2003年世界发展报告 改进制度、增镼模式与生活质量 淤 2003年世界发展报告 介…：一沙厂一爪’宁、’可才寺续发展 改进制度、增镼模式与生活质量 圈世界’良’于 中！习时伎任片必脓社 关于封面： 这是由两幅卫里传感照片组成的作品，该封面轰示了人类居住处的光亮以及（2002年5月14国）海平面温度的变化状况。封面 的这一圈像体现了《2的3年世界发展报告》的许多主题：增镼和环境之间的联系（更高的收人与更多的能源消耗相关），不平等的 持续存在和贫困的减少等社会经济方面的挑战（工业国的能源消耗与发展中国家的能源使用之间的巨大差异），人类活动的相互作用 和影响（以化石燃料为基础的能源佼用增加了海平面的温度），以及搜集信息（像由卫星传感器提供的信息）以预测和监控各种问题 的必要性．以实现世界发展向更其有持续性的方向转变。 欲知有关本报告观点的览多信息，请访问：httP://,onworldbarikorg/wdr/wdr2003／。 有关城市灯光的图像由粎国国防部气象n星汁划数字档案馆，美国国家地理数据中心，美国国家海洋与航空管理局提供。 有关海平面温度的图像由粎国国家气候数据中心提供。 World Development Report 2003:Sustainable Development in a Dyna而c World copyright④2003 by The IntemationalB田水for ReconstrUction and Development/The World Bank ISBNO一B213一5150一8 This Work was orignally published by the World BaJ止in English as Wdrld Development RePo八2003 in 2002. This Chjnese咖slation was prepared and produced by China Financial and Econormc Publishing House.The World Ballk does not guarantee the accuracy of the tralls]ation and accepts no responsibility whatsoever for any consequence of its inter&Pretation or use& 2003年世界发展报告：变革世界中的可持续发展 @2003，版权所有 国际复兴开发银行／世界银行 本书原版由世界银行以英文出版，书名为《2003年世界发展报告：变革世界中的可持续发展》。中文 版由中国财政经济出版社组织系译并出版。世界银行不保证翻译的准确性，也不对本书的解释或使用引起 的后果扼担责任。 本书是世界银行工作人员的成果，其中的看法未必反映执行董事会或他们所代表的国家的观点。世界 银行不保证本书数据准确无误，并对任何人引用其中的观点和数据引起的后果不承担任何责任。本书所附 地图的疆界、颜色、名称和其他资料，并不表示世界银行的任何部门对任何地区的法律地位的看法，也不 意味着对这些系界的认可或接受。 图书在版簖目（CIP）数据 2003年世界发展报告／《世界发展报告》编写组著． 北京：中国财政经济出版社，2003.8 书名原文：World Development Report 2003 ISBN7一5005一6654一9 1.2…11．世…111．①发展中国家一经济发展一研究报告一2003②发展中国家一社会发展一研究报告－ 2003 IV.FI 12.1 中国版本图书馆CIP数据核字（2003）第059033号 泄界银行〕2003年世界发展报告 本报告翻译组译 ＊率＊ 中．习时伎衬片‘版杜出版 URL:http:／八、竹、、（【即h.com cn E一majl:cfeph@drc gov cn 社址：北京海淀区阜成路甲28号邮政编码：100036 发行处电话：88190406 外文印刷厂印刷各地新华书店经销 850 x 1 168毫米16开17.5印张454 000字 2003年9月第l版2003年9月北京第l次印刷 定价：50 00元 版权登记号：图字01一2003一6696 ISBN7一5005一6654一9/C·0053 （图书出现印装问题，本社负责调换） 卜祠厂一－一二一一一居一一一～ ｛一几 致谢·························································，·············································································……v渐 别舀··················································，····················································································……lx 簩略语·········································································．....．···············．·．.............．···········．．·．........．……xi 2003年世界发展报告路线图·····················································，·····················．.........................．……斌i 第盖登八二‘;：············································································································，，····……1 发展面临的主要挑战·············································，······································································，……毅 现在行动起来―为了镼远的问题················，·········································，·············．········．................．……9 一、－一于，厂·；「几二一···················，···································································……13 可持续性―一个不断演变的框架················，·············································．·．.................................．……14 可持续性的衡量·························································，·································································……15 各类资产的重要性························································································································……］8 为什么需要管理更为幼泛的资产组合？·································································．..．···．...................．……且9 利弊权衡与可持续发展··································································································．..............．……23 有些资产被过度佼用或者是供应不足―为什么？··············································································……27 纠正对重要资产的过度佼用及供给不足·····························································．......．··．.....．……，.......．……32 第3薰可」二＿＿二｛一几：．妄····································································．...．··············．.......．……37 协调人类行为的制度·····························，·················································································．·····……38 保护资产的制度·····························································································································一4美 捕捉信号，平衡利益和实施决议························································……，......................................．……44 消除妨碍协调的壁垒·························································································．·．·························……48 促进包容性·································································································································……50 变革的催化剂······························································································································，··…56 于六1刃L｝一生咬·····························································································……59 参与、创新和移民························································································································……59 管理好贫痔地区，以提高居民生活水平··································································．.．·····，······．..........．……60 生活在边簘地区―干旱贫痔的平原··················································，··········．....................．……，.....．……61 生活在灾难的边簘―山区··········································································．........．·····．.................．……68 通过聆听意见、社区参与来开发资源··············································，········．……，................................．……71 111 iv2003年世界发展报告 培育妇女人力资本··························，···········································································．．··．·········．……7夏 依靠传统社会资本····················，································································································……75 地方不可再生方资源的利用―利益的均衡·············································．........................................．……77 政府、公司和社区三方之间的利益均衡···············································，·················．.......．·．................．……79 合作有待改善·····························，·················································，·······························，··············……81 多一〕一＿..............．……，.......................．……，.......．·．...........．·．...........．·．.......．····．···一83 土地资源和水资源的制约······························································································．..．·．·······．……84 消除农村贫困，准备向外移民················································································．.....．··．..............．……88 加强土地利用··················································，··············································，····························……96 加强水资源的利用·····································································，·················································．……98 超越边簘地区···········，·，··································，··········································································……100 结论····································································································································……JO3 萝…幼一｝..........................．·····．·．····……，....．········．.．··．········．.．·．········．...．·．·········，·…田5 城市之光：希望的灯塔与声声的警报···································································，·····．..................．……108 依靠见多识幼的赞助者来解决外部性问题并预侧风险···································································，····……112 平衡各方利益，提供城市公共产品·····································································．．·····．...．·．............．……115 参与和资产占有：对城市贫民窟制度根源的挑战···········································································……1 18 有利于城市可持续发展的制度·························································································．.....．·····．……123 结论·······················，··································································，，·······································……129 军．．·．.........．···．.........．··．......．······．....．········．.....．······．.....．···································……31 增加包容性·····················································································，·················～·····················，··…132 创造良好的投资环境················································································，········……，·····．.....．······……134 保护环境··········，························································································································一138 管理自然资源并有效地利用援助·····································································……，·····．...............．·……j49 遼免寨力冲突···························································································································，··…154 结论·······························，················································，···················································，··…157 冬＿二几三：万’二丁而．........．·．．······．.．···········．...．········，········································，··…159 设计制度以解决全球性问题··············································································，·．.......................．……巧9 保护生物多样性：维持现有设施和将来的选择·················································································……165 减轻并适应气候变化的危险····························································································．．···········……175 结论····································································································································……！83 第哈嚣杰几几瓦之鬓气．，二，........．·．.....．……，............................................................．……，……圣85 现在行动············································，········································，········································……187 正在进行的对话：全球胜远景和全球协定··············································，...．·．.................................．……！93 正在进行的对话：一些尚待解决的问题···················，··················．····……，······．................................．……198 参考文献说明······························································································································……20】 部分世界发展指标········································································，································．··．.....．······……238 技术注释···············，··············································，·····································································……250 目录v 专冬兰 2.1自然进程尚无法全部复制·········································································································……15 2.2对可持续性予以衡量的指标―子集····················································，·····································……16 2.3咸海―忽视环境资产的地位所付出的代价·················································································……22 2.4试看保护资产的备选价值能够带来多大的变化··············································································……24 2.5灾难性的生态变迁···············，··········，·····················································································，·……24 2.6以人造资本取代自然资产的代价可能是很高的···········································，·····，····························……25 2.7印度不适当的能源补贴···········································································，·····························……29 2.8 1992年世界发展报告：发展与环境·····························································································……35 3.1作为协调机制的市场············································································································……39 3.2资产、威胁和保护··················································································································……42 3.3保护制度软弱无力，自然资源就趋于衰败·············，······································································……43 3.4民主和环境政策：收集信号，改变平衡·································，······，·，············································……46 3.5地方上的谈判佼利益得到了平衡并佼各方扼担起清理哥伦比亚河流的义务··········································……47 3.6政策的可信度和可信任的法规制订程序················，，···，·································································……48 3.7当保护性制度失去作用时：安然公司和纽芬兰的鳄鱼捕渔业的崩溃·················································，·……51 3.8鼓励包容性：南非的新民主······································，·······，·····················································，·……52 3,9相互增进：环保运动与民主······································································································……53 3.10不公平：在粎洲留下了镼镼的尾巴····························································································……54 4.1从土壤退化到水退化―南部平原的自然资源管理········································································……65 4.2传统知识和呼声：维持萨赫勒地区牧民的生活···········································，··································……67 4.3公共物品和私人物品的均衡：生物的多样性和恰帕斯的咖啡生产······················································……70 4.4今非昔比―昔日（欧洲，1900年）成效斐然，今日（发展中国家，2000年）举步维艰······························……72 4.5应对风险、转变机构，到达突尼斯仅能维持最低生活水平的家庭·····························，························……74 46“文化译者”在提高墨襼哥Aitlktel人民的生活质量方面所起到的促进作用·········································……76 4.7学会均衡利益：安第斯山脉的两大矿山资源·······，···································，····，，·······························……78 5.1更多食品，更精耕细作，更少农民（相对于每位城市居民）·······························································…… 84 5.2贫困、公平增镼与发展道路·······························································，·····································……88 5.3土地分配与发展道路依赖·········································································································……89 5.4通过低投人的传统技术（zai和tassa）来实现突破···········，························································，······……90 5.5通过佼用化肥实现突破：是下一场绿色革命吗？··········································································……gt 5.6用于应对自然挑战的科学、技术与制度：非洲的杀虫剂残留问题······················································……92 5.7预防原则···············································································，，···········································，·……94 5.8制度扼诺与非洲农业：来自亚洲与南粎洲的经验····························，··············································……96 5.9降低土地所有者对非生产性土地的兴趣········，··················，······································，·················……97 5.10对水资源与土地资源的争夺以及穷人的被取代···········································································……98 5.11法国的水资源议会···············································，···························，································……里00 5.12亚马逊牧场主采伐森林的决定······················，·······························，·········································……！0[ 5.13巴襼：超越边远地带············································································································……103 61本章所关注的“城市”············································································································……】06 vi 2003年世界发展报告 6.2社会籑络如何帮助城市贫困人口控制风险、渡过难关··············，，·······················································，…108 6.3控制污染的政治改革与利益联盟·················································，····················．.....................．……113 6.4波哥大通过实施城市交通战略，实现环境、社会和经济目标························，····，···························……117 6.5巴襼对贫民区的规范····································，·······································································……122 66孟买的铁路居住者如何处理自己的再定居问题···········································································……123 6.7墨襼哥城对市政管理安排的探索···，··················································································．........．……！25 6·8利马引导城市居民增镼的进程································································，·············．................．……127 7.1拉丁粎洲的民主、领导人和分权化·，·············，·············································································……133 7.2巴襼：改变游戏规则，以便提供更好的公共服务·······················································，················……1 34 7.3民间团体与政府治理············································································································……137 74国家政策可能会导致一国经济活动过分集中于城市················································，····················……138 7.5粎国不适当的糖补贴··························，·，···············································································……14〔｝ 7,6伊朗不适当的能源补贴···············································，，····，·········，························．···．...........．……141 7,7援助和补偼帮助俄籗斯的煤炭工业改革消除障碍········································································……141 7.8喀麦隆：完善森林管理的方法························································································．......．……144 7.9建立有利于可持续渔业发展的伙伴关系····················································································……】46 7.10马来襼亚：民族多样性、冲突的解决与发展··············································································……！52 7.n完善发展进程：乍得一喀麦隆石油管道项目·············································，································……155 8.1一个适应性的学习机制·······························，·········································································……161 8.2哥斯达黎加和玻利维亚的“并行机构”与政策企业家··································································……比3 8.3马达加斯加的贫困问题与生物多样性·········，·····································································．......．……166 84尼籗河流域倡议································································，··········，································．......．……170 8.5哥斯达黎加的环境服务付费计划····································，···········································．...........．…… 172 8.6城市保护自然资源的动力································································································．....．……174 87允许交易维护森林义务可有效实现保护区目标···········································································……174 8.8样杼碳基金和碳市场···········································································································．……18() 9.1从地区角度考虑发展问题·········································································，··························．．……88 9.2通过智囊行动团解决问题······································································································……19! 93齐心协力―以解决溢出效应，抓住发展机会···········································································……】95 9,4千年发展目标（1990一2015年）····················································································．..........．……196 9.5在墨襼哥蒙特雷召开的国际发展融资大会取得的成果，······，··························································……196 刃！ 1.1全球人口正在趋于稳定·····································································································．．··．.．……4 1.2某些地区的增镼会快一些，其他地区则保持稳定···········································································……5 1·3赡养率在下降―仅一段时间而已··················································································，.．·．.....．……6 2.1调整后的净储蓄率（按人均GDP水平）,1999年···········································································……！8 22一个社会所拥有的资产是如何提升人类福利的··············································································……！9 23相同的增镼率，十分不同的环境后果··········································································，············．.．……2了 24在墨襼哥城降低废气的排放···············，······················，·····················，····················．···．...............．……32 目录vii 25处理市场及政策失灵的机制·································································································，····……33 31用于协调人类行为的社会规范、法规和组织·································，···············································……38 32民间社会各种组织日益增多的参与，1981一1997年·····································································……40 3.3制度质量与国民收人之间的关系································································································……43 3.4总悬浮颗粒物的浓度···············································································································……45 3.5拉丁粎洲有愈来愈多的市镼由市民或选出的市委会在当地选举·························································……57 4.1农村人口增镼率相对于贫痔土地总人口的份额······························，···············································……63 4.2全球干旱地区························································································································……64 4.3 1950一2000年间萨赫勒地区降水图·················································，····················，·，·················……66 4.4世界山地面积分布··················································································································……69 51各地区土地匾乏情况．....．··········，···························································································……86 5.2各地区水资源匾乏情况···························································································，················……87 6.1许多发展中国家在经历都市转型时，城市人口增镼率相对较高······················································……11百 6.2哥伦比亚和卡利的贫困：1999年的总人数·················································，··，····························……重童9 6.3城市地区医疗结果的高度不平等·····························································································……主四 71粎国汽油中的铅含量和粎国人血液中的铅含量之间的关系，1975一1990年·······································……奎 47 7.2不可持续的经济增镼与自然资源过度集中和战乱密切相关····························································……藻48 7.3安哥拉：人均实际GDP,1960一1996年··················，·································································……王50 8.1 1999一2000年间被砍伐的原始森林的土地利用情况····························，·，······································……167 8.2 1990一2100年间化石燃料密集型图景和有利于气候的图景·····················，······································……177 表 2.1初步调整后的储蓄净额（占GDP的百分比）,1999年·····································································……17 2.2本报告各篇章中谈到的有关各类外在性的例子··············································································……28 2.3能源以全部成本为基础定价的好处···························································，·································……31 4.1发展中国家的贫痔环境．·．．········································································································……60 4.2贫膺土地上的人口区域分布·······················································································，···········……61 4.3战乱国家的贫痔地区人口分布和农村人口的增镼···········································································……62 5.1反应问题、平衡各方利益、实施方案的制度能力···········································································……95 6.1不同经济发展水平的城市环境问题与环境状况····················，·····，········································，，·······，·…109 6.2随城市产值而改变的环境卫生、福利与生活条件···················································，·，··················……l!0 7.1国内战乱与公开报道的被杀人数·········································，···················································……156 议徽 本报告由zl”盯ak日lal函领导的写作组编写在柏林、奥斯陆、巴黎、华盛顿以及圣何塞 的，”了作组的成员有Kon,letll Cll。川litz、Cllrisliar.(Sanjos。，哥斯达黎加）的研讨班和在东亚、非 Eige，一／1．。、。111、（二IJ,lrlurl·；、kolarl〔l、S、、at!Gll(）、11、洲和欧洲举行的·系列可视会议。这些研讨班和 Cll.i、，i.leK。、、i,le、、li.lda lika．、以及Robe.I。］’视会议的参’，者包括政策制定者、学者和非政 5&h,1。i,le．厅e.1、，Dat、、al.i、clal,di。L:．、1。．lte.leg，。、府组织。“于作组在纽约还参与J’联合国可持续发 B.II[l俪11()zl,il沙1向本写作组提供了帮助。展世界首脑会议（WSSD）的预备会议。另外， Ma川1。、沼tiI、，11和氏l通l,ei,.herg提供r有价值的在世界银行学院的协助下，写作组组织了电户会 稿件Blu（。R、、一Ldr、11是首席簖辑。Nicllola、议。“发展数据组”提供了数据附录，并负责 H．出elll对本报告的工作给户J’总体上的指导。“部分世界发展指标”部分。大部分的背景研究 由Ni。1llola、Slerrl、l。．11。）l川、0.1以及＼21,lod和外部咨询讨论得至11了挪威政府的慷慨援助。 ·l&l，〔）．。，a、组成的二人指导委员会和由入11。·11el。DeN一该写作组的执行助理是Rebecca sugui，项目 e、。．、、Iu.1(；。l(11,1、K.i、Iali,la ceo.gie、a、stee,IJo卜助理兼技术支持是肠ilasea:cll。写作组助理人员 ge,1、。，1、（）〔lir1K,1,J(］卜erl以及Joll.ISI飞illing组成的六有卜；n(l}rshriDJo,lokuso,,10、S生 la,1,lor1Hendriek、（).1、 人内部jp灭庄．j组给本报告提供r有益的建议。Joa．川a Kata一Bla‘、knlan、Olivia Ku,,z以及Ofelia 1仕界银行内部与外部的许多少、士向本报告写valla&l。lid。资源管理助理是Evallgeline阮I1t。 作组提供」’有价值的评沦，撰写厂背景文献，提Donlillgo。该书的装祯设计、编辑以及出版由世 供r其他稿件，并且还参加J’咨询讨沦会。这此界银行出版局生产服务处来协调完成，Su粗n 供稿人和参，J者歹．1在‘·背景文献说明”中。G，·alla,,1,“。lelissa Edehu.:1,a,ld Ilnla Kranler负责监 从本报告的最初构思到最终定稿，’与作组组将管理工作。 织厂人范围的咨间讨论会这些咨询i寸论会包括 V 111 涵幽系跳系璐系过粼徽必目拐膝藏系盛膜口喻端嗯骊兹福熏目凿熏嚣撅困雪黑簸桨攒 认户、》 厂！…·汪i 希期报告，是该年度系列报告的第25辑，这些制度和政策。 之竺啄探讨的是关于发展中国家消除贫困所必需本报告将过去几辑《世界发展报告》的研究发 却的收人和生产率的增镼，而贫困的消除将现融合到一个范围更广、时间更长的框架中，来分 以环境和社会可持续的方式进行。发展的核心挑战析在发展进程中可以做得更好的一些要素： 是确保工作有效率，并佼将近30亿的每天收人不 足两粎元的贫困人口和今后30一50年内世界上新姆经济的、社会的和环境方面的问题的相互作用 增的20亿一30亿人口过上更有质量的生活。为了和机遇在空间上―在人们居住的地方―得 在保护我们的环境和社会资产的同时，达到这一目到体现。鉴于这个原因，本报告在脆弱的土 标，我们需要一个比过去沿用的发展进程效果更好地、更受欢迎的农业用地以及城市地区的社会 的全球发展进程。转变、增镼的机遇以及削减贫困方面采取了一 尽管过去30年里世界人口增加了20亿，如果个空间的视角。当地的一些问题可以在当地得 用平均人类发展指标来测算，发展中国家的社会福到解决，但其他一些问题则必须在全国范围或 利还是出现了显著增镼。但发展过程却遗留了不断全球范围内进行解决。 积聚下来的环境和社会问题，而我们不能再重蹈覆盼那些需要长期解决方案的问题通常不容易快速 辙。目前有许多推动当今社会经济和文化变革的力地处理。如果问题的解决方案能达成一致并实 量。一些力量正在发挥作用并将持续发挥作用（诸施的话，我们每个人可能都会富裕起来。但通 如技术创新和收人增镼）。其他一些力琶则是一次常，协调人们行为的规则和组织并不存在，不 性的和渐进的，像人口和城市的转变。这些转变应健全、有缺陷或者很脆弱，特别是对于那些需 该能够在本世纪内完成，大部分地将会在今后50要较高的交易成本和较长时间的问题来说更 年内完成。这些历史性的转变规定了实现可持续发是如此： 展所处时间和空间环境。如何实现可持续发展将是。搜集有关需要和问题的信号，特别是来自边 至关重要的。缘的信号； 环境资产和社会资产对社会福利和生产率来说。平衡竞争各方的利益； 极为重要，但它们却经常被忽视。这就是我们为什·确保可信的承诺和在执行达成共识的决定中 么需要考虑管理一个范围更大的资产组合。《1992的可信度。 年世界发展报告》分析解决了环境问题的许多政粗制度需要从许多层面―从当地层面到全球层 策，但该报告低估了将要实施的制度的能力，甚至面―加以改进，以保护环境资产和社会资产 忽视了从表面上看起来就是双溉选择的政策。由于的方式来推动增长。管理和保护环境资产和社 与各团体和各代人内部以及各团体和各代人之间分会资产的制度并没有充分而迅速地出现，以解 配成本效益相关的社会和政治问题，进而无法实施决规模不断增长的人类活动及其相互关系。现 lX 2003年世界发展报告 在需要采取行动，对于那些从更镼期来看还没一国国内和各国之间存在包容性的社会，将确 有显现的问题来说也是如此。各种团体需要一保所有团体都将关注正在出现的经济、社会或环境 种有利于创造力、倡议和学习出现的环境。这方面问题的信号，确保这些团体能够通力合作来解 些倡议可以来自公共部门，也可以来自私营部决这些棘手的问题。换句话来说，为实现更长时期 门或市民社会。一国国内或各国之间需要这些的可持续发展，赋予贫困人口以及那些被剥夺者― 不同行动者之间的合作。许多创新性的制度正“处在边缘”的人群―并给予他们社会中真正的相 在逐渐出现，并有待加强。问题的关键是发现关利益，是造就更强有力的制度所需要的关键所在。 促进这些倡议产生的途径。 歉为更好的制度夯实基础需要克服资产获取方面 的不平等性和对包容性的严重阻碍。当一些利刀＿ 益被移走，或当社会中的一些粤体很穷或以其价乙爪，刁＿_/1 他方式被剥夺了权利，所需要的制度（和对棘／一”& 手问题的解决方案）并不会出现。这影响了制 度的演变和质量，以及在更镼时间内解决问题世界银行行长 的能力。制度的质量和资产的分配之间相为消詹姆斯·D·沃尔芬森 镼的关系，这将会佼各国陷人恶性循环。而打 破这一恶性循环，需要采取特别的措施。 簩略语 ANC非洲国民大会MDG千年发展目标 BRAC孟加拉农业促进委员会MSG海洋管理评议会 BSE海绵状脑病（俗称“疯牛病”)NEP新经济政策 CCAMLR南极海洋生物资源保护公约NE队D非洲发展新伙伴计划 CCD防治荒漠化公约NGOsl卜政府组织 CDF全面发展框架NIC新兴工业国 CGIAR国际农业研究磋商小组NOAA美国国家大气海洋局 CIDA力11拿大国际开发机构NSDF全国棚户区居民联合会（印度） CIESIN国际地球科学信息籑络中心ODESYPANO森林牧场开发局（突尼斯） CITES濒危野生动植物种国际贸易公约OECD经济合作与发展组织 CLRTAP远程跨界空气污染协议ORNL橡树岭国家实验室 CSOs市民社会组织队N杀虫剂行动网络 EDUCO萨尔瓦多社仄管理学校计划PPP购买力平价 EPA粎国环境保护机构PRSP贫困削减战略文件 EROS地球资源观测体系RSDF铁路棚户区居民联盟（印度） EU欧洲联盟SINAMOS全国社会动员体系（秘鲁） EWG环境〔作组S队RC地区资源促进会（印度） 队O联合国粮食与农业组织TI透明国际 FDA粎国食品与药品管理局TRIPs与贸易相关的知识产权协定 FONAFIFO国家森林基金（哥斯达黎加）UCCI首都城市联盟 FRA森林资源评议UNDP/GEF联合国开发计划署／全球环境基金 GEF全球环境基金UNEP联合国环境规划署 GHG温室气体UNFCCC联合国气候变化框架公约 GIS地理信息系统UNSO联合国统计办公室 GMO基因改良物种USDA美国农业部 HIPC重债穷国USGS美国地理调查 ICRG国际国别风险指南WCD世界水坝委员会 nED国际环境规划署WHO世界卫生组织 HSA国际应用系统分析研究所WRI世界资源学院 IPCC政府间气候变化专门委员会WTO世界贸易组织 IRRI国际水稻研究所WWF世界野生生物基金会 IUCN全球传统联盟Z正S特殊社会利益居住区 IwMI国际水资源管理研究所 X[ 《2。。3年世界发展报告》路线图 片 绷瀚胜籑巨糩目姗班成易翻麟翻翻目圈日目 尸、形州洲再少叹；一自。廿＿: 挤气；侧 「J前已郁5亿fl]3川乙人每天的生活费用葵盆 L」不足2粎元，到2&5”年之前，在发展中。之一二打‘一汤 粉公莽！场那 配问题及公共机构的 薄弱，这些政策没有付图1抓住了机遇还是丧失了机遇？人口变迁和向城市化过渡 诸实施·胜任的公共机叮万兀下一一一一一一一一一一一二 构将能够获取信息，平卜产巴丝一一一一一一一一一一一，刘全球人口…｝ 衡各方利益，荆巴形成卜卜俪下下升一一一一一一一面材下二｝ 共识的决定付诸实施。｝7曰只〔片一一一一从亩一肉卞州＿} 让贫穷及没有选举权卜口石一匡三二三二）,（二二」．｝又引城、…｝ 的人参与进来，让他们卜巨里兰兰生一匀＿乡粗一目－口巴暨到｝ 发表观点给予他们获卜卜一――砚｛-｝一仁一…典月｝ 得资产的渠道，从而佼｝3｝一一以一一厂二洲一｝ 得他们感受到与生活卜阵爵一州―一一―‘下刘甲墅皇拿多…｝ 的关联关系，将有助于卜卜〕～户履妥厂厂）广不二·哟了一：｝叮月属窿易茹区】I 更多的胜任的公共机｝。址流，百户甜瑟犷益公益代下届卜击言赢习一｝ 构的出现。匕一竺兰一一竺兰一二竺一一翌生一 注：D丁C指发展中国家及转轨辱家；OECD指高收入国家（并没有包括所有经济合作与发展组织 成员下、图中圆柱的右边的数字为超大生吸节（人口超边1以刀万）的个数。城镇的划分为人口在 10乃以灭，城；!J的划分为人口在10万以上、1｛兀心万以下。 资料来荐：嗜乍考；全球人口预测是根据世界银行佑计数而做出的；对城市及乡村地这的人口变迁 的沽计是以联台困洞数据为蔓砒的， X』】】 xivZ。。3年世界发展报告 降所带来的“人口红利”；遼免为在本世纪中叶实成本（对公共机构的信任下降）强加给其他人一 现大约140万亿粎元世界国内生产总值（GDP）目这个成本并不是由肇事方自身所承担的。自由行 标而造成的地区及全球层面上的社会及环境压力。为者并没有什么内在动力来维护那些本不可排除 尽管这些问题与机遇在不同的领域以各自不同的在外的公共物品。 形式出现―人们所生活的生态系统以及相互交往这些问题的解决方案是众所周知的：通过税 的社会体系；规模有大有小，从小山谷到沿海大收、补贴、监管等政策，或者通过周密计划，创立 城市到星球生态圈一担在所有领域，许多问题及起新的市场机制，以此把个人的内在动力与社会 解决这些问题所需要采取的机制都是一样的。激励协调起来。如果类似政策不能实施一即便是 它们看来能够达到“双赢”的效果，那么，最为通 2薰常的结果是分配问题的出现以及社会没有能力做 沂里更幼泛意义杰的资产组一出可信的长期承诺。 给不纂默糼赘默嵘黑料二＿__ 付诸实施。 社会需要管理幼泛的资产组合―不仅要管对于有些问题，裔要找到持久性的解决方案； 理人力资本与实物资本，而且还要管理环境资产可是在一般情况下，这些问题却没有那么容易解 （例如清洁水及渔业资源）及社会资产（例如信决。鉴于此，这些问题的解决过程需要众多参与者 任）。这些资产并不是完全可替代的。正如马达加之间的协调。让人们发表观点，给予他们获得资产 斯加砍伐森林造田的经历所告诉我们的，竭泽而的渠道一－这些把更多的人包容进来的方式对于加 渔式地佼用资源或者导致资源退化的行为虽然能强协调具有积极的作用。这一进程包容的范围越 够带来一时的收益，但远远抵不上生产力及失去幼，结果越具有可持续性；而让人们发表观点，让 选择机会所造成的代价。范围更幼的人感受到对资产的拥有感，将会提高 在马达加斯加，提高农业劳动生产率对于降这一进程的包容度。 低贫困具有极其重要的意义，因为它有将近3/4的避免通货膨胀，保护投资者，确保劳动力及服 人口生活在农村地区，而其中的3/4为贫困人口。务的提供，维护环境资产以及这些资产得以使用 马达加斯加有着生物多样性的森林，本来在生态的体系，预防犯罪，维护和平―所有这些都是需 旅游方面具有巨大潜力，但它把这些森林改造成要协调的问题。如果产权之类的支持性制度存在 为基本上不可持续的、低产的农田，进而为此而付的话，市场就能够很好地发挥作用，从而解决一些 出了沉重的代价。新开垦的大多数农田都退化了，需要协调的问题―把商品、服务及实物资产的供 腐蚀的山坡阻塞r下流的水道。该国人均GDP（按给者与需求者搭配起来。在通常情况下，解决其他 1995年粎元不变价格计算）由1960年的383美元类型的协调问题的机制―尤其在社会‘j环境领域 下降到目前的246粎元。这种竭泽而渔式地佼用森―一是缺乏的、欠发达的、错误的或虚弱的。 林资源或导致资源退化的行为并没有让马达加斯协调机制失效的方式通常有二种第一，它们 加在其他资产上获得收益，但它并不是唯一这样不能着眼于长远。在城市发展的同时，却没有赋予 做的国家。平均来讲，低收入巨J家的森林枯竭导致充分的运输通行权。短期的政治解决方案是为取 了净储蓄额的下降，其数额达到GDP的1 .5％。悦选民而提供有害的补贴。第二，它们没能代表分 为什么环境与社会资产遭受的威胁特别之大，散的矛！！益集团。许多为污染所害的人民的声合可 供给为什么如此不足？这是因为外在性的存在：一能淹没在污染者的声合之中。第气，它们没有承诺 个人的行为可能会把环境成本（例如污染）及社会让资产升值。浪费性地毁坏森林，过度开发渔业资 2003年世界发展报告路线图xv 源，通过实行通货膨胀式的货币政策而掠夺人民的决定付诸实施（承诺与实施机制）。类似的制度 的储蓄―所有这些均反映了社会约束机制的簺乏。通常都是缺乏的，或者是存在漏洞的―在有些时 纽芬兰鳍鱼资源的枯竭，粎国能源及金融、风候是因为利益分散，还有些时候是因为一些社会 险管理公司安然公司的倒闭，都说明了协调阶层贫穷或由于某些原因而被取消的选举权。对 上的失败；尽管它们处在不同的领域，但却有着相于那些缺乏资产的阶层，它们一般不会有发言权， 同的问题。对于一些潜在具有再生能力的资产一一没有安全感，社会大局也与他们没有多大的关系， 渔业资源是一个例子，信任是另一个例子―有些这样将会限制公共机构行使必要的协调职能的能 人为了短期的利益而把它们籮于枯竭的状态，却力，结果将是恶性循环的出现：不公正的公共机 为整个社会造成了镼期的损失（见图2）。构所实施政策的结果将是两极分化的加剧与不平 有效的协调需要建立一套能够履行以下职能等的资产分配（见图3）。 的制度（正规及非正规的规则与组织）：获取信号那些政策对制度及资产分配产生的影响是众 （信自、、反馈、对未来问题的预测）、平衡各方利益所周知的事情，而资产分配对制度与政策的质量 （透明度，发言权，谈判的论坛）以及把达成共识产生影响则不是那么为人所知的。 这个循环可以打破。在贫瘩的土地、乡村及城 区，一些旨在推动透明度、反馈、问责机制、承诺、 图2资产保护在制度上的失败二．、；火，．竺，；门山．口。、十、、为；I--L;*＊、，、，卜卜 国‘只’体1，江rPlJ汉山曰八狱利益谈判等的机制已经被成功地付诸实施。这些 机制并不能在一夜之间改变公共机构，但有助于 一一八 形成一个持久变化的趋势。从长期来看，至关重要 的是提高包容度。南非、马来西亚及其他国家的经 历表明，当一个社会发现排除部分社会成员的参 与不可持续时，它们就能够在包容度上采取坚决 的行动。 安然公司的市场价值：1985一加02年图3政策一制度一资产循环 ,j人资产的分厂一卜＿_.,n._ 萝屯几二二＼一／政策瓢着 &｝飞配影响着＼、厂制庵毛叱／二工二二二 一一功了叭、冲气八蔽弧厂又一卜、弊尹产 、力沪、声丫，~，犷誉岌片止二（）的分配 认策的形～侧巫三巫二巫卜／ 纽芬兰的鳍鱼捕捞量（吨）.185。一2。。。年 资料来源：卜均messon〔Z力2)；芝加哥大学证券定价研究中心； 纽约股票交易所。 xvi 2 003年世界发展报告 髓藐 石’;，一认七匕当地当校及教山D觅次让女孩走进了小学。〕0匕ert Cler弓毗一Jones提哄粉到共。 术之间的有力联系，从而对！二地的潜力与局限有 所认知。 通过倾听基层组织的意见，对观点进行验证， 生活在贫膺的土地上的人口是指在干旱地区、政府、民间团体与捐赠者将会提高创造力，建立适 斜坡地与贫膺地或者在森林生态系统中生存的居应性强的机构，有的放矢地制定政策，找出可操作 民，人数估计有13亿之多（见图4及图5)，这个的解决方案，以此应对那些影响发展中国家1/4的 数’产在过去50年里已经系了一番。在极度贫困的人口的社会、环境与经济问题。 人口中，这些在贫膺土地上生存 的居民占了很大的比例。由于他 们生活在偏远地区，工作在非正 规的行业，他们没能出现在决策＿_ 者的视野里。‘一丫’咧谬鲜馋城＿．殆臀郑严、公斗旦口写声石 对于那些居住在一些最为贫洲赚腼甲一曰目口口口口口甲甲萝二】时 膺的偏远地区的居民来讲，他们’-－·－一猛吧耳答秘 有一些价值不大高的资产，有助久．、卜’&.＿之．橄几＿ 一－一－－一粤，盯～，秦～．二～绍淤卜一浦‘汤．& 于他们摆脱贫困，但这些资产很．‘。脚目妇．.,‘几、‘，如，、’&’别，翎湘甲弓户匆万月甘翔厅d. 少为当地或国家机构所开发、利一＿.‘二 用。灵活地运用研究资源，并以较 小成本达到较好效果的方式提供一点二呀，‘一，一少，.：一奋．·－·场‘洲 服务，将能够让这些社区赶工：那‘-．一～－一子，’气一，一户．·一：：一场 月。万，二二l。匕思三T--L巴魁土一刀｝,“、卜，一之－-－矛·丫汗，浦 些较为繁荣的、不太偏远的社区。＿一砍卜，一几飞二，-／一‘、屯公二译只从炭 的确，通过管理土地来改湃民生三：＿二、益过冬：{：·：:＿、、了。、必·了几－ 状态能够强化传统技能与外部技方理为可接受的口主伏态招供了。少·一、L_ 2003年世界发展报告路线图xvii 图4贫瘩及非贫膺的土地 哪鱼 非贫膺土地只占地球表面很小的比例，但却居住看世界上大多数的人口，几乎吸引了全部的开发注意力。但是，尽管生活在贫膺土 地上的人占很小的比例，但从绝对数丘讲还是很大的，尤其是那些穷人和没育发色权的人，这是没能做到平衡各方利益的典型例证。 图5在贫瘩及非贫瘩土地上生活的农村人口 哪卿 xviii 2003年世界发展报告 图6 2025年预计中的水资源匾乏 …厂一珍一’}._J… 州；｝井下户二二从，它们无法通过水资源的民介分记或建设供水设施来洒习子玺三月习、而求返如韵么勿从烂农。IJ水 孙以门「＿土匕。乏，或考吸资于尚成荔钓海水淡化工程。对于那急半经济水犷·乏深，自｛必从油厂崖上，户付及运 价洲叭三一’一｛士少外％以上 护料乒凉：“水｛理机枢”为“世界水资源前景”准旱＿J材料，海牙，20加年3二 马托格籗索州所实施的非常有前景的、新的控制 森林砍伐计划中，我们看到了应对这些挑战的希 &r一望。在马托格籗索州，政府实施了环境许可证制 在未来30到50年里，为实现农村转轨而面临度，运用卫星图片与地面检左的方式，对五百万公 的主要挑战是：消除农村贫困，加强农村与城市的顷土地上的大土地所有者使用土地的状况进行监 联系；提高农业产谈，对土地及水资源进行持续性管。这一制度是必要的政治意志以及技术’J制度 管理，以满足人口的不断增镼控制浪费性的土地创新的产物；通过它，马托格罗索州改进了土地使 川途转变；创造非农业经济机遇。对于存在商业性用法律的执法力度，遏制了把亚马逊森林转变为 农业发展潜力的乡村地区，赶在水及土地资源匾农田这种浪费性的行为。 乏极限到来之前是十分重要的。在2025年之前，许就水管理与七地管理而六，有两个原则需要 多地区将会遭遇自然水与经济水资源的庆乏问题遵循。第一，政府必须在资源管理问题演化成严重 （见图6）。政府必须建立制度，以便公平分配用水的环境退化局面之前，就对这些问题有所预测，并 权，确保适当的水系流动，藉此维持水生生态系试图采取措施，防止这些问题的发生。第二，在可 统。能的情况下，土地佼用权及用水权的分配应该向 与此相类似，政府必须在经济性稀簺出现之穷人倾斜。这些原则将确保在经济不断进步的情 前采取干预行动，以此保护土地的环境价值。但要况｝&｝阵市场的环境价值能够获得保护，经济资产 想为土地管理领域的改革举措子求支持，并把它掌握在穷人的手中，能够确保对环境有利、对当 们付诸实施，将会遇至l］很多的制度性挑战。从巴西地、区域及全国机构的发展有禾l］。 2003年世界发展报告路线图xix 钱陌 印度尼襼亚。开展了一场全国性的旨在改幕成市贫民聚居地的行动，它提供了基本的基r日冷施投资（供水及卫生设备、下水道、连结 道路及人行道、照明及其他社区服务设施）以及租地佼用权的保障，由此极大地改善了贫民区居民的生活水平，捉进了他们与城市居 民的融合。在这张图片中，K系manta门省Ba侧armasln市的一处贫民区因建立了篆雨排泄系统而解决了长期的涝灾。由世界银行 James曰tz厂ord供图。 展挑战摆在了大家的面前―需要指导新的移民活 于动，防止在未来出现贫民风让穷人和受排挤的人 、＼八武装起来；为此，要向他们提供获得资产的渠道 在未来30年，城市地区预计将出现大幅度的（租用权的保障），刺激城市投资与创造就业，建立 增镼。在发展中国家及经济转轨国家，由于农村人能够获取充分信息的选民区，以此解决环境及社 口向城市转移，城市人口的自然增镼以及把邻近会问题与防范风险。旨在建立城市治理结构的制 城市的农村地区人口重新归类为城市人口，它们度安排需要把社会资本的非正规网络与正规结构 的城市人口数喳将会差不多增加一倍。城市地区连接起来，它们合在一起，将能够处理城市中不断 的增镼将必然带来城区圈的地理扩张，同时也需扩大并且越来越复杂的环境与社会资产，同时促 要城市内部的重新发展，人口密度将会加大。进了劳动力市场更好地融合在一起，改善了投资 在城市地区（城市与城镇）生活的人在全国人环境。 口中的比例会不断上升，这将成为推动社会与经城市穷人通常被置于自我谋生的境地，其结 济转变的主要力散之一。为适应在2030年之前城果是大量非正规迁徙的普遍存在以及缺乏必要的 市人口系一番的形势，城市将需要在基础设施上服务（指贫民区），居民面临着严重的环境灾难。这 进行巨大的新投资，这对环境状况将具有极端垂种漠不关心的态度带来了巨大的个人与社会成本。 要的意义。城市用地的模式、通行权的安排以及建这些成本可以通过提高投资的效果等纠正性措施 筑标准将对能源及用水都会产生影响。而得以减缓，即在可能的情况下，让贫民区的居民 在城市增镼的前景之下，一些关键的城市发参与到安排自己的迁徙计划之中，以此改善他们 xx 2003年世界发展报告 的安全状况，保护环境脆弱的地区。一个更为有效在很多情况下，如果公共收人过度依赖于自 的提高投资效果的方法是：确认与职业及土地佼然资源（无论是森林之类的再生资源还是矿藏之 用有关的权利与责任，实现所有权的正规化，藉此类的不可再生资源），那么将会阻碍强有力的公共 消除造成居民及社区的经济与政治不安全感的主机构的出现（而这些机构对于经济表现与可持续 要来源。所有权的确认将会降低那些不禾l］于居民发展均是玉要的），这是因为这种依赖将会削弱政 投资房屋‘J店铺的风险，同时让居民与城市社会府承担责任的意识。在最近旨在改序发展援助有 更加紧密地联系起来，他们也有内在动力与驾地效性的努力中，确保发展援助不出现类似结果是 官员一同工作，来获得必要的服务。一个主要的关注焦点。 对于那些掠夺性利用资源的国家以及存在极 端贫困的国家，暴力冲突的悲剧更有可能光顾它 二二·们；而对于那些不存在这些问题的国家，发生类似 由于许多外在性的影响会波及到许多大城市悲剧的可能性要小得多。降低贫困以及采取其他 与地区，因此，对各方利益的平衡通常需要在国家避免冲突的措施也是极其重要的，这是因为冲突 层面上展开―采取直接介人的方式或者以推动当的风险将伴随着贫困、经济停滞与历史上的政治 地机构之间谈判的方式。L组家层面的行动者有助不稳定而增加。要想提供公共物品，降低负面的外 于创造一个框架，解决地方层面上所无法解决的在性，避免冲突的发生，就必须改进国家层面卜的 问题；当受益者分散在很多省（州）级地区时，它协调，其手段是提高包容度，扩大参‘J范围（让人 们比当地行动者处于更好的位籮，能更好地组织民有发言权，向他们提供获得资产的渠道），并建 全局性公共物品的供给，发挥规模经济的优势。立这么一个框架，以便推动政府、民间社团与私人 国家大书需要在不同层面上进行协调，其中部门等禾l］益相关者之间伙伴关系的建立。 包括：提高包容度（包括逐步建立获取资产的渠 道，赋予发言权）；创立一个稳健的投资环境（专－ 注于宏观经济的基本面，强化治理结构，提供基本 的基础设施）；对环境加以管理（例如，对污染加许多当地环境和社会问题，其影响会波及到 强监管，培育森林、渔业资源）；有效地佼用援助国外。在不存在一个全球性管理机构的情况一区，如 及自然资源（遼免自然资源出现枯竭与退化）；遼何能够解决空气污染、水污染、武装冲突、传染性 免冲突；等等。疾病以及其他问题？有些机构正在寻找途径，以 2003年世界发展报告路线图xxi 图7森林中的人口密度 哪卿 资料来源：本图由作者绘制，其依据是哥伦比亚大学国际地球科学信息网络中心的“世界人口座标分布”数据库〔第2版）及“全球 土地纂盖分类”。在地图上标出的森林包括落叶阔叶林、落叶针叶林、常青阔叶林、常青针叶林及混合林。没有在地图上标出的是热 带及亚热带草原、灌木地、树木茂盛的湿地及苔原。 便在内部及不同国家中间把利益协调一致，藉此解发生变化，在措施设计和付诸实施之间保障较 决平流层臭氧层变薄与跨越边界的酸雨问题。其他长的时间，并以适当的规模采取联合行动则是 旨在推动国际合作的机构也在出现，包括更加广泛必要的。 地运用标准与认证、更多地发挥“连接机构”的作 用，即把决策者与科学家联络起来，逐步找到创造，二 性的解决问题的方案。兰厂门可认：＿二一成泛泛 …牡………ha 郧魂一三二～，一一溢公一益‘上一“& 第1章 :‘竺节碑厂示今目儿、l：肥 二’一勺尸、，，几尸姗 户，。，03年的《世界发展报告》讲的是可持续 豪汉发展。它讲述人和人们如何相互交往。一林一，～逻李 讲述我们居住的星球和星球上的生命结 构。它还讲述我们对繁荣的渴望和对子孙后代的当前绝大多数的估算都认为，在未来的30 期盼。年内，世界人口将增加20亿，而在其后的20年 任何一种严肃的减贫尝试，都要求经济能得内还将增加10亿。’毫无疑问，所有这些新增的 到持续的增镼，以提高发展中国家的生产率和收人口都将出生在发展中国家，而且大部分在城 人。但是它对发展的要求恰恰比对经济增镼的要市。就在这些国家，目前有25亿到30亿的人每 求更多，而且多出许多。本报告证明，要佼可持日生活费不到2美元。2对发展的主要挑战是使 续发展得到保证，不仅要关心经济增镼，而且还所有这些人都有一份生产性的工作，都能过上高 要关心环境和社会问题。除非把社会变革和对环质量的生活。这就要求发展中国家显著提高生产 境的管理同经济增镼结合在一起考虑，否则增长率和收人。 本身随着时间的推移将会变得岌岌可危。这一挑战看起来似乎有点吓人，而它确实就 环境和社会问题如果对其听之任之，它们就是这样。在过去30年中世界人口也增加了20 会日积月累越积越多，但是它们对一般的经济决亿。’与此同时在改善以人类发展指标衡量的人 策所起的不良影响在短时间内还不会暴露无遗。类的福利方面取得了巨大的进步。发展中国家的 这就是本报告采用20年到50年这一较镼时间跨人均收人（按人口加权，以1995年美元计算）从 度的原因。在这段时期内，有可能找出环境和社1980年的989美元提高到2000年的1354美元。4 会问题的症结所在。这里包括地方的、国家的以婴儿死亡率降低了一半，在每1000个新生儿中 至全球的问题。如果对这些问题不立即予以解夭折的婴儿从107人减少到58人。成年人的文 决，那么就可能造成沉重的代价，甚至产生无法盲率从47％降低到25％。’ 挽回的后果。至于其他问题，只要它们的后果不回顾上个世纪50年代和60年代，令人恐惧 是无法补救的，则较镼的时间跨度可以佼人们有的是那时的发展中国家―特别是中国、印度和 时间来改变态度、修改制度，从而防患于未然，印度尼西亚都无力养活他们快速增长的人口。由 在这些问题变成危机之前就采取应对措施。于农业实现了绿色革命，遍地饥荒、哀鸿遍野、 简而言之，本报告对可持续性这一问题采取惨不忍睹的景像在这些人口最多的发展中国家已 了一种综合的、镼期的和动态的观点，但是它紧一去不复返了。在上个世纪60年代和70年代， 扣减贫这一明确无误的主题。籗马俱乐部和其他许多团体都预言地球卜关键性 1 22003年世界发展报告 的自然资源将大部分消耗殆尽。迄今为止，这种旦。留下了一大堆破烂和猜忌，成为了取得 现象并未发生，这要又一次归功于技术革新和人未来成果的绊脚石。 们爱好的改变，从而佼新的资源取代了现有的资人类业已扩大的活动规模和范围，也给 源，例如用光纤代替了铜。全球的行动佼人类在各地和全球的共同财富资源（水、土地和渔 消灭瘟疫（天花和河盲症）、解决新的问题（臭氧业）以及各地和地球这个转换器（生物圈吸收 空洞）方面获得了巨大的进展。废物和调节气候的能力）造成了巨大的压力。 可是在取得这些成就的同时也出现了一些消娜空气：遭到污染。从地方这一层面上说，在 极的社会和环境现象，如果要佼持续发展成为可发展中国家数以百计的城市中，空气污染已 能，在未来50年内就不应该重犯这些错误、币达到有害健康的程度（参阅第3章，图 蹈覆辙。3.4）。从全球这一层面上看，生物圈吸收二 氧化碳而又不佼温度发生变化的能力已遭到 瓣贫穷：正在减少，但仍然是一个挑战。赤贫破坏，其原因是人类过分依赖矿物燃料来获 者（即每日生活费不足l粎元的人）在人口中取能源。从历史上看，全球对能源的利用， 所占的百分比已显著下降。在1980到1998以与各国国内生产总值（GDP）相同的比率增 年间，甚主非常贫困的人的绝对数敏至少减长，除非人类一致努力提高能源的利用效 少了2亿，1998年已减少到12亿。6这一减率，改变当前严重依赖矿物燃料的局面，否 少自先要归功于中国非常贫困的人数的下则温室气体（GHG）的释放州将继续增加。” 降，这是其从1980年起经济增镼一直强劲在过去50年中，过剩的氮―主要来自肥 的结果。7从1993年起，印度也再次出现了料、人类生活污水和粪便以及矿物燃料的燃 令人鼓舞的减贫迹象。撒哈拉以南非洲的情烧―已开始充斥全球的氮循环，产生了从 况与此相反，非常贫困的人数却在稳步上土壤肥力下降到湖泊、江河以及沿海水域营 升。1998年，尽管亚洲非常贫困的人数减少养物过剩等不良后果。按照目前的趋势，25 而撒哈拉以南非洲增加了，但是东亚和南亚年内生物所拥有的氮量将翻一番。’2 这一人粤的数杼仍然占到世界非常贫困的人．淡水：日益变得稀缺。淡水的消耗在迅速增 的总数的2/3，撒哈拉以南非洲占到l/4。加，一些地区的淡水占有量正在成为21世纪 在消灭赤贫方面，发展战略需要做得更好。最紧迫的问题之一。全世界有1/3的人生活 非常贫困的人数估计有10亿之众，其大致在缺水国家，这些国家对缺水的感觉已从一 的数墩与单独就营养不良骨瘦如柴的人计算般发展到严重的程度。除非修改制度以保证 得出的不相上下。8更好地保护和分配水资源，否则在未来的30 馨不公现象：正在日益扩大。20个最富国家的年内这一比例（按照当前对人口的预测）将会 平均收人目前已达到20个最穷国家平均收增加到一半或更多。”1995年，低收人和中 人的37倍。这一比率在过去40年中系了一等收人国家有10亿人以及高收人国家有 番，其主要原因是这些最穷的国家经济没有5000万人得不到安全的水以供饮用、维持个 增镼。9在许多（但并不是所有）国家内，不人清洁卫生和家庭使用。’4 公现象的加大情况与此相仿。数土壤：在日益沙化。从上世纪50年代起，全 嘴战乱：造成十室九空。在上世纪90年代，有世界约有200万公顷土地（占全部耕地、牧场 46个国家发生了战乱，主要是内战。’。这个和林场的23%）发生了沙化。在这些土地 数目超过了最贫穷国家数的一半（在33个国中，轻度沙化的占39%，中等程度沙化的占 家中有17个发生了战乱）。这些战乱造成了46%，严重沙化的占16%，要扭转这种恶化 极其惨重的代价，佼以往的发展成果毁于一状况，代价将非常高昂。一些地区已面临地 成就与挑战3 力急剧丧失的局面。草原的状况也大同小和对环境两方面的关心结合在一起，使之沿着坚 异：近54％的草原已呈现出沙化，有5％已持不懈地改善福利的目标发展。 严重沙化。’5 巍森林：遭到破坏。森林正在以极快的速度消狱矜万 失。从1%O年起，热带森林有1/5被砍伐一发展过程指的是革新和转变。经济在进化。 空。’‘按照联合国粮农组织（FAO）的统计，遭社会和文化在进化。自然也在演变。但是它们的 到砍伐的森林主要集中在发展中世界，在进化速度各不相同，这造成了必需加以解决并进 1980到1995年间，发展中世界失去了约2行管理的压力。”2再者，在全球化时代，增长规 亿公顷森林。上个世纪90年代，巴襼亚马逊模和人类活动的变化速度，在某些情况下正在超 地区每年砍伐森林的速度在11000与29000过自然过程和生命维持系统所能适应的速度。”, 平方公里之间。发展中国家砍伐森林的原因全球化和快速的技术革新也能使社会相互作用的 很多，其中有把森林改变为大牧场和耕地，性质发生变化，使现行制度的效率受到影响。虽 以及扩大农耕以维持粮食供应等。与此同然全球化和技术革新能提供许多实惠，但如果地 时，工业国家的森林覆盖率却保持稳定，甚方、国家和国际这些层面上的各种制度进化不 至略有增镼，虽然森林的生态系统发生了某快，不足以应付负面的溢出效应，那么这些制度 些改变。根据世界资源研究所（wRI)1997年也会产生有害的作用。以前的发展格局造成的后 所做的估计，相对天然的生态系统而言，地果，也在开始对某些增长方式产生约束和限制作 球上被保存下来的原始森林恰好还有1/5。’了用，或者使它们付出更高的代价。24 毅生物多样性：正在消失。在一系列地方性的但是如果对这些过程管理得当，也能创造新 物种灭绝之后，在本世纪初许多动植物的生的机会。在推动革新和转变的许多相互关联的因 存范围已大为簩小。此外，某些地区的许多素中，有四种可以着重考虑：科技创新、收人增 植物和动物已成为珍奇物种。在地球1/4的镼、人口增长和城市化。前两种在继续改变着人 表面积上，各种陆地生物有1/3已成为岌岌们的偏好，并为满足这些偏好而提供新的机会。 可危的“热门生物”，在自然灾害或人类进与此相反，人口和城市的转变只是一时的变化， 一步侵袭下，正受到被彻底消灭的威胁。’“它所提供的机会也许不易为人们所觉察。这些将 某些统计资料表明，在所有濒危物种中，有在下一节中加以论述。 20％受到人类活动所引人的物种的威胁，因 为后者发生了异化。’9黯科技创新。信息和思想的流动由于互联网的 舞渔业：在减产。水域环境及其产量正在日趋出现而显著加快了。它使发展中国家能更快 恶化。世界上约有58％的珊瑚礁和全部鱼类地相互学习，更快地向工业国学习。它还能 中约有34％由于人类的活动而处于危险之为网络的出现提供方便条件，从而对发展造 中。2”在世界的商业性渔场中有70％已被完成的一大批影响进行跟踪。其他的技术革新 全开发或被过度开发，其渔获量正在下降。”，可以使发展中国家实现跨跃式发展，摆脱那 种对自然资源佼用效率不高的发展过程。科 镼期以来，对一个相互依存的世界来说，在学和技术能帮助解决重大的社会经济问题。 这些社会和环境格局中，没有一种是和这个世界正如前面提到的，绿色革命对许多发展中国 的持续发展相得益彰的。鉴于以往的发展战略造家避免出现大范围的饥荒起了生死枚关的作 成了对社会和环境的压力，提高全世界人类福利用。为了使这些机会能够得到利用，就需要 的目标必须遵循一种“能做得更好”的发展过有能使技术创新得到激励、使创新成果得到 程，即为消除贫困而走的增镼道路应该把对社会推广、使任何有害的后果得以避免或缓解的 42003年世界发展牛找告 制度。引；.1 眺收入增镼。计划在未来50年中全球收入每年全球人口正在趋于稳定 增镼3%，这意味着全球GDP将增加4倍。竿二翌竺赞～~~~―一一一 ~F、“‘一’一‘~/’一目一一“一～一’切“&&&”叼人口（百万） 如果对改革消费和生产模式漠不关心，则日12- 益提高的收入增镼就会佼环境和社会结构趋中间偏上 、紧张。然而，这种未来的经济增长也将要11一二华粼卞卿’ 求对由人创造的新的资本进行大量投资，以＿一 扩大生产能力、更换业已老化的现有生产设10一尸严一 备。要凭借合适的投资标准来使这些投资（在z厂尸 这些投资中有许多具有很长的寿命）更符合环 境和社会要求，将需要走很长一段路程才能厂／ 6一丫 佼发展变得更加持久，这是一个不应失之交一尸一 叮的机会。4一 人＿;_：洁瘫井至均叭今。： 当今天的工业国在过去也处于发展中国家阶1950 1970 2000 2030 2050 段时，他们的人口密度和人口增长速度比今天的年 琳限击自食而I己J斤方围．u,j山Il’二品次循‘匕正石．1品注：中间偏上和中间偏下的差别以联合国对中间偏上和中间 偏下悄况的设想为依据，按世界银行的总认得出的比例。 压力也少。他们那时的年龄分布结构也吏为均次，．、，、。，二、；二． 比／J匕义。｝匕IlJ刀尸明目J十附刀“}J二p’曰巴又／，刊资料来源：世界银行估计数． 衡，赡养鞠低，这佼舰们附会撇逐绳一 应了不断变化的人口要求。麟更多的非农业就业机会，它要求儿童接受更 在20世纪下半叶的绝大部分时间内，各工多的教育。 业国家的人口作为粤体来说是相当稳定的。因‘大范围地推广现代的节育技术，使计划生育 此，这一时期世界人口的增镼主要是由发展中各变得更加容易。 国人口的增镼促成的。由这种人口增长所造成的 紧张和人口外流，并不像原先意料的那样发生在在预期的人口增长中，有85%(30亿）将在 总体层面上（例如大规模的饥荒和食品匾乏），而下一个50年内出生（图1.1）。但是结构转型的速 是以不知不觉的方式表现在人口与贫困和资源之度以及形成的人口规模和结构，各地区（图1.2) 间许多细小的相互作用上。2，其结果只有从贫瘩的和各国将各不相同。如果生育率的下降不像目前 土地、工资水准低和失业率镼期居高不下等造成设想的那样迅速，那么人口总敏将会更大，这将给 的巨大压力上才能感觉到。自然资源和社会结构带来更多的压力。如果生育 目前已非常清楚，全球人口结构的转型正在率能很快下降，则许多国家就可以比预想的更早 发生中，即佼它尚未完成。这是一个重大的历史一步去解决另一个问题―人口老龄化。人口老 机会。本世纪末世界人口有望趋于稳定，保持在龄化会造成严重的后果，对农村人口尤其如此， 90亿到100亿之间，比上个世纪60年代和70年因为对他们来说正规的社会保障网不是还没有建 代预测的要少20％到30％。促成这一下降的因立起来，就是尚未得到很好的发展。例如，中国一 素很多：对夫妇只生一个孩子的政策―该政策急剧地而 且也成功地把总人口降了下来―到2030年可能 糩妇女接受了更多的教育并参加了工作以及家有多达1/3的人口年龄超过65岁。26 庭规模更小。日益增加的HIV/AIDS、虐疾和结核病发病 成就与挑战5 图宜止为事实。最后，当这些劳动者年老之后，赡养率 某些地区的增镼会快一些，其他地区则保持稳定将再次提高，机会之窗就开始关闭，这将是东亚 一林欧很似现瞧景（参阅图1.3）。 人口佰万）有些地区，尤其是东亚，将从劳动者赡养率 3－一东亚和太平洋地试的下降上得到巨大好处。’了为培养有技能的健康 立惠篮、‘匕：的劳动力进行投资，再加上制订能使这些劳动力 一淤嘉份烹’叭比一一〕得到有效利用的政策和制度，有助于产生强劲的 酬淤l只卜巡票华．L::/／一／/～经济增长。保持经济开放和对具有高增长潜力的 ,&/／才部门进行投资，乃是取得成功的两大关键。由于 //／大部分发展中地区相对低的赡养率将持续数十 ／幼尹＿一，年，目前进行小心谨慎的准备能有助于他们利用 一一洲训／／一f绝大部分的机会。 斌若一‘一一＿,_－一一迄今为止，过于快速增长的人口使一些政府 户一＿二多减‘二二一～一～竺竺续在财政上无力提供足够的就业岗位，扩大基础设 里二二二二红一－一一施和公共服务，以便使之与人们的需要保持同 于步。目前由于全球人口逐步趋于稳定，这一任务 1960 1970 2000 2030 2050将变得较为容易。这些政府无论在城市或农村都 年已经可以不再把精力放在从数量上满足人们对服 资料来源：WDI数据库和SIMA…＿_＿、二＿、、＿＿…＿_ 二鉴延二涵滋益益益云益石涵白圈务的需要，而放在提高这些服务的质量上。这 样，由于失业和公共服务质量不高而造成的许多 率，对许多国家的人日增镼过程具有一定影响。社会压力和挫折就可以得到缓解和平息、。 例如，当前对撒哈拉以南非洲所作的估计和计划人口增长率的下降将减轻自然资源受到的压 指出，艾滋病这一瘟疫将愈来愈多地佼劳动适龄力，可是这将被人均消费量的增加抵销掉。后面 人口大批死亡。这样高的死亡率对经济将形成特这一趋势使在生产和消费上采用能保证使自然资 别严重的冲击，因为无论公方还是私方都已经对源得到持久利用的技术和增长道路成为必要。要 这一年龄段的成员进行了大量的投资。这些成员从人口稳定所提供的机会中得到好处，至关重要 中有生产能力的生命的死亡，将佼劳动力出现巨的是要提前发现问题并找准发展战略，以便在冲 大的无法预料的簺口。疟疾佼成年人大量得病，而突和资源退化尚未进一步出现之前顺利渡过这个 不是死亡，但是这会佼劳动生产率蒙受严重损失。转型阶段（未来的20年到50年）。 这些疾病发病率的变化对这些非洲国家的卫生保 健开支将产生极大的影响。城币一人J。17纵会 随着生育率的下降，人口的年龄结构正在发由于各国正在从贫困走向富裕，生产率的增 生变化，这将在镼达数十年中为发展中国家开启长将不再严重依赖农业并把它作为就业和收入的 机会之窗―他们可以利用这个窗口来赶上并提首要源泉，而是转向非农业活动，这将使土地不 高所有人的福利。图1.3表明，相对于儿童（巧再受到过度利用。一般来说，与此同时出现的是 岁以下）和老年人（65岁以上）的比例来说，劳动人口从农村大批涌入城市。相对封闭的、排外的 适龄人口比例的提高，可以佼社会在修建学校和和建立在习俗基础上的农村社会，向相对开放 老年人医疗开支上减少支出，把储蓄投资于经济的、豁达的和以创新为导向的城市社会的转变， 增镼。但是这种利益只有当劳动适龄人口得到有确确实实构成了以往150年中最重要的社会经济 效的利用并有机会扩大他们的资产基础时才能成和文化的变化。28 62003年世界发展报告 蒙愁又 赡养率在下降―仅一段时间而已 赡养率＊ 一洪一肠留麟瑟绿一一象磊鑫盆一益羔一樱一 100_ 90_ 80／从＼·。一啄霖叫 70一＼·／/‘尸·一一… 60一汉义＼～·／/＿二／一巨二逃兰兰1 50一～熟策二少才 40门．11!1 1 1 11 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 年 赡养率＊ 10于 ：幼入、、厂 {)～、一一三卜共二衬～ 4叶｛1 1 1 1 1 .1 1 960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 年 。劝养率是指非劳动年龄的人口（巧岁以下和64岁以上）和劳动适龄人口（巧到64岁）之比。 资‘·来兀：世界银行（20019）。 农村社区尤其是交通不便地区的社区，镼期和与各市场中心的距离对发展机会、对当地资源 以来已经适应了它们所处的环境，正在发展成生的压力具有更加休戚与共的意义。 气勃勃的、自给自足的社会。由于风险能就地得城镇密度的日益加大以及城市之间和城乡之 到消化，这些社区在继续不断地学习和适应着环间联系的加强，扩大了市场集散地的面积，提高 境。可是，对当地生态系统的依赖佼它们扼受风了经济活动的效益。如果管理得当，这种变化将 险和进行创新的能力受到限制。由于农村地区被能产生新的行业，并提供更多的生产岗位。城镇 纳人了幼阔的市场并加强了它们同城市地区的联作为农村腹地的市场中心，启动了为非农行业建 系，这种自治的发展道路发生了变化，佼贸易籑立规模经济的过程。城市社会还能使更多的人和 成就与挑战7 行业分担风险。知识会因为各种人之间面对面接泉的农业。现代的城市社会一般来说人口密度较 触机会的增加而流动得更快。由于需要容纳各种高，它们都依赖能从相邻产业上获得利益，并且 不同的观点和面对迅速变化的挑战，创新和寻找不需占用大量土地的经营活动，诸如制造业和服 新的技术用途就会受到激励。因此，大城市就成务业。这些经营活动和土地利用方式产生了类型 为新价值观的孵化器，同时也扼受风险并进行创不同的社会变化和环境问题。 新。绝大多数的生态系统也是从空间意义上来界 创造力、知识流动、经济规模的扩大以及集定的。许多植物和动物是当地独有的，它们逐渐 散地面积的增加，是实现专业化和生产率增镼的适应了当地环境的变化。地方性的问题和压力出 重心。不仅对商品生产是这样，对提供服务也是现得最早，无论这是以当地种群的灭亡、一大批 如此。一个村社或一条街道就能办得起一所小学植物和动物的消失等形式出现也好，或是以土 或一个基层诊所，而当地的教员或医生就能成为地、空气和水受到污染的形式发生也罢。这些变 一名多面手。但是要提供更高级的、更完善的和化（它们是地方发展压力造成的结果）一直要到它 更多样化的教育和保健医疗，就需要有更专门的们积重难返时才会表现为全国或全球性的问题， 技能。由于维持这种专门的技能需要支出固定的不过它们还是对当前发展格局所造成的问题的后 费用，必须加大它的覆盖范围（一个城镇或一个果发出了早期警告。 城区）。由于城市和城镇中人口密度大、交通费许多贯彻执行规章和法律的机构（这些机构 用低以及通信费用低，就有可能进行这种更为专有立法部门、章程法规和政府部门），它们的管 业化的运作。在进一步取消享受专业化服务的特辖范围也是从空间意义上界定的。屡见不鲜的 权之后，此种服务的覆盖范围就会扩大。所以，是，这些机构空间上的管辖范围与经济活动产生 从乡村到城镇，从城市到大都会的过渡，符合更的社会和环境问题的空间性并不相称，这就是这 大的、人口密度更高的大都市的各种功能的要些问题久久不能解决的原因。 求。如果投资气候由于制订了更好的规章制度、由于我们对人、对他们居住的地方以及对他 提供了更好的架构和更好的有形基础设施而得到们如何相互影响、如何与自然打交道等问题感到 了改善，那么更高的人口密度和更多的联系所蕴兴趣，考察一下人们现在所处的场所以及他们将 含的潜在利益就会更容易地得到实现。刺激并吸来可能生存的地方就非常重要。全世界的人口在 引投资，特别是为日益增多的城市人口提供绝大过去50年内增加了35亿以上，而且这些新增的 多数工作岗位的中小企业吸收投资，是安籮预期人口有85％是在发展中国家和经济转轨国家（参 增镼的城市人口，并保证他们有能力支付所需的见公路交通图的图1）。居住在发展中国家贫瘩的 城市服务和休闲费用的关键。农村地区的人数翻了一番。与高收入国家这类人 数的下降形成了鲜明的反差。人口超过1000万 人＿一｛_{＿、几．：、阵劣叼转变的城市的数量在发展中国家从0发展到巧个， 经济学家们和工程师们都把焦点放在与经济而在高收入国家只从1个发展到4个。 增镼和技术创新同时发生的部门变化上。虽然把在下一个30年到50年中，世界人口中新增 焦点放在GDP和各种产业的兴起和老化上是可以的20亿到30亿人几乎全部（97%）在发展中国家 理解的，但是这并不十分有助于理解这些变化对和经济转轨国家，而且确确实实都在城市。城市 社会和自然发生的冲击。最根本的社会和经济转人口的增长来自自然增长、由农村进入城市的移 变―从传统的农村转变为现代的城市―是从民以及人口密度大的农村地区并入城市郊区。发 空间上表现出来的。除了中国和印度这两个人口展中国家超大型城市的数量可能增加到54个， 最稠密的国家外，其他国家农村社会的人口密度而高收入国家则稳定在5个。还不清楚的是位于 都较低，它们都高度依赖作为就业和生产首要源贫瘩地区的人口是否会继续增加，除非迁移机会 82003年世界发展报告 发生了变化，否则大概也会这样。将有多达20关系，乃是因为各地的生态系统各有特点，件如 亿的人居住在两个在管理上差别显著的地区：贫医治地方病的费用。’“地理位置之所以还有关 痔的农村地区和超大城市。29应付这些人的需要系，是因为存在着以与中央枢纽和市场的连接和 将是一大挑战，因为工业国对于可以用来适应这距离为表现形式的几何作用；这里运输费用比通 些人需要的经验尚不丰富。信费用更重要。”确实，当用空间这块放大镜来 下面列出的是20到50年中将要面对的具有观察问题时，偏僻地区农村的贫困与脆弱的生态 地方性和全球性意义的若干关键问题：系统之间的牢固联系就变得更加一目了然了。 基于这个原因，本报告是按空间区域组织 麟农村人口、特别是那些生活在贫膺地区、商的，因为各空间区域具有各自的特征，并要求用 业活动频繁地区以及农业战线上的人口，是相应的不同方法来看待它们的发展。 否有能力克服贫困、改善他们的生计并适应贫痔的土地。估计大约有13亿人居住在贫 新的机会，其中包括城镇和城市中的机会？痔的土地上，他们拥有的资产很少，只能帮助他 癸发展中世界迅速成镼的城市是否能发挥它们们自己摆脱赤贫的处境，但是这些资产很少得到 作为增镼和社会现代化的高效能火车头的潜地方或国家制度输送的养分。人们拥有的土地受 力，抑或将陷人贫困、污染、交通拥挤和犯到许多的钳制，使之在沙化、风蚀、水患和滑坡 籪的泥潭？等面前脆弱得不堪一击。他们拥有人力资本，但 豁可再生的资源、尤其是森林、土地、水、多受到传统习俗的压制，流动性差，缺少喉舌，而 样性的生物和渔业是否会消耗殆尽，抑或是且得不到服务。妇女的状况更是这样，她们因此 作为不加限定的持续佼用的生计和福利源泉是境况最差的一个群体。处于贫痔土地上的大部 来加以管理？分穷人，他们所面对的环境与50到100年前位 纂社会是否能拿出它们在增镼和迁移格局的转于欧洲农村边缘的相应穷人面对的大相径庭。今 变中曾经有过的那种横扫一切的劲头，焕发天，国际性的移民受到高度的限制，因此从农村 出足够的创造力、复苏能力和高瞻远瞩的能移居到城市对他们就十分重要，但是在城市里尤 力，它们是否有能力促进更为公平的发展并其是在经济增长较低的国家的城市里，非熟练工 应付未曾预料到的打击？人可以挣到能养家糊口的工资的工作岗位非常有 蘸穷国J乙否能加快它们的增镼，而不产生佼社限。因此，又如前面提到的，居住在贫痔土地上 会和环境趋于不稳定的压力？本世纪中叶140的人不但没有急剧减少，相反在过去50年中据 万亿粎元的世界GDP的远景造成的环境和社估计翻了一番，尽管有一些人迁出了农村。 会压力将是否比今日小得多的全球经济造成具有商品作物生产潜力的农村地区。不断增 的压力更小？镼的城市人口的吃饭问题，要求对人与自然，尤 其是对人与土地和水之间的相互关系进行更好的 这是一些既因难又重要的问题，本报告对此管理（农业是粗放经营，抑或集约经营）。农村家 不能作出确切的回答。然而，它明确了一种方法庭无论是否拥有土地和水资源，而教育对他们当 和过程，这就是在寻找答案时应该进行更多的对前的生计以及对他们今后移居城市的能力都极为 话，并发挥创造性。重要。佼大家都能更公平地得到这些资产，对确 社会、经济和自然之间的相互作用在不同的定社会制度的质量来说也具有决定性的意义。要 空间内各不相同，尽管各地的问题是相互联系佼农村能够成功地向城市过渡，就要铲除那些农 的。农业生产率的提高有助于对城市的食品供村居民的贫困，就要对迁往城市的人进行更好的 应。城市中的创新和生产率的提高有助于提高农培养。还要对保存下来的自然生态系统和住地做 村地区的生产率和生活质量。地理位籮之所以有好保护工作，因为它们在维持生命生存系统和生 成就与挑战9 物多样性方面起着主要的作用。后面的这些要求经济方面都处于更为有利的地位，而受益者则超 是强化业已成为商品粮和畜牧业供应地区的农业出国家下一级地区的范围。创立稳固的投资氛 生产的一大理由。这些地区的集约化不仅可以把围，其中包括健全的宏观经济基础、良好的治理 对生物多样性和边簘农业地区的压力减少到最低结构以及基本的基础设施，要求有一个基本上包 限度，而且还可以增加城市的食品供应并佼城乡括全国规模的框架。废除反常的补贴，节俭地利 之间的联系更加充满活力。这些农村地区人口密用森林和渔场，在江河流域内控制水和空气污染 度的提高，还会对医疗保健和教育投资的成本效以及约束气体排放等都是全国性的大挑战。管理 益比得到改善，增加非农业就业机会，并帮助农外国援助以及防止国内冲突是国家关注的其他一 民接受风险和进行创新。些关键问题，因为这会决定是否能实现可持续发 城市地区。发展中世界的城市面临着非常艰展。 巨的任务，因为增镼速度预计会很快，因为绝大在全球层面上。许多经济、环境和社会 部分的城市居民要有工作、要有住房并要得到服进程―知识、冲突、疾病、污染、移民以及金 务。城市周围的聚居地、集镇、城市和大城市的融等都超出了国家的界限。这些进程中有少数进 特点―密度更高、聚居地规模大、社会多样性程产生的问题纯粹是全球性的：同温层臭氧层厚 更幼―佼创造生产性的就业机会变得更方便、度的变薄就是一个例子。但是大多数的全球性问 佼提供的服务更有效、佼获得新思想和学习变得题和机会在地方这一层面上也能体验到。使当地 更容易。可是，在封闭的居住区内居住许多人也空气遭到污染的汽车还能产生温室气体；湿地的 会潜在地产生很多社会问题―犯籪和社会骚消失会破坏当地的水资源，同时还会损害具有全 乱、环境污染，从而危及健康和安全，对于居住球意义的生物多样性；一地产生的新想法能使其 在没有卫生设备和下水道的街区内的人和居住在他地方（不管是近是远）的人受益。这些问题中许 潜伏着传染病的区域内的人来说尤其危险。城市多问题公共货物的性质和对付负面的外在性的必 物质资本存量由于寿命镼而有可能被禁锢在某种要性，要求进行跨越国界的协调。全球性问题所 发展路径内，从而佼改革代价变得高昂。如果管形成的与众不同的挑战，是在没有全球性权力机 理得当，城市地区就能成为未来增镼的火车头。构的情况下来平衡利益并加以解决的。 如果不这样做，则城市地区的环境和社会问题将 会成堆并难以收拾。注｝奋「：一＿―隽了长认二 对贫膺的土地、农村商业区和城市布局等问 题及其解决方案进行论述非常重要，因为许多公在进行地方、国家和全球问题的论述之前， 共货物和外在性从性质上讲是地方性的，原则上本报告提出了一个框架，藉以表明社会和环境结 讲也应该在地方的层面上控制它们的行为。鉴于果或是直接，或是通过它们对增长的作用这两条 地方行为可能形成的框架和从属的原则，我们不途径来对人类福利产生影响。如果对社会和环境 得不从更高的层面上，即国家和全球的层面上来问题长期不闻不问，经济增长就会受到影响。这 论述具有幼泛影响的公共货物和外在性。就是为什么要改善今天生活在贫困中的那些人的 在国家层面上。能从政治、法律和市场范围生活质量，改善在今后50年内世界人口中还将 对许多行业进行协调的往往是国家。许多外在性新增加的20到30亿人的生活质量，就必需走一 超出了地方社区和城市的范围，这种外在性的影条把对社会和环境的关心更直截了当地结合在一 响甚至会溢出地区的界限。国家往往处于能使各起的道路原因。 种利益取得平衡的层面上，无论是直接加以平与持续性有关的一些问题已经迫在眉捷，它 衡，或者为各地方之间的谈判提供方便。国家这们要求立即采取行动：在那些人口迫使土地高度 一级的活动家在组织公共货物的供应和利用规模沙化、森林和水的存量接近枯竭的地方，那里的 102003年世界发展报告 生态系统就是一个例子。在这种情况下，生产率甚至在市场而要解决的问题（诸如交通与通信等） 已经下降，改正或簓解这种状况的机会甚至可能较为复杂的地方也莫不如此。然而，悬而未决的 已经丧失；必需摈弃现行的做法，必需外迁人大问题（其中包括减贫、砍伐森林、生物多样性 口。这些问题中有一些问题的迫切性被忽略了，和全球气温变暖）按标准的市场解决方法一般是 这是因为受到最大伤害的那些人从地理上讲远离驾驭不了的，虽然市场可以帮助解决这些问题中 权力中心，或者是因为人们听不到他们的呼声，的次要问题。 或者是二者兼而有之。困难是，环境和社会资产苦于投资不足而又 有些问题要求立即采取行动，因为以较低的使用过头，因为它们具有公共货物的特性： 代价扭转对环境损害的良好前景，即采取措施制 止空气和水污染的良好前景尚未消失。即佼在受．有时，人们对导致使用过头和供应不足这种 影响的人遭受到的某些损害（如由于呼吸了充满行动的后果麻木不仁。麻木不仁可部分归咎 悬浮颗粒的空气而对呼吸系统造成的损害）可能于对知识和理解力的投资不足―这本身就 无法彻底挽回时采取行动也还不迟。但是，在获是一种公共物品。32 悉人们健康受到影响之后，必斋从道义上高度重圈在其他情况下，没有一种机制为个人与个 视起来，立即采取行动保护这些受害人免遭进一人、社区与社区或者国家与国家之间的合作 步伤害，尽可能佼他们得到补偼并防止其他人不提供方便，甚至在有关人士也清楚合作（尤其 再成为牺牲品。是镼期合作）的收益要比单方面行动（尤其是 其他类型的问题要在更镼的时间内才会暴露短期行动）的收益高得多时，也是如此。 出来。这些问题可能尚不十分迫切，但是发起一珑在还有一些情况下，为更大的社会利益而采 场改革加以解决是不会错的。对于这些问题，在取的行动未能实现其效益，这是因为要纠正 它们的代价还不太高时，提前遼开并防止形成恶溢出效应会产生分配方面的问题，会遭到潜 性危机就十分必要。生物多样性的消失和气候的在的既得利益者对改革的抵制。 变化就属于这一类：人们已经不得不去适应过去必有时供应不足是对增长与对外在性纠偏的代 和现在的行为造成的后果，但是仍然还存在着缓价二者权衡的一种反应。这种权衡可能是由 解的余地，不过这并不是自我解嘲。同样，需要于以往某种预见的失败而被逼人死角的一种 为低收人人粤迁人安全地区提供方便，把较镼的不幸结果。或者是对合法利益的平衡和对非 道路用地和空间拨出来留给为公众创造舒适环境市场利益与对风险削减的价值评估之间实在 之用。通过这些举措提前为城市增镼做好准备，难以作出抉择，当受益者涉及当前和未来几 这要求现在就行动起来，以防止代价增加，避免代人时尤其会这样。 后悔。 现在已一清二楚的是，可持续发展的几乎所环境和社会压力反映出制度在管理和提供公 有这些挑战都要求在近期启动这些行动，无论是共货物、纠正溢出效应以及评价各种不同利益方 为了应付眼前的危机（诸如贫民窟中不卫生的生面的失败。因为溢出效应的空间范围因问题的不 活条件对儿滋形成的危险），或是为了堵住危机同而异，在从地方到国家到全球各个层面上都需 大潮的出现，因为安排妥当的行动从近期来看能要有合适的制度。要达到社会可以接受的结果， 制止代价的上升，而从镼远来说则能防止人类发就需要制度能够分清谁该承担对社会和环境麻木 展的中断。不仁的责任，而谁该得到实惠以及谁又能在社会 回顾以往在解决发展间题上的成功与失败，范围内平衡这些形形色色的利益。这样来观察问 有一点很清楚，凡市场运作好的地方（例如把食题有助于理解为何技术上健全的政策建议（例如 品提供给真正而要的人），取得的成功就更大，“取消不正当的激励办法”或者“对损害环境的 成就与挑战n 行为强制收费”）如此难以被采纳。之间耽搁的时间太长。我们需要看到人们在这条 本报告的着重点不是要鉴别出一套具体的政道路上继续往前走下去。为什么？因为能为经济 策或是有利的结果，而是找出可以用来筛选此类增长、甚至为全球化提供方便并能对之进行管理 政策和结果的程序。从稳健的过程中形成的结果的机构制度目前还不充分，而事实上这种机构制 会更加茁壮。在许多情况下（而且这种情况愈来度正在出现，它们比能避免或者对付经济改革所 愈多），机构制度的反应太慢、太苍白无力―造成的有害的环境和社会后果的辅助性机构制度 或者无力去采取行动。在今天的世界上，在一个发展得更快。 问题的出现与能对付这个问题的机构制度的出现 砚目瓜蕊压国蕊系益口国画幽口赫口 第2章 幼泞犷扩下月露．扛：、、浮飞扩‘愁傀、、诊飞 场育”I州于「f擎糠了万，资一歌V尹｝一 涅通‘鱼少偏声影～获心，产喻，~ :’产、之少舜．卜：今烈才人 川诊岁一乳了刘堪．；一犷 我们怎样对待森林，恰如我们怎样对待自己来，以保持这一重要的自然过程，或者是用来发 及他人。展旅游业。要想在可持续的基础上增加人类的财 富，需要社会对各类资产加以统一管理。不同的资 ―圣雄甘地产具有不同的特征，这些特征限制了它们在生产 及人类财富中彼此替代的程度。 ―犷持续发展是指人类财富随着时间的推移本章所讨论的是在全局意义上应该关注的问 【叠团不断得到增加。关于粎好生活的组成要题，这些问题在平衡短期、中期经济增长目标、 嘴素是一个非常主观的话题，而对于幸福关注环境及社会基础时应当予以考虑―应当认 的不同内涵的相对重要性，也因个人、社会及各识到，从较长的时间来看，长此以往地忽视环境 代人而各异’。但在有些要素上，大多数人可能与社会资产将会损害经济增长的可持续性。更为 会持相同的看法。有能力、有机会去设计自己的具体地讲，本章将讨论以下问题： 生活―追求更好的健康状况、教育程度及物质 享受―显然就是其中一个要素。具有自我价值一可持续发展的含义是什么？如何能够衡量该 感是另外一个要素，这会因家庭与社会关系、融方面所取得的进展？尽管从总量水平上讲调 入及参与社会而得到提升。其他要素包括：能够整后的净储蓄可能是一个有用的主要指标，但 享受到生存的安全感及基本的公民权利及政治权当指标能够分解，能够用来剖析并最终解决具 利；能够享受自然环境所带来的粎好感受―呼体问题时，它们将最为有用。 吸新鲜的空气，饮用清洁的水，生活在鸟语花香眺为什么需要对更广泛意义上的资产加以管 的环境中，不会无可挽回地损害自然过程，佼之理？在创造、维持与恢复不同资产这个问题 能够继续生产、再现自然的粎丽特征。的确，据上，哪些选择能够做出而且必须做出，并以 人们的自我评价，有关生活的幸福与满意度与这此作为实现可持续性战略所应具有的长期、 些要素紧密相关2。动态观点的组成部分？尽管不同种类的资产 一个社会所具有的、能够在镼时期内增加人在一定程度上是可以互补及彼此替代的，但 类财富的能力取决于个人、企业、社区及政府在它们需要妥善地加以管理，这是因为一旦一 以下问题上所作出的选择，即如何佼用及转化他种资产的数量或者水平跌到临界点之下，人 们所拥有资产。他们可能会砍伐森林，用于建设类很难在不损害其他资产的产出能力或者整 水坝及其他物质基础设施，或者是为商品性农业体产出水平的情况下找到什么替代品。 或城市开发让路。他们也可能会清除红树林，建‘与发达国家所遵循的有所不同的发展道路是 立虾养殖场。或者他们把森林及红树林保护起什么？什么样的替代关系及优先目标具有存 13 142003年世界发展报告 在的合理性？在什么时候？通过利用技术创上的责任，以确保后代人至少能够享受与当代人 新所带来的优势，通过借鉴其他国家在过去同等好的生活质量（P ezzey 1989）。 所犯的错误，各国在当今可以选择一个不同最近的定义更加明确地把重点放在了可持续 的方式来管理自己的资产组合，以确保走上性的三根支柱上：经济、环境及社会。它们突出 能够在镼期内实现更加可以持续的发展道强调了不仅需要关注环境方面（进而关注环境与 路。经济问题），而且需要关注可持续性的社会方面 靴如何能够解决几乎是普遍存在的过度佼用环的问题。关于社会可持续性的思想尚未发展到其 境及社会资产或者是余地留有不足的问题？他两根支柱的思想水平。随着时间的推移，社会 在存在溢出效应（外在性）的地方，协调问的确会发生演变，而且将继续发生演变。但看来 题需要妥善地加以解决，以此来纠正市场及已很清楚的事实是：严重的社会不和谐―在极 其政策的失效。这可以通过运用众多机制来端的情况下是社会冲突―将可能导致对所有资 加以解决，如命令与控制性监管措施、限制产的积累与保护陷于停滞，进而损害代际财富。 市场力量、改进支持性机构的功能等。关于考察可持续性及代际财富问题的一个简 明的方法，是要确保消费流不应随着时间的推移 甄汤注―一个不断乓二份岌而下降。但为了达到这个目的，霜要什么条件？ 学术文献显示，一个国家维持消费流（及其效 ｝「抓峪，炸训一涛共准‘用）的能力取决于它的资产或财富存址的变化。 在技术、偏好结构及已知资源基础给定的情代际财富只有在以下情况下才会上升，即财富（以 况下，利用率会有一个限度，超过此限度将难以影子价格来衡量，不包括资本利得）随着时间的推 持续。极其重要的是要提请决策者注意到这些不移而增加―也就是说，只有当一国调整后的净 可持续的比率，并且改变行动方向以便能够达到储蓄量为正值的时候，代际财富才会增加’“。（见 可持续的水平。在通常情况下，这需要对偏好的“可持续性的衡量”一节）。 格局、技术的资源密集程度、不同决策的相应时 间要求予以调整。由于在一个时间段里所有这些［、一户一卜 都不是一成不变的或者是稳定的，所以难以从广构成资产基础的要素重要吗？原则上讲，这 义上对可持续性下一个定义。尽管如此，人们仍取决于各类资产间可替代性有多大（见“各类资 然做出了很多努力。最为常用的一个定义是世界产的重要性”一节）。环境经济学文献（Pearce 环境与发展委员会给出的（布伦特兰委员会，及其他作者，1989）对以下两类观点进行了划 1987)，即它是一个“在满足当代人需求的同分，一类认为资产对增长的约束力不强，被称作 时，不会削弱后代人满足他们需求的能力的进“弱可持续性”（假设资产是完全可以相互替代 程”。的），另一类认为资产对增长约束力很强，被称 尽管布伦特兰的定义强调了在当代人与后代作“强可持续性”（假设资产不能完全相互替 人的利益之间达致平衡的必要性，但它并没有界代，这是因为有些自然资产―或者更确切地说 定需求的概念及其含义。例如，按照布伦特兰的这些资产所发挥的某些功能，例如全球生物支持 定义，留给后人的财富（效用）不应该低于一个作用―是不可能被其他资产所替代的）。对增 起码的最低水平吗？它是否意味着每代人都应该长形成限制之类的观点关注于强可持续性，而赞 享受固定水平的财富？换言之，是否意味着用于成无限增长的观点则关注于弱可持续性。迄今为 未来每代人的财富都不应该下降？近来（关于可止，前一类观点并不是十分令人信服的，其原因 持续发展）有不少定义，其中的大多数均维持了在于：用于小规模生产的大多数投入品等资产具 代际公平的核心伦理观念，强调当代人具有道义有很高的可替代性。但是，现在人们越来越认同 管理更幼泛意义上的资产组合巧 专栏二蔓资产的组合可能随着时间的推移而有所变化，因 自然进程尚无法全部复制为人们的偏好及技术会发生变化。鉴于此，可持 一靴概赫身岭随靓间摊移耐进。 生物圈厂号―19引年以Zf乙美无左右成 本、在亚利桑那州奥拉克尔建、。，个玻璃封闭的；、，几；；事 生态系统一试图创造一补完全自我循环的人造系对于可持续性来讲，更为重要的是如何管理 统，以维持8个气殉年的叫汽这个系统没有达到风险，并留有选择的余地。人类行动对于复杂的 目的二＿．、＿＿二＿二＿二、．_.__. 一’以陪如何断此类试科．题上肥洲净生态系统所造成的影响有着极大的不确定胜：有 沦这种试验的思路是：豚厂勺、转的设备供r呻。时候不大的变化会慢慢累积，最后造成整个系统 源之外，布．与外那世界进｛，们一何交换、白生物圈甲的丧失（见专栏2.5）。人们仍然不能确切地知 的人将种植他们断而要。n所有食物，。，巨，这卜系道哪些技术创新能够出现以及在什么时候出现。 统将以对限定数却刚谈气与水进们回收几循环佼用当我们无法预知今天的人类行动会导致多大的成 的方式宋运作，如同他们已地球这个原始占！物圈中本，而且可能造成的损害很大或者是无法挽回，在 生活一样这种情况下，我们需要更加谨慎地行事，以保护环 。。谁露华黔瓜一’一半泰漂，当育又犷湍境及社会资产· 英尺的水平，勉强能够维待气偏在’｝物侧l于户．刘峋 全，，、卜＊二，、。，、、，二。，,,J。l；可于寿雪奥‘｛生玲勺衡皇 需要氧化碳及氧化撇含峨大幅攫！一所’J&’二六‘山’&J卜J~ 有传授花粉的植物濒厂又绝、因此农业‘l产尤侧继 续卜去更糟糕的尾、毅气的卜降旋＿氧化碌｛！许多重要的事情是无法衡量的，但总体而 升，愈味蓄牛物圈系统无殊复制碳泥研―这是寸言，人们对自己能够衡量的东西会倍加珍惜。我 命循环中最为重要的瞻环们面临的最大挑战中的一个，是如何对我们所有 的资产以及我们走向可持续发展所取得的进展予 二竺狱蕊黑．～一一＿以衡量。自布伦特兰委员会以来，人‘门在制定一 套衡量可持续性的指标方面做了很多努力，但在 以下一点，即无论是国内还是全球，不同的规模这一方面所取得的大部分进展都是在经济与环境 存在着不同的临界点。技术可望继续提高资产之领域（专栏2.2）。社会指数如透明度、信任与 间在一个时间里的潜在可替代性，但对于许多重冲突等仍然处于初级制定阶段。社会指标欠完善 要的环境性服务―尤其是全球生物支持系统这个事实反映了人们在社会可持续性这一概念上 ―现在我们还不知道有什么替代品，潜在的技正在进行的持久争论：它的含义是什么？应该衡 术解决方案也不能认为是理所当然会出现的（专量什么？ 栏2 .1）。 就各类资产的可替代性的局限性而言，那些九二．片－ 不需加工转换便可消费的资产（例如自然森林景把经济核算与环境核算联系起来的早期努力 观与自然沙漠景观）的局限性，要大于用同样材集中在对“绿色GDP&，的衡量上。触发这一行动 料所制作的产品（例如木窗杼或者窗玻璃）。为的动力来自人们对国内生产总值（GDP）传统衡 确保后代人所享受的财富不至于下降，需要为将量方式的真正担忧，也就是说，传统方式仅仅提 来而将有些资产维持在一个充足的水平上；当减供了财富变化的部分景像―它主要是（如果不 少与退化意味着无法逆转的损失以及这些资产可是排他性地）反映了在市场上交易的要素〔只需 能对后代人的福社特别重要的时候，尤其应该如少量投入的服务品，如包括主人使用的住房〕。 此做。当然，对人类福利的改善有所支持的各类许多环境性资产―尤其是那些作为减项存在的 162003年世界发展报告 斗祥乙之 对可持续性予以衡量的指标―子集 下面是建环境可持续巨指材自｛采用的一此主要续性指数世界经济论坛汀阶而22个有利f汗吸 方法：可持续发展的主要要素的汇总指伪、 黯扩展的国民账户，权重不等的指数＊ 环晚与经济维户之绿色账户系统联合同环境环瑰压力指数。荷兰欧盟组反映纸；、i了下七或者温 核算框架。室气体的排放等具体环卿生）J［飞犷；·介栋劝 经调整的储蓄净额世界银行，财富总额的变各国的财富Pre、ott一Allen一组用来反映构成人 化，把资源枯竭与环境损害考虑进来类财富及生态系统财富的要素的指标，林把自们汇 真实进步指标、重新界定所取得的进展以及可持集在起，以构建可持续，冷的标尺 续的经济福利指数英国及其他泪家调整后的瑙生态效益 GDP数字，反映了环境与社会要素的福利损失资源流、世界资源研究所用J’支撑经济进程的岔 生物物理学账户物质流 生态足迹，重新界定所取得的进展世界野生生物保豁指标集 护基金及其他组织．对月产食物及纤维所必需的生产联合国IJ持续发展委员会及许多洲家 性土地及海域，以及对国之内及国家之间不同生活＊权重相同‘、：数是指那些各要水所。，，权重相、洲各数井被 方式以更新方式所消费的能源进行衡徽、加总；而权卜f琳l同的指数八。狡此要累所’i尸而大！其 权重相同的指数＊他要素 生存地球指数世界野生生物保护雀金。对在森林、 淡水及海洋环吃「动物种粤数哪的评估，环境可持资料来：本报扮作者」 资产，如污染与废弃物，以及那些对生命起到支持 作用的资产―并不在市场上交易，因此被排除九‘ 在外。在人们最近做出的把经济问题与环境问题联 这些早期环境核算的努力是在试图对国民账系起来的努力中，焦点在于确定作为衡叭可持续 户进行修改，以便把环境损害、环境服务及自然资性的一个指标的财富（调整后的净储箫）的变化 本存量的变化包括进来。但事实证明这样做是有情况。财富的变化（财富被恰当地界定为一组全 很大问题的，其主要原因是在估值上存在困难，有面、完整的资产）是一个衡量未来福利前景的不 些概念间题也有不少麻烦。例如，用于环境保护上错的指标，因为它展示了一个国家把消费流维持 的支出应该作为中间消费品处理还是作为最终消在一定水平上的能力―这正是与可持续发展直 费品处理？接相关的问题―而不像GDP或者绿色GDP那 最近所做的努力试图建立“卫星账户”，即样仅仅是衡世一个特定时间的消费流。原则上 试图把环境数据库与（未经修改的）国民账户信讲，只有财富（以影子价格来衡址，不包括资本 息链接起来。原则上讲，环境成本与收益、自然利得）随着时间的推移而不断增长时（也就是 资源资产以及环境保护被列示在流量账户与资产说，只有在调整后的净储蓄为正的时候），代际 负债表上。但从实务上讲，鉴于估值的困难，通财富才能够增加。 常更注重佼用来自环境账户的有关实物数量的信按照理想的模式，衡量调整后的净储蓄需要 息。这种方法的簺点是以不同的计量单位对不同考虑人力资本、自然资产、知识与社会资产’。但衡 账户进行比较时存在着困难，不利于对优先事项量本身所存在的困难以及数据的赓乏使得这样做 作出评估和进行利弊权衡。不大可能。目前对净储蓄的估计考虑到了一些环 境存墩的关键要素―能源枯竭、矿藏枯竭、森林 管理更幼泛意义上的资产组合17 初步调整后的储蓄净额（占GDP的百分比）,1999年 按收入与国内储蓄｛固定资本，．。～～、．_&~~1＿森林净存二氧化碳｝{.‘一一，．八调整后的 石层而云一试益～一｝几蕊玉‘能源枯竭矿藏枯竭滋补福‘一石鉴一’}+｝教育支出】二’让弋公美J 地区划分总皿一（消耗t”匕师，绷禅”叭怕绷且枯竭损害）十（私目关叫）一净储蓄 按收入划分 低收人国家20 3 8 3 3 8 0.3 1 5 1.4 29 78 中等收人国家26.1 9.6 4 2 0 3 0.1 1 1 3 5 143 低收人及 中等收人国家25 2 9 4 4 1 0.3 0 4 1 2 3.4 13.3 高收人国家22.7 13 1 0.5 0 0 0 0 0.3 4.8 13.5 按地区划分 东亚及太平洋地区36 1 9 0 1.3 0 2 0.4 1.7 1.7 252 欧洲及中亚地区24 6 9 1 6.0 0 0 0.0 1.7 41 119 拉粎及加勒比地区19 2 10.0 2 8 0.4 0.0 0.4 4.1 96 中东及北非地区24 2 9.3 19．尹0 1 0 0 1.1 47一13 南亚18 3 8.8 1 0 0.2 1 8 1.3 3.1 8.3 撒哈拉以南15 3 9 3 4.2 0.6 1 1 0.9 4.7 30 I1；洲地区 注；调整后的储蓄净额等f国内储蓄净额（根据国内储蓄总额铸固定资本消耗棍之间的差异1｝算），加红教育支出，减‘去能源耗 竭、矿藏枯竭、森林净存散枯竭及极化碳的撇害 a请注意本表出现的能源消耗数字是从GDP的角度列示的。l汀的大致含义是：大约l％的探明郁「；勺年枯竭率 资料来原：世界银幸J了ZOOlh)；有关此表所采用力法的详细介绍，见Hamihon(2000)- 净存量枯竭以及二氧化碳的排放6。它们还包括了的临界点（非衡定的规模收益），那么，仍然需 教育支出―这项指标大致能够代表人力资产的要对净储蓄做出调整―假如测得的净储蓄能够 累积状况―，但迄今它们并没有把（有确切记正确反映可持续性的话。 载的）知识的存量或社会资产包括在内（见表对一个经济而言，调整后的净储蓄是一个有 2.1)7。显而易见，调整后的净储蓄与传统的储用的“核心”指标。与全部的国民账户或者货币 蓄衡量指标相比是一个进步，但仍需继续努力，指标相似，它使用了一个综合性框架，能够把经 佼之进一步精确化。济与环境中彼此不同的要素予以加权、汇总。原 实际上，为解决具体的问题，仍然需要采用则上讲，诸如调整后的净储蓄之类的总量指标是 传统的调整方法。第一，当一个国家的人口在增可以在按地区或者按收人划分的不同国家组别间 镼时，只有在财富的百分比变化（调整后的净储相互比较的。图2.1列示了人均GDP的比较， 蓄占财富总额的比重）超过人口增镼率变化的时从中可以看出有些国家调整后的净储蓄是负值， 候，才能认为这个国家从人均收人的角度走上了说明这些国家处于资本消耗之中。 可持续发展的道路“。假如财富的变化低于人口 增镼率的变化，这个国家则被认为是处于“资本 消耗”之中，或者说，从人均收人的角度看，它正如刚刚提到的，调整后的净储蓄是一个可 的资产处于不断削减状态。这意味着这个国家走能会在总狱层面上很有用途的主要指标。但它与 的是一条不可持续的道路，人均财富最终将出现GDP不同―GDP既受整个经济中价格（如汇率 下降。第二，假如生产过程受制于一些不可逾越与利率等）的影响，也受整个经济中政策的影响 182003年世界发展报告 求信息可靠，并在专家、社团与决策者之间建立 调整后的净储蓄率（按人均GDP水平）,1999年起彼此联系的网络。 调整后的净储蓄占GDP的百分比 5() 4。心尽管在如何界定与衡量可持续性这个问题上 1(）·。“存在着争论，但旨在改善资产管理的行动并不需 2(）、。办沙跳才要等到这场争论有了定论之后再付诸实施。可 下夕、护饥＿f。夕甄一“一“一～切～&,&z~’以’一～&,,,‘曰，、”～口 }(）。、、、’几补呼护邹。、飞。是，清楚地理解哪些资产是重要的以及为什么重 、介“飞二一要又的确是必要的。一个社会满足个人福利“需 &，了－，伪。要”的能力取决于各类资产的数量与质量―还 2(）、·丫取决于社会如何去使用它们。广义上讲，这些资产 、。·。。包括以下内容l0: l（川］()（〕（〕｝()()（〕（)}()().()()() 人均CDP的对数 怕术嫩川料｛：了」＼：、｝}1）人力资产―个人所拥有的先天技能、才 智、胜任能力以及教育与健康的效能。 ―无法就环境状况给出一些与政策相关的指自然资产―包括可再生的以及不可再生的资 数。从政策的角度，这些指数需要加以分解（如产。这些资产能够发挥资源的效用，即作为生产 表2.1所示），并以诸如压力反应指数之类的生的投入品或直接加以使用，如森林、渔业资源、 物物理指标作为补充。后者不仅可以在很大程度矿藏及自然能量（例如气流与水流）。它们还具 上进一步细分，它们还具有其他方面的优势，能够有降解的功能，能够吸纳生产与消费中形成的 被用来查找问题的根源。无法佼用的东西―水、空气与土壤能够吸纳 尽管人们知道有必要把一个能够反映总体水人类活动所造成的污染与废物”。更为基本的 平的指数当作核心指标，但重要的是，只有当指是，自然为所有生物的生存提供无法替代的支 标能够解决具体问题时它们才最为有用。为促进撑，生物的所有福利均有赖于它。迄今为止，即 变革，具体的团体或机构必须收集信息与信号，便出现了种种的技术进步，仍然找不到能够完 用以对具体问题进行诊断，为变革寻求支持，平全替代这种支撑作用的人为的方式（专栏 衡利益，并采取行动’。2.1）。 关于这个进程有一个好例子：Rachel Carson人造资产―人类所生产的物质产品，尤其 写于1962年的题为《寂静的春天》的著作，她是那些能够在生产中加以使用的物质产品， 在书中向公众发出了这样的警告：鸟儿正在消失如机器、设备、建筑物以及物质网络。此 或不再会歌唱。她提出：事先没有哪个政府机构会外，还包括金融资产。 把诸如雌鹰体内的滴滴涕含量以及它们产下的蛋知识资产―即“编集成典的知识”，它们的转移 的松软度当作是一个重要的指标。这部著作把粎容易跨越时间与空间（不像那些“缄默”的知识 囚的鸟类观察家放在了一个新的地位，促佼环境―表现形式为个人的经验以及经过训练学到 保护组织跟踪监测在自然界、工业以及其他任何的技能，因而它们在编集成典之前不容易转 能够对人类健康产生影响的方面的毒素水平。移）。 与政策相关的指标不断在出现，而且不断地社会（或关系）资产―人与人之间的信任’2 得到验证、提炼，从而营造了一个信息可以自由与关系网络’3，加上由此而衍生的相互理解 流动与互动的环境。为遼免出现大的遗憾，要力与共同的价值观―它推动了人群内部及人 管理更幼泛意义上的资产组合19 粤之间的合作’4。 一个社会所拥有的资产是如何提升人类福利的 对人力、物质与金融资产加以管理的重要性 是众所周知的，但它们如何与其他资产交互使用＿福利 则不大清楚。社会与环境资产通过其现实存在方】环境舒适’j! 式直接地提升人类福利（例如，信任他人或者欣匕三止二二｝赢奋了赢赢万｛ 赏自然景观的本能）”。此外，它们还有助于生燮竺竺业生口 产与物质福利，从而间接地提升人类的福利（图／／一一一＼ 2.2）。对于热带森林来讲，它可以提供木料用目然货严火－一’一’一／F公负户 于制做家具和盖房，而立木的环保作用―例如｝直接投人品与人个匕拼里竺竺一口 控制洪涝、抵御风暴等―又能提高作物的产【一土竺兰兰口二严出荟 量。此外，森林具有综合的生态效用，能够为众／尹｝＼、 多物种的生存提供支持―它们反过来又对于为｝建斗物、吧项网｝｝一。。的、、。＊} 人类提供了物质快乐与粎的享受的森林的功能与‘一，一―」｝一智、胜什r歹能力｝ 生存十分重要。／}‘一―下妥一 人造资产～簖集成典的知识一人力资产 “直接”渠道“间接”渠道 资料来源：作者‘ 在改善人类福利的过程中，资产整体上讲是产电，而联系小组与社区其他成员之间的信 相互补充的。例如，人类资产加上社会资产将增任度及信任基础又决定着该小组催化社区发 加一个人“想成为什么与想做什么的自由”。资展的有效程度’0o 产还可以成为生产过程中的补充要素―也就是社会资本能够加快人力资本的累积：更高的信 说，随着另外一些资产投人量的增加，一种资产任度一直与中等教育的人学率有所关联2，。 的生产力通常会上升’6。例如，现在有越来越多社会资本能够提高物质资本的生产力。例如， 的文献强调了对社会资本（人际籑络、共同的价在制衣行业，企业之间的社会联系（以人与 值观与信任）加以积累、保护的重要性，―几人之间往来的形式）能够对学习产生正面的影 乎可以这样讲，这类资产迄今在经济学文献中尚响’2。与此类似，在很多高科技行业，包括制 没有得到多少注意；同时，越来越多的文献还对其药、医疗设备与电子仪表等，企业之间的社 他资产（如人造资产、环境资产与人力资产）的生会交往连同与客户的网络纽带，对知识的获 产力给予了重视’7&8：取与新产品的开发有着显著的影响23,24。企 业之间的信任也与企业的业绩存在着明显的 社会资产能够改善对环境资产的管理，提高关联（渠道是避免冲突、降低谈判成本等户。 环境资产的生产力。例如，在印度拉贾斯坦 地区分水岭的管理上’9，由于参与的态度这种互补性也普遍适用于其他资产。例如， （包括以联合企业的方式实际参与）以及人更清新的空气与更加清洁的水能够提高人们的健 力资本（识字）的综合效应，管理水平有了康水平以及人力资本的生产力26。而且，两种或 显著的改善。反过来，对分水岭的管理又一者更多资产之间的互补性所形成的综合效应能够 直对收入的提高至关重要。技术人员（农业提高整体生产力水平。可是，社会与环境资产不 推幼机构）与农民之间的信任能够增加农业是供应不足就是被过度利用。 20 2003年全界发展报告 的攫取以及以人造资产取代自然资源上。这是今 一三扮二天的工业国所曾经采取的战略28。大多数发展中 大多数资产均受制于边际收益递减规律。假国家的增长战略依然在很大程度上把重点放在人 设其他所有的资产保持不变，随着一种资产的数造资产（物质资本）的累积上。的确如此，对60 最或水平的增加，每增加一个单位资产所带来的个国家在20世纪80年代末与90年代的调查发 生产力的提高及福利的增加将有所下降。为什现，在被当作是认真实施政策改革的16个国家 么？正如J.B.Clark所说的：“只把一个人放在中，它们的增长主要足通过物质资本的累积而实 一平方公里的大草原里，他将获得杜厚的回报；现的。在这组国家中，人均GDP增长率从80年代 如把两个劳力放在同一草原上，每个人所获得的末的2.8％上升到90年代的3.5%，而相应地，物 回报将会少一些；但如果把劳动的队伍扩大到10质资本累积的增长率由2.1％上升到3.5％。与此 人，最后一个人也许只能得到一份工资而已”27。相对照，用于教育―人力资本积累的代表性指 随若更多的人加人，回报率将持续下降，肖到有标―的支出仅从占GDP的3.2％上升到3.5%, 些人的收人抵补不了他或她的成本。而森林退化率―自然资源消耗的代表性指标 只有当一种资产具有很强的正面溢出效应―从0.7％上升到1.1%29。 时，才能够抵消边际收益递减的倾向。对于知识单纯依赖物质资本所受到的局限在实证上也 尤其是簖集成典的知识来讲，这一点是真实的。是显而易见的。对70个发展中国家的计址经济 由于新知识与现存的知识相互补充（这与劳力不学研究发现，对于那些物质资本／劳动力比率低 同，不存在挤出效应），人们知道得越多越具有的国家，它们的增长率一般会随着物质资本存量 价值。与此相类似，对于籑络（如电话之类的东的增加而提高。但当这些国家达到一定的资本密 襼）来讲，这一点也是真实的，随着籑络中新用集度之后，进一步增加物质资本对增长的贡献将 户的增加，安装一部电话的优势会相应提高。出现下降―假定人力与自然资本不变的话’。。 对20个中等收人国家所做的另一项调查发现， ｛物质资本的边际生产率具有递减的倾向”。鉴于 由于资产一般来讲是可以相互替代的，同时此，尽管物质资本存在着规模经济与技术溢出效 也由于任一特定的资产均存在收益率递减的倾应32，但它们的效用还不足以持续地抵消递减中 向，那么，在生产过程中一种资产能够替代另一的边际生产率。 种资产的比率（假设维持一定水平的产出量）也 将逐渐下降。随着一种资产的水平相对于其他资‘万」＿): 产出现了下降，它能够进一步被替代的比率将出二二 现下降。不仅如此，当一种资产的数量或者水平跌如果环境资产的互补作用被忽视、一些临界 到临界点之下的时候，进一步替代的余地就几乎点被突破，将会出现什么情况？1998年的长江流 不存在了，否则会对其他资产的生产力乃至整体域就是一个例子。尽管中国经常遭受旱涝灾害， 生产水平造成损害。但1998年的洪水却属于历史上最为严重之列。 当环境或自然资产相对于人造资产比较丰富从那年的6月到8月降雨里比正常水平多出了 的时候，以前者取代后者可望获得更高的回报。38%，但随后的分析发现，这异常！；芍的降雨量只 但在镼期战略中应设定一个极限，不应把着眼点是导致洪涝灾害的部分原因。据推断，其余的原 放在以人造资产取代自然资产上。无论你把多少因在于长江分水岭地带的树木遭到了砍伐，土壤 犁或者渔船派上用场，严重退化的农田与鱼塘将流失。森林退化是那么的严重（自20世纪50年 不会生产多少谷物或者鱼。代以来，森林覆盖面积减少了一半多），以致分 迄今为止的发展战略通常建立在对环境资源水岭不再能够发挥稳定水流的作用33。洪涝灾害 管理更幼泛意义上的资产组合21 造成了巨大的生命损失―数以千计的人被夺去作过一个有名的类比：他们把生态系统的组成要素 生命―致佼该地区的生产遭受了巨大破坏。比做飞机上的铆钉’9。生物物种一个接着一个地消 与此相类似，咸海的退化也突出说明了以下失也许并不为人们所注意，而一旦生物多样性的累 一点：当环境资产在生产过程中的作用得不到充积损失造成生态系统功能的丧失，其情况就如大量 分重视的时候，事情将会变得多么糟糕，人类财的铆钉丢失会导致飞机失事一样4“。 富将要付出多么大的代价（专栏2.3）。咸海盆当一种可再生资产的使用超出了其自我生产 地的扩大灌溉计划带来了数以十亿粎元计的收益或者自我繁殖的能力的时候，临界点是最明显不 及数百万个就业机会。但是，这些计划的整体成过的。当这一临界点达到的时候，其他资产的生 本是很高的，一方面表现在无法在一个时间里达产力也下降了―或者是，如果已退化的资产是 到预期较高的可持续的生产水平，另一方面表现生产的主要投入品的话，整个生产可能是一概消 为在沿海周围地区很快造成了严重的健康问题。失。在通常情况下，变化会突如其来，一下子就 今天，要想遼免海平面的进一步下降，惟一可能进行不下去了，正如新英格兰鳍鱼资源的灭失那 的办法是对现存水利系统的运作予以适当的调样（见第7章）。4, 整，以提高它们的效率。在有些情况下，环境资产的一些功能可能是 有些国家人工养殖虾的经历也验证了忽视环无法替换的，因此突破临界点往往会造成无法挽 境所付出的代价。在过去20年里，新的技术及回的损害。关于这一方面的例子是臭氧层：涂上 生产体系佼得人工养殖虾的密度得以显著提高防晒霜也许能保护我们的皮肤，不会因紫外线的 ―人工养殖虾的产量每年增镼20％一30%34。照射而患癌症，但臭氧层保护我们的食物链的功 但是，与传统的生产体系相比，高密度养殖体系能尚不知有什么替代的办法42。 需要为虾提供更大量的饲料，并需要佼用大量的所有的资产均存在临界点的问题。据80个国 水把废物冲洗出去”。由于养殖单位在水量供应家在1970-1999年的经历显示，想在五年期内 有限及冲洗设备不足的地区集中度很高，在许多实现年均2.5％这个相对较高的增长率之可能性将 情况下，溢出物超出了水的吸纳（渗透）能力，受到物质资产、人力资产与社会资产会突破临界点 同时还导致池塘内的污染，进而对生产造成负面的影响4，。如果物质资本的投资占GDP的比重下 影响，这是因为这些养殖场需要很多的水作为投降到巧％以下，这种可能性将由58％跌落到 入（资源）36。传统养殖场由于虾的放养密度更低一28％。即便是物质资本的投资占GDP的比重在 些，因此水质一般更好，不容易患病。巧％以上，如果社会资产的水平―以反映政治与 在中国、印度尼襼亚、中国台湾及泰国，许社会紧张的指数为代表―降到了临界点之下，这 多虾养殖场倒闭了，这意味着物质资产的巨大损种可能性也将下降23个百分点还多44。如果教育 失与人力浪费’7,&8。这是没有认识到在生产过程基尼系数―用以衡量教育不公平分布的指标 中确保好的供水质量所造成的直接后果；当虾的―大于0.3的话，类似可持续增长的可能性也将 数量与养殖场的资本密度增加的情况下，尤其要大幅度下降（从70％下降到44%）。 注意这一问题。总体而言，如果长期忽视任何一组资产―人 如果生物多样性遭受的损失累积起来突破力资产、社会资产或者环境资产―，一旦超过了 了临界点，将会导致局部地区生态系统抵御能力某一限度，将会导致其他资产的生产力的急剧削弱 的丧失―也就是说，如不根本改变它的功能特―不论商品、行业、地区还是国家，均是如此“，。 性，它便不再具备消化外部干扰的能力。一个衰鉴于此，一国基于物质资本积累的战略或许能够 弱的生态系统（因过度佼用而衰退）抵御不住外在一个时期内实现经济增长，但长此以往地忽视 部冲击；而对于一个健康的生态系统来讲，这类其他资产，将危害增长过程的持久性与可持续性 冲击也许本算不上什么。Rhrlich和Rhrhch(1981)―比如说，听任一个国家落入社会与人民过度 222003年世界发展报告 不和谐的状态，将会损害可持续的经济增镼4&,47。社会与环境资产可能是必要的48。这一论点仅仅适 与此相类似，如果环境退化演变为无法挽回的结用于代际财富问题。 局，整个社会将失去一项宝贵的资产，它本来是能我们现在很难推断子孙后代的口味及偏好， 够为未来生产力带来崭新局面的（专栏2.4）。也不会知道他们会拥有多少新的技术解决方案。 到目前为止本文所涉及的是在生产（过程我们现在的行动到底能够产生什么样的后果，也 中）可能存在的资产的替代问题。这种替代的可存在很大的不确定性。尽管许多生态问题是渐进 能又是怎样地对人类福利造成影响的？对一个社的，但有些问题可能在突然之间由一种稳定的状 会的全部资产进行管理足一件特别必要的事情。态转向另一种状态（专栏2.5）。类似的转变将 直接对人们福利产生影响之资产的可替换性有可造成生态与经济资源的大量损失。 能低于生产中技术可行性之可替换性。假如想要要想恢复一种期望的状态，通常需要付诸强 达到任一给定的个人福利水平，一组最低标准的烈的、代价高昂的干预行动。而且，在有些时候恢 咸海―忽视环境资产的地位所付出的代价 现在，咸海的分水岭盘葺应六个国家的边界。在而仁再适合更高级的水‘｝动物的母存度相当富饶 礁去40年平，在阿姆河和锡尔河一咸海的两条上的渔业现在几乎全部消失了 要支流―沿岸过度提取灌溉用水使得海水容量减少 J&85%，海平四卜降J&l8米，40,000多平方公里的农产量下降 海底韶碱滩琪匀嵘在外，肉介剩余的水域中，盐碱化卜与此同时，由于过度灌溉，加上钊水浇地管理小 分严重（见女择插图）今弋，咸海被分成两个部善，导致了水浸以及整个盆地土壤盐碱化程度的不断 协：北部是一个面积较小、盐碱化程度较低的海，南加剧差下多有l,3的f阳残地现在已经退化r假如 林｝，奢面积较大、己辫益碱化的海．对这些地区加以有效的管巡，同时对环峨资严给护重 视，现在的问题以及洽海地区的环境退化也价是明以 遼免的 ::‘又厂咸海测地图一件等要想把灌溉与农产擞维持在苏联时期的水平止， 一：一………井介 1996一。拍／1oo个更为合理、可以持续的水平（专扩件‘数字） 渔业资源的损失 尽悴旅联的计训制定者汰识到犷灌溉用水过多健康成本增加 将异致油皿面的降低们池们以勺整个盆地农产量的海底暴腮以及卜游水巧染先人民｛严、勺健康带米 增加片卜1{｝呀的收益将也已咬｝所有造成的损害但他j一很高的代价风吹起海底的盐碱，沪蹋户痛海的仁 俄没白从识到：波度地提水将佼剩卜的海水盐度过高地，｝耐匕游化学及农药的便用对饮用水造成f拿少处 管理更幼泛意义上的资产组合23 复的过程甚至是不得而知的。这些问题的技术解比重点放在物质享受的加快经济增长的目标广泛 决方案可能会在将来出现―或许在将来也不一得多。这有着重要的意义。鉴于社会与环境资产 定能够找得到。当潜在的危害十分巨大的时候―将直接对人类的福利产生影响，“现在强调经济 影响无法挽回、而替代的可能性又非常有限―增长、以后再清理环境”的呆板政策意味着当代 我们就要遵循“预防原则”：当你对结果没有把人要付出代价，而且当代的穷人通常要付出更大 握的时候，行动应特别保守。（见第5章及专栏的代价。“9 5.6对预防原则的阐述）。不仅如此，任何严肃的、试图削减贫困的努 力起码要实现持久的经济增长―而不是昙花一 现的经济增镼。这意味着要对社会与环境问题给 予足够的关注，以确保持久的经济增长不至受到 损害。 在一个较镼的时期内提高人类福利的目标要尽管总体来讲存在着资产替代的可能性，但 海在萎簩，产盆在下降要稳定盆地的农业生产、减轻下游的负面影响还是可 能的要想在今糰50年里把咸海恢复到原来的水 乌兹别克斯坦棉花产墩（1961一2000年）＿上，，、．一一，、．,,__～、～_,＿一，,~.‘一＿ ～一“&&&”一’l.‘一，&--－一‘’平，就必须停止盆地内所有消‘溉及其他用水―这在 每公顷产股（单仪：centner)_____________. 。二一今天麒是柯能的；即便朋水栅少3一5％的 拍」。。。”。建议也遇到了当地居民的强烈反对―他们对灌溉 ，。IJ洲叮。’”。’厂、、味‘廷．有很强的依赖由于农业灌溉所带来的回报率并下 ,n争了’丁很高―在最好的年景（棉花价格高而灌溉成本 1，牛－----｛低）为13%，在最糟的年繁（棉花价格低而灌溉成 10月｝本高）为一10%*―可以采取其他方法达到更好 5｝的收益水平，而该地区的农业生产可以走肚可持续 。＋一一一l一一一－一一｝发展的道路通过运营方式的改变，更大程度的参 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1959 1993 1997 2000与，在灌溉用水上采取联合行动等，效率估计闰以 注：单位。entner等30．哑提高20％一30％一这意味相对较低的融资成本，而 且不会对生产形成限制（世界银行1998a）。通过 这些改善措施，海平面下降的趋势可以得到遇制， 遭受损害最大的居民是居住在位于阿姆河下角洲末端而些水产生物将会雷新出现 的Karakalpakstan。有关健康成本的可靠数据很难得 到，但据有些人估计，在1994年，Karakalpakstan地”对灌溉投资回报率的估计是根据乌兹别克斯坦的悄 区产妇死亡率为十万分之120（为全国平均水平的两况做出的，它占该地区棉花产量的70％以上，回报 倍），婴儿死亡率为6%（为全国平均水平的三率的计算对平均原棉价格及灌溉的总成本十分敏感， 倍）在过去10到巧年里，肾病与肝病（尤其是瘤棉花的平均价格在1960一 2000年期间波动很大棉 症）_L朴了30到40倍，关节病上升了60倍，’漫性花平均价格的假定范围为每吨1200美元雌000年价 支气管炎上升了30倍格）至每吨850美元；平均灌溉成本的假定范围为每 公顷500粎元至每公顷300美兀 完全复原代价太大―如何避免进一步恶化 想要完全扭转已经造成的损害或许是太迟了，但资料来源；作者。 242003年世界发展报告 试看保护资产的备选价值能够带来多大的变化灾难性的生态变迁 l盯O年，种新病毒―由褐色植物蝗虫携带最近的研究发现，且态系统的灾难性变迁可能 的草本发育迟钝病毒―威胁着亚洲的水稻生产。这是存在的。在通常情况下，影响生态系统的外部环 种病毒看来能在有些年景毁掉多达四分之的庄稼，境的变化―气候、营养液与有毒化学品的喷洒、 因此极有必要培育出种能够抵抗这种病毒的水稻菌地下水的减少、动物栖息地’j植物产地的分割、生 株这些I作在国际水稻研究所（IRRI）的帮助下开物多样性的损失―是非常缓慢的〕在有些情况 始了i亥所刘水稻生产进行研究，建有巨大的水稻种下，牛态系统能够平稳地、持续性地适应这种变 子库―大约有80,000种水稻及水稻的近亲在该化但有关湖泊、海洋、珊瑚礁、森林与旱地的研 例中，研究人员发现一种没有投人商业用途的单野究显小，这些平稳的变化可能会突然中断，瞬间转 稻菌株能够抵抗草本发育迟钝病毒。适当的基因被移向另种状态外部环境的渐变会造成复原力的损 植到具有商业价值的稻种仁，培育出了能够抵御这种失，使得生态系统在灾害性变迁面前更加脆弱 病毒的具有商业价值的水稻作物。旦越过了临界点，这种变迁就会在瞬间发生，很少 清注意，这例菌株仅在个地方发现；’当国际水预先给子什么警告但在有些晴况卜生态系统可以 稻研究所把菌株从那个山谷中采取后不久，这个地方从一种稳定状态过渡到另种稳定状态，但这两者 因建设水电大坝便被淹没犷假如没有这例菌株―之间往往是一个很不稳定的过程 它显然下具有商业价值―数以亿计的人民的财富将珊瑚礁的牛态系统可以验证匕述急剧的转变 公受到严重的影响。―从一度拥有很多种类的生物到现在为过度生长 的肉质海藻所覆盖造成十态系统无法抵御外部变 资料来源：Heal(2000）化的因索有以卜儿项：由J土地用途的改变以及过 度捕捞，佼得营养含啾增加了；体积较大的（随后 连同体积较小的）食草鱼类逐渐减少，而这些鱼类 这种替代并不是无限度的（见上面有关此问题的能够控制海藻的生长。在加勒比海，过度捕捞已经 讨论），这一结论主要是从人民福利的角度而不是导致犷食草鱼类的减少，而一种病原体的出现引爆 仅从生产的角度而得出的。因此，为了确保子孙后低J’一种名为“卜冠”的海胆群体的数鼠（l三可以 出二、指山．一一‘。．栩＊~，。．、，居、一垃．目二从抑制海藻的生长）。其结果是，珊瑚礁｝长满厂肉 代的福利不至受到损害，我们必须对环境问题给’甲’II&J’呀休”J工卜’效甲下肥”朋’明叽‘叭’洲”匀 予应有的关注一尤其是要想方设法遼免那些事髦提受嚣氰拿馨军罄羹翠井彗华罄首乙“晨冒 关子孙后代福利而又无法挽回的事故的发生。、一二、。相刚，、。，。、、。 八J&,J&／目’、，田l&J&,&“入／目’自钧目目“丁队目“认一。它会妨碍珊瑚幼虫安家落户 经济增镼的速度与格局关系着当代人及其子 孙后代的福利。发展中国家不一定非要追随工业资料来源：scheffe「及其他作者（2001）。 国在上个世纪走过的道路。技术选择的机会已大 大增加，现在有可能不而要再重复工业国在发展的资源，以便在之后用于环境问题的清理。的确， 过程中犯过的错误（例如，在汽油中加铅）。但从另在资源有限的情况下，通常需要在优先目标之间 一方面讲，现在的发展中国家不再有像工业国在做出取舍。但在短期内，优先目标并不总是偏向经 它们发展过程中所面临的那些选择余地（由于土济增长而非对环境资产的关注，反之亦然。 地／劳动力比例、全球化竞争的程度等等）。优先目标的先后顺序因不同地方（地区或国 上述考虑对一国的发展战略具有哪些指导意家）与不同阶段而异，它取决于一个因素或者几 义？或者讲，一国应如何在保护环境与追求经济个其他因素。什么样的环境枯竭或退化总是出 增镼目标之间进行平衡？从较镼的时期看，除非现？一种资产在生产过程或者直接使用中的重要 对环境资产给予充分的重视，经济增镼是不可持性到底如何？如果这一问题没有注意到，穷人会 续的。但从短期到中期来看，这样做或许是可行遭受特别的伤害吗？ 的，其原因在于短时期的经济增镼能够创造更多在区分不同的重点以及确定先后顺序上，大 管理更幼泛意义上的资产组合25 致可以有三个方案：常糟糕的农业基础设施制约了投人品的供应，使 得它们变得更加昂贵。 1．经济增镼与处理环境问题同时进行；即便的确，对于那些严重依赖可再生自然资源而 在短期内也是如此。且在中短期内没有多少替代途径的国家（由于它 2．把经济增镼籮于更为优先的地位，同时在们没有多少人力资产与人造资产），控制环境枯 短期内以相对较低的成本处理环境问题。竭与退化是特别重要的任务。对于这些国家，维 3．在短期内把维持或保护环境籮于更为优先持自然资产应成为其经济增长（战略）的核心组 的地位。成部分。例如，在南部非洲、加勒比、印度与太 平洋地区，以自然为主体的旅游业已经成为其外 ；一汇及当地收人的重要来源。 在有些情况下，恢复与维持环境资产对于经 就提高生产与收人而言，同时实现增镼目标济生产或许并不是极端重要的（其他生产要素能 与保护环境资产的目标有时是至关重要的；即便一… 是在短期、中期内，也是如此。马达加斯加就是以人造资本取代自然资产的代价可能是很高的 个例子。该个国家筹不多3/4的人口牛活在农 很多年里，Caisk,11流域为纽灼市的居民提供了 ，、‘一”、一～&&&‘、“‘一’&“、‘&’一“’、一很高质敏的水，以致它不再猫要过滤或者化学处 数以务农为生，因此农业劳动生产率的提高对削理纽约甚至J们；直接把水装罐，卖给其他城市。 减贫困至关重要。但在过去40年里农业生产力但隋况在20世纪90年代开始有所变化美国 一直处于停滞状态’“。环境保护籲向这个城市发出警告，‘已最近不得不投 马达加斯加提高农业生产所遇到的主要限制资60亿到80亿美龙建还个过滤厂，年运营成本 条件之一是资源退化以及土地贫瘩。这个国家已大约在3亿美甩左右鉴卜金额如此之大，纽约市 经失去了80％的原始森林覆盖，其中一半多是在开始提忠这样的问题：为什么流域在这么长的时间 过去40年里失去的（见第8新栏s.s）。这个鬓或霆喜膏之黑井气署育貂共荡劣笙孟哭裂立 国家的东部，有一个叫”tavy”的农业体系―农及在流域内及周围地区又J。地的过度使用）来自居 民在砍伐、烧毁了原始森林及次生林的陡坡上种民社区及农庄的污染物数敬极大，吞噬了土壤中的 植水稻。在中部高原地带，人口压力迫佼生活在微生物，而这些微生物能够在水渗透的过程中发挥 山谷低部的人们到山坡上开荒种地，结果是靠雨自然过滤与l争化水的竹用 水灌溉农业出现了大幅度增镼，由此而导致的土鉴于森林退化及长壤侵蚀现象尚不明显，而且 ＊门ha二十，＋州、＊二、．L,；、二、。八、、决7流域的自然墓础仍俄二好无损，所以，扭转这种状 壤侵蚀冲走了本已贫痔的土地中的养分，造成了“，·J曰佑、！1lUJ囚一”j。，,,,,，过，：。，二， 山谷灌溉工程的淤塞。查竺是口嗜的二因些粤约枣贾峰羞选势贾资件 一’~‘尸””一一”&‘、一“复流域，要么建扭并运曹个过滤厂。第种选择 土壤侵蚀、淤塞、土壤肥力下降、森林减少、波捕灼、、。户星卜，,l、，，。．，二、．、，届。口．【 山嗽‘久以、裕士“上嗽lJtal/J&r份、林‘附“纳／―在流域地仄加强污水处理，购买土地以便阻止 导致的环境退化每年所造成的损失很大，估计超进步汗发一的成本估计在10亿到巧亿美元， 过GDP的5%，而农业资源的基础跟不上人口增相省于建介一个人L过滤场的成本的五分．之一 镼的步伐。这就充分说明了为什么要打破这一循选择是显而易见的正如该市环境保护署专员 环的极端重要性―通过农业集约化经营，减轻在当时所作的评论那样：“人造过滤厂所能够做的 开垦新高地的压力。而在今天，出于几个原因，不注是解决间题，而通过保护流域的力式防范问题 化肥与高产新品种并没有发挥多大作用。由于簺峰号男快、更廉价‘的方案，，它具有很多其他的 ·一一，·，··一’一’～一’一一‘-－一－一好处” 乏稳定的土地佼用期，农民没有动力在集约化经 营上投资，信贷与资金的短簺限制了投人，而非资料来源：Hol(2000) 262003年世界发展报告 够替代它的功能），但这可能是更具经济效率的么自然变化所引起的结果。’& （专栏2.6）。人们能够认识到以下一点是很重要的，即尽 管资源退化或枯竭或许是可以挽回的，但它对人 类福利的影响则是不可挽回的（请回想一下专栏 2.3关于咸海的描述）。未来的补救措施无法补 当环境退化可以扭转、在短期到中期内对经偼未来一代人或者几代人（所要承担的代价） 济增镼的影响有限的时候，更多地关注经济增镼―他们（不得不）生活在转向更好环境的过渡 是应该的，因为这样做机会成本不大。但正如下期内。我们以空气与水污染对人类健康所造成的 面要谈到的，这并不等于对环境问题一概籮之不危害为例。最近所做的估计显示，在发展中国 理的做法是正确的。家，大约n％的患病与早逝是因为供水、环卫方 为了证明“先发展、后清理”战略的正确面的环境健康危害及城区与户外污染55。这与营 性，决策者往往拿出以下观点作为佐证―环境养不良的危害差不多―在全部疾病与死亡中， 退化在最初的时候趋于恶化，但随着国家的发由于营养不良致死的比例为巧％。穷人尤其脆 展，情况将会变好―，但从库兹涅茨环境曲线弱，这是因为他们很少有其他的办法不去饮用受 的观察来看，这种观点只能得到部分证明。如果污染的水，他们更可能居住在空气污染最为严重 这一关系是自动产生的，那么通常情况下这种观的交通拥挤的道路附近。 点就起作用―因此没有多大必要积极地应对这鉴于此，如果在经济增长的过程中不着手处 个问题。而可能的情况是：假如生产的规模与行理一些起码的环境问题，其做法是不大能够站得 业构成发生了转变以及行业之内出现了新的技住脚的。而且，在通常情况下，很大一部分问题是 术，就会导致从污染严重的生产方式转向污染不能够以相对较低的成本加以解决的（见31页图 太严道的生产方式。2.4)&6。的确，几项成本一效益分析已经证明了 但谁也不能断定环境质杖一定会随着经济增以下一点，即如果污染比例到了相当大的规模再 镼而得到改善。第一，上述关系的验证仅仅涉及着手解决，其成本往往相对不大，而收益常常很 几个环境要素。就当地空气质量而言，收人与二高。在这种情况下，即便是对于很低收人的国 氧化硫、一氧化碳之间的确存在着很强的“倒U家，在追求高增长战略的同时采取严格的污染控 型”关系，甚至在（空气中的）颗粒物与人均收制措施也是具有充足的理由的’7。 人之间存在着一对一的负向关系。’‘但对于水质尽管决策者通常担心控制污染措施将损害企 最而言，实际情况就不好下结论了。对于人均二业的竞争力，但研究结果并不能够为他们的担心 氧化碳排放呈而言，随着人均收人的增加，情况提供佐证’8。人们所看到的是，不同国家在实现 步步趋于恶化。’2的确，最近的研究结论是：总同样的经济增长率的时候，其环境状况却迥然不 体来讲，没有多少证据表明环境质量在经济增镼同。例如，在平均年均增长率3％一5％的国家中 的初期出现恶化，然后随着人均收人的提高而得间，环境状况差别很大（图2.3）。 到改善。’3的确，在既定的收人水平上到底环境状况如 第二，即便是有些环境资产与人均收人增镼何，很大程度上取决于有关各方（公民、企业领导 之间呈现出积极的关联关系，但这种关联并不是人、决策者、监管者、非政府组织及其他市场参与 结构性的。相反，更好的环境状态可能是由于监者）将如何对经济增长及其副作用作出反应”。这 管及其他政策到位所产生的影响，而这些监管及就说明了即便是在收人较低的情况下，社会仍然 政策是在公众行动及社会压力下付诸实施的，因可能会对更好的环境质量提出要求。如果在政策 为公众对环境质最的偏好随着人均收人的增加而制定过程中准许更多层面的人士参与，能够听到 逐渐强烈―这绝不是生产或者消费构成发生什不同的声音，建立了反馈的渠道，所有收人水平 管理更幼泛意义上的资产组合27 加以设计，在有必要的情况下，为当地居民提供 相同的增镼率，＋分不同的环境后果其他的生计来源。6，通过防止无法挽回的环境退 化的出现，这些项目也为国家的明天保留下了资 环境指数的年百分比变化源的备选价值。此类成本分摊计划可能看做是经 奉6济增镼的阶段性标志，这在一定程度上把当前人 ｝。口（较贫穷的人口）的偏好与未来人口（较富饶 }4的人口）的偏好调和起来。 略｝ 四l。毛’此类成本分担计划的一个例子是哥斯达黎加 彝｝2今 愉｝。’的环境服务计划。哥斯达黎加的森林吸引了世界 炙｝、／、。。。．，、＿、、。＿＿、，____，二，，一、，…，_ 嚣…0’。＊户二心’各地的旅游者，因为它拥有丰富的生物多样性。但 每｝今之－心之”矛介在二十世纪70年代与80年代，该国的森林砍伐 冷｝一： ｝一2率是世界上最高的之一。为了保护这一资产，哥斯 …达黎加设计了一个非常有创新意义的计划―为 一4环境服务付费计划―那些受益于森林环境服务 25 3 35 4 455的人向那些为维持森林而承担负担的人支付补偿 年GDP增镼百分比率金。按照这项计划，一个包括众多内容的市场创立 注：在建造环境指数时，对以下三个因素给予了相同的权了起来，其中“石灰隔离”是运作最为成功的之一 锻：森林年减少率，水污染状况（以每人有机水污染物排放（见第8章专栏8.5）。 的公吨数为代表）及1987至1995年间每公吨二氧化碳排放 墩的增长率 资料来源：世界银行（2001h）。 的国家均有可能出现更好的环境状况（见第3 章）。从上面的讨论中，有一点应该是清楚的，那 就是：发展战略的设计如能够基于更好地对较为 幼泛的资产组合加以管理，将具有真正的价值。 当目前的资源枯竭或环境退化的威胁无法挽在追求这一目标的过程中，所遇到的一个主要问 回的时候―或者是当环境退化有着重大而持久题是：有些资产（知识、环境资产与社会资产） 的影响6&，或者是当某种资产对国家的未来十分具有公共物品或者外在性的特征―也就是说， 重要的时候―环境问题就需要现在着手处在佼用这些资产的时候，将会给其他人带来附带 理。的收益或者成本，而这些并没有考虑在内。其结 对于今天的穷国而言，拥有生物多样性的森果是，这些资产的存量如从社会的角度总体上讲 林可能并不具有多少舒适度方面的价值。但随着是太少了。这就是市场或政策失效的后果。 一个国家的人均收入上升，这种价值就有可能增 加―鉴于此，防止出现无法挽回的损失是十分 重要的事情。由于这些资产通常为这些国家的贫很难阻止人们不去使用环境资产的有些 穷人家带来很大的福利，他们的生计严重依赖于功能―它们不具有排他性。这意味着完整界定 此（食物、燃料、饲料及药材），因此有必要把的私人（个人或团体）产权并不存在，因此，市场无 环境退化问题与贫困削减战略同时实施，具体的法在分配这些资产的使用上发挥作用，也不能在 途径是提供融资或者在国内更大的社区范围内有必要的情况下扩大这些资产的供给。如果没有 （甚至由国外）分担成本。类似项目需要妥当地产权，就不可能因一种商品或者服务的使用而向 282003年世界发展报告 其他人收费。鉴于此，不仅个人或者团体没有多少的渔业资源大大下降了。现在几个浪要产渔区的 动力保护或提供这类资产（因为他或他们不能阻鱼类种群的数敬只有捕捞之前水平的区区十分之 止其他人佼用它），他或他们反而有充足的动力坐一―90％的原始存讹已被破坏掉了“2、6，。尽管 李其他人保护或提供这些资产的努力成果。那么，从长期来看所有的渔民都将因渔业资源的昌盛而 从整个社会的角度，这些资产将被过度佼用或者受益，但个人一般会采取与自己有利的行动，捕 是供给不足。捉尽可能多的鱼。这就是“常人的悲剧”―或 过度佼用。对于一些属于共同财产范畴（不者说，在不受限制的情况下，所有人都会过度索 具有排他性而具有竟争性）的可更新资产，一个取本来是可以更新的资源，因为他们在争先恐后 人或者一个团体的消费将意味着向其他人供给的地争取自己的份额，免得其他人搞得资源枯竭后 减少。每个人与团体将能通过向它过度索取而在自己两手空空。同样的行为也可以在臭氧层变薄 短期内获利，但如果每个人都这样做，镼期来看及气候变化上找到―这些显然属于全球共同财 将会失败，资产将跌落到它的更新能力之下。整产的范畴（见表2.2）。正如在第8章所讨论 个社会最终将面临更为糟糕的局面。的，排放那些让臭氧层变薄的物质，或者是使用 在领海以外水域捕鱼可以看做是公共财产所矿物燃料（或者一个在程度上稍轻但仍然是很重 面临问题的一个例证：由于过度捕捞，许多水域要的方面―森林退化以及那些释放几氧化碳及 本报告各篇章中谈到的有关各类外在性的例子 非排他性所引起的市场失灵 山。‘｝耸同财产（音争性的、“}/&＼业物鼎犷非音条松的、。 出勺卜｛双．，川，、J七，l孟“Jj}Z万寸勺嘴洲p目气刁卜万吧刁阿l土只U］一 弓曰合人‘俏，系卜，4‘曰夕11、赶‘｛一业匕I唯胜由配，、石l、叉上湘卜诀于蛋日dz 11之冬｝刁压合若的伤11二乙．有左欠方卜右二叔t勺汁 ，卜防别关闭仕、立斗到。白｝散化的．同时又没有自己的声音二或者｛很多（分散化的利益团体） 化刚利力宜困乍卜J产王京瞬川时｝~’曰曰“,&J~，、，～。～～。J,.,~.｝·，一、，J～…JIJ~～一， 脆弱的农村｛水井’J牧场（第4章）专矿山‘第4戏．专栏47）女孩卜字冲J题（弟4单， ｝二乙、｛专宇，冬46) ｝科毛42}.‘一1一， }}｝知识在突尼斯的延伸（第 }}}4章．专栏4引 育、111的为材一｝地h水（弟5草，专犷，510》I ―…－-－一－一一一―匹墨卫些第5奄·专栏别卫…＿_ 城区排水例中固体垃圾的处理在库巴唐及圣保籗的污染（第6在巴西favelas的公共〔程 （第6章）章，专栏6.3)（第6章，专栏6.5) ＜在富裕国家、汽车所造（在穷国）汽车所造成的空气污 因深层曲！｝喀麦隆的森林（第7章专栏78)｝在巴西塞阿拉的公共健康服 !}｝务（第7双，专栏72) 全球层面电议层变薄（第8章）全球变暖（第8章） 择笠呼（第8章，（国家； 注：}}：开斥日的含义是不妨碍：使用者对该商品或服务的消费 a．竞争性的含义是个佼用者的消费将减少其他佼用音所能够获得的供给撇公共物品在其临界点之内是非竟争性的。日突破 临界点、它们将变成竟争比的物品、例如，‘与高速公路从佼用率不足转变为交通拥挤时；或者是，当污染在人气中的积聚超出厂 大气的吸收能）J的时候－ 资料来源：作者 管理更幼泛意义上的资产组合29 其他温室气体的土地佼用方法），将导致以下多大必要。 结果，即温室气体在大气中的累积远远快于自但一般来讲，交易成本是很高的，而对于很 然吸收的速度。它们以相当复杂的方式改变着多环境资产，私人产权又难以加以界定。交易成 气候。不管它们是在哪个地方排放出来的，对本可能取决于所涉及人员的数量，同时也取决于 全球的影响是一样的。同样的道理，个人（及单个当事方是集中的团体还是分散的团体。（显然， 国家）并没有把自己的行为给其他人带来的影响并不是所有的问题都值得关注―在有些时候， 考虑在内。交易成本可能比社会收益还要高）。在通常情况 供给不足。知识是一种公共物品―这是因下，当溢出效应影响到很大的、分散的团体的时 为它一旦被创造出来，就很难不让他人佼用（非候，交易成本可能会很高―问题也更难以解 排他性），而一个人对它的消费并不减少向其他决。当一个规模不大的、集中的团体（它们可以 人的供给（非竞争性）。与社会的需要相比，个以很低的成本自我组织起来）制造出溢出效应、 人或者团体没有多少动力投资于信息与知识的创而其影响却由分散的团体（由于它缺乏谈判的能 造上。大家都存在坐享其成的倾向，希望从他人力与声音，所以自我组织的成本较高）承担的时 所创造的知识中受益。鉴于每个人对现存知识的候，问题可能更难以解决。要想解决类似问题， 运用并没有妨碍其他人对知识的获得，因此，新则需要政策干预及支持性机构（见“纠正对重要 知识的创造对社会将产生很大的正面外在性或者资产的使用过度与供给不足”一节及第3章）。 溢出效应，这一点在投资于创造新知识的非集中正如本报告其他章节所谈论的，在类似制度不存 化决策中并没有考虑到。因此，从整个社会的角在的地方，有必要通过一些机制或催化剂，把它们 度，知识一般是供给不足的。催生出来。表2.2列示了本报告每一章所谈论的 由于个人不太关注溢出效应（外在性）的存一些例子，它们是按照范围大小排列的。 在，因此需要建立一个“对外影响市场”，从而 把个人的边际成本及收益与整个社会的边际成本’ 及收益协调起来―这样一来，个人就会考虑对对环境资产的过度使用或者供应不足有时候 其他人的影响（将外在性予以内在化）。当交易是政策干预的结果，而政策干预的初衷是为了纠 成本不大、产权得到较好地界定、而且能够很好正市场失灵，它反过来却产生了其他一组问题 地、没有代价地得以实行的时候，所有的当事人―在这种情况下导致了政策失效。例如，各国 将会走到一起，协商确定一个从社会的角度最有可能会实施这样的政策―旨在提高某些产品、 效率的结果64。在这种情况下，政策干预就没有行业或者地区的竞争力，或者是对特别的社会阶 ‘厂 印度不适当的能源补贴 印度的电勺补咕已经造成蓄水层的过度开采，减会成本。由丁邝己力局不允许征收现实的电价，它们 少了可饮用水徽，并在水资源簺乏的地区刺激r灌溉的累积赤字至少部分地由中央计划补贴机构给扣除各 型作物的种植。在用电高峰和」｝三高峰时的电价没有区邦的应付款中来承担这种减少的中央援助和各邦对 别，隐含的补贴也已造成供大于求的问题（实际电力的直接补贴，意味晋赤贫者得不到充分的基础服 上，世界银行1991年估计，减少用电高峰的许多措务，象医疗卫生和基础教育 施将在10年内减少12％的用电需求）除造成蓄水 层的水位大幅降低外，补贴对于穷人来说过于昂贵，资料来源：世界银行（2 oooe)，摘自乓仁5.2。 通常他们无法用电，但扼担着补贴落到他人身＿L的机 302003年世界发展报告 层给予支持―而这些政策会产生负面的环境后尽管废除不正当的补贴对整个社会而言是好 果。当社会成本超出社会收益的时候，则意味着的，但有些阶层肯定会有所损失。例如，就工业 政策失效的出现，这要求采取纠偏行动，或者干国取消能源补贴的效果的研究发现，煤炭行业出 脆取消政策干预行动。现了大规模的失业（尽管与取消补贴相关的是真 所谓的不正当补贴就是一个例子。许多补贴实GDP的上升）72。因此，从社会的角度来考 采用的初衷在于刺激人们消费那些佼用率过低的虑，有必要建立起与激励机制相兼容的转移机制 商品或者服务―如化肥、电与水。但由于没有与补偿机制（见第7章，专栏7.7)，同时，要 订立日落条款，随着受益粤体的形成，他们会抓提供其他支持性措施（对其他工作给予脱产培 住既定的权利不放，这些补贴可能会一直持续下训），使得能够逐步摆脱不适当的补贴。 去，超出了它们在经济上的必要期限，对环境造 成损害。如果补贴维持一个本已没有生命力的过 程，它们在经济上可以说是代价高昂的（例如， 在加利福尼亚生产水稻）。如果补贴把环境投人如果环境资产整体上讲是过度使用的或者是 品的成本降低到了一定幅度之下，以致这一互补供给不足的，一个社会应该如何权衡处理环境问 性的资产的最终枯竭将对生产力造成影响（例题的收益与成本？这取决于起点在什么位置。 如，印度的用电补贴导致了对地下水的过度开采如果起点是退化的程度不大严重，这往往有 ―专栏2.7)；或者说，为了让一种行为受惠，可能以相当低的成本取得十分明显的改渗J采用 结果损害了其他行为，致佼总体影响是消极的，那一种十分简单的低成本措施，以此减轻水的污染 么，补贴在经济上同样是有害的。6,（例如，安装过滤器），通常就能够排除将近一 在工业国及发展中国家，能源补贴‘6的对象半的污染物。如果想进一步治理退化，成本可能 绝大部分是化石燃料67，这些补贴造成了经济效会直线上升，这是因为需要采取更为复杂的措 率的丧失。补贴对环境的害处也很大，它部分地施。其结果是，最初的成本不会太高，而要想 反映在经济成本的增加上68。在经济合作与发展（彻底）恢复环境资产的质量，成本会汽接上 组织（OECD）成员国中，对化石燃料及核能的升。 补贴总额每年达到了710亿粎元“9。有些专家进在另一个例子中，让我们关注一下墨西哥城 行了模拟研究，如果取消对煤及其他能源的补贴降低交通空气污染的成本（按90年代初期估 ―或者是在个别国家，或者是在全世界―均计）。最为节省的降低废气排放的方法起初可在 能够降低二氧化碳的排放贤，产生巨大的环境收最为繁忙的车辆中找到，尤其是那些一天大部分 益。有些专家还对取消补贴的经济效果进行了研时间都在城区行驶的车辆。想要进一步降低废气 究，大多数均发现真实GDP的上升’。。问题并不排放，则需要对车辆队伍的很大一部分加以修整 仅仅局限于工业国。尽管许多发展中国家在二十―这使得成本逐渐加大了起来。（对于公共汽车 世纪90年代大幅度地降低了能源补贴，但如果它与出租车来讲，降低排放缈的成本为每吨300美 们决定把补贴全部取消的话，收益会大幅度地上元，这是因为它们每年都要跑出很高的公里数，而 升（表2.3）。尽管通常提及的补贴的必要性在于帮与此相比，降低轿车排放量的成本为每吨1,600 助穷人，而事实上穷人很少受益。粎元）。如果实施强制检查以及运营车辆的维修计 总体而言，补贴鼓励人们运用那些支持性的划，其递增成本会一直较高（随着标准更加严格， 投人品、过程及产品―从而懈惰了人们子找替成本将上升）；而如果更为节省的替代方案已经付 代方式的动力，而这些替代方式可能在经济上是诸实施的话，进一步降低排放量的递增成本会越 更有效率的。对化石燃料的能源补贴削弱了人们来越低。对燃料组合加以改善的方法边际成本最 开发再生能源的动力”。高，进一步降低排放瞬的余地也更小（图2.4)73。 管理更幼泛意义上的资产组合31 能源以全部成本为基础定价的好处 取消补贴的影响 平均补贴（占参补贴的成本经济效率的提升‘能源消费的降低二氧化碳排放t 国家考价的百分比）（十亿粎元）（占GDP的百分比）(%）的下降（%) 伊朗80 4 3 6 2 2 48 49 委内瑞拉57 6 1 1 1 2 25 26 俄籗斯联邦32,5 67&15 18 17 印度尼襼亚27,50,5&02 7 11 哈萨克斯坦18.20,3 1 0 19 23 印度14,21,5 03 7 14 中国10,93,6 04 9 13 南非6,40,080,1 68 总计21,2 17,2 07 13 16 a，以1997年（金融危机之前）的价格与汇率为基础 b，以补贴的方式转移支付将导致消费者及厂商盈余的增加（消费者盈余的定义是：消费者对单位商品愿意支付的价格与实际支付 的价格之间的差额；厂商盈余的定义是：厂商出售单位商品实际收到的金额与它们愿愈接受的价格之间的差额）。消费者与厂商盈 余的增加额小于转移支付的数额（补贴额），这意味着补贴造成社会福利的净损失。因此，取消补贴将导致经济效率的净增加。 资料来源：国际能源机构（1999a);Myers和Kent(2001）。 但假如资源已经严重退化的话，恢复成本将社会福利的前提下，明天的消费以多大比率可以 会大幅度飘升。例如，在佛籗里达大沼泽地恢复替代今天的消费。但是，在未来实现收益的时间越 水源估计需要花费78亿粎元的成本。在有些时久远，不采取任何行动的倾向就越大，这是因为贴 候，当资源枯竭或者环境退化达到了十分严重的现的结果自动会降低这些收益的现值7“。 程度，即便将其恢复在技术上是可行的，但在经但是，如果人们认识到，一个较长的时间跨 济上可能是不可取的。当问题达到了在技术上无度也意味着利率本身会有很大的不确定性，而如 法挽回的地步时，成本也将变得无穷大。例如，果成本一效益分析考虑了这一不确定性，在遥远 一旦诸如石油、汽油和化学溶剂（它们属于几类的未来获取收益的价值便增加了。（由于消费利 沾染物的范畴，通常被称作不溶于水的液体）之率部分地取决于对未来消费的预测，有关长期经 类的物质穼透到蓄水层，它们几乎是除不掉的。济预测的不确定性自然意味着有关利率的不确定 性。）7，作为一个说明性但又不太严谨的例子， 我们做一个试验，在考虑存在类似不确定性的情 况下，我们来分析一下应对气候变化的举措的好 处理环境问题所遇到的问题之一是它的成本处。我们采用4％的政府债券利率（政府债券利 与收益是很不确定的。当成本与收益的发生分布率通常被认为是消费利率的最好代表）为初始利 在不同的时点―通常成本在短期内发生而收益率，假设它可能会上升到7%，也可能下降到 在镼期实现―的时候，问题将变得更加复杂；气1%，于是显示出这种不确定性是如何使应对气候 候变化就是一例。有些时候，在未来不同时点发生变化（降低碳排放量）的预期现值能够相对于利率 的成本与收益可以贴现或者转换为今天的成本、保持4％不变的情况下的估计值增加80％的76。 收益等价物，所运用的是消费利率―在不改变因此，如果在利率保持4％不变的情况下未来收 322003年世界发展报告 益的粎元价值为25粎分，考虑到利率的这种不 确定性，它的价值应该增加20美分（共45美 分）。每当溢出效应（外在性）存在的时候，就会 如果想要降低不确定性，一般来讲需要知识出现协调的问题―私人的边际成本及收益往往 与信息的创造。而临界点有可能被突破的危险也与社会的边际成本及收益发生偏离，因此，有必 说明了制定与监测关键指标（这些指标能够提前要实施把两者调和起来的政策。尽管重点一般会 发出问题将要到来的信号）的重要性。不幸的放在正规的政策与机制上，但建立在非正规的惯 是，正如前面所谈到的，类似的知识与信息通常例与网络基础之上的非正规社区机构也是解决协 是供应不足的，这是因为个人在决定是否投资于调问题的关键工具。 知识与信息收集的时候，并没有把它可能为社会在通常情况下，在最低层面上处理市场失灵 带来的积极溢出效应考虑在内。问题最为有效，能够把外在性控制在最小的范 围之内―这就是大家所知道的递减原则。请注 一意，这对于正规的及非正规的机制来讲具有一定 的意义。77如果溢出效应发生影响的范围局限于 建立一套指标、以此确定资产应如何加以佼单一社区，那么，就应该在这个层面上解决它。 用足一个挑战（见前面关于对可持续性进行衡量但较为经常的情况是，溢出效应的影响范围远远 的章节），而如何解决资产被过度佼用或者供给不超出了单一社区，因而应该在一个更为广阔的背 足的问题则是另一个挑战。本节将讨论应对市场景下加以处理。例如，保护山坡林木符合许多层 失灵与政策失效的机制问题―这两者是造成环面的团体的利益。当地社区以及居住在森林附近 境资产被过度佼用或者供给不足（前面讨论过的）的居民保护它的动因是它能够提供燃料与食物， 的主要原因。而对于一个更大范围分水岭的社区，它们保护这 在墨襼哥城降低废气的排放 降低废气排放t的边际成本（美元每吨） 2,500 排放标准｝\\\ 2.(X幻、｝\\\ \＼、从】＼\＼改善燃料组合 1 .500一＼＼万卜年｝\＼、 1，姗／l&/，曰。、、＼\\＼哈策＼叼＿_ 勺，么六队l一＼、＼．劝口强监管 500_｝、气＿ 扩，轼车监管 O＿、＼、、、 一高佼用率车辆监管 车辆系新（及然气及液化气） 一J〕｛犷 02(X)4（阳6008朋l，朋01,2朋l,400 降低废气的累积排放皿（经加权的数t，百万吨） 资料来源：Eskeland和Devarajan(1996）。 管理更幼泛意义上的资产组合33 片森林的利益是减轻下游的洪涝灾祸及疲积。对瓣在面临取舍的情况下手段能够在多大程度上 于国家来讲，它需要保持森林潜在的生态旅游价降低实现其他目标的成本 值，而对于世界来讲，它更加关注的是这片森林黝对分配与贫困的影响。 所具有的支持生态多样性及炭储存的能力。这就 需要在所有层面上采取相应的行动。！麦育一＿弓嗜烹砚 应对市场失灵的正规机制可以采取多种适当监管―换言之，命令式的与控制性的措施 的形式：从运用行政命令及控制性监管措施，到―传统上一直是调和公共利益与私人利益的工 培育市场力量，创立市场，让大众参与（图具。与其他机制相比，此类措施―包括执照、 2.5）。在处理问题的时候，尽管在个别的情况许可证、质量标准、排放标准、作业标准、产品 下只有一种方法适用，或者采用一种方法就足够标准、禁止等―更容易达到一项资产所必需的 了，但在通常情况下则需要多种方法的同时实水平（数量）与数量。例如，空气质量可以通过 施。总体而言，在选择上述机制时，需要遵循以作业标准或者排放标准来解决。 下指导原则：与此相类似，管理与计划作为一种监管方 法，有时候也能够发挥作用。对于控制城市污染 ‘手段在实现目标上的有效性而言，成片开发与限制土地使用是重要的，但前 黝手段的效率―包括它是否能够确保静态的提是当企业聚集在一块的时候，规模效益有助于 效率（对社会来讲能够以最低的成本达到目解决污染问题。尽管有些武断，但当空间问题的 标）及动态的效率（为创新提供激励，以及确重要时，成片开发是处理环境损害的一个有效 寻求能够实现目标的更有效率的替代方法）手段。但经验显示，监管措施有时比以市场为基 ―同时，最大限度地控制实施成本（监控础的手段缺少效率，有效性也差一些―它们在 与实施）实施过程中所必需的制度建设的成本也会更高。 [ 处理市场及政策失灵的机制 月一一一产；；二二‘理日口口日目口落盛洲日洲日猫瀚滋育热，一一籗竺犷下了二犷：犷节‘二刃刃刃刃刃刃二石二石二一一．口峨贫砚盛目目目目目目目目幽目砚目日目日胭亩 政府在纠正市场失灵中的作用 上妇’‘口’止 取消赢策礴赢当的补贴’…… 私人部门与民间团体在纠正政策失灵中的作用 资料来源：《里约过后的五年：环境政策的创新》世界银行（1997a）。 、匕＝一一～下，，一竺竺一r&,&;＝二二二二抽‘巴～~~．理勺‘系邢丽受二急浦国田曰颐口日日暇典典磨『飞吸河留器璐瑞璐器理路曰巴理L__～一一二三三七＝一三而云一 342003年世界发展报告 ：呀灌万以，氛萝’竺：叹一」几L每；l一狡 污染也可以佼用诸如税收之类的市场手段加有些时候，在监管与制度安排的支持下，对 以处理，但是，税率对排放水平的影响无法事前产权加以界定与分配是可行的，这样一来，市场 知道。只有在监管机构试过之后才知道一个给定便创立了起来，效率的优势也得到了发挥。的 税率的影响。人们越来越认识到，行政命令及控确，这种方法（对污染排放的指标进行交易）是 制与以市场为基础的工具混同佼用比单独佼用其过去10年最为主要的创新“，。使用行政命令与控 中一个工具效果要好。鉴于此，如果目的是以最制手段，对能够接受的整体污染水平予以监管， 低的成本达到必需的数量或质量，首先可以确定同时准许对许可证进行交易，这便为减轻污染创 总体的排放指标，然后通过发许可证或者执照的立了一个市场―如果没有这个市场的话，则达 方式准许一个行业排放不超过总遗的废气，并允不到这样的效果。准许排污指标可以交易的做法 许成员之间相互交易，以实现为社会带来最低成将为企业带来刺激，促使它们寻找以最低成本获 本的整体目标。得最大收益的降污方法，其原因在于：以更为有 因此，各国正转向以经济手段治理环境问效的或者以更低成本的方法达到降污目标的企业 题。这些手段在效率方面（静态）及持久性方面（动可以把多余的指标卖给其他企业。那么，企业将 态）具有更大的潜力。它们在实现目标上也具有更面临着污染的机会成本问题，促使它们寻找成本 大的灵活性。此外，它们为政府提供了资金来源，更低的降污方法，鼓励它们减少排污总量，从而 可以用来解决其他公共问题。但也存在一些困难：确保了动态的效率。 许多环境资产没有完整界定的产权，而市场运作在经济合作与发展组织国家，可交易的排污 恰恰要求产权归属是明确的。即便如此，部分资产指标被看做是协调环境保护与经济效率的一种方 的枯竭与退化常常在市场领域发生―因此可以法。“2美国旨在降低酸雨的几氧化硫降污方案就 用经济手段加以纠正78。技术有时能够发挥作是一个例子，它的中心内容是准许就排污指标进 用，促佼资产具有准确界定的产权，因此可以采行交易，而企业一旦违反环保指标，则会面临惩 用市场运作（水表推动了水市场的形成，没有罚。与此相类似，冰岛与新西兰在渔业资源可持 它，水市场是无法运作的）。续的水平上确定了捕鱼指标，并准许渔民之间自 例如，尽管清洁的空气―它是一种资产由地买卖指标，其结果是渔业资源存量有所恢 ―的私人产权是无法确定归属的，但也可以以复。 市场的方式解决其退化的问题。可以对废气的排尽管上述安排的好处是能够为企业采用最低 放或者燃料的佼用予以征税，或者征收车辆佼用成本的解决方法提供正确的激励措施，但在管理 费等。与实施中的成本却是很高的。因此，在让市场力 在应对事关全球的共同问题如臭氧层变薄、量自由发挥作用与监控及法规实施两者之间寻求 气候变化等方面，有人建议征收佼用费或者在全恰当的平衡是一个很大的挑战。 球范围内征税。79（当然，正如上面提到的，在 城市征收车辆佼用费及工业排放费等方式也是应召一决：－一浦县 对气候变化战略的重要组成部分）。“”对用户收社会能够发挥监督的作用，并确保企业遵守 费将为减轻环境压力产生激励的作用（对用户收法规的规定。印度尼西亚的PROPER计划是一个 费的激励功能）。它们还可以动员资金，专门用好例子，它把污染企业的违规事实向公众披露 于全球共同物品的保护与恢复工程上（对用户收（同时对遵守法规的企业给予褒奖），以鼓励当 费的融资功能）。地社区对表现差的企业施加压力。这项计划最初 集中在水污染领域。它按照排污量进行排名，披 管理更幼泛意义上的资产组合35 露不同阶段的结果，首先对表现好的企业给予表其他企业可能会搭顺风车。这个时候，规章制度 扬，对表现差的企业给予六个月的清理时间。在就可能成为俘虏―实力强大的企业会对这一进 18个月的时间之内，一半违规企业达到了法律规程施加不适当的影响。84鼓励民间社团参与有助 定的标准。8，于缓解这一问题。 此外，公众参与及监督能够让自愿遵守的协 议变得更加有效。在许多经济合作与发展组织国味少之 家，这种私人部门自愿遵守的协议正在成为处理今天所面对的环境压力并不是不重视采取应 环境问题的流行做法；在监管架构无力解决的具对政策的结果。的确，10年之前的《1992年世 体问题上尤其如此。类似协议可以是政府（或者界发展报告》已经对复杂的环境与发展问题进行 环保部门）设计的一种扼诺，欢迎私人企业加了讨论，并指出存在着几个切实可行的“双赢” 人。另外一种方式是通过公共行政管理部门与行政策选择（专栏2.8）。十年之后这些政策选择 业之间的讨价还价，共同谈判确定一个环保扼仍然有效，但其中的许多建议最多也不过是被部 诺。它们还可以是私人部门单方面发起的扼诺。分地采纳与付诸实施。8，正如本报告所讨论的， 这些协议并不仅仅局限于环境领域。例如，导游全球仍然大范围地使用补贴（对水、能源与食品 们向朱诺（位于阿拉斯加）市区当局扼诺，最大―尤其是在工业国），破坏性的追逐产权的行 限度上降低旅游业对当地社区的负面影响。为比比皆是（个人与企业在开发剩余自然资源 如果设计、实施及监督得当的话，自愿性的―矿藏、森林、渔业资源―上争先恐后） 方法能够发挥作用。但它们也会遇到问题。由于尽管世界正走向更大程度的贸易自由化，但贸易 行业簺乏充分的控制机制，也可能因为没有制裁限制（关税及非关税壁垒）仍然存在于恰恰是发 的危险，类似控制是较为虚弱的。当有些企业违展中国家最具竞争力的产品上，包括农产品与纺 反协议而不付出任何代价反而获得好处的时候，织品。 、 1992年世界发展报告：发展与环境 《1992年世界发展报告》试图找出在代人的时共资源的卢权，扩大服务的范围，让人民发表看法， 间里（1990一2030气）追求发展与降低贫困方面所面扩大参与的范围，审慎评估环境上的取舍关系，对 临的挑战；在这个时期内，人口将增加37亿，粮食产于长期无法扭转的损害或者大面积的损害要给予 毅埔镼一倍，能源佼用增镼两部。它呼吁采取既加强特别的关注，政府的作用要与其能力相匹配二 环境保护又促进发展的行动：提供清洁的空气、水及，可持续发展的政策。在可能的情况下，要依赖激励 卫生设施，改进对土地的管理，保护生物多样性。它而不是监管；限制既得利益者的影响。 发现双嵌政策拥有很大的空间，既能够改警环境，同。以伙伴关系寻求问题的解决。与高收人国家建立伙 时也能够让当地经济获得实惠。伴关系，以扩大市场准人，增加开发援助；促使 这份报告还呼吁改进环瑰监管与制度建设，在所高收人国家为全球环境优先项目的支出提供资金 有可能的愉况下均佼用以市场为基础的激励原则。此支持，尤其是那些夕要寸动植物聚集地进行保护 外，这份报告还提出了一系列政策建议；的发展中国家。 黔双底政策。取消对能源投人品、杀虫剂、化肥、 灌溉用水、木材砍伐、专业化牧场的补贴（不正当 的补咕）；对城市公路废气排放征税。资料来源：作者、Achax&ya或Dixon，《2003年世界发展报 优飞采取的行动。取消不正当的补贴，强化对公告；背悦讨料。 簇斌米轰一～烈盟赞瀚照瘾葵溺燕苏鑫茄燕赞潇资樵祠，瑕流荔兴燕黯瑞舞翱豁瑞瑞瑞 36 2003年世界发展报告 如果十年之前的政策建议仍然是提高百万人本与效益（在社会各阶层之间的）分配，连同信 民福利的最佳途径，为什么它们没有付诸实施？任所能够发挥的作用，对于一个社会能否建立有 在现实世界，即便是双赢政策实施起来也比当初效的规则与制度（第3章）以处理环境、社会与 设想的要困难得多―既得利益者更加难以对经济问题，均是极端重要的。 付，机构制度的发展更加难于培育。尽管取消一本章讨论了对资产进行管理、确保它能够达 些失效的政策将佼整个社会受益，但它们之所以至更好的平衡、由此在可持续的基础上改善人类 能够镼期存在下去，充分说明了强大的利益集团福利的重要性。它还讨论了外在性与协调的问 在阻止进行必要的改革。随着整个社会的参与，题，这些问题一般将导致社会的一些关键资产被 加上更高程度的信息、披露与透明度，将有助于对过度使用或者供给不足，并详细介绍了应对外在 单个企业环境监管法规遵守情况的监督，同时也性的政策工具及机制。正如文中所讨论的，不采 是改进公共部门责任感的重要手段（见图纳或者不实施这些政策反映了这样一个事实，即 2.5）。实力强大的利益团体是改革面临的主要具备适当特征的支持性的机构制度尚未建立起 障碍之一，它限制了环境政策所赖以存在的机构来。第3章将探讨这些合适的机构制度的特征、 与制度的发展。建立它们所可能遇到的障碍以及解决这些问题的 本报告作为一个整体，试图说明环境问题归办法。它的着重点是那些能够催生这些机构制度 根结底是社会问题。资产的分配、不同政策的成及时建立的因素。 位崎兢需帐份神二于价二升二二二几不而育蔽王云夏呼醉呼井主绘书落三熹甚一竺些 第3章 可片续组一仗；沂‘马＿海竹钊度－ 我们必须把个人自由看作是一种社会扼诺。作，为他们自己、为他们的家庭以及为他们 更大的社区规划一个未来。然而，如果制度 ―阿马蒂亚·森’软弱无力或者不合理，结果就会疑云重重、 扑朔迷离。这将会鼓励人们只图“索取”, ；一章列举了这样一种情况，即人们要兴而不是去“创造”，从而使共同的潜力遭到 幼’旺发达―特别是在较长时间跨度内兴破坏。3 -－一，旺发达―必须佼各式各样的资产欣欣。在促进人类福利方面，什么是制度环境的关 向荣。对更幼泛意义上的资产组合进行管理，能键职能？必须把有关需求和问题的信号捕捉到 保证增镼过程在经久不衰的基础上为人类的福社手―尤其是从蛛丝马迹中捕捉信号；这涉 作出贡献。政策可以用来改善资产管理。2实际及制造信息、给市民以发言的机会、对反馈 上许多对社会有利的政策并未得到采纳或贯彻。的意见作出反应，以及推动学习等。这还需 制度的洞察力可以用来审视构建并贯彻执行政策要对利益进行平衡―其办法是就变革进行 的各种力量。谈判，促佼达成协议以及避免发生对峙和冲 制度如果要能保护人、保护幼泛意义上的资突。它还要执行并实施解决方案―其办法 产组合，就必须应对并且促成将在下一个50年是始终不渝地遵守协议。 内展开的几项重大变革：城市化、技术创新、经．什么是阻挠此种制度环境出现的障碍？其一是 济增镼、社会价值观的转变、改变环境和自然资分散的利益。集中的利益往往会得到过多的 产稀簺的状况以及增强国家之间的联系等。因关注，在分配土地和水的产权以及在政府的 此，制度必须保持稳定，不过它们也必须能加以运作方面莫不如此。第二个障碍是难以作出 修改和重订，必须有新的制度问世。可信赖的承诺，借以保护并培育人力与资 第3章的焦点是人类行为的协调，因为这是产。其三是不具包容性的制度。如果社会和 人和资产兴旺发达所必不可少的。这一章还特别程序不公正、不民主，则协调分散的利益并 把焦点放在能佼这种协调经久不衰的制度上―作出可以信赖的承诺就会变得更加困难。 其办法是疏通利益渠道以及促成高质高效的增．怎样才能克服这些障碍？有时社会和经济发展 镼。这一章谈到四个问题：会为变革提供机会。结构变革―城市化、 。什么是制度？它们是用以协调人类行为的法规人口结构转型、财富的重新分配（尤其是新财 和组织，其中包括非正规的规范。它们对于富的增长）―为制度变革增添生气勃勃的动 可持续并且又公平的发展是不可或簺的。如力和机会。倡导沟通信息对改革也能起催化 果制度运行良好，它们就能佼人们互相合作用。信息可以增强人们的力泄，因为它可 37 382003年世界发展报告 以佼他们对公共服务发表更多的意见，佼政务的交换可以建立在个人关系网和其他社会资本 府和公司的活动具有更大的透明度和更强的形式基础之上，但是在城市，这却建立在正规制 贵任心。度基础之上。同样，一个社会可能普遍存在很强 的信任感，这或者是因为存在着强大的个人关系 叹布籑，或者是因为存在着被人们普遍接受的好的法 律和司法系统。事实上，由于社会变得愈来愈复 制度是法规、组织机构和社会规范，通过它杂，在与陌生人打交道时，对个人的信任（以了 可以方便地协调人类的行动（图3.1）。从非正规解个性和个人间频繁接触为基础）还得到对制度 的一面来说，它们包括的内容从信誉到其他各种信任的补充。 形式的社会资本（包括根深蒂固的支配社会行为其他人和未来是协调这一行动的两大方面。 的规范）到非正规的机制和协调籑络。从正规的市场是具有协调功能的制度（专栏3.1）。市场对 一面来看，它们包括国家列人法典的规章条例和个人的和企业的交易进行协调，使他们能为其他 法律，以及制订、修改、解释和执行规章条例和人服务，为未来进行投资（正如面包师修建面包 法律的程序和机构（从立法机构到中央银行）。炉是为了回应需求的扩大）。但是市场需要得到 由于制度能控制行为，所以它们是社会资产其他制度的支持，以便使信任、监督和正当的激 （当其不良或软弱无力时则为负债）。于是它们也励手段得到保证。经济代理人要面对交易费用， 是社会资本，诸如信誉和个人关系籑等要素。社而制度能为降低这些费用进行协调。商人可能想 会资本与制度之间的区别有时是含混不清的，各尔虞我诈，相互欺骗，或者自食其言，说话不算 种各样的社会资产之间有着强大的相互影响（参数。但是社会资本和现代制度―例如法律的规 阅第2章，附注14）。例如，在农村，商品和服章条例和强制执行合同―会使这些可能性（交 ＿、〕 用于协调人类行为的社会规范、法规和组织 尸甲 传统的现代的 非正规的一正规的 可持续发展所需的制度39 一l述扩展到福利的各个方面（它不限于收入或者市场 作为协调机制的市场可以轻而易举地驾驭的事物），其中包括来自环 一亚当．，密系77石石瓜，满万而境、自然和社会资产的服务。社会中的行动者－ 了共同的利益，是如何用他提出的“看不见的手”方面在一套明文规定的法规下进行活动，另一方 这一著名论断来协调人类行为的。“这不是出自向面也促动着这些法规的形成。公司、政府和民间 我们提供晚餐的屠夫、酼酒师或面包师的乐善好社会都被定位牙进行活动，并对其他人的活动施 施，而是出于他们对自身利益的考虑”。比这说得加影响，在协调中起补充作用。 更明白的是Fded行ch von Hayek，他以通俗易懂的 语言把市场描绘成一部揭露秘密的机器·通过自愿下土拼＿}＿」1’…－- 霎着誓：雾晕幸喜互馨望肇柔宜霆袭烹季夏霎尹盆对市场的参与可以使人专业化并一起工作， 对“时间和地．点’，这些特殊情况的：解，将有助于以最佳的方式发挥他们的专长和使用他们的资 对决策的指导（Hayek,1945年，第526页，二Hayek金，因为价格机制能提供协调所需要的信息（参阅 利用了锡稀簺情况加剧的例子。锡的用户将会通过专栏3.1和第7章），但是制度构架必须保证市场 价格l涨而收到这样一个信号：“他们在消费中惯能施展它的功能并提供希望它提供的利益。凡正 常用的锡目前到处都在佼用，而且是有利可图的·规制度软弱无力的地方，活动就将在非正规部门 因此他们必须节省佼用”。与此同时，生产者得到一、二一一、‘、，，、～一～一一～_~．。八，_ 下漏孤鸽漏，：蓬探巍巍漏于内进行一在许多发展中国家，在非正规部肛 ，。，、7。、、石。，，八．石。．、。、＊一妇作的人占到60％以上。‘这意味着相当大一部分 人们的了解过程，并把分散的利益聚拢在一起。‘「目“／、目川”&&&～一。～‘盗’7．、曰”目月～ ‘·令人惊讶的是，例如当一种原材料稀簺时，经济活动失去了能使生产率得到提高的潜在支 无骼发出任何命令，无臀许多人知晓其原因，成千持，而且还可能得不到对环境和社会各个方面进 L万的人‘他们的身份即佼经过几个月的调查也无行管理的制度的指导。’但是市场的力量也能给 法查明）就会节省地佼用这些材料，或由这些材料予本国大公司和跨国公司以潜在的强制权力，这 制成的产品。这也就是说，他们会按正确的方向行些权力在为范围较窄的而不是广大的利益服务方 事”(Hayek,1945年，第527页〕一二～一一二一比一，．、．m二～，。一子＿一二。～ L&’二了厂＾&1,&,.&，厂或二’,’丁．’万，一＿._～二面与政府权力有些相似。因此，对政府和正规制 甚至当公众对此给予极大的关注时，市场依然一“‘一’&&&～一”一‘&&~“一一”&～、“&‘一‘~&~ 、‘二：、、。。出，＊。＊。‘，、．冲、、。、，度的一大挑战是，如何在以适当的保护措施保证 会执行这一功能。当然，市场在处理这些关注时需仄“&／、刀”队汇’外曰‘,’阵助思习““外刀J目）J匕外队 要得到其他制度的支持，例如，负责发放商业性污公共利益不受损害的同时，又受到私营活动者的 染许河证，或者对排污收费的环保部门（如美闰对欢迎和支持。 排放硫，或者哥伦比亚对污染水质所做的那样的支 持礼利用市场就能找到廉价的减少污染的途径。｛攻钧 更为常见的是，排放规定并没有像它们鞭策厂商寻在许多情况下，政府在组织分散的利益方面 华暨便宜义”环境无害”生产方法那样把市场充分起着主导作用：使之符合国家的目标并对相互竞 利用起来。一一一’---－一下一 争的利益进行平衡。与社会规范和价值观不同， 资料来源：作者·政府控制着制订规章条例的过程。规章条例通过 这个过程很快就能得到修改，修改时既可以有开阔 易费用）减少，为互利的交易提供方便。之所以的视野，又可以进行构思谋划，并且还是强有力 需要这些其他的制度，就是为了保护并培育人和的。然而，如果一个政府―由于它拥有被社会 资产―以及为分散的利益服务。认可的权力―认为自己可以不受法规的约束（也 《2002年世界发展报告：建立市场制度》主就是不受可以剥夺其拥有的权力的宪法或类似法 要审视由人创造的资产，它的焦点要比本报告狭规的约束），那么它又如何能像一个伙伴那样承担 窄，但是它深刻地审视了对投资和交易起支撑作义务呢？如果局势不稳定和被没收财产的风险未被 用的事物。本报告建立在该基础之上，但是把论排除的话，私营部门投资和经商的意愿就会大打 40 2003年t卜界发展报告 折扣。除非制度能成功地分散政府的权力，并能系，尽管有些国家利用其他渠道在环保方面也做 提供一些意义重大的检查和平衡，否则各社区和出了成绩。 私营部门就不会向前看，环境和自然资源就会由 于投资和保护不当而蒙受损害。八侧一今 民蚝的决策方式尽管有其局限性，但是与展在过去20年中，民间社会各种组织的成员 现所需要的制度特征的过程是结合在一起的：即急剧增多（图3.2）。在这一时期内，民间社会各 收集信号，平衡利益和履行所选中的行动。愈来组织的能力愈来愈大，有时还能独立行动，有时 愈多的文献发现，有关大众呼声和可信度的指标还能对政府和私营部门的行动施加影响。7 与更加完满的发展成果有着紧密的联系。这些成民间社会的作用在动员人们对特殊问题的支 果包括更高的人均国民收入，更低的婴幼儿死亡持，提供信息，提供第二方核查等方面表现得最 率和更低的文盲率（第7章和《2002年世界发展为出色。民间社会各组织常常采取主动并为鲜为 报告》）。实证证据强有力地支持阿马蒂亚·森人知的利益发出呼声―建立信任感、合法性以 的发现，即民主加上言论自由，对于消灭饥荒和及普及所需的知识。在印度的西孟加拉，Ra- 揭露救灾工作是否效率卓著起着关键的作用。“mak廊hna慈善机构和1500个村庄内的青年俱乐 理论的和实证证据也都表明，对环境所作的扼诺部一起工作，从事需求的评估，帮助鉴定外部对 及其相关的成果与民主的实践有着正相关的关社会福利和开发项目的支持。8在泰国，适用技 澎花爱 民间社会各种组织日益增多的参与，1981一1997年 一－一＿＿一习立竺艺：：一－～一 宗教组织环保组织政党 有效成员有效成员有效成员 （提供答卷的成员所占百分比）（提供答卷的成员所占百分比）（提供答卷的成员所占百分比） 70一14一14- 60-.12一12 50,10一10- / 40一，,，尸。一厂卜匕－ 30,，代6一声，协6- ／、幼＿·／r/z\ 20&,r月J产刁。月N 扮／护’一‘毖／、几’.＼二，&,＿测 10泛之述少必2一泣耀少／’卢夕丈歹汀一 O一！;U！一O 1981 1990 1995一1997 1981 1990 1995一1997 1981 1990 1995一1997 年年年 …一垠襼哥一南斗：一阿、一。·巴西一智利 注：这甲所列示的内东暴具备纵向数据的发展中国家。在1995一1997年的调查中，对下列11个后加的发展中经济体收集J’参与数 据：孟加拉国、哥伦比亚、多米尼加共和国、加纳、印度、尼日利亚、秘价、菲律宾、中国台湾、乌拉！和委内瑞拉玻利瓦尔共和 国。在这此后加的经济体中，1995一1997年活跃的成员的平均百分比为：宗教组织251%，政党8.5%，环保组织62％。1990年对 南非木作洞戊，1981年或者对巴襼或者对智利未作调夜一因此，南非趋势曲线的直实形状可能与所示的不同。 资料来源：世界价值取向调炎。 然易撇一燕绒暇暇嫩脸旅惑魏蒸蒸蒸蒸一苏三盛珊赫毒赢燕燕一蒸蒸一 可持续发展所需的制度41 术协会为农民、大学科学家和政府行政当局之间资产的机会并将其用来为人类谋福利的角度界定 通过佼用生物监控技术来减少有毒农药用量的合并支持管理权；例如，谁能在什么地方放牧他们 作提供了方便。9的牛粤，谁管理工厂，谁把最终利益拿回家― 民间社会和媒体也起着重要的监视作用，例或者谁被允许排放废弃物―他们什么时候，在 如提高政府责任心和减少对政府腐败的诱因。对什么地方并以何种价格可以这样来做。保护性制 自然资源的商业性开采尤其容易受到腐败的影度的一个特殊部分是私人产权。它们必须为业主 响；&“例如，在玻利维亚，上世纪80年代中期，精确界定（而不是过于限制）使用权和决策权，一 海关官员为非法买卖濒危物种的贪得无厌的行为般说这还包括资产出售权和出租权。这些制度包 大开方便之门，因为他们有权在没有独立的监督括社会（家族、街区、村庄或政府）为保护这些权 下发放出口许可证。活跃的民间社会可以轻而易利所作的承诺。在现代国家里，这种承诺要求政 举地佼环保官员和其他人士公布管理不善的真府（警察或法官）积极地承担起强制执行的义务， 相；例如在喀麦隆，民间社会对一项有前途的伐并保证政府也尊重这些权利。出于这个理由，产 木租借方案发挥了监视作用（第7章）。如果市民权保障是与法律的规章条例紧密地联系在一起 能接触到独立的信息来源，拥有参与政治的有效的。这样就可以使人们设想哪些东西会被其他人 渠道以及反对报复的行为受到法律的保护，他们尊敬地看成是他们的资产。 就会成为促佼公共部门提高工作成绩的强有力的但是，保护性制度的产生也是为了管理私人 政治力量。所有权驾驭不了的资产。污染监管部门界定并保 民间社会组织对于促进正确的环境发展战略护对空气的监管权。中央银行保护货币和金融系 尤为重要。环保管理部门往往关心“下游”的溢统的完整性。社区能够解决协调问题并使资产兴 出效应，而非政府组织常常能在地理上分散的各旺发达，就像论述“共同财产资源的管理”和“社会 地之间提供信息和联系。民间环保活动的兴起，资本”的文献所证实的那样（社区合作和现代社会 一般来说已成为民间社会活动的主要的向上趋正规制度之间的相互作用很重要，它既能带来利 势。”舆论调查始终表明，发展中国家公众对环益，也能带来弊端）。’3 境关心的程度与工业国家的已难分上下。’2在更广泛制度环境中，公司、政府以及民间社 会组织一起佼法规和规范具有效力。例如，民间 l～二．几＿社会可以帮助司法保持独立。确实，法规和规范 一般都要有制裁手段来撑腰，只有当政府部门和 如何才能有资产？掠取资产是否并不比创造组织给予支持时，许多法规和规范才能奏效。 资产容易？对于资产的兴旺发达来说，无论这些有些资产能保护其他资产―有些资产比其 资产是人创造的，或者是天生的，无论它们是可他一些资产更经受不起掠夺（专栏3.2）。在现代 以在市场上交易的，或者是不可以交易的，制止的城市环境中，土地受到正规制度的保护（产 掠取资产的制度―或者是通过规范，或者是以权、法院和掌管授权的机构），但是在牧民定期 惩籚相威胁―非常重要。例如，当人口密度增轮牧的草原上，土地受到的保护相对来说就较 大，技术或偏好发生变化，以及其他的发展提高少。当鱼类资源丰盛时，渔场一般不需要保护， 了对佼用森林和水域的需求时，为了产生持久的但是由于捕捞技术的发展和需求的增加，就转而 利益，必须防止它们遭到破坏。能佼此种约束得需要建立代价高的保护制度。放在褥子下的积蓄 到保证的制度可以佼资产兴旺发达；可是，由于需要某些保护，可是，对存放在银行里的储蓄来 它们产生的是分散的利益，因此要制订这种制度说，只需要有坚固的金库和独立的监管部门以及 并不容易。中央银行这些可以信赖的机构。 保护性的制度是这样一些制度，它们从接触较高的国民收入能够为提高制度的质量作出 42 2003年世界发展报告 于＿二、 资产、威胁和保护 咨产如果得不到冲有们保护，就仁会兴旺发达，提供支持”。在产权得到保障报少的6个国家，在经 就不会为增镼或人类福和｝作出贡献并非所有的资产济转轨10年中收入（GDP）减少了4。％或更多。在 在同样的威胁厂都容易受到伤害一呵是所有资产无论GDP缩小的许多国家中，死E率也大大提高了。 是天生的，还是人造的，无沦在农村还是在城市，都对法律和财产不作出承诺，就不大可能出现管 对保护制度有依赖性在这甩列举的例子中，保护是理有方的开拓 软弱无勺的产权得不到保瘴，还会使自然的和环境的资产 匪徒不肃清，引进耕牛有何用受到损害：渔民受到威胁，树木还未长成就被砍伐。 在鸟11杰，目前用畜勺犁地已备受推崇，被当作因为人们对明天是否能得到收获心中无数，今天有什 呢肖农业l今以的条途径在Nambiti区，行政当局么就拿什么―导致了一场争抢产权的竞赛。 计划向经过挑选的农民小组提供受过训练的耕牛，希从这典国家的整体情况来说，产权得不到保障使 嘟以此米提高产里并引导其他农民把积蓄用来购买耕得对人造资本投资的减少，砍伐森林的事增多。如果 牛伙而农汉对此顾虑币重：问题是流窜的武装匪徒用改革来加强对法律和财产的承诺，森林就会受益匪 如认农民认为耕牛很快就会被盗走。浅完全有理由相信，这种利益也将扩大到其他自然 产权得不到保证，收入和福利就会化为乌有资产和环境资产的头上。但是也会有例外，当存樊靠 庄过去10年中，在些转型经济国家，国有资勘探或开采费用获得惯常保护时就会这样对石油储 产杖皱转手到私人企业手中在几乎所有这些国家，狱来说，要勘探和开采就要进行投资，这本身就会使 私萦那门已从1989年在经济中占非常小的比重到所有权经受风险。在这种情况下，对权利的更多的保 2000年发展成占绝对优势。叮是在许多国家，在这种障能使开采或转化扩大，其结果将更加诱人，就不会 转到t&J同时，佼私人产权得到明确并得到保护的制度局限于反映短期和狭隘的利益。 却辛受有发展起来 占尔吉斯共和国川今尔红瓦、俄籗斯联邦和乌克兰资料来瀚：Boh”和Dea,&on(2000年）;Hellmall·Jones和Kauf- 有75％的公司（这是个大到令人吃惊的数字）不“相mann(2000年）;Hoff和5,.911仪（2002年，;EBRD(2002年）; f闭勺发且经济纠纷时沙律制度能对自己的合同和产权世界银行工作人几 贡献（例如通过给法院以更多的经费）。但是更为何政治家或领导人不采取措施来强化司法部门和 重要的是，制度质瞬的完善也能为提高国民收入保护产权呢？因为领导人如要采取措施来建立强 作出贡献，犹如良好的制度可以为投资提供方便，大的制度，他就希望能从经济的增强中有所收 或者约束过度的捕捞。大星的理论和实证研究的获，而环境只有经过很长一段时间才能得到改 结论是，良好的制度具有强大的因果效应，这可以，:＊、＊＊二、，。。、。、二但二．。、、，码 扣甩正，民打目”用J汉只／曰了纵八目”目不从胜’边一J以善，这就要求局势保持稳定并要得到广泛的政治 用法规对提高人均国民收入这类变业来侧量（图支持。16 3.3）。有一项研究表明，更好的喉舌和可信度可二，田、上八二、、．台，口、、、山二份…二：,* J·J尹。’曰侧‘岁‘7‘状叨，天月目””仄目‘f曰一J‘目仄一J如果社会不对制定保护性制度作出承诺，有 以佼人均国民收入提高25个系数。’4另一项研。沽、次＊、二、、、，。二、、、口：二、、二，* 以汉八刊“”囚叭八征’叫‘J‘小琳。／J州‘明价值的资产就不会兴旺发达，而且还会由于挥霍 究认为，如果各国仅仅对公共的和私人的产权进梢，、、小，,，。。、升＊、“，二。血；、古二 儿叭刀，期不廿曰队队川么六口“’「”&l料八目”&&｝人胜浪费而减少（专栏3.3）。对农业用地来说，有两 行保护并执行更窗于竞争的市场政策，人均收入个因素促进了保护性制度的建立，这是历史上形 每年至少将珊镼2％。’5成的做法。第一种是，当土地变得稀缺时，竞争 所以，如果制度能佼资产兴旺发达，则经济性用户不得不选择战斗或是谈判来面对面地解 就会繁荣昌盛。但是，良好的制度既然如此重决。第二，当居民在土地上安顿下来后，他们会互 要，为何并非所有国家都建立了这种制度呢？为相帮助并联手保卫他们的土地。因此，即使没有政 可持续发展所需的制度43 飞 制度质量与国民收入之间的关系保护制度软弱无力，自然资源就趋于衰败 硫一一～即～丈，―一一一一～“一～组翻．．蕊－一一一l～碱翻圈圈瓜 人均GDP（按1999年的PPP计算）不良的制变全遗成李卜补，Jj泛资气候，并使自然 50,oo。，资源趋于柏喝也户可濡的是决些种类的自然资源 45,oo。佼建亿制度的土柞洲稚重重气第7衡），而另些资源 40,oo。则对包容性的和有刊上发展的制仪起支持作朋〕＊ 35,oo。藩。4汁式看一下从巧。日1二东中收集的样本。这些 30．。。0、、＿’一阴，、1 JU·～一叭，州刁11，一～一 25,oo。飞入俩寸，国家”一；}J备有关资本存繁防数据，其中包括由人造 20,000’了、，一物质资仁、矿产、森林和农呕资妇‘这些数据取自世 巧，oo。礴外’界祝行少小叫整的储爹统讨表夕咬口果这些存量在下 10,000,’叭’‘。降，则洲侣后的储蓄是负数在人造物质资本存嫩 5,000二井卜·、，犷矿、、争低的国家中（在酮民收人中低尹75叹、，有24％的国 0二知从确夕宝砂‘“决家（在67个国家中占到16个）调整后的储蓄是负 一25一2一上5一l一05 0 05 1 15 22,5数，沥在由人造物质资本俘气饰牙J的国家中，只有 法律法规条例指数10%（在83补画家中占农」倪个）足这样 所以，自解资源娜只书含』弟国又也星平加价‘钾｝ PPP二购买力平价 注：作为制度加资的衡、尺度，法斤。、法规条例包括这样一些考存爹低的l到军别‘洲卜刁储熟｝、守。数的「归冻 虑，如产权的安乳性，者粤体或个人对今天种下或保存的东西说，这一以段要只把六乡认沙汉扫门堆切沛八篱的、改 明天能收获成果的信心。’几改少勺健，留保护卜曰勺制叮这此旧‘家之所以 资料来源：Kaufman,Kraay和Zoldo一切baton(1999）。物质价率乏岁｛,｝习然资产基础在缩小，是因为其制 --―度环境厂址捉沁责，乍件叮发达，而下尼因为储欲队户 府或封建领主，越界的行为也会受到制止。’7，、i才＿{｛煞、、：的之酌、「：L。样作。；户、样的联系， 可以看一看在挑战性强的环境中（以渔业为引司一」、：肠：」，&}｛故门研刁、，、一辙芝此；释。A比－ 例），保护性的制度是如何形成的。’8鱼类在人类moglu·‘咬。‘,fl卜、，,,{&RUbin&U,1‘」，’。l’「“&Engerman和sokoloff 消费的动物蛋白质总量中占到19%，所以良好的（1 997们‘吸woOIcok,Pl：戚‘和L骊。（2001年，还可 制度对渔业习。常重要。19一则有关捕鱼发展的典享男二黑’川犷罪｛想洲‘万，、誉几丫 型事例是从发现新的渔场开始的。由于渔民挣了＿_＿二＿______~ 大钱，更多的渔民蜂涌而至。虽然渔获鼠锐减， 恶性竞争却接跳而至，但是渔民并未对管理进行管理好资源。从理论上讲，私人垄断是能有效地 协调。日子一久，首先是一小时内收获减少，以管理好渔业资源的。实际上更为常见的是政府出 后是一整天一无所获，单个渔民由盈利转为亏面进行调控，其办法或者是拒绝新人进人该行 损。2”这种在开发资源上的恶性竞赛，既浪费了业，或者是强制执行限制政策。从现有的资源使 劳力，也浪费了资本，因为本来应该让其产卵繁用者开头并为他们制订的限制政策可能更加可 殖和成镼的鱼已被捕捞殆尽。政府的干预可能佼信，也更能取得成功。新西长和冰岛就是现成的 情况更趋恶化，因为补贴会佼信号发生扭曲，会例子（参阅第7辛）。 延镼过度捕捞的行为（第7章）。包括200海里专有经济区在内的海洋法反映 与这种情况（既浪费又无利可图）相反，还有了这样一种思想，即资源“私有化”可以使管理 另外一些可佼资源价值最大化的方案。渔民合作工作更富有成效。它把“私有化”的所有权给予 社如果能监督好它的社员，如果它的社员能监督了沿海国家，为了执法目的而把资源同传统的利 好他们的组织，以及如果合作社能监督好该行业益和自然的管辖范围联系了起来。如果渔场管理 的准入规定，所有这些如果都能实现的话，就能问题并未全部被纳入领海范围，则各国就可以 442003年世界发展报告 立法并进行谈判。没有这一法律，许多令人印象力使政治家和有关部门负起责任方面的工作做得 深刻的渔场管理方式就不可能问世（第7章）。可是否到家。 是，在其他许多场合下，管理制度在限制准人和不过，也有其他的信号。为了对制度施加影 稳定捕捞方面只取得了部分成功。因此，过多的响，通过各种呼声来描述从市民、企业和民间社会 捕渔能力并未得到足够的削减，捕捞作业取得了搜集到的信号（也就是通过抗议、投票、法院诉讼 大幼收益。要赢得行业的信任，佼之相信削减捕和传媒发出这些信号）。从发展中国家和发达国家 捞能力可以得到报偼，并有可能恢复利润乃是一最近的研究中得到的经验教训是，这种影响― 项挑战。如果对限制行为实行奖励的扼诺不可包括市民为减少企业排污而施加的善意影响― 信，过度捕捞的情况就将继续下去。可以通过多种渠道来传播，通过信息来强化。21 第4到第6章传出的信息是，城市居民和农 二鄂j：于咐一：村居民在表达呼声和接受服务方面有着诸多困 难，而新的制度安排正朝着克服这一问题方面发 良好的制度环境必须扼担许多职能。但是要展（参阅专栏6.4和6.5，它们分别讲到巴西 佼对行动的协调既可信赖，又目的明确，必须突出favela的居民和Mumbai火车站的居民）。对于农 气种职能―捕捉信号，平衡利益和实施决议。村地区来说，有两个因素使现在对蛛丝马迹信号 的接收比过去更为紧要。第一个因素是，与高收人 一子国家工业化时期相比较外迁已不再是居民的主要 鱼类资源在枯竭，毒素在毒害儿童，腐败佼选择（第4章）。第二个因素是，诸如采矿等其他开 对排污情况的检查苍白无力，压迫佼土著粤体陷发工作进展得更快，所以有关它们对社区和环境 于困境，对妇女的强暴在继续。如果得不到反映影响的信号也需要更快流动起来（参阅专栏4.7）。 这些问题的信号，这些现象就会无人过问。这或许多国家正在重新安排地方这一级的自我治 者是蓄意而为，或者出于偶然。有关社会和环境理方式。随着政治权力的下放，由于各地的问题和 恶化的信号（第2章）来自科学的监侧（如对空气重点各不相同，制度制定中吸收更细微的信号就 质量的监测），或者来自大众的呼声和反馈，但显得非常重要。但是权力下放无论对富国或是穷 是只有当这些信号变成信息并促成行动时，它们国而言，既包含着希望，也孕育着风险。它实施起 才会发生效力。来可能很难有正当的激励措施，也可能出现弱化 捕捉信号的能力与平衡利益的能力有着密切制度能力以及下属各级政府被精英把持等问题。22 的关系。信号产生和接收的过程包括从以含意丰 富的方式确定探测一种现象的可行性，到汇总信。一笑一护瓜·！决 号并提请决策者注意。因此，对信号的接收状况取诸如空气质量保护部门这种保护制度，是在 决于社会和政治关系。它们是无止境、无所不包对各种利益进行平衡的授权框架内运作的。它可 的，抑或是支离破碎的和区别对待的？它们是依靠以颁布排放标准，收取排污税或者加强执法力 幼大粤众、知识界精英并且是无拘无束的，抑或是度。实际上这加强了受益者对空气质量提出要求 依靠政客并由少数人垄断的？在个人发表意见方的权利，但却削弱了另外一些人的权利。这同时 面，企业界和政治组织中是否有自由和竞争？也是使社会优先重点的改变得以实现的方法之 市民和空气质谁保护部门级者都斋要及时得一。对利益进行平衡是许多层面上的事：在国家 到有关污染的信息，这些信息有许多用途。墨襼立法部门内，在法院审判中，在市场上，在个人 哥城每日在报上公布IMEcA指数，告诉市民是规范和乡村之间的相互影响上，在公司蔽事会会 否需要把他们的儿童关在家里并停止锻练。这就议室和分公司看得见或看不见的运作过程中。 明确地告诉市民，这一部门在改善空气质量，竭证据表明，提供信息（在信息量空前增多的 可持续发展所需的制度45 傀 总悬浮颗粒物的浓度 一…一＿乡＼一誉一兮 一扛、、～ ’一戈尸－ 各城市的总悬浮颗粒物（TSP) 命＜90布91一200.&200 资料来源：Bolt等人（即将出版）。 时代）可以促佼政治制衡方面的转变，促佼现实难，因为在这种制度下不愉快的消息很容易被扣 世界的决策发生变化。所以，“透明度”这一名压下来。但是情况并非总是这样。在中国，在诸 词在当前改善治理的运动中起着支配的作用。富如环境管理领域有两大制度特征在发挥作用，因 国和穷国的证据都指出，掌握大量的信息意味着此在最近10年中那里取得了引人注目的进步： 取得更好的环境业绩。23有计划地听取群众意见，以及国家规定了向公众 图3.4指出，根据世界银行的估计，世界上公布当地环境信息的方针（第7章）。以群众意见 1445个城市中的人口受到了高浓度粉尘的侵袭，为导向的制度具有许多长处，但是也有可能出现 或者说总悬浮颗粒物（TSP）超过了传统的界限，立即去关注诸如噪声这种容易发觉的现象的倾 即每立方米90微克以上（林／m3）。24在这些城市向。所以将之与客观的监测数据结合在一起是难 中，对空气污染进行系统监测的不到2%，而向能可贵的。利用权力下放这一制度的力量以及对 公众报导污染状况的甚至更少。一项颇起作用的国家制度的认知（诸如使信息得到保证）这两种机 假设（根据对工业国和发展中国家的研究结果做制，对加强地方的责任性具有重要的意义。2& 出的）是，对污染进行监钡U并将信息公诸于众（部在欧洲，有助于公众了解谁受到侵害，谁是 分通过政治渠道）有助于改善城市的空气质量，肇事者的信息，对使制衡措施朝着有利于降低跨 而这与它们的收人水平无关。2，境污染方面发展起着必不可少的作用，甚至在通 但是，平衡仅仅依靠信息是不能维持的。更过谈判而不是由行政当局来进行制衡时也一样 加开放和更加民主的国家，对分散的利益给予了（参阅专栏8.1）。为了取得平衡，为了获取没有 重视。所以，有理由指望他们也会对环境保护给倾向性的信号，必须建立支持性的制度。对于保 予更多的关心。目前资料尚不够完整，但是某些护工作人员的退休金和股东的资产这些传统目标 结果是支持这一假设的（专栏3.4）。来说，各公司依靠的是法律和审计人员，而对于 人们可能认为一党制在接受信号方面会有困内容更为广阔的公司社会责任来说，公司现在依 462003年世界发展报告 了一’丁几蕊 民主和环境政策：收集信号，改变平衡 ％潇舞潞舞激黑默涝路课蕊挑珊瓣姗滋赫玻粤器器器器黔一熟搜熟器襄弱游酥裹蕊瀚汾致溺拐蕊鑫姗漪～姗爵姗滋溺泌珊撇旅游珊巍溯瀚珊巍溯箱怨麒镶淤锻黔琳翠瞿群墨哪粼贯盟哭黑黑默盟跟贯群簇麒器 有撇自力叮即叩由要＿｝之人，！刊民4进仃思弓，因｛｝下盛和权力分达两产、讨题；工上此补度方向的特ilI 勺洲卜纽｝)；兑来栽川］进IJ补喷保护和提高并济效益刘确定轻散缓急起肴｝．扮l戈缺自）帖合作用，促使少、们 以以石洲两种J人道呷自‘｝妇！制：刊竟争妈的利益甭新砚林平衡月为泣宋取仃动 眯、毛尚助于扮褪分淞的‘｛住般米说，政策曾姨钊为州境门｝的承，若进仃精确．到甲归比易 足晌卜｛」耸中们卜｝益，铆才！分散在！人人民中的书即使能做到、民国家辫秒史多地倾卜！{｝故好卜 }11｛户｛勿；不｛．益］Ij喂卜士l.l诸如｝111水啄牢这种列各巧曰筷： 砚唤资．资捉侧‘的湘不月：｝破衍们为＿对）货物，｛月貂把｝也黔1掷界内日勺j地沉J保护二卜 击」｝二星分散乙’｝乞i｛二1.11111、．:ll．价化可水所i粼。竿门月批出琴边的只探协汉 的牌川则司能中琴粼集山发’｝蛇，加人致响泪l环保奋吐织 二沂沦和然！目由尹即动丁扒分搜架‘、号片调控之、降创内濒龟物钟交锡户了的各帅麟牡．荆哩要长 粊出！人口铃．｝毯旗哟人，知｝以户十种1几、1父入在。建国家l,J干」「续发展委抓；介 嘈勺比或者偏令犷白改变，因此月境了叹刊朗片jJ也肆回公众扮布和天环遂因｛l二壑 召认化1趁敦莎：．亘｝作」，八粚If·成月’勿．｝题，｝日研究发现，｛袱｝国家史介日能价｝l州保承诺，这 星诸如城，‘口｝，砍气和错自”！、少小，成各海了，‘了异、收挤、卜平尤关 ｝日仁。朴’llJ糘却i洲J’戮未，涧睡乙石要扮 ；一洲｛‘巾乙｝1·｛·犷拍决’在民资去J源：、。1川a二：(&{}．和far、？()()1吮乍展报 曰仁r汁习L{,，时’女j心｛禅，！玫以家刊人｝_{&,．厂 靠的则是民间社会（第8式，）。种决策就一文不值。在许多国家，通过法院实施 的法律和保护毫无价值，因为这种实施是由效率 j一低下或腐败的法院字握的，要得到执行，非讹关 由于环保部门通过税收、规章条例和执法来系和金钱不可。在另一些叫家，预算审议用处也 贯彻执行各项决定，市民和企业改变了他们排放不大，因为预算仅是纸空文。 污染的行为。环保部门对这些排放进行监测并对对社会―或者一家开发银行―而言，仅 之采取行动，或是调整对排放的收费，或是对不仅作出政策决定是不够的。奸如说社会决定禁止 遭守规定的行为惩收籚款。哥斯达黎加制定的向砍伐森林，因为把森林保存下来的好处大于采伐 环保服务计划付费的纲要（参阅专栏8.5）就是一带来的好处。这一决定在实施过程中会遭到开发 个例子。这个纲要规定的制度佼保护工作造成的者肆无忌惮的抵制，这些人先卢夺人，照伐不 负担合理转移，帮助平衡了利益并保证了更好的误，他们还大占不惭地说保护森林的好处微不足 执法。还有许多和发展项目结合进行的其他例道。如果社会被认为缺乏激励，缺乏机会，或者 子，诸如全球环境基金（CEF）和碳范例基金等都对知法犯法和无法无天者不进行惩罚，则开发者 属于这一类（第8贵）。专栏3.5论述了哥伦比亚就会指望逃过制裁，甚至损失再大也无所谓。 如何通过地方层面就解决方案的谈判，帮助贯彻那么应该做些什么才能保证政策得以贯彻执 执行减少水污染的决定的。行呢？健全的程序和广泛的参与能够帮助实施高 实施足平衡的延伸，如果平衡发生在市场上水平的决定。程序中必须包括事前评估，必须有 的买卖双方之间，则实施和平衡二者的功能可能大众参与，而公众审核也会有所助益。例行的社 是同一回书（参阅专栏3.1）。战事会会议室和国会和环境影响评估，强制执行并伴之以高质城的 家立法机关中经过平衡作出的决定如果得不到实信息、以及让公众能获得这些信自、，能使后果在还 施，或者由决策到实施之间步骤相隔遥远，则这未发展到不可收拾之前就琴甫于光天化日之下。 可持续发展所需的制度47 考资兰嚎夕 地方上的谈判佼利益得到了平衡并佼各方承担起清理哥伦比亚河流的义务 日一＿___＿一一一口叹月砚口 像在泊多国家一洋，在哥伦比亚大不分。L，主未·李的佑号，们是允叶母个心区确定自己的目标和时间 处理就排人了水道。由于执法不力，有关排衍的限制表，以反映当地的条件和愿望。企业吃可以根据排污 一直未受到重视。1997年环境保护部门实施了种新收费标准来选择减少排污的数敬和方法） 的污水排放收费制度。这是一种成本效益高的而目是二谈汁具有创新意义的计划管理办法由家信誉好的 便于实行的制度。在哥伦比亚权力分散的结构体制的私营银行来收取排行费并对毯金进仃管理，从收人中 促进下，由各地区的环保部门负责实施这一制度它提取一定的百分比作为f续费，从而减轻政府部门收 把市政当局、产生污染的行业和受害的社区召集在一费的级担，但仍需政府部门进行铸砚】 起，谈判本地减少污染的目标和收费标准。对排污单臻增进以市场为券拙的调控手段给社区带来的利益 位按排出的单位污水量收费。各方还同意制汀一份提地方I的企业领学人开始时对此持怀筑j卜梦，认为 高收费的时间表，供目标不到时执行这项是个普遍增加税务新负担的计划。但是当人 有关各方都接到了国家环保部关于建设尺规模污们同意把这些收人用来为犷旅控的利益，诸如减少 水处理设施的要求，这一制度得到了大家的支持，成当地巧染提洪资金时，受到f企业和社区的欢迎， 果令人印像深刻：在该国135条河流的流域中，生化有助于树亿实行这措施的决余 筋级徽已降低315%，悬浮固体物减少342％这未农的进步将要求顽固不化的部门，如市自来水 计划在全国产生j&970万粎元的收人，政府用这一收终司更严格地执们规定，因为这些单位的种种借LJ逃 人建立了基金，供实施减少污染的项目和维持地区环避缴费逃避投资如果不遵守规定的人侥幸得逞， 保部门之用。就金威胁排污单位作出更为全l佃的承诺，也就是威协 其经验教训如下：佼谈判力度得到蘸明的承诺 弊利用国家扼诺，促进地方就解决办法进行谈判由 各有关参加，因勺行政当局己发出强制执、」十划资科幸谏：｛一｛界欣们2000年d；川；．地咬中心．沁01, 二―二―--―一－一一谊；麟翻晚洲一一二苏‘二二‘‘二二 这会佼真相大白于天下，佼公众、政治领导人、许多国家有关用公共基金教育儿童的决策和 法院和民间社会都知道所建议的开发内容与众多该决策实施之间存在着脱节现象。他们不能肯定 的社会优先项目是多么地格格不人，背道而驰。儿童们的学习是否成绩斐然。对阿根廷、萨尔瓦多 信息以及起支持作用的制度就会发挥作为扼诺手和尼加拉瓜进行的研究表明，赋予家长的权力（例 段的功能。如通过参加学校董事会）能提高所提供的教育服 在乌兹别克斯坦，作为乌兹别克斯坦供水、务的效果。“8 卫生和保健项目一部分的社会评估过程，在项目 筹备期间就着手进行了。乌政府一开始就想保证，、：、、：一义＿一今 饮用水的含盐量每立升不大于1克，虽然国际标上面论述的收集信号、对利益进行平衡以及 准允许的含盐量更高。降低含盐量会加大成本，实施决定这三大功能并不总是能够非常清晰地相 而且当时他们还未掌握这有利于健康的证据。所互区分的。对于市场上交易的私人商品来说，在 以在当地社会的科学家的帮助下，进行了允许含平衡需求和进行交易时，市场本身就会产生出有 量的测试调查。调查发现每立升含盐量达到两克关现在和将来是否稀缺，是很可能稀缺还是似乎 社会是能接受的。乌兹别克政府接受了事前评估可能稀缺的信号。可是市场上代理人之间的交易 的结论，接着对设计作了修改，节省了约巧00能使其他人受到影响。（当这种交易会带来污染 万粎元。政府用节省下来的一部分资金扩大了项时）。此时，补充性制度（大气保护机构）就能履行 目的覆盖范围，实施了后加的试验项目。2，这些职能，并代表受影响者的利益（专栏3.6）。 482003年世界发震报告 意愿的机会其有排他性、不公正和不民主 时，要对共有的货物进行协调就要花更多的 功夫。 制度能给协调工作提供帮助，可是鼓励制订 完粎的制度其本身就涉及协调问题。有汽种壁垒｛ 对于建立和支持制度具有重要作用：各种政治力量的代理人往往具有不关心分散 利益的倾向。一项贸易制度甚至在许多人可能因 ：把分散的利益组织在一起―佼人们走到一其蒙受损失时也仍然发生着保护作用，因为因其 起建设一所学校，所花的功夫要比建设个人受益的那些人的利益更多地是集中在一起的，因 住房所花的功夫大得多。此也更容易加以组织。政策可能对城市偏心，因 瓤打造可信赖的扼诺―扼诺在将来以及镼期为农村人口言路不畅，而且自身也很难组织在一 之内要互相帮助，比扼诺今天就互相帮助所起。行政机构可能冗员充斥或者薪酬过高，因为 花的功夫大得多。公职人员牢牢掌握着政策制定程序。 、促进更幼泛的包容性―当获得资产和表达即使相互冲突的各种利益不能集中，但是制 政策的可信度和可信任的法规制订程序 让我们刊），气舀洲伙护机构进行箭考奈这叮以把对制度的分析推到史．沐少俐辰面匕 滚机构伍黄对辫染和｛.J彰勺门·、质教这两种需求进―一推到法规制订贵任御层训！在这一影而l，如 行甲衡（参阅本专栏圈a)L咬收有关污曝程度、损果总的制度环境止在收耳、后弓、对利益进行平衡并贯 害哺况、排放墩日丫偏好等｝弓它要对各个小同当彻执下」‘政策的活，法规爹波，冬改、新的制度将｛、习世 事人的利益进净、｛脚。l＿借助相收、规意条例以及借对犷奉们民兰选举的国家的担、视同：］子们来说，选举 助监测、执法和下！传来贯彻执1）有关政策。是问立法机关传递信号的弧大价·道，从雨促使完成法 规制讨过程（参阅本专档图b,，护间环线）当之法机笑 可信任的法规制订工作进行J一平衡之后，它就来贯彻执行解决方案，其办法 为r处理新出现的和1瑟渐发展起宋的间题，制度是授权制订一个新的L或者纤过加强的）空气质锹保护 叮欲卫沂应变力强、既便制度也需要其有稳定性和镼制度例如，它可以授权政府以健康列益或者更为常 期月贬对协渊的露要将会发生变化，制度也必然会见的对淄利的关心瑕件小1［世‘一干顶的理由自还叮 这样当懊级层受到威胁时，各国通过创立·个新的以向市民环通获取信仓厂『于袱成和炎供控告污势J,（或政 制度，即蒙特利尔协定书，对各自的行动进行r协府部门）的权利，或者给予山临部门以更强有勺的征税 调，以保护典载层（第8琢）理在大多数国家都对汽手段所有这些例子都将使对空气的产权浏z叫交益 油脱惜做比了规定，因为有关铅的破坏桥用的科学证人提供更高质缎的空气的方向发展 据己卜军r（少，！衍且到处都河以得到（第7章）- 如果对空气箱理小沸，则对制度所竹的分析就可对法规制订者的授权 能发现制汀或执门空气．保护政策的制度具有簺陷、例夕法机关是一种常设的制汀超、砚的机构，但是C 如，负衡令代质哪的部JJ可能得不到信息或听不到呼也是一份暂时在其中议事，‘寸人的名单（人负通过选举来 声．佼已未能对毕中的朽染火户f｛出处理在这种情更换厂立法过程和甲个·方友关从授权的环士竟中获得 况卜，监侧和透明度就会有助于佼只际的平衡江作朝他们的任命和权力都安以价流观宗教和宪法为例证 漪提．所立气质推的寿l。「变化但州深护全气的制度也（本专栏图l,，外环线）在强有力的授权环境―即 有可能尚未制订出伞：，或者）、员、设备有间题，或者给法规以强友威力的环境下，有丫沈规制i丁卜作的规 之刊幼阻碍则是相当稳定的 可持续发展所需的制度49 度在组织分散的利益方面还是会面临不少挑战。以成功的程序有哪些呢？ 可以回忆一下墨襼哥城的情况：2000万人从空气言论和结社自由，信任和政治责任心可以为 质量的改善上获得了好处，但是仍然有数以百万协调分散的利益提供某些制度手段，为它们收集 计的污染制造者（机动车辆、家庭和工厂企业）。信号，对它们进行平衡。民主制度和人民投票表 即佼污染制造者的利益是分散的，但是为制订改决虽然也有许多缺陷，但可以降低协调分散利益 善空气质量的制度而开展的集体行动仍是一项了所需的费用（参阅专栏3.4和3.8）。 不起的挑战。 要保护空气质量，就要对那些不能依靠市场们才丁仁一＿卜 单独完成的事项进行协调。可是如何来完成这种社会可能对不要对水进行污染感兴趣，它可 协调呢？在许多情况下，政府利用税收和规章制能甚至禁止过度向水域内排污。但是如果水域已 度这些手段来进行干预。但是在其他许多情况被污染，受害各方出于政治或其他原因，认为很 下，协调是在没有政府干预下完成的。供公共放难或者已不可能对污染肇事者实行惩罚。’”此种 牧的草地和灌溉系统，按村庄规范和在村委会领无法作出承诺的情况会鼓励那些处于优越地位的 导下有时也能管理得井井有条。29佼此种协调得人知法犯法，不利于资产的积累和保护。 一～-－一～一～~～一”一一～一～舀日L葱～一叼翻犷～压忿一胭日困加弓，脚叫四钾娜砚州钾用胃甲隅 强大的授权环境的一个关键要索寻宪法，它受到州力邵对授权环境未作承诺的国家，在｛;｛寸配升起的 各方的尊重，它很可能并不兀镼，仅是些核心原则冲突中更加不堪一击，这反映为宏观”济1，稳道，丧失 而已＿当用宪法对立法、执行或者司法进行检验时（如信心和信誉。所以，质墩低劣的制度造成的巨大恶果不 果发生这种检验的话），宪法·般来说是不容质疑、不是·朝夕产生的，这已为许多实证研究所证实～、 可改变的。但是比宪法更为重要的是一套人们）‘泛持 有的价遣观所以要进行突然．均彻底的更改是不叮能获资料来簿：参阅wi]li amson(2000年）就制度分析中此类使气 得支待的。即佼知道世界在发生变化，明天的法规会有吃惊的等级制度发活的沂法Rodrik(1996年，强调了制度在 很多未知的成分，但是某些深人人心的价值观和厂泛流消除分配冲下汀肛薛咋羊件行的谈＄lI中的作叮还叮参阖翰卜 行的原则仍伙滩够佼局面保持稳定，并给法规制订工作m鳍lu等人的蔷作（2002年。 《a）政策可信度（b）可信任的法规制订工作 ；空气质t｝叮不而犷一］．仁 ;～一～l｝月‘蕊厂斗｝执仃 ：保护邵门）｝一少三色＿卜、犷授权立祛机构） 下扩、、 气 平衡利益＼叮一一二蕊卜井执行 倍号了匕一一一一一－一公喘月．成以范 \（新的亿法）厂：钊毯。“〕I川 、’－一’/-- 执行政策）厂！空气质．1 信号，还、。．1、‘．二产｛倪拍潮l门｝ l。，，气、（税收信号广｝保护邵门l 偏好拍｝鲜）；。．。。月，。．服．、ZL一一―&- ～·，’片2调哥空．执法l；毛投盟、Z一二节l “卢’.｛信号（J讹、执行政策 气偏好、狱．脱收朔拎． 、、＼执法） :～二、一犷／一＼一厂 分可选民－一里一～州利益相关者｝ 资料未柳：廿！界侧行工作人峨 ＿袜一一一篇一一止男＿一～一一石面面函日日西蔺漪西西西西西西困国睡～角J肠巡曰圈班 502003年世界发展报告 同样，政府可能要保护某个地区而不让人在如果对保护所作的承诺不讲信用，则及早动 此定居，但是如果在政府进人该地之前许多定居手处理这种（所谓的）保护制度会大有好处。诸如 者已经迁人并在那里定居下来，此时要这样做就巴西所实行的那种可以交易的保护责任（第8 很困难。提前行动（委派合适的保护者去保护该章），由于能降低信守承诺的成本，因此不失为 地区并给他们支付工资）可以作为一种扼诺手一种使对保护作出的承诺信誉卓著的方法。犹如 段。例如粎国在黄石国家公园管理处成立之前，前面论述过的，只要参与程序能保证让人预先知 就在那里派驻军人以防止外人侵人。”道后果，信息也会提供帮助。专栏3.7描述了制 如果佼资产退化或破坏资产的行为没有受制度对保护自然资产的承诺与现代金融市场上保护 裁的风险，则资产就更可能被浪费消耗一空。但人们储蓄的机构作出的承诺一者之间的比较。 是耕作各在农田界限以外屯垦按惯例从不需要申 请批准。在人类对环境的影响尚处于低水平时，和过仓一；庄 任何人都能利用无人曾用过的东西，这也是讲得 通的。这佼得制度可以与定居行为相同的速度上一节中提到的第三个协调障碍足墓本的障 （或稍稍滞后的速度）在地理布局上向前推进，这碍，它完全值得展开讨论。制度的质淤能对资产 样做既经济又现实。”管理起作用这一点会得到充分的认同，而资产的 然而也可能有的时候比领头的定居者先行一分配和群众的呼声对制度长期演变所起的作用得 步显得非常重要，这或者是因为几乎没有剩下什到的认同就差一些（参阅路线图）。资产分配欠妥 么森林、土地或水域可供开拓，或者是因为有选对制度的质量和制度解决问题的能力能起不良的 择地进行保护已成为当务之急（第5章）。在许多作用。由于制度和资产分配之间的这种相互关 发展中国家，在未来30到50年内，农业耕作的系，人可能或者被锁定在恶性循环中，或者被锁 面积将不会再扩大，或者甚至还会簩小。所以，定在良性循环中。这种循环不是宿命注定的，但 现在就有选择地进行保护可以用不多的成本创造是要突破恶性循环就必须作出格外的努力。如果 出镼远的利益。由于收人的提高，森林不仅对潜在接触资产方面用新的资产，诸如对初等教育的 在的耕作者（或者对那些为了生计而将其作为生广泛投资来补充资产从础，使更广泛的包容性得 态系统农依靠的人），而且也对远方的市民有用到保证，那么突破恶性循环就会更容易。 的日子将会到来。如果有关各方能找到合适的渠 道来表达他们的利益，那么先到者先受用的规则1_,- 就会被有选择地从共忆旁请走。一个意欲提高空气质旱或保护树木的社区， 然而，与奖励早期搬迁者的倾向作斗争往往可能找到也可能找不到主张他们利益的渠道。’3 是艰难的。当实行捕鱼配额制度时，争取配额的社区内的个人可以结成社团同污染制造者进行谈 竞赛就可能变成跑船坞或者跑政府部门的竞赛，判，或者他们可以依靠政府来这样做，换句话 这些竞夺会像从日益减少的鱼类资源存量中竞赛说，就是发言权和参与非常霞要。一个绝大多数 捕鱼一样白费力气（第7章）。要防止环境事项和人不能表达意愿的社会在两种情况下会耽误大 自然资源遭到浪费，必须向那些故意消耗自然资事。第一，它之所以误事，是因为蕴藏在绝大多 产的人作斗争，佼他们为他们的行动所造成的一数人中间的潜在创造力和生产率受到了忽视，或 切社会后果扼担贵任，无论是通过非正规的各种者仅仅一部分得到乘视。第二，因为没有人能听 机制、税收或者规章制度都行。同样，必须这样到社区和自然资产受益人的呼声，这些资产的潜 来引导伐木者和渔民的行动，即让他们设想一下在力址也就可能被浪费掉。诸如法律这样的制度 如果这些鱼和森林被其他人受用了会给他们带来必然会涉及强制性的权力，而以发言权为广泛基 什么后果。础的潜在利益之一―一种包容性的民主― 可持续发展所需的制度51 互 当保护性制度失去作用时：安然公司和纽芬兰的鳍鱼捕渔业的崩溃 一份下一嘀院一之巴～侧日日日曰日日砚日日域 像外观优处的树木和幼告牌后面介林被砍伐二死我活。层见不鲜的是软弱毛力的制度既能使自然 一样，安然公司瓦韧了，并于2001年申厅破产在的，也能使人造的资产泛J乡并持续不断地丧失例 倒闭之前它的市值曾达到600亿粎元金融市场的这如，许多渔业公司如既往地下产生一点利润，而且 个宠儿成为粎国历史上最大的·宋破产案它的由于冗员充斥的公司和公共部门中的许多经理和下人也几 爬报实悄而得到掩盖的资产也随着时间的推移而消失乎没为他们所得的薪水创造什么价值， 得无影无踪r。保护制度这种体系是通过金融机构和股紧市场使 甚至在像安然这样的私人公司内，数千名股东的动员储蓄的〔＿作取得成功的后盾，无能这是美国所取 分散利益私下组受到r些．岛管人员的威胁正如得的伟戈成就之一这种沐系以相互砚吻与落脚点， 名合同伐木工既可以珍惜地对付每一棵树木，也可以它引人了独众的否决权使用者，这些使川者扣有许多 乱砍乱伐样，经理们和审计师们可以通过合法和非人必须在找搞不正当行为的其他方法、但堪安然公司 法的手段来为他们自己的利益服务而州顼分散的股东的｝‘员却控制着一此重要的交往和权势人物虽然有 的利益。规范和文化，当然还有保护制度（产权法、下｝·行在的监督者，但是安然公司的败落并役有受到 会汁法和审计法）都是保护分散利益的，但是保护永认典的审计师的布计，相反却认琪界＿L报酬嫩高的股 远不会做到天衣无簝安然公司的案子尚处于取证阶票分析师那里得到积极“买进“的迷议 段，但是高针人员听利用的一系列伎俩，在任何其他对美囚嗽说，安然事件键一记当头摔喝，匹不是 腐败的公爸或私营部门的机构中都‘J丁以见到：隐瞒、天塌厂来的大事，它并未使保护制度信誉扫地。有价 欺诈和为’少数人致富的台卜交易、值的资产一无论已们是娜木鱼抑或翅人们的储萦 为什么2人们可能要问，如果高怜人员能够滥用―都需要有保护制度才能兴璐发达如哄达此保护 资产，拿走比他们应得的更多的收人，他们全不食变制度能取得成功，树木、负和空气质献以及偏吞都会 本加励，把金鹅也杀死？当然他们也可能偶袱去陀资欣欣向荣―为广大的分教的利益带来巨大113实忍 产遭到损失或者簴纳了过头税然而，安然；间股快但是资产愈增长，司制度的压力也随之加大，这就．盯 市值的燕发路径衡来与另一桩保护制度的失败惊人地要对制度所作的浮；燕进｛J校验要使｝.．们把乎中的储 相似。这里说的是组芬一鳃纯捕渔业的崩溃，它暗示蓄交给银行和．刊人长运作，保护制度退仆有卜可的 失败的保护制度是如何导致拭无益的竞赛的软弱无力的训搜其实际代价还不只是子兴胜和偷 纽芬吮丰畜的鲤鱼捕获慢地但却堪稳定趣增窃，而是必然使大多数人不再乐于进行松导渭力就 镼r约100年，直到上个1价60年代和70年代陡然不会傅到挖掘竟争缺乏深度和力度就会使晰击权封 上升时为止，以后则陷于崩溃（第7章）一在捕渔业中在少数人手日，；粼业就会受到抑制，这样就会使为 中，由于技术和设备的发展，海洋中的鱼类存冷月始每个人的服务侧习全 减少〕如果保护制度对限制过度捕捞无能勺力，则渔 民就会进行恶性竟赛。渔民们认为如里下工书把，叫资料来探：〔；R冲，芝加例大，‘卜」卜狱敖解收自纫约股票交易 捞卜来，明天就可能被其他某一个人捕走，渔零的丰所叱经济学家》，20能年2月14日；Ha川1郎劝n，箱二。（)3 收就可能以落空而结束可是即佼破产，也要拼卜你年世界发展报告》 泛」l ! 。｛L& 会，户 \,,，、。：斗「．，广r一、 __＿一、．呱 安然公司，市值，1985一2002年纽芬兰婚鱼捕获量，吨，1850一2000年 碘携洲琳哪扔渊哪器簨臀峡拚娜畔嘿黔瘾然杰熟然然燕测黔黔黯嘿黔鹦黝粤簨戮瑙豁粼粼毅掇簇那谬罢咨邵揭浦参邵璐娜攀黝黯卿然娜然黔卿娜嘿娜卿娜娜缪羚臀肇赞～―一一―-, 522003年世界发展报告 鼓励包容性：南非的新民主 南一从白人统治过渡到建会在人权与和解原则上这使他献得了他的追随者们州‘任和尊敬。同国民 憋多万民主，乃是制度间魄容性的社会转变的杰出例党困难地达成和解这时刻到仁时，他利用了这种信 子之一在1994年举际的各次全国选举中，．退丁南非人任和尊敬。德克勒克偿、统也领导I一这一过程，他于 日3/4的黑人第次参加j一投票此外，他们还时以1990年冒着极大的风险恢复了竺沁优的自由，撤消了 仃佼镼期以米被禁履的自由外出权，以及在他们喜欢对各戈黑人政治组织的禁令 的地方树住和！作的权利。这一转变要求彻底铲除根曼德拉和ANC的其他领导们也都是此高明的行 深蒂固的种族隔离制度的墓础，创介一大批新的和更家，把艰难的谈判和对民族和解的强有勺的公开承诺 终包容性的制度―从1996年的宪法到经吐改革的安结合在J起。这减轻J’国民党领皆们的最大恐淇， 全部｛｛省政府以哭坦生部和教育部。南作对这一过为和解铺平r道路。和解的机制包括！‘泛地参与对新 渡退如河进亨J二管理的呢？宪法的谈判和成翻个民族团结政府，让过去的对于 肩并肩地行佼管理。1995年在大主教图图的主持下成 从暴力到谈判令了信任与和解委员会，在对侍过去的半．,｛题士表 众种族隔离制度下，得到暴力支持并被法律认可现出厂高姿态，建立了信任机制，因此打肖犷恐慌情 的歧视渗透到引会的每个角落，黑人被剥一夺了绝大部绪，缓解了报复的压力新宪法把很大部分权力移 分的城本自由、成为随处川见的滥用人权现象的牺牲交给了各省，这进一步减轻f日人刘国家这一圾多数 品1961年纳尔逊一过德卜和l卜洲国民人会（ANC）放党统治的担。 弃犷他螂井暴力抗议的浅略，恢壁r武装牛争。！世 魁幼勺代和90年代初粤众示威和暴力行动连绵不向民主统治的过渡 绝南作向新的道路的过渡是存卜个世纪80年代中期诸如此类的措施为向民孔统治的过渡提供r方 从川训一系列的谈话开始的。纳尔逊·曼德拉从其监便，防止厂资本外逃，保存f诸如人多数白人公务员 妙门川个戮发起了这些谈话，冬悠谈话的有非洲国民的技能和专业知识这此宝贵的社会资产。就人权与和 大、N臼和国民党的领袖们一｛，此同时，工厂籢工解作出的承诺提供了致胜的法敏，保证r过渡的成 和吠市中大．日拥挤的贫民京中汉过义给全国造成了损功，尽管有人力图使这一进程出轨 失，促佼技术且人人簺外逃｛、期以来支持种族隔离南非向包容胜的社会的转变为世界提供了个范 制度的襼方国家提出f更多的批评，鼓后加紧了经济例，但是这并不是因为‘亡及时、平稳或者不流血；完 制裁拍苏联解体之后，问坚定的反共行为提供支持全不赳健样，而是南降在自始至终具有试验性质的环 的冷战思维也被抛到r一边境中井‘犷星困难的制度转变，它在这样做时还促进 丫以幼权与和解为重心的政治文伙许多涉及管理和 领导和对和解的扼诺发展的挑战尚未获得解决，人们白明待将继续成为强 汉仅有上“叭丝展苟不足以保淤从种族隔离向一套大的改革压力这基一股积极问于的力破，但是也是 新的毗墩制‘l-j过凡主个过臀决屯带政丫户门欲们的远对制度和领导人的挑战 阅．和技巧梦户：竭脚个旧「J姐的芝持六flj丙几保 耐一，未取拼气阳州余成比j同希．｛也飞、会随必，沙资料来沁、l)ark、！Q%,:,ff肾洲）黔洪吕的个户内怕 是，它能更好地扼诺把这些权力用来为社会服常昂贵的出路，竹如购买黄金，因为他们容易受 务。专栏3.8讲述了南非向更具包容性的社会的到通货膨胀的伤害，或者为了人身安全而必须向 过渡，这是一个值得注意的前途极其光明灼烂的其他人纳贡。’4而负责执法的警察和法院，往往 转变。不能帮助或者适当地保护穷人或被剥夺了公民权 但是，诸如保护家庭和储蓄不被滥用和偷窃的群体。确实，许多制度创建行动的启动目的在 这样一些极其纂本的保护措施，也常常实现不于督促警察和法官更多地关注穷人和被剥夺公民 了。穷人为了保存他们的积荔不得不接受成本非权的群体的需要。3, 可持续发展所需的制度53 _＿、查为形式的包容性，使平衡朝着有利于民间社会 扣二琳、．一，口、二二、口、和更清洁的环境的方向转变（专栏6.8）。在许多 相互增进：环保运动与民主’&’人’曰’目““一‘仍目“/&&，啊人’丫‘l一”&&&“比卜‘少 一＿___＿国家，促佼民主化和改善环境的社会运动相辅相 许多地方的冲保二劝是士个世纪80&｛代争取民成，互相增进（专栏3.9）。 主化伽一泛社会运动中崛起的一支簺生力止。民主保护制度的形成如何才能为分散的利益提供 黔巍’黑…起狱瓢瓢器有效的渠道呢？在大多数，野，社会依靠各种 的、片、动，是卜毓80年代反对独裁统种结合保护措施或者捍卫手段来审视价值中的某些事 在一起的儿股力泄。在。中国）台湾，环保族动和民物。当采用大众参与项目这一方法时，要求人们 争运动是两股最强大的动员民众的力紧。据估计，说出他们的想法就是一个例子。使人民有权发表 1983和1988年之摘切仔里发生过582起环境扒议．占意见这一做法背后的理由不仅仅是人民有权说出 该叫期公众抗议次数的l厂5在巴襼，军人统治期他们的想法，它还可以，譬如说，使城里人听到 间保持低姿态的各个悦不联系的环保组织，在偏远地区的人叙说森林中发生的事，叙说砍伐树 篡袱望节籲望帮鬃嚣勇霍齐绪禽嚣环霖里璧桨木或在河流上筑坝会有什“后果，并从中受益。 早就处：活跃状态。但是在斯大林统治期间遭到了要使人民成为起作用的监护者，必须使他们 镇压，在上世纪50年代政治自由化期间以有限的形具有良好的秉赋，感到安全。各种社会都依靠父 式浮出r水面，上世纪80年f弋末爆发成了民主化。母来保护和抚养儿童，这就是一个例证。当儿童 动的中坚勺蟹被卖作奴隶或卖淫时，这种保护就失去了作用。 这不是因为父母不是他们的保护人―他们是保 资料来源：Mirovitskaya、I，。JS自，:Anbarasan和Yul(2001护人，而是因为家庭陷于贫困和绝望。 年）;Lee等人气1999年）;Hochstetler(199下手）)__._ ．一裤和私云濡秦‘‘乙二三―一这就要求具有良好秉赋的监护者将广基的发 展和减贫籮于对环境和其他社区资产的关注的中 心地位。在获取资产（人力资本，一小块土地或 一井一｝口一小块宅基地）方面举行更具包容性的做法，可 诸如法律这样的制度和对法律起支持作用的以改变人的前途，使他们更多地往前看并参与到 机构变得更具包容性时，就会有更多的人受到保他们的社区中来。当人民拥有了资产―因而面 护，拥有发言权并受到支持。当制度变得更具包对将来和面对社会都能直起腰来时―也就易于 容性时―倾听更多人的呼声并给更多人以支为制度，为公共财富，为诸如法规、分水岭管理 持，含义更幼泛的资产就能兴旺发达（专栏3.4、和办学等供大众享用的货物提供支持了。 3.8、3.9和3.10对这一观点的各个方面作了论 述）。其理由是资产需要有捍卫者和代言人。如·－.&l- 果制度不能服务于应该从资产中受益的，或者在生什尹’_ 制度中没有作出这一规定，则资产就会无人照高度的不公和巧取豪夺会在许多方面使效率 管。对于私人资产来说，更具包容性的制度能为和增长受到伤害。在制度和获取资产方面是否具 发展和积累资产提供方便，因为有更多的人会觉有包容性会产生长期效应（专栏3.10）。 得他们的家产是安全的，他们会为他们的积蓄找使收人和财富产生差别的经济力量，对为有 到有前途的出路。对于社区和自然资产（道路、效地分配资源创造激励手段起着积极的作用。但 水、鱼类资源或者森林）来说，更具包容性的制是贫穷和不公会通过其他重要机制造成危害；在 度可以深化对这些资产供应的支持，因此这些资宏观层面上，伤害可能发生在政治过程中。制度 产的质量会提高，数量会增多。可以看一看巴襼和政府政策通过法规和宏观经济的稳定对资产的 库巴唐发生的情况。该地以民主化和取消新闻审兴旺发达起着实质性的作用。公平的分配可以促 542003汗对哭发展报告 督‘认盗．馨，, 不公平：在粎洲留下了长长的尾巴 许多前欧洲殖民地在殖民年代初期经济前以一片19世纪北美的＿]＿少化门’一始之后，关国和加沙 玉、好L得益于这此国家的自然资游兼赋），今天却谧身人两国的经济与该半球续余地队出现厂犯上蜒之别为 J士廿界最穷国家之列在丁业革命发端时，它们开始何那些早先有利的地区落在J’后面？发展不光依靠是 落伍J一在1700年，耀襼哥和后来成为粎利坚合众否有生产机会―它依靠是否能创造水无止埃的新的 国的些唯民地在人均收人方面川与非常接近，而巴机会更多的人从事投资积累人力资本和参与商业 巴多斯和占巴这此产糟国则富得旨油。确实，在19活动的能力是工亚化初期的个关键因素在美洲， tlt纪以前，北粎大陆与加勒比地区和拉f粎洲相比，只有美国和加拿尺为了使此种投资和参与成为可能而 一般都认为前者前触较差加拿大曾被伏尔泰称之为制讨了法律、制度和政府政策 “几戮亩的劣地”殖民强国i}．为七的价值与呱得罗在西属美洲毅大陆各殖民地中，自然资源的核心 黔这个产瓣小岛相菩无fL-｛爵收益的矿石和农业喇地―是否得到J’大规模 的利用值得怀疑在殆民化开始时期这会使收人、财 粎国和加拿大的人均国民收入在1800年以后迅速上富和人力资本出现高度的不公平这种不公平对制度 升的进化产’L犷乒大的彰响一龙其是这此破民地中出现 的制度不能佼各阶层的人有效地获得参与经济和社会 与粎国相比的人均GDP（百分比）发）畏的机会这种情况在殖民制度结束和奴隶制被废 国别除之后。还延续r很镼一段时间这此制度阻止J－人 1700年1800年1990年2000年力资本的积累、企业家精神的扩展和大规模市场的创 建，而这些恰恰是L业发展的重要因素。 阿以廷一102 5236为什么这种数百年前的不公平与今天的发展有关 匕已·物150一一44呢？正如刚刚指出的，开头就在抓有资产方面出现 巴已一阳1022高度不公平的社会，它所产’上的制度会使每个人在未 智利一46 3828来发展经济的机会受到限制，而这就使这些国家的经 l与巴167 112一一济走上了低增长的道路 墨已粗侧于89 50 35 26 秘鲁一41 20 14注：K，。now和Rod「iguez一clare(109：年）认为这此国家按铸 如拿友－－一6782个：人计算的增镼变赘在按每个：人讨哟的资本增长变卿卜 粎国（按1985仅占3%，而在技术进步的变鼠中则占到91％其他的研究 年炭瓜汁算结论与此布、同，部分原因是技术进步和资卞积累是起变动 的人坳泊P) 5508073,85Q34,260的但是只有少数研究从正面把欣友的箱玉点放在起始的资 产l几第7帝“自然资源祸根”即某此自然资源对曦以 一卜汀可能有害的石法―作了更详细的论述 资料牢f除：世界银行（2001年）;Fng，阴lan·Haber和sokolo“资料来拼：:Engerman和sokolof(1997,2001年），和Ho仃 叹以）()；儿《200.3年世界发｝｛钊长》背：论文 进就变革进行谈判的制度问世，因此有助于采纳里，或者只拥有收益低的资产，这仅仅是因为他 并实施好的政策，尤其是解决外部性和公共货物没有财力来迁移或者去寻找工作（第4章）。’“由 的政策。在微观层面上，收人和财富方面的悬殊于土地所有权高度集中和契约问题发生扭曲而使 差别也会造成高昂的代价。当个人非常贫穷时，农业潜力遭到浪费是又一个例子C)37 资本市场上的各种簺陷会佼个人的潜力．嗽到浪土地资产拥有上的不平等对增长十分有害。38 费这方而的例子很多，如具有天赋的儿袁得不良好的制度有利于长期增长，而更平等的社会会 到教育（第7章），或者佼工人不得不留在雇主那有更好的制度。此外，良好的制度一部分直接发 可持续发展所需的制度55 生作用，一部分通过办学和开放发生作用。’9在发展的早期，土地拥有者能从经济高涨中 一项雄心勃勃的址化用500年这一时间跨度得到比别人更多的好处（所以维护基础广泛的土 研究验证了包容性和制度的作用。4“对于殖民地地所有制和小自耕农的农业很可能对减贫更为有 国家来说（不局限于粎洲），权力结构和制度的大效，参阅第5章）。4，出于同样的道理，当社区取 突破发生于殖民时期。那些在1500年（在殖民化得更好的业绩如学校和道路修缮一新时，业主在 出现之前）曾是非常富庶和人口密度高的国家，受益方面处于最好的地位。由于同样的理由，基 现在非常贫穷。财富状况之所以发生这种逆转，础狭窄的所有制和许多人没有土地或没有有保障 是因为在更富庶和人口密度更高的地区殖民者能的土地使用权等，都能成为向前看和采取建设性 够强迫大批劳动力去矿山或种植园劳动。在这种集体行动的绊脚石，无论这一行动是为了保护环 掠夺性的制度下，政治权力更加高度集中。在境，或是为了其他目的都是如此。44 1700年之后，当创造资产变得重要并佼具有更适前面提到的研究表明，在获取资产方面更多 合于储蓄和投资的制度的国家得到报偼时，前述的包容性，或者不公平现象更少，有助于使发展 制度对增镼不利的品质就暴露了出来。更加持久。一个机制是直接的和具有微观经济意 最近对印度进行的一项研究也发现，那些所义的：所有制不是无关紧要的，获取资产的机会 有权高度集中的制度在镼期内起着有害的作用。41有助于贫困家庭发挥其潜力。另一个机制是政治 英国对印度的殖民统治延续了200年。在实行以性的：拥有土地或住房的人对保护资产的制度 地主为基础的收入制度的地方（也就是产权集中（例如法规和有保障的产权）的支持，要比没有住 的含蓄说法），产量高于实行耕作者拥有所有权房或希望有住房的人的支持大。所以，当获取资 的地方。印度在获得独立之后，废除了以地卜为产的机会既广泛又有包容性时，代价惨重的政治 基础的收入制度，所以该制度仅仅留下了一些历动荡，轮番上台的集团因相互没收资产而造成产 史遗迹。在历史上实行耕作者拥有产权的地方，权得不到保障的情况就不可能发生。 产量增镼极快。从上世纪60年代往后，这种差在图3.3中可以看到，高收人国家的保护性 别表现得尤为显著。在那些农民拥有小块土地的制度―诸如法规条例一般都更强劲有力。同样 地区，农民们从绿色革命中得到了更多的实惠，还发现，因果关系从两个方向起着作用：不仅仅 他们大量佼用肥料，种植高产品种，用水灌溉。是保护性制度可以使资产兴旺发达，使收入增 那些在历史上就实行农民拥有小块土地的地区，长，而且社会随着收入的增长也会加强它的制度 对人力资本的投资也高。能力。与此相同，在不公平和良好的制度之间也 那些认为所有制很重要的看法还受到其他一以两种方式表现出因果关系：不公平现象多的国 些研究的支持。1977年以前，在印度襼孟加拉家，其法规也更软弱无力（收人也更低）。本节的 邦，实行以谷物交租契约的佃农一般只能分到收关键点是，如果制度不坚强有力，那么在接触资 成的50％。该邦这种佃农的数量约达200万之产的机会方面不公平现象严重时，就会使创造、 众。1977年新的一届政府把制订保护佃户佼用权保存资产和改善福利的行动受到损害。没有资产 安全的法律作为重中之重。这一改革佼大多数佃的群体会认为他们得不到产权的支持，因此在政 户从收成中得到的份额从50％增加到75％。在治上也不大会去支持产权。这会暗中破坏能促进 这一改革后的10年中，襼孟加拉邦取得了突增长和可持续发展制度的进化。 破：食用谷物产量的年增镼率从0.4％提高到基础有限的精美往往担忧包容性更大的政治 5.1%，而全印度的增镼率仅仅从1.9％提高到授权会有风险。担忧之一是他们的财产可能被没 3.1％。租佃改革对新增镼的贡献率约为30％。4”收。恰恰是在接触资产机会方面的不公平是良好 巴襼城市贫民窟中的租赁改革也挖掘出了增镼潜制度问世的一大障碍。对现有资产的再分配如果 力并改善了城市的环境（参阅专栏6.6）。设计不当或者不平衡，也会给良好制度的问世造 562003年世界发展报告 成损害。如果没有资产的人对没收资产之举更可及为未来进行投资。一个生气勃勃的民间社会和 能拍手称快，那么在没收资产过程中失去一切的诸如民主立法的制度等能够产生生动活泼的局 那个粤体，就不大会去尊重法律和财产。必须明面，其中包括朝气蓬勃的制订法规的工作。在以 白，通过给予接触新型资产的机会（譬如当农业广泛的誉论和一定的道德原则为基础的社会里， 用地代替了自然资源―矿产、森林和渔场的重这些制度可以同时使可预测性和信心的树立获得 要性，或者当教育代替了体力，等等），通过扩力量并提供支撑。 大得自增镼过程的资产来提高包容性就会更加轻一种似乎荒诞的论据是，民主国家―虽然 而易举。再分配的措施必须经过很好的设计和平他们的领导人更迭频繁―能更好地作出长期承 衡，以便佼能让人们和资产更加兴旺发达的良好诺并做一些公正的事。如果稳定的民主是其特 制度的问世不受到破坏。征，则民主国家可以从能预测到的更迭中获益， 本章中提到的研究，对一批更深一步论述经好像民主制度本身就承担起具有长远眼光的主人 济增镼所霜制度前提的仍显稚嫩的作品作了描糁的角色似的。46然而，研究表明，年轻的民主 绘，但未做到详尽无遗。重要的问题是制度是否国家有着与独裁国家相似的问题，即保护产权使 就是一切，抑或政策―部分地决定于制度―之兴旺发达的问题，这至少要等到各种民主制度 是否具有单独的重要的作用，以及最后，高度的札根后才会解决。对于尚缺乏经验的民主国家来 不公平本身是否是健全的制度的最大最重要的障说，这是一项挑战。 碍。在实践层面上，可以达成一致的观点很多：许多东亚国家在最近30年中在保持稳定和 东亚各经济体取得成功的关键要素是把焦点放在创造资产方面成绩斐然，但是这并不一定非要通 增镼的分配上，放在具有包容性的教育上，以及过民主制度不可。然而，什么是这些国家的共同 放在如何为保持政治稳定和增强投资者信心提供点呢？他们的共同点是使更多的人获得了土地（有 的服务上（专栏7.10，马来襼亚）。在20世纪西些国家在进行土地改革时发生过历史性的动 欧和北粎的政治性论著中，关键的一点是主张佼荡），或者是其他一些使他们强调共享增长成果 每个人在社会中都拥有一份财产，主张支持为加的特征，诸如基础广泛的农村发展和广泛提供卫 强社会保障籑，为普及教育提供补贴，使更多的生保健和教育等。 人居者有其屋而制订的政策。最后，那些经常被有些制度―诸如宪法―在设计时就规定 采用的政策―无用的保护主义，不可持续的宏得特别难以修改。47修改宪法一般要进行非常严 观政策，臃肿的公共部门―被人们恰如其分地格的投票，而进行次要的立法改革时则不然。实 称之为短期的再分配游戏，从镼期来看它们会造行两院制立法时，要求以不同方式建立联盟来使 成沉吸的代价。这些游戏会由于制度不良而给国修改意见得到通过。为保持稳定和作出承诺而使 家造成断大的代价，而这些国家的谈判能力和扼用的其他制度手段有所谓的制衡手段，也就是由 诺实行互相有利的变革的能力原本就弱。45独立的表决人投票决定。高等法院法官实行的是 终身制，政府各部门之间的分权制，可以保证不 ·会匆忙地制定出与准则相脱离的激进措施。制度 的设计也可以佼改革向一个方向而不是向另一个 当行动者利用变革机会并由他们作主来运用方向发展。在许多拉美国家，要建立一个国家公 变革上具时，才会发生制度改革。能对社会的相园，可以简单到只要总统签署一道法令，但是要 互作用进行调解的制度，必须既能促进稳定，又撤消一个公园就要经过总统和立法部门二者的批 能促进变革。在对社会进行管理的法规中，衡量准。有些国家把他们对环境所作的承诺写进宪 稳定和可预测性的尺度非常必要，它可以佼人民法，其方法是把环境和这些国家公民的权利捆绑 树立信心去共同奋斗，为改进社区而相互挑战以在一起。其他一些国家如印度和巴基斯坦则以最 可持续发展所需的制度57 高法院决定的形式来行佼这种权力，以服务于相为常规的基础上，在大选、在政府更换领导或者 同的目的。‘8由所有这些制度机制提供的稳定性国家领导人作出任意的决定之后都会出现机会。 取决于它们是否基于共同的价值观，以便佼相关当公众偏好发生变化，当诸如教育、城市化、技 的行动者能遵照执行。一般而言，多重审查程序术等发生变革以及收入增长时也会出现进行改革 与制衡制度只有在政治和经济权力并不过于集中的机会。例如，出生在物质繁荣昌盛和稳定条件 时才能奏效。下的新的几代人往往会更重视言论自由，重视提 高生活质量。49 叹扮社会对其制度提出的要求也会随着对其他社 社会条件和构成社会条件的制度的完善，往会的观察而发生变化。近年来，为争取与生俱来 往慢得令人难以忍受。但是也能发生一些意义重的权利而开展的超越国界的社会运动、东欧独立 大的和有时甚至是涤荡一切污泥浊水的制度改运动的风起云涌以及要求政府加大治理结构的透 革，譬如南非的民主化、中国香港成功的反腐败明度的跨国运动等都表明，新的社会要求可以超 运动以及拉丁粎洲的权力下放等（图3.5）。越国界迅速地向四面八方蔓延。 改革的机会往往诞生于政治或经济危机中， 因为危机会唤醒民间社会或政治精英去改变现二和一少分厂＿段手． 状，去探索解决镼期问题的新方案。在拉丁美现在已有一整套的手段来催化制度变革：向 洲，逐渐露出苗头的涉及政府治理制度合法性的被遗忘和被忽视的利益相关者提供信息以增强他 危机，激起了重大的民主化改革，从而给予了地们的发言权的手段以及有助于解决集体性问题的 方社区以更多的发言机会和权利（第7章）。在更论坛。不负责任的权力结构在公开的信息面前往 拉丁粎洲有愈来愈多的市镼由市民或选出的市委会在当地选举 一一一一一一籲籲犷～吧暨～―若一产r一一一一塑矍黝聆瞬理 国家数目 25 巴哈马 20巴拉圭，智拦鳄户之 ！添愈蒸‘…买爪米尼力。共和国，哥斯达黎力。，巴西 I爪，,l,；落L}.1{;11{ 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 资料来源：IADB(1997）年份 582003年世界发展报告 往显得软弱无力，因而可能对它很敏感。所以能以提高责任性。 够获得大星信自、就可能被改革者、企业家和民间只有当人们向前看并提．闯责任感，生机勃勃 社会用作变革的催化剂。一大批研究表明了信自、的发展才能持续。因此，不仅击要按照贫困状况、 在揭露环境业绩方面的力城，这无论在发达国家自然资源、森林覆盖率以及海洋温度等指标来进 抑或在发展中国家都是如此（第7章）。’”愈来愈行评价，而且还要按照能帮助这类信息出现，使它 多的公司和非政府组织（NGOS）向投资人和市场提受到重视以及保证它变成行动的制度环境来进行 供有关公司的社会和环境业绩的信息（第8章）评价。本章提出了对制度环境的功能进行考察的 ―这些信息为投资人和客户的决策提供了方清单：收集信号，对各种方案和利益进行平衡以及 便，它还能催促公司改变行为。在公司为了获得贯彻执行决定。它也列举了一些妨碍制度发展的 利润而幼泛奉行的治理领域内，完善的财务核算障碍：分散的利益和承诺问题。这些障碍通过促进 可以改进现实行为者的行为方式。同样，公众对包容性是不难克服的。 簺陷的揭露会产生压力，迫佼人们去遵守法规和本报告的上要启示是，持续的发展要求使一 完善法规（参阅专栏3.7）。大批资产兴旺发达，从而使人们能发财致富，而 增进利益相关者的发言权可以佼力量的平衡要把这一大批资产管理得好，就需要有更好的制 急剧改变，它有利于进行制度改革。文化佼者度。5，本章表明，制度本身的质量影响着资产的 （参阅第4章）能够带来共同工作的新思想和新方分配，同时它也受到资产分配的影响。因此，更 法，这可以提高以前被排斥在外的粤体的自信心具包容性的获得资产的机会和对制度的更兼容并 和发言权力度，或者授权进行制度改革。在巴襼包的授权，可以使制度能更好地保护资产和人 的库巴唐，当巴襼向民主过渡时，该州环境保护民，增进福利。简而言之，能被别人听到呼声的 机构通过把各种力最与市民的口头声援运动结合人愈多以及能够得到主张的形形色色的利益愈 在一起，佼污染得以减少（专栏6.3）。举办利益多，则被挥崔和浪费的资产就愈少。 相关者论坛，可以为解决冲突提供方便、交换看包容性可以通过多种途径来增进。获得教育 法、与国际环境条约达成共识，这佼得在从湼地和农业用地的机会愈多和土地使用权愈有保障， 保护到防止石油对海洋污染等问题方面取得扎实则人民拥有的公民权就愈完美。他们会失去一些 的进展（第8章）。东襼，但是也有一些东西会增加，他们能向前看 得更远，更加信心百倍，并会认识到建立和支持 派：一良好的制度的更大的价值。在这样的框架下，他 有些变革可以轻而易举地实现，有些则要有们就能更好地去积累、管理并保护各种资产，其 其他结构性变革来配合，诸如技术、秉赋和价值中包括环境和社会资产。作为利益相关者，他们 观方面的转变。劳动力市场条件的变化，再加上会变得更容易合作，更富于创造性，也更愿意承 公众和政府的行动，为逐步废除奴隶制和提高妇担风险―这些都是本报告其余部分描述的转变 女地位作出了贡献。妇女由于获得了更多的发言所必不可少的。 权和施加影响的机会，获得了更多的知识，佼生在以后的几章（第4、5和6章）内，这些想 育率降了下来，佼儿童受到更好的教育。经济增法被应用于空间领域―即边远的农村地区、商 镼，更加完善的交通和城市的顺利成镼，佼穷人业性的农村地区和城市地区，因为人们是先于将 对就业、街坊和服务供应者有更多的选择。今这些想法应用于全国和全球层面之前而在上述区 天，最重大的结构改革大概就是信息革命，其潜域内居住、享受生活和投身于当地活动的。 力不仅是增镼知识和扩大知识的应用，而且还可 共～一三兰丘巡〕蒸蒸 第4章 一几＿一卜｛一．一｝卜／“、’牡洲于斌 检验我们进步的不是看我们是否增加了富人他们会迁出这些地区，所以政府很少主动去了解 的财富，而是在于是否解决了穷人的温饱。他们的情况。结果是，公共机构收不到来自农村 边簘地区社会环境方面的危难信息―在制订发 ―富兰克林·德拉诺·籗斯福展规划时，这些机构也就无法平衡各个地区的利 益（尤其分散的利益）。在过去50年内，政府 一和私人部门将大簝注意力和农业花费都投入到了 具有商业潜能的土地开发上―尽管仍有大量农 发展中国家13亿人口中就有1/4的人口仍村人口生活在边远地带。 在贫膺地区挣扎，对于集约型农业来讲，这些地目前，该注意力正在转移，富饶地区受到的关 区存在很大的制约，而在这些地区人们与土地的注也正在减少’。如何提高贫痔地区的产壁这一问 关系对社区、牧场、森林和其他自然资源的可持题越来越迫在眉睫。但是为了满足边远地区居民的 续性起着至关重要的作用‘。这些就可以说明为偌求，就必须对有关技术和服务做进一步的研究， 什么许多人口仍然处于极端贫膺状态，其每天的并对这些地区做出更深入的了解。在许多家庭，妇 生活费不足1粎元。同时这些人口的规模可以说女占主导地位，但是她们缺乏受教育机会，信息闭 明我们关于人口迁移规模和速度的设想是错误塞，没有合法的土地占有权。人口压力、知识匾乏以 的。由于人们总是向条件更优越的地区迁移，因及害怕变革的心理导致了破坏性资产管理模式的 此最贫膺的地区最应先被淘汰。尽管有些人移民形成。认识到这些问题并找出方法来帮助这些居 走了，但是仍有许多人留了下来，甚至还有人移民摆脱现有资产的恶化、生活水平的恶化以及那 民进来（自1950年以来，贫困地区的人口预计些阻碍摆脱贫困的障碍将是主要的挑战。 已经系倍―见第1章图1.5）。在未来几十年如果长期内逐步稳健地实施变革，人们更可 内，为了实现千年发展目标，我们必须提高贫瘩能打破这种恶性循环。如果能将各种风险因素公 地区居民的生活水平。布于众，那么就会减轻人们的损失（尤其那些损 生活在贫困地区的居民是不幸的，但是他们失巨大的居民的损失），变革就会更易进行。提 拥有足以摆脱贫困的财产：土地（尽管受到许多供长期咨询服务以及为制度创新实践提供资金， 制约），传统社会资本，人力资本，以及本土的应该成为降低风险的一篮子计划的组成部分。偏 技术知识。然而，地方机构和国家机构并没有充远地区引入高科技采矿技术不仅将会带来社区的 分利用这些资产的潜在生产力。分散居住以及在混乱，而且还会对环境造成危害。建立社区学校 非正规的仅能维持生存的经济条件下工作的农村应该是对集权体制的一个重要改变，但是往往被 地区人口往往被政府决策者忽视。因为政府认为政府官员视作一种威胁。但是这些国家可以从与 59 602003年世界发展报告 富有经验的机构的镼期合作获益，帮助这些国家 来研究整个过程，并从中得出一些结论。成功的发展中国家的贫瘩环境 战略是将个别家庭的迁移、社区协会组织和国家 、m如．、人，＊二二比，l,；一二淤、＿生活在贫占地球 规划结合起来，从而优化社区资产。．1&,＿人口数盆霖二荟个星堂竺 ~“、’采警禹馨氰爵汲蔽蔽，、营部门如何特征‘；器尹言嚣昆童霭夏鳌 推动贫瘩地区的经济增镼以及贫疮地区居民生活（百分比）（百分比） 水平的改善。重点放在干旱地区（因为许多人都干旱518 4035 在此居住）和坡地（由于水、森林与矿产之间的关纯卜享350 ～、，、一山。上‘丫＿子，：山。上‘,～一二。上‘子＿,l一一「毕．坡地36 系）。公共机构和私人机构（国家机构和地方机。享．蔺石1几，．品 构）如何才能促进这一形势的完善／或将人口向外「旱、坡地，贫湃｝壤，25 迁移？本章将对以下几种方案进行研究：森林 坡地216 177 允许贫疮地区的居民参与到政府政策的决策纯坡地！49 过程中，并听取这些地区居民的意见。只有羞盟嚷聋上壤；l 这样政府部门才能了解边簘地区的情况，从贫膺土壤：430 3322 而做出相应决策。纯贫疮｝壤386 礴开发贫困社区的所有资源―知识的共享，贫疮七嚷，森林44 妇女地位的提“，对特殊农作物的研“，来黔全部）&，狱．器7; 自于矿藏以及其他具有国家资源收益的分享 碟创造环境，激励企业家们针对当地具体情况注沁 提出相应的投资策略。a联合国粮食与农业组织关少不适合灌溉农业卜地的数据 ’建“国“一私“一非政府组织的镼““作关其黑又，默粼糕默7履糕盆｝默 系来提高透明度，完酋会计责任，促进知识贫府的生态系统，找中，要位于油远的热带地区（亚马逊 转移和利益的均衡分配。河，井洲中部）以及亚洲北部的森林地汹粼私，商、｝卜用途 转变需要考虑森林的私人和公共价值 J一资料来源：地球科学信息籑络中心和比nds&n提俱的干均 故（见尾注，第4章注l）按照主要制约因踱分类．了丫 排产第位．)’次淤吱地岔佬卜腐和森林甘中不包括由 目前，发展中国家有5亿人口居住在远离灌J大·等·｝习‘、的，- 溉系统的干旱地区，4亿人口居住在不适合农业二 耕种的地区，2亿人口生活在坡地，1.3亿多人口 居住在贫瘩的森林生态系统之中3。这些占地表比例最大，各自将近达到40％。这些地区都有生 73％的地区（见表4.1）却面临着严重的农业发展活在贫瘩土地上的人口占总人口一半的国家。 问题，它们只有有限的能力来维持日益增镼的人1950年至2000年期间，生活在贫瘩土地上的人 口。由于易受土地佼用模式的影响，这些地区也特口占相当大分量的一些国家中的农村人口增长了 别易受土地退化，土地侵蚀、洪水和山崩的迫害。三到四倍。20世纪90年代，42个国家陷入内 战，其中3/4以上的国家中生活在贫瘩土地上的 一八－；··一：一内浦人口有了巨大增长（见表4.2和表4.3）。 一卜过去的50年里发展中国家人口增长的规模 东南亚地区生活在贫瘩土地上的人口最多。和速度空前―超过经合组织会员国历史上任何 另外，撒哈拉以南的非洲、中东和北非所拥有的时期的记录。北非、撒哈拉以南的非洲以及拉丁美 改善贫膺地区的民生状况61 洲和加勒比海经过两代人的时间，就业年龄内的人痔，但是目前依然拥有陆地上种类最多的野生动 口就增镼了3.5倍；亚洲中部和南部增镼了3物，就像以前同样贫痔的北美大平原。干旱地带 倍。对于那些生活在贫痔土地上的人口占到总人的物种和生态系统已经形成了一系列应付火灾、 口30％或者更多的国家，目前的农村人口增镼率干旱以及来自野生动物压力的弹性恢复机制。气 甚至更高（图4.1）。由于过高的人口增镼率，以候变迁加剧了非洲的干旱和降雨的多变性，而这 及富饶土地的人口过于拥挤，因此还有众多的人些机制则对应付气候变迁非常重要。6 口依然生活在边远地区。同时由于洪水、火灾、居住在干旱和半干旱地区的5亿农村人口，& 咫风、冲突、内战或者城市的高失业率“，那些失绝大多数分布在亚洲和非洲，另外墨西哥和巴西 掉家园的流亡者和难民也被迫来到贫困地区。生东北部也比较密集（图4.2）。少而多变的降水量限 活在这些贫痔地区的居民，约有2.5亿的人口为制了该地区农业和游牧业的潜在生产力。干旱地 土生土镼的本地人，他们带有明显的地方口音，区采取了许多提高农业产量的方法―与其他地 受本土文化的熏陶，眷恋这片土地’。区转换耕作，缩短休耕期，转变耕作方法，过度放 牧以及伐木取柴―然而所有这一切都导致了环 二丫·；＿一借厂境的进一步恶化。 不论是政府驱动或是市场驱动的农业投资， 旱地生态系统的特征是降雨量的多变性，干均忽略了高风险、低回报的干旱地区的农业发 旱的复发性和不可预测性，以及高温、低产、高展，而致力于多产地区的农业发展。所有投人到 盐份、放牧压力和火灾。旱地生态系统能够反射农业研究的公共和私人基金中，用于温带农业的 和吸收太阳辐射，维持大气作用的均衡，保持生研发基金占到70%，用于热带农业的研发基金占 物的数量和生物的多样性。尽管旱地的生物多样28%（主要用来水稻研究），而用于解决贫痔地区 化程度与森林或湼地相比较低，但是对生态系统人们面临问题的研发基金仅占7％到8％。8如果 的贡献巨大。虽然东非塞连格迪平原的土地贫没有迁徙能力，没有必要的资金技术支持，挣扎 袭澎2 贫瘩土地上的人口区域分布 贫瘩土地上的人口／按地区 地区2001年人口（百万）数t《百万）比重《％) 方J乓洲和加勒比地区515.3 68 131 东欧和中亚474 7 58 121 中东和北·l丰293 0 1 10 376 撒哈拉以南非洲658 4 258 393 南亚1.3545 330 244 芳亚和太平洋l,856 5 469 253 0卜：CD集团a 8504 94 111 其了比27 3 2 69 合计6,0301牛389 24.7 除OECD外合计5,179.71,295 269 a.OECD成员国：澳戈利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬二、法国、德国、希腊、冰岛、愈人利、日本、卢森壑荷 仓新洲汗、娜威、荆鞠牙、襼班牙瑞典、瑞｝英国、奥图（23个原有戒吊国1 资料工源：地球科学信息籑络中心和肠ndscan列附乙去取得的平均故（见尾压．秘4口注l) ～一二益一点品讯二一～一－―一―一―月沪～吠二二二吐 62 2003� ��/S�C�� о ��LC1�'г�]�i�1�CA д5i��h�д��tA д �7�'� вh{�`1 е�шТΡ� д, 2JLiе �т��и�д ���д"�и т+� }11СддТ1�l.��УП,1 �ц. Т�Тд-1L1У /Iд*J1YI.+LC Тй� �,г�Д�СТit >7о��� �f�1z.?� tдi���дС(з.аi _ ��ТТ�." 'i'_. _�).. . �!��i,1 !г.ь�' f�1"rffl �1.IЧ 7о%-so�io���(з. гг) �'�� (г. г1) t�� tx , N'Э13,r.1� �!; � � " �f л г� , , �1? �tl �I'!1 г"�: �'-; ( 2. 47 ) �Т1 L7 ( 2. 5 ) ( г. 48 ) �4!Э %F` i�� � ( 2. 62 ) ул f} ( 2. 31) �� (г.47) 111r1�k t '' (2.63) �L�Гi� (3.33) �!1���*��дf� (г. о) 5о�/г-30%о L�'�Э;ж12.70) F�f�'itwtг!�(1.99) �-�]��)[S(1.54) i�i �}� �kx }�(j !�; Йf1 �'у �G-{-�i2.48) r,, 1 ,!��з.9ь) t�i�a�1�(г.аа) �z�1�[�,�r`I#�rf�#!:�иЕ� �1��.'_f;ltm(з.ьь) (г.7) Ir:�;uuf[�Э(з.а9) �#���1�(1.s4) (з.оа) >ё1�,ьц#�(з.гв) [_i� ;�t��i"rн!(а.ов) i1r '�� [1 [f� ;г лг�"(г.г7) �т,,.&��1"(1.77) х�сл��(о.9) ����t_в(4.ов) (а.зн) �iг гч }L ( г. О2 ) t# �r1, f1k!�т ''' #r �f1 Г[ i� i�611. в3 ) �', �.�i, У,�1 sг 1�г 111 °" з. ы) F��,�'��(г. вз) (г. !9) �#%t��4��( г. о7) �1�(2.35) 3�fë.�r(1.34) T�1��fr�',t3.5) %'�'eh hG 'i� ( 2. SS ) f; � г L Fk1 ц'. {; 1. 25 ) ��i2:(3.43) �� и°: iгt, �1N ( l . 97 ) �� ц(г.26) �'1Ё]ГI3.47) ���(г.76) ��{��r"12.96) �0!.r"'J��i�.(!. ао) ��г :�ti ��'; ( 1 . в9 ) i�зЕ�,г�lц.чз.!1) ф����дf�(1.9в) 1з1 [ l; ц�: (�. з 5 7 ��= i (1. 86 ) (Эо%о-20°/о) j�1�?-�`(г.26) �1�_(4.11) _ �Е�'�1��iIF.'(1.8i) i-i��i.:',;'����i1Ui1.72) '}'I�(L78) ��-гF(z.as) EPt�(г.аа) ��i1д(1.1о) �l���8iz.z1) �i�9(г.ь) � ь.t�tз.sь) ;f�йG#�i)(1s44.ь7) FnI � 1ш'!��.(!.и9) гР;��!iпi1T'(!.и) ��1tr�`j(г.га) ��(1.аг) аы .��!iT�ie(!.а7) ���(г.вг) �fi�г�In/а) ,�i'� z1:(2.26) 7��ГЛG"�д�'���� tcis�: i+�1 `1У.( 1.95i kд=ч'з!�.ва) +;�гг.�_�;1,(i.si) �Rfo.99) ���1 га� �г, -�п ;1 ', t:�. �1is Еиг iгд � г. нв ) �� г� hu �[: �1i и ( о. sз'= ��з(г.з1) !� а-''•1 �б` ! l'. "{i S!, �11 � ( 1. Ьз 1 г �.0!) '�,, ��э(г.71) #�.�i(I.s) � � tr � ( l. в 1) $,,f .ic. )�'. ,i�, �i! � � aI �ii!`���дГ�(��='а�� (1.46) :,! ,i'l'_,83) ���и'I!Э.59) i г,: . а. fи� ` , .' г, - r � � 1� 1 ( I � 9 Э- 20 1 !�?i' 90 '1� ��, LL�. �� ,'L � !�`J !т(' 'i� , ,l�Y ��, ;'�h'fi i I .� 1., .�.. � � bf.; 1`_: , [.-'. %'г: -+ `' �` �) � ; 1, � , � . 1 7i ."1,5k `l ./� ti , fi� � �q � , , � � )(. t+. [гi�п..��г)'i,x � 1�_1'�:�1г�,'�!д1f�'1 , +�,� i [�ч'-ь;f�''� ! . ._�i't�� c���.,#�„ fi��x� 141`�:�'��з`�1[�sl�г,1"�;. � -�.',. ii .�. :'��11... P��lwiL`�,{��•1i�i1 (��,nhflnis) �'1Т+и' �\ZOI.if�L�.90���!�r1,IH-1%(?�Г�`7�i,C��t(#+flгti'&;� (?000`-1��� h. [Т !;� ��' 11�i �?�'' ,_ ?000 '1 �t��'r I� П '; 1950 � �`�'�ri� П �' r�, �Eti'- i�i �i�'L'� �'. )/�' ww�s. ип. org/esa/population!�i�"no6u,��. �i� .. .��ii, � ..'. _.I ,-f.i�i' . 1 �,� ��. ''� ,- . 1 � . _ .�11. _ ,!,1 iTr�,1f: _�.)[ Ь`�����Г�� �� ��LЭ���I'�S ((:11'`1h1 �i1l.anc�Scan 11"{�[`.i '�t i i, f�:��., „4 � iL 1) _ ._ . .. .. .. .... -- .... 改善贫膺地区的民生状况63 艺二！ 农村人口增镼率相对于贫瘩土地总人口的份额弃川：补邵一。，&r区一厂一、 一；典水了 农村人口平均年增镼率（%）非洲大部分地区，形成于殖民地时代的贫膺 4，二土地的耕作方式和单一作物制，独立后依然存 3。。。‘二在。’。中央政府将普通土地所有权的要求视作新 2.,）介幼一，‘二’二二：_~，口一l一五。一口，一、I．一曰…三 -．、，）几一气犷‘。增人口取得农村土地的障碍。但是当老一辈村民 。霍，滩辈飞公了’,，·’一的森林和土地管理模式遭到破坏时，女日果这些森 一l与葛拿V，夺林和土地未取得新的所有权，政府也就无法保护 _2者冲命、。冷止匕十协＿待止匕十袖甜森从月、不履干个人拘不尾 一’。二’于集体，因此对滥用土地的后果也就没有明确的 一4，规定。”这样一来土地就被滥用了。 〕：·改变土地用途会迅速降‘氏土壤的质“，而精 0 20 40 60 80 100耕细作则会耗竭土壤的养分。滥伐森林会侵蚀土 贫瘩土地上人口数t估计（%）壤，冲走最适合耕种的土层。非洲（和世界上） 资料来源：世界银行关于贫瘩土地上的人口数！、的估计；来就有两种非常典型的模式： 自联合国秘书处的1995一2000年间农村人口平均增长率。 ～凿一一。人口鹏镼佼得敲量瞰场锹为献作 ___＿物种植区。牧民失掉了优质牧场―他们抗 在贫瘩土地上贫困农村居民是不可能解决温饱问二茄，。、一占＿L～、．。一万几压l、二J厂万 一一’门一～一乃～‘外，&&&r&~&“门“’盯夕、～’口’J旱的保证。同时迁徙牧民的减少，劣质牧场 题。9,～一、，.,，、＿~~,_.,，一，，、． ～。的过度放牧，都导致了牧场的退化。 尽管北粎南部大平原、非洲撒哈拉以及亚洲＿、山二、二～一＊一、．一一～。～、。、一一一 ‘一“&&~&&“尸／、‘,/J’、门r&&&”目’&~~~&11．贫困的农村家庭不得不缩短休耕期来养活不 内陆草原都存在类似的气候土壤特征，但是各自．。。～二＿二二小口二～．。二二一～一～～一。一 r’「叫一，/J’即‘’阵八’仍“&&’叭一～,”阵’‘二～目目断增加的成员。休耕期的缩短加剧了抗旱的 都面临着不同的政治、财政和制度制约。从忽略临。。‘~：二、丫。．、．0．。、，、二二、二 即四．囚‘&&&,&“伙’曰、川株“&’曰认’囚一“。～‘少”曰脆弱性，投人的不足以及土壤养分的耗竭。 本土技术到认识到它的重要性，从北粎野牛濒临」二、曰，l，」．，习、、、．卜二，l. 甲一认‘价工”外仍烈口““王另’山’夕、““人习「以’l川土地退化、土壤侵蚀进一步恶化。 绝种到随后尽力保护野牛，从对变化无常的气候 的不完全认识到利用技术簓和气候多方面的影越来越多的人和动物都居住在了半干旱和干 响，从贫困到大规模的迁移，到采取种种措施来旱地区，这些地区只有降雨量高于正常时，才能 增强生态系统的弹性以抵抗干旱，创造财富（专维持耕种和过度放牧。20世纪50年代至60年代 栏4．功，这些都是北粎南部大平原的教训。中期期间，非洲萨赫勒地区充足的降水量吸引了 在粎国这种需要接受频繁资助的能源密集型更多的人口前来，但是1970年以后又恢复到正 模式是不可能维持的，同样在其他草原地区也不常的低降水墩（图4.3)，到1974年为止，约有 会重现。很少国家拥有足够的陆地，可以轻易地25万人口死去，几乎连同他们所有的牛、羊等牲 将居民迁移到资源察赋较好的地区。也很少有足畜一块死去，约有700万人口不得不靠紧急食物 够大、足够多样化的国家可以从其他部门抽取足救济度日。对土地的破坏促使联合国于1977年 够多的资金来解决贫痔草原地区的技术问题。也针对土地沙漠化在肯尼亚首都内罗毕召开了一次 没有国家在很镼的时间内有政治经济上的义务来特别会议。 维持对这些地区的高额资助。防止和消除沙尘暴随着贫困人口撤回原地，萨赫勒地区进人另 的影响需要从社会的其他方面转移大量物资，受一个充足降水季节的可能性，将会导致同一悲剧 影响的州是无法靠自身资源来解决这一问题。的上演。科学家还没有充足的资料证明气候干扰 642003年世界发展报告 全球干旱地区 布一’ 气干甲几 呱〔二二无制约因素 巨二脆弱的生态系统 ．日干’补作为制约因素 资料来源：联合国粮农组织全球农朴生态区干早区地图；包括过度干早，干旱以及半干早地区。见注释l。 对旱地生态系统的适应能力和长期生存能力存在 影响，同时他们对这种生态系统所能扼受的来自丫：一父卜丫几；少；一’} 人类和自然的压力也不清楚。‘2区分人为原因和广’一声 自然原因的困难在于随着时间的流失，有关这些亚洲人口对耕地的压力很大，而且日益严 草原在受到人类干扰和破坏之前的数据已经无从峻。35％的农田受土地严重退化的影响，结果导 查询。致亚洲内部干旱地区遭受到更大的人口压力，其 据气候变化国际间审查小组（IPCC）报告，中受影响最大的地区有阿富汗、中国，印度和巴 非洲极易遭受气候变化的迫害。”尽管赤道地区基斯坦’4以及亚洲内陆的高草原地带，该地带目 和沿海地区非常湼润，但是其他陆地则属于干前是世界现存最大的牧区，其中包括蒙古，中国 旱、半卜旱地区。全球变暖将会降低半干旱地区西北部和西伯利亚部分地区。几千年来，这些牧 土壤的湼度和径流量。一些湖泊和大坝由于受工区已成为游牧民族的家园，他们在这里放牧牛 业活动和农业灌溉的负面影响，蓄水量已经降到马，骆驼，山羊，绵羊等牲畜，并在这片广阔的 令人堪忧的地步。同时由于种种因素的制约，非洲土地上根据季节变化进行季节性巡回放牧。巡回 在应对气候变化带来的影响时，将会面临着严峻放牧有助于保持牧场的肥沃度和生态系统的适应 的挑战（详见第8章）。能力以及增进牲畜的健康。” 土壤质量的低下则是另一个环境制约因素。过去的十年里，在这片贫瘩的土地上，人口 非洲土壤的低磷含量，低有机物质含量，低渗透的压力和土地的竞争性使用使得传统上的土地经 和低保持能力已成为农业发展的制约因素。与气营和对更高的农业生产率需求两者之间很难找到 候变异不同的是该问题是可以解决的：土壤的质平衡。政府对游牧生活、流动放牧、临时使用小 量可以通过细心治理和追加养分加以改善。困难片草地的不鼓励政策导致这些地区的居民转而从 在于如何治理复发性干旱（专栏4.2）。事农业生产和定居放牧，这样就给当地的生态系 改善贫膺地区的民生状况65 从土壤退化到水退化―南部平原的自然资源管理 北类南部平原以及世界各地许多当地居民认识的休耕地、为获得批准的上地提供相关的农业贷 到了并且也接受旱地的基本制约因素，这此制约因索款； 佼他们的行为受到牛念模式的制约他们i手制定r改公民保育团，种植2,2亿棵树的防风林，采用各 造破坏用行为的规则。复杂JIll且不断演化着的制度，种水｝保护技术，如等高耕作，建造小型水坝和池 如：习黔、规则、法律、习惯和传统的道德规范，引塘，混合耕种，重新植草，以及在土地管理局领导之 导着本上文化来保护稀有自然资源，以通过激励机制卜联邦政府对现有的公共草原采取保护措施 在f刊的环境中求得牛存南部平原上的殖民者目睹 了少数民族那种传统低效的上地佼用方式他们将原自1940年以来，}！常的降水模式得fr］户恢复， 始的牧场转作集约式农业（单作物制，通常是小源源不断的迁徙使农场人剔得以诚少，同时也使农场 友、这种模式非常不适合南部平原的轻质土壤深耕面积得以扩大（1930年一1970年间约有100万久口 容易造成土鲤流失，而单一作物制则会破坏｝壤的养迁出这片地区）一但是在20世纪50年代却遭遇到第 分。二次沙仁暴侵袭，然嘴是20世纪70气代第二次沙｝ 暴侵袭。保护措施虽然发挥r哟明，但是为犷取得可 退化，贫穷和移民靠的农产品加工产墩，美国箱要在平原卜开发“不受 20世纪20年代人规模的耕作将小麦种植进华气候制约’的农业这就而要从地卜深层蓄水层抽取 扩展到幼本）牧场，而末来卜年，过度放牧、过度开雨水来灌溉农业 垦以及单一作物制又因为美国历史卜最严重的干旱而 进嗜恶化、20世纪30年代的“久旱区域”每年都财政转移支付、技术和“地下”雨水 有5000力三顷的卜地受到影响。政府调动了各个领为着手处理人类和环境退化的冲突，各级政府纷 域的专家力图找出解决办法，他们包括：科龄家、农纷响瑞，做出I一下前而持久的政涵和财政承诺一这个 学家、十木〔程师、政治和社会历史学家、峭地农战略使我们确f占，依靠技术创新定能够解决大自然 民、商人以及政治家等科学家们的力案是恢复原来中那此被我们祖先视为永恒力峨的难题其中个惊 种植多种作物的力法，在朴散卜壤地带重新植草，限人的特点是对矿物燃料的依赖―依靠从地卜蓄水层 制放牧商业观点则是反对放弃在大农场里单种植（地t.&600英只）抽水灌溉并且花全依赖化肥和机械 小麦的易得利益。成干卜r了的贫困居民已经迁出了这化操作的集约化农业在大面积蓄水层，抽取蓄水的 片地区）据估汁20世纪30年代，新政保护计划拨出速度己经超过r蓄水的回流添加率，达到每年362少J J&5亿粎几用J几救助干旱地区（折合成2000年的美英亩一英尺（45忆立方淞）美国政府在南部平原每人 记值应为60亿），同时还采用蔚一系列措施：身上的净花费比其他任何地区都高，据估计，该国对农 业的补助在1960至2000年间累汁已达到3500亿戈 联邦紧急救助．为最贫痔的地区制定分区制法律，几水 赎回临近边簘地区的私人上地〔购买疗在问题的 土地片将懊地居民迁移到条件更好的地区要比调，公经济学家》杂志（2001年12月15日） 俱和整顼私人二有；{J上地容易），现金支付保留资料来源：wo。、：(1979年） 统带来了更大压力，并且佼这片贫瘩的草原进一80年代期间有效地得到了集体的支持。政策允许 步退化。蒙古和中国襼北部经验的对比就说明了牧民和牲畜大面积的迁移，并在控制人口出人的 一些问题和可能的解决方法。条件下实行可持续性牧场管理。但是到了1989 蒙古的流动式畜枚。’6蒙古保留了许多传统年，政府帮助了一些居民搬到了其他牧区，并为他 的畜牧习惯以及把土地作为公共财产进行管理的们建造了资助性学校和诊所。同时政府还设立了 习惯。牧民们靠地方性牲畜（更强壮易活）终年一些公营企业，提供就业出路，减少了牧民数量， 在本地牧场放牧。这些惯例在20世纪50年代至从而使牧民规模相对稳定。 662003年世界发展报告 飞 1950一2000年间萨赫勒地区降水图 JJASO―指正常情况下萨赫勒地区的降水t 25 20:} )＿一恤书。｝！一。卿：确…。、 一20 1950 1955 196 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 年份 注释：JJASO代表六月、七月、八月、九月和十月 事训镼源：）卜，家大气研究中心，笼图囚家大气研究中心，世界地面月气候资料。 可以：」过以下籑址阵询：ht[p;／八aoa[mos was卜ington edu/data一set/sa卜elo 1990年以来的经济转轨并不利于可持续经低牧民数了l。牧民人口的减少以及流动性的增强 营，牲畜的迁移率极大下降，许多国营企业纷纷减轻了过度放牧的压力，促进了牧场的可持续经 倒闭。没有其他谋生手段，人们就转向了畜牧业营，保障了牧民的基本生活。 ―他们通常都是首次接触畜牧业。牧民的数嗽中国西北部的混合耕作和集约化牲畜饲养。’7 增加了一倍多，从1989年的40万（蒙古人口的同蒙占一样，中国的牧场也是国营的。但是中国 17%）增加到20世纪90年代中期的80万西北地区自20世纪50年代国营牧场被分派给 (35%）。贫困人口也从80年代很小的基数急“人民公社”以来，定居畜牧以及将牧场转化为 剧上升到1995年的总人口的36％。牲畜从过去耕地的现象比蒙古更为普遍，其中村庄人口集中 的2500万头增加到3000万头。政府停止发放保化就意味着巡回放牧的衰退和农业的推广。鼓励 健费和教育补贴，也不再提供再分配服务，这样将原始牧区转化为耕地的政策，结果导致一些地 佼得人口的迁移和人力资源的获得更加困难。据区出现盐碱化和风蚀，在环境多样化的地区实施 估计目前存在10％的牧场即将退化，从而导致沙共同政策，结果导致一些地区出现严重后果，甚 尘暴吏加频繁和剧烈地发生。至高度退化。政府补贴虽然刺激了混合耕作体系 由于蒙古人口压力不是很大，这个问题是可的发展，但是这一体系与传统的流动放牧相比， 以解决的。1950一2000年间蒙古农村人口增加了却给贫瘩的土地施加了更大的压力。 大约50%（而相邻的中国襼北地区则增加了720世纪90年代初期的经济改革使每户家庭 倍）。面对过去10年带来的后果，政府采取了多种分到了一份集体土地。原来属于集体的土地被隔 措施来保障牧民生活水平的提高，如资产多种经离开来，从而使牧群的流动更加困难。补助性投 营，风险管理，小额信贷以及促进人口的流动等。入，收入转移以及地下深水灌溉导致了农业的迅 政府正在为偏远地区设立金融服务基金，并竭力速膨胀。就中国西北部的“内蒙古”地区来看，在20 促进其他地区的经济发展，创造新的就业机会，降世纪50年代，据估计有300万当地牧民；如今农民 改善贫膺地区的民生状况67 传统知识和呼声：维持萨赫勒地区牧民的生活 尼日利亚传统的生存技能，布基纳法索的基层管数袱的水井或水池，以供人们步行取水，而且还要保证 理工作，马里牧场高效的经营都体现了萨赫勒地区非充足的后备资源（另见专栏5.5笼 常高明的谋生战略。地方农村组织在对付气候问题和提供服务时有望 起到重要作用。布基纳法索的地方机构以公平和团结 尼日利亚的季节性迁移和躲遼战术为基点，以发展和壮大为目标他们几乎在没有或者 在尼日利亚，如同在萨赫勒地区很多地方一样，完全没有外援的情况下，正努力地消除贫困 传统的社会机制和组织机制已经使牧民适应了降水董 的波动以及其他自然变化。＊于旱地区的人们在遭遇到马里传统的高效畜牧体系 簺水和其他环境变化时，便会迁徙。对于其中一些人在早期调查中，旱热带地区的传统畜牧体系被认 而言，他们需要在尼日利亚的干旱区和湼润区之间进行为是低效的。而近来越来越多的研究结果却强调传统 季节性迁徙。短暂的雨季过后，富拉尼牧民迁移到南部畜牧体系在利用资源力面的高效性。＊*＊对马里的－ 去放牧牲畜和躲遼舌蝇。回来时，他们又带了回南部的项初步研究表明，在基本上不消耗矿物燃料的情况 块根植物其他F旱地区的农民和牧民也认识到了在应下，流动畜牧体系生产出的肉类和牛奶的蛋白质每 付多变的环境和簺水问题时，灵活的躲遼策略很有价公顷要比美国和澳大利亚类似环境条件万，肉牛饲 值他们根据不同情况栽种各种农作物，混合饲养牲养体系生产出的肉类和牛奶的蛋白质高出15到 畜这此策略佼人们认识到生物多样化给旱地生态系统8倍在马里，越固定的定居畜牧体系，效率越低。 带来的弹性，从而佼他们能够应付外来风险。后来在博茨瓦纳和其他国家的工作证实了这些更高 生物效率的表现。 布基纳法索的参与和基层发展这些研究成果改变了我们在旱热带地区变化无常 撒海尔人居住的社区非常贫穷，反复无常的天气的气候条件下的牧场管理思维方式。在这此“失衡” 一直佼他们挣扎在赤贫线上。在这样恶劣的条件下，体系卜，畜牧者猫要能够“追踪”或者找到新的牧区 基本的健康、教育和食物很难得到保障。服务一资产管放牧牲畜，但是这不仅往往要求具有多样化的大面积地 理组织就是为管理地方基础资产和本土机构而建立的区·而且还必须具备流动性和灵活性，以便在干旱时节 发展委员会，该组织主要负责对土地资源，森林资源，水能够迅速转移牲畜，而在雨季再来时重新饲养牲畜 资源，牲畜，野生动物和一些乡村生产活动的管理。＊* 他们通过实施用以平衡利益，提高生产率并且具有文化资料来源：＊见Niamir一Funer(1998);*＊见Dormely 凝聚力的战略，利用关联机制和扩大权益机制，补偼机Roark、ouedraogo，和Ye(2001);**＊见Breman和wil 制，逐步加强乡村和地区的内部管理比如水资源委员（1983);Behnke、Scoone，和Kerven(1993) 会，必须做出决策以保证在旱季社区附近不仅具有最大 _―三～联燕粼孔簇巍袋滋熬巍巍器姗 和畜牧业经营者已达2000万，而牛的数量则从证了土地所有权的再收回，进而可以将大片牧区 1957年的1700万头增至现在的3200万。转变成保护区―而在中国牧区，人口压力却日 对比中国襼部开发计划和粎国南部平原开益严峻。在这些环境退化地区和生态易受破坏的 发，我们可以发现它们的两个共同点：强化农业地区，贫困率远远超出全国平均贫困率（一些省份 生产和牧区通过地下水灌溉开发“不受气候影响甚至达到25%，而全国平均贫困率则是6.3%）。针 的”农业，其目标是将该地区变成国家的菜篮子对这片土地和蓄水层，几乎也没有什么经验性科 以满足中国日益增镼的改善地方饮食的需求。然学研究。沙尘暴爆发的也越来越频繁和剧烈。据估 而与粎国的南部平原不同―这里在20世纪30计，该地区的退化率已达到50％一70%，而蒙古牧 年代至70年代期间仅有100万农民留下，从而保区的退化率则为10％一15％。 682003年世界发展报告 －·｛一‘非一些机构的合作中，国际农业研究磋商小组 如果环境问题不能引起足够的注意，随着当（CGIAR）的国际玉米与小麦改良中心已为小农 前这一问题的不断恶化，新世纪的环境问题将会场主开发出了两种J、米品种，该品种适合南非的 愈加突出。些科学家将沙漠化和滥伐森林列为易旱土壤，酸性土壤，以及缺乏养分的土壤，并 第二大环境间题，第一、第二分别是气候变化和水且这两种品种均抗旱，其中一种在农场粮食供给 资源限乏。’8许多科学家指出气候变化与其他环境匾乏时可以缩短成熟期。从埃塞俄比亚到南非的 问题（水，生态系统）的密切联系极为重要，正试种表明，新品种的产设比现有品种高出34％到 如他们不断指出的，在隔离状态下实行的部门性50％。2, 政策，可能会解决某个问题但却加剧其他问题，很多地区是可以实现永续生计的。但是开发 尤其镼期推行这些政策的时候。尽管目前我们可者必须认识到干毕地区足不一样的，不可能像非 能对这些互相作用的环节有一定了解，但是我们干旱地区那样保持稳定的产世。由于多数人乐意 仍然没有完全搞清楚这些环境问题是如何互相作好几代人生活在干旱牧场，这就高要制定一系列 用的，或者说最有效的措施将是什么。19所以我策略来识别土地的属性以便于给居民们提供生活 们需要结合技术经验教训来做进一步地研究。资料。” 自1992年里约地球高峰会议以来，在联合 国的支持下，达成了防治荒漠化公约（ccD）并于礁抗旱农作物的新技术 1996年起生效。’“防治荒漠化公约拥有178个签攫更好的农耕水利 籲国和1巧个直接受沙漠化影响的国家，它的制一些强化措施，包括施肥等 订表明沙漠化这一问题已经成为全球性义务。它改善农业和畜牧的一些建议 是少数几个综合体现社会和环境可持续发展目标：保险制度的创新（如蒙古、肯尼亚，埃雇俄 的公约之。认识到地方旱地治理经验和联结全比亚制订的保险制度） 球气候变化和社会的科学前沿的脱节，防治荒漠社区预警系统（如肯尼亚的社区预警系统） 化公约制订了一项国际协定，该协定规定在治理、地方知识和创新 土地和水资源时，击要结合国家目标和全局利 益。一些干旱地区可以利用太阳能；其他干旱地 防治荒漠化公约还认识到多国共同扼担风险区也可以发展生态旅游业，开发旅游潜能。莫桑 和解决问题的必要性（粎国南部平原的例子说明比克境外保护区项目和布基纳法索野生动物保护 在簺乏压力和风险分担的情况下，较小的管辖权开发项目就是地方与国际两次在生态旅游业方面 也就仅能做出有限的选择）。公约促进了各国团合作的尝试。对合理服务的研究和创新―结合 体和国际团体之间的合作，并将地方社团与科学将人类活动（农业，畜牧业和定居）与自然过程 界联系起来，通过综合合作、资金一体化，共同关（植被的分布，季节循环和流域）相联系的政策 注土地退化并制定方案，共同致力于沙漠化问题一不但能够提高生产力，养活日益增多的人口， 的研究和开发。而且还有助于维持脆弱的生态系统。 对中国和印度农业的研究表明，许多高产地 区投资回报越来越低，而在旱地的投资，即使产毛厂一＿盛； 啦不是太多，但也能带来较多甚至非常可观的回 报，从而消除贫困。2，政府，研究人员以及捐赠山区不仅为世界上绝大多数人口提供淡水以 组织开始越来越重视贫瘩土地上的农作物育种的及大部分木材和矿产，&“而且还是世界上一半以 研究和开发，但是仍然还需要公共部门来扼担替上的物种的栖自、地，同时还孕育着从极地到温 换旧农作物品种的工作（见注解7、8）。在与南带、亚热带、热带地区（图4.4）的广泛分布、 改善贫膺地区的民生状况69 世界山地面积分布 ～侧护吧尸弓～ _～一、川‘二扩，_&“、如云．～一 门口口哪，丫‘么尹、飞；。日生～浦砚经至拓二少户傲l ～、，辫韭粼巡，。，、卜‘活r& 件‘、贰热J味韶、、万 1乏坡地作为环境制约因素』～，户 气‘二二不受制约 糰滋脆弱的生态系统 口口坡地作为制约因素 注释：坡地＝8%，见注释l。 资料来源：关国地理调杏坡地图。 多种多样的文化。但是它的坡度、海拔、起伏、地区提供有价值的商品服务来管理资源。 温度，与外界隔绝的特点，以及降水佼山区形成山区滥伐森林已造成土地生产力的持续变 了变幻莫测的分化型生态系统。居民这种分散在化。在欧洲山区森林地区，大片森林都被砍伐， 许多崎岖不平的小村落里并且集中居住的模式对由于土地用途的改变和土壤流失，这些森林至今 他们的生存状况以及山区生产系统的持久性都具未能恢复。在非洲一些山区，由于过度放牧造成 有重大意义。山区农业的生产力受小块耕地、气植被高度破坏，再也不能维持人们的持续性生 候变异以及恶劣的生镼条件的限制，其中包括由计。土地用途的转变（滥伐森林）和物种的减少 于极端贫困而导致的种植季节的短暂性。居住在所带来的影响往往要跨越比一个人正常的一生还 这些贫瘩山区里的人们通过在这些可利用的土地要长的时间段才能被觉察出来，所带来的后果也 上的精耕细作来维持自身的生活。25就不易察觉，因此应该完善一些组织机构，及时 发现这些征兆。由于地壳的建构过程，一些山区 －·就会逐渐受到侵蚀，甚至出现隆起，因此这些山 山区环境有助于平衡干湼季节的水流量。但区特征变化周期就会更长。目前全球变暖已经造 是人类活动，如改造森林，就会扰乱正常的流成了冰川融化，再过50年到100年，所有的高 量，加大淤积，影响下游居民的用水。采矿和施山冰川几乎都有可能融化，进而就会影响到下游 肥会在水流人下游之前污染山区的水源。因此在的水流量。一些环境的修复在任何与人类相关的 一些地区下游的佼用者开始给上游用水者一定的时间段都是不太可能的，如恢复冰川，或在树木 经济补偼以减轻上游的污染（例如在哥斯达黎生长缓慢的高海拔地区重新造林。 加）。26山区里的许多商业活动有助于创造和增 加收人。但是山区人民并不总能从当地提供的商挤一，·咚哎一拼 品和服务中受益。这儿不是说阻止山区的变化，仁。 而是通过为山区居民提供持续性生计以及为下游伐木业为人们带来了就业机会和收人的同 702003年世界发展报告 时，还带来了生产的投人，甚至还有可能扰乱地－·一 方文化和生产模式。如果林区居民不能控制他们公共物品和私人物品的均衡：生物的多样性和恰 自己的资源并从资源开发中获得收人，伐木业就帕斯的咖啡生产 不会增加山区居民的收人，甚至中期内会使他们 更加贫困（正如在印度和印度尼襼亚所发生的那埃尔特里温福（E ITriunfo）生物圈保护区具 样），即便在高收人国家也同样（襼弗吉尼亚）。27有可观的生物多样化保护价值，它拥有大片至今 伐木业也许在短期内以较低的工资为伐木工提供尚保存完整的雾林和品种繁多的本地特有动植 了收人，但是一““朝一日该地区的”木被伐烹霜蕊萝畏默胃黑默戮黑 光，伐木公司就会迁走，当地村民也就失去了赖。品二、水、国，、浦，:．丽、、、、六。、二 ，曰，．、一。洲J刁，。。一二，司，巴，J卜、～,Jy“八“,～顷的原始森林里，生活着墨西哥一此最贫穷的居 以谋生的传统资源，留给他们的只是枯竭的森民。恰帕斯的极端穷困发生率为40%，是全国发 林。所有这些往往都会导致对现有木材的破坏性生率（17%）的两倍，墨西哥北部各州（6%) 砍伐，并将森林转做其他用途，然而这些将是不的六倍。在保护区胆一个缓冲区的私有土地于， 可持续的。14万人把森林清除掉并改为种植山咖啡，在过 、、二。。＊、样、二二二二口，二坊去的20年内，他们共砍伐了17万公顷森林 矿产，如同森林一样，在山区里也呈现不均合目J&u下r,”匕“‘不’叭‘勺J&&2“自明林｝！、 匀分布，经常被外地企业（外国的或者本国的）握霭黑篡整纂赢掣覆氮覆索到异蕊暴象众震篆霆 开采。采矿的影响比伐木更具有地方性，同时可以改进。 能带来的社会冲突和环境问题往往也更为强烈。1999年7月，全球环境基金（G EF）为一卜生 最近，在解决可持续采矿问题上也取得了一定进境促进项目提供f78乃美二的资金某地方非政 展。府组织受托促进20个乡村的社区间合作和加强 生物的多样性和粎学价值是山区价值中最幼当地的领导，并帮助地方领导制订自然资源发展 儿，、。二、～。、．二曰、．、，、＊、、、士娜从汁划该组织首次将地方政府官员、社团、以及本 为人知的一面，同时也最难以确定它的市场价”&J“吩祖扒曰叭啊’匕刀从””曰以、’飞阴’叱、认‘广 值·尽管单个物种往往容“&&“人们的注意，但翠翼黯育黑霏妻霎翼纂霎赢望啡的荫 是生物的多样性和粎学价值则源于山区环境系统埃尔特里温福的农民最先闯进这种环保咖啡 的综合。这些生态系统为山区居民提供了重要的的新兴市场。农民凭借荫种有机咖啡以及生产者 生活资源。对山区森林的可持续性利用，能够佼组织对这种优质咖啡的营销技巧，要比经营瞥通 他们维持稳定的生计，比如发展旅游业和娱乐用山咖啡多徽利40％一100%（比他们以前赚的钱 途，或者将生物多样化的维持与农作物的商业开多）·技术投资，地方领导以及基层合作激励着 发结合起来（专栏4.3）。穷苦农民将他们的自然资源基地视作最珍贵的财 一体化的山区系统不仅具有粎学价值，而且闺’l日”目以沐卫 还具有经济价值。该系统不仅降低了山崩的风资料来源：Paglol。和Ruthenberg(2002年）- 险，保护了生物的多样性，而且还保护了粮食作 物的基因组，促进了新药材的开发。山地林区在 吸收二氧化碳方面，同样也起着非常重要的作系，但会危害到不同的群体（或者使他们受 用。尽管这些优点和价值很难转换成市场价值和益）。正如在干旱草原，当人口压力和经济压力 进行市场交易，但是目前正在建立一个碳贸易系较小而资源丰富时，公共财产的利用通常不会造 统（其中一个例子是哥斯达黎加的隔离项目―成可持续性问题。但是随着压力的增大，进而出 见专栏8.5）。现过度佼用和滥用现象，这就裔要一些机构出面 在许多生态过程都涉及到山区：水的治理，治理资源缺乏问题。而资源缺乏的威胁则是产生 生物的多样性，天气的影响，以及文化价值、娱于，由任意开发、对贵重资产的保护不力以及对 乐价值和粎学价值。人类的介人可以改变这些关提供的商品的定价不完善而造成的退化。山区环 改善贫膺地区的民生状况71 境的治理往往需要更多地考虑系统化的次生效4.4）。 应，而不能仅仅认为就是低洼地区的情况。工业化国家的机构永远不受发展中国家今天 资源的日益开发，或者为防护在位的和下游面临的许多问题的困扰。发展中国家沿袭的制度 服务设施就经常导致对山区资源迫切需求。山地是无法处理生活在偏远贫瘩地区的、分散的大型 的分布同旱地一样也不均匀。每一块土地都需要群体的问题。今天，虽然多数人口仍生活在农村 根据其内在潜能、自然资源价值及其再生产品和地区、边远地区以及城市边缘地区（详见第六 不可再生产品的商业价值制定不同的策略。所有章），很多情况下政府在社会服务方面的花费却 这些策略的制定都要结合土地的潜力和当地农民大部分投人到了富饶的城市地区。许多国家拥有 的意见、能力和愿望。的高度集中的、标准的教育体制和医疗卫生体制 根本不适应偏远地区的需求，而且执行起来花费 一一、－一巨大。尽管大多数农民生活在贫痔地区，但是农 业投资和服务却仍然集中在良田之中。目前这些 除了地理因素的制约之外，其他社会经济学国家也正在慢慢改变这些方式。” 因素的制约也佼许多人孤立无援地生活在乡村边 簘地带。简陋的卫生保健条件，有限的教育机 会，信息、技术支持的不便，以及城市高失业率 限制了居民的迁徙，减少了寄回农村公社的汇社会阶层的多方面研究发现妇女是社会发展 款。许多发展中国家在帮助人们处理乡村边簘地和进步的重要推动力。29据记载她们的家庭储蓄 区地址问题和帮助其沟通联系主流经济地区方和投资能力很强。作为家庭主妇，他们能够同饥 面，做的很不到位。饼和营养不良做斗争。她们在农业中大部分未加 由于信息闭塞，教育落后，培训机会簺记载的角色可以说明边远地区的许多现存传统社 乏，社区在改善卫生条件，丰富村民业余生活方区的由来。然而在许多地方，传统习惯、有限的 面也存在很大困难。尽管解决营养不良问题的费流动性，信息的闭塞使妇女几乎成为完全与世隔 用是可以筹措的，但是据估计仍然有85个国家绝的群体。丈夫出去工作，妻子在家照料土地、 存在着簺乏微量营养元素的严峻问题，进而损孩子、老人和家畜。传统社区主要依靠妇女和女 害了人们的智力和学习能力。由于多数学校的孩拣柴、挑水和做饭。国家机构和地方机构在妇 教育体制更多的关注学生人学率而不是毕业率女身上的投资到底是促进了社会进步，还是阻碍 或者课程的安排，因此教育问题依然函待解了社会进步？ 决。简陋的卫生条件和落后的教育服务设施佼非洲撒哈拉以南地区和亚洲南部地区，大约 神经病人的发病率大大增加，土地产量进一步80％的经济上能够自主的妇女都从事农业活动 降低，进而也阻挡了偏远山区前进的脚步。―她们已成为妇女占主导地位的家庭的主要劳 这一部分着眼于社区如何开发资源，如何结动力或者大型经济农场里按日计酬的临时工。目 合公共部门或者中央政府发起的自上而下的政策前经济状况越来越给带来了妇女巨大影响。有远 （如突尼斯），或者地方发起的自下而上的最终见的机构对此已经出现了态度和服务上的转变。 到达权力中心（摩洛哥）的改革，找到脱贫致富孟加拉国的伽马银行和摩洛哥的Zakoura基金会 的办法。例如秘鲁的采矿部门，最近正在试图转就为妇女提供小额信贷，为女孩子设立学校；在 向社区、公司和政府三方联合开发。100年以前西非、中美洲和巴鲁茨斯坦这些国家，妇女还参 一些欧洲国家的偏远农村地区在摆脱贫困的经历与到水利、卫生、教育等项目的设计中。认识到 就给我们揭示出了重大教训，由此可以看出对于妇女地位提高的高回报后，机构和社区正在同非 今天的发展中国家而言，路途将更为艰辛（专栏政府组织、地方人类学家、社会学家、经济学家 722003年世界发展报告 今非昔比―昔日（欧洲，1900年）成效斐然，今日（发展中国家，2000年）举步维艰 在上个世纪末，欧洲许多贫苦农民都生活在贫本，扩大销售市场）1913年福特和他的＿L程师们引 疮土地卜。由J一独创性、灵活的制度以及有利的环进了流水作业，在同等劳动力条州卜，将原来装配 境晴况，他们走出了贫困，而如今的农村外围都已辆汽车裔要花费12个小时的时间降低到两个小 不再具备这些条件一技术创新吸引了簺乏技能的工时生产力得到迅速提高，而目劳动力不孟要接受 人，激励农民从农村偏远地区移民到北粎洲的厂区去什么教育，只需少许培训（福特的员［中半是来 子找就业机会动荡的社会在J泛的领域带来r持续自意大利和东欧贫膺土地的穷苦移民）经过一年 的收人增镼创记录的盈利，福特将非技术工人的l一资上涨r 倍还多，并且将工作时间从每天！0小时缩减到8小 当时的移民……但不是现在时尽管工人们仍然在排队等候低薪｝＿作机会 国家机构从来都不专门针对仍然生活在贫膺十福特的决定意味着没有受过教育的上人可以积 地仁的人们制定政策，因为这此人中大部分都迁移走累资金和攒钱―这样使非技术卜）、和他们的家人 J& 1870乍19]0年间欧洲的耳放式迁徙减簓了欧洲得以摆脱贫困他将劳动力周转率从300％降低到 贫困农村地区的几力，促进J’新大陆生产力的发展23%，而将生产力又提高了50％是什么促使他做 在这4。年间欧洲13％的劳动力移民到r新大陆在到这切？原因在于他想要卖出更多的汽车（由于 意大利和爱尔踌，高达45％的劳动力移民―斯堪的当时「资非常低以至于只有少数富少、才有能力购买 纳维亚有25％其中80％的移民是只／没有受过墓本汽车）。而灶他还想试图阻以）人们创建｝一会 教育的农民或非技术性｝产、但是他们在自一和矿山在随后的50年里，美国和其他经济合作组织成 找到了卜作在没有法律约束的洁况下完成J’过渡，员国的财团们奋力扩大经营规模，创建组织机构，将 政府通过设立学校教育和公共且牛设施促进了这些更多的人拉人J’更大的繁荣圈内自目沂卜的措施 人们的同化（如全球公共教育和卫彗保健）和自币而卜的措施使 对于）天的发展中国家｝l]j汀，从农村偏远地区更多的人参与到增加收人活动中去。通过集体交涉， i士出的人民咙i亥流向沿海城市中‘。以及这此城市周提高生产力，以及收缩劳动力市场等综合作用，］会 围的陋居区，而不尾北笼洲气襼欧或其他发达国为工人争得了提高兀资的机会女权组织为妇女腻得 家1970至2000锌lHJ到粎国的移民累计不足撒哈拉了选举权，随后妇女在劳动力市场卜也活跃起来社 以南拼洲劳动力的2%；不足拉r粎洲和加勒比海会安个网络为老人和失业者提供帮助这些政策和其 （移民率最尚的地区）劳动力的5％同100年前移他一此政策共同使更多的人们参‘。到管理和分配之 民中农民占80％的睛况不同，今天，向粎国移民的中，并从国家财富的增加中受益这些政策支持兼容 人口中专仲人员，技术｝人，以及受过大学教育的险片帮助创建更好的机制 人占幼平以上技术最差的厂人来目墨西哥，技 术最高的来自亚洲和非洲‘目前的技术，工资和工作 到20世纪70年代镼，所有国家的生产力浅开 当时的技术、工资和工作始发生转变，从非技术工人身上得到的利润越来越 20世纪早期的一「声雇佣没有受过学校教育的少，而从熟练工人身上得到的回报日渐｛厚今 仆技术l人，并付给他们勉强维持生活的砚资又，发展中国家的阵技术［人面临着合法移民的限 （狄更斯详细记载r当时的，＿作条件）一亨利·制和更高的技术要求江资标准在温饱线之卜就业 福特做出改湃卜作条件的空前决定．在粤体利益机会极为有限，从而使全球范围的未受教育的，无 范围内子求个人不｝1益：}1叹占有资产是种分特殊技能的工人的工资很难得到提高自1990年以 配创新，能够带来可观的效益，即便那世精明而来，由于许多发展中国家存孔大峨的转技术工人， 讲究实际的商人也已终沙．洪到幼i宝一点以至于使这些工人的巨资在全球范制内停滞和集中 1908年，在设讨出一种质龄可邻、价格低廉在温饱线卜这使农村（贫疮地区和过f拥挤的农 的汽车之佑，亨利·福特打算降低每台车的成村商业区，人口迁往城市和城郊地区去寻找可观报 改善贫膺地区的民生状况73 乏子一季事）蒸艺 非技术建筑工人的月工资及其变化，1989年一1999年 柬埔寨｝嘿 斯电吮长｝屡 娜拉利昂’牛压不一丽而而不犷一一一一一一下 孟加拉国一｝一，比。‘、．，。、、八、，。二｝ 乍褂～｝秘－一’&~&&’一‘一～} 尼加拉瓜全 印度万 中国－一 赞比亚 糔间 中非共和国 拼襼。｛卜～二 七甲求斯月＿ 籗’毛尼亚’- 突尼斯骂一 捷克共和国一｝- 韩国」一～ 粎国」一一一一一麟l 态气利＿一－―一二；-－二； 英国件二三二二二二二；披二二二二三二三三二二二巡兰二二 晒国巨全鑫鑫全二里至里至鑫立三二－一一一 「｝、一～一一一丫――不―一了―一一可一一一一一一一一一！ 一250 0 250 500 7501,000 1 2501,5001,7002,000 2 250 经购买力平价调整的月工资（美元） 资料未源：rree哪n和oostendorp(2000）。 酬的就业机会非常困难限制和经济合作组织成员国的农产品贸易壁垒。技 尽管在非花式部门中丁作的人口占整个处于土龄术下友与非技术毛人汗资的差别甚至更大，这突出 阶段的总人口份额最多，这在经济学家的雷达；l子幕上了教育和培训的重要性，而教育和培创｝｝在绝大多数 却是看不到的。有关非蛋式部门的数据并没有被系统国家的农村偏远地区都是缺乏的。这就解释了为什 的收集起来20世纪90年代报道的农业1＿人和非技么收人不均衡成为21世纪一个全球性问题―为 术建筑犷人（来自偏远农村的移民鼓有盯能从事的两什么农村偏远地L’那么多人口依然处于贫困落后状 种L作）的工资率仍然很低，并没有什么变化（专栏态。很多家庭靠在外打工和在农村l卜农业经济从事 叭内级据），服务性土作的家庭成员寄回的钱等多种收人，来维 只有韩国（月工资500粎元夕、婕克共和国，毛持生计，目前这种多样化收人在很多国家占农村收 里求斯的非技术工人的月士资接近250美元，在其他人的1/3以上‘ 绝大多数国家，经购关力平价省PPP）调整的上资依 然很低，在过去的l年间直低于100粎少亦‘月。农业＊美国商业部，美国统汁简报（2002)，数据4和5。 工人的工资也表现出类似趋势在经济合作组织成员＊＊见Freenla。和oostendolp(2 000) 国，类似工作的经购买力平价调整的等敏主资要比农资料来淤：0&Rourk。和wi川amson(1995);williamson 业仁人高出16倍，比非技术建筑丁j＼高出22倍＊＊农（1997);Ha。，。。和williamson(1995);Raff和su。，mers 业上人工资存在如此大防差别七要是因为介法移民的（1986);Lacey(1986);｛一界供行农村发肛战略（20(）二’。 合作，以进一步解决妇女的消息闭塞、教育落后社区的价值和性能的认识，同时还而要人们将对 以及信贷问题。’“现代的评价和对地方传统的理解结合在一起（文 通过推行适应地方情况的服务，并向偏远农化译者）。 村社区下放权力，一些国家正在寻找可行的办法突尼斯的例子就说明了要使全体公民的生活 来改善服务，帮助人们摆脱贫困。这些都是始于对质量得到较大程度的改善，就需要将国家领导、 742003年世界发展报告 镼期扼诺以及文化领悟结合起来。20世纪50年承担的多种风险。这个例子表明，持久性、赞助 代独立后不久，突尼斯总统包格贝（Bourguiba）以及合伙都可以克服各种机构对风险的根深蒂固 就开始提出旨在提高妇女地位的法律改革。他定的厌恶（专栏4.5）。 期访问村庄，向人们阐述他想要达到的改革。教 育部将偏远地区的男孩和女孩送进学校，卫生部 将助产士分派到村落里去传播预防卫生保健和计突尼斯的政治领导经过十几年不懈的公共宣 划生育知识，并向妇女讲解她们的权利。传、法律改革并实施了强有力的措施，使妇女地位 十多年以后，德国技术支持机构―德国技得到一定提高。尽管20世纪80年代政府部门出 术合作公司（GTZ）扼认突尼斯的一个公共机构将现了一定改变，但是这些政策依然被坚定地实施 成为它们合作开发项目最适合的候选者。为了簓下去。虽然森林牧场开发局所增加的女性超过了 解淤泥堵塞大坝（正在进一步向下游蔓延）已经符合这项工作的女性数量，但是必然会伴随着风 造成的腐蚀，森林牧场开发局（ODESYPANO）险，这些风险都需要预先处理。森林牧场开发局主 在突尼斯襼北部的荒山秃岭上实施了一项植树计任强调通过改善整个家庭的经济状况来提高妇女 划，该计划已经取得了综合性成果。德国技术合地位，以便改变地方传统。 作公司意欲资助一个能够让妇女也参与的项目，在将夫妻之间的主仆关系转变成伙伴关系方 这种让妇女与男子在同一个机构共事的想法在此面，突尼斯取得了巨大进步，甚至在偏远的贫困村 之前还没有被考虑过。虽然森林牧场开发局主任庄。由于突尼斯领导人长期不懈的努力，妇女在法 也支持这种想法，但是他也看到一个公务员将要律保护下，除了继承权之外，几乎所有方面都李有 应对风险、转变机构，到达突尼斯仅能维持最低生活水平的家庭 生活在突尼斯襼北部半干旱山区的人们非常贫讨论村庄的种种问题 困，人均年收人仅为220粎元在20世纪90年代第一次会议过后，那些男人们带来r他们的妻 GTz与突尼斯政府接触，赠款100万粎元资助一个旨子，告诉蕾拉说他们信任她。确阂被打破犷。蕾拉教 在佼妇女参与到村级社会活动中去的项目。ODESY一妇女们动物卫生学，更好的挤奶方法，以及如何做奶 PANo的卜任看到r在吸纳女性农业上人时遇到的若酪，种植刺山柑，藏红花，种植和编织大蒜―他们 F问题和一些风险受过训练的女性农业专家，即便开始将这些产品拿到当地的市场以及沿海宾馆去出 是有，也没有儿个一那些家人是不会让年轻女性跟随售价拉还教会他们一些其他劳动，包括养兔，改进 男性代理人到偏远的崎岖山地里的村庄里去的。而且家禽的畜圈，改进作物灌溉技术，这些都需要夫妻之 村民们也不愿意接受女性代理人。CTz争论说这种尝间的共同努力。让妇女们同他们的丈夫一样获知信息 试已经在其他国家带来了可喜的成果，而且突尼斯村的做法强化了技术知识和新观念的应用―从而成果 庄吧的妇女在农业耕作方面扼担着重大的责任。经过得到显著改善 年多关于如何将风险降低到徽小的讨论，1995年主一种发展动力正在改变传统，增加家庭收人 任在40个外派工人中聘请了7位女险（19％一2000年间每年递增7％以卜），增强社会凝 其中一位名叫蕾拉的25岁的被选上的妇女是学阿聚力。同样还加强了夫妻之间的合作，以及开始集资 拉伯文学的名失业大学生cTz对她和其他人进行筹办大型商业活动的家庭之间的合作。女性农业工人 了为期6个星期的培训，并将她与阿里簖成一组，阿的数敏几乎翻了一倍，从1997年的7位妇女上升到 暇是一位拥有畜牧业学位的代理人，已经在村庄里工2001年的13位。 作J’。在她第一次去村庄的时候，阿里请求男人们允 许苦拉同他们的妻子交谈，但是遭到了拒绝。她安静 的听他们交谈，并继续陪伴阿里每隔一周去同村联的资料来源：银行员仁采访，。DES、PAND员「采访，19976, 男胜那哄去开会。但是她从不说话，只是聆听男人们世界银行（Zoold) 改善贫膺地区的民生状况75 平等的权利。当生活在突尼斯山村里的妇女被问案的花费以及随后的维护费用。正如阿里·阿曼 及在过去10年到20年间，对她们影响最大的变汉所说的：‘旧本大使馆赠予我们的发电机非常 化是什么时，她们的回答是“男人对待我们的行为重要，没有它我们做不了这个方案，但是村民们 方式变了……他们对我们比以前好多了―要求为争得这个发动机所付出的努力也是非常重要 也少了，对我们也更加欣赏。现在他们叫我们的时的。”如果一个方案完全是由某个外来机构设 候叫名字，而且我们有拒绝丈夫的权力。”计、建造和投资的话，那么社区的人们就不会具 在做经济分析的时候，很难得出将偏远社区有所有权的意识。 溶人主流社会所带来的所有收益。费用也许很高，虽然大家的意见很难达成一致，但是在这个 而且容易计算，但是利润却很难计算。同时那些没村庄保持发展动力和引导传统社会资产的发展方 有扼担的成本，即将偏远地区的少数民族粤体融向也很重要。当意见不一致时（如对女子学校的 人到发展过程之中的投资成本，是有可能计算出看法），最好转而从事大家都同意的活动（如修 来的。哥伦比亚的毒品协定，秘鲁的“光明之路”游路和通电）。信誉是随时间逐渐建立的，这样在 击运动，菲律宾棉兰老岛和墨襼哥恰帕斯的叛乱进行下一个项目的时候，人们的意见就容易达成 ―所有这一切都可以部分地归因于被剥夺公民一致。通过听取、理解和反映每个家庭对学校的 权的偏远社区居民的不满和贫困。然而这些都为异议，全村人最终达成一致意见，社团最终制定 以后的冲突埋下了伏笔，除非找到方法，并有针对出一个有地方特色的极为成功的教育项目，而国 性地将这些粤体融人主流社会。家教育体制则不具备这种地方特色。3, 向很多村庄推幼社区推动的发展模式需要社 区做出明确扼诺，而不能是被迫的。目前穆罕默 德·阿姆汉正在全力致力于14个村庄的社区开 分散居住和远离市区导致给乡村提供服务的发工作，但是只有其他村庄主动跟他联系时，他 代价高昂，而且非常困难。公务员，尤其来自市才给他们提出建议，帮助他们鉴别“文化译 中心的教师，因不愿住在农村，往往簺勤情况严者”，同时还帮助他们制定出该村试图并且有能 重，村民也就经常不信任外来者。被派到农村边力经营的项目。全国范围内对这种活动的支持以 簘地区的农业专家有时认为当地村民太贫困无及扩大地方社区的发言权已初见成效。” 知，以至于无法自我发展。结果要么是无伤大碍 的疏忽，要么是代价很高的干预（而且只是部分 成功）。贫困村庄依靠由来已久的传统找到了提虽然正式的政府机构可以阻止社区发展的进 高生活质簝的办法。程，但是已故的国王哈桑二世（Hassan 11）在20 世纪90年代就已放宽了政策，从而使地方支持 的非政府组织得以出现。如果没有这个开端，Ait 通过结合传统信托资产和共享现代化人力资Iktel村就不可能建立任何一个协会或者寻求外部 源―受过教育的男女，村民们可以逐步摆脱贫资助。而另一次推动则是在1997年，基础教育 困，发展自己。地方领导须将对乡村文化的深刻部部长发动建设社区学校的试验项目。虽然该项 理解与从外界教育和经验中获得的技术、管理和目的预算不到基础教育部预算的0.01%，但是允 筹款技能结合起来。该方案的技术设计符合社区许地方非政府组织建立学校，使不允许在公共教 的财力负担能力，同时也形成了强烈的集体所有育体制就读的许多女孩获得了受教育的机会。同 制观念（专栏4.6）。每个人都为一个方案做出时该项目还允许社区采用适合地方情况的规则， 贡献，支持这一方案项目，并从中获益是非常重鉴定教师资格，进一步加强社区教育。尽管这些 要的。Aitl ktel村的村民必须有能力担负这个方学校的成本是公立学校的24％至50%，但是却取 762003年’！一界发展报告 “文化译者”在提高墨襼哥Alt Iktel人民的生活质量方面所起到的促进作用 \itILt。时、l仁｝马拉喀什100公甲外的Hig｝、／\tla、政府提供的赞校教育很不满价一粗劣的教六贡．｛并没 山区甲＊人均收人极低，每年只有250。迪拉姆（25。建有使学牛丫握在乡村或城市厂作的技能，同时还将孩 儿），书要来自移民的汇款在20世纪90年代中期，子们与可能给他们的将来提供谋生之技的地方农业和 这个村庄还没有供电，在干旱季节击要步行到公里之手艺隔绝开来。协会从村庄甲选出位失业的大学生 外的地方去取水小学人节率女孩为5%，男孩20％他作为教J币村民们自备材料整修了套废弃的房子作 们卜学要到五公叭以外的公介学校为校舍，设定作息时间，为女孩户留出做家务的时 这个村庄最珍贵的资产是他们的传统社会资本，间她们还裔要全年候的课时安排（放假时间’J村里 由村lti的老辈定巴，集体管理，平均分配和共享有的活动，种植季节，收获季节一致）。 限的资源（灌木森林，水，公共牧场）村庄的社会授课以地方话进行，课程有阿拉伯语，法语，数 资本佼社区以及已的社会传统，音乐传统，宗教传统学，每周五还由村里的妇女们来教女孩子们一些手 得以延续卜去最近它佼社区逐渐充满了发展活力，艺。这些都表现出同国家教育体制的很大不同到第 这对i亥地区11IJ‘、是史无前例的年6到20岁的女孩护的人学率从5％卜升到90％。 1995年，’与t\itlk喇村而临第＿个年头的持续旱为r适应击要，村里在1998年建r第l个学校〕年 睛时，村民们集中出资，其中两个村民（阿哄·阿曼后，很多女孩子毕业j&，但是无法继续深造。2000 汉、性时的｛｝斯国家历史文物馆馆镼和他的侄子穆罕年，一个国家非政府组织（农村女子教育支持委员 默德·阿坐汉，耘萨布脸卜的一家磷酸盐矿业公司的机会）*＊设争r一个奖学金计划，资助女孩子继续接受 械技术员）组织少、们打井（认识到”文化译者”厂解教育 现代化管理方法并且深谙地方传统的人―的举足轻在三年期间，每个项目都为村庄的发展做出犷 重的地位，这两个人注意到妇女在组织布水和维修水贡献，使村民们有限的资产基础得以扩充，并继续发 井时表现出的自发目和高效胜，认为社区应该进一步展至今。村民的收人有所增加，但是时间预算得到厂 为她泪做出此什么该项目的成功成为这个村庄的发显著改善，人们有更多的时间致力于前进和发展而不 展动力，至今仍在发挥作用再是如何维持生存、电的使用使孩子们在晚上可以学 丰」民妇建六j’个协公，A.t珠te！村灌溉开发中习，妇女们继续进仃手仁业制作，村民们可以使用电 合，在传统的村民大会的管理｛‘发挥着作用村民大动灌溉泵充足的水电缩短厂女孩子在取水和砍柴上 会是个传统的族镼权力机构，召集所有家庭代表，花费的时间在社区中心少、们可以在电视｝一收看到健 怜理村务，解决纠纷，在达成致的前提下做出决康咨询节目（65％的家庭已经开始实行讨划’｝育）。 策协全动员村民们红‘中各家在外士｝L的家庭成员寄灌溉系统使夏季作物在旱季增加r倍，并使作物的 回守：！款，用影开发社区的｝程，并建住」”个“农品种多样化。由于买了’救护车，也就没有孕妇在生产 钊L作银仃”每一个家庭每匀七偿为这些｝程工作时死亡 五个劳动日整个项目的花费为30力美儿日＼均300一400美 打完水井以后，穆籕默德和阿里请求协会建所儿），这笔钱来自日木大使馆的笔赠款（60%) 女J’学校，但是村民人会决定光改善介路状况以及购村民汇款的存款（25%)，以及村民们付出的劳动 买辆救护车来减小孕妇的死｝’这两件事情办好以（15%）维修费来自村民，老师们的卜资由教育部 后，阿里和穆籕默德义提出f建泞女子学校的可能转给协会，然后再由协会发给老师在全国范围内逐 川村民大会又要先守成另外件事情：通电。穆籕渐推广这种服务需要五年以上，费用约为侮年I一亿美 默德设计了一个符合村民收人水平的方案：为村中心兀。农业部的年度预算约为20亿美兀，然而尽竹大多 的粗户提供补小型发电机，为偏远地区的住户提供数农村人口生活在贫疮L地L，这些预算的大部分却 人阳电池杼在荃本设施的建设L、能佼德个少、都参都投人到f富饶土地的农民身卜 与建设并从中受益是非常关键的lq97年，在村民们 为丰l「J,I蒙｛至电l阿欢庆的那个晚l，村民大会通过了建资料来源：＊见Anlahan(1998);Me,111、51(199了）;i。to.v.cws, 设众J立丫丁校的计戈l」field、isits认i[h Associatio。A.t Iktel(du De、，elop邵nlcnt 2000; 村民｛;l月不反对将女孩r送进学校，伯呈他们讨＊*http://wwwc二f nla/ 改善贫膺地区的民生状况77 得了显著成效。该项目具有一定的开拓性，基础教信贷服务。’4捐赠机构和卫生部正在同非政府组 育部门一开始就十分关注这一项目，并且目前正织一起合作，将受过训练的助产士和卫生访事员 在研究该项目所带来的诸多变化。（而不是配有医生和护士的代价昂贵的诊所）定 为了以划算的方式来推动偏远地区的发展，期派往乡村，他们带着药品并为村民提供计划生 国家机构需要采取灵活的政策―更新观念，广育和营养咨询服务。其他例子如下： 纳意见。”鉴于政府管理当局可能对风险采取绝 对规遼，因此改变他们的行为将是非常困难的。二在印度的奥里萨邦，国际非政府机构援外合 重要领导人和国际机构可以在唤起人们的意识，作组织正在建立一些小型企业，这些企业主 发起首创精神方面起到推动作用。要生产精制杀虫剂和蚊帐以降低疟疾的发病 1998年，著名作家法蒂玛·梅儿尼襼写了一率，同时帮助贫困村庄增加收人。 本关于Ait从te1村发展动态的著作。该书主要描述二1992年在埃塞俄比亚的提格雷州，发起了一 了在马拉喀什举行的有关地中海开发论坛的国际个社区卫生保健和抗疟活动，714名支援者为 聚会。1999年一个摩洛哥商人吸取Ait Iktel村的2000个村落里的170万人提供服务。 经验，发起了农村学校建设项目。2000年国王穆罕黎巴嫩私营银行正在资助非政府组织以改善 默德六世授予Ait Iktel协会国家荣誉奖章，并在穆偏远山区的小额存款服务。它们派车到这些 籕默德五世团结基金会（一个国家资助机构，设立村庄收集存款，发放小额贷款，并将存款存 于1998年）的活动中采纳了Aitlktel村的发展理人最近的支行。甚至一些银行将活动银行和 念。2001年该协会被阿伽可汗基金会授予国际奖健康拓展服务结合在了一起。 章。这些认可是非常重要的，尤其政府当局采用实 际行动来加以支持。其次将各级国家政府机构转向更多的乡村推广社区驱动发展模式对于改 化为善于听取地方粤众意见并做出有效反应的机善贫瘩土地上的居民的且活水平将起着非常重要 构，并将一些决策权下放到地方社区将是一个镼的作用。一些政府部门正在尝试新的方式，但是他 期而复杂的过程。国内外的政治压力和来自地方们往往缺乏领导权，意志和政府官员的技能― 非政府组织的经济压力，以及人们通过便利的卫抑制了良好的发展势头。地方推动和集体行动能力 星转播新闻和信息，进而获知各种事情的可能性，是推广成功社区措施的主要先决条件，但是使国内 所有这些因素都会逐渐促佼政府的转变。环境与资助基金相结合也是非常重要的补充。 对社区发展的定性研究已经有了很长历史， ;’可是详细的经济计敬评估最近才有一定起步。尽 在一些国家，政府部门和民间社团共同致力管对社区开发用效性的经济计歇研究结果仍然非 于加强和扩大社区的主动权。孟加拉国农村促进常粗略，但是研究结果表明，以社区为基础的项 委员会（BRAC）不仅是一个最大的社区学校，目是专门针对贫困社区的，同时还可以改进服 而且还是社区学校建设方面最引人注目的一个例务。这些项目主要根据乡村环境（同类组的具有 子。其他具有良好前景的项目还包括巴鲁茨斯坦较高的成功率）设计，同时也根据该项目是否适合 的基础教育社区资助项目和萨尔瓦多的社区管理当地实际情况，政府是否对该项目负责，方法是不 学校项目（EDucO）。由于尼加拉瓜人口的多样是渐进的，受监督的，在必要的时候就要对这些项 性并且难以接触，因此该国教育部将管理权和预目加以修改。” 算自主权下放到各地学校理事会，并取得了一定 成效。同时私人公司也投人到了推动教育和“资助甲｝户·汗一沐几；冷 学校”的活动之中。 偏远地区急需卫生保健服务、小额储蓄以及在所有国家，居住在或者靠近具有富饶自然 78 2003年世界发展报告 资源地区居住的边远农村居民粤体，在与他们相掘方式及其相关法律已经改变了游戏规则，进而 关的事情、土地以及其他资源上经常没有什么发对地方社区产生了重大影响。在一些不同的国 言权。但是如伺权衡资源开发所带来的环境、经家，例如澳大利亚，加拿大，尼日利亚，秘鲁， 济成本和所得的利润，如何将这些资源转化成其土耳其以及美国，地方社区的意见已经得以传 他资产，对于维持贫痔山区里的贫困社区人们的达，并且他们自己也已组织起来，进行大型采掘 生活是1卜常重要的。当地社区是否分享了自然资作业，从而取得了可持续的利益。人们在做决策 源所带来的收益？这些收益有没有通过投入到新时要考虑到对社会和环境的影响，避免危害到社 的人力、物力以及金融资产来转变地方和国家资区或者环境，并且在一项作业完工之后，不能丢 产基础？对于一些发展中国家来讲，资源收人已经弃废弃的土地以及机能不良的社区不管。 给经济的加快发展提供了重要机会（例如博茨瓦偏僻地带的贫困社区指望采掘业能够为他们 纳，智利，马来襼亚）。而对另一些国家（阿尔及利提供工作机会、基础建设及其税收，从而帮助他 亚，安哥拉，利比里亚，秘鲁）来讲，矿产资源，石油们摆脱贫困。但是当这些希望落空并且社会环境 资源并没有带来持续幼泛的经济增镼。制度规则成本随之产生时，这些地方社区往往容易发生暴 造成了这一差异（第7章，图7.3）。乱。最近几年，社区抗议已经导致了采掘业的停 20世纪90年代末，有关采掘业的看法、采工，甚至关闭―对私营部门、公营部门，以及 学会均衡利益：安第斯山脉的两大矿山资源 Ya,,aoo、11a和A,lta．了11.1。矿业位于秘鲁安第斯山部下，埋伏在Calamal℃a，杀害了儿千名当地的印加战 脉，海拔4000米（门120英尺）以」。这样的高度是士，并且俘虏犷他们的国王阿塔胡亚尔帕皮泽洛将 无法进行农业生产的，只能进行小规模的放牧。这两个他的俘虏拘禁了八个月，“然后索取历史上最大的 地区中农村少、口占据优势，而90％以上的农民则生活笔赎金来交换他的人质。在交接完赎金（足以填满 在贫困线以下一在这些地区营养不良，婴儿死亡率，以及个22英尺长，17英尺宽，8英尺高的房间的黄金）之 文盲率都非常高，是国家平均率的到二倍后，皮泽洛违背了他的承诺，杀掉了阿塔胡亚尔帕、”* Yanac二ha矿业的勘探始于1989年、1992年开始黄金再次成为这个地方局势紧张的根源。社区指 开采。而灼ltamina矿业的勘探大约从1999年开始，望通过这些金矿来摆脱贫困，这是可以理解的。然而 2001年才开始开采、这两个矿业的开采经历说明在社从一开始公司就致力于加强安全措施，担心出现恐饰 会、环境和生态可持续采矿方面的全球的期望值和全分子“光明之路”(Sender。LI]mi[1o 50）的活动公司相 球！＿业实践开始转变的程度。同时还表明组织机构信没有其他选择，只能低调保护其员工和社区很的其 （政府，公司和社区）急需学会转变行为，预见或者他公司支持者这样一来，公司不但抑制了广泛的咨询 遼免冲突，以促进更多领域的发展。会议的组织，而月远离城市化的地区，只在矿山附近的 农村集中进行开发活动，咨询活动也局限于被选中的社 Yanacocha―在金矿方面与cajarnarca化干区代表中进行。1995年以后，当恐沛分J汽不再成为威胁 戈为玉帛？之后，公司与Cajanlarca镇的隔阂已经很难再改变 到20世纪90年代初期，在cajanole。地区探测出YanaCOcha金矿是金融仁一个重大成功。‘已是世界 了其他矿产，而Bu小lav洲［uIa，秘系首屈一指的矿业公上盈利最高的而成本最低的金矿，这在很大程度卜要 司与世界头号金矿公司粎国的Newmont以及国际金融归因于其得天独厚的黄金储备。在过去的儿年内，在 公司（IFC）合作，组成了＼Ii[1er。YaJlacoha,sRL。充分开发的睛况下每年出口收益达500,000.000美 矿床位于Cajalnalca市附近―个历史上著名的元，企业所得税每年达到45,000 000一55,000,000美 有代表胜的地方这里世代居住着印加族后裔，1532元（利润的30%)L992年制i丁的一部法令（、allOI] 年，襼班牙征服者法兰襼斯利·皮泽洛和他的近百名”加elo）要求中央政府向地方区域返还每年征收的企 改善贫膺地区的民生状况79 其他部门造成了直接的经济损失（这方面的例子 包括巴布亚新几内亚的铜矿；伊里安查雅的金矿一＿。一～ 和铜矿；土耳其白加孟的金矿；尼日尔三角洲的 油田；以及马来襼亚和泰国的煤气管道）。在秘鲁Yanacocha矿井开采初期，社区群众 采掘工业如果做好的话，是可以转变社会的簺乏发言权就意味着他们的意见没有得到传达， 资产基础，促进经济发展，并为所有风险投资者种种问题以及相互间的不信任也就累积起来。分 带来利益。地方社区要脱贫，中央政府要获得外歧的利益越来越难以均衡，问题也越来越难以解 汇和税收以满足财政支出，而公司则希望他们的决。如今在采掘矿业制度、透明度、信息的获知 投资能够得到最高的回报。然而在许多情况下，以及对决策过程的关注都被视为良好惯例和社会 政府无法做到利益均衡：机构能力有限，政府官共同责任的关键因素。由双边关系转化为公司、 员受训不足，地方社区组织不善，留下公司来应社区、政府之间的三边关系给人们带来了希望。 付潜在的混乱局面，而这些已超出了公司传统技20世纪90年代中期加拿大政府在“合理分配净 能的范围。国际和地方非政府组织协助地方粤体利润，地方参与，爱护环境”的基础上进行了一 组织起来，通过提出提高信息披露的透明度、净次合作尝试。’7 化环境以及公平对待的要求，来向开矿公司和政 府施加压力，对此公司和政府已经开始着手研究， 相应对策（专栏4.7）。’6政府在调整、平衡收人，以及国家和地方的发 业所得税（约800万粎元｝的20％。但是cajanlalca Antarnina―同地方社区共同建立发展关系 似乎只收到这笔资金的一部分。这笔资金是否已经收Antamina毛欲f安第斯山脉中北部，Yallacocha以南 到，以何种方式收到均不清楚在各级政府机构中账约300公里以外，是一个新建的矿业公司。为下个加 目不清依然是个有待解决的问题。拿大公司组成的联营企业（持有90％的股份）和一个 2000年六月一次汞泄麟的意外事故给矿业公司以日本公司（持有10％的股份）共同拥有。Arltomina有 及社区和政府敲响了警钟，促佼他们重新检查上程对望成为世界第三大锌生产者和第七大铜生产者。出口 地方社区的影响。公司采取了补救性措施，溢出的汞收益最初预计每年为95亿美元，企业所得税为83 没有进人水系（环境和污染案例数存在一些争议）、亿美兀（其中20％返还给当地） 有关Yanacocha的保护环境和社区居民健康的扼诺在A.ltami.la的运作比Ya.lacocha大概晚了10年，但 社区内仍倍受关注。是这两个矿业公司存在着共性。它们都拥有很高的经 矿业的扩展可能影响到cajamarc。的水资源，经过济效益，其现代化作业为秘鲁的经济带来了可观的收 段时间对这个问题的考虑，2000年11月，Cajanlar一入。公司所在地区的当地人都几乎没有采矿传统。但 ca社区自行组织起来。为了阻止矿业公司继续开采现是Antamin。周围的社区与caiamalca区内的社区相 有矿井旁边的现存的蕴藏毅很大的矿产，Cajamalc。市比，同现代外界接触更少。对于两个公司而言，中央 政府通过了，个法令，声明盆地的一部分为补充水资源政府解决社会、环境以及其他机构发展问题的能力都 的预留地（Minera Yanacocha正在向法院起诉该法令）。极为有限。但是Antaloina想要避开Yarlaco(?ha经历过 公司现在意识到除了得到“法律”许可之外，幼的一些问题，而且幸运的是，‘已是在更具包容睦的游 泛的“社会”许可对其采矿活动也是极其重要的。征戏规则正得到国际上认可的和平时期，开始了它的发 询意见的范围扩大了，包括社区对地方发展项目的许展。 可，信息系统和索赔系统的规范化，利益相关者的多 方对话等。公司开始着手进行一项城市发展计划，其 中投资将被加入正在进行着的农村开发项目中去。鉴＊见DiamOlld( 1997) 卜该矿产还可以至少再开采20年，现在着手制定一个资料来源：Mc雨h。。和Fe卜x(2001)；对世界银行和国际金融 社会、环境可持续发展计划还为时不晚。少得员工的采访 802003年世界发展报告 展方面扮演的角色实属不易，这在采掘工业部门企业提供强化培训，使他们能够向矿业公司出售 表现得尤为突出。为实现以上目标，政府箱要做出商品，提供服务。如果存在一些地方外购的机 妥善的财政安排，而这些亦非易事，并且政府的决会，那么这种培训就能给地方经济带来重大影 策还必须符合地方具体情况。’8中央政府把从这些响，并吸引企业家前来投资办）这种培训的目 地区得到的合法税收储备起来，就如何佼用这些标是转换技能―让更多的当地居民直接和间接 税款颁布明晰的程序，同时还要协助地方官员组的为公司工作―增进公司和地方社区之间的社 织起来，有效地利用这些资金并建立责任制度。这会凝聚力。因为矿产资源是有限的，所以在矿厂 些任务每一个实施起来都很困难，即便在制度完关闭时，所得的收入必须进行有效地投资，以给 善的国家也一样困难。政府在制定财政条款时还社区创造出其他选择。 要达到以下几个目的：外地熟练工人的到来以及他们获得的更高的 现金收入经常与当地惯例形成冲突。公司雇佣文 二防止税收受物价波动的影响化译者并从中受益，而这些文化译者则是联系现 、保证向受灾社区拨款代化商业与地方文化、语言和传统的纽带。如果 向能带来最多经济回报的项目提供经济支持他们与工程师和经济学家一样成为公司决策者的 谁遼免贪污，防止滥用资金一部分，那么他们在促进社区和公司之间的沟通 为突然事件和后代预留一定数额的税收和理解以及问题的解决方面将起到重要的桥梁作 用。秘鲁Antamina当地市长和非政府组织联盟以 中央政府有止当义务为采掘业的社会和环境及早期泛个国际非政府组织专门致力于发展问题 影响提供法律、规章框架以及当场监督执行制度的研究显示出了乐观前娥一卜｝前Yanacocha正在 框架。即便采矿业采用了消洁而且现代化的程加强社区之间的联系、培训和外包项目，同时它 序，但是从技术角度七讲，仍然会产生一些很难还建立一个基金会以推动创收活动的发展，而这 处理的环境和健康问题。通讯和应急措施应当能些创收活动将有助寸促进与地方社区的交流和增 够对突然书故做出反应，员工和地方社区也应采强双方的信任。 取措施，进行相关培训。大型采矿活动和其他采掘业需要占用大幼上 环境监督机构和执行机构应当具有自主权和地。这些土地如何得到（以及当地居民是否具有 职业信誉。在秘鲁，环境监督执行工作主要由矿明确的产权）将影响到与地方社区的协商以及地 业部内的一个专门机构负责。尽管这样技术能力方社区对他们的信任。同样采矿所而七地的价格 有了保证，但是由于矿业部的任务主要是促进和也是很难决定的。早期以低价出件土地的农民 调整矿业的发展，这就将该机构籮于了利益冲突―尽管他们得到的是议定价格―但是后来他 之中。这样的利益冲突在一个拥有更多自主权们看到邻居们以很高的价格卖出土地时，他们深 的，并具有部分工业和社区代表的环保机构（类感受骗上当。农民们总是很快花光卖地所得的收 似于智利的环保机构）中可以消除。特殊情况入，然后很快发现自己又陷于困境。公司可以向 下，可以授权公正的外来机构扼担这项责任。当地农民提供一些理财建议。如果可能的话，土 地买卖或租用协议应该在公司和农民团体之间签 公司订，而不是与农民个人签订。 大型采矿业务不仅击要耗费大龄资金，还衡 要熟练的技术工少、，而这些人多数情况下来自外＿: 地。这样一来当地居民只有很少的就业机会，社公司和非政府组织在为地方社区辩护以及帮 区因此也在不断寻找其他补偼方法。其中一个选助其提高运作能力方而所做出的努力已经初见成 择就是公司在发展的最初阶段为当地居民和小型效。地方社区已经开始逐渐知道如何组织起来和 改善贫膺地区的民生状况81 吸纳粤众意见，这一重大变化在过去的十年里就要各级政府机构的长期努力。捐赠者可以切实加大 已经获得了推动力。这些社区必须确保它们的观用于长期专家咨询、及时的技术支持、技术转让、 点能够被人理解，它们的目标与保护和发展社区主要工作人员的交流以及国际培训奖学金的资金捐 相符。社区同公司和政府一样也需要自我推动赠量和可靠度（第9章）。 的、乐于接受新知识以及乐于学习的领导人 员。世界上围绕综合商业战略和道德规范的｛『一知识、卜一，立去川几勺生：几－ “永续采矿模式”形成一种可行的途径。就像起卜 Yanacocha在这样复杂的情况下，事情也正在向许多发展中国家都照抄照搬西方的组织机 好的方向发展，但是仍斋进一步努力。构，可这些组织机构在很少国家能够适应地方情 况，从而导致了环境、生态和社会的不良后果。 公共队们叼份一步又疥集中式管理很难将为城市设计的公共服务应用到 许多政府在这种三边合作关系中都在努力履情况完全不同的偏远农村地区。一些机构已经出 行那些复杂并且要求较高的职责。如果政府不能现了转变―但是极为缓慢，尤其对于迅速增长 完成这些职责―而且公司、地方官员以及社区的人口和日新月异的社会而言。这些机构必须调 对他们的责任意见也不能达成一致―那么采掘整服务，使之适应地方具体情况，听取自己全力 资源很难得到持续发展。如果矿业开采这样持续帮助的人们的意见并理解他们，并且还要使社区 下去，并且大多数团体都获得了巨大利益，那么能够进行自助。 为完善公共机构所提供的短期技术也不会充足，政府必须鼓励政府、高校、商界和公民社会 即佼非常必要。因此在一个适当的规模和时间段之间的开放式互动。建立能够解决社区面临实际 内，必须提供充足的支持，以及真正从实践中学问题的机构（智囊团）。目前许多国家的服务水 习。一个有效的三方安排需要一个镼期的、花费平极为低下。智囊团可以帮助这些国家搞清一些 巨大的学习过程，但是对于每个与此相关的人而外来观念，并使之适应本国的实际情况。同时通过 言，从其镼远的高回报来看都是值得的。听取基层人民的意见，检验与现实相反的观念，智 囊团还可以促进创新，改进相关政策和可行方案， 仁厂卜一＼奋从而帮助政府改善管理（第9章，专栏9.2）。 人们已经开始综合当地协商意见形成最终决号：一二扮声…… 策。拉丁粎洲能源组织向亚安第斯盆地产油国强农村边缘地区社区的资产有待于发展。地方 调政府、工业和本地社区之间的联系对于如何利技术与逐步增加的研究和外部技术性建议的结合 用和分配石油租金将起着非常重要的作用。该组不仅有助于提高这些土地的生产力，而且还有助 织还完善了拉丁粎洲石油、天然气的社会标准和于维持严峻的生态系统。这些社区不仅拥有可以 环境标准。乍得一喀麦隆管线工程利用对于环境引导他们保护匾乏的自然资源的本土知识，而且 和社会影响的社区意见和规则的结合程序来致力他们还能在敌对环境中通过一些激励手段逐渐生 于如何利用石油收人（专栏7.10）。尼籗河盆地存了下来―国内机构不仅需要听取并学习这些 倡导各个团体都要关注合作利益，这不仅考虑到见识，而且还需要将其同现代技术方法结合起 了本国利益，而且还考虑到了资源共享的邻国的来。这些社区不仅还拥有推动经济发展的强大动 利益（专栏8.4）。力―妇女，但是她们能力的施展往往受到限 捐赠者可以通过资助镼期合作项目来帮助政府制。而且还拥有社会资本以及居民的部分汇款存 建立合适的机构，但是这将需要更多的支持，例如款，这部分资金如果调动起来，可以成为推动经 目前的科学交流和国际农业研究磋商小组。这都需济发展的动力。经验丰富的外地村民可以帮助社 822003年世界发展报告 区，引导当地传统，佼项目设计适合自身的方式，而的公务员可以帮助其合作伙伴实施困难重重的改 政府则需设法推动和鼓励这种类型的工作。革―将成为发展援助的重要组成部分。这种长 期的合作关系不仅能够增强咨询建议的实用性， ｝妇卜二而且还能够容纳代理机构、智囊团、学术机构以 政府（和捐赠者）可以为知识籑络、信息传及商业咨询机构之间的捐赠资助交流。更多的捐 播和乡村交流筹集资金，佼地方社区领导和有关赠资金可以帮助国家政府机构克服风险规避行 政府机构直接了解到创造性的解决方法―例如为。与众多资源察赋较好的国家一起承担风险和 布基纳法索的服务资产管理团体或摩洛哥的Ait负担，为解决一些使社区陷入贫困的最困难的问 Iktel协会。发展中国家已经得到了援助国和在边题提供了良好的机会。捐赠者在得知什么可以成 远农村地区工作的非政府组织的各种各样的志愿为推动社区发展的动力、什么可以在村庄的交流 支援项目的资助。为了保证传播的知识、技术在中传播信息以及什么可以帮助这些社区建立能够 本国能够持续得到利用，政府可以为地方大学毕解决实际问题的机构这些情况后，也许会做得更 业生（他们经常是刚刚毕业，还没有工作）建立好。他们可以在可再生能源、适合贫瘩土地农作 国家志愿者组织，让他们同外国志愿者一起合作物、土地管理技术和医药方面带头进行研究开发 开发项目。和信息传播。同时他们还应该增加对发生在贫膺 通过与非政府组织合作，公共机构可以拓宽地区的事件以及气候的科学经验研究―提出一 其职能范围，提高服务的关联性和成本效益。可些适合当地的并且经济上切实可行的科学技术补 是国家公务员往往不愿扼担风险，甚至不愿同外救方法。由于贫痔地区的情况各不相同，因此生 来机构合作。当高级官员首先以自身行动来做出活水平的提高也就不可能总是一样。但是在各国 示范时，并且这些行动都予以了明确的目的和评各地区还存在很多适合创新的机会，其中这些创 价，以推动与当地团体的相互学习、合作和交流新就包括社区学校、外部咨询、抗旱农作物育种 来增加实际经验，这此闰家公务员的行为有时就以及其他在某一地区提高生产力的技术开发，并 会发生改变。对有关指标较好的监测将有助于政这些技术已经在其他地区得到了很好的应用。该 府追踪边远农村所发生的事情。例如，边远农村地章主要探讨了提高贫膺地区居民生活水平，完善 区。ll’整个公共支出的份额？健康、农业和环境咨询其生态系统的机会。目前这些地区的居民没有太 能否正常到达乡村社区？非熟练低工资工作占一多的选择，只好维持现状。与10。年以前相比， 国就业岗位的份额？这些低工资是如何变动的？国际移民受到了严格的限制（见第9章），甚至 连国内移民也模糊不定，尤其那些农村非熟练劳 子动力占较高比例的经济体，或者那些城市经济发 地方更新的潜力往往取决于是否意识到这些展缓慢的经济体。要缓解贫痔地区的人口压力， 更新将需要自下而上和自上而下的重大转变，并且首先必须更好地向当地居民提供非农村就业机 这两种方式都是需要时间的。许多贫膺地区的居民会，其次还要增强农村商业地区和城市地区向这 已经自身组织起来，以超越留存的风俗习惯，从根些居民提供更多生产机会的能力（见第5章和第 本上取得发展。他们正处于社会、经济和环境进步6章），以鼓励外出移民。不仅对于生活在贫瘾 的关键时刻。但是他们必须具有适当的、灵活的国地区的居民来讲，而且对于农村商业地区以及城 家机构，同时镼期内还斋要资金、援助和合作方面市地区来讲，发展他们的人力资本对于增加改落 的全球扼诺。生活水平的机会将起着至关重要的作用。 机构间的镼期合作―在其他国家具有经验 一一卜谧～~～一一二～ 第5章 &:＿…＿一戴、一几下访’二）二．｛址｛｛丫，：忿 上 一章集中考察了生活在地处偏远的贫疮过上富裕的都市生活而准备向外移民。 土地上的、人烟稀少的居住点的人们， 他们是如何通过新的制度改进，更好地如第4章所讨论的，在大多数低收人国家， 运用其资产以提高生产率、维持至关重要的生态农村人口预计将会增长。在世界大多数地方，穷 系统的。第5章探讨的是生活在具有商业潜力的人手中的粮食产出和现金收人加在一起还不能够 农村地区的人们，这些地区或者是市场推动的农得到足够的食物。大约8.2亿人不能得到足够的 业方兴未艾的前沿地区，或者是比较靠近较大食物以维持健康、富裕的生活，大约1.6亿儿童 的、日益都市化市场的地区。这些地区有助于养在其年龄段体重严重不足。’从现在到2050年， 活数量不断增加、收人越来越高的世界人口。本就有20到25亿农村人口将变成城市居民。在他 章集中考察土地、水、环境等资产的管理及其相们城市化之前，其家庭是否拥有土地、使用自来 互作用，如何帮助穷人更容易得到土地和水资水或者接受教育，对于他们的未来、他们迁移到 源，资产分配对形成良好制度的重要性（如第3的城市的未来以及他们的社会制度的质量都是至 章所描述的）―尤其在接近市场的地区，市场关重要的。 化程度的提高可以形成相当公平的增长。农村地 区人口总计30亿，其中超过一半生活在具有商貂加强农业生产，使土地和水资源能够养活日 业潜力的农村地区（见图1.1）。这些人中的一部益增加的、越来越都市化的人口。 分将移居城市，大多数将生活在随着人口密度增 加而被重新归类为都市的地区。在未来30到50在未来的30到50年里，全球农村地区必须 年内，农村地区总人口将维持在大约巧到20亿养活额外的20到30亿人口，显著改善每天生活 的规模。虽然过去20到30年内食品短簺问题引不足2美元的25到30亿人的生活问题。这要 起幼泛关注，但是发展中国家农村的粮食生产超求，制度规则倾斜，以把资产转移到小农手里， 过了预期（专栏5.1）。过去的趋势会继续呢，还是停止掠夺土壤养分，遏制土壤流失，采用恢复土 存在担心真正理由呢？要佼世界人口从现在起的壤肥力的农业生产技术。同时还要求，分享农村 50年里平稳转变为相对稳定，农村地区必须迎接土地和水资源以服务于不断增加的城市人口并满 一系列挑战。足环境需要。 第5章论述未来30到50年里农村转型中所 面临的至关重要的发展挑战：霉超越农业垦殖，控制代价高昂的土地转化。 。消除农村贫困，加强城乡联系―包括为了 83 842003年世界发展报告 农业用地的扩张造成了世界生物多样性宝藏性与全球性社会代价，如温室气体排放、生物多 的巨大损失，1960年以来1/5的热带雨林被砍样性损失、宜人环境的破坏。 伐。剩余的多样性的生物资源不稳定地集中：超本章认为，尽管农业“部门”在满足食品总 过1/3的资源现在只局限在1.4％的世界土地需求方面相当成功，但是在满足农村人口更广泛 上。”一些新的农业用地品质优良，为当地带来的需求、为未来的城市生活作准备方面却不尽如 重要的农业收益。但是大多数新开垦土地不能为人意。本章还强调指出围绕着促进农村发展与保 当地人的进步和发展提供机会，虽然带来了全国护环境之间的冲突与补充措施的一些问题。对于 这二者来说，良好的制度规则都是至关重要的。 一’由于这个关注点，本章涉及处理土地和水资源产 更多食品，更精耕细作，更少农民（相对于权以及农业方面的知识产权的一些问题。我们并 每位城市居民）不试图给出关于农村发展问题的无所不包的或者 一甚至是不偏不倚的对策。我们的目的是，更深入地 全球食品供立〔，；提高了。全球人均食品供应｛l！思考支配着人们行为并支撑着各项政策的制度规 前所未有的商，当然各国、各地区之间有差异·20则，以说明其的重要性，以及如何对其加以改进。’ 世纪60年代初以来，谷物生产系了一番，家畜生、＊二、，、、人二。一。，＊。、、二、廿 以沁””宁‘、闪从小’口叨瓜‘&&’田’琳田工本章的主要结论如下：只要有可能，各国在其 贫笃絮盆磊嚣霎盟臀嘉氰霉之幸蓄鑫馨霆居民由农村向城市生活转变的过程中，应该高度 ;.&，、、＊:“二八一、。卜础，，闭＊山准．7白二重视对其居民建立土地、水资源以及人力资本的 认为将进人“马尔萨斯灾难”，现在也满足了自己‘比”、旧、脸二山二、／J、纵”。认／、／7纵，。J 的补物需求。对发展中国家来说，收入的增加佼消平等赋权。土地和水资源制度的平稳制订对于一 费更多肉、禽成为可能。在过去的20年里，尽管个国家来说是极端重要的―因为规定财产所有 谷物而求不断增加，玉米、大米、小麦价格都下降权的规章决定了该国与社会以后的特性。与那些 了50％或者更多。或许最重要的是，营养不良儿童把资产放到相对较少的农村精英手中的国家相 的比例划籐下降了，从20世纪60年代的45％下比，在城市化之前公平地分配农村产权的各国， 赞为9。年’忆后期的”%，虽然一下降”度还不够贝“形成了”平等·”民主的社“。“”一条“路 农业得到了加强。对于世界大多数地方来说，下，把土地集中到少数人手里的、人口迅速增加 农业用地的减少导致了由上地增加型技术到产出增的国家出现了过早的城市化，只有少数人受到了 fJrJ塑技术的转型非洲和南艾洲是显而易见的例教育，形成了极端不平等的社会。经验和研究都 外，‘已们都拥有大洲仪仍未开垦的土地。不过，那表明，创建广泛的土地所有权对于以后形成包容 些土地可能并不多产。尽管南粎洲的趋势是走向精性制度是至关重要的。 耕细作，扩张的边簘继续推进到业马逊雨林。在非 洲也有小型的梢耕细作生产，但是更多的一种形式 是将农作物生产的新边远地带推进到了以前用于放 牧的公共上地，还采用轮作或者绿肥中耕缩短 二．卜卜。。、＊、战，.，、～;．二、、．、」、洁：＊、二虹粮食生产的增速在放慢，土地在日益退化， 了外件期在更边簘化的地区，这些改变造成了新“、。工，目J一曰二、，Jwl又，一～二曰～～。。， 籑～（如第4章所注愈到的）土地和水资源匾乏更加显而易见。这些问题恰如 许多国家进行了农村居民到城市的转变，较少其分地说明了，它们不是全球资源匾乏问题，而 的农民养话着更多的城市居民在发展中国家，20应该看作富裕中的贫困问题。 世纪60年代需要3个农民才能养活一个城市居 稚，今戈只要一个半农民就能养活一个城市居民。一 农业经济学家中流行的观点认为，世界粮食 牛；」孤黑二蒸默少‘&‘勺．&&ROsegran’等间题是穷人购买力不足的一种“现，不受全球粮 食总产量的限制―即佼全球人口在扩张也是如 转变农村土地制度85 此。汇总数据支持这个观点，但是有些贫穷地区研究发现，中国或印度尼西亚农地土壤的深度或 食品确实太少了。粮食生产的年度增镼率确实也质量并没有全面的损失。’“作为对照，印度尼西 已经下降，许多人指出过这一点。但是需求的年亚和巴基斯坦旁遮普省1971一1993年时间序列 度增镼率也在更快地下降。在全球层次上，没有的资料表明，土地和水资源的过度使用导致了土 显著的证据表明（与生产相对的）粮食产量的增壤资源退化，降低了生产率的全面增长。巴基斯 镼在放慢。4坦的这些资料表明，资源退化减少了1/3的来自 无可争辩的是，相对于粮食生产来说粮食需技术进步、教育以及基础设施投资的全要素生产 求的降低压低了粮食价格，主要原因是经合组织率增长。” 国家不适当地给予了过多补贴。随着世界上更大基于非洲耕种模式和肥料使用的研究表明， 比例的人口生活水平的提高，世界收人水平的提通过耕种（养分开采）转移的土壤养分不能得到代 高导致粮食消费较小的增加。人口增镼率的降低替是严重的、普遍的，而且造成了贫困。’2除三个国 也放慢了粮食需求的增加。5随着收人水平的提家外的其余非洲国家都是负面的养分平衡，每年 高，食品消费模式必然发生变化。但是对世界粮每公顷的氮磷钾的损失超过了30公斤。’3 食经济的模拟计算表明，即佼中国（正在发生）当土壤肥力下降开始影响产量时，非洲农民 和印度（不太可能）的肉类消费迅速增加，也不传统上采取绿肥休耕法和轮耕制以维持土地肥 会显著改变世界粮食的供需平衡。6力。当人口密度增加，缩短了休耕期，降低了土 总之，食品价格对于那些有收人购买它的人地肥力时，这种做法就不能持续。更多的土地每 来说是合理的，粮食将继续是充足的。不过，消年都必须加以耕种，部分原因在于要养活更多人 除明天的饥饼同消除今天的饥饼一样，仍然需要口，部分原因是为了抵消产量下降的影响。陷于 同样的解决办法，就是提高穷人的生产率和收贫困的农民面临着三种选择，结果是殊途同归： 人。在这方面我们必须做得更好。对于生活在农 村的超过70％的世界穷人来说，这意味着要提高”向森林、永久牧场、山坡或湿地进军。 他们的能力，不仅生产用于消费的食品，而且还髓继续强化对现有土地的劳力投人。 要生产拿到市场上销售的食品。7戳通过使用有机、无机肥和水土保持措施，如 种植草带、挖防侵蚀沟、设置灌木篱墙、堆 卜扣理二：也连－一妇堤岸、造梯田，补充对现有土地的劳力投 被幼泛报导的是，土壤流失、盐碱化、干结人。 以及其他形式的土壤退化影响了世界水浇地的 30％、雨水浇灌的农业用地的40%，以及牧场的第一种选择使农民处于与其他土地使用者如 70％。这种土壤退化对于生产率的全面影响到目牧民、公地持有者、生物多样性保持者的冲突中。 前为止还是有限的，部分原因在于农民开垦新土这样做还重新造成了土地退化的恶性循环，使农 地进行耕作。据估计，在今后30年里由于土地退民被迫在日益边缘化的土地上劳作（由于农业经 化累积的全球生产率损失将达水浇地、雨水灌溉济条件、疾病以及远离市场）。第二种选择是不可 的农田以及牧场总产出的12％。这造成了平均每持续的，由于缺乏新的增强土壤肥力的管理措施， 年0.4％的生产率损失。8加速了产量减少和休耕期缩短的恶性循环。’4第三 不过，对土壤退化的估计有其簺陷，因为大种选择过去是让人不敢问津，因为它以购买投人 多数对随时间变化的损失的估计簺乏随时间变化品的形式要求农民承担额外的风险。’5如下面所讨 的退化数据支持。9基于实际时间序列的土壤样论的，新的买用技术正成为可能，这种技术可以使 本（在50年里从中国和印度采取）资料的经验用非洲的自然资源提高土壤肥力。’6这些技术为 862003年世界发展报告 打破土地退化的恶性循环提供了可能。蘸弃耕或经济上不宜耕作的土地； 曝仍未佼用但适宜于可持续农业的保留地。 ＿一＿了于井｝三几｝＿咎卜一＿产二，＿一： 粚：一；i“弃耕地”被城市扩张所消耗或者退化得没 就全球而言，土地和水资源现在是充裕的，有经济利用价值。2”就全球而言，农业用地因退 预计在本报告所关注的今后30一50年的时间范化而损失的比例一年大约为0.5%，因新建基础 围内仍将是足够的―即佼要满足日益增镼的人设施而损失的为一年O,l％。严重的退化主要来 口的需求并改善其营养状况。”但是总的图景掩自于海水侵蚀（尤其是在东南亚和中美洲）、过 盖了各大洲严重的局部性、地区性的土地和水资量开采土壤养分（尤其是在非洲）以及盐碱化 源短簺，簺乏融资和制度能力也佼非洲的水资源（尤其是在一些大规模灌溉的地区）。引人注目 潜力得不到开发和维持。世界水资源委员会预的是，非洲和拉丁美洲弃耕地（3.03亿公顷）几 测，在未来30年里水的佼用量将增加50%，到乎和现在使用的土地（3.07亿公顷）一样多。这 2025年40亿人即世界人口的一半将生活在严峻些弃耕有的是起因于改变“刀耕火种”的耕作模 的水危机状况之中。’8围绕土地和水资源的冲突式（基于养分开采），延长休耕期后可以恢复。 也将恶化，尤其在已经遭受水危机之害的南亚、各地区可增加的（可耕作的）土地数量大相 中东和北非地区。此外，直接的经济利用与环境径庭。拉美和非洲犹如鹤立鸡群，都拥有极其辽 需要之间的冲突正在显现。在许多城市化的半干阔的可用于耕作的保留区：分别有7亿公顷和 旱地区，高价值（通常是城市）利用与低价值灌6.8亿公顷。这14亿公顷保留地至少有45％被 溉之间的冲突将恶化。森林覆盖。东亚与太平洋地区、中东和北非可增 土地潜力。发展中国家可以通过三种类型得加的可耕地都微乎其微。南亚地区已经把不可持 到新增上地（图5.1):&9续耕作的土地都耕种了。 非洲大部分潜在可耕地或者是商品化农业难 邹用于一年一耕和永久耕作的土地；有作为、使人畜易染疾病，或者是已经用于放牧 各地区土地匾乏情况 百万公顷 l,200 1000一一碑 800一｝}f一l｝曰怀困地一 600一｝{l一 400一｝i{}；一几尸二1．用干排作的十钟一 200一一一一口口口口口匕口口．日 O一；了－尸万甲l尸尸es尸尸｛-l-&&-& 撒哈拉以拉粎与加勒比东亚与南亚中东与北乍 南非洲太平洋地区 资料来源：IBSR-AM(200功。地区 转变农村土地制度87 牲畜。在拉丁粎洲，新土地主要位于亚马逊地可利用水资源的44%，预计到2020年将开发 区，开发起来极不经济。当然也有一些具有潜在60％以上。60％以上的基本开采率被水资源专家 经济价值，因而成为环境保护主义者与农村发展普遍认为超过了一个河流盆地系统的环境承载 优先论者之间激烈争论的主题。显而易见，这两力。尽管中国的总体利用率看起来仍然是合理 个大洲中这些仍未开垦的土地与已经进行耕作的的，但是她有数个盆地处于严重的环境危机之 土地相比具有严重的局限性，无论是从农业经济中，华北平原面临着严峻的地下水超采问题。据 的观点来看，还是就与市场的距离来说。大部分IWMI的资料，阿富汗和巴基斯坦的水资源开采 土地只有付出极高的环境代价才能进行耕种。已经超过了环境限制，到2020年印度也将超过 水资源潜力。与土地一样，水资源在世界的限制。印度西北平原（其绿色革命的主要发生 分布也不平衡。2，非洲和拉丁粎洲同样拥有大量地）的灌溉已经超过了再补充率。中东和北非国 未开发的水资源。据国际水资源管理研究所家只有摩洛哥有尚未开采的水资源。其他国家全 (IWMI）的资料显示，在非洲只有南非开发了其部超过了环境限制，许多国家正在开采地下含水 潜在可应用水资源的20％之多，在拉丁美洲则只层（图5.2) 有古巴（48%）和墨襼哥（27%）。尽管非洲和非洲的水资源相对来说得天独厚。其农田只 拉丁粎洲已开采的水资源并不多，但预计将来的有1％一3％进行了灌溉，相比之下亚洲的2/3 灌溉发展是有限的。大多数良好的灌溉场所―都进行了灌溉。不过，非洲扩大灌溉面积的潜力 即平坦、接近水源、靠近热门市场的地方―都却是有限的，因为60％以上的灌溉潜力集中在雨 已经得到了开发。林区，这些地方由于降雨量丰沛，灌溉至多只能 国际水资源管理研究所的资料显示，中国是成为管理良好的雨水浇灌农田的补充。该地区最 东亚水危机最严重的国家，已开发了其（全部）需要灌溉的许多地方，60％以上的可再生水资源 各地区水资源医乏情况 曦．系瓣声拼糩系杯二黑二二二二卫画‘二二目肠，，侧曰曰．..．姗曲晾一一一三石注浦曰‘勺．猫一目理目滋珍砚瑞．．砚．盈盈盈盈盈盈，一－一筐二一一，，鲤里―一咒翻‘=．州肚臼―一 各地区的百分比 100一产稠蘸趣｛园厂一｝口口可利用的水资。例 80一｛一1｝弃簇毅捆（i口口口口口｝一“一｝ 60一1一｝；一像麟猫麟l口口口口｝VU粗一IUU洲｝ 40:1 11{11}l{l~，比＊一怕，。．1 20口口…＿＿一」画口矍逻笙口 口一！J 撒哈拉以南非洲拉粎与加勒比东亚与太平洋南亚中东与北非 (29个国家）(19个国家）(10个国家）(6个国家）(12个国家） 地区 资料来源：IWMI(2001) 其f.～二一咬丝皿口口目口困胭“日日圈笠一一―乌蔽夏仁，吸登l一一一一曰困幽三一一一一圈胭圈目圈圈翅曰目幽娜目目幽湘曰画幽．翻 882003年世界发展报告 潜力已经得到了开发，最具潜力的大部分地区已扮二：&.2 经进行了灌溉。22贫困、公平增长与发展道路 路线图中的图6分二类表明了2025年全世一一―一－一一＿二 界预计水资源匾乏的情况：自然上的水资源匾通过三种使布平等l.：定化的叹策，下平等降低 乏、经济上的水资源匾乏以及轻微的或者不会出经济效率，把社会束缚于恶劣的发展道路上： 现的水资源魔乏。23 麟不平等直接或间接地阻碍穷人参与政治进程这 .,＿二＿＿反过来又会降低穷人接受教痔获得医疗保健 、川二’｛一介料灌爸问外·孕乡注．，二：廿，山。目；二。／、。。，、，．、二、、l -．卜．、二，，一J、．簓，卜以及其他有助J增长的服务的可能性 黔不平等会阻碍建立独立公纽的制度，会阻碍执 在未来的50年里，农村部门面临的社会挑战是行已制定的规章，因为这些规章制度可能妨碍 巨大的。它不仅必须养活世界人口、准备使大约特权者的利益 20一25亿人成为富裕的城市居民，而且要能够，不平等使富人在政治较壤中比较容易地胜出，如 为反应迅速的、包容性的当地与全国的制度演果不能直接取胜的话就会通过抽逃资卞中实 ＊、．、、、＋曰／二。。。沉‘。、二、入二、、现。因而这会使社会更难f对外部冲击做片岌迅 变创造前提（如第3食所讨论的）。伪。目’l]J怂百医’比岌又’比J入，了「”护‘甲山J几‘思 对于农业部门庞大的贫穷发展中国家来说，速的、适当的反应· 农村增镼刘一脱贫的影响是举足轻重的。24在农村经这些效应中的每一个都防止了制赶，川一泛地分 济中，收人和资产分配越平等，增镼对减贫的影配收人、资产和机会的制度 响越明显。2，不平等程度越大，增长与贫困的联 系越弱。在农村经济极不平等的情况下，增镼倾资料来洲：Binswanger Deinl,e，川听） 向于完全忽视穷人。因而，农村发展质量是一个 国家未来社会发展质储的基本决定因素。佼农村“有效就业增加器”以及通过农村非农工作实现 收人和资产集中于少数人乒中的国家发现，以后向城市生活的转变。27推进有效就业增加器是农 佼穷人脱贫将难于上青天的（专栏5.2）。它们村穷人消费了主要由当地生产的产品后的自然趋 已陷人困境；势，因为他们所消费的产品同样是由贫穷的人们 所生产的。这样就建立起了一个增加需求和收人 」：」一住冬向外移八该的链条，通过农村和城市部门中穷人的手而传 打破农村贫困循环、佼贫困人口脱贫的条件递。一个贫穷农民手中每多一美元收人，就会增 仁要取决于，加强城乡相互作用、更好地利用现加其他农村穷人生产的价值50美分的商品与服 有的农业土地。在人口比较密集的农村城镇地务需求，40美分城市贫穷居民生产的商品需求， 区，信用市场更有可能存在，土地更有可能充当只有10美分的商品需求是城市正式部门生产的 抵押品。与较好的道路、接近城市市场联系在一或者是从国外进口的。而在一个富裕农民手中， 起的农产品价格越高，分散风险的机会就越大，几乎整个一美元的需求都脱离了穷人的经济圈。 这会鼓励向农业更多的投人。这样反过来会促使以农村为基础的经济增长第二个好处是对农 单位面积生产更大价值，通常还会在食品加工、村非农就业的培训效应。除了使农村家庭收人来 运输以及农业服务业方面提供更多非农工作机源多样化、减少风险外，农村非农就业是获得城 会。与农村城镇并碳终与城市具有动态联系的多市技能的一块重要的奠基石。一个农村青年如果 样化的经济基础，在整个经济过程中提供了更为得到了销售化肥或者农产品经销商的工作，就平 稳定的收人。教育和医疗服务也能够得到更有效稳地转向了农村城镇经济，发展城市生活技能，通 率的供给。26常为以后迁移到城市创造了机会。这个转型与增 农村引导的经济增镼对穷人的第一个好处是镼过程具有额外的好处，它促使对学校教育更大 转变农村土地制度89 的支持。由于父母们在社区中发现子女后成功地30一50年的时一间范围）。如第3章所讨论的，南 交流城乡之间的变化，因此他们对比较好的教育北美洲财富、人力资本、政治权力方面殖民经历 更加看重。的不同，是造成其增镼记录差异大的主要原因。’“在 北粎洲，早期的殖民经历引向包容性制度的良性 二｛令方的诊已三；循环；而在拉丁美洲，不平等和排斥性制度已成 如第3章所表明的，当制度规则把一个国家为了规则（专栏5.3）。 锁定于恶劣的发展道路、使其不能迎接未来的挑 战时，路径依赖就出现了。例如，20世纪70年＿蕊·、－一 代的经济危机以后，最剧烈的增镼滑坡发生在社在过去的几十年里，城市化突飞猛进。在许 会分裂、冲突管理制度无力的国家。’8与此相多国家，尤其拉丁美洲国家，大多数农村居民在 似，最近阿根廷和委内瑞拉的停滞也可以归因于不具备自然或金融资产或人力资本的情况下迁移 不能解决分配冲突问题。对增镼决定因素的研究到城市。但是制度没有同步演进，把他们纳人发 总是发现，在初始的不平等（通常是在农村部门展进程。不过，在亚洲和非洲，大多数人仍然生 收人或财富的不平等分配）与随后的增镼之间存活在乡村。正是在这些国家，到2050年发展中国 在负相关关系。29这个效应可以通过中短期期限家预计要增加的20亿到25亿城市人口。在这些 加以验证，如上面关于有效就业增加器的讨论，国家，扩大农村人口获得资产范围的战略将同时 也可以通过很镼的期限加以验证（这里相应的吹响打击农村贫困的号角，激励包容性的制度演 几飞 土地分配与发展道路依赖 初始土地分配对随后农业发展的有力影响可以在亩的土地。为了保持所有权，要求所有者耕种地块一 巴襼得到很好的说明。在20世纪后期该国的大多数定年限。所有者耕种的农场支配了农业生产，出租、 地方．土地只能以至少一块4平方公里（988英亩）出瞥只是把土地再分配到耕种同等规模地块更有效率 的面积分配―这远远超过了一个家庭所能耕作的面的家庭农场。美国农业系统因此成为世界上最有效率 积。对进一步分配的限制佼土地所有权高度集中。结的之一，并且一直保持到今天。 果是，巴襼农业成为依赖于工资劳动的、以相对低效在中国台湾省和韩国之后，印度尼西亚、马来西 率、低投资为特征的。只是在政府补贴造成该部门的亚、泰国等东南亚主要国家和地区的耕地结构也变成 迅速资本化之后，投资和生产率才有了提高。主要由家庭农场构成。20世纪70年年，中国削减了 土地销售不能大幅度减少财产分配的不平等规农业税，开始支持小农户〕这些国家除了制定优惠的 模在没有形成大批适度规模的家庭农场的情况下，宏观经济政策外，还进行了农村基础设施与社会服务 巴襼就成为了高度城市化的社会。结果是，大多数农投资。他们还提供了研究与推广服务，扶持了行之有 村人日迁移到城市做领工资的劳动者，他们簺乏资效的小农户信贷体系。这样使农业产履迅速增加，农 产，没有准备好城市生活；而仍然留在农村的人口有村贫困家庭的数墩大幅度减少。 一多半陷于贫困。毫无疑问，巴襼成为世界上收人不1978年中国取消了集体农业，把大部分农田分配 了等程度最高的国家之一与这个城乡转移机制密不可到家庭，使每个家庭都得到一块很小的土地。中国还 分。最近，巴襼为了克服这个早期起点不公平困难而大幅度提高了农产品价格。在以后的巧年里，农业 进行J’大紧投资：从1995年到 2001年，巴襼投资产簸增长每年都超过了6％。农业生产率的显著提高 100多亿粎元用于土地改革，在近两千万英亩土地上促成了中国历久弥新的经济繁荣、贫困纤缓。 安籮了大约584,000个家庭。 在粎国，拥地法案限制每个家庭只能获得160英资料来源：墓于Binswanger、Deininger(1997）的研究。 汤一锻踞然热簨然淤燕簨毅淤燕然燕然燕燕毅蒸多籍多肇夔瑙舞熟簇臃毓赢辗盘辗病簇然漆澎球渊辘都娜撇婴珊姗珊黝一＿-―之 902003年世界发展报告 ；二二，蕊厂蜜 通过低投入的传统技术rZai和纽ssa）来实现突破 20世记80兮代初期以来，一项｛i垦退化上地的厂气机： 技术自布纂纳法索尼日尔迅速阵播，最近加纳也引“我们很受眷顾．但是我们一直抱怨L壤贫礴。 进犷这项技术该技术在M．、初语中叫做：ai，在豪撇我们甚至把很大·部分土地作为‘呀；毛之地”而抛 诉中叫做，a骆a，起源于布旅纳法索地区的业滕加已荒但计我们惊讶仁已的是，这咀！在布基纳法索1在 包括纷20大0攫米深的洞，填上＿作物秸杆农家这种土地氏收成甚罕比我们殷好的土地都要好” 肥、化肥zaj是农民刘，日’厂戈候危机J·种反顺布地纳 该地区的约多匀准版洁，11挤攫盖的薄尧风吹雨法索的亚偿lJ[r心区瞪；匆回人｛密州．七高的地区、：ai的 打后变硬zai吸引伞自蚁．’已111在地下的活动增强r早期形犬在20世纪50年代，之沉卜在赦滕加地区采用 渗水胜在挖的洞甲种植傻，这样叮以保护小苗免受了，只是观模卜得多在20世纪50年代，60年代已 风害，每公顷：al的数肇从12 000到25,000个不们被弃之不用，因为这些年降雨凳大大高J几书均水 等存农闲的行季，挖这公顷大约需要60天f平甲，要zai的集水J力能20瞪纪60年代70年 均再天5小时J代，，弋再度肆虐，1980勺前后经过Gourga村个 这项技术佼产蛾嗜加厂，枯，友辐度减少了十早叫Ya临心hasawado即的农民的技术改进．它们任始被 之年的产敏损失在亚爵加的‘{’邵筒原，大约10万迅速采用传播中捐助者的作用是草关重要的，其作 公顷上地得到犷复垦，这星一｛｛州1津灾荒教济委员会用尤其体现在田野访问与组织农民试翰 资助的）农林1程以及价，卜i吓助的农恤牛态汀程所推 劝的在i午多嘀况下，农民在看到他人田里的收成后资料来源：R喇、S。锐卜ne，、『roul而。（1 996);M川。r(lt》帕）: 自发联用i亥技术Meitzner、Pr．。。（ 1996冬：IFAn(199,) 米［7J日J加响水卜凡、‘&}｝徒纳从水产、成就的仪刃这破 进方向，佼移民准备成为好市民。”理、运输以及以主要粮食作物为目标的技术进 水资源管理对于控制、减少气候风险，对于步。3, 农民安全地增加生产投资都是至关重要的。非洲在非洲，农业制度改进首先依赖于，通过建 只灌溉了其1％一5％的农业用地（按照传统的造水利设施、交通设施、使用化肥，来增加资产 水资源管理分类），不像亚洲一样，30％一35％价值（专栏5.5）。许多国家会遵循两步战略：在靠 的农业用地都得到了灌溉（生产了2/3的农业近城市市场与交通要道（在偏远一些的农村人口 产出）。3”在簺乏风险控制机制的情况下，农业密集地区）的多产地区，通过投人密集型农业投资 投资将局限于加强劳力投人。为了增加土壤养分鼓励集约化、商品化；在比较偏僻的地区，发展外 和有机物质，为了保护田地免受水、风侵蚀，为部投人低的农业。由于非洲普遍过度使用土壤，要 了更新自然植被以提供同样有利于农业生产的当想高产就要求施用无机肥、投人资金以保持土壤 地生态系统服务，需要农田和环境方面的投资。有机物质、维持土壤结构。在城郊农业区，化肥施 投资可以采取改善水资源管理的形式，也可以加用量（无机或有机肥）大，水质问题就会成为关注 强土壤的保水特性，这样都可以大幅度降低气候点（如亚洲、欧洲的集约生产区那样），这要求采用 风险（专栏5.4）。过滤带以及其他供水保障措施。 帮助非洲农民打破贫困恶性循环的总攻将要在过去的10年里，国际农林研究中心的学 求，增加全部前沿领域的投资，包括更加关注农者们开发出了一种土壤肥力补充方法，这种方法 业技术含里低的问题、远离市场地区的基因改良被肯尼亚、马拉维、莫桑比克、坦桑尼亚、乌干 作物技术问题。主要的公共投资将用于水资源管达、赞比亚、津巴布韦的数以万计的农村家庭所 转变农村土地制度91 弃：一：二权）的规则是在粎国法庭上制定的，以美国判例 通过佼用化肥实现突破：是下一场绿色革命吗？法为基础的。其他高收人国家在奋起直追，但是 ,--－一一一一一需求最大的发展中国家却被甩在了后头。’7 在20世维60年代，亚洲人勺浪食生j。降现代生物技术（基因工程）在农业中的运用 的根本原因是，簺少低杆离户栖米与小麦品佼世界急剧分化，尽管并非总是沿着预期道路。’8有 种～只是在杂交种子改良成功行·亚洲粮食安全些应用无甚争议，如特性显化的基因选择。其他 才得到了有效的保降然叭其他以前大而龙当应用如转基因作物则引起了广泛关注。一个社会 尤蠢霭繁施若摹瑟答霆授盆究隽灌幼霏霏子’几能否对新”术安之若素，“很大程度上取决于“ 始在芝待新品种推幼中发恻渊、现在，}，三知寸对科学与粮食安全制度的态度，以及其对经济权 土壤养分补充的静：勺叭前亚洲对，&te色色命力向跨国生命科学公司集中的感性认识。”贫穷 型”杂交种了怂·：致，这个信念得到了的农民与贫穷的消费者还没有得到举足轻重的发 两价绿色练命“之父”一N~a。Borlau沙与言权，在关于把这些新技术运用于农业的决策中 M.5 swao.ina.han的支持无从置嚎。 当前关于生物技术的争议来自于科学与产权 资料：I:&1一001’中的孪生革命： 采用。这种方法把休耕、施磷、生物生克等做法滋科学革命发生于对基因结构的理解、调整基 幼泛结合起来，有着稳定的良好效果。一项10因序列（基因工程学），发生于生物信息工 年计划要把这项技术从非洲数以万计农村家庭推程学，这为改善动植物品性创造了前所未有 幼到数以亿计家庭，每年要耗资一亿粎元。’‘的机会。通过更加迅速、更加有效的特性显 化育种，或者通过基因改造往植物中植人新 ＿簇．一小、、基因，都可以达到这个目的。 基因技术已能用于促进最贫穷国家的食品生黔制度革命主要发生在知识产权（IPRs）范围 产，只要运用它们改良穷人的作物就能做到这一内，特别在美国，已经导致了作物遗传学中 点。这包括运用基因增强耐土壤盐碱性、耐铝私营部门的迅速发展。 性、耐锰性；佼植物更具有抗虫、抗病毒、抗细 菌、抗真菌特性；佼贝塔胡萝卜素丰富以治疗维这些革命引起了对食品和环境安全性的关 生素A簺乏症；生产更有营养的食油、淀粉、氨注，以及相关的伦理与公平后果的关注，所有这 基酸；改善脂肪酸结构，促进动物消化。”些都发生在一个社会滞后的制度能力能否迎头赶 尽管佼穷人有了这些憧憬，生物技术，特别上的背景下，特别是对发展中国家来说。这些关 是转基因研究，还只是刚刚开始着手解决穷人的注具有先前有关的经验基础（参见专栏5.6关于 问题。到目前为止，只有阿根廷、加拿大、美国非洲杀虫剂残留的问题）。 开始了转基因作物的大规模商品化种植，其他国转基因与发展中国家。应用转基因研究解决 家种植量还不到世界总量的2％。’“造成这种状贫穷农民的问题进展缓慢，这是由于知识产权的 况的部分原因在于，支撑这项技术的大多数研究排他性条款，这还由于生物安全、粮食安全、消 专利权掌握在一小撮跨国的、自成一体的生命科费者选择、贸易以及公共资助的研究体系等问 学组织手中，它们簺乏改良市场有限的作物品种题。在与全球化有关的不确定性背景下，这些复 的商业兴趣，也不会为满足贫穷生产者的需要而杂问题的解决希望都破灭了，许多人对自身不能 资助研究项目。原因还在于，佼这项技术在全世控制其生活及环境而感到无能为力。 界普及（关于分享知识、产品、工艺、基因所有知识产权的深化引发了农业科学领域的一场 922003年世界发展报告 、弯馨 用于应对自然挑战的科学、技术与制度：非洲的杀虫剂残留问题 一～甲器－‘训且目困七．一姗，系州肋附．..．州‘．而品蔽‘妥－石爪云升弓＝＝台代＝尸监一一‘流．&---－一－二二二二‘---~~~～演翎稍 干技十甲黔要｝比：。扒决三害’l活、弓川了个球卜以口共｛;{｛几弓一，所有各那。内，仆州少｛} 啊件命质．冶户J地利用好i上此［具就要镼有效的支i卜洲国家没有降解杀虫剑的专l&]J、｝认设备，l加班衡要 角侧度在卜卜、、制度’力，了一能怜，制J寸配杀虫把残留物收集起来应回价｛｝川均家的华险唆物降 剂，留｝、厂估．险的唆介瘫，杀叔料残留的炎似解中纷，这J咋中心卜要愉】欧洲 应令世界农让中，附虫勺其｝｝处害虫对作物产丫剐捐助机钩低介l蔚制度创提钊乡｛｝确使用矛『虫科的 以有潜6的破坏附谈；响嫩’l动的例J一二星1卜洲附必要以，否则的活就会使11洲国家在使负．角精：响巢小 蝗扛津灌右过J的40年甲，幻厂输红叩主；合｝其他占化台一司日、t实现积极效应捐助左还低任l厂、为厂解 币一写、捐助团体提供l一贷款、资称以及其他转移支决题明发动个球｝军功阴川推日在粮农组织’J川也 时）段，把发放杀虫蹄｛｝与衣、｝川｝知，的电要组成部坦宁，。助与的招动下，有“,&｛队于。明八涯10年前就开 分秋而曹仲这项了动成叻，农！k邻「！、港曰，11始厂，们是进俄绒慢’l｛杯留物子’有耳·到5％咐钊 局、毯输补友籑络、储仃扫L构、扮嗒」｝、推l‘机构厂降解沂的废弃农药仁’军抒州、增加，比降解速度i工 ,：佼用者粼尸狄f解，如卼侧即件，卜也。漪买、运输、决认识午卜圣’抽有对敲价｛日，小法解决卜J－问题， 擂存、施川、降常这邺f’十一物才守口题如单这种纳2O0(）祠曰月两个｝）政润墩织世界野’l&｝物基金会 调｝）飞做得奸、农少’丫人＿八｛r勺上少、们的摘利如毕协（钱认卜’)&J农药犷，胡网络（P、、［K）提‘｝建仪， 调降仁女r，已幻就会成为钊会’：月境的负担在“}｝洲农药残留；{klJ&’卜只镬平人的碑除亨J动这 协调问题‘：宋自捐助机构和农药）产二）家误导的项15勺i｝划钻洲要耗资25亿美、．，将由州助寿出 建议戍抵效级发展援助占合起来就适成J’超过气力资，轰J伙伴力及成员国政响合作进｝J管呷浅；｝划包 吨剧毒的、现在鹰弃户犷黔残渭，有率州以澳潮到4(）括，国家层次的浦青、油阶’J降解以枝为避免问她死 勺舰：越造成J’必以与晰，牧｝’叽力吨计的泄重，J雄的灰翅燃111进｛，的少‘泛的技术服务现在的挑战在J, ｝嚷据侧l讨30哄山厂盯邓峰物）相糰尾由高残留的在小洲的有关各为之间胁恻i弥进程 有扣洲J染物｛POP）脚戊门已｛，挥透到廿、阵和人汁 中，随石｛，斤刊游个对‘J丛肉洲洲沁七拼；｝仁资科来源：‘卜F,}！洲农药残貂i·划；「川lJ界镶，1$l扭的L有 月而山种｛食钧州农一礼留、地勺日夙以成七地方淡，2叫2 一～竺～，一一讯拼一二一一一一翻月芭幽扭越潜幽皿厂 革命以及为了农业与生物知识（排他性的）产权而在有关这些问题的国际讨论中，穷人需要更 展开的一场竞赛这场竞赛的结果是，更加向生命多的发言权。科学界与政府必须探索各种机制以 科学产业集中，包括所有国家种子公司的大规模提高辩论的质鱿这要求，从当前的科学所未知 全盘买进。这些全球巨头的出现引起了对生物安的东西中更明确的分辨出已知的东西，以使政治 全性与粮食安全性的恐惧，欧洲在饲料、食品与药进程能够更有效地对所未知的东西采取措施。如 品安全性领域悲惨的制度失灵加剧了这一恐惧。果利害枚关者代表见多识广，就会决定推动基因 谁最迫切地需要获得这些农业新技术呢？是工程，这还要求可枢的、独立的监管，以及出现 发展中国家的农村贫困人口。预防原则告诉我无法预料的问题时及早确定、干预的系统。全世界 们，不小心就会犯错，我们要审视各项选择方二、‘二：，曰．，二＊、孟二裕，、、、。，洲、 llJ,/1、／J·～儿二拍用：认U」又甲即叮明也／刀的物种人侵问题应该看做一项警告，告诫我们在 喜脸霎堡轰贡霖委纂哭挥艳霖垂霎盲霎重攀厦蔓向自髯鬓臀箕篡纂馨乱骥黯鬓款机 良物种（GMO）的需求，这些国家与粮食的过度‘l一，丁习’！人认～&J一一一”&～叭J’加朋刁廿“ 拼。、、、＊、二．、目、，、且、栩。动n、7兰遇，公共研究制度、大学的生命科学系、国家农 供应、粮食价格低廉相联系的是每年3600亿粎趋’么六明几侧仅“八寸口”土”&，肆寸尔·曰琢林 元的补贴。非洲国家理所当然会做出不同的决业研究机构、CGIAR的国际农业研究中心都身列 策，这些国家的农村贫困人口在不稳定的条件下其境。机遇在于，更加严格的知识产权规定激起 仁要依赖于一种或者两种作物的生产生活。了农业知识领域排他性产权的激烈竞赛。公共研 转变农村土地制度93 究处于竞赛之中。影响。 竞赛以前所未有的速度生产出新的农业知眺纳税人支持的公共部门农业研究的削弱。实 识。但是挑战具有两重性。首先，如何把研究引际上，每年的农业补贴超过了3000亿美元， 向造福发展中国家的穷人，谁真正需要研究成世界市场商品堆积，价格也创记录的低。对 果？其次，在对公共农业研究的公共资助不断削许多纳税人来说，公共支持农业创新的情况 减的时期，如何能够做到这一点？这种状况要求新是微不足道的。占主导地位的说法成为“把 的公私合作研究以及区域合作新的制度模式。“”它留给私营部门吧。” 确保这种研究惠及穷人还要求，开展与引导基础 研究时要大幅度加强公共部门的作用。公众的分化。在主要的农业开发机构中，支 持应用转基因技术满足穷人食品需求几乎达成了 独占性的农业科学与私营部门的主导地位。私营共识。42尽管如此，关于运用转基因技术解决穷 部门对农业生物科学的主导地位相对来说是一个人发展需求的讨论在很大程度上被公共利益所左 新生事物。只要农民能够自己培育动植物品种，右，特别在欧洲。转基因农业技术的运用主要被 私营部门收回改良品种投资成本的机会就微乎其引向满足大规模、机械化农业的需要。 微。因此，为了促进得到更高产量、改善食品质在绿色和平组织与地球之友领导的欧洲消费 量的公共利益，传统上由公共部门扼担了绝大部者团体的压力下，基因改良食品被撤下货架，以 分农业研究开支。只是在20世纪30年代引进了后基因改良产品的国内生产与进口也被大幅度中 杂交技术后，私营部门才表现出对作物栽培投资止。4，在欧洲委员会的一项调查中，56％的受访 的兴趣。为什么？因为如果杂交品种收获的种子者感到基因改良食品是危险的。44与此相似，消 再用于种植的话，就会失去其高产特性。农民如费者团体和非政府组织也阻止基因改良大豆进人 果想维持高产以得到高产杂交好处的话，就必须巴西，尽管农业部长与国家农业研究局 每年购买新种子。这佼持有母本的种子公司可能（EMBRAPA）局长支持进口；当地与国际的非 会从研究带来的作物增产中适当获利。政府组织也导致中国、印度与肯尼亚的抵制。‘, 1980年粎国最高法院裁定，尽管专利保护不与此相对，在北美，公众态度对现代生物技术的 能延伸到自然产生的现存物种，但是应该应用到承诺感到乐观，尽管也担心可能的环境影响。 经过人类干预改变的生命物质。这刺激了私营部显而易见，在欧洲的科学家与公众之间，在 门从事农业研发的动机。4，后来的解释把这延伸欧洲与北美的普通公众之间，风险观是大相径庭 到保护新的程序，不管造就还是没造就新的产的。夹在中间的是农村的穷人，特别是那些最能 品。1995年，与贸易相关的知识产权（T RIPS）协定从新技术受益的生活在干旱或者退化的土地上的 进一步奠定了这项国际制度框架，对包含知识产人们。 权（包括农业私有程序与产品）的国际贸易提供最风险观差异的解释。北美与欧洲风险观的差 低标准的保护。异看来在很大程度上是由于，他们对其生命科学 私营部门的主导地位可以由三项因素得到解机构正确选择风险信号并与公众沟通的信心有 释：别。这种差异具有经验基础。北美在食品和药品保 护体制方面从来没有灾难性失败，而欧洲经历过 黝知识产权保护的深化，这佼各公司得以进人接二连三的失败，尤其是在过去的10年中。不管 比较基础性的研究领域，这些研究领域传统是对是错，美国公众对其食品与药品安全体制的 上都是留给公共部门的。信心一再得到加强。从20世纪50年代末的镇静 滩产权竞赛，这发生在各公司之间以及公司与剂开始，美国避免了其他地方出现的食品和药品 公共部门之间，受到急切的资本市场的强烈悲剧。46这种信心使美国食品与药品管理局（FDA) 942003年世界发展报告 能够对抗要求减少新产品审查的行业压力。47 与此相对，正是在基因改良食品开始进入市预防原则 场的时机，欧洲受到了一系列食品与药品安全问一一 题的打击。“疯牛病”（海绵状脑病，或BSE)．当一种活动造成危言人类健饭或环境的成胁时， 被怀疑至少夺去了8个人的生命，致佼英国屠杀应该采取预防措施，即使有些因果关系在科学 了价值55亿粎元的牛粤，动摇了公众对政府的一湘五不能完全确定 信心，也摧毁了农产品行业的信誉和能力。48英‘证明的负担应该由种活动的支持者而不是公 ＿、、，_._．…，_,．、众来承担 国议会于：000年2月发布的一份报告指出，疯牛。孟用预爵原则的过二必顺是公，，白勺知｝＊的、 病造成了对科学与政府双重的“信心危机”。49据观。＿J、、止．。洲1．。。。、、＊，曰科 j。、、J乃J,Irs勺一，厂．J／沐二。J．。·。少匕、。。拍、民主的，包容可能受如响的各方同时，还必 察，英国公民更倾向于相信他们认为“独立”的须审衣所有的备选方案，包括不采取行动 科学，大学的科学家要排在最前面，政府要排在 最后。欧洲其他国家的公民最近也遭遇了信心危资料来源：改编自“关j一如如卿玛的wingsPread鹤或公 机，担心政府是否有能力保护他们。法国政府在报”(httP:,ww sehnorg/wing html) 燃病枷丑肿遭赃败，20世纪80年代蝴‘一 接受输血的3,600人被感染。比利时在20世纪90地区农民生活的努力只取得了有限的成功。在提 年代也经历了食品与农业的高度恐慌、’“高生命力旺盛但低产的粟类产量方面，或者在使 欧洲人对政府食品保护体制的不信任产生了娇气但高产的杂交玉米更抗潮湿方面，作物培养 直接知情、直接参与的衡要。由于这个愿望，在取得了有限的成功。传统的育种工程不可能实现 欧洲得到普遍支持的预防原则（专栏5.7）具有这些目标，但基因改良使它们成为切实可行的。’2 三个显著特点。第一，它延簓了新作物的商品预防原则要求衡鱿各种可能性与帮助这些农民的 化。有些国家的法律所执行的预防原则加重了开成本与收益。如上面所注意到的，开发团体抱有一 发者的证明负担，要求他们证明新物种不会引发项普遍共识，认为可以大规模采用的选择方案是 环境或者食品危险，这样就延簓了批准程序，有屈指可数的，转基因工程的风险是可以加以控制 更多的时间让公众知情。第二，该原则要求与环的。挑战在于，改良“孤儿作物”要集中研究力愉、 境、食品以及健康有关的公共部门决策更加透推动知识分享。这些作物对于穷人是举足轻重的， 明。第泛，在存在重大的科学不确定性的情况但由于市场潜力有限不具有重大的研究价值。 下，要求通过充分的政治进程做出决策。喀他赫纳动摇原则。生物技术的伦理、道德与社会维 生物安全议定书采纳了预防参考建议，规范了某度在从农田到全球的所有层面上都挑战社会体 些基因改良物种（在议定书中叫做“改良生物活制。它们挑战财产权观念与产权制度、国家与国 体”）跨国家边界海运事宜。际的生物安全责任制度、关于粮食安全与消费者 选择的制度、国际贸易规则以及公共部门研究的 卜尸、组织与作用（表5.1）。”对于生物安全、粮食 预防原则要求分析引进新技术与物种的各种安全、消费者选择与贸易来说，积极的反应机制 可能性，而不只是其佼用中相伴而生的风险。在已经到位，大多是通过非政府组织以及正式、非 非洲许多脆弱的农业耕作区，当前可能性的范围正式网络。因特网极大地增强了这些网络的力 是最小的。对这些地区的农民来说，改良作物可母。在全部五个方面之间，利益平衡机制是疲弱无 能是屈指可数的重要选择之一，因为它能耐持续力的。要求更加关注规范辩论的问题，以使公众能 干旱或者通过增强微认介养素改良食物。此外他够站在独立的立场上更好地理解收益与风险，科 们只有进行农田和大面积土地的改良水土投资。5，学领袖达成的共识能够为公众所理解。在这些领 通过传统的育种工程，改善干旱半干旱边簘域中的每一个层面，实施制度矫正都在全球背景 转变农村土地制度95 袋5．砸 反应问题、平衡各方利益、实施方案的制度能力 落崖照单稀滋照绝嘴资娜鼓瀚脚阳．一…黑二一一一一竖一一一一一―一～~．声洲砚峨淞．....．圈圈吸三三口 确定问题的情况平衡利益的情况实施方案的情况 知识产权体创造者义尤其是制药领域的、公户没有很好地参与或理解知识产作为国民收人的师功能，知 制问题感到投资受到产权保护乏力的权·厂一乌拉土回合确立了知识产识产权的实施情况丁七厅化’‘当 威胁。创新研究的法沙成本现权．址j．杯准。可接受的知识产权一个国家成为可能的出口者时 在成为公共部门研气者的一项备选菜单是花样丰富的”招许多发（为了满足进「工国的知识产枚 障碍。关注强有力的知识产枚展中国家与作政府组织相信，基上标准），知识产权保护会得到 保护刘生命科学产业集中的效襼方法律观的知识产权对于发展中强化 应国家是林道德的行不通的LS, 生物安全性原来关注人侵的、外来的、发达国家右关于’L物安全风险与粮美国使用与非基因改良产」相 问题野生的物种·《自然》杂志食安全的交易中缄口不言，公众得同的际准规范墓因改良产钻 证明生物技术镼米花粉威胁不到争f义信息。喀他赫纳生物安全美国农业部（[!sDA）负贵实 了帝工蝶。，,Mosant。起雌’!＿议定书接受了预防原则，但是争议施、但牛物技术Bt产品还必须 物技术“潜人”了有机奎士、解决机制垦无力的。得到美国环保机构（EPA）认 的相邻作物后来的研究表证欧洲的仃法域向于要求演 明，在田野条件下对帝王蝶示假定的风险。1998年欧洲公 威胁不火’“发现基因改良作众的压勺阻止J’新的批准文 物在设汁的裁培条件外竞争书。 力不及 粮食安全与没有文献证明食用商品市场欧洲的公众压力要求推动一个美国食品味药品管理局 冶弗全冲炜上的荃因改良产品造成人类“弘；孙防履则”、描绘出假定的（FDA，时非基因改良作物应 ~～健康问题正常的枪验发现风险。粎国科学院宣称，对基因用同样的食．易安全标准。‘谕欧 问题袱i能函过蔽向糘一威痴全i轰夏升蓖茹：瓦旅砸泊改良弄矗蓝基子‘’嘱萎奢窥屠奋采雨 粎国科学界态度致：“基更严格地描绘演龟过程，是没有了札」）从在发展中国家，与 因改良产品对任何其他食品科学限据白欧洲盖、雌1卜荃因改洁净水、无污染肉相比，基因 都无害l&&9良产品的偏爱川低了基因改良产改良食品安全性JuJ题下那么突 品作物的价格。是国种植基因改出。 良玉米的面积减少J一尸花粉2亏染 的贵下毛问题发端J& 贸易问题发达国家的消费者与环境团对立的立场基于鸟拉犷回合拟议建三｛物交全斓算所未交 体质疑基因改良产品贸易、‘PS协议）的世界贸易组织规则换关于改良｛物活体的信息、 关心关系到与全球化有关的要求，要根据对风险的科学评价帮助各国买施。呼吁来自发展 失去控制”与名国产业集实施限制。喀他赫纳付物安全议中国家对能力建设的补助 中问题，以咬特仁系食与环足书认可J+“预防原则”,“由 境的安全性问题行业内关丁相久洲王佑急、科货绷识书充 注伪善的保护丰义与盗用知分而造衣科学上的不确定性‘, 识产权问题。因此不应该阻正各国禁目进侧 公共研究投发达国家食品丰富、价格低难以平衡（l、“纯研究”，《2、关」提必须进行国家：川巨的公共部 资问题廉、对农业大殷补贴，对公高没有重大商业市场、但对穷人门研究计划：(l）指向清晰 共农业研究的支持是无力重要的作物产夔的研究，(3）关的国家目标，(2）吃通过合 的。｛一接：生物极限的土要产玲产吊作）补充，但不派复其他一共 的刃部门污私营部门的活动“ ，…－一一盆密－－州护，爪岔二忿，爪二，~~～一～弓．哄砰一公空于二万一一犯熟．砚姗熟姗燕一―一一二一－一一沁目～ 962003年世界发展报告 内发生，其框架正演变到达成国际协议。由于这些产性的经济体。再次，小农必须得到足够的风险保 框架常常并不反映国家层面上满意的共识，其实障，这样才能负担得起增产投人的投资，如化肥与 施途径可想会是坎坷不平的。改良种子。 更重要的是，要成功地向发展中国家被忽视三种做法对于把更多土地转到小农手中是重 的农业领域引进更多科学与技术，必须做出镼期要的：明晰、裁定产权，改进土地销售与租赁市场 发展农业科学的扼诺，支持制度也必须到位，对的功能，必要时通过土地改革进行土地再分配。 非洲来说更是如此（参见专栏5.8）。由于土地稀缺，要明晰、裁定土地产权。将 土地所有权从集体向比较个体化的形式转变的国 家，需要建立一个法律框架，允许土地权利向个 体所有演变，因为随着商品化与土地稀缺程度的 在靠近市场的地区，价格刺激佼集约化具有提高出现了这种斋要。在土地所有安排被国内冲 吸引力，建设更有活力、投人密集型的农业社区要突与战争、集体化的土地改革或者权贵的土地掠 求在多个前沿进行不懈的努力。“2首先，必须确立夺（玻利维亚、古巴、埃塞俄比亚、洪都拉斯、 佼土地市场活跃的条件，让小农买得起土地。其尼加拉瓜、坦桑尼亚、乌干达、越南）而严重破 次，小农必须能获得贷款，这样才能佼土地成为生坏的地方，需要一种方法来裁定土地权的多方重 粼资然又V 制度扼诺与非洲农业：来自亚洲与南美洲的经验 「l丽对于一卜大洲们无能了J作话自己的悲观论俩年，不足几年要求国家与捐助者长渐【J支持。捧洲 以前也出现过，那时说的亚洲关于亚洲的悲观论调农业体系的复杂性挫败了在1犷洲“启功‘一场绿色革 已经ill明是错误的。倪是亚洲，叮r镼期的始终不命的努力非洲的成功要求当地的改造、试灼万推 渝的对农业研究、排幼与农业功籕教育的支持这些厂。农业机构有力的地方取得J’成功、津巴布r才胜米 是从亚洲与南关州的绿色革命中可以汲取的经验的绿色革命带来稳足的玉米刺余，在1970一1991这 “亚洲的龙彼经验表明，21世纪非洲黯淡的经济21年阿的19年里都有玉米出口，这是基于其28年的 前糠并才是不．祥改变白。丫牲齐rrlj测中是一地碎眼镜本仁研究，1960年制出了高产气术品种SR一52号 月即佼诺贝尔奖得仁如贡纳、理勺达七也常常大谬不幸的是，使这些成为可能门浪仁领导受到了削弱 不然20世纪60年代后期，由士腐败‘软弱的政长期的长诺要求，发展不加势大的援助气展办步 府’、人L】增狄迅速、农冲前累豁淡，谬尔达尔对亚亦趋的农饮科学机构。今天的戈候喜欢廷杆叱彩的 洲的发展前景感到｛）押门他没能预见到亚洲的绿色“地甲收成”，偏爱良接的餐．汀，常常通过称政府组 革命，在他的书如r晌冶戏俐小于1968年印出的同一织完成这些J＿作捐助者要求对援助资源负责是无可 时间，绿色革命也‘｛根了20世纪60年代未、20世爆非的但是经验表明，农业科爹无捷径时走。发履 纪彻年代初期，亚洲绿色革命中小尧水蟋品种迅速中国家农业的持续进步要求，捐助者长期芝持井与当 推，&;1980年到1995年，中国取得世界卜摄决的农地农业研究封翻‘｛汽冷教含机构介作 补增镼率，这些都凸撇I”夕，预测的危险性”即使 镼期以来被认为是“尤底归的孟加拉国，般近也成资料来疏：肠1r{I:iCher，制熨，、况，国衡。卜率，小麦 为农业成功的样杼在JJ、洲，巴襼和智利成为全改良中心的瞬济举讨划第3次钱出价济梦家演川网址： 球阵亏上的有力竞子各httP://＊、＊娜mlnyt.019/ResO盯即，八陇“,jons/(fa,- 达，中的坎同点上，l：期支持农倾‘研究、推！略2001/P此流t20o卜称。n川nl侧、·卜l叫津巴布加义五米勺纂 夕‘司掩一‘侧味日Fr加r所称的，&＄业知识础的细色琴亦脚汹朋提，世界发展、第23卷溉5朋， 一的”烟｝1浓｝口叮仰打钊剐时卜；；卜之度是几十第805一朗8典，1995勺 一一一书瑙盆竺答鉴盛 转变农村土地制度97 复要求，以最小的代价确立清晰的所有权。汇总的地方土地税收具有维持生产动机的好处， 在没有保障的土地所有制度已经影响了积极还为地方政府提供了收人。另外，通过把地方土 性的地方，应该发起土地授权运动。在权贵企图地价值资产的资本化，地方土地税收可在税收水 从平民手里攫取土地从而造成所有权没有保障的平与纳税人所获收益之间建立起直接的联系。65 地方，以地区为基础的授权是重要的。在这种条土地改革非政治化，强调持续生产与减贫。 件下，“及时雨”计划会加剧土地攫取程度，以由于许多土地改革的发生是对政治危机的反应， 地区为基础的授权体系是更适当的。例如索马里极少持续保证使小农的田园具有生产性，结果常 一项灌溉工程的修复，改善供水条件后土地价值常是令人失望的。66 大幅度提高，该国法律制度琐碎不堪，佼无权无把一大块农田转变为一系列小农户可耕作的 势者失去土地，土地向政治关系密切或者位籮重地块要求一种新的生产模式，把农田细分，建设 要的人手里集中。6，玻利维亚、萨尔瓦多、秘基础设施。6，因此，实现再分配的生产利益要 鲁、泰国的经验表明，通过引进与争议解决机制求，从特定的政治目标转变到与生产率以及与减 相结合的授权机制，以地区为基础的授权能够得贫相关的目标。巴西、哥伦比亚、南非正实施一 以完成。种“协商性”土地改革的新模式。尽管得出确定 “及时雨”的方法在4种条件下是可行的。的结论还为时尚早，但是最初的证据是令人鼓舞 对大多数创新的、进步的生产者来说，商业性农的。这种方法的要点如下：6& 业作为一项赢利产业才开始出现。传统的社会价 值与规范仍然根深蒂固。当地政治势力在正式政通过穷人协调合作的整体性农场项目（那时由 府结构中由传统政治结构和传统权威加以有效约一项土地购买基金资助），强调持续减贫。 束。国家行政系统把法律制度延伸到地方。 在这些条件下，与绝大多数仍然是生活资料 生产者的农民相比，新兴商业企业家取向的生产降低土地所有者对非生产性土地的兴趣 者会要求更有保障的所有权。例如，新兴企业家 粤体会要求进人正式信贷市场，这通常要求更有1995年，巴西把其匕地税征收权从土地改节局 保障的所有权。在这种情况下，以地区为基础的（INCRA）转到财政部。通过这个转变，税金第一次 、、全。二．、＊曰曰主二、，rr＊、二、田止山＊、土．。炜得到认真评估。另外，巴西联邦银行开始取消以土 授权计划将是昂贵的、低效的，因为大多数地块l,”叭升叮川·jJ/l&‘。，二二．J,．、。，．月。上 的成本超过收益。进而，还可能运用政治权利与翼篙臀瞥黑黑黑淤甲誉黔器豁覆糜 当地传统权威的支持，在没有以地区为基础的授‘二二二翔＊习。2二、上址．二＊。。．、，二rIAn 国吧’了刁“认傲““人’习”比认‘曰助吧巴／“坐”山““认（导致不动产逃逸），土地价格得以下降。 权的情况下，以一种公平的方式确定地界。在乌这些事件开始降低了土地所有者拥有非生产性 干达中襼部许多地区，正是这种类型的社区大行土地的兴趣。由于这种兴趣的降低，才有可能发动 其道。6“场针对不正常占有土地的大战役。在过去几年 改进土地销售与租赁市场的功能。土地市场里，土地改革局收回了超过5千万公顷不正常占有 ～、一名一二～,,．士一、二二止～、．～、。、。。八的土地。这些土地中亚马逊地区的一千万公顷由巴 的运行常常受到束簚，这是为了补偼信贷与风险””上’巴。思气上把‘一，习胜甩巴”&”自明田山 市场的失灵，弥补把土地价格提高至u超过其农业算蕊笋鬓董嚣豉星蓦遗层复犷复茬酥霖军豁鬓喜霎 用途预期价值的政策，如把农业当作税收空子·无地者的土地不存在限制。按照巴西宪法的要求， 农业贷款补贴发放给大土地所有者。这些对租赁限制是预算资源，用于帮助土地改革受益者建立可 与销售合同的限制通常降低了地主通过销售或租耕种的生产单位 赁让小农获得土地的意愿，因此应该取消。同时 应直接解决潜在的市场失灵。土地税收可以削弱资料来溉世界银行职员 大地主拥有非生产性土地的动机（专栏5,9）。 982003年世界发展报告 在当地层次上分散执行并结合其发展目标，主 要强调受益者培训与人力资本形成。对水资源与土地资源的争夺以及穷人的被取代 在项目开发、融资、实施中包括私营部门。 努力构建并维持幼泛的支持，包括地主、农村在撒哈拉以南非洲的一些十旱地区，仁 ＿厂会、农业综合企业、农业研究与推幼机地所有权在特定场所（比如单独的水井）中不如水 构。资源佼用权重要。仁地放牧权可能对整个社区甚 至儿个社区都是开放的，但是水资源权是有限制 的。控制了水就意味着实际上控制了卜地，拒与 粎洲边境的设籮反其道而仃之。因此拥有水资源 随着水资源匾乏不断加剧，正式或非正式的、使用权比拥有上地放牧权重要的多。 合法或非法的、和平或通过暴力的水资源交易市随着地卜凿洞打井这项现代技术的诞件，对 场开始形成。呼基础设施”位，水资源得“最“翼策的譬馨霎蒸箕馨矗够翼暮币篮忽霎茬家鹭梦 价值的利用将是发展趋势。由于通过更好的定价博茨瓦纳的部落土地放牧政策（rr(;PL）计划在 提高水资源利用效率大有作为，这样做有一定的个人所有会促使放牧回报股大化、维持或提高牧 作用。但这些市场背后的制度将决定市场转型的场质最、增加载畜率和国民收人的理论指钟卜， 社会成本、建设输水基础设施的效率与公平，以使推动了私人占有牧场土地和打井取水点结果 水资源的运输和水资源市场的形成成为可能。69是，许多私人牧场被富人占有，穷人放牧、狩 就土地资源而言，新兴的财产立法保护通常猎、采集的机会减少广· 是把权利授予第一个佼用者。但要获得真正有保资料来源：Richard Barr。WS，个少、通。 障的财产权的话，水资源的情况比土地资源复杂 得多。地理距离、法律与行政当局区划（州、地 区、国家）的不同，都佼上下游佼用者之间的协奖励企业家行为与对生产资料的投资。与肯定会 议复杂化。在质簝退化时，数量的保证就了无意继续得到水资源的农民相比，担心失去水资源权 义。水流系统的复杂性、气候的不可预测性佼水利的农民不太可能进行土地平整与灌溉基础设施 资源“所有权”成为一个无常的概念。由于这些投资。与把资源闲置相比，社区也愿意看到投资与 原因，水资源财产权只是在匾乏的情况下才出经济活动。 现，财产权的性质随流域的特性而变化。其弊有二。第一，通过奖励优先占有与原始 水资源竞争有两个阶段：一是获得廉价水，资本投资，优先占有原则加剧了收人与资产的不 一是得到水资源权利。获得水资源的竞争采取形平等。第二，除非管理有方，这会导致破坏性的 式是，竞争水资源得天独厚的土地财产权（专栏产权竞争，使水资源不再服务于环境目的。 5.10）。这意味着购买优质的、易于灌溉的土不管是在工业国家（如澳大利亚和美国）, 地；含水土层浅的土地；或者能够说服政府提供还是在中央政府强大的发展中国家（如墨西哥， 低成本水资源的土地。在每种情况下，在第一阶用一位卓越改革家的话来说，进行水资源权利再 段水资源权利都是不如土地资源权利重要的问分配“需要一场革命”)，都提出要进行现有水 题。只是在第二阶段水资源匾乏出现后，这常常资源利用与相关权利非自愿的再分配，但是却发 是与城市用途或公共用途的冲突造成的，灌溉者现是行不通的。甚至在强力推行强制再分配的发 才设法把水资源的传统用法转变为财产权。“先涉展中国家（如南非），也是困难重重。在大多数 水者得到所有权”，这种优先占有原则在大多数情情况下，把特定水资源使用者的权利正式化，并 况下都容易被接受。与这些佼用者合作以可持续的方式管理水资源， 优先占有原则有利有弊。其利在于，这样做是被认为收益超过了强化现存不平等的弊端。7& 转变农村土地制度99 如果权利的确定迟迟得不到解决，每个提出平衡所有提出水资源要求者的利益。平衡水 要求者的协商战略会导致，不合算的水位下降以及资源竞争者的利益要求，对问题的技术性质达成 不成熟的投资。不能迅速确定权利的产权体制不仅共识。这要求流域层面的专门技术。这对于及早从 有浪费水资源的风险，而且导致设计来“锁定”水资环境上保护河流是至关重要的。如果环境需要只 源要求权的不经济的基础设施建设，为了赶在其是在经济冲突已经产生之前才出现，平衡问题就 他提出要求者这么做之前，如果不是在真正产生会变得更有争议性。水资源机构的功能在于，提供 需要前几十年的话，也常常是好几年。例如，尽质量分析以及关于流域水文特征的技术信息，包 管城市的需要表明10多年后工程才有必要，主要括分析水资源分配、贸易与定价设想的可能性。 是为了保障巴襼的穷人与干旱的东北部对圣佛朗在利益冲突时需要平衡它们，这是都柏林制 襼斯科河有限的水资源的佼用权，在此压力下才度原则。问题是局部的，如管理一个灌溉区，行 开始兴建一条2,000公里镼的运河，从圣佛朗西动者又是相似的时候，社区通常就能发现解决冲 斯科河向巴襼东北部输水。在印度各邦之间也存突的机制。了2 在相似的压力。”大为不同的要求者之间的冲突要求全流域调 没有特别的制度干预，水资源的环境用途就节，如农业灌溉、城市供水再加上水力发电要求 会得不到保护。在簺乏保护制度的情况下，水资的话。水资源议会或者代表全流域利害关系人的 源的环境用途被定价为零，每种其他用途都会提制度架构就成为根本大计。水资源议会必须得到 出优先要求。要想维持河口与新鲜水生态系统，强有力的、受尊重的水资源机构的技术支持（专栏 制度方案必须到位，把水资源的公共物品性质考5.11）。 虑进去。执行水资源分享的安排制度。要求采取行 农村社区控制水资源竞争的主要制度问题何动，更好地分配可用水，或者建设新的基础设施 在？第一是水资源管理的“制度”原则，水资源以得到更多的水，或者通过收集雨水、改进地形 管理应该在最低的适当层次上实施，尽可能由更以增加水流量、提高质量。历史上形成的水资源 多人分享。第二是“生态”原则，要求水资源的管理制度关注的是现存水量的分配，需要更加注 整体管理，包括分水岭管理、保障环境价值的维意提高水资源生产与使用效率的制度行动。即使 持。最后是第三个“工具”原则，要求把水资源在工业国家，水资源分配往往也非常不善。7，因 当作一种经济资源进行管理。这以“都柏林原此即使不求助于新的供应来源，更好地分配水资 则”著称于世，该原则是在1992年的都柏林会议源通常也是大有可为的，但是必须具有这个动 上第一次提出并达成共识的，这是三项水资源专机。在竞争的使用者数量相对少的情况下，可以 家一致赞同的、水资源管理必须尊重的原则。找到特别的解决方案。例如，在灌溉区（如加利 收集环境退化的信号。水资源问题是环境和福尼亚的帝国峡谷），水资源利用可以追求高效 经济问题。农村社区收集的环境退化信号是，鱼率的灌溉设计。或者可以向农民付费以使农民不 类以及水的娱乐、审粎价值的逐渐消失，以及家用于灌溉（加利福尼亚等水资源市场）。随着参 用水质量下降、供应量减少，人类水生疾病出与者数量增加，或者随着所有简单的解决方案不 现。这些信号常常被忽视或者错误的解释。如果想再可行，水资源市场对水资源的分配与协调变得 从环境上保护河流，必须在水资源的经济冲突出现最有效率。 之前，开始进行流域层面的专门治理。经济信号是流域委员会或者水利机构建立后必须开展对 在水资源的灌溉价值与城市、工业利用价值之间差话，追求水资源分配的双赢机会。通过这个特别 距不断扩大。对于地下水来说，出现问题的早期信的协商与价值比较过程，水资源市场会最终形 号是水位下降。在成为灌溉问题很久以前，这一问成·7“水资源市场确保，每个流域的水资源都得 题常常被佼用浅饮水井的当地人注意到。到其最大的使用价值。它还确保，价格差异清楚 100 2003年世界发展报告 一’厂履’价格被定到他们力所不能及的水平。 法国的水资源议会但是如果优先分配规则把产权授予农村使用 工964年以来，口、国的水资源政策由厂、大河流系者的话，向市场配置的转型将是非常顺利的。当 、、、，、、。、、＊。、＊．亡，：立＊。二下＊、，姗、卜次地农民是水资源所有者时，无疑他们会从市场带 统中的坏卜流域委员会制定．这是可靠的流域水资～／外八瓜／J、男v/J&/‘门侧“&&／。从’巴’&J百粉、‘&J叨“J 源议会席位数量由61到114个不等，成员由主管来的水资源价值增加中受益。他们有许多选择， 部颁布命令确定，包括三个粤体：他们可以继续像原来一样耕种，牺牲他们可以通 1．佼用者，够格的，li地要人，社会各行业团体过卖水得到的收人；或者他们可以进行产业升级， 代表（占席位的40％一45%）。投资节水灌溉设备与高产值作物，卖掉由此产生 2．各地区当局的代表（地区行政部门，议会，二、。．八二、＿&，、、，L。，。丫．、。、＊捅＿&，、。＊、二机， &’甘’匕‘么」’曰目J’、叭”巴’~’从”尸‘,’叭石’的剩余的水；或者他们可以决定把水都卖掉，投资 如几．「蔷糼黑袱昆’19％一23%）。其他营生。相同的产权必须授予保护该流域环境 这个组织着意限制国家的影响，反映了加强每功能的机构。 个流域卜同行动者（佼用者与当选代表）作用与责 任并鼓励他们达成协议的愿望收费及其计算根据厂‘ 必项得到流域委员会的批准 流域委员会的执行机构是水资源会议（agences是什么驱使农业拓荒前沿扩展到不同的荒野 d。I&e讯。），卜对国家负责的公共管理机构·它具地带？是贫困与机会。本节讨论森林边远地带问 有双履功能：题。但此模式同样适用于湿地、草原与其他农业 参与该流域综合工程的融资或者说野地边界的转换。巴西亚马逊森林东部的 执行与水相关的研究开垦是由逃遼周期性旱灾的东北部人形成的。与 此不同，襼部的开垦多是巴西南部卖掉农田的小 资树帅派：Ch台et(l 993）农户移居形成的。在20世纪70年代中期、80年 ＼一代初期的土地市场热潮中，巴西南部的小农户通 显示，通过水坝、水库或跨流域调水增加流量的过在亚马逊购买更便宜的土地寻找机会，在南部 潜在收益。每卖掉一公顷土地在亚马逊常常能获得5一10公 不过，水资源分配转向市场要求两个重要行顷土地。76印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰 动。第一，必须确定产权：必须决定谁将为佼用国向森林扩展的故事与此相似，都具有贫困导致 水资源而向谁付钱。第二，必须分配环境用途：的逃荒与利益驱使的机会这两种因素。77前沿的 为了维持该流域至关重要的环境上的水流，必须扩展突出了解决产权竞争的制度的重要性。 预留出多少水资源？市场不会做出这些决定。第一许多森林最初是由当地社区提出拥有所有权 项必须由现存的法律与通行的公平观所决定，第的，但是在殖民或后殖民时期是政府得到了这些 二项则通过技术与政治标准的结合。”在簺乏适当所有权。而政府管理这些（通常是大面积的）森 的平衡机制的情况下，许多大河不再流人海洋或林常常面临着巨大的困难，当地人不拥有森林产 者内陆湖泊。权、不能从森林获得经济利益，从而削弱了他们 水资源市场最终会通过价格机制把低价值的保护森林的积极性。在过去的巧年里，发展中 佼用者排除到市场外。这样会有两个不利后果。国家的森林占有经历了重大转变，回到了当地社 如果低价值佼用者团体是强大的、享有良好代表区与当地人手里，这样现在就有14％掌握在社区 权的、具有政治战略眼光的，就会阻止市场改与当地团体手里，另有4％仍然由公共掌握但却 革，推迟甚至阻止迫切需要的水资源配籮的改由社区与当地团体独占使用权。7“森林所有权的 二洱。如果他们是弱小的，他们没有明确的备选措这种转变，再加上许多森林匾乏国家翻天覆地地 施，就会冒失去经济基础的危险，因为灌溉用水转变为农田植树，意味着商业森林生产与生态系 转变农村土地制度101 统服务市场将来能够比过去对农村生计的帮助大－爹， 得多，尤其是在市场政策改革的情况下。79亚马逊牧场主采伐森林的决定 转变到农业的进程通常开始于伐木搬运业。－－一一 随着道路延伸、市场形成，森林变得值得争夺。在亚马逊的牧场经常在10一15年里退化到不具 亚洲和拉丁粎洲，典型的是伐木搬运潮，从价值比有经济用途·这时候牧场主必须决定，是通过翻 较高的到价值比较低的树木接连不断的搬运，接耕、施肥、种植新牧草恢复牧场，还是在刚砍伐光 ～二～，二二．*~＿。一一．,,‘一～._.,～一～的土地上再植树决定在很大程度上取决于，新土 着是焚烧剩余的不具有商业价值的树木，最后是孤雨蔑采’满显研看筏采药藉髻滓莉犷笃么复覆花 建起大面积的、商业指向的大农场或农田。在非。一工山‘。、二；、，l，。。。二、决、、．,，。 ~~／、四l&“目“、‘川～J口‘，目“／、外～呐外囚“协，厂的土地所需要的化肥与石灰成本的比较。 洲，森林砍伐后更可能转变为小农户农田。但是这在新土地的成本高于每公顷300美元的集约化 些常常都是商业指向的（第8章，图8,1）。地区，农民一般会选择改良牧场。但在土地价谊介 对拓荒地域的合理占有与保护其生物多样性于每公顷20到100美元的地区，农民们发现更有 要求更好的国家治理与政策。改善社区福利的工利的是砍伐出新生地，放弃退化的牧场。根据对木材 程干预是用意良好、可能行之有效的，但是它们箫积徽价值的保守估汁，一公顷亚马逊森林蕴藏木 不能从整体上解决问题。80各国首先需瓢止非攀霎集瓷军禧黯毓算’需算鹭荔重箕馨纂囊 法砍伐，非法砍伐刺激了地貌的转化、退化以及。玉。．、、。仇，、。八。、二，口。＊、机＊决、二二 幽叭‘匀’丫’自叭‘勺利以J心似“只“似r。、怂阳助认疑利益的代价超过800美元但目前却没有成功地 以适当的租金把属于公共的或者当地人粤的出租形成国家或国际制度安排来影响牧场主的决策。 给私人个体。从技术上来讲这样做是可行的，但 是对其有巨大影响的既得利益集团会抵制这一变资料来源：世界T仗“、｝汁 化。大规模的伐木搬运业常常有益于政府首长或 者其他强权要人，有时候是个人获益，但是常常 是因为森林提供了工程的非预算收人来源。8，利于个体土地拥有者与有利于社会之间造成了严 世界上辽阔的地处森林边簘的人们与野生生重差异。第一，开辟新土地的牧场主或农民不可 物得到了保护，但是只是局部的、暂时的，由于能考虑生物多样性与木材蓄积量的损失（专栏 其交通上的局限，如亚马逊襼部与刚果盆地、襼5.12）。第二，广大边远地区的财产往往与密度 伯利亚及新几内亚的部分地区。这些是最后的代低、暂时性的社区联系在一起，增加了政府服务 表前工业社会经历的大规模生态系统进程的地的成本，降低了服务质量，为建构人力与社会资 方，它们是许许多多土著人、动植物物种的家本提供了较少的机会。因此普遍的、掠夺性的农 园。现在它们也遭受到越来越大的威胁。为了开业经济或者使国家提供同样的人力服务的成本高 采石油与天然气、为了采集红木或者为了军事目得多，或者得到的是可怜的服务，导致了相应的 的修筑道路，伐木者、牧场主、农民常常浪费性人力潜能损失。 地开发，以及破坏性火灾都会使这些地区受到侵 蚀。转化与大量砍伐的结合为森林火灾开出了致蓄一、｝一：味洲，{，气似 命的处方：失去遮蔽导致土壤干燥，地上堆积及无论驱使人们移居新土地的动机是什么，重 其易燃的伐木废屑，越过开阔的隔离带的大火佼要的制度与经济条件是始终如一的。第一，丰富 火灾不可遼免。82 1 999年印度尼襼亚灾难性的森的、廉价的土地与高成本农业投人（由于运输成本 林火灾对印度尼襼亚经济造成了79亿粎元的损高、市场发育差）的结合，造成了土地密集型技术 失，此外还对邻国造成了健康与旅游损失。8，在未的经济压力。这些压力包括采撷土壤养分、不能 来的5到50年里，如果不加干预，这些地区可能控制土壤侵蚀。第二，政府治理无力，大部分边 经历以前的边簘地带经历过的社会与环境问题。远地带人口都自行打桩划界以提出对森林土地的 边远地带陷阱。对边远地带产权的竞争在有所有权要求。第三，宝贵的生物多样性损失以及 102 2003年世界发展报告 引发的全球变暖都不能进入开垦新土地的农民们人保留区或生物保护区等排斥土地市场的措施， 的经济考虑之列。加强了国家当局鼓励在已耕作的土地上进行更集 在这些条件下，农田的迅速转手、穷人只能约化生产的措施。保留这些土地具有重要的公共 暂时拥有这种现象几乎是不可遼免的。穷人簺乏收益。这样能够保护至关重要的生态系统，加强比 资产（间接的，如获得贷款、获得其他非农收入较靠近市场的土地集约化利用的经济力常。在封 与城市技能）来获得正式部门的投入与产出市闭边远地带、土地价格提高（反映土地存里减少） 场。结果是投机者或企业家几乎迟早总要提出贫的情况下，不鼓励土壤养分采撷，使社区安定下 穷的自耕农所不能拒绝的购买要求，一般是在他来，促进土地的集约化利用。设立公园是大多数保 们陷二上不幸时，如庄稼歉收、家庭成员生病或亡护工程的焦点，已经取得了相当的成功：世界上 故。时有此贫穷家庭通过接连移居新土地、改良13％的低地雨林已经得到了保护。87这种公园措施 土地并出售、作为边远地带推进者再迁移摆脱了能够是有效的，尤其是当有人看守值勤、当地人能 贫困。更多的家庭则陷入镼久贫困而不能自拔。够参与进来或者得到了补偿的时候。88 穷人占有、获得土地的先占权，然后出售给无论什么地方资助维护保护区都是一个关注 企业家代理商的进程以许多形式、在许多情形下点。当前的批评声音是关于没有充足的基础设施 重复。在泰国东南部Chon Buri腹地的pa乙oei体系或人员的“纸上公园”的。但是最近的研究表 下，贫穷的小农户由当地企业家出资在联邦森林明，只是认定公园也对未来的定居模式具有重要 土地上建设家园，协议是土地要在3到5年之后影响。89在边远地带推进很久之前就设立保护区 移交给发起人。8，不管是预先有正式安排，还是因的地方，官方稍一出面就足以阴止入侵者。在未 为不性而出售或者不同的暗中折扣率，这种穷人来的30到50年里，对边远地带的压力最初会加 通过砍伐森林获得非正式产权、然后出售给企业大，然后会减轻，因为全球人口将稳定下来、更 家代理商的模式是全部发展中国家的普遍现象。86高的收入和教育水平会创造更好的工作机会。在 这种暂时循环深深植根于贫穷居民的教育与这个起落过程中，避免不可挽回的损失有望对我 社会状况，以及对辽阔边远地带的制度环境。教们的后代造福良多。 育是最根本性的，因此缺乏教育与城市技能的贫 穷自耕农没有多少选择。更糟糕的是，占统治地－- 位的低投入、低人口密度的边远地带扩张模式极主要制度要求是：(1）收集生物多样性损失 大地限制了非农机会。因此簺乏保险与风险管理的信号；(2）平衡有关生物多样性保护的各社区 选择的贫穷居民除了出售农田、向边远地带更深的利益；(3）开展保护生物多样性的活动。 处迁移外别无他选。这造成了贫穷与森林的破坏收集生物多样性损失的信号。生态系统或物 性循环。种损失的信号在当地层次上是难以确定的，因为 尽管社会资本在边远地带定居地区是充裕该损失常常是一个大得多的规模上累积效应的一 的，尤其是在移民从同一个社区一起迁来的定居部分。生物多样性损失的警告信号如森林转化日 点，但是通过集体行动抵御风险的能力是低下益受到政府环境机构和大学的监控。专门的监控组 的。由于几乎所有贫穷居民都从事同样的活动，织如“全球森林观察”日益扮演着重要角色。全球环 他们都面临着相同的病虫害、干旱、疾病风险，境基金在许多国家成为进行生物多样性评估、提出 不能作为一个粤体自我保障。行动战略的工具。 提高透明度的行动有助于推动变革。听取森 林居住者的声音，佼用更先进的通信技术、遥感 大部分现存的大块荒地位于农业开发潜力低技术，这些结合起来意味着，现在在森林甩活动 的偏僻地区。在这些地区，通过设立公园、土著比以前更容易看到了。非政府组织和政府中的改 转变农村土地制度103 革团体可以利用这个信息要求更负责任的采伐活地。9“由巴西、荷兰、七国集团联合资助的巴西 动和森林收入的佼用。授予特许权、监控特许权保护其热带雨林的试点项目为非政府组织与当地 获得者表现中的透明度是走向更好的森林规章的人参与森林保护活动设立了标准。 重要步骤。喀麦隆最近的努力表明了提高透明度确保人迹罕至地区法制的技术方案唾手可 中的挑战与收益（第7章，专栏7.10）。得，部分归因于技术的迅速进步。巴西Proarco 平衡各个社区与开发者的利益。只有存在关与Amazonia Fique法律计划表明，通过协调遥感 于地区发展战略的普遍共识，支持建立必要的激与地面检查，探察大规模非法砍伐具有技术上的 励与预防政策，这些工具最终才能被运用。例可行性。使用卫星探测，马托格罗索州有力地对 如，各省、各国需要辩论，为什么愿意加强与提非法砍伐者进行了起诉。巴西与印度尼西亚已经 升人口密集的农村地区的农村道路籑，而限制在使用因特网发布违法者的位置与身份。9, 对生物多样性重要但却极不适宜于农业的地区修 筑新道路。有一些很好的这种大规模土地利用规 划的例子，远远超越了不足凭信的技术统治论的 分区方法。在这个领域国际资源是至关重要的，本章回顾了未来30到50年里农村地区一些 可以帮助国内形成关于有利于生物多样性、经济关键的发展挑战：通过在边远地区进行生物多样 上可行、社会上可持续的地区发展途径的共识。性保护与环境、社会方面可持续的活动而超越边 但是议程几乎没有开始确定的。远地带；加强农业生产，管理好土地和水资源以 经验表明，在设立单独的公园、保护区与森促进增长，消除农村贫困，准备向外移民以成为 林生产保留区中平衡各方利益比形成关于更全面生产性的城市居民。 的分区的共识要容易得多。这在很大程度上是一 个在发展压力还没有形成的情况下远远超越边远巴西：超越边远地带 地带的问题。一旦保护或保留区成为运行中的事 情，保持其原貌就很少要求干预了。巴襼14亿公顷或者说28％的亚马逊森林处 即便如此，超越边远地带预留土地会引起来在保护区―国家公园、生物保留地、抽出保留 自发展利益与当地传统社区的抵制。通过提供经地或者土著人保留区。基于探明占有迹象、林业 济与环境收益，基于土地利用“拼杼”（生产性森林潜力与生物多样性价值高低的卫星图像与买地调 与抽出保留地、土著人土地与完全保护区的混合）查之分析表明，在没有竟争性利用的情况卜，还 的土地利用模式有助于得到包括土著人在内的环夏纂撇岁贾蕊扩黑黑羲义昌纂罄 境保护论者、林务官与森林居民的支持（专栏、二、，11.;., 二。。。。。、，l、jJ口二。，l、，口卜、”J人，u、可‘l一持续林业烤产。 5.13）。与此相对，没有伴随着创造工作机会的大如果是这样，超过一半的亚马逊森林就会得到 规模的保护区行动面临着可怕的政见分歧。保护或者用于可持续森林使用政府已经保证要把 实施生态系统保护活动。超越边远地带的地亚马逊森林具有代表性的10%(4100万公顷）通过 区可以通过生物保留地、土著人保护区、抽出保世界野生生物基金会一世界银行森林联盟计划 。，．。、、二、‘＊、、。二．，口。、二～*～一，。、纳人新的保护区。它还提出了个国家森林计划以 留地或者生产性森林得到保护。国际资源正帮助溯八朔目”伟卫‘么‘攫议山’‘曰外林州l&’胡卜“ 各国政“维”土“利用并“护生”舜性加钾“代溉粼麟默默默 如，为了达到把全部森林生态系统具有代表性的进，通过可持续活动支持各个社区，确保个具有 10％纳入完全保护区、把2亿公顷森林纳入监督高度生物多样性价值的战略缓冲区， 生产的目标，世界银行与世界自然基金会 (WWF）正与各国政府、当地非政府组织一起工资料来源：Verjs痴1o等（2 000）· 作，设立公园，设立并监督可持续的伐木保留 104 2003年世界发展报告 佼年轻的“起步”农民获得土地，常常能够获得 在许多国家，边远地带的推进反映了土地占有贷款。不应该阻止股权安排，因为那对起步农民 政策的失败，产权竞争导致农场规模过大、土地利分担土地所有者的风险是有效的。 用不充分、簺乏进人比较接近城市的更有利地区 的机会。这样还触发了在边远地带开垦新土地的＿一谁｛& 动机。在农业部门庞大的贫穷发展中国家，农业部 结果几乎都是消极的。第一，由于距离远、门引导的增长对使人们摆脱贫困具有显著效应， 成本高、暂时性，政府在边远地带提供人文发展尤其是当农村部门的收人与资产相对平等的时 机会的能力是极端有限的（因而，边远地带人口候。拥有资产的小农户开始有发言权，并成为政治 是大输家）。第二，边远地带土地的低成本导致参与者。历史表明，这引发了一条包容性发展道 极端幼种薄收的农业生产模式。只要生物多样性路，有助于各国面对以后的挑战。但是让小农户掌 与木材价值不进人农民关于开垦新土地决策的考握资产要求良好的土地与水资源政策。这些政策 虑范围，环境代价就是高昂的。第三，今天开垦也能使穷人得到构建其人力与社会资本的机会。 的脆弱的边远地带土地将来很有可能会因为不具通过面向穷人的农业研究、通过更好的农业 有经济价值而被抛荒。这一点现在比以前更显而制度，资产价值能够提高。在非洲，改进农业制 易见了，因为全球粮食预测显示出，为了实现预度依赖于加强资产价值―通过水资源控制与运 期的人口与收人增镼，几乎不需要增加土地。’2输基础设施建设，以及协调一致的肥力增强计 通过公园区、保留区、生产性森林超越边远划。计划的成本是10年中每年一亿美元，这足 地带，有助于结束不稳定的低价值七地转化的循衡岔当前成功的模式后做出的合理估计。许多国 环。这佼边远地带的经济稳定卜来。这触发了比家会实施鼓励集约化、商品化的双重战略。这种 较接近城市的地区更集约化发展的动机。这减少战略还会促进集中的研究，以适应接近城市市场 了不必要的生物多样性损失。与道路的生产地区高投人农业商品基地的斋要， 同时鼓励比较偏远地区的低投人农业生产施用最 …：少的化学肥料。 为了满足不断增加的人口与食品需求，加强不过，这种战略要求发展中国家与发达国家 农业生产、提高全面的农业生产率对」大多数发都要进行改革。世界农产品价格被全世界的、但 展中国家来说足至关重要的。这也会是很令人满仁要是工业国家的关税壁垒与农业补贴压低了大 意的。这可以减轻向固定地区内自然栖息的野地约12%，发展中国家农民的生产面对的就是这 与残留地扩张的压力（与保护行动联系起来）―样一个世界市场。对于发展中国家运输成本高的 因而可以减轻生物多样性压力。这增加了城市可许多农民来说，这意味着50％或者更多的产地 以获得的食品数狱，引发活跃的城乡联系。更高的价格差异。93与此相似，发展中国家的农民还遭 人口密度、有力的城乡联系佼农村地区的健康与受着农业知识贫乏之苦。如第4章所注意到的， 教育投资更有效，增加了非农就业的可能，帮助农只有28％的公共与私营农业研究与开发被应用 民接受风险与创新。这些论点都支持一种鼓励农于热带农业。发展中国家农业的持续进步要求， 场相对小型化、由所有者耕作的占有政策。国家与捐助者长期保障农业“知识三角”―农 在接近农村城镇与城市的地区，农村非农就业研究、推广与高等教育。基于加强农村组织的 业会成为收人多样化的强大力量，带来更大的风发展战略与强大的小农户部门最终也将推动向城 险与投资。这还会成为农村工人进人生产性城市市移民。第6章将要讨论的就是，城市也必须准 就业的一块立足点。因而应该鼓励租贷安排，能备接纳新移民。 之吮士沙巴烈吮，性犷冬叫，，甲．尹＿二二牌三，艺｛一班一一屯二 第6章 价阅一灯扛；必卜产，：气斌，！一红一厂， 发展中国家的城市面临着艰巨的任务，既要且还是城市治理的核心，即让所有居民参与，并 获得快速的增镼，又要佼全部城市居民得到就反映他们的需求。 业、住房和服务。城市不仅佼人们彼此接近，而本章首先描述城市生活的机遇与挑战，然后 且还带来了积极和消极的外部性。就积极方面而提出下列问题： 言，临近性就是生产率的源泉：由于企业家与小 公司能够分享市场、基础设施、劳动力和信息，‘怎么能够说服全体选民关注人口外流和风险 城市才出现了工业与服务业活动。当同一行业的预测？提供信息、增加知识和组织分散的利益 公司互相靠近，或者临近其他经济活动时，而这是达成共识的关键，在这种共识下，人们一起 些可能直接来自自然距离的临近，也可能间接来预测问题，防止并控制灾难。 自经济活动者之间不大可能接触的相互影响（学舞怎么才能均衡各方利益并组织分散的利益来 习与协作，引导到创新），因此这样自然就能节为城市提供公共服务？远见卓识、政治意愿 约成本，生产率自然也就能够提高。不过，比较以及对一系列各色各样的利害相关人负责的 接近的地区集聚大批人、大量活动也会带来消极治理体系，都是实现可信承诺的关键因素。 的外部性：公共卫生设施不足，空气污染与水污。怎么能够鼓励人们积极参与并获取资产？这 染，交通堵塞，犯籪等等。而这些都将促佼人们是城市可持续性的一个关键因素。保障所有 提高正式与非正式制度的质量，以确保积极的外权、指导新移民来防止未来的贫民窟生活， 部性，应付消极的外部性。会减轻资产获得的不平等，从而增强穷人的 如前面两章所注意到的，城市地区的发展必力量、使他们能够成为城市社会的生产性成 须通过为农村商品提供市场，订立转包合同扩大员。 农村非农就业，帮助农村移民更快地适应城市生。对于良好的城市治理、可持续的城市发展而 活等一些措施，更好地与农村地区的发展相协言，何种制度机制是必需的？这些机制包括，在 调。城市与城镇推动着社会知识、制度与经济活利害相关群体之间适当分担责任、协调利益相 动的转型。通过把各种各样的人和活动结合到一关者；广泛参与战略规划；从业者与利害相关 起，城市地区为人们提供了改善生活质量的大好者之间的有机联系。 机会。‘城市与城镇要切实履行改善人们生活的 诺言一尤其对于穷人以及来自农村地区的移民丫一－一斤一｝__＿爪 来说―他们需要更有力的制度来使他们普遍获 得资产，确保公共产品供应的利益均衡。这些制经济发展与社会发展所经历两个确定不移的 度不仅有益于自然资源与废弃物的谨慎管理，而阶段是，城市地区人口比例的增加，以及相应的 105 106 2003年世界发展报告 城市与城镇经济的发展（专栏6.1）。城市地区由于集体内部关注文化的分享、学习、宗教体察 可能会提供更多的福利，因为城市（通过城市市与互相保护，也使这些可能性得以存在。 场的无所不能）给予个体机会以达到更幼泛、更但是，世界所有地区的城市都有证据表明， 大星的资产占有，并实现他们劳动的更高回报。不但没有充分实现潜在的收益，不管是个体的还 是集体的，反而问题成堆。工作、住房以及其他 产品与服务供给不足根源于市场与政策的不完 本章所关注的“城市”善。对于许多环境与社会问题来说，市场不能提 供揭示利益并且佼交易成本最小化所需要的协调 与本报告相关的两种类型的城市问题：一国城性。在许多国家，制度失败意味着市场不如潜在 市地区的空间系统和城市地区的表现第一个活题的那么有效，并且解决威胁可持续发展问题的其 将在第7章中讨论。本章把第三类城市问题一城他办法与市场工具的创新还没有得到充分发展。 市及其治理作为分析重点集中突出城市生活（好本章不考察一应俱全的良好的城市政策。2恰恰 竺冲黔哗黑以及国家”地方“关的’”度框相反，我们集中于建构保护城市资产（尤其是环 架如何影响这些结果。’”一”一、”&‘卜”~&&F.&&~&’一‘、，&，、～& 本章的分析可以同时应用于城市与城镇，由于境与社会资产）制度所需要的条件，因为这些条 城镇是其较小的分析单位，因此我我要讨论的是城件打开了潜力之门，对确定与采纳良好政策、决 市。’场城镇成为公认的城市时，大部分的集聚收益定社会对未来问题的反应能力都不无启发作用。 与大部分的不经济都会出现。 本章仁要考察人口随居住规模序列而迁移所产．-;. 生的不断变化的机遇与挑战，但我们并不认为可持、十＊。八岔囚．二二目＊二。士，。栩 土。，．、二．～二。，,L二一，二：队，胜二。j二／一叭刀曰』二在未来30年里，发展中国家的城市人口每 薰集黔糼嘿黔梦黯毛鑫誓彗蒸蠢年将增镼6000万（来。。然增长、。移与原来 ＊、。二二。。杜、、＊二。。从、品楼旧农村地区的重新分类），等于埃及阿拉伯共和国 市）既不一定是最好的，也不一定是最坏的情况。书”J～一目“王取‘刀大／’叮J优从r勺刁丛‘目入‘lH曰 或埃塞俄比亚的人口。为了支持国家的可持续发 有些国家，城市空气质歇往往是中等规模城市展，城市地区需要发挥一些关键职能： （人口介于10万到50力之间）＊最差。 在居民大大低于100万的城市聚集区，犯籪和应、子、、二、二。、、。」。、、二品＊才曰、二、、 二，。、／、八l峨J，。U，」。，~IJ,,l。，托二州二；通过更新观念、知识与技术的获得，通过提 票黑露鬓篇默况题，但是这二者”供仓g新的动力与机会，推动社会与制度的变 六、二垅＊。日、。一、、，。士小．柑、、、二二二：&，革。 交通堵塞问题往往随着城市规模的扩大而逐渐恶一“ 化，但同时还要依赖少其他因素，如公共交撇为当前居民和新的移民提供充分的就业、充 通、交通管理和道路间隔。足的服务。生产就业是至关重要的，因此预 城市高生产率的许多经济收益，如更高的工资与计大多数发展中国家在未来20至30年里， 人力资本的提高，与城市人口规模存在正相关关人口抚养率的下降就会转变为储蓄与投资的 系，至少要有个相当大的人口规模·增加。 最清楚不过的是，对于获得收益，对少减轻任·保护自然资源，减轻对广大地区和子孙后代 何规模城市的负面影响，城市治理和管理质敏都是的有害影响，确保一个有益健康的、对城市 至关重要的。正如第一爵所注意到的，发展中国家人口有吸引力的环境。城市资本市场大量新 在斗；来10年里，预计生活在较大城市的人口数蟹会的投资要求到2030年城市人口翻一番，这给 有（与可能的城市人口比例）增加趋势，而这将会环境带来的后果将是至关重要的。 促佼制度的构建以便解决这些城市中的问题。 ＊摧f对拥有最详尽城市资料的各个国家的观察利沃夫 斯裱协～k},20叫，附件B。佼城市地区能够推动其变革、提高其生活质 量的是规模与密度，以及社会与经济的多样性。临 争取城币的最佳功效107 近性、异质性佼城市地区的机制有利于知识与学通常来说，比较大的城市地区最具有活力。 习，有利于生产率与市场发育，有利于增加选择机因为它们使用劳动力的专业化程度比较高，能够 会、改善服务质量。当制度条件合适时，城市地区更好地配置技能与工作，工人的消费选择、生产者 就能够做得更好。的辅助服务范围都更广泛。‘”只要这个更高的生产 城市对社会转型与创新的促进。从农村到城率超过了土地、劳动力、住房以及其他必需品的更 市社会的转变，将伴随着各种各样人粤的进一步高成本，城市就会繁荣。一旦规模不经济变得太 融合，改变社会的态度与行为。这样就显示出传大，比较大的城市就会失去其创造工作机会、改善 统价值观与制度的局限，加大了地方治理变革与居民福利的优势，除非它们能够把一些活动（比较 政府间关系的压力。在城市环境下，佼妇女与特成熟、标准化的那些）转移到比较小的城市，腾出 定少数民族不平等固定化的传统社会规范一般不其他（更有创新性、价值更高的产业与服务）活动 那么严格被执行。3由于经济选择与生活方式的的空间，并改变土地的利用方式。 原因，城市家庭通常更愿意限制家庭规模。城市要挖掘其作为国家经济增长发动机的潜 城市生活的酝酼产生了应对出现的挑战的新力，就要确保劳动力市场不仅要深化，而且一体 形式的集体行动。以城市为基础的支持成为许多化程度较高且具有包容性―可以接近工作场所 环境动机背后的推动力量，这些动机包含国家与与居住场所。城市可以改善其投资氛围。不过， 全球的公共产品，如设立国家园区、保护生物的只有在城市的全部法律与调整框架填补了国家的 多样性、管理沿海地带。中国的环境非政府组织框架以使投资者的风险、不确定性与交易成本最 90％以上都位于相对来说发展良好的东部沿海城小化的情况下，通常才能改善国家的投资氛围。 市地区。“印度尼襼亚最近一项研究发现，拯救这对于小型的、非正式部门的企业尤其重要。而 老虎的最好方式是教育城市儿童了解老虎。’这些企业为城市提供了大部分就业机会，但是这 从历史来看，城市是学习与创新的中心。全些企业严重依赖于国家提供的基础设施与信息， 球化与信息技术革命佼知识交流日益加强，这对特别容易受到制度与政策失败的影响。 存在人际交往的地方影响最大。6那些靠面对面价格更低、质量更高的服务。城市地区所有 的接触才得以传播的非正式信息或者不可言传的商品与服务的竞争与专业化程度都很高，这就能 知识对生产率与社会关系的影响也是非常重要够以选择更多、质量更好的商品让消费者受益。‘& 的。7例如，对墨襼哥公司的研究表明，接近非但对于一些固定成本较高的服务业来说，如中高 正式籑络（与当地销售商、供应商、竞争者、政等教育与卫生设施、以及基础设施网络，这个优 府官员的工作午餐）对其生产率具有重大的、积极势尤其重要（提高规模回报率）。’2城市地区、 的影响。“接近高等教育机构会给公司提供把这些城市化程度比较高的国家无疑具有较好的社会指 机构的研究成果商业化的机会，而这些常常是通标，这也可以由成本优势得以解释。‘3也就是 过企校合作实现的。9说，城市化对于一个国家有效地实现卫生与教育 城市生产率的源泉。城市就业与服务受益于目标具有重大的积极影响。’4即使在环境和卫生收 经济的集聚效应。当同一行业的公司位籮接近，益所要求的服务比较昂贵的情况下（如垃圾处理、 或者在其他经济活动中相互接近，进而能够分享排污、水处理、公共交通），增加的成本也通常能由 市场、服务、基础设施、劳动力与信息其他时，较高的经济回报加以补偿。 自然就会节约成本并且还会获得其他利益。生产为选择和变革而迁移。由于能够提供新的机 率优势意味着城市投资在推动其他高价值活动会、更好的生活，因此城镇与城市常常能够吸引 时，具有强大的乘数效应。而这种收益将会延伸到移民（拉动因素）。农村地区有限的就业选择 到农村地区，农村地区需要进人城市市场以扩张也起到一定作用（推动因素），这或者是由于自 农业与非农业的生产，并佼其多样化。然与社会灾难造成的农业断裂，或者是由于农业 108 2003年世界发展报告 生产率提高减少了农村劳动力需求（第4、第5一些城市地区，在国内冲突或全国性灾难急剧加 章）。”相对于许多农村地区来讲，城市与城镇速移民步伐的情况下更是如此。就中期来看，作 佼个体能够以其人力资本（工作成就与技能）代为自然发展进程的组成部分，城乡移民以及由此 替其所簺乏的自然、金融或物质资产，更可能比引起的转移回流提高了两个地区的收人和生活水 较稳定地转换、扩大其资产的占有。平。双向的、暂时的移人与移出城市、城镇会有 那些迁移到城市的人常常比回到老家的邻居助于城市家庭和农村家庭控制风险。””通过社会 境况更好；&6在城市里他们能够接受更多的教与家庭联系，通过使用汇款向农村活动引进技 育、更好的技能，更镼远一些他们还有可能赶上术，城市移民将获得的新观念、学习的新事物传 原来的城市居民。’7拉丁粎洲的最近一项研究发递到农村社区。”‘从长期来看，一旦城市形成， 现，移居城市地区的个人可能会得到更多的收城市人口的自然增长，而不是农村到城市的移 获，部分原因在于城市地区的人力资本回报往往民，将主要推动城市经济的增长。城市之间的移 较多。‘8印度旁遮普联邦关于城市劳动力市场的民将继续随着经济机会的变化而波动。 一项研究发现，没有证据表明移民仍然被限制在使环境为城市居民所用―为他人保护环 从事边簘性工作或者存在不成比例的失业。’9通境。城市生活给环境带来了灾难，通过对当地健 过非正式部门，移民通常能够得到工作、住房与康与安全的直接影响，进而危及当前的人口（尤 城市服务，他们常常依赖于社会支持籑络做到这其穷人）。同时还带来了长期的、大范围的、代 些（专栏6.2）。但是，工作、住房以及城市服际的环境退化。22不同发展水平的城市中一系列 务的供需不平衡会影响到最初的以及镼时期的城环境问题发生原因与相对严重程度的差异表明， 市贫困。就短期来看，移民的流人有时候会淹没行动的优先性存在着差异（表6.1）。 社会籑络如何帮助城市贫困人口控制风险、渡过难关 城市地夙常常被说成簺乏社会资本但是对于城有保障。最没有保障的贫民窟通常是新移民与其他社 市贫困人口的牛存与流动战略和对于做出从农村地区会网络相对有限的居民居留的地区，因为他们不能向 人口迁出的决策来说，社会籑络都是非常重要的。城官僚和政治家讨价还价。与传统的农村网络相似，贫 市地区的风险L要来自｛：产权不明（这会导致资产民窟居民之间的社会网络有助于其生存（应对急 损失、不得不再移居）、巨生设施不足、易遭遇暴力需），井且也提高了个人士。社区的流动性。从“不被 记籪、失业或其他宏观经济危机的形响。城市贫困人承认”的贫民窟转变到“受承认”的贫民窟意味着获 口特农村贫困人口一样，都是通过运用社会籑络和个得了自来水、卫生设施与疾病免疫。与此相似，不管 势、资产来应对这些风险是通过正式部门雇佣还是非正式的自雇，社会网络通常 城．卜中的社会籑络＿l要基于个人上。明友之间的互有助于这些居民获得L作。贫民窟居住者还利用与当地 惠联系，而不是家族义务（像农村地区那样）。不领袖的关系获得居民身份并巨加强其法律上的保护。 过，维持农村与城市社会籑络之间的紧密联系对于保包括移民在内的城市贫困人日，从他们最初继承 留个人身份来说却是非常重要的，城里居民和农村地下来的网络迁移到在他们原来的社区之外的、把他们 区的居民一样，从事集体行动的能力常常被当作获得与外部利益与资源联系起来的网络由十这些网络是 公续服务的J＿具。尤其在那此大型城市（例如，雅加有用的资源，如果基本服务与所有权保障的提供更加 达或马尼拉），城市贫困人口（由于其数敬众多，且协调、更加透明，穷人会更有效地利用其自身的能 组织起来相对容易）己经成为J重要的政治力量，该力，因为这样既不必为获得基本授权而梢疲力竭地讨 力簺同时也可以被官员许诺的服务所左右价还价，同时还消除r当地官员的寻租机会（ 最近在德里贫民窟的实地研究证实、先来定居的 居民家庭与资产基础风险的主要来源是｛地所有权没资料来源：亮、沃尔库克（Ra。，w。！cock,2002) 争取城市的最佳功效1的 不同经济发展水平的城市环境问题与环境状况 部门或者存在，＿二一一＿ ”忿兹篇拭犯扩低中下中上高 问题的领域’从”T&：问 一展水服务一做粉盏率．高＊而沂小．杯穷居即评正式邻般是叮靠的，但街如益履好但曾．消费－ 达不到刀生要求（食品污居利益获川较少L增长造成资源供应嗽离；略微有些关 染、｝里荆丫回除协：卜缺注微甲妈染 二襼雍而擅盖率：帝低而不而万几尸咧、：:：佼，子，}J们J牛没施改湃的仕部似益；、部分 近随地大小便，公共叫肋但维护卜姆；排肖覆｛机会较多，们一以马然没废水进行r处理 对居民的比率低，腹i写病盖低｝有街盖大城市的大以 一＿＿一口 空气污染｛家用与发电佼川的做「」业与车辆排放物使收集组织较好；有周边。气污染毛 I燃料造成室内J周边：周边空气污染日益严宵跪圾竹理问题严要来自交通l＿具 ！气i弓染重由于燃料与车辆嗽但其份理能勺在可由于公甲车流吐 ｝效率低，姆车污染提尚；半控制的垃大） ｝高）圾掩埋 温室气体排放｝人均非常低一人均俪月在增长’周云公、；：染仍然人与水平非常高 严重（似拧制能力 较！错，五其是对！几 ；业肖染源来说） 土地管理未加控制的上地开发；；卜地利用管理无迅速增加，主要是经常礁甲环境分认 （脆弱地点的擅日占甘者对开放地点｝效、不当，把新居日f于机动化制；较少的人［l增 环境分区、准的巨大址力）民推向城市外围；｛长，但现有居民收 备新居件点）}：气日增镼继续上升｛人的增加带来J’消 :｝费更多土地的压力 一事蔽岚诬―一由于拥挤、顾而丽几；与交通事故（补一匡丁万不履分。、L业店妥面矶厂 居家’J工作场所事故）人、JI机动车（原文！率减少，尽竹运 ;&：叶））风险增输墩（公‘｝通车流 片勺｝衍）增加 灾颧踵自然、、、不薪添队。低收人城市丽下瓜如故、｝.，但有蔽互疏蕊力良 的户大拟失，怕别旱对灾11墓镌〕业灾难风险增｝此减灾与门处理咬好 害易发伙的川来说；较｝高｝应增强J一减厂‘应巨 扩的减灾能价或应！｝咬唆的意识J能力 ＿能力…｝ 注：根据柑！计的城市产值（报据国民账冲汰什钧的城｝，书一勺收人）进仃城．卜分类样本过资料洋叹舟城．仃（包括经合组织渊家 的城市，号此石统日｝豹代表什低收＼城「定义为舞年气均城市产犷。白750美以上卜的城（,；中卜岑城．口在75卜一2499关 ‘之｛;J]；中上等城）l介2500一9999关尹［之l访J;．布收人城’＊了汇10000美儿L又！ 资料来源：门ILolt.llan．、（2001),Hard一，、Mitllol、Satlerlh、、a.l。（2001）改编 110 2003年世界发展报告 随城市产值而改变的环境卫生、福利与生活条件 城市产值分类 指标低中下中上离 家庭人籑（百分数） 自来水48 0 78 8 92 9 999 下水系统45 6 68 7 84 3 999 电72 3 93 6 95 0 1000 水消费址 所有居民每人毋天消费的升数88 161 232 247 废水处理 处理百分比29 4 56 7 68 2 974 固体垃圾处理（百分数） 卫生掩埋或焚烧30 7 41 4 37 6 777 其他怪之开倾倒、回收、烧毁）659 583 622 223 每1000）、5岁以卜死［1率104 2 39 7 25 8 52 当地确定的贫困线以卜的家庭又百分数）317 232 160 69 样本规模（城市数）49 36 2520 注：粼据估i十的城市产值（银据国民账户法计算的城市平均收人）进行城市分类样本是资料详尽的城市（包括经合组织国该 的城！，不具有统i十上的代表性低收人城市定义为每年人均城市产故在750赘元以厂的城l仃；中下等城l}&}75！一2499关 少L之间；中上等城．卜在2500一9999美袱．之间；，收人城市在10000美儿以l 资料来源：联合靡一人居今球城市指标资辛；库（1998年、 低收人城市只有不到一半的家庭拥有自来水包含的高消费以及相关的自然资源浪费，如使用 设施，人均水消费量只是中低等收人水平城市的碳氢燃料所造成的温室气体的排放。 一半（表6.2）。最贫困的城市只有不到1/3的固尽管各种危害的不同及其收人和消费水平的 体垃圾得到了适当处理；也只有最富裕的城市才联系也存在着差异，但是中等收人国家的城市居 能进行全面的废水处理。最贫困的城市5岁以下民却面临着传统与现代的双重环境危害（如面对 儿童的平均死亡率是上一等级收人城市的两倍有害垃圾和化学污染物）。2，国际旅行以及全球 多，是最富裕城市的20倍，这就部分地反映出环气候模式的转变通过向各国各个群体传播一些风 境破坏的危险性。险（分别是疾病与自然灾难），使工业化国家与 尤其在发展水平较低的城市，许多居民由于发展中国家城市的环境状况更加接近。为了解决 生活条件与居住位籮而面临着环境威胁。这些家所关注的全部问题，就必须实施制度改革以保护 庭根本就买不起保护性或减轻危害的设施，或者城市中的穷人与环境资产，并且现在与将来都要 不能坚持自己改善服务的权利。最容易受危害的如此。2& 是妇女儿童、老年人、残疾人以及家庭雇工，他今天的发展中国家，不仅要发挥城市在社会 们不断遭受到直接的环境迫害。转型和福利改善方面的潜力，而且还要保护环 在比较贫困的城市，城市经济增镼管理不善境，要比处于城市转型相同阶段的工业化国家困 导致自然资源特别是水系、土壤以及沿海环境的难得多。为什么？因为今天的城市人口增长率过 退化。这是由于污水不经处理排放、固体垃圾处快（图6.1)（大约一半来自移民，其余的来自 理不当、簺乏应急的排水系统。与此相反，比较自然增长与邻近地区的重新分类），在未来几十 富裕的城市许多环境退化问题根源于生活方式所年里城市要雇佣、安排居住、提供服务的居民J总 争取城市的最佳功效111 ！了霎 许多发展中国家在经历城市转型时，城市人口增长率相对较高 平均城市增镼率（百分比） 6一 5二＝剑 器李撒哈拉以南非洲 东亚和 4太平洋。。中东和北作 一－一0撒哈拉以南非洲 ，南亚 。一、、所有发展中国家拉J一美洲 3一。－－一。南亚。和想勒比 发达国家朴．…幻 (1900一2025）。一。＿＿卫＿―勺中东和北非 伶厂～一所有发展 2一东亚和太平洋中菌豪拉j美洲和加勒比 O-C! ）。欧洲和中亚 1一 0今欧洲和中亚 0;!，。11 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 各国城市人口比例（百分比） 注：所有平均数都是人口的加权平均。线表明到终点年时（25年后）城市人口比例的增加。 资料来源：发达国家资料来自布鲁克籗夫，布伦南（Brockerhoff Bren阳n,1998)；其他资料与预测来自联合国（1999年）。 数量也大得多。城市人口增镼率、尤其撒哈拉以些因素（其他因素如地理位置、当地文化、历史 南非洲史无前例的增镼率，虽然其他地区的增镼遗产）会使问题更难以驾驭。不管城市的规模多 率预计将要放慢。尽管速度减慢了，东亚到2030大、收人多高，都不必遭受瘸腿的不经济（参见 年预计每年几乎还要新增2000万城市居民。专栏6.1）。上海作为一个世界上最贫困国家的 城市地区的相同特点―人口密度、居民规最大城市之一，就把超过3％的城市GDP用于环 模和社会的多样性―不仅会带来更多的工作、境保护。与大多数其他发展中国家城市相比，上 服务、学习等潜在的积极效应，也会造成许多潜海已经设法取得了更好成果（扩大绿地面积，改 在的消极效应，这就需要平衡各方面的利益。除善空气质量，改进污水处理）。” 了环境问题之外，城市地区还摆脱不了其他对可许多国家城市贫困的扩大，部分反映了城市 持续发展以及可居住的威胁。土地的利用与交通有限资源的压力，这特别表现在居住在极差的环 问题（包括交通堵塞）妨碍了城市生活的效能、境条件下的人口增长上。’6这还特别表示了制度 包容性与乐趣，同时自然灾难、犯籪、暴力危险的失败及其对特定选民的反应迟钝。随着城市化 控制不力也造成了客观上的不安全。所有这些问的推进，增长率也会放慢，从而减轻了对城市的 题都影响到穷人，甚至减少了全部城市居民的福压力。但是在几十年里才达到要求，是不能让人 利。满意的。目前就需要采取措施加快城市改善的速 所有这些威胁基本上都不是由城市速度、城度，避免以后缩小差距的代价更高。现在就需要 市规模以及簺乏财政或其他资源造成的，尽管这更加积极地探索技术与制度的选择。 112 2003年世界发展报告 城市要促进可持续发展，就需要佼积极的外展中国家分享了知识、看到了可行的方案，能够以 部性最大化，并且佼消极的外部性最小化。对城快得多的速度淘汰这种燃料（第7章）。 市有利的经济与社会影响会超过其“生态足控制城市固定的大气污染源（利害关系集中 迹”。27城市会佼自己进人可以自我强化的恶性化）在制度上要比控制机动车污染源（利害关系 或者良性循环，在制度创新中常常可以发现变革分散化）容易，因为前者的污染者要少得多。” 的触发点。信息作为关键的制度催化剂会增加城燃料消耗是大气中铅的主要来源，这使各国比较 市收益，减少不经济及其风险。容易实施禁用含铅汽油的管理措施。来自有见识 的公众的压力成为更有力的工具，促使政府采取 -～汾弃争泛沐一麟规范措施或其他行动控制其他类型的污染。在中 国，受过教育的城市人口成为推动这种改革的重 要力量。但是基本的前提是，中央政府要愿意让 城市地区人口与经济活动在空间上的集中，公众获得关于健康风险与代价的信息。” 产生了外部性问题，对居民具有重大影响，并日最具有挑战性就是减少机动车污染源以及减 益影响到更幼大地区以及全球居民。为解决这种少排气鼠较大的交通工具，因为中高收人群体从 问题（例如，污染问题）而采取的行动，要求受机动交通工具的增加中得到了利益，同时也是具 影响各方获得关于成本与收益的可靠信息，知晓有全球与地区性影响的排放物增加的主要作俑 在找到解决方案后所获得的共同利益。在影响不者。与普通公众相比，尤其与遭受污染与风险事 确定、不常见的情况下，如在减灾方面，建构有效故较多的穷人相比，这些利害关系人则是更具有 的支持要困难得多的。技术进步、知识更新具有一影响力的利益集团。由于损害的非当地性和长期 定作用，地方与中央政府猫要在这两个领域发挥性的特点，减少交通运输产生的GHG（尤其是 霓要的引导作用。COZ）的集体行动将进一步复杂化。 发展中国家拥有机动车辆的增长，可能会抵 _&－一消甚至超过燃料标准提高或车辆效率改进的效 大气污染造成了巨大的社会与经济代价。在果。因此，减少交通运输工具污染的有效途径牵 许多发展中国家和转型国家，损失达到了城市收涉到了不同层次的干预措施（本地、全国以及全 人的4％一6%，并对人类健康产生了严重的负球），同时也形成了下面讨论的总体运输战略的 面影响。大气污染引起呼吸道疾病，每年造成50一部分。’4这些措施包括，改进有关污染程度、 到100万人过早死亡。”8汽车尾气对人类健康造成来源以及危害的信息，教育活动，激励机制（包 的危害最大，因为它们产生在地面高度，并在人括车辆税和燃油税在内），以及技术措施，如更 口密集的城市中心，尽管较高的高度烟囱排放的换速度快并且污染重的车辆，建立电脑化检查与 污染物更多。29与高收人国家的城市居民相比，维护制度。 中低收人国家的城市居民会更多地暴露于（远远对交通运输模式的供求管理也是必要的，可 高于WHO标准）地方空气污染之中，例如悬浮以通过这些方面进行调节：提供更好的公共交 颗粒物，尽管前者的人均消费的能源更多。’。通，改善非机动车的交通运输状况，进行交通管 随着各国工业化、机械化以及更加富裕，他制，缓解交通状况，”以及收取养路费和拥车 们并不必然遭受空气质量恶化之害。即佼在经济费。这些措施需要协调城市地区内各级政府之间 发展水平较低、制度能力有限的情况下，只要政治的职能。’6 上做出扼诺、公众理解，许多控制城市大气污染的 技术与做法也是成效可观的。”例如，工业国家消·犷；补一’厂二 除含铅汽油的行动用了10年时间才能落实，而发尽管相邻地区废水处理不当会产生不可避免 争取城市的最佳功效113 的消极影响，但是解决办法却常常有限，因为组而他们却造成了70％的水污染。3‘改善水质的公 织集体行动的能力不够。10年前，巴襼观念进步共需求的不断扩大也就导致了对这种变革的迫切 的民间工程师专业协会就倡导技术创新，支持引需要，同时由于水污染的治理费用昂贵，因此还要 进一种低成本的、浅层的、小口径的排污系统。辅以收人提高、良好的水系管理，以减少浪费、维 与传统系统相比，这种共管的排污系统可以减少持纯收人。 一半投资成本，但是要求各家各户都要有力地承对于大气污染和水污染来说，公众的意识和 诺来共同维护。当这种合作持续下去、参与的家市民给予了政府和污染者了压力，或许这些是针 庭理解他们的责任时，共管排污系统就会运行良对以邻为壑或政府漠不关心而进行环境改革的最 好。但是由于难以让一家一户扼诺参与进来，该重要因素。政治民主化与结社自由促使分散的利 系统将来要想推幼就需要考虑更加组织化的制度害相关群体逐渐认识到了其共同利益和集体的力 安排，这可以通过订立维护工作合约的社区协会量（专栏6.3）。 来实现。3, 在社区和非政府组织携手工作、为家庭和邻－｛卜一浏一万― 居提供卫生设施的情况下，如果下水系统、废水务一’ 处理是全市范围的，社会成本将会更低，收益将城市的灾害（自然的和工业的）会造成大量 会更大。发展中国家中很少有城市处理它们的废的生命死亡，以及巨大的经济和财政代价。鉴于 水，进而造成下游水体污染，脆弱的沿海环境的城市贫民往往生活和工作条件都不稳定，所以灾 恶化。由于投资成本较高，对地区的影响就会扩害对他们的破坏更大。人们也越来越直接地、普 展到许多地方，进而问题的解决就需要当地政府遍地认识到了灾害的影响以及失败所带来的成 之间和各级政府之间的合作。本，进而减灾动机也日益强烈。因此必须建立制 与工农业污染相比，水污染收费并不那么有度，而这些制度可以在危机前采取行动，并以公 效，并不能佼市政当局减少排污。哥伦比亚划定平的方式让市民分担预防措施的成本、共享其收 排污水系范围并收费的系统已经诱导工厂主减少益。减轻风险要求提高知识水平，争取减轻风险 排污，其中2/3的当地政府就对此毫无反应，然的支持，巩固各项规章制度，增进各级政府与私 止、 控制污染的政治改革与利益联盟 20世记70铸‘’二，‘岁州阴库巴体卜年f忆早期个国层冷、的一叹改史坐：民）的转夔 (Cubai如抓行“&l，二一川媒体的日计泣佼得独立的补会价如呼口月现，‘式自由选举，以及 伐，因为在几卜年山劝卜浊代统口卜．f炙啦的水空取消传媒审作制度 气和上壤受到了极其“币的）叶｛一斑＿那些生活在该州环保同白成行动的爹＿帷讨移‘[,；要依居了适 地仄有毒片圾堆之巾｛午介人也容易性受自然的灾害当的仅法框毕，及其作为浓州惟的防石。书的比政 1983年，州环保局（CETESB）发起J’控制污染运与专业机构的他红即便如此，只有在以〕川粉戏F勺规 动，在不到10年的时间甲．聆糔淤低了汗姚若度i亥则改变后．廷l任叮潦与知情市民能够结盟泄从强卜、的 局想方设法挑战以邻为壑的J止洋的待权地故，迫佼子牌梢英，龙服洲前改革努力的防川，阵巴体）}”万汗 曰尘动扼担控制污染的气部J丁心用吃才能够相曰寿。价染泞件劣卜｛｛亏关日受大行的冲 三叙该如何做到呢，个“宁，夔与恶劣生活条验在受害店民甲泞刘丁姚休人lJ，一山达此汰LJj推功他 件义言当”(APvM）的币民联合会集中犷公众关于们进一步行动，幼l二．仁民与沂济邵气为碗．｝合价又 聆．贵成的人员狈户、L?J’沱吸｝}r厂泛支持，11系提琳犷新的条件 对〕交进行改革。1亥，户力淤山川政啊刘环境改犷！: 支协叮川功。升月浮到j一国医日论‘，但是80资攀一月DeM胡‘.L,m。、（l脚幼 裕裕戮琳一――不一一刁一一一＿一目．，一一―一―一一一一一一一一 114 2003年世界发展报告 营部门的合作。支持，政治上愿意进行管理变革、财政拨款，这 气候变化和自然灾害的产生是紧密相连的。些都是减灾战略不可或缺的。发展中国家资源有 据测算全球变暖佼海平面在本世纪升高0.8米之限，必须依靠所有行动者的合作。美国的防灾运 多，4”特别威胁到沿海城市的安全―到2025年动起步于科学家、灾难救济组织、专业协会以及 发展中国家的大多数特大城市都将位于沿海地其他市民团体的联合，他们游说政府为科学研究 区。4‘一些小型岛国同样也会受到威胁。42与气以及减灾战略提供资金。这项运动得到了联邦救 候相关的事件直接影响着城市地区，包括洪水、灾局（FEMA）的支持，由联邦法令和激励武装 泥石流、逆温、咫风、海啸。发展中国家的这些起来并占据主导地位，进而促进了当地与各州的 城市在向人工环境和自然的新领域推进的过程中行动（如加利福尼亚州的地区地震防备计划）, 将遭受巨大的经济和人员损失，这些城市同时也但是仍然要通过由市民和专业人士的合作运行。 是接收环境难民的地区。公众需要决定可接受的风险程度，将其他社 虽然地震每年夺去的生命要少于与气候相关会事务开支的直接收益与灾难发生后可能的生命 的事件，但是发展中国家发展最快的城市中却有损失的减少、财物置换代价降低的长远收益进行 40到50个位于地震带。4，一个城市面临诸如此比较。当精心设计的激励改变了私人行为并使其 类的危险，每次危机后都会削弱其提供基本服务致力于防灾时，这些权衡就会变得相对容易。其中 的能力，进而危害到城市作为商业区的吸引力。的例子包括，当采取了基本的抗灾措施时，减少房 积累知识。即佼在处境最危险的居民中间，屋财产保险费；提供严格执行已定条款的意外险； 有关危机的知识可能也很少或者根本簺乏，但是或者提供减灾的税收减免或资金。46对贫穷居民来 有关自然灾难的集体意识对于减灾努力却是至关说，以保险或金融为基础的激励可能不起作用，使 重要的。佼用遥感、卫星图像、风险与损失测算他们受益的途径则是：城市保护贫民区规划，强制 模型的综合灾情评估有助于资料的记载并且还可城市实施环境分区，以及与社区改造和所有权规 以减轻自然、社会和经济灾害。建筑物式样的更范化计划相结合的重新安置（见如下讨论）。 新，基础结构的改变、创新技术的运用，都可以最近的灾难将促使各国采取这些措施中的一 增进防灾能力。这样就能“软化”非建筑方法些措施，并且眼光也会越来越长远。印度古吉拉 ―那些方法可以强化危机信息，创立新知识，特邦在2001年1月大地震导致1 .5万人死亡 建构制度能力，培养并增强决策者与处于危险中后，正在尝试建立有效的灾难应对制度。该州建 各社区的意识。立了一个新的灾难应对机构，跟非政府组织、私 估计损失可以让财政方面做好准备。田纳襼营部门、大学、当地社区以及国外捐赠者合作， 州的孟斐斯计算出把水泵站改造成抗灾的措施要来协调所有各方的行动。其计划包括：灾前准 花费50万粎元―与此相比，每个水泵都更换备、灾后反应、重建以及防灾。通过把人们较高 掉需要花费1700万粎元，系统不工作期间每天的变革意识与意愿资本化，引进激励机制来争取 还损失140万粎元。““但是发展中国家往往不能人们对防灾的支持。 进行充分论证、位籮明确、针对具体危险的软件适应气候的变化。由于危险逐渐的积累以及 与硬件减灾措施的成本计算。系统进行公共教育在不知不觉中出现，适应气候的变化可能会更加 的成本的计算更是少之又少。如果选民簺乏教育困难，但也远非那么迫切。47沿海城市和其他 的话，关于灾难政策的集体决策通常就受社区中人口中心城市（特别是小型岛国），需要在防护 富裕成员的支配。他们考虑问题的出发点与穷人栏的建设加以投资，并通过有计划的撤离，如可 大相径庭，因为他们的资产在灾难中的风险更能的话重新安置居民并建设基本的公共设施。但 大。4，是无论如何，这种适应性应该优先考虑那些要求 为减轻风险提供激励与支持。对减灾的有力迫切的已建地区和基础设施，例如脆弱的非正式 争取城市的最佳功效1巧 居民区、过时的卫生设施和排水系统。此种开支社会福利损失，但是城市周围许多所谓的农业区 会成为公共部门、私营公用事业公司的沉重负却是过时的。因为它不但忽略了城市土地利用所 担，同时还是城市经济间接的沉重负担。低收人获得的更大经济和财政收人，而且提供了腐败以 居民的生活正遭受伤害，他们需要特别的资助。及投机的机会。与中央政府或权力强大的社会精 英相比，城市市政当局常常对外围的土地转换不 币很当六利益，提供成市公共产品置一词。 为了确定最低限度、高度优先和强制实施的 城市地区可以通过提供公共产品、文化与环土地使用限制措施，当地机构首先必须确定，社会 境设施来推进并加强社会一体化。要得到这些好期望的城市发展结果是什么（例如保护哪个环境 处就必须对众多公众分散的利益加以制度上的引敏感地区―想想第2章卡次启尔的例子，以及留 导―反映出公平获得公共部门资产的社会价出多少绿地），然后承诺一定实现这些结果。几内 值，识别出土地开发和再开发的未来偌要―有亚科纳克里市政当局在20世纪80年代早期就提 时候还要抑制强大的既得利益集团。为了给其他出了一个城市基本结构规划。该规划主要建设对 城市提供公共产品，需要相同机制来平衡利益冲于城市交通和生产率都至关重要的主要道路和基 突（例如完善统一的交通系统和卫生固体垃圾处础设施网络，在其被采纳13年后，大部分网络已 理）&8，以代表分散的利益（例如下水系统）。切实履经建设到位。现在该市的重点是，作为全市一体化 行扼诺的关键因素是，远见卓识、政治意志以及对计划的组成部分，改造人口密集的邻里中心，为其 众多利害相关者负责的治理体系。提供连接到这个网络的内部的、二级的道路和基 本市政服务（排水和固体垃圾收集）。 {__：一份土＊色佼硕了一：J幸嘻一益，城市公共产品的再开发。通过增强和保护城 示牡别：卞泛｛、市的文化特色，把公共空间和其他便利设施开发 对城市人口增镼未雨绸簪的挑战主要在于未为公平的社会资产，把废弃、退化的土地和滨水地 来土地在社会、环境和经济最重要方面的利用，区转为新的用途，城市的经济和社会活力会得到 扼诺切实实行这些公共选择。现有城市地区或其增强。市民团体与私营企业家会推动这一集体行 附近的新居民要求采取如下行动：动，但是也常常需要当地政府和中央政府的正式 合作和政治上的领导。 ．为交通主干线预留通行权。一个城市的历史遗产和社会文化体现在格局 系由于有些地区环境脆弱或灾害易发（高山和建筑之中，是其宝贵的财产。“9必须要能看到 下、洪泛区），禁止在这些不适宜的地区进并表明分散的、未来的利益，给予这些无形资产 行定居或其他开发；保护脆弱的环境资源适当的重视，抵制为了商业和高收人用途而进行 （城市水系、湼地）。的重建以及现代化压力，防止原有环境因贫穷家 。预留休闲用地，特别是公园用地，开发其他庭负担得起居住处所的需要而造成的逐渐退化。 具有社会以及文化价值的公共空间。20世纪80年代早期，一个中国古城平遥的市政 府为了建设宽阔的道路几乎要拆毁古老的城墙。 这一努力必须考虑新出现的供需状况，遼免学者和居民抗议，在国内外其他地方官员和新闻 过度限制城市未来的发展。经常出现的问题是，媒体的帮助下，说服该市政府在旧城外发展新 在城市发展方面，城市主要规划可能会排除大面区。该市的经济衰退已经被逆转，作为中国惟一 积的高价值地点，尤其在城市外围，进而也就无在古城墙内保存下来的城市，现在她已成为新的 法以强制的手段把环境脆弱或者危险的地点隔离旅游胜地。’。 开来。尽管城市向农业地区的扩展会造成真正的通过保留或设立公园、建筑风格独具特色的 116 2003年世界发展报告 街区和幼场以及喷泉，公共空间的利用和再利用 为城市塑造自己的自然风光提供了机会。城市的个衡洲益冲突魂乙气们获、·J 这些便利设施是其内在价值的组成部分，由于人在城市经济增长过程中，城市交通是和城市 们无论贫富都能够享受它们，普遍享用它们将会土地开发紧密联系在一起的，并且它还会造成积 增进福利，强化社会资本。在发展中国家增镼迅极的和消极的两种外部性。城市交通问题作为城 速的城市，为保留这种开放的空间，必须要有有市综合战略的组成部分，如果得到最好的解决， 力的扼诺（追求最佳）和远见卓识，并且愿意说不仅能够照顾到所有使用者群体的利益（包括穷 出这些分散的利益。波孙大的一位前市镼把该市人、妇女和行动不便的人），而且还能够预见到 数百公里纵横交错的排水管道看做把该市所有部那些没有口头支持的长期需求。发展中国家和转 分连接起来的一条道路，把它们变成了人行道和型国家的大多数城市人口都相当密集，适合发展 自行车道。尽管也有一些反对，该市还是实现了密集型公共交通，”同时还常常把步行和骑自行 这一设想，建起了世界上其中一条最镼的人行车当作主要的交通方式（视天气和身体条件）。 道，路旁种有行道树，装有路灯，还有露天雕塑创建平衡这些利益的制度是相当重要的。既然在 和镼椅，并且把该市最贫穷的小区与高尔夫球场这些国家的城市中机动化仍然处于早期阶段，那 和公园连接了起来。5，么城市交通战略很可能在这样一种制度框架下出 劫后遗址和废弃建筑物（老区）的修复也能现，即在更广泛的城市范围内，仁要运用其他办法 够给城市带来很多利益。对于改变周围地区的环来平衡道路和私人轿车的矛盾。 境及其社会不良影响，防止对城市外围新投资交通堵塞是城市其中一个主要的消极的外部 （新区）的流失来说，克服老区重建的制度性障碍性。随着城市的发展、人们的更加富裕，交通工具 和资金障碍是非常重要的。当老区重建成为小区拥有量和使用量的增长会比可用道路空间快得 改造进程的组成部分时，工业化国家的推幼经验多。扩展道路空间往往又会刺激更多的人使用小 强调的是社会和经济利益。”公私共同投资要求汽车，因而不平衡将会继续下去。经验表明，建造 具有清晰的法律框架，产权、风险分担以及明确更多道路并不是使未来道路畅通的途径。最重要 的污染清理责任。布达佩斯为其中部多瑙河里一的是如何使用和管理道路空间，例如，应该分级管 个岛上的克色贝尔（C sePel）钢铁厂努力制定重建理，分流不同目的的交通出行。一旦形成小汽车依 计划时就举步维艰，因为当年在后社会主义转型赖症，通过收取道路建设使用税和影响费来控制 中，私有化搞得太快，进而难以与该地200多个需求，在政治上就困难得多了。城市有效运转肖要 所有者进行协商。一个相对于其规模来说最小的道路空间，提早保 领导有方、深谋远虑也是城市改造的关键。留主要交通线路的通行权对于良好的城市规划是 20世纪80年代中期，伊斯坦布尔市镼发起一项至关重要的。56随着城市人口的日益密集，交通基 运动，清理以黄金水道著称的博斯普鲁斯海峡，础设施的成本就会急剧上涨，投资额也会急剧增 该海峡污水横流，倾倒固体垃圾已经佼其污秽不加，所以我们必须提前考虑一下实际需求。 堪。这一计划是一项大规模的城市排污投资的组虽然机动化的环境和效率成本以及相关的交 成部分，不仅为大约30万名低收人居民提供了通堵塞引起了口头游说（常常是竞争性的），穷 卫生设施，解决了城市用水，同时也搬迁了产生人的利益在政治上没有得到充分体现。57不过， 污染的企业和厂房，黄金水道的水质从此也就得如果占主导地位的私有车辆交通危害了对公共交 到了恢复，娱乐和旅游活动再度出现，公共投资通的支持、侵占了非机动车通行的空间，穷人就 和私人投资佼该地区的历史和文化遗产重新出现会受到损失。穷人被更多的束缚于步行，而作为 生机。’3步行者，他们最容易遭受交通事故的伤害。高速 争取城市的最佳功效117 公路大多从低收入的邻里小区横穼，增加了噪音把政治意志、行政领导与技术和专业能力结合起 和地面污染。例如，20世纪50年代粎国建设州来（专栏6.4）。为确保交通安全，类似的综合处理 际高速公路系统期间，规划标准追求“最低成方法也是必需的。 本”的地块，所以不仅侵入了环境脆弱地区（湿 地等），这是由于其土地市场价值较低；而且还选戈共识，一补厂］’气一i职到口勺牛清 侵人了最贫困的城市住宅区，使他们跟城市的其口注 余部分分隔开来，加剧了这一区域的恶化。对高随着经济活动从农业转变到工业、收入的增 速公路系统的巨额公共开支与持续支持的其他交加、生活方式的转变，固体垃圾（包括有害垃 通方式的不协调，加速了比较富裕的城市居民向圾）的产生也就随之增加。这些垃圾处理不当就 郊区迁移，削弱了比较古老的内城地区，造成了会影响环境。进行垃圾的运输和处理就是一个需 粎国城市久拖难解的社会问题。要协调的问题。垃圾收集通常是地方自治政府的 城市交通战略要关注全部居民的活动需求，责任，但是在很多城市，正式服务最多涵盖了所 而不仅仅是少部分人的需求，佼交通在环境、社产生垃圾的一半。非正式私营经营者做了很多垃 会、经济方面更具有可持续性。这样的战略其中圾的收集、分类和再生工作，各社区往往为本区 包含一系列平衡措施：专栏6.4 波哥大通过实施城市交通战略，实现环境、社 ．在人口聚居地区，管好现有的道路基础设会和经济目标 施，保证车流顺畅、减慢车速。一。 ．在评估新的道路项目时，着重考虑交通诱导1998年以来．波哥火实施了全面白种沱巾好皿 效应以及对非机动车交通和环境的影响。战略·包括改善非机动车交通、自行车道），在 ·将佼用道路产生的社会成本内部化，以影响艺器翼翼鳖凳矍翼万擎默糕黑箫嗯理 费形式向土地开发商收取，并将这些钱投入统把主干道的叫川乍道开辟为公交专用线，另’！、 新的道路建设中，引入道路堵塞定价系统还有支线公共汽车和车站网络，进而提洪了快速 （或一些替代方法），收取停车的全部社会成的、就近的服务井日梅小’&；打个方向可巨选45000 本。名乘客。通过竞争性妥协，车辆i三行、线路延 ．在一些限制路段，给予公共汽车优先通行伸、票务工件都山私营公司完成新的公交系统 &，保证资金充分，邹公共交通的活力；篡裂手某霎暴岁矗介替黔斗辜覃夕暮肇夏羹 通过规范竞争提高运行效率。现J&i日｝创内尘产攀汇每周日63万次住返），收费 ．保护行人和非机动车佼用者，提供安全的人支洲通巾戊本绰绰有余，并侧还没有发主交通伪 行道和自行车道。亡空气污染物沙卵少了钓现．乘客乘坐时间减少 ．在交通需求较大的大城市，提供有轨大众交了32咙。 通，这样也可以为低收入佼用者服务，就像波哥气的交曦战略得益f市味的领导有方． 拉丁粎洲的一些城市那样。霭睼弧艾城簇默亥翼牛辆然刃蜚宾象赘篮 计划同时也要J拭私营特价权获得者和地方自治政 在不确定并具有风险的环境下，交通规划和喻酬l]0，合作、资助、物质基础设施途设，以及 交通管理就需要平衡相互冲突的各方利益。许多提拜（宝贵的道路如刊。＊* 决策具有镼期影响并且成本昂贵，因此需要在各 种交通方式中进行协调。那些试图实施综合运输’孙’朴·忆泌，少的陈述．2002年4月更新。 ＊略川’尽银行汇20口2幻．斗什8二 姗的狮，比如爬蒂巴、波哥大、新加坡，&8都一 118 2003年世界发展报告 提供这类服务。’”但是这些非正式的解决方法往往 很少能纳人安全垃圾处理系统。固体垃圾处理不当查明不间从、＿、月的贫见―瞬水系筑 会损害排水系统、污染地下水、释放甲烷―一种很多城市还缺乏有效的暴雨排水系统，规划 引起温室效应的气体。不良的建筑堵塞了自然水道。在阿尔及尔，2001 集体行动和协调配合的关键束簚是“NIMB丫’年n月的大洪灾造成800人丧生（其中700人居 (“别在我家后院”）综合症―每一个社区都不愿住在人口稠密的小区），该市一个自然水流通道就 念成为垃圾处理场。因此问题的处理也就被忽视被铺成了公路。在大型城市，暴雨时期发生的排水 了，或者不经公开讨论，把处理设施放到了没有什阻塞和阴沟漫溢是产生灾难的主要根源，比起河 么政治抗议权的人粤附近。关于固体垃圾处理方法流洪灾为害更甚。6, （清洁、掩埋或者焚烧），公开决策的成功经验有如关键的制度问题在于，在重大问题发生之 下几条：6。前，排水问题得不到明确支持。当洪灾影响到商 业区时，会刺激当地政府采取行动解决排水问 蹼首先，应该早点让公众公开讨论，依据候选社题，就像菲律宾的卡巴那端那样，当地商界给市 区同意的透明标准提前选择地方。‘，镼施加压力投资建设排水基础设施。在坎帕拉 夔其次，受到负面影响的社区应该得到补偼，可（乌干达首都），地方当局多年来忽视了保护过去 以采用财政转移支付或者进行其他他们想要得投资建设的Nakivub。河道不受居民损害，不被 到的投资。在加拿大和粎国，被选中的社区通固体垃圾阻塞。在埃塞俄比亚各社区，最近的改 常得到“东道主费”。革扩大了地方民主，在公共开支方面更加优先考 毓第只，工程扼建者必须言而有信，通过适当的虑疏通排水系统。 经营管理来履行诺言，把环境影响最小化。工 程设施应该由当地社区和当地政府机构来监参与和资产占有：月城布军卜日百旅派 管，并且该设施还应设非正式垃圾收集者的功的挑战 能，好让他们的生计尽量不受威胁。 正如第3章所指出的，解决协调问题的良好 在大城市和城市地区，垃圾安全处理问题特别制度演化本身是由公众的广泛参与和资产占有程 突出，几个区自治政府要就处理场位籮达成共度决定的。获得城市土地―城市稀缺的自然资 识，共同分担费用，实现规模经济效应。很多大源、最耐用的资产―是一个城市经济、社会和环 城市的垃圾处理计划因簺少适当的治理安排而被境可持续发展的关键。制度必须能够使人们安心 阻碍。在墨襼哥的蒙特雷，一个专门的城市机构居住，允许土地灵活使用，这样人们就会为其家庭 经营若一家从事清洁垃圾掩埋的上市公司，该公和城市的将来做一设想。非正式的、不合法的、准 司能为8个区的自治政府提供服务。在智利首都合法的小区生活条件严重低于标准生活条件，通 圣地亚哥，14个社区通过自愿合作、而不是一个常被一概称为贫民窟，这些已成为物质和金融资 正式的城市机构，设立了一家联营公司，建设并产、土地占有保障、政治代表权利享有不公平的明 经背一个垃圾掩埋和毒气防御系统。这些例子表证。同时也反映出，政府不能通过适当的政策和规 明，政府以及其他社会实体的集体行动，都需要划引导、促进为进人城市的移民增加低收人住房 善意、信任并且坚信利益得到了公正的均衡（在和基本服务。居民具有巨大的企业家活力，建设城 这种情况下，主要表现在分担垃圾处理设施的成市，提供劳动力，使这些社区得以发展。在这些良 本和环境外部性上）。“2好的制度环境下，社区就能够更快地演化为安全 争取城市的最佳功效119 的、有益健康的、彬彬有礼的城市小区。口，在最富裕的1/5人口中只有12%，而在最 贫困的1/5人口中却超过了66％。66印度迈索尔 卜「，衬；为协－｝一习浮徽犯灼未卼大约有44％的家庭用上了自来水，但是在非正式 城市贫困及其许多表现形式只有通过资料观居民区只有8％的家庭用上了自来水。“7 察和分类（尤其是详细的空间）才能得到直观认这种不平等有助于说明，许多城市的低收人 识。例如，在卡利环境和基础设施条件不稳定的家庭中的婴儿死亡率为什么要比高收入家庭高出 城市边簘小区，收人贫困发生率是最高的。东部3倍以上（图6.3）。6“阿克拉和圣保罗的穷人不仅 地区（以前是泻湖）和襼部区域（靠着崇山峻儿童传染病死亡率高，而且死于呼吸道、消化系统 岭）主要是贫穷移民和少数民族居住，他们都在疾病和交通事故与暴力伤害的也很多。这种危险 非常拥挤的房子里居住（图6.2）。““将会影响所有年龄群体，产生一个不安全网。“9 对于未来城市的可持续发展而言，减少城市关注城市环境健康问题和流行病情况的当地 里居民之间福利的不均是其中一个最严峻的挑团体和机构把人口普查资料和家庭调查资料与地 战。65这些不平等常常被官方数据掩盖，自来水理信息系统结合起来，绘制出了相邻地区的服务 和卫生设施的普及数据既不能充分反映服务的数普及和健康结果地图。例如，巴西的阿雷格里港， 量、质量和可靠性问题，也不能反映密集居民区地方当局使用详细的环境地图进行规划管理以及 中佼用这些设施的人数。例如，加纳首都阿克学校教育。7& 拉，与ro多个家庭合用一个厕所或者茅坑的人在城市地区多种环境健康风险及其安全风险 丛簨缨黑 与居住条件和居住位籮紧密相关。亿万城市居住 者因为贫困别无选择，只有居住在没有经过批准 暨瞥煞二一开发的地块上（通常是公共土州，进而也就没 、＿井布N、赫～~ 一～次眨＼毛公｛⑧～犷一厂城币婴儿死亡戮收入次低的’/5人口 一一．尸飞火黔色飞廖缸’60- 认⑩厂⑩厂，。孑二嘎黔幂’40- 气灯户牲厂镶不尸～&20一‘&& 悦尸J井心副硬2 100一T．。、，二 了衬吸｝肠厂兰。七－一IND 一幼、～几沪“一J80一‘1tl旧IDN 火叨少夕60一’)OM粼黔 仁减岁洲＿。BRA 幼厂夕厂立一一一一一一4&PH博理“ ‘弓！…目低：·2&％」2。二‘&,L ）⑩｛一L-｛中：21％一40％一0 乙！…三高：41％一5。％…”2。＿二。608。＿’。。’2。＿&&&&6& \／…黑糌宜一，:：重一0％…”酬儿死亡矜收华翻打，州＿ 飞厂匕三二上巴二兰生一一口注：资料显尔样本规模足够大的赞料库口J以用的所有国家 的情况（收人最低的1/5人口，其代表性不足）婴儿死亡 率指每1000名活产儿中1岁前的死亡数。 资料来源：哥伦比亚和卡利市政规划管理局，1999年。资料来源：人口与卫生调查（见www meas盯edhs。。m）。 目目目生系．.....．圈踢用暇瀚自画画峭猫逻山自画妇自．．绷．．四．．圈．.．幽目困助照狡燕肇．．一一口曰口妞口皿田曰口口国曰四翻函目 120 2003年世界发展报告 有享受官方授予的城市服务或保护资格。几十年拉夫马其顿共和国，其中占到城市居民的巧％一 来，这种非正式小区的肮脏情况一仍其旧，没有25%，而且大多是少数民族）。7，但是，不是所 什么改变。由于住房也是收人的主要来源（出有非正式居民区都以低质量住房为特征。有些不 租、家庭产业用房）和家庭的主要私有资产，这合法或不正规的住房是由商业开发商或具有政治 种物资条件的社会和经济负担是沉重的。许多贫影响的集团建立的，他们期望以后财产投资将会规 民窟在山脚下、低洼地或者工厂附近，也是容易范化（与第5章所描述的在农业前沿竞争土地权大 受灾的地方。孟买雨季的洪灾夺去了数百名危险同小异）。在各国缺乏明确的所有权保障政策的情 地区（包括泻洪渠）的非法居住者的生命。况下，并且当局不能平衡各方利益、不能表明土地 联合国一人居会议估计，2001年城市贫民窟佼用的公共选择，甚至也不承诺这么做，这时就会 人口具有8.37亿。根据1993年的分地区数据，鼓励土地投机。 他们一半以上居住在亚洲，占了该地区城市人口 的1/3。非洲全部城市居民的一半以上是贫民窟杯一，乙；髯厂，一，、叮该’：一：’少介介 居民，拉丁粎洲和加勒比地区这个比例大约是虽然贫民窟反映了住房政策、住房金融、城 1/4。”市规划、公共设施、当地治理方面的制度失败， 贫民小区通常大量不成比例地集中了低收人但是最根本的失败之一却是缺乏所有权保障。所 居民（尽管并不必然是极端贫困居民，例如无家有权保障意味着，“除非通过正当的法律程序，保证 可归者）。如果城市正式基础设施的提供和住房土地或住所的所有权不随意变动”。7‘因而，重点是 市场非常不佳的话，中等收人居民也会住在这防止强迫的、任意的驱逐居民，不管是单个家庭还 里。城市内的贫民窟居民通常已经住了许多年，是整个居民区的居民。城市贫困的重要性使其作 一般还能用上基础设施（尽管通常是质量不好、为第31个指标（“得到所有权保障的人们的比例”) 不可靠的）。与通常居住在郊区的新居民区的居被纳人千年发展目标（MDG）之中，与第11个日标 民相比，他们也建立了更多的团体，物质隔离也（“到2020年，实现至少1亿贫民窟居民生活显著 更少。这两个粤体都因为他们小区名声不佳而受改善的目标”）和第7大目标（“确保环境可持续 到连累，影响了他们的工作及其佼用更幼泛社会性”）存在一定关系。该问题也是多个捐助城市联 资本籑络的权利。72盟清除城市贫民窟计划以及联合国全球人居机构 城市的贫困地区通常存在与犯罪和暴力相联保障运动的焦点。 系的因素。卡利凶杀案的最高发生率是在其最贫城市地区缺乏所有权保障的情况没有被系统 困的小区。危地马拉和哥伦比亚对城市居民的调地调查过。当土地登记和法律规定执行不力，即 查表明，水的争夺是暴力的一个原因。7“对圣保使指定居民为屋主或房客也并不能保障他们最终 籗州管理区或地方自治当局的分析，依据自然灾不被驱逐。77所有权保障是一个国家权利级层的 害、都市服务供应和占有保障对其管区内的社会组成部分，包括从法律资格、合同到对使用权的通 排斥进行了分类。生活条件最不安定的地方自治常认可的一系列事项。7“因而，提供所有权保障并 当局，凶杀案发生率最高；管区内的社会排斥最不会使先占者或房客的权利与私有财产所有者和 轻的地方，暴力也就最少。健康结果最差的地土地所有者的权利相冲突，并且还应该受到合同法 区，收人不平等程度也就非常高。74这种社会排的保护。但是，允许随意逐出居民的国家常常也不 斥造成对社会未来期望的落空、希望的破灭、幻能执行私有房地产合同，同时还阻碍了私有租赁市 灭感的油然而生。场的发展，进而更加不利于低收人公民。 甚至在有些转型国家，许多城市穷人生活在通过确认与土地所有权和使用权相关的权利 相当不符合标准、准合法的居民区（例如，前南斯和责任，规范所有权地位，进而也就消除了家庭 争取城市的最佳功效121 和社区中经济和政治不稳定的一个主要根源。同行和房地产制度，由于其他限制因素使得这些制 时这样也减少了一些风险，而这些风险却阻碍了度常常不到位，其中包括收人低、贷方不愿意增 居民对其房屋和商店的投资，在城市社会中给予加住房改善资助，而这些却都是穷人获得住房的 他们一支资金雄厚的股本，激励他们为得到服务主要途径。86在欧洲和前苏联的转型国家中，房 而与当地官员一起合作。印度尼襼亚的一项研究地产市场中的信息和金融障碍限制了住房私有化 发现，更有力的所有权保障增加了所要求的垃圾中的一些激励效应。87 收集的可能性。”对班加籗尔贫民窟居民的调查显授权往往会全面恶化穷人的条件，使他们很 示，即佼在异质文化的社区中，更有力的所有权地难获得自己负担得起的土地和住房。当授权给某 位对于参加集体行动以得到城市服务的意愿也具些居民，当房客由于授权后租金的提高而被赶走 有重大积极的影响。8”时，当贫民窟居民被安置进了具有所有权契约的 巴襼各个城市、各个州以及中央政府对规范新小区而却又得不到基础设施服务的补助时，这 贫民窟或贫民区的扼诺日益坚定，进而也就推动种情况就会发生。88因而，对法律资格的有效需 了这一转变进程（专栏6.5）。1988年的联邦宪求常常不如通过观察土地价值的升高所预期的那 法是关键的转折点，加强了当地政府的作用，鼓么大。8, 励市政政策把这些非正式居民区对土地的所有权法律资格也会具有昂贵的管理成本，特别在 合法化，并改善所有权状况。2001年7月，作为许多城市缺乏良好的地籍记录时，以后将会导致 反对空间隔离和社会不平等以及创立更具包容关于所有权地位的法律战争的发生。与其他国家 性、更民主的城市治理的综合计划的组成部分，的同样努力相比，秘鲁的COFOPRI计划授予了 一个新的具有突破性的城市条例由联邦政府颁数量较多的法律资格（4年中签发了100万份地 布，为市政当局规范贫民区提供了法律基础。sl契）。但是这是由于政府拥有城市外围的大量土 城市内的所有权保障既对集体有利，也对个地才使得成为可能的。由于所有权的争议，该国 人有利。8，当棚屋区受到不公对待时，整个社区比较老的城市地区的资格授权进展就非常缓慢。 的居民都会受到威胁；而当居民住房被当作城市’。街头标号（就是在非正式居民区对街道和房屋 有机体的组成部分时，居民个人也就得到了保绘图、命名或编号）是正式给予资格和地籍的其 障。居民们的居住有充足的稳定性，那么各自的中一种办法，对于帮助提供服务和所有权的认可 居住权通常能够得到认可。非正式居民区的社区都是非常有效并且易于实施。西非巧个国家就 组织运用其最有力的资产（社会籑络）来保护他运用了该系统，该系统不仅有助于服务事业的宣 们的地盘不受新来者的侵犯，反对随意的重新安传，而且还简化了对各个地块的税收。” 籮，努力争取作为城市一员的相关权利。8，孟买如果非正式小区的居民并不畏惧被随意地驱 铁路棚户区居民联盟（RsDF）成功地实施了成员逐，他们就可以把其社会资本投人到与当地政府 家庭的重新安籮，为造福于全市的一项运输工程或公用事业公司的谈判中去，提出提供服务的要 让出了路（专栏6.6）。求，并为改善其居住区而进行集体行动。夕，在印 法律资格有多么重要？许多发展中国家的经度的帕恩（Pune)，一个居民组织运用了与孟买 验证实，在从高度不稳定的所有权转变为事实上同样的社区动员和自我评估技术，来回应他们自 的所有权（尽管不完全合法，但安全多了），各己对卫生设施的需求，而这种需求长期被市政当 家各户、各个社区可以获得重大利益。84给予个局所忽视。帕恩贫民窟居民联盟（主要是妇女） 人法律资格（自由保有）往往期望可以带来额外估计了居民的需求，运用创新设计进行管理建 的好处，例如更容易获得住房贷款，住房市场也造，以满足不同用户群体的斋要，设立有效的付 会更加活跃。8，但是，这些都要求具有扶持性银费和维修安排。他们努力的结果是，短短几年内 122 2003年世界友展被告 今于袋岔．B 巴襼對貧民區的規范 豐里，－不口r一一鞠霽開開臘麒臘•綱•國••臘••叮―營―一一一一一曰二一與鰍幽聲憑淤聲聲挫式一一 巴襼、L多城市鹹人久很大部分居拄在作不式巴要哈―人特和里約的占有規范化政策意在把兒 的或啊合汰的居民仄中，常常占用公共七地，其中這全的令人所有枚資格轎移給公共或私有土地的所有 邸入［1占f囉約熱內戶騰民的乃％，累襼腓城市區者，這方而的什划突施起來同題扒生，不如硬件改造 居民的40％這些然民區是一支基本勞動力的家和服各供盧那么成功。其他市政務局如阿雷格甩港和 園，但是其上倘茶件機廉．常常遷受到自然災害如泥累西腓，述用創新性的法律上具加強了令人和社區的 右卞和洪水，以及犯籪波去官方的貧民區政策則是所有枚保障。這就是“突阮使用枚特許” 視r七睹C作勾政治上的抆宜之i！或者累急悄況下迫（焜R Rt斗、磋在餞綠達到50年的財期內，向午j、或 付擊已，偶示也提供些服各〕或者成勝逐出他們者社亙出租公共听有土地的私有產權。＊＊川勿、使用枚 直到1970年代，犬多數市政弩局才汗始在規xlJ圖l特許和指定的“社會利益區域”居民區和結合，保妒 暫叫包括進了這神居民匹冬管它們在各種茶件下已了居民不被驅逐，給予了他們「泛的產校。力了促進 鈴存在J&}L「年。近l口l夾，這些居民醒并始發生r城市的社奏經濟一休化，淡措施允許各州保妒泜收人 轉鼾．藝地政府在州政府中央政府的支待下做出扼社區荻得上地所有枚，它逐可以用來力省前和將來的 諾，在社會政治以及地理卜把役民毬納人汰市。社余用途保糾稀缺的公共卡地荻得這仲使用枚的居 1980年代初期，許多城市（其中最引人注目的民然得到f私人和公共住房勺基絀設施投姿帶來的物 是巴寶哈口久特（Bel。H州加llt。）和累襼啡）努力規資糸件的改善，表面看來L人階級社區在物資茶件｛ 范或把貧民迷納人城巾有機休內．給予它們法陣＿L的郃近地區逐漸趨于致。 伙可亦全瞋膠次針，引進f新的嗯例工喊，允鈞把在規他I卜面E式居民區方面，新的國家城市茶例給 某妝居戊墜指定力“特殊！―合利益居住伙”予f市政螞喝進·步改革的工具．琴管這在很大程度 文z碳S)，以便于規划和汙卜徑定占哎這上平胤k的土上仍然釁他檢臉。例如，茶例規定包括，只要目前所 地皮用要求在累襼腓，1987年迸一步沙lr套有者的土地所有槐在5年內役有引起爭說，私人土地 機制（PREzEIS)，在社但的華J計，第次把非正的所有校就可以輪移到目前的上地所有者。力了實現 規喘民―：吶人正式規划沒施的進程刊度化，勾了臧少城市窮人生活廣歟和社會參勻的轉變，這些政治、法 不平年，允許提供各種服各和基嗽付施。在迭項法令律承諾和投資骼要朴充一系列萬戶泛的政策，同時也 F，累襼腓役立了一令上地語有合d州匕委員會，通這能擊增加類濟機會，以虛付其他方面的貧困 多令利害相又方的參勻，魚責磯亡啊解央每令恃殊社 會利益居住區的特殊問題―識畝制敦促卼底履行政＊在泛美升發錐行1995年一項費畝的姿助下，第一階段改 府的扼諾，不管來自保守部―&J的反劍尖施其規范化計造j一大約仞令彼民曬幼卜謬，L規小區．使大約游力人 划。通違把投資資金用于幫助改遣整卜城市地區，划受益。第險段，2000年的貸款巡用到56今貧決然8十 定要規范的居民區，把佩永納巴庫州（Pernambu。。）非止現小毬，數量大約相同的居民受益。這嚼，程的改造忌 也納人了累襼腓的努力之中成本j!L均路小家庭4000美儿’J大多數秤病汁划、件多游 巴襼其他城市也實行了目的相同的州划，這些城牛和社會服勞T程相比代惠得多布瑞卡斯（Brak&, 市包括阿當條里港、里約熱內戶和攝保，在內。山中2卹2）· 規模應大，黔頃f划〔州政府畝勺企了煙去紂哉民陸＊＊在巴四，實隊仲州叔終峰呵以記各，允許把抆利較移給 ―、。、，、，可、。！。，!，。、．;：蹤、，筑材、＊鶯計〈發牌黔鴛黜勿。赫默叩 劉！寫引印一自巳恥糾州州啊留格里港，汁憫．伙分，因尚如女被、、援嘰用抆（Pl甲。．Feman- 划包介鴿大＿勺彊淵縱資和居民忽勿的授張規划巴西d、2001；飾。ande,,2(｝屹） 血用鄴；吝籌一公199各勞為一江領研化表明，魚少7舛令 市政方局制必了某科英比繡或數正式居民鰍改造汁資料來源：斯竇｀飾。）忙。叫卸緻界友展根告》背景資 划，其中大約506令市政方局包話了某神形式的土地料。 占有繩范化 黑一黑開圈細黑騰黑諾‘目曲謝謐系“驢謐開腦淤謐開開潤開徑國朧州開跚隨開開網“腦開州朧暱細一――一一～－一一一一一一黔 争取城市的最佳功效123 二性。采取了同样的措施，联合会成员（主要是妇女）设 孟买的铁路居住者如何处理自己的再定居问题计并实施了他们自己的减灾计划，建立起了保护 孟一、，的商业首都，近20年来，几00、墙，还进行了其他基础设施改善工程。94 万人口的家园，大约24000个家庭沿着运输繁忙 的郊外铁路线居住，甚至有些棚屋距离铁轨只有有补！一了龙万沂兰：汽下改，笔广度 1米除了死伤危险外．并且这些居民几乎完全 得不到基本服务。良好的城市治理对制度的要求是，表明并均 一项改善该市交通运输系统的一L程要求这些贫衡各种各样的利益要求，承诺寻找解决集体福利 昆烹鬓暴霸黛犷查愿礼霭暮篡粤黑黑黑震的办法。对于以下这一系列城市问题来讲，有些 一华。。糔，、上‘。，,，口、．人，~,n,＊、。。制度安排对于确保职能的履行，是非常重要的： 工作要R寻求地区资源促进会（SPARC，一家注册’甘J认入’,r&&JJ,uL.,‘甲’门口曰‘民’J&~，尸『，&～另目J· 的非政府组织）、全国贫民窟居民联合会 (NsD侧以及一家贫民窟妇女和公路居住者储蓄璐责任分担和机构协调，把社区、当地政府、 合作社的参与，以组成联盟。全国贫民窟居民联省级和中央政府联系起来，在每个层次上授 台会由贫民窟居民联合会（RsDF、这会员单位权适当的行动者以解决问题 组成，该单位是由因为铁路工程而不得不搬迁的＿＊扰、卜、．。、、，入二一＊。二．，二Trf决二 二．,．久二二二‘”。，：。。本二。一阿尸，、。J姗广泛参与战略思考的论坛，使对问题形成共 孟咚竺今＿__,,,．、书＿＿。。、＿_＿同看法和共识成为可能，发起行动，评价进 到2001年6月，只过犷一年，该联盟毫不费‘“曰’&&&‘、”~/&&~&~~&&~&&&&~ 力地就把1万卜家庭安籮到能够保障所有权以及程 具有水、电、卫生等基本设施的住处。这是怎么翻在行动者和利害相关方中间建立起交流和接 做判的呢？负责铁路J一程的孟买城市区域发展受网络。 局，乐惫计给非政府组织联盟一些通常由政府机 构享，的：汉，，如认定资格、获得社区的基我们已经注意到，一些非正式安排在农村地 霆暮霎篇氛写任篇扩“交之前区所起的作用在城市社区、、其在相邻刁、区也具 ，二，，二二二。奈。、．、、＊,,.＊有同样的功能。但是这种非正式制度常常被要求 在铁路上程开始后动的很久之前，铁路棚户门‘叫I--I--&“翎湘。巴龙～&&，尸一少、’曰仄巾巾以另门、 试布呢联盟（RsDF少不汉作为动员社区屠民的一做的太多。它们可以激励私营企业但是不能使公 种手段收集犷铁路居住者的信息，而且作为再定司取得发展。它们可以向各家各户提供支持，但 澎兰程的一支力擞还得到了自身成员的信任。各是不能以城市所具有的规模给予居民应该得到的 家各户同意分配水久和临时住处的标准。为了补所有服务、经济保障或政治合法性。因而，城市 肇糼蒙拿嚣糼嘿粹忍履髻笃贡霖轰霭囊尝生活更大的规模·更复杂化就需要有效的正式制 ，、、：,,，。。‘、、二、。；勃舔、、，白，．度，运行起来更能预见其结果、更具透明度和适 存在相互储任、问题处理相对灵活时，为了自已的仄’~&J~／卜人目。J只夕。六泪小“人片心川仄‘lH坦 利益和贾大的城市祀全利益，一个动员起来的并且应性。 能够自治的穷人社臼会未取集体tJ’动。什么促使这种制度出现并使其完善呢？主要 的变化好像常常通过突然的危机（疾病爆发或自 二，·沙；枷rr。，1la）然灾害）而出现，魅力型领袖的崛起也会带来重大 变化。最近几年，民主化和财政分权给予了当地政 建立了创记录的公共厕所，造福了该市100万贫府新的合法性和权威性（第7章）。”全球化创造了 民窟居民中的大约一半人口。9，在多米尼加共和国新的机遇，带来了新知识，提出了迎接城市挑战新 的圣多明各，这些位于峡谷两侧的居民区经常遭的希望。 遇滑坡的危险，低收人居民区的3个居民联合会 124 2003年世界发展报告 不三少－·户琦…斗一如油服务。由于与政府负责机构的协调不当以及环境 协洲和其他利益的减少，进而导致与远距离基础设施 随着居民规模扩大，城市可持续发展所需要（道路或固体垃圾处理点）的联系经常不充分。 的环境和社会资产将会更加复杂。从乡村迁到城许多城市小区也运用他们内部的社会网络建 市、在地区和全国迁移意味着更幼泛的环境和社立保护机构，确保当地的公共安全，例如通过社 会联系与影响，导致了利益的分歧，增加了冲突的可区“犯罪监测”活动。但是这同样要求正式机构 能，协调这些利益分歧更甫要技术和制度上的条件。的密切协作和支持，例如公安机关。在南非德班 由最低的行政基层来负责市政服务和治污的沃里克占克森社区（Waoickjunction)，该社 （附属原则）是发动集体行动的基本条件。附属原区的50名商人自愿24小时巡逻。该团体接受了 则向情况最紧急者授权，通过分二李权力加强了上市政公安有关公民拘捕、个人宪法权利和法庭程 级政府的合法性。把市政服务分散到当地政府是序方面的训练，以确保指控的成功。在他们的努 值得做的，这样做不仅扩大了城市居民的发言权，力之下，犯罪得到减少，同时该社区和警察之间 而且还促进了可靠信息的获得，但是这样做要求重新建立起的信任提高了警察侦查和指控的成功 具有各自负责的权威以及在其层次上解决问题的率。但是关系仍然不牢固，因为该市居民认为正 手段―这依赖于政府之间的财政关系框架。96式的巡逻活动不充分。’00 各级政府之间紧张的政治关系是司空见惯有力的当地（自治）政府。城市地区大部分可 的。中央政府常常向当地政府发号施令，但却一毛持续发展问题不仅仅局限于一个单独的小区，进 不拔，因此地方政府的创新可能得不到中央政府而需要建立一个长久的集体行动的正式机制，而 的充分支持。同时地方政府也不会像中央政府那该机制的建立需要当地政府有效地与各社区合作 样具有改良精神，进而阻碍了所需要的改革。在中并且承担更多的责任。这不仅会出现更大的、更有 国，有些地方政府在国家环境保护总局授权之后，力的利害相关团体之间利益冲突，而且还会出现 仍然抵制关于城市环境状况的信自、披露制度，而关于各种优先性和谁将获得服务的权衡，强调了 （江苏省的）其他地方政府则在中央政府的承诺之利用代表进行治理的需要。 前就实行了（试验性的）信息发布政策。97因此，推进城市可持续发展的核心是进行改 相邻小区的集体行动。当地的环境问题，例革，使地方自治政府及其机构对所有选民更负 如从相邻小区清除固体垃圾，常常可以通过社区责、更有透明度。改革议程包括： 间的协调得以解决。共同利益使集体行动成为可 能，既可以解决内部问题，又可以从其他各方（政翻增进民主化（选举程序） 府或公用事业当局）得到所需要的东襼。那些与城浏对合理金融管理的良好实践和激励 市政府从对抗上升到合作的基层和社区组织更加猫公共参与，并且能够获知政府预算和投资规 希望为城市穷人争取持续利益。98巴基斯坦、菲律划 宾、泰国改善低收人小区基础设施和住房计划的，提高政府职员的技能和专业水平 经验证明，社区联合组织在与政府和私营部门的，根据标准和客户反馈，进行监督和评价 合作中可以作为关键的行动者。不过，这些合作关 系要求具有镼期扼诺以便佼它们维持下去。99许多城市都表明，市民社会和当地政府之间 许多这种计划的主要簺点在于，簺乏正式机新的关系给政府机构增加了压力，促使其更好地 构提供的持续资金和政治支持。尤其是，城市机履行基本职能。通过与当地政府在具体活动上的 构和公用事业当局必须扼担责任，扩大并维护基合作，改革通常能够获得群众基础，例如俄罗斯 础设施籑络以及小区之外的排污、照明和公园等额比内斯克（Obninsk）对市政预算的公共评议和 争取城市的最佳功效125 分发，&01墨襼哥提华纳举行的全市公民投票，确由全国法律设立或授权，正式建立的市政机 认居民愿意花钱改善洪灾后的基础设施。’02这种构不太常见。在一个叫做功能分裂的模式下，下 行动能够激发其他领域更幼泛、更深刻的改革。级政府被限制在基本功能方面，例如水资源分配 现在额比内斯克影响着省一级的改革，提华纳把和街道照明，而上一级政府则负责地区范围内的 其救灾计划转变成把税收和公共改善工程联系起职责，例如高速公路和主干供水线，像在墨西哥 来的一系列创新。参与性预算是由阿雷格里港首城那样（专栏6.7）。这些上级政府可以是自治 先实施的，现在推幼到巴襼80多个城市，显著实体，有时还会具有进行工程建设的行政权力， 改变了市民社会和当地政府之间的关系。’03加尔各答（Kolkata）发展局就是这样。在其他情 作为市政建设和分权化的组成部分，塞内加况下，市政机构只具有咨询功能，这在20世纪 尔和几内亚一些地方的政府把公共咨询制度化，70年代和80年代的拉丁美洲是普遍存在的。曼 制定出他们的公共投资和维护计划，并把这些计谷、吉隆坡、汉城等集权的市政组织是最正式的 划体现在城市与中央政府的合同性协议之中。这安排，也是相当罕见的，通常被中央政府用来管 个市政合同保证了两级政府的权威性，进而确保理首都城市。 达成的财政分配协议和向选民许诺的改革措施的有些城市如约翰内斯堡混合了这些模式。而 实施。’04且随着需求的变化，最初的原型也会改变。全球 城市管理：跨部门合作。’05许多环境外部性、姗＿ 一，．。－一·－J二”·‘曰，&～一‘二／&”一’一专栏6_? 都具有幼泛的影响，主要经济活动之间的相互依．～二：二、＋,.~＊刹卜从。． ,，一。，,‘目J粼。l勺，一，~lj.,&&～川目“川一协墨西哥城对市政管理安排的探索 赖，分享州相撇基麟施毗和规服务，一－一一 而这些都要求当地政府之间以及区域和全国政府最七儿··，墨西哥城操索了些组织安 之间的合作。“于包“着规模经济效应的系统来葬浦掣盆贡的黑翼潇（黔岔咒军髻 说，尤其如此，如全市交通、水资源管理、污染二二＊业～.*,;:&．二．,，。，、、卜二二、 。。，，。二，~,,～·l·人～、小男。‘~&,&，治区或选巨〕在联邦行政区周围，具有少、岭撅系的 控制、垃圾掩埋、废水处理。但是，集体行动序功能是墨西哥州l：卜相邻的自治币仲）自700万 列中下一级的行动甚至会面临着利益分歧加剧的人日）。大肇西哥城地区是一个更有包容性的定 可能，特别在成本分担和利益分享方面。市政当义，包括rs州卜1．近100个自治市、 局之间的分裂和过度竞争是见惯不惊的。在经历为了满足关键领域的．粼要，该市设之了多个d〕 分权化的70多个国家中，印度是一个特别的“篡犁熟、之妥篡矍叹罗豁耀霆节黔宾纂 外，其他国家的市政法律和宪法改革都产生了意。，睐田击，二、u、八、，立。二、、。，。头节二劲 /.,,．。二。、目J…伙，自l,，二愉以，,,，工J。流域调水工程与此相似，为了控制机动车污染 想不到的巨大效应，进而导致大城市问题的市政源，个乍丁、质凰委员会在稳步发展一该委贝会不 解决方案前景的黯淡。仅成功地，且了含沿燃料，而腻还正在进行减少交 为了迎接管理大城市的挑战，发展中国家和通墩、提高丫辆性汀饮率的工作 工业国家多年来形成了各种正式、非正式的组织尽管该币存在6个规划并戴具有特别目的的委 安排。“一个共同模式下‘像“达卡”圣保籗那霆言；、塌暴和夏篡鬓蠢霉篡昆纂翼柔型蓄篡市霆 样），根据地理区域对某种功能的管辖权进行了划、，、。、～‘。钊l，二‘,．罚、．、．、Ij,．、‘.，匆＊ ,,,,．、稍二～二。乃切不，ll叨二目J。，。、』JJ、过公我交通把居民区和土要就业集中地联系起来· 分，设立了许多一般目的的当地政府可能会为了最近把市长职位变成选举产生的政i台改革已经引起 某种目的而进行合作，例如收集地区资料或者分了针对成命一个全新的墨西臀城市政当局的热烈政 担昂贵设备和设施的成本。有时候这个合作会导治辩论 致城市地区或区域服务的专业化以及有限的权力 ‘通常是规划或者保护水系或区域公园等，被专门赞：乳之’“分减Cam咖11&,&&”世”发展报 机构掌握。＿一 126 2003年世界发展报告 化佼城市遭受到各种力量，要求管理和规划的基发出信号。’08 础更加幼泛，指导方向更具有战略性。不是所有21世纪议程的实践都如同计划的 市政安排好像也反映了通过公共选择机制把那样具有参与性，长期实施的动力常常被消弹 选举人一纳税人联系起来的斋要。在过去的几十―第3章我们已经注意到，达成长期承诺的困 年里，伦敦、蒙特利尔、纽约、握太华、多伦多都走难是成功协调的障碍之一。对市长行政管理班子 上了一条老路，（在20世纪80年代后期）首先从的持续支持，当地非政府组织或大学的有力参 具有行政权威的正式市政实体转变到一个分裂与，以及努力为当地经济发展聚集资金，都能使 的、独立的市政体系。到20世纪90年代结束的时其成效更加显著。大多数地方的21世纪议程都 候，这些城市又变回到各种集权的体系，但是具有在较小的城市实施，这或许表明了较大的城市规 更多来自居民团体的选举或者任命的民主成分。模很难达成共识。中央政府的领导也有助于国内 随着这些以及其他一些安排的形成，国际经21世纪议程的制定。 验的分享将是非常重要的。为了为市政安排提供在参与战略规划方面，城市发展战略同样具 功能上的划分以及资金，中央或者省级政府的领有一定成效，但是考虑到穷人的利益则可能更多 导也常常是必须的，因为当地政府不会轻易放弃地关注环境一体化和生产率问题。’09他们往往就 权力，特别涉及到各部门之间进行税收收入再分城市前景以及实现前景的步骤达成共识。这些战 配的权力。’06略通常包括对城市经济、社会、环境状况和前景的 参与评价，并阐明政策和投资两方面的迫切问题 拼的于：、二达式共点－～和行动计划。 协调的一个基本条件是，对问题存在共同的 看法，了解各种解决方案的成本与收益，兼顾不其中一些例子包括： 同利害相关者的利益。在将要做什么方面表明利翻哥伦比亚卡利的城市发展战略，对探讨利益 益、达成共识经验方面，有两个相关的资源：当相关者对公共工程的意见起到了一定帮 地环境的行动计划和城市的发展战略。助，进而改变了该市的投资优先项目。第一 1992年的地球峰会以来，113个国家的大个阶段也引发了关于该市的关键问题― 约6400个地方政府，或者正式扼诺了，或者正在暴力犯罪的讨论，指出需要更好地理解当 积极准备制定当地的环境行动计划（叫做“某地地经济和就业限制。 21世纪议程”）。’07这些行动把环境目标溶入发瞬在菲律宾的桑费尔南达（San Femando)，城市 展规划，强调参与和责任。它们围绕事关该地区发展战略的成果之一对卫生设施的投资优先顺 未来的、共同的迫切问题，表明当地的利益、鼓序的重新安排起到了一定作用。 动当地的利益相关者。它们为协调各级政府和不磷圣保罗州的圣特安德烈（Santo Andre）把其 同部门机构的工作提供了一个基础。战略规划集中于社会不平等和社会隔离，绘 好伦比亚的马尼萨莱斯市大约36万居民，制出社会分层图以对减少不平等的行动进行 在幼泛征求意见的基础上制定了当地的环境行动定位和监督。 计划，并把其纳入了市政发展规划和市政预算。 其中该计划包括的措施有，修复该市的建筑遗城市战略制度化的一个良好实践是，把其关 址，改善公共交通，加强向该市供水的Chinchina键因素组合成正规的城市规划系统。尽管战略规 河水域的管理，减少山崩危险，建设生态公园，划的维持和实施仍然是一项挑战，但这种努力能 规定社区环境行动方案。并且该计划还设计了一够显示出形形色色利害相关方的迫切需要，进而 个创造性的“环境交通灯”指标方案，以便提前有助于形成公众压力，以促进变革。””应该列入 争取城市的最佳功效127 大多数城市发展战略议程的两项条款是：超越城规划低收人者居住区的宝贵经验来自实地和服务 市边界的扩张；城市密度上的可负担、可居住。项目，而这些项目通常由当地政府或其机构实 超越城市边界的扩张：指导新居民区建设，施，在自发的开发之前提供基本的地区设计和最 防止未来的贫民窟。发展中国家需要容纳下一代少限度的基础设施（例如中心卫生设施）。利马 人中预计系一番的城市人口。即佼实施了融合现这样一个项目的目的是，通过需求预测来防止贫 存贫民窟的制度改革，但是新的贫民窟还会形民窟地区的扩大（专栏6.8）。 成。当地政府经常拒绝扼认预测并推动低收人居长期承诺对于成功地超越边界是非常关键 住者住房增加的需要，取而代之的是让他们自谋的。强烈的供应反应对于这些方案的可持续性也 出路。不过，形成既成事实后，再提供基础设施网是非常重要的。由于买不起土地和住房―即使 络就会浪费很多，对于布局不规范或者需要重新中等收人群体，也就妨碍了许多用意良好的项 安籮的非常密集的居住区来说更是如此。据波哥目。而同时这些又减少了对最少设计／最小成本 大城市发展局估计，在非正式居住区铺设下水网方法的政治支持，穷人被排挤到服务队列的后 络的成本要比附近规划过的地区多出大约3倍。川面。科纳克里市政当局的基础建设计划的部分目 政治意愿对于这样一种制度环境的建设是至标是，把城市外围地区预留为新居民区，尝试着 关重要的：感知、预测新居民的需求，鼓励超前公共一私营部门合作，开发有服务设施的地块。 思维和政府、私营部门、家家户户之间的合作。政府计划把基础设施网络铺设到这些地方，而私 -，黝 利马引导城市居民增长的进程 L―百诸滋盛亩面兹～二盟竺困石一一一兰竺―姗翻易口四峨胭圈暇血盛圈瞬坦巴巴烈 1977年，秘鲁利·舀．当我们站在山坡】吸眺利乡巾乌亩郊先气铭民迅速增长的挑战勺＊他们把低收人 区东北大约10公里幼衷的沙漠平原边新的居民斌时，社区叫做印第安新村，留给先占屠民区一个良好的 大约七八岁的小男孩说他是工程师。工程师？“哦”，他印象。 说，“我在帮人们划定地界，建设我们的管区”该居民区全国社会动员体系采用一个一举两得的方法， 除了粉笔线和麻布片、塑料片之外，别无他物·似是却随依靠社区参与和相对较少的公共投资，改警了现存 着全国社会动员体系（鱼NAM嘿）运来的新居民而一天的新村。继而，随着先占居民点的不断出现，该机构 天扩大。这些移民帮助测撒员划分地块，清理运动场及实施了一项坚实的贫民窟预防计划，提供地块规划 其社区设施用地．以满足预汁的低收人住房潘求从第一个最简单的 移民的核心粤体最初是有组织地占据高压线下的建筑计划逐步具体到邻近地区的布局和干线交通基 公共土地。他们大多来自城市中心的贫民区，他们在础设施的工程研究。 那里要么通过租赁房屋来居住，要么和家人住在一20年以后，新村成为了具有大多数城市服 起。在一个共同商定的晚仁，他们分扑组走r进来．务、学校、诊所市场l汉从其他便利设施，相当巩 用塑料片围着身体，他们集中在被选尼的地点·连夜固的低收人和中低收入的居巨绒j该计划成功的关 建起帐篷和小屋。在取得先占移民的身份后，他们知键在于．选择需求信号．平衡各方利益，对实施的 道全国社会动员体系如果不提供服务设施，就会把他承诺，进而把穷人的渴望与让会协调起来。 们迁到一个永久居住点，要么是一个新的印第安新 村，要么是一个新城。＊特纳、费希特汀umer、Fichter,1972) 全国社会动员体系成正干1970年代中期，成员大 多是年轻的和资深的工程师、建筑师和社会工作者。 他们具有热情，理解约糰F.C、特纳在阿雷基帕和利马资料来滩：查书斯又u阮、劝，《2003年世界发展报 所悦出的迁移动力学，全国社会动员体系决心应对利告》背景资料。 粉尸，镼仲一～，一二一一一一．..．圈．口．..~‘嗦留．...．口妞理葱毋曲班曲班户，.....．皿．....．翻．...．国日曲．...．瑙．...～瀚．姗～～二一 128 2003年世界发展报告 人投资者则是通过支付“设施捐助”，以确保该计家庭缺乏资金，以及控制出租的做法，都阻碍了 划的重复执行。但是如果没有私人开发商的参与，内城社区的改善，促进了城市外围的开发。”6 市政当局就不能扼诺这部分计划的彻底实施，造以严格管制人口密度和建筑模式为目的的城 成的延误就会导致与涌入该地贫民的土地纠纷。市扩展控制措施会使城市土地和住房资产的获得 不过，在萨尔瓦多，一家私营商业公司（ARCOZ)25更为不公平。”，分区制允许土地混合使用―与 年多来为低收入家庭实施了有利可图的土地开发低收入家庭如何取得自主发展相协调―是使工 项目，该公司得益于有利于城市土地交换的法律作、服务、住房容易获得的更可取的做法。这同 框架，以及佼设计标准易于负担的决心。’12时也需要制定财政及其他政策，让开发商承担提 佼城市在密度上可负担、可居住。城市对人供新移民所要求的新增基础设施的全部成本，使 口增镼的容纳不仅要在外围扩展地理空间，而且城市开发扩张的社会成本内部化。这些收费应该 在许多情况下更要增加城市的居住密度。发展中在确定空间扩张模式前收取，可以是开发影响费 国家（尤其亚洲）主要城市的平均城市密度已经或者与财产价值相联系的一般税收。 远远超过北粎和欧洲―例如，孟买每公顷土地但是，这种收费不会减少发展中国家城市外 几乎有400人，上海有500人，相比之下巴塞罗围对低收入住房的需求。只要这些地区的居民缺 那市区有大约170人，纽约只有40人。”，发展少所有权保障，他们就不会被征收正式税收，他们 中国家的发达城市的关键问题就是提供必需的基为从非正式市场获得任何基础设施已经付出了沉 础设施和服务，以佼密度很高的地区适于居住、重的代价。因此，为了确保更公平的获得城市资产 更有效率（特别是卫生设施、公共交通和绿地如以及更健康、更具吸引力的生活条件，规范非正式 公园和运动场），佼人们易于回家、上班以及到住房、推动低成本的土地和住房开发应该成为发 其他地方。而对于那些密度不是太高的城市来展中国家城市的最高急务。这些措施，与为公共目 讲，它们所面临的挑战是，遼免这种空间上的发的（道路通行权，环境缓和区等等）而实施的城市 展负担不起人口的增镼。土地适当分配相结合，就可以改变城市发展形式 政府常常试图控制城市规模，通过规范土地的制度基础。 的利用影响城市空间扩展的形式―例如通过规 定最小的小区规模和道路宽度。城市向投资者提丈抢互．联网加张刹＿、，l: 供不一致的信号是司空见惯的：官方倾向于紧凑有关城市可持续发展的制度霜要体现学习的 的城市形式，然而规章制度和金融惯例则都鼓励动机和进程，以更好地解决现存问题、预见并准备 有利于中高收入粤体的低密度的土地利用。在波解决新问题。通过协会和一些基于网络的联合会 兰克拉科夫经济转型的开始，市政官员提倡城内这种激励日益出现在当地政府和非政府团体的网 较高密度的开发，但是仍然坚持固执僵化的分区站。网络促进了同声相应，传播了创新，为改革增 制，与计划者的意图和市场动机都不一致。”4加了名誉上的压力。它们还可以慢慢灌输专业精 当以限制密度为目的的土地利用规章被严格神和高标准、严要求，培养领导能力。公共反馈论 执行时，像在巴襼利亚那样，就会抬高了城内的坛的增加也有助于发现错误，以便在中途修正。 住房成本，进而迫佼穷人搬到根本就没有基础设网站作用的最好证明是，印度与其他国家当 施服务和交通或者很昂贵的城市外围。”，即佼城地、全国与国际非政府组织的联合促进了对各个 市试图鼓励围绕公共交通路线进行开发（如巴襼社区和妇女的授权。通过地区资源改善中心协 库里蒂巴），或者通过建设绿化带（如俄勒冈的会、印度全国贫民窟居民联合会、马西拉米兰 波特兰）来控制环绕城市的扩张，但是这些城市（Mahila Milan，一个妇女的储蓄合作组织）和国 也把更大强度的土地利用转移到了郊区。在墨襼际贫民窟居民（参见专栏6.6）的联盟，行动者 哥，由于簺乏资金来维修现有的住房或者大多数和城市穷人就可以相互交流住房、城市服务和所 争取城市的最佳功效129 有权保障方面的经验。该联盟不仅通过在城市与机地图。这种信息的广泛传播、伴以选择方案的成 国家之间传授信息收集方法（如贫民窟居民的自本与收益，对于争取行动支持是至关重要的。通过 我调查）、谈判技巧并给予它们鼓励，而且还通参与性的战略规划，辅以在行动者与当地政府之间 过与其他地方类似团体的交流，扩大了其规模、分享当地与全球知识的网络、创新以及刺激领导层 增加了其行动的后劲。的名誉压力，可以推动各方利益的均衡进而达成共 当地政府也通过国际籑站互相学习。当地政识。加强制度运行的成本相当低，靠现有的能力和 府的全国性、地区性、国际性联系在涉及城市规资源在短期内就能实施。中央政府的支持会有所帮 划、运行、财政问题的幼泛范围内向其成员城市助，但是城市的利益相关者应该更加积极主动。 传播了技术援助、培训与观念。”8为了帮助成员更多基本的变革会具有更广泛、更持久的影 城市学习市政的现代化、固体垃圾处理、城市交响，并且会更有助于新制度的构建。这些更深层的 通管理、文化遗产保护以及其他问题的解决，伊比改革包括提供所有权保障，这会改变城市穷人与 若一粎洲（Ibero一America）首都城市联盟（UCCI）城市社会其他成员之间力量的平衡。通过民主进 设立了工作组，并开通了一家籑站。’19作为包括程和参与程序提高当地政府的透明度、增强其责 菲律宾城市联盟、中国市镼协会以及东亚其他全任感，也会更深刻地反映出贫困选民的利益及其 国性团体在内的，并且不断扩大的城市知识籑站问题，同时也会增强政府行动的合法性。尽管这些 的组成部分，菲律宾实施的城市发展战略的第一改革影响深远，但经验表明这些改革的启动可以 批城市正在帮助其他城市做同样的事情。‘20净化相当迅速―只要具有政治意志就可以做到。更复 空气行动作为一个捐助者和私人资助的协会，正杂的措施要求更具有创造性、更强的领导能力、更 帮助几个区域的城市获取经验―例如，把亚洲多的资源，例如为大城市设计管理安排、帮助城市 和拉丁粎洲城市禁用含铅燃料的经验推幼到非洲减轻灾难风险及其适应来自气候变化的威胁。这 城市（第3章、第7章）。还要求国家机构的更多、更持续的支持。 通过在同类粤体中营造名誉压力，籑站也有当对问题未雨绸缪而不是亡羊补牢时，城市 助于为持续的集体行动提供激励。当地政府间的所需要的许多实际发展会降低其成本，例如预留主 业务联合为建议和成就指标提供了标准，进而可要运输线路、公园以及绿地的占地权，鼓励新的低 以在成员城市中进行比较或评价。对城市生活质成本居住区，指导土地开发远离不稳定或环境脆弱 量或投资者吸引力的外界排名名目繁多，并且被幼的地区。在居民参与确定并实施适当的解决方案的 为宣扬，这往往会激起这些城市实施矫正行动。’21情况下，那些能够保护当地环境的健康投资也会卓 有成效、惠而不费。在共同保证把城市弱势居民完 全溶人城市生活的情况下；在政府和私营服务供应 商分工灵活的情况下；在正式制度具有开放性，进 城市获得可持续发展需要具有远见的制度，能而允许城市中的各种居民、行动者，以及各种网站 够察觉出新的问题，平衡各方利益（尤其是通过关针对各种问题提供了具有创造性解决方案的情况 照社会中的弱势粤体），扼诺有效实施达成一致的下，城市弱势居民的生活质量可能会显著提高。一 解决方案，学习并加以适应。为了佼这种制度得以个地方或社区的许多活动还会影响其他地方或社 形成并良好运作，必须直接面对资产获得的根本上区。附属原则要求这些外部性问题应该在更高的层 的不平等，向分散的利益粤体授权，并对既得利益次上加以解决，该原则的基础是，根据最有利于把 集团妥协，争取能够代表并保证其镼期利益的支持问题内部化的原则，使外部性问题涉及的范围与管 者。辖所涉及的范围相一致。包容原则确保，人们的福 披露问题、揭示利益分歧的优先行动包括，提利是一个需要在全国和全球层次上加以解决的优 供集中鲜明的资料，例如绘制一个城市内的环境危先性问题，下面各章将讨论这一问题。 第7章 一 如果一个社会中每人都各行其是，那么是不德拉对于现代南非的建立所做出的贡献（第3 可能取得社会的最大利益。章）。国家领导人还需以实现国际目标为己任， ―引自Mancu:olson并为此而制订实施步骤，本报告第8章将对此进 行论述。 多增加财富的机会只有通过在制度和政本章所探讨的内容是，为什么只有当协调的 策指导下的协调活动才会实现。’由于法制度基础很强大时，才会出现好的结果。这种制 律、规范和政府体系的不同，因此协调度基础可以促进生产、交流和保存，从而促进经 活动的政治和法律范围往往在国家层面上。很多济增长和可持续发展；它能够减少取走行为，取走 私人部门的活动范围在国内，货币、贸易政策和行为将会导致浪费和冲突。讨论重点是国家层面 社会保障规定等对市场产生着极大的影响。此上的协调―管理广义的资产组合（第2章）。我们 外，由于很多外在效应会传播至本城市和本地以这里所分析的国家应关注的问题对于可持续发展 外的地区，因此国家也是平衡各方利益的适当层而言是至关重要的，本章还将重点讨论可以加强 面。国家平衡各方利益可以采用直接调节的方协调的制度手段： 式，也可以促成不同地区进行谈判。实际上，在 提供法律框架，在营造一个有利的环境，从而促缎增加对穷人的包容性，增加穷人的参与机会 佼私人部门、民间团体以及各级政府形成合作关（比如增加穷人获得资产的机会，增加其发言 系方面，中央政府发挥着特别的作用。政府与智权）; 囊团之间的合作关系是一个极好的例子（第9彝创造一个稳健的投资环境（关注宏观经济基 章）；另外一个例子则是森工企业、非政府组织本面，强化政府管理，并提供基本的基础设 以及地方政府和中央政府之间可以形成一种好的施）; 合作关系，从而创造出在农业边远地带之前保护熟保护环境（取消有害的补贴，谨慎管理森林 土地生产性用途的工艺（第5章）。土地所有权和渔场，减少空气污染）; 是否能从社区平稳地过渡到个人手中（第5蕊有效地使用资源（避免自然资源的消费，保证 章），以及城市棚户区土地的安全性是否能够得外部援助不会损害政府的责任感和可信度）; 到保障，非常依赖于建立一个全国性的关于规藐避免暴力冲突（合理使用自然资源，解决极 范、法律和组织的框架。国家领导人，包括国家端贫困问题，从而降低其煽动性）。 议会议员等则是直接推动全国性改革的最基本力 量，比如突尼斯总统布尔吉巴对妇女权利的支持减少贫困，创造一个良好的投资环境，可以 就起到了这种作用（第4章），又如纳尔逊·曼形成一个良好的激励机制，促使人民努力工作和 131 132 2003年世界发展报告 共建社区，从而能够更好地使用和保护环境。加 强自然资源的管理，尤其是一些集中性资源的管沈更多｛、「一卜子奇，产J- 理，有助于解决幼泛的贫困问题，并降低冲突发生由于公共服务的缺乏，很多人力资本的潜力 的可能性。被浪费掉了。据41个国家相关数据而进行的一 对这些问题的处理将要回答二个问题：次关于小学教育和中学教育的调研材料显示，受 教育程度上的差距与性别和家庭收人的差距密切 髓在收集信号、平衡相关方面的利益及实施决相关。2在南亚、北非以及西非和中非地区，妇 定的过程中，制度环境是否发挥了关键的作女在受教育程度上都明显低于男性，而在所调查 用？的几乎所有国家中，穷人受教育机会都不多。 绳什么样的制度手段有助于将具有不同利益关该项研究还显示，受教育程度较高的成年人， 系的人组织在一起并做出可信的扼诺？尤其是妇女，往往所生育的孩子较少，但孩子会更 渊今天的进程是否意味着未来将会建立更具包为健康，而且也受到了更好的教育。除了普遍意义 容性的制度？上的教育所带来的生产率收益之外，研究发现，大 多数机会是在贫困国家丧失的。许多项研究已经 一国是否会稳定而且可持续地发展，它对所探讨了一个国家增加对国民尤其是女孩的教育机 面临的新的挑战是否会及时地提出应对措施，在会所预期带来的收益，教育是千年发展目标的关 很大程度上取决于这些问题的答案。键组成部分。 佼更多的国民获得资产和公共服务，有助于 ‘叮三止一挂国民更好地实现其潜力，提高动态效率。制度环 境是通过经济增镼而实现资产再分配的中心。通 正如前几章所述，资产的增镼、生产以及社过捐助机构的援助，与捐助机构建立良好的合作 会传输的可持续性依赖于制度的质量；而制度能关系，可以促进一国在增加发展的包容性上取得 否变革，则取决于社会中的所有成员是否都有对更大的进步，包括增加教育支出，实施以市场为 此的发言权，是否都能参与这种变革。这不是在基础的土地改革计划，那些无地的穷人在购置土 三五年内完成一些简单的调整就能够实现的，但地和兴建农场的过程中可以得到帮助（见第5 从镼期而言，如果一国从现在开始进行调整而且章）。这些做法可能会影响高收人国家纳税人的 在全国范围内稳步地推进这些改革，那么它是可积极性，不过高收人国家比较容易消化这些影 以取得持续而且具有幼泛基础的进步的。响。不管这种援助是来自于一个国家还是国际机 增加包容性有助于一国在更为幼泛的基础上构，只要为公共服务所提供的援助资金得到了有 发挥现其潜力。由于社会参与受到高壁垒的影效利用，那么富国对穷国的援助在政治上都是比 响，穷人或被社会边簘化的人粤往往不能抓住机较容易接受的。我们以国际发展援助为例，要使 会。他们无法融人到社会、经济和政治体系中这种援助得到有效运用，就必须尽量减少援助可 来，因而不愿意参与社会，不愿意对社会有所贡能产生的一些负面影响，比如政府责任感不强等 献，也不愿意采取向前看的态度。增加包容性，（我们以下将对此进行进一步的论述）。解决这 佼更多的人能够获得资产，佼更多的人就社会发些激励机制方面问题以及改善服务质量的方法包 展问题发表自己的意见。这是经济稳定增镼和可括：使私人部门和民间团体参与提供服务的工 持续发展的关键，而制度环境则是国家机构解决作；推动分权管理（财政、行政和政治上的）; 这些紧迫问题的关键。增加家庭和社区对学校的影响（比如听取家长和 加强国内协调133 社区的意见以及其他增加透明度的措施等）。这协调工作，在很大程度上取决于增加人民的发言 些措施将会导致更好的制度的诞生（第4章）。权。在选举的形式下，发言权可以增强政府机构 的责任感，增强他们对问题的反应能力，因为在 ·民的亿言权竞争性的民主社会中，政策制订者们非常关注于 增加人民发言权的机制包括舆论自由、选举在下次选举中他们是否还能被选上。在这方面的 自由以及结社自由等。这些制度对于增加包容一个极好的例子是饥荒，饥荒可能是最糟糕的一 性、政令的实施以及达成社会共识都具有至关重种协调失败。诺贝尔奖获得者阿马泰亚·森在谈 要的作用。那些被社会排斥在外的人以及没有发到印度自独立以来没有发生过一次饥荒事件时说 言权的人，将不会拥有对某一进程、行动或结果过，“在印度现行的政治制度下，饥荒几乎是不 的主人糁意识。这种效应对不同层次而言都是适可能发生的。来自新闻媒体和不同政党的压力， 用的，即不管对于地方机构、全国性机构还是全使得即便在发生粮食短缺时……政府也会尽快地 球性机构而言都存在这种效应。发言权的作用不组织救援。”& 仅仅限于不同利益阶层之间的交流（第3章）。在竞争性的民主社会中，新闻媒体的存在可 改革往往源于经济危机或政治危机，这些危以加速灾害救援工作。这一结论得到了印度16 机往往促佼民间团体或政治精英们要求改变现个邦的实践的印证，在粮食短缺时期报纸的发行 状，并找出解决镼期问题的新方法。在拉丁粎极大地增加了政府的粮食分配。“这种影响是巨 洲，人民对政府机构的合法性产生了怀疑，导致大而明显的，即便在保持收人、城市化和人口密 政府实施了大量的改革，给予了地方社区更大的度等因素不变的条件下也是如此。一国的社会经 发言权和自治权（专栏7.1）。济生活中经常会有一些风险预警的信号。研究还 要将具有不同利益的人组织在一起从而改进发现，要及早地发现这些信号，关键的因素是信 二一户三7飞 拉丁粎洲的民主、领导人和分权化 舀国圈目圈圈圈目口曰目曰圈困圈口 19豹一1994年间，委内瑞泣租玻利维土进甘了全地区内当地居民和社区所关心的间题。 面的体制改革．将政治权力下放给地方，并琳加地方在决定实施分权化改革以及选择具体的体制方案 政府参与决策的机会。在委内瑞拉，公民们第一次有的过程中，两国的领导人发挥了夔要的作用政治领 了直接选举市镼和省镼的权力，这扭转了该国镼期以臀人在通过分权改革平衡各方利益，以及克服既得利 来中央集权的趋势。在玻利维亚，《公民参与法》导益集团的阻碍的过程中作出了许多决定。比如，在玻 致新设立了几百个市级政府，这餐市得到了政府总收利维亚，势力强大的一些协会和部门委员会就反对给 人的20％。市级政府增加权力的方案。 这两个国家的体制改革，都是由以下下个因素带此外，政治领导人还攀握了许多特定的、现成的 来的：两国都普遍存在着社会问题，政治领导人愿意建议，可以朴为解决公众对政府机构的业绩不满的方 进行改蒸，而且由分析人聆组成的小组已经提出了改法。这些建议足由智囊团的技术分析人士和总统委员 革建议在此期间，委内瑞拉首都加拉加斯市发生了会提出来的，这些人士对本国的情况非常了解，在很 骚乱，‘色向当时的政治领导人们表明，公众对于国家多情况下他们与最基层组织进行了直接的接触。这些 的竹理体制非常不满。佩窗晰件统对此做出了回应，建议往往在若干年前就已经提出来了，而且一直在专 提出了一系列的民主改牟建议，：遐此逮汉是其前任总家和社会领导人之间进行讨论；因而一旦政治时机具 统设立的委员会在几年前就规划出卡的，玻利维亚新备，这些建议就可以实施． 设立一些市级政府，是桑切斯总统所在政党的智囊团 提忘的渔议。总绞阉信，这种改革措施有利于解决各资料来源：G月ndl创2000) 糎卫巴蔑任田班巴巴竺竺卼屯巴～郊～叹暇～一护糔肠界破～～柳～，曰曲由曲由曲由曲函．由曲目曲自 134 2003年世界发展报告 息、和政治责任感，而且社会大众获得了良好的教：: 育并有多方面的信息、来源。保证舆论自由，保证巴西：改变游戏规则，以便提供更好的公共服务 肚制度，还意味着义务和责任。不幸服这种＿＿一 机制是有一定局限性的。正如森所说，“只有当巴襼的锡亚拉州（C eara）位于该国最贫困的东 公民的被剥夺状况比较显著，从而‘有报道价北部，该州镼期以来以客户投诉（cl ielltehsnl）、官 值’以及在政治上有利用的价值时，媒体和不同官相护（Patronage）和糟糕的公共管理而出名。 的政党才会关注。印度的政治制度可以阻止饥荒1987年，由Tass。Jereissati领导的、新当选的改革 的发生，但是……它似乎无法有效解决地方性营派人士承担了州政府的领导工作。政府实施了公共 养不良问题。”5卫生计划仅仅几年之后，该州儿童中注射麻疹和小 、二～曰～。口～～如。一～～一、，二‘。人，．儿麻痹症疫苗的比率就增长了两倍，注射率达到 子。糼暮霆覆咒李霆馨是豪霭暮募馨霎霭巅喜霏药三葱肠创石鳝子公补环 真肴茬鼎药誓夏：鬓榨用盗斯茵示桌示兹萌显兹异童鹭蠢孟莹篇黑黯黑盘冀馨簇 显示出来，但这些活动依然非常重要，如何能够的州政府机构能够在若干年之中提供较好的服务并 保证国内的制度进行这些活动呢？教育就属于这能够持续下来，而且在政府管理行为上产生如此大 种活动。关于教育制度的研究所得出的一个信息、的变化？ 是，家庭和社区的参与可以增加教育制度的投人原来，州长和州政府不得不采取一些措施，迫 和严格性。分权管理以及私人部门和非政府组织佼那些对参加公共卫生计划不积极的市长参加该计 二八、＊＊口二二。上入＊，、＊口、、．、二、划。对于这些市长的压力来自两个方面，一是那些 的参与有助于社会实现教育目标。在萨尔瓦多，胡“&&’趋三’fJ认”J比““小目川‘ZJ四’服即竺 分权管理导致家庭和社区更多地参与到了学校的霖翼霭絮纂纂翼霎弩蠢笙霉乏芳霎豁禧髻资炭凳异 管理，增加了农村地区穷人的受教育机会。6在、．。。八＋＋一。、；二。．,.*＊斗二二：‘、、二二 曰。，，曰刀目J,,.J二二，J，、目J人。曰了。。二。二不参加公共卫生计划的城市产生压力。通过这些手 哥伦比亚，政府实施了一项优惠券计划，有效地段，公众了解了公共卫生计划的相关信息，并希望 促进了私人部门的参与，提高了穷人家庭孩子的获得公共卫生服务，从而在该州形成了这样一种局 中学人学率和选择。’面：各市的市长都认为支持公共卫生计划可以在政 对阿根廷中学教育的研究发现，诸如学校自治上获得回报。在此过程中，政府工作以服务为中 主权和家镼参与程度等制度特征，对学校的教育心，取代了以前的官官相护；政府找到了以强有力 质量有相当大的影响。‘家镼的参与（参与方式的第三方来督促市政府增强责任感的机会。 比如是加人学校的校务委员会等）佼得家庭可以资料来源：Tendler(l 997）。 衅校艘营斌产蜂响，并促衅校娜务一 于孩子为目标。学校自主权和家长的参与对学生 的学习成绩有着积极而明显的影响，这通过学生创通民叮姚价二环清 的考试成绩可以反映出来。有趣的是，对于穷人 家庭孩子而言，这种影响至少不比对一般家庭孩一种良好的投资环境可以鼓励人们更多地去 子的影响小。“制造”而不是“取走”，使得社会更广泛的资 增加发言权，增加透明度，并佼人们能够获产能够繁荣起来。制度对于创造这种环境是至关 得可信的信息，这是改善协调工作的一种强有力重要的。不论是在田里种植稻子，在路边制造家 的工具。这会佼得新技术进一步发挥用武之地，具，建立一家企业，还是在证券交易所购买证 因为新技术可以增加透明度，并佼所有有关方面券，投资者都喜欢收益而不营欢风险。投资环境 都能获得相应的信息、。发言权在创造一种有益所包括的更广泛的内容，比如通货膨胀率、腐败 于产生更好的制度环境中发挥着重要的作用（专的程度或者运输的成本等等，都对投资者的投资 栏7.2）。决策产生影响。9制度在解决这些问题的过程中 加强国内协调135 是非常重要的，它不仅影响着对新投资的吸引管理。近年来，财政分权管理受到了越来越多的 力，而且影响着现有资产的生产率和价值。国家政府的重视，由于资金是在比较接近于最终 投资环境包括：受益人的层次筹集的，因而这种制度可以增加责 任感，而且对公共服务和公共物品可以更为及时 宏观经济基本面（包括稳健的货币政策，强地作出反应。 有力的财政状况，以及稳定的汇率）。不过，虽然财政分权管理可以带来潜在的收 政府的运作（有效的反腐败措施，以及能够益，但也会面临着一些风险，尤其是“软预算” 促进私人部门的竞争同时减少其负面外在效约束的问题。’2如果地方政府认为，在它面临财 应的健全的法律框架）。政危机时上级政府会对他们进行救助，那么财政 基本的基础设施（支持工商业的发展和人力支出就会大量增加，这样就会造成不确定性以及 资本的发展）。支出的螺旋式上升，从而削弱投资的积极性。在 极端情况下，地方政府财政的挥霍无度可能会带 如果在一种更幼泛的环境中，一家企业能够来影响到通货膨胀和汇率危机的国家财政问题。 通过采用三基线来评估其业绩（评估利润、社会因此，制度对于“硬预算约束”而言是十分重要 影响和环境影响），从而促进自律措施，那么这的，硬预算约束能够保护其他地区纳税人的不同 些因素是交易成本的至关重要的决定因素，决定利益，并促使上级政府做出承诺。”比如，19% 着企业生产什么产品以及如何生产这些产品。’0年，匈牙利通过了一项关于地方政府破产程序的 如果投资期限较镼（持续20一50年），或者投资法律。这种安排对于地方政府实施稳健的财政管 的影响不可逆转时，那么提高标准就具有尤为重理是十分重要的，有助于创造良好的投资环境。 要的意义。投资环境在产生更好的制度的过程中汇率是反映宏观经济状况的另一项基本指 也发挥着重要的作用。标，它对于一国的经常项目（商品贸易和服务贸 易）和资本项目（借贷和外国直接投资）的国际交 是、于妇：戈！，一：易均具有重要的意义。汇率的大幅度升值会打击 宏观经济变量的审慎管理是重要的，但不足投资者投资的积极性。此外，穷人不合比例地承担 以促进可持续发展。宏观经济危机，尤其是金融危了汇率变动的不利影响，因为他们几乎无法利用 机和财政危机，可以破坏发展的过程，降低发展的为防范汇率变动风险所必需的复杂的金融工具。 可持续性。宏观经济涉及多个方面，这里我们只探汇率的变动在很大程度上取决于信心。虽然目前 讨几个要素：通货膨胀、财政收支状况和汇率。关于如何最好地管理汇率的争论仍然在激烈地进 通货膨胀，尤其是不可预计的通货膨胀，将行，不过保持稳健的财政政策和货币政策依然是 会影响企业的生产积极性。论述通货膨胀的著述汇率政策的核心。很多国家的政府已经探索出了 很多，通货膨胀的一个主要特征是扼诺问题：政府一些制度保证机制，包括固定汇率制度、金本位制 或中央银行能够扼诺不印钞票吗？一些制度性的度、货币局制度甚至使用美元。 矫正措施包括，佼中央银行享有独立性，并在管理 货币供应的过程中采用公开的目标和原则。其他加强政「r{ 方式包括将汇率与某种适当的货币联系起来。”保护产权，遵循法律原则，执行合同，以法 财政政策也是投资环境重要的组成部分。公律为基础来管理经济活动，爹采取那些鼓励“制 共财政研究已经探讨了财政管理的很多重要方造”而非“取走”的其他干预措施，这些因素可 面，比如反经济周期的财政支出，建立社会保障以对投资者的投资意愿造成极大的影响。不过， 体系，收人再分配制度，以及提供公共物品等。有些内容可能会被少数利益阶层攫取而损害大多 本报告所重点论述的一个重要方面是财政的分权数人的利益，比如经济管制就可能存在这种情 136 2003年世界发展报告 况。同样，政府官员索贿受贿往往会导致滥用职土地的所有权或使用权以用于房地产建设，需经 权，也会损害大多数人的利益，打击投资者的积过很多步骤，耗时可能达几年。’9这些过程也会 极性。一旦某人通过正当的投资积累了财富，他抑制投资的增长，使很多经济活动转人非正规部 可能会受到某些个人（犯籪）和政府（征用）的门，而且会擎生腐败。解决这些问题的制度措施 掠夺。政府能够保证保护资产并防止资产被他人包括，改善土地使用制度，简化土地使用登记手 掠夺吗？政府如果不能提供这种保护，那么很多续，而且在此过程中增加透明度和责任感。 经济活动将会堰旗息鼓，而转移到那些政府能够腐败是企业家所面临的一个重要风险，因为 提供这种保护的其他地方，或者转人私人部门。政府官员索贿受贿会降低投资的增长潜力。如果 正如前面的章节所述，在未来的50年中，向政府官员行贿构成了企业经营的一部分，它还 为了提高发展中国家不断增加的人口的生活质会降低投资的收益，从而打击投资者的积极性。 量，必须大幅度提高发展中国家的劳动生产率，最近世界银行对发展中国家进行了若干次经营环 大幅度增加其就业机会。中小企业往往是发展中境调查，调查结果显示，腐败已经成为企业所关 国家最为活跃的经济部门，而且也是增加就业机注的一个主要问题，而且往往导致小企业增加的 会尤其是增加穷人就业机会之关键所在。’4但是成本更多。一些正在进行的研究继续揭示了腐败 这些企业往往在困难的经营环境中面临着重重障所带来的危害，并提出了潜在的补救措施：应主 碍。比如，秘鲁利马市的Hemando de Soto和他要从制度方面人手防止腐败蔓延，包括与民间团 的研究组完成了关于秘鲁市场准人法规的基本调体进行合作（专栏7.3）、信息公开、建立反腐 查。他在利马市开了一家服装店，雇了1名雇败机构、保证新闻媒体和司法的独立性以及分权 员。调查发现，注册登记一家企业所需的法律手管理等。”& 续，需要花费289天时间，每天工作6个小时， 所花费的成本是月最低工资的30多倍。”随后进｝ 行的一项类似研究，调查了85个国家正式设立基础设施是良好的投资环境的第三个仁要方 一家企业所面临的障碍以及所花费的成本，其目面。与其他投资所不同的是，它是公共物品，而 的是看看那些经济管制更多的国家其公共物品和且在生产中具有规模经济效应。基础设施的建设 私人商品是否质星更高，即看看经济管制的理由同样需要各种相应机构的合作与协调，需要有良 表面上能不能成立。’6如果一国公共物品和私人好的管理体制。因此，如果基础设施建设中能够 商品的质量较高，那么可以认为政府的工作符合实现规模经济效应，那么就可以以较低的成本提 公众的利益；如果不是这样，那么政府就起着攫供基础设施服务，包括排污、自来水、电力、电 取资产的作用。该项研究的作者们发现，经济管信、港口和道路等。如果一个地区人口密度大， 制多的国家其物品和商品的质量未见得好；相那么基础设施投资的收益会增加。”，基础设施对 反，经济管制的增多往往会导致腐败，佼得经济于发展具有长期的深远影响，在很大程度上决定 活动转人非正规部门，障碍了高生产率经济活动着一个地区的能源使用效率、交通运输模式以及 的开展。作者们得出结论认为，如果一个国家的经济活动的地区分配特点。 制度比较软弱，那么它最好保持一个小政府，对地理位置也很有关系。””并非所有地区都具 经济活动干预和管制应当少一些。’7这一结论与有同样的经济增长潜力。因此，总体而言，经济 《1997年世界发展报告》的主题之一是相符的，活动的地区分布，尤其是中心城市的分布，对于 该报告呼吁“政府所采取的行动应当与其制度能可持续发展具有重要的意义（专栏6、l）。在一 力相匹配”。’8国的城市和乡镇（连接城市和乡村的经济活动） 扩大投资的另一项重要措施是扩大房地产和所组成的体系中，从城市居民的地理分布可以看 土地方面的投资。在许多国家中，要正式地获得出，城市人口在多大程度上集中于最大城市（认 加强国内协调137 孚猫笠忿瞥飞 民间团体与政府治理 详性一井一飞＿二～箱一一一一～一于―一～一柑一一甲－了』』二，画．．几－二二‘却，面两二 民间团体己成为加强政府治理的一支重要力里。J项目的不同而不同，但每个合同的基本思路是，政 研究显示，腐败程度高与贫困、社会不公、国内和外国直府承诺不索取、不收受贿赂，企业承诺不提供任何贿赂， 接投资减少以及总体经济增镼疲软密切相关。‘℃遏制腐以便在项目L程招投标的过程中换取利益。目前，这些 败可以保证政府的良好运转，已既是一个很好的公共物合同已在全世界50项竞争性业务中使得承包商、政府 品，也是为提供公共物品而投人的中间产品。由于在反机构和民间团体达成了共识，而且由丁下述措施还得 腐败的激励机制方面存在着·定的困难，因此采取集体到了进步的加强，如透明度和财务公开程序、独立 行动的难度加大。反腐败激励机制上的困难表现在：如的第＿方的监督以及对违反规定者的处罚等等〔） 果有其他人在为改譬政府治理作出爽献，那么在政府治透明国际还推动国际社会采取集体行动来控制腐 理得到改善之后不仅受益人希望免费佼用，从而不为改败，其中最显著的项成就就是OECD协定在各国l 善政府治理作出贡献，｝币且当其他人减少其违法活动商界领导人、政府和民间团体的支持下，《国际商业交易 时，他从事腐败活动的刺激力更大一中反对向外国政府官员行贿的OECD协定》于1997年 反腐败还面临着国际层面的问题，从而佼这一间签籲，1999年实施，到2001年底，35补签字国中已有34 题更为复杂。粎国于1977年实施了《外国腐败行为法个国家实施该协定，其中包括些作OECD成员国声 案》，禁止粎国公民或公司及其子公司行贿，但其他这项协定是国际社会为避免腐败陷阱而共同作出 国家没有通过类似的法律。在许多国家，向国外行贿的一项努勺，从而使得那些没有从事腐败行为的企业 是非常普遍的，行贿所需资金被视为可以抵扣税收的仁至于处于不利的地位。目前还没有任何正规的机 营业升支。些国家的政府通i士出口融资和保险的形制，来处罚那些虽然签署了协定，但是有欺骗行为 式为玲展涉外业务的企业提供补贴，认为贿赂是在新不实施反腐败法‘从而没有减少腐败行为的国家。不 兴市场国家经营中虽然不愉快但是必要的组成部分。过，国际社会的公开宜传以及有关国家和国际上的谴 民间团体组织，比如透明国肠等，自20世纪90责将会使得各国认真进行这项礼作。不过协定也确实 年代以来帮助改变了人们对待腐败的态度。该组织所明确建立r监督测体系，这种监测体系部分得益于民 采取的基本方法星事取针刘抗性的措施，在“各国、间团体的帮助，臼可以向签字国确认其他参与方是否 各地区和全球建公联合体，佼得政胸、民luJ闭体和私执行了所达成的协议国际社会在反腐败工作上的经 人部门共同打击国内外的腐败行为．。监他111气一。现目验是一个非常重要的例子，’已表明民IbJ团体可以如何 标所采取的荃本手段是，增加公众对腐败祝为的认为发展作出必献。 识，游说政府，并促佼企业在经济交易之中签署协议 以减少腐败等。透明国际最为重要和待续的一个贡献①I月mbsdo粼（1999) 是，佼得发展中国家和发达国家“坚定地“反腐”列言黔靛撇溉豁，过大。＊面影响，参见世界“ 人政府的｝作议程之中。该组织丰要通过以下两种方、，。～，娥，～二 ／、，,l，。，JI,，一。，,～一。～、、。，”二、。，r,IljJ辛丁（ZO0lc，第102碱夕。 式做到了这一点，其一是强调了腐败行为所带来的负④透明国际（2。。0）。《2000年资料集：反腐败―国家 面影响（这种影响绝大部分由穷人来扼担），其是廉政体系的组成要素》，柏林，lhttP:// 、白L,，。。、六二，111、。、比魁汀W～·tr川拣卜。，”飞ry.org/s。。rceh，。kl 每年出版公布腐败感觉指数。汀籗’卜L．份’竺代L洲～厂！笠夕～一〔’份介竺． 一’一丫竺二尸‘一竺岁一艺’．⑤有关资料，请夜询0匕。D的网站：http://w～。ecd。飞／ 透明国际努力促成交易各方之间签订协议，以达p粤M。。017000/M。。。广031.pdf。 到减少腐败行为的目的，其基础是：政府与项目投标 公司之勺砚签订川，的合同④虽峨合同的，、体条款由资料来源：Ejgen和Eigen一zucchj(2。田 定为“首要城市”)，小城市和二级城市在各地着经济增长的方式，影响着农村经济的多元化 区是如何分布的。城市规模过大，会对该国带来（第5章），对投资带来不利的影响。 实际的经济效率成本。如果农村与城市间以及城人口过于集中于城市，往往是由于国家有关 市之间的交通运输籑络不发达，从而导致农村偏制度在平衡有关地区和各级政府利益方面的失衡 远地区的农民不能利用城市的市场，它也会影响而带来的。降低城市人口过分集中的方式包括： 138 2003年世界发展报告 民仁化，财政的分权管理体制，投资修建城镇间期进行的一些研究都说明，基础设施对于一国的 的道路、水路以及交通和通讯等，从而佼得全国经济增长业绩能够产生重要的影响，从长期来看 更多的人口能够获得城市的资产（专栏7.4）。2，尤其如此，而且基础设施还能够对私人投资产生 基础设施可以佼更多的人享有城市居民所拥外在效应。24提高基础设施服务质量的制度措施 有的机会和资产，并能够佼全国各地在地域上分包括：通过商业化方式来管理基础设施，增加竞 散的经济活动互相联系起来，因此基础设施有助争，有关方面的参与，以及在基础设施项目融资 于决定其他投资所能够取得的收益。农民们需要中政府部门与私人部门的合作等。2，良好的基础 利用公路来将产品运送到市场上去。出口商需要设施是可持续发展所必需的投资环境，要建设这 利用通讯设施和港口来联系交易，并进行交易。样的投资环境，上述措施是必不可少的。 小型工业企业需要利用电力使其设备运转起来。 此外，这些基础设施服务是否可靠，也是决定风 险大小的一个重要因素。如果基础设施失灵，那 么农民、出口商和企业家就会有较大的损失。近在同样发展阶段时，发展中国家比工业国家 国家政策可能会导致一国经济活动过分集中于城市 国在经济发展初期，经济活动集中于城市有因为随着这些投资的增加，农村偏远地区也可以进 和别二其经济的增镼。经济活动集中于一些中心城行国内外的贸易了。 ｛仃，可以在生产和消费活动卜产生规模经济，并保随着财政分权程度的提高，城市集中程度会降低 篡簺耀黑氛黑箕于裂税和黯幕25弊中程～_ 来较大的代价，因为上述规模经济的收益会越来越｝。｝ 被卜列因索所抵俏：一是城币的拥挤；乙是对城币20}{ 增加投资所带来的收益率降低。此外，经济活动过｝。。。｝ 分集中于城市地区．很可能对机会和福利在地区间‘“一｝、止。＿健。，。｝ 的分配产生不利蜘向。实证研究表明，国在经济，。｝。、、令飞冬哎减。。｝ 发展吐程中．经济活动在城市的集中程度开始会提｝，。令与，破7了令、～～一 高，然后会逐步降低。比如，最近的研究显示，一。5刁。Q～呱 国在人均收人水平较低时．经济活动的城市集中程｝} _O一｝―一―-} 度会随着经济增镼率的提高耐蜘，人均收人水平一。05而15翻25九 达到中低水平（以1987年的购买力平价折算人均收 人2500笼兀）时城市集中度达到最高，而在人均收财政分权程度指数 人较高时，城市集中度会卜降 政策和政治因素也会影响着一国经济活动在城注：本图表明，城市集中程度（以各级规模城JlJ所占比例来测 市的集中程度·国从嫩不民’：国家”为最民’国忿黑毫黑篙黔辈甘嘿默尸黯 家，会佼该国经济活动的城市集中程度比平均水平Ade，和Glaese,(1995),Ho.lde，。：1(2000);He:lderson和Da、】· 降低10％。如果一国在财政仁分权程度较高，那么（2002);，刁11(2002)；以及＼v heat。·1和shishld。（1952）。 城市集中程度也会「降（见下图）。即便剔除城市 人口规模因素，这种关系也是存在的在水道和公资料来源：世界银行，《世界发展指标》和《政府则政统 路等基础设施L进行投资往往是由国家政策带动计》。 的，这些投资也有助上降低一国的城市集中程度， 加强国内协调139 更早地关注于环境保护问题。正如我们在第2章取全国性的协调制度是非常重要的。 中所探讨的一样，近期的研究对于“先发展经济 后治理环境”的发展模式以及环境保护上的库兹， 涅特曲线提出了越来越多的质疑。”“对于一些污不合理的补贴鼓励那些对环境和经济有害的 染物而言，这种关系是存在的，但是其他污染物经济活动。28比如，许多国家现在仍然提供煤炭 并不存在这种关系，L匕如随着人均收人的增镼，补贴，这种补贴将政府稀缺的税收收人用于在国 二城化碳等排放物依然在不断增镼。“7新技术的际价格上没有竟争力的活动之中，由于鼓励居民 采用，以及人们关于环境保护知识的增多，佼得使用煤这种最大的污染能源之一而对环境造成了 发展中国家在经济发展中可以选择更好的保护环极大的破坏。政府之所以要提供某些形式的补 境的方法，比如采用无铅汽油等（见下文）。不贴，其原因多种多样，有些原因是值得称道的， 过，环境问题仍然是中央政府有关机构和制度应比如政府希望减少贫困或者解决市场失灵问题 关注的一个重要问题。森林、水资源、沿海地等。但是这些补贴往往都没有实现其本来的目 区、渔场及空气污染的管理，仍然面临着严重的标，或者即便实现了目标，其代价也很巨大。取 协调问题，这些问题会带来外在效应，影响着公消这些不合理的补贴，将既有利于经济的发展， 共物品。在很多情况下，如果渔场、森林、水域也有利于环境的保护，政府有更多的资金用于其 和空气被当作公共资源的话，那么保护环境的工他的目的。《1992年世界发展报告》将这些政策 作就没有保障；如果进行了协调，将会获得巨大行动定义为双赢的政策。29 的收益。不幸的是，政策改革实施起来往往会非常困 解决这些环境问题可以采取公共融资方式，难，因为在实际生活中往往会有人得利，而有人 包括对那些产生了不利环境影响的活动征税，对受损。一旦实施某些政策改革，一些势力会力图 那些产生了有利环境影响的活动进行补贴，或者维护补贴所起的作用某些政治上重要的阶层会 直接对这些活动进行管制（第2章）。公共物品受到损失。阻碍取消补贴的另外一个重要因素是 不足问题，可以通过采用政治进程来解决，通过财产转换过程中的利益问题，它主要是针对工业 这种进程决定由哪一级政府来提供什么样的公共国家而言的，即取消补贴后的收益会增加相关资 物品；然后通过征税和补贴，强化提供公共物品产的价值。’“比如，取消农业补贴会降低土地的 的激励机制，或者通过税收收人由政府直接提供价格，损害现今农民的利益。这些农民当初购买 公共物品。不过这些措施实施起来往往非常困土地时也许支付了较高的价格，一旦取消了补 难，此外在负担分担和利益分享机制上容易出现贴，他们可能认为得不到任何好处。补贴计划中 争端，而且如何评估外在效应和公共物品的特最大的受益人是那些在刚刚实施补贴时就拥有土 征、重要性和价值评估上也存在着一定的问题。地的农民。因此，可以预计，当今的农民会坚决 许多环境问题在经济活动的初期是不容易被反对取消补贴（通过提供补偿来实现这一过程非 人们所认识到的。此外，在此过程中强势政治集常困难）。 团已经形成，他们会阻挠变革，并降低环境问题全世界各国当中，农业补贴是普遍存在的，这 的重要性。并不是所有的政策都起不到抑制破坏有多方面的原因，其中包括保证粮食的供给，降低 环境的活动的目的，但在存在着不合理补贴的情农产品价格的波动，以及支持农业和农村地区的 况下，它往往鼓励这些活动。在这里，我们首先发展等。全球农业补贴主要集中于经济合作与发 重点探讨一下补贴，从而探讨有效保护环境在政展组织（OEcD）国家（绝大多数发展中国家对农业 府管理和制度上面临的挑战；然后我们将探讨在部门实际上既有补贴又有征税，总体看来是净征 国家层面上应关注的三个基本的环境问题，即如税）,2000年经济合作与发展组织（oEcD）国家提 何更好地管理森林、水域和空气，在这些领域中采供的农业补贴据估算超过3250亿美元（而2001年 140 2003年世界发展报告 发展中国家获得的官方发展援助只有约370亿美～5 元），其中的大部分补贴是不合理的。”农业补贴所美国不适当的糖补贴 姗的赳生闯环能成环利瞬响，因为－－一 它鼓励了以下一些做法：、，霞霆黔撇篇黑篇黑季髦 的个很好的例证＊由于美国实行对糖产品的 二过度开垦林地和湼地，作为农业用地；价格支持和进口配额限制，美国消费者购灭糖产 撬草原上过度放牧；；异：时所支付的价格至少是国际市场价格的两倍 黔过度佼用农药和化肥；讨粉六品牛产者每提洪1美元的补贴，消费者和 瓤大诀佼用水资源，导致土地的蓄水层枯竭。夕扣寿肋受到的损失都馨大犷3美元；每一个糖产 品上产者所接受的辛！·咐。，是美国家庭平均收仪的 。口在糼霏霆淡擎矍覆：重履雷鬓景览箕’瞥警；,{:l：·｛{｛…11!){{,;:：〕｛ 但随后这些补贴就很难取消了，即便在当初的立该地区海藻污染 法中有终止条款的情况下也是如此。农业补贴有美军〔程兵和佛罗甲L，南部水域管理区已纤 利于一小部分比较集中的阶层的利益，但会损害制汀了一项计划，以扭转灿吞地川亩恶化的趋势， 大部分不同阶层的利益，包括消费者、纳税人以预训需要在20年内炙施，耗资80亿关尤“要使 及那些扼担环境恶化所带来的成本的人；在得社会各方达成共识，克服那些既得利益者的卿 oEc。国家中，、一趋势更为明显，。为农业在季粼半粼｛咒默宾聋橇喜紊 这些国家中只占有很小的比例（专栏7.5）。、研，、。二、二目＿品。＊．、‘。、＊‘。 尬三曰冰‘乃目‘曰，式’J’目“阳浏、丫“二‘’口产。在取得一些制度性的～平，进展。环境土作组是－ 不合理的农业补贴也严重阻碍着发展。发达个非政府组织，它每年公布农业生产者和其他方 国家所提供的农业补贴扭曲了其国内经济，打压曲所获得的补贴的数量，这项二作最终将会推动 了国际市场上的农产品价格，从而阻碍了发展中政府政策的变化。国际社二峋压力也在书断增加， 国家农业初级产品的出口机会。据估计，目前有已要求实现贸易自由化，以促进可待续发展，这是 ．八人～二二目＊二＊。．.．一二、、二、．．一二：、，因为追国的政策阻碍了发展中国家那些更淤龟争 40个发展中国家农产品出口收人占其出口总收人目“，戈曰”“机爪阻”丁’认’代‘曰，&”卜‘’兮．乙尸 的一半以上。32，展中国家不合理的农业补贴主泰豁公臀痣撇犁羲黔群取的保 要包括在水、化肥和农药等方面的特别投人，但 对于环境保护具有同样的不利影响，比如咸海盆＊Krueger(l 974,199(a少 地地区水价过低所造成的影响（第2章专栏＊＊中台释见httP: www.d“洲e四。，/news/tbature s/everZlade/evergladcs html 甲平不俏爹灼www ewg org 不合理的补贴也大量存在于能源部门（专栏 7.6）。在很多国家中，大部分能源的生产和分资料来源：Myers和Kent招、，)，第47 配是由政府控制的。如果一国的财政和管理框架 不能恰当地确定能源的价格，从而不能合理地在右。’“这些国家在制订关于能源补贴政策的过程 全社会分担利用能源所带来的社会成本，那么能中，并没有恰当地反映那些承担环境成本和其他 源的消费就会大大增加，带来较大的环境污染。成本的不同利益阶层的人的利益。虽然社会各阶 发展中国家和经济转轨国家每年给电力生产提供层都会使用能源，但能源补贴往往使得由此而带 的补贴超过1200亿粎元，而8个较大的发展中来的大部分收益为高收人阶层所获得。这些补贴 国家所提供的能源补贴超过了830亿粎元。”正如所造成的影响也需要经过相当长的时间才能感受 第2章所述，OECD国家所提供的能源补贴每年为出来，因为利用低能效所建立的资本存黄（比如交 710亿粎元左右，每年的煤炭补贴为80亿粎元左通运输设施、建筑物和生产程序等）需要经过若干 加强国内协调141 年（有时候往往需要几十年）才能改变。发展战略中不可分割的组成部分而得到进一步的 不合理的补贴在其他部门，比如水资源、公认识。森林资源是全球12亿极端贫困人口赖以 路、渔场和森林管理中都存在。这些补贴如何服谋生的基础，而且对于低收人国家几乎一半人口 务于减少贫困和贫富差距这些政策目标，这方面的农业和粮食安全起着重要的作用。’6森林非法 的辩论仍然在继续。不过，这些不合理的补贴数砍伐和开垦以及管理不善，造成了极大的损失和 额如此巨大，表明政策改革可以极大地改善环政府收人的减少，所减少的收人比世界银行向这 境，改善经济业绩，并腾出更多的资源以促进社些国家所提供的贷款总额还要大。’7此外，目前 会更为公平地发展。近十年来这方面已经取得了 一些进展，国际发展援助可以加快这一进程（专介’.，·了 栏7.7）。实际上，改革现有的政策以防止环境恶援助和补偿帮助俄罗斯的煤炭工业改革消除障碍 化，是保麟如瓢、水域桩气物境龄的广一 泛措施的第一步。进成署装能氛矍成撇撰咒淤k 并通过对，损汁业明仗停实现资源的再分配（这也 是其他改革的｝一标）实践结果表明，援助加l更 ；一、＼作关尔大的透明度和有效的制度安排，可以克服阻挠改革 原始森林正以每年1260万公顷的速度被转化的障碍）1994年，俄罗斯为煤炭曰业所提供的补贴 为农业用地和其他用地。”森林在保护生物多样岔牡到276亿美冰：侧、其cDP的102%)，而 性和吸收二氧化碳方面的价值，应当作为可持续煤苏为裔的效率很低·改革之初，政时试图削减补 贴，川这项i二作面临着极大的困难，二要原因在J 政府的支付体系簺乏透明度，TrlJ月自井洁转轨初期 专于兰，．而改革措施的琪施过称中也存在着日乞问题实施改 伊朗不适当的能源补贴革计划的第一阶段呀列子世界银、、的支持，在此阶 一簈，俄籗肛皿叮包抓肺卜汁叹衡酬在酗新 伊朗的经济是高度扭｛｛日的。据叭汁，伊朗如实的制度安排，其明确目如是在一勿址的分配和转移之 行改革，所产生的收益将会达到该国GDP的中增加透明度丫这些措施包括：为下冈犷人设叔社 19％这种收益相当大的一部分末自于石油价格的会保护靡金，为被寿明煤矿所进仃的土作，增加就 提商，目前伊朗国内石油价格只有国际市场价格的、Ik机会的；以弓，以及社会保障措施等等世界银行 10%，政府给国内石油产品所提供的补贴实际卜超还事先为俄罗斯政喻提高了技术援助贷款，为俄罗 过了其GDP的18％这种补贴鼓励了国内对石油斯进行能力培养方面的工作，片帮助俄罗斯更为有 产．钻的过度的、甚至是浪费性的消费，因而导致应效地解决炙施中的同题该项贷款对于俄罗斯更大 该获得的外到收益流失。规模的煤炭1业改子计划的成功担到了积极的作 穷人八门万杯能从这些补贴中受益，取消这些用，到2000坏．曳革使得俄罗斯所提供的煤炭补贴 补贴将叮以挪出大簝的资源，用f可持续发展所必降至2,8亿美元子燕GDP的012吩、由于二补贴 需的环境，社会和其他支出改革是否能取得成功，的存在，俄罗断谬炭，产组期以来产髦过尺；经济 取决扫侧：、能开放政治进程·允许气民有更大转轨时期，俄罗斯的谋炭生产在10年时间内不断 的发言权和更幻当封踌’：沁丸能源补贴问题的下降，1998年薰新歼始增长，！伯且现在该工业的增 第步，是应将这此补呱明｛角池在预炸中反映出来，沃更多地是由币场因索带动的，没有扭曲性的补 这将处得人们可以将能源补、的数额与其他一些重贴，不过目前俄罗斯还没有对谋炭的生产试收纠正 点领域的支出进行比较，并促佼政府逐步降低能源其外延效；狱方面的税收，即没有征l顾境保护杯 补簈，从瓣佼伊朗在改牟特始之后的3年时间内，国 内的能源价格能够止升列日鲍市场上的水平·资料来源：Kudat、ozbilgi。和Boris。不1997）以及世界 银仃了们人礁 资料书源：！廷界银行（Zoold）。 批系七二系留，麒旦兰』．盆．．一田田圈．．翔．..．幽．.．暇．口．... 142 2003年世界发展报告 发展中国家所排放的二氧化碳大约是全球排放总加有能力来平衡更广泛的社会利益与森工企业之 量的10％一30%，而其中的大部分是由于森林间的利益关系。相关政府部门也就更有能力实施 燃烧引起的。38特许权政策来增加财政收人。森林管理需要建立 当森林管理的传统方法被那些虽然很正规但符合其特点的制度，从而保证当地社区对森林的 是管理力度不够的机制所替代以后，森林资源的财产权不会与森林保护在地区性或省一级水资源 浪费现象增多，其原因往往是因为那些身处森林保护上的利益发生冲突，这种财产权有助于当地 之中或者雄近森林的人无法保证对森林未来的控社区在森林地区获得粮食、燃料并建造住房；这 制权。为获得森林资产所有权而进行的竟争对森种制度还志要保证森林所有权不与森林在吸收二 林的破坏性极大，往往会加速森林转换成农业用氧化碳和生物多样性服务方面的全球利益发生冲 地的进程（第5章）。此外还存在着大狱的对森林突。后者涉及更广泛的不同利益问题，可以通过 工业的不合理的补贴，其方式包括在一定期限内新建立的森林服务市场（包括世界银行的标准二 减免税收、商业采伐的低价格、基础设施支出以及氧化碳基金Prototype Cathon Fund等新措施，我 法规的不严格执行等。们将在第8李对此进行讨论）而从全球范围内引 纠正这些行为的制度措施包括：导资金的流动。与市民社会组织和私人部门进行 合作，也可以促佼在森林管理中更多地采取可持 完善政策和法律框架，以确立和维护地方社续的实践做法。具体方式是，奖励负责任的行 区的财产权。为，在商业活动中剔除寻租者和腐败分子，并建 进一步发展与当地机构和CSOS的合作关系，立一个制度基础，从而使得国际上认可的机构可 从而将林业、小企业和森林保护活动融人农以对森林管理实绩进行可信的、独立的验证。喀麦 村发展和水域管理之中。隆在改革其森林管理的过程中就采取了这些步骤 子求政府治理和林木特许权政策方面的改（专栏7.8）。 革。 建立森林管理的国际市场，向那些在保护生：’。 物多样性和吸收二城化碳方面提高了全球公｛ 共产品的国家提供资金正如我们在第3章讨论时所说过的，渔业资 加强与私人部门和市民社会组织的合作，以可源可以带来很多机会，但也带来许多重大的挑 持续地利用森林和管理森林，并由独立的第三战。管理这种可再生的资源，以可持续的方式使 方来根据可信的并以实绩为基础的标准进行其对人类的福利实现最大化，是发展所必不可少 验证。的。发展中国家约有3000万人从事于渔业，而 」L“沿海渔民往往属于最贫困阶层。”3”对于生 这些措施对于强有力的森林管理机制都是非活于贫困国家的大约11亿人口而言，鱼还是蛋 常重要的。良好的森林管理应当认识到不同的相白质的一个重要来源，是保证其粮食安全的一个 关方面具有不同的利益，而且可以发挥提供有关重要因素。4”但正如第1章所指出的那样，全世 信号、平衡各方利益和实施决策的功能。当产权界70％的渔场被过度利用或满负荷利用。全球每 确定以后，有关方面对关于其资产状况的信号将年提供的渔业补贴达到14一20亿美元，其中一 会及时地作出反应，并会在资产的当前用途和未半是OECD国家所提供的，导致渔业资源的过度 来用途之间进行很好的选择。当透明度增加而且采伐。4，根据一些统计数据得出的估计，全世界 对政府的监督机制增强（即公众是政府积极的合现有的渔船总墩的一半即可完成全世界可持续的 作伙伴，而且政府不索贿受贿）时，政府就会更鼓大渔业捕捞吸。“2管理渔业资源的两个主要难 加强国内协调143 点在于，一是渔业资源是开放的，谁都可以利用为困难，而且政府监督和执行的能力很可能会比 这种资源，它具有公共资源的特征；二是簺乏相较乏力。能够创造替代性就业机会的广泛的发展 关的信息。由此而导致渔业管理上无法进行很好进程，不仅对于减少贫困，而且对于改善渔业管 的协调，渔业资源浪费严重，有时候甚至导致渔业理而言都是非常重要的。 资源枯竭。建立恰当的制度框架，对于防止出现这建立恰当的制度，是在渔业资源管理中加强 种协调失灵以及加强渔业管理是至关重要的。协调工作的关键。必须建立相应的机制适当地限 渔业资源的公共资源特点，容易引起不同利制捕鱼紧，从而使资源的价值最大化。这些措施 益间的冲突和责任问题。如果没有明确的产权，将会极大地提高已捕鱼种的总价值。能否实施这 作为个人的渔民是不可能对渔业资源进行有效的些措施，将取决于能否建立强有力的保护制度， 管理的，他们也没有义务自动限制捕鱼量，佼渔包括完善渔业管理的监督机制，强化渔业管理法 业资源保持在可持续的水平。单个渔民减少捕鱼规的执行制度等。比如，在20世纪90年代，泰 量所带来的渔业资源可持续性上的好处被整个社国政府做出了巨大的努力来改善渔业管理，相关 会所获得，而就此问题达成集体安排，往往会由的支出增加了1倍以上，1999年这种支出达到海 于人们都具有强烈的欺骗动机而难以实现。由于洋渔业收人的1.6％。46泰国从1972年开始禁止 无法达成可信的扼诺安排，从而削弱了不同利益拉网式捕鱼方式，不过这一禁令至今没有得到执 阶层之间的协调，公共资源就会被过度采伐。当行。冰岛同样的渔业管理支出比率为3%，挪威 渔业资源减少，渔业收人下降时，问题就复杂化是8%，而在加拿大的纽芬兰，这一比例估计达 了，政治经济因素会参与进来，渔民会要求政府到20％。4，改善渔业管理的监督和执行机制以及 提供补贴。这会损害其他阶层（其他纳税人）的加强研究能力是需要花费一定的成本的，不过渔 利益，并佼渔业资源的过度采伐镼期化（见专栏业管理上越来越明显的趋势是，要将因改善渔业 3.4）。管理所增加的资金的一部分用于加强这种能力 信息交流不畅也是一个重要问题。不仅难以上。与以前通过税收来为这些活动提供资金的方 监测捕鱼量，也难以监测渔业资源到底有多少。式相比，这是一个明显的变化。 目前国际上正在就全世界捕鱼量是否已达到最高限制捕鱼量从而改善渔业管理上面临的一个 峰（在一定程度上取决于中国渔业统计数据的准主要困难是，世界各国为获得海洋资源的所有权 确性）展开辩论，而且许多国家的政府和国际组而展开了激烈的竞争。关于《海洋法》（该法于 织正在进行多方面的努力以保证渔业统计数据的1982年通过，1994年被批准）的第三次联合国 可靠性，这些都说明国际社会关注于渔业统计数大会在这方面带来制度上的改变，给沿海国家一 据的可靠性。“3这些数据是确定最大可持续捕鱼个独有的200英里的经济区域。4”这促进了渔业 量以及渔业管理其他重要方面的基础。捕鱼总重资源更为有效的利用，因为大多数的捕鱼业发生 量的数据掩盖了鱼的构成情况，因而很难从这些在这个经济区域内，且渔业管理责任落在小部分 数据中了解到鱼的质量上的变化。我们几乎很少国家和相关机构身上。虽然很多种类的鱼在不同 有关于捕鱼和沿海生态变化之间关系的信息，该国家所属的水域迁徙，并游人这个经济带以外的 领域正在引起人们越来越多的注意力。44国际水域，不过如果只涉及少数几个国家时合作 发展中国家要进行审慎的渔业管理难度更大就要容易得多了，而且渔业争端往往可以在双边 一些。在这些国家中，渔业往往是穷人就业的最基础上解决。 后手段，“越来越多的低收人渔民不得不采取竭虽然目前国际上关于渔业资源的所有权比较 泽而渔的方式来勉强维持其生计。”4，当渔业规鲜见，不过人们还是进行了很多努力，以解决共 模不大，而且从业者为非正规部门的穷人时，政同财产问题。这些工作集中在几种形式的专用权 府要采取干预措施不论在实践上还是政治上都更上，如个人可转让额度、拥有和经营渔船的许可 144 2003年世界发展报告 证以及国家佼用权等。“9这些机制根据内容的不渔业现状和趋势的信息，增加互信，并承诺减少 同而有不同的优簺点，不过其总体目的是完善捕鱼量。联合国粮食与农业组织（FAO）正在帮 渔民们所面对的激励机制，有时候还可以通过助发展中国家改进渔业管理的报告制度，并加强 可交易的捕鱼权，以保证实现可持续的渔业管这方面的能力建设。’‘《负责任的捕渔业行为准 理。这些措施在一些国家取得了一定的成功则》（code。f conduct for Responsible FisherieS）的 （比如冰岛和新襼‘勺，但在有些情况下并不目的是促使各国在立法中加强渔业管理，它为各 成功，比如20世纪90年代初期加拿大的纽芬国政府、民间团体和私人部门的工作奠定了基础。’2 兰地区鳄鱼就大幅度减少（专栏3.4）。越来越多的国家认识到，要平衡现在和未来渔民 虽然各国在渔业管理的目标上有所不同，比的利益，就必须在所有有关阶层之间达成共识并 如发达国家的目标是降低捕鱼能力，佼得目前过建立合作关系；CSOS通过市场开展工作，可以发挥 度开采的渔业资源能够再生，而发展中国家的目重要的作用（专栏7.9）。 标则是开发新的资源和新的技术，不过所有国家 都希望从这种巨大的可再生资源中获得最大的利爪一币侧八．砚伙·、二，立‘了， 益。’”渔业管理中的有关方面必须能够交流关于正如第6章所述，在许多发展中国家和经济 喀麦隆：完善森林管理的方法 喀友隆是l［洲欣大的布、材出日国，侮年因森林资的投标状况，拍卖森林的专营权其目别是增加透明 沁门汗采利用侧获得扣人的经济利益，向从全球范围度，限制森林公路网络仁必要的扩人，鼓励中标者认 十了，这此森林研提洪的丰畜的焦物忿样性和其他环事高附加值的产业活动该法规还要求中标者制汀管 娜抽杯由尸1，常重要的同其他森林资源丰富的国家理计划，并将森林资源收益的华卜缴当地政府和社 林，喀芝导直到 20世纪90年代中期以前，对森林区不过，i亥法规在实施过程中j搜i濒到二众的反刘， 砍浅的倡；&“直不好：伐参i午jlJ证是通过不公仟的伪这种反对来自两个方面，一是那邺认为该法规有益l 政程序授子的，这神程序勺根深蒂固的庇护体制有外国公司的人，是那些希望维持现状的人其结果 延、拥白伐木许盯试的多、并不被要求执行森材管理；！是，根据结构调整贷款所设定的条件，喀受隆按照稍 划刘早堆本的伐平二管理法视，儿乎没有了「何叮行的助机构的建议进行J’改羊，不过这些改吊在很友程度 执行机制此外，伐卜询「，八t〕的有效仲用年限为5上并不是银据其实际条件由本国提出来的 斗．这佼得拿列i&｝闰拼的人件不延法森阵派源的长期 效琦由l没有爵J仃的拟、规执行tlL制，此森生企业获得支持 将公路修到侣户深处，佼得那此川前人们无法进入的这此改革在开始时进程津常慢，不过后来连淞获 地｝x转化为农伙用地，并刺激f野耳动物贸易的增得r当地的支持，并开始取得r成果1997年，｛喀麦 镼，从叮危害稀有野牛动物的繁衍，亿．害森林的镼期隆进行第一轮专营权的分配，下过这次分配过程有缺 牛舒价脸i亥国的森林i勺可证制理受到J一腐败的影陷，遭到r世界银了，以及国内外！｛政府纪，！的批评 响，从营．体孰看镼期投资者甘有安全保障此外，森此后不久，世界银仃支持的第二次结构训小：计划提洪 衍拼洒勺国家、和当地社阿‘」｝｛平的收人不高而且极J’一个新的、更为灵沽的恤架，在此相架内对森林汰 礴痣定一进行讨论，并支持讨法Fll&．施改革汁划取得厂成 功，部分原［*］在于支持改〕的力璧出现J&，包括政府 颁布新法令，通过拍卖形式颁发许可证中改革派势力强大，向且地力社区开始从收人的分成 幼士拚捐助机构几年的政策对话之后，喀麦隆的中获益 森林似列部门于1994年向议会提交J一部新的森林在此过程中，&，各有关力而的咨询得到r加强， 法，硬f银ha顶先选的介格投札六关J一每公顷森林透明包也增加了：报纸及时曰［政峋训发森拼「片权 加强国内协调145 转轨国家中，空气污染给本地区的发展带来了严中，并不必然表现为长时期的空气污染。在许多 重的破坏。”空气污染主要是一个外在效应问方面，发展中国家作为后来者可以在防治空气污 题，污染者并没有对那些受到空气污染不利影响染上得到好处。首先，成本效益好、降低污染物 的人扼担什么责任。虽然很多地方政府采取了一排放量的技术已经开发出来。其次，其他国家发 些行动和措施，不过，控制空气污染的战略，比展起来的制度机制和政策方法，可以帮助发展中 如燃料标准和新轼车排气标准等，应该在全国范国家和地区避免犯其他国家以前犯过的错误，少 围内推行才会更为有效。国家有关部门和机构也走弯路。”第二，也许是最重要的一点，全球关 进行解决空气污染问题的工作，它主要解决那些于如何防治空气污染的信自、交流越来越频繁，在 影响较大范围和周边国家的地面臭氧层和硫化物政治经济因素越来越重要的今天，它使那些遭受 等问题（关于欧洲硫化物的讨论，参见第8空气污染不利影响的人们的力量得到了加强。 章）。如果没有幼泛的制度支持，传统的公共融汽油中的铅：后来者可以少走弯路。5“含铅 资方式往往不能实施。信息的作用是非常重要汽油问题是一个很好的例证。在20世纪90年代 的。’4末，除非洲外的大多数发展中国家在向使用无铅 正如第2章所述，发展中国家在发展的过程汽油的转变中取得了坚实的进步，大约16个国 ~~～婴簨簨簨测赘麟撇罐姗黝撇溯一井燕脚翻蕊一 的详细情况，哪此公司在叶么地方获得了专营权．从二明确、简化森林管理．么规，重新进行现场监测并 而佼得当地居民能够确认哪些企业是不合法的经营对违规采伐行为进汀处罚，对家公司的最高处 者。喀麦隆还幼泛地采用独立的观察人！刘过程进行罚额度达到巧00万美元 监督，这点也非常重要该国聘用那些在当地受到黝逐步减少短期投机者，增加长期投资者，从而对 尊敬的人监佬专营权的分配过程国内外的艰政府组丁高附加使产业和就，卜，产生了积极的影响 织通过签汀合同的方式，帮助政府确认获得专营权的拐国家和农村社区卜f阵尸‘］深林收人增加了，森林 人是否严格执行了森林愉理法规，其监督方式包括现年度收人从1995年的不到300万美元增至2001 场监测和卫星模拟。这有助于保证招投标制度不会鼓年的3000万美兀（不包括水材出日税）地方 劝森林资源的才度汗发利琳社区所获得的财政收人从1998勺的JL乎为O增 镼为2002年的800勺美儿 到目前为止所取得的进展，更坚定地扼诺保护耳物多样隆，包括建立新的自 纂增加了透明度《个球森林观察：喀麦隆》这份然保护区，并与冈自妇政府组织继续协商关j自 报告中的结论指出：“与1997年第一次分配专然保护的专营权问顶 营权相比，2000年6月授予专营权的过程要透明 得多·一新的分况专营权的过视看来符合嫩近刚这些改革是否会继续卜去，时间将会给出签案 刚明确的政府指导原则。这种变化证明，喀麦隆能个令人鼓舞的迹象是，森林管理方面所总结出的一 够’,＿现！’毛下扼诺，即：建立复杂的、以市场为基础些经验，正在其他部1j包括国家采购制度中得到应 的纳卖制度，其目的是增加透明度，增加森林＿l业用，这些经验是：改革方案需要进行充分的协商，要 的收戈”每公顷森林向积的年度收人从1996年的协调各方面的利益，汀晰加透明度刚果盆地的其他 014粎元增加到2002年的6 00粎瓜。而且自国家也叫能会模仿喀麦降的成功经验，它表明喀麦隆 2000年6月份以来所授予的多年份合同的总价道现行的做法有利十制度的强化 超过〕一6亿美元 一为中部非洲的社仄森林管孙建立了第个法律框资料未源：世界银行职贝；Essama一Nssah和Gockowski 架，包括当地社区’J工有伙七的森林土地佼｛lJ权等（2000）出runner和Ek诚小200口：&Il omb和B泪。（2 ooL、 一叭二―二二―一＿一一一、一飞石裕函碌雨雨雨声，长二‘‘二 146 2003年世界发展报告 拼爵嗜· 建立有利于可持续渔业发展的伙伴关系 赫～性王沐拼从二瑟从欢茹磁滋滋滋默默默器淡羹簇移称一一竺价二熟菇象获蔽～～一 联合利华公司是世界各地鱼类的足大买书之一一户．认以的叮持续渔业发展企 同国际社会一样，、也越来越关注世界上许多地区渔‘&＿一｛一：一’业。 业发展的可持续性问题主耍原因在于，据报道，全‘一J一于海洋管理评议会的例了 世界刻卜淡水鱼总产饭虽然比较稳定，但’白掩盖了近’，一表明，私人部门、非政府组 钧未白咬色声曦下降的趋势，联合利华公司的产品中一织和政府之间的合价关系， 佼月I及琴的鱼种为白鲸负因此，1997年，联合利华是能够产生制度土的反应，增强各有关方面的协调， 与隆界野全生物基金会一起创立了海洋管理评议会从而有利于可持续发展的。在本例中，一家大型私人 (MSC）一海洋管理评议会的职责是“通过推动最好部门企业认识到了过度捕鱼对其核心业务所带来的威 的深护海洋环境的实践，从而保障全世界海鲜的供胁，它与非政府组织之间的合作关系导致建立了可信 坷”申海洋管理评议会与世界各地与渔业管理有关的的、独立的认证机构。通过制汀环境标准并为渔业产 ｝要方面进们J一厂泛的磋商，制订了一套溥格的海洋品加贴生态标签，新的认证机构将消费者与渔业管理 环境保护标准。海洋管理评议会鼓励按照这种标准对联系在一起，从而能够保证政府建立、维持并执行关 渔业管理进们汰证，列经过认证的渔业管理企业所生于渔业资源利用的审慎原则虽然有些认证决定存在 产的产品贴卜牛态郁签（标签形式如右），并鼓励世争议，但这种合作关系形成的过程给我附带来了些许 界各国从经过海洋管理评议会认证的渔业机构取得货希望，即：随着时间的推移，渔业资源的管理将会得到改 源。海洋竹理评议会在1998年取得了完全的独立地善海洋管理评议会的例了还可能会潜来促使人们想 位襼琳续仄担制川海洋针理评议会标准的工作，授到，伙伴关系在其他领域也会取得成功 权独了的第二方认证机构进行认证，增加公众对此问 题的认识联合利华支持这衅措施，并通过其采购货＊关士海洋管理评议会的理念、职贵和价依观．请动问其网币 源的决定勺图支持国际上可持续渔业发展的努力。 2001年底，联合利华所采购的位种中，5％来自于被资料来源：Ms〔网址：htt。：//www。lsc。rg/,2002年5月 汰证1与叮持续渔业发展的企业（认证机构为新襼胜的20一23日拍林论坛―为可持续发展砌努为仁Froze。Fi由In- Hoki渔业公司下。联合利华希望，到2002年底，随ternationd公司所提交的份报告《ve甲lichtung dc、Marktes 着认，Jj：范围的扩大，这比例将会上升至25%；到zur bostand、erhaltenden Fischere,-Fortschritte und Herau&- 201)5｛底，公司采购的月；有鱼种都将只能来自于经过forderunge价 家完全停止佼用含铅汽油。57四乙铅是用来提高越南的情况说明，即便在经济发展水平较低的国 汽油功能的很便宜的添加剂，粎国在20世纪20家，良好的制度框架也有助于解决困难的环境保 年代开始应用此方法，直到以后的半个多世纪仍护问题。5“这种制度框架应当能够收集有关的信 然在佼用含铅汽油。开始时，人们还不太了解佼号、平衡不同阶层的利益并实施相应的决策。越 用铅会有什么样的效应，随着时间的推移，含铅南最早从1995年开始减少使用含铅汽油的工 汽油的佼用与工业企业的利益产生了紧密的联作，但这项工作遇到了一定的阻力，一是担心这 系，后者就开始阻挠汽油除铅的工作。不过，粎种转换成本较高；藕是担心这项〔作对车龄较长 国在从佼用含铅汽油改为佼用无铅汽油以后，迅的车辆影响较大。1999年12月，越南就此问题 速出现的一个明显的趋势是，佼用无铅汽油导致召开了一次研讨会，代表们来自政府、军界、警 人类血铅水平下降（图7.1)，高血压及心脏病察部门、工业部门、研究部门和媒体，会议还邀 发病率降低，并且遼免了对儿童智力的危害（从请了邻近国家（如泰国）和其他国家的专家参 涂料中去除铅也起了重要作用）。加，这些国家提供了关于使用无铅汽油方面的经 近年来，越南逐步减少了含铅汽油的佼用。验。这种“南南”合作的方式，对于减轻人们在 加强国内协调147 粎国汽油中的铅含量和粎国人血液中的铅含量之间的关系，1975一1990年 机动车释放的铅含，(1000吨）血液含毋（微克／分升） 120门―18 {2洲气籐机动车释放的铅含鹭， 100州‘厂。、．～。、一一一二，L二＊.J牛巧 日洲｛!‘一、粎国一血液中的平均铅含徽｛ 80一｛一｝产尸、一、～一12 60曰1｝一一｛｝一｝一尸忆｛一9 4D日｛11}{!}｝一一｝｝一1，俘硅＿－一6 20｝叫｝｝一；」一｝{}};｝一｝一〕、、、｝1 。－-L一‘--―匕止－尸一写一过一卜｛卜过口生；一一一·’一，一臀一一－个O 1975 1978 1981 1984 1987 1990 年份 资料来源：Lovei(1999）。 有些问题上的担心是非常重要的。在这次会议之点。中国的空气污染是一个严重问题。成千上万 后，越南政府开始重新仔细评估从佼用含铅汽油的城市居民每年因为空气污染而过早死亡。更多 转而佼用无铅汽油所需要的成本，并实施了一项的人患上了与空气污染相关的疾病。虽然中国所 计划以提高公众对此问题的认识。经过与社会各采取的减少空气污染政策存在这样或那样的问 方面讨论所达成的意见认为，这种转换技术上完题，不过中国在这方面正在取得进步，而且还在 全可行而且成本效益很好，因此越南在2001年7采取一些新的措施来改善空气质量。这些措施是 月1日开始全面佼用无铅汽油。2001年9月份以在总结关于企业环境标准信息公开计划的基础上 后禁止佼用含铅汽油。越南的这次转换过程非常制订出来的，信息公开计划“是环保立法的‘第 顺利，因为具有竞争性价格的无铅汽油已经可以三阶段’，前两个阶段分别是计划经济和市场经 从国际市场获得，而且越南国内没有较大的炼油济手段。”&9 厂，石油部门对此转换的阻力比较小。此外，在中国的政府部门和机构显然认识到环境监测 转换过程中，政府发布相关信息、以及社会各方面的价值，认识到环境监测可以帮助政府确定环境 的参与，有助于消除对含铅汽油的错误认识，这保护的重点并加强相关机构的责任感。“国家环 对于顺利实现从含铅汽油到无铅汽油的转换是至保局环境保护战略最为重要的组成部分，是它在 关重要的，在解决其他类似问题时也可采取同样推动公众参与上所做的工作、向公众发布环境保 的方法。护方面的信息以及各级政府都要发布的环保信 信息帮助中国治理空气污染。如上所述，信息、。”&”中央政府明确指示应增加信息的公开 息在实现从含铅汽油到无铅汽油的转换中是非常性，朱铭基总理在2001年春天强调所有环保信 重要的；信息、还可以在推动空气质量的改善中发息、应该都让公众知道。“, 挥重要作用，中国的例子可以很好地说明这一江苏省是一个好的例子，说明信息可以在环 148 2003年世界发展报告 境保护上带来更好的效果。2000年，该省率先在此外，工业国家的消费者和市民社会组织还密切 镇江市建立起工业业绩评级和信息公开计划试关注于跨国公司的活动。一家企业如果面临着社 点。6”在经过一系列的研讨会之后，省政府将这会的、政治的和经济的处罚，那么它就很可能会 种试点范围扩大至全省。至2002年中期，占全与当地的有关机构进行协商。6, 省巨业污染物排放墩总额80％以上的约2500家一国在环境保护上取得什么样的结果，与该 企业，已被包括在该计划之中。“，国的制度安排密切相关。这表明，我们不能仅仅 通过这些计划，生成了关于企业在保护环境关注于污染物排放标准和对污染源的征税等措 方面的一些信息，从而促佼社会各界更幼泛地参施，我们还需增加因保护环境而受益的人的发言 与到环境保护的进程中来，并对那些制造污染的权，并采取其他一些措施来增加在环境保护方面 企业形成“非正规监管”的压力。64许多发展中的措施选择。“6这些措施并不是替代正规的制度和 国家的正规监管能力比较薄弱，信息可以促进民政府的政策措施，而是一些明确的补偿措施，可 间团体、政治领导人和私人部门更多地参与环境以降低实施政策措施所需要的最终成本。信息通 保护工作。社会对环境保护问题的关注，还会佼过不同的渠道赋权于不同阶层的人们：产品市场 得私人部门债权人尽破遼免给那些重污染企业提―（环保）标签和认证制度；立法―增加选 供贷款，消费者也会减少佼用这些企业的产品。举人的权利，使选举人可以推动改革的进行；资 不可持续的经济增镼与自然资源过度集中和战乱密切相关＊ 一―一黑竺兰～一一茄翻．』目日目日．＝洁二 经济增镼不可持续的国家 1999年人均GDP（以1995年的美元值衡t）所达到的水平： 1960年或以前20世纪60年代20世纪70年代20世纪80年代 塞内加尔洪娜拉斯 索马里马里 菲律宾 冲己栩卜 。，。，.，二‘_．。，、，二，~.r二，!r1～。，佩 安哥祖级Jll排钟阿尔及利亚厄瓜多年’rI·阿矍黑 中菲奚孤二有祥莎藏：一未芬遥一应谕恤附汾：巴布显添内亚哩 乍得牙买加嘴支降伊拉克．片’十勺南非喜 籑未民主共和鱼〔峨琳）口比萨尔瓦多约门布从纳1户水苏丹盈 如纳多并加趁仇把犯＿仁川叙利犯葵 海地危地马控巴如l哥伦比亚哭尼斯州 利比里亚弃观那俐果共和圈；州L怪解，川乌干伏决 吃沾加防皿价朗坦桑理亚多米址如州洲国－一皿 l{J栩｝！守｛〔铸排维析正肚达租1工、’之 址州才秘．多马川丫，印 飞IJ卜l！吹儿‘钊吵 卢旺达印｛江仁越亚 班拉利昂口封川iJl 食内现工企裂一’与川 钟‘）币黯洛盯 ＊斜体字是指在1990年代发生了国内冲突的国家；国内冲突是指具备下述特点的战争：因战争而死J&：的人数超过1000人；战争威 胁到一个国际上均认可的国家的主权；战争发生在得到认可的边界之内；政府作为主要的交战方，而且政府的交战对象是有组织的 军准反对派，该反对派别在浏内造成了大绍的伤亡（sambanis 2000）。 注：又寸母丧中有可查数据的1气家而言，如果其1999年人均GDP(1999年美元）只是达到以前某个时期所曾经达到的水平，则其经 济增镼足不可持续的（M盯shed 2002）。如果一个州主要的两类出口产品都是能源、矿产品或农作物，那么该国就被确定为自然资 源过度环中的国家（如果某些地方不是很明确，也需要作者进行一点主观判断）(lsham 2002）。 资料来源：作者。 一――一＿玲盆系鑫鑫燕兹翻翩厂一―一一一 加强国内协调149 本市场―股东；法院―公民的诉讼和投诉程民主体制难以诞生的一个原因？这个问题得到了 序等。如果没有充分的信息，这些渠道都是无法实证的验证，研究发现，1971一1997年间，上述 利用的。判断对于113个国家是适用的。7& 如果自然资源（比如石油和矿产资源）的分布 笼买·互一万·侧一非常集中，即产品的生产和由此而带来的收人非 常集中，那么它所带来的负面效应会更大一些。7, 对于国家部门和相关制度而言，自然资源的咖啡和可可就具有集中资源的特点，与石油和矿 佼用往往是一项重大的挑战。开采自然资源可以产资源相似。72当政府控制了自然资源开采利用 为政府带来收人。如果一国的制度框架不力，政而获得收人后，政府的活动就可以在很大程度上 府的责任感可能就不会很强，对纳税人的要求也获得资金，而不用获得纳税人的同意，从而降低 不会及时地作出反应，这样就会鼓励寻租行为和了政府行为的责任感。如果政府透明度不高，那 其他非生产性的竞争，并导致宏观经济失衡，削么寻租行为就可以轻易地获得好处，从而削弱政 弱经济增镼前景，在极端情况下还会导致暴力冲府管理和制度，这两者对于经济的长期增长都是 突。因此，自然资源的过度佼用，会阻碍良好体至关重要的（参见专栏4.7关于秘鲁采矿业的论 制的产生；而好的体制是经济可持续增镼所必不述）。如果政府能对人民的呼声及时作出反应， 可少的。国际援助也可能会产生类似的作用，阻这些负面效应就可以消除。 碍着具有包容性和反应迅速的制度的产生。这方统计数据显示，1960一1990年间，自然资源 面我们所面临的主要挑战在于，要尽量遼免这些较少的国家其人均GDP年度增长率比自然资源丰 不利的潜在因素。富的国家高2％一3％。这项统计数据看来可以 作为区分一国是自然资源贫乏还是丰富的备选方 一·法。73图7.2显示了经济增长没有保持可持续性 自然资源到底“是财富还是麻烦”，以及在的45个国家的情况，这些国家在十多年前就已 什么条件下是财富，什么条件下是麻烦，关于这经达到1999年的人均GDP水平，有的甚至在20 些问题的讨论非常多。67如果中亚的幼裹地区发世纪60年代就达到了。74在这45个国家中，除 现一个大油田，它将会带来巨大的财富和经济增了6个国家外，其余均为资源集中型的国家。75 镼的动力，还是会带来灾难？制度成为这场辩论这些资源集中型国家大多数在20世纪90年代国 的主要方面。如果一国根据幼泛被接受的正规的内还经历了暴力冲突（图7.2中以黑体显示）。 和非正规的规则，制订了可行的社会合同来分配安哥拉是这类国家中的一个极好的例子。自 资源并减轻社会的不满情绪，那么制度安排就足20世纪70年代中期以来，安哥拉国内一直冲突 以减少机会主义行为，减少社会不满情绪的暴力不断，这“与制度乏力有关（有时候根本就没有 表达方式。世界银行曾就拉丁粎洲自然资源的佼制度），该国国内政局不稳，很少有法律法规， 用问题作过一项深人的研究，该研究“发现……政府官员报酬很低但大都腐化，导致该国自1973 自然资源管理是否成功，关键在于要有良好的制年以来人均GDP每年下降4.3%&（图7.3）。76 度、人力资本和知识。““不过，如果制度乏力，那么这一切都发生在一个具有丰富钻石和石油资源的 自然资源的开采可能会带来消极的影响，一些作国家。 者甚至将这种影响形容为“自然资源灾难”。69其中制度安排是至关重要的。如果社会准则和原 的主要原因在于，政府由于可以从这些资源中获则起不到应有的作用，那么与那些自然资源贫乏 取收人，因而就有可能不必去建立对人民大众负的国家相比，自然资源丰富的国家的长期经济增 责的体制。比如，有人曾经提出这样一个问题：长前景将会更差。在此条件下，现有的制度会逐 石油和矿产资源的开采利用是否是导致一些国家步削弱，而新的制度会受到阻碍。77在自然资源 150 2003任世界发展报告 图7.3 安哥拉：人均实际GDP,1960一19％年 人均实际GDP（粎国，1985年国际价格） l,400 1,200一＿尸气1992年大洗后又发牛内战 一一糩、独立 I,000－一一～气｛ 尸尸庵／{ 800飞尸｛ ＼一产一～~~～尸～呱一＿~} 600一 、， 400 2oo O&;&&};;‘一 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 衍料来源：Arauj。和costa(l999）。年份 的利用上，有两大主要间题需要解决：一是如何享有产权的正规参与者一般都能够接受市场 管理自然资源？二是如何分配自然资源所产生的信号，不过自然资源的开采利用还会产生巨大的 收益？外在效应，其社会和环境影响非常广泛。实施标 是否能够有效地进行自然资源管理，取决于准的补救措施，比如通过管制和税收的手段，是 能否实现财产权，不管这种所有权是个人的、集很困难的。在责任感不强以及政府领导人任期较 体的还是政府所有。虽然在有些情况下，一些跨短的情况下，自然资源又可能会被最快地开发使 国公司由于担心自身的声誉问题而会推动可持续用了，而不会考虑到其广泛的影响。7& 的资源利用，但一般而占，如果产权不明确或者在这些情况下，制度对于增强国家机构的协 得不到很好的保护，那么这些行为的持续时间将调能力而言是十分重要的。安全的财产权取决于 会很短，所有企业、机构和个人都会采取具有损各方面作出的可实施的承诺，尤其是政府和其他 害性的做法。正如我们在第5章中所论述的关于权力部门作出的保护产权的承诺。只有这样才能 森林管理的状况一样，如果私人部门和其他有权在资源被开采利用的过程中得到有效的管理。如 提出对自然资源所有权的人对于自然资源未来的果能够找到一些方式，使那些目前实际上对资源 控制权没有把握，他们很可能会以尽可能快的速拥有控制权的人，比如亚马逊森林地区那些无地 度来开采佼用这些资源，而不关心市场状况如的农民等，能够正式地享有对资源的所有权，也 何，不关心对当地社区的影响，也不关心环境保可以达到这一目的（第5章） 护问题或者可持续的收益问题。如果国内发生了管理自然资源还包括在分配不同的利益上存 暴力冲突，那么资源管理就更加不可能是最佳的在的一些重要问题。随着资源的开采利用，一些 方案，因为对资源的未来控制权是非常不确定社区可能需要迁移，或者当地的环境大幅度恶化 的。如果确实难以建立财产权，自然资源仍然具了。政府在解决这些问题方面可以发挥重要作 有公共资源的特征，那么自然资源的管理也很可用，它可以建立一种负责任的私人部门参与框 能就是浪费型的。架，并鼓励市民社会组织在这方面进行工作。通 加强国内协调151 过自然资源所产生的财富来佼穷人参与自然资源是离岸基金），以作为该国为了在未来避免类似于 的管理，并佼更幼泛的社会大众来分享这些收荷兰病之类问题的长期发展战略的一部分时，上 益，进而可以起到增强社会凝聚力和推动制度发述环节就尤为重要。8, 展的作用（虽然要对受到影响的社区进行补偼是一旦政府总收人中投人这些投资基金中的比 非常困难的）。专栏7.8所描写的喀麦隆森林管例确定下来，那么这些基金的有效管理就需要建 理项目和专栏7.11所描写的乍得一喀麦隆石油立一个独立的委员会，该委员会的惟一目标是使 管道管理项目，是表明幼泛的合作关系有助于项投资基金的收益实现最大化。民间团体在这方面 目取得成功的两个极好的例子。可以发挥重要的监督作用，正如喀麦隆（专栏 另一个重要问题是如何分配自然资源开采利7.8）和乍得（专栏7.11）的情况。就企业行为 用所产生的收益。一国国库中有自然资源所得收准则达成广泛的协议是非常重要的，比如在安哥 人以后，政府领导人与其公民的关系就变得复杂拉，一些国际石油公司对外公布其特许权收人都 了。当政府必须通过一般税收来取得融资时，它给了谁以及金额是多少等，从而增加了政府的责 与纳税人之间是互为影响的关系，政府必须与纳任感。 税人进行协商，因此公民有更多的机会来佼其领我们说自然资源有可能阻碍好制度的产生， 导人保持责任感。但由于可从自然资源上获得收但并非说自然资源天然就有这种负面作用。马来 人，尤其是当资源只有比较集中的几类时，政府襼亚（专栏7.10）和博茨瓦纳两个国家就很好地 领导人和其他一些部门实际上可以按照自己的意利用自然资源促进了经济的发展。82有些自然资 愿来实施其目标。这种资金给予政府权力，促佼源丰富的国家在经济发展上也取得了成功，这些 政府更多地以保护人的身份出现，并为任命制度“好例子”表明，除了稳健的宏观经济政策之 提供了基础。因此，为了获得资源，国家可能会外，共同增长是非常重要的。共同增长或曰具有 更多地产生腐败、寻租行为和竞争中的其他非生包容性的经济增长，自然资源所取得的收益应该 产性活动，有时候甚至会导致国内冲突。79投资于以穷人为目标的教育和农业的改善上。将 这样的国家还可能会由于价格波动和“荷兰自然资源收益用于使更多的穷人获得资产，还可 病”而产生宏观经济失衡的状态，其实际有效汇以增强社会凝聚力，促进制度的发展；而采用对 率会升值，提高其非贸易商品的相对价格，损害富人征税的措施可能会难度更大一些。降低社会 贸易商品的生产。国内制造业丧失了竞争性并受的两极分化程度，加强政府在协调和联合社会各 到削弱，降低了人力资本发展的机会，并导致大方面力量上的能力建设，以及坚持进行改革，对于 量的失业。这种现象还会延簓城市化的进程，延一国应对外部冲击也可以起着决定性的作用。“3如 簓人口向低增镼率转变的过程。8”由于阻碍了工果对来自自然资源的收益进行良好的管理和分 业化和城市化的进程，它还会妨碍良好体制的建配，它对于加速一国可持续发展可以提供一个重 立，这种体制对于镼期的经济增长和持续不断的要的机会。 新机会而言是非常重要的。 在存在大量资金的条件下，预算约束还能够镇羚荞主泊冬一从汽。代介咬三 起制约作用吗？政府领导人如何能够保证将资金发展援助可以帮助一国政府更好地利用国内 用于更幼泛的可持续发展之中呢？消除短期寻租资源，并进行改革。不过，同自然资源的收益一 行为是政府所面临的一项主要挑战，它要求中央样，援助也可能会产生某种重要的负面作用，即 政府对陷人困境的经济部门或地方政府坚决“不降低受援国政府对其国民的责任感。援助为政府 扼担救助义务”。公开性、独立的审计以及与所有领导人提供了资金，政府也不需要就政策问题与 有关部门进行公开的对话，是有效制约过程的中社会各界进行协商。这种效应在关于拖欠债务的 心环节；尤其是如果一国创立了投资基金（有时候研究中最为明显。许多发展中国家的政府领导人 巧22003份世界发展报告 筹借了国际贷款，然后将所筹资金投资于没有经黝在以前，那些实施了很糟糕政策的国家所接 过严格论证的项目上；在有些极端的情况下，政受的援助，与那些积极进行改革的国家一样 府领导人还不经合同项下债务人的同意而将资金多。 据为己有并挥霍浪费掉。8“虽然最初签约的政府瓤援助有时候会使得不良政策一直延续下去。 与国民自己很少就这些债务进行协商，但一般情翼援助经常被挪作他用：为学校提供的资金可 况下，这些债务在没有清偼之前一直是存在的，能会被受援国用来购买飞机。86 而且后来的债权国政府也会要求债务国偿付债 务。这些因素都说明，在没有强有力的制度的前该项研究发现，对于实施了良好政策的国 提下，官方贷款可能会产生破坏性的影响。1998家，如果援助达到国民收人的1%，则使该国经 年世界银行进行的援助效益研究和其他研究提出济增长率提高0.5%；实施了一般政策的国家， 了一些令人关注的现象：8，该增镼率为0；而对于实施了不良政策的国家， 则佼经济增镼率下降0.3％。其他一些研究发 马来襼亚：民族多样性、冲突的解决与发展 怕镼四仲的自被客执帅行伙、森林产品、石油和八亚半岛的失业率降丫4％以卜，马来人和华人社伙 叹然’；丝‘」川地等）｝卜常书富，不过马来襼亚1957得高收人的城市就业上机会相同新经济政策期间马 气认英国的叹民纯治卜取得蚀办后的若于年内，经济来西亚的年度GDP增长率平均达到65%，其经济 发展并个是很成功。i亥阂农村地区发住了共产党组织结构也实现了现代化，制成品替代自然资源成为最大 的叛乱，新加坡于1965勺独亿出去了，l盯城市中心宗的出口产品 地队民族I&J的关系也很紧张’在马来人看来，华人那么，是什么因索使得马来西亚篆本卜避免了自 获得r更多的．奇收人的城．卜就业机会，l衍性从经济攒然资源灾难，消除了复杂的民族冲突，并成功地实现 比‘!’妙得r逛多的好处；冉＿1969年的联邦选举中，了经济变革呢了 队炎非马来人利益的政党取得了胜flj，马来人感到非 常泪丧，灯渊此：价J｝发了导致几百人死u的骚乱。议平等主义精神 会彼终以：了，国家宣布处于紧急状态马来襼亚的发其中的一个解释是，马来西亚没有封建士义的精 展以｛常不被看好英，这些精英可能会吸取租金，阻碍制度的发展由 于英国殖民统治时期所制汀的法律，因此在马来西亚 为应对危机所采取的措施取得独立之时，马来两亚半岛60％的农业用地由小 为幼应对危机，政府士1970年宣布实行新经济农户所有，30％是由非马来西亚人所拥有的资产； 政策（NEP)，这是一项20年期的计划，其目的是虽然这些保留下来的权利和小农户拥有上地妨碍」’侍 通过扩大教育和嗽疗户‘！服务，消除种族界限，从而来人在城市产！活中发挥粟要作用，｝旦已们导致吗来西 大幅度地减少贫困，提高人民的生活水平。由于在土亚形成了平等主义的精神，这种精神有助于新经济政 地月发卜进行厂认、墩的投资．小农户农业发展迅速，策所取得的成功 公共部门扩左了，而且外国投济体制也有利尸吸引外此外，马来西亚是个穆斯林国家，在建寿国民 国的投资，闲此就业和洲民件产总值能够保持连续不共识和解决国内冲突的过程中，联邦政府和伊斯生教 断的增镼制度可以炸同发挥作用英国曾纤『Jr七千巧亚苏丹签 至1990气，新经济政策的许多目标已经实现汀了保护协定，协定明确规定，虽然弓月的也户只是 ;’马农襼妙全明的贫困率从1970年代初期的44％被授权的朝臣，似当地的英国官员在马来入的、教和 降个1980年代末期的15%．其中马来人贫困率的下习俗上不干预苏丹的事务巾这为竹来西亚独妇介联 降幅度最大国家普塔f认拙教育人日预期夺命从邦改府与各州之间的合作关系建立」‘很好的先例，也 58岁腼高到71岁，各民欣班几的幅度都较尤。马来减，L．了’各扫｛廷方面竟相提出对自欢资柳收益的妥长 ＿簇爵攀臻寨镶易轰黄镶挪＿＿飞辨姗跟然蒸 加强国内协调153 现，腐败程度较低的国家所接受的援助往往较性地得以弥补），直至根据公开性和参与性原则 少，而且外国援助往往佼政府管理的质量逐步下该国建立了更为长期的国内措施为止。比如，捐助 降，其测量指标包括腐败程度、法律原则和政府人和其他债权人在向集中利益者，即那些控制着 官员的素质等。”？新的国外债务所产生收益的机构提供资金时，必 同自然资源所可能带来的问题一样，发展援须更加关注于那些实际上承担着债务负担的不同 助也会带来关于责任和不同利益的分配问题。不阶层的人民所传递的信息。 过如同解决自然资源问题一样，我们也可以找到如今捐助人可以进行更多的选择，可以将援 解决援助有效性的方法，同时不增加不必要的交助给予那些采取了良好政策和制度的国家（“制 易成本。如果一国没有建立有效的制度，捐助人度性条件”）。88国际金融机构正越来越多地推 必须通过其他一些增加责任感的机制，比如详细动建立更好的制度和参与方式，其目的是，帮助 的项目参与机制或者贷款的前提条件等，来确保那些由于不良政策而受到损害的社会各阶层找到 其政府官员对公民有限的责任感的提高（或临时发展的途径，解决他们的问题，从而加强社会各 ―肠默系日日五带糩日皿丝日厄牙，～一几一日日留一二三三二二二二二二二二二二二二二二比～二二留圈日脚一一二＝=－一一二二――侧翻目洲圈脚圈巴盛一～一刃层盛姗汤溉二 虽然马来襼亚仍然；临着一些重要的挑战，但它 良好的分配方式在发潘上己经取得了相当大的成功，这种成功取决 马来襼亚微妙的民族平衡关系，也极大地激励着于，它利用自然资源的收益，建立了多民族的中产阶 马来族的政治家们尽力找到好的分配方式，从而为低级，从而提扁了经济发展的包容性；这种包容性在解 收人的马来人提供资源．马来民族选票的哪怕一点点决国内冲突和加快经济增长中取得r重要的作用。其 细微的改变，都会佼得汉会的多数和政府的控制权发他因素还包括，马来西亚没有封建阶级，微妙的民族 牛改变．佼得政治平衡产生有利于非马来友政治家的平衡，以及可信而向前否的政治领导人等。 笃犷公沁驾篡黑辈贯肴纂纂纂霍较霭震贺其蕊跳默舍咒粼默马，’·”%，华人， 资源，在政治土就是非常必要的②1960年代，马来人的平均收人为华人平均收人的半， 马来襼亚务实的政治领导人在贸易和投资采取了马来人中80％在农村地区从事农业生产．农村地区马来人的 对外汗放的政策，注重发展和分配的镼期性效应，并贫困率很高（Rosslars。。1980）。 在决策过程中经过了充分的协商。这些做法选民们都③该法律是《1913年马来土地保护法》。 很接受，因为马米民族的政治领导人在佼国家从殖民爹steinberg(1987）。独立之后的马米西亚继续保护苏丹们 统治走向独亡的过程中取得了成功，他们获得了选民的特权。世袭的统治者和主管者组成统治者大会世袭的统 的信任。券治者选举他们中的一名成员担任政府中的最高首长，或日 马来酉开仁级济发展上取得成功，还有一个因素Yangdi一Peoua。注gong，为期5年 也很重要，不过这个因素很少被人提及，即：通过与⑤马来西亚在实行新经济政策时期恢复了议会制政府，而巨 华人社会共同达成关犷分配机制的认识，马来襼亚建从1974年开始每4年进行一冲他举。从1951年开始进行独 立了比较和谐的民族关系．曝新经济政策的战略是，立斗争的翻氏阵线，是·务水的、多民峡的政治联盟，该 鼎漏器摆默漂幂嘿户）熙梢淤有薰默、： 虽然自然资源所取得的收益为公共计划提供资金，这44竖 些公共计划的主要目的在于提高低收人马来人的旦活⑦世界银行（1992a）。 水平，但马来襼业对于收人、贸易和商业活动所让的 税收依然比较少，这上要有利于华人社会的发展，池资料来源：世界银行职员 们噶以更多地从事于这些活动 费弩一蛋睡睡蜘礴瑙一‘~－万不一百匕－下一刁留留留．．一一二胭一卷酶翻曰留幽哪哪．巴曰曰～跳画‘止一呱理，，召．．圈．圈．.．圈一 巧42003年世界发展报告 界的合作。债务减免的目的是鼓励债务国进行改这一点。9& 革，并将资金源于发展之中。捐助人和受援国政国内冲突和杀人行为（表7.1）的孽生有一 府在此过程中正在增加公开性，尤其在提供信息些基本因素是相同的，包括依靠暴力获得好处， 和促进民间团体的参与方面更是如此（专栏比如可以掠夺他人财物等；以及防范冲突的结构 7.11）。国际社会对有关国家制订《减贫战略报遭到破坏，或者这些结构本身就存在弱点，这些 告》的支持在不断增加，其目的是：“强化国家结构包括传统的社会准则、惩罚措施以及政府所 对减贫战略的主人糁意识；在制订这些战略的过实施的法律原则等。9，表7.1表明： 程中增加社会各界的幼泛参与，尤其是穷人们的 参与；在改善各个发展伙伴之间的协同性；集中赚将世界作为一个整体来看，1944一1996年中 国际社会在分析、咨询和金融方面的资源，以取每年在内战中死亡的平均人数比因杀人案件 得减少贫困的结果。”89而导致的死亡人数多4一5倍； 糼在撒哈拉以南非洲地区，因国内冲突和杀人 案件而导致的死亡人数均高于其他地区； 滕相反，在东亚和太平洋地区以及中东和北 暴力冲突会打破人们赖以生活和共同走向可非，国内战争死亡数相对较高而杀人事件死 持续发展的制度框架。当死亡和破坏幼泛存在亡数较低。这说明，国家制度在调节国内紧 时，防范、化解以及重建就成为首先要做的工作张局势和控制国内暴力方面所起的作用，不 了。自1990年以来，一半以上的低收人国家经如传统的社会准则和惩罚机制在降低杀人案 历了国内冲突，产生了巨大的跨国效应，要求国件方面所起的作用大。 际社会必须作出反应，比如帮助难民、第三方调姆拉丁美洲的人均收人和贫富差距相对较高， 解、对所达成协议的担保以及支持重建等等。’”该地区因国内冲突而导致的死亡人数相对较 在过去的十年间，非洲几乎每个国家或其邻近国低，而因杀人案件而导致的死亡人数较高。 家都发生了较大的国内冲突。9‘虽然有些安全问这说明这个国家的“防范机制”较好，主要 题可以在地方层面上解决，不过政权的构成以及是由于该地区经历了较长时期的军人统治， 对政权的挑战都是国家层面上应解决的问题，因但是由于贫富差距依然较大，杀人案件仍然 此国内冲突是一项重大的全国性问题。居高不下。9& 我们在第3章讨论过，人民和资产（不论是 人造资产还是自然资产）都需要保护才能发展壮社会中的“严重不满情绪”以及宗教或种族 大。非正规的社会准则、价值观以及处籚措施分化是导致国内冲突的重要原因。”Eastely所作 等，可以在一定程度上减少对人民的生命和财产的研究（即将出版）和其他人士的研究都表明， 的威胁；不过这些威胁也斋要法律和政府等制度要减少这些社会分化效应，建立制度框架是非常 来加以阻止。这种保护在较小范围内的失败，将重要的；研究还表明，还有其他一些因素也许更 会导致敲诈勒索和犯籪等行为；在较大范围内的为重要。9“实践证据表明，国内冲突的发生与持 失败，就会造成对政府的挑战和内战。应当注意续时间与以下两个因素密切相关，其一是自然资 的是，暴力冲突除了造成人民生命和财产的损失源的存在，其二是极端贫困以及不可持续的经济 外，还会破坏社会资本，削弱社会的互信和社会增长。 关系，破坏环境，并浪费自然资产。正如我们在 第2章所述，各种资产之间是互相联系的，破坏」亏〕｝从 资产会造成一种恶性循环，一些刚刚经历了冲突证据表明，对自然资源的依赖会增加国内冲 的地区非常容易再次发生冲突，就很好地说明了突发生的可能性；如果自然资源特定位于某个地 加强国内协调155 完善发展进程：乍得一喀麦隆石油管道项目 乍得的发展经验表明，国外援助可以在一国减少世界银行也有责任对石油收人的使用情况进行监 贫困的过程中更为有效地发挥作用。乍得是世界上最督。根据世界银行与乍得所达成的协议，如果乍 为贫困的国家之一，石油的开采是该国加速发展所面得有违反协议的行为，则贷款会加速到期；而且 临的一个重大机遇。为了促进该国石油的开发利用，这些行为还会影响到它从世界银行和其他援助机 减少贫困，并防止因此而带来不利的环境和社会影构所获得的发展援助。 响，世界银行支持建设了乍得一喀麦隆石油管道项鑫“该项目将会执行世界银行在环境评估、自然栖息 目，该项目由二个子项目组成。地、土著居民、文化遗产、人口重新安置和森林 不过乍得的制度环境很不好。开发高度集中型的管理等方面的保护政策。 自然资源，并管理相关的收入，对于该国的制度环境熟由于建设石油管道工程，乍得和喀麦隆将会损失 而舀是一项严峻的挑战。此外，石油管道须经过森林块面积不大的热带森林（10一巧平方公里）。 地区，距离喀麦隆的土著居民区也不远，因此项目所为了弥补这种损失，喀麦隆已经建设了两个大型 面临的任务更为艰巨。国家公园（5000平方公里），以便在这些地区更 为了解决这些问题，国际社会向乍得提供了援好地保护生物多样性。 助，以帮助乍得加速石油资源的开发利用。援助机构 采取了下述措施，以加强石油收人的管理，并减少任这些措施重点在于加强能力培养，增加透明度和 何不利的环境和社会影响。责任感，再加上公众不断地参与石油收人支出的决策 工作，因此能够保证石油收人用于帮助穷人减少贫 通过法律规定，石油资源的直接纯收人（红利和困。 专营权收人）需存人离岸特别账户，保证审计机构当然，这项计划仍然面临着一些挑战。乍得政府 根据国际会计标准每年对账户进行公开审计。在2000年中期所收到的第一笔石油收入中的一部分， 谬通过法律规定，石油收人的10％将被存人未来基被用于军事用途。这些资金属于“预付款”，不包括 金。收入的其余部分将按照下述比例进行分配：在项目的框架之中，因而这种行为没有违反石油管道 80％将用于国家优先发展部门，包括公共医疗和社协议，不过这一事件说明，在提高援助有效性的过程 会事务、教育、基础设施、农业发展、环境和水资源中，还会有很多的困难。乍得政府将石油收人用于军 利用等；5％用于石油生产地区（多巴）的发展；巧％事目的的事被公开以后，引发了激烈的争论，政府己 用f政府的日常开支和投资支出。经采取了一些措施，要使得石油收人的支出计划增加 建立了石油收人管理委员会，委员会由9名成员透明度。我们从中看到了希望：随着时间的推移，这一过 组成，其中4名代表来自民间团体，1名代表是程将会强化乍得的制度改革。 来自反对党的议员。该委员会的职能是授权石油 收入的佼用，并对收入佼用情况进行监督。资料来源：世界银行职员。 任一一一一一一―细圈留田嘿 区，但又有可能被他人掠夺，从而给敌对派带来时间，是否会产生很激烈的冲突。’oo如果拥有了 资金的机会，那么这时候就尤其容易引发国内冲丰富的自然资源，即便原本势力弱小的集团也会 突。夕7这与我们前面所论述的集中型自然资源的在国内冲突中坚持下来而不会被打垮；其领导人 影响有所不同。9“由于“土地开采、环境破坏和从冲突中获得的自然资源收益将会比和平时期更 劳动力迁徙”所带来的不满情绪，自然资源的开大。’01自然资源的存在，还可能会使得冲突各方 采利用与内战之间也存在着一定的联系。99由于更加难以达成和平协议，因为各方的领导人很难 可以获得自然资源所带来的收益，因此私人武装控制其下属的掠夺行为。在安哥拉、塞拉利昂和 或军阀能够比较容易购籮武器，从而容易引发国民主刚果等国的13次内战中，自然资源的这种 内冲突的发生。影响是很明显的。’02 同样的机制还会影响着冲突是否会持续很镼此外，政府和国际社会可能会很难使反叛组 巧62003年世界发展报告 鬓二一，l 国内战乱与公开报道的被杀人数气二公：:l 每年因国内战舌L而死亡毒年被亲’非妙卜｝一些国家国内频频发生战舌L，一个很重 （每力人）的人数（l994一19%）的总人数要的原因是人民的收人很低，经济增长率不高。105 如果贫困集中于某一阶层．比如说某一种族、某 所有地区r人日加权平均数）103 2.3户”/，、夕、～~’切／卜’夕’／自’～户”夕目／卜，’刀八、 撇哈拉以酬洲303 7.4一宗教或某一地区，那么该国国内发生冲突的可 东亚和、平洋地区10 1 06能性会更大。全社会的歧视现象，禁止某些阶层 中东和沁比94 12或团体享受公共服务，“极端贫困和恶劣的社会 南亚74 19状况（包括难民营）也会为反叛组织提供越来越 东欧和中亚3·4 18多的战士，从而刺激国内战乱的爆发。”&06 拉丁粎洲和加勒比3·2 45贫困集中于某一社会阶层，说明政策制订者 对国民，尤其是对处于社会边缘的人们的呼声反 充黑气：默厂‘理粔黑疏探之as和‘strop应不力，而且也说明国家的发展潜力有一部分是 ___＿遭到了浪费的。有些政府的领导人也许是因为政 织相信，他们将来不会从资源的开采利用中获治上的因素而无法采取更好的措施，来照顾那些 益。相反，反叛组织往往能够用“战利品”，即贫困阶层的利益以防止国内冲突的产生。增加民 自然资源，而获取武器和其他形式的支持，比如主程度，建立与此相适应的制度，可以解决这一 甚至在内战开始之前就用钻石的专营权来换取对问题。几个世纪以前，英格兰的统治者通过建立 方提供雇佣军等。’03只有在合法政府确实答应反议会加强了贵族的权力。’07实际上，民主（或者 叛组织要求的前提下，反叛组织才会答应签籲和说将参政权大幅度扩大至新的阶层）可以说是关 平协议，以取得地区的自主权；但由于该地区自于再分配的一项承诺。在许多国家，民主是因应 然资源丰富，政府一般总会违背其当初的和平扼社会冲突而扩大的，它带来的结果是社会不公现 诺，希望利用该地区的自然资源，从而佼得和平象的持续减少。’08在国内的敌对状态停止以后， 协议遭到破坏。’04许多国家往往寻求采取分权化的措施，通过给予 近年来，国际社会在这方面采取了一些制度地方政府更大自主权来降低国内的紧张状态。不 措施，不过这些措施还应当进一步强化。民间团过这种措施并不能保证带来和平。’09它也许会使 体进行了大量的工作，佼得国际社会持续关注一一些地区进一步分离，随着时间的变化，中央政府 些政府的失误和反叛组织的行为。这些组织还鼓往往需要收缩权力。因此，给予地方更多的自主 励私人部门执行自然资源开采利用的行为准则，权，往往会带来与和平协议一样的承诺问题。 比如对钻石交易进行分类，市场上禁止交易产自各国政府必须努力采取非歧视性的政策，并 塞拉利昂和安哥拉的“内战钻石”等。国际社会帮助那些处于极端贫困中的人。我们以马来西亚 对于邻国掠夺非属本国的资源形成了越来越大的为例。马来西亚利用自然资源所产生的收益（而 压力，这种掠夺行为正在加剧民主刚果的国内冲不是过于激进的资产再分配方案），来增加穷人 突；国际社会还在努力推动各国的民主，增加国和被社会边缘化的人利用资产的机会，从而消除 民在经济发展过程中的参与程度，以防止社会不了国内不同种族和社会经济的紧张状态（参见 满情绪增加并转成暴力冲突。如前所述，最近关7.10）。国际援助机构可以以类似的方式提供帮 于“自然资源灾害”的研究还发现了另一项不那助，它们所提供的援助可以为穷人和被社会边缘 么直接的机制，即自然资源增加了一国发生暴力化的人增加新的资产基础，从而使他们更多地参 冲突的可能性，因为自然资源可能会削弱对于经与经济发展的过程中来。此外，国际社会还可以 济增镼和减少贫困十分重要的制度框架。以某种方式担保和平协议的执行，从而可以帮助 加强国内协调157 解决敌对双方放下武器之后的扼诺问题。因此，要一国的制度。在资源管理上减少“取走”趋势的 解决国内冲突，完成重建的任务，不仅需要将解决措施有：增加有关方面的发言权，使更多的人参 问题的层次从地方层面上升为中央政府层面，而与资源管理，并确保与资源有关的人都能利用这 且也需要全球有关机构的参与。些资产。这些措施还有助于建立更好的制度，使 得好的制度所提供的支持更广泛，也更深人。具 一～有包容性的制度可以为那些此前未受到保护的人 和资产提供保护，从而释放出具有创造性的社会 可持续发展要求一国对其幼义的资产，包括潜力。能否抑制“取走”行为，取决于制度能够 人造资产、人力资本、自然资源、知识和社会资在多大程度上更具包容性，对不同的受益人具有 产等进行有效的管理。而要做到这一点，各部门更强的反应能力，这对于进行更好的环境管理而 和各地区必须加强合作；如果资产的受益人非常言是十分重要的。能否鼓励“制造”行为，取决 分散或者都是穷人，那么对这些资产的管理尤其于能否形成一个良好的投资环境，这种环境可以 需要加强合作。在这个过程中，制度环境是关为经济增长和资产的增加提供条件，它对于减少 键。好的制度环境可以佼得政府、私人部门和民贫困和增加创新而言是十分必要的；减少贫困和 间团体对市场信号及时地作出反应，平衡各种不增加创新可以减少对环境的索取。 同的利益，并采取集体行动。随着时间的推移，政府、民间团体和私人部门之间的合作，可 好的过程还会产生好的制度―抑制取走的趋以极大地改善发展的结果。这些不同方面的合 势，而鼓励生产、交流和保护的趋势。作，尤其是各国政府之间的合作，在解决跨境问 一些国家在资源管理上存在着鼓励“取走”题以及改善全球的合作方面也会发挥关键的作 的机制，很多冲突主要源于极端贫困以及为了自用，我们将在下一章对此进行论述。 然资源而展开的非生产性竞争，这些冲突破坏了 ＿飞续鑫一些些一一，一但汁一～一卜）茜孟 第8章 ，人：一兹l飞；l刊一犷乳滩而犷一权；不‘一犷：一 ,，拼嘴｝、；溥。i洲些护牡名－菇月公也止”＼卜；＿一（与一＿丫， 章无法就大量而且仍在继续增加的各种 州＿挑战性问题展开详细讨论。这些问题需缓：&’巨；：甲」布牟～~: }{’要国际合作方可解决，例如跨国界流域 治理，国际渔业管理，传染病传播控制，酸雨改谁设想过破漏的冰箱、灭火器和喷雾器会对 善问题，防止武装冲突和恐怖活动等等，数量繁整个生物圈造成多么巨大的损害？从臭氧层的损 多。因此本章只是一个基于与机构设籮发展相关耗如何被确认为一个问题，和国际社会如何组织 的环境问题处理经验的综述。力量解决的事例中可以看出适应变化的学习型制 社会和环境问题通常都是跨国界的。本文前度是可以成功解决国际问题的。 几章描述的许多问题，如第4章所述薄弱地区的大约从1930年起，冰箱制造中开始使用氟 风险管理，第5章水土资源的产权竞争，第6章氯化碳（CFC）。’到1970年，全世界的氟叙化 城市污染问题，和第7章冲突问题，均有国际性碳使用量达到每年100万吨，主要用作制冷剂， 的衍生效应。这些问题的处理要有如第3章所述喷雾器的推进剂，也用于制造业。就在这一年， 的制度性工具，即发现并诊断问题之所在，在国James肠velock运用最新发明的技术探测到伦敦 内、国际两个层面上平衡利益。然而这里存在一上空大气中含有少量的CFC。他希望获得资金测 个很大的差别：在全球层面上，并无一个中央权量大西洋上CFC密集度的要求遭到拒绝：“一位 力机构掌管国际协议的执行。各国不得不各自发评论家说，就算测量成功的话，结果也是毫无用 明一套不违反协议的路线。处的。” 本章重点讨论在两个国际性环境问题上所取然而肠velock继续坚持，并指出在远离地面 得的进展：其一为同温层臭氧层的保护，其二为处都已能探测到CFC气体。四年之后，化学家 欧洲酸雨问题的改善。本章还将以上经验教衫．1应F.Sherwood Rowland和Mari。Molina发现，从理 用于两个基本的但尚未解决的可持续性问题―论上说，即使是很小浓度的CFC都足以腐蚀同温 改善并适应气候变化和保持生物多样性。这两个层的臭氧圈，而正是臭氧圈为地球上的生命遮挡 问题已成为诸多争论或国际环境大会的议题。了紫外线辐射。这一发现使他们获得了1995年 （第三个问题则是荒漠化，在第4章中曾有论诺贝尔化学奖。人们还发现CFC可长时间留存在 述。）这些问题虽然通常被定义为环境问题，但大气中，而暴露于紫外线辐射的时间增多，患皮 其根源和解决办法却有深刻的社会及政治根源，肤癌的可能也越大。虽然尚不能认定二者有确凿 对非环境性全球问题的解决也有借鉴意义。的因果关系，但20世纪80年代初期就以有充分 159 160 2003年世界发展报告 的事实证据证明应采取预防措施，防止臭氧层损见； 耗。1985年的《维也纳公约》虽然要求世界各国“建设地区和国际的机构网络以支持适应性学 着手治理该问题，但并未规定任何责任。习研究； 同时，自20世纪20年代起，监测大气臭氧层准协调本国和国际间的不同利益。 状况的科学家逐渐形成了一个日益扩大的全球性 籑络，1957年该研究籑络延伸到了南极。英国南极这些要点连同正日益为人们所重视的第四点 站的一位科学家注意到从70年代后期起不断下（利用分散性机制刺激形成对社会负责的行 降的臭氧指数，并于1984年发表了权威数据。此为），下文将详细阐述。 后不久，南极上空臭氧层破洞的卫星图片轰动一 时。1987年，作为《维也纳公约》的派生物，通过了．代分卜！,”清气降沁卜甘一主加一成一 《蒙特利尔议定书》，规定发达国家有责任减少可 导致臭氧层损耗的物质。根据《蒙特利尔议定书》，要解决问题就要对事实及行动（或互动）的 还设立专门小组，评估臭氧层损耗带来的影响，减成本和影响达成一定共识。第一步是发现问题并 少臭氧层损耗物质所需要的技术和经济因素。列人公共议程。环境问题一般是由科学家首先发 到1990年已有更明确的证据表明氯和澳的化现，有时是从为别的完全不同的目的而收集的信 合物对臭氧层有直接影响。该年《维也纳公约伦敦息中偶然发现的。比如酸雨问题就是直至1967 协议》生效。根据该协议，发展中国家将在一定期限年，继瑞典科学家svante oden的研究发现后才 内开始扼担责任，而发达国家则成立信托基金援助在欧洲得到重视。他利用一个老牌雨量监测网络 发展中国家。的数据，将外国废气排放量与瑞典的酸雨问题联 这一工作仍在不断前进。对《维也纳公约》系起来，将酸雨与地表水质恶化问题联系起来。” 的两项修正已被采纳。技术专门小组通过多位基但仅仅发现是不够的。尤其在不同利益需要协调 金管理人的合作，已经规划出逐步取消臭氧损耗的问题上，活动家（有时包括科学家）可将一个 物的技术措施。扼诺用于援助发展中国家的资金问题提上公共议程。非政府性组织，如TI，全球 已达13亿粎元。其结果将是可以预见的：臭氧目击（GLOBAL WrrNESS）和全球森林观察 损耗物在大气中的浓度减少，臭氧层最终复原。（GLOBAL FOREST WATCH)，收集并公开关于 由于多种原因，保护全球臭氧层比其他全球腐败如何侵犯人权的证据，尤其是，J森林及自然 性问题相对容易治理。臭氧损耗物的生产和佼用资源管理有关的事务。将来，新的关于环境管理 对任何一国的经济都没有什么重要的意义，不像中信息、渠道，决策公众参与及实现公正的奥尔胡 造成温室效应的气体是牢牢扎根于能源与交通运斯公约（AarhuS Convenfion）将有助于发现并商讨 输产业的。大部分臭氧损耗物都相对容易找到危环境与社会问题。 害较小而成本适中的替代品。达成协议的政治经下一步是就问题的严重程度，威胁和可能的 济关系也比较有利。从国家的层面上来说，生产大解决方案达成共识。一开始时，活动家运用数据 部分臭氧损耗物的富有工业国也是皮肤癌危险最来呼吁行动，而现状维持者则洁难这些数据和理 大的国家，有一部分原因是温带地区的臭氧层损解，认为他们不准确、不完整，且不公允。解决 耗比热带地区严重。而生产了最多臭氧损耗物的问题如要取得进步，在诊断阶段应有更完备的信 国家也生产了最多替代品。息和一定的共识。但这并不容易达到。要理解诸 解决臭氧损耗物问题的成功记录为其他全球性如酸雨或全球升温等问题，就需要理解大狱的工 问题的解决带来了希望和灵感。它还指明了解决国厂和家庭的行为，以及化学物质在整个大气层中 际性问题的关键：如何混合，如何相互作用。这些过程只能通过复 馨认识问题的表现信号，就其性质达成一致意杂的模拟模型来理解，而这些模型又必须通过对 全球性问题与地区关注事项161 物理、生物和社会系统大量准确的观察才有效。盾的科学文献进行评估和综合。由于这些报告篇 对数据和模型的理解的不同意见，可在一定范围幅很长，又充满技术词汇，工作的重点在于提炼 内存在。各利益相关集团自然都会大力推行有利出大意供决策者参考。每份报告的汇总都由政府 于自身的观点。这就需要一个可信的、并具有权间气候变化专门委员会成员国政府的代表在一个 威的论坛以形成诊断和行动的共识。’容许科学家自我辩护的论坛上逐句通过。这个过 在一个政策机构内将可信度和合法性结合起程的结果就是政治接受科学发现。在过去10年 来是一种微妙的平衡艺术，尤其对国际性问题而中，政府间气候变化小组的工作对促进人们关于 言。可信度要求科学技术的投人，尽可能与政治压气候变化的性质和起因的共识做出了巨大贡献。 力隔绝开来。合法性则是相当于政治性的投人。一世界大坝委员会（WCD）是另一个先锋评估 项国际协议的签籲方需要接受科学家的观点并佼组织，侧重社会问题。委员会的目标是评估大堤 之合法化。将要遵循该协定的公民也应如此。协调坝的功效，为评估水资源开发的方案和决策过程 机构则一定程度上需要充当问题分析的中间人，提供一个框架，并为大坝建设各个方面提供指 佼之既在政治上受欢迎又保持其完整的科学性。导。在世界银行和全球传统联盟（IUCN）的管理 政府间气候变化专门委员会（IPCC）就是这下，委员会成员所代表的资金持有人范围广泛。 样一个例子。政府间气候变化专门委员会受世界该委员会成功提交了一份共识报告，其核心价值 气象学组织和联合国环境规划籲（UNEP）委任和战略重点都被广泛接受。但是根据一项独立评 评估由人类行为导致气候变化的可能。该组织已估，非正式的授权环境造成各国政府对报告结果 公布三份大的评估结果。评估人是由一支专家志所采取的行动不够。4而世界大坝委员会所提出 愿者组成的国际队伍。他们通过层层设籮的工作的专门的实施建议方案能取得的共识就更少。因 组，次小组和核查，对数量庞大，而有时互相矛此该报告究竟只是一个一次性的结果，还是一个 要烂纂铆 一个适应性的学习机制 石～恤，口知口口姗口口口肠口肠口姗糩一竺』．．姆哪脚脚娜．．即．．峨知．肠姗一咧一哪目臼圈峨兹不籗一一～你糩曰翻公刁曰幽曰滋翻口目臼曰国目口口口口翩姗姗口姗丽姗口口口姗姗姗点．..．断而i奋策品策品策芍策茄自曰曰润润 《远程跨界下’、i「染协议》（CLRTAP）的履点尽保比众多成同故据收集和报告方法的统一 欧洲地送的脚卜烤解问题，绒然也包括北粎部分其到！990年，其数据已卜分精确，可州｝，」于：、持 第一个的实吸性协议是1985年的《赫尔卒丛协汉》，个可信的成沐渗叨，名为RAINS，用可汀估其他减少 要求各方将硫化物的排放减少到1980年排放髦的唆气排放力案的成本和效用这个模型是国阮应用系 70呢。许多观察家认为这是个适中的目标、｝徽已建统分析研究所发展的，协商者运阳该膜喇以‘《减少 立厂一补合们的跟踪记录．这合作个今已成就了随硫化物第＿条协议》的责任水平。；气投叨义随！．目分 后的六项欠于减少废气排放（且目标逐渐提｝两的）协析表明充分实理环保目标的近期成本是尼法承是的， 议．这就有利于达成过渡性的可实现的协议。 在减少废气目标的设亿、定义和实他上，《远程收集数据、建正模型和应用摸型的过程有助于科 跨界空气污染协议》（CI丑TAP）柑刘咚补、肠染远学家「J政策制订者之间的交流．培养了个朴闪：乞磐 程传播监测与评估（EMEP）合作规划：JL州，和国际应数据和摸塑的良比循环过程。这也有助犷公勺讨理传 用系统分析研究所（HASA）酸雨建模小组的帮助。E一统汤染间题，为所有投资人监价各国是否遵守协议提 MEP根据项联合国澄权f 1977年成立．仰换据姚广个揍础，增进了对公约的共同信公缘合评估 1984年的一项协议，得到《远程辫界空气污染协议》摸型先己被正式纳入EMEP，级然其基地仍没在国际 (CLRTAP）的水久资金支持。EMEP一直致力于整理应川系统分析研究所． 生’训；）改和空气会，染的数据，并建扭模型咬应大气中 对｝万生、｝亏染。政仆、誉斗学家的一些评论指出，EMEP在资料未源：J泣g。：和其他）、（2001);J、‘,r、、a。F,jndho、，e,1 普及污染问跳月勺四解和；｝办助达成限制吏严格的瞪气排和Clark(2001);D:Prim】o(1998);Cha，。，和苍ha,es(1995）。 放协议中起到了娜进作琳一于多年来，EMEP努力确 ，而～理二，系瀚赚系照照圈．．画．.．白．画画国曲麟脚麟．侧皿．．攫姆．.．娜．..．瑙．皿．皿．熊艘皿妞妞麟一一一～．竣圈照胭胭圈．胭照目田．翻曰盛．盛．盛翻目圈翻．眺一胭脚即脚口． 162 2003年世界发展报告 已启动的学习行动的持续性过程，这个问题仍需定的温室气体排放，《蒙特利尔议定书》规定的 拭目以待。臭氧损耗物佼用，或遵守国际劳工组织规定的劳 工标准，在这些问题的处理中，报告制度深化了 国内各界对该问题的理解，也增强了外界对该国 如能将诊断的过程溶入一个平衡各方利益，遵守承诺的信心。 设定目标，采取行动和反思结果的适应性过程， 那么诊断的过程将是最有效的。《远程跨国界空～戈‘长，｛甘· 气污染协议》（CLRTAP）就是适应性学习的生全世界有数十亿人口，但只有100多个政府 动例子（专栏8.1）。根据该协议，欧洲国家间代表他们，如何才能使具有可持续性的协议触及 （包括正在经历经济转型的国家）就导致酸雨、人们的实际生活？这些协议必须平衡跨国界集团 河流水质超获养、地表层臭氧及其他环境问题的的不同利益。国际劳工标准影响到工人、所有者 废气排放达成了多项目标不断提高的协议。达到和低酬装配厂的购买者。《蒙特利尔议定书》触 这些成果部分是通过鼓励收集、协调并分析有关及的范围包括跨国和地区性的化工企业，冒着患 废气排放和环境状况的数据。这一过程增进了政皮肤癌危险的人们，和希望能买得起一台小小的 策制定者和科学家之间的交流，有助于就目标的旧冰箱的贫困家庭。关于气候变化的谈判对煤矿 可操作性界定达成一致意见，并促进以理性和具开采者、非洲萨赫勒牧民、珊瑚岛居民、汽车拥 有成本效益的方法达到上述目标。有者、航空工业企业家产生了影响。 《远程跨国界空气污染协议》（CLRTAP）这些协议要实施就必须协调国内外的不同利 和《蒙特利尔议定书》说明了适应性学习在达成益。得益于协议的人是多数，但感到其利益受到 国际协议中的积极作用。在成本或后果非常不确威胁的少数人的声音却更大，因此要实施协议就 定，能否带动公民遵守非常不确定，而其他各方必须使大多数人关注这些协议并采取活动。也就 是否也将赞同的情况下，各国一般不愿意做出约是要求能够创造性地展现问题和解决方案，使国 束性的扼诺。适应性学习可让各个国家或可争取内外各方感觉到利益上的一致。这又经常取决于 改变其行为的集团理解问题，对自身和他人处理发展中国家人民和组织在评估观点、商讨规章、 该问题的能力获得信心。采取行动和财政支持上的能力。 这里有两条途径：玻利维亚和哥斯达黎加的国内危机不胜枚 举，但两国在具有全球意义的生物多样化保护工 二条途径是通过“软法律”：非约束性的原作中都处于领先位置。这两个国家的经验说明在 则陈述，有时还是目标陈述。通过逐步树立动员国民，寻找将民间团体、国内政策制定者和 标准，软法律为约束性协议的谈判奠定了基国际利益联系在一起的创造性方法中，专家与政 础。非约束性的、但又着眼远大的目标还能治企业家网络所起到的关键作用。在这两个国 鼓励展开试验，而这些试验在约束性的体制家，联系国内外科学家的研究组织都培养了一群 下可能风险过大。5政策企业家。他们可将科学知识、国际财力资源 另外一条途径是从一项容易达成的约束性协和推行重大政策改革所需的国内政治技巧和经验 议起步。这佼各方可以进一步了解成本和裨结合起来（见专栏8.2）。一方面协调外来的观 益，并加强对其合作人和新创立的制度的信念，另一方面又深深沉浸于国内的社会运动和政 心。策争论，这些国家在环境政策革新的宏大图景中 位居最前列。它们还帮助促进了关于环境质量和 对这两条途径而言，看起来平淡无奇的报告可持续发展的国家对话。 制度的要求却是十分关键的。‘《京都议定书》规这种类型的能力建设对发展中国家评估，商 全球性问题与地区关注事项163 议和实施国际协议十分重要。由于簺乏专家和资如此。一个国家如果同意遵守关于这些问题的国 金，相对贫困国家的国家在国际谈判中经常处于际约定，就必须对国内使用软硬兼施的政治手段 不利地位。例如，在《京都议定书》签籲国第六劝服国民遵守。当然国际协议本身也可能提供某 次会议上，低收入国家派驻的代表团明显小于富些软硬皆有的政治手段。 国，这削弱了它们参与大量的同时召开的技术性有时国际协议可以成为一项实施国内立法规 专门会议的能力。’由于簺乏专家组，这些国家则的工具而受到欢迎。关于湿地的《拉姆萨尔公 很难设计政策或实施项目。基于这些原因，在发约》规定每个签署国应致力于至少一处“具有国 展中国家发展专家籑络和组织，并镼期维持下去际重要意义”的湿地的保护和可持续使用。（发 是十分重要（有时可以几个发展中国家共享）。达国家和发展中国家合计，现已有约一百万平方 只为临时任务组建队伍是不够的。8公里的湿地列名其上。）列入公约就将约束农民 或发展商抽水变其为旱地，工厂和废物处理工厂 ”也不能再随意污染。但这些约束也将为本国带来 达成国际性协议是可能的，因为国内利益和益处，如地下水再充入和洪涝治理，而同时又提 全球利益是有可能相互重叠的，也因为参与国有供全球性的利益，如维持迁徙类野生动物数量。 可能认为它们得到的益处超过了它们支出的成虽然《拉姆萨尔公约》的实际执行力量并不 本。但环境与社会问题的协议通常包括平衡对立强，但初步分析已显示列入名单的湿地得到了更 的国内利益，一般是支持一个分散利益的大集合好的保护。这说明列人《拉姆萨尔公约》有助于 体，而压制虽然有势力但集中于很小范围的利各国加强对湿地的保护力度。同理，加入人权公约 益。国内的赞成通常并不是执行部门大笔一挥就可加强国内关于人权的法律实施。’例如《奥胡斯 可达到的，而是需要大批市民、政府官员、企业公约》看来就增进了各国在环境问题上的信息自 领导人和其他人的合作。比如，工人权益、污由度。 染、私人拥有的沼泽地和森林的保护等问题就是为使局部行为与国际利益保持一致经常需要 了李处 哥斯达黎加和玻利维亚的“并行机构”与政策企业家 在哥斯达黎加和玻利维亚，强大的政策企业家地投资者。哥斯达黎加的成果有国家公园系统，并革 粤体已经围绕着环境研究组织的个独特品牌成镼新了环保资金筹集方法，包括环保服务付费系统、以 起来，这个组织成为本国与外国环境专家学术合作森林碳化物补偿、和生物多样性前瞻协议。 交流的场所。热带科学中心、热带农业研究与高等这些研究机制有二个值得汀意的特征： 学习中心、热带研究组织和生态研究所都提供热带余其地点设犷利益相关的国家内。这对本国科学家内 材态方面的培训。他们还协助建立起一个环境科学部网络和社区的建设十分关键，并产生一个专家领 家的籑络机构，佼科学家可以将其知识应用于设立导肛子在环保机构和非政府组织中起带头作用。 机制，如环境法，代理机构和保护区等。也正是这，这些机制可保证国内外科学家的广泛参与，促进 些专家带头加强了国家对持续环境管理的支持，在国际合作以支持本国目标。 学校设认了环境教育课程，并佼环境问题成为了社这些机制不带党派性质，有利于在与不同党派有 会的主流问题。关联的专家和改革者中树立建设性的工作关系， 玻利维亚所取得的制度性成果包括世界第一个环这是确保政策改革措施不因政府管理机构的变化 保债务交换措施，世界最大的以森林为基础的气候缓而继续下去的关键。 解项目，以及世界上最富创新性的一些公四管理措 施。这其中包括富于创造性的人才、非政府组织和当资料来源：Steinberg(2001）。 164 2003年世界发展报告 财政转移支付。许多国际协议都认识到发展中国工人的待遇，温室效应气体的排放。但这些选择 家可能没有足够的财力支持其改善全球环境的承通常不易为局外人所见。 诺，即佼这些扼诺能带来一些国内利益。全球环由于多种原因，环境与社会绩效报告（或证 境基金（GEF）已批准约27亿粎元的资金用于减明）体系可能帮助公司转向更具社会责任感的生 少臭氧损耗物、簓解气候变化、保护生物多样性产程序。消费者可能优先惠顾更负责任的公司，例 及保护全球水域。根据对《京都议定书》的执行如可持续木材或鱼类产品的生产厂家。对无视法 情况，发展中国家和正在经历经济转型的国家每律或社会标准的公司，社区可对其施加压力。’2 年可通过市场支付获得上十亿粎元的资金，以在或许最重要的是绩效良好的公司将从金融市 这里国家推幼清洁型能源技术。场得到奖励。为什么呢？越来越多的文献表明改 善环保和社会绩效并不是负担，相反在最好的情 一汪明一气扣、一‘―带劝浦一刃红介燕况下是与更高的利润联系在一起的。，，一项数量 ：一为经济学研究发现在国际运作中自发实行．荡于美国 社会应如何奖赏表现良好的个人、公司、组织标准的跨国公司和除此项外其他条件相当的公司 和政府？局部地说，应有一个社区来支持友好的、相比有更高的市场价值。’4另外一项对美国614 为市民考虑并对环境负责的商家。即佼这些商家家公司的研究发现每减少10％的废物排出量，就 的价格稍高于行为可鄙的竞争对手也应乐于支持可能增加0.3％的资产回报。”这些联系可能是直 他们。在社区外由于关于其名誉的信息、减少，这种接的因果关系，因为良好的操作可减少有用物资 支持的空间也随之消失。市民可向政府要求规范的浪费、鼓舞工人士气、提高生产力、理顺社区关 不良行为或对恶劣行为收税。有时这种要求可以系、减少事故。也可能是因为有能力处理复杂的 奏效，但是并不总灵验。放在全球规模上，或者政环境社会问题的管理人员也善于经营企业的其他 府不予答复时，这种办法就要失败。一套新兴的制方面。不论是哪种解释，只要环保和社会绩效是利 度和籑络正在试图填补这个空白，其方式是通过润率的一个表征，那么金融市场就将欢迎进一步 发布有关绩效的信息带动对社会负责的行为。的关于绩效的信息并据此做出回应。 国际海域石油污染就是通过巧妙佼用标准和目前已开始有多种措施以公布关于环保和社 绩效报告制度得到抑制的。该问题镼期以来一直会绩效的信息、，也有一些证据表明公司对这些信 很棘手。空油轮把海水注人未清洗油污的油箱内息做出回应。由印度尼西亚政府主持的PROPER 作为压舱物，过后将又被污染的混合物排出。项目创立了公司污染程度自我汇报的办法（汇报 1958年签籲的《制止海洋石油污染的国际公约》需先经审计稽核）。现在中国、印度、菲律宾和 禁止这一行为，但在幼阔漆黑的大洋中实施几乎越南都已效仿这一办法（参见世界银行 2000d; 不可能。1978年又签籲了一项新的公约，《预防以及王和其他人，即将出版）。非政府性的评估 海船污染的国际公约》（MARPOL)，重新着手和认证体系正迅速发展。国际标准化组织已确立 这一问题，规定所有新造的船只的压舱箱必须与正式的环境管理程序认证办法。这些系统将使公 油箱分离。独立审查组织检查船只，发放许可司具备在本报告中始终强调的内部反馈机制。一 证。船只如果没有许可证就很难人保险。由此问些非政府组织已发展了林业、衣物鞋类加工业的 题得到了部分解决’。―虽然港口处理设施的匾劳工标准，有机食品生产及其他产品和生产过程 乏仍是一个问题。”的认证标准。’“例如由非政府组织发动的森林管 私有公司在生产程序的选择上有较大的回旋理委员会（Forest Stewardship CO皿cil）为可持续 余地。这些选择对地区和全球的环境和社会都有性森林管理树立了标准，现可委托由私人机构来 影响。它们影响到工业和农业化学污染物排人水进行认证。到2001年，2500万公顷森林（大部 道的数墩，捕鱼和伐木时对环境的保护，低酬劳分为林场）得到认证。几家私人投资公司开发了 全球性问题与地区关注事项165 评估公司的社会、环保和财务绩效的“三重底其优化管理的努力的一种方式。 线”系统。由联合国环境规划署（UNEP）赞助 的全球报告制度倡议（GRI)，正试图开发类似保护生物多样性：维持现有没施和将来的 财务报告的可稽核的环保与社会报告。选择 共同基金和其他对社会环保绩效投资进行审 查的投资工具都有迅速增镼。1984年有400亿美在埃塞俄比亚的一个偏远角落，一个农民开 元的专业管理资产经过社会表现审查，到2001年辟了一片树林用于种植。在这个过程中，他铲除 在19万亿专业管理资产中就有2万亿经过社会表了野生咖啡植株。目前世界上仅存着有限几处生 现审查。”对向社会负责的投资的需求在增镼，长野生咖啡植株的地方，这些野生咖啡植株是所 而环保社会绩效的衡量尺度的供给也在增镼，二有商业性种植的咖啡植株的母本，而且含有基因 者互动可形成良性循环。更充分的信息可促进更可以抵抗袭击全球咖啡生产的霉叶病（le盯 明智的投资行为，而对伦理性投资的兴趣又可以rust）。在巴西的大西洋森林里，一个富裕的可 带动更好的信息。同理，当认证开始成为一个行可种植商砍伐了遮挡患病的可可植株的林木，但 业的标准之后，未经认证的产品就很难竞争。这些林木正是金头绢毛狮猴的栖身之地。这个物 然而由谁来制定标准，并定义衡量方法，且种正濒临灭绝，可能成为将来生态旅游业的大招 如何进行？这些问题对这种“自下而上的”规范牌。在苏门答腊的低地，众多公司正将物种丰富 办法的未来发展具有关键意义。目前关于认证标的森林变为油棕桐种植园。 准的松紧度已经存在争论。过分松散的标准无法以上所有事例中，追求个人利益的行为人不 达到认证的本来目的。但过严的标准如果成本太仅危害到了具有全球意义的生物多样性，还损坏 高佼公司无法采用，而外界也无法监督，也有悖了对本国本地区有价值的资源。这种损害可能是 初衷。过分严格的标准会将很高的成本强加于采直截了当的，但有时难以用财政尺度来衡量，其 用者，而无法产生环保收益。‘8平衡这一矛盾对整体影响也可能推迟，因为生态系统的破坏可能 贸易谈判至关重要，尤其是发展中国家担心苛刻需要几十年才显露出来。因此，生物多样性受到 的标准会将它们冻结于出口市场之外。全球环境损害的信号难以发觉，分散性的非货币利益和追 评审机构是否履行评估可能标准的职能，这一问求利润的集中利益难以平衡，实施由鼓励破坏性 题值得考虑。的佼用转向鼓励可持续性使用的政策也就充满了 标准和衡量尺度也正被应用于政府。Tl对各挑战性。由于问题复杂，加上可能造成不可挽回 国政府的腐败状况进行评估，通过排名促进国内的损失，所以本章需要强调生物多样性问题。 对改革的政治压力，并影响私有部门的投资决本文的观点是维护生物多样性和生态系统的 定。它对全球性打击腐败的努力起了推进作用，功能并不像有些观点所认为的，只是富裕国家的 并受到称赞（参见第7章，表7.3）。”国际货议程。相反，生物多样性以其经济和非经济的价 币基金组织（IMF）近来致力于推幼基础经济数值应该设有当地机构。但如果维护生物多样性的 据的报告标准，如国民生产总值、通货膨胀、就工作不能带来收人，这些当地机构就很难保证其 业和收支平衡。基金组织还草拟了《财政、货环境资产不被清算。贫穷的社区无法依靠自身来 币、财务透明良好行为规范》（CodeS of Good为保护生态系统提供资金。因此面临的挑战就是 PI.actice。n Fiscal,Monet娜，and Financial肠ans一将支持生态保护和可持续性使用的国内外利益联 parency)，其目的十分明确，就是推动良政治合起来。 理。各国自然以不同的操作来达到标准，基金组织 就对各国提供帮助以提高其能力。从根本上说，市问题的大小 场和国际社会将以一国遵守标准的程度作为衡量生态系统问题的争论规模很大： 166 2003年世界发展报告 的珊瑚礁被认为将在未来30年内受到威胁， 一项全球卫星调查估计从1999一2000年间整有11％已经丧失。22 个热带地区的森林每年以0.52％的速度丧所有的鱼类存量有3/4的开发程度达到或超 失，即每年920万公顷，相当于葡萄牙的面过其持续性极限。渔场的捞捕总量停滞不前或 积。2”下降。有些渔场，如大西洋西北部的鳍鱼已经 珊瑚礁因为漂白，&，污染，和毁灭性捕鱼而完全崩溃。23在其他一些渔场，重要食肉鱼的 丧失。1998年一场与“厄尔尼诺”有关的全减少已经导致生态系统结构变化。近1500万 球性漂白时间毁坏了全世界16％的珊瑚礁，平方公里的海底有远洋拖捞船的擦痕，可能对 其中可能有一半是不可挽回的。另外有30％海底物种造成长期性的毁灭。 蕊、一要） 马达加斯加的贫困问题与生物多样性 马达加斯加的生物多样性是全世界鱼丰富也最独民有吸引力，因为其劳动力和投人要求都很低，而在 特的国家之一。这是一笔难以用金钱衡址其价值的财种植头两年内产凳相对较大。但是两年后，产墩迅 富，对支持生态旅游业有巨大潜力，也可能支持生态速跌至每公顷不到l吨。于是这些土地被用于牛产效 开发产业。在该国12000个植物物种中，有85％是马率更低的用途，比如放牧，或者弃置不用。在该国较 达加斯加独有的。其32种本地狐猴种类是生态旅游的干旱的地区，放牧和木材燃料的需求加快了森林退 招牌，从其玫瑰属镼春花植物中提取的生物碱是些化。因此从l%0年以来，有115万平方公银的森林 最有效癌症治疗药品的基本物质，对儿童白血病有丧失，而用于种植主要粮食作物的地诞却然区增加了 90％的簓解率。但是在过去40年中，马达加斯加约有1.5万平方公里。 一半的森林遭到摧毁，这些森林蕴涵着该国绝大部分森林面积减小不仅没有造就新的生产用地，而且 生物多样性资源，而破坏这些森林也并未从其他产业降低了现有农场和基础设施的效率。遭到剥蚀的山体 中得到补偼。该国进步陷人贫困，人均国民生产总值容易出现水土流失。有13万公顷的灌溉地遭到沉积物 从1960年的383粎元（按1995年粎元计值）跌至目前的持续破坏或威胁。沉积物还堵塞了水电设施，威胁 的246粎元1 997年该国16％的儿童在五岁前夭折。到淡水资源和海洋生态系统。 究竟发生了什么悄况呢？随着污染增镼至三倍，马达加斯加希望通过促进农业生产缓解贫困，减 农业生产停滞不前。马达加斯加人对水稻和其他几种少对生物多样性的乐力。改善农业生产地蕉的道路条 主要作物的依赖性极大。1960年水稻平均产量为每公件可增加农民收人、降低肥料价格、普及杀虫剂、吸 顷1.8吨，与印度尼襼亚接近，比马里平均每公顷l收劳力，减少农民向森林边缘迁徙的动力。另外，将 吨的产量高出很多。到2000年，马里的生产率系了一自然资源的产权和管理权移交给地方可促进这些资源 番，印度尼襼亚则系了一番多，而马达加斯加的却保的持续利用和保护。该国还希望提高有前景的持续性 持不变虽然得到灌溉的水稻种植地区有了大幅增农业技术，例如保护性耕作既可更好地保护自然资源 加，但生产率仍停滞不前。这也部分反映了该国的公又可提高利润。小工业部门的发展或许也可缓解土地 路籑络的崩溃问题，从l%0年的55000公里减少到压力。 2000年的33000公里J这还反映出该国的肥料使用量从中长期来看，马达加斯加独特的自然资源可作 很低而巨不断减少：每公顷4公斤，撒哈拉以南非洲地为一个基础，发展威利丰耀的生态旅游和度假旅游 区的平均佼用散为12公斤，而发展中国家的平均用蚤业。如果生物多样性及碳素吸收服务的全球市场能大 为96公斤。＊与此同时，该国的人口由540万增加到规模发展，该国还可从这个市场中获益。 1 550万。 人口增镼加上生产伴滞，迫佼通过改变森林来实＊wRI 20000 现农业扩张。小农场通过砍伐燃烧林木地方式在原本资料来源：世界银行丁作人员森林面积、耕地面积日反产 属于于国家所有的森林地匡种植水稻这一做法对农钻来自FAOSTAT数据库；儿童死亡率来自Gwal肋，(2 000 全球性问题与地区关注事项167 落。 洲一孰洲执一书厂1999一000年间被砍伐的原始森林的土地利用情况 人们为了利润有意破坏生态系统。要形成任每千平方公里 何关于减簓生态恶化的政策的社会共识，就必须 450- 了解所涉及的行为人和驱动他们的因素。例如，馨人职农业 400_.＿、一． 森林的奎失主要是由于大中小各种农场将查林变35。滋忿黔簇、！ 为种植用地，虽然砍伐经常是为转变森林原貌提‘一） 300一l 供渠道和资金的关键催化因素。直到近期，经常250! 迁移的贫穷耕种者被认为是造成大量热带森林丧200一一‘ 失的原因。不过，虽然存在像马达加斯加那样因，，。｝}! ，一，一，一。．一，一，，。一·－·－一一·一～－··一巧0一一一 贫穷造成的局部令人痛心的森林丧失的事例‘专―一一一一一 100}｝一一一 栏8.3)，迁移性耕种破坏的只是比例很小的一｝｝一｛l- 50{｝一｝ 部分封闭式原始热带森林（图8.1）。’‘其他小。肠曰留戴旧盔隆圈 一0--．一 农场则造成了非洲大面积的森林丧失，及其他地非洲亚洲拉丁泛洲 区比例较小但数量颇大的封闭式原始森林的丧资料来溉。：作者：于联合［］粮食农业组织（2000）表46一3计算出的 失。这是一个构成复杂的群体，包括一些只为维持 生计的农民，但很多则是追求商业利益的经营为每公顷617美元，不包括可能的876美元的木 者。大规模农业，包括大农场和种植园是拉丁粎洲材销售收人。’。但大规模转变森林有时只能产生 和亚洲森林丧失的原因。因此贫穷并不是大部分数量平平的私人及社会收益。在巴西的亚马逊地 热带森林丧失的直接驱动因素，但热带森林的丧失区，约有90％的通过砍伐森林形成的农业用地被 却会佼依靠森林维持生计的社区更加贫困。用于粗放性畜牧或弃置不用。虽然有一些大牧场 小农场砍伐森林转作别用的回报各不相同但可以持续性发展，但平均存栏数很低。有40％的 都不多。仅从碳元素吸收量这一项来看，这种回正在使用的牧场每公顷畜牧量不到0.5头。由森 报经常都低于森林的潜在价值（参看“立即行动林转化而来的土地中有一半多面积超过2000公 以减少当前废气排放”章节）。在厄瓜多尔农民顷，而面积超过2000公顷的地产只占全球地产 废林为耕，估计每公顷土地产生376美元到1721的1％。” 粎元的效益，2，这取决于道路交通的便利程度以类似的行为人与利润的可变性也存在于海洋 及信贷的获得程度。26在苏门答腊，将森林变为生态系统的恶化问题中。东南亚的贫困渔民用氰 木薯、高地水稻或橡胶种植园所产生的效益几乎化物捕鱼，每月只赚50美元，但危及到了珊瑚礁 可以忽略不计（在扣除劳动力成本后）。27在喀生态系统。’2但高度资本化、工业化的捕鱼船，经 麦隆，粮食作物镼休耕地和短休耕地的产值分别常是受津贴补助的，使更多的鱼类面临衰竭。 为每公顷288粎元和644粎元。在假定可可价格有时生态系统恶化是其他行为所带来的无意 不变的前提下，密集型的可可种植收益为每公顷后果。例如灌溉和洪涝治理就改变了许多生态系 785粎元到1236粎元，与水果交替种植可获得更统。由于全球城市受到跨海贸易的刺激迅速发 高的收益。28大襼洋沿岸的巴伊亚森林是一个物展，对海岸生态系统的威胁日益增大。现已有 种镼期生存且高度分化的生态系统，平均土地价20％的全球人口居住在距海岸线25公里的范围 值只有275粎元每公顷，剩余的森林用地的价值内，有39％的人口居住在100公里的范围内。3, 达同等大小耕种用地价值的30%（按公顷计算）。29随着海岸和主要河流沿岸的城市人口增加，废水 大规模的转变森林用地也会产生不同的收排放址也在增加。人类排泄、动物排泄、化肥和 益。苏门答腊大规模的油棕桐单一种植的收益约氧化氮排放物造成氮元素大徽流人沿海水域。氮 168 2003年世界发展报告 元素会导致沿海水域的一个主要问题―超营养方面：多样性本身和保持全球进程。“生物多样 现象，及相关的簺氧现象―簺氧的“死亡地性”一词经常宽泛地用于指代生物资源。但将生 带”。’4它还可能与海藻花有关，而有的海藻花对物多样性视为真正的全球公众财富的人，看到的 人类有害。密集的人口还佼沿海水域充满了沉积问题就类似于诺亚的使命：确保各种基因、有机 物、病原体和有毒化学物质。沿海人口的增镼还毁物和生态系统的代表能够在目前栖J自、地丧失、外 灭了红杉林和其他哺育生物资源的栖息地，例如族物种侵人、过度开发、污染和气候变化的冲击 仅从沿海地区就捕捞了全球海鱼总尼的90％。”中存活下来。诺亚方舟所采取的办法反映了人类 基于伦理、审粎和经济方面的思考，要使后代受 厂·‘·、甲犯味益于生物多样性的愿望。这不仅仅只是富裕国家 当部分人从破坏生态系统中获利时，本关注的问题。1992年一项调查显示巴西、智利、 地区和全球的其他人就必须忍受痛苦。有些局部墨西哥和葡萄牙认为全球物种灭绝是一个“非常 的破坏直接迅速影响到人们的生命和生计。严重”的问题的人口比例比德国、挪威、瑞士和 英国的高。’9 潺可再生的鱼类、木材或野生动物资源减少；维护全球生物多样性需要全球性的合作。试 ＊由于湼地丧失，洪水簓冲能力变小，肥料渗透；想诺亚的问题：我们如何保持一套全球物种的代 ，由于高地土地佼用的改变，狭小陡峭的分水表？天然资源保护管理论者已在试图确定几套包 岭地带洪水和沉积物增多；含各类物种达到一定数贫的生态系统。其中一项 多雾林出水减少；工作就是在物种独特性和生态进程的基础上，确 蘸饮用水质从下降；立了一套包括233个陆地、淡水和海洋生态区在 巍森林及其他地方的火灾造成的空气污染对健内的重点项目。4“这些生态区有一半以上是跨国 康及其他方面的影响。界的，因此要求就保护和可持续利用开展一些合 作。《濒危物种国际贸易公约》说明，国际贸易 这些破坏可以是很大的。1997一1998年的印合作可改变局部地区破坏生态系统的驱动力。 度尼襼亚森林大火的国内损失估计达79亿粎元。36除了对单纯多样性问题的考虑外，生物多样 其他明显的局部生态系统的价值难以用金钱性的全球意义还在于重要物种或生态系统的丧失 来计算。因此维护者难以将其与从破坏生态中获可能造成跨国甚至全球性的影响。海洋生态系统 利的集中利益比较。比如自然栖息地在当地或许尤其如此，因为一个物种的灭绝可以破坏到另外 具有娱乐的、精神的、和审粎的价值。当今世界一个大洋及候鸟种群的食物链网络。地表攫盖的 人们收人增多而交通费用下降，稀有的生态系统大规模变化可导致地区性气候变化。有证据表明 的一个潜在价值就是可为将来的生态旅游业提供西非和亚马逊东部植被流失可造成一个自我强化 基础。如果进一步设想，生物多样性所包含的基的恶性循环：植被流失造成降雨减少，而降雨减 因、生物物理、生态学方面的信息或许对将来农少又造成进一步的植被死亡。4‘森林丧失是全球 业、医药、化学、材料和信息产业都有价值。’7例气候变化的一个重要因素。有必要实施预防性原 如，目前玉米、水稻、高粱、小米和豆类等重要粮食则，因为大量物种灭绝的全球性后果尚不可知。 作物的野生亲属物种只有巧％或更少包括在基因 库的收藏内。’8如果失去其余的85%，将限制这些：生（l呀：：芝 作物优良品种的发展。绝一井一产 要平衡保护生物多样性所涉及的各方利益， 卜：沂一浅：＿、洲＼冲：万佼其服从公共利益，就必须有一套新的生态管理 仅从全球利益上说，生物多样性集中在两个机构。总体地看，物种丧失的问题无法在一个农 全球性问题与地区关注事项169 场或渔场解决。真正的解决方案应考虑到整个生括正在经历由政府管理转向社区管理的转型期公 态系统和社会系统，这是由于以下几个原因：首地地区。中美洲，巴西海岸和马达加斯加人口密集 先，刺激物种丧失的驱动力通常应从市场的层面的森林则代表了生物多样性丰富的局部栖息地。 上加以解决，或通过从政治的层面解决，即对土地维护这些生态系统的制度性挑战由此可见一 和水域佼用的管理；其次，一个生态系统中的一部斑。需要强调的是这些挑战从很大程度上是对当 分可以影响到很远的地方，比如水污染对距离很地管理的挑战。这些当地机构维护具有全球意义 远的礁石造成危害；再次，要减少可能的冲突，就的资产并协调跨国管理问题，这是符合全球利益 必须提高效率，主要是通过鼓励农业用地实现高的。 经济价值和低生态价值。 生态系统管理机构将根据所涉及的物种和主水生生于；_j 导的佼用及管理系统采取不同的形式。考虑以下典对渔业采取涉及整个生态系统的管理方法， 型化情况（实际情况通常包括一种以上类型的多种这是一个长期以来一直很明确的需要，近来一些 方面）：渔业资源灾难性的丧失更增强了这一必要性。随 着一个200英里的专有经济区的设立，使得大部 。海洋和淡水生态系统类型多样，包括多种行分（但并非全部）鱼类资源在各个国家的绝对控 为因素，并经常跨越国界；制之下。这使各国必须管理这些资源使其能够持 。森林边远地带由于众多利益方争相要求租金续。（第7章讨论了决定各国在这一举措中能否 和产权，成为稀疏分布的冲突及开发场所。成功的一些因素。） 保护生物多样性的工作在此处则成为更基础但有一些渔场则要求国际管理。《南极海洋 的建立管理机制和合理土地利用的副产物。生物资源保护公约》（CCAMLR）就是可持续性 第5章全面讨论了这些重要问题，此处不再生态系统管理的一个国际尝试，范围包括南极附 辍述。近3500万平方公里的南海海域。公约的目标 。转型期公地指的是通常人口高度密集，而森是：对该地区进行管理时，不仅应关注具有经济 林，牧场或渔场的管理陷人瘫痪的地区。这开发意义的物种，如磷虾；还应关注整个生态系 种管理瘫痪通常是由于政府支配不当或公地统，包括其他重要物种，如企鹅和海象。 管理不利，在有些地区则因人口增镼而恶类似于《远程跨界空气污染协议》 化。生物多样性的持续佼用取决于社区争端（CLRTAP)，《南极海洋生物资源保护公约》 的解决，及社区与政府权利义务的明晰化。（CCAMLR）的目标是适应性的学习体系。在一 州佼用权争端较少的局部栖息地是很难的政策个科学委员会的指导下，由两个工作组对生态系 问题。它们一般是小面积的农业产地或自然统和渔场数据进行监测。这些数据有助于校准生 栖息地。在这里实行持续性利用的私人机会态模型，指导南极海洋生物资源保护公约关于保 成本和社会收益都很高，而且包括一些濒临护措施的决策，并实行了确保鱼类资源不陷人崩 丧失整个生态系统的危险性最高的“热点”溃的预防原则。公约面临的特别挑战是如何阻止 地区。非法的，不上报也无规范的巴塔哥尼亚梅露鳄 (toot防sh，或称智利海妒）捕捞，这是一个价值 要体会这些典型化类型的区别，可以考虑一珍贵但繁殖缓慢的鱼类。但监控和报告系统的革 下全球的森林人口密度图（见绪论中的图7）。亚马新正在改变其驱动因素并完善管理信息。这些革 逊流域、刚果盆地和襼伯利亚中大面积的、保存相新包括要求船只装有监控系统以便卫星跟踪，并 对完整而人口稀少的森林是森林边远地带的代对鱼货登岸及转船实行一套登记手续。42 表。印度和尼泊尔人口密集的条状森林地带则包许多海岸和海洋生态系统都是跨国界的，需 170 2003年世界发展报告 要国际间协调合作，尤其对内海和闰际湖泊而施，而且缺乏说明其成效的数据。综合沿海管理 言。到2000年，全球环境基金（CEF）根据多虽然代表了本报告所呼吁的对集体行为问题的机 项委任权向45个国际水域项目提供支持。该机构解决方法，但还没有充分显示出其潜力。 构在跨国界诊断性分析和平衡不同投资人利益上全球淡水资源有60％位于国际性河域，流经 具有先驱意义。以科学为基础的分析为客观评价多国。“5全球有40％的人口生活于这些共享的河 问题性质和调动投资人提供了一条途径，从而为域，都希望利用这些河流资源。在历史上，对共 达成战略性行动计划奠定了基础。一项全球环境享水域的争夺导致诸多紧张态势和冲突。随着人 基金的研究表明完整的分析和规划可促进优先事口和经济的增长，这些资源要承载的压力也增 项的确立和共识的形成。“3大。为促进和平、维护流域生态系统，并满足依 综合沿海管理是一种系统调动投资人对沿海靠共享水资源的人口的发展需要，各国必须开展 问题进行诊断并加以解决的方法。新近数据显示合作，维护、管理和发展国际河域。《尼罗河流 全世界有621个国家级和次国家级的综合沿海管域倡议》（Nile Basin Initiative）就是对这一挑战 理实例，其中284个位于99个发展中国家或经的反应（专栏8.4）。 济转型中国家。4“但这些工作大部分只是笔头 的。除去粎国的110个综合沿海管理项目（这些 项目的跟踪记录大多较镼），只有45％正在实在南亚、非洲大部、东南亚局部一些地区， 不一、鉴 尼籗河流域倡议 辰；一一幽奋蘸热鹅泰廉曲瘾旅巍瓜娜舞魏扬熟燕豁热熟群绷确赫一 尼籗河濒域．卜在发收的国际河流流域合作管理是在乌下达的恩妙擒（Entebb妇该倡议是一个地腻性 个门同寻常的例子。全民约7000公里的℃籕河是世的合作组织，）亡罗．可流域各国据此团结在持续发展和 界工＿嫩镼的河流其流城达300万华仃公吸，落经10管理尼罗河水资源的共同且标下其战略行动规划的 个国家：布隆迪、刚飞L二主共和酮、澡及、厄，）特里共同指导理念是：&j沮过对尼罗河共有水资源的平等 亚埃塞俄比业肯‘犯、卢系连歼卜）、坦桑尼徽利用和共同受益达到恃续性社会经济发展”。这一规 和乌十达所以产生各种矛盾，有此啥历史久远的矛划包桥全流域范履的项目，以便为联合行动羹定荃 盾，就是因为各刚的粗卞需要和经济发展仁同程度上础，还包括两个合作投资的次流域项目，以便促进贫 依顼厄籗河对有巡画示中滋，尼籗河对其六l存具有困缓解经济增长和吏好的环境啼理通过一个由世 决泛劝义。界银行主持的尼籗河合作国际联合会，该倡议得到多 介击叹各个成京的性户｛｛怪附恋盆困广泛冲突，方捐助支持 以及阿l拉火厂忙丫门唔卜齐川邵｛lrL临水源短缺的问尼罗河的水资源既潜伏着冲突也存在着共同获益 题这种仁初记侧1,］一气、！电、乒，))‘戈联们：务变得复杂的契机流域内单边发艇水资源的做法可能导致对河 化．赵幸糅钾簺的水班游协以｛，胡哎日益增镼的人日流系统的严重破坏．并使紧张局势大大月级。但持续 也一柯诬段目［l［有卜5亿’口祝价在该流城，人均性的合作发展符理则叮以增加河水的忘汤瞬和经济效 水劣小亡价哄加预日玲25年内该地这的人洲超过3益，创造叮仕炸的‘双撇”效益。该倡汉还提做了一 亿一嗽本已杏知簺的水价砰L井齐乏二大压力个推灌合作的制度框架这个框架建上的基础是明确 崛籗河流域的各卜国浮已产订升到问题并达成决产权、目标统一，得到国断汁会的戈姑水资源合作 汉，宜佼尼卼河成为该地认的川结和集中，而作分裂管理还可成为超越河丽二外的推动地这团结的催化力 和今麟的种力簝，歼扼诺Jf展台作在尼卿河流域量．其稗益远胜于河流本身。 水玲l［年部镼委员会的领导卜，它们一起发起了尼罗 河流礴们涅，山一个忙杜咨淘香员全支持，秘书处没夺料来源：肚界钾附！件人拱 全球性问题与地区关注事项171 人们世代佼用森林和树丛。历史上看，这些公共有的几块地区中，那么就面临着灭绝的危险。不 地产资源有的得到社区机构的妥善管理。其他的过在新近被分隔的地区中的物种一时并不会消 则由于资源十分丰富，不需要刻意管理。在以上失，因为生物的数目是缓慢减少的。在一块10 两种情形中，许多树林都是由殖民政府指派，经平方公里的地区内，由于区域缩小无法支持而受 常是急于获得木材收人。问题是这些政府和独立到威胁的物种有一半会在50年内消失。礴9而在1 后的继任者都没有能力管理和保护这些资源，也平方公里的地区内，只需10年就有一半生物消 无法顾及佼用这些资源的社区的利益。随着人口失。’“因此未来十年面临着物种全面灭绝的危 和经济压力的增镼，这些树林由于开垦和过度开险，以及随之而来的整个生态系统的灭亡，如果 发而劣化了。栖息地丧失和分隔化继续下去的话。但如能迅速 从1985年以来，许多国家开始将林地管理采取行动仍有可能扭转局势。 的职责转交回给当地社区。玻利维亚、哥伦比亚由于这些地区的居住历史较长，部分地区可 和秘鲁将约5000万公顷的林地产权转给社区。能有相对清晰的个人或团体土地使用权，当然， 玻利维亚、巴襼、印度和秘鲁对1.111亿公顷林没有一点争端的情况是少有的。土地使用权一般 地建立了社区管理机制。印度尼襼亚、尼泊尔、包含一定程度的改变土地覆盖的法律或传统权 苏丹、坦桑尼亚和其他许多国家也采取了相似的利。因此在此建立管理的问题不如森林边远地区 措施。礴“突出，虽然这些管理几乎还不存在。关注的焦点 这些国家的项目旨在培养森林管理的社区机是协调土地所有者和更广的社区间的利益。 构，并促进权利的正式移交。这通常要求转变关人类与栖息地越来越接近，环保工作的价值 于森林土地佼用权的国家政策法律，并改善国家也更加重要，比如洪水防治与灾后重建。但有利 森林土地管理机关的积极性和组织文化。它还要的农业气候条件和密集的人口促使土地拥有者抽 求公共财产资源传统佼用者要有谈判的权利，当干沼泽，占用水流，破坏森林，扩张其城镇、田 地社区有发展社会资本的能力和管理能力。这些地和牧场。因此这些地区对局部和全球社会都有 都是巨大的挑战，不过10年来的努力已经产生很高的保存价值，而对土地拥有者来说则有很高 了一些鼓舞人心的成果。印度和尼泊尔的项目表的开发价值。这两种价值应该如何调解？ 明通过管理和恢复高度劣化的森林地区，社区能一般的办法是利用市场、规则或诱导手段改 够实现更高的收人和环境收益。但有时政府不愿变土地所有者的动机。这有助于区分自觉的积极 放弃木材资源仍有价值的地区。礴7性和需要外部监督和强加的积极性。 很多推进生物多样性的项目导向型工作（除 一：一厂建立保护区外）的目标是通过新技术或新市场建 多数经过幼泛改造，已丧失大部分原有栖息立自觉的积极性。其中包含的希望是：一次性的 地的地区，要平衡物种多样化目标和私人利润是干涉足以创造一个生物多样性的持续价值来源， 非常棘手的。这些地区很吸引居住者，而在农业而土地所有者将受到激发去维护而非破坏这一来 用地的间隙处则存在着受到干扰较少的自然栖息源。秘鲁的一个精心设计的试验计划就说明了该 地。有一项研究确定了一套这种类型的地区，这原则。那里的村民利用一种技术可持续孵化和收 些热点地区已丧失其原面积的70％以上，现以地获的幼蛙多于自然的增长速度，通过该技术，村 球1.4％的地表面积容纳着全世界1/3的陆地生民在森林里“放养”价值珍贵的有毒箭蛙。只有 物物种。礴8幼蛙被出口。由于幼蛙不可能在野生环境捕到， 土地分隔化加重了物种灭绝的危险。小面积该计划如恰当实行不会导致偷猎。由于箭蛙价格 的地区能支持的物种较少。不断萎簩的地区中的很高，村民们保护森林的积极性也就很高。 物种可能局部性地消失。如果它们不幸局限在仅但有一种正在扩大的共识是：这种完全依靠 172 2003年世界发展报告 哥斯达黎加的环境服务付费计划 、＿－一‘一一―一，～一州矍．纯曲妞曳曲曲白皿夔映坐～一一里旦照照里旦红自， 哥沂达黎加开创r一劝涎佼森林环境受益者向森类型中，参与者必须提交一个由持证森林汀认可的森 林维护者进行经济补偼的计划。环境服务付费计划是林管理计划，建立一个监督计划，并明确规定防治森 1996年森林法的衍生品。1996年确立的森林法具有里林火灾、非法狩猎及非法砍伐的措施。土地持有者将 程碑蕙义，它确认了四项由森林生态系统提供的环境对环境功能（如吸收碳素）的权利让给国家森林基 服务：簓解沮室效应气体排放；水利服务（包括人类金。付款则根据合同类型有所不同。森林保护合同构 的水消费，灌溉，能源生产）；生物多样性保护；及成签约地区的85%，每年按每公顷42美元交费，连 供休闲或生态旅游之用的风累维护。在这个计划下，续五年，直至完成规定的任务。到2001年底，共有 这些服务佼用者为个国家森林荃金会（FONAFIFO)4461份合同，狱盖面积达283,384公顷，由」著人 提供资金。作为回报，该基金会与私人土地持有者签团体所拥有的土地有14％被纳人这些合同。 汀关f森林保护及实施持续性管理措施的合同。基金会对该项目的资金扶助部分来自销售森林功 这个计划的产生，是由于森林迅速的丧失，佼人能。水利生产者，既包括小型私人设施也包括国有的 们越来越意识到森林的重要性、，1950年哥斯达黎加的comPania Nacional de Feu二a y Lu2．都对购买环境服务 森林视盖率将近一半。但到了20世纪70年代和80年表现出兴趣，如流璧控制、沉积物保留、水土流失控 代，哥斯达黎加森林消减的速度却位居世界前列。哥制等这些由公共部门或私有公司签署的多年期的合 斯达黎加的生物多样险是其自然遗产的一部分，也可同总价值达550万美元抵消碳排放（碳分解服务）的 通过生态旅游的形式成为一补财政收人来源。对生物国际销售额已达200万美元。全球环填基金最近通过 多样性的重要性的认识促进形成了一个幼泛的国家公世界银行提供了500万美元用于支持森林保护合同， 园体系。但即便如此，i亥国大部分的森林资源仍掌握墨西哥一美国生物走廊是优先地区。另外全球环境基 介私人手中。从土地持有者的角度看，开采所有可销金还提供了300万美元以加强该讨划的实施。作为以 售的卞材，并将森林变成牧场比维持森林更为有利可上资金的补充，世界银行发放了3200万美元的贷款用 图，比起严格的森林保护电是如此到1995年，森林于支持该计划，同时长期融资机制已经得到开发并实 攫盖率降至该国国士面积的l/4。一份世界银行的研现制度化。到目前为止，己花费的570万美元的大笔 究集中反映出，从20世纪90年代初期开始，非政府金额来自一项全国性的燃料税。 组织和一此政府机关日益关注森林的环境功能。该研作为一个率先性的尝试，该计划面临着一系列挑 究第一次认识到森林环境功能的经济价值。这些讨论战。其中包括降低上千个小合同的监管及实施成本， 都体现在新的森林法中。优化项目对环垅质量的影响，以及确保长期持续性的 该国家森林基金会与个人气针对近300公顷初级资金来源。 林或二级成熟林）、土著保留试及代表小型持有者的 非政畔组织都签订了合同有三种类型的合同：现有资料来源：oHi:Mala扭成和Kellenberg，《川．冷扦冷界发展 森林的保护、持续性森林管理和｛市新造林。在所有的报告》背镌文体。 士一万于亩弩簖益扁兹燕扇茹一翻编偏王一 自发的办法虽然在可能实施的地区有局部重要意贴）。”综合保护―发展项目的前提理念是地 义，值得一试，但也有其局限性。野生生物资源区生活水平的改善可减少对栖息地的压力，但这 很少非常有利可图，且能抵抗驯化的，因此也不些项目也令人失望。在一些案例中，导致栖息地 能吸引土地所有者去保护而不清除它。比如大型恶化的并非当地因素。在另一些案例中，无条件 树种的生镼速度比存款生息的速度慢，因此更容地提供额外收入并不能消除过度开发自然资源的 易在簺乏规范或没有明显非市场价值的情况下遭动因。 到清除。生态旅游目前还很少能带来以公顷为单一个更有前景的激发自觉性的办法是使农民 位的实际回报，虽然在非洲已有一些社区野生管转向更有利于生物多样性的土地管理形式。’2这 理的成功事例（通常是得到捐助者的部分补一方法包括推进农业森林系统，该系统模仿并履 全球性问题与地区关注事项173 行原生生态系统的多样化及水文功能，同时又比羚城市水资源使用者（为减少沉积物注资） 一年生的庄稼作物产生更多收入和就业机会。在巍河流水电设施（关注对水流的调整） 苏门答腊，小农橡胶农业森林所增进的植物储备翻国内纳税人（为自身娱乐的需要，并以其为 足以支持原始森林一半的物种数目和碳元素水一种旅游资源及生物勘探收入的来源，关注 平，同时提供的利润和就业机会则远远超过缺乏生物多样性和风景） 生物多样性的油棕桐种植园。5，这样的系统可能等外国人（寻求碳素吸收，以达到其自愿或规 帮助受农业生产主导而恶化的生态系统恢复生物定的二氧化碳净排放量） 多样性，减少密集农业地区的栖息地破坏，并通 过提高周边地区土地佼用的素质来提高保护区的这些资金就用于在森林地产上购买每五年更 保护成效。新一次的保护措施许可。 但那些引人有利于生态环境的农业项目的做巴西各州最近引进了两套极富创新意义的财 法，效果极其不确定。带来的利润也不够多，这政机制。其一，生态ICMS（见专栏8.6）修改了国家 种做法将得不到推幼应用；带来极大的利润，这财政收入共享规则，奖励创立公共或私人保护区， 种做法将破坏原本要保护的所有物种。因此，推幼或保护分水岭的市（区）。另外一条（见专栏8.7）规 农业型森林及类似的方法只能是一种补充，而不定土地持有者长期有效的一项义务―每块地产 能替代对一些自然栖息地的保护，而且这些方法都必须保持一定比例的森林保护区―可以交 往往不能自发地施行。易。根据此规定，未能履行责任的农场可以潜在的 方式付钱给他人，来维护和增加具有生物多样性 ．丫别‘价值的高质量林地，而不是将带来利润和就业机 对自发性实施的方法的清醒认识促进了对另会的作物彻底清除，以恢复一个业已消失的森林 ·种选择的兴趣，即同意对土地佼用实行外部认全面的这种方式是徒劳的，而且成本太高。新的规 证约束的土地所有者将得到补偼。’“付款可以是定通过创造一个环保服务市场的方式降低了履行 连续性的，如果法律机制健全，土地所有者也可义务的成本。巴拉那州最近以可交易规定为一种 同意在其地产上采取永久性的保护措施，从而得手段，以寻找利益相关人士对一项旨在确保普遍 到一次性报酬。该款可由国家代表环保服务受益实施森林保护义务的新法律的支持。 人直接扼担。或者国家也可通过对环保服务佼用以上事例指出了一条通向具有三个重要特征 者实施规定性要求，为这些服务创造一个市场。的生态系统管理机构的道路。这三个特征的目标 一个著名的例子是“粎国自然资源保护规是平衡各方利益，达成长久承诺。第一，这些机 划”，该规划每年投入巧亿粎元以鼓励土地持有构可培养地区发展和地貌管理的远景规划与特定 人转移环境脆弱地区的生产活动，并建设植被防目标的参与形成。环保目标很可能包括对不同地 止水土流失。资金的发放建立在一个得分系统的区中有代表性的生态系统的维护。这些地区的面 基础上，该系统不仅考虑到农产者的要价，还考积应该足够大，以保证这些生态系统长期存在。第 虑到一系列环境收益，从而形成一个成本经济的二，这些机构在目标实现上具有灵活性，减少了利 奖励机制。欧洲也拨出数目相当的资金作为自然益相关人士的冲突的空间，减少了难以用财政衡 资源保护专款。”量的有一定价值的成果的社会和私人成本。第三， 就发展中国家而言，拉丁粎洲国家在这方面这些机构可推动土地持有人实现区域远景规划。 领先。哥斯达黎加对“环保服务规划”（专栏8.5）对这些国内景观管理机构的国际资金捐助或 的投入是多个分散受益人对森林保护的资金投入许是兼达国内和国际目标的一种方法，同时土地 的总和：的所有权和管理权仍牢牢掌握在本国手中。本国 机构评估局部目标与重点，制定有关提供和实行 174 2003年世界发展报告 5 城市保护自然资源的动力 巴襼的一，[1l重要省财政来源是名为ICMS的增值生态ICMS只代表整个IC加ls支出的一小部分，但 税。该税有1/4由省退还给各lTi这笔款项的转移支讨按环境保护规划的标准来算，它构成了一个相对较大 中，有3/4取决于各市的纳税额，另外1/4则根据各省确的激励机制。巴拉那州的年预算大约为5000万巴西瑞 定的标准有四个州f巴拉那、圣保籗、米纳斯占拉斯和朗尔，米纳斯吉拉斯州的年预耸为1500万巴西瑞尔。 多尼亚）现在己用保护区作为转移芝付的一个标准。（1999年以前，巴西瑞尔‘；笼元比乎等值） 生态ICMS是巴襼特有的一个机制。已利用各州从该措施被采用以来．巴拉那有100万公顷卜地 对城市（包括农村地区）的财政转移来奖励那此创建成为环境保护区，米纳斯吉拉斯州则有约80万公顷 汁维护生物多样附和分水岭的保护区的行为其目的实地采访表明各市政当局采取地区性激励机制使爹地 是抵消维护保护区会减少本市财政收人的成见、这一持有者接收制约以吸引省资金因此生态ICMS是－ 措施为与地市政’Li局和社区乞持保护区提供」一动力，个有趣的机制，因为它能调动土地持有者的积极胜， 从撇遼免放任粗放型牧场的扩大但这一收人转移支同时由于并不直接付款给卜地所有者也就避免了大笔 付是统一的，不需要分给公园管郑一的交易成本不过，其成效取决士国家对土地所有者 用于促进保护这丁作的转移支衬所．与的比例各不是否瑕行对保护区的承诺进行监督和执法能力。 相同，米纳斯人扮斯州为05%，而巴拉那和朗多尼 亚州则为5％。在米纳斯占神斯r[,I，大部分转移支付资料来源：Ma‘等人（即将出版）另见Bem盯de,(1999); 的ICMS用工大持社会州目札山｝爪｛深目扫价。eg一偷all(2000卜 允许交易维护森林义务可有效实现保护区目标 已襼的巴冲邓州通过允泊上地持有者交易维护森一块地产加以实施，那么达不到20％地产森林擞盖率 林的又务，创立r个环境保护市场。已襼原有的一的上地所有者只有放弃这块卜地任其重新再生长但 项法律规定，每块地产的持有人必须维持该地产的是由于这块土地已被严敷开发，种子资源很少，再生 20％有自然植被覆盖（亚马逊地区为50％到80%)，长的价值很低，真正的环境收益很少，而服从规定要 但是很多人下能遵从这规定付出的私人成本估计达到15亿巴西瑞尔如果可以进 巴拉那的新法律允许｝地所巍者在别处履行其保行交易，那么上地持有者可以向产业森林攫盖率超过 护森林的义务，即在生态意迈显著而机会成本较低的20％的持有者购买森林保护或再牛成本，作为对义务 地玻森林保护区的‘’交易”只允许在森林区和流域的部分履行。由于残余的森林彼此邻近，从一个源头 的接合部进行以保征最充分地代表该省的生物多样开始的再生长可能变得更加蓬勃，产’！更高的嘴态价 性作为鼓励遵守规定的措施，卜地所有者必须证明值。如土地持有者可在同森林区内自由交易，那么 他们已向SISLEC注册，这样才可进行与其土地相关的遵守规定的成本可减少3/4，而具有更高生态价值的 合法交易，如销售等。森林保护区的比例可上升到72％。 邻近的米纳斯吉拉斯州设想开展一个类似的项 目，预先分析表明这淤促进措施盯非常有效地增加生 物多样性保护区和经济产以如果森林保护规定按每资料来源：Chom．比，Thoma，和s。laza,Branda。（6I丁将出版1 鼓励措施的透明化规则，设立遵守及实施机制，是持续性局部发展综合性图景的一个组成部分。 接收国内外公共及私人资金赞助。这可与地区发如有这样一个机构作为获得国际自然资源保护资 展管理机构结合起来，并利用资金簓解贫穷问金的前提条件，就可以减轻国际上关于资金投人 题。贫穷问题与土地佼用并无直接联系，但被认为反而导致更严重的栖息地毁灭的疑虑，也可以减 全球性问题与地区关注事项175 轻国内关于土地受外国控制而危及主权的疑虑。 气丫一＿争·六‘!’一片碑戈 ;：遗艇气候杏‘；一气候变化现已存在。’6在过去100年中，全 球地表平均气温升高了0.4到0.8摄氏度。根据 人类正在改变地球的气候。燃烧化石燃料，IPCC的发现，人类行为所释放的温室气体很可能 程度较轻但占据重要位籮的森林砍伐及其他土地就是过去50年升温的主要原因。其他现已观测 佼用行为，都可释放二氧化碳气体及其他温室气到的变化也与这一升温趋势一致。在过去100年 体（GHGS）。由于这些气体在大气中积累的速度中，海平面上升了10到20厘米。在过去50年 超过了自然分解消除的速度，进而佼热量无法散中，北极夏季海面浮冰的面积缩小了10％甚至更 发，佼气候发生复杂变化，造成了幼泛影响。这多，冰的厚度则减少了40％。极地以外的冰川正 是一个典型的全球性问题，因为温室气体在大气在缩减，影响到山林生态系统和水流。亚洲和非 中混合的速度很快，因此无论是在何处被释放，洲的干旱更加频繁剧烈。世界上许多珊瑚礁遭到 对气候变化的影响都是一样的。这还是一个镼期与海水升温有关的漂白的破坏（见注解21）。动 性的问题，因为社会、经济和自然系统的惯性意植物生存的地理范围和行为有所改变。极端天气 味着要切实减簓变化的速度需要几十年的时间。情况可能增加。 气候变化以其独有的特征而成为一个尤其棘如果任其发展，这些影响预计将加剧，对不 手的难题。人们很难发现其信号，也很难理解其同国家造成各种不同的威胁。许多发展中国家将 成因、重要性和后果。从1750年以来，大气中受到严重影响，包括那些并未参与造成气候变化 的CO：一直在增加。1896年Svante ArrheniuS就的国家。这些国家的自然条件脆弱且易于遭到破 指出这一情况可能影响全球气候。但一直到一个坏。对气候十分敏感的农业在其经济中占据重要 世纪以后，随着政府间气候变化专门委员会（前位置，而且缺乏制度能力来适应变化。 文有所论述）的创建，关于这一问题的各个方面海拔低的岛屿和海岸地区将面临洪水和风暴 才开始形成共识。减簓气候变化的受益人很分的破坏。例如孟加拉就可能受到猛烈打击。最近 散，这成为了达成行动协议的障碍。最易受气候一项研究预计到2030年将有另外14％的国家极 变化影响的人口中，许多都是居住在边远地区的易受到因降雨增加而造成的洪水的袭击。’7海平 贫困人口或尚未出生的婴儿。即佼是易受影响的面再上升10厘米就将淹没2％的国土，并附带使 富人，如远洋产业的所有者，可能尚未将气候变洪水发生次数更加频繁，持续时间更久。盐水渗 化列人他们当前最紧要的事务中。这些呼声尽管人以及更加严重的干早季节，将减少沿海地区的 数目众多但太分散，比起产业和消费者的来说就淡水供应。随着世界范围内沿海地区人口膨胀， 显得微弱，尤其是富有的产业和消费者，因为他海平面如上升40厘米，受年度性洪水威胁的人 们严重依赖化石燃料而且应成为控制措施的成本口将增加7500万到2.06亿，其中90％的人口位 扼担者。最后，气候变化问题是第3章所述的扼于非洲和亚洲。’8太平洋的低地岛屿将面临最严重 诺问题的一个典型例证。簓解气候变化需要几十的局部影响，有些可能失去淡水资源，如果海平面 年的协同一致的努力。上升，那么在风暴中大部分岛屿将会被淹没。 基于对这些障碍的考虑，本章开篇将讨论气气候变化可摧毁发展中国家的农业。即使考 候变化的成因及后果。在这些信息的基础上评估虑粮食替代品的可能性，一项研究发现，气温上升 减簓气候变化镼远性工作的制度化方面。之后讨2℃，印度耕地的产值将下降36％。’9非洲和亚洲 论有关适应气候变化的问题，因为过去的行为已的贫瘩和半贫膺地区可能面临更高的气温。植被 经造成了不可遼免的气候变化，而簓解工作如果流失和降雨减少之间的交互作用可造成森林丧失 没有进展还会佼之加剧。加快。60 176 2003年世界发展报告 对工业国家的影响被认为是喜忧参半的，但而是考虑到了技术的高速发展，国民生产总值的 总体上来说是负面的。6，在一些北部地区，中期内每一美元对应能量使用值减少75%，可再生性材 农业生产率可能提高。但南欧可能遭遇更加干旱的料得到更广泛使用（1999年从5％上升到 夏季，而欧洲大部地区则可能河流泛滥。美国大西17%）。 洋沿岸将受海面上升影响，而澳大利亚则更可能面然而在一个世纪内，二氧化碳排放量将激 临着干旱威胁。增。到2100年，发达国家的排放量将超过1990年 目前的理解将地球气候描述成一个精妙的平全世界的排放量。到2100年，全球气温平均上升 衡机制，在不堪重负时会出现偏离，比如史前发幅度为3.0℃到6.9℃。6，假定的下限则基于更活 生的10年内全球气温变化10℃的事实。6”一个跃的技术变革，能源集中型经济减少，可再生性能 可能的危险是从本世纪开始，气候变化将不可逆源占到52％。这样升温的幅度就限于1.2℃到 转地造成灾难性后果。例如，为大襼洋北部加温3.3℃之间。66在两种假定中，经济合作与发展组 并与浅层水深度混合的大洋“传送带”洋流可能织国家的人均排放量到本世纪末都仍是发展中国 突然瘫痪。由于栖息地分隔佼动植物无法对气候家的两倍。 急剧变化作出迁徙的反应，生物多样性可能大规这些假定是描述性而非预言性的。但它们指 模地丧失。这些危险的可能性无法衡量，但它们出了三个要点，对理解平衡各方利益和实施协议 确实影响发达国家和发展中国家，且其可信度足的问题是绝对必要的。首先，工业化国家的人均 以引起人们的关注。在全世界更仔细考察簓解措排放量远远高于发展中国家，并持续了一定时 施的后果并开发选择方案时，这些危险至少为控间。针对这一失衡情况―越富的国家人均释放 制大气中的温室气体水平下了一笔保金或者说一量越高―联合国气候变化框架委员会 个期权价值。（UNFCCc）对发达国家规定了不同的责任，要 是什么促发了气候变化呢？由于燃烧化石燃求它们带头着手解决气候变化问题，并向发展中 料、砍伐森林以及其他原因，250年来释放的国家提供所需的技术。其次，发展中国家今后的 GHGS在大气中累积起来。目前人类造成的升温排放量不能比发达国家高出很多，因此必须要参 效应6，中有40％是由于大气中（来自垃圾场、水与到减排方案的实施中。再次，要实现有利于气 稻田和牛粤的）甲烷，（来自工农业的）氧化亚候的假定就必须从现在开始。许多股本，如发电 氮，及例如CFC的氟氯碳化物浓度升高。其余的站和建筑，工作时间一般为50年或以上。而实 60％便是二氧化碳。每年全球二氧化碳排放量约现有利的假定所需的许多低碳型可再生能量技术 为282亿吨，其中231亿吨源于能源工业或其他需要10到20年的研究发展才可走向市场。要在 工业。这一部分和各国的收人紧密相关，虽然富本世纪下半叶形成高效低碳型资本，并辅之以更 国间国民生产总值一粎元对应的排放量及人均排高能源效率与更多可再生能源的人造资本的研究 放量差异很大。其余的51亿吨来自热带地区森开发应用过程，现在就应起步。 林的丧失。总之，造成气候变化的一方和气候变化的受 推测未来二氧化碳排放的两种假定情况6“可害方构成了两个不同的只有部分利益重合的行为 为理解簓解气候变化所面临的挑战提供一个背景人。在寻求缓解气候变化方案、为缓解和适应措施 （图8.2）。两种假定情况都始于1990年，当时筹资时，这种多样性提出了公平与效率的问题。 经济合作与发展组织国家的人均排放量是亚洲 （除日本外）的6倍，总排放量大约由发达国家缓解气缝一戈化 和发展中国家平分。两种情况都假设经济高速发出于对气候危机的忧虑，全世界大多数国家 展，发达国家和发展中国家的人均国民生产总值于1992年与“联合国气候变化框架公约” 趋同。假定的上限并不是目前技术的静态推算，(UNFCCC）达成一致。该会议的目标被定义为 全球性问题与地区关注事项177 图汽．2 1990一2100年间化石燃料密集型图景和有利于气候的图景 口口．瓜．糩俪棘．田曰．..．翩一一二二二二 二叙化碳排放Gtc（等值于10亿吨碳素）化石燃料密集型图景 30 00 糼1990年经济合作铁展组织成员国＿一一一一―一一 25 00一。，分卜株．曰食～一～~- 霭靛箭雨癸藻乖国家＿//－一一一 2。”&｛簨非洲、拉‘粎”和中东了丫洲才公‘口口口．甲甲零勺 15。。…＿一、户／油口户尸一、 10。”卜一一二户洲尸一一一 ’阴一单伫竺二一一一一｛ 0 00一一一一一州一一－-－一一～一一r一一一～一一一一一卞一一一一一一一州 1 990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100 年份 代赢赢糩镼赢赢赢翻 有利于气候的图景 二氧化碳排放CtC（等值于10亿吨碳素） 30 00-―一一一――一――一―- 磊1990年经济合作’j发展组织成员国 2500-．经济转轨国家 。系亚洲的发展中国家 2000｛酬非洲、拉丁美洲和中东 } ”。。一1_____ &&”。｛－一二石沪一一一一一一‘&‘又＿__ &&&＿阵竺二二二了汁一卜卜二李李乏 0 .00 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100 年份 化石燃料图景：到2100年气温升高3℃到69℃。有利于气候的图景：到2100年气温升高12℃到33℃。 资料来源：来自Nakicenovic和swart(2000）的废气排放图景；产〔温预测来自stott和Kettle borough(2002) 级厂日口口口口圈口口洲禅器一～～一‘妈‘石万瑞‘一‘石‘&‘一上俪一目目自由目曰曰曰目曰目目哪 “将大气中温室效应气体的浓度稳定在一定水规定工业化国家及经济转型国家，即附件B中提 平，防止人类活动干扰气候系统的危险”。但大及的国家，接受以2008年12月为期的特定的温 会本身并未将这一水平量化，也没有具体说明如室效应气体排放限制。该协议允许附件B国家交 何达到。易其排放量配额，从而减少了服从成本。由于发 作为工作的第一步，对UNFCCC进行落实的展中国家的排放量尚未被列人，协议还允许这些 《京都议定书》于1997年开始谈判。该协议将国家向发展中国家购买排放量差额，差额按“照 178 2003年世界发展报告 常营业”水平计算。随后的2001年《马拉喀什年），中期（10一20年）和长期（20一50年）。气候变 协定》则考虑到发展中国家通过森林培植项目制化的全球战略必须具有适应性，因为要减缓气候 造的排放量差额其实是有限的。本文拟写之时，变化可能需要花费本世纪大部分时间。经济、环 《京都议定书》尚未进人实施阶段。境、政治条件以及人们对气候变化的理解在这一 必须认识到《京都议定书》对2008年12月的时期内肯定会发生巨大改变。不过有些行动现在 扼诺，即佼从所有主要排放者的角度来看，也只是就必须开始，其影响将在短、中、长二个时间段内 达到联合国气候变化框架公约目标的第一步。基都得到发挥。 于这一点，本章简要列出了实现这一长远目标的 一些战略性思考，而这一目标则是全球可持续发‘积极施行现有的经济型温室效应气体排放控 展的基石。制方案，从而减少促发灾难性变化的可能， 要稳定全球大气浓度并提供良好的生活水为将来更具根本性的长远措施争取时间。 平，就必须从镼远目标出发转向二氧化碳排放量。采取鼓励措施，确保下一代长期资本存量， 近乎为零的能源技术（如风力、太阳能、水能及如交通运输、发电设备及建筑物，有效使用 其他）。只要简单的算术就可看出原因。目前看能源，以促进集约型农业，维持森林的碳存 来，全球人口到本世纪中叶可望稳定在90亿。量，并使城市结构转向低能耗型。 假设富裕国家目前的生活水平到那时仍是人们所、立即开始研发工作，保证到本世纪中叶零排 追求的。发达国家当中，挪威是能源佼用过程中放型能源技术得到发展和广泛使用。 人均二氧化碳排放量比例最低的国家之一。这部、在当前努力的基础上，创立合作培植森林与 分是由于大量运用水能。但如果到2050年全球共担责任的适应性国际机构。 人盯平均以这个速度排放二氧化碳，其总量将是 目前全球总排放量的2.5倍。67这将大大超出地一。－·一，&/- 球的吸收能力。虽然非经济合作与发展组织国家的人均能源 从现在到全世界完全转向近似零排放型技术佼用量只有经济合作与发展组织国家的20%，但 时，温室效应气体仍将在大气中沉积。其破坏规这些国家每创造1美元国民生产总值所耗费的能 模和灾难性变化的危险将与累积数量有关。要减源却是后者的3.8倍。6“这种不平衡说明应寻找 少温室效应气体造成的破坏，全世界就必须加速一些方式使发展中国家和转轨中国家的能源使用 改用低排放型能源技术，提高能源利用效率，减效率提高，并使燃料成本降低。温室效应气体排 少温室效应气体的排放量。放减少则是这一过程的附带收益。然而这些明显 尽管这些行动对减少气候变化造成的破坏的是“双赢”的机会为什么如此难以把握呢？两种 影响是循序渐进，同时还可带来一些直接的附带类型的制度失灵阻挡了道路。第一，能源政策扭 收益，但是行动需要成本。由于减少废气排放代表曲，虽然有利于特定利益阶层，但在整体上对社会 全球利益，责任分担中的争端就不可遼免。为促进不利。第二，公司和家庭仅仅因为怕麻烦就忽略了 这一工作的国际间协调，就必须要有减簓废气排可带来利润的节约能源的方法。幸运的是这些问 放的整体成本削减策略，并尽可能将局部利益与题虽然都不易解决，但都有制度性的解决办法。 全球利益结合起来。在这一过程中还要遼免“搭便许多能源丰富的国家对能源消费者或生产者 车”的问题。这就要求在国家和国际两个层面上都进行补贴，造成燃料使用不充分，燃料混合不 深化机制改革。当，和不必要的二氧化碳排放。专栏7.6讨论的 目前有一项以簓解气候变化为目标的适应性是伊朗将其国民生产总值的18％用于石油生产补 战略提供鼓励措施，要求立即采取行动通过三个贴。1997年经济合作与发展组织国家的煤炭补贴 时间阶段减少温室效应气体排放：短期（5一10达80亿美元。“9 全球性问题与地区关注事项179 解除能源补贴，或解除对能源使用效率低下型能源。 的产业的补贴，绝非易事，原因本报告已有详细农业集约化，加上保护森林不受毁坏，可能 论述。但它也是可能的。1996至2000年间，中大幅降低二氧化碳排放，同时又减少农村贫困， 国的二氧化碳排放量减少了7.3%，主要是通过保护生物多样性，并为当地提供环保服务。如上 工业重组和燃料改进，与此同时中国的国民生产文提及的，土地使用的改变造成每年向大气排放 总值增加了36％。’”随之而来的还有严重影响健51亿吨二氧化碳，波动幅度为50%―也就是 康并导致全球升温的粉尘颗粒减少了32％。”说，占人类总排放量的10％到30％。”土地使用 发达国家和发展中国家的公司和家庭一样，所致的废气排放中大部分是由于热带森林的开垦 都忽略对节约能源的投资，这种投资的财政回报造成的。热带森林的开垦主要是将其变成效益平 率超常地高，但只在书面上。对节能电动机、袖平的牧场或耕地。本报告第5章所论述的农业集 珍荧光灯、经改进的锅炉及绝簘材料等的投资通约化战略，既可保持这些森林供后代使用，又可 常能在一两年内收回成本，同时又能减少温室效促进在更适合的地区开展劳动密集型耕作。土壤 应气体和当地空气污染。但这些机会需要付出努得到改善，作物更密集，有利于吸收二氧化碳， 力和关注才能发现，因为它们可能表现为负担或增强土地的生产力并恢复能力。木材种植，农业 风险。一只昂贵的灯泡能否持久而实现幼告所说森林和生物数量繁多的种植园在改善农村生活的 的节能，其照明光线是否宜人，消费者当然会有同时可以增强碳素吸收能力。 疑虑。他们不知道或者不太关心有些电器的待机要促进森林保护和土壤碳质，存在如何实施 状态消耗了几瓦特的电，但从整个国家来看，这的问题，但回报也是巨大的。在全球的热带地 些瓦特数可累加达到一个发电站的规模。而公司区，农民会将一公顷的森林烧掉，只能换取一次 执行部门及政府设施管理部门或许既没有信息也性的几百美元的收入，并在这一过程中释放上千 没有动力去寻求减少取暖费的途径。吨二氧化碳，破坏难以估价的生物多样结构。根 一些新机制佼消费者、企业和政府更容易把据联合国粮食及农业组织的数据，每年有380万 握节能的时机。这些机制包括政府采取主动措施公顷的热带森林遭到砍伐，每公顷生物质的损失 为能源效率设立标准并传送相关信息。这些主动超过200吨。也就是说，如果这些森林被彻底清 措施由工业化国家带头正被引入发展中国家和经除的话，就相当于造成每公顷370吨的二氧化碳 济转轨中国家。1993年泰国实施了一个1.89亿排放量。这意味着每吨二氧化碳的防治成本仅为 粎元的需求方管理规划项目。’2该项目首先瞄准一二美元。’4 的是占泰国电力消耗20％的照明。项目说服泰国同时，工业化国家的能源使用者想要降低国 的荧光灯生产厂家改用一种可节能10％的新设内同样数量的二氧化碳，出于自愿或为满足规定 计。一方面幼告宣传，另一方面执行灯具质量及的要求，花费可能会相当大。目前新兴的碳市场 持久性标准，二者结合，佼项目也得到了消费者上，购买者可以支付每吨4.40美元到8美元的 的接受。一年后新型灯泡完全占据了市场。考虑价格来符合国家规定。而展望全球碳市场，预计 到项目的成本，消费者和全社会的收益一成本比价格还将大幅提高。这一交易的潜在利润看来颇 率估计分别为54.6和13.8。为丰厚。通过区分不同情况，发达国家的能源使用 发展中国家在降低温室效应气体排放方面有者在原则上可以用较少的投入来履行降低二氧化 许多机会：成本对当地而言太高而变成一种障碳的责任，而帮助维护热带森林的功能与价值，并 碍，但对世界水平而言很低。从垃圾中获得沼气投资提高热带农民的生活水平。作为生活改善的 就是一个适用于全世界的例子（专栏8.8）。这一部分，土壤和植被吸收了更多的二氧化碳。 类事例激励了“碳市场”，即从工业化国家筹集实现这一远景规划还存在很多实际问题，不 资金奖励发展中国家及经济转轨中国家佼用清洁仅仅存在某片特定森林最终被焚烧或砍伐的危 ]80 2003年世界发展报告 丫： 样杼碳基金和碳市场 样杼碳隽金是项试验川作，旨在“显示温室些问题拥有由6个国家政府和17个私人企业捐的 效｝体减排交易可以促成持续性发展并降低《京都1.45亿美元的资金，开展25到30个项目以实现减少 议几正书沙较低的遵守成本”。该协议如果烤效，发展废气排放的目标。第一个项目是为拉脱维亚的，个城 中国家和经济转轨国家就闰l诀采用更清洁的技术，并市垃圾处理场提取甲烷来发电的工作提供资金赞助。 将由此而汗的温布次·欲体的减排配额卖给扼诺限制没有这笔资金，Leipaja城根本不会想到提取垃圾处理 其净排奴｛．冲J狂业化国火。（事实上．即佼《京都议场中释放的甲烷。而发电这一项目的资本成本很高， 袱书》失败．这样的市场也可从各国政策及减少排放经济回报率只有2.6%，但将碳市场融资与给予初步 的自发击场中形成。）碳市场提洪了巨大的潜力。它投资资念赞助结合起来后，该城的回报率上升到了 可降低i业化国家实现减少废气排放的议定目标，可22％这一措施还减少J’枯计履达681力吨（等敬 昵进可再生能源技术的发展，为发展中国家及经济转氧化碳）的温室效应气体排放，因为甲烷是一种聚热 轨国家提供技术、环境收益和出口收人。能力很强的气体。用甲烷发电不仅直接减少了废气排 不过要实现这些潜能．就必须解决一系列技术和制放，而且减少了化石燃料消耗项目还为该城提供r 度问题能否以合理的成本减少废气排放？如何可信地测一座达到更高环保标准的垃圾处理场。 狱排放簝的减少？如何签订合［aj丫这样是否真的叮以造就通过这种交易．样板碳基金引领了制度性眨拜的 llJ持续发展？这些间题的答案不仅对碳市场的实行很重发展，厅便了减少废气排放合同的签汀、监督和认 要而且对达成关于i亥市场刃行匕口曰识也很重要。证。这些信，急也被广为传播，成为全球公共财富，减 样杼碳基金通过边｛边犷的方犬，有助于回答这少了将来甲烷提取项目的文易成本。 险。但这些问题有可行的解决方法。”首要的是2.5倍，投人17000亿美元建设新电站，对送电 达成一个全球决议，对特定的系列森林和农业配电的投人可能更高。76 2015年中国的建筑物存 碳质沉淀进行投资，这可以分散风险。通过由当量中，有一半将从现在起开始建造。’7一旦建 地控制的景观管理机构实施这些投资操作，可保成，这些房屋就可能存在50年以上。但目前使 证工作安排得到接受。这还有助于形成农业集约用的技术陈旧，有漏热的问题，用户无法调节热 化的镼期激励机制，而农业集约化可以转移镼期度，比其他地方类似气候条件下的房屋多耗费 以来砍伐森林的压力。50％一100％的能源。这些房屋燃煤取暖，每年 可排放3.5亿吨二氧化碳。中国北方二氧化硫和 －一今一几几粉尘含量极高危害健康也是由此造成的。很明 现在就采取行动改变资本存量（如车辆、建筑显，建筑技术如果能够积极转变，对中国和全世 物和发电设备）的演进，可以大规模地镼期减少温界的气候都将产生巨大而长远的利益。根据世界 室效应气体排放并提高经济效益。以上设施的生银行的一项研究，这样的转变需要能源政策的大 产过程释放大量废气，而一旦投入佼用则排放废举改革，使消费者有节约能源的动力但，同时保 气几十年之久。车辆的折旧时间为10年，发电站护最贫困人口的利益。它同时还要求研究、发展 30到50年，住宅型建筑物80年。这说明可以使用并传播适合当地条件的改进的建筑设计。 能够提高能源佼用效率的技术来延镼资本存量的在现有的政策、基础设施，资本及生活方式的 佼用寿命，或替换即将停用的设备，通过这种方式模式影响下，当前的行动将决定发展道路属于高 可减少镼期废气排放，降低燃料成本。能耗或低能耗的，包括澳大利亚、加拿大、美国在 以镼期佼用型基础设施为发展基石，对其大内的土地资源丰富的国家已经采用能源密集型生 规模投人的发展中国家尤其面临着众多机遇。活方式，其特征为燃料价格低，对汽车的依赖性很 1997一2020年间，发展中国家的发电量可望提高大。78社会规范、基础设施布置及相对价格都不鼓 全球性问题与地区关注事项181 励个人选择耗费资源较少的生活方式。由于个人究产生的技术以优惠条件提供给全世界所有国家 已经锁定了高能耗的消费，要提高能源价格使之和个人。 反映出环境影响就可能得不到政治上的支持。这 种锁定一旦形成，就需要一代人或几代人的时间犷、卜卜犷冬一；一飞厂一：._ 才能改变。能源供应部门的锁定情况也很盛行。例不论是短期或长期的议程都要求现在就采取 如，对煤的依赖造就了基础设施、社区和强大的政补充措施。税收和碳市场有许多优势。它们可以 治选民，要转向低碳的油类燃料因此十分困难。提供价格信号，以此推进具有成本一效益的能源 从镼远来看，要稳定大气中的温室效应气体保护和森林保护措施。这些信号也可以成为刺激 含量，只有改用零排放型能源：风力、太阳能、需求的因素，使可再生能源，如风力、太阳能， 可再生的生物量，核聚变和（具有与二氧化碳相不只停留在研究阶段，而在某些地区可与化石燃 当的物理吸收能力的）化石燃料。有一些能源，料竞争。因此这一机制可以支持发展中国家开发 例如有利地点的风力能源就有很好的短期前景。和转让适合自身的技术。如设置合理，碳市场 但即佼在基础及应用研究都积极进展的条件下，（如《京都议定书》所设想的）可造就对发展中 这些技术中的大部分都可能需要几十年才能实现国家及经济转轨国家持续性发展项目的分散性资 大规模的商业运用。从历史上看，新的能源技术源技术转让。 要取代原先的技术需要半个世纪甚至更镼。因此鼓励采用低排放型资本设备、发展低排放型 加速新技术的开发和应用对本世纪切实减少废气或高效型技术的倡议，可作为碳市场和税收的补 排放是绝对必要的。充。强行实施能源标准（比如对汽车或建筑物的 推动能源技术的基础研究是一个紧迫要求。规定）可能造成经济效率低下，但这些规定也可 基础研究与大规模商业应用之间的时间脱节令人能有积极作用。它们可以对抗价格机制无法奏效 感觉沉重。私人产业不愿进行一些领域的必要基的市场失灵，例如建筑开发商将经常性能源成本 础研究。这些领域包括核聚变、地质碳质吸收、转嫁给缺乏信自、的租用人或购买者的趋势。从长 燃煤效率的提高，及热带气候的高效建筑技术。远来看，这些规定也可能比税收在政治上更易被 此外，即佼是相对应用型的研究，也有一些轶事接受，也更经得起检验。随着人们更多地转向高 表明政府资金可以得到很高的回报。比如，尽在效设备，与碳市场相关的更严格的废气排放要求 粎国一个国家，一项金额为300万粎元的、对节也就较易于支持。同理，加快新技术研究可以很 能型窗户技术的投资到2015年估计就可带来巧O好地弥补价格政策及其他鼓励这些技术快速开 亿的利润。’9但欧洲和粎国用于基础能源研究的发、传播和应用的政策。 公共资金已经下滑了。8”国际能源协会成员国的如何为减少废气排放―为自身减排而支付 能源研究预算中只有21.8％用于可再生能源和资的成本除外―提供资金？这是缓解气候变化工 源保护。8，作中最有争议性的问题。比如在碳市场上，排放 增加研究资金可以大幅度地加快低排放型能量准许额度的分配决定着由谁来支付差额。在很 源技术的应用时间，并因此减少控制温室效应气多人看来，全世界人均准许额度相同―意味着 体的重负。反过来，这又便于国际间在控制措施富裕的排放国必须向贫穷的排放国转让―就能 上达成协议。新技术还能提供一系列幼泛的环境构成一种平衡分配。但是这样的分配规则，如果 裨益。重要的是，新技术，尤其是与能源佼用及实行的方式过于唐突，就可能打乱富裕排放国的 效率有关的技术，可以降低发展中国家的能源支经济，也就不能争取他们同意加人这一计划。另 出。这为全球合作性能源研究提供了一个强大的一方面，如将过去的废气排放历史和目前的准许 理念，将发达国家和发展中国家的科学家和工程额度紧密联系起来，并在全球范围内应用，就可 师都调动了起来。这还表明应努力保证由此项研能伤害贫困国家的发展前景，因此不易被接受。 182 2003年世界发展报告 混杂型的分配方式将人均式分配方案与“祖父并不经常发生的灾难性事件的预测作用。一项近 条款”式分配方案结合起来。目前的建议是逐期的研究发现，根据气候模型来推测的话，大规 步向前一方案过渡，以作为一种妥协。其他选模的洪水将变得更加频繁。”2这说明达到一定风 择方案包括协调国家碳素税，通过这一方式各险标准（比如承受百年一遇的洪水）的基础设施 国司以保持税收，继续将准许额度与税收结合的建设（或投保）成本、现在就开始上升了。 起来，并将税收作为准许配额高涨时限制规则一个正在扩大的认识是，发展中国家在处理 成本的“安全阀”。由于以上所有系统带来的当前气候危机时，尤其不见成效，更不论将来的 实际经济负担尚不确定，所以很难达成分担协问题。因此减少当前危机的工作不能立即见效， 议。但能够加强对日益增镼的气候危机的应对能力。 《远程跨界空气污染协议》（CLRTAP）的其中一套正在兴起的创新型应对机制运用长 经验表明，或许并不一定需要事前规定详细的期气候预报和保险市场，以减少极端气候情况的 镼期责任分担模式。一个实际的选择方案是从危害。这些恶劣气候对贫困居民的危害尤其巨 建立信心开始，随着对各种方案理解的深化，大，因为干旱、洪水和风暴可摧毁他们的整个相 应保持向更大的目标、更难的决议和镼期扼诺互支持网络。全球气候研究的一个有趣的副产物 进发的势头。不过，当务之急是发展一个框是提前几个月预报季节性气候模式的能力增强 架，佼在作出扼诺前自愿减少废气排放的国家了。例如，东太平洋的海洋温度可用于预测津巴 不至于陷于瘫痪。布韦下一个季节的气候，从而为贫困农民优化耕 种计划提供了潜在帮助。“3这些预测还可帮助营 销人员为干旱做好准备，大大减少了干旱对家居 气候系统有很大的惯性。即佼现在能奇迹般生活的影响。8呜 地停止温室效应气体的排放，过去已排放的废气越来越多人对利用保险市场帮助贫困家庭应 在未来几百年内仍会佼气温和海平面上升。因付恶劣气候危机表现出兴趣。鉴于小农场主的入 此，必须努力适应变化。但是这一适应议程的讨保成本、评估损坏程度、处理赔偿要求的成本， 论才刚刚开始。以及遼免道德危害及逆向选择的成本，传统农业 气候变化的有些影响相对来说是可以预知保险一直没有发挥好这一功能。“，而天气保险依 的，在未来几十年内是不可逆转的。应对这些靠的是容易测评的气温和降水数据，因此方便再 变化将需要远见、扼诺和资源。例如，要减少保险。目前一项国际金融公司试验项目正致力于 海平面上升造成的危害，一个明显的办法就是开发此类保险在发展中国家的潜力。这些倡议凸 遼免在低洼地区出现大面积居住区。但是要将现了天气数据作为地区和全球公共财富的价值。 城市居民迁出吸引他们的地方一般是很难的。大规模气候危机的管理将在次国家和国家规 因此要适应变化，可能就要求做大量当前投资模上变得更加重要。极端气候情况越频繁，可能 以发展别的居住地，以作为对危险增镼中地区影响的范围就越广，二者难以分割。而与气候有 的补充保护措施。其他镼期性问题包括提前规关的灾难性事件的经济损失的确正在迅速增加。 划，以替代受到威胁的水源供应，发展抗旱作各国及全世界都有一个重要职能，即将贫困脆弱 物种类，维护生物多样性走廊佼生物可根据气地区纳入针对这些自然灾难的保险。这一职能已 温变化迁徙。通过一些零星的灾难缓解应对措施得到实现（在 气候变化的一个直接而持久的影响是增加应急且有时不够充分的基础上）。要设计一个更 与气候有关的危险，如干旱、洪涝、风暴等。具综合性的系统存在一个关键的承担义务的问 这是由于一方面气候本身变得更加多变，另一题，即在提供足够的保险时，不鼓励特意寻求风 方面过去对将来的预测指导作用削弱，尤其对险或破坏环境的行为，例如在可能发生山体滑坡 全球性问题与地区关注事项183 的地区居住，或在条件脆弱的地区开展农业活跨国机构，这些事例十分鼓舞人心。同温层臭氧 动等。”6问题和酸雨问题上所取得的成功是最大的。因为 帮助受害可能性大的贫困国家适应气候变在这些领域里，问题可以在技术上准确操作，国 化最普遍最有效的办法是推动快速持续发展。际行动可以集中在严格界定的干预行为上，而关 在未来几十年内，更快的发展速度和对人力资键行为人认识到集体行动的收益相对成本来说是 本的加速投资将佼这些国家脱离对气候敏感的很高的。其他环境和社会问题则较为困难，因为 部门的依赖，增强其应对气候危机的能力。行动与影响之间的关系尚未得到很好的理解，而 行动的成本与收益不能吻合。不过本章所论述的 价这一类型的适应性策略是值得推荐的，因为随着 全球化的全面铺开，这些问题的频繁程度和紧迫 全球性问题的突出特征是簺乏一个中央权程度都一定会增长。下一章将说明的是在一个逐 力机构负责协调与执行。虽然存在这个障碍，渐缩小的世界里，一国内部和各国之间应如何处 但也已成功建立了一些处理跨国界环境问题的理社会、经济和环境问题间的联系。 口口口口阅口口口甲口口口口口口口 第9章 通向可持续发展之路 生 产率和收人的加速增镼可以帮助发展中方面取得的成果。国际社会现已达成这样的共 国家消除贫困，促进繁荣。然而，在获识，那就是现有的发展道路虽然可以支撑一段时 得这种增镼的同时，必须改进关键生态间，但并非是可持续的。科学技术虽然能够帮助 系统（Critical ecosystem）服务，强化对发展具有我们解决一些问题，但如果不辅以制度上的变 支持作用的社会结构。通过对目前现状的彻底考革，仅凭科技也是不够的。全世界在迎接这些挑 察（第4一8章），我们有理由认为，忧虑与希战方面正在酝酿一些新的战略和目标： 望并存。 忧虑源于这样的事实，那就是世界在可持续．各种发展促进机构开始着眼于中期视角，采 发展的道路上依然问题很多：用参与性和整体性更强的方法，制定了“全 面发展框架”(CDF）和集中消除贫困的战 ．很多发展中国家的生产率低，经济处于停滞略，通过建立合作关系，在制定援助战略过 状态，失业率高。程中体现更大的包容性，以及对贷款和赠款 绷每天生活费不足1粎元的人口数量（12亿）进行一些改革来具体实施行动。 虽然在下降，但这仍是一个挑战。很多人仍．私人部门更加关注可持续发展，越来越多的 然生活在贫痔的土地上。企业采用经济、社会和环境三重考量的会计 ，收人不平等的状况在恶化。最富有的20个国方法（t riple一bottom一line)，投资者也更多地 家的平均收人是最贫穷的20个国家的37应用环境和社会标准来评价投资项目。 倍―这个比例是1970年的两倍。．政府和民众团体开始支持《生物多样性公 ．很多赤贫国家深陷内战的漩涡，加深和延镼约》、《防止荒漠化公约》、《气候变化公 了社会阶层间的敌意。约》和《千年发展目标》。民众团体还要求 系环境所扼受的压力与日俱增，如渔业过度捕在公共部门和私人部门建立更多的问责机 捞、土质退化、珊瑚礁被毁、热带雨林消制。 失、空气和水质被污染。 ．尽管我们拥有一些资金，但投人到这些领尽管这些进展让人振奋，但与可持续发展问 域、用以解决这些问题的资金量远远不够。题上的诸多挑战相比，这些仍然是微不足道的。 可持续发展需要从镼计议，但也必须马上行动 希望来自于发展中国家在提高人均收人方面―它还需要协调。本报告认识到经济激励和经 已经取得的实际进展，以及在降低婴儿死亡率和济政策在改变行为方面的重要性，但是我们将不 文盲率―以致对现存问题的更为深刻的认识等局限于特定的政策和组织设计方面的问题。（也 185 186 2003任世界发展报告 不会对不同的政策或者组织设计方案做出评太可能引起社会上很多机构的关注。这说明，在 估）。相反，本报告将证明，由于分配方面的问个社会致力于解决环境和社会问题时，如果能更 题和制度簺陷，一些众人皆知而且合理的政策一平等地分配资产支配权并表达广大民众意愿，将 直没有得到采纳或实施；更为公正和可持续的发会起到很重要的作用。 展模式能够带来更快的增镼速度和更高的生产本报告论证了，对于国家和局部社区而言， 率，能够消除贫困，但同时也需要更加强有力的制资产、权力和意愿表达方面的极度不平等将是破 度保障；为了改善社会福利，这些制度箭要涵盖更坏性的，而且相互关联，不会自然消失。当贫困 多的资产组合管理，对新的问题随时做出调整，并群体缺乏表达意愿的机会，并且丧失了社会权 把握新的机遇；技术和偏好虽然在不断改变，但资利时，社会资产（比如信任）和环境资产（这 源的配籮和分配问题始终是无法彻底分开的。也是贫困群体的依靠）将会受到损害，稳定受到 控制风险很重要。不是所有风险都是可以转冲击，解决经济、社会和环境问题（需要集体 嫁的。不是所有不司逆转的变化都是坏的，但有一行动）的能力受到削弱。 些的确存在风险。对于那些风险最大的资产―全世界越来越像一个大家庭，因此这些问题 自然资产和社会资产―市场不能提供基本的协甚至会在全球范围内出现。那些最贫穷国家遭遇 调功能以发现问题，平衡利益，实施政策和推行解到的不平等和看不到希望，将阻碍国际社会解 决方案。这种类型的资产会带来或好或坏的影响，决全球问题的努力―这不仅仅包括一些当 这种影响绝非仅仅针对个别交易，因此需要建立务之急的问题，如冲突和恐怖主义跨边界蔓 协调机制以促进好的溢出效应，将不良的溢出效延，而且还包括目前尚无法想像20年或者50 应最小化。这种协调说明，我们需要建立制度，以年后将需要全球合作的某些问题。这也是为什 便将分散的利益组织起来，对抗既定利益集团，并么说结束全球赤贫状况远不只是一个道义任 且保证政策执行的可信度。务的原因―它是实现可持续发展的基石。’ 本报告表明，收人的增镼可以简单地佼一国在人口统计学意义上，接下来的20年至50 从环境污染和民众冲突中“走出来”，这虽然有助年蕴藏着很多的机会，原因在于人口增长率和赡 于达到更好的环境和社会效应，但并不保证一定养率（dependency:ati。）开始下降。在这段时期 能实现。本报告也表明，低收人并不总是会导致自内，大部分国家的城市化过程也将完成。如果具 然环境或社会氛围的恶化。那么，什么才是决定性有工作能力的人口都拥有工作和投资机会的话， 因素呢？是公共行动，是通过有力的制度实施公共人口转型也会带来更高的储蓄。城市转型虽然有 行动。助于增加收人，但在接下来的50年内也需要巨 对某些问题来说，为之建立相应的制度比其额投资。这些投资中的很多项目可能影响长远 他一些问题更困难。那些影响和风险都具有分散―所以从现在设计阶段就应该通盘考虑环境和 性和镼期特点的问题（比如气候恶化和生物多样社会因素，以确保这些投资具有综合效益。 性的减少）比那些能够马上被感觉到和衡量的问即使在接下来的巧年中（2003一2018 题（比如某些形式的局部空气和水体污染以及森年），发展中国家的经济增长速度仍然是可观 林采伐）更加不易察觉和评估。持续地管理好公共的。受中国和印度经济增长的拉动，中低收人国 物品和共有财产―比如洁净的空气、森林、渔场家的收人将几近翻番―占全世界产出增长率 和水源―将是一个挑战。原因在于私人的财产60％中的l/3。2这段时期也将为广泛的经济增长 权利是无法分配或者实施的，如果制度设计不合夯实基础―这需要消除那些影响变革的阻碍因 理，甚至会分割和损害一项资产作为一个整体的素。如果对遭受损失的利益集团做出部分补偿， 功能―比如，一个相互联系的生态系统。另外，那么就可以建立起相关制度，以控制社会和经济 与强大的既得利益集团相比，穷人和无权势者不转轨的进程，这项工作在经济快速增长时期操作 通向可持续发展之路187 要比经济停滞时期容易得多。，对许多国家而言，既得利益集团就会利用对这些部门具有影响力的 新的经济增镼所带来的机会是否具有包容性，制度为自己的利益服务，因而不太可能采用有效 或者是否能够限制利益集团的行动，禁止制定的或者公平的解决方案。第三，行动是否有持之 排他性制度，就看在接下来几年内所做出的决以恒的决心这一问题尤为突出。在高成本的初始 策。投资之后，由于簺少日常资金来源和经常性的维 护，医疗卫生和供水服务的质量通常会下降。这 砚压行动说明，持之以恒地将受益人组织起来的确是一个 挑战。 本报告阐明了现在可能采取的行动，以改进本报告表明，即使制度不是很完善，仍然有 制度，制定、采纳和实施有助于促进增镼的政可能―也是必须的―从现在起依靠许多已有 策，解决主要的环境和社会问题。的制度创新来推动各方面的进展。 本报告引述的许多制度创新都是可以被推广 ’一，·｛｝卜、I.，一；户州护丁少一应用的，可以经过改进后用以迎接即将到来的挑 &！万，）战，当然并非所有的制度创新都是这样做。例 可持续发展需要跨部门和跨学科的行动，包如，巴西在贫民窟实行的土地产权稳定计划的试 括水体、能源、健康、农业、生物多样性和其他验成果正在被推广到千万个家庭。中国的多方污 各方面。在一份相关的文件中，世界银行提出了染披露试点项目已经从2个试点城市扩大到13 一些达成部门目标的建议和行动方案。‘个；目前正在讨论是否在全国实施。摩洛哥的乡村 本报告则采用了不同的方法―但能够对从倡议正在其他十几个村庄推广。喀麦隆的森林特 部门角度出发的方法进行补充和支持。其内容许项目成功后，其民众已经要求将这一经验应用 是，提出和批准一系列行动方案是重要的先行步到其他行业中去。在公共部门、私人部门和民众团 骤，但是实施这些方案需要跨越各部门的制度框体的动议下，目前正在从事很多的创新活动。因此 架予以支持。若希望实现所有幼泛的部门目标，需要形成一个激励的环境，以鼓励这些创新举措， 就需要进行问题诊断，做出分配决策，并且要在倡导合作，帮助他们调集相应资源，在一国内部和 协调的基础上对行动做出持续的扼诺。如果希望各国之间推广这些大有作为的行动。 获得这些效能，就必须对一国内部和跨国之间的 协调性制度进行全面改进。，一丫洲；浏少心；- 例如，若想在部门性问题上取得进展，首先如果希望避免出现成本高昂的危机，那么对 就需要对局部状况有一个更为深人的理解，并且问题的早期征兆保持敏感，特别是在问题发端时 具有更好的诊断局部问题的能力。当局部能力不能够察觉就显得十分重要了。Hlv/AIDS就是一 足以满足上述要求时，就需要在一国内部和国际个很好的例子。在传染的早期阶段，由于没有人 范围内设立相应机构以资助和开展有关问题的研知道HIV/AIDS的传染性有多大，也没有人知道 究和开发工作。其次，必须解决一些难度很大的将来的成本有多高，所以Hlv/AIDS没有引起重 分配方面的问题：如何将水资源分配给申请人？视。已有的证据显示，直到现在，所有的国家才 如何将医疗卫生方面的资源依次分配给预防性建立起机制，以图在早期发现问题，并且在传染 的、主要的和次要的保健项目？如果需要建立环扩散之前控制形势。对环境问题也是这样―生 境方面的审批手续的话，何种类型的土地佼用用物多样性的减少、空气污染、汽油中的铅问题、 途是允许的？向谁许可这种用途？如果由于缺少干旱地区的水位降低等等。 相关制度保障，而无法公正地代表分散的而且为使用者提供信．息，建立收集信．息的机构。 （通常）没有途径表达意愿的阶层利益，那么，在全球范围和局部地区内，信息、和指标方面都需 188 2003年世界发展报告 分二火！不断更新的、可以分解到不同地域的信息。 从地区角度考虑发展问题这种数据缺口阻碍了发展中国家的民众理解 卜七＿一目姗日目‘&~～州‘日日越糼皿皿1二l皿‘二1之，曰一卉汀子．‘二1口一I占‘丫‘人六日曰．击，匕尸引小丫行二‘曰／．人二＿ 本报汽采用了地·全析的方法，其作用是明显＿_－一‘一 、L＿…＿_,,._.＿二＿___.,．妨碍了人们对该必政策伏成一致。于文种状汉环阳 的这一点可以从下面的地图中看出来这里所谈的～&&&／、”J&J一一～／卜一～～。～&&F、～~&~ 问题是发生在厄瓜多尔的不同程度的贫困问题州一碍了人们制定和实施战略，以防止荒漠化，解决其 级行政区的贫困状况由于数据加总而无法得到反映，他形式的生态恶化问题以及生物多样性的损害问 瀚角辐响了该国对此问题采取有效措施。题。并且，数据缺口使得人们对全球不平等问题的 贫困状况的地区分布图本质和影响认识不清。幸运的是，由于通讯和信 地区息科技飞速发展，通过调查、基层观察员的报告、 尸方．氮－发自卫星和其他探测设备的信息，收集这些方面 了明口自了r了、泪的信息已经越来越可行。随着信息、成本持续大幅 二尹月口犷：夕去月日卜画＿市下降，将这种信息收集方法应用到其他领域完全 少薛‘飞月口曰r月户习k‘勺‘．是可能的。先进的信息系统能够跟踪和阻止工业 即心J尸尸留视月口口『污染源（如印度尼西亚的PROPER系统）、非法森 农村”困率（%)，洲盯飞渭拍口尸林采伐以及森林大火咖巴西马托格罗索的环境 粊二之鸳为口口控制系统）。 一”一坛0uu，尽管信息通常是变革的催化剂，但最为有效 的却是成立收集信．息的机构。这些机构可以是一 资料来源：Db,s,c，肠njou、，J和I.anjouw,P即将些公共机构，他们利用信息来规划和评估控制污 出版：“贫困和收人十均衡的眼、叨了次估汁”，《计黔经。、．＊。二、、。曰IJ-L，、、二、＊二二卜。，。，L．一。、 粤J…粔沈默骂止‘品黔‘护几介纂默器二豁是一些、众社团，他们利用信息将分散的各个利 布状况，方法和三｛发展中；」抓．肖火浪wIDER讨论文章益集团组织起来。正是来自使用者的需求刺激和 簖：2002/39，联泪川戈赫”、辛从维持着相关可靠信息的供给。 ,－一－一娜告献，在全林围蜘强黝，制定 要进行巨大的投资，这些信息对于佼用者和听众和资助一项计划以填补数据缺口。该建议包括： 而言是很重要的。这一需求不仅仅停留在像当前 这样只是设计几个可持续发展指标，如试图将可．在全国汇总数据的框架内，增加更多的关于 持续发展状况通过一个标题性的数字反映在汇总贫困、医疗卫生和教育方面的地方性数据； 指数上。如果国际社会希望获得可持续发展，就．为了分析局部问题及其影响，增加更多的、 不但需要一些好的指标，而且需要个人和团体利能够分解到不同地区的经济和环境健康状况 用详细的和高质量的信息来解决问题，同时需要方面的数据； 其他人提供这些信息来满足这一需求。汇总指标．将卫星发送的遥感数据与当地“以事实为基 需要建立在支持性数据的坚实基础上。础”的信息进行藕合，以衡量不同类型动植 如果簺乏可靠的、最新的和能够分解到各地物产地的范围、环境质量以及植被状况； 区的信息，就容易对环境和社会问题做出错误判‘更加密切地监控土质恶化状况，了解其原因 断。全球环境状况或趋势的确让人担忧，但是我和影响； 们簺乏详细数据以在局部、国家和全球层面上监．对水文测量投人更大力量； 控、诊断和管理这些问题。社会领域的数据同样．向地理空间信息领域注人更多投资，如基础 具有局限性。对于大部分国家而言，贫困和其他设施服务、准确及时的道路网络地图等等； 社会问题（健康、教育、犯籪）都簺乏可靠的、．协调和加大对千年发展目标的监控力度，以 通向可持续发展之路189 增加可比性，达到所希望的监控频率，提供各个国家跟踪和管理他们自身的合规性程 详细的地理信息。序，有助于增强公约签订各方的信心。 ．对公共项目展开独立的审计―特别是与公 平衡荞方刹益共资产管理有关的项目，如土地、水、林 为了在全社会范围内公平而有效地平衡各方木、矿产、渔场和污染监管―这种审计可 利益，必须做到如下两点：第一，相关各方在谈以威慑腐败，促进环境资源更好地管理。国 判时能够充分地表达自己的意愿；第二，一旦谈家环境资产的常规审计师有助于发现和诊断 判各方就位后，促佼谈判顺利进行。对于在社区问题。政府透明度和腐败程度的公共评级会 和国家层面上的很多问题―特别与环境保护和影响投资，对既得利益集团利用政府部门谋 社会有关的问题―应该由政府来扼担责任。但取自身利益形成牵制。对政府支出的分配效 是政府履行职责的能力各不相同，强化制度的作应进行评估，也可以为下一年度协商确定支 用可以帮助政府平衡各方利益，或者对其形成补出金额提供坚实的基础。 充，也可以帮助民众监督政府在这方面保持公．城市和地方政府的绩效报告提供了一种途 平，督促政府及时回应民众要求。在国际层面径，可以帮助市民了解政府是否对民众要求 上，由于这种制度工具必须替代政府的作用，因做出及时反映，是否公平地和有效地实施了 而就更加重要了。在多样化的社会里平衡各方利既定的健康、卫生和供水政策。 益存在着根本性的困难，但是综合起来考虑，鉴．私人企业的绩效报告―财务、环境和社会 于制度越来越民主，信息和通讯成本不断下降，效益报告―有助于人们找出对社会施加了 制度工具仍然给了我们一些希望。过度影响的部门，不论这种影响是好的，还 透明度、绩效报告和问责机制。平衡利益最是坏的。这种报告还有助于人们认识经济效 大的障碍通常来自于权力的不均衡或者党派之争益与环境和社会效益之间的替代效应和补充 的影响。问责机制―包括透明度和绩效报告效应。 ―可以防止既得利益集团利用制度谋取利益， 对分散的或者相对弱势粤体的要求不予理睬。由磋商的平台和网络。政府和民众社团可以建 于相对弱势粤体往往簺乏这方面的信息，所以提立谈判机制，将受影响的各方组织起来进行谈 供这种信息有助于保障谈判的公平性。例如，绩判。例如，哥伦比亚的地方环境管理当局已经在 效报告有助于政府、企业和其他组织理解它们已水资源污染者和使用者之间建立起结构化的谈判 采取的行动的有效性和产生的影响。机制，以决定可容忍的污染水平。又如，参与性 预算已经改变了巴襼80多个城市的预算程序。 ．国别报告―财政事务方面的透明度、法律在国际范围内，在空气污染领域，有远程跨界空 制度的可靠性、是否充分检查一项活动对环气污染协议（Convention on Long一range Trans- 境所造成的影响―这些都可以为改善治理boundary Air Pollution）论坛，在水体污染方面，有 结构、平衡各方利益提供必要的信息和激全球环境基金赞助的水资源越界污染诊断评估机 励。这方面的例子有：国际货币基金组织最制，这些都提供了结构化的方案评估机制。如果这 近拟定的有关财政、货币和金融政策透明度些机制能够把技术专家、政府官员、立法者、民众 的良好做法规范、世界贸易组织出台的有关社团和特别利益集团组织起来，通过赢得高度的 补贴报告制度的要求。另一个例子是奥胡斯信任、提供可靠的信息积累起社会资本，那么机制 公约―这是一个环境保护透明度方面的自的运作就会更有效。 发协定。世界贸易组织制定的国别报告要补偿和激励机制。即使在双赢的结果下，通常 求、多国环境公约以及其他国际协定有助于也会有一方遭受损失―以此来换取社会收益。 190 2003年世界发展报告 因此平衡利益的基本原则是：将损失最小化，补后，但也许是最重要的，就是必须保证认证体系 偼受损方，或者提供激励机制以协调私人和社会在不断改进后，仍然具有公正性。这些认证体系 目标。若想获得大规模应用，可能还布要大规模地扩大 在环境保护领域，实现上述目标的一种做法“买卖诚实的市场。”这里指的是私人审计师和 是建立以市场为基础的许可制度。当不同的行动资质认证师网络，以及他们的派出机构，如提供 者为实现社会目标而扼担了不同的成本时，将权150认证、海运认证的机构和对企业赢利进行审 利或者义务拿来交易可以大幅降低个人和社会作计的审计师。 为一个整体的合规成本（参见专栏8.7）。将高价值 的许可权（污染许可、渔业捕捞配额）进行分配同 样是一种在改革框架内补偼潜在受损者、保障各实施政策和开展项目需要一定的制度能力。 方参与的手段。然而，当潜在的受损者是富有的提及增强制度能力虽然能够赢得尊敬，获得赞许 利益集团时，在公平和合作之间就会存在不可遼―但并不总是让人激动或者带来热情。通常，制 免的替代关系。度能力被认为是实现其他更重要目标的项目和计 认证体系是另一种协调私人和社会行动的手划的附属物。当一些技术援助项目因为严重依赖 段。对企业进行认证可以帮助投资者识别出那些于外国专家的短期投入时，人们通常会发现该项 在环境保护和社会效益方面做得更好的公司，因目是失败的。项目监控和项目评估的命运也是这 而激励企业做出更多对社会负责任的行为。对金样，往往被当作项目的附属物，没有被严格执行， 融机构进行认证（包括私营银行、双边进出口银因而没有起到应有的作用。但是，制度是否健全， 行和多边开发银行）可以提高投资项目的环境和特别是能否及时根据新发生的情况做出修订，对 社会效益的评估标准。对产品的认证（林木、咖于有效利用发展投资和解决本报告中阐述的协 啡、鱼类、度假海滩、服装）可以促使消费者和调问题是很重要的。 投资者更加关注那些采用先进生产工序、保护环提高发展中国家制度建设和解决问题的能 境和实现社会效益的企业，给他们以回报。对钻力。在长期内不断进行制度建设的必要性已经被 石和其他高价值的商品进行认证，也是遼免由于强调了十多年了。5但是，除了1990年至2001 特定地点的资源财富而引发民众冲突。即便是政年间累计的2013亿美元技术合作赠款外，“发展 府也发现，积极参与自发的认证项目也是有利中国家的制度建设没有取得多大的进展。诚然， 的。例如，阿拉斯加州政府就为其三文鱼渔场的这些资金的大部分已经被投入到项目准备工作当 管理申请并获得了海洋管理评议会的资质认证中去了。这种投资也许能够借助外国的投入实现 （参见专栏7.9）。项目自身的目标，但是丧失了改进当地制度的机 这些措施的成功取决于如何对生产商、消费会。在制度建设的裔求方面也存在缺陷。通常， 者和投资者行为产生影响，也与下列一些因素有由于缺少所有权，缺少政府对制度建设的关注， 关：认证的成本、对认证较为敏感行业的比例、加之寻租的压力使得一些健全的制度始终无法稳 认证标准和程序的合法性、公正性和可靠性。固下来。7 若想在更幼的范围内推幼并且更为有效，认一些新的方法将有助于把学习和制度建设置 证体系需要在很多方面进行国际协调。首先，认于可持续发展工作的核心地位―那就是围绕制 证体系与世界贸易体系有着重要关联，因此需要度建设规划项目和计划，而不是相反。这种方法 与世界贸易组织的活动进行协调―以确保认证认为，制度能力的提高不是一朝一夕就能完成 标准不被用来掩饰贸易保护主义。其次，必须认的，因此不应寄希望于通过个别项目或者调整计 真关注这样一种可能性，那就是对于小企业而划来实现。这些方法也认识到，制度能力具有鲜 言，遵循认证程序也许会带来过重的负担。最明的社会资本成分，不但涵括了人的因素，还包 通向可持续发展之路191 括镼期维系政策制定者、专家、民众社团和私人entrePreneurs) 部门的籑络。当需要某些信息并基于这些信息做曝学习型机构―分享知识，诸如Union。f 出行动的粤体获得这些信息和指标时，这些方Canital。f Iber。一America―这是一个实时 法就能产生良性循环。的、需求驱动的学习型机构，由市长和当地 这些新的方法通过各种各样的新型学习组织政府官员组成，由全国乃至国际性协会进行 来刺激对制度能力的需求和供给；这些组织包括：运作。这些城市实践者们通过互联网和工作 讨论会等形式分享成员们和其他城市的学习 镰智囊行动团，以政策分析和行动为导向的组织成果。 能够同时联结其他发展中国家和发达国家的大瓢监控和评估政府和企业绩效的CSOS，这些组 学和智囊团，能够联结他们本国的政府行业机织最近动作频频，他们独立地监控和报告政 构，联结当地政府和基层社区组织（专栏府和企业的支出。8他们有助于改进政府和企 9.2）。业的问责机制，在政府和企业内部建立起监控 触科学研究组织以发展中国家为基地，能够召和评估的激励机制，唤醒对改进制度的公共 集本国和全球的专家，有助于同时在本国的需求。 科学和政策领域培养“政策扼办人（Pohcy蘸加强政府机构内部监控和评估机制的作用。 户氏，粉 通过智囊行动团解决问题 智呀行动团通过促进学术界、政府、商务界和民于1933年，旨江“解决人戈问题”二该机构设有 众社团之间的互动，满足了政策创新中所猫要的知识一个顾问委员会，由成功的和具有创劝恤识的商 管理需求‘1他们将严密的理论研究与实践中政策导向务领袖、大学教授、民众社团内的知名人上以及 的分析结合起来。尽管发展中国家已经涌现出一些新其他，些已卸任的民选官员组成。由于具备崇高 型的研究机构，但其中很少有机构拥有很高的研究质的技术声望，该机构与政府裔层来往频繁。 星、足够的资金和崇抑」门吉望，以影响发展进程和政犊巴西的IMAZON，亚马逊人文和环境学院成立于 策选择。那些最好的机构则可以利用它们的能力去创1990年，是位于东亚马逊城市贝伦的一个非营利 新，去解决他们国家所独有的问题。机构其理念是，科学家卜响土地使用方式的能力 依赖于他们是否能够提供合理的和高质散的研究 黔新加坡的东南亚研究学院成立于1968年，其宗旨信息，是否能够将这些信息运用到地方、城镇和社 是：将人、理念和资本结合起来，为实现广泛繁区的资源可持续利用的实践中。 荣而努力。 袋马来襼亚的战略与国际研究院成守于1986年，在融资和支持 该国发展过程中发挥了条要作用。“如果一个国设立高质鱼的研究机构的前提是：社会必须认同 家致力于改革，追求声J速经济增镼，就离不开先其设立的必要性，政府提供强有力的支持，并且能够 进思想的指导。那些经济发展取得成功的国家积获得必要的融资，拥有独立的法律地位。致力于动态 累了很多宝贵的思想，我们必须组织起来，学习发展和催化社会转型的政府往往能够认识到设立这种 这些经验。”研究机构的必要性，也严重依赖于这种解决问题的机 鹅韩国的发展研究院是一家自治机构，它是政府于构。但是，只有具备足够的资金，而且这种资助必须 1971年通过UsAID援助项目出资1500万粎元设持续足够长的时间，这种研究机构才能建立起研究优 立的。它直接向总统汇报工作，就有关镼期和短势领域，维持自治能力，获得高质墩的研究声誉资 期国内经济政策提供独立的建议，最近其研究领愈来源包括公共部门和私人以捐赠形式给予的种子资 域还新增了社会发展的内容。金，辅以个人、企业、慈稗组织、搁赠机构和政府为 Demo。是英国的独立、非百利列究机构，它成立特定的研究项目提供的资金。如果研究机构全沁由攻 192 2003年世界发展报告 为了同时满足内部和外部对改进效率和问责的收益尽管有可能是巨大的，但必须通过很长的 机制的要求，一些政府正在提高自身能力以时间才能显现出来，而且不易量化。捐赠者也可 监控和评估项目和工程。9以自己设计项目，将学习作为核心的输出要素， 向这些学习型组织积极地提供监控、评估和实施 捐赠者和多边开发银行可以支持这种具备学经验。 习能力的组织型知识生态系统―这种组织还能扩充全球评估机构，以解决新出现的问题。 将所学习到的成果用来改进政策，完善项目。捐在跨国家和全球范围内，诸如IPCC等评估机构 赠者可以通过对制度安排进行大规模的直接资助已经证明，在促使各国就存在的问题以及解决问 和提供配套措施的形式来支持这些组织。这些都题的方案达成一致方面，这些机构的作用是明显 是镼期的努力，可能在十年甚至二十年后才能显的。’”我们需要更多的像IPCC这样的机构，以解 现成果；因为这些机构需要时间来培训人员、提高决随时都会出现的全球性的新问题。例如，在贸 诸如政策分析等必需但被忽视的职业的地位，同易和环境保护领域，新问题将会层出不穷，正如 时建立紧密的信任关系和知识籑络体系。因此，产品认证谈判所显示的那样。在贸易政策领域， 与传统的项目相比较，这些工作将需要更镼时间对现有解决方案进行更加系统性的分析将会有助 的资助。出资方必须接受这样的现实：这些投资于达成协议。不断深化的科学知识也给我们揭示 ）阴呢，就必顶保址戌业川｛，龙、丁倒也位，直接向政府国外丫刁到献｛;‘七和传统的月附洁合 负币人汇报。此关机构勿独川越定程度上取决于其，拉卡，允当文化汰石司币己i…补一李l洲龙污人才，以 研究的权威性，当然，是否权成介该由公众来评判。其备J之硫的知识广度，解决醚杂问题。 成立于1 999年的全球发展籑络的职！资之一就是为分布幻许绷持卫犷乞性的同酬与．高层政策制汀者保持畅通的 在发展中国家的七卜地i‘性泪织没匕政策研究机构提交流染道｛分关沙砚许补叽构日浦，同时也就念 供资助和支持。诺它迪过增逃这此到｝组的研究人员与欧味着匕要承士叫衬喻自少划｝勿让政策翔州义几确注没 洲、北粎和日本相关研失人贝的交流，提高这些机构性西过商质陆和创1查尸曰勺工付冲取有力的国民支 的研究能力二欧洲一地中海籑络是在欧盟的资助下于；坦J衬引洲坏开方成沐；、创，’华定八‘朴袭志上发 2000年戊立的，其家台也殆捉高研究人员门专业性心表之章，以此提．岛研究咦以 它已方阵地中海卜城271、叫家的明个经l年研究机构扳邻复杂的侧题川织一此私份川内拼、仓以增加信息 组柳起来了。这些组织蝮过资助钾刊研宜成果进行鉴rlj，托献以台纲纷灼乙的二；西，碎沽其成本、 定等形七，拢商了研橄的专业引收益以及可洪起汗的厂）案 。倡导犷之团队为从础的研究方决―不需要层次 取得成功的其他因素―研究专’刘内职击｝封民封日办调找旭人叼工作， 一个研究机构若想取得优秀的研究威果，从肉获4性负击战终的伍口控制 得决谈者们的青眯，还有傲名丑要因素。一些科研机。跟粼叫几机构捉洲的政策建议用公方刨六．记。廷能够 构的专获提出r如下建议：获得｛筒价傲的经验教训，持续地提（旷了，J[t策制旅水阵 越将深奥的葵础理论与对菲住理七的深刻理解结合①没有郎饭的行价｛泽：&）钾｝·知；比和如丫妇之‘祝囊机构’的作 起来，倾听被政用部IJ冷落的粤体的声音（如社会用”,2001年l月．世界眼肠和）Alakhaw鲜。大学，llrane Mor。、。 的边簘人上），坚拈旧研砚从国家的现实情况出Grindl。（1997〕 发．这有助于保证致策勺案的创造性和相关性②httP：八场w，·扣lIe卜雌／ 撰吸引在国外留学过的枯英：：民回国，让他们把在③http洲、＊w*．肠mi＊。r岁Preselllatiof飞印。Sotafi、．hll。 圈麟圈热圈班潇姗卼圈系默．糁砚系颐刃．七纽，气－‘七，二一二二二二，石万蔽石石而不石～～一确磊蔽扁带号初翻．曰翩．....... 通向可持续发展之路193 了一直被忽视的跨国家环境保护问题。例如，各对一个大胆的全球远景和全球计划取得一致，达 国越来越关注全球氮循环问题及其对海洋生态的成相互承诺。这一全球远景需要我们付出巨大和 影响。技术变迁在带来机遇的同时，也会产生新持之以恒的努力，来消除贫困，保护和管理更多 的问题和风险。平衡转基因生物所带来的环境风的资产组合，确保未来世世代代的生存福利。 险和收益就是一个明显的例子。社会变迁需要持 续的和前瞻性的关注。例如，国际人口流动所带全球远清 来的压力越来越大，其影响也是深远的。在所有现在，从历史中汲取的经验教训比任何时候 这些领域，我们呼吁国际社会的共同努力―在都更为清楚，例如： 一些相关问题上达成一致。 ．繁荣和富足，如同和平一样，也是不可分割 确才策有泛大的包容性的。若想维系，必须共同分享。 表达意愿的途径越来越多，实质性民主化取．两代人―五十年―对于消除贫困和走上 得巨大进展。扩大包容性可以通过增加代表性，可持续发展道路，在时间上已经足够了。 强化问责机制，进而极大地改进治理机制来实 现，例如，通过精心设计的分权制改革向地方政但是，在今后20年到50年内，要实现这一 府授权；通过选举而不是直接指派来任命市镼伟大转变，需要所有国家坚持不懈的努力―发 （墨襼哥城），用民选制度取代军人政权达国家和发展中国家―在共同目标的全球远景 (Cubata。），或者授权给人数众多但被排除在内。这一远景规划显得雄心勃勃，但仍然可以实 决策程序之外的粤体―妇女、土著居民和其现。许多小的、原来相对贫穷的国家―丹麦、 他弱势粤体（参见专栏3.8和7.10）。爱尔兰、日本、马来西亚、挪威和韩国―已经 优化分配体制以获得资产。强劲的经济增镼在不同时期实现了跨越式增长，在两代人的时间 和发展能够创造更多的资产和新类型的资产。增跨度内从文盲率高居不下、普遍贫困的状况发展 加包容性的另外一个更为简易的做法是，保证穷成为文明、富裕的国家。它们在一个被其他大国 人和被剥夺了权利的人们与中产阶级一样，对这主宰的全球经济体内实现了工业化。欧盟则向世 些新创造的资产具有更大的分配权。但是怎样实人展现了互惠型一体化的前景，在这种一体化框 现这点呢？可以让更多的人接受教育，从而积累架中，贫穷国家可以接受更高的环境保护和经济 人力资本；可以推进以市场为基础的农村土地改管理标准，富裕国家则提供资源，帮助提升各国 革，以增加小农户获得农业用地和辅助性资产实力。美国的沙旋经历表明，在几十年内，如果 （水、道路和技术）的机会；向城市贫民窟或者没有其他州提供人口迁移机会，如果没有其他州 其他非正式居住地的人们提供稳定的租住服务提供知识和金钱资源以帮助恢复经济，美国那些 （保护他们免于被随意驱逐）；让更多的人们接小的、单个的州是无法解决他们自身问题的。 触到知识（新资产的前沿地带）。除此之外，如果二战后的欧洲复兴计划（马歇尔计划）表 仍有必要重新分配现有资产，就必须审慎地研究明，大规模地调集资源不但能够重建经济，而且 措施，平衡各方利益，制定出既能够佼人们满意，可以消除敌意，建立伙伴关系。马歇尔计划的设 又保证资产稳定增镼的好制度。计者在接受挑战时，也认识到当时“饥饿、贫 穷、绝望和混乱”的局面。他们以政治稳定、社 正在进行的对话：全球性远景和全球协定会发展和一个健康的世界经济为目标重建了欧洲 大陆。他们深刻吸取了历史教训：1919年第一次 为了更快、更系统地克服在解决共同问题时世界大战结束后的凡尔赛公约向战败国提出了苛 所遇到的障碍，我们需要发展中国家和发达国家刻的单边条件和太多的战争赔款，因而助长了这 194 2003年世界发展报告 些国家的政治极端主义。马歇尔计划的设计者遼减免部分债务，向发展中国家开放市场。欧盟议 免了这些错误，重新获得了和平；而凡尔赛公约最会所倡导的全球计划也包含许多这样的要素。’2 终导致了战争。马歇尔计划打破了贫困和悔恨的秉承这些措施的精髓，并且为了在2015年后 恶性循环；它支持了经济重建，有助于恢复社会仍然维持千年发展目标所具有的推动力，本报告 秩序；它在向欧洲注人资金的同时，也植人了一呼吁对目标作如下扩展： 些重建欧洲的理念，从而创造出50多年来史无 前例的和平、繁荣和伙伴关系。馨截至本世纪中叶，要全面消除全球贫困； 在一国内部平衡各方利益并达成可信的、做罐让全球经济驶入可持续发展的轨道。 出镼期努力的扼诺是很困难的，在全球范围内做 到这点就更难了。但是这一点变得越来越有必上述两个要点对现有计划形成了补充，是在 要，因为局限于一国内部的行动已经不足以应对一个更长的时间跨度内的深化目标，而且更加强 关系越来越密切的世界和全球经济所产生的溢出调制度建设。国际社会可能需要10年至20年 效应（专栏9.3）。因此，有必要加强全球协―从现在开始―才能建立起相关制度，以力 调，强化国际社会薄弱环节的能力，提供更多的争在接下来的50年内从不可持续发展轨道扭转到 机会。鉴于此，必须制定一个能够自我实施的全可持续发展的轨道上来。在千年发展目标的支持 球协定，以资助这些大规模的行动，并且制定措下，许多这些长期措施在中期就将产生效益。但 施高效率地利用这些资金，同时，在发展中国家是，由于我们无法预见将来会产生的问题，因此 和工业化国家对那些难度较大的领域进行改革。必须现在就建立牢固的制度基础，制定完善的程 序和体制以迅速发现新的问题，平衡更广范围的 利益，为实现全球目标做出持续的努力。 人们越来越认识到，有必要做出相互扼诺，正如第1章所指出的那样，即使每年以3% 以加速改善主要的发展指标。千年发展目标建的比率适度增长，全球经济规模在50年后将扩大 议，到2015年将全球极度贫困人数的比例减少四倍。那时，更大的经济规模对环境和社会所造 一半，目前这一计划已得到幼泛的支持。该计划成的压力会小于现在小规模经济所带来的压力 为减少饥饼、普及初级教育、改善医疗卫生、促吗？50年后的经济所需的大部分物质资本目前尚 进性别平等和保障环境可持续发展能力设定了雄未投资。因此从现在起，我们在有机会进行新的投 心勃勃的量化目标（参见专栏9.4）。有一项计算表资时，需要将包容性和可持续发展的标准考虑进 明，仅实现非环境性目标每年将耗费400亿至700来。如果采纳和实施更好的政策有制度予以保障 亿粎元，超过了目前每年500亿粎元的发展援助的话，国际社会就有可能纠正目前的发展轨道。 金额。另一项估计显示，在一个较镼的时期内达到对于发展战略和发展援助，这意味着，我们 环境目标每年将要花费250亿粎元。’‘必须专注于如下几个方面的问题： 最近在蒙特雷召开的国际发展融资大会也说 明，国际社会需要工业化国家提供更多的援助，攀认识到低增长率和资产分配不公平之间恶性 提供更多的贸易优惠政策和更多的债务减免计循环的危害―并且制定战略措施，打破这 划；同时，发展中国家也需要进行国内改革以动种恶性循环。 员国家资源，吸引外国直接投资（参见专栏麟在投资时，选择那些能够带来更好的、更具 9.5）。包容性的制度和能够保障系统学习的工程、 非洲发展新伙伴计划（NEPAD）最近的提议也项目和计划。 是基于如下的安排的：即发展中国家负责改善治 理结构，工业化国家则辅之以提供更多的援助，更广的包容性、更好的信息流、更大的透明度 通向可持续发展之路195 齐心协力―以解决溢出效应，抓住发展机会 全球面临的许多挑战不是孤立的―它们相互关实到每个国家是很重要的。由于制度缺陷和环境 联，或者与局部利益紧密相关。这些问题的解决方案薄弱环节导致的社会溢出效应也会将富裕国家和 也是这样。如果希望在全球范围内管理环境和社会领贫穷国家紧密联系在一起，因而在可持续发展这 域的溢出效应，并且在接下来的20年至50年内抓住一问题上衍生出共同的利益。 机会，全球有关组织就必须齐心协力―一国内部和传染性疾病是一个全球问题。城市化和便捷的旅 地方机构亦应如此。游条件加速了疾病的传播，增加了疾病大面积流 溢出效应之间存在普重要的生物物理学联系。行的风险。抗生素的不合理使用―富裕国家过 度佼用，而贫穷国家则剂量不足―导致微生物 森林采伐是生物多样性减少的重要原因，也导致更快地繁殖，而备用药正在逐步减少。①并且，人 了气候恶化。反过来，气候恶化也会影响生态系类―特别是依靠贫膺的土地生活的贫困人口 统资源，包括世界上最贫穷国家赖以生存的牧―越来越频繁地与含有疾病微生物的水库、湿 场、水资源和珊瑚礁渔场。气候恶化会使牧场变地和动物打交道。 为沙漠，也会给城市和海滨居民带来更多的风暴贫困有可能引发内战，导致现任政权垮台。更糟 和洪灾。糕的是，这种影响是跨国界的。贫困和治理结构 消除贫困、实现全球经济增镼也与生物多样性有失效是引发民众冲突的风险因素，历史上爆发过 关。最贫穷国家需要建立良好的治理结构，以保内战的国家极容易重蹈覆辙，反复陷人内战的渊 护可再生资源，为民众造福―这也是本报告倡蔽。由于难民逃离边境，暴力菱延至其他国家， 导建立生态系统管理组织的一个前提条件。而一国国内的冲突往往造成国际影响。恐怖主义和 且，良好的局部和全球发展趋势能够将农业人口犯罪因而在基础薄弱的国家肆虐难除。 从林地中转移出来，这对农业可能作用甚微，但断贫富国家的收人差距给人口流动造成很大的压 对环境保护却是至关重要的。所以，实现更快地力。如果一国封锁边境，禁止人口流动，就会引 发展速度和制定更好的制度能够遼免以牺牲生态发民众对峙，造成紧张的社会氛围。一项针对非 系统为代价，追求短期收益。洲国家的研究发现，外国和当地的工资差距每增 如果发展中国家在气体排放方面走发达国家的老加10%，就会造成1000人次的人口流出。②从历 路的话，温室气体效应将无法得到有效簓解―史上看，这种劳工输出已经成为当地消除贫困的 即佼发达国家将其排放敏减少到零也无济于事。重要收人来源（参见第4章）。但是，如果人口 全球可持续发展需要所有国家共同努力，在镼期流动压力过大，加之人口增长过快，出人境政策 内保持低排放量。但是为了达到公平和开展国际限制严格，就会导致冲突，并助长非法偷渡现 合作，国际社会在解决温室气体效应时不能抑制象。目前，非法偷渡市场已经达到每年70亿美元 贫穷国家追求发展的愿望。的交易额。御 国际贸易和其他通过国际磋商确定的政策都会影 响贫穷、生物多样性簩减、温室气体排放以及诸 如氮气排放和毒气释放等其他全球环境溢出效①世界卫生组织（2001）。 应。为获取政策目标之间的协同效应，遼免不愿②Halt。。和williamson(2001）。 出现的后果，在国际层面上进行协调，并将行动落③MC(2000）。 和覆盖面更幼的、能够平衡各方利益的论坛机制我们无法低估这些挑战所带来的困难，目前 有助于改善全球和局部制度的功能，以消除贫困，也没有简单的解决方案。社会惯性是巨大的，制 促进可持续发展。致力于消除全球贫困和扩大包度变迁可能需要几十年的时间。克服这一惯性以 容性的投资将有助于在设计和改善新制度时保障解决这些难度较大的问题―单边行动的缺点和 各方利益。风险―需要协调。本报告建议采取多边合作互 196 2003年世界发展报告 红万三贬李霎专栏梦．苏 千年发展目标（199介一2015年）在墨西哥蒙特雷召开的国际发展融资大会取得 ＿』一一－--－一的成果 1．根除极度贫困和饥饿，-- …．布一件 资源的」烤耗。 ’椒法喝到饮用蜘人口数，“半忿仲’{&’钧发叹”“咨气全，娜内”卜‘2002年 黯显著提升至卜1亿贫民窗气日的生麟后鱼。 a建立起共同谋求发展的全球介作关系。 蒸提高官方发硬援助余黝 ,，、＊、改进能源利用效率，满足城市人口倍增产生 蒲开放市场～～。。。、二认，lJ～一，。。～～…／、～，目一。，一 姗鼓励适皮借哑，维持诚务可持续性。的需求。但是在提供局部、全国性和全球性 公共物品时，就需要额外的国内资源和发展 资料未脾：、·、、卜比呷一嚼。卜L、援助来弥补成本。制度建设就是这些公共物 品之一。据估计，千年发展目标所需要的资 惠的措施，以催化制度变迁，统一分散的民众，促助金额将不足以支持更广范围和更深层次的 进能力的提高。一个全球协定的核心部分包括：制度建设工作。初步测算’4，有一些资源可 以被释放出来，转入这一领域。例如，减少 黔提高合理佼用资源的能力。目前，国际社会工业化国家和发展中国家的不恰当补贴，将 已经充分认识到，发展援助―甚至所有投资金用于支持制度建设和可持续发展所需的 资项目―的有效性严重依赖于经济政策的投资。然而，要做到这点，需要每个国家逐 质量以及市场和非市场制度的可靠性和作一进行严肃的数据分析工作，以获得十分详 用。’3但是除技术援助外，还有很多可以提细的相关信息。 高能力的方法，这一点在本章前面题为“实．展开改革的攻坚战。对发展中国家和发达国 施”的部分已有讨论。家难度较大的领域进行改革。 糰提供必需的资助。如果辅以恰当的政策，资 本市场（外国直接投资和私人融资）就能够德、性”}，续苏构点件灸任 提供转向可持续发展轨道所需的大部分资制订和实施一个强调包容性、共享经济增长 金。例如，它可以进行新的资本投资，也可和更好的治理结构的发展战略，对发展中国家的 以进行替代资本投资（建筑物和设备），以领导人提出了更高要求。他们必须更好地管理经 通向可持续发展之路197 济、社会和环境问题―因而建立起更好的治理如果缺少这种支持―以及为这种支持做出的改 结构。为了更好的管理他们自己的资源以及他们革―许多发展中国家将继续在希望和失望的轮 从国外获得的资源，他们必须：回中挣扎。获得支持，这种轮回将会打破。 ．强化制度。法律法规和良政治理的存在，使戈一之介荞勺兑水负七 家庭和企业更有信心进行储蓄和投资。增加对发展中国家的援助，开放与发展中国 ．在分配资产时扩大包容性。为贫困粤体创造家的贸易，放开移民政策，让发展中国家获得更 资产的措施包括：普及教育、医疗卫生保多的知识和技术，从而促进发展中国家更快地发 健、保护对健康有利的环境资产、开展以市展，这些都对发达国家的领导人和选民提出了更 场为基础的农村土地改革、佼城镇租约常规高的要求。他们要采取的行动包括： 化（保护租赁人不会在不经过应有的法律程 序就被随意驱逐）。．增加援助，让援助更为有效。发达国家应该 ．增加透明度。开放和可信的信息流对于强化提供发展援助，支持发展中国家提供公共物 政府和私人部门的问责机制十分重要。强化品，吸引私人投资，从而强化发展中国家实 问责机制的途径包括：公开招投标的程序，现可持续发展的能力。” 在公务员服务中任贤用能，确保公共预算、．减免债务。这一行动发端于重债穷国债务减 企业预算和资源管理有法可依、向公众披露免计划（HIPC）。现在，可以进一步将其覆 并且受制于一定的监督机制。盖面扩大到所有发展中国家，帮助他们制定 消除贫困战略、改进问责机制也是很重要 改革若想取得成功，必须付出长期的努力。的。 这些改革措施将会给一部分家庭及其子女带来机．开放农业、工业和劳动市场。发达国家设置 会，保障其表达意愿的途径，从而可以进行储的贸易壁垒阻碍了发展中国家的出口，损害 蓄、投资并积极参与社区活动。但是，为了延续了贫困群体的生活条件。如果开放发达国家 好的政策，就必须自始至终尽职尽责地提供支的纺织和服装市场，每年将会为发展中国家 持。历史证明，政策的反复和僵固不化是很可怕带来90亿美元的收益；如果开放农业市场， 的。对国际援助和政策的研究显示，如果簺乏好每年的收益将达到116亿美元。’6 的政策和制度，国际援助收效甚微；实际上，它．改善发展中国家获得技术和知识的途径。采 甚至可能造成损害。研究也表明，好的政策和制取措施，促进技术向发展中国家转移和传 度对于经济增镼和发展也是至关重要的。本报告播―包括缓解气候恶化、预防疾病和发展 已经论证过，好的政策有时会孕育出好的制度，农业方面的技术。支持对农作物、疫苗和适 虽然并不总是如此，其演化发展需要时间。如果应性战略等能够改善贫困人群生活的领域的 不具备有效佼用资金的能力，那么就没有人愿意研究。 提供资金和援助。但是，提高使用资金的能力需 要消除一些关键的障碍，从而需要耐心的投资，发展”’屈抓场戈一训月不共月询念：,- 其回报巨大但需要很镼的时间才能够实现。一些发达国家和发展中国家必须共同解决人类社 涉及根本的改革需要更好的制度予以保障，这个会所面临的最为紧迫的问题。他们共同的责任 过程是簓慢的。这些要求之间是互相关联的。因是：建立全球伙伴关系，建立制定规则的制度， 此，发展中国家的领导人必须认识到，他们需要建立分担发展成本的模式。由于世界的联系越来 从更大的发展性机构得到镼期的、可靠的支持。越紧密―在环境、经济和社会各个层面上― 198 2003年世界发展报告 必须制定和实施新的制度和规则。这包括国际贸的威胁问题。但是什么样的消费才能被定义为过 易规则、冲突解决机制、移民政策、生物圈利用度消费呢？为什么过度消费是有害的？我们能够 规则以及创意、技术程序和基因信息等领域的产做些什么？如果存在过度消费，我们是否应该对 权制度。这些制度的效益将是镼久的。如果希望全球总消费设定限额（其结果是，我们需要降低 这些制度和规则是有效的，那么，形成这些制度发达国家已经很高的消费水平，以使得贫困国家 和规则的规则必须是公平的―在程序上和结果能够增加消费）？对这些问题，目前我们还找不 上都必须公平。到答案。 全球体系的参与者包括：发展中国家、转型过度消费的一个释义是，消费额达到人均收 国家和发达国家的政府；省、市和地方社区；民人很高的比例后导致的环境外部效应。例如，二 众社团组织；私人企业；个人。氧化碳排放及其对气候变化的影响与电力消费、 家庭取暖、交通服务和能源密集型的制造业产 所有政府均应该改进公共机构的问责机制，品紧密相关―所有这些消费都会随着收人的增 提供有关社会和环境状况的信息―提高普加而增加。在这种情况下，“过度”这个前缀是 通大众和民众团体发现问题的能力，公正地恰当的，因为根据定义，外部效应是指缺乏效率 平衡各方利益，提出解决问题的方案。的（成本与收益失衡），通常也是不公平的（富 民众社团有助于汇集分散的利益团体的意人给穷人造成损害）。但是消费的总体水平并不 见，对公共部门、私人部门和非政府组织的是问题的根源，产生外部效应的根源在于特定消 绩效提供独立的评估。学术界在学习、监控费的组合和生产流程。对于这些问题，公共财政 和评估中的关键作用应该得到认可。已经拥有比较成熟的政策和对策。 私人部门也可以为经济、社会和环境目标做过度消费的另一种解释更难以说清，这种解 出贡献，途径是为这二个领域负责任的行为提释与社会外部效应有关。个人判断其消费是 供恰当的激励，帮助建立起制度框架。否充足―服装、汽车和住房―部分地与他人 设立的判断标准有关。如果这一点是正确的话， 如果国际社会认可这一全球协定的价值，就消费有点类似于军备竞赛。这有何政策含义呢？ 偌要在接下来的若干年内对该协定的主要条款进相互的克制是必要的（典型的协调问题），以便 行细化，制定能够应对突发事件但又不损害协定将资源从竞争性的个人消费转向公共产品消费。 毛旨的可实施计划。但是在签订解决问题的行动协定之前，必须更加 透彻地理解这种外部效应。 为了在全球协定上取得更多进展，为了公正尽管生物科技为改善贫穷国家的农业带来巨 地制定程序和制度框架，国际社会必须处理一些大的希望，但是迄今为止，普通生物研究、特别 目前处于争论焦点的全球可持续发展问题。在这是转基因研究并未能够解决贫穷国家的问题。这 里，我们将讨论四个重要的、争议较大的问题，些生物科技的某些应用没有引起争议，如市场资 这些问题具有重要的政策和制度含义，需要令人助的基因选择。而诸如培育转基因生物之类的其 信服的全球评估。他一些应用则掀起轩然大波，人们由此担心粮食 安全和对环境的潜在影响。 人们对新技术是否有信心，主要取决于国际 在富裕国家，人们通常会担心“过度消费”社会对科学和粮食安全制度是否放心，取决于人 问题，以及全球消费水平不断提升对可持续发展们对多国间“生命科学”领域合作导致的经济实 通向可持续发展之路199 力日益集中持什么样的态度。针对这些复杂问的框架是清晰的，但是许多关键的细节问题并未 题，其解决方案必须克服与全球化有关的不确定解决。全球性磋商也许能够为发展中国家提供如 性，这种不确定性佼得许多人无法施展自己的才下途径：(l）在专利评审方面进行国际合作； 能，以掌握自身的命运，改变自己所处的环境。（2）提高检验专利申请幅度和新奇性的标准； 而发展中国家的穷人最需要这些新的农业技术。（3）保护基因资源和传统知识；(4）制定参与全 预防性原则告诉我们，应该选择更为谨慎的做球竞争的政策；(5）强化公共融资基础，优化 法，看一下备选方案，确保程序完全透明和民人口普查数据、环境和气候数据以及基因数据的 主。这需要我们尽早认识到，根据现有科学技传播和利用。通过提高发展中国家参与有关这些 术，哪些领域是我们已知的，哪些还不是，以便事务磋商的能力，也可以使结果更加公平。 政治程序更为有效地运作。 泞几’)．介守 一二…：甘l’一不公正的世界秩序，与全球人口增长趋势一 林起对人口流动造成很大的压力。一项覆盖面很广 知识产权是下一代资产的表现形式，它可以的研究表明，全球人口流动的动力来自于薪资的 增加或者减少包容性，也可以催生高质量的制地区差异。全球吸收劳动力能力最差的地方恰恰 度。知识产权代表的是利益所有者、佼用者和创是人口出生率最高的地区。同时，发达国家老龄 造者之间的一种妥协。对种子基因、计算机程化的趋势也极大地降低了本地劳动力的规模，增 序、歌曲、药品、已印好的电路图或者气象资料加了对非熟练劳动力的需求，以从事那些无法引 数据库进行复制通常不需要花费多少成本。这类人自动化技术的工作，如照顾老人。另一方面， 产品一旦被开发出来，只要幼泛传播就能给消费人口流动的成本将会下降―特别是信息成本， 者带来极大的效益。所以，为什么不以较低的成以及交通成本。总而言之，在下半个世纪内，国 本将这些产品进行复制造福于人类呢？因为如果际人口流动所产生的劳动力供给和需求都会大幅 这样，就没有私人机构愿意提供这些产品所必需度上升。 的信息，从事这些产品背后所需要的创新工作。应对这一压力是一项全球挑战。国际社会需 诸如专利和版权等知识产权制度则可以平衡这些要做出集体决策。当然，每一个方案在带来收益 静态和动态的效率。的同时都必须付出成本。我们需要支持长期的人 世界贸易组织制定的《与贸易相关的知识产口迁移，也有种种理由支持短期的人口流动（这 权协定））从佼用者的角度强化了全球生产商的产有助于加快落后地区的学习进程）。但是，人口 权。它的即期作用就是提高了向知识产权所有者迁移对于接收国而言是一个敏感的政治问题，吸 支付的版税，这些所有者绝大部分来自发达国收和同化外来者并不是一件简单的事情―当然 家。一项估计显示，《与贸易相关的知识产权协这里面也有过分夸大的忧虑和误解因素。一个潜 定》如果全面实施，粎国、德国和日本每年的专在的人口接收国做出限制人口流动的决定，会对 利费将净增3ro亿粎元。’7其他接收国和人口输出国造成影响。与人口增长 新兴的知识产权制度会不会对发展中国家的的绝对量相比，人口增长的比率对人口流动所带 镼期利益造成损害呢？这个问题正在激烈辩论来的压力更大。吸收和同化外来者的进程最好是 中。原则上，与贸易有关的知识产权制度为发展放在几十年的时间跨度内来看，而不是几年。所 中国家建立适应自身需要的知识产权体系提供了以，如果人口输出国和接收国为下一代提前做好 更幼阔的空间。’8但在实践上，发展中国家掌握相关准备，这些问题在2050年前后将会迎刃而解， 机会的能力十分有限，因此，有可能产生不公正这比不作任何前瞻性考虑要好得多。 的结果，这很让人担忧。尽管全球知识产权制度 200 2003年世界发展报告 **＊会贡献自身的力量。一个可持续发展的道路应该 本报告论证了，占全球人口大部分的发展中是更具有社会包容性的；这种发展模式能够让国 国家由于簺少资产、机会和有效表达意愿的机际社会转化和解决那些集体行动的问题。不论是 制，因而妨碍了全球制定普遍提高福利的政策，现在还是未来，我们的任务都是：激发起国际社 阻碍了全球经济增镼，损害了国际社会向积极方会的勇气和决心，投人到关系人类命运和福社的 面转变的能力。在一国范围内，这种状况佼得处事业中来，努力提升环境质量，优化社会结构， 于社会边簘的那部分人无法在建设国家中发挥聪提高人们生活质量。对此，了解的人越多，浪费 明才智。在国际层面上，这种状况使得贫穷国家的资源就越少。 无法为共建一个更加公正和可持续发展的未来社 Tft?Vff z4u A A A; wF a Deininger, Shanta. Devarajan, Simeon Djankov, David Dol- A -4 A # 44 ffl a 9 0A ±;q : Sher- lar, Ahmed Eiweida, Enos Esikuri, David Ellerman, Anto- burne Abbott, G. Acharya, Alain Bertaud, Jos6 nio Estache, Ke Fang, Marianne Fay, Peter Fallon, Brakarz, Kjell Arne Brekke, Tim Campbell, Roberto Shahrokh Fardoust, Catherine Farvacque, John Flora, David Chavez, Monica das Gupta, John Dixon, Scott Gates, Nils Freestone, Mafia Emilia Freire, Alan Gelb, Alan Gilbert, Petter Gleditsch, Rognvaldur Hannesson, Karla Hoff, Gershon Feder, Robert Frank, Scott Gates, Hafez Pemille Holtedahl, Eckard Janeba, John Kellenberg, Stein Ghanem, Indermit Gill, Sumila Gulyani, Kenneth Kuhnle, Huckju Kwon, Desmond McNeill, Edgar Ortiz Gwilliam, Agi Kiss, Kirk Hamilton, Jeff Hammer, David Mtialavasi, S. Mansoob Murshed, Eric Neumayer, Jelena Hanrahan, Rognvaldur Hamnesson, Jarle Harstad, Marea Pantelic, Sanjeev Prakash, Jane Pratt, Per Selle, Guttorm Eleni Hatziolos, John Henderson, Jesko Hentschel, Vernon Schjeldrup, Haakon Vennemo, Nicolas Sambanis, Paul Henderson, Mark Hildebrand, Rafik Fatehali Hidi, Daniel Steinberg, Arne Tesli UA Ahmed Zainabi, Hoornweg, J. C. Hourcade, Sarwat Hussain, Gregory In- (19M UR"M) (http: gram, William Jaeger, Vijay Jagannathan, Emmanuel econ. worldbank. org/ wdr/wdr2003 /) A 911 Y AX V Jimenez, Todd M. Johnson, Olga Jonas, Steen Lau Jor- 10 ? rp * 91 . i:i 11-L 14 f # 44 PfT A 3± 0 RA * " Z' a R5 t W gensen,David Kaimowitz,Hirochi Kawashima, Phil Keefer, V I T A * V 'N 0 31 A Charles Kenny, Homi Kharas, John Kellenberg, Elizabeth ft Y IM 4: N on n 0 il: _AV A ± 1.) * 49 'A'_E f M N A King, Kenneth King, Nalin Kishor, Agi Kiss, Stephen Herbert Acquay, Sadiq Ahmed, Knack, Somik Lall, Manuel Lantin, Frannie Leautier, Eleodoro 0. Mayorga Alba, Mir A. Altaf, Ali Amahan, Ivar Franck Michel Lecocq, Johannes Linn, Josef Lloyd Leit- Andersen, Jock Anderson, Shlomo Angel, William Ascher, mann, Andres Liebenthal, Stephen Malpezzi, Robin Robert Bacon, Deniz Baharoglu, Tulio Barbosa, Scott Bar- Mearns, Gerhard Menkhoff, Fatema Mernissi, Alan rett, Carl Bar-tone, Richard Barrows, Tamsyn Bar-ton, Esra Miller, Pradeep Mitra, Augusta Molnar, Caroline Moser, Bennathan, Alain Bertaud, Derek Beyerlee, Anthony Bi- Desmond McNeill, Mohan Munasinghe, Mustapha Kamel gio, Hans Binswanger, Slyvain Bisarre, James Bond, Nabli, Aksel Naerstad, Andrew Nelson, Martien van Maria Borda, Milan Brahmbhatt, Jos6 Brakarz, Marjory- Nieuwkoop, Letitia Obeng, Alexandra Ortiz, Edgar Ortiz, Anne Bromhead, Dan Bromley, Lester Brown, Piet Buys, Amy Nolan Osborn, Elinor Ostrom, Mead Over, Stefan Tim Campbell, Franklin Cardy, David S. Cassells, P. Pagiola, Guillermo Perry, Guy Pfefferman, Robert Pic- Christophe Chamley, Nadereh Chamlou, Roberto Chavez, ciotto , Robert Prescott-Allen, Lant Pritchett, Felicity Ajay Chbibber, Tanzib Chowdhury, Hoon Mok Chung, Proctor, C.Sanjivi Rajasingham, Vijayendra Rao, John Dean Cira, Kevin Cleaver, Robert Clement -Jones, Redwood, Francisco Reifschneider, Ritva Reinikka, Felix William Cobbett, Paul Collier, Maureen Cropper, Csabi Remy, Jozef Ritzen, F. Halsey Rogers, David Rosenblatt, Csabi, Partha Dasgupta, Laura De Brular, Klaus Michael L. Ross, Ina -Marlene Ruthenberg, Mafia Sarraf , 201 202 2003年世界发展报告 David Satterthw由te、Sara J Scherr、几chard Scurfield、下降了两亿。正如本报告所指出的，这一估计基于两种不 Louis scura、Luis serven、cosma shalizi、竹iya shyamsun一同方法得出的两个不同数据资料而得出的。使用更为一致 dar、Davids皿pson、腼1 sood、Lyn squ让e、Andrew的方法所做的进一步验证，证实了先前的估计。这些估计 steer、vivek su八、Lee summer Travers、Timothy还表明，如果将中国排除在外，穷人的总数量将有极少或 5.Thomas、Tom Tietenberg、Jane Toll、Thomas Tomich、没有下降。 John Underwood、Keshav varma、Haakon vennemo、David 7 1978年，中国摆脱了对集体农业的依赖。极大地 0.victor、Jeffrey vincent、Tara Vishwanath、Joac灿m von提高了支付给农业商品的价格，并显著地提高了市场信号 AJllsberg、肠chael walton、Hua wang、Robert Watson、和外国投资的作用。 Jaime webbe、Mollika weber一Fahr、Anna we]lenstein、8 Brown等人（2001）。世界观察研究所基于联合国 David饥ee]er、An山ony J Wllitten、Jeff wi]liamson、和世界卫生组织（wHO）进行的各国体重调查而得出的 Roland White、Julle Viloria一Williams、Michael Wool一估计。 cock、Sven wunder以及Hanja Zlotllik提供了有价值的意9．世界银行20011。 见和来稿10世界银行Zoolh;samb翻s(2000，第13页）。 T八心dad Angeles、carey Ann ca如an、Meta de Co一11联合国开发计划署、联合国环境规划署以及其他 quereaumont、Jean一Pierre 5 Djom汕eu、际styn Ebro、In一人（1999）。 es Garcia一Thoumi、John Garrlson、Anita Gordon、硒talZ联合国开发计划署、联合国环境规划署以及其他 Hi]ton、Sergio Jellinek、Lawrence MacDona]d、Nacer Mo一人（1999）。 hamed Megherbi、Joyce Msuya、Jean Gray Ponch～、13．联合国开发计划署、联合国环境规划署以及其他 Wi]ljam Reuben、carolyn Reynolds、Rou]a Yazigi提供了其人（1999）。 他有价值的援助。14可在世界银行集团“获得安全饮用水”&h ttP:// 写作组还要感谢在本报告大纲设计和起草阶段参与下www worldbank org/dePweb/eng巨sh/modules/environm/ 列研讨活动的人士。这些研讨班和可视会议的参与者名单water/&( 2000）中得到。 列在籑页上。柏林、布鲁塞尔、中国、哥斯达黎加、伦15 UNEP(1997b);scherr(1999);Scherr和Ya- 敦、纽约、尼日利亚、奥斯陆、巴黎、南非、越南和华盛顼。dav(1996);wllite、Murray等人（2002);Cos『ove和 尽管写作组力图列出一份完整的致谢名单，但还有可几jsberman(2000）。 能在不经意中忽略一些提供资料的人卜。对此，本写作组16世界银行（200Ic）。 向他们致歉，并重申感谢所有提供建议和资料的人士。17．联合国开发计划署、联合国环境规划署以及其他 人（1999）。 18 Myers、肠ttermeier等人（2000）。 19联合国开发计划籲、联合国环境规划署以及其他 人（1999）。 20．联合国开发计划籲、联合国环境规划署以及其他 l世界银行200lh光盘（SIMA 349）。人（1999）。 2 Chen和Raval巨on(2000）。21．世界银行（200Ic）。 3世界银行200lh光盘（SIM·A 349）。22．社会变革和文化演变也已经在加速进行，但在各 4世界银行200lh光盘（SIMA 349）。社区内部或各社区之间并不一律如此。一些文化不能够适 5世界银行200lh光盘（SIMA 349）。应变革的速度，即使它们有这样的意愿，但同时其他一些 6在过去的10一巧年中，用来测算贫困的家计调查文化可能没有这样的意愿。 数据的质欣和覆盖面有了显著的改善，世界银行在促进这23．人类活动与自然的矛盾在空间（资源的特定位置 一工作中发挥了重要作用。自1990年以来，世界银行每和汇集地）及其不同的规模上得以暴露。 天1粎元的贫困评估线完全依赖于这些新数据。然而，用24直到近来，由于能源的集中使用（依赖于诸如煤等化 过去有限的数据来做出更镼时期的估测，自然风险更大。石燃料）产生的碳的排放尚未超过生物的吸收能力而没有影响 《全球化、增镼与贫困》（世界银行20029）估计，在全球气温。现在甫要更昂贵的办法来避免进一步的损害。 1980年一1998年间，每天生活费不足l粎元的人口数l月25 Dasgupta(2002）。 尾注203 26Yi(2002）。明：在对20国集团35000多人的调查结果显示，大约有 27 Bloom和williamson(1997）。四分之一的公民情不自禁地指出环境问题是他／她的国家 28更像佼团队更具创造力的动力学一样，人口向城所面临的主要问题。尽管关注环境问题的侧重点不同― 市流动经历着形成、爆发、规范和完成四个阶段。形成阶段部分原因是各国的发展水平不同（例如在亚洲，人们更加 出现于当不同背景的人走到一起时；爆发阶段即不同的观关心污染对人类健康的影响，而在20国集团其他地区， 点相抵触时；规范阶段即更具包容性的标准发展演进时；完人们既关心污染对人类健康的影响，又关心自然资源的耗 成阶段则是当建设性行为代替破坏性行为时。其结果是，在竭），但列举水污染、空气污染以及自然区域与物种丧失 最好的情况下，那些城市成为中心，佼不同的文化价值观集的比例较高―范围从63%（关注物种的丧失）到71% 中到一起共同发展更有包容性的价值观，以调和不同的观（关注水污染）。见：国际环境学。（见国际环境监测与 点并为不同的小粤体发展各自的专镼和创新提供空间。调查，2001年10月一12月，可从网上获取资料： 29关于发展中国家和高收人国家在1950年一2050 www enviro山csinterna巨onal com）。 年间的完整数据系列是通过对现有数据运用多种内插法和3 Dasgupta(2 oola）提出，选择任一消费模式，效 外推法得出的，并与世界银行及联合国控制的总数保持一用的现值总量（贴现的积分）在短的间隔期内上升的前提 致。对人口达到10万及以上的估计是运用下列资源作出条件是财富（按照消费路径所界定的影子价格来估计）在 的：联合国及世界银行控制的关于发展中国家及高收人国此期间上升，而且影子价格为常量。同时见H翻lton 家城市人口的．总数；联合国的《世界城市化展望（1999(2000）。 年修订本）》，来自联合国人口部的数字文件；为联合国4调整后的净储蓄在文献中也被称作净储蓄。 “适合人类居住的城市”项目而汇簖的人口在10万以上的5是否应把社会资产包括在衡淤财富净额与储蓄的 城市数据库（世界银行对城市人口的预测低于联合国，更指标中，仍然是一个争论的问题。见注140 接近于国际应用体系分析协会的预测，因为它们对大多数6对二氧化碳排放喂进行的调整反映了以下事实， 国家都假定一个更低的增镼率）。小城镇（人口不到10即任一给定国家从事的经济活动对全球资产所造成的危 万）人口的计算是运用差额，即联合国和世界银行资料所害。假如我们能够行使一定的产权的话，尤其是假如每个 显示的城市人口．总数减去所估计的人口在10万以上城市国家都有权利不受邻国排放二氧化碳的损害，那么，对全 的人口总数之差。球损害的估计数将是以下两项的加总：l）在一个时期内一 3oK流Iglllall(1995);o习lup和sachs(1995）。个国家排放二氧化碳对自身资产所造成的损害；b）向所有 31.Henderson、Sha]jzi和Venables(2001）。其他国家因遭受污染而赔付的名义损失金额。 32如果没有适当的资料和信息，对于结果、交易和7对预期寿命提高的影响―这与人力资产有着直接 优先权的后果和概率进行有意义的估计，如果不是不可能的关联―尚没有包括在内。 的话，也是很困难的。基于本地水平，可能有一些关于环8在把人口增长因素考虑在内之后，Dasgupta 境和社会变龄的时间序列的数据，但关于GDP变谈相当（ZOOlb）发现，印度次大陆及非洲的财富变化（调整后的 的细分数据却很少。在国家层次上，情况则往往相反。这净储蓄）为负值，而中国为正值。 会妨碍试图从数粼上模拟和评定一段时间的变化或其决定9．一些非政府组织已经开始这样的试验，即通过因 因素。该报告主要基于对有代表性的案例研究做出。特网发送信．息，以此推动有关公共政策的争论；提高私人 公司、公共机构与立法机关所从事活动的透明度；推动社 会阶层向民选官员反馈意见。 1．效用或者福利从本质上讲总是无法衡量的概念。10资产可以从很多角度进行分类，这取决于你的分 尽管有这样或者那样的局限，以自报的幸福感或者对生活析目的，因此本章所列举的分类结果绝对不是唯一的。例 的整体满意度等指标有时可以作为效用或者福利的代表。如，文化资产对人类福利也能够产生重要的影响。在本章 见Oswald(1997）。所给予的范畴之内，进一步细分也可能是合适的―这取 2．社会参与对人类福利的重要性可从以下例子中得决于分析的出发点；例如，在人造资产中，可以细分为物 到证明，即在收人不变的情况下，人们自报的幸福感与失质资产与金融资产。 业呈反向关系（Blanchflowe：和Oswald 2000）。与幸福指n其他物种排放的废物通常更容易在自然过程中通 数相同的一个率实是，在失业人粤中自杀更为常见一些过生化作用而降解。 (Oswald 1997）。环境的重要性可以从以下例子中得到证12信任通常是在反复的互动中不断累积起来的。 204 2003年世界发展报告 13人际籑络可以被看作是一种资产，但如果这种籑易成本，提高效率，推动创新，藉此提高劳动生产率。鉴 络不能建立起相互间的信任，无法达到好的结果，则不能于此，良好的社会资本与机构对经济增长都是至关叹要。 认为是有利于社会的。19众shna和uphoff(1999）。 14尽管有关社会资本还存在很多的争论（争论的中20 Reid和S汕ten(2000）。 心是：构成社会资本的要叙足什么，资本一词到底该不该21 Galo：和zeira(1993）。 在这个范畴里加以佼用，如何分析与衡从社会资本的影22 Uzzi(1997）。 响），但越来越多的证据显示，共同的价值观、个人关23.y--li一Renko(1999）。 系、人际籑络等能够对结果产生ir［要的影响―但对社会24．见Suvanto(2000）关于社会资本如何推动企业创 资本进行衡量却存在一定的困难。见Grootaert及van新、加快产品开发的讨论。 Bastelaer(2001）关于社会资本构成要素的不同定义；solow 25.2山eer,McEvily及Perrone(1998）。 (2000）及Bow]es和Gintis(1999）关于反对使用“资本”26．经伤残调整的生命年（DALY）是这样一个指 一词的例证；Stone(2001）关于实证工作中所遇到的衡．&it标，它既考虑到了人因疾病而减少生命的因素，也考虑到 难题。在有关社会资本的文献中，制度与组织（等要素）了人在身体丧失不同程度功能状态下的生存时间。据估计 被涵盖在“结构性社会资本”的概念之下，而其他要素（Murray和L叩ez 1996)，环境“坏蛋”是导致DALY （信任、共同的价值观，行为规范）被包括在“认知社会的．口要因素之一，在各个发展中国家与地区中，它占了全 资本”的概念之下。本报告在佼用“社会资本”一词的时部D从Y的10％一20％。 候，是指人际籑络、信任以及由此而产生的共同价值观，27cl盯k(1898）。 但不把行为规范包括在内，因为它以非正规的方式发挥作28．即便是在最为发达的工业国家，物质资产也只占 用。与此不同，在制度经济学文献中，我们把“制度”一总资产的一小部分：人力资产、社会资产与环境资产占了 词与社会资本分开，并在佼用“制度”一词的时候，指的绝大部分。 是那些决定个人与团队如何互动、协作与配段资源的机制29世界银行（2000f）。 或者游戏规则（既包括正式的也包括非正式的）。（但正30世界银行（Zooof）。 如第3章所示，社会资本被狭义地界定为认知方面的社会31．世界银行（2000f）。 资本，而制度被幼义地界定为包括具有资产关键特征的内32．众思是指二乓有内含的技术进步的迹象。 含组织，而资产关键特征支撑着一个社会合理佼用其他资33．除了涵养水源之外，分水岭还发挥打其他两大职 产的能力）。本报告也把内含组织包括在制度的范畴之内能：净化水与稳定水流。把水稳定住是很有价值的，因为 （但制度并不能狭义地理解为机构）。降水一般来讲是很不均匀的。分水岭自动地在雨水的供应 巧自然资产还具有其“内在的”价值。生态系统存与下游水流之间发挥补差作用，因为分水岭地区的土叹终 在于人类进化之前，它的运转并不以人类存在为前提，而有吸水功能，它慢慢地把水释放出去。树木在这一系统中 人类离开牛态系统则无法生存。尽管人类越来越多地掌握发挥着中心作用―它可以固定土壤（在稳定水流与净化 了保护或者破坏生态系统的知识与技术，但本报告仍然把水的过程中作用重大，因为土业在充当过滤器的角色）, 若币点放在其现实价值上。并‘J七壤中的真菌及其他微生物交互作用，分解污染体， 16按照较为狭义的经济学定义，假设生产方程有两净化水。就分水岭的净化功能而言，替代方式或许存在 项投人品（生产要素），而它们的击求交叉价格弹险为正着，但其水流控制功能则找不到替代；即便是在工业国， （当对一种投人品的需求增加时，另一种投人品的价格将也找不到。 会在一定程度上上升），那么，两种投人品在总｝「【上是可34.1993年全球虾养殖池塘面积为960000公顷，虾 以互补的。在市场不存在的情况下，，八J求的价格弹性无法产嗽为600000多公吨。总产以的80％左右来自亚洲，其 确定―尽管从技术上讲资产是互补的。我们在整个报告余的来自拉丁美洲。由于虾幼苗能够更加方便地获得― 中均采用这一幼义的概念。亚太地区在20世纪70年代与80年代普遍过立了商业孵 17正文中所给予的是微观层面的例子，Knack和卵设施―程序化的养殖方法得以推广，政府大力支持， Keefer(1997）给予了一个更为宏观的例子：他们以信任该产业在80年代得以起飞（Primavera 1994）。 与公民规范等指标来研究社会资本，发现它们对增镼有积35养殖体系可以划分为四大类―传统养殖、粗放 极作用。式养殖、半密集养殖、密集养殖。密集养殖的特点是增加 18社会资本连同正规与非正规的机构均能够降低交单位面积的虾存｛。l，由此击要相应地喂养投人与更加有效 尾注205 的水管理。期的经济增镼的决定要素进行分析（而不是对不同国家的 36.(P叨avera 1994）。经济增镼表现进行对比分析）的时候，资产的累积被认为 37．注意，这儿并没有考虑虾养殖所通常伴随的红树是促进经济增长的最主要因素。 林遭到破坏之经济损失。46．例如，Collier(1999）发现，在内战期间，人均 38当虾养殖业高度发达时，专业化便出现了，包括GDP每年下降2%，其部分原因在于生产的直接下降，另 养殖设备的生产厂家、海藻喂养、程序化喂养及相关服一部分原因在于资本存量的逐渐损失，如破坏、削减储 务。因此，这个产业能够提供很多就业机会，投人大量的蓄、资本转移到国外等。 资本设备。例如，厄瓜多尔虾养殖业在1990年的资本总47一旦社会资产达到了如此之低的水平，恶性循环 值达到了166万粎元，从业人员达100000人左右。与此就会发生，动荡的环境将促使邪恶社会资产的出现―这 相类似，泰国在1991年有19000个养殖场，从业人数为些邪恶资产的根基在于犯罪与暴力，它将使团体的小部分 114000人左右，而印度虾处理厂大约为500000人提供了人受益而让社会大部分人受害。 就业机会。（Primavera 1994)48．正如前面所提到的（见注释2)，调查显示人们 39．见Dasg叩ta。非常看重环境。研究还发现，投人到大自然的怀抱或者与 40由于生态系统是相互联系的有机整体，如果把它自然世界交互影响对人们的健康很有好处。例如， 分割成不同部分并实施私有化，将会出现问题，这是因为Fruln幻n医生在《美国健康促进评论》发表的文章中，对 每个拥有者会把他手中的一份派上不同的用场，而不会顾有关人类健康与动物、植物、风景与野趣的系列研究进行 及生态系统的整体需要，导致生物多样性的损失，最终损了评估。他在所有领域均发现了与人体健康相关的大量证 害生态系统本身的复原力。据。例如，一项研究发现，喂养宠物的人比不喂养宠物的 41．见Dorsey(2000）。人明显地血压低、胆固醇低，其他小的健康问题也要少一 42．随着臭氧层变薄，到达地球表面的紫外线将会增些。Honeyman(1990）发现，向病人展示有着植被的城 加。暴露在过多的紫外线下会导致皮肤癌患病率及死亡的市景象与向病人展示没有植被的城市景象相比，前者从压 大幅度上升。抑中复原要比后者快得多。事实上，有一种理论―该理 43．这项试验没有关注环境资产的影响。物质资本大论被wdson和Kellert(1994）加以扩展―认为，人类进 致以投资占GDP的比重来表示。社会资产的衡量标准是化的历史使得人与自然的联系是必裔品而不是奢侈品。 不存在种族与民族冲突。政治恐怖主义用国际国别风险指49．穷人遭受环境负面影响大致表现在三个方面：自 南（ICRG）指数来衡量。人力资本的分布大致以受教育然资源退化将影响他们的生计；环境退化将影响他们的健 的平均年数来表示。教育的分布是用吉尼系数来衡量的，康；生态的脆弱与灾害发生的可能性对穷人的影响最大， 资料来源为Thomas,wang和Fan(2001）。教育的分布因为他们本身的抵御能力较其他人弱（气候变化对穷国的 为什么是重要的？在教育分布特别不对称的国家，教育将影响）。见国际开发部及其他组织（2002）。同时见 与能力的发散度不相匹配。如果教育的发散度低于一个社Cavendish(1999)，他以实证的方式，记录了环境资源是 会能力的发散度，那么，扩大教育的发散度能够提高人均如何对津巴布韦农村平均收人产生重大影响的。 收人水平。50．马达加斯加的农业部门在过去因歧视性的政策而 44，根据国际国别风险指南，种族、民族与政治恐怖受害（例如，水稻的保护价为负值，达到一43%，而只有 主义指数的最低临界水平为一0.23％。灌溉生产的小麦与糖才享受保护）。尽管20世纪90年代 45，对资产的关注并不意味着贬低总和要素生产力中期的改革（汇率贬值、削减进口壁垒、市场自由化、对 (TFP）的提高在可持续增镼中的重要性。在对不同国家的大多数国有企业实施私有化）逐步建立了一个更为平衡的 回归分析后发现，不同国家之间经济增镼的差异主要是由激励框架，但农业部门生产力仍然受到以下因素的制约： 于TFP增镼的差异所造成的。但应该指出的是，在观察到化肥匾乏、道路基础设施不足、市场分割等 的全部差异中，有些差异事实上是衡量不准确以及没有考（Paternostro、RaZafindravonona和Stifel 2001）。参见专 虑某些变量所造成的，并不是TFP增长的真实差异，而栏8,3。 且，TFP增镼本身的部分原因最终也要归结于资产的累51 cole、Rayner及Bates(1997）。 积。的确，TFP增镼的主要途径是新技术的引人，其途径52 Easterly(1999）。 在于资本的增加与新的中间投人品的佼用（内含了技术进53见Borghesi(1999）以及Shalizi和Kraus 步因素）。还应该指出的是，当单独对一个国家在一个时（2001）。 206 2003年世界发展报告 54根据sebasti即、Lvovsky及oe Koning(1999)，甄别出了几个能够产生库兹涅茨曲线关系的甲索：假如发 Murray和LoPez(l 996),Smith(l 998）及世界银行的估展过程中内在性的结构变化能够引人更为清洁的行业 计，发展中囚家9％的DALY（伤残调整的生命年）是由（S yrquln 1989)；假如消退的技术能够过现出不断增长的 于供水、环卫及城市空气污染所造成的，另外2％的规模回报率（Andreoni和Levinson 1998)；假如伴随着发 DALY是由于兮内空气污染所造成的。由于室内空气污染展的过程，人们对更好的环境有所要求，而政策及制度又 不具有外在性的特征，从削减贫困的角度，动用公共资金必须作出反应（Grossm即1995)；以及假如环境资产的 加以治理是有道理的。存甘在一个时期内出现下降，}l1Jl&．求在上升。 55如果拖延对环境问题的处理，其代价有时候是很63．因过度捕捞造成鱼类资源枯竭的经典例证包括： l衡的。工业国所经历的为降低污染损害健康而采取的行动20世纪40年代末加里福尼亚和日本的沙丁鱼存韶．卜枯竭以 就证明了这一点。以日本发生的痴痛病（I面一i比dis一及1972年秘价及智利的凤尾色存以枯竭最近有关过度 ease，起因于锡中毒）、四日市哮喘（起因于硫磺气体的捕捞的例子包括加磷大鱿角资源以及新英格兰儿种底栖鱼 排放）、水误病（水银中毒）为例，清除这些疾病及向受类的枯竭。底栖鱼类属于海洋鱼类，它们在海底或者接近 片者给尹赔偼所花费的代价估计是预防成本的1.4到102海底的水域生活、捕食。在目前数甘大减的鱼类中，有一 倍。更为重要的一点是，考虑到日本人均收入及财政实力些是英格吮人世代依赖的可以食用的鱼类。址为讯要的是 的仿况，预防上述疾病的成本应是能够扼担的。问题在于黑线婚、鲤仇及黄尾比目负。（B以sford、castilla和Pe- 簺乏了解，不知道听任不管所付出的代价；另一个问题是terson 1997）。 优先目标放在了其他方面。不仅如此，“袖手旁观”还要64 Coase(1960）。 付出其他的代价：由于迟迟不能改变旨在应对污染问题的65 Myers及Kent(2001）。 激励结构，投资的匾乏与技术的落伍将是必然的结果，假66能源补贴指的是以定价过低的力式对消费者补贴 如日后想要扭转与环境不利的政策，所付出的成本将不断或者以定价过高的方式向生产厂家补贴。 加大。67．在基本能源供应总、额中，大约85％来自化石燃 56．例如，对中国的一项研究―比较突出的是以企料，7％来自核能。 业层面的数据为依据，对治理空气污染的成本与收益进行68除了众所周知的石油泄漏与矿物废渣之外，化石 了分析一显示，如每年把北京大气中的氧化硫洁除掉燃料能够产生很多的环境问题。它们造成污染（一认化 100吨，可以在“统计上”挽救一个生命。据估计，大企硫、氧化氮颗粒物及二氧化碳）。它们危害健康，并以 业的减污成本为每吨3粎元，这意味乙10％的排放｝。l被直接或者间接的方式形响牛产―后者是指酸雨（它对森 控制住了。那么，如果减少污染排放100吨―代价为林及水体造成损害）。它们还是全球变暖的最大根源。 300粎兀―一个生命就得救了。（对于小企业来讲，其69 Myers和Kent(2001）。 减污成本要高出许多，但在北京，大企业是大得多的污染70．经济合作与发展组织（2001c）。 源。）（世界银行2000d。）71对再生能源的研究与开发也给予了补贴，但净补 57但是，减污的成本对于中小企业可能是大得不成贴额（就相对价格而言）偏向于化石燃料，司与假设不对 比例了此。可情况依然是这样的，即政策与监管的严厉化石燃料给予任何补贴相比，总的预算弓空会更．商些。 程度尚不饭于影响经济增镼，这是因为具体国家的行业可72据数据资源公司（1997）的估计，欧洲与日本失 能会抵制这样做―担心这将佼它们失去竟争力，其结果去了104000个矿！；岗位。 足，这些国家不会把污染水平控制在最为理想的水平。73 Eskeland和Devarajan(l 996）。 58、Dasgupta及其他作者（2002）。74．为什么在未来一个年份增加不大数额的消费没有 59例如，粎国超级从金向人们展示了清理严重污染在今天增加同样数额的消费在社会长更具有价值（也就是 地区的成本将会如此之高―该项目安排了1000多亿粎说，为什么消费利率一定是正的）？这有两个原因。第一 元资金。部分原因在于污染的后果在当初并不知晓许个原因是人们缺乏耐心，觉得有可能没有明天了。另一个 多地方在很久之前就已经污染了。原因是预期消费在未来会大于现在，意味杆增加未来消费 60 Pagiola和Rothenberg(2002）收集了很好的案例的好处将会变少。鉴于此，消费利率等尹时间偏好的纯粹 研究，对不同的、基于市场的森林保护方法进行了研究。利率（反映了第一个因素）加上边际福利的弹胜－一即随 61、Heal(2000）。打消费增镼（以百分点农示）而带来的边际倡利（以百分 62见Dasg叩ta及其他作者（2002）。理论文献已经点表示）的增长―以及消费变化的百分率（反映第二个 尾注207 因素）(Das即pta 200la）。3诸如Ronald Coase、Avner Greiff、Douglass 75由于消费利率由两部分组成（见注74)，因此没Nor-th、Mancur olson和Robert Fogel等分析师对发展本章 有理由相信利率在镼期内保持不变。所提出的观点作出了重要贡献，即便是他们的名字没有被 76Newell和巧zer(2001）。例子：假设现在的消费直接提到（并且对此处的内容也不负有责任）。 利率为4%，而你知道在未来100年里利率要么上升到4 1llrig和Moe(2000）。 7%，要么下降到l％。再假设你的项目在100年后的收5,de Soto(2000）。 益为100粎元。如果采用低利率作为贴现率，100粎元的6 Besley和Bursess(2001）。 现值为2028粎元；如果采用高利率作为贴现率，现值只7 Steinberg(2001）。 有02粎元。假如你认识到了未来利率存在着不确定性，8 Farrington和Bebbington(1993，第106页）。 便赋予两种结果以相同的权重，2102年100粎元的预期9 Farnngton和Bebbington(1993，第73页）。 收益的现值为1024粎元。现在假设我们对未来收益的估10 ROse一Ackerman(1999）。 值推前一年，到2103年。基于2102年的利率为l％的低11 Steinberg(2001）。 利率，20 28粎元的折现值为20 08粎元（$20,28/12 Duulap、Gallup和Galiup(1993);D耐ap和 l,01=$20 08)，而02粎元的折现值为。，19粎元。把Mertig(1995);Brechin和Kempton(1994)；幻dd和 两者平均一下，2103年的100粎元预期价值为10 13粎Lee(1997);Steinberg(2001，第27一45页）。 元。这非常接近20,28粎元（采用l％这一低利率得到的13,Baland和PI此au(1996);ostrom和oar由er 贴现现值）乘以这一结果发生的概率（50%)-10,14(l 993）。 粎元。按照这个思路，价值在不同期间的变动唯一地决定14,Kauflnalm、Kraay和Zoido一Lobat6n(l 999）。 于低利率。为什么会是这样？凭直觉，如把100年的收益15 Sachs和Warner(1995）。 予以贴现，其现值完全取决于低利率，因为如佼用高利率16,Svensson(l 998）。 对未来的收益进行贴现，它对预期收益意义不大。同时见17反过来，人侵的威胁对为什么会出现封建领主或 weitzman(l 998）。国家体制的出现提供了一个解释。见Grossman和幻扣 77正如在下一章所讨论的，无论是正规的机制还是（l 995);Sk叩erdas(1992)；以及关于新兴制度的分 非正规的机制，均会对个人所面临的激励结构产生彩响，析，见Hirs址eifer(1996）。 进而影响环境的结果。18本部分主要引自H~esson（《2003世界发展报 78，经济手段的范围很幼，包括税收与收费、可以交告》的背景文件）。 易的配额、可以交易的排放指标、环境补贴、资源还原体19,Botsford、Castilla和Peterson(1997）。 系、履约保证、违规收费、资源定价、资源开采税（经济20在许多例子中，股市崩溃并萎靡达多年之久。见 合作与发展组织1988；经济合作与发展组织2001。）。专栏340 79德国全球变化咨询委员会（Z000a）。21，世界银行（2000d);Das即pta、 Laplante和Manungi 80，燃烧化石燃料是人类温室气体排放的最大根（2001);oas即pta和协eeler(1997）。 源―在现在及将来均是社会的成本。、22见Ter一Mjnassian(1997);Eskeland、Litvack和 81，世界银行（2000d）及www,worldb毗．。rg/Rodden(2002);Bardhan和Mookhe巧ee(2000）。 nipr。23．世界银行（2000d）。 82，经济合作与发展组织（2001。）。24,Bolt等人（即将出版）。该模式使用（即将出 83，世界银行（2001。）。版）TSP和PM10（粉尘）的监测浓度，城市和乡镇信息 84经济合作与发展组织（l 999,2001。）。来测算造成尘埃和粉尘颗粒的决定因素，并运用这一测算 85Acharya及Dixon，《2003年世界发展报告》背景来预测较多数蟹城市的污染水平。这些结果有了较好的测 论文。算结果，但在城市一级并不精确。 25．世界银行（2000d）。 ．冲：26·Hoitedah和vennemo（《2003世界发展报告》的背 。＿_11nnn、景文件）;Das即pta和协eeler(1997）。 i，含en、i,,,)o一 2见《1992年世界发展报告》关于专门针对环境资27·世界银行（1998a）。 产的政策。28·枷g和6zler(1998);J而enez和Sawada 208 2003年世界发展报告 (1999);Eskeland和Filmer(2002）。47 Buchanan(2001）。 29 ostrom和Gardner(1993);Baland和Platteau 48 Boyce(2002）。 (1996）。49 Abramson和Inglehart(1995）。 30这是规则集中于安装和程序而不仅仅集中于结果50世界银行（2000d）。 的原因之一。51是的，市场对此有所帮助。它们的确处于中心位 31 conroy(2001）。籮。但当市场失灵时，需要政策来矫正这些失灵。然而， 32 Alston、Libecap和schneider(1996);Anderson政策也会失灵。因此，需要制度来学习并适应，以支持更 和比I](1990）。好的政策。 33本部分的逻辑是受Grossman和儿m(1995); skaperda。（1992);sugde。（1986);Posne,(1981)；第；l一食 的著作所启发的，他们都应得到赞许。l旱地被界定为干旱的和干燥少雨、无法灌溉的土 34恶性通货膨胀事件和存款扣留当然是极其残酷地。根据降水量和潜在的土壤水分蒸发损失总址的比例得 的―但是穷人和中产阶级经常因在通货膨胀和财政紧簩出的干旱指数来界定干旱（联合国开发计划署《世界荒漠 (Easterly和Fischer 2001）情况下拥有存款而遭受损失。化图表集》，1992年版和1997年版）。地形的限制因素 那些正式机构通常并不能保护和维持穷人的存款。Ruther一纯粹是以坡面的陡峭程度（8％或更多，没有包括居住在 ford(2000）证明了穷人如何付出昂贵的代价为他们的存款山上高地或峡谷底部的人口）为基础。根据联合国粮农组 寻找合适的出路。desot。（2000）证明了当正式机构不能织的界定，贫瘩土壤是指不适合农业耕种（rainfedagri- 保护穷人的资产和行为时，他们如何受到损伤。culture）的土壤。（有关土壤约束因素的详情，见 35见Moser和Grant(2000);Fajnzy]ber、Leder一http://www fao org/ag/AGL/agll/gaez中的第27插 man以及Loayza和Fruhling（即将出版）;Tulchin和图）。森林的定义是根据“土地勘测”数据得出，包括根 Golding（即将出版）。据“粎国地理调查全球土地覆盖特征”所划分的每年落叶 36 Aghion、Caroli和Garcia一Peflalosa(1999）回顾阔叶林、每年落叶针叶林、常绿阔叶林、常绿针叶林以 了微观水平上的联系的模型；Rodrik(1996）以及Nelson及混合性森林。 和Morrisey(1998）强调了通过政治上的支持以及协商的脆弱土地的界定不包括与脆弱性因素（容易出现洪 变化的联系。水、暴风雨和低温的地区）相关的天气，这种天气将明显 37有关回顾，见dejanvry等人（2001）。地增加居住在脆弱土地的估计人口。尽管居住在脆弱土地 38 Deininger和Squire(1998）。中的人口通常处于社会最为边缘化的群体中，由于与处在 39 Easterly(2002）。社会边缘的人口和群体有明显区别，脆弱的土地和边缘性 40 Acemoglu、Johnson和Robinson(2001）。农业用地经常交替使用。 41 Banerjee和lyer(2002）。人口估计数将人口分布的数字地图和具有地球物理学 42 Banerjee、Gertler和Ghat砍（2001）。特征（干旱、坡度、土壤情况以及森林）的地图结合起 43 Findlay和Lundahl(l 994）。来。农村人口分布的估计数基于两个全球人口数据库得 44 Hoff和Sen(2001）。出。“国际地球科学信自、网络中心（CIESIN）世界人口 45“正像Bates&(1981）对非洲政治经济所作的分Gridded Population(GPW vZ)”是基于对120000个行政 析那样，我们的观点表明，差的经济政策应被理解为通常报告单位（地区或乡镇）的人口估计总数得出的，见 是低效率的再分配工具组合的一部分”(Acemoglu等人http://sedac ciesin org/plue/gpw八ndex html。每个行政 2002）。“那些提供可靠的财产权、化解冲突、维持法律报告单位的人口分布是根据常数来假定出来的。橡树岭国 和秩序、并将经济激励和社会成本效益结合起来的制度是家实验室（ORNL）土地勘测数据库使用更多的行政单 镼期经济增镼的基础……中国、博茨瓦纳、毛里求斯和澳位，并基于来自人造卫星数据的与道路和居住地的接近程 大利亚是我们研究样本中四个成功的例子，这些国家的表度、山坡的坡度、夜间照明情况来调整人口分布。（见 现有赖于能够产生市场导向型激励措施、保护财产权，并httP://www.ornl gov/gist/Projects/Land一Scan/sIM- 促佼社会和政治稳定的制度的存在（或创建）&(Rodrik PLE/smaPs.htm）。对于每一个人口数据库来说，城市地 2002);Acemoglu等人（即将出版）。区是使用来自“美国国家大气海洋局（NO从）”的夜间 46 McGuire和olson(1996);clague等人（1999）。城市照明的全球地图来标出的。GPw（国际地球科学信息 尾注209 籑络中心）倾向于得出比“土地勘测”高出约10％的脆1410万难民在1999年越过边境，另有2100万在境内转 弱土地，“土地勘测”已经降低了居住在陡峭山坡和不适移安置的人口。 宜居住的土地覆盖种类中的人口数量。对许多国家来说，5见Davis(1993）和世界银行关于“土著居民”的 这一比例井至更高。本报告运用这两个结果的平均数作为业务指导42。25亿土著居民的估计是一个保守的估 对真实的人口分布作最佳估计。对于各国人口进行了统一计。由于许多国家没有系统地收集这些数据，因此做到数 的调整以与世界银行各年的农村人口估计数相匹配。据精确是很困难的。本章研究了农村周围范围更广的人 森林数据来源：全球土地覆盖特征，粎国地理调查口，其中包括一些土著人口。本章并没有将重点放在土著 (USGS）地球资源观测体系（EROS）数据中心，内布拉人群的问题上，而是认识到他们不成比例的贫困水平和他 斯加一林肯大学（UNL)，欧洲委员会联合研究中心，30们对当地知识、传统的积淀，以及与自然环境的联系。 角秒的分辨率（大约一公里）,httP://edc一6见Bonkoungou(2001)；联合国开发计划署／联 daac usgs gov/glcc/glcc htln］。合国统计办公室，与荒漠化和干旱作斗争办公室。 2 Pratt和shilling（《2003世界发展报告》的背景文7见联合国环境规划署（1992,1997）。作者们估 件）。计有10亿多一点的人口依靠农业来维持生计，并居住在 3我们的分析表明，全世界14亿居住在贫膺土地的干旱地区。联合国环境规划署的估计包括半湿润地区以及 人口中有13亿是在发展中国家。这一数据包括估计的干旱、半干早的灌溉地区（我们所忽略的）。 13亿居住在没有其他地球物理学方面的限制的森林地区8见http://wwwi印ri.cgi二org/pubs/fPs/fPs36 htm 的人口。这些森林地区中有许多位于亚马逊和中非的偏远以及世界银行工作人员对贫膺土地的研发基金的估计。 的赤道地区或亚洲的北部森林地区的脆弱生态系统中。森9见Doble(2001)；联合国开发计划署／联合国统 林转换成农田是可能的，但在许多地区只有短期的利益和计办公室，与荒漠化和干旱作斗争办公室。 不可持续的收益。而且，这种向农田或其他商业用途的转10见swe硕ngen和Bencherifa(1996);McNeill 换可能忽略了重要的公共物品的收益（像部分地依赖森林（2000);Leach和Mearns(1996）。 里的动植物为生当地居民，分水岭和生态系统管理、土质n okoth一Ogendo,Hw.O(2001)；。bson· 保持、生物多样性或审粎的价值等―有关森林转换成其McKean和ostrom(2。。0）。 他用途的进一步讨论，见第5章和第8章）。12见wi]liams(2001）。见httP://ag硕zona edu/ 对居住在贫痔土地上的人口数甲的估计可能偏于保O月二S/A工N/aln49/wllliams htlnl。 守。1997年国际农业研究磋商小组的一份对边簘土地优13见国际气候变化工作组（2002)，第44一46页 先事项的研究表明，估计有17亿人居住在边缘土地中的“技术摘要”。 （国际农业研究磋商小组1997）。根据这一研究，撒哈14．见粮农组织、联合国环境规划署和联合国开发计 拉以南非洲和中东北非地区大约有70％一75％的农村人划籲（1994);Esc妙（1993);(UNEP/15咫c 1990）。 口，以及亚洲和中粎洲、南粎洲地区65％的人口居住在15见Oj如a(2001）。可从位于华盛顿特区的 贫痔的土地上。运用粮农组织土地分类和世界银行人口数START秘书处得到。 据，一份1995年的研究表明，估计有20亿农村人口居住16见Ojima(2001)；联合国开发计划署等人 在边簘地区，极少或根本得不到技术，离服务也很遥远（2000)；世界资源学会（2000);Meams(2001）和 (Pretty 1995）。（ 2002）。 本报告中较低的估计数是由于干旱土地、地形限制以17 Meams(2。。1);Meams(2002）。 及森林（见注l）的更为狭窄的定义。这一差异还可能因18．见Munn、wllyte和T而merman(2000）。荒漠 为所选择的更高解析度的人口聚集以及目前有的地理信息化被定义为由于包括环境变化以及人类活动在内的多种原 系统（GIS）数据库，而在1995年和1997年没有这些。因造成的干旱、半干旱以及干燥的半湿润地区的土地降解 世界银行估计的13亿人口将重点放在最贫穷的农村人口的情况。 粤体。这一估计表明，较多的人口簺乏适宜的服务和创造19国家研究委员会（1999）。 性的解决方案。20联合国开发计划署（1997）。 4见cardy(2002）。1995年估计有2500万环境难21 Hazell(1998);Hazell和Fan(2000);Fan、 民（不包括因洪水造成的临时难民，他们会返回到原住Hazell和Thorat(2000);wood等人（1999)，这些文 地）。粎国难民委员会（www refugees com）估计约有章近期被一些国际组织的概论性文章中所引用，像 210 2003年世界发展报告 Dixon、Gu]liver和Gibbon(2001)；世界银行量在11年中有8年低于这一趋势。在创记录低的商品价 (2002k)；以及IFAD(2001）。格的环境中，这些产量的平均数受到贫膺土地产出能力 22http://www。immyt。giar。rg/ReseaI&ch/Maize/（增加平均产量）的下降和较低的肥料使用（降低平均产 map/developing一orld/nmaize/new一aize htm。量）的影响。 23见Pagiola(1999）以及Hassan和oregne(1997）。5 Alexan击atos(1995）。 24 Pratt和shilling，《2003年世界发展报告》的背6 Rosegrant等人（2001）。 景文件。7在世界银行调查的58个贫困地区的10亿人口 25 Scherr、SaraJ、A white和D Kaimowitz 2002。中，有75％的居住在农村地区。 26 Pratt和Shilling，《2003年世界发展报告》的背8 Crosson(1995）。 景文件。9 crosson(1995);Linden(2000）。 27 Pratt和shilling，《2003年世界发展报告》的背10 Lindel:(2000）。 景文件。11 Mu唱ai、Mubarik和Byerlee(2001）。 28 Reinikka和Svensson(2001和2002）。12 Sanchez（即将出版）。 29见世界银行（Zoolb）。13 Pinstrup一Andersen、Panya一助rch和Rosegrant 30.Hemmati和Gardiner(2002)；以及Lubbock和（1999）。 Bourqia(1998）。14在贫困地区，特别是偏远的贫困地区，低成本的 31见Abraham和Platteau（即将出版）。外部投人体系发挥了作用。除了从绿色肥料中可以获得磷 32 zainabi，《2003年世界发展报告》的背景文件。肥以外，从外部投人磷肥对于贫磷的土地来说变得必不可 33见oonlle]y一Roark、otledraogo和Ye(2001)；少。因为来自贫磷地区的绿色肥料同样缺乏磷 Kjm、Alderman和Orazem(1998);de Umanzor等人（Alexandratos 1995）。在提供食物方面，绿色肥料可以替代 (1997):Fuller和几varola(1998）。土地，在劳动力需求高峰的时候，通常有较高的劳动力成 34见Ha甲er(2000）。本。见Haze]](2001);Reardon等人1999;Ruttan(1990）。 35见Rao(2002）。Ruttan估计，低成本的外部投人体系增加粮食产量的潜力 36见de Ferranti等人（2002);McMahon和Fe]ix在非洲每年只有1%，在过去20年中观测到了相同的比 (2001)；世界银行和国际金融公司（2002);Sachs和率，明显低于非洲粮食需要的预期中的3％一3.5％的年 waJ-ner(1995）。增长率。 37第6章，McMahon和Felix(2001）。15非洲的农民付出了世界市场价格三到五倍的价格 38世界银行和国际金融公司（2002);McMahon和来购买肥料，但他们的产品仅得到了市场销售价值的 Felix(2001);oavis等人（2001);Heilburnn(2002）。30％一60%(Hazell 2001）。这部分是因为非洲较高的运 输成本（归因于许多内陆国家和基础设施的质量差） 书几一含（Lima。和venable。2001)，部分是因为与重视城市的偏 1 Pinstrup一Andersen、Panya一Lorch和Rosegrant见和对农业的隐性税收相关的明确记录的政策扭曲 (1999）。（Lipton 1977;Be电1981）。在这些情况下，非洲的农民 2 Meyer等人（2000）。通常没有足够的收人来购买肥料。 3寻找与农村发展、水资源和农业研究等问题相关16 Sanchez（即将出版）。 的一个全面分析的读者，请阅读世界银行近期的完整出版17 Rosegrant等人（2001）。 物：世界银行（2001a,2002a和2002b）。在一个具有前18世界水事理事会（world water Council) 瞻性的背景中，对于农村发展的全面且权威的分析，我们（2000）。 还建议阅读IFAD(2001),Eicher和Statz(1998)，以19这一节基于 IBSRAM(2001）。 及A!exandratos(1995）。20请注意上一节讨论了由于所估计的问题造成土壤 4 Crosson和Anderson(2002）表明，从1960年到退化而带来土地损失的估计情况。Lindert&s(2000）的研 1998年间的39年中，发展中国家稻子、小麦和谷物的产究结果表明，这些结果被高估了。 肚趋势呈线性发展。在1988年至1998年间，稻子的产量21、这一节基于国际水资源管理研究所（2001）。 趋势在n年中有9年高于这一趋势；小麦以及谷物的产22．粮农组织（1997）。 尾注211 23仰呱（2001）。2001/p&312enh咖）。 24 Ravallion和Datt(1996）。49．英国上院（2000）。 25 Timmer(1997);Deininger和Squire(1998）。50见Ec脉son(1999）。 26.Ravallion和Datt(1996);b列ouw和Lanjouw 51.Wambugu(1999）。 (2001）。52．国际农业发展基金会（2001，第138页）。 27 Mellor(2000）。53．见Paarlberg(2001）。 28见Rodrik(1999）。54．该节内容主要取自Dei币nger和凡der(1998）。 29．例如，见Alesina和Ro面k(1994);Persson和55．有关这些问题的有见地的评论，见Lele、Lesser Tabellini(1994)；以及Dej·111·nger和Squire(1998）。和Horstkotte一wesseler(1999）。 30 Engerman和Sokoloff(1997）。56.Lele、Lesser和Horstkotte一wesseler(1999）。 31．有关这些l司题的全面的论述，见Tomich、儿lby 57．见世界银行（200lb）。 和Johnson(1995）。58.Losey、Rayor和Carter(1999）。 32国际农业发展基金会（2000）。59．见《最新自然科学动态》‘Na姗s&enc。UP- 33．国际农业发展基金会（2000）。date夕，“保护帝王蝶免受Bt毒素之害”有关资料可在以 34 Sanchez（即将出版）。下籑址中得到：http://www.nature.com/nsu/010913/ 35 Salamini(1999）。010913一12.htlnl。 36.Paarlberg(2001）。60欧洲委员会委员戴维伯尔尼关于健康和消费者保 37．见oaskell等人（1999);w抑bu剖（1999）。护的声明（Birchard 2000，第321页，Paarlbe唱2001作了 38．有关各国在生物技术上政治经济立场的讨论，见引用）。 Paarlberg(2001）。61实施这些标准需要以下分析。与相当的没有进行 39.Paarlberg(2001）。转基因的食品相比，普遍改良的新食物产品因未预见到的 40对这些制度模型的一个杰出的论述，见Byerlee基因影响而被分析，这些基因影响可能误导消费者。这些 和Fischer(2000）。分析包括比较毒素水平、营养组成、潜在导人的过敏原、 41 Siamond与Chakrabarty,447 U 5 303,206新成分，标记基因，这些因素能够将抗生物质转化为临床 U.5.P.Q 193(1980）。上有显著影响的有机体。植物最初没有作为粮食产品来开 42例如，见国际农业发展基金会（2001)，第4发，所以营养或毒素使得产品无法用于动物饲养。 章；Alexandratos(1995)，第12章；正PRI(1999);(ESCOP 2000,Paarlbe嗯2001作了引用）。 Lele·Lesser和Horstkotte一Wesseler(1999)；基金会新62．有关公私合作的制度模型的一个杰出的评议，见 闻（Foundation Newsl999）。Byerlee和Fischer(2000）。 43．见Paarlberg(2001)；还见Moore(2001）。63与几chard Barrows的私人通信。 44有关信息，见httP://eur叩a.eu int/comm/re一64．与几chard Barrows的私人通信。 search/press/2001/Pr2312en.h喇。65该税可能是以市场从价计征基础或以每公顷为基 45 Paarlberg(2001）。础的年度性税收，与土地的使用无关。 46．反应停（Thalidomide）没有在粎国市场上销售，66.De Janv即等人编（2001),(2002）。 与怀疑该药物有造成胎儿畸形的影响毫无关系。延迟批准67当然，除其他条件外，存在以下方面也是必劣 程序是由于对该药物其他方面的担心。在欧洲发现反应停的：适宜的价格以使投机活动有利可图，允许产品转移到 造成生育簺陷时，该药物依然在粎国食品与药品管理局的城市市场的交通和营销体系，促进商业行为的信用制度。 批准过程中。68.Deininger和Binswange:(2001）。 47有关例子，见httP://www house gov/waxman/69．例如，一个城市能否从一个小农户灌溉用水中分 FDA/FDA·MA/fdama.htTnl。流水而不予补偿，将取决于财产权是如何分配的。 48.74％的欧洲市民认为农业食品业带来了BSE问70与John Briscoe的私人通信。 题，69％的欧洲市民认为政治家也有责任。问卷回答者对71．与John Briscoe的私人通信。 欧洲科学家很尊重，但希望这些科学家能够给大众提供更72.ostrom和Gardne:(1993）。 多的信息（httP://eur叩aeu.int/comln/research/press/ 73．经济合作与发展组织（1998）。 212 2003年世界发展报告 74对印度古吉拉特邦的非正规市场的演进已有明确幼泛地记录：Campbell(1997，《2003年世界发展报告》 的记录。见shah(1993）。背景文件）;Reilly(1995)；有关一个全球的观点，见 75这一进程部分地具有政治性，因为政治进程将决世界银行（2000b）。 定社会将需要的环境质眺的标准。在粎国水资源市场运行3与此同时，某些保守的文化或宗教习俗被人们严 良好的一些盆地中，环境团体甚至是粎国EPA为增大用格地执行着，因为他们感觉这些价值规范在于城市社会的 于环境目的的水址而购水。接触中面临挑战。 76 schneider(1995）。4 Holtedahl和vennemo，《2003年世界发展报告》 77有关未律宾的例子，见coxhead、Rola和儿m背景文件。 (2001)；有关菲律宾和泰国的例子，见u坛19(1988）。5 Wells等人19990 78饥ite和Martin(2002）。6 sassen(2001)；饥eeler、Aoyama和wolf(2000）。 79 Scherr、whjte和Kaimowitz(2002）。7 Glaeser(1998）。 80 Wells等人（1999）。8 Lall和Ghosh(2002）。 81有关对案例研究的一个幼泛讨论，见Ascber 9 Glaeser等人（1992）。 (1999）。10 Quigley(1998);Mills(2000);Ciccone和 82 coc址ane等人（1999）。Hau(1996);Prud&homme(1994）。 83世界银行（2001e）。n城市地区可以提供更多的选择，通过竞争来提供 84 carter和Zi~erman(2000）。服务，正像哥伦比亚的国家学校优惠券计划那样，促进市 85 scholz(1985）。政当局帮助低收人家庭在私立学校中有学可上（Angrist等 86例如，对亚马逊地区的情况，见Alston、LibecaP人即将出版）。 和schneider(1995）以及schneider(1995)；对于泰国12H浏oy、Mitlin和satte曲waite(2001)，专栏 的’}l与况，见饰119(1988）。14。 87 liemonge：、Ravilious和Quinton(1997）。13除在收人方面的积极作用外，城市化还是一国福 88 Bruner等人（2001）。利的非货币指标的一个重要决定因素，包括教育（识字 89 Bruner等人（2001);Mahar和Ducrot(1998）。率、人学率），医疗卫生（婴幼儿死亡率、预期寿命、营 90可通过以下籑址得到：httP://www/world-－养不良状况），基本的基础设施普及率（水供应、排污设 wi]d］业。rg/forests/forest cfm?sec巨。爪d=181&newspa一施、电力、电信服务）。在对这些社会指标影响方面，城 perid=17。市化L匕经济增镼的作用更大（Ryan和Wodon 2001）。 91,&Carmsco da Mata一0 massacre de Motoserra&14城市化对教育效果的影响还L匕测算官僚效率和腐 Veja,1999年4月17日。通过以下籑址可得到英文版：败的影响还要大（Jayasuriya和wodon，《2003年世界发 http://www iucn。rg/reuters/1999/articles/wmning一展报告》背景文件）。 brasil htrn 15 williamson(1988）。 92 Rosegant等人（2001)，第6页。16 Mazumdar(1987);Wodon和Konig(2001）。 93 Henderson、Sha五21和venables(2001）。17 Lucas(1998）。 18 wodon等人（2001）。 祷、，,：岁19 obe二和Manmohan singh(1984）。wil]iamson 1为方便引用起见，这里“城市”(urban）和“城（1988）同时引用了进一步的证据。 镇”(city）替代佼用。一个“镇”(town）可被认为是20 De Haan(1999,2000）。 最小一级城市地区，与上一级“城镇”规模的区划类别相21一份在肯尼亚的研究表明，来自农村一城市流动 比，拥有较少的多样化经济，最小限度的行政或财政自主人口的汇款，是小居民户创新和小居民户贫困比率的最重 权。本章还佼用“地方政府”或“地方当局”，主要是指要的决定因素。上述汇款是以城市为基础的非农业收入占 一个“行政区”，被认为是一国行政框架中最低一级的组小居民户收人的组成来测算。反过来，人口迁移的可能性 织机构。许多较大的城市地区，通常被称为“都市”，其取决于农村地区初级教育的普及率（col阮：和Lal 跨度超过一个行政区。1980）。 2这一趋势最早出现，在拉T粎洲和加勒比地区被22 Mcoran曲an和satterhwaite(2000)；内gh(1996); 尾注213 BaI&tone等人（1994）。43引自“国际红十字会联盟和红新月协会” 23．随着经济的不断发展和城市的不断扩大，工业活（1999）。 动成为非有机污染物的一个主要来源。然而，并不是所有44联邦紧急情况处理局（FEMA 1998）。 相应的变化都对环境没有好处―将生产由原材料加工业45.Anderson(2000）。 转换到装配和服务业将产生更少的污染（世界银行46．设计糟糕的保险计划造成了不正当的刺激―例 2000a）。如，在佛籗里达，州政府办的一家公共保险机构为咫风损 24.Yusuf(2001）。失保险者保险。这促使在危险区的不动产开发，因为风险 25在城市收人贫困的发生率方面簺乏综合的、可比与纳税人分担，给予不动产业主以虚假的安全感（Dunn 较的跨国数据。包括200多个城市的数据（非随机样本）和Flavin 1999）。 的联合国一“人居城市指标”数据库表明，收人贫困率平47 Bigio（即将出版）。 均从亚洲和中东城市的15％到撒哈拉以南非洲的40%48严格来说，固体废弃物处理设施和公共交通体系 多。然而，生活条件不安全的人口，估计比收人贫困率要（公共汽车和地铁）并不完全是公共物品，因为它们会变 高，在许多城市占居民的30％到60％以上（联合国一人得很拥挤（减少了可获得的用途），得到服务也受到限 居中心，1996）。上述生活条件的不安全性是由环境方制。这些物品从技术上被视为俱乐部物品。然而，这里的 面的危害和对经济风险和健康风险（像那些非正规的棚户主要兴趣在于影响城市公共物品的活动―像固体废弃物 区里的居住者）扼受力差而造成的。得环境税和交通非常方便的城市。 26.Mcoran汕an等人（2001)；世界银行（Z000a）。49 serage］山、shluger和Martin一Brown(2001）。 27.“生态印记”是指所估测的土地以及相当的森林50 Fang(2000）。 地区击要满足城市对能源和废物处理的需要。Rees 51 Pefialosa(2001)(2002年4月更新）。 (1997）指出，城市人口的集中允许通过消费选择的改变52经济合作与发展组织，领土开发（Territorial Devel- 来影响这一印记。opment),“城市布朗斐尔德”(urban Brow成elds)(httP:// 28 Kojima和Lovei(2001);Lvovsky(2001）。www oeed.org//tds/bis/brownfields一chap3 htm）。 29对于那些最贫穷的城市和其中最贫穷的居住者来53对伊斯坦布尔工程大学Ahmet Samsunlu博士的采 说，来自为做饭和取暖而燃烧生物质和低质f产的煤所带来访（2002年1月29日），此人曾是住房、城市规划、再 的室内污染依然是一个主要的健康问题。安粚和环境部部镼。Hacaog1u(2001);Yildizcan(2002）。 30 Lvovsky等人（2000）。54本节内容主要取自世界银行（2002a）。 31．世界银行（200Oa）。55．通常，平均的人口密度是每公顷应明显多于30 32．各国情况有所不同。在中国，固定的来源（像燃个居民，作为维持一个公共交通体系所猫的最低人口 煤）是造成当地污染（像氧化氮、二氧化硫和悬浮颗粒密度。 物）的主要原因；但在其他国家，摩托车是造成大多数氧56 Koster和de Lallguen(l 998）。 化氮和颗粒物的主要原因。一般来说，摩托车也是造成了57．见第4章，“社会可持续性”，世界银行（1996a）。 大多数的一氧化碳排放。58.Willoughby(2000）。 33.Holted汕l和vennemo，《2003年世界发展报告》59．当地环境倡议国际委员会（IcLEI 1991); 背景文件。Kamel(2000）。 34世界银行（2002a)，第4章。60.Bartone(2002)；另见Wilson、whiteman和 35．改善交通状况减少了每公里燃料的消耗。Tor&mIn(2001）。 36 Kojima和Lovei(2001）。61 Linz(2002）。 37 Gambrill、Foster和Katakura(2001）。62 Bartone(2002）。 38.Black一户创el6ez(2001）。63 Rosenweig和Solec幻（2000）。 39 Panteli。（《2003年世界发展报告》背景文件）。64 Hentschel(2001）。 40政府间气候变化专门委员会（IPCC）预测。65许多国家的贫困评估（基于全国调查数据）显示 41．联合国（1999),1999年修订。出相对较高的城市内的收人和服务普及方面的不平等― 42在大多数小岛国，大多数的人口和基础设施分布通常比农村地区内部的不平等状况要高。见Hentschel和 在沿海平原（政府I司气候变化专门委员会2001）。Bump(1999);Eastwood和Lipton(2000)，表11.2。 214 2003年世界发展报告 66 McGranahan等人（2001)，表43。81 Fernandes（即将出版）。 67联合国一人居中心，城市指标项目数据库（1998 82.Jimenez(1985）。 年数据）。83.Appadur范（2001）。 68这种差异在低收人和高收人邻居之间很明显84.Payne(2001);Gilbert(2002）。 (Hardoy、Miuin和satte曲waite 2001，专栏41）。85.de soto(2000）。 69 Stephens等人（1997）。86.Gilbert(2002);c敏deron Cockburn(2002）。 70尺ualao Men咭at,Atlas Alnbient习de Porto八le一87.Str-uyk(1997);Grover、Munro一Faure和 笋，1998。Hardoy、Mithn和satterthw由te(2001）中和其solovier(Payne 2002第3章）。 他例子一起引用。88.ward(1998);Payne 2002（第l章和结论）。 71佼用一个综合的住房状况指标、结构的法律合规89．社区内的共同防护可以充分保障财产不受其他居 性以及基础服务的普及性（水供应和排污设施）来测算的民的侵扰。但女性家长的家庭最不能得到应有的权利，可 棚户区人口。联合国一人居中心，“千年发展目标之七，以从正规产权的更大安全性中受益（Lanjouw和Levy 第n项，第31指标：有安全的居所的均衡人口”,2002 1998）。 年4月估计数。90.Payne(2001）。 72在许多研究中，棚户区居民报告了由于居住地点91写明地址（Addressing）不是正规土地登记的一 人l碌t改受到侮辱和／或遭到就业歧视的情况；有关里约热项替代工作，但完全可以作为补充，并加以完善（见 内卢的例子，见Perlman(2002）凡0 de Janeiro；对于乌http://web,mit.edu/urbanupgrading/upgrading/issues- 拉圭的蒙得维的亚的例子，见B砍e:(2001)；对于牙买tools八0015/street一addressing.ht司） 加的例子，见Mose：和Holland(1995）。92．世界银行（2000b）。 73.Mcllwaine和Mose:(2001）。93.Burra(2001b）以及Pune的当地新闻报道。 74 Romik(1999）。94．世界银行（2002c）。 75．前南马其顼，“贫困削减战略文件：城市贫困95．更大范围上对城市政策感兴趣的读者可以咨询世 篇’,,2002年l月草稿。界银行关于城市发展的籑址（www.worldbanLk org/html/ 76，联合国一人居中心，“全球安全居所运动”（内印d／盯ban）或联合国一人居中心的网址 籗毕，1999）。见www,uruanobservato即，org。（www,unchs.org）。另见世界银行（Z000b）第6章和第7 77根据联合国一人居中心“城市指标数据库”(1998章以及世界银行（ZOOlf）附录E。 年数据），对“擅自占住空房的人等”（不包括正式的所96，另见世界银行（Z000b）关于权力下放的讨论。 有者，像合法居住者和扼租者的其他居住者）的估计数平97,Holtedahl和vennemo，《2003年世界发展报告》 均占中低收人城市（3亿人口）居民的15％左右。1998背景文件。 年一2000年间，有记录的实际上的或威胁武力驱逐的案98，这一转变的特征是从“曝光一反对”转到“曝 例影响了近800万人口。见居住权和驱逐问题中心光一反对一建议”，见Devas等人（2001）。 (coHRE 2001）。99，本节指在卡拉奇的奥拉奇（oran邵）排污试点项 78分析人士已经发现在发展中国家的城市中至少有目以及泰国的许多成功的社区组织，这些组织是市政府的 10种类型的土地佼用权。事实上，土地佼用权保障包括合作伙伴，得到了目前是社区组织开发协会的组成机构的 习惯上的权利和占有权（在非洲城市中尤其重要），这些支持（H盯doy、Mi山n和satterthwaite 2001）。菲律宾的 权利基于土地佼用期限以及社区的认可。政府通过认可这例子来自vitoria一williams(2002）对《2003年世界发展 些非正式的权利，从而授予事实上的土地使用权保障，来报告》背景文件。 规范土地佼用权状况（Payne 2001;Payne和Fernandes 100,Durban Metro，《更安全的城市项目》，2000年 2001);ourand一肠sserve和Royston(2002）。5月；2002年l月对德班塞昆迪（仆e加ini）内部改造和 79．在由擅自占住空房到适当安全状态的转换中，居城市管理项目负责人凡chard Dobson的采访。 民对垃圾收集处理需求的可能性增加了32%，当擅自占101．有关详情，见该城市的网址 住空房者与高度安全（法律认可）的情况相比较时，该需（www,ob&nsk,ru)(Gonzales de Asjs和Acuna一Alfaro 求增加了44%(Hoy和Jimenez 1998）。2002）。 50.Lall、Deichmann和Lundberg(2002）。102.Katz和Campbell(1996）。 尾注215 103,souza(2001);Porto Alegre市政当局，&Porto 、gr。参与性预算”,200。年9月。联合国一人居中心以第丁一幸 及“共同基金会”，人类栖自、地最佳范例数据库lolson(l9%，第22页）。 (www bestpractices org）。2 Filmer(2000）。 104世界银行支持的“城市开发与权力下放规划”3 Sen(1983）。 中的塞内加尔项目（山即02365,1997年通过）；几内亚4 Besley和Burgess(2000）。 “第三城市开发项目”(.P()0l974,1999年通过）。5 sen(1983）。 105 camPbell为《2003年世界发展报告》提供的背6见“着重于基础教育的世界银行最好范例：萨尔 景文件。瓦多社区管理学校计划”，可在以下网址中得到： 106 stephens和W水strom(2000）。www worldbank org/oed/oeddoclib 107 ICLEI Iniliatives(2002）。7，幻ng、orazem和wohlgemuth(1999);Angrist等 108,velasquez(1998）。人（即将出版）。 109，在城市规划措施方面，可能也用到其他术语。8 Eskeland和Filme:(2002）。 这些术语在发达国家和发展中国家有许多独到之处和支持9、Eigen一zucchi(2001）。 的资源，像联合国城市管理项目中的可持续城市项目10 Eigen一zucchi(2001）。 (www,unhabitat org/ump/cityconsultation htm）。自“城11 Calvo(2000）。 市开发战略’，一词被由一个国际城市联合会―“城市联12 Rodden、Eskeland和Litvack，即将出版。 盟”作为其所支持的主要活动项目之一后，这里佼用该13世界银行（2002n，第113页，专栏57）。 词。“城市联盟”1999年成立，旨在资助发展中国家和14，见世界银行中小企业局的主页：httP:// 转轨国家的以扶贫为中心的城市开发战略和大规模的棚户wwwifc,org/s me/index,htm]o 区改造工程（www citiesalliance,org）。15 de soto(2000，第20页）。 110联合国一人居中心以及城市治理规划16 ojankov等人（2002）。 (2001）。17,Djankov等人（2002);olaese：和schleifer(2001）。 川，与哥伦比亚Bogotd的Vivienda地铁公司曾、经理18《1997年世界发展报告》，第6页。 Andles Escobar2001年12月的通信。19 de Soto(2000，第21页）。 112,Sevilla(2000）。20有关例子，见Huther和Shah(2000)；透明国际 113数据指20世纪90年代的。Bertaud为《2003世（2000）。 界发展报告》提供的背景文件。21,ciccone和Hall(1996）。 114 Bertaud(1999）。22,Henderson等人（2001）。 1 15 Bertaud(2000）。23.Henderson(2000);Lall、Shalizi和Deichmann 116世界银行（ZooZb）。（即将出版）。另见世界银行（Z000b，第6章）。 117限制已开发土地供应的有关土地佼用的规章制24 canning(1999);canning和Benna山an(2000）。 度和对增镼的控制，是造成现有土地和房屋价格偏高的一25世界银行（1994)，另外，一份即将出版有关基 个主要原因（Shlomo 2000）。础设施规章制度改革的世界银行政策研究报告。 118，最大的一些是国际大都市地方政府联盟、世界26 Borghesi(1999),shahzi和掩aus(2001)，以 联合城市及地方政府协调联盟。及世界银行（200Oa）。 119，见UCCI的籑址：www ayudaurbana com。27 Easterly(1999）。 120，东亚的城市籑络，像中国的市镼联合会28,Myers和众nt(2001)，第22页。 (http://en.townsfuture,com）和菲律宾城市联盟29世界银行（1992b）。 (www cdsea org)，都与一个区域性网址30 Tullock(1975）。 (www.inLfocity.org）链接。31经济合作与发展组织（2001a)，以及世界银行 121例如，密歇根州的底特律市得知在一个全国（2002d）。 性的城市排名中名次很差时，创建了该市的“恢复指32Moore(2002）。 数”―由一家独立的机构来跟踪该市的改善状况。33，世界银行（20Old）。 216 2003年世界发展报牛 34经济合作与发展组织（2001a，第153页）。息，见世界银行的关于“制订污染规李制度新思路”的网 35粮农组织（2000）。址：httP://www.worldbank org/nipr/index htmo 36．世界银行（20ole）。64 WaLng等人（即将出版，第6页）。 37世界银行（200le)，第2页。65．世界银行（2O00d，第57页）。 38世界银行（200le)，第2乡土66．世界银行（2000d，第63页）。 39世界银行（2000c）。67．有关采矿业前绍的讨论，见weber一Fahr 40 Myers和Kent(2001，第149页）。（2002）。 41 Myers和Kent(2001，第153页）。68.de Ferranti、Pe叮、此derman和Maloney(2002, 42.Myers和Kent(2001，第152页）。第4页）。 牛3见粮农组织渔业统计籑页：http://69．见Murshed(2002a);Auty(1997);Auty和 www.fao org／月／statist/nature一hina/30jan02.asp。Gelb(2001);lsham等人（2002);Sachs和Warner 4斗粮农组织，ZooZb，第11页。（1995);Auty(2002）。 45 Willmann、Boonchuwong以及Piumsombun(2002,70 Ross(20ola）。 第187页）。71 Auty(2001);Isham等人（2002）。 46.willmann、Boonchuwong以及Piumsombun(2002,72.lsham等人（2002）。来自像农业等的其他来源 第191页）。的收人在整个经济（分散型经济）中更为分散，并不代表 47 Willmann、Boonchuwong以及巧umsombun(2002，对包容性、可信的制度出现的挑战。 第191页）。73 Auty和儿15橄（2001，第3页）。如果自然资源 48 Hannesson（《2003年世界发展报告》背景文献，部门是在薄弱的制度环境中唯一活动，尽管因果关系可能 第13页）。不明确，佼用关于自然资源依存度标准的滞后变讹的实证 49H~esson（《2003年世界发展报告》背景文献，研究表明，因果关系从资源因素转到经济绩效的制度上。 第6、7页）。有关例子，见Isham等人（2002）。 50粮农组织（ZooZb，第19页）。74.Murshed(2o02b，第1页）。 51粮农组织（2002b，第20页）。75．由于数据不完整，没有包括欧洲、亚洲和非洲的 52．粮农组织（2002b，第22页）。前社会书义国家。 53 Holtedahl和vennemo，《2003年世界发展报告》76 Isham等人（2002第5页）。 背景文献。另见世界银行（Zoola）。77．有关例子，见Auty( 1997);Auty和Gelb(2001); 54 Kojima和Lovei(2001，第l页）。lsham等人（2002);Murshed和Per泣l巨（2001);Ro- 55 oasgupta等人（2002）。d点guez和sachs(1999);sachs和warner(1999a, 56．本节取自Lovei(1999);Rosner和Markowitz 1999b）。 (1985)；以及Holtedahl vennemo，《2003年世界发展报78.McGuire和Olson(1996）。 告》背力七义献。79.Addison、Le Billon和Murshed(2000）。 57 Lovei,1999，第11页。80 Auty和Kjis幻（2001，第25页）。 58本节盆要取自世界银行（2002c）。81.Heilbrunn(2002）。 59.wang等人（2002，第3页）。82．马来西亚的自然资源可被认为是分散性的，但在 60世界银行（2001a，第。页）。其独立时已有许多点来源（point一sollrce）的特征。有关 61 Holt浏曲I和vennemo，《2003年世界发展报告》博茨瓦纳的研究，见sarraf和Jiw咧i(2001）。 背只文献指出，这一论断在环境当局中已熟知，但辄这一83 Rodr议（1999）。 论断自」乎是不足以在所有省份中传播详细的环境数据。在84见Kremer和Jayacbandran(2002）。 41个大城市中的空气质份信息是个例外：在其他领域的85．世界银行（1998b）。 进展尚未出现。86.Dev盯ajan和sw盯oop(1998）研究出的这一可替 62 wang等人（即将出版，第2页）。代性效应，并不依赖于欺诈。一项流人物一像即使是以 63与Hua wang的通信。将传统的信息与披露措施实物形式进行一个学校项目―也有替代效应和收人效 相结合，以改进激励措施和减少空气污染的方法的其他信应。这一收人效应促进了对所有正常商品（包括学校和飞 尾注217 机）的支出，而一个学校项目的替代效应―在收人效应合国环境规划署（l 999)；以及Jager等人（2001）。引文 之外能促进学校开支―只有在捐助者成功地减少学校对来自NAS(1996）。 接受政府的边际成本后才存在。这里为作说明性而佼用飞2 Mimton等人（l 999);Jager等人（2001）。 机的例子，并不是偶然的：见oevarajan和Haque(2002)3 clark和oickson(1999)；该章极大地受益于全球 的一个例子问题解决制度的这一研究；然而，它不应被认为是“社会 57月esina和weder（即将出版）；心ack(2001）。学习团体”的代表性观点。 88 Alesina(1998);Burnside和oollar(1998);4 oubash等人（2001）。 世界银行（20029）。5 Victor、Raustiala和Skol献off(1998）。 89世界银行（Z000d，第3页）。6 victor、Raus巨目a和skoli公off(1998）。 90世界银行（1998。）;Samb二s(2000）。7指《京都议定书》的COP一6B。 91世界银行（1998。，第v页）。8全球环境基金（1999，第7页）。 92 samb二s，《2003世界发展报告》的背景文件。9 Chayes和Chayes(1995）。 93见Fajnzylber、Lederman和Loayza(2000);10 Hunter、Salzman和Zae玫e(2001）。 co工Iier和Hoefne:(2000);Sambams和Nicolas，《2003 11 Mitchell(1995)；《2003世界发展报告》的背 年世界发展报告》背景文献。景文件。 94 Fajnzylber、比derman和助ayza(1998);oe一12有关更为广泛的讨论，见《绿色工业》。 mombynes和。zler(2002）。13可持续能力有限公司（Sus面n Abihty Ltd）和联 95 Collier和Hoeffier(2001)，摘要。合国环境规划署（2001）。 96有关例子，见collier和Hoefner(2000,2001）。14 oowell、Hax-t和Yeung(2000）。 97 couier和Hoeffier(2000);Ross(Zoolb）。15儿ng和比朋ox（即将出版）。 98见Isham等人（2002）。16 oeref6、oarcia一Jo恤 son和Sasser(2001）。 99 Ross(200la，第9页）。17社会投资论坛（2001）。 100 Ross(200la）。18 Boscolo和vincent(2000）。 101 Addison和Murshed(2002）指出，无法可信地19几chardson(2001）。 对和平的扼诺，部分地是由于对消费资源租金失去耐心。20粮农组织（2000，第312页）。这一森林资源评 102 Ross(200la）从一个更大的冲突事件组（包含议（FRA）遥感调查基于对10％的泛热带森林地区的随机 近期的21个冲突）中选择了13个冲突。在这些冲突中，抽样得来。该调查与众所周知的FRA以各国为基础的森 学者和记者们认为自然资源起着玉要的作用，包括阿富林砍伐估计数明显不同。后者以连贯性、周期性和准确性 汗、安哥拉、安哥拉一Cabinda、柬埔寨、刚果民主共和方面差别较大的国别报告为基础。 国（1996一1997年以及 1998一2001年冲突）、印度尼西21漂白事件―与珊瑚虫共生的藻类的丧失，通常 亚一Aceh、印度尼襼亚一襼巴布亚、利比里亚、巴布亚新导致珊瑚虫的死亡―与海水温度的暂时剧升以及由于全 几内亚、刚果共和国、塞拉利昂和苏丹。球变暖所造成的持续升温有关，同时还因其他冲击而变得 103 Ross(2001b）。更为严重。 104 Fearo。（2001）。22 wilkillson编（2000）。 105 collier和Hoefner(2000）。23 Rannesson，《2003世界发展报告》的背景文件。 106M盯shed(2002a，第3页）。24这些分类是基于认可9种地表援盖类型的卫星图 107 No曲和weingast(1989）。像全球样本得出。根据粮农组织（2000，第313一314 108 Acemoglu和Robinson(Z000a,Z000b）。stewax-t页），对封闭的浓密森林的砍伐会因不同情况而分成以下 (2000）也强调了为阻止冲突，解决粤体内不平等是重要的。类型：如果造成空旷的森林或长期的休耕土地的话，被称 109 sambanis和Nicolas，《2003年世界发展报告》为转换型农业砍伐；如果造成分割状的森林、灌木、短期 背以文件。休耕土地的话，被称为小规模农业砍伐；如果造成大农 场、其他地表覆盖或水体的，被称为大规模农业砍伐。 厂25这些数据代表了镼期内回报的净现值的总和。 1这一说法引自粎国国家科学院（NAS 1996)；联26 Wunder(2000，第210页）。 218 2003年世界发展报告 27 Tomich等人（1998）。（2001）。 28 Kotto一S晚c等人（2000，第35页）。63为精确起见，将40％的充分混合的2000年温室 29 chomitz等人，即将出版。气体与1750年的进行了比较（Hougliton等人（2001，第 30 Tomich等人（1998）。351页）。 31.Chomitz和Thomas(2001）。64这些是来自政府间气候变化专门委员会N由cen- 32 Burke、Selig和Spalding(2002，第30页）。ovic和Swart(2000）的情节AIFI和乞‘．节Bl。基本数据 33B,.rke等人（2001，第23页）。可从sres ciesin org中得到。排放包括除c认以外的气体 34 Tilman等人（2001）。和来自土地使用的气体排放。2100年非经济合作与发展 35B盯ke等人（2001，第51页）。组织国家的人均GDP与经济合作与发展组织国家（截止 36世界银行（2001e）。到1990年加人OECD的国家）的比率是57%（在情节 37正如Simpson、Sedjo和Reid(1996）所巧妙地展AIFI中）和51%（在降丁竹Bl中）。在，l、．,j＝节Al曰中， 示的，日前所实行的生物勘探不可能造成每公顷租金的显2100年可再生的基本能源所占的比例是17%；在情节Bl 著提岛，这足阴为亩地上的基因信息、有可能被同一栖息中，这一比例，包括“非化石的电力能源”，是53％。 地的另一部分所复制但一个整体性的、独特的生态体系1999年的实际比例大约是5%(JEA 200]，第312页）。 的丧失将造成牛物信息整体上的丧失。65 Stott和Kettleborough(2002）。 38.Wood、sebastian和scherr(2000）第71页。66 Stott和Kettleborough(2002）。 39 Ste.nberg(2001，第39页）。67人乌于以下计算：1999年挪威的排放［，卜为3430万 40 Olson和Dinerstein(1998）。吨二软化碳；人口为400万。每年的全球排放｝，于为63亿 41 Zheng和Eltahir(1997）。吨二认化碳；每年来自化石燃料和水泥的碳、l‘谈为每年 42 Lant和Sant(2001）。17亿吨。 43 Bewers和Uirto(2001）。68.IEA(2001）。 44 Sorensen(2002，第9页）。69经济合作与发展组织（Zoolb，第巧3页）。 45 Postel和Wolf(2001）。70 Streets等人（2001）。 46W比te和Martin(2002);Wily和Dewees(2001）。71．然而，随之l爪来的诚，P& 21％的＿气化硫排放带来 47 OED(2002);Ross(2001b）。了健康收益，但却造成了全球变暖，因为二氧化硫浮质有 48 Myers等人（2000）。一种冷却效应。 49 Brooks、巧mm和O扣91(1999）。72对泰国项目的描述基于Singh和Mulholland 50.Ferraz等人（2002）。（2000）。 51 Roe等人（2000）。73 Houghton等人（2001，第39页）。 52．有关评论，见McNeely和Scherr(2001）。74作者基于来自粮农组织（2000）的生物质密度和森 53.Tomich等人（1998）。林砍伐状况而做的计算。碳与生物质的比率被认为是 54.Ferraro(2002）。05。 55．经济合作与发展组织（1997）。75 Chomitz(2002）。 56 IPCC,2001。76国际能源机构（1999b，第99、105页）。 57世界银行（2000a）。77这个例子基于世界银行（2002b）。 58 Nicholls、Hoozemans和Marchand(1999）。Mc一78 Sc比pper、Murtishaw和Unander(2001）。 Car-thy等人（2001，第396页）作了引用。79总统科技顾问委员会（1997）。 59由于环境变化的许多方面存在不确定性，这些预80总统科技顾问委员会（1997）。 测只具有象征性意义。根据该研究，值更高意味着降雨量81经济合作与发展组织（2001b，第153页）。 将带来有利的影响。模型中所没有提及的日益变化的夏季82肠lley等人（2002）。 季风，将带来不利的影响。83 Dilley(2000）。 60 Mcca曲y等人（2001，第517页）。84儿11dt和Bacou(2002）。 61 watson等人（2000);IPPC(2002）。85 Skees等人（2002）。 62近期一份权威性评论来自粎国国家研究委员会86 Skees等人（2002）。 尾注219 9 .Guerreroo(1999）。 第9章10有时这些制度已经与操作性国际措施充分地结合 1世界银行（2 002b）。起来，以协商和实施协议，正如远程跨界空气污染协议的 2．世界银行（2o00a)，第29页。例子；并与国际水域管理的跨境评议结合起来。 3 .Rodrik(2002）。1 1 .Devar司an、Miller和Swanson(2002）。 4．世界银行（20029,Zoolf，即将出版）和英国国际12．欧洲联盟委员会（2002）。 发展部（2002）。13．世界银行（Z000b)；世界银行（ZooZd)，第98页。 5．世界银行（1996b）。14.Myers和Kent(2001);Fische：和Toman 6．世界银行（ZooZa)，第ga页。（1998);Asche:(1999）。 7．世界银行（2002。）。15．见世界银行（2002a)，第4章。 8.Mackay(2000)，第43一56页；可持续性有限公16．世界银行（ZooZb)，第58一59页。 司（sus比nabiuty Ltd）以及联合国环境规划籲（2001);17．世界银行（2002ee)，第133页。 Doweu、Hart和Yeung(2000）。18．世界银行（2002ee)，第141一142页。 220 2003 1T t F /4 R fl 'c. 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"Notes on Urban Upgrading (UU) Experi- Goods." ences in Two Countries." 气蒸截赢两示祠画哪圈即目比翻月百 部分世界发展指标引言 本年度发展报告中，四个大表有关发展的统计口径、定义和分类上使用了国际标准，但基本 于二一数据提供了世界130多个国家或地区最近数据收集汇编的能力和资源方面的差异造成数据在 卜卫‘几年可获得的具有可比性的社会经济数时新性和可信度方面存在不可避免的差异。对于一 据；对于一些数据来说，则是指更早一些年份的。些内容来说，要求世界银行工作人员对相互矛盾的 另外的一个表提供了数据较少或人口不足150万的资料来源进行审查，以保证提供的是最可信数据。在 75个国家的基本指标。一些情况下，在认为可获得数据不太充分，不能提供 此处所列示的指标选自世界银行《2002年世界说明某些程度、某些趋势的可靠测算，或在不能充分 发展指标》所包括的800多个指标。该指标为年度坚持使用国际标准的情况下，数据则不予显示。 出版物，从全方位的视角展示发展的进程。该指标一般来说，这些表中的数据与《2002年世界发 第一章报告了“新千年发展目标”的实施情况，该展指标》中的数据是一致的，但在得到新的信息资 目标来自过去十年中由联合国组织的世界会议上所料时，将对数据进行修订和更新。数据的不同也可 达成的共识和形成的决议，并在2000年9月由联能是对历史序列修订与计算方法改变的结果。因 合国各成员国举行的“千年峰会”上得到再次认此，不同版本的世界银行出版物可能会发表不同批 可。该书其他五个主要部分体现了下列各方面因素次的数据。奉劝读者勿对不同出版物或同一种出版 在发展进程中的作用：人力资本开发、环境可持续物的不同版本间的数据序列加以汇编。前后一致的 性、宏观经济业绩、私营部门发展以及全球联系。时间序列数据可从《2002年世界发展指标》光盘 这些因素影响着发展的外部环境。《世界发展指中获得。 标》还辅之以单独出版的数据库，提供了225个国除另有说明外，所有美元数均系现值美元。对 家和地区的1000多个数据表和500个时间序列指各国货币数值折算所使用的不同方法已在“技术注 标。该数据库可以在线订阅（WDI onljne）或购买释”中说明。 光盘的方式得到。由于世界银行的主要工作是向其低收入和中等 收入成员国提供贷款和政策建议，这些表中所涉及 如几烈、源及汁算万法的问题主要集中在这些国家。在可能的情况下也提 供了高收入国家的信自、资料以便比较。有关高收入 本指标提供的社会经济数据出自几种来源：由国家的更多信息，读者可求助于各国统计出版物或经 世界银行收集的主要数据，会员国统计出版物，研济合作与发展组织（oEC。）和欧洲联盟的出版物。 究机构，联合国及其专门机构等国际机构，国际货 币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（见国民核算体系的改变 “技术注释”后面的“数据来源”中的详细列表） 等。尽管各国和国际机构报告的大多数统计资料在与去年的报告一样，本期“部分世界发展指 238 部分世界发展指标239 标”佼用与1993年《国民核算体系》（SNA）相同所修改。当这种变化发生时，对于过去的基于这些 的方法。例如，在1993年《国民核算体系》中，用划分的合计数被重新计算，以维持一致的时间序 国民总收人来代替国民生产曾、值。请见表l和表3列。 的“技术注释”。 大多数国家沿用1968年《国民核算体系》来编术语和国家覆盖范围 制它们的国家账户，但越来越多的国家开始使用 1993年《国民核算体系》。一些低收人国家仍然使“国家”一词并不指其政治上的独立性，而可 用原有国民核算体系指南的概念，包括在描述主要能指当局分别提交了社会或经济统计数据的任一地 经济总量时的要素成本的评估。区。对在2000年已成立的国家的数据作了报告，对 历史数据作了修订以反映现行的政治构架。所有表 国家或地区分类与汇总核算都对例外情况加以说明。 每个大表最后的汇总数值包括按人均收人和按技术注释 地区划分的国家或地区。使用人均国民总收人 (GNI）来进行以下收人等级的划分：低收人国家由于数据的质量和跨国比较经常有问题，我们 2001年的GNI为745粎元及其以下；中等收人国家鼓励读者参考技术注释、按收人和地区划分的国家 为746一9 205粎元；以及高收人国家（地区）为9 206分类表以及各表的脚注。更全面的资料文献请见 粎元及其以上。人均GNI 2 975粎元是下中等收人（(z 002年世界发展指标》（中文版已由中国财政经 国家和上中等收人国家的分界线。各组别所包括的济出版社出版）。 国家（包括人口不足巧0万的国家），见大表后面读者们会发现《2002年世界发展指标》中有更 关于国家或地区分类的统计表。多的信息。订购可通过上网、电话或传真方式进 各表下方的汇总数值均为按各国家组别计算的行，欲知更多信息、或在线订购，请访问：httP:// 总数（如汇曾、数包括对簺少数据及未报告数据的国～.worldbank.o吧／data/wdi2002/index.htm。电话 家的估计数，标以t；如是简单加总，标以S）、加订购：001(800)645 7247或001(703)661 1580; 权平均数（w）或中位数（m）。当数据可获得，或传真订购：001(703)661巧01。邮递订购，请写： 如果不可获得时，主表中未包括的国家（表la中包尸rhe world Bank,P.0.Box 960,Herndon,vA 括的国家）也被包括在汇曾、数值中，根据是假设它201 72一0960,u.S.A. 们与报告国的发展趋势相一致。这样就佼给出的各中国的读者欲订购世界银行中英文出版物或了 时期中国家的覆盖范围标准化了，从而提供了更具解相关图书信息、，请直接与中国财政经济出版社世 一致性的汇曾、数值。但当所簺资料占全部测算值的界银行图书销售部联系。通信地址：北京海淀区阜 1/3及其以上时，该组测算值即被报为不详。“技成路甲28号新知大厦918房间，邮编100036；电 术注释”中的有关“统计方法”的小节进一步提供子邮件：shijingbook@yahoo.com.cn；电话：010- 了汇总方法的信自、。用于汇曾、的权数分别列在各表88190918或010一88190916；传真：010- 的技术注释中。88 1 90916。 由于上述收人划分值或所测算的人均GM水平 的变化，该国家或地区的组别划分在不同的时间有 240 2003������ о � 1. ����#�� Ьц vPP{>�ifph Gf�7`�Т ŭi`�Ai s%�'эЬцТ hrC1� =�4�� �❑ ��,��л ��,�з�л ,at� з,�� �0� 3t�� ;���г>Е _ �>=чч �� �)" tcrnl6 1ss, �� ч>;t� �1�� 1� �'r'�Ir 1o rG � J.г',а 1о 4г J.�э �'�"" l� �' r, ls '�1Ik �=t 1�-b % t`1!. Хл ):�с �,с хл (4�) 5% �+i Г+� 1l�i;й3% i,5;ьis 2001 1Ч90--. 2001 2001 2001 2W1 2W1 200I 2000-2П01 ?СКК) 20(К) :'.[k?!:1 199Я '��.'1�i°�:�:г�. 3.4 0.4 126 4.2 1,230 I3 ........3,880 5.6 74 ..� 15 1.6 ;:•7 %1:2.: ;-�j _i_ 30.9 1.9 13 50.4 7,630 159` 5, 150` 0. 3 71 39 33 106.6 'г��'���г l3.5 3.1 11 6.7 500 21` 1,550` 0.3 47 208 5.9 п�?-�% 1 37.5 1.3 14 261.0 6,960 438 11,690 - 4.8 74 22 3 136.9 -� � 3.8 0.7 135 2.1 560 11 2,880 9.4 74 17 2 3.4 _._�:г V.��.:���. 1Ч.4 1.2 3 333.3 19.770 ... 500.__... 25,780 1.3 ...79 ......... 7 .. 331.5 - 8.1 0.5 98 194.5 23,940 220 27,080 0.9 78 Ь .. 63.9 -���-• 8.I 1.1 94 5.3 650 25 Э,020 8.2 72 2l 38.8 ..�.. 133.4 1.8 1,025 49.9 370 224 I,680 3.3 6I 83 59 23.4 �г,. . 10.0 - 0.2 48 11.9 1,190 80 8.030 4.4 68 14 пд 6.�.�.5 .' и �, �� ��� !.F�1.! 1о.з о.з з1з гз9.8 гз,зао г9о г8,г1о о.8 78 7 101.з - 6.4 2.8 58 2.3 360 7 1,030 3.I 53 143 63 0.7 ь�#'1S I44.8 -0.2 9 25Э.4 1,750 1.255 8,660 5.5 65 19 Од 1,аЭ4.б f���� 8.7 2.0 Э5Э l.9 220 9 L 000 4.Э 40 20Э ЭЭ 0.5 г�;�р�7#,�{� г1.а г.а 1о iая.я 7,гэо гэв и,э9о 7э гэ га гаэ.о 11F1д3j1piF 9.8 2.6 5I 4.7 480 15 L560 Э.2 52 129 6Э Э.Э t�t��+1t,i s.1 г.э 7г о.7 1ао г аао э.1 э9 гы о.5 �г�1А� 4.1 2.7 6.726 99.4 24.740 100 24.910 78 6 8 82.Э �гТ�ё�>г£#��71Г�7 5.4 0.2 112 20.0 Э,700 6Э 1I,610 Э.2 7Э l0 Э8.1 Э�f�й3СГЁ9F. 2.0 0.0 99 19.4 9.780 36 18.160 2.9 75 7 Од 14.6 l��� аЭ.2 1.9 Э5 125.5 2,900 411° 9.510с 1.2 48 79 15 34Э.7 �4�{E3F Э9.5 0.2 79 586.9 14,860 796 20,150 2.7 78 6 2 247.2 1ffг�1"-,г 19.6 1.Э ЭОа I6.3 8Э0 70 Э,560 I.0 7Э !8 8 8.1 -н�-И'- 8.9 0.Э 22 225.9 25,400 219 24.670 1.0 80 4 .. 48.6 ��п'11 7.2 0.6 182 266.5 Э6,970 226 3I,320 0.9 80 6 41.8 W�1#�У'I���1ЭE�S1I� 16.6 2.9 90 16.6 1,000 57 Э,440 1.0 70 29 26 50.6 1#f -'�, tic,�lff9_ 6.2 1.5 44 L 1 170 7 I, 150 4. 1 69 ЭО l 5. 1 .`1 $1ЁЭЕ Э4.5 2.7 Э9 9.2В 2708 198 5а06 2.Э 44 149 25 2.2 '$ LсЭ 61.2 0.9 120 120.9 1,970 401 6,550 0.9 69 ЭЭ 5 192.4 '$�R{�� 4.7 2.7 86 l.3 270 7 I.420 - 0.1 49 142 аЭ 0.9 >`-.'1L.Э7г 9.7 1.6 62 20.1 2,070 62 6,а50 4.2 72 ЭО 29 22.а i$�С 66.2 1.5 86 168.Э 2.540 440 6,640 - 7.8 70 4Э 15 202.0 �'�!��Э1ГгfР 5.Э Э.Э 11 5.0 950 24 4,580 18.4 бб 4Э 27.9 с�, F� 22.8 Э.О 116 6.Э 280 29° 1,250° 2.0 а2 161 ЭЭ 1.Э !'!�}`�ц а9.1 -0.5 85 Э5.2 720 7А4 а,150 10.0 68 16 рд ЭSЭ.б �СЙi 59.9 0.4 249 1.451.4 24,2Э0 1,абб 24.460 1.9 77 7 .. 542.Э Е?БпI 284.0 1.2 3I 9.900.7 Э4.870 9.902 34.870 0.Э 77 9 5.447.6 �?э#i� Э.4 0.7 19 19.0 5.670 29 8,7I0 - Э.7 74 17 2 5.8 !�ы��q��rf� ц.1 1.8 ы 1э.а 5so ы г,470 г.б 7о г7 1 109.2 �VЭ�в#�У 24.6 2.1 28 117.2 4,760 145 5,890 0.7 7Э 24 7 155.4 >ffii�3' 79.5 1.7 2А4 Э2.б 410 169 2,1Э0 4.7 69 Э4 7 4Э.9 tpf7#��OL 1а.о э.8 за а.э або 1а 770 -1.0 56 9s 5а 14.2 , fг#>��3t�1C� 10.ь о.1 1оа h а.9 7г 1s 'Jf'w� 10.Э 2.5 14 Э.Э Э20 8 790 Э.2 Э8 186 22 1.6 Т$la7Гi'}�; 12.8 2.0 ЭЭ 6.2 480 ЭО 2.Э40 -9.8 а0 116 1l 14.1 ��� 6,132.8s 1.4w 47w 31,500.Ot 5,140w 46,403t 7,570w 0.2w 66w 78w ..w 22,825.Os ff,E�tl[л ® ёг 2,510.6 2.0 76 1.069.1 аЭ0 5,1Э4 2,040 2.4 59 115 Э7 2,418.7 ���И[л[�ЭёI 2,667.2 1.2 40 а,922.0 1.850 15.235 5.710 1.7 69 Э9 14 8,8Э0.] F���cлtw� 2,1ьэ.s 1.1 аа 2,ыь.s 1.гао 10,еы s.ого э.э ь9 4г 1s б,ббо.а tф�#цЛtиi#с sоэ.7 1.э га г.и7.7 а.або а,э97 8,7эо -o.s 71 эо 1о г,169.б Д�.{��у[л®ё! 5,177.8 1.5 52 5.990.Э I,160 20,ЭЭе Э.9Э0 1.5 64 85 25 1 L 248.8 3hЭ[$i1�C�R>'� 1,8ц .2 1.2 115 1.649.4 900 7.Э8Э 4,040 4.5 69 45 15 4.021.6 <;,(" YfI�i1�ЭE: 474.6 0.2 20 9Э0.5 1,960 Э,Э19 6.990 2.4 69 25 Э Э,134.8 1�iJE;#Э]j1p>�1L�1t�L 523.7 1.6 26 1.861.8 Э.560 Э.704 7,070 -1.1 70 Э7 12 1,Э09.8 �s�#п�t�� эоо.7 г.1 г7 ь01.э г,оао i,saa s,гэо ба 5а эs 1,07ь.0 f'�1Е 1,Э79.8 1.9 289 615.6 450 Э,176 2,Э00 2.5 62 96 45 1,194.4 � �#iC6:l1�1���1I 67Э.9 2.6 29 Э17.0 470 1.094 I.620 0.7 47 162 Э9 512.2 7��И[л�ёl 955.0 0.7 3l 25,506.4 26,710 26,аЭ1 27,680 0.6 78 7 11,576.2 e. 1Ё�i�'У71$�(f�'ih�17®��)i-i�.ii##7�1�11�1��� 6. 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I.746 �r ' {, ц'. �дб. °;i 1� �$ 72 . . 151 1 i�1н$_ 2.а52 3.7 1I.5 .. .. .. .. 74 22 28 20,270 ФЕэ�r 20 42.4 13I 6,7Э0 .. .. - 1.0 70 .. 242 tk.` ,�FU 3,950 I.0 445.4 .. .,с .. .. .. 76 .. 6 17,567 _��" Г 598 1.9 54.Э 1 .. . 75 19 19 46,772 ь�-�" ЭЕ 171 0.6 60.5 260 1,520 9ЭЭв 5,450В 9.Э 69 .. 20 132 г�4f]Аг� 27 .. 450.0 .. .1 .. .. .. 80 .. .. .. ��: У�����"��'KL4f� 151 2.5 157.5 аЭ 280 .. .. 0.8 65 62 .. 77 '�.� 82 1.5 18Э.1 57З 7.050 72 14 198 �!`'`"'t1�� аэг г.s 1s.a гsэ sso 7гбв 1,б8ов -11.s 69 27 1ы п���' � 9,089 2.2 14.5 .. ..4 . .. .. 48 195 .. 0 'i'�. `;П;tA1L.��f 4I -0.2 114.1 28Э 6,880 482 11,730 1.6 71 .. 10Э -:.�J3�7E I58 1.5 259.2 628 Э,970 822 5,200 - 4.8 71 19 .. 198 =_i. �'���t1�'брК'�-F'7Т111( l16 0.7 297.1 312 2,ЬЧ0 608в 5,250в - 1.3 73 20 1б1 �1'} Э1,б87 2.2 1Э 3 10,346 ЭЭО 51,(Э5 1,610 4.0 56 42 3,597 �i г`�г°j а20 0.4 2.7 709 1,690 1,Э89в 3,310в 1.2 70 Э1 2.139 �г�ь-"+.J "-= 1,068 Э.О 62.! 1,388 1,Э00 S,ООбв 4,690в - 0.6 46 119 20 399 l�ij)А 101 0.4 IЭ9.9 I54 1,5Э0 2.5 71 2Э 117 г-�1'С.'�k.�,7 $9 �ь` 1,3I0 0.7 цS.Э 7,249 5,540 I1,887 9,080 4 z 73 19 6 22.396 _,i��id�P�{� , _ _г,976 а.а эs.б 1 -..._ ....... 7s 1о га вн.19н '�''-��1:9 201 2.8 16.5 212 1,050 546 2,710 - 6.1 68 а0 .. бг ;т;�:С� �,[f�,(�) 1гг 1.s эбо.о .1 7н 11 11,7об F-�1 ��� fi1�GAf1' Э.091 4.l 4, 177 1,Э50 - 15.5 72 26 .. .. �� :Ь'�1#�St`r�i���f?У,'`FYd�k �" л. �7t1�'ы.�,,�Т71�ц7. -','.�Этlг г. ч��:;',��г'Edh#Л�1�Э�,. 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外，表1包括了最新公布的2001年人口和人均国家之间发展趋势的标志和主要差别的表征，而 国民总收人（GM）的估计数。不是对这些差别的准确计量。同时，许多国家的统 《世界发展指标））公布的统计数据以世界银计机构一般只对其历史统计数据进行修订，近几 行根据多种资料来源簖辑的数据为依据。外债数年来更是如此。因此，在世界银行不同版本的出版 据资料是由发展中会员国通过“债务人报告制物中提供的数据可能有所不同。在此劝告读者不 度”向世界银行直接汇报的。其他数据资料主要要去比较不同版本的此类数据。前后一致的时间 来源于联合国及其各专门机构、国际货币基金组序列数据可以从《2002年世界发展指标光盘》中 织（IMF）和提交给世界银行的国别报告。使用得到。 了世界银行工作人员提供的估计数以提高其时新 性和一致性。对大多数国家来说，国民账户估计比率和增长率 值可以通过世界银行经济考察团从会员国政府那为了参阅的方便，《世界发展指标》各表通 里得到。在一些情况下这些数据由工作人员做出常列示了一些比率和增长率，而不是简单的基数 调整，以确保其与国际上的定义和概念协调一值。这些数据的原始数据值可从《2002年世界 致。从各国资料来源得到的绝大多数社会数据来发展指标光盘》中获得。除非另有注释，增长率 源于日常行政管理档案、特别调查、定期的调查都是使用最小平方回归法计算的（参阅下面的 250 技术注释251 “统计方法”一节）。由于这种方法考虑到了一家相同。读者应该牢记，汇总数值的目的是为每 定时期内全部可得到的观察数据，因此得到的增一个统计项目提供代表性的总量，不能根据国家 镼率所反映的一般趋势不会过于受异常数值的影组别指标回溯推断出有关国家行为的任何有意义 响。为排除通货膨胀的影响，在计算增镼率时佼的结论。此外，估计过程会导致曾、计数和次级组 用了不变价格的经济指标。斜体数据是一年或一别汇总数据之间的差异。 个时期的数据，而不是栏首特指的年份或时期的 数据―对于经济指标，特定时期指所标明日期表，．主要发展指标 的前后两年；对于社会指标则指前后三年，因为社人口指基于对一国人口事实上的定义，它包 会指标的收集一般是不定期进行，而且短时期内括了全部居民，而不管其法律地位或公民权状 的变化也不会很剧烈。况，但不包括在避难国非永久性居住的难民，他 们一般算作其原籍所在国的人口。 不变价格序列年均人口增镼率指一个时期人口指数的变化 一国或地区经济的增镼是用在该国或地区进率（见后面的有关“统计方法”一节）。 行生产经营的个人和企业所创造出来的增加值来人口密度由年中人口除以土地面积得来。土 测算的。因此，测算实际的增镼要求具备以不变地面积是指一个国家除内陆水域和沿海水域外的 价格测算的GDP及其组成要素。世界银行收集总面积。该指标用最近可获得的土地面积的数据 用各国货币计值的不变价格的国民账户序列，并计算。 以该国的原始基年来记录。为获得可比的不变价国民总收入（GM，相当于以前的CNP）是 格数据序列，按照一个共同的参考年份（目前是对国民收人最广义的测算。它测算的是居民所拥 1995年），按产业起源重新测定GDP和增加有的来自国内和国外资源的全部增加值。GM包 值。这一计算过程在重新测定的GDP值和重新测括国内生产总值（GDP)，加上来自外国来源的 定的GDP各组成部分的加曾、值之间会出现偏初级收入净额。数据运用“世界银行图表集”的 差。鉴于对这些偏差的划归会造成各国增镼率的方法将本国货币换算成美元计值。这一方法包括 扭曲，这些偏差被放在一边不作划归。佼用不年的汇率平均数来熨平汇率的短期波动 （有关世界银行图表集方法的进一步讨论，见后 汇总数值面的有关‘·统计方法”一节）。 不同地区和收入组别的国家汇总数值列在大人均GNI由GM除以年中人口得出，并按 多数表的最后，这些数值在按级别表示时只是进照世界银行图表集的方法换算成美元计值。世界 行简单的加总计算。增镼率和比率通常按加权平银行使用按美元计价的人均GM对各国和地区进 均的方式计算。社会指标的汇急数值根据人口或行划分，并以此来确定借款资格。 人口分组别加权得出，但婴儿死亡率是根据出生按PPP衡量的国民总收入是使用购买力平 数加权计算的。要想得到更多信息，请参看具体价（PPP）转换因子将GM换成国际美元，因为 指标的注释。名义汇率并不总是反映相对价的国际差异。按照 对涵盖多年的汇曾、数值来说，是以前后一致购买力平价汇率，1美元对于国内的GM具有与 的国家组别划分为基础计算的，这样汇总数据的美国美元对美国的GM相同的购买力。使用购买 构成不会随着时间而改变。只有在某一特定年份力平价指数可以进行各国间实际价格水平的标准 得到的国别数据占整个组别至少2/3时，如将比较，这就像使用传统的价格指数可以进行一段 1995年确定为基年，这种计算方法才能簖制出时间内的实际价值比较一样。这里所使用的购买 该国别组的测算值。只要符合标准，数据簺失的力平价转换因子取自“国际比较项目（IPP)& 国家即被认为其各项指标与提供了估计数据的国所进行的最新一轮的价格调查。国际比较项目是 252 2003年世界发展报告 世界银行和联合国的地区经济委员会联合进行的制造数据系列为基础的世界水泥制造业数据。每 一个项目。这次调查于1996年完成，以1993年年CDIAC重新计算自1950年以来的时间序列数 为参照年份，涉及了118个国家。对不包括在本据，将最新发现的数据和最新的更正加入数据 调查的国家的估计数，佼用可得数据根据统计模库。估计值不包括国际运输中轮船和飞机所使用 型推导得出。的燃料，因为难以从这种运输受益的国家中按比 按PPP衡量的人均GNI是按PPP计算的例分配这些燃料。 GNI除以年中人口得出。 国内生产总值（GDP）人均增长率是基于按表2汉叫于万入晾 不变价格测算的GDP。GDP增镼率被认为是衡调查年份是指基本数据收集的年份。 垠一国经济增镼的幼义尺度。按不变价格计算的农村贫困率指生活在农村贫困线以下的农村 GDP可以通过以下方法估算出来，即测算一段时人口所占的百分比。城市贫困率是指生活在城市 间内商品与服务的生产总泄，并以一组大家认可贫困线以下的城市人口所占的百分比。国家贫困 的基年价格对它们进行估值，还要按不变价格减率是指生活在国家贫困线以下的人口所占的百分 去中间投入的成本。详情参阅统计方法一节中的比。国家估计数基于来自家庭调查的人口加权次级 最小平方增镼率部分。分组估计数。 出生时预期寿命是一名新生婴儿可能生存的每天生活在不足1美元（PPP）的人口和每 年数，假定其出生时的死亡率格局在他一生中保天生活在不足2美元（PPP）的人口是指按1 993 持不变。年国际价格计算的每天生活水平分别低于1.08 5岁以下儿童死亡率指如果按照目前各年龄粎元和2．巧美元人口所占的百分比（分别相当 别的死亡率，在一定年份出生的儿章5岁以前死于经购买力平价调整的1985年的1美元和2美 亡的概率。这一概率以在每千人中所占的比率来元。）各国间的贫困率是可以比较的，但是与前 表示。几年《世界发展指标》所报告的各国的贫困率不 成人文盲率是指不能读懂和写出有关日常生可比。 活的简短陈述句的巧岁及以上人口所占百分每天贫困缺口为1美元（PPP）和每天贫困 比。这里的定义基于功能性上的非文盲概念，即缺口为2美元（PPP）是用来计算低于贫困线以 一个人在他或她所生活的环境有效地利用阅读和下的平均不足量（将非穷人的不足组算为零）, 书呀技巧的能力。为用上述定义来测算非文盲的用相当于贫困线的百分比来表示。这一指标反映 情况，击要在假定一些条件不变的情况下进行人了贫困的深度与广泛程度。 口普查或抽样调查测算。在实际中，许多国家用对贫困数据的国际比较存在概念上和操作上 个人自己报告的数据或完成学业率的估计数来估的问题。不同的国家对贫困有不同的定义，在国 计成人文肩数。由于所佼用方法的不同，对跨国家之间进行一致性比较也是困难的。富裕国家的 间的比较―甚至是一国不同时期的比较―应贫困线似乎具有更．哥的购买力，比贫困国家使用 加以小心。的标准更为宽松。人们的生活水平是用他们对商 二氧化碳排放量是指煤炭燃烧以及水泥制造品的需求来衡最的。用相同的生活水准来衡摄生 等过程中产生的二氧化碳，包括佼用固体、液活在不同境况下的人的生活合理吗？如有不同，是 体、气体燃料以及煤气时产生的二氧化碳。否因为其中的一位恰好生活在一个富裕国家？我 粎国能源部赞助的二氧化碳信息分析中心们能使不同国家的贫困线的实际价值保持不变， (CDIAC）计算每年二氧化碳的人为排放敏。这就像我们对不同时期做比较一样吗？ 些计算的依据是UNSD的世界能源数据系列所保贫困尺度正是基于国际贫困线试图做到这一 存的煤炭的消费数据和以粎国矿产局保存的水泥点的。《1990年世界发展报告：贫困》选择了 技术注释253 按1985年国际价格衡量的每天1粎元的标准，化。但消费数据并不总是能够得到，在得不到的 并用购买力平价（PPPS）对当地货币计值的数据情况下，别无选择，只好用收人数据。这里还有 作了调整。这是由于它是低收人国家较为典型的其他问题。家庭收人问卷调查会存在极大的不 贫困线。佼用购买力平价（PPP）汇率，诸如同，比如说他们所确定的消费品的不同的分类数 《佩恩世界表》（Penn wor]d Tables）或世界银行量。调查的质量也各有不同，甚至在类似的调查 所佼用的汇率，是因为考虑到没有在国际上交易之间也不可能有严格的可比性。 的商品和劳务的当地价格。然而，设计PPP汇率在不同发展水平的国家间进行比较也会带来 的初衷并不是用于进行国际贫困比较，而是用来潜在问题，这是由于非交易商品的消费具有相对 比较国民账户的合计数。其结果是，国际贫困线不同的重要性。所有实物消费（包括对家庭自有 尺度不一定能用来测算各国之间相同的需求和被产品的消费，这在不发达的农业国尤为重要）的 剥夺程度。当地市场价值应包括在消费总支出的测算中。类 前几辑《世界发展指标》和部分世界发展指似地，来自生产非交易品的利润应被包括在收人 标佼用的PPPS来自《佩恩世界表》。因为截止中。但往往没有这样做，尽管20世纪80年代以 1993年以前的《佩恩世界表》还不能获得。所前的调查中这一疏漏是一个大问题。目前的大多 以今年的《指标》与往年一样，仍佼用由世界银数调查数据包括对消费的估价或来自自己生产的 行得出的1993年的PPP消费估计数据。按1 985产品的收人。估价方法也不相同：例如，一些调 年的PPP计算的每天1粎元的国际贫困线，按查使用最近市场上的价格，而其他一些调查则使 1993年PPP价格计算为每天1.08美元。一个国用农户就地销售的平均价格。 家形成更好的价格指数而对PPP的任何修正，都在可能的情况下，消费被用作决定谁是贫困 会佼其以本币计值的贫困线产生显著差异。者的福利指标之一。在仅能得到家庭收人时，平 在不同国家之间贫困衡继尺度的比较也存在均收人被调整到与以根据调查得出的平均消费估 问题。例如，城市的生活费用一般比农村的要高计值（在可得的情况下）相一致，或与以来自国 （例如，城市地区的主要食品的费用高于农民账户的消费数据为基础的估计值相一致。然 村）。因此，城市以货币表示的贫困线要高于农而，这一过程只调整了平均值，无法对消费和收 村。但实际上城乡之间贫困线的差距是否完全反入的洛伦兹（收入分布）曲线中的差别进行调整。 映了城乡之间生活费用的差异并不总是很清晰实证中的洛伦兹曲线因家庭规模而倾斜，所 的。对一些国家来说，通常佼用的城市贫困线比以它们以人口百分位而不是家庭百分位为基础 农村的贫困线具有较高的实际价值―这意味着的。在所有情况下，对贫困的测算都从基本数据 前者可以买到更多的消费商品。有时从城市的贫（表格或居民户数据）而不是已有的估计数算 困发生率比农村更高这一点看，城乡之间的差距出。从表格制作得出估计数需要一种内推法，所 是很大的，尽管仅用生活费用的差别来进行调整选择的方法就是形式灵活实用的洛伦兹曲线。该 时会出现一些反面的情况。至于国际比较，当贫曲线在过去的工作中被证明是有效的。 困线的真实价值相差很大时，这种城乡间的比较基尼系数测算的是一国经济中收入（在某种 具有多大的意义尚不清楚。情况下是消费支出）在个人或家庭之间的分配偏 进行贫困比较所产生的问题至此并未结束，离完全平均分配的程度。洛伦兹曲线从最穷的个 在测算居民生活水平时还会出现许多问题。选择人或家庭开始，描述了与收人获得者的累计百分 收人还是消费作为福利指标便是其一。收人一般比相对照得到的总收人的累计百分比。洛伦兹曲 来说很难精确地测算，在与测算生活水平的要求线描述了从最穷的个人或家庭开始，与收人获得 相一致方面，消费比收人要好。这是因为即佼生者的累积百分比相对照得到的总收人的累积百分 活水平不随时间而变，消费也会在不同时期内变比。基尼系数衡量的是洛伦兹曲线与假设的绝对 254 2003年世界发展报告 平均线之间的面积占线下的最大面积的百分比。程度不同。个体成员年龄的不同，其对消费的需 因此，基尼系数为0表示完全平均，100％则表要也有差异。各国间在这些方面的差别影响了对 示最不平均。分配的比较。 收入或消费的百分比份额表明各个1/5或世界银行工作人员正努力做到确保这种数据 1/10的人口子粤所占份额。上比较的可能性。不论在什么情况下，消费指标 收人分配上的不平等反映于按收人或消费方的使用程度高于收人指标。高收人国家的收人贡 面所占的份额。按这种份额的多少也就产生了按献和基尼系数的测算，直接来源于洛伦兹曲线收 收人或消费水平排位的人口数量。按人均收人排人研究的数据源，这种数据源运用了一个估算的 位最低的这部分人口，他们在曾、体收人中所占的方法，以期于发展中国家运用的数据相一致。 份额也最少。基尼系数提供了一个便利地测算不 平等程度的方法。表3，经济活动 个人或家庭收人或消费的数据来自各国具有国内生产总值（GDP）是指按购买者价格计 代表性的家计调杏。表中数据是1985一2000年算的一国在国内居住的生产者在经济中的总增加 间不同年份的。对调查年份的脚注表明是按人均值，加上所有税收，减去不包括在产品增加值中 收人或消费排序。每一种分配是基于人口百分位的所有补贴的总值。计算中没有扣减装配资产的 而不是家庭百分位，并按每个人的收人或开支对折旧值或自然资源损耗和退化。增加值是一个部 家庭排序。门的所有产出减去中间投人后的净产值。产业原 在可从家计调查获得原始数据的情况下，这点（industrial orisin）的增加值根据《国际标准 些数据被用来直接计算按五等分法计的收人或消产业分类》（ISIC）第3版确定。世界银行按惯 费份额；否则，就从最易获得的分组数据中测算例使用的美元及官方的平均汇率来自IMF当年公 这些份额。布的数字。如果官方汇率在与外国货币和贸易产 分配指标根据家庭规模进行了调整，以便对品进行交易时使用的汇率发生分歧，可使用备选 人均收人或人均消费提供更加一致的尺度。对一换算因子进行换算。 国国内生活费用在空间上的差别没有进行调整，GDP年均增长率按当地货币不变价格的 因为这种计算所需要的数据一般找不到。欲详知GDP数据计算。 低收人和中等收人国家和地区的估算方法，请参农业生产率指农业增加值的比率，以1995 阅Ravallion和Chen(1996）。年不变美元测量农业生产中的工人数量。 由于基本的家庭调查在方法和数据收集的类增加值指用所有的产值减去中间的投人以后 型上不同，分布指标在各国之间不具有严格的可的产业净值。产业原点的增加值根据《国际标准 比性。随着调查方法的改进和日益标准化，可比产业分类》（ISIC）第3版确定。 性方面存在的问题正在减小，但严格的可比性仍农业增加值指符合ISIC第1一5类的行业， 然是不可能的。包括林业、渔业。 下列两项非可比性的数据来源必须注意：第工业增加值包括采矿业、制造业、建筑业、 一，调查可能在很多方面不同，包括是否佼用收电力、天然气和水利及ISIC第10一45类的行 人或佼用消费支出作为生活标准指标。一般说业。 来，与消费相比较，收人分配更为不均。另外，服务业增加值指ISIC第50一99类的行业。 调查中佼用的对收入的定义与经济上对收入的定家庭最终消费支出（在以前出版的报告中称 义有极大的不同。消费通常是一个较好的福利指私人消费）指全部商品和服务的市场价值，是居 标，对发展中国家来说尤其如此。第二，家庭的民以家庭为单位购买的耐用品（如小汽车、洗衣 规模（家庭成员数）及收人在各家庭成员间的分配机、家用电脑）。它不包括住房的购买，但包括 技术注释255 自有住房的推算租金。它也包括家庭为取得政府提供的以到岸价格（c.1.f.）计的货物价值。商 有关的许可证和执照而支出的有关费用。这里家品贸易的数据来源于WTO年度报告。 庭消费支出还包括对来自非盈利机构为家庭提供制成品出口由日用品组成，包括国际贸易标 服务上的支出，尽管这方面的支出只是个别国家准分类（SITC）第5节（化学品）、第6节（基 有所报告。在具体操作中，家庭消费支出也可能本制成品）、第7节（机械和运输设备）和第8 包括不同资料来源的数据在佼用中的统计差异。节（杂项制成品），不包括第68节的商品。 一般政府最终消费支出（以前称一般政府消高技术品出口是指有着较高开发与研究含量 费）包括各级政府用于商品和劳务采购的所有经的产品。他们包括航空航天器、计算机、制药、 常性拽出（包括工资支出）。它还包括用于国防科研仪器及电子机械等等。 和安全的大多数支出，但不包括作为政府资本构经常项目余额是商品和服务出口净值与收人 成部分的军事开支。和经常性转移支付净值之和。 资本形成总额（以前称国内投资总额）由经净私人资本流量由私人债务和非债务流量构 济中固定资产的追加支出加上存货水平的净变化成。私人债务流量包括商业银行贷款、债券和其 组成。固定资产包括改进了的土地（加固的田他私人信贷；私人非债务流量是外国直接投资和 地、沟渠、排水系统等等）；工厂、机器和购置有价证券组合股本投资。 的设备、建筑物、公路、铁路以及商业和工业用外国直接投资是投资者在其所属经济体以外 建筑、办公楼、学校、医院和私人住宅。存货是的地方，为获得对一个企业经营的持续管理权益 指公司在生产和销售过程中由于暂时的和未预想（10％及其以上有投票权的股份）而进行的投资 的经济波动而发生的货物储存。根据1993年净流人量。它是国际收支账户中列示的股权资本 SNA的规定，可获得的价值净值也是资本构成总流量、收益的再投资、其他长期资本流量和短期 额的组成部分。资本流量之和。经常项目余额、私人资本流量和 商品和服务对外余额是指商品和服务的出口外国直接投资的数据引自IMF的《国际收支统计 低于它的进口。商品和服务的贸易由一个国家居年鉴》和《国际金融统计》。 民间所有的交易组成。一般商品及一些要求加工来自OECD的高收人成员国的官方发展援助 和维修的货物、非货币性的黄金和服务，在所有权（ODA）或官方援助是向发展中国家提供的官 上的变化则构成了与世界其他地区的贸易内容。方发展援助的主要来源，但提供官方发展援助的 GDP隐含紧簩指数反映了所有最终需求项一些重要的捐助国并不是OECD的“发展援助委 （如政府消费、资本形成、国际贸易）以及主要员会”的成员。发展援助委员会对官方发展援助 构成和私人最终消费以价格衡量的变化，用现价设有三项标准：它由官方部门执行；它以推动经 GDP对不变价格GDP的比率来计算。GDP减缩济发展或提高福利为主要宗旨；该援助按优惠条 指数也可以由Paasche价格指数直接算出，其中件提供，贷款中含有25％以上赠款成分。官方 的权数是产出的当期数量。大多数发展中国家的发展援助（ODA）由符合发展援助委员会关于 国家会计指标由国家统计杂志和中心银行从参观ODA的定义、提供给DAC受援国名单上第一类 和常驻世界银行代表团那里得到。高收人国家的国家和地区的赠款和贷款构成，减去对以前贷款 数据侧来自OECD数据库。的偼还额。官方援助是向发展援助委员会受援国 名单上第二类国家和地区提供的赠款和类似O- 表4．贸易、援助与金融DA的贷款，减去对以前贷款的偿还额。双边赠款 商品出口显示了按粎元计的向世界其他地区是指无需偿还的资金和实物的转移。双边贷款是 提供的以离岸价格（f.0.b.）计的货物价值。指政府或官方机构提供的、至少含有25％赠款成 商品进口显示了按粎元计的向世界其他地区分的贷款，该贷款须以可兑换货币或实物偿还。 256 2003年世界发展报告 外债总额是对非居民的应以外币、货物或服在这些方程中，X是变量，t是时间，a二 务偼还的债务。它是公共的、公共担保的和私人logX。，6二In(1+:）是待估参数。如果6＊是6 无担保的镼期债务，国际货币基金组织信贷的使的最小平方估计值，年度平均增长率：就是 用，以及短期债务之和。短期债务包括原偼还期【exp(6*）一l]，乘以100就表示百分比。 为一年和一年以下的所有债务以及镼期债务的利计算的增长率是平均增长率，是一定期间可 息拖欠额。获得的观察数的样本值。它未必与任何两个时期 外债现值是短期外债加上公共的、公共担保的实际增长率相匹配。 的以及私人无担保的镼期外债整个现存贷款有效 期间债务还本付息总额贴现值之和。抉言尸刀妹早 外债资料得主要来源，是世界银行根据债务对于特定人口统计数据来讲，特别是劳动力和人 人报告制度从其已得到世行借款的成员国那里得口数量，两个时点之间的增长率按以下方程计算： 到的报告。再就是来源于世界银行和IMF的档案：二ln（只／尸．)/n, 资料。有关发展中国家外债表格中的主要内容则这里只和尸，是期间的最终和最初观察值。 来源于世界银行年度性出版物《全球发展融资》。n是期间的年数，ln是自然对数符号。 银行部门提供的国内信贷包括所有在一个这种增长率是以这两时点间的连续指数增长 整体的基础上向不同部门发放的所有信贷，但不模型为基础的，没有考虑这一数据序列中的中间 包括向中央政府的信贷，因为它是净值。银行部值。对指数增长率的注释也并不与用一年的间隔 门包括货币当局、存款货币银行以及其他可得到期内所测算出来的年变化率相一致，年变化率表 数据的银行机构（包括那些不接受可转让的存款，示为： 但存在定期和储蓄存款的负债的机构）。其他银行（尸门一尸。一）／尸n一 机构的例子有储蓄和抵押贷款机构和建筑与贷款 协会。数据来源于IMF的《国际金融统计》。水夕乙系崖之 基尼系数测算的是一国经济中收入（在某种 统计方法情况下是消费支出）在个人或家庭之间的分配偏 本节描述最小平方增镼率、指数（终点）增离于完全平均分配的程度。洛伦兹曲线从最穷的 镼率以及基尼系数的计算方法，以及用来估算换个人或家庭开始，描述了与收入获得者的累积百 算因子的《世界银行图表集》的方法，这个换算分比相对照的总收入的累积百分比。基尼系数衡 因子是用来估算以粎元表示的GDI和人均GDI最的是洛伦兹曲线与假设的绝对平均线之间的面 的最小平方增镼率。积，表示为占线下最大面积的百分比。因此，基 尼系数为0表示完全平均，100％则表示完全不 称‘小个少一中伙一冬平均。 在能得到足够镼的时间内的数据序列以保证 计算的可靠性时，佼用最小平方增镼率。如果半《听界江行周红年；专万法 数以上的观测数据丢失的话，不予计算增镼率。为了运用以美元计值来计算GNI和人均 最小平方增镼率r是这样估算的：对相关期GNI，世界银行使用了通常被称为《图表集》换 间内该变量的对数年度值的线性回归，回归方程算因子的一种综合汇率。使用《图表集））换算因 采取以下形式：子的目的，就是要减少汇率波动在各国收入的跨 InX,=a+6,，国比较中的影响。 这相当于几何增镼率方程的对数转换形式：《图表集》任何年份的换算因子是一国当年 X．二X。（1+r)&．和前两年的汇率（或备选换算因子）的平均数， 技术注释257 2000年我们对各国之间的以及5国集团（法 一－-－一”&～一一‘’一’一～、－一／’、一、一，｝了＿＿汀、i_＿汀、｝ 国、德国、日本、英国和粎国）的通货膨胀率差e,’二引亡I一2}‘鱼－共子卜亡I_J立今卜亡，l 二、！二二、乙＿”一叮‘／一二｛二’下一’丫艺二．泣3}&LPI一Zp怂｛&.LPI一，p泄．{&} 异进行了调整。2001年，5国集团就变成了欧元 区、日本、英国和粎国。）一国的通货膨胀率是以及计算l年以美元表示的人均GNI的方 用该国GDP减簩指数的变化测算的。法： 代表国际通货膨胀率的5国集团（2000汀＝(K／爪）／。＊ 年）或者欧元区、日本、英国和美国（2001 年）的通货膨胀率，是用特别提款权（SDR）减这里，。：＊是指t年的《图表集））换算因子 簩指数的变化测算的。（特别提款权，或（本国货币对美元），。，是指l年的年均汇率 SDRS，是IMF的记账单位）。SDR减簩指数是（本国货币对美元）尸．是指t年的GM减缩指 由按SDR计值的5国集团（2000年为5国集数；砰堤指l年的以美元计价的特别提款权缩减 团，2001年为欧元区、日本、英国和粎国）指数，对＄是指，年的《图表集））用美元计算的 GDP减簩指数的加权平均计算出来的。权数代GM;K是指l年的本期GNI（以本国货币表 表一个SDR单位中所包含的各国货币的数量。示）；瓜是指t年的年中人口数。 由于SDR的组成和每种货币的相对汇率都在发 生变化，上述权数也会随着时间而变化。SDR八一‘日户 减簩指数首先以SDR计值计算出来，然后用世界银行系统地评价了作为换算因子的官方 SDR一粎元的《图表集））换算因子来折算成粎元汇率的适宜性。当官方汇率由于与以外币进行的 计值。《图表集））换算因子用于各国GM的计国内交易和产品贸易中实际使用的汇率有极大的 算，得出的以粎元表示的GM除以最近3年的差额而被判定为越轨时，就使用备选换算因子； 年中人口数，即得到人均GNI。这仅是在少数国家出现的情况（见《2002年世界 当一段时期内的官方汇率的确不可信或不能发展指标》的“基本数据文献表”）。替代换算 够代表有效汇率时，《图表集》公式（见下方）因子也被用于《图表集》方法中，并作为单一年 佼用了汇率的备选估测值。份的换算因子被用于“部分世界发展指标”的其 下面的公式描述了t年的换算因子计算方他地方。 法： +1 - � = г Т = - п� i ■ = r - S _ - 'г. ® j�;: � .I � � � .. 1 � � _ _ 1' I. . i � 1 - 1г - - ... - ..�. � _ . ,_ .. . �. _ _- ® 1 �� :.а = 11 - w� - � 1 - = 1 l _ ' ' ° - iг � м + г ` �. � � i= г- ' _ r��� '�� 4: - �� ° х? ��С � гн 4 г [.и� г _ � � .�; � � - R +..1 � р -:,± �ь ` 1: _ 1 R й г[L ! 1 . . __ - а•, п . _� � . ; . : •_ у � : � _ и ' -� ц'r .� � ` � ' . _ : .,, :.�. , - � �: .. � +', . � :��� - � � , ,�� � ��-���т � ISBN 7-5005-6654-9 9 787500 566540 > ISBiy 7-5UU5-6b54-9 С � �7й�3 ;�{f�: �Q.C�1 j� ; " � ... э. :: . : », ,., .