WTP143 DOCUMENF TEC`HNIQUE DE LA BANQUE MONDIALE NUMERO 143F FENCH SERIE DE DL-PARTEMENT TECHNIQUE AFRIQUE Politique de redevances et de concessions forestières Gestion des futaies en Afrique occidentale et centrale Mikael Grut, John A. Gray et Nicolas Egli EED- 2DITIIE UN DEVEL EWON AND TI ICOi _ N RONMI UIANL BDEVALUA R8I TMENT ISPl RESE >RI, mINI' IGRfl DOCUMENT TECHNIQUE DE LA BANQUE MONDIALE NUMERO 143F SERIE DE DEPARTEMENT TECHNIQUE AFRIQUE Politique de redevances et de concessions forestières Gestion des futaies en Afrique occidentale et centrale Mikael Grut, John A. Gray et Nicolas Egli Banque mondiale Washington, D.C. Copyright © 1993 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/BANQuE MONDIALE 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433 Etats-Unis d'Amérique Tous droits réservés Imprimé aux Etats-Unis d'Amérique Premier tirage: décembre 1993 Les documents techniques sont publiés pour diffuser dans les meilleurs délais les résultats des recherches de la Banque dans les milieux du développement. C'est pourquoi le texte dactylographié de ce document n'a pas été préparé selon les méthodes appliquées aux textes imprimés officiels. La Banque mondiale ne s'estime pas responsable des erreurs qui pourraient s'y trouver. Les observations, interprétations et conclusions exprimées dans ce document n'engagent que leur(s) auteur(s) et ne sauraient être attribuées à la Banque mondiale, à ses institutions affiliées, à des membres du Conseil des Administrateurs ni aux pays qu'ils représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l'exactitude des données présentées dans cette publication et décline toute responsabilité quant aux conséquences qui pourraient résulter de leur emploi. 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Gray est professeur à la faculté d'économie de l'université du Manitoba (Winnipeg), Canada (R3T 2N2). Nicolas Egli est consultant forestier basé à Brazzaville, Congo. Bibliothèque du Congrès: données de catalogogage avant publication disponibles. Grut, Mikael. Forest pricing and concession policies : managing the high forest of West and Central Africa / Mikael Grut, John A. Gray, and Nicolas Egli. p. cm. - (World Bank technical paper, ISSN 0253-7494 ; no. 143. Africa Technical Department series) Includes bibliographical references. ISBN 0-8213-1875-6 1. Forests and forestry-Economic aspects-Africa, West. 2. Forests and forestry-Economic aspects-Africa, Central. 3. Forest policy-Africa, West. 4. Forest policy-Africa, Central. I. Gray, John Andrew, 1934- . Il. Egli, Nicolas, 1963- HI. International Bank for Reconstruction and Development. IV. Title. V. Series: World Bank technical paper ; no. 143. VI. Series: World Bank technical paper. Africa Technical Department series. HD9767.A45G78 1991 333.75'0966-dc2O 91-28928 CIP TABLE DES MATIERES Résumé .................................... v Avant-propos et remerciements ......................................... vii Abréviations ................................................. viii Termes techniques .................................................. ix I.NTRODUCTION ............................................................. 1 1.1 Objet de l'étude ............................................... 1 1.2 Thème de l'étude : quelle politique de prix pour les ressources forestière tropicales? .............................................. . 1 1.3 Les redevances forestières en tant que prix ............................. 2 1.4 Objectifs des systèmes de redevances et de concessions forestière ............. 3 1.5 L'étude ....................................................... 4 1.6 Principales conclusions de l'étude ................................... 4 QUESTIONS ET OPTIONS RELATIVES A LA POLMQUE DES PRIX ET DES CONCESSIONS FORESTIERES .................................... 7 2.1 Le faible niveau des recettes forestières ............................. 7 Question 1 - Faible niveau des redevances ........................... 8 Question 2 - Incidences de l'inflation sur les redevances .................. 9 Question 3 - Fixation du niveau des redevances ........................10 Question 4 - Redevances forestières minimales ........................ 12 Question 5 - Faible taux de recouvrement des redevances forestières ..........13 Question 6 - Vente de bois et autres possibilités ......................17 2.2 Gestion forestière, sylviculture et utilisation des forêts .................... 20 Question 7 - Différenciation des redevances par arbre selon les essences ........ 20 Question 8 - Diamètres minimums et différenciation des redevances selon les dimensions ........................................ 21 Question 9 - Différenciation des redevances selon l'accessibilité .............. 22 Question 10 - Gaspillage au niveau de l'exploitation ...................... 23 2.3 Questions relatives à l'industrie forestière ............................. 26 Question 11 - Redevances forestières et efficience de la transformation .......... 26 Question 12 - Taxes sur les produits transformés ......................... 27 Question 13 - Taxes à l'exportation ................................. 27 Question 14 - Mesures encourageant les activités de transformation intérieure ... . 30 Question 15 - Restrictions à l'exportation des grumes ...................... 33 - vi - de ces questions a été déterminé par l'expérience qu'ont acquise les auteurs, principalement au Ghana, en Sierra Leone, au Libéria, au Zaïre, en Guinée et en Indonésie, et par les travaux de terrain et les études de cas effectués expressément pour cette étude au Cameroun, en République centrafricaine, au Congo, au Gabon et en Côte d'Ivoire. Les recommandations prioritaires sont énoncées au Chapitre 3.1. On trouvera aussi mentionnées au Chapitre 3.2 d'autres options recommandées en matière de redevances forestières. - vii - AVANT-PROPOS ET REMERCIEMENTS Le personnel de la Région Afrique de la Banque mondiale travaillant à la préparation des projets forestiers au Ghana, en Côte d'Ivoire, en Guinée, au Cameroun et au Gabon avait proposé en 1988 que la Division Agriculture du Département technique du Bureau régional Afrique (AFTAG) entreprenne une étude sur une très importante question, complexe et sujette à controverse, celle des recettes forestières et des régimes de concession dans les forêts tropicales humides de l'Afrique occidentale et centrale. Un comité d'orientation a été créé, comprenant Harry Walters, John English, Raymond Rowe et John Spears, de la Banque mondiale; Robert Repetto, de l'Institut des ressources mondiales de Washington; Franz Schmithüsen, de l'Université technique fédérale de Zurich; Chuck Lankester, du PNUD (New York); et Marc de Montalembert, du Département des forêts de la FAO à Rome. L'auteur principal, Mikael Grut, a été désigné directeur de l'étude. En 1989, Nicolas Egli a entrepris les travaux sur le terrain nécessaires aux études de cas sur chaque pays. L'appui financier de l'Agence canadienne pour le développement international (ACDI) a permis à John A. Gray de participer aux analyses et à la rédaction de l'étude en mai et juin 1990. Cette assistance a été très appréciée des auteurs. Outre la Division AFTAG, la Division AF1AG de la Banque a aussi consacré de nombreuses heures à cette étude. Une première version de l'étude a été largement diffusée pour observations entre juin et octobre 1990. Au sein de la Banque, elle a été communiquée à une vingtaine de personnes possédant une expérience technique et pratique ou une connaissance de domaines tels que la foresterie, la gestion de l'environnement et la fiscalité. En dehors de la Banque, le projet de texte a été diffusé auprès de personnes ayant une expérience, au niveau international, des organismes responsables de l'environnement, de la préservation des ressources et de la foresterie, et auprès d'experts et d'universitaires indépendants, soit au total plus d'une vingtaine de personnes. Les membres du Comité d'orientation, ainsi qu'un grand nombre de fonctionnaires de la Banque et d'autres organismes, ont largement contribué à l'étude en soumettant des idées, des suggestions, des observations, et en faisant part de leur expérience personnelle. Nous sommes très reconnaissants qu'ils aient été si généreux avec leurs suggestions et le temps qu'ils nous ont consacré. Ils ne sont, toutefois, en aucune façon responsables des conclusions et des recommandations formulées dans la présente étude, qui restent entièrement celles des auteurs. - viii - ABREVIATIONS AFTAG Division Agriculture du Département technique du Bureau régional Afrique (Banque mondiale). AF1AG Division Opérations-agriculture (et foresterie) du Département de l'Afrique occidentale et centrale. AOC Afrique occidentale et centrale. Banque Groupe de la Banque mondiale (BIRD, IDA, SFI, AMGI, CIRDI). CAF Coût, assurance, frêt. FAO Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture. FCFA Franc CFA (1 $EU = 310 FCFA en juillet 1991). FOB Franco à bord. OIBT Organisation internationale des bois tropicaux. RCA République centrafricaine. UICN Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources. WWF Fonds mondial pour la nature. - Ix - TERMES TECHNIQUES Concession Contrat passé, par exemple, avec un concessionnaire privé pour l'exploitation d'un domaine forestier public. Concession forestière Droit d'exploiter une certaine superficie pendant une certaine période dans des conditions déterminées. Coupe Abattage des arbres. Coupe, abattage Abattage et débardage jusqu'en bordure de route. Coupes sélectives Abattage de quelques arbres seulement (en Afrique, 1 ou 2) par hectare. Contraire: coupes rases. Cubage Mesure du volume du bois. Cycle d'abattage Période entre des coupes sélectives successives, normalement de 20 à 40 ans en Afrique. Durable Continue, à très long terme. Ecrémage Abattage des meilleures essences seulement. Gestion durable Gestion donnant des rendements constants soit de bois, soit de gibier, soit d'eau, soit d'autres ressources. Plan de gestion Plan divisant la forêt en unités de gestion et fixant le régime à appliquer (plan de travail) à chaque unité. Redevance Montant dû chaque année pour une concession. d'exploitation Réserve forestière E.U. : forêt nationale. France: forêt classée. Zone consacrée aux forêts à perpétuité, mais avec exploitation autorisée. Redevance par arbre Redevance payée pour le droit de couper du bois. (ou droit d'abattage) I. INTRODUCTION 1.1 OBJET DE L'ETUDE La présente étude porte sur les régimes de redevances forestières perçues pour l'exploitation du bois, ainsi que sur les politiques de concession appliquées aux forêts tropicales humides à essences feuillues de l'Afrique occidentale et centrale. La façon dont ces régimes sont conçus peut avoir une incidence considérable sur l'état des forêts. Les redevances payées pour les activités autres que l'exploitation du bois, telles que la chasse, la cueillette, l'extraction du latex, des gommes et des résines, ont été étudiées par d'autres auteurs dans d'autres documents. Il en va de même pour les problèmes très importants des forêts sèches et des redevances pour les combustibles ligneux (voir, par exemple, Openshaw et Feinstein, dans la section Références). La quasi-totalité des forêts en Afrique sont des domaines publics appartenant à l'Etat, aux administrations régionales ou aux collectivités locales. L'exploitation, par contre, est presque toujours aux mains du secteur privé. Des étendues de forêts sont concédées à des sociétés privées en vue de l'exploitation, en vertu de contrats qui leur donnent un droit d'abattage pour la zone en question tout en leur imposant certaines conditions. Les concessionnaires payent des redevances au propriétaire pour pouvoir exploiter le domaine. Les montants payés doivent donc correspondre aux montants des recettes publiques perçues, ci-après dénommées "redevances forestières" ou "recettes forestières". L'exploitation commerciale dans les forêts africaines humides est toujours fondée sur la pratique des coupes sélectives, consistant à abattre 1 ou 2 arbres seulement par hectare tous les 20 à 40 ans, et jamais sur la pratique des coupes rases. Celle-ci convient aux essences peu exigeantes telles que les pins, mais elle est trop brutale pour les forêts tropicales humides à structure plus complexe. L'expression "systèmes de recettes forestières ou de prix forestiers" désigne la totalité des redevances perçues pour la jouissance de la forêt, telles que les redevances par arbre fondées sur le volume (droits d'abattage), les redevances sylvicoles ou écologiques fondées sur la superficie, les droits de concession, les droits de timbre, etc. Le terme "redevances forestières" désignera ici toutes ces redevances perçues sur l'exploitation des forêts. Le terme "taxe" est impropre dans le présent cas puisque nous avons affaire à des droits de jouissance appliqués aux produits et services forestiers. Toutefois, lorsqu'il s'agira de droits d'exportation et d'importation sur les produits forestiers, dont traite aussi la présente étude, le terme "taxe" sera celui qui convient. Le terme "politique ou régime de concession" recouvre l'attribution, la détention, la gestion et la surveillance des concessions forestières, y compris les redevances exigées pour celles-ci (voir Termes techniques). Bien que la présente étude se réfère souvent aux "services forestiers", impliquant que les forêts appartiennent à l'Etat ou sont sous son contrôle, normalement sous un régime de réserves forestières portant une désignation légale officielle (en France, "forêts classées"; aux Etats-Unis, "forêts nationales"), les réformes proposées ici sont tout aussi applicables aux forêts appartenant aux collectivités locales. 1.2 THEME DE L'ETUDE: QUELLE POLITIQUE DE PRIX POUR LES RESSOURCES FORESTIERES TROPICALES? Le grand thème de la présente étude est qu'une bonne politique de prix appliquée aux ressources forestières peut contribuer à la gestion durable des forêts tropicales, à la fois pour la production de bois et pour d'autres utilisations. Il est pourtant difficile de trouver des exemples ou l'on a appliqué une - 1 - - 2 - politique de prix rationnelle pour encourager une gestion durable des forêts. On trouve, en revanche, des exemples du contraire. En Equateur et en Thailande, des mesures interdisant l'exploitation ont été adoptées pour freiner le déboisement, mais elles ont eu l'effet contraire (Southgate 1991 et Gillis 1991), probablement parce qu'elles ont fait chuter dramatiquement la valeur financière des forêts et que les gouvernements n'étaient donc plus incités à les protéger contre la conversion en terres agricoles. Peu d'efforts ont été consacrés à la révision des redevances et des prix des ressources forestières dans le but d'encourager une utilisation plus rentable ou une meilleure gestion des forêts. Le potentiel d'une bonne politique des prix reste donc inexploité. Les prix qui traduisent la valeur réelle des forêts et de la production forestière incitent à préserver les domaines, à bien les gérer et à renouveler les peuplements, à les exploiter de la meilleure façon possible et à réduire le gaspillage. Les redevances fixées à un niveau approprié découragent les abattages excessifs. Lorsque les redevances sont minimales, elles peuvent faire apparaître d'autres valeurs possibles ou la valeur écologique des terres forestières et du bois, ainsi que les coûts d'opportunité de l'exploitation, empêchant ainsi une mauvaise affectation des ressources forestières. Les prix des ressources forestières peuvent aussi faire des forêts tropicales une source financière durable, pour les gouvernements et pour les exploitants privés, engendrant des recettes qui peuvent servir à financer la gestion et la protection des domaines. Ce sont les forêts abandonnées qui sont les premières envahies par les petits agriculteurs en quête de terres - ce qui constitue de loin la cause principale du déboisement tropical. La régénération des forêts tropicales peut souvent s'effectuer avec un investissement direct minimal, en réduisant légèrement les peuplements existants et en procédant à une exploitation prudente dans le but de minimiser les dommages. Avec un tel système de gestion fondé sur de faibles coûts d'investissement, l'exploitation des forêts tropicales devient économiquement et financièrement rentable, même avec de faibles taux de croissance, et préserve la valeur protectrice des forêts. Un abattage léger est nécessaire de même qu'une planification efficace de l'exploitation et une surveillance des forêts si l'on veut empêcher la surexploitation, une réexploitation prématurée ou la mainmise sur les forêts par les agriculteurs. Même dans de telles conditions, la diversité biologique des forêts exploitées sera probablement inférieure à celle des forêts inexploitées (bien qu'infiniment plus grande que celle des forêts détruites). C'est pour cette raison qu'il convient de désigner (de classer) réserves naturelles différents types de forêts. Voir ci-dessous la sous-section 2.2 traitant des forêts de protection. Ces différents thèmes sont développés dans l'analyse des questions et des options exposées au Chapitre II, et des stratégies et des différentes démarches possibles recommandées au Chapitre III. 1.3 LES REDEVANCES FORESTIERES EN TANT QUE PRIX Les redevances forestières sont les prix auxquels les arbres sur pied, les grumes, les poteaux, le bois de feu et d'autres productions forestières sous forme de bois ou autres sont vendus à l'industrie forestière ou à d'autres utilisateurs. Il y a beaucoup à gagner avec une politique fixant des prix appropriés pour les productions forestières tropicales. Cette politique peut influer sur le comportement des concessionnaires en matière d'abattage, d'utilisation du bois et d'utilisation du sol. Les prix des produits forestiers ne sont pas une simple source de recettes. Dans les pays tropicaux notamment, mais non exclusivement, les redevances d'exploitation par arbre sont généralement faibles par rapport à la valeur du bois. On trouvera l'explication de cette situation au Chapitre II ci-dessous. En outre, il arrive souvent que les redevances ne soient pas recouvrées. En raison de cette double perte, les ressources forestières elles-mêmes sont dévaluées et - 3 - exploitées avec beaucoup de gaspillage par l'industrie et les autres utilisateurs. De même, les concessions forestières sont souvent accordées en échange de redevances minimales, avec cette conséquence que les exploitants cherchent à acquérir de grandes étendues et que les forêts sont considérées comme un 'bien gratuit", livré à la spéculation et exploité plutôt que géré. Les circonstances qui favorisent et perpétuent ces problèmes sont examinées ci-dessous. Ce qu'il importe de préciser ici, c'est que les incitations par les prix montrent une mauvaise direction à suivre, celle de l'abondance plutôt qu'une rareté à venir. En outre, les faibles redevances forestières donnent lieu au phénomène des prélèvements "non officiels". La valeur des ressources peut, du moins en partie, être reflétée dans les prélèvements totaux, officiels et non officiels, mais la répartition des profits est différente. 1.4 OBJECTIFS DES SYSTEMES DE REDEVANCES ET DE CONCESSIONS FORESTIERES Les objectifs d'une politique de redevances et de concessions forestières varient naturellement en importance d'un pays à l'autre, mais comprendront probablement les éléments suivants, sans aucune notion de priorité: a. Recettes : objectif manifestement important permettant de financer les activités de l'Etat et le développement national, d'équilibrer le budget et de couvrir les dépenses. b. Gestion forestière améliorée et durable : encourager une gestion forestière efficace, le renouvellement des forêts et la gestion de l'environnement, et minimiser les dommages causés aux peuplements résiduels et à l'ensemble des foréts. c. Meilleure utilisation: encourager une utilisation accrue des forêts elles-mêmes (essences et arbres), une meilleure utilisation des arbres abattus et un taux de récupération plus élevé dans les installations de transformation. Une meilleure utilisation peut se traduire par une augmentation de l'offre des produits ligneux, de la valeur ajoutée et de l'emploi dans le domaine forestier, ou engendrer le même volume de produits à partir d'une superficie inférieure. d. Financement d'une gestion durable des forêts: financer la gestion des forêts consacrées à la production de bois; la production non marchande des produits forestiers non commerciaux provenant de forêts exploitées; et la protection des forêts qui ne sont pas exploitées en vue de la production. e. Objectifs de développement i. développement industriel et diversification grâce aux industries de transformation intérieure; ii. augmentation des recettes en devises pour compenser la demande d'importations, régler les importations de technologie, de biens d'équipement et de services, ou réduire la dette extérieure; iii. mise en valeur des régions à faible revenu, sous-développées ou éloignées; iv. création ou préservation d'emplois, non seulement dans l'industrie forestière, mais aussi dans la gestion des forêts et les activités de reboisement; v. création de revenus dans le pays ou dans la région. - 4 - f. Objectifs d'équité et de répartition: meilleure répartition des avantages et des coûts, entre l'Etat, les collectivités locales et les utilisateurs des forêts. 1.5 L'ETUDE Contexte Au cours des six dernière années, la Banque mondiale a participé de plus en plus au financement de la préservation et de la gestion des forêts en Afrique. Des projets comportant de tels éléments sont en cours d'exécution, en préparation ou au stade de l'évaluation au Rwanda, à Madagascar, au Ghana, en Guinée, en Côte d'Ivoire, en République centrafricaine, au Congo, et au Gabon. Une expérience considérable a été acquise dans la conception et l'exécution de ces projets. La nécessité s'est fait sentir de disposer d'une étude sur les systèmes de redevances forestières et les politiques de concession dans les principaux pays d'Afrique occidentale et centrale possédant des forêts tropicales humides, afin de mieux comprendre ces systèmes et politiques et de disposer d'une base permettant de donner des conseils homogènes et raisonnés aux emprunteurs qui les demandent. Une étude d'envergure régionale permettrait à ces pays d'harmoniser leurs politiques en matière de redevances forestières. Une étude de ce genre a été réalisée par la Banque vers le milieu des années 70 (Banque mondiale 1976), mais depuis cette époque la situation des forêts dans toute la région et la situation économique de chacun des pays ont évolué à tel point qu'une nouvelle étude a été jugée souhaitable. Objet de l'étude Cette étude des systèmes de redevances et de concessions a pour objet d'offrir un document technique énonçant les problèmes, les pratiques actuellement suivies, les options, les recommandations et les différentes stratégies possibles, à la fois à l'usage du personnel de la Banque qui s'occupe des préts accordés aux pays d'Afrique possédant des forêts tropicales humides, et pour orienter ces pays eux-mêmes dans la révision de leurs politiques en matière de redevances et de concessions. Réalisation de l'étude L'étude a été dirigée en permanence par le Comité d'orientation, composé de membres des services de la Banque ou d'organismes extérieurs. M. Mikael Grut a établi le plan de l'étude, défini les principales questions d'après sa propre expérience et l'expérience de la Banque en Afrique, organisé les travaux sur le terrain pour les quatre études de cas, formulé les recommandations prioritaires et surveillé l'ensemble du projet. Les études de cas ont été effectuées et rédigées par M. Nicolas Egli. M. John Gray était principalement responsable de l'analyse des questions et des options, ainsi que de la rédaction de la majeure partie du texte. Les auteurs ont collaboré pour exploiter au mieux la somme de l'expérience qu'ils ont acquise dans dix des principaux pays de l'Afrique occidentale et centrale possédant des forêts tropicales humides. 1.6 PRINCIPALES CONCLUSIONS DE L'ETUDE Les conclusions ci-après, et d'autres encore, sont étudiées de manière plus détaillée dans le chapitre suivant, qui examine les questions et options se rapportant aux systèmes de redevances forestières en Afrique occidentale et centrale. - 5 - Complexité des systèmes de redevances et de concessions forestières Dans la plupart des pays, les concessionnaires sont assujettis à une multiplicité de redevances forestières. Une étude (IIED 1988) réalisée dans un pays de l'Afrique centrale a recensé 53 formalités à accomplir avant qu'une seule grume puisse être exportée, ce qui a pour conséquence une "paperasse" considérable, des retards, et un contournement des règlements. La complexité d'un grand nombre des systèmes de redevances en Afrique occidentale et centrale les empêche de fonctionner correctement, entraîne le gaspillage des ressources et ouvre la porte aux abus. Des redevances forestières trop faibles En général, les gouvernements vendent leur bois à des concessionnaires pour beaucoup moins que ceux-ci seraient disposés à le payer. L'une des raisons est l'inflation (voir plus loin). Une autre est que les politiciens ne souhaitent pas accroître les redevances forestières, parce que l'attribution des concessions apparaîtrait moins comme une faveur. Des redevances trop faibles encouragent le gaspillage des forêts. Il y a aussi des cas où les redevances sont trop élévés, surtout dans les régions enclavées, ne permettant pas aux exploitants de faire des profits. Si les redevances seraient déterminées par le marché libre, par example par des appels d'offre, ces anomalies seraient rares. Absence d'ajustement pour l'inflation Dans de nombreux pays, les redevances sont fixées par la loi en valeur nominale (c'est-à-dire monétaire). Souvent, elles ne sont pas modifiées pendant des années et l'inflation finit par en réduire fortement la valeur réelle. L'institution de nouveaux barèmes demande beaucoup de temps sur le plan législatif et se heurte souvent à la résistance de groupes d'intérêt. Faible taux de recouvrement Dans le cas des redevances par arbre abattu notamment, les recettes effectivement recouvrées par les gouvernements sont généralement inférieures au cinquième de ce qu'elles devraient être (voir, par exemple, Banque mondiale 1988 a) et b). Une des raisons de ce phénomène est que le personnel des services forestiers n'a pas, en général, les véhicules ni le matériel nécessaires pour parcourir les forêts et mesurer les arbres que les concessionnaires ont abattus; ils ne peuvent donc pas calculer le montant des redevances par arbre qui sont dues. Les services forestiers ont donc tendance à accepter les chiffres donnés par les concessionnaires pour les volumes abattus. Même lorsque ces services peuvent calculer les redevances qui leur sont dues, le système de recouvrement lui-même est parfois inefficace. Attribution arbitraire des concessions Le processus d'attribution des concessions est loin d'être transparent. Au lieu d'attribuer les concessions aux plus offrants, ou selon une formule rationnelle et claire, les autorités attribuent la plupart des concessions de manière arbitraire. Les possibilités d'abus qui en résultent sont évidentes. Absence de mécanismes de marché Les systèmes de redevances forestières en Afrique sont presque toujours des exemples de planification économique autoritaire, c'est-à-dire que les redevances sont fixées d'office par les administrations. Comme indiqué précédemment, elles sont généralement fixées à des niveaux trop faibles. De temps à autre, on fait l'effort de "corriger" les prix, ce qui exige des études compliquées, et donc coûteuses, pour obtenir une approximation que le marché effectuerait à lui seul beaucoup mieux. Les appels d'offres étaient autrefois pratiqués au Gabon, ils sont parfois pratiqués en Côte d'Ivoire, et - 6 - ils ont été considérés au Ghana, mais ce sont là les exceptions plutôt que la règle. Voir "Question 17 - Appels d'offres' en Chapitre II, Absence d'une gestion rationnelle des forêts La plupart des services forestiers ont trop peu de moyens pour surveiller l'exploitation, assurer une gestion méme minimale des forêts ou empêcher la reprise des domaines par des agriculteurs qui, souvent, arrivent à la suite des exploitants forestiers. Gaspillage Il arrive parfois que la moitié du volume abattu reste dans les forêts. On pourrait réduire sensiblement ce gaspillage en faisant payer aux exploitants une redevance par arbre ou par mètre cube abattu plutôt qu'en fonction du volume enlevé. Il serait probablement difficile cependant d'exploiter toutes les possibilités dans ce domaine sans une meilleure surveillance sur le terrain. Irréfularités financières La dispersion naturelle des forêts rend l'application de la loi difficile. Il n'est donc pas surprenant que dans les pays en développement, notamment ceux de l'Afrique dont les services de surveillance disposent de peu de moyens, le secteur forestier soit particulièrement vulnérable à des irrégularités financières. Il. QUESTIONS ET OPTIONS RELATIVES A LA POLITIQUE DES PRIX ET DES CONCESSIONS FORESTIERES En examinant les systèmes de redevances forestières et les politiques de concessions dans les pays de l'Afrique occidentale et centrale, on a pu cerner un certain nombre de questions importantes qui sont communes à de nombreux pays de la région. Ces questions sont d'ailleurs tout aussi importantes dans d'autres pays en développement, en Asie et en Amérique latine. En fait, il s'agit de questions qui se posent partout dans le monde (Repetto et Gillis 1988). Certaines des questions étudiées ci-dessous sont plus importantes dans certains pays, mais on trouve partout des éléments communs. Les pays de la région peuvent donc profiter de l'expérience des autres. Dans un certain nombre de cas, ils peuvent aussi profiter d'une action commune entreprise pour résoudre des problèmes communs. Par sa nature même, chaque problème qui se pose est aussi une occasion à saisir, en ce que toute mesure prise pour résoudre un problème peut procurer des avantages considérables. Beaucoup de ces questions sont interdépendantes. Par souci de clarté, toutefois, chacune d'elles sera étudiée séparément et ses rapports avec les autres seront signalés. On pourra ainsi identifier les différentes options et stratégies appropriées à différents pays et tenir compte de toutes les relations d'interdépendance au moment de choisir, en définitive, une solution parmi les options offertes et de formuler des recommandations. 2.1 LE FAIBLE NIVEAU DES RECETTES FORESTIERES L'insuffisance des recettes forestières est un problème clé dans le contexte de la gestion et de la préservation des forêts. A propos des forêts situées dans les zones tant tropicales que tempérées, Repetto et Gillis arrivent à la conclusion suivante: "Les gouvernements vendent en général le bois à des prix trop faibles, sacrifiant les recettes publiques et, du fait qu'ils sont sous-estimés, les avantages secondaires (gibier, fruits, etc.) que procurent les arbres sur pied, tout en encourageant une exploitation hâtive des réserves forestières. Les conditions fixées dans de nombreux accords de concession et systèmes de redevances encouragent le gaspillage et une exploitation destructrice des ressources." (Repetto et Gillis 1988). Au Cameroun, le total des recettes forestières provenant de toutes les redevances (la totalité des redevances par superficie et par volume) en 1987 a été en moyenne de 1.603 FCFA/m3 (5,40 dollars dans le temps). Ce montant ne représentait que 2 à 4 % du prix FOB des grumes exportées (Egli 1990). Au Ghana, le rapport d'évaluation du projet de gestion des ressources forestières de la Banque a constaté que les recettes forestières provenant de toutes les redevances perçues s'établissaient à quelque 100 millions de cedis (0,5 million de dollars), soit environ 75 cedis/m3 (0,38 dollar) et moins de 0,5 % du prix des grumes livrées aux usines de transformation (Banque mondiale 1988b). Ce montant n'était que le sixième environ des recettes forestières qui auraient dû être perçues, même au faible niveau actuel des redevances forestières (Banque mondiale 1988b). - 7 - - 8 - En Guinée, le rapport d'évaluation du projet de gestion des forêts et de la pêche de la Banque a constaté en 1989 que les redevances forestières étaient très faibles, voire infimes. Les redevances par arbre pour les bois "blancs" étaient de 300 francs guinéens/m3 (0,50 dollar) et pour les bois "rouges", de 400 francs guinéens/m3 (0,68 dollar), soit moins de 1 % de la valeur des sciages vendus sur le marché local (Banque mondiale 1989; Harou 1989). Les redevances par arbre abattu n'avaient pas été relevées depuis six ans. En Côte d'Ivoire, le rapport d'évaluation du projet de foresterie de la Banque a constaté que les redevances par arbre étaient faibles, fixées d'office par les autorités, relevées infréquemment et sans rapport avec la valeur réelle du bois sur pied (Banque mondiale 1990b). En outre, le paiement des redevances par arbre est facile à éviter. En 1986, le montant total recouvré pour ces redevances était de 750 millions de FCFA environ, soit environ 200 FCFA/m3 (0,58 dollar) (Banque mondiale 1990b). Le faible niveau des recettes forestières peut être dû soit au faible niveau des redevances, soit au faible taux de recouvrement, c'est-à-dire à l'inefficacité des systèmes de perception. Il ne s'agit pas là seulement d'une question d'argent, c'est-à-dire d'accroître les recettes publiques. Il y a plus: des redevances forestières trop faibles faussent les décisions prises en matière de foresterie. Elles encouragent l'inefficience dans l'utilisation des ressources, la gestion des forêts, les investissements forestiers et la préservation des ressources. Si les redevances forestières sont trop faibles, le bois est sous-évalué et son prix trop faible incite au gaspillage. Le niveau insuffisant des redevances fait obstacle à une gestion rentable des forêts. Le faible niveau des recouvrements fausse les décisions en matière de foresterie, au détriment d'une exploitation productive. Cette insuffisance influe aussi défavorablement sur d'autres aspects de l'exploitation: la pérennité des forêts tropicales, l'incitation à bien gérer les forêts et à bien les utiliser, la transformation et l'utilisation industrielles du bois et la gestion des concessions. Ouestion 1 - Faible niveau des redevances Dans la plupart des pays africains, les redevances forestières (redevances par arbre abattu, redevances par superficie, taxes à l'exportation) sont beaucoup plus faibles que la valeur réelle du bois sur pied, ce dont témoigne le fait que les exploitants versent des paiements "non officiels" considérables afin d'obtenir une concession forestière (voir Repetto et Gillis 1988). Bien que l'exploitation et la transformation puissent être très rentables, la différence entre la valeur par arbre et les redevances par arbre n'est pas intégralement transformée en profits. Une grande partie est perdue à cause de l'inefficience des opérations. Le faible niveau des redevances forestières permet une exploitation et une transformation inefficientes, source de gaspillage, et peut aussi encourager des activités improductives lorsqu'il s'agit d'obtenir une concession ou d'autres droits d'exploitation du bois. Ce qu'il importe de noter ici, c'est que le relèvement des redevances forestières officielles laisse moins de place aux redevances "non officielles". Le trop faible niveau des redevances peut s'expliquer par plusieurs raisons. Dans bien des cas, elles ont été fixées plusieurs années auparavant et, du fait de l'inflation, ont une valeur réelle inférieure à celle qu'elles avaient autrefois. Au Ghana, les nouveaux barèmes de redevances adoptés en 1983 et en 1986 étaient déjà dépassés à l'époque où on les a appliqués. L'inflation était en effet en moyenne de 46 % par an entre 1980 et 1988 (Banque mondiale 1990a). L'adoption de nouveaux barèmes exige l'approbation du conseil de direction et un long travail législatif. Il arrive aussi que les gouvernements souhaitent justement que les redevances soient très inférieures à ce que les concessionnaires sont disposés à payer afin que les concessions attribuées revêtent le caractère d'une faveur. Au Congo, les redevances forestières sont théoriquement révisées tous les cinq ans mais, en 1989, elles ne l'avaient pas été depuis 1982 (Egli 1990). Au Cameroun, la valeur mercuriale - c'est-à-dire les prix officiels des grumes et des produits à l'exportation, sur lesquels sont fixées les redevances par volume - n'avait pas été modifiée depuis 1984 (Egli 1990). Au Gabon, et dans certains pays de l'Afrique occidentale et centrale, les redevances forestières sont fixées par décret présidentiel mais, malgré cette possibilité apparente de les modifier aisément, elles restent très faibles, et au même niveau, pendant des années. Quelles qu'en soient les raisons, le faible niveau des redevances forestières a pour conséquence que les gouvernements perdent des recettes et que les concessionnaires ont tendance à gaspiller le bois. Chacune de ces raisons sera étudiée séparément ci-dessous, avec les mesures qui pourraient en corriger les effets. Ouestion 2 - Incidences de l'inflation sur les redevances La valeur du bois tropical augmente en fonction: a) de l'augmentation de la valeur marchande des grumes et des produits transformés; b) de l'inflation. Les redevances fixes, qui ne changent ni ne peuvent être changées, ne peuvent suivre l'augmentation de cette valeur. L'inflation est la cause la plus directe et la plus visible de ce faible niveau. Dans la plupart des pays, les redevances sont fixées par la loi, exigeant donc une modification de celle-ci ou une nouvelle législation. Comme la révision de ces redevances peut toujours "être reportée jusqu'à l'année prochaine", celles-ci ne jouissent que d'une faible priorité dans une filière législative déjà très encombrée, et leur modification est ajournée, peut-être d'un an ou deux, souvent plus. En outre, même les calculs fondés sur les derniers chiffres disponibles seront dépassés d'un an ou deux. Lorsqu'elles entrent en vigueur, les nouvelles redevances seront en retard de deux ans ou plus par rapport à l'inflation. Avec une inflation de 5 % par an, des redevances fixées par la loi et révisées tous les 10 ans (en comptant en plus un décalage d'un an pour les données et un décalage d'un an pour la législation) subiraient, en valeur réelle, une réduction de 45 % à cause de l'inflation, ce qui les ramènerait à 55 % de leur valeur initiale d'ici à la fin de la décennie. Avec une inflation de 10 % par an, cette valeur réelle serait réduite de 70 %, représentant seulement 30 % du niveau initial. L'inflation et l'ajustement irrégulier des redevances forestières créent aussi un autre problème. Après 10 années d'inflation, le relèvement des valeurs nominales, monétaires, qui s'impose est nécessairement considérable. Il en résulte couramment des protestations du côté de l'industrie, qui a tranquillement joui jusqu'alors de la diminution de la valeur réelle des redevances. Les pressions politiques peuvent empêcher tout ajustement des redevances, même quand il s'agit de les ramener au niveau de leur valeur réelle initiale. Solutions possibles au problème de l'inflation Une procédure d'ajustement annuel automatique des redevances en fonction de l'inflation observée l'année précédente peut être incorporée à la législation qui les a instituées ou qui les modifie. On peut se servir des indices de prix publiés pour l'ensemble du pays (indice des prix à la consommation, indice des prix de gros ou des prix industriels, ou indice d'ajustement du PIB), en choisissant le plus approprié, le plus sûr, le plus aisément disponible et le plus récent. Comme dans la plupart des pays les redevances sont fixées en monnaie nationale, ce sont les indices des prix intérieurs qui doivent être utilisés pour l'ajustement. Certains pays, notamment ceux dont la monnaie est faible, fixent des redevances en monnaies convertibles telles que le dollar, le deutsche mark, le franc belge ou le franc français, espérant ainsi éviter une baisse des recettes dues à l'inflation. Mais ces monnaies ne sont pas non plus à l'abri de l'inflation. Entre 1980 et la fin de 1989, l'inflation aux Etats-Unis a été de 4,4 % en moyenne par an, ce qui a réduit d'un tiers la valeur réelle des redevances en dollars au cours de la décennie. Toutes les redevances exigent donc un ajustement annuel, qui devra être fondé sur le taux d'inflation de la monnaie utilisée. - 10- On peut aussi ajuster les redevances d'après les prix internationaux des produits forestiers, publiés tous les ans par la Banque mondiale ou la FAO, ou d'après les prix ou indices publiés pour le commerce du bois. Les redevances forestières perçues à des taux ad valorem (pourcentage de la valeur) suivent automatiquement la hausse des prix des produits. A mesure que les prix des grumes ou des produits forestiers sur lesquels elles sont fondées augmentent, en fonction de l'offre et de la demande sur le marché et des pressions inflationnistes, les ajustements se feront automatiquement. Pour des redevances fondées sur le volume des grumes ou des produits, c'est là une méthode simple et directe qui permet de tenir compte de l'inflation. Ces redevances ad valorem fondées sur les prix FOB, la valeur mercuriale ou d'autres prix officiels sont appliquées dans un certain nombre de pays de l'Afrique de l'Ouest à l'exportation des grumes et des produits transformés. Dans certains pays, toutefois, les valeurs mercuriales ne correspondent pas intégralement aux prix du marché, leur sont inférieures ou ne sont que rarement modifiées. Question 3 - Fîxation du niveau des redevances Une question essentielle est le niveau auquel il convient de fixer les redevances forestières pour le bois vendu par la concession qui a été attribuée. L'industrie forestière, naturellement, préférerait des redevances faibles. Les autorités, toutefois, devraient chercher à obtenir des redevances qui traduisent la valeur réelle des ressources exploitées. Elles peuvent choisir de renoncer à une part des recettes, en fixant des redevances faibles afin de rendre l'exploitation des forêts plus rentable et d'encourager ainsi l'expansion du secteur. Cette politique, toutefois, doit être délibérée. Les autorités doivent comprendre ce qu'il en coûtera de renoncer à une part des recettes. Valeur par arbre (Droits d'abattage ou valeur du bois sur pied) La valeur du bois sur pied, ou valeur par arbre, est souvent appelée "rente économique" du bois. Elle constitue le prix maximum qu'un acheteur veut bien payer pour le bois sur pied, ainsi que le prix approximatif qui serait pratiqué sur un marché soumis à la concurrence. Les valeurs par arbre peuvent être estimées, par exemple, à partir du prix du marché des grumes, déduction faite des coûts d'exploitation et de transport. Les coûts devraient comprendre la dépréciation du matériel et une marge bénéficiaire normale ou un coût d'opportunité/taux de rentabilité du capital investi. Les coûts doivent être calculés d'après le coût moyen d'opérations d'une efficience normale, afin de ne pas récompenser l'inefficience. S'il n'existe pas de marché concurrentiel pour les grumes, il faudra peut-être déterminer les valeurs par arbre à partir des prix des produits transformés, déduction faite des coûts de transformation. Les valeurs par arbre sont donc calculées par différence, en déduisant le coût d'exploitation du prix marchand des grumes ou des produits transformés. Bien que l'estimation des valeurs par arbre soit en théorie une opération assez simple, elle ne l'est pas dans la pratique. Les prix des grumes varient fortement avec les essences et leur qualité. Les valeurs par arbre varieront donc aussi considérablement avec l'essence, sa qualité et la distance par rapport au marché. Pour les essences ou les qualités de bois coûteuses, ces valeurs peuvent représenter plusieurs fois celles d'essences ou de qualités inférieures. Dans certains cas, les valeurs par arbre peuvent être nulles ou même négatives. Les coûts d'exploitation, et donc les valeurs par arbre, varient selon l'emplacement, les conditions du peuplement et le terrain. Elles seront plus élevées dans les forêts proches, plus accessibles, parce que les coûts de transport seront plus faibles. La valeur des peuplements comportant un volume élevé par hectare et celles des peuplements situés en terrain sec et sur des pentes douces seront plus élevées que pour les peuplements moins favorablement situés. Enfin, lorsque les valeurs par arbre sont calculées à - il - partir des produits transformés, elles dépendront en partie de l'efficience de la transformation de la grume en d'autres produits. Si le processus de transformation est efficient et le taux de récupération élevé, les valeurs par arbre seront d'autant plus élevées. Problèmes pratiques de l'estimation des valeurs par arbre Outre les variables susdites, on peut citer d'autres considérations pratiques qui interviennent dans l'estimation des valeurs par arbre. On rencontre en effet inévitablement des problèmes avec les données concernant les prix et les coûts. Les prix des grumes ou des produits transformés peuvent ne pas être exacts ou ne pas être compétitifs. Ils peuvent traduire le pouvoir commercial des acheteurs ou des vendeurs. La sous-facturation ou les prix de transfert sont parfois des pratiques courantes, ou d'autres facteurs non liés à la concurrence peuvent venir fausser les prix. Comme l'efficience du processus de production, les coûts et les taux de récupération sont très variables, les estimations des coûts de transformation sont parfois inexactes. Le coût estimé de l'exploitation peut être incertain à cause de la variabilité des conditions d'exploitation, de la situation du peuplement, des facteurs météorologiques, etc. Les coûts peuvent aussi être excessifs et plus variables en raison du faible niveau des redevances forestières, qui protègent les opérations d'exploitation et de transformation inefficientes. Comme les valeurs par arbre sont calculées comme valeurs résiduelles, la variabilité ou l'incertitude des prix des grumes, des produits transformés et des coûts de production sera amplifiée dans les estimations de ces valeurs. Celles-ci dépendent dans une large mesure du niveau des prix du marché pour les grumes ou les produits transformés, ainsi que du niveau des coûts qui en sont déduits. La nature résiduelle des valeurs par arbre, la diversité des facteurs qui les influencent et les problèmes pratiques que posent les données sur les prix et les coûts rendent difficile toute estimation sûre. La solution à ces problèmes de la fixation des redevances réside dans l'adoption de méthodes plus compétitives pour l'attribution des concessions et la vente du bois, ainsi que dans l'expansion du marché des grumes. Pour de plus amples explications, voir ci-dessous, en particulier le Chapitre III. Valeur des concessions Les concessions forestières, qui garantissent l'accès à des domaines forestiers publics, ont une valeur qui s'ajoute à la valeur par arbre. Les concessions confèrent le droit d'abattre chaque année un volume autorisé dans la zone attribuée à l'exploitant. La garantie d'une certaine offre de bois, que fournit la concession, a une valeur en elle-même. Les concessions peuvent aussi avoir une valeur additionnelle lorsque les redevances forestières sont faibles et sous-estiment la valeur réelle du bois abattu. Cette valeur supplémentaire sera égale à la valeur actualisée du bénéfice supplémentaire (au-delà du bénéfice normal) que procurent chaque année les abattages. La valeur des concessions traduit donc, en partie, la mesure dans laquelle les redevances forestières sous-estiment les valeurs par arbre. On verra ci-dessous que, lorsque cela est possible, les concessions devraient être attribuées par voie d'adjudication, c'est-à-dire sur la base d'offres sous pli fermé ou par des enchères publiques. Dans ce cas, les offres révéleront dans quelle mesure les redevances forestières se rapprochent des valeurs par arbre, ainsi que la valeur des concessions elles-mêmes. - 12 - Propositions concernant la fixation des redevances forestières Les problèmes que pose l'obtention de données fiables sur les prix et les coûts au moment de l'estimation des valeurs par arbre et de la fixation des redevances peuvent être partiellement atténués si l'on procède par étapes. Les valeurs par arbre peuvent être calculées à partir du prix des grumes sur le marché ou du prix des produits transformés (sciages, placages, contre-plaqués, etc.). Les valeurs calculées à partir du prix des grumes plutôt qu'à partir du prix des produits transformés sont beaucoup plus faciles à obtenir et beaucoup plus sûres. Par contre, pour pouvoir se fonder sur les prix du produit transformé, il faut disposer de données supplémentaires, faire davantage de calculs et s'exposer donc à des risques plus grands d'erreur. Là où cela est possible, il faut prendre comme prix de départ le prix des grumes. On peut tirer plusieurs avantages d'une politique visant à encourager l'expansion d'un marché national des grumes soumis à la concurrence. Premièrement, l'expansion des marchés intérieurs, lorsqu'elle est possible, fournira des renseignements plus précis sur les prix et facilitera la fixation de redevances qui traduisent mieux la valeur réelle des forêts. Deuxièmement, avec une expansion du marché des grumes, c'est le jeu de la concurrence qui les répartira entre les installations de transformation et les autres utilisations. Etant donné la diversité des espèces, des dimensions et des qualités des bois tropicaux, on a tout avantage, du point de vue de l'utilisation et des économies réalisables au cours de la transformation, à encourager l'expansion du marché des grumes, notamment lorsque les usines de transformation sont fortement concentrées dans une certaine région. Enfin, l'expansion des marchés nationaux permettra celle des activités locales de transformation, mettant les grumes à la disposition de petites installations de transformation desservant le marché intérieur. L'estimation du coût de l'exploitation et des frais de transport des grumes peut être fondée sur les prix et les tarifs pratiqués par l'entrepreneur et le sous-traitant pour le flottage, le transport par route, le débardage et l'abattage. Fixés dans des conditions de concurrence, ces tarifs fourniront une mesure sûre des coûts, y compris des marges bénéficiaires normales. Les ventes de faibles volumes de bois par le moyen d'appels à la concurrence - offres sous pli fermé ou enchères publiques - fournissent des valeurs par arbre reflétant les prix du marché et le prix que les acheteurs veulent bien payer. Ces ventes doivent s'effectuer dans des régions où il y a suffisamment d'acheteurs pour assurer la concurrence. L'attribution de concessions sur la base d'offres sous pli fermé ou d'enchères publiques est une méthode recommandée ci-dessous à la fois pour améliorer l'attribution des concessions et capter la valeur de la garantie de l'offre de bois implicite dans le contrat. Toutefois, la valeur de la concession et le prix offert pour l'obtenir indiqueront également dans quelle mesure les redevances forestières sont inférieures aux valeurs par arbre. Ouestion 4 - Redevances forestières minimales Les arguments en faveur de redevances forestières minimales sont tout à fait probants. Il y a lieu de faire payer des redevances minimales pour les concessions afin que les avantages que le pays retire des abattages couvrent le coût des opérations. Ces coûts comprennent celui de la protection des forêts, de l'administration et des ventes; les coûts de régénération, le cas échéant (la régénération naturelle est généralement suffisante); le coût écologique, c'est-à-dire l'accroissement possible des dommages dus à l'érosion; les coûts sociaux, le cas échéant (la création d'emplois non qualifiés peut rendre l'exploitation des forêts positive plutôt que négative de ce point de vue); la perte éventuelle de produits forestiers autres que le bois, tels que le gibier ou les fruits; et éventuellement les recettes auxquelles on renonce si les valeurs par arbre enregistrent dans l'avenir une augmentation réelle. Quoi qu'il en soit, dans la plupart des cas, les redevances forestières sont trop faibles et les options auxquelles on a renoncé n'ont pas été - 13 - examinées correctement. Par exemple, aux Etats-Unis, le Service fédéral des forêts a été critiqué, notamment par certaines études du Service de recherche du Congrès ou rapports du Bureau de la comptabilité générale, pour avoir vendu du bois à des prix inférieurs à sa valeur (Repetto et Gillis, 1988), c'est-à-dire, en fait, pour en avoir subventionné l'exploitation. Le coût écologique de l'exploitation est parfois temporaire, ou peut-être minimisé si les opérations sont correctement préparées, contrôlées et gérées afin de réduire les dommages dus au débardage et à l'érosion, d'assurer une régénération rapide et d'empêcher que les zones exploitées ne soient converties en terres agricoles. Le fait que la valeur réelle des arbres peut croître s'il n'y a pas d'abattage est une autre forme de coût d'opportunité. Certaines essences précédemment délaissées comme invendables sont maintenant hautement prisées. Il est probable que de nombreuses essences peu rentables et moins connues aujourd'hui seront demain très appréciées. Les redevances minimales ont l'avantage de garantir que les arbres qui prendront de la valeur demain ne seront pas abattus aujourd'hui pour un profit pratiquement nul. Une augmentation relativement réduite des prix des grumes ou des produits transformés peut faire passer les valeurs résiduelles des espèces peu connues d'un niveau voisin de zéro à des niveaux considérables. Une augmentation de 5 % du prix des grumes ou des produits transformés peut faire croître la valeur par arbre de 50 % ou même plus. Les redevances forestières minimales sont une incitation économique à préserver ces espèces jusqu'à ce qu'elles acquièrent une plus forte valeur. Ce coût d'opportunité peut être calculé comme la valeur actualisée des valeurs par arbre projetées. C'est exactement cette notion-là, celle du "coût d'usage", qui est appliquée, par exemple, dans l'économie des exploitations minières. La République centrafricaine perçoit une "taxe de déboisement" sur les abattages dans les domaines publics (Egli 1990). Elle va de 50.000 francs CFA (170 dollars) à 150.000 francs CFA (500 dollars) par hectare, selon la catégorie du domaine public (Egli 1990). Bien qu'elle soit loin d'être idéale, la notion d'une taxe de déboisement peut servir à traduire le coût d'opportunité de l'exploitation dans une zone et, si elle est appliquée, devient un instrument financier permettant de freiner le déboisement. Question 5 - Faible taux de recouvrement des redevances forestières Le faible niveau des recettes forestières est dû soit au faible niveau des redevances forestières (question examinée ci-dessus), soit au faible niveau des taux de recouvrement. Les raisons du deuxième phénomène sont nombreuses, complexes et diverses, mais sont toutes liées aux déficiences et à l'inefficacité des services forestiers et des systèmes de recouvrement des redevances. Les systèmes de recouvrement inefficaces sont à l'origine de deux problèmes de gestion. Premièrement, si les exploitants parviennent à échapper, légalement ou non, au paiement des redevances, le bois s'obtient en fait gratuitement. En pareilles circonstances, il n'y aura aucune possibilité d'utiliser les redevances forestières comme mesure d'incitation financière en faveur de la gestion ou de la préservation des forêts. Deuxièmement, si, avec le faible niveau actuel des redevances, l'exploitant parvient à y échapper légalement ou non, la possibilité d'accroître les recettes forestières en augmentant les redevances sera très limitée. A mesure que les redevances augmentent, l'incitation à y échapper, légalement ou non, et à en tirer de ce fait un avantage personnel augmente également et les taux de recouvrement ne peuvent que diminuer davantage, à moins que le système de recouvrement ne soit amélioré. Les gouvernements ne perçoivent pas, ou ne peuvent percevoir, même les redevances forestières actuelles qui sont très faibles. En général, on connait de façon assez exacte l'utilisation intégrale qui est faite des grumes, par l'industrie locale ou à l'exportation, dans un pays donné au cours d'une année donnée. Si ce volume est multiplié par la moyenne pondérée de la valeur par arbre, on arrive inévitablement à un chiffre très supérieur à celui des recettes effectives que le gouvernement peut tirer de cette source. Au Ghana, on a constaté que le gouvernement n'encaissait qu'un sixième environ des recettes qu'il devait recevoir, en prenant comme base la valeur estimée du bois sur pied (Banque mondiale 1988b). Au Congo, on ne perçoit qu'un cinquième environ des recettes forestières calculées d'après le - 14 - volume. Entre 1979 et 1982, le Gouvernement des Philippines n'a recouvré que 140 millions de dollars environ sur un potentiel de 1,5 milliard de dollars calculé par arbre (Banque mondiale 1988a, p. 53). Des pertes aussi énormes sont courantes. Dans d'autres pays, le taux de recouvrement est encore plus faible. Pour les entreprises de services publics comme les réseaux de distribution d'eau ou d'électricité, des taux de recouvrement aussi faibles seraient considérés comme catastrophiques, bien que, naturellement, il soit plus difficile de surveiller l'exploitation d'une ressource dispersée et souvent difficile d'accès comme une forêt. Les projets ayant pour but d'aider les services forestiers à améliorer le taux de recouvrement ou à accroitre les redevances par arbre, ou les deux, prévoient normalement un taux de rentabilité financière très élevé (Banque mondiale 1988b). Ces mesures ont pour effet de transférer aux recettes publiques officielles les ressources provenant de "paiements non officiels" et les bénéfices d'exploitation excessifs. Elles découragent aussi les comportements inefficaces axés sur la recherche d'un avantage personnel et encouragent une utilisation plus rationnelle du bois en lui attribuant un juste prix (Banque mondiale 1988b). Dans la plupart des pays tropicaux, notamment ceux de l'Afrique de l'Ouest, la gestion des institutions, les organisations, les mesures d'incitation, les méthodes de travail, les méthodes comptables et de vérification des comptes sont déficientes ou inadaptées. Les services forestiers ne sont pas "mobiles", en ce sens qu'ils ne disposent pas de véhicules permettant au personnel de se rendre sur le terrain. Il n'y a d'ailleurs guère d'incitations à le faire. Dans certains pays, l'indemnité journalière est à peine suffisante pour acheter un bol de riz. Dans d'autres pays, les dépenses ne sont pas toujours entièrement remboursées, les paiements souffrent de retard ou n'ont jamais lieu. A l'autre extrême, il arrive que des indemnités de déplacement soient versées, que la personne se rende ou non sur le terrain. Les salaires sont normalement si faibles que les employés sont obligés d'avoir un autre travail pour survivre. Ils estiment alors que leurs salaires sont une sorte d'acompte plutôt qu'une somme versée en échange d'un travail bien fait. En pareilles circonstances, les employés sont susceptibles d'accepter des paiements pour un cubage (la mesure du volume du bois) qu'ils n'ont pas vérifié sur le terrain, pour approuver des plans d'exploitation qu'ils n'ont ni vus ni examinés, etc. Sans mobilité ou sans incitation à se rendre sur le terrain, l'inspection des concessions, la surveillance de l'exploitation et le cubage de la production seront insuffisants et inefficaces ou même inexistants, quoi qu'en disent les intéressés. Dans de nombreux pays, il en résulte que les concessionnaires rédigent leurs propres rapports sur les activités d'exploitation et effectuent les cubages eux-mêmes. Cette pratique pourrait être tolérée si les inspections et les vérifications étaient suffisantes, mais elles ne le sont pas. Ces problèmes de surveillance et d'inspection affectent le cubage des grumes, la mesure des produits usinés et la mesure et le contrôle des exportations de grumes ou de produits transformés. Chacun de ces problèmes sera examiné tour à tour. Problèmes rencontrés avec le cubage (la mesure) des grumes Le cubage des grumes peut être effectué par des estimateurs de l'administration forestière ou par ceux de la société exploitante dont les calculs sont ensuite soumis à une vérification de l'administration. Si le cubage est effectué par l'administration dans la forêt ou à un point central quelconque du réseau de transport des grumes, les fonctionnaires dépendent généralement du concessionnaire pour le transport et le logement. Ils sont souvent livrés à eux-mêmes et rarement encadrés. Etant isolés, et tributaires du concessionnaire et très faiblement rémunérés, les estimateurs sont vulnérables aux pressions. Ils peuvent être amenés à sous-estimer délibérément le volume des grumes, à fermer généreusement les yeux sur leurs défauts, à classer les essences dans des catégories à plus faible redevance ou à délaisser tout simplement certaines grumes. S'ils ne sont pas sur place, on les convainc parfois de signer tout simplement des déclarations de cubage rédigées par les estimateurs des sociétés. - 15 - Le cubage peut aussi être effectué par le personnel des entreprises et vérifié par les estimateurs des services forestiers. Les mêmes problèmes peuvent se poser: sous-estimation délibérée, classification erronée des essences, déclaration insuffisante ou élimination de certaines grumes tout bonnement "oubliées". En général, la vérification du cubage effectué par une entreprise consiste à vérifier les mesures des grumes dans les relevés de la société; les pressions et incitations amèneront dans ce cas les experts des services forestiers à accepter ces chiffres, sans peut-être se préoccuper de refaire les mesures. Une meilleure méthode consisterait à exiger des mesures indépendantes effectuées par les estimateurs du service forestier qui ne verraient pas les relevés originaux de l'entreprise, ou par un tiers, indépendant à la fois des services forestiers et des concessionnaires. Le cubage par un tiers risque d'être coûteux et de réduire les valeurs des ressources forestières, surtout s'il faut faire appel à un organisme international extérieur. Il ne faut donc y recourir que pour la mise en place de systèmes, pour la formation d'experts départementaux ou nationaux et pour les activités de vérification des comptes. En République centrafricaine, le cubage est effectué par les entreprises. "Etant donné l'absence de contrôle sur le terrain, le Ministère se fonde entièrement sur les renseignements donnés par les entreprises." (Egli 1990). Au Cameroun, les volumes mesurés par la compagnie sont vérifiés au chantier deux ou trois fois par mois seulement (Egli 1990). En théorie, la marge d'erreur admissible à l'inspection est de 5 %. Dans la pratique, les fonctionnaires des services forestiers sont peu incités à mesurer le bois une deuxième fois. En outre, ils subiront de fortes pressions, morales ou autres, pour accepter les chiffres de la compagnie. Ce recours quasiment unique aux relevés de la compagnie est une pratique courante dans toute l'Afrique occidentale et centrale. Grumes non déclarées Il arrive que les concessionnaires ne déclarent pas tout le bois qu'ils ont abattu dans la zone de coupe annuelle, qu'ils abattent illégalement du bois en dehors de cette zone, qu'ils repassent sur des zones déjà exploitées ou qu'ils se livrent à une exploitation en dehors de la concession. Le bois ainsi abattu ne sera probablement pas déclaré. D'autres entreprises ou personnes peuvent abattre du bois dans les zones déjà exploitées des autres concessions ou même en dehors. La plupart de ces coupes ne seront probablement pas non plus déclarées. Sous-estimation des produits transformés Les redevances forestières sont parfois assises sur les produits transformés tels que les sciages, les placages et les contre-plaqués. Cette pratique est souvent due aux difficultés rencontrées avec le cubage effectué en forêts. Toutefois, les redevances fondées sur les produits transformés découragent les améliorations que l'on pourrait apporter au recouvrement de ces produits, retardent l'amélioration de leur utilisation et pénalisent les usines de transformation les plus efficientes. Ces désincitations à mieux utiliser les produits sont examinées ci-dessous (voir question 12). Les redevances forestières fondées sur les produits transformés soulèvent aussi des problèmes de mesure. La production déclarée est parfois inférieure à la production effective en raison de la sous- estimation. Il arrive que la production soit classée dans un groupe d'essences pour lequel les redevances sont plus faibles. Parfois la production n'est tout simplement pas mesurée du tout. Des grumes abattues illégalement peuvent être transformées en d'autres produits qui sont expédiés sans paiement des redevances. Il arrive aussi que la production de scieries illégales ne fasse l'objet d'aucune sorte de déclaration. Sous-facturation La pratique de la sous-facturation est endémique dans le commerce d'exportation des bois tropicaux. Les grumes ou les produits finis sont, en apparence, vendus à un certain prix, mais l'acheteur - 16 - dans le pays importateur paie en fait un prix plus élevé, la différence s'accumulant, en tout ou en partie, dans le compte bancaire de l'exportateur à l'étranger. On a mis au point deux solutions pour résoudre le problème. Au Ghana, il existe un bureau d'inspection des produits forestiers, qui inspecte le bois destiné à l'exportation et compare les prix déclarés avec les prix FOB courants (Banque mondiale 1987). Dans certains pays de l'Afrique francophone, ce sont les valeurs mercuriales, calculées d'après les valeurs FOB, qui servent de base à la perception des redevances. Le recours aux valeurs mercuriales ne résout pas toutefois les problèmes de sous-facturation. Au Congo, les prix FOB à Pointe-Noire, qui servent à établir les valeurs mercuriales, sont couramment inférieurs aux niveaux internationaux (Egli 1990). En outre, "la plus grande partie du bois exporté accuse un pourcentage anormalement élevé de qualités inférieures (qualités B/C), notamment pour les grumes exportées par les compagnies associées à un holding étranger". (Egli 1990). La sous-facturation et la sous-classification sont pratiquées par les sociétés exportatrices de bois à la fois pour se constituer des fonds illégaux en devises et pour exporter les bénéfices en direction de la société principale ou d'une société affiliée dans un autre pays. Ces pratiques ont trois résultats négatifs: sous-évaluation du bois et, donc, gaspillage; redevances forestières plus faibles, qui profitent aux sociétés étrangères ou contrôlées par des intérêts étrangers plutôt qu'aux sociétés nationales; enfin, perte évidente de recettes pour l'Etat. La sous-facturation a aussi pour conséquence que les filiales nationales de ces sociétés étrangères perdront une part de leur rentabilité, du moins théoriquement, et disposeront de bénéfices plus réduits pour l'investissement et la modernisation. Différentes possibilités pour le cubage Ces problèmes que posent la mesure des grumes et l'administration, la surveillance et le contrôle sont complexes. Etant d'ordre institutionnel, ils ne sont pas aisément résolus. Il existe pourtant plusieurs options permettant d'y apporter au moins quelques modestes améliorations. Options pour la méthode de cubage: on peut améliorer le cubage et le recouvrement des redevances en disposant d'un système sûr pour le numérotage et le marquage des grumes. Etant donné la disponibilité et le coût des micro-ordinateurs et des mini-ordinateurs, on peut envisager aujourd'hui l'informatisation du cubage et du système de facturation des redevances forestières. On dispose aussi actuellement de matériel pour enregistrer directement les mesures, qui sont ensuite transférées électroniquement aux ordinateurs. Le cubage permettrait donc d'enregistrer directement les chiffres obtenus sur le terrain, tels que le nombre de grumes, les essences, les diamètres au sommet et à la base, et la longueur, données qui servent ensuite à calculer automatiquement le volume et à établir la facturation des redevances forestières. Un tel système faciliterait la vérification indépendante des opérations de cubage. Les grumes seraient mesurées une deuxième fois sans que l'on connaisse les premières mesures, et les données pourraient être introduites dans le logiciel pour un deuxième calcul des volumes et une comparaison entre la deuxième série de données et les mesures et volumes calculés initialement pour les mêmes grumes. Les déclarations incomplètes concernant les grumes pourraient être repérées en recherchant les numéros de grumes qui manquent dans la procédure de calcul des volumes et la procédure de facturation des redevances. On peut envisager aussi d'autres améliorations plus simples, moins techniques et moins tributaires de systèmes. Sous-traitance de la production: les équipes d'abattage et de débusquage et les sous-traitants sont couramment payés à la pièce, souvent d'après les cubages établis en bordure de route. Ces personnes veulent naturellement que les cubages correspondent au volume total abattu. Si les mêmes mesures et les mêmes volumes servent à payer les sous-traitants et les redevances, les services forestiers disposeront alors d'un allié sur le terrain qui cherchera à défendre leurs intérêts réciproques. - 17 - Paiement des estimateurs d'après les résultats: Le cubage, sa vérification et l'inspection des résultats pourraient être améliorés si l'on payait les estimateurs d'après les résultats obtenus. Ils pourraient être payés à la pièce, par mètre cube mesuré ou vérifié. Pour que cette incitation soit suffisante, le paiement devra être fondé sur le volume des grumes effectivement mesurées, et non uniquement sur le volume figurant sur le relevé signé. Si les estimateurs étaient rémunérés d'après les volumes mesurés ou selon un pourcentage des redevances forestières perçues sur les cubages, ils seraient incités à mesurer le volume intégral des grumes. Cette incitation contribuerait à faire obstacle aux pressions exercées par l'entreprise pour obtenir des mesures inférieures à la réalité, des déductions généreuses pour les défauts ou 1"'oubli" pur et simple de certaines grumes. Les rémunérations fondées sur les résultats devront parvenir aux estimateurs sur le terrain. En Indonésie, un pourcentage du paiement pour le cubage est versé aux estimateurs et réparti entre eux. Mais une fraction minime seulement parvient jusque sur le terrain, de sorte que l'incitation disparaît. Sous-traitance du cubage: au lieu de rémunérer le personnel des services forestiers d'après le volume des grumes mesurées, l'administration peut choisir de sous-traiter toute l'opération de cubage à un tiers indépendant. Cet entrepreneur indépendant serait payé au mètre cube et aurait donc avantage à s'assurer que les grumes sont intégralement mesurées et que toutes sont prises en compte. Les contrats de cubage pour les concessions individuelles, les groupes de concessions ou une province entière pourraient faire l'objet d'un appel d'offres. Les offres se rapporteraient au tarif versé pour le cubage. Avant de lancer l'appel, il conviendra de vérifier que les soumissionnaires possèdent les compétences requises sur le plan technique et en gestion. Il est recommandé, à titre d'essai, de pratiquer la sous- traitance dans une ou deux régions, puis de parfaire les procédures et les méthodes d'après les résultats obtenus. Cubage des grumes dans les usines de transformation et les ports d'exportation: s'il est difficile de parvenir sur le terrain à un cubage précis et sûr, on peut effectuer l'opération au moment où le bois arrive dans les scieries ou les usines de contre-plaqués. Il est préférable cependant de fonder les redevances forestières sur les grumes non transformées plutôt que sur les produits manufacturés. Comme on le verra ci-dessous, les redevances perçues sur les grumes non transformées encouragent l'industriel à les exploiter de manière plus efficace et à améliorer le taux de récupération des produits ligneux. Lorsque les grumes sont exportées, le cubage peut se faire dans les ports. Le cubage des grumes dans les usines de transformation ou dans les ports peut être sous-traité au profit d'un tiers, comme indiqué ci-dessus. Question 6 - Vente de bois et autres possibilités C'est le bois, sur pied ou en grumes, qui a une valeur commerciale pour l'industrie forestière. C'est donc ce bois sous l'une ou l'autre forme qui doit être évalué et vendu. Toutefois, étant donné les problèmes pratiques de la mesure du bois (le cubage), il convient d'examiner d'autres bases d'imposition pour la perception des recettes forestières. Redevances calculées d'après le volume sur pied Une redevance forestière calculée d'après le volume marchand situé dans la zone de coupe annuelle présente des avantages, mais exige l'établissement d'un inventaire très précis et une surveillance très stricte des opérations. Elle est avantageuse pour les forêts de plantation, mais ne convient pas nécessairement aux forêts tropicales naturelles. On obtient la redevance forestière totale pour la zone de coupe annuelle en multipliant le volume marchand de chaque essence par la redevance au mètre carré. La redevance totale tient donc compte des - 18 - différences entre les espèces, de la densité du peuplement (volume à l'hectare) et d'autres facteurs influant sur la valeur. Le cubage n'est pas nécessaire pour les besoins de la fiscalité. Il peut l'être si l'on veut s'assurer que les grumes viennent de zones où la redevance pour le volume sur pied a été payée, si la bonne gestion des forêts l'exige ou encore si l'on veut suivre et contrôler les expéditions de grumes et faire obstacle aux abattages illicites. Comme indiqué ci-dessus, une redevance ainsi calculée exige que l'on dispose d'un inventaire sûr. Etant donné la diversité des espèces, des diamètres, des peuplements, etc. dans les forêts humides, il est difficile d'établir des inventaires fiables pour l'exploitation. Ces derniers devront être établis par le service des forêts ou une organisation indépendante; la tentation d'effectuer un sous-recensement du volume, des essences ou des valeurs marchandes est trop forte pour que l'opération soit laissée au concessionnaire. Une redevance forestière calculée d'après le volume sur pied incitera fortement le concessionnaire à abattre tout le bois pouvant être vendu puisqu'il s'est acquitté des redevances. Toutefois, ces incitations risquent de ne pas être compatibles avec les systèmes de coupes sélectives pratiqués sous les tropiques, ni avec l'abattage des seuls arbres martelés. Le concessionnaire peut être encore trop fortement tenté d'abattre plus d'arbres que cela n'est justifié du point de vue de la sylviculture, d'abattre des arbres inférieurs au diamètre limite ou d'abattre des arbres non martelés. Une redevance d'après le volume sur pied exigera aussi une inspection des opérations afin que l'on puisse vérifier que celles-ci ne s'étendent pas au-delà des limites de la zone de coupe. Tant que les capacités des services de gestion et d'inspection ne seront pas renforcées, les ventes de bois sur pied doivent être réservées aux forêts de plantation où les avantages sont les plus considérables et la surveillance et la vérification de l'inventaire plus aisées. Redevances à l'hectare d'après la superficie annuelle de coupe Une redevance à l'hectare fondée sur la superficie annuelle de coupe, sur le degré d'accessibilité et sur le type de forêts est une solution qui peut remplacer la redevance appliquée au volume sur pied. La méthode est plus simple et permet d'éviter les problèmes inhérents à un inventaire du volume des peuplements. Elle rend inutile aussi le cubage à des fins fiscales. Une redevance à l'hectare appliquée à la zone exploitée nécessitera cependant une inspection pour assurer que l'exploitation ne s'étend pas au-delà des limites de la zone et que, si l'on a fixé des diamètres limites, ceux-ci sont respectés; ou encore pour assurer que, si les arbres sont marqués pour l'abattage, seuls ces arbres seront abattus. Quoi qu'il en soit, dans les situations où la vérification du cubage est déficiente et peu fiable, une redevance d'après la zone fixée par le plan d'exploitation annuel peut être une solution commode. Les redevances d'après la superficie peuvent aussi être ajustées, tous les ans, ou au moins périodiquement, pour tenir compte des variations des prix du bois et de l'inflation généralisée. Cet ajustement peut s'effectuer avec une indexation automatique pour l'inflation ou avec un indice des prix du bois ou des produits forestiers. Redevance par arbre Une redevance par arbre sur pied est une autre formule qui n'exige pas de cubage à des fins fiscales. Cette redevance est généralement constante, quel que soit le diamètre de l'arbre ou son volume. Les redevances peuvent varier selon les essences. Au Ghana, une redevance par arbre est perçue sur les arbres abattus dans toutes les concessions, qu'elles soient situées à l'intérieur ou à l'extérieur des réserves - 19 - forestières. Ce système donne des redevances par arbre qui diffèrent selon les essences (Gray 1983, Gray 1986). Au Nigéria, une redevance par arbre sur pied est appliquée au bois des forêts naturelles et au bois de plantation dans la quasi-totalité des 22 Etats (Gray 1981, Gray 1983, Skoup 1989). La redevance dans ce cas varie selon les classes d'essence et selon les Etats. Pour la classe I, les redevances en 1989 allaient de 7 naira dans l'Etat du Soko à 264 naira dans l'Etat de Cross River, soit une moyenne de 52 naira. Pour les essences de la classe II, la redevance par arbre sur pied était de 26 naira en moyenne (Skoup 1989: 61). Les redevances par arbre présentent l'avantage de la simplicité. Elles évitent les problèmes et les difficultés susmentionnés à propos du cubage. La seule chose nécessaire est de compter le nombre d'arbres abattus. Ce chiffre s'obtient aisément en comptant les souches. Par contre, elle exige une surveillance et une inspection directes de la zone d'exploitation. Les redevances peuvent être différenciées par essence afin de tenir compte des différences de valeur. Les redevances par arbre sont fondées sur la valeur des arbres les plus grands, dépassant le diamètre minimum légal. Elles découragent donc l'abattage des petits arbres, ce qui permet de mieux assurer le respect des diamètres limites et contribue au système sylvicultural qui exige que les petits arbres ne soient pas abattus. Si la redevance par arbre est appliquée à tous les arbres abattus, qu'ils soient utilisés ou non, elle découragera les abattages d'arbres qui ne sont pas utilisés par la suite, ce qui ne peut qu'améliorer la gestion des forêts. Elle encouragera une utilisation plus complète des arbres abattus. Ayant versé l'intégralité de la redevance, le concessionnaire sera plus incité à utiliser tout ce qui est vendable. Pour des raisons pratiques liées à la perception des recettes, et pour améliorer la gestion des forêts tropicales humides, une redevance par arbre est donc une solution avantageuse à envisager. Redevances fondées sur le volume Les redevances fondées sur le volume, c'est-à-dire sur le cubage mesuré dans la forêt même, sur un chantier en bordure de route, aux dépôts de grumes le long des cours d'eau, ou à d'autres noeuds du réseau de transport des grumes, sont la méthode traditionnellement appliquée à la vente du bois. C'est la méthode la plus couramment appliquée dans les zones tropicales d'Afrique et d'Asie. Au Cameroun, les redevances en fonction du volume, qui comprennent les taxes sur le volume exporté, rapportent 90 % des recettes forestières, alors que les redevances en fonction de la superficie n'en rapportent que 10 % (Egli 1990). Au Gabon, les redevances en fonction du volume et d'autres taxes sur les grumes à l'exportation rapportent 95 % des recettes forestières et les redevances en fonction de la superficie 5 % seulement (Egli 1990). Dans d'autres pays de l'Afrique occidentale et centrale, les proportions sont à peu près les mêmes. La vente du bois d'après le volume des grumes est une méthode idéale. Mais les problèmes administratifs et institutionnels du cubage et du recouvrement des recettes, étudiés à propos de la question 5, font des redevances fondées sur le volume une base de recettes beaucoup moins commode, à moins que l'inspection et le contrôle des forêts ne puissent être améliorés. Etant donné les problèmes pratiques que pose le cubage en forêt, effectué peut-être dans une centaine d'endroits dispersés, les redevances fondées sur le volume peuvent être perçues plus aisément à certains noeuds du réseau de transport des grumes, à des croisements de routes, à des dépôts de grumes le long des cours d'eau, à des noeuds sur les réseaux ferroviaires ou autres, aux principaux confluents des systèmes fluviaux, dans les installations de transformation ou dans les ports où s'effectue l'exportation des grumes. - 20 - Il est plus facile d'organiser, de surveiller et de contrôler le cubage aux noeuds du réseau. La formation des estimateurs est également plus facile. Si les opérations s'effectuent à ces points centraux, il est plus aisé et moins coûteux de sous-traiter le cubage et plus facile aussi de le contrôler. Dans un grand nombre des pays africains visités, le cubage s'effectue dans des endroits centraux, souvent les ports d'où sont exportées les grumes. Pour les pays enclavés, il s'effectue généralement aux frontières. Etant donné les déficiences actuelles dont souffrent les services forestiers, les ports exportant les grumes, les postes frontière ou d'autres noeuds du réseau sont les seuls points de contrôle commodes. Redevances fondées sur les produits transformés Dans certains pays, en raison des problèmes que pose le cubage des grumes en bordure des pistes forestières, les redevances sont calculées d'après le volume des produits transformés, tels que les sciages, les placages, le contre-plaqué, etc. Cette méthode est appliquée en Indonésie, en partie pour aider financièrement l'industrie qui peut reporter le paiement des redevances forestières jusqu'à ce que les produits aient été manufacturés et soient prêts à l'expédition. Cette méthode est aussi appliquée par les petites scieries dans plusieurs provinces canadiennes afin de simplifier les opérations de cubage. En revanche, les redevances forestières fondées sur les produits transformés plutôt que sur les grumes comme matière première faussent les prix à l'entrée et à la sortie de la chaîne de production, se traduisent par un certain gaspillage des grumes et un faible taux de récupération des produits transformés, et pénalisent l'utilisation efficiente des grumes. Ces effets seront expliqués de manière plus détaillée dans la section consacrée à l'industrie forestière (voir question 12). Taxes à l'exportation Les taxes à l'exportation fondées sur le volume des grumes peuvent remplacer les redevances forestières sur le volume calculées en bordure de route dans les forêts. Ces taxes équivalent alors à une taxe sur le volume des grumes à l'entrée des usines de transformation intérieure. Au Congo, les taxes sur les exportations de grumes rapportent 95 % des recettes forestières totales (Egli 1990). Elles constituent une importante source de recettes dans les pays de l'Afrique occidentale et centrale qui n'ont pas interdit ou limité les exportations de grumes. Les taxes à l'exportation sur les produits transformés, qui remplacent les redevances sur le volume, calculées en bordure de route dans les forêts, équivalent à des redevances fondées sur les produits transformés; cette méthode peut être critiquée pour les mêmes raisons que ci-dessus. La perception de taxes à l'exportation sera examinée de façon plus détaillée à propos des industries forestières (voir question 13). 2.2 GESTION FORESTIERE, SYLVICULTURE ET UTILISATION DES FORETS Les redevances forestières peuvent influer fortement sur l'exploitation, l'utilisation et le gaspillage du bois en forêt, sur la gestion forestière et sur la sylviculture. Une politique de prix peut être un instrument important de la gestion forestière, encourageant à utiliser efficacement les ressources, à assurer correctement l'exploitation et régénérer les réserves forestières. En bref, elle peut devenir un des éléments essentiels de la gestion. Ce n'est pas le cas jusqu'à présent dans la plupart des pays puisque les redevances sont trop faibles pour être efficaces. En fait, le faible niveau des redevances forestières encourage l'inefficience à la fois dans l'utilisation des ressources forestières et dans la gestion forestière. - 21 - Parmi les centaines d'essences qui arrivent à maturité dans les forêts humides de l'Afrique, quelques douzaines seulement ont actuellement une valeur marchande. Parmi elles, certaines sont plus précieuses et plus recherchées que d'autres. Ces essences plus recherchées ont tendance à être surexploitées. D'ici les prochains abattages, dans 25 à 40 ans, d'autres essences auront acquis une valeur marchande. En fait, le marché découvre tous les jours de nouvelles essences. Une façon de décourager l'abattage excessif d'un petit nombre d'essences et d'encourager l'exploitation d'essences plus nombreuses consiste pour les services forestiers à marquer les arbres qu'ils souhaitent voir abattus par le concessionnaire, puis à vérifier l'abattage des arbres ainsi marqués. C'est la méthode de la réglementation et de contrôle. Dans de nombreux pays, cette méthode n'est pas efficace et elle ne le sera probablement pas dans les pays d'Afrique occidentale et centrale. Une autre formule consiste à recourir aux incitations économiques, c'est-à-dire à accroître le prix sur pied des essences de grande valeur, qui sont surexploitées, et à réduire le prix sur pied des essences négligées et sous- exploitées. Ouestion 7 - Différenciation des redevances par arbre selon les essences Les redevances forestières peuvent être différenciées par essence afin: a) de tenir compte des différences de valeur entre les essences et donc de tirer parti d'une plus forte proportion de la valeur du bois; b) d'influencer les abattages et l'utilisation des forêts pour améliorer la gestion des ressources forestières. Les redevances par arbre ou fondées sur le volume, de même que les taxes à l'exportation et les taxes sur les produits transformés, peuvent toutes être différenciées par essence. Les taux appliqués au bois sur pied, qui varient en fonction de la valeur de l'essence, réduiront l'écrémage. Par contre, les taux forfaitaires, fixés en fonction de l'essence la plus rentable, réduiront le volume total abattu. Dans la plupart des pays, la différenciation des redevances par essence se heurte à des problèmes pratiques considérables. Premièrement, il est difficile de distinguer les essences une fois qu'elles sont sous la forme de grumes au bord de la route. L'opération devient encore plus difficile après l'écorçage ou le transport dans des rivières boueuses, vers les usines de transformation ou les ports exportant les grumes. Ces difficultés se traduisent par des erreurs de classement et encouragent le sous-classement délibéré des espèces auxquelles s'appliquent des redevances plus faibles. Si les redevances forestières sont différenciées par essence, le classement d'après la valeur doit être fondé sur des caractéristiques reconnaissables du bois, plutôt que sur les caractéristiques des feuilles, des fleurs, des fruits et de l'écorce servant au classement biologique. Il ne faut utiliser qu'un nombre limité de groupes, peut-être trois à cinq. Deuxièmement, la différenciation des redevances par groupes d'essences peut encourager les abus au moment du cubage, de la rédaction des rapports d'activité sur la concession et de la déclaration aux fins de l'exportation. Les estimateurs et trieurs travaillant pour les sociétés subiront de très fortes pressions de la part de leur employeur pour classer les grumes, les produits transformés et les produits exportés dans les groupes à faible redevance. Ces mêmes personnes travaillant pour une administration publique subiront des pressions analogues et feront l'objet d'incitations financières. Lorsque l'inspection et le contrôle sont déficients, le classement frauduleux des essences peut réduire les recettes forestières à un niveau inférieur à ce que rapporteraient des redevances uniformes pour toutes les essences. Un tel classement peut aussi produire des informations erronées sur les essences abattues et donc être à l'origine de décisions erronées en matière de gestion forestière. Question 8 - Diamètres minimums et différenciation des redevances selon les dimensions Pour différents groupes d'essences, certains pays d'Afrique de l'Ouest fixent différents diamètres minimums à hauteur d'homme au-dessous desquels les arbres ne peuvent être abattus. Ces diamètres varient habituellement entre 50 et 110 cm. Il arrive souvent que ces diamètres limites assez élevés ont été fixés au moment où l'abattage a commencé, c'est-à-dire où seuls les grands arbres étaient commercialisables et où la préoccupation immédiate du concessionnaire était d'enlever les très grands - 22 - arbres avant qu'ils ne s'altèrent. Aujourd'hui, les diamètres minimums pour le bois commercialisable sont beaucoup plus faibles. Les exploitants sont très fortement incités à couper le bois au-dessous des diamètres réglementaires. Abattre le bois à la hauteur de tous les diamètres commercialisables pourrait, dans de nombreux cas, sérieusement endommager le peuplement. Des redevances plus élevées pour le bois sur pied au mètre cube ou par arbre peuvent relever les diamètres commercialisables minimums et ainsi rétrécir l'écart entre les diamètres réglementaires et le diamètre commercialisable. La dimension économique minimale, celle de l'arbre marginal, varie selon l'essence, l'emplacement, la distance et les coûts d'exploitation. Plus le bois a de la valeur, plus l'arbre marginal est petit. Au contraire, plus les redevances du bois sur pied et les coûts d'exploitation sont élevés, ou plus les conditions d'exploitation sont difficiles, ou les peuplements éloignés, plus l'arbre marginal sera grand. Les redevances forestières peuvent servir à mieux fixer, mais non à assurer, les diamètres minimums réglementaires. Ces diamètres limites ne sont généralement pas strictement appliqués par l'administration et, quand ils le sont, les exploitants en tiennent rarement compte. Les redevances par arbre fournissent la plus forte incitation à ne pas abattre les arbres de petit diamètre, comme cela a été expliqué à propos de la question 6. Question 9 - Différenciation des redevances selon l'accessibilité Dans les pays tropicaux, l'accès aux forêts est difficile, les coûts de transport sont élevés et le bois est lourd. L'emplacement de la forêt est donc un important facteur dans la valeur commerciale du bois sur pied. Des peuplements accessibles supposant de faibles coûts de transport seront d'une grande valeur, rentables et d'un grand intérêt pour l'exploitant. Il en résultera une surexploitation des zones accessibles. Même certaines essences moins connues y auront de la valeur et seront utilisées. Par contre, les peuplements éloignés, qui entraînent des coûts de transport élevés, auront peu de valeur, les espèces moins connues pouvant avoir une valeur minimale ou négative. Dans un grand nombre de pays de l'Afrique de l'Ouest et d'autres régions tropicales, les redevances forestières ne sont pas différenciées d'après la distance. Dans d'autres, leur différenciation ne tient pas entièrement compte des différences dans les coûts de transport et la valeur du bois. C'est le cas du Congo et du Gabon, par exemple, le résultat étant que l'exploitation est concentrée dans les régions plus accessibles et que les forêts y sont surexploitées. Les zones éloignées ont été délaissées ou exploitées seulement pour les essences les plus précieuses. Au Congo, la structure des redevances a été modifiée avec une différenciation par région et la création de huit zones fiscales (Egli 1990). Cette différenciation, toutefois, ne tient pas entièrement compte des différences dans les coûts de transport, de sorte que les concessionnaires sont toujours tentés de surexploiter les zones accessibles. Enfin, pour les grumes transformées dans le pays, il n'existe pas de zones fiscales, les mêmes redevances s'appliquant à tout le territoire. Au Cameroun, la taxe à l'exportation sur les grumes est différenciée selon les trois zones fiscales (Egli 1990), mais, là encore, sans tenir entièrement compte des différences dans les coûts de transport et dans la valeur du bois. Des redevances forestières uniformes ne permettent pas, en règle générale, d'exploiter pleinement la valeur des bois plus aisément accessibles. Les recettes forestières sont donc inférieures à ce qu'elles pourraient être. Certes, les redevances uniformes ont parfois l'avantage de préserver les zones plus éloignées, moins accessibles. Il convient donc d'examiner très soigneusement du point de vue écologique les mesures d'incitation prises en faveur de l'exploitation des forêts éloignées. Quoi qu'il en soit, la préservation des forêts éloignées et difficiles d'accès se fera aux dépens des zones plus accessibles. En outre, la principale menace qui pèse sur les forêts tropicales humides n'est pas l'exploitation mais leur conversion en terres agricoles, phénomène auquel peut s'opposer justement une exploitation rationnelle. - 23 - Un marché concurrentiel créerait des redevances forestières différenciées d'après la distance et l'accessibilité (de même qu'en fonction des essences). Que les redevances soient fondées sur la valeur résiduelle ou sur des offres, elles seront plus faibles dans les zones éloignées que dans les zones situées près des marchés. La différence de prix sera égale à la différence des coûts de transport. C'est ainsi que fonctionne normalement le marché libre. Certains économistes et écologistes ne sont pas d'accord avec la différenciation des prix du bois sur pied qui s'effectuerait sur un marché libre, mais considèrent au contraire comme une distorsion souhaitable des prix l'application de taux uniformes au bois sur pied qui est généralement pratiquée en Afrique de l'Ouest. Les écologistes font valoir que le système des redevances uniformes sauvera les forêts éloignées, tandis que pour les économistes elles garantissent que les forêts accessibles seront exploitées les premières, d'où cette conséquence que le transport du bois absorbera un moindre volume de cette ressource rare que sont les moyens de transport. Les auteurs de la présente étude estiment, toutefois, qu'il est plus réaliste d'accepter la tendance du marché libre à différencier les redevances forestières en fonction de l'accessibilité des peuplements. Ouestion 10 - Gaspillage au niveau de l'exploitation Sur la totalité des arbres abattus par les exploitants dans les forêts humides d'Afrique, la moitié environ est généralement laissée au sol dans les forêts. Parfois, un arbre entier est abattu, puis, pour différentes raisons, est laissé là où il est tombé. Ce gaspillage est encouragé par le fait que les concessionnaires ne paient de redevances que sur le bois transporté jusqu'en bordure de piste. Cinquante à 60 % du bois enlevé est ensuite perdu dans les scieries et les fabriques de placages, alors qu'il est techniquement possible de réduire le pourcentage de pertes à 40 %. On pourrait éviter une grande partie de ce gaspillage en améliorant l'exploitation, en modifiant la façon dont les prix du bois sont fixés et en adoptant une politique d'attribution des concessions favorable à la conservation des forêts et traduisant la valeur du bois en tant que ressource rare. La mauvaise exploitation en forêt provient: a) de politiques d'attribution expansionnistes qui provoquent une abondance artificielle de bois et découragent la préservation des réserves; b) de redevances d'exploitation trop faibles, qui encouragent l'acquisition et la détention de concessions au-delà de ce dont une entreprise a besoin; c) de redevances forestières trop faibles, qui permettent aux entreprises de survivre même avec des méthodes d'exploitation inefficientes. Les politiques de concession pratiquées dans la plupart des pays de l'Afrique occidentale et centrale répondent de manière trop généreuse à la demande de concessions. L'attribution des concessions est considérée comme un moyen d'industrialiser et de mettre en valeur les régions éloignées et sous- développées d'un pays. Ces attributions profitent au Trésor et à de nombreux particuliers. En conséquence, les redevances d'exploitation sont faibles et la quasi-totalité des forêts sont exploitées sous le régime des concessions. Les compagnies sont encouragées à accaparer des superficies supérieures aux besoins de leurs usines de transformation ou à la capacité de leur matériel d'exploitation. Au Congo, par exemple, certaines concessions sont si vastes que les coupes annuelles autorisées dépasseraient de quatre ou cinq fois la capacité de la compagnie. En pareilles circonstances, ce n'est pas le bois qui manque, du moins en ce qui concerne le concessionnaire. La production de grumes n'est limitée alors que par la capacité du matériel d'exploitation et les besoins des usines de transformation. L'exploitant n'abattra que les meilleurs arbres et n'expédiera que les meilleures grumes. Si, par exemple, sa capacité de transport est limitée, il n'expédiera que les meilleures grumes, laissant derrière lui les grumes défectueuses et de moindre valeur. La solution proposée dans la section 3.2 ci-dessous consiste à relever les redevances annuelles d'exploitation, par exemple en attribuant les concessions par le moyen d'appels d'offres. Cette politique revaloriserait les concessions, donnerait au bois sa juste valeur en tant que ressource rare et stimulerait ainsi une meilleure exploitation. - 24 - Redevances forestières destinées à améliorer l'exploitation des forêts Il y a trois sortes de redevances forestières qui peuvent servir à encourager une meilleure utilisation des ressources. Elles ne parviendront pas, toutefois, à remédier aux problèmes d'utilisation découlant d'une politique de concessions inappropriée ni à l'inefficience des industries forestières encouragée par le faible niveau des redevances forestières. Redevances forestières par arbre : les redevances forestières par arbre incitent fortement l'exploitant à utiliser l'intégralité de l'arbre, comme on l'a expliqué à propos de la question 6. Ayant acheté son arbre, le concessionnaire sera tenté d'en tirer le maximum qui soit économiquement commercialisable. Redevances en fonction du volume sur pied : les redevances fondées sur le volume des arbres commercialisables au sein de la zone de coupe annuelle incitent à exploiter le plus grand nombre d'arbres possible et à en tirer le maximum économiquement commercialisable. Cette solution de rechange a été examinée à propos de la question 6. Redevances fondées sur le volume, variant d'après le diamètre: les redevances fondées sur le volume pourraient être différenciées non seulement par essence, mais aussi d'après d'autres caractéristiques de l'arbre, par exemple le diamètre des grumes. C'est ainsi que sont commercialisés les bois résineux de plantation, les grumes les plus grosses permettant de demander les prix les plus élevés au mètre cube. Toutefois, ce système comporte des problèmes pratiques d'application et des risques de contournement ou d'abus considérables. Qui doit décider des arbres à abattre dans chaque zone de coupe? Lorsqu'il procède aux coupes d'éclaircie dans les forêts tempérées, le forestier marque généralement les arbres à abattre. Dans les forêts tropicales, toutefois, cette décision est généralement laissée aux concessionnaires, à condition qu'ils n'abattent aucun arbre au-dessous des diamètres minimums spécifiés. Les administrations forestières ne disposent pas en général d'assez de personnel et de véhicules pour entreprendre le martelage des arbres. Si elles veulent contrôler de manière plus stricte le processus d'abattage pour encourager l'exploitation d'une gamme plus variée d'essences, elles peuvent toutefois procéder au martelage elles-mêmes. Une autre solution consiste à exiger des concessionnaires qu'ils fassent le martelage, mais, en même temps, à renforcer la gestion, à exiger des plans d'exploitation, à vérifier les plans d'exploitation et les opérations forestières (vérification qui sera peut-être effectuée, au début, par une organisation indépendante) et à améliorer les inventaires après l'exploitation (opération qui peut aussi être confiée d'abord à une organisation indépendante). Qui doit établir les inventaires? Si l'administration lance un appel d'offres pour une concession à long terme, il est tout indiqué pour elle de procéder à un inventaire au moins approximatif des ressources forestières afin d'informer les soumissionnaires éventuels, plutôt que de laisser chaque soumissionnaire établir son propre inventaire. Lorsqu'elle projette l'abattage d'un peuplement particulier, elle dresse normalement un inventaire détaillé, couvrant peut-être 100 % des arbres utilisables. Ce travail est normalement fait par le concessionnaire, principalement parce que les services forestiers n'ont pas assez de personnel pour cela, mais peut-être aussi parce que le concessionnaire ne veut pas se fier à l'inventaire de quelqu'un d'autre. Si, toutefois, les services forestiers veulent vendre leur bois sur pied et non, comme aujourd'hui, en bordure de route, cela pour réduire le gaspillage et encourager une utilisation plus intensive des essences, ils devront renforcer leur capacité d'établir des inventaires afin de pouvoir effectuer cette opération eux-mêmes. Comme, d'une manière générale, un ou deux arbres seulement à l'hectare sont vendus et expédiés, la tâche consistant à les mesurer n'est pas trop onéreuse. - 25 - Qui doit aménager les chemins de débardage? Dans les forêts tropicales, les routes ne présentent pas uniquement des avantages. Ce sont, certes, des voies d'accès, mais elles sont une cause d'érosion et encouragent l'invasion des forêts par des bûcherons non autorisés et des agriculteurs itinérants pratiquant le brûlis. Les services forestiers devraient donc construire uniquement le nombre minimum de routes nécessaires à la gestion et à la protection des forêts et laisser l'aménagement des chemins de débardage aux exploitants. Si la valeur du bois n'est pas suffisante pour couvrir le coût de l'aménagement de ces pistes, il est préférable que le bois en question reste sur pied. Il n'y a aucune raison pour une administration forestière de subventionner le secteur privé en construisant des routes, comme c'est le cas par exemple des services forestiers aux Etats-Unis qui ont pour pratique très critiquée de vendre le bois au-dessous de son coût de revient. Systèmes de sylviculture La sylviculture dans les forêts humides de l'Afrique varie entre le cas minimaliste, comme au Ghana ou en République centrafricaine, et le cas maximaliste, comme la forêt de Yapo en Côte d'Ivoire. Dans le cas minimaliste (sylviculture nulle), les services forestiers fixent les diamètres minimums des arbres qui peuvent être abattus, mais ne s'occupent ni de coupes d'amélioration, ni même de sylviculture, la régénération naturelle des éclaircies et les chemins de débardage étant suffisants. Au Ghana, par exemple, les systèmes les plus interventionnistes appliqués jusqu'à présent à l'amélioration des peuplements se sont révélés coûteux et destructeurs. En revanche, les coupes d'amélioration pratiquées à Yapo aujourd'hui semblent être mieux exécutées que celles qui étaient pratiquées autrefois au Ghana, et sont en apparence rentables. Sur ce thème, on pourrait écrire des volumes entiers. On se contentera de noter ici qu'il n'y a aucun consensus entre les exploitants de forêts tropicales concernant le mode de sylviculture qu'il convient d'appliquer aux forêts tropicales humides. La question doit être posée ici parce que la redevance forestière la plus faible doit couvrir le coût éventuel de la sylviculture (question 4). Cycles d'abattage Le cycle d'abattage, c'est-à-dire l'intervalle entre deux coupes sélectives, varie de 25 à 40 ans. Quelle que soit la durée du cycle, le volume moyen abattu par hectare et par an est plus ou moins constant. Si le cycle est court, chaque coupe sera plus réduite, et inversement. Posons en principe que l'on peut enlever par hectare et par an un mètre cube en moyenne de bois commercialisable. On peut alors enlever soit 25 mètres cubes par hectare tous les 25 ans ou 40 mètres cubes par hectare tous les 40 ans. Le concessionnaire préférera peut-être la deuxième formule, à cause des économies d'échelle, mais du point de vue écologique il pourrait être plus indiqué d'adopter la première consistant en coupes plus légères mais plus fréquentes. Dommages dus à l'exploitation Les concessionnaires causent parfois sans nécessité de graves dommages aux forêts au cours de l'exploitation. Il leur arrive, par exemple, d'abattre imprudemment plus d'arbres qu'ils ne décident ensuite d'enlever, ou de ne pas abattre les arbres dans la direction qui provoquera le moins de dommages au moment de la chute. Lorsque le fût a été tronçonné, il arrive que les sections soient transportées selon des itinéraires différents, écrasant inutilement la végétation dans plusieurs directions. Les contrats attribuant les concessions devraient certainement contenir une clause prévoyant des amendes ou même la résiliation du contrat dans le cas de dommages excessifs, quel que soit le sens que l'on donne à ce terme. - 26 - Forêts de production, forêts de protection et forêts destinées à être converties en terres agricoles La forêt tropicale est un milieu dynamique en expansion, composé de plantes, d'animaux et d'hommes, et qui, correctement géré, peut fournir à perpétuité des avantages sous forme de bois et autres produits, commercialisables et non commercialisables. Certaines parties de la forêt, toutefois, devront peut-être être interdites à toute exploitation, ou du moins à tout abattage d'arbres parce qu'elles sont biologiquement uniques et fragiles, que les sols sont facilement détruits par l'érosion, que l'exploitation affecterait la qualité de l'eau, ou pour d'autres raisons encore. Bien que la plupart des forêts tropicales humides poussent sur des terres stériles soumises au lessivage, certaines peuvent croître sur des terres fertiles convenant à une agriculture sédentaire, comme certains sols volcaniques à Java ou l'île de Bioko en Guinée équatoriale, qui étaient autrefois couverts de forêts; il est parfois dans l'intérêt du pays de convertir ses forêts en terres agricoles. Il n'est pas réaliste de vouloir défendre toutes les forêts, mais il faut cependant défendre les zones forestières essentielles, pour les raisons mentionnées ci-dessus, et empêcher une exploitation qui détruira des forêts réservées à la production de bois. Il convient donc de déterminer, pour chaque pays, les forêts qui doivent jouir d'une protection complète, celles qui peuvent être exploitées afin de procurer durablement du bois (c'est le thème de la présente étude) ou d'autres produits (qui sont aussi très importants) et celles qui peuvent être converties pour des activités agricoles durables. Un travail énorme a été fait dans ce domaine en Afrique occidentale et centrale, où de vastes étendues jouissent déjà d'une protection juridique en tant que parcs nationaux, réserves naturelles, réserves de chasse, réserves forestières, et ainsi de suite. Il reste pourtant encore beaucoup à faire. Des projets de ce type sont en cours ou envisagés en République centrafricaine et au Congo. 2.3 QUESTIONS RELATIVES A L'INDUSTRIE FORESTIERE Les redevances forestières peuvent influer sur l'utilisation du bois abattu dans les industries de transformation (scieries, fabriques de contreplaqué et de placage, usines de papier et de pâte à papier). Elles peuvent servir à encourager l'utilisation des essences, les activités de transformation dans le pays même et des taux plus élevés d'utilisation et de récupération. Des redevances forestières trop faibles incitent à accroître l'offre de matière première (les grumes) et abaissent le prix des grumes, d'où un gaspillage de bois, une mauvaise utilisation des ressources et la protection des industries forestières inefficientes, comme on le verra ci-dessous. Ouestion Il - Redevances forestières et efricience de la transformation Les redevances forestières sont fréquemment fixées à un faible niveau afin d'aider les industries de transformation. Celles-ci en profitent certainement sur le plan financier, puisqu'elles trouvent une matière première peu coûteuse, mais une subvention sous la forme de bois bon marché n'incite pas ces industries à travailler avec efficience et à mieux utiliser leur matière première. Bien au contraire, le faible niveau du prix des grumes encourage les scieries, les fabriques de placage et les fabriques de contre-plaqué à substituer des grumes bon marché à d'autres facteurs de production - travail et capital. Avec de faibles redevances forestières et des grumes peu coûteuses, le taux de récupération sera faible, la productivité du travail baissera et il y aura peu d'incitations à améliorer le taux d'utilisation du capital investi. Une matière première bon marché est un facteur important mais souvent négligé qui explique le faible taux de récupération des scieries et des fabriques de contre-plaqué dans les pays tropicaux. Les scieries en Europe, au Japon, en Corée ou à Taiwan doivent payer des prix beaucoup plus élevés, y compris le fret, et réalisent des taux de récupération et d'utilisation bien supérieurs. - 27 - Si elle est effectuée progressivement, la majoration des redevances pourra, à long terme, encourager la réalisation de taux d'utilisation et de récupération plus élevés dans la fabrication des sciages et du contre-plaqué. A court terme, l'industrie forestière n'acceptera pas bien la majoration parce qu'elle réduira la rentabilité des industries de transformation intérieures. Fixer des redevances faibles est une mauvaise façon de subventionner ces industries. Elle constitue une garantie d'inefficacité. A long terme, des redevances forestières et des prix plus élevés pour les grumes rendront financièrement plus attrayants les dépenses d'entretien et les investissements nécessaires à l'augmentation des taux de récupération. Les investissements consacrés à de nouvelles machines à taux de récupération élevé seront alors justifiés. L'expérience des pays industrialisés montre que lorsque le prix des grumes est élevé l'industrie forestière est contrainte d'acquérir du matériel nouveau pour survivre. Les redevances forestières élevées incitent aussi à substituer du travail à une matière première désormais plus précieuse puisqu'elles encouragent l'exploitant à utiliser de la main-d'oeuvre pour accroître le taux de récupération; elles incitent aussi à appliquer de meilleures méthodes de travail et à former les travailleurs afin d'accroître la productivité. Le massacre des grumes, dans ces conditions, n'est plus rentable financièrement. En Afrique, les marchés locaux sont parfois utilisés pour faire un dumping qui permettra d'accroître la capacité de transformation, puisque les contingents d'exportation sont alloués en fonction de la capacité locale de transformation ou de production. Ces conditions créent des distorsions et une inefficience qui leur sont propres. Ce qu'il faut au contraire, c'est faire en sorte que les activités de transformation intérieure desservant les marchés locaux dépendent des besoins locaux, et non utiliser ces marchés pour un dumping qui permettra d'accroître l'exportation des grumes ou des produits transformés. Ouestion 12 - Taxes sur les produits transformés Dans certains pays, les redevances ou taxes forestières sont perçues sur les produits transformés à la sortie de l'usine - sciages, placages, contre-plaqués ou produits dérivés - au lieu d'être perçues sur les grumes. Il est souvent recommandé de percevoir la taxe sur les produits transformés plutôt que sur les grumes à cause des problèmes que pose le cubage, ou pour éviter les pratiques de cubage abusives et le contournement des règlements, ou encore pour taxer les grumes obtenues illégalement (Gray 1990). Toutefois, des redevances sur les produits transformés et non sur le bois abattu peuvent encourager le gaspillage. En outre, elles sont une source d'inéquité. Les sociétés qui sont plus efficientes et récupèrent une plus grande quantité de bois lors de la fabrication des sciages ou d'autres produits sont pénalisées. Celles qui gaspillent le bois, en revanche, sont subventionnées. Les grumes gaspillées, jetées ou utilisées comme bois de chauffage échappent à cette redevance. Le passage de redevances sur les grumes à des redevances sur les produits transformés aura pour conséquence générale que la forêt donnera moins de sciages, de placages et de contre-plaqués à partir de la coupe autorisée et produira moins de valeur ajoutée. Les grumes bon marché, non assujetties aux redevances forestières, remplaceront la main-d'oeuvre et le capital au cours de la transformation. Les redevances sur les produits transformés ne sont donc pas recommandées. S'il est difficile de percevoir les redevances en forêt ou si cette méthode donne lieu à des contournements, légaux ou illégaux, et à des abus, les redevances devront être perçues sur les grumes à l'entrée des installations de transformation et non sur le produit transformé. Ouestion 13 - Taxes à l'exportation Les taxes à l'exportation perçues sur les grumes et les produits transformés sont une pratique courante dans toute l'Afrique occidentale et centrale. Au Cameroun, les taxes à l'exportation sur les grumes rapportent 57 % des recettes forestières, au Congo plus de 95 % et au Gabon plus de 90 % (Egli 1990). - 28 - Les taxes à l'exportation sont perçues principalement pour deux raisons: 1. Les taxes à l'exportation sur les grumes et les produits transformés peuvent se substituer aux redevances appliquées au bois sur pied perçues dans la forêt, en bordure de route ou ailleurs; 2. Les taxes à l'exportation sur les grumes sont une incitation à transformer les produits dans le pays même. La question des taxes à l'exportation remplaçant les redevances appliquées au volume sur pied est étudiée ci-dessous. Les taxes à l'exportation destinées à encourager les activités de transformation intérieures sont étudiées à propos de la question 14. Avantages des taxes à l'exportation par rapport aux redevances appliquées au volume sur pied Il est généralement plus facile de mesurer les grumes ou les produits transformés dans les ports ou aux postes frontière que dans les forêts. Les opérations de mesure centralisées sont plus faciles à surveiller et à contrôler, et permettent des vérifications indépendantes. Il est aussi plus facile de percevoir les taxes. Les documents d'exportation peuvent être retenus par l'administration jusqu'à ce que les taxes à l'exportation soient payées. Inconvénients des taxes à l'exportation par rapport aux redevances appliquées au volume sur pied Les taxes à l'exportation sont perçues sur une base d'imposition qui est très éloignée de la forêt. Il est donc impossible de différencier la valeur du bois en fonction des conditions du peuplement, de la distance, des coûts de transport ou d'autres facteurs. Les taxes à l'exportation ne s'appliquent aux grumes ou aux produits transformés qu'au moment où ils quittent le pays. Les grumes utilisées dans le pays même, à moins qu'elles ne soient exportées sous la forme de produits transformés, ne sont pas soumises aux redevances forestières. Il peut en résulter une perte de recettes fiscales. La méthode peut aussi encourager l'inefficience dans les opérations de transformation intérieure du fait qu'on utilise des grumes bon marché non soumises aux redevances forestières, comme cela a été expliqué à propos des questions 11 et 12. Taxes à l'exportation ad valorem Les taxes à l'exportation sont la plupart du temps perçues à des taux ad valorem (un pourcentage de la valeur) fondés sur le prix des grumes FOB ou, mieux encore, sur les prix affichés ou valeurs mercuriales établis indépendamment par l'administration. Les taxes à l'exportation ad valorem sont loin d'être des instruments parfaits pour imposer la valeur totale du bois sur pied. Elles constituent un pourcentage fixe du prix des grumes à la frontière (par exemple 5, 10 ou 20 %). La valeur du bois sur pied est établie d'après les prix d'exportation, déduction faite des coûts d'exploitation et de transport. Pour les grumes qui sont d'un faible prix à l'exportation, la valeur sur pied ainsi calculée peut être très faible aussi, même nulle si les prix à l'exportation sont très faibles ou les coûts élevés. Lorsque la valeur à l'exportation est élevée, la taxe sur cette valeur capte une plus forte proportion de la valeur sur pied que ne le ferait une faible valeur à l'exportation. Ii peut en résulter que l'exploitation des grumes qui sont d'un faible prix à l'exportation ne soit plus rentable, alors que, dans le cas des grumes plus fortement taxées à l'exportation, ce - 29 - prélèvement ne captera qu'une faible proportion de la valeur sur pied, ce qui permettra au concessionnaire d'encaisser des bénéfices beaucoup plus considérables en exploitant les essences à prix élevés. Pour traduire de façon plus complète la valeur réelle du bois, les taux de la taxe à l'exportation ad valorem devront être différenciés, c'est-à-dire être échelonnés entre des taux faibles sur les grumes bon marché et des taux élevés sur les grumes à prix élevé; il en résulte naturellement une structure de taux complexe. Cette structure a été adoptée au Congo, mais ne tient pas entièrement compte, toutefois, des différences dans les coûts de transport et n'a pas été révisée comme il le fallait. Avec des taux faibles, une redevance ad valorem aura un effet modeste sur l'utilisation du bois, décourageant l'exploitation des seuls arbres marginaux à faible valeur ou des essences moins connues, des grumes marginales ou des peuplements éloignés. Toutefois, si les taux ad valorem sont relevés pour capter une plus grande part de la valeur du bois de valeur élevée ou moyenne, ils auront un effet plus considérable sur l'utilisation du bois de faible valeur. Ces effets sont exactement les mêmes que ceux des redevances pétrolières ad valorem (fondées sur les prix à la sortie des puits de pétrole ou de gaz naturel) en ce qui concerne la part de la valeur des ressources pétrolières (la rente économique) qui est captée et l'exploitation des puits ou gisements marginaux. Prix à l'exportation et prix officiels (valeurs mercuriales) La méthode consistant à percevoir les taxes à l'exportation sur le prix FOB déclaré des expéditions de grumes risque fort d'entraîner des problèmes (sous-estimation ou déclaration inexacte de prix FOB). Pour éviter ces pratiques, les pays de l'Afrique francophone ont pour habitude d'établir un prix officiel appelé valeur mercuriale servant d'assiette à la taxe ad valorem sur les exportations. Ces prix officiels doivent toutefois être ajustés régulièrement - tous les trimestres ou tous les ans. Il faut aussi qu'ils traduisent correctement les prix FOB, qui sont régulièrement publiés dans les périodiques relatifs au commerce des bois tropicaux. Les pays de l'Afrique occidentale et centrale auraient avantage - et réaliseraient par là même des économies - à coopérer entre eux pour établir et mettre à jour régulièrement un barème commun de valeurs mercuriales. Autres taxes à l'exportation L'Etat malaisien de Sabah a recours à un système de recettes forestières fondé sur les prix officiels à l'exportation, qui sont ajustés tous les trois mois, et sur une formule de redevances (Gray 1983, Repetto et Gillis 1988). Ces redevances sont fixées tous les trois mois pour dix classes de grumes. Elles sont parmi les plus élevées du monde (Repetto et Gillis 1988) et sont calculées au moyen d'une formule qui taxe 90 % du prix officiel FOB des grumes, déduction faite des "coûts d'exploitation industrielle" de 46 dollars/m3 (Gray et Hadi 1990). Au premier trimestre de 1990, les redevances obtenues avec cette formule ont atteint 89 dollars/m3 pour les essences les plus précieuses et 52 dollars/m3 sur le méranti, une des principales essences abattues (Gray et Hadi 1990). Les taux appliqués aux grumes transformées dans le pays sont beaucoup plus faibles, compris entre 20 et 50 % du taux appliqué aux grumes exportées. Avec la déduction des "coûts d'exploitation", la formule parvient à mieux capter la valeur des essences de grande valeur qu'une taxe ad valorem à l'exportation, sans décourager pour autant l'exploitation d'essences de moindre valeur. Toutefois, les redevances élevées au mètre cube pratiquées au Sabah présentent un inconvénient. Il semblerait qu'elles aient pour résultat que les concessionnaires laissent en forêt les grumes marginales, les cimes et les gros bouts. Certes, les redevances élevées appliquées au mètre cube découragent l'enlèvement du bois ou grumes de valeur marginale, mais ce facteur est compensé par le faible coût de l'enlèvement du bois marginal. Les routes et les chemins ont déjà été aménagés et le matériel est déjà sur place, de sorte que les coûts d'exploitation du bois marginal ne comprennent que la main-d'oeuvre, - 30 - le temps de fonctionnement des machines et le carburant. Ce problème de gaspillage dans l'exploitation du bois au Sabah a plus de chances de provenir d'une politique qui continue à attribuer les concessions et à autoriser le commerce du bois sans tenir compte de la rareté future du produit. Ouestion 14 - Mesures encourageant les activités de transformation intérieure La transformation de la matière première dans le pays même - la transformation intérieure- peut être encouragée par des taxes à l'exportation sur les grumes, par l'obligation d'assurer cette transformation, par des contingents à l'exportation ou par l'interdiction d'exporter des grumes appartenant à certaines essences ou à toutes les essences. Les taxes à l'exportation sur les grumes sont une pratique courante en Afrique occidentale et centrale, ainsi que dans d'autres régions, qui vise à encourager la transformation intérieure. A l'exportation, des taxes élevées sur les grumes et des taxes faibles ou nulles sur les produits transformés incitent fortement à transformer le produit sur place. Elles ont pour effet de diriger les grumes vers le marché intérieur, d'abaisser le prix intérieur des grumes à un niveau inférieur à celui des prix mondiaux et fournissent aux industries nationales une matière première bon marché. Cette pratique ne fera monter les prix mondiaux que si le pays exportateur est un des principaux fournisseurs sur le marché mondial des grumes ou si les pays s'entendent sur une politique commune. La tendance en Afrique occidentale et centrale est de compléter les taxes à l'exportation sur les grumes d'abord par l'obligation de transformer le produit sur place (généralement l'obligation de transformer un pourcentage déterminé de la production de grumes) ou par des contingents à l'exportation et, finalement, par l'interdiction d'exporter des grumes appartenant à certaines essences ou à toutes les essences. Les taxes à l'exportation encouragent plus la transformation intérieure que l'interdiction d'exporter, les contingents ou autres mesures de contrôle quantitatives, comme on le verra dans la section ci-dessous et à propos de la question 15. Transformation intérieure et politique "optimale" de taxation à l'exportation Les économistes qui critiquent les taxes à l'exportation ou autres mesures destinées à stimuler la transformation intérieure oublient souvent de tenir compte: a) des droits de douane et obstacles au commerce dressés à l'encontre des produits transformés et des biens manufacturés par les pays en développement; b) de la dynamique du développement et de l'industrialisation (l'argument des industries naissantes). Dans le monde réel, monde de second choix par rapport au monde idéal, où des droits d'importation sont imposés par les pays développés sur les produits transformés et manufacturés, les pays en développement risquent de ne jamais être en mesure de créer des industries de transformation et de fabrication de produits finis, même si leurs coûts d'exploitation sont inférieurs à ceux des pays industrialisés. Une taxe à l'exportation sur les matières premières telles que les grumes peut servir à compenser les droits de douane ou les obstacles au commerce institués par les pays développés. Elle peut mettre les industries de transformation dans les pays en développement sur un pied d'égalité avec celles des pays industrialisés protégées par des droits d'importation: c'est la situation appelée "égalité du terrain de jeu". Il est évident que la solution optimale, idéale, du point de vue économique, serait de réduire les droits d'importation dans les pays industrialisés. Il en résulterait une augmentation de l'efficience partout dans le monde, une expansion du commerce à l'échelle mondiale et de plus amples possibilités pour tous les pays. Afin de réduire le déboisement des régions tropicales, certains écologistes ont proposé que les droits d'importation perçus sur les produits forestiers dans les pays industrialisés soient relevés plutôt que réduits. Cette mesure pourrait toutefois avoir un effet contraire à l'effet désiré en réduisant les recettes - 31 - provenant des forêts tropicales et, par conséquent, en réduisant l'incitation des administrations qui en sont propriétaires à empêcher qu'elles soient converties en terres agricoles, ce qui est de loin la principale cause du déboisement dans les forêts tropicales. Le second choix, c'est-à-dire des taxes à l'exportation sur les grumes ou les sciages grossiers, pourrait être la seule option qui s'offre aux pays en développement (Takeuchi 1983). Dans le contexte du développement, toutefois, il y a peut-être d'autres avantages justifiant une taxe à l'exportation sur les grumes ou les sciages grossiers. Dans un modèle dynamique, une politique "optimale" de taxes à l'exportation maximiserait les avantages nets que présente, pour le développement, une transformation plus poussée (avantages sur le plan de l'emploi, de la valeur ajoutée, de la diversification, etc.), moins les coûts (sous forme de production perdue, d'emplois perdus, etc.) qu'implique ce changement. Les avantages nets pour le développement seraient maximisés si leur valeur courante était actualisée. Cela supposerait peut-être une taxe à l'exportation sur les grumes, même si cette mesure n'apparaît pas nécessaire dans le contexte d'une analyse statique. Expansion de l'industrie des contre-plaqués: l'exemple de l'Indonésie L'Indonésie a adopté des mesures de restriction à l'exportation des grumes à partir de 1980, qui ont abouti à une interdiction complète d'exporter en 1985. Une taxe à l'exportation aurait obtenu le même résultat de manière plus efficace, mais cette politique a permis à l'Indonésie, en l'espace de 10 ans, de se classer parmi les principaux producteurs de contre-plaqués et de sciages, et de devenir le premier exportateur mondial de contre-plaqués. Cette politique a été critiquée parce qu'elle dissipait la rente économique découlant des ressources forestières (Repetto et Gillis 1988), mais il faut répondre à cela qu'il n'y aurait peut-être jamais eu d'activités de transformation intérieure en l'absence d'incitations sous une forme ou une autre. Au début des années 80, les droits d'importation sur les contre-plaqués au Japon, le premier importateur de grumes indonésiennes destinées au contre-plaqué, se situaient à 20 % de la valeur CAF. Pour les producteurs japonais de contre-plaqués, ce chiffre représentait une protection effective de plus de 60 % sur les exportations de grumes indonésiennes partant vers le Japon (Takeuchi 1983). Au début des années 80, les Etats-Unis et l'Europe ont imposé des droits d'importation sur les contre-plaqués de 14 % et 12,6 %, respectivement, chiffres voisins de celui du Japon. Le droit d'importation au Japon a depuis été ramené à 15 %, ce qui représente toujours une protection effective de 45 % pour les producteurs japonais de contre-plaqués. Le Système généralisé de préférences (SGP) prévoit l'entrée en franchise à concurrence d'un certain plafond mais, dans le cas du Japon, le contingent annuel fixé pour le contre-plaqué est rapidement atteint, après quoi les droits d'importation normaux sont applicables. Droits d'importation sur les produits forestiers de l'Afrique occidentale et centrale Heureusement, les droits d'importation dans les pays industrialisés provoquent très peu de distorsions dans les activités de transformation intérieure des produits forestiers des pays de l'Afrique occidentale et centrale. La plupart des produits forestiers exportés par ces pays partent en direction de la Communauté économique européenne (CEE), où ils entrent en franchise en vertu du Système généralisé de préférences. Aux termes de la Convention de Lomé, la plupart des pays africains, en tant que pays ACP (60 pays en développement de l'Afrique, des Caraibes et du Pacifique), bénéficient d'un accès en franchise illimité. En conséquence, pour les exportations vers l'Europe, ils n'ont pas besoin de percevoir des droits d'exportation sur les grumes pour compenser les droits d'importation européens frappant les produits forestiers transformés provenant de l'Afrique de l'Ouest. Toutefois, les produits forestiers de cette région peuvent toujours, dans d'autres pays, être soumis à des droits d'importation qui sont à l'origine de distorsions. - 32 - Effets secondaires des mesures d'incitation à la transformation intérieure En dépit de la contribution qu'une taxe à l'exportation des grumes peut apporter à la transformation plus poussée des produits forestiers, il faut en indiquer certains effets secondaires inévitables. Comme pour toute politique, l'objectif doit consister à minimiser ces effets. Une taxe à l'exportation sur les grumes contribuera à les diriger vers les marchés intérieurs, et donc à abaisser les prix qui y sont pratiqués. Abaisser les prix intérieurs des grumes est l'instrument par lequel on peut encourager la transformation intérieure. Toutefois, le faible prix des grumes qui en résulte décourage alors l'utilisation complète du bois au niveau de la forêt et au niveau des installations de transformation. Le faible niveau des prix aura pour conséquence que certaines essences, notamment les essences moins connues, ne seront pas abattues. Ce sera le cas des grumes ou arbres marginaux, des cimes, des grumes défectueuses et du bois encore exploitable. Avec des prix plus élevés, l'exploitant sera incité à utiliser davantage d'essences, de grumes et d'arbres. Si les industries de transformation intérieure profitent de cet apport de grumes et de leurs faibles prix, ceux-ci auront aussi pour effet de réduire les incitations à transformer les grumes de façon plus efficace. Des prix faibles encourageront l'industrie à se concentrer sur la transformation complète des grumes, plutôt que sur un meilleur taux de récupération dans la fabrication des sciages, des placages ou du contre-plaqué. En conséquence, les taux d'utilisation et de récupération seront inévitablement plus faibles que dans les pays industrialisés important les grumes. Taxes à l'exportation sur les produits transformés Les taxes à l'exportation sur les produits forestiers semi-finis tels que les sciages peuvent servir à encourager une transformation plus poussée en moulures, en éléments de mobilier, etc. L'Indonésie, par exemple, a institué une taxe sur l'exportation des sciages à la fin de 1989 avec des taux de 250 dollars/m3 pour la plupart des essences sous forme de sciages semi-finis et de 500 dollars/m3 sur la plupart des essences sous forme de sciages grossiers. Ces taux sont à ce point prohibitifs qu'ils reviennent presque à une interdiction d'exporter. Cependant, pour assurer une transformation plus poussée, une taxe à l'exportation sur les produits transformés doit s'accompagner d'une taxe plus élevée sur les grumes (ou d'une interdiction de les exporter), sans quoi les grumes s'achemineront vers le marché de l'exportation et la politique sera sans effet. Les taxes à l'exportation fixées à des niveaux inappropriés pour les produits transformés peuvent en fait décourager la transformation intérieure des grumes si elles sont supérieures aux taxes à l'exportation sur les grumes. Pour comparer les taxes à l'exportation sur les grumes et sur les produits transformés tels que les sciages, les placages ou le contre-plaqué, il faut calculer la taxe effectivement payée sur chaque produit à partir des taux ad valorem multipliés par le prix du marché, puis ajuster le résultat pour tenir compte de la conversion des grumes en produits transformés, afin que la taxe payable soit exprimée en mètre cube de matière première. Dans certains pays, la différence entre les taux de la taxe à l'exportation et l'incitation à transformer le produit sur place a fini par être inversée après la prise en compte de la conversion des grumes en produits transformés, résultat qui décourage plutôt qu'il n'encourage la transformation. Si la taxe à l'exportation sur les produits transformés dépasse la taxe à l'exportation sur les grumes, certaines grumes seront acheminées vers le marché d'exportation (où les taxes sont plus faibles). Les sciages auront aussi tendance à être vendus sur le marché intérieur. La quantité de sciages produits diminuera ou sera même nulle. Le recours aux taxes à l'exportation comme instrument de politique - 33 - encourageant la transformation intérieure devient donc plus complexe à mesure que l'on s'éloigne du stade des grumes. La production est liée à un grand nombre d'autres facteurs et peut trouver un grand nombre d'autres débouchés non taxables ou assujettis à des taxes faibles. L'incidence sur la transformation intérieure des taxes à l'exportation frappant les grumes est relativement évidente et prévisible, celle d'une taxe à l'exportation sur les produits transformés ne l'est pas. L'adoption de taxes à l'exportation sur les produits transformés doit donc être abordée avec prudence. Lorsqu'on y a recours, il faut d'abord introduire les taxes à des taux faibles et en évaluer l'incidence. Ouestion 15 - Restrictions à l'exportation des grumes Le code forestier du Cameroun exige que 60 % du volume de bois provenant des concessions soient transformés dans le pays même et les autorités ont proposé que l'exportation des grumes soit interdite d'ici quatre ans (Egli 1990). Sur les concessions de 15.000 à 75.000 hectares, le Gabon exige que cette proportion soit de 75 %; sur les concessions dépassant 75.000 hectares, la proportion est négociée (Egli 1990). En République centrafricaine, le traitement sur place est exigé à hauteur de 50 % du volume (Egli 1990). Au Congo, la réglementation forestière de 1974 exige que 40 % du volume abattu dans les concessions du nord soient transformés dans le pays, chiffre qui est de 50 % dans les concessions du sud et de 100 % pour les concessions d'okoumé (Egli 1990). "Ces règlements n'ont pas été correctement appliqués au cours des dernières années et certaines grandes entreprises exportent actuellement 100 % du bois abattu." (Egli 1990). Les restrictions à l'exportation des grumes qui exigent le traitement intérieur d'un pourcentage donné de la production provenant d'une concession - ce qui revient à fixer le contingent d'exportation - peuvent fausser la production intérieure. En général, ce sont les essences précieuses ou les grumes de grande qualité qui sont exportées. Les essences, classes ou grumes individuelles de moindre valeur, de faible qualité, plus petites et défectueuses, sont celles qui finissent par être transformées sur le territoire national. C'est en partie pour cette raison que la transformation est moins efficace et comporte plus de gaspillage dans les pays en développement que dans les pays industrialisés. Ce n'est pas avec de pareilles distorsions que l'on pourra créer une industrie forestière dans les pays en développement. Parce qu'elles accroissent proportionnellement le coût à l'exportation de toutes les grumes, les taxes à l'exportation assises sur la valeur constituent une incitation plus neutre, c'est-à-dire provoquant moins de distorsions, pour la transformation intérieure. Elles rapportent des recettes à l'Etat plutôt qu'elles n'encouragent le gaspillage dans la production de sciages ou de contre-plaqués ou l'acquisition de contingents d'exportation orientée vers le profit personnel. Interdiction d'exporter les grumes ou taxes à l'exportation sur les grumes? De nombreux pays tropicaux ont choisi d'interdire l'exportation des grumes comme mesure destinée à stimuler la transformation intérieure. Le Ghana applique une telle mesure depuis de nombreuses années et l'a progressivement étendue à un plus grand nombre d'essences. Le Gabon exige que le volume transformé sur place soit égal au volume exporté. Le Cameroun envisage d'interdire les exportations. Bien que cette interdiction semble être plus simple à appliquer et à surveiller, elle est arbitraire et rigide, alors qu'une taxe à l'exportation peut avoir le même effet - celui d'encourager la transformation intérieure - et, entre autres, a l'avantage de constituer une source de recettes et d'être un instrument plus souple. Par contre, une taxe à l'exportation très élevée est l'équivalent d'une interdiction d'exporter. - 34 - Une taxe à l'exportation peut rapporter des recettes si l'exportation des grumes est autorisée, tout en fournissant des encouragements à la transformation intérieure des grumes. Même si les taux de taxation sont très élevés, l'Etat encaissera des recettes provenant du petit nombre de grumes ou d'essences extrêmement précieuses qui permettent à l'exportateur de s'acquitter d'une taxe élevée à l'exportation. Une taxe à l'exportation est souple. Elle peut être fixée de façon à fournir n'importe quel niveau souhaité d'incitation aux activités de transformation. Ce niveau peut être ajusté en hausse ou en baisse au cours des années: a) en fonction des modifications des droits de douane sur les produits transformés dans les pays industrialisés; b) à mesure que l'industrie de la transformation intérieure se développe et arrive à maturité et que les mesures d'incitation sont moins nécessaires. En revanche, il ne faut pas que la taxe à l'exportation soit souple au point de créer un climat d'incertitude, sinon on ne trouvera pas d'investissements pour soutenir la transformation intérieure. Une interdiction d'exporter, par contre, est difficile à ajuster selon l'évolution des conditions ou à abaisser à mesure que l'industrie se développe. On ne peut que la supprimer, changement brusque que beaucoup de pays hésiteraient à opérer. Les taxes à l'exportation ont certes besoin d'être ajustées de temps à autre, mais c'est là un avantage. Une taxe à l'exportation présente des avantages pour l'élaboration des politiques. L'exportation des grumes sur lesquelles est perçue une taxe à l'exportation fournit des données sur les prix du marché mondial, le niveau de protection accordé à l'industrie et le coût de cette protection du point de vue des recettes. On peut alors comparer les avantages de la transformation avec les recettes perdues (les taxes à l'exportation et les redevances forestières auxquelles on a renoncé), évaluer la politique en matière de transformation intérieure et relever ou abaisser, selon le cas, les taxes à l'exportation. Cet avantage se trouve quelque peu réduit par les imperfections du marché mondial de l'exportation des grumes. Le marché mondial des grumes et des produits transformés n'est pas toujours concurrentiel. Les prix à l'exportation sont parfois des prix de transfert entre compagnies affiliées ou donnent lieu à la sous-facturation et à d'autres imperfections. Les taxes d'exportation ad valorem fondées sur les valeurs FOB déclarées, plutôt que sur les prix officiels, sont encore une incitation à la sous-facturation. Parce qu'elle n'empêche pas totalement les exportations, une taxe peut encourager les abus tels que les exportations illégales, la sous-estimation des volumes, la sous-facturation, etc. L'interdiction d'exporter, par contre, est une mesure parfaitement claire. Toute exportation de grumes qui a lieu, si elle est découverte, est manifestement illégale. En bref, l'interdiction d'exporter présente certains avantages. Elle encourage très fortement la transformation intérieure. C'est une politiqueprécise, claire et définie. L'interdiction évite les problèmes de la sous-estimation des volumes et de la sous-facturation qui peuvent complètement fausser un système de taxes à l'exportation. Celles-ci présentent toutefois des avantages encore plus importants, ceux de l'efficacité, des recettes qu'elles procurent et de la production de données permettant d'ajuster l'action des pouvoirs publics. Dans la plupart des pays, une taxe à l'exportation est la meilleure mesure qui puisse encourager les activités de transformation intérieure. Contingentement de l'exportation des grumes Plusieurs pays en développement ont recours aux contingents d'exportation des grumes pour encourager la transformation intérieure. En général, ces contingents sont liés à la capacité de transformation ou au volume des produits transformés. Si les contingents dépendent de la mise en place d'installations de transformation, il n'y aura aucune incitation à construire et à exploiter des scieries et des fabriques de placages ou de contre-plaqués efficientes. Un contingent imposé à l'exportation des grumes fera naître des installations de transformation inefficientes, équipées de matériel bon marché, peu - 35 - rentable, usé et vétuste. Ces installations seront coûteuses à exploiter et souvent ne fonctionneront pas du tout. Au lieu de lier les contingents d'exportation à la capacité de transformation ou de production, on peut les concéder par adjudication au plus offrant, par le moyen d'offres sous pli fermé ou d'enchères publiques. Dans ce cas, on évite les distorsions provoquées par les liens qui sont établis entre l'exportation et la capacité intérieure de transformation ou de production. La transformation intérieure est stimulée lorsque le marché est protégé, que l'offre intérieure de grumes augmente et que le prix des grumes baisse pour les industries de transformation intérieure. En Côte d'Ivoire, le droit d'exporter des grumes dépendait précédemment de la capacité des scieries et des fabriques de contre-plaqués. Ces droits étaient attribués à des entreprises dotées de matériel de transformation, en fonction de leurs capacités; ensuite les entreprises se sont mises à négocier ces droits. Depuis peu, le gouvernement a adopté la pratique de la mise en adjudication des droits d'exportation. A la première adjudication qui a eu lieu, le 15 janvier 1991, 30 ou 40 acheteurs agréés ont soumis des offres. Une vingtaine d'entre elles ont été retenues et le prix de vente moyen était voisin de 5.000 francs CFA le mètre cube, supérieur donc à l'ancien prix administratif de 4.000 francs, qui était difficile à contrôler (Chausse 1991). Ce nouveau système d'adjudication des droits d'exportation ne plait pas du tout au secteur privé. 2.4 GESTION DES CONCESSIONS ET QUESTIONS FONCIERES Comme dans d'autres pays en développement, la foresterie en Afrique occidentale et centrale se heurte à des difficultés de réglementation, de contrôle et de surveillance de concessions qui sont réparties sur tout le territoire, parfois dans des régions éloignées. Au Cameroun, comme dans de nombreux autres pays, le code forestier exige la régénération des peuplements après l'exportation, mais les obligations ne sont pas définies de manière précise, ni respectées. (Egli 1990). La majorité des concessions ne sont pas régies par un plan de gestion forestière précis (plan de travail). Les plans de gestion ne sont obligatoires que pour les forêts domaniales (Egli 1990). Le nouveau code forestier du Gabon a été rédigé en 1982. Toutefois, le décret d'application n'avait pas encore été signé en 1990, si bien que le code n'est pas appliqué (Egli 1990). En outre, toujours au Gabon, "la présence des services forestiers se fait très peu sentir dans la zone forestière et les contrôles sont presque inexistants; les réglementations forestières sont très peu appliquées sur le terrain". (Egli 1990). Face à ces problèmes et à l'incapacité des services forestiers de surveiller et de contrôler l'exploitation et l'état des forêts dans les concessions, les autorités ont naturellement tendance à réagir: a) en mettant fin aux activités d'exploitation et en annulant les concessions; ou b) en déréglementant, pratique courante partout dans le monde aujourd'hui. Aucune de ces solutions n'est idéale, ni même un pis-aller. La cessation des activités d'exploitation et l'annulation des concessions empêchent les forêts d'être surexploitées et dégradées par les chemins de débardage, mais elles laissent les zones forestières sans protection, donc vulnérables à d'autres utilisations, principalement l'agriculture. Dans la plupart des pays tropicaux, les terres ne restent pas longtemps inexploitées sans que quelqu'un vienne les réclamer, comme en témoigne l'invasion des réserves forestières là où le gouvernement n'a pas les ressources nécessaires pour les protéger. En outre, s'ils n'en tirent aucune recette, les gouvernements seront peu incités à en assurer la protection. C'est pour cette raison que l'interdiction d'exploiter en Equateur et en Thallande n'a fait qu'aggraver le déboisement. - 36 - La déréglementation ne sera probablement pas très efficace non plus. Les avantages publics ou collectifs que l'on peut tirer des forêts sont trop nombreux pour que cette pratique donne de bons résultats. Les réglementations, après tout, sont un prolongement de la législation et personne n'aurait l'idée de vouloir abroger les lois nationales. Il est toutefois possible d'améliorer la réglementation et le contrôle, de renforcer la gestion des forêts avec des mesures d'incitation économiques, comme suggéré ci-dessus, de gérer les forêts et les concessions de façon plus rationnelle, et d'encourager ou d'obliger les concessionnaires à entreprendre des activités de gestion forestière. Les autorités peuvent "privatiser" ou "sous-traiter" certaines activités forestières, les fonctions de réglementation ou des services tels que les inventaires forestiers, le cubage et le triage, l'inspection des concessions, les opérations dans les pépinières, la plantation des arbres et autres opérations faisant partie de la gestion forestière. Les activités privatisées ou sous-traitées auront quand même besoin d'être surveillées quant à leur résultat, mais les activités pratiques journalières pourraient être confiées à des tiers. On pourrait recourir davantage aux cautions de bonne fin, remboursables à la fin de l'exécution de chaque plan de gestion si les résultats se sont avérés satisfaisants. Les résultats pourraient être évalués par une organisation indépendante ou un "service d'inspection". Ouestion 16 - Redevances d'exploitation Une question importante est le rôle des redevances d'exploitation dans le système des recettes forestières. Dans la plupart des pays de l'Afrique occidentale et centrale et, en fait, dans la plupart des pays tropicaux, les redevances d'exploitation sont des sources de recettes mineures, presque négligeables. En conséquence, il n'est guère coûteux, ou pas coûteux du tout, pour l'industrie d'acquérir et de détenir de vastes concessions. Les propriétaires de scieries ou les exploitants acquièrent de telles concessions à des fins d'assurance ou à des fins spéculatives plutôt que pour avoir un approvisionnement régulier en bois. Cela signifie non seulement que des ressources publiques restent inexploitées, mais aussi que ces forêts inutilisées sont aussi, paradoxalement, les seules qui soient fortement susceptibles d'être déboisées par les agriculteurs itinérants. L'industrie forestière n'est guère incitée à contenir ces incursions lorsqu'elle dispose de superficies excédentaires. On pourrait recouvrer une part plus importante de recettes forestières avec des redevances d'exploitation. Les redevances d'exploitation pour chaque concession comprendrait: 1. une redevance d'exploitation initiale; 2. une redevance annuelle sur la superficie de la concession, le volume des inventaires ou la coupe annuelle autorisée; 3. la soumission d'offres pour l'acquisition de concessions, celles-ci étant attribuées de manière concurrentielle, par enchères publiques ou sous pli fermé. - 37 - Rôle des redevances d'exploitation Bien conçues, les redevances d'exploitation permettent de réaliser plusieurs objectifs en matière de politique forestière. Premièrement, leur principal avantage en Afrique occidentale et centrale est qu'elles sont beaucoup plus faciles à recouvrer que les redevances traditionnelles appliquées au bois sur pied. Pour ces dernières, comme nous l'avons vu, les services forestiers se fondent généralement sur les renseignements fournis par les concessionnaires sur les volumes abattus. Pour cette raison, entre autres, ils ne recouvrent qu'une petite fraction des redevances dues pour le bois sur pied. La redevance d'exploitation ne se heurte pas à de tels problèmes. Elle est fixée, généralement, tous les ans et il est impossible d'échapper au paiement. Deuxièmement, les redevances d'exploitation peuvent traduire la valeur de la garantie de l'offre de bois provenant de la concession. Cette valeur est une valeur considérable, réelle, pour le concessionnaire, puisqu'elle lui garantit une offre de bois à un coût d'exploitation prévisible. Les redevances d'exploitation peuvent donc décourager les efforts non productifs (pression sur les autorités, persuasion) "investis" dans l'acquisition d'une concession et diriger ces efforts vers des activités plus productives. Troisièmement, ces redevances peuvent encourager une meilleure gestion des concessions, accroître l'offre de bois, assurer une répartition et une utilisation plus efficaces des zones de concession, intensifier la gestion forestière au sein des concessions et réduire les acquisitions spéculatives. Les redevances d'exploitation faibles ou nulles envoient un signal trompeur à l'industrie forestière. Elles donnent l'impression que les concessions sont faciles à obtenir et qu'elles n'ont pas besoin d'être exploitées ni gérées correctement. Des redevances faibles ou nulles encouragent donc la sylviculture extensive, le gaspillage, l'exploitation des seules essences précieuses et la conversion des forêts en terres agricoles. Enfin, lorsque les redevances sont faibles ou nulles, il arrive que l'on ne tienne pas compte du coût économique total de l'exploitation des zones forestières. Dans certains cas, il est possible que renoncer à l'exploitation soit la meilleure option économique. Les redevances d'exploitation peuvent servir à traduire la valeur de conservation et de préservation des zones forestières et la valeur des autres utilisations possibles, c'est-à-dire le coût d'opportunité de l'exploitation d'une zone. Différents types de redevances d'exploitation Les redevances d'exploitation peuvent être réparties en deux groupes: 1) les redevances initiales, versées en une fois au moment de l'acquisition de la concession; 2) les redevances annuelles, versées chaque année pendant la durée de la concession. Redevances d'exploitation initiales Les redevances d'exploitation initiales sont perçues dans plusieurs pays de l'Afrique occidentale et centrale. Dans la plupart des pays, elles sont modestes, ou même symboliques. Elles sont généralement si faibles qu'elles n'ont aucun effet sur l'acquisition des concessions ou sur leur exploitation. Si, au contraire, elles sont fixées à des niveaux plus réalistes, elles influent sur les comportements et traduisent les coûts écologiques et administratifs de l'octroi des concessions. - 38 - En Côte d'Ivoire, la redevance d'exploitation initiale est de 50 francs CFA/ha pour les nouvelles concessions et de 25 francs CFA/ha pour les renouvellements (Egli 1990). Au Cameroun, les redevances initiales comprennent une taxe d'exploitation de 2 francs CFA/ha, une taxe d'agrément de 15 francs CFA/ha et un cautionnement de 40 francs CFA/ha (Egli 1990). Ces redevances rapportent moins de 1 % des recettes forestières totales (Egli 1990). En République centrafricaine, une redevance sur l'attribution de la concession est perçue à l'hectare; elle est fixée d'office ou négociée individuellement pour chaque concession (Egli 1990). Si la concession est ensuite vendue, l'administration perçoit une taxe de transfert de 50 francs CFA/ha (Egli 1990). Au Gabon, en vertu de la loi sur les forêts de 1982, une redevance d'attribution allant de 2,5 % à 10 % des ventes brutes projetées est perçue sur les concessions nouvelles mais, comme cette loi n'est pas encore entrée en vigueur, il est difficile de dire exactement comment la nouvelle redevance sera appliquée (Egli 1990). Les redevances d'exploitation initiales servent à capter une fraction de la valeur de la concession elle-même et de la valeur du bois qui s'y trouve mais, comme elles sont versées au début de la période de concession, elles ne sont pas très efficaces pour encourager une exploitation efficiente de la concession. Les redevances annuelles constituent à cet égard une mesure plus efficace. Si la redevance d'exploitation initiale est fixée d'office et non sur la base d'offres, il faut créer un mécanisme permettant de l'ajuster tous les ans ou au moins périodiquement pour tenir compte de l'inflation ou de la variation des coùts. Redevances d'exploitation annuelles Si l'on veut des redevances d'exploitation fixées à des niveaux représentatifs, et pas simplement des redevances nominales, et s'il incombe au concessionnaire de les verser en une fois sous la forme d'une redevance initiale, celle-ci sera si onéreuse qu'elle limitera la participation aux adjudications et rendra moins compétitif le mécanisme des appels d'offres, qui est la méthode recommandée pour la fixation de ces redevances. Les redevances annuelles répartissent la charge sur plusieurs années et permettent aux petites et moyennes entreprises d'acquérir des concessions. Les redevances annuelles dans la plupart des pays de l'Afrique occidentale et centrale sont assez faibles. Dans la majorité des pays, elles rapportent 10 % ou moins des recettes forestières totales. Avec des niveaux aussi modestes, elles ont peu d'effet d'incitation sur la gestion ou l'exploitation des concessions, mais pourraient jouer un rôle plus important dans la gestion forestière en encourageant une sylviculture plus intensive et la préservation des valeurs forestières autres que celles du bois. Lorsque la concurrence est d'un niveau suffisant, les redevances annuelles devraient être fixées par le jeu d'appels d'offres lancés auprès du secteur privé. En pareil cas, ces redevances sont fixées par le marché, tout comme l'est généralement le loyer d'un appartement. Lorsque le niveau de concurrence est insuffisant et qu'il faut recourir aux principes traditionnels du dirigisme économique, les redevances annuelles peuvent être fixées d'office en fonction de la superficie totale de la concession, de la zone forestière productive, du volume de l'inventaire forestier ou des abattages annuels autorisés sur la concession. Fixation d'office des redevances d'exploitation (lorsque les appels d'offres ne sont pas possibles) Redevances d'exploitation en fonction de la superficie: parmi les redevances annuelles fixées d'office, celle qui est assise sur la superficie totale de la concession est la plus simple et la plus facile à appliquer et à administrer. Cette superficie totale est facile à calculer. Elle fait l'objet d'un accord au moment de la signature de la licence de concession et sera donc acceptée sans trop de difficultés. - 39 - Au Cameroun, les redevances annuelles d'après la superficie des concessions comprennent quatre "taxes' annuelles distinctes: la taxe communale de 10 francs CFA/ha, la taxe de reboisement de 20 francs CFA/ha, la contribution sociale de 40 francs CFA/ha et la taxe de développement forestier de 28 francs CFA/ha (tous ces chiffres cités par Egli 1990). Au Gabon, les redevances annuelles appliquées à la superficie des petites concessions (appelées permis temporaire d'exploitation) varient selon les quatre zones du pays entre 4 francs CFA/ha et 20 francs CFA/ha. En République centrafricaine, la redevance annuelle appelée taxe de superficie est un montant uniforme de 125 francs CFA/ha dans le nouveau code forestier, alors que la redevance précédente variait entre 125 francs CFA par an et par hectare sur les concessions de 20 ans ou plus et 2.000 francs CFA sur les concessions de cinq ans ou plus. En Côte d'Ivoire, les redevances d'exploitation annuelles appelées aussi taxes de superficie sont de 10 francs CFA par hectare et par an. En outre, ce pays perçoit une taxe sur la superficie en fonction des coupes annuelles (appelées travaux d'intérêt général), redevance fixée à 160 francs CFA/iha. Le recours aux redevances assises sur la superficie totale comme base pour le calcul de la redevance annuelle encouragera les concessionnaires à se départir non seulement des zones excédentaires par rapport à leurs besoins, mais aussi des zones non forestières et des zones forestières de faible productivité telles que les mangroves et les hautes terres. Ces zones ont souvent une valeur potentielle de conservation ou une valeur autre que celle de la sylviculture. Redevances en fonction de la superficie forestière productive: une redevance d'exploitation annuelle assise sur la superficie forestière productive totale est une deuxième solution. Elle ne peut, cependant, être appliquée qu'après l'établissement de l'inventaire forestier de la zone concédée. En outre, la conclusion d'un accord sur la superficie totale des forêts productives donne souvent lieu à des différends entre les services forestiers et le concessionnaire. Enfin, en fondant la redevance annuelle sur cette superficie, on n'encourage pas le concessionnaire à se départir des terres non forestières, ou des terres forestières à faible productivité, qui pourraient être consacrées à d'autres utilisations. Pour cette raison, la superficie productive totale n'est pas recommandée comme base d'imposition de la redevance annuelle. Redevances en fonction du volume de l'inventaire: une troisième base possible est le volume total de l'inventaire du bois sur pied. On peut recourir pour cela à différentes classes de valeur marchande, différents niveaux d'utilisation et différents groupements des essences. Au Congo, les redevances d'exploitation sont assises sur le volume annuel de bois provenant d'une concession, appelé volume maximnum annuel (Egli 1990). Cette coupe annuelle est déterminée par le volume de bois obtenu au cours du premier cycle d'abattage. C'est une formule intéressante, mais non sans problème. Comme la concession est fondée sur le volume du bois plutôt que sur une superficie déterminée, l'octroi d'une concession d'après le système du volume maximum annuel encouragera le concessionnaire à n'effectuer l'abattage annuel que parmi les essences et les arbres qui ont le plus de valeur. Les redevances d'exploitation annuelles fondées sur les volumes d'inventaire entraîneront probablement d'autres problèmes encore. Cette méthode peut être une cause de différends entre les services forestiers et le concessionnaire. L'exactitude des volumes dépend du genre de relevé effectué et de la fiabilité des échantillons recueillis sur le terrain. Une redevance d'exploitation fondée sur les volumes d'inventaire ne peut être appliquée tant que l'inventaire de la concession n'est pas achevé, vérifié et approuvé. En outre, les concessions annuelles fondées sur les volumes n'incitent que très peu le concessionnaire à se départir des terres non forestières ou des terres forestières peu productives. Pour conclure, les redevances d'exploitation annuelles fondées sur les volumes d'inventaire ne sont pas recommandées. - 40 - Redevances fondées sur les abattages annuels autorisés: une quatrième possibilité pour fixer d'office les redevances annuelles est celle des abattages annuels autorisés. Elle présente des avantages, mais aussi quelques problèmes. La valeur de la concession pour le concessionnaire est étroitement liée aux abattages autorisés et ceux-ci constituent donc une base juste et équitable. En revanche, il se peut que les concessionnaires exercent des pressions sur les services forestiers pour qu'ils gonflent le volume des abattages annuels autorisés, ce qui leur permettra d'accroître leur production. L'application de la redevance d'exploitation devra attendre l'établissement de l'inventaire forestier, puis le calcul des abattages annuels autorisés et son approbation dans le plan de gestion de la concession. Les redevances fondées sur les abattages autorisés encourageront les concessionnaires à renoncer aux volumes dépassant le montant autorisé, mais ne les inciteront guère à le faire pour les zones non forestières ou les zones forestières de productivité marginales, puisque celles-ci ne comptent pour presque rien dans les abattages annuels autorisés. Malgré quelques avantages, cette méthode n'est pas recommandée pour l'application des redevances d'exploitation annuelles. Recommandations relatives aux redevances d'exploitation annuelles Lorsque la concurrence est d'un niveau suffisant, il est recommandé de fixer les redevances annuelles sur la base d'appels d'offres (voir la question 17 ci-dessous). Dans les zones où ces appels ne sont pas possibles, les redevances peuvent généralement être fixées, mutatis mutandis, sur la base d'offres obtenues dans d'autres régions du pays. Si la redevance annuelle doit être fixée d'office, il est recommandé qu'elle soit fondée sur la superficie totale de la concession. Dans un cas comme dans l'autre, la redevance annuelle doit être ajustée régulièrement et indexée en fonction de l'inflation ou des prix des produits forestiers. Une redevance annuelle peut capter une part de la valeur du bois et peut soit remplacer d'autres redevances, soit permettre aux redevances fondées sur le volume des grumes d'être maintenues à des niveaux raisonnables. Question 17 - Appels d'offres Les concessions sont trop souvent attribuées de manière arbitraire, ce qui ouvre la porte à des abus. Des personnes qui n'ont aucune connaissance de l'industrie forestière ni aucune intention de s'y consacrer obtiennent parfois des concessions qu'elles vendent ou sous-traitent ensuite à d'autres. Le bénéfice des concessions, qui devrait revenir aux administrations publiques qui en sont propriétaires, se dissipe ailleurs. Au Cameroun, comme dans la plupart des pays, les concessions sont attribuées en vertu d'une longue procédure administrative sans appel à la concurrence. La procédure peut durer jusqu'à cinq ans (Egli 1990). L'acquisition de concessions par adjudication n'est pas une pratique courante en Afrique occidentale et centrale, ni ailleurs dans le monde. Au Congo, les concessions sont attribuées par voie d'adjudication dans les zones ouvertes à l'exploitation ou pour les concessions qui ont été résiliées ou rendues à l'Etat (Egli 1990). Les offres sont soumises pour le volume annuel de bois disponible, appelé volume maximum annuel, et s'appliquent au mètre cube (Egli 1990). Le Gouvernement du Ghana a décidé d'adopter la méthode des appels d'offres pour l'attribution des nouvelles concessions (Banque mondiale 1988b) et le Gouvernement ivoirien a déjà commencé à le faire. Lorsque la concurrence est suffisante, les concessions devraient être allouées par appel à la concurrence. Les concessions ainsi attribuées devraient fournir quelques indications quant aux prix qu'il faut faire payer pour les concessions auxquelles cette méthode est inapplicable. Les taux du bois sur pied et les redevances fondées sur les superficies devraient être révisés et ajustés tous les ans au moyen de formules "transparentes" généralement connues. L'attribution des concessions par appel d'offres -enchères ou offres sous pli fermé -est une façon de réattribuer les concessions vendues, arrivées à - 41 - expiration et non renouvelées, ou annulées pour absence de résultats satisfaisants, auquel cas on accorde parfois au précédent détenteur le droit de présenter lui-même une offre (Gray 1983, Gray et Hadi 1989). La méthode de l'attribution concurrentielle présente certains avantages. Elle évite les décisions administratives difficiles lorsqu'il faut faire un choix parmi les candidats. Elle permet d'attribuer les zones de concession aux entreprises pour lesquelles elles seront les plus productives et les plus précieuses. Enfin, c'est la méthode qui rapporte le maximum de recettes aux propriétaires des forêts, qu'il s'agisse de l'Etat ou des collectivités locales. L'appel à la concurrence présente un autre avantage. Les prix soumis pour les concessions sont un indicateur du marché, qui permet de savoir si les redevances forestières appliquées au bois abattu se situent à un niveau approprié. Si les redevances forestières sont faibles, les bénéfices provenant des abattages seront considérables, les concessions seront financièrement rentables et la "prime" que représente le prix payé pour obtenir la nouvelle concession sera élevée. Par contre, si les redevances traduisent la valeur du bois sur pied, les offres seront faibles puisqu'elles ne seront liées qu'à la garantie de l'approvisionnement en bois que peut fournir la concession. Les procédures d'adjudication doivent être appliquées avec rigueur afin d'assurer que les appels d'offres soient concurrentiels et que la concession soit attribuée au plus offrant, ou au soumissionnaire le mieux classé si, en plus des prix, on tient compte des compétences techniques et d'autres facteurs. On a parfois avantage à confier l'attribution des concessions à un commissaire indépendant, ce qui est une pratique courante dans le secteur privé non forestier. Pour éviter le risque de collusion, l'appel d'offres, quand cela est possible, doit être ouvert à des entreprises étrangères tout autant qu'aux entreprises nationales, aux collectivités locales et aux organisations non gouvernementales. Recommandations sur la procédure d'appel d'offres Il est recommandé que l'attribution des concessions par le moyen d'offres sous pli fermé soit utilisée plus souvent. Il faudrait d'abord le faire pour les concessions nouvelles dans les régions du pays où on peut s'attendre à une concurrence. Les conditions de soumission peuvent être adaptées à la stratégie industrielle du pays. Par exemple, pour empêcher les grandes sociétés d'acquérir des zones très étendues, on pourrait attribuer les concessions par adjudication en petites unités faciles à gérer et accorder certaines préférences aux petites entreprises n'ayant pas encore de concession. Les appels d'offres: problèmes et possibles solutions Les auteurs se rendent compte qu'il y a des problèmes liés à la méthode des appels d'offres. Dans certains cas il n'y a pas suffisamment de firmes intéressées pour assurer une concurrence libre - dans ces cas on peut soit inclure des firmes étrangères dans l'appel d'offres, ou on n'utilise pas la méthode dans ces cas. Dans d'autres cas, un des soumissionnaires a peut-être investi dans une industrie de transformation de bois, et il serait catastrophique pour lui si l'appel d'offres attribue la concession à quelqu'un d'autre. Cependant, dans ce cas: (a) Il est fort probable que le concessionnaire qui a construit une usine sur place peut offrir le prix le plus élevé. (b) La formule selon laquelle le choix d'adjudicateur sera faite, peut attribuer des points pour les investissements. (c) Le concessionnaire actuel - s'il a investi ou non - peut être offert la possibilité d'égaler l'offre la plus élevée. (d) Le cahier de charge pour l'appel d'offres peut stipuler que la firme qui gagne la concession doit aussi acheter l'industrie de bois locale à un prix spécifié. - 42 - Ouestion 18 - Superficie des concessions Certaines concessions sont trop petites pour être divisées en unité de sylviculture, d'exploitation et de transport viables. D'autres sont trop vastes pour une gestion rentable. La dimension des concessions varie énormément à l'intérieur des différents pays tropicaux. Cela est dû en partie à des raisons fortuites. En effet, au départ, les grandes concessions étaient accordées afin de promouvoir le développement d'une industrie forestière. Par la suite, à mesure que la superficie disponible diminuait, on a attribué des concessions moins étendues, souvent dans des zones situées entre des concessions déjà attribuées. La planification des concessions dans la plupart des pays a été très passive, l'administration se contentant de répondre aux demandes du secteur privé. Au Congo, 17 grandes entreprises détiennent des concessions couvrant 7,7 millions d'hectares, les concessions individuelles allant de 90.000 à 1.200.000 hectares (Egli 1990). Au Gabon, les petites concessions faisant l'objet d'un permis temporaire d'exploitation vont de 1 hectare à 15.000 hectares, les plus grandes faisant l'objet d'un permis industriel allant de 15.000 à un maximum de 200.000 hectares (Egli 1990). Au Cameroun, la dimension maximum a été fixée à 200.000 hectares, quels que soient le type de forêt, son état ou les abattages autorisés. Dans d'autres pays, la dimension des concessions peut être limitée par la législation ou la réglementation forestière à une dimension qui est trop réduite pour permettre une exploitation efficiente et durable. Il convient d'encourager le regroupement des concessions inférieures à la moyenne optimale en les rendant transférables, notamment s'il s'agit de concessions adjacentes. Le regroupement peut être de nouveau encouragé, ou même exigé, au moment du renouvellement. Le découpage des concessions plus vastes que la moyenne optimale devrait aussi être encouragé. Au moment du renouvellement, les concessions sur lesquelles on a abattu moins de 75 % ou 80 %, par exemple, du volume annuel autorisé pourraient voir leur superficie réduite. On pourrait ainsi en libérer une partie, qui serait réattribuée, peut-être au moyen d'appels à la concurrence, comme proposé dans la question 17. En décidant de la dimension des nouvelles concessions qui vont être attribuées selon la méthode des appels d'offres, il faut s'efforcer d'intensifier au maximum la concurrence, compte tenu des conditions nécessaires à une gestion et à une exploitation rentables. Ouestion 19 - Durée d'une concession (durée du contrat) Dans de nombreux pays tropicaux, c'est parce que les concessions sont de courte durée que les concessionnaires sont peu disposés à gérer la forêt et à rechercher des rendements soutenus. On a fait valoir qu'une période de concession plus longue, donc plus sûre, inciterait à une gestion forestière à rendement soutenu. Les forestiers ont traditionnellement maintenu que la durée du contrat devrait être au moins égale à la durée du cycle d'abattage (généralement de 20 à 40 ans en Afrique), afin d'inciter les exploitants à minimiser les dégradations. Toutefois, les contrats de longue durée présentent aussi des inconvénients. Si le titulaire du contrat ou le concessionnaire gère mal sa forêt, il est plus difficile de s'en débarrasser que s'il a un contrat de courte durée, par exemple de cinq ans. Il faut donc songer à une solution de compromis, par exemple un contrat à long terme de 20 à 50 ans, mais renouvelable tous les cinq ans après inspection de la zone de concession et vérification des résultats obtenus. Ces contrôles pourraient être effectués par des organismes indépendants (voir Chapitre III, section 3.2.5). Ce qui importe dans ce contexte est ce que le concessionnaire considère comme étant la durée de facto de sa concession, laquelle dépend non seulement de la période indiquée dans le contrat, mais aussi du degré de stabilité des politiques macroéconomiques et forestières pratiquées dans le pays. En d'autres termes, un contrat renouvelable de cinq ans, dans un pays stable, peut fournir une meilleure garantie à un concessionnaire qu'un contrat - 43 - de 50 ans dans un pays qui a pratiqué la nationalisation sans indemnisation ou dans lequel des majorations arbitraires et brutales des redevances forestières peuvent priver une concession de toute sa valeur. Lorsque les concessions peuvent être vendues sur la base d'appels d'offres, la durée de la concession, comme sa superficie, doit être fixée de façon à susciter le maximum de concurrence. Si les concessions sont trop vastes, il y aura moins d'entreprises pouvant soumissionner; si les concessions sont trop petites, il y aura moins d'entreprises disposées à soumissionner. Il faut trouver un juste équilibre pour chaque situation. Ouestion 20 - Incitations à bien eérer la concession En dehors des redevances forestières étudiées ci-dessus, on peut recourir à des mesures d'incitation pour faire respecter la réglementation et assurer la bonne gestion des concessions. Ces incitations peuvent être positives - paiement ou redevance plus faible à cause des bons résultats - ou négatives - pénalisation ou perte des cautions faute de résultats satisfaisants. Deux exemples d'incitation à la bonne gestion d'une concession sont étudiés ci-dessous. Concession provisoire L'octroi d'une concession provisoire qui est convertie en une deuxième licence provisoire ou licence d'exploitation en fonction des résultats est une méthode efficace (voir l'exemple à l'Annexe 2). Elle incite le concessionnaire à obtenir des résultats satisfaisants et à respecter les règlements. Elle l'oblige à montrer ce qu'il est capable de faire plutôt que d'exiger des services forestiers des vérifications continuelles. Cautions, remboursements et paiements anticipés Dans la plupart des pays de l'Afrique occidentale et centrale, les redevances forestières sont perçues longtemps après l'abattage, ce qui ne donne aux services forestiers que peu de moyens de pression sur le concessionnaire. Au Cameroun, les concessionnaires disposent d'un délai de trois mois pour le paiement des redevances. Ce n'est qu'après ce délai que des pénalisations leur sont imposables (Egli 1990). En conséquence, c'est l'Etat qui finit par financer les fonds de roulement de l'industrie. Au Congo, les licences ne sont pas en principe renouvelées tant que toutes les redevances n'ont pas été payées au titre de l'année précédente; dans la pratique, les concessions sont renouvelées de toute façon. La plupart des compagnies ont des arriérés de paiement, parfois importants, et le recouvrement dans les délais prescrits obligerait la plupart d'entre elles à fermer leurs portes (Egli 1990). Pour la gestion des concessions, on pourrait recourir davantage à la méthode des cautions de bonne fin qui seraient remboursées au vu des résultats. Le paiement anticipé des redevances empêcherait tout arriéré chez les concessionnaires. Les cautions de bonne fin peuvent être exigées à différentes étapes de la demande, de l'approbation et de l'octroi d'une concession. Toutefois, pour que le système puisse encourager une bonne gestion forestière, les concessionnaires, de leur côté, devront avoir la garantie du remboursement de leur caution. On peut aussi adopter la méthode des paiements anticipés de redevances fondées sur le volume, en prenant peut-être comme base le volume des inventaires de la zone de coupe annuelle. Les redevances sur le volume du bois abattu pourraient ensuite être déduites de ces paiements anticipés à mesure que l'exploitation progresse. L'administration pourrait demander des cautions afin d'encourager le concessionnaire à éviter les dégradations au cours de l'exploitation, par exemple pour les arbres porte- graines. Ce sont là quelques exemples des moyens auxquels on peut recourir pour soutenir l'exploitation d'une concession par des mesures d'incitation. - 44 - Question 21 - Autres régimes forestiers En raison de la diversité des produits provenant des forêts tropicales (produits commerciaux privés tels que le bois; produits collectifs, tels que les fruits et les noix, les plantes médicinales, le gibier, etc.; et produits d'intérêt public tels que l'eau de bonne qualité, la diversité biologique, etc.), il faut choisir et établir avec soin le régime qui permettra de maximiser l'ensemble de ces produits et d'encourager pour chacun la production la plus efficiente possible. Il existe un grand éventail de régimes forestiers possibles. Tous ne conviennent pas aux forêts tropicales. Certains conviennent mieux aux forêts de plantation, d'autres aux forêts tempérées. Nous passerons en revue ici toute une gamme de régimes possibles afin de les évaluer du point de vue de leurs effets économiques et de leur degré d'adaptation à la gestion des forêts tropicales humides. Privatisation (perpétuation) des concessions La privatisation des concessions revient à fournir au concessionnaire une exploitation de durée illimitée. En tant que propriétaire de la forêt et propriétaire du bois vendu, l'Etat ou la collectivité locale continuerait à percevoir des redevances forestières auprès du concessionnaire privé. Comme avec la plupart des privatisations, cela suppose une réglementation (ou législation) et un mécanisme de contrôle. Bien que la sylviculture à rendement soutenu dans les forêts tropicales humides puisse être très rentable, il est malheureusement, dans la plupart des cas, encore plus profitable au concessionnaire d'entreprendre des abattages de liquidation ou de récupération, avec ou sans conversion ultérieure des forêts en terres agricoles ou en pâturages (Grut 1989b). C'est toujours le cas lorsque les taux de croissance sont faibles. La gestion privée des forêts n'est intéressante financièrement que si le taux de croissance de la valeur de la biomasse forestière (le volume des peuplements résiduels après l'exploitation) est supérieur au taux de rentabilité du coût d'opportunité pour le concessionnaire. Si, comme c'est très probablement le cas avec les forêts tropicales humides, le taux de croissance en valeur est inférieur à ce taux de rentabilité, le choix financier du concessionnaire consistera à exploiter la forêt, à enlever tous les arbres commercialisables et à abandonner complètement les peuplements restants. Ce n'est pas une critique adressée aux détenteurs privés de la concession ou de la forêt: c'est simplement une façon de dire que ce qui convient le mieux à l'entrepreneur privé ne convient pas toujours à la société et que cette divergence doit être résolue par le moyen des réglementations et des mesures d'incitation ou de désincitation. La croissance en valeur susmentionnée est: a) le taux de croissance annuel physique du volume de la biomasse restant après l'exploitation, multiplié par b) le pourcentage d'augmentation réelle (sans inflation), par mètre cube, de la valeur du bois tropical. Les taux de croissance dans les forêts tropicales humides sont normalement faibles, de l'ordre de 1 à 3 mètres cubes par hectare et par an pour un peuplement résiduel, après un abattage de 100-200 mètres cubes à l'hectare. Les taux de croissance de la biomasse forestière ne sont donc que de 1 à 3 % par an. Les taux de croissance réels à long terme de la valeur du bois tropical atteignent au maximum 1 à 2 % par an en moyenne. Des taux de croissance de la biomasse physique de 1 à 3 % par an, multipliés par des taux de croissance en valeur réelle (par rapport à d'autres prix et à l'inflation) de 1,2 % par mètre cube et par an (à cause de la rareté croissante du bois), donneraient une croissance en valeur estimée comprise entre 1 et 5 % par an. Cette fourchette est très inférieure aux taux de rentabilité du coût d'opportunité des autres investissements que pourraient effectuer les concessionnaires. Les taux réels de rentabilité du coût d'opportunité s'échelonnent souvent entre un minimum de 10 % par an et 20 % par an ou plus. Dans les pays en développement, les taux d'intérêt tant nominaux que réels sur les fonds empruntés sont élevés. Les taux nominaux et réels de rendement d'autres investissements sont élevés aussi: ce niveau est nécessaire pour compenser les risques. L'exploitation est souvent très rentable et les taux de rentabilité du coût d'opportunité sont donc, inévitablement, élevés aussi. - 45 - Cependant, même si la croissance de la valeur du bois sur pied est lente ou nulle, d'où la tentation des coupes à blanc contre lesquelles il faut légiférer, les taux de rentabilité des investissements consacrés à la gestion forestière peuvent être très élevés puisque ces investissements sont normalement d'un niveau très faible. Si, en outre, on y inclut les productions non marchandes de la forêt, le taux de rentabilité économique pour la collectivité découlant de la gestion des forêts tropicales humides peut être aisément doublé ou triplé. La lenteur de la croissance est l'une des raisons pour lesquelles la privatisation des forêts - soit celle de la concession, celle de la forêt elle-même ou celle de la forêt plus les terres - doit, si l'on veut que la forêt reste une forêt, s'accompagner de règlements, du moins en ce qui concerne le diamètre minimum abattable, à moins que ce ne soit déjà la loi du pays, comme c'est le cas de la plupart des pays de l'Afrique occidentale et centrale ayant d'importantes forêts tropicales humides. Dans certaines régions, où la régénération naturelle peut ne pas être suffisante, il faudra peut-être aussi des règlements pour assurer une telle régénération. Lorsque les concessions sont prises sur des réserves forestières (aux Etats-Unis, les forêts nationales), il faut prévoir leur abrogation automatique si ces concessions menacent la forêt, puisque de telles zones sont en principe juridiquement protégées pour qu'elles restent des zones boisées à perpétuité. La privatisation ne pourra pas non plus créer d'avantages non marchands, publics ou collectifs, tels que la gestion de l'eau, les avantages découlant du contrôle de l'érosion, les avantages collectifs provenant des produits forestiers recueillis par ceux qui vivent dans la forêt ou à proximité (bois de feu, fruits, noix, plantes médicinales, gibier, etc.), les avantages écologiques ou les avantages que procure la diversité biologique. La privatisation ne maximise pas les avantages sociaux découlant de la sylviculture tropicale. En fait, elle pourrait aboutir après l'exploitation des zones forestières à la conversion de ces terres en plantations non forestières produisant de l'huile de palme, du cacao ou du caoutchouc, même si l'exploitation forestière peut encore procurer des avantages sociaux supérieurs. Tout ce domaine exige une réglementation détaillée. Si l'on opte pour la privatisation des concessions, la politique la plus facile à appliquer serait de confier l'exploitation à des concessionnaires déjà établis. Les concessionnaires s'en féliciteraient. Mais cela reviendrait à transférer des actifs publics au secteur privé sans versement d'une contrepartie pour les valeurs considérables qui sont en jeu. La privatisation confirmerait définitivement l'attribution existante des zones d'exploitation. On pourrait privatiser les concessions sur la base d'offres soumises pour les concessions existantes. En laissant jouer la concurrence, le gouvernement pourrait encaisser au moins une fraction de la valeur des forêts sous forme de recettes. Privatisation des forêts La privatisation des forêts va plus loin encore, consistant à vendre purement et simplement la forêt existante et sa production à venir pour une période de temps déterminée ou peut-être à perpétuité. C'est le modèle adopté en Nouvelle-Zélande pour la vente des forêts de plantations exotiques (principalement de pins radiata, Pinus radiata). Les forêts sont vendues par lots, sur la base d'offres sous pli fermé et d'appels à la concurrence internationale. La première vente portait sur le peuplement existant, avec droit d'utilisation des terres pour la plantation d'une deuxième forêt et un cycle de 35 ans ou à d'autres fins. Les offres comportaient un paiement initial unique, c'est-à-dire sans autre redevance sur les abattages ultérieurs. Sans le problème juridique des revendications territoriales des Maoris, le Gouvernement néo- zélandais aurait peut-être aussi vendu les terres. Les offres devraient donc correspondre à la valeur future des peuplements actuels et du deuxième abattage que les soumissionnaires espéraient obtenir, ces deux valeurs étant actualisées sur la base des taux d'intérêt payables par l'acheteur et de l'incertitude entourant les prix et les valeurs futurs du bois. Au cours de la première adjudication, tenue en juillet 1990, la plupart des prix ont été rejetés comme trop faibles. Deux offres seulement, qui ne couvraient que 15 % - 46 - de la superficie forestière offerte, ont été acceptées par le gouvernement. Celui-ci a ensuite projeté de vendre les domaines restants par négociation. La privatisation des forêts convient peut-être aux forêts de plantation, dans certaines circonstances, mais très peu aux forêts tropicales humides. Les forêts de plantation exigent des investissements initiaux considérables. La sécurité de jouissance est donc nécessaire pour permettre le recouvrement des investissements. Les plantations produisent essentiellement du bois ou d'autres produits commercialisables. La production non marchande et les valeurs intéressant la collectivité du point de vue écologique sont généralement beaucoup plus faibles dans les forêts tropicales humides naturelles. Pour les forêts de plantation, ces valeurs non marchandes sont souvent protégées par les clauses d'un contrat, des servitudes ou par une législation spéciale sur l'utilisation des terres. Privatisation des forêts et des terres forestières La privatisation peut aussi franchir une autre étape, celle de la vente à la fois des forêts et des terres. C'est la formule adoptée par la Commission forestière britannique pour la vente d'une partie des plantations dont elle est propriétaire. Cette méthode est pratiquée aussi au Chili pour la vente des forêts de plantation et plus récemment pour la vente des forêts naturelles. Dans le cas des forêts tropicales où les avantages non marchands sont considérables, la privatisation ne pourra pas assurer une production continue de ces avantages, comme indiqué ci-dessus ("Privatisation des concessions"). Licence d'exploitation des forêts Le droit d'exploitation accordé par une licence de gestion s'applique à la coupe annuelle autorisée dans une zone forestière géographiquement délimitée et pour une durée de temps déterminée. Le titulaire de la licence a droit au volume de bois qui correspond à la coupe annuelle autorisée sur la base des redevances forestières en vigueur. Le bois sur pied reste la propriété de l'Etat, jusqu'à l'approbation du plan d'abattage et d'exploitation annuel. Les redevances forestières sont soit les redevances forestières normales perçues sur les autres concessions, soit des redevances établies dans le contrat de licence et ajustées au moyen d'une formule préétablie. En échange d'une garantie de production de bois sans concurrence, le titulaire de la licence s'engage à entreprendre des activités de gestion et de renouvellement des forêts, avec ou sans rémunération. C'est la méthode appliquée dans plusieurs provinces canadiennes, avec des variantes dans les conditions du droit d'utilisation et les obligations afférentes à la gestion des forêts. Les provinces de la Colombie britannique, de l'Alberta, du Saskatchewan, du Manitoba, de l'Ontario, du Québec, du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve donnent des exemples de ces régimes, chacun avec des variations. En vertu de la Constitution canadienne, la juridiction des ressources forestières est dévolue aux provinces, comme au Nigéria et aux Etats-Unis. Ce régime fournit une occasion unique d'évaluer les différentes dispositions possibles. Les licences d'exploitation dans la plupart des provinces sont délivrées pour une période de 20 ans. Certaines sont délivrées pour des périodes plus courtes ou plus longues, 10 ou 25 ans. Toutefois, la majorité des provinces subordonnent l'octroi des licences à l'examen des résultats et les renouvellent périodiquement, généralement tous les cinq ans (10 ans d'intervalle dans une ou deux provinces). Les autorités encouragent ainsi régulièrement et de façon quasi permanente la bonne gestion des activités forestières. Le titulaire de la licence, qui attache beaucoup d'importance à la sécurité de sa production de bois, est donc disposé à entreprendre des activités de gestion et de régénération pour conserver cette garantie. Avec des résultats satisfaisants, la sécurité de jouissance devient permanente, et quasi - 47 - perpétuelle. Presque toutes les provinces ont adopté des dispositions qui permettent, au moment de l'examen, de retirer de l'exploitation 5 à 10 % de la zone si cette mesure est nécessaire pour pouvoir consacrer les terres à d'autres utilisations. Les dépenses pour la gestion et le reboisement des forêts sont administrées différemment dans chaque province. En Colombie britannique, on peut déduire (c'est-à-dire utiliser comme crédit) des redevances forestières (redevances pour le bois sur pied) les dépenses effectives consacrées à des activités précises de gestion et de reboisement. Les dépenses sont soumises à une vérification mais il n'y a pas de contrainte qui incite l'exploitant à minimiser les coûts pour faire des économies. Dans la province de l'Alberta, la gestion et le reboisement des forêts destinés à reconstituer les peuplements après l'exploitation s'effectuent aux frais de l'exploitant et constituent une des conditions de l'attribution de la licence. Les prix du bois sur pied en Alberta sont donc moins élevés, puisqu'ils tiennent compte de ce coût supplémentaire. Dans cette province, la compagnie est donc incitée à entreprendre la régénération de façon efficace et pour un coût minimum puisque c'est à elle qu'incombent les dépenses de reboisement. En conséquence, l'Alberta a reboisé une plus forte proportion des zones exploitées que les autres provinces, et à un coût moindre par hectare. Dans la province de l'Ontario, les dépenses de gestion et de reboisement des forêts sont remboursées, mais à des taux fixes. Par exemple, la replantation est remboursée à un taux fixe par hectare, le semis aérien à un autre taux fixe, etc. Les dispositions actuelles encouragent donc les exploitants à assurer cette activité de manière efficace et pour un coût minimal, mais n'incitent pas nécessairement à choisir la méthode la plus rentable. Les autres aspects des dispositions régissant les licences d'exploitation varient entre les huit provinces et leur comparaison est un très bon moyen d'évaluer les résultats effectifs. Vente du bois avec une garantie de production Sous ce régime, les entreprises acquièrent des droits de jouissance soit sur une part garantie des abattages annuels autorisés, soit sur un volume déterminé provenant d'une zone forestière particulière. Le droit de jouissance est une garantie de production plutôt que le droit d'exploiter une superficie déterminée. On en trouve des exemples sous différentes formes dans les systèmes de contingents appliqués par les provinces canadiennes de la Colombie britannique, de l'Alberta, du Manitoba et du Québec. Les provinces canadiennes fournissent donc chacune un exemple des différentes formes de droit d'exploitation et des exemples nombreux de réussites et de difficultés. Le patrimoine forestier est géré par les services forestiers plutôt que par les détenteurs du droit d'exploitation. En Colombie britannique, les services forestiers de la province sont responsables à la fois de la gestion et du reboisement des forêts. En Alberta, la plupart des exploitants sont responsables du reboisement. Le petit exploitant doit soit reboiser, soit verser une redevance de reboisement. Dans certaines provinces, par exemple le Manitoba, les abattages annuels autorisés non encore attribués sont accordés par adjudication à la suite d'offres sous pli fermé. Dans la plupart des provinces, les contingents appliqués au bois sont limités dans le temps. Ils sont normalement renouvelés à l'expiration, à condition que les résultats le justifient. Les contingents non entièrement utilisés sont généralement renouvelés, mais pour un moindre volume. L'exploitant est donc encouragé à épuiser son contingent sous peine de le perdre. Vente du bois sur pied sous le régime du court terme Avec cette formule, les services forestiers sont chargés de gérer les forêts et de désigner, d'examiner et de vendre des parcelles pour des périodes d'un, deux, trois ou cinq ans (ou plus). Les - 48 - services forestiers sont responsables de la surveillance des opérations et, ultérieurement, de la régénération. C'est la formule de vente de bois traditionnelle. On en trouve un exemple dans les méthodes pratiquées aux Etats-Unis pour la vente de bois par les Services forestiers et l'administration des domaines. D'autres exemples sont fournis par les provinces canadiennes (Colombie britannique, Alberta, Manitoba, Ontario). Les ventes de bois peuvent se faire par adjudication publique ou par offres sous pli fermé, ou encore sur la base de redevances forestières fixées d'office. Au Gabon, les ventes de bois par arbre sont prévues dans la législation. Ce système n'a toutefois pas été appliqué parce que les services forestiers ne sont pas en mesure de marquer les arbres ni de surveiller les abattages. Vente du bois abattu en bordure de route ou dans des dépôts centraux Avec cette méthode, les départements forestiers sont responsables non seulement de la gestion des domaines et de l'attribution des zones d'exploitation, mais aussi de l'exploitation elle-même. Celle-ci peut être effectuée par les services forestiers eux-mêmes ou par des entrepreneurs qu'ils ont engagés. Le bois peut être vendu en bordure de route, à des prix fixes ou par lots selon la méthode de l'adjudication. Les grumes peuvent aussi être transportées dans un dépôt central et vendues par adjudication publique, sur la base d'offres sous pli fermé ou à des prix fixes. Cette méthode est appliquée dans plusieurs pays européens (par exemple la Suède, la Finlande et l'Allemagne de l'Ouest) et dans plusieurs pays en développement (dont la Tanzanie). En Thailande, avant l'interdiction d'exploiter, l'Organisation des industries forestières, aux mains de l'Etat, vendait les grumes par adjudication publique. 2.5 QUESTIONS RELATIVES AU DEVELOPPEMENT DURABLE Ouestion 22 - Durabilité biologique Un des thèmes de cette étude est que la politique des prix forestiers peut contribuer à la durabilité biologique et économique des ressources forestières tropicales. Une gestion durable des forêts exige que l'on améliore les modes d'exploitation actuels des ressources et que l'on modifie les structures institutionnelles; l'instauration de systèmes rationnels de redevances forestières a également un rôle à jouer. Les valeurs non marchandes devront être prises en compte dans la planification et la gestion, mais l'établissement de prix appropriés pour les ressources contribuera à une bonne gestion de ces ressources et à leur exploitation durable. Les politiques de prix ont pour objet d'assurer que les redevances forestières traduisent bien la valeur réelle des ressources et les coûts d'opportunité, à la fois pour les produits marchands et non marchands. Cela signifie que les redevances d'exploitation et les redevances sur le bois abattu doivent traduire la valeur de la concession en fonction de l'accès aux forêts et de la garantie d'une production pour le concessionnaire. Les redevances appliquées au bois abattu doivent traduire la valeur de ce bois à la fois au stade de la transformation et sur les marchés. Elles doivent aussi traduire les coûts d'opportunité, de l'utilisation de la superficie concédée ou de l'abattage du bois, les différentes utilisations possibles ou les valeurs de préservation. On peut prendre tous ces facteurs en compte en appliquant des redevances minimales aux concessions et au bois abattu. - 49 - Des redevances d'exploitation élevées reviennent à appliquer à la zone concédée un prix de rareté et font perdre aux concessions une partie de leur attrait. De telles redevances ralentiront l'acquisition des concessions ou, même, en réduiront le nombre. En revanche, elles encourageront une meilleure utilisation des ressources. A condition que ces politiques soient appliquées dans d'autres pays producteurs, les redevances forestières élevées appliquées aux concessions et au bois enlevé ralentiront les abattages, réduiront l'offre de bois tropical sur le marché mondial et relèveront les prix mondiaux qui y sont pratiqués. L'augmentation des prix du bois tropical, à son tour, fera fléchir la demande dans les pays industrialisés, réduira la consommation et encouragera le recours à des produits de remplacement dans les pays développés. Le bois tropical sera alors utilisé essentiellement comme un produit de base de grande valeur. Les bois de qualité ordinaire pourront être utilisés pour satisfaire la demande croissante dans les pays en développement. Les pays producteurs de bois encaisseront des revenus plus élevés pour leurs exportations. Si la demande de ces bois est inélastique (c'est-à-dire peu sensible à la hausse des prix), les pays en développement pourront encaisser des recettes supérieures même s'ils exportent moins. Le bois tropical vendu à des prix élevés encouragera une meilleure utilisation et un taux de récupération plus élevé des grumes qui seront désormais une matière première précieuse. Ces prix encourageront aussi une plus grande utilisation des grumes et des arbres de qualité inférieure ou des essences moins connues. Une grande partie de cette production peut servir à couvrir les besoins essentiels en bois des pays producteurs, par exemple pour la construction. Enfin, les prix et les valeurs élevés affectés aux bois tropicaux rendront plus intéressante économiquement l'amélioration de la gestion forestière. La forêt tropicale en tant que ressource, rendue économiquement plus rare par la politique des prix, vaudra alors la peine d'être préservée et exploitée comme une ressource renouvelable plutôt que comme une source épuisable. Ouestion 23 - Durabilité financière Les recettes forestières seront-elles suffisantes pour financer la gestion des ressources forestières tropicales, la surveillance des abattages, et les dommages éventuels causés à l'environnement et à la société? Des redevances forestières élevées font de la gestion des forêts une activité financièrement durable, et même très intéressante, à la fois pour le propriétaire et pour le concessionnaire. Un niveau élevé de redevances et de recouvrement des recettes fournira les fonds nécessaires à la gestion, à la protection et à la régénération des ressources. Ces redevances pourront aussi financer des services forestiers renforcés et l'amélioration du système de recouvrement des recettes. Enfin, des forêts présentant un intérêt financier durable vaudront la peine d'être préservées, à la fois sur le plan des bénéfices financiers et du point de vue politique. Si les forêts tropicales sont une ressource précieuse, bien utilisée et bien administrée, leur préservation sera d'autant plus facile. III. RECOMMANDATIONS CONCERNANT LA POLMQUE DES PRIX ET DES CONCESSIONS FORESTIERES POUR LES FUTAIES EN AFRIQUE OCCIDENTALE ET CENTRALE 3.1 RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES 3.1.1 Raisonnement justifiant les recommandations prioritaires Les systèmes de redevances et de concessions en Afrique occidentale et centrale, et probablement dans de nombreux autres pays en développement aussi, sont caractérisés par tout un ensemble de facteurs négatifs: complexité des systèmes qui les rend difficilement maniables, redevances forestières très inférieures à ce que le concessionnaire pourrait payer, taux de recouvrement très faibles, attribution arbitraire des concessions, absence de recours aux mécanismes du marché, destruction des forêts due à une gestion déficiente, gaspillage énorme du bois et irrégularités financières. Ce sont là les principales questions qu'il faut aborder à l'occasion de toute modification des systèmes de redevances forestières et de la politique d'attribution des concessions. Les recommandations prioritaires énoncées ci-dessous dans la section 3.1.2 visent à simplifier radicalement les systèmes actuels. Après avoir renforcé les services forestiers en Afrique occidentale et centrale et en avoir accru l'efficacité sur le terrain, on peut envisager d'autres options en matière de redevances, qui seront étudiées dans les sections 3.2.1 à 3.2.5. 3.1.2 Recommandations prioritaires Pour s'attaquer aux principaux problèmes susmentionnés, la série de mesures suivantes est recommandée: a) Des concessions de gestion des forêts remplaceront le système actuel des concessions d'exploitation. b) Chaque zone de concession sera assujettie à un plan de gestion forestier. c) Les concessions seront attribuées sur la base d'offres (offres sous pli fermé ou enchères publiques). d) Une redevance annuelle remplacera la multiplicité actuelle des redevances forestières. e) L'inspection des concessions sera effectuée, pour le compte des gouvernements, par des entreprises privées indépendantes, choisies sur la base d'appels à la concurrence internationale. Chacun de ces éléments sera étudié séparément ci-dessous. La composante d) pourrait donner lieu à des abattages excessifs si elle n'est pas accompagnée des mesures b) et e); a) exigerait aussi les mesures c) et e). Toutes les composantes, à l'exception de b), sont des mesures radicales qui doivent être adoptées avec précaution à titre expérimental et appliquées au début à quelques concessions nouvelles seulement. - 51 - Concessions de gestion plutôt que concessions d'exploitation En Afrique occidentale et centrale, les services forestiers de l'Etat disposent généralement de peu de moyens dans le domaine de la surveillance et de l'application des règlements. Ils manquent souvent de personnel et celui-ci est presque toujours mal payé et mal équipé. Sans véhicules, il leur est très difficile de sortir sur le terrain pour mesurer les grumes une fois abattues par les concessionnaires ou, d'une manière plus générale, de surveiller leurs activités, d'empêcher l'invasion des forêts par des agriculteurs itinérants ou d'appliquer des méthodes efficaces de sylviculture et de gestion forestière. Il est donc recommandé que les gouvernements enlèvent aux services forestiers surmenés une partie des tâches de la gestion forestière pour les transférer aux concessionnaires privés qui sont mieux équipés et qui, de toute façon, sont déjà sur le terrain pour procéder aux abattages. Les gouvernements devraient attribuer des concessions de gestion forestière et non des concessions d'exploitation. En d'autres termes, les concessionnaires seraient tenus de s'occuper des forêts dans la zone de leur concession et non pas seulement de les exploiter. Les contrats déjà accordés resteraient en vigueur jusqu'à leur expiration, à condition que le concessionnaire ait rempli ses obligations, mais seraient renouvelés sous le nouveau régime des contrats de gestion. Les contrats futurs seraient tous des contrats de gestion forestière. Les concessionnaires ne seront peut-être pas disposés à payer autant pour une concession de gestion que pour une concession d'exploitation, parce que la première suppose des frais de protection, de gestion et de sylviculture. Les recettes forestières perçues par l'Etat pourraient donc diminuer (encore que le taux de recouvrement devrait augmenter très sensiblement si la redevance pour la concession devient la redevance forestière principale), mais les frais encourus par les administrations diminueraient également. Dans le cas des forêts appartenant à des collectivités locales, les concessionnaires verseraient directement à celles-ci leurs redevances annuelles. Même s'il s'agit de forêts aux mains de l'Etat, nominalement ou effectivement, les concessionnaires verseraient une fraction de leurs redevances aux collectivités locales. Celles-ci auraient de ce fait intérêt à assurer la gestion et la préservation des forêts: incitation à les protéger et désincitation à les convertir en terres agricoles. L'adoption proposée de contrats de gestion équivaut à une responsabilisation des concessionnaires. La plupart des concessionnaires qui travaillent en Afrique occidentale et centrale aujourd'hui ne voudront peut-être pas - ou ne pourront - assumer les responsabilités supplémentaires découlant des contrats de gestion; on peut répondre à cela que l'Afrique, quoi qu'il arrive, aura besoin tôt ou tard d'un genre nouveau de concessionnaires. Au début du siècle, par exemple, la sylviculture dans les pays nordiques consistait à exploiter intensivement les forêts, mais ce n'est plus le cas aujourd'hui. La même évolution devrait être possible en Afrique. L'octroi de concessions pour la gestion des forêts ne suppose pas nécessairement le passage à une sylviculture intensive. Pour les forêts tropicales, on peut même dire que la meilleure sylviculture du point de vue écologique et économique consiste en une exploitation prudente, des abattages légers, une intervention minimum et une exploitation extensive plutôt qu'intensive. On peut envisager un grand nombre de mécanismes différents pour amener les concessionnaires privés à entreprendre la gestion des forêts (au sens le plus large du terme, c'est-à-dire y compris la protection et la sylviculture). L'obligation d'assurer une régénération suffisante au cours d'un nombre spécifié d'années pourrait, par exemple, être contractuelle ou juridique, ou les deux. Si l'obligation est juridique, aucune indemnité n'est à envisager. Si elle est contractuelle, l'indemnité versée aux concessionnaires peut revêtir de nombreuses formes: - 52 - a) L'obligation de se livrer à la gestion des forêts est prise en considération par les concessionnaires lorsqu'ils calculent le montant qu'ils peuvent se permettre de payer en redevances annuelles. Dans ce cas, ils auront tendance à accomplir leurs fonctions de gestion de la manière la plus efficace et économique possible. Par contre, ils seront moins directement incités à le faire qu'avec les options décrites ci-dessous. b) Après une inspection annuelle de chaque concession, les concessionnaires reçoivent une rémunération pour la gestion de la forêt dont ils ont été responsables au cours de l'année écoulée. Les paiements seront déterminés selon des tarifs révisés chaque année. Ces paiements peuvent encourager le concessionnaire à faire des travaux inutiles, mais, en revanche, ils constituent une mesure d'incitation directe. c) Comme les paiements venant de l'Etat ne sont pas toujours effectués, les concessionnaires seront peut-être rassurés si le montant qui doit leur être versé chaque année est déduit de la redevance afférente à l'année suivante. Plans de gestion forestière Toute nouvelle concession exigera un inventaire forestier et un plan de gestion pour la zone en question. Ceux-ci n'ont pas besoin d'être établis nécessairement par le service forestier. Ils peuvent, en fait, être établis par un bureau d'études indépendant, selon des instructions rédigées par les services forestiers, ou par une organisation publique indépendante financée séparément, comme c'est le cas au Zaire, ou encore par le concessionnaire lui-même. Toutefois, l'inventaire forestier et le plan de gestion doivent tous deux être approuvés par les services forestiers. Pour assurer la compétence professionnelle et la fiabilité, l'inventaire et les plans de gestion pourraient aussi être soumis à une vérification indépendante, éventuellement par une organisation internationale, avant l'approbation de l'administration forestière. Les plans de gestion doivent prendre en considération le caractère polyvalent des forêts et être établis après consultation des collectivités et organisations locales. En plus de la législation générale concernant les forêts, les services forestiers souhaiteront peut-être inclure aux contrats certaines clauses particulières à la région si de telles conditions ne sont pas déjà stipulées dans le plan de gestion. Ces conditions peuvent avoir trait aux méthodes d'exploitation à appliquer ou ne pas appliquer, aux instructions concernant les chemins de débardage, aux abattages maximums autorisés par hectare en nombre d'arbres ou en mètres cubes, au cycle d'abattage minimum (20 à 40 ans), aux limites concernant les essences, etc. Chaque zone qui doit rester boisée à perpétuité - soit totalement protégée, soit réservée à la production continue de bois - doit faire l'objet d'un arpentage, être désignée (classée) juridiquement, délimitée sur le terrain et assurée d'une protection efficace, de préférence avec l'aide des communautés locales. Comme la préservation de la diversité biologique profite à la communauté internationale, il faut, dans le cas des forêts devant jouir d'une protection totale, s'efforcer de trouver des fonds internationaux accordés à titre de dons pour le financement des opérations susdites, de même que pour compenser les pays en développement de ce qu'il leur en coûte de ne pas utiliser leurs forêts pour la production de bois. Attribution de concessions par appels d'offres Dans les zones ou régions où la concurrence est suffisante, les concessions doivent être attribuées sur la base d'appels d'offres, en principe à celui qui offre de payer la redevance annuelle la plus élevée, mais aussi compte tenu d'autres facteurs, tels que les compétences techniques, les capacités éventuelles pour la transformation intérieure, la réputation financière, la nationalité (ressortissants du pays ou - 53 - étrangers), etc. La préqualification des soumissionnaires permet de s'assurer de leurs compétences techniques. Pour attirer un large éventail de soumissionnaires, les petites entreprises devraient jouir d'une préférence dans le système de pondération appliqué à l'examen des offres. Lorsque le soumissionnaire jouit d'une certaine préférence parce qu'il dispose de capacités de transformation intérieure, c'est en partie pour encourager cette activité et en partie parce que le soumissionnaire qui possède ces capacités est en général beaucoup plus intéressé par des modes de gestion durable des forêts que celui qui ne les a pas. Les candidats à une concession peuvent ne pas avoir confiance dans un inventaire forestier effectué par quelqu'un d'autre. Il faut soit leur donner suffisamment de temps et la possibilité de visiter la zone de la concession, puis de dresser leur propre inventaire avant de soumettre une offre, soit leur donner une garantie contre les pertes pouvant résulter du fait que la concession est moins riche que le fait apparaître l'inventaire officiel. La deuxième formule entraine des difficultés et pourrait aboutir à des litiges complexes. Les prix minimums acceptables (prix planchers) doivent être indiqués dans chaque cas. Ils doivent être assez élevés pour couvrir toutes les dépenses des services forestiers et les frais de surveillance et d'inspection, de même que les coûts d'opportunité écologiques et les bénéfices auxquels on a renoncé (par exemple, si l'exploitation est susceptible de réduire la production de gibier, la protection du milieu ambiant, etc.). Dans certains cas, un gouvernement peut être incité à accepter une offre faible afin d'obtenir des recettes, et donc se laisser tenter par l'attribution de concessions à un prix inférieur à ce qu'elles coûtent. Il n'y a aucune raison cependant de subventionner l'exploitation. Pour contribuer à la gestion des forêts et empêcher cette pratique de trésorerie à courte vue, les organismes bailleurs de fonds pourraient offrir de fournir le montant des recettes correspondantes sous la forme d'un prêt à taux préférentiel ou même sous la forme d'un don. Cette formule pourrait contribuer à relever le niveau des offres et décourager la collusion entre soumissionnaires. La formule selon laquelle les offres sont évaluées et les concessions attribuées doit être "transparente", non seulement pour des raisons d'équité, mais aussi parce que l'incertitude quant aux procédures suivies aurait pour effet de réduire les prix offerts. Dans la formule appliquée, la redevance offerte aurait une pondération d'au moins 50 %. Il conviendra ensuite de suivre les procédures d'évaluation des marchés publics, sauf que, dans ce cas, c'est l'offre la plus élevée plutôt que l'offre la plus faible qui aura tendance à être retenue. Dans les zones ou régions où le marché n'est pas assez concurrentiel pour que la méthode des appels d'offres soit efficace, le gouvernement peut fixer la redevance selon les prix obtenus sur le marché libre dans des régions ayant le même degré d'accessibilité et des caractéristiques analogues. Le système actuel d'attribution arbitraire des concessions est une source considérable d'enrichissement et de pouvoir pour les politiciens locaux. L'attribution des contrats au plus offrant sera donc vigoureusement combattue et toutes sortes d'arguments spécieux seront avancés pour tenter de démontrer pourquoi ce système ne peut fonctionner. S'il s'agit d'un conseil indépendant, il sera sûrement ignoré, mais il peut être accepté si cette acceptation est liée à l'octroi d'un crédit. Dans le projet de gestion forestière mis en oeuvre par la Banque au Ghana, le gouvernement a bien accepté d'affecter au prix offert pour la concession une pondération de 50 % dans la formule d'évaluation des offres (Banque mondiale 1988 B, paragraphe 4.03b). Le système des appels d'offres pour l'attribution des concessions doit d'abord être mis à l'épreuve sur une échelle réduite. Il faut le faire d'abord dans une zone accessible avec de bonnes forêts et une offre insuffisante de bois, afin d'assurer des soumissions compétitives. Les appels d'offres pourraient ensuite être étendus aux concessions qui ont été annulées ou restituées. La dimension et la durée de la - 54 - concession seraient fixées par le gouvernement de façon à obtenir le maximum de concurrence entre les soumissionnaires. Une zone trop vaste limiterait le nombre d'offres locales, sans parler du fait qu'elle serait impossible à gérer, tandis qu'une zone trop petite risque de ne pas attirer de soumissionnaires étrangers. Lorsqu'on applique le système des redevances par arbre, même dans les situations où une redevance d'exploitation pourrait devenir la principale redevance forestière, le prix payé pour obtenir une concession serait équivalent à une prime, traduisant la rente économique non récupérée par le système des redevances par arbre. Celles-ci ont l'avantage de freiner les abattages excessifs et fournissent un instrument additionnel permettant de fixer la composition des abattages par essence. Toutefois, comme indiqué précédemment, le problème provient du fait que les services forestiers n'ont pas les moyens de faire les mesures - le cubage - que cette redevance exige. En ayant recours à un service d'inspection indépendant pour surveiller les concessions, comme cela est proposé ci-dessous dans la section sur l'inspection, on peut également demander à ce service d'évaluer les offres soumises. Redevances annuelles d'exploitation Il conviendrait de remplacer par une redevance annuelle d'exploitation toutes les redevances actuellement perçues sur les forêts, à l'exception peut-être de la taxe à l'exportation sur les grumes qui est relativement facile à recouvrer et en faveur de laquelle on peut parfois invoquer l'argument des industries naissantes, afin d'encourager la transformation locale. Lorsqu'on a recours à une taxe à l'exportation, la valeur des grumes doit être déterminée par l'entreprise d'inspection forestière (du genre recommandé dans la section suivante), afin de minimiser les sous-évaluations. La redevance d'exploitation devrait être révisée et ajustée tous les ans, selon une formule "transparente' qui doit être connue des concessionnaires au moment où ils soumettent une offre pour obtenir la concession et signent le contrat. Cette formule devrait être fondée sur la valeur FOB moyenne pondérée des produits forestiers au port le plus proche, déduction faite des frais d'exploitation, de transport et peut-être de transformation, et aussi d'une marge bénéficiaire suffisante pour que le concessionnaire puisse continuer à exploiter la concession. Ce système permettrait d'éviter la méthode onéreuse actuelle consistant à mesurer le volume des grumes en forêt, tâche dont les services forestiers ne peuvent venir à bout. Les taux de recouvrement des redevances qui, dans le cas des redevances par arbre, ont tendance à être inférieurs à 20 % seraient alors de 100 %. Cela ne dispenserait pas de mesurer le volume des grumes, d'abord pour les besoins des statistiques, mais aussi pour pouvoir comparer la production globale de grumes dans un pays avec le niveau de rendement soutenable. Si, toutefois, ces mesures ne servent plus de base d'évaluation des redevances forestières, le cubage des grumes peut être effectué plus commodément, et donc, de façon moins coûteuse, aux points de concentration tels que les ports et les usines de transformation; c'est alors aux exportateurs et aux entreprises de transformation qu'il incombe de fournir ces données aux services statistiques. En outre, lorsque les redevances ne sont plus évaluées d'après la mesure des grumes, il n'y a plus de raison d'avoir les sous-estimations de volume qui sont la règle aujourd'hui. Si cette proposition est trop radicale pour un gouvernement, on peut conserver l'ancien système des redevances fondées sur le volume, bien qu'elles donnent lieu à toutes sortes de contournements, pourvu - condition très importante - que la redevance d'exploitation reçoive une pondération bien plus élevée qu'à l'heure actuelle. Son niveau est en effet généralement si faible qu'il encourage la spéculation - 55 - chez les concessionnaires, qui acquièrent des concessions forestières beaucoup trop étendues par rapport à leurs besoins ou à leurs capacités d'utilisation. Inspection Chaque zone concédée doit être inspectée au moins une fois par an pour assurer que les dispositions de la loi et le plan de gestion soient respectés. Dans le cas d'infractions mineures, il suffit d'attirer sur elles l'attention du concessionnaire. Dans le cas de déficiences plus sérieuses (définies comme telles par le contrat de concession ou par la législation), on peut recourir aux amendes. Afin que l'administration ne soit pas obligée de passer par les tribunaux, les concessionnaires devraient être tenus de verser une caution au début de chaque exercice financier, remboursable après l'inspection annuelle. Dans le cas d'infractions graves, le gouvernement devrait avoir le droit de résilier le contrat. Les inspections seraient effectuées par une société privée indépendante. Il y a des précédents pour cela. Par exemple: les gouvernements ont généralement recours aux cabinets privés d'architectes pour vérifier que les entreprises de construction respectent les obligations stipulées dans les contrats passés avec le gouvernement; ils s'adressent parfois à des cabinets privés de vérification pour examiner les comptes financiers des organisations d'Etat, ou à une entreprise de génie civil pour vérifier le travail de construction des routes effectué par une autre entreprise. Le Gouvernement zaïrois a engagé un bureau d'études privé pour vérifier que l'entreprise de plantation chargée de créer une plantation de 8.000 hectares de bois de feu près de Kinshasa respecte toutes les spécifications imposées. En dehors de l'inspection des concessions, les fonctions de l'entreprise chargée de l'inspection forestière comprendraient aussi, comme indiqué précédemment, la détermination de la valeur des grumes dans les cas où une taxe à l'exportation leur est appliquée, ainsi que l'examen des offres soumises pour acquérir des concessions. L'entreprise effectuant les inspections annuelles sera choisie par appel à la concurrence internationale. Elle doit évidemment posséder les compétences forestières requises, ce que la préqualification des soumissionnaires devrait permettre d'assurer. Il y a aussi des précédents justifiant le recours éventuel à une entreprise étrangère pour ce genre de travail. Par exemple, le Gouvernement indonésien a sous-traité à une entreprise suisse, la Société générale de surveillance (SGS), la gestion de ses services douaniers. 3.1.3 Avantages découlant des recommandations prioritaires Préservation des forêts A l'heure actuelle, les services forestiers ne sont guère efficaces dans le domaine de la préservation des forêts. Etant sur place et disposant généralement de ressources plus considérables que ces services, les concessionnaires sont mieux en mesure de protéger et d'améliorer les forêts dans leurs zones et d'entreprendre les travaux de régénération lorsque cela est nécessaire, à condition qu'il existe un système efficace d'incitations et d'inspection. En outre, l'adoption du système des appels d'offres pour l'attribution des concessions permettrait aux gouvernements de récupérer une plus grande part de la valeur économique du bois et, autre avantage, l'augmentation des prix du bois qui en résulterait réduirait les pressions de la demande qui s'exercent sur les forêts. - 56 - Taux de recouvrement des recettes forestières Les redevances actuelles appliquées au bois sur pied sont difficiles à recouvrer puisqu'elles exigent que l'on mesure les grumes dans des zones forestières très dispersées et parfois difficilement accessibles. La redevance d'exploitation, en revanche, serait recouvrable à 100 %. Simplification Au lieu de la multiplicité des redevances auxquelles font actuellement face les concessionnaires, il y aurait normalement une ou deux redevances seulement: la redevance d'exploitation et, peut-être, une taxe sur l'exportation des grumes. Il en résulterait un gain de temps considérable à la fois pour les concessionnaires et les agents du gouvernement. Un autre avantage serait la réduction des coûts administratifs du recouvrement des recettes pour l'administration et la réduction de ce qu'il en coûte à l'industrie forestière de respecter les règlements. Une simplification importante serait que la mesure (e cubage) du bois en forêt ne serait plus nécessaire. Différenciation régionale entre le niveau des redevances Si l'on a recours aux appels d'offres, la différence des coûts d'exploitation et de transport entre les différentes régions sera automatiquement prise en compte dans la redevance d'exploitation. Moins des abus L'attribution des concessions sur appels d'offres réduira les abus de deux façons. Premièrement, la suppression du caractère arbitraire du processus d'attribution agira déjà dans ce sens. Deuxièmement, les offres absorberont en principe la rente économique excédentaire qui rend possibles les "paiements non officiels". Moins de spéculation Lorsque les redevances sur la superficie sont très faibles, comme c'est le cas actuellement, les concessionnaires acquièrent souvent une superficie forestière qui dépasse de beaucoup leurs besoins, leurs capacités ou leurs intentions d'utilisation. Dans ce cas, la redevance d'exploitation sera essentiellement une redevance fondée sur la superficie parce que, toutes choses égales d'ailleurs, les offres seront plus élevées pour les grandes superficies que pour les petites. L'augmentation de la redevance consécutive à un appel d'offres décourage l'acquisition de grandes zones forestières qui resteront inexploitées. Moins de bois gaspillé L'adoption de la méthode des appels d'offres absorbera la rente économique excédentaire et, du fait qu'elle rend le bois plus coûteux, encouragera une meilleure utilisation des ressources à la fois au niveau de l'exploitation et de la transformation. Recettes publiques accrues En augmentant le taux de recouvrement et en récupérant une plus grande partie de la valeur économique du bois, les recettes forestières publiques augmenteront probablement, même si le prix plus élevé du bois finira probablement, comme on l'espère, par réduire quelque peu la demande. - 57 - Economies de personnel Comme il n'y a pas à mesurer les grumes et que le système de recettes forestières sera généralement simplifié, des économies de personnel seront possibles. 3.1.4 Variantes possibles du système proposé On peut concevoir de nombreuses variantes ou prolongements du système proposé. En voici quelques exemples: a) On peut offrir aux titulaires de contrats d'exploitation en cours l'option de les convertir en contrats de gestion selon le modèle nouveau style. b) La durée de la concession peut varier de quelques années à un siècle. Au Québec et dans d'autres provinces du Canada, où les concessions d'exploitation ont récemment été remplacées par des contrats de gestion, ceux-ci sont accordés pour une durée de 10 à 25 ans selon l'espèce prédominante, et sont renouvelables tous les cinq ans. c) Les organismes de préservation de la nature devraient aussi être admis à soumettre des offres pour des contrats de gestion. Lorsque les redevances forestières, et donc, les recettes forestières, ne sont plus fondées sur le volume, la politique officielle n'encouragera plus les abattages excessifs. Les offres soumises par les organismes de préservation de la nature devraient contribuer à empêcher les ententes sur les prix entre les concessionnaires déjà établis. Les échanges "dettes contre nature" pourraient servir à l'achat de zones d'exploitation forestière. d) Les concessionnaires du genre nouveau, responsables aussi du reboisement, et recrutant vraisemblablement des forestiers qualifiés, pourraient, comme activité secondaire en dehors de la zone de la concession, jouer le rôle d'entrepreneurs pour la création de plantations. e) Les concessionnaires qui préfèrent ne pas acquérir leur propre personnel spécialisé pourraient sous-traiter leurs activités forestières. f) Pour encourager les communautés locales à participer aux adjudications, on pourrait leur accorder une certaine préférence lors de l'examen des offres. g) Les gouvernements capables d'administrer le système traditionnel des redevances par arbre peuvent continuer à le faire et adopter la méthode des appels d'offres pour absorber l'excédent de rente économique, c'est-à-dire pour récupérer une plus grande part de la valeur économique totale du bois. 3.2 AUTRES RECOMMANDATIONS POSSIBLES Les redevances d'exploitation devraient être une des composantes essentielles de tout système proposé pour la perception des recettes forestières. L'application d'autres redevances, surtout si elles sont assises sur les volumes, se heurte dans de nombreux pays tropicaux au problème du faible taux de recouvrement et des déficiences dans le cubage et la surveillance des travaux sur le terrain. - 58 - Toutefois, dans les pays où les services forestiers fonctionnent bien sur le terrain, tant pour le cubage que pour l'administration générale des forêts, les redevances fondées sur le volume et autres pourraient être conservées, avec quelques modifications, pour améliorer le recouvrement et le respect des règlements. Dans d'autres pays, une fois que la surveillance et l'inspection auront été renforcées et fonctionneront correctement sur le terrain, les redevances fondées sur le volume ou autres pourront devenir des sources de recettes plus importantes. 3.2.1 Amélioration des redevances fondées sur le volume Les redevances assises sur le volume (redevances par arbre, etc.) sont un instrument supplémentaire de gestion avec lequel les autorités peuvent fixer la composition de la coupe par essence et qui décourage aussi les abattages excessifs. Si un service forestier sait manier cette sorte d'instrument, il aura de bonnes raisons pour le conserver. S'il le conserve, les redevances fondées sur le volume pourront être améliorées à condition d'être appliquées au volume estimé des grumes à certains noeuds du réseau de transport, aux lieux d'entreposage, à des points de transbordement ferroviaire ou encore aux usines de transformation (dès l'arrivée ou au moment où les grumes entrent dans la scierie) et aux points d'exportation. A ces différents noeuds du réseau, il est plus facile de surveiller et de vérifier le cubage. Il est aussi plus facile de repérer les grumes ayant échappé au contrôle. Le cubage peut être sous-traité à une organisation indépendante ou une société privée. La vérification du cubage peut être également sous-traitée à un service d'inspection indépendant qui peut être une organisation internationale. Si les estimateurs responsables du cubage sont rémunérés au volume, ils auront avantage à estimer toutes les grumes et à les estimer correctement. Avec cette incitation financière, et la rémunération plus élevée qui en résulte, les estimateurs seront moins susceptibles d'être influencés par les entreprises forestières. Il arrive souvent que les équipes d'abattage, les équipes de transporteurs, les entrepreneurs forestiers et ceux qui travaillent en sous-traitance, les conducteurs de camion et les entreprises de transport des grumes soient payés au volume. Ils ont donc tous intérêt à ce que les grumes soient correctement et entièrement mesurées. Si le même volume sert à la perception des redevances forestières, les autorités pourront mettre à profit cette incitation pour assurer des opérations de cubage fiables. Les redevances fondées sur le volume peuvent être différenciées par essence, afin de tenir compte des différences de valeur. Pour bien tenir compte de ces différences, il faudrait que la redevance par mètre cube varie dans des proportions plus fortes qu'elle ne le fait actuellement. Mais, à mesure que les différences de redevances entre les essences s'accentuent, la tentation d'en abuser devient plus grande. La différenciation par groupes d'essences n'est donc recommandée que si ces groupes peuvent être clairement distingués les uns des autres, que les opérations de cubage sont fiables et que la surveillance et le contrôle sont suffisamment stricts. Autrement, on encourage les classifications frauduleuses et les abus. A moins que les différences de prix entre les groupes d'essences traduisent entièrement la juste valeur du bois, il vaut mieux ne pas se servir de cette méthode. On appliquera alors à la place des redevances uniformes fondées sur le volume. Les redevances par volume peuvent varier d'après le pays, la région, l'Etat ou la province, à condition que la méthode de cubage distingue correctement les grumes d'après leur origine. Les redevances qui varient par région traduisent mieux les différences de valeur, ainsi que les prix pratiqués sur les marchés concurrentiels, et récupèrent une plus forte proportion de la valeur du bois sans décourager l'exploitation dans les zones éloignées. - 59 - Ces redevances par volume doivent être ajustées tous les ans pour tenir compte de l'inflation ou de la variation des prix des produits transformés, comme cela a été déjà recommandé pour les redevances d'exploitation. 3.2.2 Redevances minimales fondées sur le volume En optant pour les redevances par volume, il faut fixer des niveaux minimums. Ceux-ci traduisent le coût d'opportunité du bois utilisé à d'autres fins, la valeur écologique et autres valeurs non marchandes, plus le coût administratif de la surveillance, de la gestion des forêts, de l'abattage, du cubage et de l'administration générale du commerce du bois. Ils peuvent améliorer la répartition des ressources et empêcher une exploitation des forêts tropicales à un coût "inférieur au coût d'opportunité". 3.2.3 Redevances par arbre Dans certains pays, où les cartes forestières existent et sont fiables et où les inspections des abattages sont effectuées de manière complète, on peut adopter le système des redevances par arbre abattu. Celles-ci exigent toutefois sur le terrain une surveillance consciencieuse des abattages afin d'éviter les abus ou le contournement des règlements. Elles dispensent le concessionnaire de procéder au cubage et présentent des avantages pour la sylviculture tropicale et pour l'utilisation du bois. Elles découragent l'abattage des petits arbres et contribuent donc à faire respecter les diamètres limites. Enfin, elles encouragent l'utilisation de l'intégralité de l'arbre. 3.2.4 Redevances appliquées au volume sur pied Certains pays pourraient peut-être recourir à une autre solution, celle fournie par un inventaire d'exploitation détaillé du volume sur pied. Le volume marchand est estimé à partir d'un inventaire préalable de la zone de coupe annuelle. Les redevances totales sont calculées à partir du volume d'arbres que l'on peut abattre, multipliées par la redevance au mètre cube. Cette redevance appliquée au volume sur pied est payable quelle que soit la quantité abattue. Cette méthode présente des avantages mais soulève aussi des problèmes considérables sur le plan pratique et sur le plan de la gestion forestière. Les redevances appliquées au volume sur pied exigent un inventaire précis et détaillé de la zone de coupe avant l'abattage, le martelage des arbres à abattre et une surveillance stricte de la coupe afin d'assurer que seuls les arbres martelés sont enlevés. Ces redevances évitent les problèmes et les frais de cubage. Elles suppriment toute tentation de recourir à la sous-estimation délibérée ou à la classification frauduleuse des essences. Comme le concessionnaire ne paie pas de redevance supplémentaire pour les arbres supplémentaires abattus, la méthode du volume sur pied encourage une utilisation intégrale de tous les arbres ayant une valeur marchande. Toutefois, sans contrôle strict de l'abattage sur le terrain, elle peut encourager les abattages excessifs et l'enlèvement d'un trop grand nombre d'arbres. Il y a là un danger tout à fait réel pour la gestion durable des forêts tropicales. 3.2.5 Redevances sur la superficie d'après le plan de coupe annuel Une redevance fondée sur la superficie prévue dans le plan de coupe annuel peut: 1) compléter les redevances d'exploitation proposées; 2) remplacer les redevances appliquées au volume de bois abattu; 3) compléter les redevances appliquées au volume de bois abattu. - 60 - Si elle sert à compléter le produit des redevances appliquées au volume, cette redevance peut récupérer une partie de la valeur du bois sur pied et éviter ainsi d'avoir à relever les redevances fondées sur le volume jusqu'à un niveau ou elles risquent de décourager l'utilisation du bois ou d'encourager les abus au moment du cubage. Une redevance fondée sur la superficie prévue dans le plan annuel de coupe présente l'avantage de la simplicité et de la facilité de perception. Elle nécessitera toujours, cependant, une inspection sur le terrain pour assurer que les abattages ont été limités à la zone approuvée et que seuls les arbres martelés, ou ceux correspondant au diamètre limite, ont été enlevés. - 61 - ANNEXE 1 RESUME DES ETUDES DE CAS SUR CERTAINS PAYS DE L'AFRIQUE OCCIDENTALE ET CENTRALE par Nicolas Egli INTRODUCTION La présente annexe résume les études de cas et les données s'y rapportant recueillies au cours de travaux accomplis sur place concernant les systèmes de redevances forestières et la législation et la taxation forestières au Congo, au Cameroun, au Gabon et en République centrafricaine. Elle condense les documents de travail établis pour chaque pays, qui sont publiés séparément et disponibles à la Banque mondiale, au Centre d'information sur l'Afrique. Afin d'établir un document auquel on peut se référer rapidement, en même temps que le corps du texte, on a dégagé des documents de travail séparés trois principaux centres d'intérêt. Premièrement, les redevances proprement dites sont présentées, puis comparées à la valeur réelle du bois et aux redevances par unité de surface. Une liste de ce genre est très utile car elle montre la complexité du système et les dangers que présente une mauvaise répartition des recettes provenant des ressources forestières. En règle générale, les taux de recouvrement de ces redevances s'échelonnent entre un quart et un huitième des recettes attendues (calculées d'après la production effective et en supposant que les normes de cubage soient satisfaisantes). Les difficultés rencontrées avec le cubage peuvent réduire la valeur de la production de bois dans des proportions allant jusqu'à 25 %. Deuxièmement, les recettes provenant des redevances forestières montrent la complexité des procédures de redistribution appliquées dans certains pays. Il est évident dans bien des cas que seule une fraction minime des redevances, quand elles existent, revient directement à l'administration forestière. On a constaté que c'est là un facteur qui, très souvent, décourage l'administration d'améliorer ses procédures de recouvrement et de vérifier les méthodes de cubage. Il importe de souligner que les données, surtout dans les deuxième et troisième parties, indiquent les niveaux officiels et les modes d'affectation des redevances qu'il convient d'imposer et de recouvrer. Dans la pratique, on applique à de nombreux concessionnaires un traitement individuel qui peut les exempter de certaines redevances ou leur permettre de verser une redevance forfaitaire annuelle au bénéficiaire légal et, ainsi, d'exploiter la concession à leur guise. Il est intéressant de noter que les concessionnaires les plus compétents et qui réussissent le mieux sont généralement ceux qui payent les redevances de la manière la plus scrupuleuse. C'est exactement pour protéger ces concessionaires, souvent installés dans le pays depuis longtemps, que le régime de fiscalité forestière doit être transparent et non-arbitraire. Pour de plus amples détails, le lecteur pourra se reporter aux documents de travail concernant chaque pays. - 62 - Résumés des redevances et taxes forestières par pays Nom du pays CAMEROUN Monnaie : Franc CFA (FCFA) Superficie totale des forêts 22 millions hectares I. Régime foncier des domaines forestiers Les forêts productives au Cameroun sont classées comme suit: - Forêt domaniale : 4 millions d'hectares (9 % de la superficie forestière nationale) subdivisés comme suit: Parcs et réserves nationaux 65 % Forêts exploitées 35 % - Forêts communales : moins de 2 % de la superficie nationale. - Forêt du domaine national: le reste de la superficie. Les zones en friche ne sont pas clairement définies au sein de la zone forestière, ni d'ailleurs les administrations responsables des savanes boisées. La classification des terres forestières en différentes catégories est du seul ressort du Ministre des forêts. II. Annonce des mises en exploitation L'administration publie la liste des nouveaux domaines ouverts à l'exploitation. Les intéressés soumettent alors leur candidature, avec un calendrier des investissements, le curriculum vitae du personnel de gestion et un budget provisoire. Procédure d'attribution des concessions Chaque demande est examinée par un comité technique relevant de l'administration. Lorsqu'une demande est agréée, une réunion est organisée sur le terrain avec la population locale et les autorités. Un rapport sur les conditions et les voeux de la population est alors envoyé à la Direction des forêts, dans lequel il est indiqué que celle-ci encaissera une partie des redevances forestières. Lorsque toutes ces questions ont été réglées, le cahier des charges est établi, indiquant de manière précise les responsabilités de chaque concessionnaire. Le Président doit alors signer un décret d'attribution pour les concessions supérieures à 15.000 ha. Toute cette procédure est très longue et peut prendre jusqu'à cinq ans. Avant 1983, les concessionnaires étaient obligés d'entreprendre des "travaux d'intérêt public" (routes, dispensaires, écoles) dans la zone de la concession. Cette obligation a ensuite été remplacée par l'actuel système consistant à définir un pourcentage des taxes devant revenir à la population locale. - 63 - Aux termes de la législation actuelle, un concessionnaire peut disposer d'une superficie maximum de 200.000 ha. Chaque concession est divisée en unités, appelées "assiettes de coupe", de 2.500 ha. Il peut, chaque année, mettre en exploitation un nombre d'unités déterminé par les services forestiers. Une "assiette de coupe" est exploitable pendant une période de trois ans, renouvelable. Une fois qu'elle est fermée, il est strictement interdit au concessionnaire d'y revenir, même si certaines essences sur pied ont acquis une valeur commerciale considérable dans l'intervalle. Le forestier doit fournir à l'administration une attestation de fermeture avant que de nouvelles unités puissent être mises en exploitation. III. Redevances payées par un concessionnaire pour le droit d'abattage Spécifier le volume abattu ou commercial: abattu. Comme le contrôle administratif est déficient, une quantité appréciable de bois abandonné n'est pas recensée. Taxes initiales pour l'attribution de la concession: Taxe d'exploitation : 2 FCFA/ha Taxe d'agrément : 15 FCFA/ha Taxe d'exploitation: 5 % de la valeur mercuriale. - 64 - IV. Taxes sur la superricie concédée Les taxes assises sur la superficie peuvent être subdivisées en deux groupes: les redevances payées en une fois au moment de l'attribution de la concession et les redevances annuelles. Cautionnement 40 FCFA/ha, versé en une fois. Taxes payées au moment de l'attribution: Taxe d'exploration 2 FCFA/ha, payée en une fois. Taxes annuelles Taxe communale 10 FCFA/ha/année Taxe de reboisement 20 FCFA/ha/année Contribution sociale 40 FCFA/ha/année Taxe d'aménagement des forêts* 28 FCFA/ha/année Total 98 FCFA/ha/année * Comprend la taxe de régénération la promotion du bois l'inventaire forestier. Taxes à l'exportation (en pourcentage de la valeur mercuriale) Droits de douane 30,0 % Taxes sur les grumes à l'exportation 2,0 % Contribution au CENADEFOR 2,5 % Contribution à 1'ONAREF 5.5 % Total 40,0 % - 65 - Nom du pays REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE Monnaie Franc CFA (FCFA) Superficie totale 622.984 km2 Superficie totale des forêts 30.000 kQrn2 Population 2.5 millions Densité : 4Lkm2 I. Modalités d'attribution A. Sollicite-t-on des offres pour le prix au m3 ou pour la superficie des concessions? Non, le potentiel exact de la forêt n'est pas connu de façon assez détaillée pour faire des appels d'offres pour chaque concession. B. Procédure d'attribution des concessions Les compagnies forestières sollicitent une concession. Au moment où elle est accordée, la compagnie verse une redevance d'attribution, fixée séparément pour chaque concession. Ensuite, elle paie une redevance d'exploitation annuelle à l'hectare, qui décroit avec la durée de la concession; on encourage ainsi les concessions plus longues qui devraient inciter les exploitants à mieux gérer leurs forêts. Si la concession est transférée à un autre exploitant, le nouveau bénéficiaire paie une taxe de transfert, fixée à 50 FCFA/ha. Le type de transformation ou la dimension de l'entreprise n'est pas pris en compte au moment de l'attribution. II. Redevances pavées par le concessionnaire pour le droit d'abattage Taxe d'abattage: 1 % de la valeur mercuriale (par définition, 1/4 de la valeur FOB à Douala ou Pointe-Noire pour les grumes LM, soumise à une révision annuelle) pour chaque type de bois. Un relevé indiquant les volumes mensuels abattus doit être présenté au MEFCPT avant le 28 du mois suivant. Les volumes par essence doivent être mentionnés avec précision, après quoi une facture est établie qui est à régler dans les 30 jours. Si la déclaration n'est pas soumise à temps, le montant facturé est celui du mois précédent; ce montant est ensuite ajusté. Taxe de reboisement: cette taxe est payée sur le volume des grumes exportées dont la valeur mercuriale dépasse 15.000 francs CFA/m3. La taxe équivaut à 10 % de la valeur mercuriale. Avant le 1/1/88, la taxe était de 2.000 francs CFA/m3, versée intégralement à l'ONF. Chaque compagnie doit soumettre au MEFCPT avant le 28 du mois suivant un exemplaire de la déclaration en douane indiquant - 66 - les volumes exportés. On calcule ensuite la taxe et le montant est facturé à l'exploitant, qui doit s'en acquitter dans les 60 jours. Taxe de superficie: payée à l'hectare sur la superficie totale, quelle que soit la densité du peuplement. Il existe des incitations par les prix pour encourager l'attribution de concessions de longue durée. Renouvellement Période d'attribution Première attribution Attribution moins de 5 ans 2.000 5 ans 300 300 10 ans 200 150 15 ans 150 125 20 ans ou plus 125 125 Dans le nouveau code, la taxe a été fixée à 125 francs CFA/ha/an. Taxe de déboisement: A moins d'une exception permettant de défricher complètement une zone exploitée, une taxe de 50.000 francs CFA/ha sera perçue pour les forêts domaniales et de 150.000 francs CFA/ha pour les forêts protégées. Taxe sur le bois de feu: l'abattage d'arbres pour le bois de feu est assujetti à une taxe de 50 francs CFA/m3, appliquée aux bois ronds. Les modalités de perception ne sont pas encore précisées. Taxes à l'exportation: Grumes LM bois rouges 3.356 FCFA/m3 bois blancs 3.245 FCFA/m3 Sciages bois rouges 732 FCFA/m3 bois blancs 721 FCFA/m3 Placages : bois rouges 872 FCFA/m3 bois blancs 788 FCFA/m3 Avec un rendement moyen de 35 à 40 % pour le sciage, l'équivalent bois rond pour la taxe à l'exportation est de: bois rouges 257 FCFA/m3 de grumes bois blancs 252 FCFA/m3 de grumes Avec un rendement moyen de 45 % pour l'écorçage, l'équivalent bois rond pour la taxe à l'exportation est de: bois rouges 392 FCFA/m3 de grumes bois blancs 354 FCFA/m3 de grumes - 67 - Nom du pays REPUBLIOUE POPULAIRE DU CONGO Monnaie Franc CFA (FCFA Superficie Totale 342.000 km2 Superficie Totale des Forêts Foretières 13 à 14.000.000 ha Superficie Totale des Plantations Forestières 75.000 ha Population 1,9 million Densité : 55/km2 I. Modalités d'attribution A. Sollicite-t-on des offres pour le prix au m3 ou pour la superficie des concessions? Les offres sont faites lorsqu'une nouvelle zone est ouverte à l'exploitation ou qu'une compagnie se retire avant que l'exploitation soit terminée. Les offres sont faites pour un volume annuel garanti de bois plutôt que pour une superficie à exploiter. B. Procédure d'attribution des concessions Le demandeur doit soumettre un plan écrit qui indiquera les avantages économiques à tirer de l'exploitation d'une zone forestière donnée. La concession sera alors accordée après approbation de ce document et examen de toutes les offres. Si la seule activité est l'enlèvement de grumes, la licence sera d'un maximum de sept ans. S'il y a des activités de tranformation, la durée de la licence sera calculée en fonction du montant global des investissements; le volume approprié de bois est ensuite fixé et approuvé. C. Contrats Chaque fois qu'une nouvelle licence d'exploitation est accordée, on établit un cahier des charges propre à cette licence. Les sociétés suivantes sont toutes assujetties aux mêmes obligations juridiques et fiscales: - les sociétés d'Etat - les sociétés appartenant en partie à l'Etat - les sociétés privées financées par des fonds nationaux - les sociétés privées financées par l'étranger - les sociétés privées à financement congolais et étranger - les particuliers, congolais ou étrangers. - 68 - Tout contrat contient des directives détaillées sur la part de chaque participant. Il en existe aussi pour: - le volume annuel de bois pouvant être abattu - les machines qui doivent être installées pour assurer une bonne exploitation - le calendrier de production - les obligations en matière de formation du personnel. Chaque contrat est accordé strictement à une personne physique ou morale et ne peut être vendu ou reconcédé. Un contrat ne peut en aucun cas servir d'actif en cas de faillite. Les contrats sont de deux sortes: - les contrats d'exploitation, qui n'autorisent que l'extraction de bois - les contrats de transformation, qui autorisent la création d'une usine pour transformer les grumes. II. Redevances payées par le concessionnaire pour le droit d'abattage Les redevances sont payées sur le VMA (volume maximum annuel) fixé pour un certain nombre d'années d'après l'inventaire d'une zone délimitée. Ce système, très évolué, est unique en Afrique puisqu'il attribue à l'exploitant un volume de bois plutôt qu'une superficie, à savoir le volume qui peut être enlevé à long terme dans une zone forestière. Grâce à ce système, la dimension de la zone d'abattage est déterminée d'avance et adaptée à l'activité de chaque compagnie forestière. Le seul problème que pose le système VMA à l'heure actuelle est qu'on ne sait pas très bien qui est responsable de l'inventaire. Autrefois, les inventaires étaient dressés par le Ministère, la CTFT ou la FAO. A d'autres époques, c'était la responsabilité du futur exploitant, avant la soumission des offres. Dans certains cas, aucun inventaire complet n'est effectué et le VMA est estimé à partir des résultats obtenus par les concessions voisines, ce qui laisse la porte ouverte à des surestimations ou sous-estimations considérables quant au potentiel du bois sur pied. III. Taxes sur la superficie concédée Il n'y a pas de taxe de ce genre à proprement parler. Les autorités n'attribuent pas une concession définie, mais accordent plutôt à l'exploitant la garantie d'une certaine production annuelle de bois. IV. Taxes à l'exportation Elles sont fondées sur la valeur mercuriale qui est fixée pour chaque qualité et essence. Elles sont ensuite fixées pour chacune des huit régions géographiques du pays (afin de tenir compte des coûts de transport). - 69 - V. Taxe de reboisement et de gestion forestière Elle est calculée sur la production totale de bois commercial et varie entre 2,5 et 3,5 % de la valeur mercuriale. Le taux effectif est négocié pour chaque contrat d'exploitation, selon les besoins en gestion de la zone. VI. Comment sont fixées les redevances forestières? En théorie, elles sont révisées tous les cinq ans (dans le cadre du Plan quinquennal). Un changement important survenu dans le système de redevances forestières a eu lieu en 1974, date à laquelle le système colonial français a été abandonné. En 1982, le système a été révisé, renforcé et simplifié, mais n'a pas subi de profondes modifications structurelles. Les redevances actuelles ont été fixées au moment de la révision de la législation forestière en 1974, date à laquelle tous les textes antérieurs ont été remplacés et rédigés à nouveau. Ce système de réglementation a été partiellement modifié en 1982. VII. Incitations à transformer le bois sur place Aucune taxe à l'exportation n'est perçue sur les produits transformés ou finis. La "taxe entrée usine" sur les grumes transformées est bien plus faible que la taxe à l'exportation. Les compagnies qui s'engagent à entreprendre des activités de transformation au Congo se voient attribuer de meilleures forêts et le régime du VMA, bien que cette disposition ne soit pas explicite dans les textes. VIII. Comment introduit-on les mécanismes du marché libre dans le système de taxation? Pour les bois qui sont vendus directement par les forestiers, la valeur mercuriale est ajustée lorsque les variations de prix le justifient, mais au maximum tous les 15 jours. La valeur mercuriale est alors la base qui sert à calculer la taxe entrée usine et la taxe à l'exportation. L'OCB calcule les prix du bois et publie tous les six mois la tendance sur laquelle est fondée la valeur mercuriale. Elle n'est calculée que pour les grumes de qualité LM et BC pour tous les bois, sauf l'okoumé, pour lequel on utilise la qualité des sciages QST. - 70 - Nom du pays COTE D'IVOIRE Monnaie Franc CFA (FCFA' Superficie Forestière Totale : 3 millions ha* * Chiffre déclaré par le Gouvernement. Un chiffre plus proche de la réalité serait de 2,2 millions ha, dont 600.000 de parcs nationaux. I. Modalités d'attribution Les candidats soumettent une demande qui est examinée par le ministère. Si l'exploitation de la forêt va porter principalement sur les grumes, la durée de la concession sera de cinq ans, renouvelable. Si elle vise la transformation primaire ou secondaire, la durée est de 10 à 15 ans. II. Redevances pavées par le concessionnaire pour le droit d'abattage Taxe d'abattage: elle varie selon les essences: - elle est payée par le transitaire pour les grumes exportées - elle est payée par l'utilisateur (la scierie) pour les grumes transformées en Côte d'Ivoire. La taxe est calculée sur le volume de bois abattu et vendu, d'après les déclarations des exploitants. Taxe pour le droit d'abattre du bois: première attribution : 50 FCFA/ha réattribution : 25 FCFA/ha III. Taxe sur la superficie concédée Taxe de superficie: 10 FCFA/ha/an Travaux d'intérêt eénéral (TIG) : 400.000 FCFA/2.500 ha et par permis Si la densité du bois commercial est particulièrement faible, ce montant peut être réduit. A l'origine, les TIG devaient être des réinvestissements et des travaux publics profitant à la population locale. -71 - IV. Cycle d'abattage typique La quasi-totalité des forêts ont été exploitées une fois au moins et les rendements ont fortement diminué par suite d'abattages excessifs. Une très forte proportion des forêts a été endommagée au point de n'avoir plus aucune valeur d'exploitation commerciale. La plupart des forêts dégradées sont maintenant exploitées pour les grumes de petit diamètre et la récupération des essences secondaires. V. Application des règlements L'application des règlements est la responsabilité du MINEFOR. Jusqu'à présent le contrôle sur le terrain a été effectué sans uniformité ni régularité. Pour les produits transformés, les contrôles s'effectuent aux ports de manière beaucoup plus systématique; les écarts sont souvent repérés par les agents du MINEFOR et corrigés. Les normes applicables aux sciages sont vérifiées par échantillonnage aléatoire. VI. Incitations à transformer le bois sur place Jusqu'en 1972, certaines essences étaient assujetties à un contingent qui n'autorisait l'exportation de ces grumes que si un pourcentage équivalent était transformé dans le pays. En 1982, le système des contingents a été étendu à toutes les essences et exige que tous les producteurs aient des usines de transformation. La taxe d'exploitation sur les grumes d'exportation est supérieure à la taxe sur les grumes transformées sur place. Nom du pays GABON Monnaie Franc CFA (FCFA> Superficie Totale 267.000 km2 Superficie totale des forêts 22.075 millions ha Population 1.2 million I. Modalités d'attribution A. Sollicite-t-on des offres pour le prix au m3 ou pour la superficie des concessions? Il n'y a pas d'appels d'offres; les conditions sont définies par l'administration forestière selon la catégorie de permis. - 72 - Etapes de la procédure d'attribution des concessions - Le candidat doit prouver au ministère des forêts sa compétence en tant que forestier (agrément à la profession). - Le candidat doit indiquer une zone où il veut commencer l'exploitation. - Il sollicite un permis d'exploration qui peut être pour une superficie deux fois plus étendue que celle de la concession qui sera finalement approuvée. La redevance est de 2 francs CFA/ha. - Il soumet les résultats de son inventaire au ministère des forêts. - Il indique ensuite les limites de la concession qu'il a choisie dans la zone explorée. - Le dossier entier sur la nouvelle concession doit être transmis par la voie hiérarchique jusqu'au ministre. - Une fois que le dossier est approuvé, la décision de concéder une certaine superficie pour l'exploitation doit être affichée publiquement afin de voir si personne ne s'y oppose. - S'il n'y a pas d'opposition, un certificat est délivré au concessionnaire. - Le concessionnaire doit alors payer la taxe de superficie afférente à la première année. - Le cahier des charges est ensuite établi, indiquant le montant de toutes les taxes. Catéaories de permis Permis spéciaux: abattage maximum de 10 fûts, à destination locale uniquement, valable 6 mois. Permis delivré par le ministre chargé des forêts. Permis temporaires d'exploitation (PM2E : attribués sur autorisation du ministre chargé des forêts. La durée varie entre 5 et 15 ans. La superficie varie entre 0 et 15.000 ha avec la subdivision suivante: a) 0-500 ha Cette subdivision a été créée dans le but de tenter d'abolir le système de la "coupe familiale" qui donnait lieu à beaucoup de gaspillage et rapportait fort peu de recettes à l'Etat. b) 500-15000 ha Ces permis sont assujettis aux taxes suivantes: Taxe de superficie: Zone A 20 FCFA/ha Zone B 12 FCFA/ha Zone C 8 FCFA/ha Zone D 4 FCFA/ha - 73 - Taxe d'attribution: 2,5 % à 10 % des ventes brutes projetées. Le pourcentage précis est déterminé en fonction de la difficulté d'exploitation et de la zone. Comme cette taxe n'est pas encore officiellement en vigueur, on ne connait pas encore les principes servant à fixer son niveau. La taxe d'attribution est payée par tranches, d'après les exportations de bois. Permis industriel : il suppose la transformation de 75 % du bois pour les concessions inférieures à 75.000 ha. Pour les concessions supérieures à 75.000 ha, les contingents de transformation sont fixés individuellement. La superficie des concessions va de 15.000 à 200.000 ha. La durée du permis peut aller jusqu'à 25 ans pour les concessions d'au moins 75.000 ha. Cette catégorie de permis comporte des obligations très strictes consignées dans le cahier des charges et fondées sur une décision de la commission des investissements, qui comprend des représentants des ministères suivants : finances, entreprises privées, emploi, commerce et industrie. Permis de zone d'attraction du chemin de fer : ces permis sont accordés dans la zone desservie par l'OCTRA et sont négociés cas par cas entre le Ministère des forêts et les concessionnaires. Ils sont aussi assujettis à des taxes de superficie et d'attribution, dont le niveau est fixé après négociation. Il. Taxe sur la superficie de la concession Voir Permis temporaire d'exploitation ci-dessus. III. Schéma de répartition des redevances forestières A. Cameroun - Principaux flux de redevances entre l'industrie et les administrations publiques Taxe sur la FIOM superficie. COMMUNAUTES Taxe sur la DIRECTION DES FORETS LOCALES superficie - - Redevance d'exploitation Taxe locale d p a r I ENTREPRISE FORESTIERE Taxe à l'exportation |Redevance d'exploitation [DOUANES i ax àTRESOR l'exportation Redevance d'exploitation Taxe pour le développement des forets ONAREFI l SENDEFR - 74 - B. GABON -Principaux flux de redevances entre les administrations publiques Taxes sur bois divers TREsoR L BUDGET' ANNUEL TAXES SUR BOIS DIVERS TAXES SUR L'OKOUME MINISTERE DES FORETS.| TAXES SUR L'OKOUME |DOMAINES FORETIR TAXE SUR LA SUPERIE - 75 - ANNEXE 2 LICENCES D'EXPLOITATION PROVISOIRES - L'EXEMPLE DU ZAIRE 1. L'expérience du Zaïre avec les licences d'exploitation provisoires fournit un exemple de ce que pourraient faire d'autres pays. En 1984, le Zaïre a adopté de nouvelles mesures pour l'octroi des concessions. Ces règlements et procédures ont été mis au point et appliqués avec l'aide de l'Agence canadienne pour le développement international (ACDI), d'après l'expérience acquise par celle-ci pendant une dizaine d'années au Zaïre. Ces nouvelles dispositions sont bien documentées dans le Guide de l'exploitant forestier, qui indique les étapes à parcourir, les données et inventaires à établir et les formulaires à remplir, instructions à l'appui. Elles constituent un ensemble bien conçu et complet de règlements et de procédures. 2. Avant 1984, les procédures appliquées aux concessions étaient moins compliquées, exigeant moins de préparation, des inventaires moins complets et des engagements moins stricts. De vastes concessions étaient accordées à des particuliers ou entreprises disposant de peu de capital ou de ressources. Les détenteurs se servaient alors des concessions pour attirer des partenaires étrangers. L'acquisition des concessions devenait donc souvent fortement spéculative. Les investissements étaient minimaux, souvent effectués sans inventaire ou planification forestière suffisants. Ceux qui étaient consacrés aux usines de transformation étaient souvent inadaptés à la dimension des grumes, à leur qualité ou aux essences disponibles. Les usines étaient souvent mal situées par rapport à la zone de concession. La valeur potentielle du bois était gaspillée du fait de l'inefficacité des usines et du coût élevé du transport des grumes. 3. Les nouveaux règlements et procédures appliqués aux concessions depuis 1984 créent la licence provisoire (lettre d'intention) accordée après que le candidat a rempli le dossier de la demande, comprenant 20 pièces. La lettre d'intention est ensuite convertie en garantie d'approvisionnement. Si les investissements n'ont pas été effectués dans les trois années qui suivent, la lettre d'intention est automatiquement annulée. 4. Les procédures de 1984 (décision no 002/CCE/DECN/84) sont destinées à renforcer les dispositions en vigueur, réduire la spéculation, encourager les investissements et assurer que l'exploitation aura lieu dans des endroits mieux situés et que les opérations de transport et de transformation seront améliorées. Dossier de la demande 5. Le dossier de la demande exige que le candidat rassemble une vingtaine de pièces. Plusieurs ressemblent aux pièces exigées dans les demandes présentées en Indonésie; d'autres sont différentes et pourraient être utiles à l'amélioration des procédures de demande et de renouvellement des concessions indonésiennes. 6. Les vingt pièces devant figurer dans les dossiers de demande au Zaire sont: a) Une carte au 1/200.000e indiquant l'emplacement de la zone, avec la preuve que la concession est approuvée par les autorités régionales du Département de l'environnement, de la conservation de la nature et du tourisme, ainsi que par le gouverneur de la région. - 76 - b) L'autorisation du SPIAF (Service permanent d'inventaire et d'aménagement forestier), unité indépendante au sein du Département précité. Celui-ci fonctionne comme une société privée. Le candidat à une concession paie le SPIAF d'avance pour l'inventaire que celui-ci doit établir. Le SPIAF est financé entièrement avec les redevances et commissions prélevées pour les inventaires et la gestion des forêts. Les procédures d'inventaire sont décrites dans le Guide de l'exploitant forestier. c) Les résultats de l'inventaire forestier, d'après les procédures d'inventaire établies pour les zones exploitables et non exploitables. d) Les volumes annuels à abattre et la destination, la transformation et l'utilisation projetées. e) Le plan de situation et le plan de masse de l'usine de transformation. f) Le plan d'utilisation avec des précisions concernant chaque gamme de produits et articles dont la fabrication est projetée, l'utilisation de l'énergie et l'élimination des déchets. g) La liste des produits à fabriquer et le degré de transformation, la production annuelle de chacun d'eux, les sources et les diverses utilisations des matières premières et les quantités et l'utilisation des déchets. h) La liste des divers types de matériel importé qui va être mis en place. i) La liste des investissements d'origine locale destinés à l'infrastructure sociale. j) Un plan de travail concernant l'exploitation et la gestion pour les cinq premières années. k) Les plans et la liste du matériel nécessaires pour: la construction de routes, leur entretien, la coupe et le tronçonnage du bois, les chantiers d'entreposage, les chemins de débardage et les installations de déchargement, le transport fluvial. 1) Les investissements consacrés à l'infrastructure permanente au cours des cinq premières années (routes, ponts, etc.) et semi-permanente au cours de l'exercice financier (camps, logements, garages, etc.) m) Les plans concernant la main-d'oeuvre et les effectifs nécessaires en for8t, dans les usines de transformation et pour d'autres opérations, ainsi que le personnel étranger nécessaire. n) Un calendrier de production. o) Une analyse des coûts par produit. p) Une analyse du marché et des prévisions concernant les prix de vente. q) Les projections concernant les frais fixes, les frais généraux et les frais de vente. r) Des projections sur les profits et pertes et le capital de roulement pour chacune des cinq premières années du projet. - 77 - s) Une déclaration concernant la structure du capital de l'entreprise, la liste des actionnaires et de leurs avoirs, une liste des membres du conseil d'administration. t) Un calendrier pour la construction des ateliers de transformation ou l'agrandissement des installations existantes. 7. Les procédures adoptées par le Zaïre donnent des exemples de ce que pourraient faire les autres pays de l'Afrique occidentale et centrale. 8. L'idée d'une unité des inventaires financée avec les redevances perçues pour les services d'inventaires forestiers fournis aux candidats est très bonne. Si l'inventaire est à la charge des candidats, ceux-ci s'intéresseront davantage à l'acquisition d'une concession et plus tard s'acquitteront de leurs responsabilités plus sérieusement. Ils devraient toutefois être tenus de régler d'avance les frais d'inventaire ou de déposer une caution initiale suivie de versements à mesure que le travail progresse. Si l'unité des inventaires est autofinancée, elle pourra fonctionner davantage comme une unité commerciale et fera preuve de plus de diligence. Elle disposera des ressources nécessaires à une exécution rapide de son travail. 9. Le Guide de l'exploitant forestier fournit toutes les précisions nécessaires sur les procédures de demande de concessions. Les autres pays devraient envisager de mettre au point, d'imprimer et de diffuser un guide de ce genre pour les demandes et les renouvellements. 10. Les obligations fixées par le Zaïre pour les plans de travail, de production, d'investissement et d'utilisation, le calendrier de production et une analyse complète des marchés sont exposées de manière exhaustive (clauses 4 à 14 et 16). 11. Les obligations en matière de planification et de rapports financiers (articles 15 et 18) permettent d'évaluer suffisamment la solidité financière d'une entreprise. Les conditions concernant la propriété, la gestion et la structure du capital (article 19) aident aussi à se faire une idée de ses capacités. Lettre d'intention 12. Une fois que le dossier de la demande est complet, la demande est examinée et, si elle a été constituée de manière satisfaisante, les autorités délivrent une licence provisoire, la lettre d'intention. Si les investissements n'ont pas été effectués comme prévu dans le délai fixé - trois ans -, la lettre d'intention est annulée. Les entreprises sont fortement incitées à achever les investissements et à remplir les obligations afférentes à la concession. - 78 - REF ERENCES Albet, Pierre, 1990. "La fiscalité : Outil d'orientation de l'activité de la filière bois", FAO, Rome. Banque mondiale, 1976. "Etude du secteur forestier de l'Afrique de l'Ouest, Document de travail Il: Droit forestier, politique fiscale, politiques concernant l'attribution des permis d'exploitation forestière, administration forestière et formation du personnel". Washington, D.C. Banque mondiale, 1983. "Pricing Policies for Development Management". Institut de développement économique, Série Développement économique. Baltimore, Maryland: Johns Hopkins University Press. Banque mondiale, 1987. "Ghana: Forest Sector Review". Rapport No 6817-GH. Washington, D.C., 15 juin. Banque mondiale, 1988a. 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