DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT MAYO 2017 Ciudades Intermedias en Bolivia: una agenda prioritaria ¿Por qué es importante pensar en ciudades inter- países latinoamericanos. Entre 1950 y 2012, la población medias en Bolivia? urbana creció a una tasa anual del 3,7 por ciento, con dos tercios de los bolivianos viviendo en áreas urbanas2. Bolivia enfrenta una oportunidad única de alcanzar De acuerdo con estimaciones de la Organización los beneficios de la urbanización y evitar los errores de Naciones Unidas (ONU), casi el 75 por ciento de que otros países han cometido en la región. La rápida la población será urbana en 2025 (ONU, 2012). En el velocidad de la urbanización en Bolivia impone un marco de un contexto macroeconómico favorable en sentido de urgencia para atender los desafíos asociados Bolivia, las ciudades ofrecen una serie de oportunidades con esta transformación. El proceso de urbanización para que la población alcance mayores ingresos y una en Bolivia es uno de los últimos en ocurrir en la región mejor calidad de vida, contando con un mejor acceso a de América Latina y el Caribe, lo que presenta una servicios públicos y oportunidades económicas. oportunidad única para aprender y evitar cometer los Ahora que más de 7 millones de personas viven en las errores de otros países en el desarrollo de las ciudades. áreas urbanas, las ciudades tendrán un papel central Para alcanzar las metas de desarrollo planteadas en en facilitar la agenda de reducción de la pobreza y el Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) 2016- crecimiento sostenido en Bolivia. Debido a la acelerada 2020 y la nueva visión de desarrollo urbano preparada velocidad del proceso de urbanización en Bolivia, hay para la conferencia global Hábitat III1, será necesario una necesidad urgente para implementar acciones de integrar a las ciudades y considerar especialmente política pública que permitan alcanzar los beneficios a las intermedias . A pesar de que gran parte de la que ofrecen las ciudades, evitando simultáneamente población urbana en Bolivia se concentra en las grandes los posibles costos negativos de la urbanización que ciudades, que tradicionalmente han atraído gran parte del debate relacionado con la urbanización, las ciudades intermedias son las que crecen más rápidamente. Por ello, fortalecer su rol y gestión es clave para poder alcanzar los objetivos de desarrollo del PDES tales como disminuir la brecha de servicios básicos o contribuir a generar mejores condiciones de vida. Estas ciudades aún tienen un tamaño manejable y cuentan con una ventana temporal que permite realizar intervenciones estratégicas para actuar ahora de manera preventiva. El proceso de urbanización en Bolivia A pesar de que el proceso de urbanización en Bolivia empezó relativamente tarde, el país se ha acercado rápidamente a los niveles de urbanización de otros La Paz, Bolivia. Crédito: Banco Mundial. Esta nota fue preparada por Zoe Elena Trohanis, Bontje Marie Zangerling y Javier Sánchez-Reaza. Es un resumen de un informe más extenso en español que fue preparado por un equipo del Banco Mundial liderado por Sra. Trohanis. Los autores quisieran expresar su agradecimiento al Ministerio de Planificación del Desarrollo del Estado Plurinacional de Bolivia, al Ministerio de Autonomías, el INE y la UDAPE. Unidad de Programas Globales | MAYO 2017 DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT Proponiendo una nueva definición de ciudades ocurren por inacción, tales como la contaminación, intermedias el congestionamiento o el rápido crecimiento de asentamientos informales que ponen en riesgo la vida de Se propone definir ciudades intermedias en Bolivia los ciudadanos. como aquellas con una población comprendida El Gobierno Nacional, a través del PDES 2016–2020 entre 50 mil y 500 mil habitantes3 y con economías y la visión de desarrollo urbano lanzada en Hábitat típicamente más especializadas en servicios terciarios o III, reconoce que el proceso de urbanización está industria. Este informe identifica 15 ciudades intermedias avanzando rápidamente y que se deben tomar acciones aplicando esta metodología: Oruro, Sucre, Tarija, Potosí, para asegurar su sostenibilidad. La visión de Hábitat Sacaba, Quillacollo, Montero, Cobija, Trinidad, Warnes, III consiste en construir “Comunidades Urbanas para La Guardia, Riberalta, Yacuiba, Viacha y Colcapirhua. Vivir Bien”; es decir, ofrecer una mejor calidad de vida Siguiendo la metodología de Roberts B. (2015)4, estas extrapolando la tradición de vida de comunidades que se 15 ciudades intermedias podrían ser clasificadas en tiene en el área rural y aplicándolo al entorno urbano en tres grupos de acuerdo a su función primaria dentro la búsqueda de rescatar espacios más solidarios, de vida del sistema de ciudades. Estos grupos son: (i) ciudades común y respetando las tradiciones, la interculturalidad y intermedias estratégicas, (ii) ciudades intermedias el medio ambiente para todos. en aglomeraciones metropolitanas y (iii) ciudades intermedias en corredor o fronterizas. La Figura El sistema de ciudades A muestra el listado de las 15 ciudades intermedias, clasificadas en cada uno de estos tres grupos de acuerdo En la actualidad, el sistema de ciudades bolivianas a su rol estratégico. comprende aproximadamente 60, principalmente 1. Ciudades intermedias estratégicas (administrativas, pequeñas y medianas, con una población que está manufactureras, agrícolas o de desarrollo creciendo rápidamente. Para efectos de este informe de recursos) : son ciudades que fungen como se consideran “ciudades” todas aquellas áreas centros de servicios, manufactura o centros de urbanas con más de 10 mil habitantes, clasificadas por comercialización de productos locales. categorías de tamaño tal como se describe en la Tabla 1. Conjuntamente, estas 60 ciudades albergan a más 2. Ciudades intermedias en aglomeraciones de tres quintas partes de los aproximadamente diez metropolitanas : en Bolivia, como en otros millones de habitantes a nivel nacional. De éstas, las países del mundo, la mayor parte de las ciudades ciudades pequeñas y medianas son las que tienen un intermedias crece alrededor de grandes crecimiento más acelerado, principalmente aquellas aglomeraciones metropolitanas. Éstas cumplen un ubicadas en el cinturón de áreas metropolitanas y papel fundamental para conectar trabajadores y ciudades fronterizas, que son receptoras de la migración productores localizados en la periferia urbana con el de otras áreas del país y ofrecen mejores oportunidades centro económico de la ciudad. económicas. 3. Ciudades intermedias fronterizas o en corredor: típicamente especializadas en el sector logístico, que por su ubicación geográfica o ventajas competitivas están integradas en las cadenas de comercialización regionales o internacionales. Tabla 1. Sistema de Ciudades en Bolivia con más de 10,000 habitantes Crecimiento Tipología de las ciudades de acuerdo Población Poblacional Población No. con el tamaño de la población 2012 Promedio Anual Urbana 2012 - 2012 Ciudades con más de 500 mil 4 3.671.555 1,6% 99,4% Ciudades entre 100 mil y 500 mil 9 1.582.889 2,7% 91,6% Ciudades entre 50 mil y 100 mil 6 418.230 5,0% 83,9% Ciudades entre 10 mil y 50 mil 41 863.049 3,6% 63,3% Total 60 6.535.723 2,3% 89,7% Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda, Instituto Nacional de Estadística (2012). 2 MAYO 2017 Figura A. Ciudades intermedias en Bolivia de acuerdo a su función primaria Fuente: ?? Retos y oportunidades de las ciudades interme- provisión de infraestructura y servicios básicos. Por dias definición, la alta eficiencia de ciudades es un resultado de la inherente economía de escala que genera la Planificación urbana y gestión de suelo: Las ciudades aglomeración urbana. A nivel global, se estima que el intermedias en Bolivia han expandido su mancha costo de provisión de infraestructura como vías urbanas urbana en el territorio, pero con bajas densidades puede llegar a ser hasta un 47 por ciento menor en zonas poblacionales . Según el Banco Mundial (2014), el urbanas de alta densidad poblacional (Lall & Deichmann, alto crecimiento experimentado especialmente en 2009). En Bolivia, una de cada tres familias viviendo en las ciudades en cinturones suburbanos y ciudades ciudades intermedias carecen de acceso a saneamiento, fronterizas se ha dado de forma desordenada y con un mientras que las ciudades grandes ofrecen mejores patrón de baja densidad. Un ejemplo es la ciudad de condiciones, con una tasa de acceso que se ubica en 76 Trinidad, en donde la huella urbana se expandió a un por ciento, en promedio. ritmo de 4,9 por ciento anual, más rápidamente que la Vivienda: La oferta de vivienda asequible, de calidad media nacional urbana (4,4 por ciento) (ver Figura B). y bien ubicada se suma a los desafíos que enfrentan Provisión de servicios básicos: El rápido crecimiento las ciudades intermedias ante el rápido crecimiento urbano da lugar a mayores costos asociados a la urbano. La rápida urbanización ha amplificado Figura A. Ciudades intermedias en Bolivia de acuerdo a su función primaria Trinidad, Marzo 7, 2007 Trinidad, Junio 15, 2015 Fuente: elaboración propia con datos derivados de imágenes satelitales. 3 DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT los desafíos que se concentran en ciudades (Maria, áreas expuestas a un alto riesgo de inundación. Si la Acero, Aguilera, & Garcia Lozano, 2017). En ciudades expansión urbana y la reducción del riesgo de desastres intermedias como Trinidad, más del 40 por ciento de no se manejan adecuadamente, podrían resultar en las familias viven en asentamientos consolidados en la considerables pérdidas económicas. Adicionalmente, los periferia urbana, que típicamente carecen de acceso pronósticos indican que el cambio climático resultará a servicios básicos o que cuentan con viviendas de en periodos secos más extensos y en el retroceso de baja calidad. Las condiciones inadecuadas de vivienda glaciares. Esto, en combinación con degradación de están asociadas a una mayor vulnerabilidad a riesgos cuencas, llevará a una reducción de agua disponible de desastres naturales. Al mismo tiempo, la oferta de que se requiere considerar en la planificación urbana e viviendas de bajo costo en zonas remotas resulta que diseño de infraestructura. una familia promedio gaste entre el 26 y el 53 por ciento La ciudad de Trinidad es un buen ejemplo de cómo de su presupuesto para cubrir los costos asociados a estos riesgos afectan a las ciudades intermedias en vivienda y transporte (World Bank, 2017)5. Bolivia. En esta ciudad, la expansión de asentamientos Gestión municipal: Las ciudades intermedias cuentan consolidados ha sido más pronunciada en las zonas con pocos recursos financieros para hacer frente a periféricas, especialmente hacia las zonas bajas las crecientes presiones para proveer servicios e ubicadas al sur-oeste del centro urbano, que han sido infraestructura . La capacidad de un municipio para tradicionalmente vulnerables a riesgos de desastres. En recaudar impuestos prediales está vinculada con la Figura D puede observarse que desde 2007 hasta 2015, la eficiencia del sistema catastral. Los municipios la construcción de asentamientos (así como algunos que albergan ciudades grandes tienen catastros más conjuntos residenciales planificados) ha tenido lugar en completos y precisos, como por ejemplo La Paz y Santa zonas susceptibles a inundaciones. Cruz, que permiten recaudar más recursos propios (ver Figura C). Sin embargo, la mayoría de las ciudades intermedias en Bolivia dependen en mayor medida de Recomendaciones las transferencias intergubernamentales. Por ello, una de las grandes oportunidades para equipar a las ciudades Para maximizar los beneficios de la urbanización, un intermedias para hacer frente a los desafíos de provisión tema fundamental que el gobierno podría priorizar a de servicios e infraestructura es fortalecer los sistemas largo plazo es la articulación de una política nacional de recaudación, planificación y gestión municipal. de desarrollo urbano o de “ciudades”. Para alcanzar la visión de desarrollo urbano del país y los objetivos Riesgos naturales y el cambio climático: Se estima que trazados en el PDES 2016-2020, será importante el 43 por ciento de la población en Bolivia vive en concretizar una política nacional de ciudades. Con la Figura C. Ingresos Propios de los Municipios vs. Transferencias Intergubernamentales en 2015 para una selección de municipios Fuente: Fundación Jubileo sobre la base de datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP). 4 MAYO 2017 Figura D. Área inundada en 2007 superpuesta con el crecimiento residencial zonas vulnerables en 2015 Fuente: elaboración propia con datos derivados de imágenes satelitales. visión de la estrategia de Construyendo Comunidades para el desarrollo sostenible, se proponen integrar Urbanas para Vivir Bien en el siglo XXI, el gobierno la resiliencia urbana para proteger la población y los nacional tiene una base para empezar el diálogo, activos frente cambio climático y los desastres (ver establecer una política de ciudades y revisar los arreglos Figura E y la descripción correspondiente abajo). institucionales para poder apoyar las ciudades dentro del 1. A pesar de que existe un bagaje de instrumentos país para implementar esta visión. para la planificación, en ciudades intermedias las La formulación de una estrategia para ciudades herramientas actuales para la planeación a nivel intermedias puede estar enfocada en cinco ejes local están siendo sub-utilizadas. Si bien las ciudades prioritarios: (1) fortalecer el sistema de planificación grandes cuentan con planes de desarrollo territorial integral con una mirada territorial para mejorar la actualizados y que actualmente rigen el crecimiento gestión urbana; (2) focalizar las inversiones en mejorar urbano, otras intermedias como Cobija o Trinidad la cobertura y calidad de los servicios básicos e todavía no alcanzan su pleno potencial en el uso infraestructura para fortalecer las economías locales y de estas herramientas. Asimismo, será importante mejorar las condiciones de vida; (3) fortalecer la gestión asegurar que la gestión de riesgos naturales esté municipal y diversificar los mecanismos de financiación incluida como un elemento fundamental en la de los gobiernos autónomos municipales, incentivando formulación e implementación de estos planes. una mayor recaudación de recursos propios y mejoras en 2. Las lecciones aprendidas a través de los estudios la gestión administrativa y financiera de estos recursos, de caso de Trinidad, Sucre y Cobija apuntan (4) diseñar estrategias para fomentar el desarrollo a la necesidad de focalizar las inversiones en la económico local aprovechando las potencialidades provisión de servicios básicos e infraestructura. económicas; y (5) como tema trasversal y fundamento 5 DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT Figura E. Ejes prioritarios para la formulación de una estrategia para ciudades intermedias En muchos casos, el crecimiento urbano ha sido posibilidad de incrementar los recursos propios desordenado y los desarrollos habitacionales para fortalecer la gestión municipal. privados han tenido poca coordinación con las 5. Para fortalecer las ciudades intermedias frente autoridades municipales para garantizar el acceso impactos de desastres naturales y cambio a redes de agua y eléctricas. Para dar respuesta a climático, será importante desarrollar un paquete estos retos, una estrategia enfocada en ciudades de herramientas de análisis, diagnósticos, y intermedias puede priorizar inversiones en tres actividades de capacitación. Se podría utilizar sectores clave: (i) agua, saneamiento y drenaje; (ii) tres categorías para agrupar estas actividades: (i) infraestructura urbana, incluyendo movilidad urbana desarrollo de sistemas de información y datos; y espacios públicos; y (iii) gestión de desechos (ii) evaluación de herramientas de gestión de sólidos. riesgos; y (iii) identificación de oportunidades de 3. La presión de una creciente demanda de servicios financiación. Este apoyo resultaría en mejoras urbanos requerirá nuevas inversiones en de capacidad de gestión urbana y disponibilidad ciudades intermedias y una mayor capacidad para de datos geoespaciales para una mejor gestión administrar recursos propios. Hoy en día, la alta de activos, manejo de inundaciones y desastres, dependencia municipal de las transferencias fiscales sistemas de alerta temprana, entre otros. Este limita su capacidad para ejecutar presupuestos análisis podría ser adaptado en base de la propios. En este sentido, se pueden priorizar tres situación actual de cada ciudad intermedia, según herramientas para fortalecer los mecanismos de su exposición a desastres y su vulnerabilidad. financiamiento necesarios para hacer frente Finalmente, definir una estrategia de ciudades al crecimiento de ciudades intermedias: (i) intermedias pasa por reconocer las particularidades evaluaciones territoriales del uso de la tierra y el de cada tipología y ciudad las cuales influyen la mercado de vivienda local; (ii) modernización de los selección de prioridades dentro de los cinco ejes. catastros municipales; y (iii) fortalecimiento de las Aunque existen elementos y desafíos comunes, las capacidades locales para aumentar la recaudación realidades y dinámicas urbanas que tienen lugar en de ingresos propios. las ciudades varía a lo largo y ancho del país. Con 4. Una estrategia nacional de ciudades intermedias alta variabilidad desde el tamaño poblacional, al debe enfocar recursos en potenciar los sectores tamaño de la economía local y el contexto geográfico, emergentes que son fuente generadora de empleo cada una de estas ciudades cuenta con realidades y en mejorar la conectividad de estas ciudades a propias que requieren políticas y gestión de desarrollo mercados regionales. Por ejemplo, en el caso de particulares que deben ser diseñadas e implementadas Trinidad, la ciudad exhibe ventajas comparativas por sus gobiernos locales. Ver Figura F para un para favorecer la industria manufacturera y el sector resumen de las categorías de ciudades intermedias y de servicios. De un ejercicio analítico que consistió sus particularidades que podrían enfocar dentro una en la clasificación de 50 actividades económicas, estrategia particular. se encontró que 30 actividades son promotoras La formulación de esta estrategia debe estar de crecimiento y absorben a 65% de la población acompañada de financiamiento, apoyo técnico ocupada de la ciudad. Los esfuerzos para dinamizar y herramientas de política que permitan su las economías locales tienen repercusiones sobre implementación por parte de los gobiernos la oferta de empleo y oportunidades, así como la municipales . Éstos deben servir como incentivos 6 MAYO 2017 Figura F. Prioridades para una estrategia de ciudades intermedias en Bolivia End Notes que permitan a las autoridades locales alinearse con 1En octubre de 2016 se realizó en Quito, Ecuador la Tercera los objetivos planteados en la estrategia. Además, es Conferencia Mundial HABITAT III, la cual tenía los siguientes importante que esta estrategia considere la visión de objetivos: (i) renovar el compromiso político de lograr el desarrollo las ciudades durante su proceso de formulación. De lo urbano sostenible, (ii) determinar los logros alcanzados hasta contrario, se corre el riesgo de formular un documento este momento y (iii) abordar los problemas urbanos nuevos y emergentes en un contexto global. orientador con poca viabilidad de implementación. 2 El Instituto Nacional de Estadística (INE) de Bolivia define las El informe que acompaña a esta nota profundiza en áreas urbanas como jurisdicciones con más de 2.000 habitantes. estas recomendaciones y ofrece algunos ejemplos 3 La utilización de estos umbrales de población se basó en la internacionales como referencia para el caso boliviano (LINK). categorización de ciudades por rangos poblaciones publicada en el informe de Asistencia Técnica de Desarrollo Urbano (Banco Mundial, 2016) y en una revisión de la literatura internacional. 4Ver Anexo II para información más detallada sobre la metodología de Roberts (2015). 5 Se estima que una familia promedio gasta entre el 14 y el 27 por ciento de su presupuesto para cubrir costos asociados a la renta o compra de vivienda, y entre el 12 y 24 por ciento para cubrir gastos de transporte (World Bank, 2017). Se puede pedir copias de esta Nota a: Development DIRECTIONS Unidad de Programas Globales; Práctica Global de Desarrollo Social, Urbano, Rural y Resiliente; Banco Mundial Teléfono 202-473-3222, Fax: 202-522-3232 http://www.worldbank.org/urban in Urban gpsurrkl@worldbank.org Si desea presentar un articulo para publicación, por favor contactenos mediante el correo electrónico más arriba. Las opiniones expresadas en las notas de la série Direcciones en Desarrollo Urbano son las de los autores y no refle- jan necesariamente los puntos de vista del Banco Mundial. 7