IPP330v2
REPÚBLICA DE COLOMBIA
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE
RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS
UAEGRTD
LA POL�?TICA PÚBLICA PARA LA PROTECCIÓN Y
RESTITUCIÓN DE LOS DERECHOS TERRITORIALES DE
LOS GRUPOS ÉTNICOS: ANTECEDENTES, ACCIONES Y
PERSPECTIVAS EN EL ESCENARIO DE LOS DECRETOS
CON FUERZA DE LEY PARA GRUPOS ÉTNICOS (4633 Y
4635 DE 2011)
Bogotá D.C., marzo de 2013
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................. 7
1. CONTEXTO: Presencia y representación de Grupos Étnicos ............................................................ 9
2. MARCO JUR�?DICO DE LA PROTECCIÓN Y RESTITUCIÓN DE LOS
DERECHOS TERRITORIALES ÉTNICOS ................................................................................. 11
2.1 Síntesis antecedentes históricos - normativos de los derechos étnico-territoriales ..... 12
2.2 Principales Instrumentos legales de protección de los territorios étnicos afectados por
la violencia y el desplazamiento forzado ........................................................................................ 16
2.3 Síntesis de los desarrollos jurisprudenciales sobre protección de territorios étnicos
afectados por la violencia y el desplazamiento .............................................................................. 24
2.4 Gestación y desarrollos preliminares de la política pública de restitución de derechos
territoriales de grupos étnicos .......................................................................................................... 28
3. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y RESTITUCIÓN DE LOS
DERECHOS TERRITORIALES ÉTNICOS ................................................................................. 35
3.1. Institucionalidad en materia de protección de territorios .................................................... 35
3.2 Experiencias de acompañamiento comunitario e institucional en el proceso de
aplicación de medidas de protección de derechos étnico-territoriales....................................... 36
3.3 La Institucionalidad en materia de Restitución de Derechos Territoriales ................... 39
4. TERRITORIOS ÉTNICOS TITULADOS Y EN PROCESO DE TITULACIÓN ....... 40
4.1 Resguardos Indígenas titulados: ......................................................................................... 40
4.2 Tierras Colectivas de Comunidades Negras adjudicadas................................................. 43
5. EL CONFLICTO ARMADO INTERNO Y SUS EFECTOS EN LOS TERRITORIOS
ÉTNICOS ............................................................................................................................................... 45
5.1 Pueblos Indígenas ................................................................................................................. 47
5.2 Una Mirada a la situación de las Comunidades Afrocolombianas ................................. 55
5.3 Los territorios colectivos más afectados ............................................................................ 57
5.4 Principales conclusiones del cruce de información .......................................................... 61
6. TR�?NSITO DEL PPTP HACIA LA UNIDAD DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS:
RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA PROTECCIÓN Y RESTITUCIÓN DE
TERRITORIOS ÉTNICOS ................................................................................................................ 63
6.1 PPTP: Principios de actuación y síntesis de las Etapas desarrolladas por el Proyecto
Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada (Fases I y II) ....................... 63
6.2 Líneas estratégicas de acción de la Unidad de Restitución de Tierras ........................... 69
2
SIGLAS Y ABREVIACIONES
ACNUR Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados
ACCIÓN SOCIAL Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
ASDI Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo
ASOCASAN Consejo Comunitario Mayor del Alto San Juan
CODHES Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
CECOIN Centro de Cooperación al Indígena
COCOMOPOCA Consejo Comunitario de la Asociación Campesina del Alto Atrato
COCOILLO Consejo Comunitario de Lloró
CAMAISCON Cabildo Mayor Indígena del Alto San Juan
DAE Dirección de Asuntos Étnicos
FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
INCORA Instituto Colombiano de Reforma Agraria
OET Oficinas de Enlace Territorial del INCODER
OIM Organización Internacional para las Migraciones
ONG Organizaciones No Gubernamentales
ONIC Organización Nacional Indígena de Colombia
OIA Organización Indígena de Antioquia
ASOREWA Asociación Regional de Autoridades Indígenas EmberaWounaan
ORIP Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos
PDP Programas de Desarrollo y Paz
PPTP Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población
Desplazada
RUP Registro Único de Predios Rurales Abandonados por la Violencia
RUPTA Registro Único de Predios y Territorios Abandonados
RSS Red de Solidaridad Social
SNR Superintendencia de Notariado y Registro
3
SUR Sistema Único de Registro
RUPD Registro Único de Población Desplazada
SIPOD Sistema de Información sobre Población Desplazada
UG Unidad de Gerencia del ProyectoProtección de Tierras y Patrimonio de la
Población Desplazada
UT Unidades Territoriales de ACCIÓN SOCIAL
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
U.E Unión Europea
UAGRTD Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas
UARIV Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas.
4
MAPAS
Mapa 1: Resguardos indígenas constituidos en Colombia.
Mapa 2: Territorios colectivos de comunidades negras adjudicados.
Mapa 3: Resguardos indígenas titulados en jurisdicción de los 150 municipios más expulsores
de población desplazada.
Mapa 4: Casos indígenas focalizados
Mapa 5: Casos focalizados de comunidades negras
TABLAS
Tabla 1: Ubicación de los pueblos indígenas por jurisdicción departamental
Tabla 2: Algunos de los principales instrumentos nacionales e internacionales sobre derechos
territoriales de las comunidades indígenas y negras
Tabla 3: Reuniones de consulta previa del Decreto Ley con comunidades y pueblos indígenas
Tabla 4: Reuniones de consulta previa del Decreto Ley con comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras.
Tabla 5: Conceptos relacionados con la protección de tierras de grupos étnicos
Tabla 6: Definiciones legales relacionadas con la restitución
Tabla 7: Resguardos titulados en jurisdicción de los 150 municipios más expulsores
Tabla 8.�?reas limítrofes internacionales con presencia de resguardos indígenas constituidos y
en proceso de constitución en el grupo de los 150 municipios más expulsores
Tabla 9: Títulos colectivos de comunidades negras en jurisdicción de los 150 municipios más
expulsores
Tabla 10: Comunidades negras cuyos títulos colectivos son más del 50% de los municipios
donde se ubican.
GR�?FICAS
Gráfica 1. En la muestra analizada (los 150 municipios más expulsores) más de la mitad de los
municipios con esta condición tienen resguardos titulados en sus áreas rurales.
5
Gráfica 2. en el grupo de los 150 municipios más expulsores del país se ubican más de la mitad
de los resguardos titulados a los pueblos indígenas.
Gráfica 3. Ilustración del alto porcentaje de títulos colectivos de las comunidades negras en
jurisdicción del grupo de los 150 municipios más expulsores.
6
INTRODUCCIÓN
En este documento se presenta un contexto general al año 2012 de la situación de los territorios
étnicos en el país, el cual incluye la identificación general de los grupos étnicos a partir de los
datos poblacionales existentes a esa fecha, su ubicación geográfica y el área titulada, al igual que
los retos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
una vez consultados previamente y sancionados los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011.
A continuación, se expone el marco jurídico nacional e internacional en materia de acceso y
protección de las tierras colectivas de las comunidades étnicas, el cual incluye un resumen de la
evolución del desarrollo normativo del país en materia de los derechos a la protección territorial.
Para ello, se cita la Constitución Política, la legislación especial vigente, la jurisprudencia emanada
de las altas cortes y los instrumentos internacionales, incluyendo algunas sentencias de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos1, respecto de la protección a los derechos de acceso y
seguridad jurídica de los territorios de los pueblos indígenas y tribales. También se presentan los
pronunciamientos de la de la Corte Constitucional de Colombia de seguimiento a la Sentencia T
025 de 2004 relacionados con grupos étnicos.
A partir de este marco jurídico, el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio en adelante
PPTP, elaboró en su momento los conceptos que se presentan sobre propiedad, posesión, y
ocupación colectiva y la connotación particular que tiene el abandono en los territorios étnicos.
Estos conceptos fueron el fundamento para el diseño de los procedimientos, instrumentos y
metodologías orientados a la formulación de la política pública de restitución de derechos
territoriales contenida en los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011.
En el capítulo cinco se presenta un análisis de la situación de desplazamiento forzado, en tanto
áreas de expulsión de población desplazada por la violencia. Las fuentes de este análisis, se
soportan en la información oficial suministrada por el SIPOD2 y el Convenio entre la Agencia
Nacional de Hidrocarburos, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Ministerio del Interior
y de Justicia – Direcciones de Comunidades Indígenas y Negras; además de las fuentes de
información de organizaciones de la sociedad civil sobre desplazamiento forzado tales como
CODHES3, CECOIN4 y AFRODES5.Otra fuente de información consultada es ACNUR6, por
su mandato en Colombia con referencia a la atención al desplazamiento interno.
La violencia en Colombia ha vulnerado significativamente el derecho fundamental al territorio
del que son titulares las comunidades étnicas, fenómenos como el desplazamiento forzado han
ocasionado la pérdida, la afectación y el abandono de territorios indígenas y de comunidades
negras, además de la fragmentación de sus redes familiares y sociales. En los capítulos 5 y 6 se
1COIDH- Organismo del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, encargado de llevar los procesos de judicialización de
los Estados Americanos que hacen parte de la Convención de Derechos Humanos.
2 SIPOD, Sistema de Información de Población de Desplazada, administrado por la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional –ACCIÓN SOCIAL , en su calidad de entidad coordinadora del Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada –SNAIPD.
3 CODHES, Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento.
4 CECOIN, Centro de Cooperación al Indígena.
5 AFRODES, Asociación de Afrocolombianos en Situación de Desplazamiento.
6 ACNUR, Oficina en Colombia Delegada de las Naciones Unidad para los Refugiados.
7
amplía esta discusión y en el capítulo 7, se presentan los mecanismos de protección y
formalización de los derechos territoriales étnicos diseñados y gestionados por el Proyecto
Protección de Tierras con base en la experiencia acumulada en la primera y segunda fase en
dialogo con las instituciones competentes y con la participación de las comunidades y
autoridades étnica en las regiones focalizadas para este fin.
Posteriormente, a manera de antecedentes, se presenta el enfoque y los “Principios de
Actuación�? que guían las intervenciones del Proyecto. Inmediatamente, se expone la evolución
del PPTP hacía la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas-UAEGRTD, en la que se configura un procedimiento administrativo, institucional
y comunitario para la protección y restitución de los derechos territoriales afectados por la
violencia y su registro en los sistemas de información oficiales.
8
1. CONTEXTO: Presencia y representación de Grupos Étnicos
Para los pueblos indígenas y las comunidades negras, el territorio tiene un profundo valor cultural
que no está mediado directamente por un factor productivo, ni se puede analizar con la noción
de un inmueble comercializable. Para la mayoría de los pueblos, el territorio se considera sagrado,
base de la ley de origen y sustento de la vida ritual y social.
Para el caso de los pueblos indígenas, los derechos territoriales y el desarrollo de políticas
públicas para su reconocimiento (posterior al período colonial),se inició en la década del 60 con
los primeros estudios para la constitución de los denominados resguardos republicanos. Esta
época coincide con el proceso político del movimiento indígena centrado en la recuperación de
las tierras, el reconocimiento legal de la propiedad y la superación de las condiciones de
servidumbre que se daban en las zonas indígenas, en especial, la figura del terraje7.
A partir de la Constitución Política de 1991, Colombia se reconoce como un país pluriétnico y
multicultural, teniendo en cuenta que aun existen aproximadamente 90 pueblos indígenas8 que
conservan 64 lenguas vivas, prácticas culturales y cosmogónicas diferenciadas, y con estructuras
sociales y organizativas que reivindican formas de desarrollo propio. La población indígena
asciende a 1´378.884 personas que representan el 3,3% del total nacional. Igualmente, las
comunidades negras lograron su reconocimiento como un grupo étnico y, del derecho a la
propiedad colectiva de los territorios ancestralmente ocupados. Este grupo representan el 10%
de la población nacional con un total de 4´261.996 personas (DANE, Censo 2005).
Colombia por su diversidad étnica es un país multilingüe, además de las 64 lenguas indígenas, las
comunidades negras raizales del archipiélago de San Andrés hablan una lengua conocida como
bandé, y los Palenqueros de San Basilio, primer pueblo libre de América y declarado por la
UNESCO como patrimonio inmaterial de la humanidad, conservan una lengua criolla de origen
africano con base léxica en el español y el portugués, conocida con el mismo nombre del pueblo
Palenquero. La lengua de los gitanos oRom se llama Romanés o Romaní.
Respecto de la ubicación de los grupos étnicos en el contexto geográfico nacional, cabe anotar
que el 78% de la población indígena habita en el área rural. En los 32 departamentos del país,
especialmente en 25 de ellos, se presenta una clara presencia de comunidades que habitan en su
mayoría en resguardos, ubicados en 214 municipios y en 12 corregimientosdepartamentales9. Se
han titulado, aproximadamente702 resguardos indígenas que ocupan un área estimada de
28´599.893 hectáreas. Para el INCODER (2012) el área total titulada y ampliada a favor de las
comunidades indígenas es de 31´519.966 hectáreas10. Algunos resguardos indígenas se
encuentran superpuestos con cerca de 25 �?reas Protegidas bajo la categoría de Parques
Nacionales Naturales de manera total y/o parcial.
7 Tributo pagado en días de trabajo por semana que realizaban los indígenas en la época colonial a cambio de utilizar sus propias
tierras usurpadas (Ver: “Indígenas sin Derechos�?. CECOIN, 2007).
8En el censo del DANE 2005 se cuantificaron 87 etnias, pero para la Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC, en
el país aun hay pueblos amazónicos no contactados que el DANE no identificó; para la ONIC son 94 los pueblos o etnias
indígenas.
9 Departamento Nacional de Planeación. Desarrollo Territorial-Grupos Étnicos. Para ampliar esta información ver capítulo 5
de este documento.
10 Estas fuentes no incluyen en el total de hectáreas tituladas a las comunidades indígenas, los 54 resguardos coloniales que no
se han reestructurado. CECOIN (2007) afirma que el área titulada a las comunidades indígenas es de 31´691.615 hectáreas.
9
Tabla 1
Ubicación de los Pueblos Indígenas por jurisdicción departamental
Departamentos Pueblos indígenas o etnias
Atlántico Mokaza
Cesar Arhuaco, Kogui, Wiwa, Yukpa, Kankuamo
La Guajira Arhuaco, Kogui, Wayuu, Wiwa
Magdalena Arhuaco, Chimila, Kogui, Wiwa
Sucre Senú
Antioquia Embera, Embera Chamí, Embera Katio, Senú, Tule
Córdoba EmberaKatio, Zenú
Chocó Embera, Embera Chamí, Embera Katio, Tule, Waunan
Arauca Betoye, Chiricoa, Hitnu, Kuiba, Piapoco, Sikuani, U´wa
Norte de Santander Barí, U´wa
Santander (U´wa), Guanes
Boyacá U´wa, Muisca
Caquetá Andoke, Coreguaje, Coyaima, Embera, Embera katio, Inga,
Makaguaje, Nasa,Uitoto
Casanare Amorúa, Kuiba, Masiguare, Sáliba, Sikuani, Tsiripu, Yaruros, U´wa
Cundinamarca Muisca
Huila Coyaima, Dujos, Nasa, Yanacona
Meta Achagua, Guayabero, Nasa, Piapoco, Sicuani
Amazonas Andoke, barasana, Bora, Cocama, Inga, Karijona, Kawiyarí, Kubeo,
Letuama,
Makuna, Matapí, Miraña, Nonuya, Ocaina, Tanimuka, Tariano,
Tikuna, Uitoto,
Yagua, Yauna, Yukuna, Yuri
Guainía Kurripako, Piapoco, Puinave, Sicuani, Yeral
Guaviare Desano, Guayabero, Karijona, Kubeo, Kurripako, Nukak, Piaroa,
Piratapuyo,
Puinave, Sikuani, Tucano, Wanano
Vaupés Bara, Barasana, Carapana, Desano, Kawiyarí, Kubeo, Kurripako,
Makuna,
Nukak, Piratapuyo, Pisamira, Siriano, Taiwano, Tariano, Tatuyo,
Tucano,
Tuyuka, Wanano, Yurutí
Vichada Kurripako, Piapoco, Piaroa, Puinave, Sáliba, Sikuane
Caldas Cañamomo, Embera, Embera Chamí, Embera Katio
Risaralda Embera, Embera - Chamí
Tolima Coyaima, Nasa
Cauca Coconuco, Embera, Eperara Siapidara, Guambiano, Guanaca, Inga,
Nasa,
Totoró, Yanacona
Nariño Awa, Embera, Eperara Siapidara, Inga, Kofán, Pasto
Putumayo Awa, Coreguaje, Embera, Embera Katio, Inga, Kamëntsa, Kofán,
Nasa, Siona, Uitoto
Valle del Cauca Embera, Embera Chamí, Nasa, Waunan
Fuente: Censo DANE, 2005.
Las comunidades negras se ubican especialmente en las cuencas del Pacífico y Caribe, así como
en las regiones conocidas como valles interandinos. La titulación colectiva ha tenido lugar
10
principalmente en el Pacífico, región que se caracteriza por la predominancia de la selva húmeda
tropical, ecosistema de gran valor desde el punto de vista de la biodiversidad y la productividad,
por ejemplo, los manglares. De acuerdo con las Resoluciones de titulación de INCORA e
INCODER, a 2012 se habían adjudicado 169 títulos colectivos a favor de las comunidades
negras correspondientes a 5´275.145hectáreas; sin embargo, de acuerdo con el Instituto
Geográfico “Agustín Codazzi�? –IGAC, el área cartográfica es de 5´231.883 hectáreas.
En la actualidad, las comunidades indígenas y negras continúan en el proceso de reivindicación
de un proyecto social y político que señala que los grupos étnicos establecen su identidad a partir
de su pertenencia a una comunidad y a un territorio tradicional; no obstante, la fragilidad de sus
relaciones con el gobierno nacional y regional, le han apostado, a través de sus autoridades, a la
construcción de espacios de participación y concertación donde prime el respeto por su
autonomía y el reconocimiento de los derechos vulnerados.
El pueblo Rom o Gitano fue reconocido como grupo étnico mediante la Resolución No. 022
del 2 de septiembre de 1999 expedida en su momento por la Dirección General de Etnias del
Ministerio del Interior y de Justicia. Esta disposición incluye en algunos de sus apartes: “... se
reconoce que el pueblo Rom de Colombia habita el país ininterrumpidamente desde antes del establecimiento de la
República y que por consiguiente es un grupo étnico que ha realizado aportes importantes al proceso de
conformación de la nacionalidad colombiana�?. Sin embargo, el pueblo Rom no tiene un reconocimiento
por parte del Estado de una territorialidad colectiva, ni ha manifestado en su reivindicación como
minoría étnica la existencia de una adscripción particular al territorio.
Los Rom de Colombia tienen elementos culturales que los diferencian de los demás grupos
étnicos del país, como la idea de un origen común, larga tradición nómade y su transformación
en nuevas formas de itinerancia. Son población principalmente urbana (DANE, Censo 2005) y
se encuentran distribuidos en kumpanias, formas organizativas principalmente familiares, “que se
asientan en barrios o se dispersan por familias entre las casas de los habitantes no gitanos en los sectores populares
de las ciudades, y en segundo lugar en grupos familiares de tamaño variable que de todas maneras mantienen
vínculos culturales y sociales con alguna de las kumpanias�?. La invisibilidad de los Rom se ha visto
reflejada en las estadísticas, razón por la cual previamente al Censo 2005 no existían datos
demográficos oficiales sobre su población. Se localizan primordialmente en los departamentos
de Atlántico, Bolívar, NariñoNorte de Santander, Santander y Valle del Cauca, así como en la
ciudad deBogotá (Gamboa, 2000)11. Según el DANE, en Colombia residen 4.858 gitanos.
2. MARCO JUR�?DICO DE LA PROTECCIÓN Y RESTITUCIÓN DE LOS
DERECHOS TERRITORIALES ÉTNICOS
Para presentar la base legal en que se soporta la protección de los territorios étnicos, es necesario
abordar, en primera instancia, un contexto histórico de la evolución de los derechos territoriales
de los pueblos indígenas y de las comunidades negras en Colombia. Posteriormente hacer alusión
a los instrumentos legales nacionales e internacionales más importantes en el tratamiento de los
temas de acceso, protección y restitución de derechos territoriales étnicos.
11Tomados de “Los Rom en Colombia: itinerario de un pueblo invisible�?. Juan Carlos Gamboa Martínez, et al, Editores
compiladores, Bogotá D.C. 2000.
11
En el plano internacional se destacan el Convenio 169 de la OIT de 1989, la Declaración de los
Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas de 2007 y los Principios de Naciones
Unidas para la atención al desplazamiento interno y la restitución de refugiados y desplazados,
teniendo en cuenta que estos son el marco orientador que deben cumplir los Estados al
momento de formular o modificar políticas públicas relacionadas con los pueblos indígenas y
tribales (comunidades indígenas y negras en Colombia) y las víctimas de la violencia y el
desplazamiento interno.
Posteriormente, se hace referencia de manera sintética a la legislación y jurisprudencia actual a
nivel internacional y nacional. Finalmente se dan a conocer los conceptos elaborados por el
Proyecto para el tratamiento del tema, a partir de los fundamentos jurídicos referenciados.
2.1 Síntesis antecedentes históricos - normativos de los derechos étnico-territoriales
A mediados del siglo XVI, en el período colonial, la corona española impuso su gobierno en
América a través de las Cédulas Reales expedidas a manera de leyes para gobernar en las colonias.
Estas reconocieron algunos derechos de los pueblos originarios del continente, tales como la
ocupación histórica de los indígenas sobre sus tierras como título originario de propiedad, que
no necesitaba validarse con títulos formales; el derecho de los pueblos indígenas a conservar sus
autoridades y gobierno propio; los resguardos como forma de propiedad territorial.
Adicionalmente, se impusieron instituciones para la explotación del trabajo indígena como la
Encomienda para el trabajo agrícola y la Mita para la explotación de la minería.
En el período Republicano, entre 1890 – 1990, se expidió por primera vez una legislación
indígena a nivel nacional, mediante la cual estos pueblos lograron reconocimientos como:
Los Cabildos indígenas como autoridades, con personería jurídica, con representación legal
de sus comunidades y como entidades públicas de carácter especial.
Los derechos territoriales referidos a la constitución, ampliación y saneamiento de
resguardos.
El derecho de los indígenas sobre la propiedad de los recursos naturales renovables.
El derecho especial de participar en la exploración y explotación de los recursos naturales no
renovables; en especial el derecho de prelación y la declaratoria de zonas mineras indígenas.
Y la facultad para que los indígenas definieran sus propios sistemas y programas de educación
y salud.
En cuanto a las comunidades afro descendientes, la legislación en el periodo Colonial y
Republicano se refirió principalmente a la normatividad relacionada con la institución de la
esclavitud. En 1821 la Ley de Manumisión de Partos, antecesora de la abolición de la esclavitud,
estableció el derecho a la libertad de los hijos de las esclavas que nacieran a partir de la
promulgación de la Ley. Es hasta 1851 que se expide la Ley 21 de abolición de la esclavitud en
todo el territorio nacional, sin incluir otro tipo de reconocimiento a los derechos individuales o
colectivos de este grupo humano.
A partir de la Constitución de 1991, se establece que Colombia es un Estado Social de Derecho
caracterizado por ser étnica y culturalmente diverso12.. El reconocimiento de la diversidad
12 Art 7 Constitución Política. El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana.
12
cultural, implica el derecho a la autonomía de los pueblos indígenas, entendida ésta como la
posibilidad que tiene un pueblo de decidir su propio destino de acuerdo con las creencias que
hacen parte de su tradición cultural, tal como se establece en la Ley 21 de 1991 que adopta el
Convenio 169 de la OIT de 198913. De acuerdo con la interpretación de la Corte Constitucional,
los derechos adoptados en la Ley 21 del 91 para grupos indígenas son aplicables a las
comunidades afro descendientes14.
En desarrollo de este derecho fundamental, la Constitución Política reconoce a los grupos
étnicos la facultad para gobernar de manera autónoma sobre sus territorios, dándoles la
capacidad de autodeterminación administrativa y judicial15, la consagración de sus resguardos
como propiedad colectiva de carácter inalienable, inembargable e imprescriptible 16, y la
conformación de los territorios indígenas como entidades territoriales –ETIS, al lado de los
municipios, los distritos y los propios departamentos17. En cuanto a las comunidades afro
descendientes, la Constitución en su Artículo Transitorio 55, desarrollado luego por la Ley 70 de
1993, reconoció el derecho a la propiedad colectiva de los territorios ancestrales que han venido
ocupando18; así mismo, se les ha facultado la potestad, a través de sus Consejos Comunitarios,
de ejercer la máxima autoridad de administración interna dentro de estos territorios19..
En lo relacionado con las autoridades de comunidades indígenas, es importante precisar que de
acuerdo con la Constitución Política en su Artículo 330, éstas son reconocidas como la forma
de gobierno indígena según usos y costumbres. Desde la Ley 89 de 1890 (aún vigente), se
establece la representación de las comunidades indígenas en cabeza de los Cabildos que son
elegidos según los usos y costumbres de cada pueblo, requiriendo para ello únicamente la
suscripción del acta de posesión del Cabildo y su gobernador ante el alcalde municipal. La Corte
ha caracterizado las comunidades indígenas como el conjunto de familias de ascendencia
13 Ley 21. Art 7. Num 1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al
proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que
ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.
Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
14 La Corte Constitucional colombiana ha reconocido expresamente que el ámbito de aplicación del Convenio 169 de la OIT es
extensivo a las comunidades negras; sentencia T-955 de 2003, M.P.: �?lvaro Tafur Galvis.
15 Los pueblos indígenas, sus autoridades tradicionales y Cabildos, sus Resguardos y territorios son entidades públicas de carácter
especial según lo establecido en el artículo 1º de la Resolución nacional del 29 de julio de 1923 y en el Decreto 1088 de 1993, así
mismo ejercen funciones públicas administrativas, legislativas y jurisdiccionales, de conformidad con lo establecido en los
artículos 7, 246, 286, 287, 329 y 330 de la Constitución Política.
16 CPN ART�?CULO 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.
17Sentencia de Tutela 188 del 12 de mayo de 1993, Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia de Tutela 380 del
14 de octubre de 1993, Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia de Tutela 007 del 16 de enero de 1995,
Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell; Sentencia de Constitucionalidad 104 del 15 de marzo de 1995, Magistrado
Ponente: Hernando Herrera Vergara; Sentencia de Tutela 349 del 8 de agosto de 1996, Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz;
Sentencia de Tutela 496 del 26 de septiembre de 1996, Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz; Sentencia de Unificación 039
del 3 de febrero de 1997, Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell.
18 Art 1º, Ley 70 de 1993. La presente ley tiene por objeto reconocer a las comunidades negras que han venido ocupando tierras
baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de
producción, el derecho a la propiedad colectiva, de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes. Así mismo tiene
como propósito establecer mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los derechos de las comunidades negras
de Colombia como grupo étnico, y el fomento de su desarrollo económico y social, con el fin de garantizar que estas comunidades
obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombiana.
19 Art. 3 Decreto 1745 de 1995. Definición. Una comunidad negra podrá constituirse en Consejo Comunitario, que como persona
jurídica ejerce la máxima autoridad de administración interna dentro de las Tierras de las Comunidades Negras, de acuerdo con
los mandatos constitucionales y legales que lo rigen y los demás que le asigne el sistema de derecho propio de cada comunidad.
13
amerindia que comparten sentimientos de identificación con su pasado aborigen y mantienen
rasgos y valores propios de su cultura tradicional, formas de gobierno y control social internos
que las diferencian de otras comunidades rurales. A su vez los Cabildos, las autoridades
tradicionales indígenas, en representación de sus respectivos territorios indígenas, pueden crear
asociaciones de conformidad con el Decreto 1088 de 1993, señalando su naturaleza jurídica
como entidades de derecho público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio
propio y autonomía administrativa.
Por su parte, las comunidades negras son definidas en el Artículo 2º de la Ley 70 de 1993, como:
"el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y
tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia
e identidad que las distinguen de otros grupos étnicos". La comunidad negra puede conformar un Consejo
Comunitario que como persona jurídica ejercerá la máxima autoridad de administración interna
dentro de las Tierras de las Comunidades Negras, de acuerdo con los mandatos constitucionales
y legales que lo rigen y los demás que le asigne el sistema de derecho propio de cada comunidad.
El mismo está integrado por la Asamblea General y la Junta del Consejo Comunitario.
Resulta pertinente presentar desde la perspectiva de la hermenéutica constitucional, la vigencia
del pluralismo jurídico en relación con los derechos de los grupos étnicos. Ello impone adaptar
la legislación y la aplicación del derecho al hecho de que estos pueblos son parte fundamental y
primordial del Estado y del Derecho, haciéndose necesaria la adopción del pluralismo normativo
y jurídico como esencia y fundamento del sistema legal colombiano.
La legislación general de la república, se aplica a todos los colombianos y en tal virtud a los
indígenas y las comunidades negras, quienes en su calidad de ciudadanos gozan de todos los
derechos y están sujetos a similares obligaciones que los demás nacionales; los indígenas hacen
uso de estos derechos y obligaciones en múltiples ocasiones20.
El carácter especial de la legislación étnica es un eje fundamental de los derechos de estos
pueblos, porque les concede relevancia jurídica e interés nacional, y orienta a las autoridades del
país hacia la promoción y protección de la diversidad cultural.El reconocimiento de los sistemas
normativos propios se desprende, de igual manera, del derecho a la autonomía de los grupos
étnicos; estos sistemas están integrados por las normas, instituciones, usos, costumbres,
procedimientos, y métodos de control social propios de la tradición cultural de cada pueblo.
La aplicación de los llamados derechos internos o consuetudinarios, quiere decir que los sistemas
de gobierno y regulación que estas comunidades poseen ancestral y contemporáneamente,
corresponde a la admisión del pluralismo jurídico que pasa por el reconocimiento de facultades
jurisdiccionales como la definición de leyes propias. En el país estas facultades sólo se han
desarrollado en los pueblos indígenas; las comunidades afro descendientes han avanzado más
lentamente en estos aspectos.
De otra parte, en relación con la participación de las comunidades étnicas, la Constitución
Política del 91 lo establece como un derecho fundamental21. De manera particular, el Convenio
20 Por ejemplo: al tramitar la cédula de ciudadanía, sacar el registro civil, cuando son funcionarios públicos o trabajan bajo el
régimen laboral.
21 Art 330 CPN Parágrafo.
14
169 de la OIT hace referencia en su Artículo 6ºa la obligatoriedad de los gobiernos de aplicar la
“consulta previa�? como mecanismo de participación de estos grupos en la toma de decisiones
sobre los proyectos o medidas legales o administrativas susceptibles de afectarlos en el ejercicio
de sus derechos.
El objeto principal de la consulta es que los grupos étnicos tengan la oportunidad de expresar y
hacer valer su opinión sobre la forma, el momento y la razón de las medidas legales o
administrativas que el Gobierno nacional pretenda aplicar, y que incidan o puedan incidir
directamente en su desarrollo como colectividades, y en sus derechos a la autonomía y al
territorio, como reconocimiento a la diversidad étnica y como fórmula de respeto a la misma22.
En ejercicio de este derecho, las comunidades étnicas han venido exigiendo el cumplimiento de
la aplicación de la consulta previa por parte de las entidades responsables de elaborar las medidas
legales o administrativas susceptibles de afectar sus derechos fundamentales23. En todos estos
casos, la Corte Constitucional se ha pronunciado a favor de estos grupos, indicando que el
derecho a la consulta previa es un derecho fundamental24.
La Corte Constitucional ha señalado como escenarios de aplicabilidad de la Consulta Previa los
siguientes 25: “… los escenarios en los que podemos agrupar el desenvolvimiento del derecho de consulta previa
son: el primero, la construcción de la iniciativa gubernamental antes de presentar el texto ante el Congreso; el
segundo se refiere, en estricto sentido, a la eficacia del derecho durante el trámite de un proyecto de ley y, el tercero,
aplica a la práctica del derecho en sede administrativa, cuando se ejecutan actos específicos o individuales que
puedan afectar o interesar a las comunidades indígenas, v. g. la expedición de una licencia ambiental, la
constitución de una concesión, la ejecución de un programa de fumigación de cultivos ilícitos 26 o la contratación de
una obra27�?.
22 Comisión Colombiana de Juristas, 2007.
23Sentencia T-955 de 2003, M.P.: �?lvaro Tafur Galvis, con ocasión de la tutela instaurada por el Consejo Comunitario Mayor
de la Cuenca del Río Cacarica en contra del Ministerio del Medio Ambiente, la Corporación Autónoma Regional para el
Desarrollo Sostenible del Chocó -CODECHOCÓ y Maderas del Darién S.A. Sentencia SU-039 de 1997, M.P. Antonio Barrera
Carbonell, en que la Corte Constitucional decidió una acción de tutela interpuesta por el Defensor del Pueblo, en nombre de la
comunidad indígena U’wa, en contra del Ministerio del Medio Ambiente por la concesión que efectúo en favor de las empresas
ECOPETROL y Occidental de Colombia Inc., la cual les permitió realizar exploraciones en territorios donde se encuentran
ubicados resguardos indígenas de la comunidad U’wa, sin que esta comunidad hubiera sido consultada sobre el asunto. Sentencia
SU-383 de 2003, M.P.: �?lvaro Tafur Galvis, referida a la acción de tutela impetrada por la Organización de Pueblos Indígenas
de la Amazonía Colombiana –OPIAC, frente a las entidades estatales vinculadas a la erradicación aérea de cultivos ilícitos.
Sentencia T-382 de 2006, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, interpuesta por el Presidente, el Coordinador de recursos naturales
y el Coordinador de salud de la Asociación de Autoridades Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas -
CRIMA, en representación de las etnias Uitoto, Andoque, Muinane y Nonuya, contra el Congreso de la República, el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por considerar desconocidos
sus derechos fundamentales a la consulta previa, a la supervivencia cultural y al territorio por parte del proyecto de ley 25 de
2004, por medio del cual se expide la “Ley General Forestal�?, proyecto tramitado en el Congreso de la República.
24Corte Constitucional, SU-039 de 1997. C-030 de 2008, M.P.: Rodrigo Escobar Gil: “Requisitos que la jurisprudencia
constitucional ha establecido para el cumplimiento de la consulta previa en las medidas legislativas, que deben perfeccionarse
con anterioridad a la radicación de un proyecto de ley, cuales son: 1) La consulta debe realizarse sobre la base de relaciones
sustentadas en el respeto y la buena fe de las partes, de lo que se siguen las obligaciones del Estado de suministrar información
adecuada, procurar la concreción de un acuerdo y garantizar la factibilidad del mismo; 2) Las comunidades deben tener
conocimiento pleno de los planes que se pretenden llevar a cabo en sus territorios, así como de sus consecuencias; 3) Las
comunidades deben tener participación real y efectiva en la consulta a través de sus representantes; 4) La decisión de la autoridad
gubernamental debe estar desprovista de autoritarismo y arbitrariedad; y 5) Debe realizarse una consulta sobre el proceso mismo
de consulta previa�?.
25 Sentencia T-382 de 2006.
26Sentencia SU-383 de 2003.
27Sentencia T-652 de 1998, Sentencia C-030 de 2008.
15
Así mismo, la Sentencia C-030 de 200828, ha definido los requisitos para el cumplimiento de la
consulta previa en las medidas legislativas, que deben perfeccionarse con anterioridad a la
radicación de un proyecto de ley: “1) La consulta debe realizarse sobre la base de relaciones sustentadas en
el respeto y la buena fe de las partes, de lo que se siguen las obligaciones del Estado de suministrar información
adecuada, procurar la concreción de un acuerdo y garantizar la factibilidad del mismo; 2) Las comunidades deben
tener conocimiento pleno de los planes que se pretenden llevar a cabo en sus territorios, así como de sus consecuencias;
3) Las comunidades deben tener participación real y efectiva en la consulta a través de sus representantes; 4) La
decisión de la autoridad gubernamental debe estar desprovista de autoritarismo y arbitrariedad; y 5) Debe
realizarse una consulta sobre el proceso mismo de consulta previa�?.
De otra parte, el Decreto 1397 de 1996 en su artículo 10, establece la conformación de la Mesa
Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, adscrita al Ministerio
del Interior, cuyo objeto es concertar entre las autoridades públicas y los pueblos y
organizaciones indígenas todas las decisiones administrativas y legislativas susceptibles de
afectarlos, incluyendo los procesos de consulta y concertación relacionados. Esta Mesa se
encuentra integrada por representantes de los Ministerios, delegados de las oficinas de la
presidencia, senadores y representantes de las organizaciones y pueblos indígenas.
Por su parte, las comunidades afro descendientes participan en las consultas con el Estado a
través de la Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, de acuerdo con el Decreto 3770
de 200829.
2.2 Principales Instrumentos legales de protección de los territorios étnicos
afectados por la violencia y el desplazamiento forzado
En materia de protección de derechos territoriales étnicos, el eje jurídico por excelencia es el
Convenio 169 de la OIT, instrumento internacional adoptado por Colombia mediante la Ley 21
del 1991 que le da a éste un estatus de jerarquía superior dentro del ordenamiento jurídico
nacional. Éste hace referencia a los principios básicos que los Estados firmantes están obligados
a considerar en el momento de elaborar leyes y políticas públicas relacionadas o que afecten a
los grupos étnicos.
Particularmente, en el tema de derechos territoriales, requiere la actuación efectiva de los Estados
para que se adopten todos los mecanismos legales, procedimentales, técnicos y financieros
necesarios para garantizar: (i) el reconocimiento efectivo de las tierras tradicionales, la protección
integral de los derechos de propiedad y posesión de estos grupos étnicos; (ii) el derecho al retorno
en los casos de desplazamiento forzado y de ser necesario, la reubicación en áreas bajo el mismo
28MP: �?lvaro Tafur Galvis.
29 Articulo 5°. Funciones de la Comisión Consultiva de Alto Nivel: 1) Servir de instancia de diálogo entre las comunidades negras
y el Gobierno Nacional; 2) Constituirse en mecanismo de difusión de la información oficial hacia las comunidades negras y de
interlocución con niveles directivos del orden nacional; 3) Promover, impulsar, hacer seguimiento y evaluación a las normas que
desarrollan los derechos de las comunidades negras; 4) Contribuir a la solución de los problemas de tierras que afectan a las
comunidades que representan de todo el país e impulsar los programas de titulación colectiva que se adelanten en su favor; 5)
Establecer mecanismos de coordinación con las autoridades y entidades nacionales y territoriales para hacer efectivo el
cumplimiento de los derechos sociales, económicos, políticos y territoriales de las comunidades que representan; 6) Buscar
consensos y acuerdos entre las comunidades que representan y el Estado; 7) Servir de espacio de debate para los proyectos; de
decretos reglamentarios de la Ley 70 antes de que los mismos sean sometidos a consideración del gobierno nacional; 8) Servir
de instancia de Consulta Previa de medidas legislativas o administrativas, del ámbito nacional susceptibles de afectar directamente
a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales o palenqueras.
16
estatus jurídico y condiciones agro físicas similares y, (iii) el respeto por las modalidades de
transmisión interna de los derechos sobre la tierra.
Ahora bien, con carácter preventivo insta a los Estados a impedir que personas no pertenecientes
a las comunidades étnicas puedan arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras
pertenecientes a ellas y en caso de ocurrencia de este tipo de hechos vulneratorios del derecho
fundamental al territorio, debe contarse con sanciones apropiadas contra toda intrusión no
autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por
personas ajenas a ellos, y los gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones.
Siguiendo con el abordaje de los parámetros internacionales en materia de protección de los
grupos étnicos, es de fundamental relevancia mencionar la Declaración de las Naciones Unidas sobre
los derechos de los Pueblos Indígenas, la cual fue discutida por más de veinte años en el seno de la
Asamblea de las Naciones Unidas por los representantes de los Estados, antes de su adopción
en septiembre de 2007; es decir, antes de iniciar la discusión del Convenio 169 de la OIT en
1989, ya se había abordado el tema de esta declaración. Por ello, en la actualidad este instrumento
tiene una importancia sin precedentes en las garantías para pueblos indígenas, entre ellas se
destacan el reconocimiento del término de “pueblos�?, lo que implica el derecho a su
autodeterminación en el sentido del derecho internacional, además de la exigencia del
consentimiento libre, previo e informado en los casos de cualquier decisión o acción que
involucre territorios o pueblos indígenas, y amplía lo relativo a los alcances del derecho al
territorio y a los recursos allí contenidos. Puede considerarse que en materia de garantías y
favorabilidad para la realización efectiva e integral de los derechos étnicos, esta Declaración
avanza significativamente más allá que el Convenio 169 de 1989.
Pasando al tema específico de los estándares internacionales referidos a la atención de las
comunidades étnicas afectadas por el desplazamiento, se cuenta con los Principios Rectores para
la Atención de los Desplazamientos Internos de Naciones Unidas (ACNUR: 1998), los cuales
subrayan que la protección no se agota en la existencia de los mecanismos legales vigentes, y
requiere un tratamiento integral que procure la adopción de medidas de protección de los grupos
étnicos y sus territorios. De manera general se encuentran establecidos los principios 21 y 29, y
de manera específica el Principio 9, el cual establece: “Los Estados tienen la obligación específica de
tomar medidas de protección contra los desplazamientos de los pueblos indígenas, minorías, campesinos, pastores
y otros grupos que tienen una dependencia especial de su tierra, o un apego particular a la misma�?.
En el plano de la restitución de los derechos territoriales vulnerados de los grupos étnicos, se
cuenta hoy, en el ordenamiento jurídico internacional con los Principios sobre la Restitución de
las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas30, promulgados por
la Asamblea de las Naciones Unidas en el año 2005, los cuales son vinculantes para el Estado
colombiano,de acuerdo con la Jurisprudencia de la Corte Constitucional31. Estos principios
prevén la obligación de brindar una atención adecuada a las particularidades de los grupos étnicos
en los procesos de reparación y restitución de los derechos que en el contexto de violencia hayan
resultado afectados; diseñar mecanismos de acceso a la protección de sus territorios que no sean
discriminatorios; y establecer sistemas de registro que sean sensibles a sus particularidades.
30 Organización de las Naciones Unidas. Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las
Personas Desplazadas, numerales 12, 13 y 15. 2005.
31 Corte Constitucional. Sentencia T- 098 de 2002 entre otras.
17
Ahora bien, en el nivel nacional se cuenta con normas de carácter legal para la atención al
desplazamiento forzado y, de manera particular, con disposiciones relacionadas con el
tratamiento de los grupos étnicos afectados por este fenómeno. Es así, como en la Ley 387 de
199732claramente se ordena en el numeral 8° del Artículo 10°, que debe garantizarse la atención
especial a los grupos étnicos sometidos al desplazamiento en correspondencia con sus usos y
costumbres y propiciar el retorno a sus territorios.
Además, en el Decreto 250 de 200533, se define el acceso a tierras de los grupos étnicos: “a favor
de las comunidades negras e indígenas se dará la constitución, ampliación y saneamiento de territorios étnicos y se
promoverá la culminación de procesos de titulación de territorios colectivos de comunidades negras�?. Igualmente,
con el propósito de proteger los territorios de estos grupos en situación de riesgo o de
desplazamiento plantea “identificar mecanismos comunitarios, institucionales y jurídicos para la protección de
los derechos colectivos sobre los territorios étnicos de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas�?.
En el ámbito de la legislación de carácter especial para grupos étnicos en el tema de derechos
territoriales, es importante mencionar que en el año 2007 se expidió el Estatuto Rural mediante
la Ley 1152. En ella se desarrollan los temas de acceso, protección y seguridad jurídica para los
territorios indígenas y se reafirma la viabilidad de la Ley 70 de 1993, Ley de comunidades Negras.
Sin embargo, la honorable Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-175 de 2009 declaró
inexequible esta norma, lo que implica que todas aquellas leyes y decretos que fueron
modificados o reemplazados por la Ley inconstitucional vuelven a la vida jurídica34.
Dado este contexto, la Ley 160 de 1994 denominada “De reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino�? y sus respectivos decretos reglamentarios35 entran nuevamente en vigencia. Dicha
normatividad contiene disposiciones especiales para el reconocimiento, acceso y seguridad
jurídica de los derechos territoriales indígenas, las cuales se reglamentan principalmente en el
Decreto 2164 de 2005. En esta Ley se señalan también algunos tópicos en torno a dichos
derechos para las comunidades afro descendientes.
Cabe señalar que la Ley 70 de 1993, plenamente vigente, define en su objeto:“[…] reconocer a las
comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la
Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes (…).
32 Ley 387 de 199732, por medio de la cual se adoptaron medidas para la prevención y atención del desplazamiento forzado en
Colombia.
33Decreto 250 de 2005, por medio del cual se expidió el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por
la Violencia y se dictaron otras disposiciones.Disposiciones específicas para acceso de territorios étnicos, ordinal 3 de la Fase de
Estabilización Socioeconómica, del numeral 5 líneas Estratégicas de Atención, Artículo 2). Para protección de territorios étnicos,
ordinal 9, del literal F, sublínea 5.1.1 Acciones Preventivas de Protección, de la línea 5.1 Acciones Humanitarias, del numeral 5.
Líneas Estratégicas de Atención, Artículo 2.
34 Corte Constitucional. Sentencia C-113 de 15 de marzo de 1993. Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía.
35Decreto 2663 de 1994 (Por el cual se reglamentan los capítulos X y XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relativo a los
procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, de delimitación o de deslinde
de las tierras de dominio de la nación y lo relacionado con los resguardos indígenas y las tierras de las comunidades negras);
Decreto 2164 de 1995 (Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la
dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de
los Resguardo Indígenas en el territorio nacional); Decreto 182 de 1998 (Por el cual se reglamenta la Ley 333 de 1996, en lo
relativo a la destinación provisional y asignación definitiva de los bienes rurales con caracterizada vocación rural en favor del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan disposiciones relacionadas con su adjudicación), entre otros.
18
(…) De acuerdo con lo previsto en el parágrafo 1°, del Artículo Transitorio 55 de la Constitución Política, esta
Ley se aplicará también en las zonas baldías, rurales y ribereñas que han venido siendo ocupadas por comunidades
negras que tengan prácticas tradicionales de producción en otras zonas del país y cumplan con los requisitos
establecidos en esta ley�?.
La legalización de territorios colectivos para comunidades negras se desarrolla en el Decreto
1745 de 1995, por el cual se reglamenta el Capítulo III de la Ley 70 de 1993 y se adopta el
procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las “ Tierras de las
Comunidades Negras�?. En esta norma claramente se establecen los procedimientos, las
responsabilidades institucionales y comunitarias para acceder al territorio, los principios y
ámbitos de aplicación, el carácter y régimen especial de las tierras colectivas de comunidades
negras, la conformación de los consejos comunitarios, sus funciones ordenadoras y
administradoras. También se definen las áreas susceptibles de ser adjudicadas y las áreas con
limitaciones para ser legalizadas, las limitaciones del título colectivo y sus potencialidades de
desarrollo, la prohibición de la enajenación, y, finalmente, los derechos preferenciales de
aprovechamiento de los recursos, entre otros aspectos.
En la Tabla siguiente se presentan de manera sintética algunos de los instrumentos legales,
internacionales y de la legislación colombiana, orientados a la protección de los derechos
territoriales de los grupos étnicos.
Tabla 2
Instrumentos Nacionales e Internacionales sobre Derechos Territoriales de las Comunidades
Indígenas y Negras
Materia Instrumentos Internacionales Legislación y jurisprudencia
Nacional
1. El Territorio de los Declaración de las Naciones Unidas La Corte Constitucional ha
grupos étnicos como sobre los Derechos de los Pueblos. interpretado la Constitución de 1991,
derecho fundamental Artículo. 26 en el sentido que el territorio que
1. Los pueblos indígenas tienen derecho habitan las comunidades indígenas y
a las tierras, territorios y recursos que negras, son la base necesaria para su
tradicionalmente han poseído, ocupado vida cultural, espiritual, ambiental y
o de otra forma utilizado o adquirido. física. De esta manera, el territorio es
2. Los pueblos indígenas tienen derecho concebido como un derecho
a poseer, utilizar, desarrollar y controlar fundamental de estos grupos, y en esta
las tierras, territorios y recursos que medida es susceptible de ser defendido
poseen en razón de la propiedad por sus autoridades mediante la
tradicional u otra forma tradicional de interposición de la acción de tutela37.
ocupación o utilización, así como “El derecho de propiedad colectiva
aquellas que hayan adquirido de otra ejercido sobre los territorios indígenas
forma. reviste una importancia esencial para
3. Los Estados asegurarán el las culturas y valores espirituales de los
reconocimiento y protección jurídicos pueblos aborígenes. Esta circunstancia
de esas tierras, territorios y recursos. es reconocida en convenios
Dicho reconocimiento respetará internacionales aprobados por el
debidamente las costumbres y las Congreso, donde se resalta la especial
tradiciones y los sistemas de tenencia de relación de las comunidades indígenas
la tierra de los pueblos indígenas de que con los territorios que ocupan, no sólo
se trate. por ser éstos su principal medio de
37 Ver: Sentencia 188 de 1993. Corte Constitucional.
19
De acuerdo a la interpretación que la subsistencia sino además porque
Corte Interamericana hace de la constituyen un elemento integrante de
Convención Americana de Derechos su cosmovisión y
Humanos, el territorio que ocupan los religiosidad.Adicionalmente, el
grupos étnicos constituye la base de su Constituyente resaltó la importancia
supervivencia y son objeto de fundamental del derecho al territorio
protección por parte de la Convención. de las comunidades indígenas.
36 Sin este derecho los anteriores
(derechos a la identidad cultural y a la
autonomía) son sólo reconocimientos
formales. El grupo étnico requiere para
sobrevivir del territorio en el cual está
asentado, para desarrollar su cultura.
Presupone el reconocimiento al
derecho de propiedad sobre los
territorios tradicionales ocupados y los
que configuran su hábitat. Lo anterior
permite ratificar el carácter
fundamental del derecho de propiedad
colectiva de los grupos étnicos sobre
38
sus territorios�? .
2. El acceso prioritario a Declaración de las Naciones Unidas Constitución Política. Art 63: Los
la tierra y la protección sobre los derechos de los Pueblos bienes de uso público, los parques
de los derechos Indígenas naturales, las tierras comunales de
territoriales étnicos Art. 10. Los pueblos indígenas no serán grupos étnicos, las tierras de resguardo,
afectados por el desplazados por la fuerza de sus tierras el patrimonio arqueológico de la
desplazamiento o territorios. No se procederá a ningún Nación y los demás bienes que
traslado sin el consentimiento libre, determine la ley, son inalienables,
previo e informado de los pueblos imprescriptibles e inembargables.
indígenas interesados.
El Decreto 250 de 2005 en cuanto a los
Art. 27. Los Estados establecerán y derechos de propiedad y posesión de
aplicarán, conjuntamente con los los territorios étnicos que aún no se han
pueblos indígenas interesados, un constituido ordena consolidar los
proceso equitativo, independiente, procesos de titulación: “A favor de las
imparcial, abierto y transparente , en el comunidades negras e indígenas se
que se reconozcan debidamente las dará la constitución, ampliación y
leyes, tradiciones, costumbres y saneamiento de territorios étnicos y se
sistemas de tenencia de la tierra de los promoverá la culminación de procesos
pueblos indígenas para reconocer y de titulación de territorios colectivos de
adjudicar los derechos de los pueblos comunidades negras�?.
indígenas en relación con sus tierras Así mismo ordena “ (…) Identificar
territorios y recursos comprendidos mecanismos comunitarios,
aquellos que tradicionalmente han institucionales y jurídicos para la
protección de los derechos colectivos
36 Ver caso Yakie Axa vs. Paraguay (Sentencia 17 de junio de 2005), en la que la Corte tuvo en cuenta las consideraciones de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos: Aparte “66. En cuanto al artículo 21 de la Convención, la Comisión alegó que
el derecho de propiedad consagrado en la Convención Americana no puede interpretarse aisladamente, sino que debe hacerse
tomando en cuenta el conjunto del sistema jurídico en el que opera, considerando tanto el derecho nacional como el
internacional, en virtud del artículo 29 de la Convención. Al respecto, y en una situación que también involucraba reclamaciones
sobre tierras ancestrales de los pueblos indígenas, la Corte Interamericana, mediante una interpretación evolutiva del artículo 21
de la Convención, consideró que dicho artículo protege los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco
de la propiedad comunal�?. Otro caso importante en el ámbito americano:Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso de
la Comunidad Mayagna (Sumo) AwasTingni Vs. Nicaragua (Sentencia de 31 de agosto de 2001). Ver en el sitio:
www.corteidh.or.cr
38
Corte Constitucional, Sentencia T-188/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
20
poseído u ocupado o utilizado de otra sobre los territorios étnicos de los
forma. pueblos indígenas y las comunidades
afrocolombianas�?.
Constitución Política
Ley 21/91, Ley 160/94, Ley 70/93 y sus
Convenio 169 de la OIT (Organización decretos reglamentarios, Ley 387/97,
Internacional del Trabajo-ONU). Ley Decreto 250/05.
aprobatoria del Tratado 21 de 1991.
“Artículo 14:1. Deberá reconocerse a los Autos de Seguimiento de la Corte
pueblos interesados el derecho de Constitucional números 218 de 2006,
propiedad y de posesión sobre las 004 de 2009 y 005 de 2009.
tierras que tradicionalmente ocupan.
Además, en los casos apropiados,
deberán tomarse medidas para
salvaguardar el derecho de los pueblos
interesados a utilizar tierras que no
estén exclusivamente ocupadas por
ellos, pero a las que hayan tenido
tradicionalmente acceso para sus
actividades tradicionales y de
subsistencia. A este respecto, deberá
prestarse particular atención a la
situación de los pueblos nómadas y de
los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos deberán tomar las
medidas que sean necesarias para
determinar las tierras que los pueblos
interesados ocupan tradicionalmente y
garantizar la protección efectiva de sus
derechos de propiedad y posesión.
3. Deberán instituirse procedimientos
adecuados en el marco del sistema
jurídico nacional para solucionar las
reivindicaciones de tierras formuladas
por los pueblos interesados�?.
Principios sobre la Restitución de las
Viviendas y el Patrimonio de los
Refugiados y las Personas
Desplazadas. ONU 2005
A partir de las experiencias
internacionales, los principios señalan
las obligaciones de los Estados con
población desplazada y refugiada, de
llevar un registro de los territorios de los
grupos étnicos afectados a causa del
desplazamiento forzado y/o la
violencia, con la finalidad de garantizar
la seguridad jurídica de la tenencia
colectiva de estos territorios.
Se deben aplicar por igual a todos los
refugiados, desplazados internos y
demás personas desplazadas (…) a
quienes se haya privado de forma
arbitraria o ilegal de sus anteriores
hogares, tierras, bienes o lugares de
21
residencia habitual,
independientemente de la naturaleza
del desplazamiento o de las
circunstancias que lo originaron.
3. Ordenamiento Declaración de las Naciones Unidas Jurisdicción indígena (Artículo 246
manejo y sobre los derechos de los pueblos Constitución): facultad del ejercicio de
administración propia indígenas. los sistemas de justicia propios,
de los territorios Art. 23. Los pueblos indígenas tienen incluido el derecho de conservar o
étnicos. derecho a determinar y a elaborar fortalecer formas de justicia para
prioridades y estrategias para el ejercicio dirimir los problemas referidos al
de su derecho al desarrollo… territorio que ocupan.
Art. 32. 1. Los pueblos indígenas tienen
derecho a determinar y elaborar las Decreto 1745 de 1995:Artículo 3º. Una
prioridades y estrategias para el comunidad negra podrá constituirse en
desarrollo o la utilización de sus tierras Consejo Comunitario, que como
o territorios y otros recursos. persona jurídica ejerce la máxima
2. Los Estados celebrarán consultas y autoridad de administración interna
cooperarán de buena fe con los pueblos dentro de las Tierras de las
indígenas interesados por conducto de Comunidades Negras, de acuerdo con
sus propias instituciones los mandatos constitucionales y legales
representativas a fin de obtener su que lo rigen y los demás que le asigne
consentimiento libre e informado antes el sistema de derecho propio de cada
de aprobar cualquier proyecto que comunidad�?.
afecte a sus tierras o territorios y otros
recursos, particularmente en relación
con el desarrollo, a la utilización o
explotación de recursos minerales,
hídricos o de otro tipo.
Convenio 169 de la OIT. Ley 21 de 1991: Derecho propio de las comunidades
“Artículo 7: 1. Los pueblos interesados negras – Ley 21 de 1991: Para regular
deberán tener el derecho de decidir sus los temas relacionados con la
propias prioridades en lo que atañe al administración territorial y
proceso de desarrollo, en la medida en reglamentar un sistema de traspaso de
que éste afecte a sus vidas, creencias, la tierra y de los usufructos especiales.39
instituciones y bienestar espiritual y a
las tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera, y de controlar, en la
medida de lo posible, su propio
desarrollo económico, social y cultural.
Además, dichos pueblos deberán
participar en la formulación, aplicación
y evaluación de los planes y programas
de desarrollo nacional y regional
susceptibles de afectarles directamente.�?
4. El retorno como Declaración de las Naciones Unidas Ley 21 de 1991,Ley 387 de 1997, artículo
medida preferencial de sobre los derechos de los pueblos 10, numeral 8. Debe garantizarse la
protección de los indígenas. atención especial a los grupos étnicos
Art. 28. sometidos al desplazamiento, en
39 En el Convenio 169 de la OIT, diversas normas se refieren a las facultades de derecho propio de las comunidades negras a
través de sus autoridades: “Artículo 9o. En la medida en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y con los
derechos humanos internacionalmente reconocidos, deberán respetarse los métodos a los que los pueblos interesados recurren
tradicionalmente para la represión de los delitos cometidos por sus miembros. Las autoridades y los tribunales llamados a
pronunciarse sobre cuestiones penales deberán tener en cuenta las costumbres de dichos pueblos en la materia�?. Por su parte,
las juntas de los Consejos Comunitarios según la Ley 70 de 1993 y su decreto reglamentario 1745 de 1995 artículo. 3 facultan el
ejercicio de mecanismos de derecho propio.
22
derechos territoriales 1. Los Pueblos indígenas tienen derecho correspondencia con sus usos y
étnicos a la reparación por medios que pueden costumbres y propiciar el retorno a sus
incluir la restitución o cuando ello no sea territorios.
posible una indemnización justa
imparcial y equitativa por las tierras los Autos de Seguimiento 004 y 005 de 2009
territorios y los recursos que expedidos por la Corte Constitucional.
tradicionalmente hayan poseído,
ocupado o utilizado de otra forma y que
hayan sido confiscados, tomados,
ocupados utilizados o dañados sin su
consentimiento libre previo e
informado.
2. Salvo que los pueblos interesados
hayan convenido libremente en otra
cosa, la indemnización consistirá en
tierras, territorios y recursos de igual
calidad, extensión y condición jurídica o
en una indemnización monetaria u otra
reparación adecuada.
Artículo 16, Numeral 4, Ley 21 de 1991
Cuando el retorno no sea posible, tal
como se determine por acuerdo o, en
ausencia de tales acuerdos, por medio
de procedimientos adecuados, dichos
pueblos deberán recibir, en todos los
casos posibles, tierras cuya calidad y
cuyo estatuto jurídico sean por lo menos
iguales a los de las tierras que ocupaban
anteriormente, y que les permitan
subvenir a sus necesidades y garantizar
su desarrollo futuro. Cuando los
pueblos interesados prefieran recibir
una indemnización en dinero o en
especie, deberá concedérseles dicha
indemnización, con las garantías
apropiadas.
5. Tratamiento de las Autos 004 y 005 de 2009 de la Corte
afectaciones a los Constitucional:
derechos territoriales En seguimiento de la Sentencia T-025
de 2004 por medio de la cual se declara
el Estado de Cosas Inconstitucional, la
Corte ordena una serie de medidas
dirigidas a los grupos étnicos en
Colombia. Especialmente en materia de
afectaciones territoriales ordena la
protección de territorios mencionando
unos casos en particular.
Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011:
Contienen toda la política pública en
materia de restitución de derechos
territoriales como se desarrollan a
continuación.
23
2.3 Síntesis de los desarrollos jurisprudenciales sobre protección de territorios
étnicos afectados por la violencia y el desplazamiento
En diferentes momentos históricos, derivado de las tensiones y conflictos en las distintas
regiones del país, los pueblos indígenas y las comunidades negras han demandado acciones
estatales para superar los graves problemas existentes en sus tierras y territorios situaciones que
en algunos casos han recibido la atención y pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional, a través de distintas sentencias. Se destacan las siguientes:
Sentencia No. C-139/96: “Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 5 y 40 de
la Ley 89 de 1890�?;
Sentencia C-169/01,“Revisión constitucional del proyecto de ley número 025/99 Senado y
217/99 Cámara, “por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de
Colombia;
Sentencia C-180/05: “Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) y el
parágrafo 1° del artículo 85 de la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional
de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan
otras disposiciones�?;
Sentencia C-208/07: “Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1278 de 2002,
“Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente�?;
Sentencia C-245/04: “Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo (parcial) del
artículo 2 y el artículo 12 de la Ley 785 de 2002, "Por la cual se dictan disposiciones
relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de
1986 y 333 de 1996�?;
Sentencia C-339/02: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3 parcial, 4, 18
parcial, 34, 35 parcial literales a) y c) y 36 parcial de la ley 685 de 2001- Código de Minas;
Sentencia C-418/02: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 122 (parcial) de la
Ley 685 de 2001;
Sentencia C-620/03 “Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 773 de 2002 y contra
su artículo primero (parcial)�?;
Sentencia C-891/02: “Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 3 (parcial), 5,
6, 11 (parcial), 35 (parcial), 37, 39, 48, 58, 59, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 261, 267
(parcial), 271 (parcial), 275 y 332 de la Ley 685 de 2001 - Código de Minas�?;
Sentencia C-418/02: “Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 122 (parcial) de la
Ley 685 de 2001�?;
Sentencia No. T-380/93 “Sentencia en el proceso de tutela T-13636 adelantado por la
Organización Indígena de Antioquia -O.I.A., agente oficioso de la comunidad indígena
EMBERA-CATIO de CHAJERADO, contra la Corporación Nacional de Desarrollo del
Chocó -CODECHOCO y la Compañía de Maderas del Darién -MADARIEN;
Sentencia T-652/98:“Acciones de tutelacontra el Presidente de la República, los Ministros
del Interior, Agricultura, Medio Ambiente, y Minas y Energía, la Alcaldía Municipal de
Tierralta (Córdoba) y la Empresa Multipropósito Urrá S.A. - E. S. P. , por la presunta
violación de los derechos fundamentales del pueblo Embera-Katío del Alto Sinú.�?;
Sentencia T-154/09:“Acción de tutela instaurada por José Manuel Chimusquero, Alberto y
otros contra la Corporación Autónoma Regional de La Guajira -CORPOGUAJIRA y otros�?;
24
Sentencia T-422/96:“Diferenciación positiva en favor de la comunidad negra�?;
Sentencia T-574/96: “Tutela por afectación al interés colectivo, Vertimiento de
hidrocarburos en el mar, Protección ecológica marítima, Protección a la libertad de oficio�?;
Sentencia No. C-530/93: “Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto No. 2762 de
1991�?;
Sentencia No. T-605/92: “En el proceso de tutela T-4759 adelantado por los señores Lucio
Quintero Rincon, José Torregrosa Mercado contra el señor Eduardo Mendoza y/o cualquier
propietario del predio "Playa Rica" o "Pondoro";
Sentencia T-009/07:“Acción de tutela instaurada por Miguel �?ngel Peña Peña contra la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán y el Juzgado Primero Laboral
del Circuito de Santander de Quilichao�?;
Sentencia SU.383/03: “Acción de tutela instaurada por la Organización de los Pueblos
Indígenas de la Amazonía Colombiana –OPIAC, contra la Presidencia de la República y
otros�?;
Sentencia SU-510/98: “Principio de diversidad étnica y cultural-protección sobre influencias
de sociedad mayoritaria�?;
Sentencia T-652/98: “Acciones de tutela contra el Presidente de la República, los Ministros
del Interior, Agricultura, Medio Ambiente, y Minas y Energía, la alcaldía municipal de
Tierralta (Córdoba) y la Empresa Multipropósito Urrá S. A. -E. S. P., por la presunta
violación de los derechos fundamentales del pueblo Embera-Katío del Alto Sinú�?;
Sentencia C-461 de 2008 “tutela por violación del derecho a la consulta previa, Plan
Nacional de desarrollo 2006-2010�?;
Sentencia C-030 de 2008 “tutela por violación del derecho a la consulta previa, Ley General
Forestal;
Sentencia C – 175 de 2009 “tutela por violación al derecho a la consulta previa, Ley de
desarrollo rural 1152 de 2007�?.
Dichas Sentencias constituyen avances importantes en materia de jurisprudencia con relación a
la aplicación de los derechos y libertades fundamentales de los grupos étnicos relacionados con
el territorio, entre los cuales se destacan: el derecho fundamental a la participación mediante la
Consulta Previa Libre e Informada (CP Art.286, 287 y 329); a la identidad e integridad cultural
(CP Art. 70); a conservar sus usos, costumbres y propias instituciones; a conservar sus propias
estrategias para el desarrollo; a la tierra, a los recursos naturales y a un ambiente sano (CP Art.
63, 329,330); entre otros derechos imprescindibles para la pervivencia de estos pueblos.
Específicamente frente a la atención del fenómeno del desplazamiento forzado, es importante
destacar dentro del amplio desarrollo jurisprudencial, la Sentencia T-025 de 2004 y los Autos de
Seguimiento 004 para comunidades indígenas y 005 para comunidades negras y afrocolombianas,
promulgados en el año 2009 por la Corte Constitucional.
A propósito de esta Sentencia, ACNUR señala lo siguiente: “[…] abarca un amplio catálogo de
derechos que el juez constitucional afirma están siendo vulnerados al interior del país , por un evidente “estado de
cosas inconstitucional�?. Afirma la Corte que el respeto y garantía de los derechos y su desarrollo progresivo no son
facultad del Estado, sino una obligación que se materializa en el deber de acatar las normas establecidas, para
garantizar la igualdad material y la protección efectiva de los derechos. El no acatamiento de la ley por parte del
Estado constituye una falla en la realización de aquellas funciones que le son propias, por lo cual debe adoptar
25
medidas efectivas que se traduzcan en acciones afirmativas, dirigidas a la atención y protección de los derechos de
la población desplazada, prevaleciendo siempre la efectividad sobre el formalismo en la formulación y realización
de las políticas públicas. En Colombia, la población desplazada constituye uno de los sectores poblacionales en
estado de vulnerabilidad extrema, debido a la falta de protección oportuna y efectiva por parte de las autoridades.
La violación reiterada de sus derechos se ha caracterizado por ser masiva, prolongada e imputable tanto al conflicto
armado como a la estructura de la política de atención a desplazados, cuyos recursos son insuficientes al igual que
su capacidad institucional, contrariando la normatividad vigente en la materia�?40.
Desde la fecha de expedición de la T-025 y hasta la actualidad,se mantiene un estricto
seguimientoy permanente exigencia a las entidades del Sistema Nacional de Atención Integral a
la Población Desplazada -SNAIPD, para que presenten resultados plausibles en la superación
del problema del desplazamiento de quienes han sido víctimas del destierro, desarraigo y despojo
de sus bienes, por acciones violentas de grupos armados ilegales.
Es así, como en enero de 200941, la Corte Constitucional, en demanda de cumplimiento de la
sentencia en mención, estableció en los Autos de Seguimiento 004 y 005 medidas de protección
a pueblos indígenas y comunidades negras, focalizando territorios y comunidades específicas, las
cuales deben ser sujetos prioritarios de los Planes de Salvaguarda Étnica y de Prevención y
Atención que debe formular y desarrollar el Gobierno nacional con el concurso de los entes
territoriales y la participación activa de las autoridades y comunidades afectadas42.
En el Auto de Seguimiento 004, se ordena que los Planes de Salvaguarda deben contener un
ingrediente de protección de los territorios tradicionales indígenas, especialmente de los que
están en proceso de titulación y así mismo de los que ya se encuentran titulados, frente a los
distintos procesos bélicos y de despojo.
En el Auto de Seguimiento 005,con el fin de fortalecer los mecanismos de protección de los
territorios colectivos de comunidades negras, se ordena al Ministro del Interior y de Justicia, el
diseño e implementación de un plan de caracterización de los territorios colectivos y ancestrales
habitados mayoritariamente por la población afrocolombiana para determinar, por lo menos: (i)
la situación jurídica de los predios señalados como territorios colectivos -titulados o en proceso
de titulación y ancestrales; (ii) las características socioeconómicas de las comunidades asentadas
en dichos territorios; (iii) la situación fáctica y jurídica en que se encuentran los consejos
comunitarios y las autoridades locales constituidas en dichos territorios; (iv) los riesgos y
potencialidades para la protección de los territorios; (v) los obstáculos jurídicos que impiden la
protección efectiva de dichos territorios; y (vi) los mecanismos para garantizar la restitución
efectiva de los territorios cuya propiedad haya sido transferida con violación de lo que dispone
la Ley 70 de 1993, incluido el establecimiento de presunciones de ilegalidad de las transacciones
realizadas sobre dichos territorios sin el cumplimiento de lo ordenado por la Constitución y la
Ley 70 de 1993.
40 ACNUR. 2004. Reseña. Sentencia T-025 de 2004 Corte Constitucional de Colombia. En:
http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2523.pdf. Consultado el 19 de agosto de 2009.
41Las notas siguientes relacionadas con los Autos étnicos de seguimiento a la Sentencia T-025, no estaban consignadas en el
documento original (versión 2008).
42 Plan General de Prevención, Atención y Protección y Planes Específicos para 62 comunidades negras confinadas o
desplazadas, y en 25 localidades – entre territorios colectivos, comunidades y municipios- en el caso de las comunidades negras
desplazadas o confinadas y un Programa de Garantía de los Derechos de los Pueblos Indígenas Afectados de planes de
salvaguarda étnica para 34 pueblos priorizados. La Ruta Étnica de protección se incluirá en los planes de salvaguarda étnica de
los pueblos indígenas y en los planes específicos de prevención, atención y protección de las comunidades negras.
26
Particularmente, en la orden quinta del Auto 005 se ordena respecto de la protección de los
derechos territoriales étnicos:“[…] al Ministerio del Interior y de Justicia, conjuntamente con el
INCODER, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Unidad Nacional de Tierras del Ministerio de
Agricultura, el IGAC y Acción Social, poner en marcha, a más tardar el 30 de octubre de 2009, la Ruta Étnica
propuesta por Acción Social dentro del proyecto de protección de tierras y patrimonio. La aplicación de esta ruta
será obligatoria en situaciones de desplazamiento masivo, cuando la Defensoría del Pueblo haya emitido un informe
de riesgo que involucre a las comunidades afrocolombianas, así como en las zonas de desarrollo de megaproyectos
económicos de monocultivos, explotación minera, turística o portuaria que involucre territorios ancestrales.
Igualmente, esta ruta de protección deberá ser aplicada cuando los informes y análisis de las autoridades sobre la
evolución de la situación de orden público señalen un riesgo particular para las comunidades afrocolombianas en
determinadas regiones. Para ello podrán apoyarse en la información del Observatorio de Derechos Humanos y
DIH del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH de la Vicepresidencia de la República�?.
Ahora bien, de manera específica en la Sentencia 821 de 2007, la Corte Constitucional refiere el
derecho fundamental a la restitución de tierras de la población víctima de desplazamiento
forzado; yordena principios de actuación institucional en materia de protección y
reparación;establece la necesidad de orientar a las víctimas por parte del Ministerio Público,
identificando a quienes son sujeto de reparación, además de la protección; y reiterala obligación
de integrar los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado y los de Restitución de Tierras
y Patrimonio, como parte del Bloque de Constitucionalidad.
A nivel legislativo, laLey 975 de 2005, marca un hito en materia de pautas para la restitución al
crear las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes,la formulación del Programa Nacional
de Restitución de Bienes -PRB y establecer la importancia de la asesoría a las víctimas para sus
reclamaciones de protección de tierras y territorios, lo cual quedó consignado en el Decreto 176
de 2008.Es preciso destacar que dicha ley no contiene un marco de actuación diferencial en
términos de reparación a las vulneraciones y violaciones sufridas por las comunidades étnicas
que responda a las particularidades en relación al sujeto colectivo y a la tenencia y manejo de
estas comunidades sobre sus tierras.
Otro componente de soporte legal a las acciones de protección y restitución se encuentra
consignado en el artículo 19 de la Ley 387 de 1997, y se refiere a la obligación de integrar un
sistema de registro de los derechos sobre la tierra que se encuentren afectados por el
desplazamiento.
“Artículo 19.-De las instituciones. Las instituciones comprometidas en la Atención Integral a la Población
Desplazada, con su planta de personal y estructura administrativa, deberán adoptar a nivel interno las directrices
que les permitan prestar en forma eficaz y oportuna la atención a la población desplazada, dentro del esquema de
coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
Las instituciones con responsabilidad en la Atención Integral de la Población Desplazada deberán adoptar entre
otras, las siguientes medidas:
1. El Instituto Colombiano para la Reforma Agraria -INCORA (ahora, INCODER), adoptará
programas y procedimientos especiales para la enajenación, adjudicación y titulación, de tierras, en las
zonas de expulsión y de recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado, así como líneas
especiales de crédito, dando prelación a la población desplazada.
27
El INCORA llevará un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia
e informará a las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier acción de enajenación
o transferencia de título de propiedad de estos bienes, cuando tal acción se adelante contra la voluntad de
los titulares de los derechos respectivos.
En los procesos de retorno y reubicación de desplazados por la violencia, el Gobierno Nacional dará
prioridad a éstos en las zonas de reserva campesina y/o en aquellos predios rurales que hayan sido objeto
de la acción de extinción de dominio mediante sentencia administrativa o judicial.
El Instituto Agropecuario de la Reforma Agraria establecerá un programa que permita recibir la tierra
de personas desplazadas a cambio de la adjudicación de otros predios de similares características en otras
zonas del país.
El Fondo Agropecuario de Garantías otorgará garantías del 100% a los créditos de los proyectos
productivos de los desplazados.�?
Sin embargo, la Corte Constitucional identificó como uno de los problemas más críticos de la
política de atención, que: “Los sistemas de registro no son sensibles a la identificación de necesidades especificas
de los desplazados que pertenecen a grupos bajo mayor nivel de vulnerabilidad, tales como las mujeres cabeza de
familia y los grupos étnicos�?43. Adicionalmente de la derogada Ley 1152 se rescata la integración al
Registro de los territorios étnicos, hoy denominado Registro Único de Predios y Territorios
Abandonados -RUTPA.
2.4 Gestación y desarrollos preliminares de la política pública de restitución de
derechos territoriales de grupos étnicos
Fase III del PPTP: la formulación de la política pública de Restitución de los Decretos
Ley 4633 y 4635:
En el año 2011, el Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada fue
el encargado por el Gobienro Nacional de liderar la gestación de la política pública de restitución
de derechos territoriales étnicos. Para tal efecto, la Ley 1448 de 2011, en su artículo 205 le dio
facultades extraordinarias al Presidente de la República para que expidiera normas con fuerza de
Ley, que contuvieran la política pública de atención, reparación integral y restitución de los
grupos étnicos, teniendo en cuenta el enfoque diferencial. Esto se dio con el objetivo de lograr
unas normas especiales que pudieran ser consultadas previamente, sin poner en riesgo la
constitucionalidad de dicha Ley por falta de consulta previa.
A partir de lo anterior, la tarea del PPTP consistió en liderar la expedición de dichas normas, y
especialmente construir lo correspondiente al título de restitución de derechos territoriales, razón
por lo cual durante el cierre de la fase III en 2011, se desarrollaron varias etapas con diversas
43 Sentencia T-025 de 2004, declara el estado de cosas inconstitucional en materia de atención al desplazamiento forzado.
28
actividades que dieron como resultado la expedición de Decretos con fuerza de Ley específicos
para los grupos étnicos:
a) Elaboración concertada de los textos normativos: El PPTP fue el responsable de la
elaboración del texto y la negociación de los títulos de Restitución de los Decretos Ley
4633 y 4635 de 2011. Para ello, coordinó a las diversas entidades responsables por temas
para confluir en la elaboración de borradores de Decretos; básicamente participaron en
la redacción Acción Social, el Ministerio del Interior y de Justicia y el PPTP, este último
encargado exclusivamente del título de restitución.
Los borradores de textos, fueron concertados con las instancias nacionales de
representación étnica (Mesa Permanente de Concertación de Pueblos y Comunidades
Indígenas y la Comisión Consultiva de Alto Nivel para Comunidades Negras), con las
cuales se contruyeron versiones unificadas y concertadas. Para el caso de las
comunidades indígenas, ellas propusieron su propia versión de Decreto por lo que la
concertación consistió en elaborar una versión intermedia con la propuesta de texto del
gobierno.
b) Consulta previa en regiones:Con los borradores de Decretos unificados y concertados
con las instancias nacionales de representación, se realizó la consulta previa a nivel
localrazón por la cual participó en 24 reuniones regionales y 4 macro-regionales con
representantes de pueblos indígenas y en 12 reuniones con representantes de
comunidades negras, completando 40 reuniones en total. Todas estas reuniones fueron
convocadas y organizadas por el Ministerio del Interior, entidad competente de la
coordinación de la consulta previa. La lista de los eventos de consulta a los que asistió el
PPTP es la siguiente:
29
Tabla 3
Reuniones con comunidades y pueblos indígenas
# Fecha Lugar
1 3 y 4 de octubre de 2011 Cucuta, Norte de Santander
2 3 y 4 de octubre de 2011 Sincelejo, Sucre
3 5 y 6 de octubre de 2011 Valledupar, Cesar
4 5 y 6 de octubre de 2011 Bogotá, Cundinamarca
5 7 y 8 de octubre de 2011 Santa Marta, Magdalena
6 10 y 11 de octubre de 2011 Neiva, Huila
7 10 al 12 de octubre de 2011 Inírida, Guainia
8 10 y 11 de octubre de 2011 Caquetá, Florencia
9 12 y 13 de octubre de 2011 Pereira, Risaralda
10 13 y 14 de octubre de 2011 Quibdó, Chocó
11 14 y 15 de octubre de 2011 Pasto, Nariño
12 17 y 18 de octubre de 2011 Arauca, Arauca
13 17 y 18 de octubre de 2011 Villavicencio, Meta
14 18 al 20 de octubre de 2011 Mitú, Vaupes
15 20 y 21 de octubre de 2011 Yopal, Casanare
16 20 y 21 de octubre de 2011 Cumaribo, Vichada
17 22 y 23 de octubre de 2011 Uribia, Guajira
18 24 al 26 de octubre de 2011 San José del Guaviare, Guaviare
19 25 al 26 de octubre de 2011 Leticia, Amazonas
20 25 y 26 de octubre de 2011 Medellín, Antioquia
21 1 de noviembre de 2011 Cota, Cundinamarca
22 2 y 3 de noviembre de 2011 Macroregional Orinoquía, Villavicencio
23 3 y 4 de noviembre de 2011 San Juan, Nariño
24 3 y 4 de noviembre de 2011 Macroregional norte. Santa Marta
25 7 y 8 de noviembre de 2011 La María Piendamó, Cauca
26 9 y 10 de noviembre de 2011 Riosucio, Caldas
27 11 y 12 de noviembre de 2011 Macroregional Occidente, Cali
30
Tabla 4
Reuniones con comunidades negras
# Fecha Lugar
1 29 y 30 de septiembre de 2011 Medellín, Antioquia
2 2 de Octubre de 2011 Barranquilla, Atlántico
3 3 de octubre de 2011 Santander de Quilichao, Cauca
3 3 y 4 de octubre de 2011 Bucaramanga, Santander
4 5 de octubre de 2011 Guapi, Cauca
5 4 al 7 de octubre de 2011 Cartagena, Bolívar
6 5 y 6 de octubre de 2011 Villavicencio, Meta
7 7 de Octubre de 2011 Arauca, Arauca
8 8 de Octubre de 2011 Sincelejo, Sucre
9 8 de Octubre de 2011 Santa Marta, Magdalena
10 8 de octubre de 2011 Cali, Valle del Cauca
11 9 de octubre de 2011 Tumaco, Nariño
12 9 de octubre de 2011 Bogotá (población afro de Cundinamarca)
13 11 de octubre de 2011 Manizales, Caldas
14 15 de octubre de 2011 Quibdó, Chocó
Bogotá (comunidades de Huila, Tolima, Caquetá y
15 22 de octubre de 2011 Cauca)
16 27 y 28 de octubre 2011 Bogotá, protocolización de la Consulta
c) Inclusión de propuestas de modificación de los textos para los Decretos: El PPTP
procesó los principales aportes de cada una de las regiones, los cuales fueron llevados a
discusión en el equipo técnico de la Mesa Permanente de Concertación y de la Comisión
Consultiva de Alto Nivel.
d) Redacción textos. Con base en los aportes mencionados se identificaron las divergencias
y consensos; sobre estos últimos se procedió a redactar una nueva versión del texto
conciliado para ser sometida a la Mesa Permanente de Concertación y la Comisión
Consultiva de Alto Nivel. Igualmente, los disensos fueron presentados en dichos
escenarios para ser acordados con los altos funcionarios de cada institución.
e) Negociación final. En esta etapa, otras entidades del orden nacional se incorporaron al
proceso de concertación de los títulos de restitución. Entre ellas estaban los Ministerios
de Minas y Energía, Medio Ambiente, Defensa, Justicia y el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, instituciones que propusieron modificaciones
según sus competencias. Después de surtirse varios debates sobre los principales temas
de desacuerdo, se redactó un texto consensuado para ser sometido a la revisión final de
la oficina jurídica de Presidencia.
f) Revisión final en Presidencia: Los textos de los Decretos fueron revisados y ajustados
por la oficina jurídica de Presidencia después de sesiones de trabajo intensivas con el
PPTP, las instituciones competentes y representantes de las instancias de concertación
mencionadas.
31
g) Expedición y presentación pública: Los textos fueron firmados por el Presidente de la
República el día 9 de diciembre de 2011, en el tiempo límite previsto en el Artículo 205
de la Ley 1448 de 2011. Esta etapa culminó con un acto protocolario encabezado por el
Presidente de la República y Ministros que suscribieron estos Decretos y los
reglamentarios de la Ley 1448 de 2011. De este modo nacen el Decreto Ley 4633
(pueblos y comunidades indígenas), 4634 (pueblo Rrom) y 4635 (comunidades negras,
afrodescendientes, raizales y palenqueras).
�?� Conceptos y fundamentos de la Restitución de Derechos Territoriales
El Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada, elaboró en su
momento algunas nociones acerca de los términos de propiedad colectiva, posesión ancestral,
ocupación tradicional de grupos étnicos, las cuales fueron una de las pricipales bases para la
redacción de los decretos:
Tabla 5
Conceptos relacionados con la protección de tierras de grupos étnicos
Calidad del sujeto que la
Definición Prueba de la calidad
ejerce
Propiedad Colectiva de Grupos Étnicos
Es la que está en cabeza de una comunidad La comunidad étnica es titular del Es el título consignado en un documento
étnica, reconocida por la Constitución y la derecho fundamental al territorio, mediante el cual, de acuerdo a la evolución
Ley, ejercida sobre áreas determinadas del en tanto sujeto colectivo de histórica y normativa, la autoridad
territorio nacional en las que habitan o derechos, que tiene personería competente reconoce la propiedad sobre
realizan actividades sociales, económicas y jurídica, lo que le permite su un área determinada del territorio nacional
culturales. exigibilidad a través de la tutela y a las comunidades indígenas y negras.
otras acciones judiciales y 1. Resguardo indígena:
administrativas. a. Resolución de constitución
b. Título colonial y/o cédula real
c. Otros documentos.
2. Tierras colectivas de las comunidades
negras:
a. Resolución de adjudicación
b. Cédulas Reales
c. Otros documentos
Posesión Tradicional de Grupos Étnicos
Es el derecho ejercido por una comunidad La comunidad étnica es titular del Este derecho puede ser demostrado, de
étnica sobre las tierras que derecho fundamental al territorio, acuerdo a sus usos y costumbres, ó a través
tradicionalmente ocupan o utilizan de en tanto sujeto colectivo de de cualquier medio de prueba legalmente
alguna manera, en las cuales desarrollan derechos que tiene personalidad aceptado.
actividades económicas, sociales y jurídica, lo que le permite su
culturales, sin que necesariamente hayan exigibilidad a través de la tutela y
sido demarcadas y tituladas (Convenio 169 otras acciones judiciales y
OIT, Leyes: Ley 70/93, Ley 1152 de 2007). administrativas.
Ocupación Colectiva de Comunidades Negras
Es el asentamiento ancestral de las Es la comunidad negra que, en tanto Este derecho puede ser demostrado, de
comunidades negras sobre las tierras sujeto colectivo y titular del derecho acuerdo a sus usos y costumbres, o a través
baldías que son susceptibles de ser tituladas fundamental al territorio, posee una de cualquier medio de prueba legalmente
colectivamente en la cuenca del Pacífico o cultura propia, comparte una aceptado.
en zonas similares del país, en las cuales historia, tiene sus propias
32
desarrollan actividades económicas, tradiciones y costumbres, y ocupa
sociales y culturales, sin que ancestralmente un territorio
necesariamente hayan sido demarcadas susceptible de ser titulado
(Convenio 169 de la OIT, Ley 70 de 1993). colectivamente (Ley 70 de 1993).
Características que le permite a la
comunidad su exigibilidad a través
de la tutela y otras acciones
judiciales y administrativas.
El abandono en territorios étnicos afectados por la violencia y el desplazamiento.
“Ya no salimos a pescar de noche, tenemos miedo a ir a cazar al monte…
No sabemos qué armado se puede uno encontrar…�?
(Taller sobre afectación del territorio de las comunidades negras perteneciente a ASOCASAN).
“Por allá caminábamos mucho… ya no caminamos por temor�?
(Embera del Alto San Juan – Chocó)
La relación especial de las comunidades indígenas y negras con sus territorios y los recursos
contenidos en ellos, reconocida por la ConstituciónPolítica de 1991 y el Convenio 169 de la OIT,
hace que el abandono de estos territorios tenga un daño proporcionalmente mayor, expresado
en el quiebre de múltiples ámbitos individuales y comunitarios.
Teniendo en cuenta el carácter interdependiente del derecho fundamental al territorio de los
grupos étnicos con otros derechos como el derecho a la vida, desarrollo de su cultura, circulación,
administración étnica del territorio, consulta previa, y restitución, el concepto de abandono
incluye de manera explícita la diversidad de las formas de uso de los territorios colectivos, sitios
sagrados, bosques comunitarios, viviendas, cultivos, construcciones y caminos.
El carácter obligatorio del abandono del territorio en el desplazamiento se transforma en un
carácter obligatorio de la renuncia a la movilidad dentro del mismo; es decir que existe una
imposición de hecho, dada por el conflicto, para que se renuncie al legado que poseen las
comunidades étnicas y culturales, en cuyo seno reposan la autonomía, la autodeterminación y la
memoria. En consecuencia, las personas no siempre salen desplazadas, sino que se les reduce el
espacio vital, se limita su facultad de movilización, se cercena la capacidad de injerencia sobre
los recursos naturales y pierden soberanía sobre el territorio. La pérdida del control sobre las
distintas formas de la economía diaria, va desde los ciclos de las cosechas agrícolas y su
comercialización hasta la organización de las temporadas de pesca, que pueden estar a la base de
la seguridad alimentaria de las comunidades44.
Por tanto, la idea de abandono debe ser entendida por el Estado y las entidades, con el alcance
que los Principios de Restitución de Viviendas y Patrimonio de las Naciones Unidas, le dan a las
afectaciones que sufren los territorios en contextos de violencia: “Los Estados deben velar porque
todos los refugiados y desplazados internos gocen del derecho de regreso a sus hogares y de restitución de las
viviendas, las tierras y el patrimonio de que fueron desposeídos arbitraria o ilegalmente y a que establezcan
44P. Maurizio Pontín. Boletín No. 16 http://www.disaster-info.net/desplazados.
33
procedimientos jurídicos, administrativos y de otra índole para garantizar el ejercicio libre y justo de ese derecho,
incluido el establecimiento de mecanismos expeditos y eficaces para su realización�?45.
Todos estos elementos fueron tenidos en cuenta en el momento de la redacción de los Decretos
Ley, los cuales tienen las siguientes definiciones:
Tabla 6
Definiciones legales relacionadas con la Restitución
Derecho fundamental al territorio. El carácter inalienable, imprescriptible e inembargable
de los derechos sobre las tierras comunales de grupos étnicos y las tierras de resguardo deberá
orientar el proceso de restitución, devolución y retorno de los sujetos colectivos e individuales
afectados. El goce efectivo del derecho colectivo de los pueblos indígenas sobre su territorio.
en tanto la estrecha relación que éstos mantienen con el mismo. garantiza su pervivencia física
y cultural, la cual debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus
culturas, su vida espiritual, su integridad y el desarrollo autónomo de sus planes de vida.
Afectaciones territoriales. Son las acciones o violaciones vinculadas al conflicto armado
interno y los factores subyacentes y vinculados al mismo, en la medida que causen abandono,
confinamiento y despojo del territorio y otras formas de limitación al goce efectivo de los
derechos territoriales, la Ley de Origen, la Ley Natural, Derecho Mayor o Derecho Propio.
Hay dos tipos de afectaciones territoriales:
Abandono Despojo
Se entiende por abandono la afectación Se entiende por despojo la afectación
territorial que con ocasión del conflicto territorial en la cual, con ocasión del conflicto
interno armado, hay pérdida del acceso o interno armado, hay apropiación total o
disfrute de los lugares y espacios de uso y parcial del territorio para si�? o para un tercero,
aprovechamiento colectivo y, de aquellos de apropiación de los recursos naturales o
uso individual por parte de los integrantes de culturales del territorio, o de ambos,
la comunidad indígena. El confinamiento es empleando para ello medios ilegales. También
una forma de abandono. se consideran despojo aquellos negocios
jurídicos o actos administrativos que generen
afectaciones territoriales y daños, y que se
hayan producido por causa o con ocasión del
conflicto, o de sus razones subyacentes.
45Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas Para Los Derechos Humanos. 2005. Principios de Restitución de
viviendas y patrimonio a los refugiados y desplazados internos.
34
3. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y RESTITUCIÓN DE
LOS DERECHOS TERRITORIALES ÉTNICOS
3.1. Institucionalidad en materia de protección de territorios
A partir de todo el legado del PPTP en materia de protección de tierras y la ruta étnica de
protección, la actual política pública de restitución de derechos territoriales étnicos en el marco
de los Decretos Ley 4633 y 4635, plantea la necesidad de proteger territorios y prevenir futuras
afectaciones territoriales mientras se da la restitución judicial propiamente dicha. En este sentido,
son dos los escenarios de protección y prevención de afectaciones territoriales: La ruta étnica de
protección y las medidas cautelares (el proceso de restitución propiamente dicho se verá en el
siguiente punto).
La Ruta Étnica:
El proceso de protección patrimonial desde su inicio ha evidenciado una débil y cambiante
institucionalidad, particularmente, respecto de las entidades comprometidas en el tema de la
protección de territorios étnicos afectados por el conflicto e intereses de tipo económico; siendo
preciso señalar algunas situaciones que han dificultado tanto la formulación de la política pública
en la materia, como la apropiación y operación de mecanismos eficaces. A continuación, se
exponen los cambios surgidos de las modificaciones legales que a partir del año 2002, se han
producido de manera frecuente:
En la Ley 387/97 se responsabiliza al INCORA (ahora INCODER) y al Ministerio Público, de
llevar respectivamente un Registro Único de Predios Rurales abandonados por la población
desplazada–RUP y proteger al poseedor desplazado; este mecanismo no operó con oportunidad
y además no contenía elementos claves para el tratamiento diferencial de los territorios étnicos.
Luego, al expedirse el Decreto 2007en el 2001 reglamentario de la Ley, se involucró en aplicación
de la ruta colectiva a los Comités Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada –
CTAIPD, adicionando nuevas responsabilidades a su ya amplio quehacer, e igualmente se
comprometió al Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC, Catastros Descentralizados y a
las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos-ORIP, para que apoyaran la aplicación de este
mecanismo. El Decreto 2007, no exhortaba a las entidades para que consideraran a los territorios
étnicos como sujetos de la protección.
En el año 2003 el Decreto 1300 crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER,
el cual asumió funciones de 4 entidades (INAT-INCORA-DRI e INPA), sin el alistamiento
previo para ello y en un ambiente político institucional bastante inestable. Sin embargo, las
obligaciones en materia de protección de tierras y territorios pasaron del INCORA al
INCODER sin que se diera un cambio significativo en la dinámica y calidad de la respuesta,
tanto parala recepción de las solicitudes de protección yel trámite de las mismas, como para la
administración del sistema de información RUP a su cargo.
A lo anterior, se suma el hecho de que a pesar de la transferencia de responsabilidades de
INCORA a INCODER, relacionadas con la aplicación de procedimientos administrativos de
acceso y seguridad jurídica de territorios étnicos, nunca se hicieron las acciones pertinentes para
relacionar la información de los territorios titulados, con la información de necesidades
35
territoriales presentadas por las comunidades y la de afectación por el conflicto y el
desplazamiento.
Como se mencionó anteriormente, en el año 2007 se aprobó el Estatuto de Desarrollo Rural
(Ley 1152 de 2007), que reestructuraba el INCODER, y reformaba y trasladaba algunas de sus
competencias a la Superintendencia de Notariado y Registro, las ORIP, la Unidad Nacional de
Tierras -UNAT (creada por esta misma norma) y al Ministerio del Interior y de Justicia, entre
otras entidades. A mediados del 2007 y hasta fines de enero de 2008, se inicia un período de
transición que afectó la dinámica que traían los procesos de protección (rutas individual y
colectiva) impulsados desde el Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio, en coordinación
con las entidades e instancias de la Red Interinstitucional de Protección, el cual se ve perturbado
nuevamente, al ser declarado inexequible el estatuto y regresar las competencias en materia de
administración y protección de tierras y territorios a las entidades que originalmente la tenían.
Lo anterior demandó la generación de nuevas estrategias al interior de las entidades que
tienencompetencias en el tema, con el fin de conciliar la capacidad de respuesta institucional con
el crecimiento exponencial de las solicitudes de protección de derechos sobre la tierra y los
territorios.
Adicionalmente, con la expedición de la Ley de Justicia y Paz (975/05), se impartieron nuevas
competencias a la Superintendencia de Notariado y Registro, Fiscalía General de la Nación,
jueces y magistrados, Ministerio Público y Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación;
todo ello enmarcado en una institucionalidad que requería fortalecerse para hacer frente al gran
desafío que constituían las demandas exigidas por los procesos de protección y formalización de
derechos sobre tierras y territorios, así como los de restitución de bienes inmuebles.
En este contexto institucional la atención a la protección étnica ha tenido un bajo nivel de
respuesta, como lo evidencia el registro los datos en el Registro Único de Predios y Territorio
Abandonados –RUPTA manejado por el INCODER,mostrando regularmente porcentajes
mínimos en cuanto a número comunidades (sujetos colectivos) y áreas (territorios
colectivos)protegidas.
Actualmente, ya se encuentra implementado el RUPTA v2, el cual contiene las variables étnicas
para el ingreso de las solicitudes de protección de comunidades étnicas. A noviembre de 2012,
el INCODERha ingresado 70 casos al RUPTA.
3.2 Experiencias de acompañamiento comunitario e institucional en el proceso de
aplicación de medidas de protección de derechos étnico-territoriales
En el departamento del Chocó, el Proyecto adelantó un proceso encaminado a la validación y
aplicación de la ruta de protección de derechos territoriales étnicos afectados por la violencia y
el desplazamiento; para ello se focalizaron las comunidades étnicas de la zona del Alto San Juan,
municipio de Tadó; allí se trabajo con las comunidades indígenas Embera Katío organizadas en
36
el Cabildo Mayor -CAMAISCON46 y las comunidades negras del Consejo Comunitario Mayor
de ASOCASAN47.
El proceso se desarrolló a través de la realización de talleres cuyos temas y metodología de trabajo
fue previamente concertada con las autoridades y comunidades afectadas. Los talleres de
capacitación48 antecedieron las dinámicas de identificación para la construcción conjunta del
mapa (cartografía social) de afectaciones del territorio, los trámites de titulación y seguridad
jurídica pendientes y los conflictos de uso de espacios y recursos naturales con otras etnias y con
terceros asociados a economías extractivas.
Para ello, se requirió adaptar culturalmente las metodologías, en el caso de la comunidad Embera-
Katio que habla precariamente el español, se requirió de traductor del español a la lengua de esta
comunidad. Adicionalmente, se respetaron los espacios autónomos que las autoridades étnicas
solicitaron.
Finalizado el proceso de caracterización de las limitaciones y privaciones en campo con las
comunidades, se concertó sobre la información a consignar en el instrumento propuesto por el
PPTP para la presentación de las solicitudes de protección de territorios étnicos ante el
Ministerio Público - Formulario Único de Solicitud de Protección de los Derechos Territoriales
de Grupos Étnicos Afectados a Causa de la Violencia e Ingreso al Registro Único de Predios y
Territorios Abandonados – RUPTA-, y se acompañó a las autoridades indígenas y negras en la
presentación de las solicitudes ante la Defensoría del Pueblo en la ciudad de Quibdó, en el mes
de julio de 2008.
De otra parte se identificó en la zona del Alto Atrato chocoano la situación de vulnerabilidad
extrema en la que se encontraba el Consejo Comunitario Mayor de la Asociación Campesina
Popular del Alto Atrato – COCOMOPOCA49, comunidad que después de diez años de haber
emprendido el proceso de solicitud de titulación colectiva aún no le ha sido reconocido el
territorio por parte de la institucionalidad competente. Por ello, el PPTP definió en concertación
con la junta de este consejo comunitario, la formulación de una estrategia institucional para
apoyar la culminación del proceso; todo ello, en el marco de la presentación de la solicitud de
protección, teniendo en cuenta que ante la falta de oportunidad en la actuación institucional, en
la zona han iniciado acciones diversas empresas multinacionales de minería, presentando
licencias de explotación de oro50 y otros recursos naturales, desconociendo los derechos
territoriales de estas comunidades y poniendo en riesgo la sobreviviencia cultural y material de
46 El Cabildo Mayor de CAMAISCON, adscrito a la organización regional indígena Embera – Wounan – OREWA y conformado
por los resguardos de: Bochoroma - Bochoromacito, Mondo – Mondocito, Tarena, y Peñas del Olvido, agrupa ocho
comunidades en una extensión de 18.899 hectáreas.
47 El Consejo Comunitario Mayor de ASOCASAN, es conformado por 21 consejos comunitarios menores, 31 comunidades:
Playa de Oro, Angostura, El Carmelo, Tabor, Tapón, Yerrecuy, Mumbú, Bochoroma, Profundó, Manungará, Corcobado,
Uchitó, Guarato – Boraudó, Punta Igua, Gingaraba – Antón Marmolejo, La Playita – Peñas Blancas, Jíbaro, Pachito, Quiado,
Chacuante, Ibordo – candelaria, La Unión - Charco Negro, Agua Clara, Calabozo, La Esperanza – Tadocito, Burubata, Animas
– Animas Medio, La Y, Alto Chato – Monta Tadó y Campo Alegre, en una extensión de 54.517,5 hectáreas.
48 Los temas a tratar en los talleres fueron solicitados por las autoridades étnicas y preparados por los consultores del PPTP, en
términos generales versaron sobre los mecanismos de protección territorial, la consulta previa y los cambios legislativos en
materia de protección de territorios étnicos.
49 Organización Popular Campesina del Alto Atrato COCOMOPOCA, conformado por 3450 familias.
50 A esta zona han llegado compañías trasnacionales que buscan la explotación de los recursos naturales allí existentes. En el
campo de la minería, la compañía extranjera KEDAHDA S.A., - filial en Colombia de la trasnacional Anglo Gold Ashantiha
solicitado 156 permisos de exploración entre los años 2004 y 2007 sobre aproximadamente 650.000 hectáreas. Tales solicitudes,
coinciden parcialmente con el territorio en trámite de titulación colectiva a favor del Consejo Comunitario COCOMOPOCA.
37
las mismas. En diciembre de 2009, el INCODER, por solicitud de la Procuraduría General de
la Nación, se comprometió a adelantar oficiosamente, a partir del 20 de enero de 2010, la
Revocatoria de las Resoluciones No. 0584 y 996 de 2008 emitidas por la UNAT y dar trámite a
dicha solicitud de titulación.
En el Pueblo Motilón Barí, en el departamento de Norte de Santander, las acciones se
enmarcaron en la declaratoria de inminencia de desplazamiento de las áreas rurales de 14
municipios de la región del Catatumbo, expedida por el Comité Departamental de Atención
Integral a la Población Desplazada, quedaron incluidos los territorios indígenas del Pueblo
Motilón Barí. Por ello, el Proyecto asumió la tarea de facilitar el acercamiento entre las entidades
regionales y las autoridades indígenas51, definir una metodología de trabajo particular en campo
para explicar el alcance de la medida, los actores institucionales involucrados y la importancia de
contar con la información de parte de las comunidades sobre sus derechos territoriales, en la
idea de incluirlos en el informe de predios y territorios. Para ello, se hizo uso del estudio predial
realizado por la Unidad Administrativa Especial de Sistema de Parques Nacionales Naturales y
la información entregada por el INCODER.
La información organizada (informe parcial especial de predios y territorios) fue aceptada por
parte de las autoridades Barí, en ella se da cuenta, además de los dos resguardos constituidos, de
territorios indígenas por fuera de los resguardos, caracterización de la situación de ocupación del
Resguardo Motilón Barí y el dimensionamiento de la demanda potencial en cuanto a las
necesidades de saneamiento y ampliación requeridas por estas comunidades.
La actual Ruta Étnica
Sin embargo, en el marco de la actual política pública el escenario ha cambiado principalmente
para comunidades indígenas, pues la ruta étnica fue reglamentada en el Artículo 150 del Decreto
Ley 4633 de 2011, delimitando sus alcances y poniéndola en cabeza de la UAEGRTD y no del
Ministerio del Interior. De este modo, los objetivos principales de la actual ruta étnica para
comunidades indígenas, son:
Realizar el ingreso al RUPTA a cargo del INCODER;
Lograr la titulación (constitución, ampliación, saneamiento o reestructuración) preferente de
los territorios ancestrales;
Hacer la anotación de la medida de protección en el folio de matrícula inmobiliaria para
efectos publicitarios. En este sentido la Superintendencia de Notariado y Registro debe
asignar los códigos que harán posible realizar la anotación en el Folio de Matrícula
Inmobiliaria.
Como se observa, la Ruta Étnica ya no tiene los mismos alcances amplios que tenía antes (la
anterior versión de ruta étnica contenía por ejemplo una etapa llamada “activación de mecanismos de
protección�?, etapa que se eliminó pues para esos efectos estaría el proceso completo de restitución
judicial), sino que está delimitada a la coordinación interinstitucional para lograr la prevención.
Por su parte, para comunidades negras la Ruta Étnica no quedó mencionada en el Decreto Ley
4635, razón por la cual se debe seguir aplicando la versión propuesta por el PPTP y ordenada
51 ASOCBARI, Asociación de Caciques de la etnia Barí.
38
por la Corte Constitucional, es decir que la competencia sigue en cabeza del Ministerio del
Interior.
Las Medidas Cautelares
Una potente herramienta de la política pública, son las medidas cautelares, las cuales aplican
tanto para comunidades indígenas como negras y consisten en un mecanismo preventivo para
casos de riesgo inminente de afectaciones territoriales. Estas medidas se solicitan a los Jueces de
Restitución quienes pueden ordenar detener o suspender situaciones jurídicas o de hecho que
puedan en el futuro afectar los derechos de las comunidades étnicas, mientras se da el proceso
completo de restitución.
Al momento, la UAEGRTD ha presentado una medida cautelar para el caso del Consejo
Comunitario Bajo Mira y Frontera en Tumaco, Nariño, la cual fue fallada positivamente por el
juez de restitución y se logró evitar un desplazamiento de unos integrantes de la comunidad.
Igualmente se avanza en la presentación de otras medidas cautelares para proteger indígenas y
negros como son los casos de Alto Andágueda (Chocó) y el Consejo Comunitario Alto Mira y
Frontera en Tumaco, Nariño, respectivamente.
3.3 La Institucionalidad en materia de Restitución de Derechos Territoriales
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas –
UAEGRTD, cuenta recientemente con una Dirección de Asuntos Étnicos –DAE y dos
coordinaciones; una de comunidades indígenas y otra de comunidades negras, dependencias que
según los Decretos Ley son las encargadas de gestionar la restitución de los derechos territoriales
a través del ingreso al registro de tierras despojadas de los casos y posteriormente llevarlos a los
Jueces de Restitución. En el actual marco jurídico la Unidad de Restitución de Tierras es la
encargada de gestionar, lo que implica realizar el trámite y los procedimientos pertinentes a las
solicitudes de restitución de territorios étnicos. En este sentido, es la encargada de recibir las
solicitudes, focalizar los casos, avanzar en el proceso de recolección de pruebas (caracterización
de afectaciones territoriales), elaborar la demanda y representar el caso ante el juez. Existe un
paso anterior o intermedio y se trata, dependiendo del caso, de la posibilidad de solicitar medidas
cautelares al Juez de Restitución. En la sentencia de restitución, el Juez puede vincular a tantas
entidades del Estado como considere pertinentes según la dinámica de abandono y/o despojo y
los impactos que estos produjeron. De manera que aunque la Unidad de Restitución de Tierras
puede ser vinculada, también lo puede ser el INCODER, la Unidad de Atención y Reparación a
las Víctimas, entre otras. En síntesis, la gestión de la restitución y de la protección quedan en
Para avanzar en sus objetivos, la Dirección de Asuntos Étnicos –DAE a lo largo del año 2012
se ha ido adecuando y fortaleciendo con el propósito de iniciar a partir del 2013 los estudios
denominados por el Decreto la “Caracterización de afectaciones territoriales�?, que bajo la actual
política pública, tiene como principal objetivo recolectar las pruebas suficientes para llevar a los
jueces de tierras al convencimiento pleno y alcanzar así a la restitución de derechos territoriales.
En el punto final del presente documento, se ampliaran los objetivos de la Dirección de Asuntos
Étnicos –DAE de la UAEGRTD de cara a la nueva institucionalidad.
39
4. TERRITORIOS ÉTNICOS TITULADOS Y EN PROCESO DE
TITULACIÓN
En este capítulo, se presenta un estado del arte de los resguardos indígenas constituidos
(teniendo en cuenta la etnia, extensión y ubicación), así como de los territorios de comunidades
negras que se han adjudicado entre 1996 y el año 2008 en el país principalmente en la cuenca del
Pacífico y los valles interandinos. Posteriormente, se señalan los territorios que aun están en
trámite de titulación a partir de las fuentes institucionales facilitadas por la extinta Unidad
Nacional de Tierras Rurales52, y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGACen convenio
con la Agencia Nacional de Hidrocarburos –ANH.
Si bien hay un avance significativo en la titulación colectiva a las comunidades indígenas y negras,
existen trámites de titulación que no se han resuelto y que constituyen procesos de
reconocimiento de territorios ancestrales para estas comunidades. Como analizaremos más
adelante, la mayoría de las solicitudes no cuentan con estudios de tenencia y demarcación y por
tanto, desde las fuentes de información institucional no se conoce con precisión las hectáreas
requeridas por los grupos étnicos. En regiones como el Pacífico Sur, Antioquia, Orinoquía,
Cauca y Huila estas, coinciden con zonas altamente afectadas por el conflicto armado y el
desplazamiento. Este hecho configura un grave riesgo para la pérdida del territorio dada la
combinación de territorios no reconocidos, violencia, pérdida de gobernabilidad por parte de las
autoridades étnicas y desplazamiento forzado.
4.1 Resguardos Indígenas titulados:
De acuerdo con el Censo DANE (2005), “la población indígena se ubica en resguardos legalmente
constituidos, en las parcialidades indígenas, o en territorios no delimitados legalmente. Principalmente en las
regiones naturales como la selva, las sabanas naturales de la Orinoquía, los Andes colombianos, en los valles
interandinos y en la planicie del Caribe�?53.
En este sentido, hay que tener en cuenta que existe una diferencia entre las regiones con mayor
porcentaje de población indígena respecto del total de habitantes y las regiones en las cuales esta
población se ubica mayoritariamente en relación al total de la población indígena del país. En el
primer caso, los departamentos con mayor porcentaje de indígenas son Guainía, Vaupés,
Amazonas, Vichada, Sin embargo, en departamentos como La Guajira, Cauca y Nariño se
concentra aproximadamente la mitad de los indígenas del país.
De acuerdo con el DANE, ha crecido la presencia de las comunidades indígenas en las ciudades
grandes y en las cabeceras municipales pequeñas, entre los motivos que identifica la fuente citada
se cuenta el agotamiento de las tierras de los resguardos especialmente en la zona andina, y el
52 Grupo de empalme INCODER – UNAT. Noviembre de 2012.
53 DANE. 2005 Colombia, una nación multicultural. En este informe también se señala con base información del IGAC, que
la población indígena del país está presente en 257 de los 1101 municipios y 20 corregimientos departamentales, es decir en el
23%.
40
desplazamiento forzado, principalmente en regiones como la Sierra Nevadade Santa Marta y del
Urabá y en los departamentos de Cauca, Córdoba, Guaviare, Nariño y Putumayo.
Como ya se mencionó, a la fecha de elaboración del presente estudio se han constituido 702
resguardos indígenas que ocupan un área aproximada de 28599.893 hectáreas54. Para el
INCODER (2006) el área total titulada y ampliada a favor de las comunidades indígenas es de
31519.966 hectáreas. La Dirección de Asuntos Indígenas Minorías y Rom del Ministerio del
Interior, estima en 54 los resguardos de origen colonial que aún no se han re-estructurado y que
se ubican en la zona andina del sur del país, sobre la parte alta de la Cordillera Occidental y su
piedemonte; específicamente en jurisdicción de 26 municipios de los departamentos de Nariño,
Putumayo, Cauca y Caldas. Sin embargo, la fuente oficial no da cuenta del área territorial que
éstos abarcan ni del número de familias que los habitan, por lo cual no es posible analizar con
mayor precisión el impacto del desplazamiento en los resguardos coloniales.
54 El sistema de información del IGAC - ANH no tiene geo referenciados 12 resguardos indígenas.
41
Mapa 1
Resguardos Indígenas Constituidos en Colombia55
55Cabe resaltar que los 54 resguardos Coloniales (2006, Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del
Interior y de Justicia) no están geo referenciados, por tanto no se incluyen en el mapa que ilustra la ubicación de los territorios
indígenas formalizados en el país.
42
4.2 Tierras Colectivas de Comunidades Negras adjudicadas
Las comunidades negras o afrocolombianas representan el 10% de la población nacional con un
total de 4261.996 personas (DANE, Censo 2005). Dentro de estos se pueden reconocer grupos
diferenciados culturalmente y por su ubicación geográfica:
Es muy relevante la población negra o afrocolombiana que se ubica en el andén del Pacífico
colombiano, región que también se conoce como el Chocó Biogeográfico, caracterizada por
losbosques húmedos ecuatoriales, cuencas hidrográficas, esteros, manglares y litorales de
gran importancia ecológica; en esta zona se han formalizado 169 títulos de tierras colectivas
que tienen un área por resolución de adjudicación de 5275.14556.
ii) Los Raizales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, comunidad
con fuerte influencia antillana por su ubicación isleña; en esta región declarada por la
UNESCO como área natural protegida57, no se han realizado procedimientos de titulación
colectiva.
iii) La comunidad de San Basilio de Palenque, reconocida por la UNESCO como patrimonio
inmaterial de la humanidad; los palenqueros mantienen una lengua propia y han defendido
un proyecto cultural que reproduce el ser herederos del primer pueblo libre de América, sin
embargo, paulatinamente han perdido su territorio ancestral ubicado en las estribaciones de
los Montes de María58.
iv) El grupo conformado por la población que reside en las cabeceras municipales o en las
grandes ciudades.
56 Grupo de Empalme INCODER – UNAT (Noviembre de 2012). Cabe señalar que en el año 2007, el INCODER reportaba
en sus bases de datos un total de 6560.312 has tituladas a las comunidades negras.
57 El Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, fue declarado por la UNESCO en su totalidad como Reserva
Mundial de la Biósfera Seaflower en el año 2000.
58 El territorio de la comunidad de San Basilio de Palenque a principios del siglo pasado se extendía hasta Ovejas -Sucre, sin
embargo, en la actualidad se circunscribe al casco corregimental del mismo nombre en jurisdicción del municipio de Mahates
en Bolívar. El título colectivo de esta comunidad está en trámite ante el INCODER.
43
Mapa 2
Territorios Colectivos de Comunidades Negras adjudicados.
44
5. EL CONFLICTO ARMADO INTERNO Y SUS EFECTOS EN LOS
TERRITORIOS ÉTNICOS
“Arrancar de la tierra, desenraizar el paisaje, romper el paisanaje; hacer que nos reguemos los que llevamos el
mismo paisaje por dentro, los paisanos�? (….) “Es también cortar la savia, arrancarnos del árbol que nos une y
da sentido a nuestra existencia, porque nosotros somos como el tronco con todas sus ramas y se nos está
matando�? (Líderes comunitarios del Pacífico, 2007 en: Primero las Víctimas. 2007)
Si bien en el contexto general hay disminución de las cifras sobre desplazamiento, en zonas
donde históricamente se presentaban bajos niveles de afectación se ha agudizado la
confrontación generando desplazamiento. Esto parecería indicar que la mejora en las
condiciones de seguridad en el país se ha dado a expensas de la intensificación de la
confrontación armada en áreas específicas del territorio nacional.
Para dimensionar el impacto del desplazamiento en el país, basta señalar que en promedio
203.000 personas- equivalentes a 45.000 hogares- han tenido que huir de sus lugares de residencia
cada año59. El 45.8% de los hogares en situación de desplazamiento poseen jefatura femenina,
proporción que supera lo presentado por el nivel nacional para la población en general, que
alcanza el 30% según el Departamento Nacional de Estadística (DANE)60. El 39% de la
población afectada por el desplazamiento es menor de 18 años y el 93% proviene de origen rural
o semi-rural (equivalente al 20.4% de la población rural de país). Se estima que el 10.7% de la
población desplazada pertenece a grupos étnicos, 8.7% corresponde a comunidades afro
descendientes y 2% a comunidades indígenas; sobre esta población el desplazamiento ocasiona
graves impactos, entre otros, alteraciones en sus estructuras tradicionales y debilitamiento de sus
autoridades, poniendo en riesgo la supervivencia de sus culturas61.
El desplazamiento forzado ha incidido de forma particular en las comunidades étnicas y sus
territorios. Se conocen diversos estudios institucionales y académicos que caracterizan el daño y
las violaciones que ha ocasionado este flagelo a las comunidades indígenas y negras, sin embargo,
los informes y balances que conocemos en el país, aún se quedan cortos en la comprensión de
los impactos y las vulneraciones ocasionadas por este grave delito.
Precisamente, el Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada ha
desarrollado un ejercicio de cruce y contrastación de información de fuentes diversas con el fin
de configurar un escenario de actuación propio y de las entidades competentes asesoradas por
59El promedio de personas por hogares se establece de la tendencia registrada en el RUPD, donde se encuentra que un hogar
está conformado por 4 o 5 personas, corte 30 de septiembre de 2008. Se excluye del promedio el año 2008.
60Censo General 2005, en http://www.dane.gov.co/censo/files/libroCenso2005nacional.pdf.
61Datos acumulados en el RUPD- ACCIÓN SOCIAL para los años 1997 a 2007.
45
el Proyecto, así como para brindar herramientas técnicas a las organizaciones, comunidades y
autoridades étnicas que faciliten el análisis del impacto del conflicto armado sobre estos
territorios y la necesidad urgente de adelantar mecanismos efectivos de protección de los
derechos étnicos, principalmente del derecho fundamental al territorio.
En este capítulo se presentan los principales resultados de los cruces de información entre los
150 municipios más afectados por expulsión62 y los territorios étnicos titulados y en trámite, en
contraste con la situación de violencia referenciada por otras instituciones del Estado y de
carácter internacional, complementada con las fuentes de información de organizaciones de la
sociedad civil que hacen seguimiento a la situación de los grupos étnicos afectados por la
violencia y, particularmente, por el desplazamiento forzado. En síntesis, a continuación se analiza
el estado legal de los territorios étnicos, en relación con la condición de vulnerabilidad de las
comunidades negras, los pueblos indígenas y sus autoridades, en municipios y contextos
territoriales, en los cuales el conflicto armado y el desplazamiento han incidido notablemente en
el ejercicio de autoridad propia y con esto, en la posibilidad que tienen los grupos étnicos de
permanencia en sus territorios.
Análisis a partir de fuentes contrastadas
Cabe anotar, que los territorios étnicos, tal como lo afirma la Organización Indígena de
Colombia -ONIC (2008) “son el escenario donde confluye la disputa territorial y la confrontación armada
entre las FFAA, las guerrillas, los grupos paramilitares y de delincuencia común�?. No obstante la dimensión
de esta problemática de control territorial no existen fuentes ni sistemas de información para
estimar el impacto real del desplazamiento en los territorios y grupos étnicos.
A pesar que en los municipios y departamentos del país más expulsores de población, la
existencia de territorios étnicos titulados y en trámite es una característica recurrente, no alcanza
a inferirse con suficiente precisión, a partir de los datos del Sistema de información de la
Población Desplazada -SIPOD, cuáles son las comunidades y los resguardos o tierras colectivas
afectadas por el desplazamiento forzado de manera total o parcial. Similar es el caso del Registro
Único de Predios y Territorios RUPTA - INCODER, el cual es, como dicho, otra importante
fuente de captura de información pero que está en proceso de adecuar sus variables para
caracterizar la afectación territorial étnica.
Es por esto, que el presente contexto es ante todo un ejercicio de aproximación a escala
municipal, en función del número de personas expulsadas, la existencia y área de territorios
colectivos y resguardos y el porcentaje del área rural municipal configurada en territorio étnico 63.
A partir de estas variables se infieren los posibles territorios afectados, principalmente con base
en los porcentajes que representan en la muestra estudiada y en el total nacional. En
correspondencia, podemos plantear a manera de hipótesis, que los municipios y departamentos
62 Con base en el Sistema de información de la Población Desplazada -SIPOD con corte al 30 de septiembre de 2008. El
grupo de los 150 municipios más expulsores concentra el 70% (1.890.975) de la población desplazada registrada en dicho
sistema (2.703.550).
63 Hallar el porcentaje rural del área que cada municipio tiene configurado en resguardo o tierra colectiva de comunidades negras,
no es un procedimiento sencillo cuando los territorios étnicos están en jurisdicción de varias municipalidades. En las bases de
datos del IGAC – ANH, este dato se estima por el área cartográfica y no por el área que incluye las resoluciones de titulación.
A esto se le suma la carente demarcación de los territorios étnicos, que sin duda, son un factor de vulnerabilidad, especialmente
en zonas traslapadas con el Sistema Nacional de �?reas Protegidas, las Reservas Forestales y las zonas de proyectos
agroindustriales a gran escala, entre otros.
46
del país más afectados por el desplazamiento forzado coinciden con la existencia de territorios
étnicos dentro de su jurisdicción (ver mapas 5 y 6).
Sin embargo, antes de detallar las variables utilizadas, cabe señalar que los datos estudiados y
contrastados entre sí no provienen de fuentes de información que representen la totalidad de los
temas estudiados, es decir, ni en lo referido a la situación legal de resguardos y tierras colectivas
de comunidades negras, ni en lo concerniente a las dinámicas de desplazamiento forzado. Las
bases de datos del IGAC – ANH con base en la información del INCODER como señalaremos
posteriormente, tienen deficiencias en lo que a trámites de constitución, ampliación, saneamiento
y reestructuración se refiere y, como ya se mencionó, las cifras que arroja el SIPOD no provienen
de una diferenciación étnica de la población afectada. Por el contrario, este sistema de
información arroja cifras totalesque hasta la actualidad no considera como unidad de análisis del
fenómeno de desplazamiento los territorios de las comunidades negras y de los pueblos
indígenas.
Adicionalmente, la disparidad entre las fuentes de información analizadas se relaciona con la
información de origen predial catastral, teniendo en cuenta que para el levantamiento de
información cartográfica, el IGAC divide los resguardos de acuerdo con la formación predial
municipal, que en las zonas rurales está en su mayoría desactualizada. Es decir, que un resguardo
ubicado en jurisdicción de dos o más municipios tiene una identificación (número predial) que
varía de acuerdo a los límites político - administrativos y en algunos casos se contabiliza como
si se tratara de varios resguardos.
El criterio de densidad poblacional supone una gran probabilidad de que el desplazamiento en
departamentos como Amazonas, Vichada, Vaupés y la Guajira afecte especialmente a las
poblaciones indígenas. Similar es el caso del departamento del Choco64, el cual tiene una dinámica
de expulsión importante en el panorama nacional y al mismo tiempo un gran porcentaje de su
área configurada en territorios colectivos de comunidades negras con lo cual es posible afirmar
que se ha ocasionado un grave impacto sobre esta población.
A continuación, profundizamos en las cifras que sustentan la gravedad y los impactos del
desplazamiento forzado sobre las comunidades étnicas y diferenciamos el impactos en tanto
territorios titulados a los grupos étnicos y territorios en trámite, teniendo en cuenta si se trata
de comunidades negras - afrocolombianas o indígenas.
5.1 Pueblos Indígenas
“…Cuando llegue el tiempo en que los indios se queden sin tierra y también los árboles, se comprenderá que
todo principio tiene su fin y todo fin su principio, porque en la vida no hay nada suelto, nada que no esté atado
a las leyes de la existencia, porque todo está entrelazado como el sendero enramado del mono�?
Pensamiento del pueblo‘ W’ua. Bogotá, 20 de junio de 2005.
Los Pueblos Indígenas, hoy en menor o mayor grado, mantienen características particulares que
los diferencian del resto de los colombianos: lenguas propias, cosmovisión, costumbres y formas
64De acuerdo con el Sistema de Información de la Población Desplazada –SIPOD (septiembre 30/2008), el Chocó ocupaba el
séptimo puesto entre los departamentos más expulsores de población. En el 2005 ocupó el quinto lugar y en el 2006 el sexto.
47
tradicionales que rigen su vida cotidiana. El desplazamiento afecta no solamente a las familias, a
las autoridades y líderes que deben abandonar sus territorios, sino a las propias comunidades, ya
que estos pueblos están unidos por fuertes vínculos étnicos, territoriales y culturales, alterando
su estructura social. Cabe mencionar que las afectaciones como resultado del conflicto armado,
generan debilitamiento en la integridad étnica de los estos pueblos como sujetos colectivos de
derechos.
La Organización Indígena de Colombia -ONIC registra un incremento importante del
desplazamiento indígena del país en el 2002; de 54 indígenas desplazados(as) durante el 2001, se
pasó a 9.120 personas un año después, según el reporte del Sistema de Información de Derechos
Humanos de esta organización -SISDHO; durante el 2003, la cifra se redujo (1.157), con un
incremento en el 2004 (10.519) y un repunte en el 2005 (28.570 personas); durante el 2005 se
desplazó aproximadamente el 50% de la población indígena desde 1996, y en el 2006,se registra
un crecimiento menor del desplazamiento indígena (8.170).
Por su parte, el Sistema de Información de Acción Social sobre desplazamiento -RUPD, indica
un incremento en el período 2001-2002, seguido de una disminución en el 2003, un aumento en
2004 y un crecimiento menor constante hasta el 2006, expresado en la siguiente progresión de
cifras de población desplazada indígena: 6.763 (2001), 8.522 (2002), 5.606 (2003), 9.978 (2004),
7971 (2005), 1998 (2006) para un total de 40.838 personas.
En el grupo de los 150 municipios más expulsores existen titulados 436 resguardos indígenas en
jurisdicción de 77 municipios. Esto quiere decir, frente a la muestra analizada, una coincidencia
del 51.3%. Si se compara el resultado en tanto hectáreas ubicadas en estas zonas de
desplazamiento forzado y las tituladas en el total nacional, la relación es del 24% dado que los
resguardos mencionados suman un total de 7457.939 has.
Gráfica 1
En la muestra analizada (los 150 municipios más expulsores), más de la mitad poseen resguardos
titulados en sus áreas rurales.
El porcentaje de hectáreas es relativamente bajo, teniendo en cuenta que estas regiones altamente
expulsoras no incluyen los resguardos amazónicos y que el cruce cuantifica únicamente las
hectáreas tituladas en resguardo por municipio. Ejemplo de esto son los municipios de Riohacha
y Dibulla (Guajira), con una dinámica sostenida de desplazamiento, principalmente de
48
comunidades Wayúu del resguardo de la Alta y Media Guajira, el cual tiene más de un millón de
hectáreas, pero sólo 107.208 corresponden a los municipios mencionados como expulsores.
De este cruce se pueden hallar otros datos que alertan sobre la alta coincidencia de los fenómenos
de violencia en los territorios de las comunidades indígenas. Si en el país existen alrededor de
650 resguardos65 y 436 están ubicados en municipios altamente afectados por la violencia,
significa que el 67% de los resguardos del país tienen altas probabilidades de estar vulnerados
por el desplazamiento forzado.
Tabla 7
Resguardos titulados en jurisdicción de los 150 municipios más expulsores
Puesto en Resguardos
TOTAL �?rea
los 150más Titulados
Departamento Municipios Personas cartográficas
expulsores - por
Expulsadas por municipio
SIPOD municipio
Valle del Cauca Buenaventura 2 60878 11 12448,82903
Magdalena Santa Marta 3 49569 1 98340,30576
Córdoba Tierralta 4 45928 2 113037,083
Antioquia Turbo 5 40758 2 6513,58472
Chocó Riosucio 6 40224 8 204283,6732
Cesar Valledupar 7 32095 4 100412,2776
Magdalena Fundación 11 28368 1 38550,08015
Putumayo Puerto Asís 12 26137 6 10423,21579
Arauca Tame 13 24218 14 62093,98508
Magdalena Ciénaga 14 23529 2 42004,54375
Antioquia Apartadó 15 22821 2 299,2503325
Putumayo Valle Del Guamuez 16 22065 2 945,0737115
Cesar Agustín Codazzi 17 21016 2 6928,009326
Guaviare San José Del Guaviare 18 20616 12 588025,6683
Nariño El Charco 19 20596 4 4706,80532
Caquetá San Vicente Del Caguán 23 19605 1 10713,99965
Chocó Bojayá 25 19255 9 208028,0413
Nariño Tumaco 26 19229 10 41128,32731
Chocó Quibdó 29 18467 14 13586,90041
Chocó Quibdó 29 18467 14 74952,37375
Caquetá Florencia 32 16941 2 1616,302772
Tolima Ríoblanco 34 16430 1 412,4809138
Córdoba Puerto Libertador 36 15588 1 2632,578218
Putumayo Puerto Guzmán 37 15144 6 73554,96632
Antioquia Mutatá 42 14300 4 40769,18719
Putumayo Orito 43 13839 10 25477,38889
Antioquia Ituango 44 13661 2 6322,066789
Antioquia Dabeiba 46 12787 12 79142,01056
La Guajira Riohacha 47 12772 5 98033,7871
65No incluye los 54 resguardos de origen colonial sin reestructurar, de los cuales no se tienen datos espaciales que permitan el
cruce con la metodología.
49
Antioquia Urrao 48 12709 4 30384,27434
La Guajira Dibulla 51 12158 2 107208,3808
Putumayo San Miguel 52 12062 3 2989,842992
La Guajira San Juan Del Cesar 53 12036 2 23918,31925
Antioquia Frontino 56 11032 6 45521,03302
Norte Santander El Tarra 57 10883 1 4367,004833
Caquetá La Montañita 59 10561 3 653,6382908
Meta Mapiripán 61 10435 6 42636,04236
Valle del Cauca Tulúa 62 10375 1 42,67905182
Antioquia Necoclí 63 10371 2 2559,982213
Caquetá Puerto Rico 64 10315 3 1553,529475
Norte Santander Convención 68 9991 2 51684,4497
Caquetá Curillo 71 9521 2 91,61227622
Tolima Planadas 74 9509 1 4908,14253
Cauca Buenos Aires 76 9494 3 1061,755012
Nariño Barbacoas 79 9168 17 132503,7144
Chocó Carmen Del Darién 82 8743 4 63953,93954
Putumayo Puerto Caicedo 83 8515 5 4642,599917
Arauca Arauquita 84 8472 5 2206,976528
Magdalena Aracataca 87 7980 2 112663,7333
Putumayo Villa Garzón 89 7786 9 2015,074245
Putumayo Leguízamo 94 7271 13 332589,47
Caquetá San José Del Fragua 95 7176 4 2654,193272
Arauca Arauca 99 7013 4 23169,9374
Antioquia Chigorodó 100 6879 2 11632,75568
Caquetá Milán 101 6854 7 4195,842221
Caquetá Solita 103 6728 1 332,4128133
Cauca López 111 6351 3 17811,60756
Tolima Natagaima 112 6328 24 7794,718849
Meta Mesetas 113 6299 2 6692,11151
Antioquia Tarazá 114 6259 2 6283,481904
Vichada Cumaribo 115 6230 28 3319906,606
Arauca Saravena 117 6139 2 10646,59638
Tolima San Antonio 121 6103 1 289,7137906
Chocó Unguía 123 5897 3 3695,257335
Caquetá Solano 126 5766 14 620176,8953
Meta La Macarena 127 5755 1 55945,71459
Guaviare El Retorno 128 5738 2 749,3533428
Tolima Ortega 129 5651 16 5178,520529
Meta Uribe 130 5648 2 2207,806716
Tolima Coyaima 132 5589 26 6149,815969
Chocó Alto Baudó 133 5568 7 133928,3188
Guaviare Miraflores 135 5489 8 213925,0646
Cesar Becerril 137 5420 2 23982,33898
Chocó Istmina 138 5354 2 30478,82141
Huila Neiva 139 5269 1 555,5410107
Putumayo Mocoa 143 5161 10 9274,182968
Chocó Acandí 144 5125 2 4742,506855
50
TOTAL 77 1080479 436 7457939,106
Gráfica 2
Resguardos en
214 los 150 mpios.
mas expulsores
Resguardos en el
resto delpais
436; 67%
En el grupo de los 150 municipios más expulsores del país se ubican más de la mitad de los resguardos
titulados a los pueblos indígenas.
Como se observar en el mapa 5, en estas zonas afectadas por desplazamiento se ubican entre
otros, resguardos del corredor de la región del Pacífico de las etnias Embera,Chamí, Katíos,
Wounana y Eperara Siapidara, así como de las comunidades Awá de Nariño y el pueblo
Guayabero de los resguardos del Meta y Guaviare.
51
Mapa 3
Resguardos indígenas titulados en jurisdicción de los 150 municipios más expulsores
de población desplazada
Sin embargo, desde las variables político administrativas, el análisis de estas territorialidades
puede verse limitado, teniendo en cuenta que las comunidades indígenas se ubican o bien en
grandes territorios o en comunidades dispersas y asentadas en pequeñas extensiones. Por tanto,
los resguardos no sólo hacen referencia a grandes unidades espaciales y socioculturales, como es
el caso de los amazónicos y guajiros. En otras zonas del país como Huila, Tolima y Cauca las
áreas tituladas y en trámite expresan una territorialidad fragmentada en medio de espacios
anteriormente habitados por los grupos étnicos, pero que por diversos factores han sido
paulatinamente colonizados por otros actores. En este sentido, variables como la densidad
poblacional podrían proporcionar aún más elementos para inferir estas graves situaciones.
En cuanto a las causas del desplazamiento, la ONIC (2007) señala que en la población indígena
en el 90% de los casos corresponde a: 1) las amenazas (45,8%); 2)las masacres y asesinatos (12%);
3)el uso de las comunidades como escudos humanos en medio de enfrentamientos (24,3%); y 4)
el reclutamiento forzoso de la población más joven (5,6%). Vale la pena señalar que entre las
52
amenazas y los enfrentamientos suman un poco más del 70% de los motivos de desplazamiento
indígena66.
En el cruce con el grupo de los 150 municipios más expulsores, se reflejan las diferentes
modalidades de desplazamiento identificadas en la Directriz de Atención Diferencial a la
Población Indígena en Riesgo o en Situación de Desplazamiento67. Las situaciones de conflicto
armado que se presentan en los lugares de origen de los grupos étnicos, afectan tanto al individuo
como a su grupo familiar y por lo tanto conllevan la búsqueda de lugares de refugio a donde
desplazarse junto con su núcleo familiar y en muchas ocasiones con toda la comunidad.
De manera preferente, los lazos de parentesco y las condiciones de afinidad cultural y territorial
conllevan el desplazamiento al interior del mismo territorio o hacia comunidades indígenas vecinas ; en este
caso las familias se movilizan al interior del mismo resguardo o territorio tradicional a partir de
vínculos de parentesco. Las relaciones familiares y culturales, el mantenimiento de redes
familiares, de comercio y la existencia de rasgos culturales comunes, orientan a las familias al
momento de generarse un desplazamiento68.
En los casos de resguardos y comunidades étnicas que comparten territorios fronterizos con
países vecinos, se configura el desplazamiento transfronterizo; se presenta en departamentos como
Chocó, Norte de Santander, Arauca, Putumayo, Nariño, Guajira, Amazonas y Guainía. En este
caso es de resaltar el derecho a la doble nacionalidad que se le reconoce a las comunidades
indígenas que comparten territorios fronterizos69.
Cuando la dinámica del conflicto genera situaciones en las cuales los mecanismos de resistencia,
mimetización y movilización hacia comunidades vecinas se vuelven insuficientes, se generan
desplazamientos hacia las cabeceras municipales y las grandes ciudades; este desplazamiento se
tipifica como desplazamiento hacia cascos municipales o urbanos con varias modalidades:
unifamiliar o masiva, dependiendo si la movilidad es realizada por una familia o un grupo de
familiar quese ven forzadas a no quedarse en su territorio por el temor a las presiones y amenazas,
produciéndose desplazamientos colectivos.En los últimos tres años se viene presentando el
desplazamiento a centros urbanos como Medellín, Cali, Bogotá, Pereira Armenia, Santa Marta,
Barranquilla, San José del Guaviare y Arauca; este tipo de desplazamiento en muchas ocasiones
se encuentra asociado al fenómeno creciente de la mendicidad indígena.
En los casos en que se presentan amenazas y violaciones de derechos a líderes, se configura el
desplazamiento cualificado de líderes y autoridades indígenas; esto debilita el accionar ancestral
de las autoridades en el manejo interno de las comunidades y la gobernabilidad ejercida en sus
territorios, en la relación y representación de estos con la institucionalidad externa70.
662005 – 2007. Plan estratégico para la prevención, atención, reparación y estabilización de los pueblos indígenas desplazados
forzosamente o en riesgo de desplazamiento.
67 La Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior en un esfuerzo conjunto con ACNUR y en el marco de un
proceso de concertación con las comunidades indígenas del país, formuló la Directriz Indígena, la cual desde un enfoque
diferencial propone herramientas para la atención integral a la población en situación de desplazamiento o riesgo.
68Casos como el de los Kankuamos que se desplazaron hacia el resguardo Arhuaco de María Agola y el de los indígenas del
Putumayo que se desplazaron hacia Nariño.
69 Esto se plantea en el artículo 96 de la Constitución Política de Colombia, lo cual fortalece el tratamiento diferencial en los
procesos de repatriación y atención en las fronteras para los indígenas.
70Este fenómeno afecta los esfuerzos de construcción de autonomía y desarrollo institucional indígena que han venido siendo
apoyados por diferentes entidades oficiales y privadas, dejando a las comunidades desprotegidas, los procesos estancados,
53
Los desplazamientos masivos en las poblaciones étnicas implican la pérdida territorial, de
autonomía y gobernabilidad, generando mayor vulnerabilidad. Cuando esto sucede, se afecta el
sentido de colectividad y la imposibilidad de continuar recreando su cultura.
Finalmente, la modalidad de comunidades bloqueadas y sitiadas se presenta en los casos en que
la presión de los grupos armados en su intención de ejercer control territorial y poblacional,
conlleva afectaciones a la movilidad y acceso a servicios, obligando a la población a permanecer
en un lugar sin poder transitar libremente por sus territorios o por fuera de ellos, impidiéndoles
el desarrollo de sus actividades culturales, económicas, comunitarias, el acceso a servicios del
Estado o la adquisición de bienes necesarios para sobrevivir.
El seguimiento efectuado por la ONICpermitió conocer en el 2005 el bloqueo de al menos el
60% de los pueblos indígenas del país, que afectó aproximadamente a 235.000 personas quienes
fueron sometidas a restricciones al libre tránsito y al paso de alimentos, medicamentos,
combustible, bienes y servicios y ayuda humanitaria71. Según información de esta fuente
presentada en la “Misión Internacional de Verificación sobre la Situación humanitaria y Derechos Humanos
de los Pueblos Indígenas de Colombia�?, 63.000 indígenas sufrieron de confinamiento en el período
comprendido entre enero y junio de 2006. Los pueblos más afectados por el confinamiento
fueron: Los Yagua, Tikuna y Kokama en el departamento de Amazonas; los Embera- Katío en
Córdoba; los Guayabero en Guaviare; los Barí en Norte de Santander; los Embera- Chamí en
Risaralda; y en particular los Nasa del departamento de Cauca. Los confinamientos son causados
por intensos combates, bombardeos aéreos y controles impuestos por los actores armados72.
En el caso del desplazamiento transfronterizo, es importante mencionar que se encontraron 13
municipios de los 150 más expulsores, ubicados en 5 departamentos (Chocó, Arauca, Putumayo,
Nariño y Guajira). En estos municipios afectados por el desplazamiento (180.838 personas
expulsadas SIPOD - sep-30.08) existen 77 resguardos constituidos y 3 ó 7 en proceso de
titulación, dependiendo de la fuente.
Para muchos pueblos indígenas el desplazamiento forzado ha configurado largas cadenas
migratorias que en ocasiones terminan en los países vecinos. El paso hacia Ecuador, Panamá y
Venezuela en búsqueda de protección internacional es una alternativa creciente para individuos,
comunidades y pueblos de los departamentos fronterizos del Chocó, Norte de Santander,
Arauca, Putumayo, Nariño y Guajira.
abandono y pérdida de cosechas, alteración en la utilización de los recursos de transferencias Ley 715 y alteración de los procesos
de formulación y desarrollo de los planes de vida.
71 ONIC. 2006. La impunidad, el silencio y el olvido no pueden seguir socavando a nuestros pueblos. Violaciones a los derechos
humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario cometidas contra pueblos indígenas en Colombia, enero a junio
de 2006. ONIC-SISDHO.
72 CONIP. 2006. Los pueblos indígenas afrontan una grave crisis humanitaria y de derechos humanos. Septiembre de 2006.
54
Tabla 8
�?reas limítrofes internacionales con presencia de resguardos indígenas constituidos y
en proceso de constitución en el grupo de los 150 municipios más expulsores
Resguardos en proceso de
DEPARTAMENTO MUNICIPIO TOTAL Resguardos por Constitución y Ampliación
EXPULSIÓN municipio
INCODER
UNAT 2008
2006
Acandí 5.125 2
40.224 3
Riosucio 8
Chocó
Unguía 5.897 3
3
Subtotal 51.246 13
Arauca 7.013 4 5
Arauquita 8.472 5
Arauca
Saravena 6.139 2
5
Subtotal 21.624 11
Puerto Asís 26.137 6 1 1
Leguízamo 7.271 13 1 1
Putumayo San Miguel 12.062 3
Valle Del Guamuez 22.065 2
2
Subtotal 67.535 24 2
Barbacoas 9.168 17 1
Nariño Tumaco 19.229 10 1 1
2
Subtotal 28.397 27 1
San Juan Del Cesar 12.036 2
La Guajira
Subtotal 12.036 2 0
7
Totales 180.838 77 3
Fuente: SIPOD (30 sep-08). Grupo de Empalme INCODER – UNAT (2008). INCODER (2006).
5.2 Una Mirada a la situación de las Comunidades Afrocolombianas
Las cifras oficiales sobre desplazamiento de personas de comunidades negras muestran el pico
más alto para el 2002 (21.161). En el 2003 se redujo el desplazamiento afro colombiano (13.271),
tendencia que continúa durante el 2004 (8.311). Para 2005 aumenta en 15.111 y muestra un
crecimiento menor en 2006 (4.261), para un total de 79.351 personas desplazadas entre 2001 y
2006.
La política de titulación colectiva para las comunidades negras se planteó como una estrategia
de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de estas comunidades; así como
una posibilidad de fortalecimiento organizativo para garantizar su participación, su autonomía y
el gobierno propio de sus territorios tradicionales; también como una estrategia de protección
ambiental de los recursos naturales existentes en estos territorios y como un mecanismo para
estimular el desarrollo propio orientado a mejorar las condiciones de vida de las comunidades
negras.
55
En el país se han adelantado importantes avances en la formalización y reconocimiento de
territorios étnicos. En este sentido, sólo a finales de la década del 80 y principios del 90 del siglo
pasado se alcanzó la titulación de más 18’000.000 de hectáreas bajo la figura de resguardos
indígenas en la Amazonía (resguardos del Predio Putumayo, Guanía, Yaigoje – Apaporis y
Nukak) y en la década de los noventa, fue decisivo el apoyo del Banco Mundial a través de la
financiación del Programa de Manejo de Recursos Naturales –PMRN- (crédito BIRF)73 para el
avance de la titulación de territorios colectivos de comunidades negras. En el período 1995 a
2000, se logró la meta de titulación de 3’200.000 hectáreas, bajo la figura de tierras colectivas en
la región del Pacífico colombiano.
El Banco Mundial resalta que más allá de las metas alcanzadas en términos de hectáreas tituladas
a las comunidades negras e indígenas de la región Pacífico, su apoyo tenía como objetivo
primordial fortalecer la capacidad institucional del Ministerio del Medio Ambiente para preparar
y poner en práctica un programa de manejo sostenible de los bosques y de los recursos naturales
para la costa y sus humedales adyacentes. Se desarrollaron los siguientes componentes: (a) la
titulación y demarcación de las resguardos indígenas; (b) la identificación y titulación colectiva
de tierras pertenecientes a las comunidades negras y; (c) la creación de una serie de comités
regionales como instancia que garantizaba la participación social de las organizaciones indígenas
y afrocolombianas en el proceso de demarcación y titulación de tierras74.
Estos tres componentes relativamente pequeños -aproximadamente US$4 millones, o casi una
décima parte del préstamo del proyecto- se convirtieron en los elementos centrales del PMRN y
proporcionaron experiencias únicas en términos del aprendizaje institucional tanto para el
Ministerio del Medio Ambiente como para otras agencias gubernamentales, el personal del
Banco Mundial que ayudó a preparar y supervisar el PMRN, y las organizaciones y comunidades
indígenas y afrocolombianas que participaron en el programa. La experiencia de aprendizaje fue
especialmente rica para el Instituto Nacional de Reforma Agraria -INCORA, responsable de los
componentes de titulación de tierras.
Sin embargo, el contexto en el que se dio la titulación colectiva, principalmente en las cuencas
del Pacífico,estuvo marcado por el conflicto armadoy el desplazamiento y, aunque no se sabe
con certeza la magnitud de este fenómeno, se estima que 11% de la población total desplazada
es afrocolombiana (ACNUR, 2006)75.
Las acciones violentas heredadas de procesos históricos de discriminación y viejos prejuicios,
que aún hoy en día se cometen en el país en contra de los afro descendientes, según Almario
(2004) las define como un “auténtico etnocidio – genocidio, en el cual las comunidades negras son sometidas
a desplazamientos y desterritorializaciones, en donde términos como acciones violentas, acción de guerra y
73 Préstamo aprobado en 1994 por US 39 millones para el Ministerio del Medio Ambiente del gobierno colombiano con el fin
de respaldar un Programa de Manejo de Recursos Naturales -PMRN a lo largo de la Costa Pacífica de Colombia.
74Enrique Sánchez Gutiérrez y Roque Roldán Ortega (2002). Director Sectorial, Unidad de Desarrollo Social Dirección Sectorial
para el Desarrollo Social y Ecológicamente Sostenible Región de América Latina y el Caribe Banco Mundial, al documento
de Evaluación de los componentes de titulación colectiva de tierras a las comunidades indígenas y afrocolombianas del Pacífico,
y de comités regionales del Programa de Manejo de Recursos Naturales -PMRN del Ministerio del Medio Ambiente de Colombia.
75Sobre las cifras de desplazamiento forzado siempre ha existido controversia en el país: La Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento Forzado -CODHES, denunció que 270.000 colombianos tuvieron que desplazarse en el primer
semestre de 2008, lo cual implicó un aumento del 41% frente al mismo período de 2007. CODHES estima que existen unos 4
millones de desplazados en Colombia, ACCIÓN SOCIAL tiene inscritas en el Registro Único de Población Desplazada a 3.5
millones de personas al 31 de agosto de 2010. Dato obtenido en: ACCIÓN SOCIAL, www.accionsocial.gov.
56
desplazamientos no expresan claramente la dimensión étnica de la violencia en zonas como el Pacífico colombiano�?.
Sin embargo, en estos contextos la gente negra ha logrado darle forma a un proyecto étnico y territorial propio. En
poco más de una década se recuperaron derechos ancestrales y se conquistó el reconocimiento étnico�?.
El desplazamiento forzado ha afectado de manera particular a la población afrocolombiana.
Según datos de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -CODHES, la
población afrocolombiana es la minoría étnica más numerosa entre el grupo de personas
desplazadas en Colombia. Representa casi la cuarta parte de la población desplazada del país
(22,5%). En total, el 12,3% de todos los afrocolombianos se encuentran en situación de
desplazamiento forzado -CODHES, 2008.
Las causas del desplazamiento forzado de estas comunidades son múltiples, de acuerdo con la
corporación ECODESARROLLO76, las fumigaciones aéreas a los cultivos de uso ilícito
constituyen una causa importante. Otro factor generador de desplazamiento es el
establecimiento de cultivos extensivos como es el caso de la palma africana. En una de las
primeras audiencias de la Corte Constitucional para las comunidades negras desplazadas, algunos
delegados manifestaron que los cultivos de palma han causado el desarraigo, la expulsión y la
usurpación de las tierras colectivas de las comunidades negras, no sólo en Jiguamiandó y
Curvaradó77, dado que similar es el caso en la costa Nariñense.
Para la Asociación de Afrodescendientes Desplazados -AFRODES- y Global Rights (2007) un
total de 252.541 personas han sido expulsadas de los territorios colectivos de propiedad de las
comunidades negras en los 50 municipios en los que se ubican.
Para CODHES (2008) la invisibilización de los afrocolombianos ha sido una constante histórica,
evidenciada en los resultados de los censos de población y en los sistemas de registro e
información del desplazamiento que hasta año 2009 no habían ajustado sus variables, indicadores
y categorías de análisis, de manera tal que fuera posible identificar la relación comunidad –
territorio en función del delito de desplazamiento forzado.
5.3 Los territorios colectivos más afectados
A continuación diferenciamos en el análisis los municipios expulsores teniendo en cuenta si en
sus áreas rurales existen territorios titulados o territorios en trámite de titulación a las
comunidades negras78. En el caso de las tierras colectivas tituladas, de los 169 títulos colectivos
que existen en el país 129 se encuentran en jurisdicción de 20 de los 150 municipios más
expulsores de población. En términos de la muestra, representa el 13%. Sin embargo, un dato
más relevante es el hecho de que 83% de las tierras colectiva de las comunidades negras se
ubiquen en el grupo de los más expulsores.
76Corporación para el Desarrollo Social y Empresarial de los Pueblos Afrocolombianos – ECODESARROLLO. Caracterización
de la Población Afrocolombiana desplazada lineamientos de política de atención diferenciada. 2006, Bogotá, D.C.
77 Ver: Informe técnico del INCODER: Los cultivos de palma de aceite en los territorios colectivos de las comunidades negras
de los ríos Curvaradó y Jiguamiandó, en el departamento del Chocó. 2005.
78 A partir de las fuentes analizadas no es posible establecer el desplazamiento forzado que tiene origen en territorios ancestrales
(que no han solicitado titulación colectiva) pues si bien la Ley 70 establece la cuenca del Pacífico como una región habitada
históricamente por las comunidades negras (a excepción de los resguardos indígenas), existen otras regiones que en dicha Ley se
han denominado zonas de similares condiciones, las cuales no están demarcadas.
57
Gráfica 3
26; 17%
Titulos colectivos
en el grupo de los
150
Titulos Colectivos
en el resto del
129; 83% pais
Ilustración del porcentaje de títulos colectivos de las comunidades negras en
jurisdicción del grupo de los 150 municipios más expulsores.
Tabla 9
Títulos Colectivos de Comunidades Negras en jurisdicción de los 150 municipios más
expulsores
Puesto en Titulo colectivo
los 150 Total de de
�?rea titulo
más Depto. Municipio personas comunidades
colectivo (ha)
expulsore expulsadas negras por
s municipio
Valle del
2 Cauca Buenaventura 60878 30 320816,5718
5 Antioquia Turbo 40758 4 42868,27187
6 Chocó Riosucio 40224 13 342965,2984
19 Nariño El Charco 20596 8 216386,8053
25 Chocó Bojayá 19255 2 145001,175
26 Nariño Tumaco 19229 18 196169,7056
29 Chocó Quibdó 18467 3 234286,2419
46 Antioquia Dabeiba 12787 1 378,2767133
48 Antioquia Urrao 12709 2 18110,12431
54 Antioquia Yondó 11629 1 2183,041825
56 Antioquia Frontino 11032 1 4583,973113
79 Nariño Barbacoas 9168 5 28994,90848
Carmen Del
82 Chocó Darién 8743 15 253433,3931
97 Nariño Policarpa 7091 1 11479,05004
111 Cauca López 6351 7 168468,4262
123 Chocó Unguía 5897 2 31125,16182
131 Cauca Argelia 5606 3 13930,95683
133 Chocó Alto Baudó 5568 4 69023,68802
138 Chocó Istmina 5354 6 156098,4163
144 Chocó Acandí 5125 3 29804,38451
Total 326467 129 2286107,871
58
Una situación similar se presenta entre las comunidades indígenas y negras que habitan en los
municipios analizados teniendo en cuenta el área territorial titulada a los grupos étnicos. En el
caso de las comunidades negras, 8 municipios de la muestra están titulados en más del 50% a
estas colectividades, lo que sugiere una correspondencia mayor entre regiones expulsoras y
población negra o afrocolombiana víctima de la violencia y el desplazamiento.
El Plan Integral de Largo Plazo para Población Negra o Afrocolombiana reconoce que el
conflicto armado y el desplazamiento guardan estrecha relación con los procesos de titulación
colectiva de tierras a comunidades negras, en zonas como el Medio y Bajo Atrato, el Urabá
Chocoano y Antioqueño, la Costa Nariñense, los Montes de María en la Costa Caribe y el
corredor de valles interandinos entre Cauca, Valle y Nariño:79 “En marzo de 1997 se otorgó en el
departamento del Chocó títulos colectivos por más de 70.000 has a las comunidades del río Truandó y Cacarica
pero ya buena parte de la población, unas seis comunidades, habían sido forzadamente desplazadas y algunos
líderes asesinados�?.
Esta tendencia continuó para el año 2003 ya que durante este año se reporta que “el 80% de las
violaciones a la integridad y libre movilización se produjeron en siete departamentos con importante presencia de
población afro descendiente�?.
En el Chocó “los picos más altos de desplazamiento forzado coinciden con el inicio de los procesos de titulación
colectiva a comunidades negras en las zonas ribereñas del Atrato, Riosucio (2000) y Alto y Bajo Baudó (2002)�?.
Según el Departamento Nacional de Planeación -DNP, los años con mayor número de
desplazamientos fueron justamente aquellos en los cuales el gobierno inició y entregó territorios
colectivos a comunidades negras, a saber: año 2000 (22.606 personas desplazadas y 587.588
hectáreas tituladas en el Bajo, Medio y Alto Baudó y en el municipio del Riosucio); año 2001
(18.112 personas y 1.275.096 has entregadas en el Bajo y Alto Baudó, San Juan, Nóvita, Cantón
de San Pablo, Itsmina, Sipí, Bahía Solano, Río Quito, Atrato, Cantón de San Pablo, Cértegui,
Tadó, y Unión Panamericana); 2002 (20.057 personas desplazadas y 255. 747 has80.
En el Valle del Cauca, entre 2000 y 2004 se presentaron 68 masacres con 369 víctimas81, siendo
Buenaventura el municipio más afectado en el año 2000 con 7 casos que representan el 29% del
total en el departamento. “Las masacres coincidieron con el inicio o terminación de procesos de titulación
colectiva a comunidades afro�?82. Los períodos con mayor número de personas desplazadas en el
municipio corresponden a los años 2000, 2001 y 2003.
79 Departamento Nacional de Planeación. Consultoría Libia Grueso C. Plan Integral de Largo Plazo para Población Negra o
Afrocolombiana. Documento final de contexto y recomendaciones de política pública, derechos humanos- género. Bogotá,
agosto 10 de 2006. Pág. 33. Igualmente durante el 2001 se informa que el INCORA a finales de 2001 realizo 83 títulos colectivos,
3.841 hectáreas, beneficiando a 887 comunidades, 37.927 familias y 203.201 personas. Ibíd. Pág. 49.
80 Fuente: SIPOD – ACCIÓN SOCIAL, Procesado en Observatorio del Programa Presidencial de DDHH y DIH,
Vicepresidencia de la República. En: Op. Cit Grueso Castelblanco Libia.
81 Vicepresidencia de la República, Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, Observatorio de DDHH y DIH datos
2005, Informe del Observatorio para el Valle del Cauca. En: Departamento Nacional de Planeación. Consultoría Libia Grueso
C. Plan Integral de Largo Plazo Población Negra o Afrocolombiana. Ibíd.
82 Departamento Nacional de Planeación -DNP. Consultoría Libia Grueso C. Plan Integral de Largo Plazo Población Negra o
Afrocolombiana. Documento final de contexto y recomendaciones de política pública, je- derechos humanos- género. Bogotá,
agosto 10 de 2006. Pág. 39.
59
Tabla 10
Comunidades Negras cuyos títulos colectivos son más del 50% de los municipios
donde se ubican
% área
�?rea
Puesto municipio con
No. Municipio Departamento municipal
Expulsor comunidades
(ha)
negras
1 19 EL CHARCO NARIÑO 251.429,35 86,0
2 138 ISTMINA CHOCÓ 188.284,74 82,8
CARMEN DEL
DARIÉN
3 82 (Curvaradó) CHOCÓ 318.029,97 79,6
4 29 QUIBDÓ CHOCÓ 350.908,97 66,7
5 6 RIOSUCIO CHOCÓ 619.155,93 55,4
6 26 TUMACO NARIÑO 363.519,08 53,9
BUENAVENTUR VALLE DEL
7 2 A CAUCA 639.728,97 50,1
8 111 LÓPEZ CAUCA 336.960,21 50,0
60
5.4 Principales conclusiones del cruce de información
A partir de los resultados, es posible afirmar que una porción significativa de los municipios
afectados por el desplazamiento, poseen en su jurisdicción resguardos constituidos y/o en
proceso de ampliación, constitución, saneamiento y reestructuración, incluyendo los territorios
colectivos de comunidades negras adjudicados y en trámite.
Territorios Étnicos
titulados en los 150 Para el caso indígena, son 436 los resguardos ubicados en
%
municipios más estas zonas afectadas, lo que representa más de la mitad no
expulsores sólo de la muestra si no de la situación nacional.
436 resguardos 51.3
Además, tres cuartas partes de los territorios habitados
tradicionalmente por las comunidades negras, coinciden con
129 títulos colectivos 83 las zonas de desplazamiento forzado.
Según la ONIC, distintas circunstancias han incidido sobre este fenómeno83: i) La ventaja
estratégica de sus territorios para la expansión de economías ilícitas-redes de narcotráfico, tráfico
de armas, contrabando, trata de personas, cultivo y procesamiento de coca; muchos de los
territorios indígenas están localizados en regiones relativamente aisladas, de difícil acceso, con
vías de comunicación precarias o poco pobladas; ii) los intereses políticos y económicos
asociados a megaproyectos productivos localizados en corredores estratégicos o zonas de
frontera; iii) la creciente militarización de las fronteras, buena parte de ellas territorios indígenas;
iv) el repliegue de los grupos armados ilegales hacia territorios étnicos afectando particularmente
a pueblos indígenas de Orinoquía, Amazonía, Vaupés, Putumayo, Guajira, Arauca, Chocó y
Nariño; la expansión reciente del conflicto armado hacia el sur oriente del país con situaciones
de riesgo para comunidades indígenas en parques naturales – Amazonía, Vaupés, Vichada y
Guainía.
Trámites solicitados en jurisdicción de los 150
No %
municipios más expulsores
Trámites solicitados por comunidades indígenas en la
177 50
muestra
Solicitudes de titulación colectiva a comunidades negras
44 94%
en la muestra
Un factor de vulnerabilidad en el marco del desplazamiento es la falta de formalización de los
derechos territoriales étnicos. Como se señalo, existen solicitudes de titulación y seguridad
jurídica que se han afectado en su procedimiento regular por las transiciones e incertidumbres
institucionales entre – INCORA – INCODER –UNAT, los cambios de competencias
83ONIC. 2005. Plan Estratégico para la Prevención, Protección, Atención y Reparación de los Pueblos Indígenas Desplazados
o en Riesgo de Desplazamiento.
61
generados por la Ley 1152 de 2007 y la falta de recursos presupuestales lo que ha ocasionado la
desactualización de los estudios socioeconómicos. Para el momento de este estudio, en el grupo
de los 150 municipios más expulsores se ubican la mitad de los resguardos con procedimientos
de titulación y ampliación pendientes. Más crítica aún era la situación de las comunidades negras
cuyos trámites de adjudicación se ubican casi en su totalidad en la muestra analizada.
A pesar de la agudización de la crisis humanitaria en sus territorios, los grupos étnicos y en
particular el movimiento indígena colombiano, han optado por la permanencia cultural y la
defensa territorial pacífica en función de la protección de su autoridad, autonomía e integridad.
Esta declaración pública ha buscado defender sus derechos consagrados en la Constitución
Política de 1991; han luchado por la posibilidad de mantenerse neutral y por la garantía al
ejercicio democrático de disentir y construir alteridad como lo consagra la Constitución.
Existe valiosa pero poca información sistemática publicada acerca del impacto del conflicto
armado y en particular del desplazamiento forzado sobre las comunidades afro colombianas.
Este vacío coincide con la ausencia de caracterizaciones oficiales actualizadas, permanentes y
sistemáticas e integrales de la magnitud del problema desde una perspectiva territorial y colectiva,
con consecuencias graves de invisibilización de la problemática humanitaria de estos grupos
étnicos.
Recientes estudios han insistido en la necesidad de comprender los efectos devastadores de estas
dinámicas sobre los procesos organizativos y la reivindicación de los derechos territoriales y
culturales que el movimiento afro colombiano emprendió desde la década del 90 y que logró
plasmarse en el ArtículoTransitorio 55 de la Constitución de 1991, la Ley 70 de 1993 y 3
documentos CONPES84. En particular, la academia, el movimiento afro y el sector no
gubernamental han avanzado en la documentación y el análisis de sus efectos sobre la región del
Pacífico colombiano que hasta hace diez años se consideraba aún “un ejemplar paradigma de
paz�?85.
El ejercicio del cruce de información posibilita un insumo técnico para inferir la grave situación
que afrontan las comunidades étnicas en el país, visibiliza la coincidencia entre municipios
tradicionalmente afectados por la violencia y la presencia de territorios étnicos y dada la ausencia
de sistemas de información sobre el impacto de la violencia en estos territorios, aporta
herramientas para correlacionar la población desplazada que no ha sido identificada por su
pertenencia étnica ni su procedencia de territorios colectivos y de resguardos.
84Conpes 2909 de 1997 (proteger, promover y divulgar los derechos étnicos individuales y colectivos de las comunidades negras);
Conpes 3169 de 2002 ( protección en tanto categoría de grupo étnico, de raizal y población afro colombiana en extrema pobreza
y discriminación); Conpes 3310 de 2004 (centrar las acciones en población afro en extrema pobreza y discriminación,
reconociendo a la comunidad negra como grupo étnico.); Sentencia T-422 de 1996 (que plantea las diferencias entre el
reconocimiento de la comunidad negra como grupo étnico y la discriminación positiva para los afrocolombianos, clarificando el
debate entre aplicación del derecho colectivo y el derecho individual).
85Restrepo Eduardo, Rojas Axel. 2004. Conflicto e (in visibilidad). Retos en los estudios de la gente negra en Colombia. Ed.:
Restrepo Eduardo, Rojas Axel. Editorial Universidad del Cauca. Pág. 19.
62
6. TR�?NSITO DEL PPTP HACIA LA UNIDAD DE RESTITUCIÓN DE
TIERRAS: RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA PROTECCIÓN Y
RESTITUCIÓN DE TERRITORIOS ÉTNICOS
Este aparte comprende el enfoque diferencial étnico en tanto principio orientador de las
actuaciones del Proyecto, seguidamente, el resumen sobre el desarrollo de las Fases I y II, sus
objetivos, logros y productos principales. De manera específica se da cuenta de la intervención
con grupos étnicos, resaltando la interlocución entre el PPTP, las autoridades étnicas de las zonas
focalizadas y las organizaciones étnico territoriales del nivel nacional para la construcción de las
propuestas preliminares, en torno a la adecuación de los procedimientos de rutas colectiva86 e
individual87 de protección, incluyendo las particularidades de los derechos territoriales étnicos.
Igualmente, se informa acerca de la formulación de propuestas dirigidas a iniciativas de política
pública en esta materia, y al diseño de un procedimiento especial para la protección y restitución
de los derechos territoriales de grupos étnicos afectados por la violencia. Por último, se señalan
las líneas de acción estratégicas que ha definido la Unidad de Restitución de Tierras con base en
los conceptos y componentes planteados por el PPTP y en los procesos y procedimientos
creados para garantizar la protección y la restitución de los derechos territoriales de los grupos
étnicos.
6.1 PPTP: Principios de actuación y síntesis de las Etapas desarrolladas por el
Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada (Fases I y II)
Las actuaciones del Proyecto se sustentaban en el desarrollo y aporte al posicionamiento de la
agenda de los derechos fundamentales de los grupos étnicos en el ámbito jurídico nacional e
internacional; y especialmente en el marco de protección de los derechos de la población en
situación de desplazamiento y en la jurisprudencia de las Altas Cortes en estas materias -
desplazamiento y protección de los territorios colectivos de las comunidades afrocolombianas
y los pueblos indígenas. Igualmente, el Proyecto contemplaba prioritario facilitar la participación
de las autoridades, organizaciones y comunidades étnicas en la construcción y desarrollo de los
objetivos contemplados. De ahí que estos fueran los principios que guiaban su actuación:
- Territorio
- Autonomía
- Participación y Concertación
- Reconocimiento de Autoridades Étnicas
La Fase I se desarrolló desde el año 2003 hasta mediados de 2005, Acción Social en convenio
con el Fondo Pos-conflicto del Banco Mundial, la Agencia Sueca de Cooperación Internacional
86Ruta colectiva. Dirigida a proteger los derechos de propiedad, posesión, ocupación o tenencia, ejercidos sobre todos los
predios ubicados en una determinada zona o región, declarada por los Comités Territoriales de Atención Integral a la Población
Desplazada, como de desplazamiento o de inminencia de riesgo de desplazamiento. La competencia para adoptar las medidas
de protección le corresponde al respectivo Comité Territorial, en concurso con las ORIP, Oficinas de Catastro, las Notarías
Públicas, INCODER y la SNR.
87Ruta individual. Dirigida a proteger los derechos sobre un (1) predio en particular, respecto del cual venían ejerciéndose
derechos de propiedad, posesión, ocupación o tenencia, por parte de una persona, un núcleo familiar. La recepción de las
solicitudes de protección está a cargo del Ministerio Públicoy el INCODER, y el trámite y adopción de las medidas es
competencia de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos – ORIP, los Notarios, la Superintendencia de Notariado y
Registro – SNR y el INCODER.
63
para el Desarrollo, USAID-OIM y la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para
Refugiados –ACNUR, adelantó la primera fase del Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio
de la Población Desplazada, que tuvo por objeto diseñar y validar metodologías para proteger
los derechos patrimoniales de la población rural desplazada o en riesgo de desplazamiento, a fin
de mitigar sus efectos, facilitar su estabilización socioeconómica y lograr el fortalecimiento del
tejido social.
Esta fase se desarrolló en tres etapas: i) diseño de metodologías y herramientas; ii) validación de
las herramientas mediante la aplicación de pruebas piloto en cinco regiones del país; iii)
retroalimentación, ajuste y publicación de los manuales de procedimiento para la aplicación; y
iv) la creación de la red interinstitucional de protección88. Adicionalmente, el Proyecto adelantó
esfuerzos dirigidos a posicionar el tema de la protección patrimonial en distintos ámbitos.
Los resultados alcanzados permitieron la protección de 6.629 derechos sobre la tierra, localizados
en alrededor de 4.781 predios, con una extensión aproximada de 69.886 hectáreas. En la fase II
se logró la ampliación de la aplicación de las medidas de protección superando los cien mil
derechos, ejercidos por 70.000 personas, en alrededor de 79.600 predios que comprenden una
extensión de 2’400.000 hectáreas.
Los productos obtenidos en esta fase son: i) Caja de Herramientas para la Protección de los
Derechos sobre la Tierra la cual contiene el Manual de Procedimientos para la aplicación de las
rutas colectiva e individual de protección89; ii) Guía de sensibilización y formación para la
protección de los derechos sobre la tierra; iii) Compendio Normativo, plegables y afiches sobre
rutas de protección; iv) cartillas sobre derechos de grupos étnicos: indígenas y afrocolombianos,
entre otros materiales.
En el ámbito jurídico se pueden considerar como logros:
La incorporación de la protección patrimonial en el nuevo Plan Nacional de Atención a la
Población Desplazada (Decreto 250 de 2004 –vigente a la fecha-).
En el caso de los grupos étnicos como sujetos colectivos de derecho, se adoptaron estrategias
para caracterizar los factores de vulnerabilidad territorial en el contexto de violencia.
Se adelantaron estudios en temáticas que guardan estrecha relación con la salvaguarda del
patrimonio de las comunidades: Saneamiento de obligaciones (financieras, de impuestos y
servicios públicos); Diseño de una metodología participativa para la recolección de la
información y la protección de bienes muebles; Estudio de caso sobre el afrontamiento de
la violencia y la protección de los derechos patrimoniales, entre otros.
88 Red interinstitucional de protección: Superintendencia de Notariado y Registro, Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC-
, Catastros Descentralizados, Ministerio Público, INCODER, Autoridades departamentales y municipales en las zonas de intervención directa del Proyecto.
64
Exploración para la identificación de factores de vulnerabilidad de los territorios de
comunidades negras e indígenas en el Pacífico colombiano
Entre el segundo semestre del año 2004 y el primer semestre del año 2005, el Proyecto en el
marco de la Fase I, realizó una primera intervención con grupos étnicos la cual tuvo como
objetivo general identificar desde un enfoque étnico diferenciado, mecanismos comunitarios,
institucionales y jurídicos para reforzar la protección de los derechos colectivos sobre los
territorios de los pueblos indígenas y las comunidades negras, en el marco de la obligación estatal
de prevención del desplazamiento forzado y la atención integral a las víctimas del fenómeno, en
zonas focalizadas del Pacífico colombiano.
Esta experiencia exploratoria se realizó en tres territorios colectivos de comunidades negras y en
13 resguardos indígenas90, y se ejecutó en varias etapas: preparatoria o formulación del proyecto,
focalización de las zonas (municipios y en ellos resguardos indígenas y territorios colectivos)91 y la
puesta en marcha que consistió en la socialización y concertación con autoridades étnicas y
municipales de las estrategias, las actividades en las zonas y la sistematización y devolución de
los resultados y productos.
El análisis y la sistematización de los resultados obtenidos en esta Primera Fase aportó elementos
para la construcción de propuestas preliminares de protección, aplicables a situaciones y
contextos similares (municipios con predominancia étnica en el área rural), apropiadas para
autoridades étnicas, municipales y regionales en el abordaje y aplicación de medidas de
protección de los territorios étnicos afectados por el desplazamiento. Entre los principales
productos se pueden resaltar, los siguientes:
Formalización y Procesos de Ordenamiento Territorial Interno
Identificación de las necesidades territoriales en cuanto a constitución, ampliación,
saneamiento y corrección de imprecisiones cartográficas y resolutivas de los territorios
colectivos. Apoyo técnico a procesos de ordenamiento territorial interno de algunos
resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades negras desde sus visiones
culturales.
Elaboración del inventario de necesidades territoriales de las zonas focalizadas y gestión
institucional ante las entidades competentes.
Levantamiento cartográfico y gestión institucional para la constitución de tres resguardos
indígenas Eperara Siapidara en Nariño. Zonificación Cultural y Ambiental para el Plan de
Vida del Pueblo Eperara Siapidara de Nariño.
90 Los territorios focalizados en esta primera fase fueron: en el departamento del Chocó, el municipio de Tadó (resguardos
indígenas y territorios de comunidades negras del Alto San Juan); en el departamento del Cauca: Timbiquí (resguardos indígenas
y territorios de comunidades negras del Bajo Saija); en el departamento de Nariño Olaya Herrera, El Charco e Iscuandé
(resguardos indígenas Eperara Siapidara) y Francisco Pizarro (territorio de comunidades negras de la zona del Patía Grande).
91 Para la selección de los territorios étnicos se elaboró una matriz de identificación básica de los resguardos y territorios
colectivos, de acuerdo con las variables: etnia, área titulada - territorios étnicos -, % de área rural municipal en resguardos y
territorios colectivos, superposición de resguardos con áreas protegidas, áreas en coca, datos municipales sobre desplazamiento
(expulsión, recepción, retornos, índice) y la existencia de POT municipales. Éstas se cruzaron con criterios cualitativos sobre la
existencia y funcionamiento de Comités Municipales de Atención Integral a Población Desplazada, participación de las
autoridades étnicas en los comités, aspectos de seguridad, acceso a las zonas y voluntad política de las comunidades e
instituciones.
65
Delimitación y caracterización preliminar de las áreas de influencia de los Consejos
Comunitarios menores y de las zonas de uso colectivo del Consejo Comunitario Mayor del
Alto San Juan -ASOCASAN.
Aportes para la construcción de una ruta preliminar de protección de territorios étnicos:
propuesta de sistema de información y ruta metodológica para la Zonificación Cultural y
Ambiental en territorios étnicos.
Fortalecimiento comunitario e institucional
En el ámbito del fortalecimiento institucional y organizativo se promovió el dialogo técnico y
político entre los consejos comunitarios, cabildos indígenas y las administraciones municipales
(alcaldías y concejos) y corporaciones regionales en las zonas focalizadas, con el fin de: (i)
socializar el tema de los derechos territoriales étnicos y los instrumentos legales de protección,
(ii) revisar conjuntamente las situaciones problemáticas de cada uno de los territorios, (iii)
posicionar el tema de la protección de los territorios en el nivel local y (iv) desarrollar algunos
mecanismos para la protección, tales como la articulación y/o compatibilización de los planes
de ordenamiento (étnico y municipal), como una de las posibles vías pertinentes para la
protección de los territorios colectivos y los resguardos indígenas.
En el nivel nacional se promovió ante la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de
Justicia, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER, la Organización Nacional
Indígena de Colombia -ONIC y las Asociaciones de Consejos Comunitarios del Pacífico, el
posicionamiento del tema de la vulnerabilidad de los territorios étnicos en el contexto del
desplazamiento forzado y su necesaria inclusión en las agendas de las instancias de la
subcomisión de territorios de la Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras
CCAN-92 y la Comisión Nacional de Territorios Indígenas.
Capacitación y divulgación sobre derechos territoriales étnicos
Desde sus inicios, para el Proyecto ha sido fundamental vincular a la población de manera activa,
promoviendo un mayor conocimiento y apropiación de sus derechos territoriales con el fin de
fortalecer su ejercicio y exigibilidad. Por lo tanto, el Proyecto, ha hecho énfasis en la importancia
de la capacitación en derechos territoriales étnicos a través de metodologías pedagógica y
culturalmente adecuadas, como mecanismo prioritario para el fortalecimiento institucional y
comunitario orientado a la protección de estos territorios. Ha trabajado en la difusión y
capacitación en políticas y procedimientos institucionales y comunitarios para la protección de
los derechos territoriales étnicos; igualmente ha apoyado la divulgación de iniciativas
comunitarias alrededor de mecanismos de defensa y control del territorio. De igual manera,
atendiendo a la necesidad de difundir de manera amplia y dar a conocer los desarrollos, el
Proyecto ha elaborado y publicado materiales de apoyo a la capacitación en estos temas y
desarrollado jornadas de divulgación de los derechos étnico-territoriales y legislación pertinente.
92 CCAN creada a partir de la reglamentación de artículo 45 de la ley 70 mediante el decreto 2248/95. Está conformada por los
viceministros de Interior, Ambiente, Educación Agricultura, Minas y Vivienda el subdirector del DNP, el gerente del INCORA,
el director del IGAC, el director del ICANH, el director de La R.S.S. (hoy ACCION SOCIAL), el director de Asuntos de
Comunidades Negras, el director del Plan Pacífico, dos representantes a la Cámara por la circunscripción especial, y por las
comunidades negras 4 representantes de la Costa Atlántica, 5 del departamento del Chocó, 3 por el Valle, 3 por el Cauca, 3 por
Nariño, 2 por Antioquia y 1 por San Andrés y Providencia.
66
En general los temas abordados en los ejercicios de capacitación dirigidos a comunidades étnicas
se relacionan con: el marco jurídico de protección del derecho al territorio; los principios,
conceptos y metodologías de ordenamiento planificación y administración territorial, bases para
la elaboración de los reglamentos internos de manejo de los territorios colectivos; los derechos
y políticas públicas de prevención y atención del desplazamiento forzado, desde una perspectiva
diferencial.
Como materiales divulgativos de apoyo se cuenta con:
Propuesta preliminar de módulos de capacitación para la protección de los territorios
colectivos de las comunidades negras.
Cuaderno de trabajo “Derechos territoriales de los Pueblos Indígenas: Elementos de la
legislación Especial Indígena en Materia de Derecho Territorial�?.
Cartilla “Protección de los territorios étnicos. Las comunidades negras y su derecho al
territorio�?.
Libro “Gente de Esteros, Ríos y Mar. Zonificación para la Protección del Territorio
Colectivo de ACAPA�?
Afiche “Retomemos Nuestro Camino. Hacia La gobernabilidad de nuestros territorios y la
defensa de nuestra cultura�?.
Video Cultura y Territorio, 2006.
Siguiendo con el recuento general del desarrollo del Proyecto, en la Fase II (2005-2008), se
vincularon como nuevos cooperantes a través de ACNUR, la Comisión Europea y la Embajada
de Canadá. Durante esta Fase se: (i) trasfirieron herramientas, metodologías e instrumentos
diseñados por el Proyecto a las entidades e instancias con competencia; (ii) implementó la ruta
individual; (iii) diseñó y puso en marcha el Registro Único de Predios Abandonados –RUP, el
cual contiene el inventario de los derechos, titulares y predios protegidos; (iv) amplió la cobertura
geográfica para la aplicación de las medidas; (v) avanzó en el desarrollo metodológico con
enfoque diferencial, en materia de protección de tierras y territorios colectivos de grupos étnicos,
género y niñez huérfana; (vi) consolidó la red interinstitucional de protección de tierras; (vii)
intensificó la asesoría, el acompañamiento a la población desplazada, a las comunidades afectadas
y a organizaciones de la sociedad civil.
En desarrollo de esta fase se conformó el Comité de Cooperantes integrado por ACCIÓN
SOCIAL y representantes de las agencias cooperantes con el propósito de articular, divulgar y
hacer seguimiento a las acciones desarrolladas por el Proyecto, así como apoyar la gestión,
posicionamiento e incidencia del tema, en los ámbitos nacional e internacional.
Hacia el final de la Fase II se promulgó la Ley 1152 de 2007, Estatuto de Desarrollo Rural, que
ordenaba modificaciones sustanciales en los ámbitos normativos e institucionales; distribuyendo
las funciones gubernamentales relacionadas con el acceso y la protección de los derechos sobre
la tierra y los territorios colectivos. Paralelamente, se decretó un período de transición, para el
traslado de funciones entre la Superintendencia de Notariado y Registro y el INCODER.
Estos hechos impactaron de manera significativa el proceso de transferencia, objetivo central de
la Fase II, al cambiarse las instituciones con mayor responsabilidad en la aplicación de las
67
medidas de protección. Sin embargo, con base en la experiencia acumulada fue posible adecuar
en el corto plazo, las principales herramientas intensificando la labor de asesoría por parte del
Proyecto en el periodo de transición y en los subsiguientes. Este acompañamiento a las
instituciones y comunidades ha permitido prever las principales acciones y temáticas a acometer
durante la fase III.
Por otra parte la Ley 1152/07, incorporó, resultados del Proyecto, tales como:
La ruta individual.
La Propuesta de Ruta Especial de Protección de los derechos territoriales de los grupos
étnicos93 y mecanismos para dar seguridad jurídica a los derechos de estas comunidades
(titulación, saneamiento, aclaración, deslinde y ampliación).
La orden de hacer las respectivas anotaciones de las medidas de protección en los folios de
matrícula inmobiliaria para los diferentes tipos de derechos.
La ampliación del ámbito de la protección como medida preventiva y para casos
consumados.
Y el universo de la protección hacia todas las víctimas de la violencia.
El esfuerzo realizado por el Proyecto para impulsar la aplicación de las medidas de protección
durante la fase II, permite presentar como un efecto de su intervención: la protección de 106.398
derechos de 76.844 personas relacionadas con 83.450 predios con una extensión estimada de
2´525.565 hectáreas94, los cuales se localizan en 755 municipios del país.
Si se observa la evolución de la aplicación de las medidas de protección, es notorio el aumento
sostenido entre el segundo semestre de 2005 y el primer trimestre de 2008. La protección en más
de 100.000 derechos ejercidos por 72.000 personas, en alrededor de 79.600 predios, que
comprenden una extensión de más de 2´400.000 hectáreas. Incremento registrado durante la
ejecución de la Segunda Fase del Proyecto.
Sin embargo, a pesar de los logros del Proyecto en las fases de intervención, la dinámica
institucional de protección de los derechos territoriales étnicos es significativamente más baja
que la de los derechos individuales sobre los predios de la población en riesgo o en situación de
desplazamiento; realidad que se explica en parte por la falta de procedimientos específicos para
la reclamación de los mismos, la consideración generalizada de que los territorios étnicos
formalizados, tales como los resguardos, las tierras comunales y territorios colectivos al gozar de
la protección constitucional de imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad, no
necesitaban de mecanismos adicionales, o más bien que estos eran inocuos. Estas
93Ruta étnica. Dirigida a atender las solicitudes de protección que presenten los integrantes, los representantes legales o las
autoridades tradicionales de las comunidades étnicas, así como las que tramite el Ministerio Público en defensa de los derechos
de éstas. Dicha Ruta fue reajustada debido a la declaración de inexequibilidad de esta Ley en marzo de 2009 por
la Corte Constitucional. Actualmente, la nueva propuesta de dicha Ruta viene siendo ajustada y concertada con las entidades
con competencia.
94Esta área engloba, en parte, las extensiones de los predios que tienen cédula catastral y en consecuencia el cálculo de esta
superficie se soporta principalmente en el dato oficial; el área reportada por los miembros de las comunidades, para los casos en
los que no fue posible identificar catastralmente el predio; en otros registros se toma el área reportada por la Oficina de
Instrumentos Públicos. Por otra parte, hay algunos predios sin información sobre su área. En el caso de los registros de
protección individual, la información sobre la extensión de los predios proviene principalmente de lo enunciado por cada uno
de los peticionarios de protección.
68
consideraciones no contemplaban la importancia de la identificación y caracterización de los
impactos ocurridos tanto sobre los territorios titulados, como sobre los no titulados, estos
últimos en condiciones de extrema vulnerabilidad en el contexto de violencia.
6.2 Líneas estratégicas de acción de la Unidad de Restitución de Tierras
Las acciones y conceptos consolidados por el PPTP fueron recogidos en su totalidad por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas -UAEGRTD
en cuanto a derechos territoriales de los grupos étnicos. En este sentido, el reto de la Unidad en
la transición es potenciar dichas acciones y reorientarlas en función del nuevo marco jurídico
producto de un proceso de consulta previa con indígenas así como con comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras.
El artículo 20595 de la hoy Ley 1448 de 2011 también conocida como Ley de víctimas y de
restitución de tierras define que dado que el conflicto armado interno ha afectado de manera
diferencial a los grupos étnicos, el Estado debería garantizar que en un plazo constitucional de
máximo seis meses, se realizaría la consulta previa, libre e informada de los Decretos con fuerza
de Ley que definirían la atención, asistencia, reparación y restitución de derechos territoriales de
las víctimas pertenecientes a los grupos étnicos. Este proceso inició con la contratación de
consultores que asesorarían la elaboración de las propuestas de los Pueblos indígenas, las
comunidades negras, el Pueblo Rrom y el Gobierno. Estas fueron concertadas y, luego, se
convirtieron en un tres diferentes textos (uno para cada grupo) que fueron socializados,
discutidos y modificados en una ruta territorial definida también en las instancias de participación
de los grupos étnicos en mención.
95“ART�?CULO 205. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Nacional, revístase al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la expedición de la presente Ley, para expedir
por medio de decretos con fuerza de ley, la regulación de los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a pueblos y
comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en lo relativo a: a. Generar el marco legal de la
política pública de atención, reparación integral y de restitución de tierras de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades
indígenas, ROM, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras de conformidad con la Constitución Nacional, los instrumentos
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, las leyes, la jurisprudencia, los principios internacionales a la
verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición. b. En la elaboración de las normas con fuerza de ley que
desarrollen la política pública diferencial para las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras, el Gobierno Nacional consultará a los pueblos étnicos a través de las autoridades y
organizaciones representativas bajo los parámetros de la jurisprudencia constitucional, la ley y el derecho propio, con el fin de
dar cabal cumplimiento al derecho fundamental de la consulta previa. La metodología de la consulta previa para la elaboración
de las normas con fuerza de ley que desarrollen la política pública diferencial para las víctimas pertenecientes a pueblos y
comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, será concertada entre el Gobierno Nacional y
los pueblos étnicos a través de las autoridades y organizaciones representativas.
Parágrafo 1°. Hasta la aprobación de las normas con fuerza de ley que desarrollen la política pública diferencial para las víctimas
pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, las normas que
puedan afectar a estas comunidades quedarán condicionadas a la realización de la consulta previa de todo proyecto, programa o
presupuesto que pueda llegar a afectarlas.
Parágrafo 2°. Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para desarrollar la
política pública diferencial para la atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a pueblos y
comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, serán ejercidas con el fin de respetar la cultura y
existencia material de estos pueblos tradicionales, así, como para incluir diferencialmente sus derechos en tanto a víctimas de
violaciones graves y manifiestas de Normas Internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional
Humanitario.
Parágrafo 3°. Las facultades conferidas al Presidente de la República comprenderán en el mismo término la de modificar la
estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo creando, suprimiendo o fusionando cargos, con el fin de garantizar el
cumplimiento y desarrollo de las funciones y competencias asignadas a la institución en esta Ley.�? Ley 1448 de 2011, Artículo
205.
69
Vale la pena aclarar que en el contexto de la política pública colombiana es el Ministerio del
Interior el que debe actuar como garante del derecho fundamental de los grupos étnicos a la
consulta previa. Es el Ministerio el que debe proveer las condiciones para que la consulta sea, en
efecto, previa, libre informada y de buena fe96. Por su parte, el Ministerio Público observa y vigila
que la consulta ocurra en los términos en los que lo impone el Convenio 169 de la OIT.
En particular, en este proceso de consulta previa de medidas legislativas, el rol del PPT en
tránsito de Acción Social al ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, consistía en socializar
los contenidos de los Tres Proyectos de Decreto Ley, responder las inquietudes de las
comunidades y sus representantes e incorporar aquello que resultara pertinente y coherente con
los propósitos demarcados en el Artículo 205 de la mencionada Ley 1448 de 2011. Es entonces
en las actas elaboradas por el Ministerio del Interior que reposan los detalles, minucias y
discusiones que rodearon la consulta previa de los hoy Decretos con fuerza de Ley. En este
informe, no se incluyen sino que se puntualizan los resultados de dicha concertación y consulta
en cuanto a la protección y restitución de derechos territoriales, a la vez que se describen las
primeras acciones de esta entidad en función de la implementación de los Decretos Ley 4633 y
4635.
- Los retos de la protección y la restitución en el nuevo escenario jurídico
Los conceptos construidos por el PPTP, el trabajo avanzado con las comunidades y autoridades
étnicas en materia de protección y, en la última fase, restitución de derechos territoriales así como
los procedimientos generados para proteger los territorios étnicos fueron los cimientos que
permitieron formular una serie de procesos que garantizan la protección y restitución.
En principio, aunque la Ley 1448 no contemplaba procesos ni procedimientos que incorporaran
el enfoque diferencial étnico, esto se elaboró durante el proceso de consulta previa en el que se
avanzó durante la segunda mitad de 2011. Como resultado de esta acción interinstitucional hoy
se cuenta con los Decretos Ley 4633 para víctimas pertenecientes a pueblos indígenas, 4634 para
víctimas del Pueblo Rrom o Gitano97 y 4635 que corresponde a víctimas pertenecientes a
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Con estas nuevas herramientas
jurídicas la Unidad de Restitución se instala en un nuevo escenario con relación a los límites
entre la protección y la restitución de los derechos territoriales vulnerados en el marco del
conflicto armado interno. Como se mencionó arriba, la protección ya no sólo se concibe como
formalización sino también como suspensión de afectaciones presentes a partir de la solicitud
de medidas cautelares. Es importante aclarar que, al considerar que los daños ambientales
pudieron haber ocurrido con ocasión del conflicto armado interno (solicitudes y títulos mineros
sin consulta previa a causa de que las comunidades se encontraban desplazadas, por ejemplo) es
posible solicitar a los jueces que ordenen medidas cautelares que impidan que estas afectaciones
continúen o, si quiera, ocurran. Uno de los ejemplos de las medidas cautelares ya solicitadas,
ilustra que la explotación de oro en el Resguardo Indígena del río Andágueda se vinculaba al
desplazamiento y otros hechos de violencia sufridos por los embera katío. En este caso, se
96 Lo que incluye garantizar la presencia de traductores de confianza, así como la convocatoria de los sujetos de especial
protección constitucional.
97 Este Pueblo no cuenta con territorios colectivos. En consecuencia el proceso jurídico de restitución tiene las mismas
características que el que se propone en la Ley 1448 de 2011 (ruta individual).
70
solicitó al juez que suspendiera los títulos mineros y solicitudes en trámite. El fallo los suspendió
por un plazo máximo de 6 meses, tiempo del que dispone la Unidad de Restitución para avanzar
en al caracterizaciones de afectaciones que han sufrido estas comunidades y su territorio.
Uno de los retos de la Unidad en materia de protección es fortalecer las acciones de coordinación
para la efectiva protección de los territorios por la vía de la Ruta Étnica. En este sentido, el
INCODER es el gran aliado de la Unidad y continúa siendo la entidad competente en materia
de formalización de territorios étnicos. El decreto Ley 4633 de 2011 también se refiere a la
protección de los derechos territoriales de los pueblos indígenas no contactados para lo que la
Unidad, actualmente, se encuentra diseñando una estrategia de protección que respete el no
contacto y que contemple las afectaciones tanto vinculadas al conflicto armado como a la
existencia de megaproyectos en los territorios ancestrales de estas comunidades.
Por último, vale la pena señalar que los Decretos Ley tenían la enorme función de garantizar los
derechos de las víctimas pero, también, de respetar los derechos territoriales de los que son
titulares según la Constitución Política Colombiana de 1991. En este sentido, la calidad
inembargable, imprescriptible e inalienable de los territorios étnicos debía mantenerse y
reivindicarse. Precisamente esta es una de las distinciones más francas entre los Decretos con
fuerza de Ley y la Ley 1448 de 2011 también conocida como Ley de Víctimas y restitución de
Tierras, en tanto no se contempla siquiera el pago de compensaciones. Así como se afirma y
ordena en el Convenio 169 de la OIT, si el territorio ha sufrido daños ambientales o graves
vulneraciones –en este caso en el marco del conflicto armado interno- no es posible ofrecer una
alternativa diferente a la de ofrecer un territorio diferente de calidades y características similares
y que sea avalado por la comunidades directamente afectada. En ningún caso, se cambiaría pues
el derecho al territorio por una indemnización monetaria.
Focalización y Caracterización de daños y afectaciones
En materia de restitución también es posible trazar los resultados del trabajo avanzado por el
PPTP. Aquí, la participación de las organizaciones, comunidades y de la toma de decisiones en
los espacios de participación del nivel nacional es central. Para el caso indígena, la Unidad cuenta
con trece casos focalizados en la Mesa Permanente de Concertación. Su elección fue producto
de la construcción de unos criterios técnicos que fueron aprobados en la Mesa Permanente y
que recogen lo contemplado en el Decreto Ley 4633:
- Jurisprudencia nacional e internacional
- Comunidades que hayan solicitado la ruta étnica de protección de derechos territoriales
- Grado de afectación
- Nivel de vulnerabilidad
- Condiciones de seguridad.
En función de estos criterios, la Mesa Permanente focalizó los siguientes casos:
Comunidad indígena focalizada Departamento, Tipo de territorio
municipio
Comunidad Wayuu de Portete Guajira, Uribia Localizado dentro del Resguardo de la Alta y media Guajira
Comunidad Wayuu de Nuevo Espinal Guajira, Barrancas Territorio no constituido
Comunidad Yukpa de Iroka Cesar, Codazzi Resguardo
71
Comunidad Yukpa de Sokorpa Cesar, Becerril Resguardo
Comunidad Yukpa de Mencue Cesar, Becerril Resguardo
Comunidad Sikuani del Alto Únuma Meta, Puerto Gaitán Resguardo
y Cumaribo
Comunidad Sikuani de Caño Ovejas Meta, Mapiripán Resguardo
Comunidad Awá de Ñambí Piedra Verde Nariño, Barbacoas Territorio no constituido
Comunidad Awá de Tortugaña Telembí Nariño, Barbacoas Resguardo
Comunidad Embera Dovida de Eyákera Chocó, Unguía Territorio no constituido
Comunidad Embera de Tanela Chocó, Unguía Resguardo
Comunidad Tule de Cuti Chocó, Unguía Resguardo
Comunidad Tule de Arquía Chocó, Unguía Resguardo
72
Mapa 4
Ubicación de casos indígenas focalizados (resguardos constituidos y territorios no
titulados)
Posteriormente, y dado que la Unidad de Restitución solicitó medidas cautelares en favor de la
comunidad Embera Katío del Resguardo Unificado del Alto Andágueda, el fallo del juez (febrero
de 2013) ordena iniciar la caracterización de daños y afectaciones de este caso lo que, de hecho,
implica focalizar. Así, de trece casos focalizados de manera concertada se pasó a catorce. Estas
medidas cautelares consistieron en pedir al juez que suspendiera los títulos mineros concedidos
73
dentro del territorio del Resguardo del Alto Andágueda, ante lo cual el fallo resultó a favor de la
comunidad.
Para el caso de comunidades negras la Unidad, aunque tiene toda la autonomía para focalizar de
oficio, ha decidido avanzar en una acción conjunta con las organizaciones que las representan
en función de los mismos criterios para la focalización expuestos arriba. Como resultado de esta
acción y de las socializaciones realizadas durante la primera mitad del 2012 se han identificado
nueve casos. En total, la Unidad proyecta que durante el 2013 tendrá a su cargo el desarrollo de
veintiocho caracterizaciones de daños y afectaciones que, se espera, aporten todo el acervo
probatorio que permita redactar las demandas y presentarlas a los Jueces. Es en el marco de estos
procesos que será posible identificar con rigor probatorio si han existido o existen actualmente
afectaciones territoriales o ambientales como títulos mineros, licencias ambientales,
contaminación de ríos, modificaciones en la vocación del suelo o en los usos y relaciones entre
la comunidad y el territorio, entre otros vinculados al abandono y/o al despojo.
Para el caso de comunidades negras, la Unidad debe realizar la focalización de oficio. En este
sentido, ha focalizado los siguientes ocho casos:
Consejo Comunitario focalizado Departamento, Tipo de territorio
municipio
Consejo Comunitario Pedeguita- Mancilla Chocó, Riosucio Constituido
Consejo Comunitario la Larga Tumaradó, Chocó, Riosucio Constituido
Chocó
Consejo Comunitario de la Organización Chocó, Bagadó, Constituido
Popular Campesina del Alto Atrato Lloró, Atrato,
(Cocomopoca), Chocó Cértegui
Consejo Comunitario Renacer negro Cauca, Timbiquí Constituido
Consejo Comunitario del Río Caunapí Nariño, Tumaco Constituido
Concejo Comunitario Alto Mira y Frontera Nariño, Tumaco Constituido
Consejo Comunitario Bajo Mira y Frontera Nariño, Tumaco Constituido
Consejo Comunitario La toma Cauca, Suárez Constituido
74
Mapa 5
Casos focalizados de comunidades negras
75
- Consolidar los procedimientos de Caracterización de daños y afectaciones
En el marco de los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, la caracterización integral de daños y
afectaciones es un procedimiento que permite dinamizar la estrategia de identificación de daños
y violaciones a los Derechos Humanos sujetos de reparación integral y de afectaciones al goce
efectivo de derechos territoriales de comunidades étnicas. Por tanto, en ella se deben identificar
los hechos, el nivel de afectación (individual y colectiva), los factores intervinientes en la
vulneración de los derechos de las comunidades, las afectaciones territoriales y sus impactos.
Adicionalmente, es a través de la caracterización que se deben establecer los criterios, medidas,
procedimientos y acciones dirigidas a su atención, protección, reparación y restitución de
derechos territoriales.
Las caracterizaciones constituyen el insumo fundamental para garantizar la reparación integral
en dos sentidos. No solo es a través de ella que se construyen las pretensiones de la demanda
que será llevada por la Unidad de Restitución de Tierras, a un Juez sino que aportará las pruebas
necesarias para demostrar las afectaciones territoriales sufridas por las comunidades étnicas y los
impactos que estas han generado. Adicionalmente, servirá a la Unidad para la atención y
Reparación a Víctimas como fundamento para el diseño de los Planes Integrales de Reparación
Colectiva y su posterior proceso de consulta previa, libre e informada. Pese a que la
caracterización debe ser realizada de manera coordinada y conjunta entre las dos Unidades, es
claro que sus deberes tienen alcances y competencias muy diferentes; una apunta a la reparación
y la otra a la restitución de derechos territoriales.
Los procedimientos de caracterización en los casos focalizados por la Unidad de Restitución de
Tierras resultan ser el principal paso para lograr la restitución de derechos territoriales de las
comunidades étnicas. Igualmente es de resaltar que los primeros casos caracterizados tanto en
2013 como en 2014, serán trascendentales para el momento pico de la Unidad de Restitución
que será durante este mismo período (los años con mayor cantidad de casos llevados), pues estos
casos iníciales servirán de modelo a seguir para todas las caracterizaciones a realizar en adelante.
Es importante aclarar que, si bien hay un aprendizaje ganado en materia de caracterización que
fue acumulado por el PPTP, se trata de un procedimiento que tiene otros alcances en materia
probatoria y, por ello, tiene unos elementos adicionales que, a su vez, fueron especificados en
los Decretos Ley 4633 y 4635:
- Determinación del área del territorio afectado incluyendo su georreferenciación, los
límites y su extensión.
- Identificación del estado de formalización de la propiedad colectiva sobre el territorio
indígena.
- Usos del territorio.
- Identificación del cumplimiento de la función social y ecológica.
- Antecedentes, circunstancias de tiempo, modo, lugar y contexto de cada afectación y
daño territorial.
76
- Una relación detallada de los predios y bienes en cabeza de terceros ocupantes y
oposiciones.
- Una relación de todos los proyectos de extracción de recursos naturales, de
infraestructura y de desarrollo ejecutados, en desarrollo o proyectados por terceros
públicos o privados dentro del territorio y en sus áreas contiguas. Determinación de
obras, proyectos o actividades legales o ilegales que afecten el territorio.
- El censo de las comunidades y personas afectadas con su rol dentro de la comunidad.
- Una relación de los cultivos, plantaciones, bienes e infraestructura afectada por los
hechos.
- Los obstáculos jurídicos que impiden la protección efectiva de dichos territorios
- Información sobre las controversias intra e interétnicas relacionadas con el territorio.
Se anexarán las actas de resolución o el informe de casos no resueltos, con indicación de
las partes, asunto materia de la diferencia, y las pruebas que se hubieren recaudado sobre
esta situación.
- Toda la información que aporten las instituciones respecto del territorio afectado.
- Descripción de los hechos generadores .de las afectaciones territoriales y toda la
información que sea pertinente para cumplir el objeto de la caracterización.
Recomendación sobre la inscripción o no en el Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente.
La meta de la Unidad de Restitución en los primeros meses del 2013 en materia de
caracterización consiste en 1) Consolidar una metodología de base para avanzar en la
caracterización de afectaciones territoriales que cumpla con los estándares probatorios que exige
un proceso de justicia transicional, 2) Construir un modelo de caracterización de daños y
afectaciones de manera coordinada con la Unidad de víctimas. Modelo que debe integrar los
pasos, procesos y procedimientos que conduzcan a la garantía de los derechos a la reparación y
restitución de derechos territoriales de los grupos étnico y 3) caracterizar los 22 casos focalizados
durante el 2012 y avanzar en aquellos que lo sean durante el 2013.
- Socialización y capacitación
Durante el 2012 esta estrategia estuvo encaminada hacia un doble propósito. El primero tenía
que ver con la necesidad de difundir los derechos territoriales que estaban en capacidad de exigir
las víctimas de despojo y abandono pertenecientes a grupos étnicos. El segundo, le apuntaba a
verificar que este conocimiento se había adquirido mediante la discusión y análisis de casos
regionales. En efecto, los talleres de análisis y discusión con los que terminaban las jornadas de
capacitación y divulgación arrojaron información preliminar acerca de la existencia de abandono
77
o despojo o del riesgo de que estos ocurrieran. En este sentido, sirvieron como un primer insumo
para la toma de decisiones en materia de protección o de restitución por la vía jurídica98.
Durante el 2012 se avanzó en capacitación de divulgación con comunidades y organizaciones
negras, afro e indígenas. Se destacan, las siguientes:
Comunidades negras y Comunidades y organizaciones indígenas
organizaciones afro
Valledupar (Cesar) Puerto Leguízamo (Putumayo)
Guapi (Cauca) Mocoa (Putumayo)
Tumaco (Nariño) Unguía, Comunidad Eyákera (Chocó)
Cali (Valle del Cauca) Bajo Atrato y Norte del Chocó, Organizaciones
indígenas (Chocó)
Quibdó (Chocó) Uribía, Comunidad Wayuu de Portete (Guajira)
Apartadó(Urabá) Barrancas, Comunidad Wayuu de Nuevo Espinal
(Guajira)
Cartagena (Bolívar) San José del Guaviare, Comunidades Jiw (Guaviare)
Bogotá (Cundinamarca) Bogotá, Comunidad Embera Katío (Cundinamarca
Adicionalmente, la Unidad avanzó en el diseño e impresión de materiales de divulgación con los
contenidos básicos en materia de restitución para comunidades negras, afrocolombianas, raizales
y palenqueras y pueblos indígenas. Las cartillas y plegables hacen parte de la estrategia de
comunicación y divulgación diseñada por la Dirección de Asuntos Étnicos –DAE y que se
implementará a partir de enero de 2013. Dentro de esta estrategia, se retoma el componente de
participación, razón por la cual se han iniciado alianzas con organizaciones indígenas, de
comunidades negras y afro quienes tendrán un rol activo en el desarrollo de la estrategia a partir
del próximo año.
Para implementar la estrategia a lo largo del 2013, la Dirección de Asuntos Étnicos, dispone de
doscientos millones de pesos y se avanzará en la elaboración de talleres con comunidades
indígenas y comunidades negras además de dos encuentros nacionales. Uno con comunidades
negras y otro con comunidades indígenas. En los mencionados talleres se implementará una
metodología que garantice que asistan las autoridades y representantes legales, según el caso, y
se pretende no sólo proveer los contenidos de los Decretos Ley 4633 y 4635 sino trabajar con
los asistentes en la identificación de futuros casos a focalizar o de medidas de protección (ruta
étnica o medidas cautelares) a implementar a partir de metodologías de recolección de
información comunitaria.
Para este fin, la Dirección de Asuntos Étnicos avanza en la contratación de cinco profesionales
con experiencia en trabajo con grupos étnicos quienes estarán destinados a socializar, capacitar,
recolectar información sobre casos étnicos y formularán medidas de protección.
98Estostalleres fueron dirigidos a multiplicadores (integrantes de las comunidades étnicas con capacidad de difundir el
contenidos de los Decretos Ley entre sus comunidades) y a las comunidades directamente afectadas.
78
- Plan de Capacitación y socialización
La Unidad, además, debe continuar en un trabajo de capacitación con los Jueces, funcionarios y
comunidades. Esto, con el fin de dar a conocer las diferencias de fondo en materia de
afectaciones territoriales, sus impactos sobre los derechos fundamentales de los grupos étnicos
y sus derechos en tanto víctimas. En este sentido, avanzará en un Plan de capacitación y
socialización con cada uno de estos tres sectores. Que contará con materiales, contenidos y
estrategias diferenciadas dependiendo de los intereses de cada uno de estos tres sectores.
En este sentido, la Unidad ha avanzado en la elaboración de un módulo de capacitación para
jueces a la vez que ha construido espacios de coordinación con la Escuela Lara Bonilla para dar
a conocer los alcances de la restitución frente a las afectaciones territoriales de las que son y han
sido víctima los grupos étnicos.
- Recepción de solicitudes y elaboración de estudios preliminares
Estos retos se suman a la enorme demanda que la Unidad espera para el 2013 y 2014 en cuanto
a la recepción y atención de solicitudes. Para lo que ha avanzado en el diseño de dos formularios
diseñados únicamente para recibir las solicitudes de restitución de las comunidades indígenas y
negras víctimas de abandono y/o despojo. En estos formularios los solicitantes podrán
consignar tanto las afectaciones como las condiciones en las que estas ocurrieron, como aparece
en los Decretos Ley, no están obligados a aportar información que los pueda poner en riesgo o
los someta a una segunda victimización y, en caso de que tengan quejas o inconformidades frente
al proceso, no sólo lo pueden manifestar ante la Unidad de Restitución mediante un derecho de
petición (mecanismo constitucional) sino que pueden poner al tanto de dicha situación a
cualquier entidad del Ministerio Público (Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la
Nación o Contraloría) como ordinariamente corresponde en todas las entidades del Estado
Colombiano.
Adicionalmente, se ha avanzado en mecanismos de coordinación a nivel interno con el fin de
que las microfocalizaciones para población campesina no se traslapen sobre territorios étnicos
titulados o en proceso de titulación. Esto requiere y depende de la información que, a su vez, el
INCODER transmita a la Unidad. Información que contribuirá a la elaboración de los estudios
preliminares que ordenan los Decretos Ley 4633 y 4635. Estos, consisten en un documento
técnico que arroja las primeras intuiciones acerca de la existencia o no de despojo o abandono.
El estudio preliminar debe incluir los siguientes componentes y debe iniciarse dentro de los tres
primeros días después de que se ha recibido la solicitud de restitución y culminarse en un plazo
máximo de 30 días ():
1. Para Resguardo Indígena y Reservas Indígenas:
a) Número de Resolución de titulación
b) Número de registro predial e) Número de Matrícula Inmobiliaria
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c) Plano con área y linderos
d) Mapa, preferiblemente georreferenciado
e) Predios privados al interior del territorio, en caso de que existan.
f) Los demás documentos históricos y/o actuales que apoyen la identificación básica.
2. Para territorios frente a los cuales existe trámite de titulación, ampliación o saneamiento de
resguardo:
a) Número de radicación de solicitud
b) Entidad ante la que se presentó la solicitud
c) Tipo de trámite
d) Fecha de presentación de la solicitud
e) Estado del trámite
En el caso de comunidades negras, afrocolombianas, raizales o palenqueras el estudio debe
incluir los siguientes contenidos:
a)Número de resolución de titulación
b) Número de registro predial
c) Número de Matrícula Inmobiliaria
d) Plano (área y linderos)
e) Mapa (georreferenciados)
f) Posesiones individuales de integrantes de la comunidad
h) Predios privados que se excluyeron en el momento de la titulación
i) Demás documentos históricos y/o actuales que apoyen la identificación básica.
El flujo de información entre las entidades del gobierno es uno de los aspectos más decisivos en
cuanto a la puesta en marcha de la política pública para la restitución de los derechos territoriales.
De ahí que avanzar en convenios interinstitucionales haya sido uno de las primeras acciones
realizadas durante el 2012. Actualmente, la Unidad cuenta con convenios con el INCODER y
espera avanzar en otros con la Defensoría del Pueblo y con Parques Nacionales Naturales. Esta
información, además de aquella que sea producto del trabajo con organizaciones y comunidades
permitirá a la Unidad reunir la información más actualizada sobre las afectaciones territoriales
de las que han sido víctimas las comunidades étnicas. Este reconocimiento y acción institucional
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en función del capital técnico acumulado por el PPTP y por conservar y aumentar por la Unidad
de Restitución de Tierras es uno de los grandes aportes y tal vez el más grande desafío a lo largo
de los nueve años que restan para la implementación de la Ley 1448 y los Decretos con fuerza
de Ley para comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y pueblos indígenas.
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