‪ ،‬وزيادة الوعي بنمط الحياة الصحي كجزء‬ ‫من التدخالت المخططة الرئيسية للسنوات المقبلة‪.‬‬ ‫‪39‬‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫التحويالت المالية إلى وحدات الحكم المحلي‬ ‫تعتمد الحكومات المحلية اعتماداً متزايد على اإليرادات المحصلة من التوزيع المحلي لخدمات الكهرباء والمياه‬ ‫والصرف الصحي والمرافق األخرى‪ ،‬وبالتالي تنشأ مشكلة صافي إقراض عندما ال تسدد الحكومات المحلية لجهات تقديم‬ ‫تستقطع بالتالي الفواتير المتأخرة مضافا ً إليها غرامات التأخير من التحويالت‬ ‫الخدمات مستحقاتها في الوقت المناسب‪ ،‬ف ُ‬ ‫اإلسرائيلية إلى فلسطين‪ .‬ولعالج هذه القضية وتوفير خدمات أفضل للمجتمعات المحلية‪ ،‬ستعمل السلطة الوطنية الفلسطينية‬ ‫على إعادة هيكلة مرافقها وتحسين تنظيمها‪ ،‬حيث أُعطيت األولوية لقطاعي الكهرباء والمياه‪ .‬سيتمّم هذا التدبير اإلصالحي‬ ‫إصالحات الحكم المحلي‪ ،‬متضمنا ً بالتالي اإلصالحات المتعلقة بتحويالت المالية العامة بين األجهزة الحكومية‪ .‬ونهدف‬ ‫على المدى المتوسط إلى الطويل إلى إعادة هيكلة الحكم المحلي وإدارته‪ ،‬وإلغاء مركزية نطاق أوسع كثيراً من الخدمات‬ ‫المقدمة إلى وحدات الحكم المحلي‪ ،‬مع بناء قدراتها وقدرتها المالية لتقديم هذه الخدمات‪.‬‬ ‫لتمويل خدمات إضافية أفضل جودة‪ ،‬ستحتاج أجهزة الحكم المحلي إلى سلطة موسعة لجمع اإليرادات وإدارة‬ ‫مواردها‪ .‬وباإلضافة إلى ذلك‪ ،‬فال بد من إنشاء نظام عادل ويعوَّ ل عليه للتحويالت بين األجهزة الحكومية المركزية‬ ‫والمحلية‪ .‬وقد شرعت وزارة المالية والتخطيط في السنوات األخيرة في نشر تقارير حول تحويالت المالية العامة من‬ ‫الحكومة المركزية إلى وحدات الحكم المحلي لمساعدة هذه الوحدات على التخطيط المالي السليم واإلدارة األفضل للموارد‬ ‫وتعزيز تعبئة اإليرادات لتقديم خدمات أحسن جودة للمواطنين‪ .‬وسيؤدي هذا في نهاية المطاف إلى إعداد نظام فعال‬ ‫لتحويالت المالية العامة بين األجهزة الحكومية‪ ،‬مع توسيع صالحيات وحدات الحكم المحلي على صعيد جباية الضرائب‬ ‫وجمع اإليرادات وإدارة الموارد‪ ،‬مما سيحفز التنمية االقتصادية على المستوى المحلي‪.‬‬ ‫إدارة شؤون المالية العامة‬ ‫قادت ًوزارة ًالمالية ًوالتخطيط ًعملية ًوضع ًاستراتيجية ًقطاعية ًإلدارة ًالمالية ًالعامة ًتغطي ًالفترة ًالمقترحةً‬ ‫خصصتً‬ ‫وضعتًأولوياتًمعينةًلقطاعًإدارة ًالمالية ًالعامة ًو ُ‬ ‫(‪ً)2022-2017‬وينصبًتركيزهاًعلىًاإلنجاز‪ً،‬حيثً ُ‬ ‫مواردًللمتابعة‪ً.‬ومنًهذاًاالحتفاظًبعمليةًنشطةًللتصديًللقضاياًالمحليةًوالصعوباتًالتيًتقفًفيًطريقًتلكًاألولويات‪ً.‬‬ ‫كماًتهدفًاالستراتيجيةًأيضا ًإلىًاإلنشاءًالتدريجيًلروتينًوثقافةًيمتثالنًألفضلًالممارساتًالدوليةًفيًمجالًإدارةً‬ ‫الماليةًالعامةً‪ً،‬علىًأنًتكونًالبدايةًباعتمادًإطارًمحدثًلإلنفاقًالعامًوالمساءلةًالمالية‪ً.‬تهدفًاالستراتيجيةًأيضا ًإلىً‬ ‫االمتثال ًللمعايير ًا لمحاسبية ًالدولية ًللقطاع ًالعام ًواإلحصاءات ًالمالية ًالحكومية ًوأفضل ًممارسات ًالمنظمة ًالدوليةً‬ ‫للمؤسساتًالعلياًلمراجعةًالحسابات‪.‬‬ ‫‪40‬‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫الشراء العام‬ ‫السلطة الوطنية الفلسطينية ملتزمة بمواصلة تحسين وتحديث نظام المشتريات العامة من خالل ضمان التنفيذ‬ ‫الفعال لقانون الشراء العام رقم ‪ 8‬لسنة ‪ 2014‬والئحته التنفيذية‪ .‬دخل قانون الشراء العام حيز النفاذ في ‪ 1‬يوليو‪/‬تموز‬ ‫‪ ، 2016‬ويسري على كافة الكيانات العامة‪ ،‬بما فيها وحدات الحكم المحلي‪ .‬ولضمان وضع هذه الترتيبات المؤسسية‬ ‫الضرورية موضع التنفيذ‪ ،‬وافق مجلس الوزراء على الهيكل التنظيمي للمجلس األعلى لسياسات الشراء العام لمساندة‬ ‫وظائفه على النحو المبين في قانون الشراء العام‪ .‬ونساند حاليا ً المجلس في تحديد وتعبئة موظفين مؤهلين لالضطالع‬ ‫بالدور المزمع‪ ،‬ونتوقع أن يستهل المجلس ممارسة وظائفه أثناء الربع األول من ‪.2018‬‬ ‫ً‬ ‫(ج)ًعجز الموازنة ومعونات المانحينً‬ ‫على الرغم من التزامنا القوي بأجندتنا اإلصالحية وبخفض عجز الموازنة وتحسين اإلدارة المالية‪ ،‬تراجعت‬ ‫مساندة الموازنة باطراد من ‪ 1.23‬مليار دوالر عام ‪ 2013‬إلى ‪ 606‬مليون دوالر عام ‪ .2016‬وواصلت مساندة‬ ‫يتوقع أال تتجاوز ‪ 500‬مليون دوالر بنهاية السنة‪ .‬ويُتوقع أن تكون السنوات المقبلة‬‫الموازنة تراجعها عام ‪ ،2017‬و ُ‬ ‫أيضا ً مليئة بالتحديات من حيث حصيلة المعونات الخارجية نتيجة عدم استقرار البيئة السياسة‪ ،‬والضبابية االقتصادية‪،‬‬ ‫وإعادة توجيه المعونات إلى أولويات أخرى في الشرق األوسط‪.‬‬ ‫دعما ً ألجندتنا اإلصالحية وضرورة تمويل فجوتنا التمويلية المتوقعة البالغة ‪ 580‬مليون دوالر في ‪،2017‬‬ ‫تعتبر حاسمة األهمية؛ ألن اإلصالحات‬ ‫طلبت السلطة الوطنية الفلسطينية من مجتمع المانحين زيادة مساندة الموازنة‪ ،‬التي ُ‬ ‫كن مساندة‬‫التي تنفذها السلطة الوطنية الفلسطينية لن تكون كافية وحدها لسد الفجوة التمويلية على المدى القصير‪ .‬كما ستم ّ‬ ‫المانحين اإلضافية أيضا ً وزارة المالية والتخطيط من مواصلة جهودها الرامية إلى خفض المتأخرات المستحقة للقطاع‬ ‫الخاص‪.‬‬ ‫باإلضافة إلى الجهود الجارية لتعبئة المعونات‪ ،‬تلتزم السلطة الوطنية الفلسطينية بمواصلة وتوسيع جهودها‬ ‫اإلصالحية التي تهدف إلى خفض العجز في موازنة النفقات المتكررة‪ ،‬حيث نخطط لمواصلة الجهود التي عكفنا على‬ ‫تنفيذها لزيادة اإليرادات الحكومية‪ ،‬واحتواء نمو موظفي القطاع العام‪ ،‬وخفض تكاليف اإلحاالت الطبية خارج نظام‬ ‫الرعاية الصحية العام‪ ،‬وخفض حجم صافي اإلقراض المرتبط بفواتير الكهرباء التي ال تسددها الحكومات المحلية‬ ‫وشركات توزيع الكهرباء إلى إسرائيل‪.‬‬ ‫‪41‬‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫تنمية القطاع الخاص‬ ‫نظراً لمختلف القيود التي تؤدي إلى تقليص التصنيع في االقتصاد الفلسطيني وتدني آفاق التوظيف‪ ،‬تعمل السلطة‬ ‫الوطنية الفلسطينية عن كثب مع جهات فلسطينية تضم القطاع الخاص ومراكز الفكر واألوساط األكاديمية لوضع‬ ‫استراتيجية اقتصادية متجاوبة مع حاجات اليوم االقتصادية واالستثمارية الملحة‪ ،‬وتتضمن رؤية اقتصادية واضحة‬ ‫لمساندة االقتصاد الفلسطيني عندما يطلَق العنان إلمكانياته االقتصادية‪ .‬ستساعد إزالة القواعد التنظيمية المرهقة ومساندة‬ ‫الشركات الناشئة ومنشآت األعمال الصغرى والصغيرة والمتوسطة‪ ،‬التي تمثل القوة الدافعة لالبتكارات والعمود الفقري‬ ‫للنمو االقتصادي وتوفير فرص العمل في االقتصاد الفلسطيني‪ ،‬على تشجيع قطاع خاص نشيط‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬فال‬ ‫بد من سد الفجوة المتسعة بين الضفة الغربية وقطاع غزة‪ ،‬مع البدء باسترداد القاعدة الصناعية لقطاع غزة وإعادة‬ ‫إعمارها وإعادة بنائها‪ ،‬والعمل على إيجاد اقتصاد فلسطيني مستقبلي متكامل ونشيط‪.‬‬ ‫حققت السلطة الوطنية الفلسطينية تقدما ً كبيراً في تحديث اإلطار القانوني والتنظيمي للقطاع الخاص‪ ،‬وذلك بقيادة‬ ‫نت قانون المعامالت المشمولة بضمانات في أبريل‪/‬نيسان ‪ ،2016‬وأطلقت سجل‬ ‫وزارة االقتصاد الوطني‪ ،‬حيث س ّ‬ ‫األموال المنقولة بكامل وظائفه على اإلنترنت في أوائل ‪ ،2017‬مما يسمح للشركات بالحصول على القروض وأشكال‬ ‫كنت أداة السياسات هذه القطاع الخاص بدرجة كبير من تعظيم‬ ‫التمويل األخرى باستخدام أصولها المنقولة كضمان‪ .‬وقد م ّ‬ ‫تعميم الخدمات المالية وتعزيز دور المؤسسات المالية لمساندة القطاع الخاص‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬قُدّم قانون الشركات‬ ‫الجديد‪ ،‬الذي يحدّث القانون األردني القديم لسنة ‪ ،1958‬إلى مجلس الوزراء في يونيو‪/‬حزيران ‪ ،2017‬ويُتوقع أن تتم‬ ‫نه بنهاية ‪.2017‬‬ ‫الموافقة عليه وس ّ‬ ‫وأخيراً وبمساعدة فريق البنك الدولي‪ ،‬حقق إصالح تراخيص مزاولة األعمال لتحديث قانون الحرف والصناعات‬ ‫لسنة ‪ 1953‬تقدما ً كبيراً؛ كما قُدّم تعديل القانون إلى مجلس الوزراء في مطلع سبتمبر‪/‬أيلول ‪ .2017‬تهدف هذه التدابير‬ ‫كلها إلى تشجيع إدماج الشركات الخاصة‪ ،‬وال سيما منشآت األعمال الصغرى والصغيرة والمتوسطة‪ ،‬ونموها من خالل‬ ‫عمليات مبسطة ومجمّعة لتسجيل منشآت األعمال وإصدار التراخيص لها‪ ،‬مما سيسهم في توفير المزيد من الوظائف في‬ ‫القطاع الرسمي‪.‬‬ ‫‪42‬‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫سيضفى مزيد من األهمية على تنفيذ هذه القوانين‪ ،‬وذلك باعتماد اللوائح التنظيمية ذات العالقة‪ ،‬ووضع اإلطار‬ ‫المؤسساتي المناسب‪ ،‬وبناء قدرات الوزارات ذات الصلة‪ .‬وستواصل السلطة الوطنية الفلسطينية التشجيع على تهيئة بيئة‬ ‫أفضل واعتماد جميع اإلصالحات الالزمة لبيئة األعمال‪ ،‬والتي تهدف إلى مساندة القطاع الخاص‪ ،‬بما في ذلك ريادة‬ ‫أعمال المرأة‪.‬‬ ‫فز لتوسيع جهودنا الرامية إلى إيجاد بيئة أعمال جذابة‪ ،‬حيث تصل البطالة‬ ‫يظل توفير فرص العمل أهم عامل مح ّ‬ ‫ً‬ ‫في فلسطين إلى معدل ينذر بالخطر‪ ،‬هو األعلى في المنطقة‪ ،‬حيث بلغ ‪ %27‬عام ‪ ،2016‬وتحديدا ‪ %18‬في الضفة‬ ‫الغربية و‪ %42‬في غزة عام ‪ .2016‬وبالتالي سيركز تدخل السلطة الوطنية الفلسطينية على مساندة االستثمارات التي‬ ‫تزيد فرص العمل‪ ،‬وتشجيع ومساندة الشراكات بين القطاعين العام والخاص في جميع القطاعات‪ ،‬واستحداث برامج‬ ‫لجذب مستثمرين جدد في السوق الفلسطينية وتوفير لهم المساندة الفنية والمالية إلنشاء شركاتهم وتنميتها‪ .‬وفي هذا الصدد‪،‬‬ ‫اعتمد مجلس الوزراء بالفعل مجموعة من الحوافز‪ ،‬كاإلعفاءات الضريبية‪ ،‬التي تستهدف االستثمارات في الطاقة‬ ‫المتجددة‪.‬‬ ‫عالوة على ذلك‪ ،‬تقضي خطتنا للسنوات الخمس المقبلة بزيادة االستثمارات العامة في البنية التحتية‪ ،‬بما في‬ ‫ذلك بناء شبكات المياه التي تستهدف قطاع الزراعة‪ ،‬وتحسين إمكانية الوصول من خالل تحسين شبكات النقل‬ ‫واالتصاالت‪ ،‬وتوسيع حجم إمدادات الكهرباء‪ ،‬وإنشاء مناطق صناعية إضافية‪.‬‬ ‫بغية توسيع تجارتها الدولية‪ ،‬حصلت السلطة الوطنية الفلسطينية على مساندة من البنك الدولي بشأن السياسة‬ ‫التجارية‪ ،‬وستواصل عملها لتحسين اإلجراءات التجارية واللوجستيات‪ .‬وتعكف السلطة في الوقت الراهن‪ ،‬وبمساندة من‬ ‫شركائنا الدوليين‪ ،‬على استعراض شامل ألحكام بروتوكول باريس بغرض اقتراح تعديالت لس ّ‬ ‫نها‪.‬‬ ‫على الرغم من الوضع المليء بالتحديات‪ ،‬فإن السلطة الوطنية الفلسطينية كلها إصرار على المضيّ قدما ً في‬ ‫اإلصالحات المؤسسية المذكورة أعاله‪ ،‬حيث يقدم البنك الدولي لنا مساعدته ماليا ً وفنيا ً في شتى المجاالت‪ ،‬ونحن ممتنون‬ ‫لهذه المساندة المتواصلة والمهمة‪ .‬وملتزمون تمام االلتزام بهذا التعاون وتحقيق كافة األهداف التي نصت عليها خططنا‬ ‫اإلصالحية‪.‬‬ ‫‪43‬‬ ‫دولة فلسطين‬ ‫رئيس الوزراء‬ ‫بعد تلخيص أحدث التطورات واآلفاق المستقبلية في مجال المالية العامة وتوجهاتنا اإلصالحية‪ ،‬نطلب من البنك‬ ‫الدولي التكرم بتزويدنا بمنحة ثامنة ألغراض سياسات التنمية بمبلغ ‪ 30‬مليون دوالر‪ .‬ستساعد هذه المنحة السلطة الوطنية‬ ‫الفلسطينية في تحقيق المزيد من التقدم في األجندة اإلصالحية وبلوغ أهدافها‪.‬‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫ً‬ ‫راميًحمدًهللاًرئيسًالوزراءً‬ ‫ً‬ ‫‪44‬‬ ‫المرفق ‪ :3‬المرفق الخاص بالعالقات مع صندوق النقد الدولي‬ ‫‪45‬‬ ‫المرفق ‪ :4‬جدول التحليل البيئي واالجتماعي‪/‬الفقر‬ ‫اآلثار على أوضاع الفقر أو األحوال‬ ‫آثار بيئية إيجابية أو سلبية كبيرة‬ ‫اإلجراءات المسبقة‬ ‫االجتماعية أو واآلثار التوزيعية‬ ‫(نعم‪/‬ال‪/‬يحدَّ د الحقاا)‬ ‫الجوهرية إيجابية أو سلبية‬ ‫(نعم‪/‬ال‪/‬يحدَّ د الحقاا)‬ ‫الركيزة ‪ :1‬تحسين شفافية تحويالت المالية العامة إلى مقدمي الخدمات المحليين‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار سلبية اجتماعية أو‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار بيئية سلبية‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :1‬بتوجيه من سلطة الطاقة والموارد الطبيعية‬ ‫تتعلق بأوضاع الفقر‪.‬‬ ‫الفلسطينية‪ ،‬فتح ‪ %90‬على األقل من كافة البلديات والمجالس القروية‬ ‫وشركات التوزيع حسابا ً مصرفيا ً منفصالً إليداع األموال المحصلة من‬ ‫فواتير الكهرباء لدفعها إلى شركة النقل الوطنية للكهرباء‪.‬‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار سلبية اجتماعية أو‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار بيئية سلبية‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :2‬بناء على توجيهات سلطة المياه الفلسطينية‪ ،‬فتحت‬ ‫تتعلق بأوضاع الفقر‪.‬‬ ‫خمس (‪ )5‬وحدات حكم محلي على األقل حسابا ً مصرفيا ً منفصالً إليداع‬ ‫األموال المحصلة من فواتير المياه المنزلية للسداد إلى دائرة مياه الضفة‬ ‫الغربية‪.‬‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار سلبية اجتماعية أو‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار بيئية سلبية‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :3‬قامت وزارة الصحة‪( :‬أ) بتوقيع مذكرة تفاهم لوضع‬ ‫تتعلق بأوضاع الفقر‪.‬‬ ‫إطار لشراء خدمات اإلحالة مع ستة (‪ )6‬مستشفيات وطنية على األقل؛‬ ‫و(ب) نشر إجراءات قياسية موحدة لإلحاالت الطبية على اإلنترنت‪.‬‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار سلبية اجتماعية أو‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار بيئية سلبية‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :4‬أصدرت وزارة المالية والتخطيط تعليمات تفوض‬ ‫تتعلق بأوضاع الفقر‪.‬‬ ‫اإلدارة العامة للحسابات بوزارة المالية والتخطيط ودائرة المشاريع‬ ‫بوزارة الحكم المحلي بإصدار تقارير سنوية تتضمن معلومات حول‪:‬‬ ‫(أ) مبلغ الموازنة الرأسمالية لوزارة الحكم المحلي المخصصة من قبل‬ ‫وزارة الحكم المحلي لكل وحدة حكم محلي؛ و(ب) مبلغ االستقطاعات‬ ‫أو اإليرادات المعترضة من جانب وزارة المالية والتخطيط لكل وحدة‬ ‫حكم محلي؛ و(ج) مرفق بتقرير رسوم النقل الحالي مع تحليل لنسبة كل‬ ‫وحدة حكم محلي استناداً إلى معايير التخصيص المعتمدة من مجلس‬ ‫الوزراء‪.‬‬ ‫الركيزة ‪ :2‬تحسين بيئة األعمال‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار سلبية اجتماعية أو‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار بيئية سلبية‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :5‬أنشأت وزارة االقتصاد الوطني وطبقت سجل‬ ‫تتعلق بأوضاع الفقر‪.‬‬ ‫األصول المنقولة الذي يسمح للشركات بضمان القروض وصور التمويل‬ ‫األخرى التي تحصل عليها باستخدام األصول المنقولة‪.‬‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار سلبية اجتماعية أو‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار بيئية سلبية‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :6‬رفعت وزارة االقتصاد الوطني إلى مجلس الوزراء‬ ‫تتعلق بأوضاع الفقر‪.‬‬ ‫قانون الشركات الجديد الذي تضمن إجراءات مبسطة لترخيص منشآت‬ ‫األعمال‪ ،‬واألنواع الجديدة من الشركات واألسهم‪ ،‬والممارسات الجيدة‬ ‫لحماية المستثمرين أصحاب حصص األقلية وتسوية حاالت اإلعسار‪.‬‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار سلبية اجتماعية أو‬ ‫ال يتوقع حدوث آثار بيئية سلبية‪.‬‬ ‫اإلجراء المسبق ‪ :7‬رفعت وزارة الصحة‪ ،‬بالتعاون مع وزارة االقتصاد‬ ‫تتعلق بأوضاع الفقر‪.‬‬ ‫الوطني‪ ،‬إلى مجلس الوزراء تعديالت على الجداول الملحقة بقانون‬ ‫الحرف والصناعات لسنة ‪( 1953‬تحديث التصنيف الثالثي للموافقات‬ ‫المطلوبة لمنح التراخيص لمنشآت األعمال وهيكل رسوم الترخيص)‪.‬‬ ‫‪46‬‬ ‫المرفق ‪ :5‬إدارة الماليات العامة والجوانب المالية والتعاقدية‬ ‫يلخص هذا المرفق الوضع الراهن لجوانب معينة من نظام إدارة الماليات العامة للسلطة الفلسطينية وجهود اإلصالح الجارية‪ .‬يعتبر نظام‬ ‫إدارة الماليات العامة للسلطة الفلسطينية فعاالً ألغراض عمليات مساندة الموازنة العامة‪ ،‬لكن تكتنفه مخاطر مالية وتعاقدية مرتفعة‪.‬‬ ‫النظام المتكامل لمعلومات اإلدارة المالية‬ ‫حظي إعداد موازنة السلطة الفلسطينية وعملية تنفيذها بمساندة النظام المتكامل لمعلومات اإلدارة المالية منذ ‪ .2009‬وقد ُ‬ ‫طبّق النظام في كافة‬ ‫الوزارات التنفيذية‪ ،‬ويعتبر نظاما ً رسميا ً لرصد الموارد المالية على مستوى األراضي الفلسطينية‪ .‬وتقوم الوزارات التنفيذية بقيد المعامالت‬ ‫حدّثت إجراءات النظام المتكامل‬ ‫مع موافقة المراقبين الماليين التابعين لوزارة المالية الموجودين في كافة الوزارات التنفيذية على المعاملة‪ .‬وقد ُ‬ ‫مما أدى إلى تحسينات من حيث توحيد القوائم المالية وإصدار التقارير المالية وانتظام عمليات التبادل بين الوزارات التنفيذية ووزارة المالية‪.‬‬ ‫ويشتمل النظام المتكامل على ضوابط على المدفوعات مقابل الحدود النقدية القصوى‪ ،‬لكن عدم كفاية ضوابط الرقابة على االرتباطات يمكنه‬ ‫أن يؤدي إلى تراكم المتأخرات‪.‬‬ ‫حساب الخزانة الموحد‬ ‫تدفع جميع اإليرادات الضريبية مباشرة في حساب الخزانة‪ ،‬ويتم تنفيذ معظم المدفوعات التشغيلية ونفقات التحويل بمعرفة الوزارات التنفيذية‬ ‫في نموذج خزانة باستخدام النظام المتكامل‪ .‬وتتم المطابقة بين الحساب الفرعي للخزانة والمدفوعات بشكل منتظم‪ .‬وتوجد ثالثة حسابات‬ ‫خزانة رئيسية‪( :‬أ) حساب إيرادات المقاصة؛ و(ب) حساب صندوق المانحين المستخدم إليداع تمويل مساندة الموازنة (كمنحة سياسات‬ ‫التنمية‪ ،‬تمويل البرامج وفقا ً للنتائج)؛ و(ج) حساب يُستخدم لإليرادات والنفقات المحلية‪ .‬ويشتمل كل حساب خزانة على حسابات فرعية ذات‬ ‫أسقف افتراضية يتم تجميعها يوميا ً لضمان تصفير األرصدة في الحسابات الفرعية‪ .‬لكن بعثة تم إيفادها مؤخراً الستعراض عملية التسوية‬ ‫المصرفية بوزارة المالية كشفت عن مواطن ضعف معينة وتأخيرات في إعداد التسويات المصرفية الشهرية لحسابات الرصيد المصفّر من‬ ‫جانب الكيانات الحكومية‪ .‬وسيتم التصدي لهذا القصور من خالل مشروع إدارة الماليات العامة الممول من الصندوق االستئماني لغزة والضفة‬ ‫الغربية (قيد اإلعداد)‪.‬‬ ‫الرقابة المالية والرقابة على االرتباطات‬ ‫من المكونات الرئيسية إلطار الرقابة الداخلية بوزارة المالية وظيفة المراقب المالي‪ .‬هذا هو النموذج المسبق التقليدي ("التدقيق المسبق")‬ ‫الذي تستخدمه وزارات مالية كثيرة‪ .‬وعلى كل مراقب مالي منتدب لدى الوزارة التنفيذية المعينة مراجعة كافة المعامالت وإجازتها‪ ،‬بما في‬ ‫ذلك المتعلقة منها بالمشاريع الممولة من الصندوق االستئماني لغزة والضفة الغربية‪ ،‬قبل أن يتم تجهيزها للدفع‪ .‬ويتولى المحاسب العام بوزارة‬ ‫ً‬ ‫مدفوعة بمبادئ توجيهية وإجراءات مستندة إلى المخاطر‪ .‬وتوجد‬ ‫المالية والتخطيط تعيين المراقبين الماليين‪ .‬وليست وظيفة المراقب المالي‬ ‫حاليا ً وظيفة في النظام المتكامل لمعلومات اإلدارة المالية لقيد وتسجيل ارتباطات الموازنة (تسمى مستند طلب موازنة)‪ ،‬لكنها ليست إلزامية‬ ‫ولم تخضع لرقابة المراقب المالي‪ .‬لكن استخدمت هذه الوظيفة في هاتين السنتين األخيرتين على أساس تجريبي في وزارات التعليم‪ ،‬والداخلية‪،‬‬ ‫واألشغال العامة واإلسكان‪ ،‬والنقل‪ .‬وسيتم تعميمها بمساندة مشروع إدارة الماليات العامة الممول من الصندوق االستئماني لغزة والضفة‬ ‫الغربية المذكور أعاله‪.‬‬ ‫التدقيق الداخلي‬ ‫ُهد إليها بتفويض مزدوج يشمل إجراء التدقيق المالي الداخلي مركزيا ً‬‫ِ‬ ‫ع‬ ‫و‬ ‫المالية‪،‬‬ ‫بوزارة‬ ‫‪2004‬‬ ‫م‬‫عا‬ ‫في‬ ‫الداخلي‬ ‫للتدقيق‬ ‫العامة‬ ‫أُنشِ ئت اإلدارة‬ ‫في وزارة المالية وإلغاء مركزية وظيفة التدقيق الداخلي ونقل تبعيتها من وزارة المالية إلى الوزارات التنفيذية‪ .‬ويخضع نطاق وظيفة التدقيق‬ ‫المالي الداخلي في عموم السلطة الوطنية الفلسطينية للنظام رقم ‪ 10‬لسنة ‪ 2011‬الصادر في أغسطس‪/‬آب ‪ ،2011‬والذي يوضح أدوار‬ ‫ومسؤوليات إدارة التدقيق الداخلي باإلضافة إلى متطلبات تقديم التقارير‪ .‬أُنشِ ئت وحدة تنسيق مركزي بوزارة المالية بمقتضى المادة رقم ‪5‬‬ ‫من النظام رقم ‪ 10‬لسنة ‪ 2011‬الذي أصدره رئيس الوزراء‪ .‬لكن ترتيبات التدقيق المالي الداخلي هذه غير مطبقة حالياً‪.‬‬ ‫المحاسبة وإعداد التقارير‬ ‫تمتد السنة المالية للسلطة الفلسطينية من ‪ 1‬يناير‪/‬كانون الثاني إلى ‪ 31‬ديسمبر‪/‬كانون األول‪ .‬ويتم إعداد القوائم المالية للسلطة الفلسطينية‬ ‫وفق المعايير المحاسبية الدولية في القطاع العام على أساس نقدي‪ .‬ويتم إجراء تسويات مصرفية شهرية على مستوى الوزارات التنفيذية من‬ ‫نفذت مؤخراً الستعراض عملية التسوية‬ ‫خالل النظام المتكامل لمعلومات اإلدارة المالية ويتم تقديمها إلى وزارة المالية‪ .‬وقد كشفت البعثة التي ُ‬ ‫المصرفية بوزارة المالية عن الكثير من مواطن الضعف في عملية التسويات المصرفية نتيجة عدم كفاية اإلجراءات في كل من الوزارات‬ ‫التنفيذية ووزارة المالية‪ .‬ويشتمل التقرير على سلسلة تضم ‪ 29‬توصية‪ ،‬من بينها ‪ 15‬تعتبر أولوية قصوى‪ ،‬فضالً عن خطة العمل المقترحة‬ ‫وخارطة الطريق للتنفيذ‪ .‬النتائج الرئيسية الستعراض عملية التسوية المصرفية كاآلتي‪:‬‬ ‫‪47‬‬ ‫عدم كفاية الرقابة على إدارة الحسابات المصرفية (الفتح‪ ،‬اإلغالق‪ ،‬المفوضون بالتوقيع‪ ،‬التسجيل في النظام المتكامل لمعلومات اإلدارة‬ ‫‪‬‬ ‫المالية)‪،‬‬ ‫ضعف الرقابة على إدارة المنح‪/‬الرسوم من جانب الوزارات التنفيذية‪.‬‬ ‫‪‬‬ ‫كما أن هناك أيضا ً مواطن ضعف عديدة تم "التحفظ عليها" في التقرير التدقيقي لديوان الرقابة المالية واإلدارية للقوائم المالية لسنتي ‪2010‬‬ ‫و‪ 2011‬نتيجة التناقضات الضخمة وغير المتضحة األسباب بين البيانات المحاسبية والمصرفية (األرصدة االفتتاحية‪/‬الختامية)‪ .‬ويمكن أن‬ ‫تؤدي مواطن الضعف هذه في عملية التسوية المصرفية وفي النظام المحاسبي إلى أخطاء في التقارير الشهرية للسلطة الفلسطينية بشأن تنفيذ‬ ‫الموازنة‪ .‬وقد وصل المتبقي حاليا ً في المتوسط إلى ‪ 20‬مليون شاقل أثناء شهري فبراير‪/‬شباط ومارس‪/‬آذار ‪ ،2017‬ما يمثل ‪ %2‬من‬ ‫إجمالي النفقات‪ ،‬وهي نسبة ليس ت ضئيلة‪ .‬لكن الدليل المحاسبي وبرنامج التدريب والتنفيذ الجاري يهدفان إلى تحسين المهارات المحاسبية‬ ‫لدى أكثر من ‪ 200‬موظف يعملون بشكل يومي في األعمال المحاسبية‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬سيركز مشروع إدارة الماليات العامة المقترح‬ ‫على تحسين إجراءات التسويات المصرفية وإعادة تصميم بعض الوظائف المرتبطة بها في النظام المتكامل لمعلومات اإلدارة المالية وبما‬ ‫يتفق مع الدليل المحاسبي‪.‬‬ ‫ديوان الرقابة المالية واإلدارية‬ ‫ديوان الرقابة المالية واإلدارية هو المؤسسة العليا لمراجعة الحسابات المسؤولة عن الرقابة المستقلة والتدقيق الخارجي لهيئات القطاع العام‬ ‫وفقا ً ألحكام قانون السلطة الفلسطينية‪ ،‬وقد تأسس الديوان بشكله الحالي في عام ‪ .2004‬يصدر ديوان الرقابة رأيه في القوائم المالية للسلطة‬ ‫الفلسطينية منذ ‪ ،2008‬وأحدثها يغطي السنة المنتهية في ‪ 31‬ديسمبر‪/‬كانون األول ‪ .2011‬وعلى الرغم من النص على استقالل ديوان‬ ‫كل فريق عمل للصياغة القانونية‬ ‫الرقابة في التشريع الحالي‪ ،‬فالواقع أنه ما زالت هناك قيود تشغيلية ومالية أمام استقالله‪ .‬وفي ‪ ،2012‬تش ّ‬ ‫لوضع مشروع قانون وفقا ً لمعايير المنظمة الدولية للمؤسسات العليا لمراجعة الحسابات وقواعد الصياغة التشريعية الفلسطينية‪ .‬يهدف القانون‬ ‫المعدل إلى وضع إطار قانوني لتدقيق القطاع العام ويساند إنجاز نتائج ديوان الرقابة المتوقعة‪ ،‬وينص على استقالل ديوان الرقابة وتمتعه‬ ‫بموازنته المستقل ضمن موازنة الدولة الفلسطينية‪ ،‬وينشئ كيانا ً قانونيا ً مستقالً يتمتع بصالحيات قانونية كاملة التخاذ اإلجراءات والوفاء‬ ‫بمسؤولياته على النحو المقرر في قانونه‪ .‬وقد وافق مجلس مديري المنظمة الدولية للمؤسسات العليا لمراجعة الحسابات في ‪ 2016‬على‬ ‫طلب ديوان الرقابة لالنضمام إلى عضوية المنظمة‪.‬‬ ‫على الرغم من القيود المؤسسية والمالية المفروضة على استقالل ديوان الرقابة‪ ،‬فإنه يعتبر منظمة جيدة اإلدارة تتمتع بدرجة عالية من‬ ‫االنفتاح على أصحاب المصلحة المعنيين بما في ذلك الجمهور والمجتمع المدني‪ .‬وقد حقق ديوان الرقابة تحسينات كبيرة في أدائه التدقيقي‬ ‫على مدى السنوات الماضية‪ ،‬وتتفق منهجية التدقيق المعتمدة حديثا ً إلى حد كبير مع المعايير الدولية‪ .‬ويحظى تدقيقه للقوائم المالية للسلطة‬ ‫الفلسطينية بتقدير كبير من جانب مختلف األطراف المعنية‪ ،‬وخصوصا ً البنك الدولي في تنفيذه ألنشطة المساعدة الفنية المهنية بالمساءلة‬ ‫المالية‪ .‬وقدم الشركاء الخارجيون إلى ديوان الرقابة المساندة في مجاالت مهمة‪ ،‬وسيواصلون على األرجح مساعدة الديوان في جهوده‪ .‬كما‬ ‫سيقدم مشروع إدارة الماليات العامة المقترح أيضا ً مساعدة فنية إلى ديوان الرقابة لوضع خطة لعمله كمدقق للعمليات التي يساندها البنك‬ ‫الدولي‪.‬‬ ‫المشتريات‬ ‫أضفى سن قانون الشراء العام الجديد (قانون رقم ‪ 8‬لسنة ‪ ،)2014‬الذي ساندته منحة سياسات التنمية السابقة‪ ،‬تحسينا ً كبيراً على اإلطار‬ ‫القانوني للشراء العام في جوانب الكفاءة والشفافية والمساءلة والنزاهة‪ ،‬لكن نظام الشراء المتوخى لم يدخل حيز التطبيق بعد‪ .‬فلم يبدأ المجلس‬ ‫األعلى لسياسات الشراء العام‪ ،‬الذي تأسس في سبتمبر‪/‬أيلول ‪ 2012‬ويتولى المسؤولية عن إعداد نظام الشراء العام‪ ،38‬ممارسة وظائفه بعد‪.‬‬ ‫وما زال المجلس يعاني من نقص الموارد البشرية والمالية الضرورية لعمله‪.‬‬ ‫دخل القانون حيز النفاذ في ‪ 1‬يوليو‪/‬تموز ‪ ،2016‬لكن تنفيذه واستحداث أدوات اإلنفاذ والتحديث الضرورية ما زاال متوقفين‪ .‬واتساقا ً مع‬ ‫خطة العمل التي تستمر سنتين لتنفيذ القانون‪ ،‬أكمل المجلس األعلى بمساندة البنك الدولي تنفيذ تدريب أولي ساعد على تعريف ممارسي‬ ‫الشراء العام بالجوانب األساسية والعناصر المستحدثة في القانون الجديد‪ .‬وعلى الرغم من أهمية هذا التدريب فإنه ليس كافيا ً لبناء كفاءات‬ ‫شاملة في الشراء العام‪ .‬ولم يتم بعد تنفيذ تدريب الحق أكثر تعمقا ً‪ .‬نتيجة لذلك يعاني الكثير من كيانات الشراء من نقص في الموظفين األكفاء‬ ‫الذين يملكون المعرفة ذات الصلة والمهارات والكفاءات المالئمة إلدارة نظام شراء فعال التكلفة وكفء‪ .‬وتم من خالل تمويل البنك الدولي‬ ‫استكمال الوثائق الوطنية الموحدة للمناقصات‪ ،‬التي كان يمكنها المساعدة على تخفيف آثار المستويات المتدنية من قدرات الشراء وعلى توحيد‬ ‫وتنسيق تنفيذ إجراءات الشراء العام‪ ،‬لكنها لم تصدر بعد‪.‬‬ ‫‪ 38‬تشمل وظائف المجلس األعلى المنصوص عليها في ا لقانون‪ :‬وضع السياسات‪ ،‬وبناء المؤسسات‪ ،‬وإعداد وثائق وأدوات الشراء الموحدة‪ ،‬وإنشاء بوابة واحدة للشراء‪،‬‬ ‫وتنفيذ التدريب وحمالت التوعية العامة‪ ،‬فضالً عن رصد األداء والرقابة على جميع أنشطة الشراء العام‪.‬‬ ‫‪48‬‬ ‫عالوة على ذلك ساند البنك الدولي المجلس األعلى في إنشاء بوابة شراء موحدة تعتبر من أهم ما استحدثه القانون‪ .‬ومتى صارت البوابة قيد‬ ‫التشغيل‪ ،‬فستعمل كمدخل لكافة المعلومات عن نظام الشراء وإجراءات الشراء‪ ،‬وبالتالي تعالج أحد مواطن القصور الرئيسية في النظام‪ .‬كما‬ ‫ستوفر أيضا ً المعلومات الالزمة للمجلس األعلى لتنفيذ إحدى وظائفه الجوهرية‪ ،‬وهي معرفة وفهم إلى أي مدى يحقق نظام الشراء أداء جيداً‬ ‫أو سيئاً‪ ،‬وما الذي يجب فعله لمواصلة تحسين وتطوير نظام الشراء في كافة جوانبه‪ .‬يتوقف تشغيل البوابة وعملها بفعالية على توفر الموظفين‬ ‫المؤهلين لدى المجلس األعلى‪ .‬كما لم يبدأ بعد إنشاء وحدة فعالة للنظر في المنازعات‪.‬‬ ‫تعتبر ترتيبات الشراء العام بموجب القانون مزيجا ً من الشراء المركزي والالمركزي‪ .‬وتماشيا ً مع جهود الحكومة على صعيد المركزية‬ ‫إدارة الماليات العامة‪ ،‬بما في ذلك من خالل بناء القدرات داخل الوزارات التنفيذية‪ ،‬طبقت الالئحة التنفيذية للقانون حدوداً قصوى للشراء‬ ‫المركزي‪ ،39‬مقارنة بالحدود المطبقة بموجب اإلطار القانوني السابق‪ .‬كانت هذه الحدود القصوى‪ ،‬التي تقل عما يناظرها في البلدان األخرى‬ ‫في المنطقة (كاألردن)‪ ،‬متناسبة مع القدرات الحالية في مؤسسات السلطة الفلسطينية‪ .‬وأظهرت البيانات حول عقود الشراء العام‪ ،‬التي يتم‬ ‫توفيرها في وقت تحديد الحدود القصوى‪ ،‬أنه يتم التعامل مع غالبية عقود الشراء العام بمعرفة بعض الوزارات التنفيذية والسلطات المركزية‬ ‫(كوزارة الصحة ووزارة التعليم ووزارة األشغال العامة وسلطة الطاقة الفلسطينية وسلطة المياه الفلسطينية‪ ،‬إلخ)‪ ،‬التي تملك مستويات معقولة‬ ‫من القدرات والخبرة‪ .‬وخشية أن تفقد جزءاً كبيراً مما ينهض به قطاع الخدمات العامة من عبء العمل والرقابة عليه لصالح هيئات الشراء‬ ‫األخرى‪ ،‬اقترحت وزارة المالية في يونيو‪/‬حزيران ‪ 2016‬خفض الحدود القصوى للشراء المركزي للسلع والخدمات غير االستشارية‬ ‫والخدمات االستشارية غير الهندسية إلى ثلث قيمتها‪ ،‬ووافق مجلس الوزراء على ذلك‪ .‬ويخاطر تحديد الحدود القصوى عند تلك المستويات‬ ‫المتدنية بالتسبب في مركزية مفرطة وما يترتب عليها من اختناقات وأوجه انعدام كفاءة من شأنها تقويض أداء نظام الشراء‪ .‬وقد أُفيد عن‬ ‫أمثلة من هذا القبيل في إطار عدد من المشاريع الممولة من الصندوق االستئماني لغزة والضفة الغربية‪.‬‬ ‫عرض عام لمكافحة الفساد‬ ‫ال ينعقد المجلس التشريعي ألسباب سياسية‪ ،‬وبالتالي تجد السلطة التشريعية صعوبة في الوفاء بدورها كمؤسسة رقابية على الحكومة‪ .‬وهذا‬ ‫يحد من مساءلة الحكومة ويزيد مخاطرة الممارسات الفاسدة التي ال تخضع للوائح التنظيمية‪ 40.‬باإلضافة إلى ذلك فإن عدم وجود تشريع‬ ‫بشأن إمكانية الحصول على المعلومات يؤثر سلبيا ً على الشفافية وإشراك المواطن‪ .‬وتلخص دراسة البنك الدولي لسنة ‪ 2011‬ما تحقق من‬ ‫تقدم والتحديات الماثلة في األفق في هذا المجال على النحو التالي‪ .‬أوالً‪ :‬قطعت السلطة الفلسطينية خطوات كبيرة نحو تحسين الحوكمة‬ ‫االقتصادية على مدى العقد الماضي‪ .‬ثانياً‪ :‬حققت جهود اإلصالح درجات متفاوتة من النجاح وتحتاج السلطة الفلسطينية إلى تحديد األولويات‬ ‫والتصدي للتحديات الراهنة‪ .‬أخيراً فإن السلطة الفلسطينية بحاجة إلى اتخاذ نهج أكثر استباقا ً في التحقيق في وقائع الفساد ومالحقتها قضائياً‪،‬‬ ‫فضالً عن اإلعالن عن أنشطتها المعنية بمكافحة الفساد لبناء ثقة الجمهور في مساءلة السلطة الفلسطينية‪ 41.‬هناك اآلن قانون لمكافحة الفساد‬ ‫وهيئة جديدة نوعا ً ما لمكافحة الفساد‪ ،‬وسيحتاجان إلى بعض الوقت لكي يكون لهما تأثير على تصورات الفساد‪ .‬ثمة لمحة أخرى إيجابية‬ ‫وهي أن منظمات المجتمع المدني ووسائل اإلعالم وسّعت دورها‪.‬‬ ‫الخاتمة‬ ‫ً‬ ‫حققت السلطة الفلسطينية على مدى العقد الماضي تقدما في إصالح إدارة الماليات العامة‪ ،‬وهناك توافق واسع بين السلطة الفلسطينية والمجتمع‬ ‫اإلنمائي الدولي على المضي قدما ً في هذه الجهود‪ .‬ومع ذلك تظل هناك مواطن ضعف خطيرة تتطلب من السلطة الفلسطينية التزاما ً مستمراً‬ ‫بحيث يكون للمساعدات الفنية التي يقدمها البنك الدولي وغيره من شركاء التنمية تأثير على أرض الواقع‪ .‬ولهذا تعتبر المخاطر المالية‬ ‫والتعاقدية مرتفعة‪ .‬ويُتوقع أن يتصدى مشروع إدارة الماليات العامة الذي يجري إعداده لهذه المخاطر المالية والتعاقدية‪ ،‬وال سيما مكوناته‬ ‫المتعلقة بالمحاسبة وإعداد التقارير‪.‬‬ ‫‪ 39‬تتولى اإلدارة العامة للعطاءات المركزية بوزارة األشغال الع امة واإلسكان التعامل مع حزم الشراء ذات التكاليف األعلى من الحد األقصى‪ ،‬وذلك في حالة األشغال‬ ‫وخدمات االستشاريين الهندسيين؛ فيما تتولى مديرية اللوازم العامة هذه المهمة في حالة السلع والخدمات غير االستشارية والخدمات االستشارية غير الهندسية‪.‬‬ ‫‪http://www.transparency.org/country/#PSE 40‬‬ ‫‪ 41‬تحسين الحوكمة االقتصادية والحد من الفساد في الضفة الغربية وقطاع غزة‪ .‬البنك الدولي‪ ،‬مايو‪/‬أيار ‪.2011‬‬ ‫‪49‬‬