33266 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos ¿Qué lecciones nos entregan las reformas educativas de América Latina? Emiliana Vegas Ilana Umansky Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos ¿Qué lecciones nos entregan las reformas educativas de América Latina? Emiliana Vegas Ilana Umansky Washington, DC Copyright © 2005 Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo /BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Los documentos de trabajo del Banco Mundial son publicados con el fin de comunicar rápidamente los resultados del continuo trabajo del Banco Mundial a los interesados en el desarrollo. Por lo tanto, el manuscrito de este estudio no ha sido preparado de conformidad con los procedimientos usuales de los textos formalmente editados y el Banco Mundial no se respon- sabiliza de los errores en su contenido. Algunas fuentes citadas en este traba- jo pueden ser documentos informales de difícil obtención. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este docu- mento pertenecen enteramente al autor o autores y no deben atribuirse en modo alguno al Banco Mundial ni a sus afiliados, ni tampoco al Directorio Ejecutivo o a los países en el representados. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación ni acepta responsabili- dad alguna por las consecuencias que se deriven de su uso. La delimitación de fronteras, colores, denominaciones y cualquier otra información que figu- re en los mapas contenidos en este trabajo no implica ningún juicio por par- te del Grupo del Banco Mundial sobre la condición jurídica de territorio al- guno, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. El material contenido en esta publicación está protegido por derechos de autor. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de la misma de- ben dirigirse a: Office of the Publisher, en la dirección que aparece arriba. El Banco Mundial alienta la difusión de su trabajo y, en general, otorgara auto- rización para su uso, sin cobrar cargo aloguno, siempre y cuando la repro- ducción no sea para fines comerciales. La autorización para reproducir partes del texto con fines didácticos se otorga a través del Copyright Clearance Center, Inc., Suite 910, 222 Rosewood Drive, Danvers, Massachusetts 01923, EE.UU. Para solicitar autorización para la reimpresión de artículos o capítulos, por favor dirigirse con información completa al Republication Department, Copyright Clearence Center, fax 978-750-4450. Otras consultas sobre derechos y licencias deben dirigirse al Banco Mun- dial en la dirección arriba señalada o por fax al 202-522-2422. Equipo de trabajo y agradecimientos Este informe fue preparado por Emiliana Vegas, líder del equipo de trabajo, e Ilana Umansky. Las autoras contaron con la asesoría de Guillermo Perry (Eco- nomista Jefe, Región de América Latina y el Caribe), Ariel Fiszbein (Econo- mista Principal, LCSHD) y Eduardo Vélez Bustillo (Gerente Sectorial de Edu- cación, LCSHD). Los documentos de antecedentes para el informe fueron preparados por Luis Crouch (Banco Mundial), Emanuela Di Gropello (Banco Mundial), Werner Hernani Limarino (Universidad de Pennsylvania), Nora Gordon (Universidad de California en San Diego), Jeffery Marshall (Universi- dad de Stanford), Patrick McEwan (Wellesley College), Alejandra Mizala (Uni- versidad de Chile), Caroline Parker (Universidad de Harvard), Andrew Ragatz (Universidad de Tokio), Pilar Romaguera (Universidad de Chile), Lucrecia Santibáñez (Corporación RAND), Yasuyuki Sawada (Universidad de Tokio), Ilana Umansky (Banco Mundial), Miguel Urquiola (Universidad de Colum- bia) y Emiliana Vegas (Banco Mundial). Agradecemos los útiles comentarios de los colegas encargados de la revi- sión, Elizabeth King (Banco Mundial), Peter Moock (Banco Mundial), Jeff Puryear (Diálogo Interamericano), Halsey Rogers (Banco Mundial) y Jaime Saavedra (Banco Mundial). También recibimos valiosos comentarios de Ga- briela Falconi, Andrea Guedes, Vicente Paqueo, Harry Patrinos, Alberto Ro- dríguez, Carolina Sánchez Páramo, Luis Serven, Sergei Soares y Kristian Thorn. Cualquier error restante es responsabilidad de las autoras. iii Contenidos Equipo de trabajo y agradecimientos iii 1. Introducción 1 ¿Por qué importan y cómo afectan los incentivos? 5 Los incentivos como un concepto amplio y complejo 7 La eficacia de los docentes y el desempeño académico de los alumnos 10 El desafío de reformar los incentivos docentes 11 Un sistema amplio que afecta la enseñanza y la docencia 13 Las reformas educativas como reformas de los incentivos docentes: estudios de casos incluidos en este informe 17 2. Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina: resumen de los hallazgos 23 La remuneración de los docentes afecta la enseñanza y el aprendizaje 26 Características y eficacia de los incentivos docentes basados en el desempeño 42 El impacto de la gestión centrada en la escuela sobre los incentivos que enfrentan los docentes 49 La función de los sindicatos de maestros en el diseño e implementación de las reformas de los incentivos docentes 61 3. Lecciones y consecuencias de políticas de las reformas de los incentivos docentes en América Latina 65 Muchos tipos de reformas educativas afectan la calidad de la enseñanza y el aprendizaje de los alumnos 66 Los maestros no siempre responden a los incentivos de maneras predecibles 67 ¿Incentivos docentes sólo para unos pocos? 68 La manera (y la medida) en la cual están vinculados los incentivos y el resultado deseado importa 70 Demasiado pequeño como para justificar el esfuerzo adicional 71 El aumento de la responsabilidad por los resultados como una herramienta poderosa, pero limitada, para mejorar la calidad de la enseñanza 72 Atribución, problemas de medición y otros factores que afectan la eficacia de los incentivos docentes 73 El contexto político y especialmente los sindicatos de maestros cumplen un rol importante en el diseño e implementación de las reformas 74 Conclusiones y agenda para las investigaciones futuras con respecto a los incentivos docentes 76 Bibliografía 78 iv Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Lista de Tablas Tabla 1.1 Gastos por concepto de remuneraciones docentes en la educación primaria y secundaria como porcentaje del gasto total en educación, por país 4 Tabla 2.1 Descomposición de los costos salariales docentes en Bolivia 41 Tabla 2.2 Los maestros de las escuelas administradas a nivel local son diferentes de sus contrapartes de las escuelas tradicionales, pero las diferencias no son consistentes en los diferentes países 55 Lista de Cuadros Cuadro 1.1Componentes de un sistema eficaz para atraer, retener y motivar a los maestros altamente calificados 18 Cuadro 2.1Los antecedentes de este informe 24 Lista de Figuras Figura 1.1 Diagrama esquemático simple de los factores que contribuyen al aprendizaje de los alumnos (los recuadros sombreados y las flechas entre los recuadros representan las áreas investigadas para este informe) 3 Figura 1.2 Existen muchos tipos de incentivos docentes 8 Figura 1.3 Reformas de incentivos docentes analizadas en este informe, categorizadas por área principal de influencia 21 Figura 2.1 Cuán bien remunerados están los docentes depende de con quién se los compare (diferencial de sueldo log condicional entre los docentes y diferentes muestras de profesionales no docentes) 28 Figura 2.2 Relación entre los sueldos docentes reales en la educación primaria (con 15 años de experiencia) y el PIB per cápita (1997­2000) 30 Figura 2.3 Las desigualdades interregionales en las tasas netas de matrícula en la educación primaria están disminuyendo en Brasil como resultado del FUNDEF 33 Figura 2.4 La estructura salarial docente comienza en un nivel más alto, pero es más uniforme que la de los profesionales no docentes (diagrama hipotético) 35 Figura 2.5 A pesar de que existe una brecha relativamente pequeña en la remuneración de las maestras y los maestros, las mujeres chilenas enfrentan mayores incentivos para convertirse en maestras basándose en la remuneración relativa (cifras para 1998) 38 Figura 2.6 La liquidación de sueldo de una maestra peruana incluye 15 formas de pago adicionales 40 Figura 2.7 Los actores de las escuelas EDUCO informan menos control de las escuelas sobre los procesos administrativos que sus contrapartes de las escuelas tradicionales en muchos casos 54 Contenidos v La educación es el bien productivo más importante que puede tener una persona. Fuera de sus efectos económicos, la educación está íntimamente vincu- lada a las desigualdades socioculturales y políti- cas. Una educación más equitativa puede tener múltiples influencias en términos del logro de re- sultados y prácticas más equitativas .... Si bien no existe un plan maestro institucional específico para esta estrategia, las acciones exitosas suelen incluir mecanismos para aumentar la responsabilidad por los resultados tanto de los maestros como de los es- tablecimientos educacionales. Estas acciones pue- den adquirir la forma de incentivos para el logro de resultados (como en el caso de las competencias escolares y vouchers implementados en Chile), fon- dos especiales para complementar los presupues- tos de las escuelas (como en el caso del programa FUNDEF de Brasil) o una mayor participación de las comunidades locales (como en el caso del pro- grama EDUCO aplicado en El Salvador). --De Ferranti, Perry, Ferreira, y Walton Inequality in Latin America: Breaking with History? Introducción 1 Si bien muchos países latinoamericanos han logrado aumentar el acce- so a la educación básica para una gran mayoría de sus niños, la calidad de la educación sigue siendo muy baja en la región1. En un mundo cada vez más globalizado en el cual las competencias y conocimientos de los trabajadores cumplen un rol crucial, los países cuyos trabajado- res están predominantemente mal capacitados se quedarán atrás inde- fectiblemente y sus ciudadanos seguirán percibiendo bajos salarios y perdiendo oportunidades de salir de la pobreza y disfrutar de una vida mejor. Desde el punto de vista de la utilización eficiente de los escasos 1Los estudiantes latinoamericanos obtuvieron los peores resultados en dos evaluaciones internacionales recientes, Progress in International Reading and Literacy Study (PIRLS) y Programme for International Student Assessment (PISA). 1 recursos disponibles, es inquietante que a pesar de que la mayoría de los países de la región gasta mucho en educación, las competencias que poseen los egresados de los establecimientos educacionales latinoame- ricanos no son suficientes como para obtener un ingreso que les per- mita costear un nivel de vida de calidad. América Latina como región enfrenta enormes desafíos, particular- mente aquellos planteados por el desarrollo, la pobreza y la desigual- dad. Como lo ilustra la cita anterior, la educación es reconocida a todo nivel como uno, si no el más crítico, de los medios para enfrentar estos desafíos. La democratización de la educación, a través del mejoramien- to tanto de su cobertura como de su calidad, es crítica para superar la desigualdad social y económica existente en toda América Latina2. Ase- gurar que todos los niños tengan la oportunidad de adquirir las habili- dades críticas en el nivel primario y secundario es crucial para superar las barreras de habilidades que perpetúan el subdesarrollo y la pobreza3. A pesar de que la mayoría de personas reconoce la importancia de mejorar la calidad de los sistemas educacionales para reducir la pobre- za y la desigualdad y aumentar el desarrollo económico, la manera de hacerlo no está clara. Un creciente conjunto de evidencia apoya la no- ción intuitiva de que los docentes desempeñan una función clave en lo que respecta a qué, cómo y cuánto deben aprender los estudiantes4. Atraer personas calificadas a la profesión docente, retener a estos ma- estros calificados, entregarles las competencias y conocimientos nece- sarios y motivarlos para trabajar duro y esforzarse al máximo es proba- blemente el principal desafío en el ámbito de la educación. En la Figura 1.1 se presenta un esquema simplificado de los facto- res que influyen en el aprendizaje de los alumnos, incluyendo los re- cursos generales, los insumos educacionales y los procesos. En la figu- ra, los recursos cubiertos por este informe se encuentran sombreados y sus relaciones con los insumos, procesos y resultados están indicados mediante flechas. Para facilitar la exposición, sólo mostramos aquellas relaciones que se exploran en este informe. 2de Ferranti, et al. (2004). 3de Ferranti, et al. (2003). Véase, por ejemplo, Rivkin, Hanushek y Kain (1998) y Rockoff (2004), que presentan 4 evidencia del hecho de que la calidad de los docentes tiene un fuerte impacto en el ren- dimiento académico de los alumnos. Más específicamente, Ehrenberg y Brewer (1995) y Ferguson y Ladd (1996) presentan evidencia de que las habilidades matemáticas y lin- güísticas de los docentes están fuertemente relacionadas con los indicadores educacionales. 2 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Figura 1.1 Diagrama esquemático simple de los factores que contribuyen al aprendizaje de los alumnos (los recuadros sombreados y las flechas entre los re- cuadros representan las áreas investigadas para este informe)5 Recursos Generales Insumos Educacionales Procesos Resultados Características Número de particulares de docentes los estudiantes, Estructuras de gestión las familias y Formación docente y y otras condiciones las comunidades perfeccionamiento de trabajo continuo Presupuesto para Incentivos que afectan Contexto remuneraciones la conducta de los económico, docentes: maestros alumnos social y 1. Sueldos político Incentivos que afectan los 2. Gratificaciones/ quiénes se convierten de bonos je en maestros y Enseñanza 3. Beneficios/ Presupuesto permanecen en la pensiones endiza educacional profesión Apr Presupuesto Características de las educacional no Contexto escuelas y las aulas no relacionado con las educacional no relacionadas con los remuneraciones relacionado con docentes (currículos, docentes el presupuesto normativa, infraestructura escolar...) Los recursos generales que afectan el aprendizaje de los estudiantes incluyen las características particulares de los estudiantes, las familias y las comunidades, el contexto económico, social y político en que se en- cuentra inserta la educación en general y los docentes en particular, el presupuesto educacional, que representa los recursos financieros asig- nados a la educación, y el contexto no presupuestario, que incluye los currículos, la infraestructura y la normativa escolar. Para los efectos de este estudio, consideramos el presupuesto educacional dividido en dos partes: el presupuesto asignado a las remuneraciones de los docentes y el presupuesto educacional no relacionado con los docentes. En la ma- yor parte de América Latina, las remuneraciones de los docentes re- presentan la mayor proporción de los gastos educacionales (véase la Agradecemos la sugerencia de Peter Moock de un diagrama esquemático de factores 5 que contribuyen al aprendizaje de los alumnos. Introducción 3 Tabla 1.1 Gastos por concepto de remuneraciones docentes en la educación primaria y secundaria como porcentaje del gasto total en educación, por país País Primaria (%) Secundaria (%) Argentinaa 73 64 Belicea 98 75 Boliviac 85 78 Colombiaa 93 90 Guyana Francesa 88e 90d Guadalupe 88e 87d Guatemalab 99 74 Hondurasb 98 77 Jamaicaa 96 81 Martinicad n.a. 86 Nicaraguae n.a. 82 Panamác 99 96 Perúa 79 81 San Cristobal y Nevisb 99 80 San Vicente y Granadinasf n.a. 88 Surinamd 84 66 Trinidad y Tobagoa 81 n.a. Uruguayb 83 67 Venezuela, R.B. dec 80 53 Fuente: UNESCO, Indicadores de Educación Nota: Los datos son para el año más reciente disponible. a. 1996. b. 1995. c. 1994. d. 1993. e. 1992. f. 1991. Tabla 1.1). Esto hace aun más importante la eficacia de los mecanis- mos de remuneración docente. El presupuesto para remuneraciones docentes puede dividirse nue- vamente en los sueldos, los esquemas de retribución monetaria no sa- larial en forma de gratificaciones o bonificaciones (por ejemplo, por trabajar en escuelas rurales versus escuelas urbanas o por mejorar el de- sempeño académico de los alumnos) y los beneficios no salariales tales como los seguros de salud, beneficios de vivienda y pensiones6. El pre- En los países latinoamericanos, las pensiones y otros beneficios de los docentes suelen 6 constituir un componente sustancial de la remuneración docente total. Un estudio del impacto de estos beneficios trasciende el alcance de este informe. 4 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos supuesto para remuneraciones docentes determina el número total de maestros, la formación inicial y el perfeccionamiento continuo de los docentes, quiénes se convierten en maestros y permanecen en la profe- sión y también la conducta de los maestros en el trabajo. La parte del presupuesto educacional que no está relacionada con las remuneracio- nes docentes afecta principalmente los recursos de los cuales disponen los maestros en su trabajo, tales como los currículos, la normativa, la infraestructura, los materiales pedagógicos, etc. Como puede observarse en la Figura 1.1, las autoridades responsa- bles de las políticas educacionales tienen tres alternativas principales para mejorar la calidad de la enseñanza: (1) la formación y el desarro- llo profesional de los docentes; (2) los incentivos que afectan quiénes se convierten en maestros y cuánto tiempo permanecen en la profe- sión; y (3) los incentivos que afectan el trabajo que realizan los docen- tes en el aula. Este estudio se centra específicamente en la segunda y tercera alternativas. En el pasado, la formación y el desarrollo profesio- nal de los docentes han atraído la atención de los educadores, las auto- ridades responsables de las políticas, los investigadores y la comunidad de donantes internacionales7. En contraste, la literatura sobre incenti- vos docentes no es muy extensa en América Latina. Si bien algunos es- tudios anteriores han abordado la temática relacionada con la calidad de los maestros y los incentivos docentes en América Latina8, nuestro estudio es el primero, de acuerdo con nuestros antecedentes, que se adentra en el impacto de diversas reformas de políticas que afectan la calidad de los maestros y el rendimiento académico de los alumnos en varios países latinoamericanos. ¿Por qué importan y cómo afectan los incentivos? Una considerable literatura con respecto a los incentivos aplicados en las empresas ha destacado que los intereses de los trabajadores (los ma- estros) y sus empleadores (los directores de las escuelas, autoridades Para una revisión de la literatura y una evaluación de los actuales sistemas de formación 7 docente en América Latina, véase Villegas-Reimers (1998); para una revisión de las ten- dencias e innovaciones recientes en los programas de formación docente de la región, véase Navarro y Verdisco (2000). Véase, por ejemplo, los diversos estudios de casos cubiertos en Navarro (2002) (ed.), 8 que describen diversos aspectos de los contratos docentes y las características de los ma- estros en varios países latinoamericanos. Introducción 5 educacionales o juntas escolares) suelen no estar armonizados. Por ejemplo, mientras que los administradores de los establecimientos es- colares y las autoridades educacionales podrían estar interesados en atraer más alumnos a sus escuelas, los maestros podrían desear mante- ner algunos alumnos difíciles de enseñar fuera de sus aulas. Los esque- mas de remuneraciones pueden diseñarse de manera tal de incluir in- centivos que motiven a los trabajadores (los maestros) a operar en función del interés de las empresas (las escuelas)9. En el ejemplo ante- rior, los administradores escolares podrían concebir incentivos (como una retribución adicional o un ascenso) para que los maestros mantu- vieran a todos los alumnos en sus aulas. La evidencia sugiere que las variaciones de las estructuras de incen- tivos docentes pueden afectar quiénes optan por ingresar a la carrera de pedagogía y permanecer en la profesión docente, como asimismo su trabajo diario en el aula. Por ejemplo, en Estados Unidos, donde exis- te una creciente preocupación con respecto a la disminución de la cali- dad de los docentes, investigaciones recientes muestran que el aumen- to de las oportunidades ofrecidas por el mercado laboral a las mujeres condujo a una disminución del conjunto de postulantes calificados a los cargos docentes10. Al mismo tiempo, las investigaciones sugieren que las escalas de remuneraciones docentes de Estados Unidos están tan comprimidas que es probable que los mejores maestros abandonen la profesión por empleos mejor remunerados en otros campos profe- sionales11. Investigaciones recientes también están indicando que en los países menos desarrollados los maestros responden a los incentivos. Por ejem- plo, una evaluación de un programa de incentivos docentes aleatoriza- do que se implementó en Kenia descubrió que los maestros aumenta- ban su esfuerzo por mejorar los puntajes obtenidos por los alumnos en las pruebas ofreciendo un mayor número de sesiones de preparación Para una revisión de la literatura con respecto a la entrega de incentivos en las empre- 9 sas, véase Prendergast (1999). Corcoran et al. (2004) y Hoxby y Leigh (2004) presentan evidencia de que en Esta- 10 dos Unidos la calidad de los maestros ha ido descendiendo a través del tiempo, debido a la variación de las oportunidades ofrecidas por el mercado laboral. Hoxby y Leigh (2004) presentan evidencia de que la disminución de la calidad de los 11 maestros en Estados Unidos se debe no sólo a las mayores oportunidades que tienen las mujeres fuera de la docencia, sino también a la estructura de sueldos docentes fuerte- mente comprimida. 6 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos de las pruebas12. Asimismo, la evaluación reciente de una asignación a docentes basada en su desempeño en Israel concluyó que el incentivo se tradujo en un mejoramiento del rendimiento académico de los alumnos, principalmente a través de la modificación de los métodos de enseñanza, ofertas de clases después de la jornada escolar y una mayor sensibilidad de los maestros a las necesidades de los alumnos13. Debido a que los maestros responden a los incentivos, las autorida- des responsables de las políticas educacionales pueden mejorar la cali- dad de la enseñanza y el aprendizaje a través del diseño de incentivos eficaces para atraer, retener y motivar a maestros altamente calificados. Sin embargo, también es importante la manera en que se diseñan y aplican los incentivos docentes. En varios casos, se ha descubierto que los maestros responden adversamente a los incentivos, por ejemplo, a través de una menor colaboración entre colegas, la exclusión de los alumnos que tienen un bajo desempeño de los exámenes o cursos, la entrega de las respuestas de las preguntas de las pruebas a los alumnos o incluso el aumento de la ingesta calórica de los alumnos el día de la prueba14. Los incentivos como un concepto amplio y complejo15 El Diccionario de Inglés Oxford define un incentivo como "algo que despierta un sentimiento o incita a la acción; una causa o motivo de en- tusiasmo; una incitación, provocación". Como queda claro a partir de esta definición, el término "incentivos" puede abarcar muchas formas de lograr que las personas actúen. Es en este sentido amplio que utili- zamos el término "incentivos" en este informe. Muchas personas piensan en los incentivos docentes exclusivamen- te como diferenciales de sueldo y otros beneficios monetarios. En efec- to, las diferencias en la remuneración pueden actuar como un incenti- vo para atraer y retener a maestros calificados o, por el contrario, pueden desmotivar a los postulantes calificados y profesionales talento- Glewwe et al. (2003). 12 Lavy (2004). 13 Véase Murnane y Cohen (1986), Cullen y Reback (2002), Figlio y Getzler (2002), 14 Figlio y Winicki (2002) y Jacob y Levitt (2003). Agradecemos a Jeff Puryear, cuyos comentarios en la conferencia "Aprendiendo a en- 15 señar en la sociedad del conocimiento", celebrada en Sevilla, España en junio del 2004, fueron un valioso aporte a esta sección. Introducción 7 Figura 1.2 Existen muchos tipos de incentivos docentes Reconocimiento y prestigio Diferenciales Idealismo de sueldo Responsabilidad Maestros Estabilidad ante el cliente calificados, laboral motivados y eficaces Pensiones/ Dominio beneficios Infraestructura y materiales de Desarrollo enseñanza profesional adecuados sos que ya se encuentran ejerciendo la docencia. Pero también existen muchos otros tipos de incentivos, varios de los cuales no son moneta- rios. En la Figura 1.2 se muestran gráficamente muchos tipos de in- centivos que pueden aplicarse para atraer a maestros altamente califica- dos y motivarlos a desempeñarse en forma eficaz en su trabajo. Un tipo de incentivo para atraer a personas a la carrera de pedago- gía es la motivación interna: la oportunidad de educar a los niños y, de este modo, mejorar su bienestar, puede servir como un incentivo po- deroso para inducir a las personas a ingresar a la profesión docente. A pesar de que su presencia es importante para muchos maestros, la ma- yoría de las personas se mostrarían de acuerdo en que el idealismo por sí solo no es suficiente para producir un desempeño adecuado. Un segundo tipo de incentivo docente es el prestigio social y el re- conocimiento, que pueden incitar a las personas a convertirse en maes- tros. A comienzos y mediados del siglo XX, los maestros latinoameri- canos gozaban de un gran prestigio y reconocimiento social. Lamentablemente, el reconocimiento de los docentes ha disminuido considerablemente en las últimas décadas en toda la región. 8 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Un tercer tipo de incentivo, tal vez el más común, corresponde a los diferenciales de sueldo y otros beneficios monetarios. Existen diferen- cias en el sueldo y la remuneración total que reciben los profesionales docentes y no docentes y también entre los mismos docentes. Las va- riaciones del diferencial de sueldo entre los profesionales docentes y no docentes pueden convertir a la docencia en una profesión más o menos atractiva para personas altamente calificadas. Entre los docentes, los di- ferenciales de sueldo pueden basarse en la antigüedad, la capacitación, las características de las escuelas o sus alumnos, el desempeño u otras variables. En la mayoría de los países latinoamericanos, los diferencia- les de sueldo de los docentes se basan casi exclusivamente en la capaci- tación y los años de servicio; rara vez se basan en el desempeño. Un cuarto tipo de incentivo está relacionado con la estabilidad la- boral. La amenaza de perder el trabajo puede actuar como un incenti- vo poderoso, a pesar de que se encuentra prácticamente ausente de la profesión docente en la región. Debido al predominio de los contratos sindicalizados que protegen fuertemente los empleos de los maestros, es muy raro que un maestro sea despedido en América Latina. Desde la perspectiva inversa, la estabilidad laboral puede atraer nuevos postu- lantes a la profesión. Las pensiones y otros beneficios no salariales, tales como los segu- ros de salud, constituyen un quinto tipo de incentivo. Las pensiones gubernamentales seguras, que permiten a los maestros un nivel de vida decente después de su jubilación, pueden atraer a las personas a la ca- rrera docente junto con crear un incentivo para que los maestros per- manezcan en la profesión. Las pensiones de los docentes latinoameri- canos tienden a ser relativamente altas, predecibles y disponibles a una edad relativamente temprana. A pesar de que no se han investigado lo suficiente, las pensiones podrían ser uno de los incentivos más influ- yentes para motivar a las personas a ejercer la docencia. El desarrollo profesional es un sexto tipo de incentivo. La existencia de oportunida- des de ascenso a lo largo de la carrera profesional puede servir para mo- tivar a los maestros a destacarse en su trabajo. Lamentablemente, este tipo de ascenso en la carrera docente también suele estar ausente en la profesión docente en la región. Un séptimo tipo de incentivo dice relación con las características no salariales del trabajo, tales como la disponibilidad de instalaciones y ma- teriales adecuados con los cuales ejercer la docencia. En muchos países, la falta de esta infraestructura básica convierte a la docencia en una pro- fesión difícil y a menudo poco atractiva para los profesionales calificados. Introducción 9 Un octavo tipo de incentivo está asociado a una sensación de domi- nio de la propia profesión. Las personas que sienten que son capaces y eficaces como docentes exhiben mayores probabilidades de optar por convertirse en maestros. Finalmente, el hecho de tener clientes satisfechos y responder a los supervisores puede ser un fuerte incentivo para el desempeño en el tra- bajo. A pesar de que en el sector educativo privado este incentivo sue- le estar presente, casi siempre se encuentra ausente de la profesión do- cente en la educación pública latinoamericana. Puesto que existen muchos tipos de incentivos, la atracción de per- sonas calificadas a la profesión docente, la retención de éstas y su mo- tivación para desempeñarse de la mejor manera posible en sus empleos pueden involucrar muchos tipos de políticas diferentes. Lamentable- mente, como se analizará más adelante, las autoridades responsables de las políticas suelen centrarse sólo en unos pocos tipos de incentivos para los docentes. La eficacia de los docentes y el desempeño académico de los alumnos ¿Quién es un buen maestro? ¿Cuáles son las características de un buen maestro? Casi todas las personas que han pasado por el sistema escolar pueden recordar a algún maestro excepcional. Las personas suelen en- tregar una diversidad de razones para explicar por qué su maestro o maestra es excepcional, desde ser "cariñoso/a y preocupado/a", "cul- to/a", un/a "buen/a comunicador/a", hasta el hecho de ser "exigen- te" y "estimular a los alumnos a trabajar duro y ampliar sus propios ho- rizontes". Estos son comportamientos complejos que no se miden fácilmente. En efecto, la medición de los factores que poseen los ma- estros eficaces y que no poseen los maestros ineficaces ha resultado téc- nicamente difícil y onerosa. Esta dificultad de medir con precisión los factores que afectan la eficacia de los maestros plantea uno de los desa- fíos para el diseño de los incentivos docentes. En último término, lo que debería preocupar a la sociedad es si los docentes están generando aprendizaje en sus alumnos. En otras pala- bras, a pesar del hecho de que la demostración de afecto por parte de los maestros y su dominio de los conocimientos de la asignatura que enseñan son comportamientos que probablemente estimulan a los alumnos a aprender, no todos los maestros que son afectuosos o do- minan su materia también son maestros eficaces. 10 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos En este informe, utilizamos una definición específica de la eficacia de los docentes. Consideramos eficaz a un docente cuando existe evi- dencia de que sus alumnos han adquirido los conocimientos y habili- dades adecuados. Para medir la eficacia de un docente, en primer lugar nos basamos en los indicadores de aprendizaje de los alumnos disponi- bles a partir de las evaluaciones nacionales de los conocimientos de las asignaturas (usualmente lenguaje y matemáticas). Debido a que el aprendizaje de los alumnos adquiere múltiples formas y es difícil de medir y a que las pruebas constituyen una medida imperfecta del aprendizaje, reconocemos que los puntajes obtenidos por los alumnos en las pruebas constituyen una medida incompleta e imperfecta de la calidad de los docentes16. Sin embargo, dada la ausencia de una mejor comprensión de los factores que dan cuenta de un buen maestro y dada la insuficiencia de datos sistemáticos y comparables con respecto al aprendizaje de los alumnos, las evaluaciones nacionales constituyen nuestra mejor opción para arrojar luces sobre la calidad de la enseñan- za y el aprendizaje. El desafío de reformar los incentivos docentes La mayoría de los docentes latinoamericanos no se responsabiliza por su desempeño en el aula ni, lo que es más importante, por el avance del aprendizaje de sus propios alumnos. En la mayoría de los países de la región, los maestros pueden ganar un mejor sueldo sólo por mante- nerse en la profesión u obtener grados pedagógicos adicionales, dado que las escalas de remuneraciones están asociadas principalmente a la educación y a los años de servicio y no a alguna medida de desempe- ño. Con pocas excepciones, los docentes de la región no pueden ser despedidos debido a su desempeño17. Asimismo, es muy poco frecuen- te que se reconozca o gratifique a los maestros por su excelencia. Es difícil diseñar, lograr la aprobación y ­un aspecto que suele su- bestimarse­ implementar reformas destinadas a modificar los incenti- vos docentes. En consecuencia, son pocos los países latinoamericanos Kane y Staiger (2001) y Koretz (2002) entregan evidencia de los múltiples problemas 16 que plantean las evaluaciones de los conocimientos de los alumnos. En agosto del 2004, el Congreso chileno aprobó una ley de evaluación docente a tra- 17 vés de la cual, si el desempeño de un maestro se califica como insatisfactorio por tres años consecutivos, se le solicita que renuncie al sindicato de maestros y abandone la pro- fesión. Sin embargo, la reforma aún no se ha puesto en práctica. Introducción 11 que han sido capaces de introducir reformas a los incentivos docentes y los que lo han hecho han seguido diversos caminos. Algunos países, como Bolivia, Chile y México, han intentado mejo- rar la calidad de los maestros a través del establecimiento de diferen- ciales de sueldo, otorgando asignaciones especiales para los maestros que trabajan en las zonas rurales o gratificando a los maestros cuyos alumnos exhiben un desempeño ejemplar. Brasil ha intentado mejorar la calidad de los maestros modificando los recursos disponibles y los mecanismos a través de los cuales se distribuyen a los sistemas educa- cionales municipales y estaduales. El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua han devuelto la autoridad a las comunidades, brindando au- tonomía profesional a las escuelas y a los maestros, basándose en la no- ción de que el aumento de la responsabilidad por los resultados con- ducirá a una mejor calidad de los maestros y mejores indicadores educacionales de los alumnos. Más recientemente, Chile también ha intentado reducir la estabilidad laboral en el caso de los maestros con bajo desempeño. La manera en que los gobiernos reforman los incentivos docentes está relacionada, evidentemente, con el contexto histórico y político- económico de cada nación. Por ejemplo, históricamente Brasil ha sido uno de los países más descentralizados de la región, teniendo gobier- nos estaduales y municipales que manejan sistemas educacionales des- de hace muchas décadas. Este alto grado de descentralización se ha tra- ducido en una enorme desigualdad en los recursos disponibles para los sistemas educacionales de los estados y municipalidades del país. Por lo tanto, una reforma de igualación de las finanzas educacionales decreta- da a nivel federal representaría una manera de enfrentar la desigualdad en el gasto por alumno entre los diferentes estados y municipalidades. El requisito de que el 60% de los recursos de la reforma fuesen asigna- dos a los sueldos de los docentes fue una de las maneras de garantizar que los recursos adicionales tuviesen un efecto tanto sobre los maestros en ejercicio como sobre los futuros maestros. En contraste, la excesiva centralización de los sistemas educaciona- les de América Central se ha traducido en un deficiente acceso y cali- dad de las escuelas en muchas zonas. En respuesta, los gobiernos empoderaron a las comunidades para que administraran los estableci- mientos educacionales, incluyendo la facultad de contratar a los maes- tros a nivel local con la esperanza de que esta relación más "estrecha" entre los clientes y los proveedores de los servicios educacionales me- jorase el acceso y la calidad de las escuelas. 12 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Un sistema amplio que afecta la enseñanza y la docencia18 Si bien las reformas de los incentivos docentes constituyen una opción prometedora para mejorar la calidad de los maestros y el aprendizaje de los alumnos, éstas no operan en forma aislada, sino como parte de un sistema más amplio que afecta tanto la enseñanza como el aprendizaje. En consecuencia, las reformas de los incentivos docentes pueden ser más eficaces para mejorar el aprendizaje de los alumnos cuando otras partes del sistema ampliado que afectan la enseñanza y el aprendizaje se encuentran desarrolladas. Por ejemplo, la vinculación de los aumen- tos de sueldo con el desempeño de los maestros sólo será eficaz para aumentar el rendimiento académico de los alumnos si los maestros tie- nen claridad acerca de los conocimientos y competencias pedagógicas que se requieren para mejorar el aprendizaje de los alumnos. Del mis- mo modo, los beneficios de las reformas destinadas a aumentar la res- ponsabilidad de los maestros por los resultados sólo son posibles si los maestros saben ante quién son responsables y estas personas, a su vez, tienen autoridad para gratificar y sancionar a los maestros sobre la base de su desempeño. En breve, los incentivos eficaces constituyen una condición necesaria, pero no suficiente, para garantizar la calidad de los maestros y el rendimiento de los alumnos. ¿Cuáles serían los componentes de un sistema educacional orienta- do a atraer y retener a maestros calificados junto con motivarlos a de- sempeñarse al máximo de sus capacidades en nuestras escuelas? Existen por lo menos siete componentes que pueden influir en la calidad de la enseñanza, uno de los cuales corresponde a los incentivos. En primer lugar, los maestros deben tener acceso a materiales didácticos adecua- dos y contar con condiciones de infraestructura básicas. A pesar de que el acceso a infraestructura básica y materiales didácticos parece obvio, muchos maestros latinoamericanos siguen trabajando en escuelas con recursos insuficientes. En segundo lugar, los maestros deben saber qué se espera de ellos. A pesar de que en muchos entornos los estándares educacionales cons- tituyen un problema sensible, todos los sistemas educacionales han es- tablecido estándares para los maestros de sus escuelas públicas. Por Agradecemos a Jeff Puryear, cuyos comentarios en la conferencia, "Aprendiendo a en- 18 señar en la sociedad del conocimiento", celebrada en Sevilla, España en junio del 2004, fueron un valioso aporte a esta sección. Introducción 13 ejemplo, la mayoría de los sistemas exige que los maestros hayan com- pletado un número mínimo de años de educación; muchos sistemas exigen que los maestros hayan completado programas particulares de formación docente y/o hayan aprobado programas de certificación docente establecidos; la mayoría de los sistemas exige que los maestros trabajen un determinado número de días/horas a la semana y al año. Un sistema que tiene la capacidad de contratar y retener a maestros al- tamente calificados es un sistema que tiene claras expectativas con res- pecto a los maestros en términos de los conocimientos de las asignatu- ras y las competencias pedagógicas que requieren, que entrega pautas específicas relativas a la conducta y a las acciones que deben realizar los maestros y que explicita las competencias y objetivos de rendimiento académico específicos que se espera que los maestros desarrollen en sus alumnos. Sin claridad con respecto a lo que esperamos de los maestros, será muy difícil establecer incentivos con el propósito de que cumplan nuestras expectativas. En tercer lugar, la modalidad de selección y asignación de los maes- tros a los establecimientos escolares afecta la calidad de la enseñanza y el aprendizaje de los alumnos. En muchos sistemas latinoamericanos, estas reglas no son claras ni transparentes, dejando el proceso abierto a las influencias políticas. Y cuando existen reglas claras, éstas suelen es- tar desvinculadas de las políticas destinadas a orientar los recursos a las áreas de mayores necesidades. Por ejemplo, en lugar de asignar a los maestros con mejor desempeño a las escuelas que atienden a los niños más necesitados, los países suelen dar prioridad de elección en la asig- nación de las escuelas a los maestros experimentados, dejando así las escuelas que atienden a las poblaciones más desfavorecidas en manos de maestros nuevos y con menos experiencia. Un mecanismo de asig- nación de los docentes con propósitos específicos podría involucrar la delegación de la autoridad a los directores o administradores de los es- tablecimientos educacionales, permitiéndoles seleccionar a los maes- tros con las mejores calificaciones y características para que enseñen a los alumnos de sus escuelas. Las reglas de selección y los criterios de asignación deberían ser claros, transparentes y racionales. Sin reglas claras, transparentes y racionales para la selección y asignación de los maestros a las escuelas de acuerdo con propósitos específicos, dejamos el sistema abierto a las influencias políticas y terminamos con un siste- ma en el cual los maestros menos eficaces enseñan a nuestros niños más vulnerables. En cuarto lugar, los sistemas educacionales requieren información acerca de la enseñanza y el aprendizaje en forma regular y medidas de 14 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos avance en función de las expectativas que se han establecido. Esta in- formación debe ser utilizada no sólo para efectos de la rendición de cuentas, sino como una herramienta para mejorar la práctica docente. Los sistemas de monitoreo y evaluación deben abordar por lo menos tres preguntas: (1) ¿poseen los maestros en ejercicio los conocimientos y competencias esperados?, (2) ¿el desempeño de los docentes está sa- tisfaciendo actualmente las expectativas planteadas? y (3) ¿están adqui- riendo nuestros alumnos las competencias que esperamos y avanzando al ritmo esperado en la adquisición de estas competencias? Sin una eva- luación de los conocimientos y competencias de los maestros, de su conducta y desempeño y de los resultados de aprendizaje de los alum- nos, ni las autoridades responsables de las políticas ni los maestros mis- mos pueden saber en qué medida los maestros están cumpliendo nues- tras expectativas. En quinto lugar, para enseñar bien, se requiere un aprendizaje con- tinuo; para lograr que todos los alumnos aprendan, se requiere que los maestros de cada escuela trabajen en conjunto en el diseño de estrate- gias para cada alumno. Por lo tanto, si bien un sistema eficaz para atra- er y retener a los buenos maestros es aquél en el cual existen claras ex- pectativas con respecto a las competencias que deben tener los maestros y las conductas que deben exhibir y en el cual los maestros son monitoreados y evaluados en forma continua, tan esencial como lo anterior es la utilización de esta información para brindar a los maes- tros el apoyo técnico y directivo que requieren, junto con las oportu- nidades de desarrollo profesional necesarias para que tengan éxito en la tarea de generar el aprendizaje de los alumnos. Poder brindar este tipo de apoyo a los maestros implica contar con administradores escolares que sean también líderes pedagógicos y que trabajen en estrecha cola- boración con los maestros en la utilización de la información derivada de las evaluaciones para ayudarlos a mejorar sus conocimientos de las materias y sus competencias pedagógicas en áreas específicas. Además, implica que los líderes pedagógicos de las escuelas deben estimular y apoyar a los maestros para que trabajen en forma conjunta con el fin de producir mejores resultados para todos los alumnos de una escuela. Fi- nalmente, se requiere que los administradores de las escuelas asignen tiempo para el desarrollo profesional y la colaboración entre los do- centes dentro de la jornada y el año escolar. Si no se entrega a los ma- estros el liderazgo pedagógico y las oportunidades de desarrollo profe- sional necesarias, no podemos esperar que adquieran nuevas competencias, mejoren su aprendizaje ni desarrollen las comunidades Introducción 15 profesionales docentes necesarias para producir altos niveles de apren- dizaje en los alumnos. En sexto lugar, los maestros eficaces tienen autoridad para utilizar su mejor juicio profesional en la determinación de lo que se requiere para obtener resultados en función de los estándares acordados. Sin autoridad, por ejemplo, para escoger entre los diferentes métodos pe- dagógicos, los maestros no pueden ser responsabilizados por fracasar en el cumplimiento de los objetivos de aprendizaje de los alumnos. Asimismo, los directivos escolares y los equipos de gestión escolar de- ben tener la autonomía profesional que les permita entregar a los ma- estros los recursos materiales y técnicos necesarios para apoyarlos en el cumplimiento de las expectativas planteadas. Y un aspecto muy impor- tante es que los directivos de las escuelas y los equipos de gestión es- colar deben contar con la autoridad y los recursos para gratificar a los maestros que tienen un alto desempeño y sancionar a los maestros cuyo desempeño es deficiente. Sin autonomía profesional y autoridad, es poco probable que el maestro, como el actor educacional con el ma- yor conocimiento y comprensión de las necesidades de sus alumnos, sea capaz de promover el aprendizaje de los alumnos al máximo de sus capacidades. Finalmente, dado que las personas responden a una diversidad de incentivos, probablemente deberían existir múltiples políticas de in- centivos para atraer y retener en la profesión docente a personas alta- mente calificadas y para lograr que los maestros trabajen duro en pos del mejoramiento del aprendizaje de los alumnos. Estas políticas po- drían incluir lo siguiente: sueldos relativos adecuados, es decir, sueldos que sean por lo menos tan altos como los ofrecidos a las personas con similares características en otras profesiones; mejores sueldos para los maestros con un mejor desempeño; mejores sueldos para los maestros que trabajan en condiciones más difíciles (por ejemplo, zonas remotas, poblaciones desfavorecidas); una carrera docente bien definida, con oportunidades de promoción, reconocimiento público y prestigio para los maestros de excelencia; una verdadera amenaza de perder el empleo como resultado de un desempeño inadecuado y una relación relativa- mente estrecha con el cliente, en la cual los maestros deban convencer regularmente a alguna persona (los directivos de los establecimientos, los padres o las comunidades) de que se están desempeñando de ma- nera adecuada. En la sección siguiente, analizamos la evidencia derivada de las re- formas gubernamentales de diversos incentivos docentes en América Latina, centrándonos en su impacto sobre la calidad de los maestros y 16 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos los resultados de los alumnos. En este análisis, solicitamos al lector que tenga en mente que los incentivos sólo son un componente de un sis- tema bien diseñado destinado a promover la enseñanza y el aprendiza- je. En consecuencia, el grado en el cual las reformas de los incentivos docentes afectan la calidad de los maestros y el aprendizaje de los alum- nos dependerá del grado en el cual se desarrollen también los demás componentes del sistema ampliado que afecta a los maestros. Las reformas educativas como reformas de los incentivos docentes: estudios de casos incluidos en este informe Tal como existen muchos tipos de incentivos docentes, las reformas educativas pueden afectar a los maestros incluso si no se han planifica- do originalmente como reformas de los incentivos docentes. Las mo- dificaciones de las políticas relativas al nivel o estructura de las remu- neraciones como también los cambios en la autonomía profesional de los maestros pueden afectar considerablemente a la profesión docente. Los estudios preparados como documentos de antecedentes para este informe abordan el tema del efecto de las reformas de los incentivos docentes sobre la calidad de la enseñanza y el aprendizaje de los alum- nos desde varios ángulos diferentes. Cada documento de antecedentes explora uno o varios aspectos de una reforma de los incentivos docen- tes en América Latina e intenta identificar su impacto sobre la calidad de la enseñanza y el aprendizaje de los alumnos. La elección del país y el tipo de reforma se vio determinada en gran medida por la existencia de una reforma que afectara a la profesión do- cente. Como se explicó anteriormente, debido a que las reformas de los incentivos docentes constituyen un desafío desde el punto de vista político y son difíciles de implementar, muchos países se han abstenido de modificar la estructura de incentivos docentes que se encuentra en vigencia. Nuestro enfoque metodológico se basa en la utilización de los datos existentes y las técnicas econométricas para arrojar luces con respecto al impacto de las reformas sobre la calidad de los maestros y los incentivos docentes. Nuestros análisis están limitados por la calidad de los datos disponibles, por lo que utilizamos técnicas econométricas y estadísticas alternativas en un intento por superar algunas de las defi- ciencias de los datos existentes. Las evaluaciones de los impactos de los programas educacionales constituyen un desafío dada la imposibilidad de saber qué les hubiese ocurrido a quienes afecta el programa en ausencia del mismo. Por Introducción 17 Cuadro 1.1 Componentes de un sistema eficaz para atraer, retener y motivar a los maestros altamente calificados 1. Infraestructura y materiales de enseñanza adecuados; recursos básicos 2. Claridad con respecto a lo que se espera de los maestros · cuáles son los conocimientos y competencias que necesitan los maestros · cuáles son las conductas y el desempeño que los maestros deben exhibir · cuáles son los resultados que esperamos que obtengan los maestros en términos de aprendizaje de los alumnos 3. Reglas claras y transparentes para la selección y asignación de los maestros a las escuelas de acuerdo con propósitos específicos · la modalidad de selección y asignación de los maestros a las escuelas afecta la enseñanza y el aprendizaje 4. Monitoreo y evaluación de la enseñanza y el aprendizaje · cuáles son los conocimientos y competencias que tienen los maestros · cuáles son las conductas y el desempeño que exhiben los maestros · qué están aprendiendo los alumnos y a qué ritmo están avanzando 5. Liderazgo pedagógico y desarrollo profesional para apoyar a las comunidades profesionales docentes · los administradores de los establecimientos educacionales como líderes pedagógicos · utilización de la información derivada de las evaluaciones docentes para generar oportunidades de desarrollo profesional adaptadas a cada maestro y equipo de maestros · asignación de tiempo dentro de la jornada escolar para el desarrollo profesional docente y la colaboración entre los maestros 6. Autonomía profesional y autoridad · los maestros pueden utilizar su mejor juicio profesional en el aula · los administradores de los establecimientos educacionales tienen autonomía profesional para entregar apoyo a los maestros, tanto en cuanto a recursos materiales como técnicos · los administradores de los establecimientos educacionales tienen autoridad para gratificar a los maestros que tienen un alto desempeño y sancionar a los maestros cuyo desempeño es deficiente 7. Incentivos docentes eficaces · sueldos relativos adecuados · mejores sueldos para los maestros con un mejor desempeño · mejores sueldos para los maestros que trabajan en zonas desfavorecidas · oportunidades de ascenso a lo largo de la carrera docente · reconocimiento para los maestros de excelencia · verdadera amenaza de perder el empleo en el caso de los maestros con un bajo desempeño · los maestros deben convencer a los clientes de que se están desempeñando de manera adecuada 18 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos ejemplo, para comprender el impacto de la asistencia a la escuela en los resultados en el mercado laboral, necesitaríamos comparar dos perso- nas idénticas al mismo tiempo en el mismo lugar, una de las cuales hu- biese asistido a la escuela y la otra no. Dado que esto es imposible en la práctica, un desafío para la evaluación de los impactos es conformar grupos de personas que puedan ser comparadas de manera convincen- te. En este sentido, para efectos de la evaluación, todos los participan- tes en los programas educacionales idealmente deberían seleccionarse en forma aleatoria. A pesar de que en muchos casos no es posible rea- lizar una asignación aleatoria a la participación en programas educacio- nales, maneras creativas de analizar buenos datos de programas educa- cionales pueden entregar resultados de calidad similar a los de los ensayos aleatorios. Este es el enfoque adoptado en los documentos de antecedentes utilizados para este informe. Debido a que las diferencias de sueldo entre los docentes y los pro- fesionales no relacionados con la docencia pueden tener un gran im- pacto en quiénes son las personas que escogen ingresar a la profesión docente, analizamos en primer lugar el nivel de las remuneraciones do- centes en relación con las remuneraciones de trabajadores comparables que se desempeñan en otros campos ocupacionales. Uno de los com- ponentes de nuestro estudio está relacionado con el análisis de cuál es el nivel de los sueldos de los docentes al comparárselos con los de otros trabajadores de 17 países latinoamericanos. A continuación, procede- mos a explorar el impacto de siete reformas de los incentivos docentes implementadas en países de la región. En la Figura 1.3, se muestran gráficamente las reformas cubiertas en este informe y se las sitúa den- tro del marco presentado anteriormente en la Figura1.1. Estas refor- mas incluyen las modificaciones a los sistemas de financiamiento esco- lar, las reformas de las remuneraciones docentes y la adopción de la gestión centrada en la escuela. En 1998, Brasil instituyó el Fundo de Manutenção e Desenvolvimen- to do Ensino Fundamental e de Valorização do Magisterio (Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y la Valoración de los Maestros o FUNDEF), una ley de igualación de las finanzas educa- cionales destinada a reducir la desigualdad en el gasto y, al mismo tiem- po, a garantizar un nivel mínimo de gasto por alumno en las escuelas primarias. Un aspecto muy importante es que esta reforma exigió que el 60% de los ingresos generados por el FUNDEF fuesen asignados a los sueldos docentes. Las variaciones resultantes en el nivel de los sueldos docentes alteran los incentivos que enfrentan los maestros. Introducción 19 En Bolivia, los cambios demográficos se han traducido en un expe- rimento natural, dentro del cual las escuelas de las zonas urbanas algu- nas veces están catalogadas como escuelas rurales y, por lo tanto, los maestros reciben un incentivo financiero: una asignación por ejercer la docencia en zonas rurales. Este experimento natural, que se traduce en el hecho de que algunas escuelas que se encuentran en estrecha proxi- midad tienen maestros que reciben una remuneración diferente, nos permite evaluar si los mejores sueldos de que gozan algunos maestros que, de lo contrario, enfrentarían condiciones laborales idénticas da como resultado maestros más motivados y, por lo tanto, un mayor aprendizaje de los alumnos. Otras reformas están diseñadas específicamente con el propósito de generar incentivos para mejorar el desempeño de los docentes. Chile y México han instituido incentivos docentes basados en el desempeño. En Chile, los establecimientos escolares con un mejor desempeño den- tro de grupos predeterminados reciben un estímulo económico que se distribuye entre los maestros de los establecimientos mejor evaluados. En México, los maestros pueden inscribirse en la Carrera Magisterial, un esquema de carrera docente dentro del cual los aumentos de suel- do individuales de los docentes están asociados al desempeño escolar de los alumnos como asimismo a otras medidas de calidad docente. Como suele ocurrir, estos incentivos pueden generar múltiples impac- tos. Su objetivo es premiar el desempeño de los docentes en el aula, pero también pueden afectar la contratación y retención de los maes- tros aumentando las posibilidades de promoción y el potencial de in- gresos de estos profesionales. En varios países centroamericanos, los gobiernos han instituido re- formas de gestión centrada en la escuela, que dan a las comunidades lo- cales mayor autoridad sobre las escuelas con la expectativa de aumen- tar la responsabilidad de los maestros por los resultados y, como consecuencia, el rendimiento académico de los alumnos. Estas refor- mas pueden afectar los incentivos que enfrentan los maestros a través del aumento de la relación directa entre las escuelas ­los proveedores del servicio ­ y los padres, las comunidades y los estudiantes­ los clien- tes. Por ejemplo, en muchas de estas reformas, las escuelas pueden se- leccionar a los maestros que contratan y tienen la libertad de despedir- los si su desempeño es deficiente. Aumentando la responsabilidad por los resultados entre los maestros y las comunidades, las reformas de gestión centrada en la escuela probablemente inducirán a los maestros a trabajar mejor (por ejemplo, a asistir con mayor regularidad, a llegar 20 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Figura 1.3 Reformas de incentivos docentes analizadas en este informe, categorizadas por área principal de influencia a la hora, a modificar las prácticas pedagógicas) y, por ende, a ayudar a los alumnos a aprender más19. Si bien el hecho de comprender cuáles son las reformas que tienen un mayor impacto en el rendimiento académico es el principal objeti- vo de este estudio, también hacemos un intento por lograr una mejor comprensión de la economía política de las reformas educativas y, en particular, del rol de los sindicatos de maestros. Como se señaló ante- riormente, el contexto político ejerce gran influencia en el diseño e im- plementación de las reformas educativas y, en último término, en la ca- lidad de los maestros y el aprendizaje de los alumnos. La determinación de los componentes importantes de un sistema para atraer y retener a los buenos maestros trasciende el alcance de este informe. Entre los ejemplos de éstos componentes se incluyen las pen- El Informe de Desarrollo Mundial 2004 del Banco Mundial introdujo los conceptos de 19 vía "corta" y "larga" hacia la responsabilidad por los resultados. En la primera, los clien- tes y proveedores se encuentran conectados directamente, en tanto que, en la vía "lar- ga", los clientes deben utilizar su derecho ciudadano a voz y voto para responsabilizar a los políticos. En este marco, los casos de América Central analizados en este informe pueden considerarse como ejemplos del fortalecimiento de la vía corta hacia la responsa- bilidad por los resultados. Introducción 21 siones, que, en la mayoría de los países, representan una porción con- siderable de los gastos docentes, las condiciones laborales de los maes- tros y otros beneficios asociados a la profesión docente, tales como la estabilidad y los seguros laborales. Dejamos estos aspectos para inves- tigaciones futuras. El resto del informe está organizado de la siguiente manera. En el capítulo siguiente, resumimos las principales caracterís- ticas y hallazgos de nuestra investigación. Este capítulo está dividido en secciones dedicadas a las remuneraciones docentes, la remuneración basada en el desempeño, la autonomía de las escuelas y el contexto po- lítico-económico. En un capítulo de conclusión, se presentan las lec- ciones y alternativas de políticas derivadas de esta investigación. 22 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Existe un amplio consenso de que la docencia, en particular, es una de las profesiones que enfatizan un fuerte sentido de vocación: muchos maestros en ejercicio señalan que ejercen la profesión por razo- nes que no están relacionadas con el dinero y que principalmente tienen que ver con su deseo intrín- seco de enseñar. Sin embargo, ...tanto los futuros maestros como los maestros en ejercicio se ven afec- tados por los niveles de sueldo. Han y Rossmiller (2004, p.83) Las reformas educativas que afectan 2 los incentivos docentes en América Latina: resumen de los hallazgos Como se detalla en la introducción, los incentivos que enfrentan los docentes pueden tener impacto en la contratación, retención y eleccio- nes diarias de los maestros en el aula. En este capítulo presentamos las principales lecciones y hallazgos de los diversos estudios realizados para este proyecto. En la introducción sostuvimos que los incentivos do- centes adquieren múltiples formas y pueden afectar a los maestros de múltiples maneras. Desde la inspiración de ayudar a los niños necesita- dos a desarrollarse como ciudadanos responsables y capaces hasta las oportunidades de ascenso profesional y una mejor remuneración basa- das en el rendimiento de los alumnos en los exámenes estandarizados, 23 Cuadro 2.1 Los antecedentes de este informe En este capítulo se resumen los hallazgos de nueve documentos analíticos preparados para un estudio regional sobre calidad e incentivos docentes en América Latina, financiado por el Banco Mundial. Más que sintetizar o citar los hallazgos de trabajos anteriores, pretendemos centrarnos en presentar los nuevos aportes y lecciones derivadas de este estudio regional. Este informe ofrece una bibliografía exhaustiva de la literatura sobre incentivos docentes para quienes están interesados en aprender más acerca de este tema además del trabajo realizado para este estudio. Los documentos analíticos además de una amplia revisión de la literatura sobre incentivos docentes en la región y en todo el mundo, se publicarán en un volumen editado titulado Incentives to Im- prove Teaching: Lessons from Latin America (Vegas, Ed., Banco Mundial, que será publicado en breve). A continuación, se presenta una lista de los docu- mentos preparados para este estudio y contenidos en el volumen editado. Los lectores interesados en los detalles relativos a los métodos, datos o hallazgos precisos de los estudios de casos específicos presentados aquí pueden consul- tar el documento pertinente. En esta publicación se resumen los documentos #2 a #10. También están incluidos en la bibliografía. 1. A Literature Review of Teacher Quality and Incentives: Theory and Evidence, por Ilana Umansky 2. An Analysis of The Relative Pay of Teachers in Latin America, por Werner Her- nani-Limarino 3. Teachers' Salary Structure and Incentives in Chile, por Alejandra Mizala y Pilar Romaguera 4. Teachers' (Lack of) Incentives in Mexico, por Patrick McEwan y Lucrecia San- tibáñez 5. Arbitrary Variation in Teacher Salaries: An Analysis of Teacher Pay in Bolivia, por Miguel Urquiola y Emiliana Vegas 6. Education Finance Equalization, Spending, Teacher Quality and Student Out- comes: The Case of Brazil's FUNDEF, por Nora Gordon y Emiliana Vegas 7. Decentralization of Education, Teacher Behavior and Outcomes: The Case of El Salvador's EDUCO Program, por Yasuyuki Sawada y Andrew Ballard Ra- gatz 8. Teacher Effort and Schooling Outcomes in Rural Honduras, por Emanuela Di Gropello y Jeffery H. Marshall 9. Teacher Incentives and Student Achievement in Nicaraguan Autonomous Schools, por Caroline E. Parker 10. Political Economy, Incentives, and Teachers' Unions: Case Studies in Chile and Perú, por Luis Crouch 24 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos los incentivos docentes tienen múltiples focos, que van desde las moti- vaciones internas personales hasta las reformas de incentivos altamente estructuradas y planificadas. Los incentivos también pueden afectar la docencia de diferentes maneras. Algunos incentivos se centran en atra- er más candidatos talentosos a la carrera de pedagogía. Otros apuntan al esfuerzo y conducta de los maestros, por ejemplo, estimulándolos a trabajar en las zonas rurales o a mejorar las habilidades de lectura y ma- temáticas de sus alumnos. Incluso otros incentivos tienen por objeto fomentar una mayor retención de los docentes, como es el caso de los aumentos de sueldo a medida que los maestros van adquiriendo más experiencia en el trabajo. Los documentos que aportan información a este informe cubren una diversidad de reformas educativas: aquellas diseñadas específica- mente como reformas docentes y aquellas que, por su naturaleza mis- ma, afectan los incentivos docentes que enfrentan los maestros en for- ma casi accidental. Los objetivos de este capítulo son, en primer lugar, ampliar y profundizar el entendimiento de la manera en que las refor- mas educativas afectan a los maestros en América Latina y, en segundo lugar, arrojar luces con respecto a la manera en que pueden diseñarse e implementarse las reformas con el fin de maximizar sus efectos positi- vos sobre la enseñanza y el aprendizaje. Algunos aspectos de muchas de las reformas detalladas en este informe constituyen el tema principal de investigaciones anteriores. Si bien estas investigaciones se utilizaron como base para los estudios de antecedentes preparados para este in- forme, no intentamos informarlas aquí debido a restricciones de espa- cio20. Sin embargo, proporcionamos una bibliografía exhaustiva. La estructura del capítulo es la siguiente: en la primera sección, se examinan los incentivos inherentes a las características fundamentales de los sistemas de remuneración docente, incluyendo su nivel de suel- do, tanto en términos absolutos como comparados con otros trabaja- dores, y la estructura de aumento de los sueldos y diferenciales salaria- les. La segunda sección se centra en aquellos aspectos en que se piensa más comúnmente cuando se habla de incentivos docentes, específica- mente los esquemas de remuneraciones basadas en el desempeño. En la tercera sección, se investigan los incentivos creados por un tipo de Además, una serie de gobiernos han intentado adoptar reformas de los incentivos do- 20 centes, pero no han tenido éxito en su implementación. Un análisis de las iniciativas que han fracasado en su intento por reformar los incentivos enfrentados por los maestros en América Latina queda para una investigación futura. Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 25 reforma educativa no monetaria: las reformas de gestión centrada en la escuela. La sección final no se centra en un tipo particular de reforma educativa, sino más bien en la manera en que la economía política ge- neral de un país puede afectar el diseño e implementación de las refor- mas de los incentivos docentes. En particular, en esta sección se exa- mina la función de los sindicatos de maestros en el establecimiento de incentivos docentes eficaces. La remuneración de los docentes afecta la enseñanza y el aprendizaje En la introducción se presentó una serie de factores que influyen en quiénes se convierten en maestros, ya sea que permanezcan o no en la profesión, y el trabajo que realizan en el aula. Estos factores van desde poseer las competencias y materiales necesarios hasta saber lo que se es- pera de ellos y la manera en que serán evaluados. Un factor clave entre éstos es la remuneración asociada al hecho de ser maestro y lo que piensan los maestros tanto futuros como en ejercicio acerca de sus perspectivas de ascenso profesional y remuneraciones. El nivel y es- tructura de las remuneraciones son aun más importantes en América Latina, donde existen pocos mecanismos de remuneración adicionales, los que frecuentemente sólo contribuyen modestamente al nivel de sueldo. En esta sección se analiza el impacto de los niveles de sueldo, tanto relativos como absolutos, y de la estructura de los sueldos en la calidad de la docencia en América Latina. La manera en que se remunera a los maestros, tanto en términos absolutos como en relación con otros trabajadores comparables, tiene gran importancia Tal como en otras partes del mundo, en América Latina existe una cre- encia generalizada de que los maestros no están bien remunerados y que, en general, ganan menos de lo que ganarían en otras profesiones. Sin embargo, en la última década, los sueldos de los maestros han au- mentado considerablemente en gran parte de la región. Investigacio- nes empíricas recientes han descubierto que el hecho de que un maes- tro esté bien o mal remunerado depende en gran medida de las características de su propio mercado demográfico y laboral como tam- bién de aquellos con los cuales se le compara. 26 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Cuán bien (o mal) remunerados están los maestros depende de con quién se les compare. Un estudio de los sueldos docentes en 17 países latinoamericanos revela que los sueldos docentes relativos difieren con- siderablemente, dependiendo de con quién se compara a los maestros y los métodos utilizados para realizar la comparación21. Los sueldos se encuentran en función de dos componentes: las habilidades producti- vas de un trabajador y el precio o valor asignado a dichas habilidades en un trabajo en particular. Para determinar si los maestros están bien re- munerados, se requiere aislar el efecto precio y preguntarse si una per- sona con un determinado conjunto de competencias y experiencia que trabaja como maestro recibirá una remuneración mayor (o menor) que una persona dotada de un conjunto de competencias y experiencia equivalente que se desempeña en un campo ocupacional diferente. Basándose en este tipo de análisis, los maestros de Argentina, Chi- le, Colombia, El Salvador, Honduras, Panamá, Paraguay y Perú están, en promedio, mejor remunerados que los trabajadores comparables que se desempeñan en otros campos ocupacionales. Los maestros de Nicaragua perciben una remuneración promedio inferior a la de los trabajadores de otras profesiones. Sin embargo, en Bolivia, Brasil, Cos- ta Rica, República Dominicana, Ecuador, México, Uruguay y Vene- zuela, la determinación de si los maestros están bien remunerados va- ría, dependiendo del grupo de comparación empleado en el análisis. Cuando los maestros se comparan con todos los demás trabajadores del país, sólo los maestros de Nicaragua obtienen resultados desfavora- bles en términos de sueldos relativos. Sin embargo, cuando se compa- ran los maestros con todos los trabajadores que han terminado, como mínimo, la educación secundaria, se descubre que, en promedio, los profesionales no docentes de Nicaragua, Brasil y Bolivia están mejor remunerados que los docentes. Si se comparan los docentes con los trabajadores que desempeñan ocupaciones administrativas, técnicas y profesionales, los no docentes reciben una remuneración mejor o equi- valente en Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Uruguay, Ve- nezuela y México (véase la Figura 2.1). Este último grupo de comparación ­otros trabajadores que desem- peñan ocupaciones administrativas, técnicas y profesionales­ es proba- blemente el grupo de comparación más apropiado, debido a que, en la En este análisis, se compararon las remuneraciones por hora de los docentes y no do- 21 centes. La ventaja de utilizar remuneraciones por hora en lugar de sueldos mensuales o anuales es que se toma en cuenta las diferencias en el número de horas trabajadas. Esto es particularmente importante al analizar los sueldos docentes relativos, dado que los maestros suelen trabajar menos horas a la semana que otros trabajadores comparables en otras ocupaciones. Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 27 Figura 2.1 Cuán bien remunerados están los docentes depende de con quién se los compare (diferencial de sueldo log condicional entre los docentes y diferentes muestras de profesionales no docentes)22 Maestros v. Todos Maestros v. Trabajadores los Trabajadores con Secundaria Maestros v. Profesionales Chile Honduras El Salvador Perú México Panamá Paraguay Argentina Colombia Venezuela Uruguay Ecuador República Dominicana Costa Rica Bolivia Brasil Nicaragua menos más menos más menos más Sueldos docentes relativos Fuente: Hernani Limarino (de próxima publicación) mayoría de los países latinoamericanos, se requiere oficialmente que los maestros posean grados post-secundarios entregados ya sea por ins- tituciones especiales de formación docente o por universidades. Este tercer grupo de comparación también está conformado por personas Nota: La primera muestra incluye a todos los demás trabajadores que declararon sus 22 ingresos laborales y las horas trabajadas. La segunda muestra restringe la muestra ante- rior a quienes por lo menos han terminado la educación secundaria. La tercera muestra incluye a todos los trabajadores que desempeñan ocupaciones administrativas, técnicas o profesionales. 28 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos que probablemente hayan asistido a instituciones de educación post- secundaria. Es probable que las personas de los dos grupos de compa- ración anteriores presentados en la Figura 2.1 tengan, en promedio, significativamente menos educación que los maestros. En comparación con este tercer grupo, la remuneración por hora de los docentes es su- perior sólo en aproximadamente la mitad de los 17 países. Más aun, como se observa en la Figura 2.1, en aquellos casos en los cuales la re- muneración por hora de los maestros sigue siendo mayor, es compara- tivamente menor que cuando se considera cualquiera de los otros dos grupos de comparación. Dicho esto, la Figura 2.1 también muestra que, en la mayoría de los países en los cuales la remuneración docente es inferior a la de los profesionales no docentes comparables, el dife- rencial de remuneración no es considerable. Si bien la decisión de una persona de convertirse en maestro y per- manecer en la profesión dependerá de su percepción de los sueldos do- centes relativos más que de los resultados de las investigaciones, la evi- dencia empírica indica que los maestros generalmente no se encuentran gravemente sub-remunerados (con pocas excepciones) y que su sueldo no debería crear ningún desincentivo importante para que las personas ingresen a la profesión docente. Es importante considerar que el análi- sis realizado para este informe consideró las remuneraciones por hora y no las remuneraciones anuales. Debido a que los docentes general- mente trabajan menos horas que otros profesionales (los maestros ge- neralmente tienen jornadas laborales más cortas y vacaciones más lar- gas), sus sueldos mensuales pueden ser inferiores, lo que podría desalentar a algunas personas a ingresar o a permanecer en el campo. Sin embargo, a pesar de los considerables aumentos de las matrícu- las en la educación primaria y secundaria en muchos países latinoame- ricanos, ninguno de los países de la región ha experimentado una gra- ve escasez de docentes en los últimos años, lo que sugiere que los sueldos docentes no son tan bajos como para desmotivar a las personas a seguir la carrera docente23. En parte, esto puede deberse a los recien- tes aumentos de los sueldos docentes promedio en varios países de la región (véase la Figura 2.2). Sin embargo, como se analizará más ade- lante en este informe, existe alguna preocupación acerca de las califica- Actualmente, América Latina enfrenta la enorme tarea de expandir masivamente la 23 educación secundaria, que, en el 2000, mostraba una tasa neta de matrícula de 64% (Banco Mundial, 2003). Al mismo tiempo, los maestros de las escuelas secundarias re- quieren conocimientos específicos de las materias más especializadas y avanzadas. Si bien no se ha producido una escasez aguda de maestros hasta la fecha en América Latina, los desafíos enfrentados en la contratación y retención de cantidades suficientes de maestros secundarios calificados y talentosos podrían requerir mejores sueldos. Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 29 Figura 2.2 En los últimos años se han visto un aumento en los sueldos do- centes reales en muchos países latinoamericanos. Esta gráfica muesta la relación entre los sueldos docentes reales en la educación primaria (con 15 años de experiencia) y el PIB per cápita (1997-2000), en seis países. 1,8 1,6 1,4 1,2 1 Ratio 0,8 0,6 0,4 0,2 0 Argentina Brasil Chile Perú Uruguay México 1997 1999 2000 Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO (UIS) ciones de las personas que deciden estudiar pedagogía. En aquellos ca- sos en que los maestros perciben sueldos relativos considerablemente inferiores a los de los trabajadores comparables que se desempeñan en otros campos ocupacionales, el resultado puede ser que las personas calificadas escojan otras profesiones en lugar de la pedagogía. Las variaciones de los niveles de sueldos docentes absolutos también pueden afectar quiénes deciden ingresar a la carrera de pedagogía y cuánto tiempo permanecen en la profesión24. A pesar de que los exper- tos pueden mostrarse en desacuerdo con respecto a la importancia del nivel absoluto de los sueldos docentes para atraer y retener en la profe- sión docente a personas calificadas, existe un amplio consenso en el sentido de que el nivel de los sueldos docentes influye en quiénes in- gresan al campo de la pedagogía y cuánto tiempo permanecen en la profesión docente. Al mismo tiempo, las investigaciones indican que otras condiciones y regulaciones laborales pueden contrarrestar o am- plificar la influencia de los sueldos sobre los maestros25. Por nivel de sueldos absoluto nos referimos a la suma real que recibe un maestro y no 24 a su remuneración en relación con otros trabajadores. Loeb y Page (2000), Kingdon y Teal (2002) y Murnane, Singer, Willet, Kemple y Ol- 25 sen (1991) sugieren que los niveles salariales son críticos para la contratación, retención y calidad de los maestros. Otros, como Bennel (2004), Hanushek, Kain y Rivkin (2001), Hoxby (1996) y Ballou y Podgursky (1997), señalan, por el contrario, que otras condiciones y consideraciones laborales podrían ser más importantes que el nivel salarial. 30 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Los estudios de casos de Chile y Brasil realizados para este informe ofrecen algunas ideas acerca de este tema. En Chile, las variaciones de los niveles salariales se vieron acompañadas de variaciones en el núme- ro total como también en la calidad de los postulantes a la carrera de pedagogía. Los maestros experimentaron un descenso del 32% de los sueldos reales en la década de los ochenta, como resultado de reduc- ciones del presupuesto gubernamental. Durante este mismo período, el número de alumnos que ingresaron a los programas de formación docente bajó en un 43%. En la década de los noventa, ambas tendencias se revirtieron. Entre 1990 y 2002, los sueldos docentes reales aumentaron en un 156%. Durante este período, el gobierno lanzó una campaña publicitaria des- tinada a incentivar a los estudiantes a ingresar a la carrera de pedagogía y creó un programa de becas para aquellos estudiantes sobresalientes que estudiaran pedagogía. Simultáneamente, el gobierno asignó recur- sos adicionales substanciales a las escuelas, mejorando así las condicio- nes laborales generales de los docentes. A pesar de que todavía no exis- te claridad con respecto a la manera en que cada una de estas iniciativas afectó separadamente a los estudiantes que ingresaron a la carrera de pedagogía, durante el mismo período, se produjo un aumento del 39% en el número de alumnos de pedagogía y el puntaje promedio de los postulantes a los programas de educación aumentó en un 16%. Este mejoramiento en la calidad de los postulantes no se produjo en todas las carreras de nivel universitario, tales como ingeniería, cuyo puntaje promedio en el examen de ingreso siguió siendo más o menos cons- tante. Estos patrones sugieren que las variaciones del nivel salarial pue- den afectar las elecciones de los estudiantes con respecto a ingresar o no a la carrera de pedagogía. También existe evidencia limitada en el sentido de que el nivel de los sueldos puede tener un impacto positivo en los indicadores acadé- micos de los alumnos. En Brasil, una reforma de igualación financiera orientada a una redistribución de los fondos para los docentes dio como resultado menores tamaños de los cursos, menos niños en con- diciones de sobre-edad en las escuelas primarias y secundarias y una re- ducción de la brecha entre los alumnos de alto y bajo desempeño. Brasil es un país vasto, caracterizado por grandes desigualdades en el gasto en educación y en los indicadores educacionales. Estas desi- gualdades se dan entre los estados y también entre las diferentes muni- cipalidades al interior de cada estado. La reforma FUNDEF, imple- mentada en 1998, es una reforma nacional de igualación financiera para la educación primaria, en el marco de la cual el gobierno de cada Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 31 estado y municipalidad de Brasil aúna los fondos a nivel estadual, los que luego son redistribuidos de manera equitativa, por alumno, a cada autoridad educacional gubernamental (estado y municipalidad). A pe- sar de que las cuentas del FUNDEF no aúnan todos los fondos educa- cionales, garantizan que el gasto en educación primaria sea algo más equitativo entre los gobiernos estaduales y municipales. Esta reforma, que resuelve una desigualdad de larga data en el financiamiento de la educación, tiende a aumentar el financiamiento educacional por alum- no en las escuelas administradas por las municipalidades y a disminuir el financiamiento educacional por alumno en las escuelas administradas por los estados, particularmente en las regiones pobres del norte y del noreste de Brasil. Además, el gobierno federal se compromete a proporcionar fondos adicionales para cualquier cuenta mancomunada en la cual los fondos por alumno sean inferiores a niveles mínimos de gasto establecidos. Este mecanismo adicional constituye un primer paso hacia la solución de las desigualdades inter-estaduales en el gasto educacional. Estos me- joramientos de los niveles mínimos han beneficiado a los estados más pobres de Brasil, que están ubicados principalmente en el noreste. El 60% de los fondos del FUNDEF están destinados específicamen- te a los maestros. Estos fondos se utilizan para contratar nuevos maes- tros, capacitar a los maestros sub-calificados y aumentar los sueldos do- centes. Existe evidencia de que los gobiernos que decretaron aumentos del gasto por alumno disminuyeron los coeficientes promedio de alum- nos por maestro, lo que indica que contrataron nuevos maestros (dado que no hubo un descenso concomitante de la matrícula). Un estudio realizado por el Ministerio de Educación de Brasil muestra que los sueldos aumentaron en un 13% durante el primer año del FUNDEF solamente. Los sueldos aumentaron en forma más significativa en las escuelas administradas por las municipalidades (18,4%) y en los estados pobres del noreste de Brasil (49,6%), las dos principales circunscripcio- nes que se vieron beneficiadas financieramente por la reforma26. Tam- bién se produjo un drástico descenso del porcentaje de maestros que sólo habían terminado la educación primaria. Este mejoramiento fue más notorio en las regiones más pobres de Brasil y en los primeros gra- dos de la educación primaria, en los cuales las proporciones de maes- tros sub-calificados eran más elevadas antes de la reforma. Sin embar- go, la reforma se introdujo aproximadamente al mismo tiempo que la nueva legislación que estableció la exigencia de que los maestros hu- UNESCO 2000. 26 32 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Figura 2.3 Las desigualdades interregionales en las tasas netas de matrícula en la educación primaria siguieron disminuyendo en Brasil con FUNDEF 100 riaa 95 rimP de 90 Neta a 85 trícul Ma 80 75 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Norte Noreste Sur Sudeste Centro Oeste Fuente: INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais), 1994-2000. biesen obtenido por lo menos un certificado de egreso de la educación secundaria y nuestra investigación muestra que los fondos recibidos del FUNDEF no estuvieron significativamente asociados al abrupto des- censo del número de maestros sub-calificados. Sin embargo, algunos de los ingresos del FUNDEF se utilizaron para formar y capacitar maestros. La reforma FUNDEF y los cambios que generó en los insumos edu- cacionales han generado, a su vez, variaciones en los indicadores educa- cionales. Actualmente, es mayor el número de alumnos que están asis- tiendo a la escuela en los estados más pobres de Brasil debido a la reforma, especialmente en los grados superiores de la educación básica (véase la Figura 2.3). Esto es muy positivo, porque significa que los ni- ños de las zonas pobres están logrando un mayor número de años de es- colaridad. Adicionalmente, el hecho de que existan maestros con ma- yores niveles de educación está relacionado con menores niveles de alumnos en condiciones de sobre-edad en el aula. Esto sugiere que el hecho de contar con maestros calificados ayuda a que los alumnos se mantengan en la trayectoria escolar, repitan menos, deserten y reingre- sen menos, y exhiban una mayor probabilidad de ingresar a tiempo al primer grado. Más aun, los alumnos con un bajo desempeño se ven me- Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 33 nos perjudicados por las desigualdades en el gasto por alumno. Esto puede indicar que las reformas de igualación financiera que disminuyen estas desigualdades en los gastos pueden disminuir también la brecha de desempeño entre los alumnos con un mejor desempeño y aquellos con un menor desempeño como asimismo entre los alumnos blancos y no blancos. El mecanismo exacto a través del cual ocurre lo anterior no está claro, pero parece probable que el hecho de otorgar a los maestros suel- dos más competitivos, de contratar más maestros y de garantizar que los maestros posean niveles de educación adecuados beneficiaría particular- mente a los alumnos con bajo desempeño y desfavorecidos. La estructura salarial también afecta a los maestros y el trabajo que realizan Mientras que los maestros latinoamericanos no siempre están mal re- munerados en comparación con otros trabajadores, con frecuencia el grado en el cual un maestro está relativamente bien (o mal) remunera- do varía, dependiendo de ciertas características de la persona. En efec- to, las estructuras salariales a las que están sujetos los maestros de las escuelas públicas generalmente son bastante diferentes de las estructu- ras salariales de los trabajadores de otros campos ocupacionales. Las escalas de sueldos de los maestros de las escuelas públicas son re- lativamente uniformes y favorecen a las personas con menos educación y experiencia laboral. Las estructuras salariales de los maestros de las es- cuelas públicas de la mayoría de los países latinoamericanos están esta- blecidas y se implementan a nivel nacional (Brasil y Argentina constitu- yen importantes excepciones)27. En la mayoría de los países, las escalas de sueldos docentes son diferentes para los niveles preescolar, primario y secundario, a pesar de que es raro que existan diferencias, de haberlas alguna vez, entre los maestros de diferentes asignaturas. En los 17 paí- ses latinoamericanos examinados para este informe, la estructura salarial docente es más uniforme y comienza en un nivel más elevado que la es- tructura salarial de los profesionales no docentes (véase la Figura 2.4). Si bien a través de la región los maestros reciben mejores sueldos base (la parte de su sueldo que no está relacionada con ninguna característi- ca) que los trabajadores comparables que se desempeñan en otros cam- pos ocupacionales, reciben menores retornos que los profesionales no docentes en función de sus mejores características, tales como la mayor educación o capacitación y un mayor número de años de experiencia. En esta sección, nos referimos principalmente a las estructuras salariales de los maes- 27 tros de las escuelas públicas. 34 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Figura 2.4 La estructura salarial docente comienza en un nivel más alto, pero es más uniforme que la de los profesionales no docentes (diagrama hipotético) Ingreso No docentes Docentes Experiencia o educación Esto es cierto a pesar del hecho de que estos dos factores reportan ma- yores retornos que cualquiera de los demás factores de la escala salarial docente. Prácticamente, entonces, los maestros obtienen sueldos com- parativamente más elevados que los que obtendrían fuera de la docen- cia cuando se encuentran en el nivel inferior de la distribución salarial, es decir, cuando tienen menos educación y experiencia, en tanto que los maestros con un mayor nivel de educación y experiencia ganan lo mis- mo o menos de lo que ganarían en otras profesiones28. Los incentivos creados por dicha estructura salarial docente pueden ser perjudiciales para el objetivo de atraer y retener en la profesión do- cente a personas altamente calificadas. En efecto, investigaciones ante- riores han descubierto que las personas que optan por ingresar a la ca- rrera de pedagogía por lo general no suelen haber sido muy buenos estudiantes, no están interesadas en la docencia como carrera, no po- seen las características apropiadas para desempeñarse satisfactoriamen- te como maestros y, generalmente, no están calificadas para el trabajo29. Nótese que las pensiones y otros beneficios no salariales de los maestros no se abordan 28 en este análisis. Sin embargo, se piensa que las pensiones son bastante altas comparadas con las de los profesionales no docentes, se reciben a una edad más temprana y están ga- rantizadas por el estado. Las pensiones altas, tempranas y garantizadas podrían constituir un fuerte incentivo para que los docentes ingresen y permanezcan en el campo. Esto no se refleja en la Figura 2.3 y requiere más investigación. Véase Villegas-Reimers (1998). 29 Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 35 En Chile, por ejemplo, el perfil de ingresos de los docentes co- mienza en un nivel superior al de los profesionales no docentes (los sueldos docentes promedio se han duplicado en la década pasada)30. Sin embargo, la estructura de los sueldos docentes presenta una varia- ción significativamente menor y es más uniforme que la de los profe- sionales no docentes. Los maestros con más experiencia y años de edu- cación obtienen sueldos más altos, pero los retornos de estas dos características son inferiores en el caso de los docentes en comparación con los no docentes. Es importante considerar que, mientras que los sueldos de los docentes están vinculados casi exclusivamente a la anti- güedad y a la educación, los sueldos de los profesionales no docentes tienden a variar más dependiendo de las evaluaciones del desempeño real en el trabajo. Los sueldos de los maestros del sector público también tienden a es- tar determinados por escalas bastante rígidas basadas en muy pocos factores. Como se mencionó anteriormente, en América Latina, los factores más comunes que determinan el ascenso en la escala salarial son la formación o el perfeccionamiento docente y los años de expe- riencia. En Bolivia, por ejemplo, la experiencia y la educación de los docentes, junto con una característica más (la ubicación de la escuela en la cual trabaja un maestro), explican el 90% de la variación de los sueldos docentes. Esta estructura crea incentivos para que los maestros centren sus es- fuerzos en aumentar su antigüedad y su nivel de educación o perfec- cionamiento. Existe evidencia de que éstos son, en cierta medida, in- centivos apropiados. Dos de los factores observables relacionados con el rendimiento académico de los alumnos encontrados más común- mente en los estudios de los determinantes del rendimiento de los alumnos en países latinoamericanos y en vías de desarrollo son la for- mación y perfeccionamiento de los docentes y la experiencia docente. En cambio, la literatura sobre factores que afectan el rendimiento de los alumnos en países desarrollados ha encontrado que el impacto de los docentes en el rendimiento estudiantil no depende de aquellas va- riables que fácilmente podemos medir, tales como su nivel educativo y su experiencia, sino más bien de variables, como su esfuerzo y dedica- ción y las prácticas pedagógicas que utilizan, las cuales no podemos ob- servar ni medir directamente31. En este caso, el término no docentes incluye a todos los trabajadores no agrícolas de 30 15 años de edad o mayores. Véase, por ejemplo, Hanushek (1986), Hanushek (1995), Rice (2003) y Vélez, Schie- 31 felbein y Valenzuela (1993). 36 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Sin embargo, las escalas de sueldos rígidas basadas en pocas caracte- rísticas docentes permiten muy poca, o ninguna, diferenciación de la re- muneración en función de las actividades o la eficacia de los maestros en el aula y la escuela. Por ejemplo, en Bolivia, el Ministerio de Educación paga aproximadamente la mitad de la remuneración docente bajo la mo- dalidad de pagos globales que no están basados en ninguna característi- ca docente, ni menos asociados al esfuerzo o eficacia de los docentes. Las brechas salariales que afectan a las mujeres y a los trabajado- res rurales son menores en el caso de los docentes. Otra característica im- portante de la estructura salarial docente es que las maestras y los ma- estros que viven en las zonas rurales de América Latina no enfrentan la misma discriminación salarial que la enfrentada por los trabajadores de otras profesiones. Manteniendo constantes otros factores, las mujeres que no son docentes ganan sueldos inferiores a los hombres en todos los países. Lo mismo ocurre en el caso de los trabajadores de las zonas rurales: los profesionales no docentes ganan más por trabajar en las zo- nas urbanas en los 17 países examinados. En contraste, la brecha sala- rial entre los maestros y las maestras como asimismo entre los maestros urbanos y rurales es inferior a la de los trabajadores que desempeñan otras profesiones. Esta característica singular de la estructura salarial docente en Amé- rica Latina probablemente crea incentivos para que las mujeres y aque- llas personas que trabajan en ubicaciones rurales trabajen como maes- tros. La alta proporción de maestras en comparación con los maestros, un 70% en Chile, por ejemplo, da alguna validez a esta hipótesis. Las mujeres podrían verse inclinadas a ingresar a la carrera de peda- gogía debido a que enfrentan una menor discriminación salarial y debi- do a que, históricamente, la docencia ha sido una de las pocas ocupa- ciones disponibles para las mujeres. Pero los hombres podrían tender a evitar la docencia, debido a que pueden ganar más en las profesiones no docentes. La evidencia de Chile revela que, dados los mismos antece- dentes educacionales y años de experiencia, los hombres ganan menos como maestros, particularmente aquellos que tienen altos niveles de educación. Las mujeres con hasta 16 años de educación (un título pro- fesional) ganan más como maestras que como profesionales no docen- tes durante toda su carrera. Por su parte, los hombres ganan más como maestros sólo si tienen 13 o menos años de escolaridad (estudios supe- riores no completos). En la Figura 2.5 se muestra que, en Chile, el 65% de las maestras gana más como maestras que lo que ganaría en cualquier otra profesión. Lo opuesto es verdadero en el caso de los hombres: el 78% de los maestros ganaría más si trabajara en otro campo. Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 37 Figura 2.5 A pesar de que existe una brecha relativamente pequeña en la remuneración de las maestras y los maestros, las mujeres chilenas enfrentan mayores incentivos para convertirse en maestras basándose en la remuneración relativa (cifras para 1998) (a) Mujeres 21 20 Salarios docentes < Salarios de no-docentes 19 (35,1% de los docentes) 18 17 16 aridad 15 escol 14 de 13 12 Salarios docentes Salarios de no-docentes Años (64,9% de los docentes) 11 10 9 8 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Experiencia potencial (b) Hombres 21 20 19 18 Salarios docentes < Salarios de no-docentes 17 (78,2% de los docentes) 16 aridad 15 escol 14 de 13 12 Años 11 Salarios docentes Salarios de no-docentes 10 (21,8% de los docentes) 9 8 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Experiencia potencial Fuente: Mizala y Romaguera (de próxima publicación) 38 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Asignaciones rurales y otros diferenciales de sueldo. Como se ana- lizó anteriormente, la mayor parte de la variación de los sueldos do- centes en América Latina deriva de las diferencias en el nivel de educa- ción/perfeccionamiento y la antigüedad. Mientras que en la mayoría de los países la antigüedad y el nivel de educación/perfeccionamiento determinan la mayor porción de los sueldos, también existen varios pa- íses en los cuales los diferenciales de sueldo se ofrecen sobre la base de muchos otros factores. En Perú, por ejemplo, la liquidación de sueldo de un maestro muestra no menos de 15 formas de pago adicionales. En el caso que presentamos a continuación, el sueldo base representa sólo el 5% del sueldo total (véase la Figura 2.6). En Bolivia, los maestros reciben una asignación adicional por ense- ñar cerca de las fronteras nacionales, por enseñar a alumnos bilingües, por recibir perfeccionamiento en servicio, por desempeñar tareas admi- nistrativas y por trabajar en zonas rurales (véase la Tabla 2.1). Se ofre- cen cuatro incentivos diferentes a los maestros sobre la base de la ubica- ción de su trabajo solamente. El diferencial de sueldo de un maestro rural (mostrado en la Tabla 2.1 como "Asignación por geografía implí- cita en el Escalafón") ofrece una visión interesante con respecto a algu- nas de las posibles fortalezas y debilidades de los diferenciales de sueldo. Como en muchos otros países, el diferencial de sueldo de los maes- tros rurales bolivianos pretende compensar a los maestros por las difi- cultades percibidas del hecho de vivir y trabajar en una zona rural. Has- ta hace poco tiempo, los maestros rurales y urbanos de Bolivia se preparaban en diferentes escuelas de formación docente (o normales). Como resultado, los futuros maestros tenían que escoger, incluso an- tes de estudiar pedagogía, si querían trabajar posteriormente como maestros urbanos o rurales. Por múltiples razones, la mayoría de los maestros prefería trabajar en las zonas urbanas. Sin un diferencial de sueldo, se podría esperar que más maestros postularan para convertirse en maestros urbanos, lo que se traduciría en una mayor competencia en estas escuelas y, finalmente, en la existencia de maestros más califi- cados en las escuelas urbanas. Debido a que las escuelas rurales y urbanas atienden a poblaciones muy diferentes y operan en contextos muy diferentes, es difícil compa- rar la calidad de estos dos grupos de maestros o comprobar la eficacia del diferencial de sueldo rural. Sin embargo, debido a la reciente urba- nización y crecimiento demográfico de las ciudades, algunas escuelas rurales designadas se han incorporado a las zonas urbanas. En estos ca- sos, los maestros urbanos y rurales trabajan en escuelas vecinas, algunas veces incluso en la misma escuela, con grupos de alumnos que no pre- Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 39 Figura 2.6 La liquidación de sueldo de una maestra peruana incluye 15 formas de pago adicionales MINISTERIO DE EDUCACION *OE USE FEBRERO ­ 2004 ACT/NOMB/TIT Apellidos : Nombres : Fecha de Nacimiento : Documento de Identidad : Establecimiento : Cargo : PROF. POR HORA Tipo de Servidor : DOCENTE NOMBRADO Niv. Mag./Grupo Ocup./Horas : 5/0-0/24 Tiempo de Servicio (AA-MM-OO) : Fecha de Registro : Cuenta de TeleAhorro : Leyenda Permanente : Leyenda Mensual : Régimen Pensionario : Ley 20530 +basica 50.00 +d0073 92.67 +personal 0.04 +d0011 107.50 +ael25671 60.00 +ds065 100.00 +aeds081 70.00 -d120530 102.69 +tph 37.40 -derrmag 16.00 +du080 133.00 -sindicato 10.00 +refmov 5.00 +du90 79.89 +ds19 110.00 +ds21 14.46 +prepclas 23.85 +reunifica 28.24 +igv 17.25 T-REMUN 929.30 T-DSCTO 129.69 T-LIQUI 799.61 MImponible 797.59 Mensajes : Revise el numero de su DNI, apellidos, nombres, y fecha de nacimiento, estos deben concordar con su DNI. Las correcciones comunicarlas de inmediato a su USE respectiva, de no hacerlo acarreará problemas con su pago. Si están correctos obvie este mensaje. Fuente: Ministerio de Educación del Perú (reproducido en Crouch, de próxima publicación). 40 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Tabla 2.1 Descomposición de los costos salariales docentes en Bolivia Porcentaje Categoría 47,0 Pagos básicos 40,0 Pagos a un maestro urbano interino sin categoría 4,3 Asignación económica 2,5 Asignación por libros 12,5 Ubicación del trabajo 7,7 Asignación por geografía implícita en el Escalafón 1,7 Asignación de zona 2,0 Asignación fronteriza 1,1 IPR (asignación por trabajar en una zona rural) 15,2 Formación (inicial) 21,9 Antigüedad (componente de experiencia del Escalafón) 3,4 Otras conductas 1,0 Asignación administrativa 0,3 IMB ­ Bonificación por educación bilingüe 2,0 IAD ­ Bonificación por perfeccionamiento en servicio 100,0 Total Fuente: Urquiola y Vegas (de próxima publicación). sentan diferencias. Este hecho fortuito genera una situación que per- mite comparar la calidad de los maestros que están clasificados como rurales (y, por lo tanto, reciben un sueldo más alto) y aquellos clasifi- cados como urbanos. Los investigadores no encontraron ninguna diferencia significativa entre los puntajes obtenidos en las pruebas y otros indicadores educa- cionales de los alumnos de los maestros clasificados como urbanos y aquellos clasificados como rurales con las mismas características persona- les. Este hallazgo sugiere que el diferencial de sueldo rural no logra atra- er y retener a maestros que sean más eficaces que los maestros urbanos promedio. Apoyando aun más este hallazgo, se encontró que, a nivel na- cional, los maestros rurales exhiben el doble de probabilidades que los maestros urbanos de carecer de una formación docente completa y tam- bién exhiben mayores probabilidades de abandonar la profesión. En resumen, tanto los niveles de sueldo como la estructura salarial docente generan diversos incentivos y desincentivos. La existencia de mejores sueldos absolutos y sueldos relativos competitivos parecen atraer a más y mejores candidatos a la profesión docente y también po- drían traducirse en una menor rotación de los docentes. Finalmente, la estructura salarial puede diseñarse de manera de premiar o estimular Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 41 elecciones específicas, tales como el ejercicio de la profesión en zonas específicas o la permanencia en la profesión docente. La eficacia de di- ferenciales de sueldo específicos sigue siendo poco clara y, en el caso de Bolivia, parece cuestionable. En la sección siguiente se consideran es- pecíficamente los diferenciales de sueldo o las reformas de los incenti- vos que intentan remunerar a los maestros basándose en su desempe- ño en el aula. Características y eficacia de los incentivos docentes basados en el desempeño Esta sección se centra en dos reformas de incentivos docentes que vin- culan la remuneración docente con el desempeño académico de los alumnos. Estas reformas se implementaron en México y Chile en la dé- cada de los noventa. El programa mexicano es un programa de remune- ración basada en el desempeño individual, que otorga a los maestros pro- mociones permanentes (y una mayor remuneración) sobre la base de su desempeño en una serie de factores. El programa chileno es un progra- ma de remuneración basada en el desempeño a nivel de los estableci- mientos educacionales, que otorga un estímulo económico a los maes- tros de las escuelas que superan a las escuelas que atienden a poblaciones similares en un examen nacional que se administra a los alumnos. Ambos mecanismos de incentivo intentan mejorar la enseñanza y el aprendizaje a través de la evaluación de los maestros y los estableci- mientos educacionales sobre la base del desempeño de sus alumnos en exámenes estandarizados. Sin embargo, las reformas tienen varias dife- rencias importantes: (1) la reforma mexicana premia a las personas, en tanto que la reforma chilena premia a todos los maestros de una es- cuela determinada32; (2) la reforma mexicana ofrece aumentos de suel- do permanentes, en tanto que la reforma chilena sólo ofrece un estí- mulo temporal; (3) la reforma chilena agrupa a las escuelas (y, por ende, a los docentes) basándose en los tipos de poblaciones de alum- nos que atienden, en tanto que la reforma mexicana no distingue en- tre los maestros que atienden a alumnos con diferentes características personales y (4) la magnitud del incentivo es mucho mayor en el caso de México, donde los maestros pueden recibir hasta cuatro veces el Se ha producido un amplio debate con respecto a las fortalezas y debilidades relativas 32 de los incentivos de remuneraciones basados en los méritos individuales en comparación con aquellos basados en los méritos de las escuelas. Un informe influyente con respecto a esta materia es el de Murnane y Cohen (1986). 42 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos sueldo base, en tanto que en Chile el incentivo entrega entre un 5% y un 7% de los sueldos anuales promedio. ¿Han mejorado la enseñanza y el aprendizaje las reformas de los incentivos? El Programa de Carrera Magisterial de México, que se inició en 1993, creó un medio a través del cual los maestros pueden alcanzar mejores niveles consecutivos de remuneración sobre la base de evaluaciones efectuadas a lo largo de un año y que toman en cuenta una serie de fac- tores, incluyendo su formación y desarrollo profesional, los años de ex- periencia, una revisión por parte de colegas y, como un aspecto princi- pal, el desempeño escolar de sus alumnos. El propósito de la reforma fue establecer incentivos para que los maestros mejoraran sus califica- ciones y eficacia en el aula junto con crear un medio a través del cual pudieran ser promovidos sin que esto implicara su retiro del aula para ocupar cargos administrativos. Casi todos los maestros elegibles de México han participado en el programa. En el Programa de Carrera Magisterial, cada factor se evalúa utili- zando un sistema de puntajes. El puntaje máximo es 100 y el compo- nente de desempeño escolar de los alumnos ­medido a través de los puntajes obtenidos por éstos en las pruebas estandarizadas­ da un to- tal de 20 puntos posibles. Los puntajes de los maestros se envían a ofi- cinas educacionales estaduales y los maestros son promovidos a nivel de los estados sobre la base de un límite mínimo establecido anual- mente por cada estado. Desde el año escolar 1999­2000, se ha mante- nido un límite mínimo de 70 puntos. La magnitud de los estímulos ofrecidos por la Carrera Magisterial es bastante sustancial, alcanzando entre un 24,5% del sueldo base de los docentes en el caso de la primera promoción hasta un 197% del sueldo base en el caso de la mayor (quinta) promoción. Si logra ser eficaz, la Carrera Magisterial podría estimular a los maestros a aumentar su es- fuerzo y eficacia en el aula y motivar a personas más prometedoras y ca- paces a ingresar y permanecer en la profesión docente. A pesar de que se trata de un programa nacional voluntario, dos cualidades del diseño del programa permiten investigar su eficacia en el mejoramiento del rendimiento académico de los alumnos. En primer lugar, debido al límite mínimo de 70 puntos, los maestros con dife- rentes antecedentes enfrentan niveles muy diferentes de incentivos para mejorar el desempeño de sus alumnos. Muchos maestros con un nivel de educación bajo y pocos años de experiencia podrían no ser ca- Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 43 paces de alcanzar el límite mínimo incluso si les otorgan los 20 puntos posibles por el desempeño escolar de sus alumnos. Los maestros que se encuentran relativamente cerca del límite mínimo de 70 puntos, por otra parte, enfrentan incentivos considerablemente mayores que cual- quier otro grupo de maestros. En segundo lugar, debido a que el lími- te mínimo es determinado finalmente por los estados y, por lo tanto, sus niveles pueden variar, los maestros de algunos estados enfrentan in- centivos mucho mayores que sus colegas de otros estados. Estos dos mecanismos de diseño fueron aprovechados para estudiar el impacto de la reforma en el rendimiento académico de los alumnos. A pesar de parecer muy prometedor, no se descubre un efecto evi- dente del Programa de Carrera Magisterial sobre el mejoramiento del desempeño de los alumnos medido por un examen estandarizado. Los maestros que enfrentan mayores incentivos, ya sea debido a que ejer- cen en estados con un límite mínimo inferior o a que se aproximan al límite mínimo de 70 puntos, no tienden a tener alumnos con un me- jor rendimiento. Si bien los puntajes de las pruebas no capturan el es- pectro de formas en las cuales puede mejorar la enseñanza y el apren- dizaje, el hecho de que la Carrera Magisterial mida específicamente los puntajes de las pruebas ­creando así un mayor incentivo para que los maestros se centren en su mejoramiento­ y que, sin embargo, los pun- tajes de las pruebas no hayan mejorado por efecto de la reforma sugie- re que es poco probable que se hayan producido mejoramientos no medidos importantes resultantes de la reforma en las aulas mexicanas. En Chile, los resultados de la reforma de los incentivos docentes son un poco más alentadores. El Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los Establecimientos Educacionales o SNED se imple- mentó en 1996 y ofrece estímulos monetarios a las escuelas que mues- tran un desempeño excelente en términos de rendimiento de los alum- nos. Las escuelas están divididas en `grupos homogéneos', de modo que se encuentran en competencia sólo con otras escuelas que educan a grupos similares de alumnos en entornos también similares. El estí- mulo se otorga a las escuelas de mejor desempeño que imparten edu- cación al 25% del total de alumnos matriculados en cada una de las re- giones de la nación. Se ofrece una vez cada dos años y ya se ha ofrecido cinco veces. El 90% del estímulo otorgado a cada escuela se divide en- tre todos los maestros de la escuela ganadora. Cada maestro, a su vez, recibe un monto que normalmente asciende a la mitad del sueldo men- sual o entre el 5 y el 7% de su sueldo anual. El director de la escuela de- termina el uso del 10% restante del estímulo33. Los directores de las escuelas informan que comúnmente distribuyen el 10% restante 33 entre el personal docente. 44 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Sólo en la aplicación más reciente disponible del SNED se advierte que las escuelas que enfrentan probabilidades relativamente altas de re- cibirlo lograron un mejor desempeño de los alumnos en comparación con el período anterior al SNED34. Sin embargo, cuando se aúnan los datos de las tres aplicaciones disponibles y comparables del SNED, se observa un mejoramiento del rendimiento de los alumnos en este mis- mo grupo de escuelas. A pesar de que las evaluaciones de impactos del SNED son difíciles y escasas, lo anterior nos entrega alguna evidencia preliminar del hecho de que el incentivo ha tenido un impacto positi- vo acumulativo sobre el rendimiento de los alumnos en aquellas es- cuelas que tienen probabilidades relativamente altas de adjudicarse di- cho estímulo. La literatura anterior con respecto al impacto de las reformas de los incentivos docentes específicamente y con respecto a los incentivos en general ha documentado varias consecuencias adversas o no pretendi- das derivadas de dichas reformas. Entre éstas se incluye un mayor en- gaño, estimulando (u obligando) a desertar a los alumnos con bajo de- sempeño, la enseñanza orientada a la prueba en desmedro de las demás materias y habilidades, la realización de clases particulares pagadas orientadas a la prueba y desarrolladas fuera de la escuela e, incluso, una mayor ingesta calórica de los alumnos el día de los exámenes35. Ni el es- tudio de la Carrera Magisterial ni el del SNED examinaron las res- puestas conductuales precisas de los maestros o los alumnos que expli- can cualquier variación del rendimiento académico. En el caso de la Carrera Magisterial, no se advirtieron diferencias significativas, por lo que esto es irrelevante. Sin embargo, en el caso de Chile, a pesar de que hay evidencia de un mejoramiento del rendimiento de los alumnos, particularmente en la cuarta ronda del SNED, no existe información con respecto a los mecanismos que produjeron el mejoramiento del rendimiento de los alumnos. ¿Cuáles son los factores que explican la falta de evidencia del im- pacto del programa de Carrera Magisterial y la evidencia limitada del impacto (sólo en una de las tres rondas) del SNED? Al menos en algu- na medida, el limitado impacto parece derivar de deficiencias en el di- A pesar de que se han realizado cinco aplicaciones del SNED hasta ahora, Mizala y 34 Romaguera (de próxima publicación) sólo analizan tres aplicaciones en su documento de antecedentes para este informe. Excluyen la primera aplicación del SNED debido a que la metodología utilizada para premiar a las escuelas fue diferente en la primera apli- cación. También excluyen la aplicación más reciente del SNED, porque los resultados no se habían divulgado al momento de la redacción de su informe. Véase, por ejemplo Glewwe, Ilias y Kremer (2003), Clotfelter, Ladd, Vigdor y Aliaga 35 Díaz (2004), Koretz (2002), Jacob y Levitt (2002) que presentan más evidencia de las respuestas conductuales negativas y manipulaciones de los mecanismos de incentivos docentes. Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 45 seño de los incentivos. Tanto el SNED como la Carrera Magisterial in- volucraron incentivos cuidadosamente diseñados. Al destacar las defi- ciencias de sus diseños, estamos recalcando la dificultad que plantea el diseño de reformas eficaces. El diseño e implementación de los incentivos son claves para un im- pacto eficaz Las tres deficiencias de diseño más significativas reveladas en los casos mexicano y chileno, como también en la asignación rural de Bolivia analizada anteriormente, son las siguientes: 1) sólo una pequeña pro- porción de los maestros enfrenta un mayor incentivo para mejorar el aprendizaje en sus aulas (la mayoría de los maestros recibe el estímulo `en forma automática' o prácticamente no tiene ninguna posibilidad de recibirlo); 2) la magnitud del estímulo puede ser tan pequeña que los maestros sientan que no vale la pena intentar mejorar el rendimiento de los alumnos, centrándose, en lugar de ello, en maneras más fáciles y lucrativas de aumentar sus sueldos; y 3) el estímulo puede no estar aso- ciado en la medida suficiente con el desempeño real de los maestros. Son muy pocos los maestros que tienen alguna posibilidad real de recibir el estímulo. Tanto el programa mexicano como el chileno se diseñaron con el fin de gratificar a los maestros eficaces cuyos alumnos mostrasen un buen rendimiento en los exámenes estandarizados ya sea en términos absolutos (en el caso mexicano) o en términos relativos (en el caso chileno). Sin embargo, en ambos casos, el resultado ha sido que la mayoría de los maestros probablemente no recibiría la bonifica- ción incluso si sus alumnos obtuviesen resultados excepcionalmente satisfactorios en el examen. Los incentivos funcionan sólo en la medi- da en que las personas se sienten motivadas por la creencia de que su esfuerzo los puede llevar a obtener la recompensa esperada. En Méxi- co y Chile, es probable que muchos maestros comprendan que, dadas sus características personales (México) o las características de la escue- la en la que trabajan (Chile), tienen pocas o ninguna probabilidad de recibir el estímulo incluso si trabajan extremadamente duro. En el caso de la Carrera Magisterial, sólo el 15% de los maestros re- únen las características y antecedentes que les permitirían ser promovi- dos si mejorasen el desempeño escolar de sus alumnos. Ochenta de los 100 puntos totales derivan de la educación de los maestros, el nivel de experiencia, los cursos de desarrollo profesional seguidos, su propio desempeño en un examen y una revisión por parte de colegas. Si bien la mayoría de estos factores están asociados a un mejor desempeño es- 46 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos colar de los alumnos, el hecho de recibir el estímulo no constituye un incentivo directo para que los maestros mejoren su enseñanza. Ade- más, ya hemos visto que varios de estos factores ya están fuertemente considerados en las escalas de sueldos. Los maestros están muy con- cientes del sistema de puntaje y pueden estimar sus puntos en forma relativamente fácil. Si no pueden acumular por lo menos 50 puntos a partir de estos factores, no pueden recibir el estímulo incluso si logran los 20 puntos totales por el desempeño escolar de sus alumnos. Otro problema relacionado que está presente en la reforma mexica- na es que en las pruebas se utilizan puntajes absolutos en lugar de pun- tajes de grupos comparativos. Ciertamente, es mucho más difícil que los alumnos de las familias pobres, las familias analfabetas o con poca educación o los alumnos provenientes de familias que no son hablan- tes nativas de español obtengan buenos resultados en los exámenes na- cionales. Los maestros que educan a estos grupos de alumnos pueden enfrentar menores incentivos para mejorar su enseñanza puesto que pueden decidir que el esfuerzo requerido para intentar competir con maestros de escuelas de mayor nivel socioeconómico no está en rela- ción con la posible recompensa. No sólo es efectivo que la mayoría de los maestros enfrentan poco o ningún incentivo por mejorar su enseñanza por efecto del Programa de Carrera Magisterial, sino que el sistema de puntaje, en su diseño ac- tual, implica una pesada carga burocrática para las oficinas de educa- ción nacionales y estaduales. Casi todos los maestros elegibles se ins- criben en el programa, puesto que requiere poco esfuerzo de su parte. En consecuencia, el gobierno termina teniendo que recopilar una enorme cantidad de datos para grandes cantidades de maestros que tie- nen pocas probabilidades de recibir la promoción. Además, algunos maestros inscritos en la Carrera Magisterial reciben la promoción con poco o ningún esfuerzo. Para el primer año o los dos primeros años del programa, casi todos los maestros participantes reci- bieron la promoción al primer nivel simplemente para generar entusias- mo y participación en la reforma. Si bien es posible que se haya logrado este objetivo, puede que no haya sido un medio económico de generar conciencia con respecto a una reforma cuyo objetivo principal es mejo- rar la enseñanza y el aprendizaje. Por otra parte, existen algunos maes- tros cuyo nivel de educación y experiencia es tan avanzado que exceden el límite mínimo sin ninguna necesidad de mejorar su docencia. El programa chileno SNED presenta deficiencias similares. El 51% de las escuelas chilenas siempre han sido clasificadas entre las escuelas con peor rendimiento de su grupo homogéneo y nunca han recibido Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 47 el estímulo otorgado por el Programa SNED. Es probable que la ma- yoría de estas escuelas estén muy rezagadas en comparación con las es- cuelas eficaces en su grupo homogéneo y enfrenten muy pocas proba- bilidades de recibir el estímulo en el futuro. Es muy probable que los maestros de estas escuelas no se sientan motivados para mejorar su de- sempeño e incluso algunos podrían sentirse desmotivados por la posi- ción en que se encuentran, en cuyo caso el programa tendría un im- pacto negativo en su desempeño. En el otro extremo del espectro, alrededor del 2% de las escuelas obtuvieron el estímulo SNED en las tres rondas y son escuelas tan excelentes que probablemente sus maes- tros no sientan ninguna necesidad de mejorar su desempeño con el ob- jeto de recibir la recompensa. Con sólo el 15% de los maestros de México y menos del 50% de las escuelas de Chile enfrentando mayores incentivos para mejorar su en- señanza a pesar de la existencia de programas nacionales de incentivos destinados a mejorar el desempeño docente, existe un claro problema en el alcance del incentivo, especialmente en lo que respecta a los ma- estros de las escuelas con bajo desempeño en Chile y a los maestros con poca educación y experiencia en México. Lamentablemente, son pre- cisamente estos grupos de maestros los que tienden a ser menos efica- ces y tienen más necesidad de los incentivos. La magnitud del estímulo puede no ser suficiente para motivar un mayor esfuerzo y un mejor desempeño de los docentes. Tanto en Chile como en Bolivia, los incentivos docentes representan un monto muy pequeño de la remuneración total de los maestros. Los maestros de ambos países pueden percibir que el esfuerzo requerido o las difi- cultades adicionales que se deben enfrentar para recibir la bonificación no están en relación con la posible recompensa. Como se mencionó anteriormente, en Chile, el SNED sólo representa entre el 5% y el 7% del sueldo anual de los docentes. Por su parte, la antigüedad represen- ta cerca del 30% del sueldo de un maestro una vez que ha ejercido du- rante 20 años. La antigüedad es la manera más segura de ganar más di- nero como maestro. Asimismo, en Bolivia, los incentivos que gratifican a los maestros por ejercer la docencia en las zonas rurales, trabajar con alumnos bilin- gües o matricularse en programas de desarrollo profesional en servicio representan una porción muy pequeña de la remuneración docente to- tal. La bonificación por la educación bilingüe, en promedio, represen- ta sólo el 0,3% del sueldo anual de un maestro y la asignación por tra- bajar en zonas rurales representa sólo el 1,1% de la remuneración anual (esta asignación difiere de los diferenciales de sueldo basados en la cla- 48 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos sificación geográfica de las escuelas que se analizaron anteriormente). Es poco probable que estas bonificaciones constituyan una compensa- ción suficiente por las dificultades y el esfuerzo adicional que conlle- van. Tal como en Chile ­y en la mayoría si no en todos los países lati- noamericanos­ los mayores retornos monetarios provienen de la antigüedad y el nivel de educación. Puede ocurrir que los incentivos no premien mejoramientos rea- les o sostenidos de la enseñanza y el aprendizaje. Los incentivos ofre- cidos en México y Bolivia, que analizamos anteriormente, sólo pro- mueven en un grado limitado los cambios de comportamiento que buscan generar. En Bolivia, como vimos, la mayor remuneración se ofrece a los maestros que trabajan en ubicaciones rurales. Sin embargo, muchos maestros que reciben esta mayor remuneración ya no trabajan en escuelas rurales. Algunos trabajan en escuelas que anteriormente es- taban clasificadas como escuelas rurales y que ahora están ubicadas en pueblos y ciudades en crecimiento, en tanto que otros se han traslada- do a escuelas designadas como urbanas, pero siguen recibiendo sus mayores sueldos. Si bien el estudio no aclara cuál es el porcentaje de maestros rurales capacitados que se encuentran en esta situación, esta realidad sirve para destacar una situación preocupante, en la cual los maestros están siendo gratificados por un comportamiento que no es- tán exhibiendo. En México, el problema es igualmente grave. Los maestros deben someterse a una evaluación durante un año, y, si se les gratifica, reciben una remuneración considerablemente mayor durante el resto de su ca- rrera. Esto significa que pueden sentirse poco motivados para mejorar su enseñanza una vez que han recibido la promoción. Además, pueden postergar la evaluación de sus alumnos hasta contar con un curso par- ticularmente talentoso o motivado. Esto podría implicar que no en- frentan incentivos para enseñar bien cuando tienen alumnos con gran cantidad de necesidades y dificultades de aprendizaje. Nuevamente, los alumnos que presentan las mayores necesidades podrían ser los más perjudicados bajo este sistema. El impacto de la gestión centrada en la escuela sobre los incentivos que enfrentan los docentes En varios países, los gobiernos han descentralizado la gestión escolar al nivel de las comunidades locales. Estas reformas tienen objetivos de gran alcance derivados de la idea de que las escuelas satisfarán mejor las Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 49 necesidades de los alumnos y las comunidades si responden y rinden cuentas directamente a estos actores. Estos objetivos educacionales sue- len incluir una mejor calidad, una mayor relevancia, un acceso expandi- do y una mayor eficiencia de la educación. La gestión centrada en la es- cuela ha resultado prometedora en muchas de estas áreas. Sin embargo, en algunas ocasiones, esta política ha sido problemática. Las investiga- ciones indican que las políticas de gestión centrada en la escuela pueden mejorar las desigualdades educacionales entre las comunidades de dife- rentes niveles de ingreso y capacidades de gestión36. Debido a que las reformas de gestión centrada en la escuela sólo tie- nen una década o menos de antigüedad en la mayoría de los países, to- davía estamos intentando comprender de qué manera y bajo qué cir- cunstancias la gestión centrada en la escuela constituye una política eficaz para mejorar la educación. Se han realizado algunas investiga- ciones sobre la facultad de toma de decisión en los sistemas descentra- lizados. Sin embargo, un componente crítico de la manera en que la gestión centrada en la escuela puede mejorar la educación, que rara vez se ha abordado, es la manera en que afecta a los maestros y el trabajo que realizan. Muchos apoyan la hipótesis de que la gestión centrada en la escue- la genera varios incentivos y condiciones que pueden mejorar la calidad de los maestros y la enseñanza. Estos incluyen una mayor responsabili- dad por los resultados ante los actores locales, la comunicación directa entre las comunidades y las escuelas en lo que respecta a sus necesida- des e intereses, y estructuras de remuneración y promoción más flexi- bles y meritocráticas asociadas a una evaluación más cercana a la fuen- te y sindicatos de maestros más débiles. La gestión centrada en la escuela puede hacer más sensibles a los maestros a las necesidades e intereses de las familias de sus alumnos, particularmente cuando las juntas escolares locales o las asociaciones de padres tienen la autoridad de contratarlos y despedirlos y de fijar las remuneraciones docentes. Este control muy directo sobre el trabajo de los maestros genera fuertes incentivos para que los maestros satisfagan los intereses de las comunidades y podría mejorar el trabajo de los ma- estros junto con expandir el aprendizaje de los alumnos. Además, si se cuenta con juntas escolares locales conformadas por padres y apoderados, miembros de la comunidad y alumnos, es posible mejorar las líneas de comunicación entre los maestros, los directivos y Arnove (1994), Gunnarson, Orazem, Sánchez y Verdisco (de próxima publicación) y 36 McGinn y Welsh (1999) analizan algunas de las posibles implicaciones negativas de la gestión centrada en la escuela sobre la equidad educacional. 50 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos administradores escolares y las comunidades a las que prestan servicio. En los sistemas educacionales centralizados, la comunicación es indi- recta, por lo que suele filtrarse en forma imperfecta desde las comuni- dades a los ministerios de educación y luego de vuelta a los directores y maestros. La comunicación directa y localizada en las escuelas con gestión local también podría traducirse en un mejoramiento de la en- señanza y el aprendizaje, particularmente si el sistema centralizado al- ternativo es ineficiente e ineficaz37. La gestión centrada en la escuela suele también asociarse a sindica- tos de maestros más débiles, puesto que, frecuentemente, los maestros de estas escuelas están sujetos a las decisiones locales más que a normas nacionales establecidas mediante convenios colectivos. Algunas inves- tigaciones han indicado que la existencia de sindicatos de maestros más débiles puede también mejorar la calidad de los docentes y la docencia, debido a que los países con sindicatos de maestros fuertes suelen de- terminar los cargos docentes de acuerdo con estructuras rígidas de re- muneración y promoción, tales como la antigüedad y el nivel de edu- cación, en lugar de la calidad del trabajo que exhibe cada maestro. Los posibles incentivos generados a través de las reformas de ges- tión centrada en la escuela podrían actuar como castigos o como pre- mios para los maestros. Si los maestros perciben la gestión local como un mecanismo para desempoderarlos y aumentar su vulnerabilidad ante los actores locales, la gestión centrada en la escuela podría actuar como un incentivo de castigo. Si, por el contrario, la descentralización de la autoridad logra brindar a los maestros más autonomía y perte- nencia en sus escuelas, la gestión centrada en la escuela podría generar incentivos de premio. Una hipótesis alternativa sería que la gestión centrada en la escuela, en la mayoría de los casos, no genera mejoramientos en los docentes ni en su trabajo. Los argumentos incluyen que el debilitamiento de los sindicatos de maestros y la centralización de las normas desestabilizan el trabajo de los maestros y los van desempoderando y haciéndolos sentir insatisfechos. Asimismo, las escuelas administradas a nivel local en comunidades que carecen de experiencia y capacidad para adminis- trarlas son vulnerables a un aumento del mal manejo y la corrupción. Estas escuelas podrían no recibir el apoyo que necesitan de las autori- dades centralizadas. Tal como la descentralización puede crear incentivos para mejorar la enseñanza y el 37 aprendizaje, un estricto monitoreo y supervisión por parte de una autoridad centralizada pueden motivar a los maestros a desempeñarse mejor. Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 51 En último término, como vimos en el caso de los esquemas de re- muneración docente basados en el desempeño, la medida en la cual la descentralización centrada en la escuela mejora la enseñanza depende en un alto grado de las particularidades de la reforma de descentraliza- ción y los contextos tanto nacionales como locales en los cuales se im- plementa la reforma. Esto es evidente en tres reformas diferentes de gestión centrada en la escuela en América Central. Tres casos de reformas de gestión centrada en la escuela en América Central Honduras, Nicaragua y El Salvador enfrentan muchos desafíos comu- nes. Se trata de países pequeños y pobres, con grandes poblaciones ru- rales y una división de la riqueza que presenta grandes desigualdades. Nicaragua y El Salvador sufrieron devastadoras guerras en la década de los setenta y los ochenta. Debido a la pobreza, los gobiernos débiles y los conflictos civiles, los tres países enfrentan severas limitaciones en el acceso y la calidad de sus sistemas educacionales, especialmente en el caso de las comunidades pobres y rurales. En respuesta a estas urgentes necesidades educacionales, las tres na- ciones centroamericanas implementaron reformas de gestión centrada en la escuela. El primer país en experimentar con este tipo de reforma de descentralización fue El Salvador. En la década de los ochenta, mu- chas comunidades rurales pobres enfrentaron la total suspensión de sus servicios centrales debido a la guerra civil. Como resultado de la ca- rencia de escuelas en operación, las comunidades decidieron crear y manejar sus propias escuelas locales. Al término de la guerra, el go- bierno central reconoció el éxito de estas escuelas en la entrega de edu- cación en forma económica a las zonas remotas y decidió expandir el programa. Estas escuelas Programa de Educación con Participación de la Comunidad o EDUCO eran administradas por asociaciones comu- nales y el gobierno central entregaba subvenciones en bloques. Honduras implementó una reforma similar, Proyecto Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO), que también tenía el obje- tivo de expandir y mejorar las escuelas comunitarias primarias y prees- colares de bajo costo en las zonas rurales aisladas del país. La reforma de Nicaragua fue diferente de la de El Salvador y la de Honduras. La reforma de Autonomía Escolar implementada en Nica- ragua se orientó inicialmente a las escuelas secundarias urbanas y, en particular, a las escuelas con recursos superiores al promedio. A dife- rencia de Honduras y El Salvador, donde las escuelas PROHECO y 52 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos EDUCO se encuentran constituidas en comunidades que anterior- mente no tenían escuelas, las escuelas autónomas corresponden a es- cuelas preexistentes que simplemente cambiaron de condición. Para el año 2002, el 63% de los alumnos nicaragüenses y el 37% de las escue- las primarias y secundarias correspondían a escuelas autónomas. Las reformas de descentralización no siempre se traducen en el control de la comunidad o en una autoridad de toma de decisiones significativa Para determinar si las escuelas administradas a nivel local aumentan los incentivos para que los maestros se desempeñen bien a través del in- cremento de su responsabilidad por los resultados hacia las comunida- des locales, es importante comprobar primero en qué medida se ha descentralizado una autoridad efectiva al nivel de la escuela. Las res- puestas a esta pregunta son mixtas. Los establecimientos escolares que participan en las reformas de ges- tión centrada en la escuela no siempre tienen más autonomía que las es- cuelas tradicionales. En El Salvador, fue mayor el número de actores lo- cales de las escuelas EDUCO que aquellos de las escuelas tradicionales que informaron que las autoridades regionales y nacionales tenían la mayor influencia sobre los procesos administrativos en 17 de 29 áreas de decisión (véase la Figura 2.7). Si bien estas respuestas son subjetivas, sugieren que las escuelas autónomas no tienen un control significativo sobre muchas áreas de la toma de decisiones educacionales. Sin embargo, en El Salvador, los actores locales informaron mucho más que las decisiones de contratación y despido se determinan a nivel de las escuelas. Dado el importante rol que juega la contratación y des- pido directo de los maestros por los administradores y las comunidades escolares en la generación de incentivos para el mejoramiento del de- sempeño de los maestros, esto podría tener un fuerte impacto en la ca- lidad de la enseñanza. Las reformas de descentralización también parecen alterar la distribu- ción de la autoridad entre los actores locales. En El Salvador, los maestros y en especial las asociaciones de padres, informan altos niveles de influen- cia en relación con las escuelas administradas tradicionalmente. En con- traste, los directores de las escuelas de este país informan significativa- mente menos influencia que los directores de las escuelas tradicionales. Lo mismo puede decirse en el caso de Honduras. En las reformas EDUCO y PROHECO, la autoridad local parece haberse traspasado de los direc- tores de las escuelas hacia los padres y, en menor medida, los maestros. Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 53 Figura 2.7 Los actores de las escuelas EDUCO informan menos control de las escuelas sobre los procesos administrativos que sus contrapartes de las escuelas tradicionales en muchos casos Fuente: Representación gráfica por las autoras utilizando la información de EDUCO, como fue incluida en Sawada y Ragatz (de próxima publicación). En contraste, en la reforma nicaragüense, gran parte de la autoridad descentralizada fue de naturaleza administrativa o financiera y no cu- rricular ni pedagógica. Más aun, los estudios indican que, en lugar del empoderamiento de las juntas escolares, gran parte de la autoridad lo- calizada ha sido traspasada directamente al director de la escuela. Las asociaciones de padres y maestros informan poca autoridad de toma de decisiones en las escuelas autónomas. Estas particularidades con respecto al tipo de autoridad que se des- centraliza y a la manera en que se distribuye luego a nivel local tendrán consecuencias sobre la capacidad de las comunidades de comunicar sus intereses, generar incentivos para los maestros y evaluar el trabajo de los maestros. La gestión centrada en la escuela afecta a los maestros y las aulas En los tres países, las escuelas administradas a nivel local tienen impor- tantes diferencias comparadas con las escuelas tradicionales. Sin em- 54 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Tabla 2.2 Los maestros de las escuelas administradas a nivel local son diferentes de sus contrapartes de las escuelas tradicionales, pero las diferencias no son consistentes en los diferentes países Honduras Nicaragua El Salvador Años de escolaridad Menos Sin diferencia Más Años de experiencia Menos Sin diferencia Menos Horas de trabajo Más -- Más Ausencias/cierres de las escuelas Menos -- Menos Uso de pedagogía alternativa Menos -- -- Sueldo Menos -- Menos Recibe incentivos -- Más -- Fuentes: Di Gropello y Marshall (de próxima publicación), Parker (de próxima publicación) y Sawada y Ragatz (de próxima publicación). bargo, estas diferencias no son congruentes en todas las escuelas ni en todos los países (véase la Tabla 2.2). En efecto, al descentralizar la au- toridad al nivel local, casi siempre se producirá una mayor variación en- tre las escuelas, debido a que las asociaciones escolares locales o los di- rectores toman las decisiones y administran sus escuelas. No obstante, las reglas que rigen la descentralización tienen consecuencias que pue- den afectar a todas las escuelas y los países. Por ejemplo, tanto en Honduras como en El Salvador, las escuelas descentralizadas presentan cierres mucho menos frecuentes que las es- cuelas tradicionales. La evidencia de El Salvador sugiere que esto se debe en gran medida a que se producen menos huelgas laborales orga- nizadas por el sindicato. También es menos frecuente que los maestros de El Salvador se ausenten en las escuelas descentralizadas. Existe al- guna evidencia de que los maestros de Honduras también podrían au- sentarse con menor frecuencia debido a la participación del sindicato, a pesar de que ha aumentado la probabilidad de que se ausenten debi- do a actividades de desarrollo profesional docente. Debido a que los resultados de las investigaciones han mostrado consistentemente un mejoramiento del rendimiento de los alumnos en función del tiempo dedicado a las clases, es probable que estas características constituyan un mejoramiento en comparación con las escuelas tradicionales. Es probable que estos cambios en la conducta de los docentes se deban, en parte, a la administración más localizada analizada anteriormente. Al mismo tiempo, los paros instigados por el sindicato suelen de- berse a importantes preocupaciones de los maestros en lo que respecta a sus condiciones de remuneración y trabajo. En efecto, es mayor el número de maestros PROHECO de Honduras que informan que no están satisfechos con su nivel de sueldo y que, en general, están peor Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 55 remunerados que los maestros de las escuelas tradicionales. Estas dife- rencias podrían tener un impacto negativo en la calidad y comporta- miento de los maestros. Es posible que los menores sueldos y condiciones de trabajo más di- fíciles de los maestros de las escuelas EDUCO y PROHECO desmoti- ven a los maestros talentosos de optar por trabajar en estas escuelas38. En Honduras y El Salvador, los maestros de las escuelas administradas por la comunidad tienen menos años de experiencia que aquellos de las es- cuelas tradicionales y reciben menores sueldos. En Honduras, los maes- tros PROHECO además tienen menos años de escolaridad e informan enfrentar significativamente más problemas para recibir su sueldo a tiempo. En contraste, en Nicaragua, donde las escuelas autónomas ya eran preexistentes y son mayoritariamente urbanas, los maestros tienen aproximadamente los mismos años de escolaridad y experiencia. También existen diferencias entre las escuelas administradas a nivel local y las escuelas tradicionales en los informes de los maestros con respecto al número de horas que trabajan en la escuela. En El Salvador, los maestros de las escuelas EDUCO informan que trabajan más horas que sus colegas de las escuelas tradicionales. Las horas adicionales tra- bajadas por los maestros EDUCO pueden deberse, en parte, a que se destina más tiempo a las reuniones con los padres. En Honduras, tam- bién existe evidencia limitada de que los maestros PROHECO pueden dedicar menos horas a las tareas administrativas y más horas a la do- cencia. En Honduras, los maestros PROHECO también asignan más deberes escolares y tienen cursos más pequeños que en las escuelas si- milares no PROHECO, dos factores que suelen correlacionarse con un mejor rendimiento académico. Estos ejemplos otorgan validez a la idea de la mayor eficiencia y esfuerzo de los docentes en las escuelas descentralizadas. En Nicaragua, es difícil aislar las características de las escuelas autó- nomas que son efecto de la reforma de aquellas que existían con ante- rioridad a la reforma. Algunas características de las escuelas autónomas ­el hecho de que educan a niños de familias más favorecidas, tienen mejor infraestructura y cuentan con más materiales­ probablemente ya hayan estado presentes antes de la reforma. Sin embargo, las escuelas autónomas también brindan más incentivos docentes y sus directores ofrecen más asistencia técnica a los maestros. Estos podrían ser resulta- dos de la reforma. El Ministerio de Educación de El Salvador ha hecho un esfuerzo en los últimos años 38 por mejorar los sueldos de los maestros EDUCO a niveles comparables con los de los maestros de las escuelas convencionales (Banco Mundial, 2005). 56 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos Un aspecto tan importante como la manera en que la gestión cen- trada en la escuela afecta a los maestros y las aulas es de qué manera la administración centrada en la escuela no afecta a los maestros y a las au- las. En Honduras, la gestión centrada en la escuela no ha tenido gran impacto en algunas áreas importantes en las que se esperaba que lo tu- viera. Específicamente, no se encontró ninguna evidencia de que los maestros de las escuelas administradas por la comunidad estén más mo- tivados que los maestros de las escuelas tradicionales. Las investigadoras consideraron los procesos en el aula, las actitudes y planificación de los docentes y el ambiente escolar, y descubrieron muy pocas diferencias entre los maestros de las escuelas PROHECO y las escuelas tradiciona- les. En efecto, los maestros de las escuelas PROHECO utilizan con más frecuencia métodos de enseñanza tradicional o frontal, es decir, utilizan más el dictado, dan menos ejemplos y es menos frecuente que relacio- nen las lecciones dictadas en el aula con la vida diaria. Investigaciones realizadas en Nicaragua indican también que, después de una década de reforma, existen muy pocas diferencias entre las escuelas autónomas y las escuelas no autónomas que no estuvieran presentes en estas mismas escuelas antes de la reforma. Los antecedentes personales de los alum- nos siguen siendo uno de los factores más importantes para explicar las diferencias en el rendimiento académico en Nicaragua. La gestión centrada en la escuela puede mejorar el aprendizaje de los alumnos Tal vez la pregunta más importante en lo que respecta a la gestión cen- trada en la escuela es si en general mejora los indicadores educaciona- les tales como los puntajes de las pruebas, la asistencia y las tasas de egreso. En relación con esto, es importante saber por qué podría haber un efecto del programa. Es particularmente crítico comprender la ma- nera en que los cambios en las características y prácticas de los docen- tes generados por la reforma afectan el aprendizaje de los alumnos. Nuevamente, a pesar de que es evidente que la gestión centrada en la escuela tiene el potencial de mejorar los indicadores educacionales, la evidencia es mixta. En Honduras, los alumnos de las escuelas PROHECO obtienen mejores puntajes en los exámenes de matemáticas, ciencias y español que los alumnos de otras escuelas similares, pero no PROHECO. Los beneficios de PROHECO se explican, en parte, por las cualidades y ca- racterísticas que exhiben las escuelas PROHECO que difieren de aque- llas exhibidas por las escuelas rurales pobres no PROHECO. Específi- Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 57 camente, cuanto más horas a la semana trabaja un maestro, mejor es el rendimiento académico de los alumnos en las tres asignaturas. La fre- cuencia de deberes escolares, que también es mayor en las escuelas PROHECO, está asociada a un mejor rendimiento en español y mate- máticas. Finalmente, el menor tamaño de los cursos y menores cierres de los establecimientos ­exhibidos por las escuelas PROHECO­ están relacionados con un mejor rendimiento académico en ciencias. En El Salvador, los alumnos de las escuelas EDUCO también exhi- ben un mejor rendimiento en español que los alumnos de las escuelas tradicionales al controlar los factores personales. Nuevamente, el bene- ficio de EDUCO parece provenir, en parte, de las diferencias observa- das entre los maestros de las escuelas EDUCO y las escuelas tradicio- nales. Específicamente, la cantidad de tiempo que dedican los maestros a reunirse con los padres, una característica más frecuente en las escue- las EDUCO, explica parcialmente la razón por la cual los alumnos EDUCO superan a sus contrapartes. Existe alguna evidencia de que los alumnos EDUCO podrían también superar a los alumnos de las es- cuelas tradicionales en matemáticas y además podrían exhibir un me- nor ausentismo. Sin embargo, estos resultados son bastante tentativos. En Nicaragua, la reforma basada en la autonomía de las escuelas pa- rece no haberse traducido en un mayor aprendizaje de los alumnos. A pesar de que los alumnos de tercer grado de las escuelas autónomas ex- hiben mejores puntajes promedio en las pruebas de matemáticas y es- pañol que los alumnos de las escuelas tradicionales, sólo los resultados de matemáticas son sólidos una vez que se han considerado los factores personales, tales como el nivel socioeconómico de los alumnos. En el sexto grado, los alumnos de las escuelas autónomas obtienen peores puntajes que los alumnos de las escuelas tradicionales tanto en las prue- bas de español como matemáticas, una vez que se han considerado las características personales. Más aun, en Nicaragua, existe muy poca evi- dencia de que las diferencias observadas entre las escuelas autónomas y tradicionales sean responsables de las diferencias en los puntajes obteni- dos por los alumnos en las pruebas, con una excepción: la asesoría téc- nica brindada por los directores a los maestros parece ayudar a mejorar el rendimiento académico de los alumnos de tercer grado en español39. Nuestro análisis está limitado por la disponibilidad de indicadores de resultados educa- 39 cionales. Si bien dependemos de los puntajes obtenidos por los alumnos en las pruebas para evaluar estos programas centroamericanos, el tamaño relativamente pequeño de los cursos de las aulas rurales PROHECO y EDUCO de Honduras y El Salvador resta vali- dez a los puntajes de las pruebas como único indicador del éxito de la reforma. El `rui- do' asociado a los puntajes de las pruebas es mayor en los cursos más pequeños (Kane y Staiger, 2002). 58 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos La gestión centrada en la escuela como un incentivo docente Las tres reformas de gestión centrada en la escuela analizadas en esta sección han logrado mejorar el aprendizaje de los alumnos en diversos grados. La reforma PROHECO de Honduras parece haber sido la más exitosa en mejorar los puntajes obtenidos por los alumnos en las prue- bas en múltiplas áreas, manteniendo abiertas las escuelas, asignando más deberes escolares, teniendo cursos más pequeños y logrando que los maestros trabajen más horas a la semana. Los alumnos de las escue- las autónomas de Nicaragua, en contraste, están exhibiendo un peor desempeño que los alumnos de las escuelas tradicionales en el sexto grado, a pesar de que son escuelas con un mejor nivel económico, que cuentan con más recursos, más incentivos docentes y una mejor infra- estructura. ¿Qué factores explican estas diferencias y qué lecciones nos entregan las reformas de gestión centrada en la escuela en América Central? En primer lugar, no puede darse por sentado que la gestión centra- da en la escuela se traduzca en escuelas bien administradas y comuni- dades empoderadas. Si las reformas de gestión centrada en la escuela se ofrecen como una solución para problemas educacionales urgentes, los consejos escolares deben ser capaces de introducir mejoramientos sig- nificativos en las escuelas. Evidentemente, la eficacia de la gestión cen- trada en la escuela dependerá, en gran medida, de la capacidad de los actores locales para administrar las escuelas. La capacidad de las comu- nidades y los padres para identificar, contratar y retener buenos docen- tes y promover buenas prácticas pedagógicas puede variar ampliamen- te y no es necesariamente más eficaz ­tal vez significativamente menos­ que los mecanismos de gestión centralizada competentes. Evidencia tal como los retrasos de meses en el pago de las remuneraciones de los do- centes en Honduras sugiere que la temida burocracia e ineficiencia de algunos sistemas de educación centralizados puede verse reemplazada por un mal manejo generalizado de los recursos en los sistemas des- centralizados. Para evitar estos problemas, quienes diseñan las reformas de gestión centrada en la escuela podrían limitar la entrega de gran cantidad de autoridad a un solo actor. La gran cantidad de autoridad otorgada a los directores en Nicaragua, por ejemplo, puede ser problemática. Tam- bién es crucial para la eficacia y equidad que todos los consejos estén dispuestos y sean capaces de llevar a cabo sus deberes y funciones. Esto requiere capacitación y materiales, especialmente en las comunidades más pobres y en las comunidades que tienen menos experiencia y ca- pacidad administrativa. Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 59 En segundo lugar, al parecer los maestros están modificando ciertas conductas en respuesta a los nuevos incentivos generados en las escue- las administradas a nivel local. Existe evidencia de que los maestros es- tán trabajando más horas, asignando más deberes escolares y desarro- llando relaciones más estrechas con los padres. Estos son cambios muy prometedores, muchos de los cuales parecen contribuir al aumento del aprendizaje de los alumnos. En contextos de mala calidad de la docen- cia, estos cambios constituyen un paso crucial en una dirección positiva. Sin embargo, al parecer la gestión centrada en la escuela no está me- jorando los métodos pedagógicos ni la profesionalización docente. Es obvio que las reformas han generado nuevos incentivos docentes, pero la mayor parte de estos cambios corresponden a cambios en la utiliza- ción de las capacidades ­cursos más pequeños, más horas, menor fre- cuencia de cierres­ y no a cambios en la docencia que se está aplicando realmente al interior de las aulas. A la fecha, existe poca evidencia de que las prácticas en el aula estén mejorando en las escuelas descentrali- zadas y los maestros hondureños y nicaragüenses informan que tienen menos autoridad que los maestros de las escuelas tradicionales. Se re- quieren reformas o modificaciones complementarias a las reformas de gestión centrada en la escuela que se traduzcan en mejoramientos del empoderamiento de los maestros, las competencias docentes y los mé- todos pedagógicos. En cuarto lugar, al parecer también se están generando incentivos soterrados a partir de las escuelas administradas por la comunidad, que podrían tener consecuencias negativas para los docentes. Los menores sueldos unidos a la menor seguridad de los empleos y los entornos ru- rales podrían desmotivar a los maestros talentosos a trabajar en las es- cuelas autónomas. El menor número de años de escolaridad y expe- riencia exhibidos por dos de los tres países indica que éste es un riesgo. Los menores tamaños de los cursos en Honduras y la asesoría técnica de los directores en Nicaragua podrían estar compensando parcial- mente las debilidades de los docentes. Finalmente, el contexto en el que se desenvuelve la reforma afecta- rá indefectiblemente el éxito de la misma. En Nicaragua, la reforma ba- sada en la autonomía de las escuelas estuvo unida a la implementación de mensualidades en la educación básica y secundaria. Estos cambios fueron percibidos por una parte de la opinión pública como una ini- ciativa tendiente a privatizar la educación básica en la era post-sandi- nista. A pesar de que esta creencia puede no haber sido acertada, pare- ce haber restringido la aceptación pública de la reforma, limitando también su impacto. Como se mencionó anteriormente, los sindicatos 60 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos de maestros latinoamericanos han tendido a resistirse a las reformas ba- sadas en los incentivos docentes, incluyendo las reformas de descentra- lización, por considerarlas una amenaza a la autoridad del sindicato y la estabilidad laboral de los maestros. La publicidad negativa y la resis- tencia de parte de los sindicatos también podrían haber limitado la efi- cacia de las reformas. La función de los sindicatos de maestros en el diseño e implementación de las reformas de los incentivos docentes Los sindicatos de maestros ejercen un fuerte impacto sobre la eficacia de los incentivos, pero generalmente no se los considera en la mayoría de las investigaciones con respecto a los incentivos docentes. Los sin- dicatos de maestros son actores cruciales en el sector educacional lati- noamericano. Muchos países de la región tienen sindicatos de maestros muy grandes y poderosos que representan a la mayoría de los maestros del país. Los sindicatos de maestros suelen oponerse a los mecanismos de incentivos docentes, particularmente a aquellos que generan com- petencia entre los docentes y a aquellos que vinculan la remuneración con los resultados de las evaluaciones u otras medidas del aprendizaje de los alumnos o la calidad de la docencia. Cuando los sindicatos de maestros poderosos se oponen a los mecanismos de incentivos docen- tes, pueden bloquear la implementación eficaz de una reforma. Sin embargo, en varios casos, incluyendo el SNED en Chile y la Carrera Magisterial en México, que analizamos anteriormente, los poderosos sindicatos no sólo han consentido a los programas de incentivos do- centes, sino que han colaborado en el diseño de los mismos. El mejo- ramiento de la enseñanza y el aprendizaje a través de incentivos efica- ces requerirá este tipo de colaboración. Los sindicatos de maestros suelen tener razones poderosas para re- sistirse a las reformas que afectan los incentivos docentes. Es impor- tante reconocer que existen razones lógicas y legítimas por las cuales los sindicatos de maestros suelen oponerse al uso de ciertos incentivos docentes. Los mecanismos de incentivos docentes que premian el de- sempeño individual o de un grupo pequeño (escuela) socavan la iden- tidad y afiliación colectivas de los docentes que permiten que los sindi- catos movilicen a los maestros en favor de acciones y campañas colectivas. Si los sueldos de los docentes son descentralizados en gran medida siendo determinados por actores regionales o locales, los sin- Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 61 dicatos pueden perder su poder de negociación colectiva. El individua- lismo entre los docentes también podría debilitar el interés de estos profesionales por incorporarse a los sindicatos o seguir las instruccio- nes de los sindicatos en pos de acciones colectivas. Las reformas del lado de la demanda, que afectan los incentivos que enfrentan los do- centes, tales como las escuelas administradas por la comunidad o los vouchers, también pueden limitar la influencia de los sindicatos sobre los maestros, al volverlos más responsables por los resultados ante los actores locales. Además, los sindicatos suelen estar profundamente conscientes de algunos de los peligros de los incentivos docentes basados en el de- sempeño grupal e individual, tales como la dificultad de atribuir co- rrectamente el desempeño o los mejoramientos en el desempeño de los alumnos al trabajo de una persona o una escuela y el impacto negativo que pueden tener los incentivos en el estado de ánimo y la cooperación entre los docentes. Con el fin de diseñar e implementar incentivos do- centes eficaces, es crucial que las autoridades responsables de las políti- cas reconozcan y consideren las preocupaciones que tienen los sindica- tos con respecto a los mecanismos de incentivo. Es más probable que los sindicatos de maestros capaces y profesio- nales apoyen los incentivos docentes. La existencia de instituciones ca- paces, con un buen liderazgo, parece ser importante para lograr una relación de colaboración entre los sindicatos de maestros y las autori- dades educacionales. A pesar de que no es fácil de lograr, cuando los sindicatos de maestros y las autoridades educacionales se concentran en el mejoramiento de la educación y aceptan el liderazgo de personas calificadas y capaces, están en mejores condiciones de trabajar en forma conjunta. Los sindicatos que se plantean como organizaciones profe- sionales preocupadas de la práctica profesional de sus miembros y del estudio y mejoramiento del campo de la educación exhiben mayores probabilidades de apoyar y contribuir a reformas eficaces de los incen- tivos docentes. En contraste, los sindicatos de maestros que toman como modelo los sindicatos industriales, principalmente preocupados de los salarios y las condiciones laborales, tienden a preocuparse más de la membresía y la identificación colectiva de los maestros que de la ca- lidad de la enseñanza y el aprendizaje. Ciertamente, es preciso lograr un equilibrio entre ambos modelos. A pesar de que los sindicatos de maestros están avanzando cada vez más hacia el modelo profesional en América Latina, en muchos países, el modelo industrial sigue siendo fuerte. Es en estos países, tales como Perú, que los sindicatos tienden a bloquear la creación o implementación eficaz de las reformas de los in- 62 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos centivos docentes. La responsabilidad pública por los resultados puede generar pre- sión para que los sindicatos apoyen las reformas de los incentivos docentes. Anteriormente analizamos los beneficios de los mecanismos de responsabilidad local y pública por los resultados en términos de ge- nerar incentivos para que los maestros aumenten su esfuerzo y mejoren su desempeño. La responsabilidad por los resultados ante la opinión pública o las comunidades locales también puede generar presión para que los sindicatos de maestros se preocupen por la calidad de la educa- ción y la calidad de la enseñanza. En Chile, la responsabilidad pública por los resultados a través de la publicación y amplio acceso a la infor- mación relativa a la participación de Chile en las evaluaciones interna- cionales de la calidad educacional, junto con los resultados de las eva- luaciones nacionales y el apoyo de los maestros a la reforma, probablemente implicaron que el sindicato de maestros no haya podi- do desconocer los problemas de baja calidad de los docentes o de la docencia. Para justificar su función como una organización profesional que representa a los maestros, no podía ignorar que la educación en el país estaba exhibiendo una mala calidad o falta de igualdad. Lamenta- blemente, muchos otros países latinoamericanos no participan en estu- dios internacionales ni tienen evaluaciones nacionales (esto incluye a la mayoría de los países latinoamericanos menos desarrollados) y, por lo tanto, carecen de la presión que pueden ejercer las comunidades y la opinión pública en general sobre los sindicatos de maestros. La incorporación de los sindicatos de maestros en el proceso de di- seño puede mejorar la probabilidad de éxito de la implementación. La incorporación de los sindicatos en el proceso de diseño de las refor- mas de los incentivos docentes tempranamente genera pertenencia y aceptación de la reforma y probablemente disminuya la probabilidad de que los sindicatos bloqueen la creación o implementación adecuada de la reforma. La incorporación de los sindicatos de maestros en el proceso de diseño también es beneficiosa; el diseño puede beneficiarse enormemente por efecto de los amplios conocimientos prácticos que los maestros tienen acerca de su trabajo. En el lado negativo, existe la probabilidad de que la incorporación de los sindicatos de maestros en el proceso de reforma dé como resultado un diseño menos eficaz, si los intereses especiales de los sindicatos influyen en el diseño de la reforma de manera negativa. Un contexto de sueldos y condiciones laborales razonables puede aumentar la probabilidad de que los sindicatos de maestros apoyen la creación de mecanismos de incentivos. En Chile, las negociaciones Las reformas educativas que afectan los incentivos docentes en América Latina 63 entre el Ministerio de Educación y el sindicato de maestros en relación con la creación del SNED se realizó en un contexto de aumentos sala- riales a todo nivel. Estos aumentos universales de los sueldos implica- ron que el sindicato no tuvo que preocuparse por la identidad colecti- va de los maestros ni el Ministerio de Educación se tuvo que preocupar por la capacidad del sindicato de movilizar a los maestros en favor de huelgas generales u otras acciones colectivas. En términos muy prácti- cos, también significó que el sindicato no tuvo necesidad de preocu- parse, como había ocurrido en los años anteriores y como deben ha- cerlo los sindicatos de muchos otros países latinoamericanos, por el hecho de que algunos maestros recibirían aumentos de sueldos en tan- to que otros seguirían recibiendo sueldos bajo el promedio. Es bastan- te posible que los gremios docentes se muestren más receptivos a los incentivos docentes basados en el desempeño si se les asegura que el ni- vel general de los sueldos y las condiciones laborales de todos los ma- estros son adecuados. 64 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos ... actualmente las empresas diseñan los contratos no sólo con el fin de inducir el esfuerzo, sino también de afectar el tipo de trabajadores que contratan. Prendergast (1999, p. 14) Lecciones y consecuencias de políticas 3 de las reformas de los incentivos docentes en América Latina En los dos capítulos anteriores, presentamos un marco para compren- der la importante función de los incentivos docentes en el mejo- ramiento de la calidad de la educación, como también evidencia de- rivada de la experiencia latinoamericana en las reformas que afectan los incentivos docentes. Si bien los incentivos docentes tienen el potencial de afectar quiénes optan por ingresar a la carrera de pedagogía, cuánto tiempo permanecen en la profesión y el trabajo que realizan en el aula, se requiere mucho más para mejorar la calidad de la docencia que los incentivos por sí solos. Son varios los factores importantes para atraer y retener a personas calificadas en el campo de la docencia, desarrollar 65 sus habilidades y motivarlos a trabajar; entre ellos, se encuentran los siguientes: recursos adecuados, claras expectativas de los docentes, re- glas explícitas y racionales para la selección de los docentes y su asigna- ción a las escuelas, monitoreo y evaluación continuos de la enseñanza y el aprendizaje, liderazgo pedagógico y desarrollo profesional para apoyar a las comunidades profesionales docentes, y autonomía profe- sional y autoridad. Este informe se centra en las reformas de los incentivos docentes en América Latina, por cuanto se trata de un área en la cual se han pro- ducido innovaciones en varios países y nuestro conocimiento sigue sien- do limitado. Para llenar este vacío, utilizamos métodos econométricos para evaluar el impacto de las reformas de los incentivos docentes sobre la calidad de la enseñanza y los indicadores educacionales. En la introducción, vimos que el término "incentivos docentes" abarca muchos aspectos diferentes relacionados con la atracción, re- tención, motivación y perfeccionamiento de los docentes. Asimismo, las reformas de los incentivos docentes pueden adquirir varias modali- dades. En el Capítulo 2, agrupamos las reformas docentes en América Latina en tres amplias categorías: las reformas relacionadas con el nivel y estructura salarial docente, las reformas relacionadas con la remu- neración por mérito y las reformas de gestión centrada en la escuela. A continuación, destacamos las perspectivas, éxitos y fracasos de las re- formas de los incentivos docentes en el mejoramiento de la eficacia de los maestros. También exploramos la función de los sindicatos de maestros en el diseño e implementación de reformas eficaces de los in- centivos docentes. En este capítulo, resumimos las principales lecciones de las experi- encias latinoamericanas en el ámbito de las reformas de los incentivos docentes. Nuestro objetivo es definir las implicaciones en cuanto a políticas que podrían ser de utilidad para las autoridades educacionales en el diseño e implementación de reformas educativas destinadas a au- mentar la eficacia de los maestros. Muchos tipos de reformas educativas afectan la calidad de la enseñanza y el aprendizaje de los alumnos Cuando pensamos acerca de la estructura de los incentivos docentes, solemos pensar en el nivel y estructura de las remuneraciones docentes. Nuestros hallazgos apoyan la noción intuitiva de que la calidad de los maestros es sensible al nivel y la estructura de las remuneraciones. Por 66 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos ejemplo, el hecho de que Chile haya más que duplicado los sueldos do- centes promedio en la última década está asociado a un aumento de la calidad de los estudiantes que ingresan a los programas de formación docente. Asimismo, el aumento de los recursos y una distribución más equitativa de éstos como resultado del FUNDEF en Brasil se tradujo en mejoramientos de los indicadores educacionales. Si bien el estímu- lo económico docente basado en los establecimientos educacionales otorgado en Chile por el mejoramiento del rendimiento académico de los alumnos inicialmente no tuvo un gran impacto sobre este indi- cador, aparece asociado a un mejor rendimiento de los alumnos en su aplicación más reciente disponible. Aun más, el rendimiento académi- co promedio está aumentando en las escuelas que han tenido posibili- dades de obtener el estímulo otorgado por el SNED en cada una de las tres aplicaciones, lo que sugiere que el programa está teniendo algunos de los resultados esperados. Sin embargo, las modificaciones de otros aspectos de los contratos docentes también pueden tener un gran impacto en la calidad de los docentes y el aprendizaje de los alumnos. Las reformas educativas, in- cluso aquellas que no están específicamente destinadas a afectar a los maestros, pueden influir ­y algunas veces incluso tienen mayores efec- tos que los cambios en las remuneraciones­ en las características de quienes optan por ingresar a la carrera de pedagogía y permanecer en la profesión docente y, lo que es más importante, en su trabajo en el aula. Por ejemplo, se ha descubierto que EDUCO y PROHECO, dos reformas de gestión centrada en la escuela que delegaron la autoridad por la toma de las decisiones a las escuelas, han tenido un importante impacto en el desempeño de los docentes y el aprendizaje de los alum- nos. En particular, se ha descubierto que la autoridad que tienen los consejos escolares EDUCO de contratar y despedir a los maestros con- stituye un importante factor en los mejores resultados que han obtenido los alumnos EDUCO comparados con los alumnos de las es- cuelas tradicionales que educan a poblaciones similares en El Salvador. Los maestros no siempre responden a los incentivos de maneras predecibles A pesar de que los maestros generalmente responden a los incentivos, no siempre lo hacen de las maneras que esperaríamos o quisiéramos. Como se mencionó en el Capítulo 2, investigaciones anteriores han documentado las diversas maneras en las cuales los maestros pueden Lecciones y consecuencias de políticas de las reformas de los incentivos docentes 67 responder adversamente a los incentivos, desde excluir a los alumnos con un bajo rendimiento para que no puedan rendir las pruebas, en- señar con miras a las pruebas, el simple engaño (por ejemplo, darles a los niños las preguntas y respuestas que se incluirán en la prueba antes del día de la evaluación), ofrecer clases particulares pagadas para la preparación de las pruebas a los niños que pueden pagarlas, hasta dar a los niños más o mejor alimentación con el fin de que mejoren sus prob- abilidades de desempeñarse bien en los exámenes. Algunas veces, los programas que están específicamente destinados a premiar a los maestros que adoptan comportamientos específicos o logran mejores resultados no logran generar una respuesta conductual de parte de ellos. La asignación que se ofrece en Bolivia por ejercer la docencia en las zonas rurales no está dando como resultado una mejor calidad de los maestros rurales. Se descubrió que la Carrera Magisteri- al, el innovador sistema de carrera docente de México, específicamente destinado a premiar a los maestros que exhiben un mejor desempeño, no se tradujo en cambios en el desempeño de los docentes y, por lo tanto, no ha producido mejores indicadores educacionales. Estos casos destacan la importancia del diseño e implementación de las reformas de los incentivos docentes. En el Capítulo 2, destacamos tres deficiencias de diseño comunes a las reformas de los incentivos docentes: (1) sólo una pequeña propor- ción de los maestros enfrenta un mayor incentivo para mejorar el aprendizaje en sus aulas (es decir, la mayoría de los maestros recibiría el estímulo independientemente de su desempeño o no tiene ninguna posibilidad de recibirlo); (2) la magnitud del estímulo puede ser tan pequeña que los maestros sientan que no vale la pena el esfuerzo adi- cional y (3) el estímulo puede no estar asociado en la medida suficien- te con el desempeño de los maestros. Otros factores, tales como los problemas para atribuir el aprendizaje de los alumnos al desempeño de los maestros, las dificultades para diseñar medidas precisas del desem- peño de los maestros, el ambiente político-económico y, en particular, los sindicatos docentes, afectan el diseño, implementación, impacto y sustentabilidad de las reformas de los incentivos docentes. A continua- ción, revisaremos cada uno de estos aspectos. ¿Incentivos docentes sólo para unos pocos? Aun cuando la Carrera Magisterial de México y el SNED de Chile son programas a nivel nacional que abarcan a la mayoría de los maes- 68 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos tros del país, los análisis detallados realizados para este informe mostraron que, en cada aplicación del programa, una minoría de los maestros tiene alguna posibilidad real de ser promovidos en el caso de la Carrera Magisterial o de recibir un estímulo económico en el caso del SNED. En otras palabras, en el caso de la mayoría de los maestros de una aplicación determinada, no existen incentivos reales para mejorar el desempeño. Dado que sólo unos pocos maestros enfrentan mayores incentivos para mejorar su desempeño, no es de sorprender que se haya encon- trado que la Carrera Magisterial ha tenido efectos insignificantes en los indicadores educacionales y que sólo una aplicación del SNED haya tenido efectos positivos en el desempeño académico de los alumnos. Estos descubrimientos recalcan la importancia de diseñar los incen- tivos docentes de manera que afecten a la mayoría, si no a todos, los maestros. Sólo cuando la mayoría de los maestros sea susceptible de recibir los beneficios del trabajo duro y del mejoramiento de los resul- tados educacionales, los recursos invertidos tanto en el diseño como en la implementación de la reforma, junto con el mecanismo de incentivo en sí mismo, tendrán el potencial de traducirse en un mejoramiento de los resultados de la mayoría de los alumnos40. Esto no quiere decir que todos, o la mayoría, de los maestros deberían recibir el estímulo. En efecto, si los maestros tienen una alta probabilidad de recibir el estí- mulo sin ningún cambio en su conducta, el objetivo del incentivo ­mejorar la enseñanza y el aprendizaje­ se pierde. Por el contrario, el mayor número de maestros posible deben sentir que tienen posibili- dades de recibir el premio si se esfuerzan por producir los cambios de- seados en el aprendizaje de los alumnos. Los programas de incentivos deben cerciorarse de crear incentivos para la mayor proporción de maestros posible y particularmente los maestros cuyo desempeño es típicamente inferior al promedio. En el caso de México, esto podría significar otorgar un mayor número de puntos a los componentes en los cuales los maestros pueden influir di- rectamente, tales como el desempeño escolar de sus alumnos y su pro- pio desempeño en los exámenes. También podría implicar establecer grupos homogéneos, como se hace en Chile, de manera que los maes- tros compitan sólo con maestros que trabajan con poblaciones simi- lares. En el caso de Chile, esto podría significar reconfigurar los `gru- pos homogéneos' o apoyar a las escuelas con un bajo desempeño en cada uno de los grupos o en grupos seleccionados para aumentar su Este argumento, ciertamente, se basa en el supuesto de que la reforma de los incen- 40 tivos docentes no presenta ninguno de los demás problemas analizados en este informe. Lecciones y consecuencias de políticas de las reformas de los incentivos docentes 69 posibilidad de obtener el estímulo. Esta combinación de apoyo para mejorar el desempeño junto con incentivos para motivar el desempeño podría ser una combinación prometedora. Una opción diferente que Chile está probando actualmente consiste en premiar a una mayor pro- porción de escuelas. En la siguiente ronda del SNED, Chile tiene planes de premiar a las escuelas que educan al 35% en lugar del 25% de la matrícula nacional, lo que ciertamente motivará a un mayor número de maestros. Sin una reconfiguración de los `grupos homogéneos', sin embargo, el SNED seguirá fracasando en la creación de incentivos para los maestros de las escuelas que exhiben el peor desempeño. La manera (y la medida) en la cual están vinculados los incentivos y el resultado deseado importa Acabamos de decir que todos los maestros deberían ser elegibles para recibir un reconocimiento por el trabajo duro y los buenos resultados. Sin embargo, para que un esquema de incentivos funcione eficaz- mente, debe reconocer sólo a la proporción de maestros que ver- daderamente exhiben el desempeño y los resultados deseados. La exis- tencia de vínculos débiles entre el desempeño deseado y, por ejemplo, la remuneración adicional tiende a traducirse en una asignación inefi- caz de los estímulos. En los primeros años de la Carrera Magisterial, las promociones se otorgaban a casi todos los maestros que participaban en las evaluaciones. En otros casos, todos los maestros que merecen reconocimiento por su trabajo son premiados o existe poca vinculación entre los maes- tros que reciben el premio y aquellos que mejoran su docencia u ob- tienen resultados satisfactorios con sus alumnos. En estos casos, pocos maestros se verán inducidos a adoptar los comportamientos deseados o se sentirán incentivados por la reforma. La asignación rural boli- viana es un ejemplo de lo anterior, pues muchos maestros que reciben la asignación ya no trabajan en las zonas rurales. En este caso, el in- centivo y el resultado deseado (tener maestros calificados en las zonas rurales) tienen muy poca vinculación. Huelga decir que esto es oneroso e ineficiente. En la Carrera Magisterial mexicana, el mejor desempeño de los do- centes y los mejores resultados de los alumnos no siempre se traducen en una promoción, debido a que el nivel de educación y experiencia de los maestros afecta enormemente las posibilidades que éstos tienen de recibir el estímulo, independientemente de su desempeño (y el de sus 70 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos alumnos). Los maestros jóvenes o con poca educación podrían no ser susceptibles de obtener la promoción incluso si tienen resultados ex- cepcionalmente satisfactorios en el aula, en tanto que los maestros que exhiben muchos años de experiencia y altos niveles de educación sue- len obtener una promoción incluso si sus alumnos están aprendiendo poco. Además, los aumentos permanentes de los sueldos no cumplen el objetivo de premiar a los maestros por su buen desempeño por el he- cho de que se aplican más allá de un solo año. Evaluaciones más pro- longadas, a través de varios años, o renovaciones de las promociones podrían motivar a los maestros a ser eficaces con sus alumnos durante más de un año. En resumen, para inducir a los maestros a desempeñarse mejor y lo- grar altos niveles de aprendizaje de sus alumnos, los esquemas de in- centivos docentes deberían premiar a los maestros que logran cumplir estos desafíos. Demasiado pequeño como para justificar el esfuerzo adicional A menudo, el sueldo base de un maestro representa una gran propor- ción de su remuneración total y los incentivos por conductas específi- cas (es decir, trabajar en escuelas rurales, educar a niños con necesi- dades especiales) representa sólo una pequeña proporción de la remuneración total. En estos casos, la remuneración podría estar sóli- damente vinculada al resultado o comportamiento deseado, pero la magnitud del incentivo podría ser demasiado pequeña como para que los maestros se vean inducidos a adoptar el comportamiento deseado. En Chile, por ejemplo, el estímulo económico del SNED represen- ta entre el 5% y el 7% de la remuneración total de un maestro. Este pe- queño incremento de la remuneración puede no ser suficiente como para motivar a los maestros a mejorar su práctica docente y asegurar que sus alumnos aprendan más y tengan un mejor desempeño en el examen nacional. En efecto, Chile tiene planes para solucionar este problema, dado que la próxima ronda del SNED ofrecerá estímulos dos veces mayores que en las rondas anteriores. Enfrentados a las presiones de los sindicatos de maestros de aumen- tar los sueldos de todos los maestros y con presiones contrapuestas por mejorar la eficiencia del gasto en educación junto con mejorar los in- centivos para el desempeño docente, las autoridades responsables de las políticas educacionales enfrentan el riesgo de ofrecer numerosos es- Lecciones y consecuencias de políticas de las reformas de los incentivos docentes 71 tímulos por diferentes conductas y características (por ejemplo, por trabajar en zonas rurales, por asistencia, por el tiempo dedicado a la preparación de las clases). Un maestro peruano típico, por ejemplo, recibe su remuneración por aproximadamente 15 "conductas" difer- entes, a pesar de que éstas no se supervisan, por lo que se otorgan a to- dos los maestros. En Perú, como en muchos otros países, cada uno de los estímulos es pequeño y se otorga a la mayoría o a todos los maes- tros y, por lo tanto, en conjunto, representan aumentos de la remu- neración sin ninguna vinculación sólida con el desempeño docente ni mensajes claros hacia los maestros en relación con las conductas es- pecíficas esperadas. En resumen, no sólo es importante diseñar incentivos que remu- neren eficazmente a los maestros por las conductas deseadas, sino que la magnitud del estímulo debe ser suficiente como para justificar el es- fuerzo o trabajo adicional que el incentivo espera motivar. Además, los incentivos pueden ser más eficaces si son limitados en número, se co- munican claramente a los maestros y se supervisan cuidadosamente. El aumento de la responsabilidad por los resultados como una herramienta poderosa, pero limitada, para mejorar la calidad de la enseñanza Las reformas de gestión centrada en la escuela fortalecen la relación de responsabilidad por los resultados entre los maestros (y las escuelas) y las comunidades. Las experiencias centroamericanas muestran que es- tas reformas pueden traducirse, entre otras cosas, en menos ausentismo docente, más horas de trabajo de los maestros, la asignación de más de- beres escolares y relaciones más estrechas entre los padres y los maes- tros. Estos son cambios prometedores, especialmente en los contextos de baja calidad educacional, en los cuales el ausentismo de los maestros es mayor y las escuelas muchas veces dejan de funcionar. Sin embargo, el mejoramiento de las tasas de asistencia de los maes- tros y la extensión de su jornada laboral sólo constituyen los primeros pasos necesarios para lograr una mejor calidad educacional para todos. Los maestros también necesitan tener conocimientos tanto en las ma- terias que enseñan como ser capaces de utilizar eficazmente las metodologías pedagógicas en el aula. El impacto de las reformas de gestión centrada en la escuela en estas áreas parece ser más limitado. Para mejorar la calidad de la educación también se requieren reformas de los incentivos docentes que motiven a los maestros a mantenerse ac- 72 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos tualizados en sus habilidades, que mejoren las prácticas pedagógicas y, en último término, gratifiquen eficazmente el desempeño de los maes- tros, medido a través del aprendizaje de sus alumnos. Atribución, problemas de medición y otros factores que afectan la eficacia de los incentivos docentes Otros factores también son importantes en el diseño e implementación de incentivos docentes eficaces, pero no se examinaron sistemática- mente en los documentos de antecedentes para este informe. En primer lugar, existe la necesidad de que las gratificaciones estén vincu- ladas a resultados que puedan atribuirse con precisión a los beneficiar- ios de éstas. Las primeras reformas destinadas a introducir planes de re- muneración por mérito para maestros individuales en Estados Unidos enfrentaron problemas debido a las dificultades de atribuir los mejo- ramientos de los indicadores educacionales a los esfuerzos de un maes- tro en particular41. Cuando la atribución es cuestionable o difícil de medir, las gratificaciones grupales, tales como los incentivos basados en las escuelas, podrían ser más eficaces. En segundo lugar, es crucial que los resultados deseados sean medi- bles con precisión o en forma aproximada. La enseñanza y el aprendi- zaje son procesos complejos y la buena docencia puede ser más un arte que una ciencia. Las gratificaciones que se ofrecen por aspectos especí- ficos suelen generar incentivos en esas áreas muy específicas. Por lo tanto, las autoridades responsables de las políticas deben estar muy se- guras de qué es lo que están premiando si realmente desean generar un estímulo. Por ejemplo, los puntajes de las pruebas miden el aprendiza- je, pero se ha mostrado repetidamente que constituyen una medida "ruidosa"42. Más aun, muchas veces lo que se refleja en los puntajes de las pruebas es el conocimiento de cómo rendir una prueba y el conoci- miento del material muy específico cubierto en una prueba, en lugar de conocimientos generalizables o habilidades analíticas, que es lo que las escuelas deberían ayudar a generar. El diseño de múltiples pruebas y la vinculación de los incentivos docentes con el desempeño de los alumnos en múltiples pruebas a través del tiempo podrían reducir al- Murnane y Cohen (1986) presentan un minucioso análisis de los primeros planes de 41 remuneración docente por mérito en Estados Unidos. Kane y Staiger (2001) y Chay, McEwan y Urquiola (2003) presentan evidencia de 42 que las diferencias en los puntajes obtenidos en las pruebas entre las diferentes escuelas suelen deberse a variaciones del muestreo y otras fuentes no persistentes. Lecciones y consecuencias de políticas de las reformas de los incentivos docentes 73 gunos de los problemas que plantea la medición del aprendizaje de los alumnos. Finalmente, como se mencionó anteriormente, los estudios re- cientes han mostrado que es muy importante evitar las respuestas con- ductuales potencialmente negativas a los mecanismos de incentivos do- centes. Estas respuestas pueden perjudicar la enseñanza y el aprendizaje de varias maneras, por ejemplo, fomentando el engaño, discriminando a los alumnos más débiles o en riesgo, o limitando el currículum al ma- terial cubierto en las pruebas. El contexto político y especialmente los sindicatos de maestros cumplen un rol importante en el diseño e implementación de las reformas Las reformas educativas no sólo se ven afectadas, sino también mold- eadas, por el rol de los sindicatos de maestros. En América Latina, los sindicatos de maestros suelen ser actores educacionales grandes y poderosos, que representan a la mayoría ­si no a todos­ los maestros de un país. Con frecuencia, se oponen a la adopción de mecanismos de incentivos docentes (con excepción de los aumentos de sueldos uni- versales), especialmente cuando los estímulos están vinculados al de- sempeño docente y a los indicadores educacionales. A pesar de que la oposición de los sindicatos de maestros a las reformas de los incentivos docentes ha bloqueado los intentos de los gobiernos de diferenciar la remuneración docente sobre la base del desempeño, por lo menos en dos casos, Chile y México, los sindicatos de maestros colaboraron en el diseño de los programas de reforma de los incentivos. Estos casos destacan el hecho de que el mejoramiento de la enseñanza y el apren- dizaje por medio de incentivos docentes eficaces necesariamente re- querirá de colaboración entre los sindicatos y las autoridades respons- ables de las políticas educacionales. Como se destacó en el Capítulo 2, es importante reconocer que suelen haber razones poderosas para explicar la oposición de los sindi- catos de maestros a las reformas de los incentivos. Los esquemas de in- centivos docentes que gratifican el desempeño individual o de grupos pequeños, al igual que las reformas que delegan la autoridad a las es- cuelas, pueden socavar la identidad y afiliación colectiva de los maes- tros, debilitando así el poder de los dirigentes de los sindicatos de ma- estros. Además, los dirigentes del sindicato suelen oponerse a la remuneración basada en el desempeño, debido a los problemas inhe- 74 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos rentes analizados anteriormente, tales como la medición precisa del aprendizaje de los alumnos y la atribución de este aprendizaje a maes- tros específicos. Sin embargo, los sindicatos de maestros capaces y profesionales ex- hiben mayores probabilidades de apoyar a las reformas de los incenti- vos docentes. Los sindicatos que toman como modelo las organizacio- nes profesionales preocupadas de la práctica pedagógica y el estudio y el mejoramiento de la educación tienden a apoyar y contribuir al dise- ño y la implementación de las reformas de los incentivos docentes. Fuera de la capacidad de los sindicatos de maestros, varios factores también pueden afectar el rol que cumplen los sindicatos de maestros en las reformas de los incentivos docentes, incluyendo la responsabili- dad por los resultados, la participación del sindicato en el diseño de las reformas y el contexto general de los sueldos y condiciones laborales de los docentes. La responsabilidad por los resultados ante la opinión pública y las comunidades locales también puede generar presión sobre los sindi- catos de maestros para que apoyen las reformas de los incentivos do- centes destinadas a mejorar la calidad de la educación. En Chile, por ejemplo, el deficiente desempeño en las evaluaciones internacionales de la calidad educacional y la falta de mejoramientos en el rendimien- to de los alumnos en las evaluaciones nacionales implicaron que el sindicato de maestros no pudo desconocer la necesidad de implemen- tar reformas destinadas a mejorar la calidad de la enseñanza. Cuanto más se comprometan los países en las evaluaciones de la calidad de la educación, tanto nacionales como internacionales, más probable será que se ejerza presión sobre los sindicatos de maestros para que apoyen reformas educativas sustanciales. El hecho de involucrar a los sindicatos de maestros tempranamente en el proceso de diseño de las reformas educativas genera pertenencia y aceptación de la reforma, lo que ayudará a disminuir las probabili- dades de que los sindicatos bloqueen la adopción o implementación de la misma. También puede ser muy beneficioso para el diseño de la re- forma, dado que los maestros tienen amplios conocimientos prácticos acerca de su trabajo. Ciertamente, la participación del gremio también plantea riesgos en el diseño de las reformas de los incentivos docentes, incluyendo la posibilidad de "quemar" los incentivos reales contem- plados en la reforma. Finalmente, un contexto de remuneraciones y condiciones laborales adecuadas facilitará el apoyo del sindicato para la introducción de las reformas de los incentivos docentes. En Chile, por ejemplo, las nego- Lecciones y consecuencias de políticas de las reformas de los incentivos docentes 75 ciaciones entre el sindicato de maestros y las autoridades del Ministe- rio de Educación en relación con la introducción de los incentivos do- centes basados en el desempeño se produjeron después de sustanciales aumentos de los sueldos docentes en todos los niveles. Conclusiones y agenda para las investigaciones futuras con respecto a los incentivos docentes En este informe, resumimos la evidencia de las evaluaciones recientes con respecto al impacto de las reformas de los incentivos docentes so- bre la calidad de la enseñanza y el rendimiento académico de los alum- nos. Analizamos las lecciones clave y las implicancias en cuanto a políti- cas, tanto en términos del diseño como de la implementación de la reforma. A pesar de que hemos arrojado luces con respecto a la impor- tante pregunta de cómo se deberían diseñar las reformas de incentivos docentes eficaces para mejorar la docencia y el aprendizaje, todavía quedan muchas áreas que requieren nuevas investigaciones. En primer lugar, pocos países han experimentado esquemas basados en el desempeño para los docentes de la región y, por lo tanto, sólo pudimos extraer lecciones a partir de las (muy diferentes) experiencias de Chile y México en esta área. A medida que son más los países que sienten presión por mejorar la calidad de la educación dentro de las limitaciones fiscales, la vinculación de los incentivos docentes con el rendimiento de los alumnos probablemente se vuelva más popular. La implementación de un mayor número de reformas y diferentes tipos de reformas de los incentivos docentes basados en el desempeño nos ofrece oportunidades de comprender mejor su impacto sobre la cali- dad de la enseñanza y los resultados de los alumnos. En segundo lugar, a pesar de que las reformas educativas son co- munes en la región, es raro encontrar casos en los cuales los hallazgos de evaluaciones sólidas hayan sido utilizados para informar el diseño de las reformas. Nuestra esperanza es que este informe ayude a llenar di- cho vacío. En tercer lugar, en este informe no se abordaron importantes as- pectos que afectan quién ingresa a la carrera de pedagogía y permane- ce en la profesión docente, tales como los beneficios no salariales, in- cluyendo las pensiones y los seguros. Estos gastos docentes no salariales son sustanciales en la mayoría de los países latinoamericanos y su im- pacto en la calidad de la enseñanza probablemente no sea trivial. Futu- 76 Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos ras investigaciones deberían abordar su función en la atracción, perfec- cionamiento y retención de maestros eficaces. Finalmente, esperamos que las autoridades responsables de las políticas educacionales incorporen planes destinados a realizar evalua- ciones de impactos en el proceso de diseño de las reformas, de manera que se vuelva una práctica común aprender a partir de las experiencias propias (y las de los demás). Como se mencionó en la introducción, la realización de evaluaciones de los impactos de los programas educa- cionales constituye un desafío dada la imposibilidad de saber qué les habría ocurrido a los afectados por el programa en ausencia de este úl- timo. Este problema de evaluación está presente en todos los progra- mas sociales y es particularmente grave cuando se asigna el programa a los participantes sobre la base de factores que también podrían afectar el resultado del programa. La separación de los efectos que tienen so- bre los resultados las variables que impactan en quién (o qué escuela) participa en un programa específico del programa mismo se conoce como el problema de selección en la literatura de evaluación de im- pactos. Por ejemplo, el equipo que realizó la evaluación del Programa de Carrera Magisterial de México debió abordar el problema de que la participación de los maestros en el programa es voluntaria y, por lo tan- to, los maestros que optan por participar en la Carrera Magisterial po- drían ser diferentes de los maestros que optan por no participar en for- mas tales que también afectan el aprendizaje de sus alumnos. Estos problemas deben ser tomados en consideración al diseñar las reformas de los incentivos docentes y las evaluaciones de sus impactos. Lecciones y consecuencias de políticas de las reformas de los incentivos docentes 77 Bibliografía Abrahão de Castro, J. 1998. "O fundo de manutencão e desenvolvimiento do ensino e valorizacão do magisterio e seu impacto no financiamento do en- sino fundamental." Texto para Discussão 604. Instituto de Pesquisa Económica Aplicada, Brasília. _______. n.d. "Financiamento da educação no Brasil,"(Processed). 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Asegurar que todos los niños tengan la oportunidad de adquirir las habi- lidades críticas en los niveles primario y secundario es primordial para superar las barre- ras de habilidades que perpetúan el subdesarrollo y la pobreza. Un creciente conjunto de evidencia apoya la noción intuitiva de que los docentes desempeñan una función clave en lo que respecta a qué, cómo y cuánto deben aprender los estudiantes. Atraer personas calificadas a la profesión docente, retener a estos maes- tros calificados, proporcionarles las competencias y conocimientos necesarios y motivarlos a trabajar duro y esforzarse al máximo es probablemente el principal desafío en el ámbi- to de la educación. Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de incentivos se enfoca en el impacto de las reformas educativas en la calidad de la enseñanza y el aprendizaje estudiantil. Las reformas examinadas en este informe representan los esfuerzos de varios países de la región por aumentar la responsabilidad docente por los resultados e introducir incentivos para motivar a los docentes a mejorar el aprendizaje estudiantil. Los lectores interesados en un mayor conocimiento de este importante tema podrán encontrar un debate más amplio en Incentives to Improve Teaching: Lessons from Latin America. Este libro, parte de la serie Directions in Development producida por el Banco Mundial, contiene 10 trabajos de investigación que exploran los efectos de diversas refor- mas de incentivos docentes implementadas en países latinoamericanos.