Documento del Banco Mundial SOLAMENTE PARA USO OFICIAL Informe No. 60719 - PA BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO DOCUMENTO PROGRAM�TICO DE LA PROPUESTA DE UN PRÉSTAMO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO DESTINADO A MEJORAR LA GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES CON UNA OPCIÓN DE DESEMBOLSO DIFERIDO ANTE EL RIESGO DE CAT�STROFE (PPD con una CAT DDO) POR UN VALOR DE US$66 MILLONES EN FAVOR DE LA REPÚBLICA DE PANAM� 2 de septiembre de 2011 Departamento de Desarrollo Sostenible Unidad de Gestión de América Central Oficina Regional de América Latina y el Caribe El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá, en circunstancias diferentes, revelarse sin autorización del Banco Mundial. República de Panamá Ejercicio del sector público 1 de enero al 31 de diciembre Equivalencias monetarias Unidad Monetaria = Balboa US$1 = 1 Balboa Pesos y medidas Sistema Métrico Decimal Abreviaturas y siglas ACP Autoridad del Canal de Panamá ANAM Autoridad Nacional del Ambiente ATTT Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CAPRA Evaluación probabilística de riesgos en América Central CAT DDO Opción de desembolso diferido ante el riesgo de catástrofe CEPREDENAC Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central CGR Contraloría General de la República CND Concertación Nacional para el Desarrollo CODES Centros de Operaciones de Emergencias de Salud COE Centro de Operaciones de Emergencia CRID Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el Caribe CSE Comisión de Seguros del Estado CSS Caja de Seguro Social DDO Opción de desembolso diferido DENADE Departamento Nacional de Administración para Desastres DESINVENTAR Sistema de Inventario de Efectos de Desastres DICRE Dirección de Inversiones, Concesiones y Riesgos del Estado EAP Estrategia de alianza con el país EIRD Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres de las Naciones Unidas ENOS El Niño Oscilación del Sur FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FMI Fondo Monetario Internacional GFDRR Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación IDD �ndice de déficit por desastre IED Inversión extranjera directa INB Ingreso nacional bruto LGA Ley General de Ambiente MEDUCA Ministerio de Educación MEF Ministerio de Economía y Finanzas MIDA Ministerio de Desarrollo Agropecuario MIDES Ministerio de Desarrollo Social i MINSA Ministerio de Salud MIVIOT Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial MOP Ministerio de Obras Públicas NASA Administración Nacional de Aeronáutica y del Espacio NIIF Normas Internacionales de Información Financiera OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos OECO Organización de Estados del Caribe Oriental ONG Organización no gubernamental OPS Organización Panamericana de la Salud PAN Programa de Ayuda Nacional PCGIR Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres PEG Plan Estratégico de Gobierno PIB Producto interno bruto PNB Producto nacional bruto PNGIRD Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres PPD Préstamo para políticas de desarrollo PREVDA Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental RdO Red de Oportunidades SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo SIAM Sistema de Información Ambiental Mesoamericano SINAPROC Sistema Nacional de Protección Civil SINIP Sistema Nacional de Inversiones Públicas SISED Sistema Institucional de Salud para Emergencias y Desastres SUME 911 Sistema Único de Manejo de Emergencias UE Unión Europea UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Vicepresidenta: Pamela Cox Director a cargo de las operaciones en el país: C. Felipe Jaramillo Director Sectorial: Guang Z. Chen Jefe de equipo del proyecto: Armando Guzmán ii iii REPÚBLICA DE PANAM� PRÉSTAMO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO DESTINADO A MEJORAR LA GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES CON UNA CAT DDO �NDICE RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA ......................................................................................... vi I. INTRODUCCIÓN........................................................................................................................................ 1 II. CONTEXTO NACIONAL .......................................................................................................................... 4 A. ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES .................................................................... 5 B. PANORAMA MACROECONÓMICO Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA ............................. 9 III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO Y EL PROCESO PARTICIPATIVO ........................................ 15 IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO ............................................................... 28 A. NEXO CON LA ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PA�S ...................................................... 28 B. COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES ............................................................. 29 C. RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ............................................................. 30 D. LECCIONES APRENDIDAS ............................................................................................................ 31 E. FUNDAMENTOS ANAL�TICOS ..................................................................................................... 32 V. LA OPERACIÓN PROPUESTA .............................................................................................................. 34 A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN .............................................................................................. 34 B. ESFERAS NORMATIVAS ................................................................................................................ 36 VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN ......................................................................................... 39 A. IMPACTO SOCIAL Y SOBRE LA POBREZA ................................................................................ 39 B. ASPECTOS AMBIENTALES ........................................................................................................... 42 C. EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN .......................................................................... 43 D. ASPECTOS FIDUCIARIOS .............................................................................................................. 43 E. DESEMBOLSOS Y AUDITOR�A .................................................................................................... 44 F. RIESGOS Y MITIGACIÓN ............................................................................................................... 44 ANEXOS ANEXO 1: CARTA SOBRE POL�TICAS DE DESARROLLO ..................................................................... 46 ANEXO 2: MATRIZ DE POL�TICAS: EL PPD CON UNA CAT DDO DESTINADO A MEJORAR LA GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES ..................................................................................................... 49 ANEXO 3: DECLARACIÓN DEL FMI SOBRE LA SITUACIÓN MACROECONÓMICA ..................... 50 ANEXO 5: RESEÑA DEL PA�S ........................................................................................................................ 58 ANEXO 6: MAPA DE PANAM� (BIRF 33462R) ........................................................................................... 60 Este documento programático fue elaborado por un equipo del BIRF integrado por Armando Guzmán (jefe de equipo del proyecto, LCSUW), Luis Corrales, Haris Sanahuja, Jeannette Fernández, Joaquín Toro, Ana María Torres y Violeta Wagner (LCSUW); Antonio Leonardo Blasco (LCSFM); Christian Yves Gonzales Amador (LCSPE); Mariana Montiel y A. Cristian D’Amelj (LEGLA); Ricardo Tejada y María Sierra (BDM). La operación se realizó bajo la dirección general de Laura Frigenti (ex directora a cargo de las operaciones en el país, LCC2C) y C. Felipe Jaramillo (director a cargo de las operaciones en el país, LCC2C), Gregor V. Wolf (jefe sectorial, LCSSD), Laura Tuck (directora sectorial, LCSSD) y Guang Zhe Chen (director sectorial, LCSUW). Los expertos evaluadores fueron Zoe Elena Trohanis (EASIN), David Michael Gould (LCSPE) y Michel Matera (GFDRR). iv v RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA REPÚBLICA DE PANAMA Préstamo para políticas de desarrollo destinado a mejorar la gestión de riesgos de desastres con una CAT DDO Prestatario República de Panamá Organismo de Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ejecución Datos del El Prestatario seleccionó un préstamo flexible con margen fijo del BIRF financiamiento por un valor de US$66 millones. Este préstamo tendrá un vencimiento final a 15 años, con un período de gracia de tres años, y reembolsos en cuotas iguales en mayo y en noviembre. El plan de amortización estará vinculado con el compromiso. El Prestatario pagará la comisión inicial con sus propios recursos, y eligió mantener únicamente la opción de conversión de tasa de interés. El Prestatario no escogió la opción del sistema de fijación automática de tasas. Tipo de Préstamo para políticas de desarrollo con una opción de desembolso operación diferido ante el riesgo de catástrofe (CAT DDO) Principales Gestión de riesgos de desastres esferas normativas Principales  Mayor capacidad del Gobierno de Panamá para la reducción del riesgo indicadores de de desastres. resultados - Criterios de riesgo de desastres incorporados al Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP) (metas y directrices incorporadas al SINIP). - Mayor cantidad de provincias con protocolos actualizados para la preparación y respuesta ante desastres (referencia 1, meta 4).  El Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15 es ejecutado por las principales partes interesadas. - Al menos tres ministerios (por ejemplo: el MEF, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial [MIVIOT] y la Autoridad Nacional del Ambiente [ANAM]) tomaron las medidas prioritarias en materia de reducción del riesgo de desastres identificadas en el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15 (referencia 0, meta 3).  De acuerdo con su función expandida, la Dirección de Inversiones, Concesiones y Riesgos del Estado (DICRE) desarrolla políticas, estrategias o instrumentos de protección financiera. - Programa de gestión financiera de gestión de riesgos de desastres desarrollado. Objetivo de El objetivo general de desarrollo de la operación propuesta consiste en desarrollo del fortalecer la capacidad del Gobierno de la República de Panamá para programa y poner en práctica su programa de gestión de riesgo de desastres naturales. contribución a En la estrategia de alianza con el país se señala específicamente que el la estrategia de fortalecimiento de la gestión de desastres es una de las principales esferas alianza con el en las que el Banco puede prestar apoyo. Esta operación está vi país (EAP) contemplada en la EAP. Riesgos y Riesgos económicos. En el frente económico, el principal riesgo proviene mitigación del posible impacto de un aumento en los precios de los alimentos, el petróleo o, en términos más generales, en los precios de los productos básicos. Panamá es un importador neto de productos básicos, por lo que un aumento en los precios mayor al anticipado podría generar un menor crecimiento, una mayor inflación, un deterioro del equilibrio externo y una situación fiscal más ajustada. El Banco y el Fondo Monetario Internacional (FMI) mantienen un diálogo permanente con el Gobierno acerca de temas de política macroeconómica, que ayudará a detectar amenazas posibles para el país de manera anticipada. Los riesgos fiscales también se ven mitigados por la Ley de Responsabilidad Social Fiscal; si una desaceleración económica u otros factores externos generan un nivel de ingresos fiscales menor al proyectado, el Gobierno controlará el gasto a fin de cumplir con las metas de déficit fiscal definidas en dicha ley. Por lo tanto, se considera que los riesgos económicos son moderados. Riesgos institucionales. La coordinación entre instituciones representa un riesgo sistémico en cualquier proyecto de gestión de emergencias. En Panamá, el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) tiene la capacidad de dirigir una respuesta ante emergencias e iniciativas institucionales, como se demostró durante la situación de emergencia de diciembre de 2010. La Ley n.º 7 del 11 de febrero de 2005 garantiza una iniciativa nacional eficiente y confiere al SINAPROC la máxima autoridad para ejecutar políticas y planes de protección civil y mitigación de desastres. Por otro lado, las instituciones del sector público de Panamá, la gestión financiera y los sistemas de adquisiciones deben mejorar a fin de supervisar y evaluar la inversión pública. Por lo tanto, se considera que los riesgos institucionales son relativamente altos, en comparación con proyectos similares de la región. El Banco tiene diversos proyectos de inversión que respaldan reformas institucionales, que pueden ayudar a mitigar el riesgo. Riesgos políticos. El país goza de estabilidad política y ha habido poca rotación de funcionarios técnicos y de alto rango dentro del Gobierno, pero el principal riesgo está relacionado con la posibilidad de deficiencias en las consultas sobre futuras reformas de políticas con la sociedad civil. En respuesta a las inquietudes planteadas por las organizaciones de la sociedad civil, la administración habilitó una Concertación Nacional para el Desarrollo (CND) acerca de nuevas leyes, a fin de que las partes no gubernamentales tengan la oportunidad de proponer enmiendas. Esa medida reduce el riesgo de que disminuya el impulso para proseguir las reformas respaldadas por este programa a un nivel moderado. El Banco seguirá destacando la importancia de un mayor fortalecimiento de la CND para garantizar que las inquietudes de las partes interesadas se traten de manera adecuada. Número de P122738 identificación de la operación vii Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento Documento Programático Préstamo para Políticas de Desarrollo destinado a Mejorar la Gestión de Riesgos de Desastres con una Opción de Desembolso Diferido ante el Riesgo de Catástrofe en favor de la República de Panamá I. INTRODUCCIÓN 1. La vulnerabilidad de Panamá a los impactos de los peligros naturales indica un patrón que se profundiza, caracterizado por una mayor exposición física de las personas, bienes y servicios, agravada por las condiciones de extrema variabilidad del clima. Este escenario de riesgo en evolución se manifestó en diciembre de 2010, cuando las intensas lluvias que cayeron en todo Panamá provocaron inundaciones generalizadas, que incluso obligaron a cerrar transitoriamente el Canal a causa del nivel de agua de los lagos artificiales, superior a todos los registrados en la historia. Al mismo tiempo, el agua potable escaseó en extensas zonas de la Ciudad de Panamá durante semanas por los efectos asociados de las lluvias e inundaciones. Según un informe oficial del Gobierno publicado en marzo de 20111, Panamá necesitaba otros US$149,3 millones para reparar la infraestructura dañada y restaurar la actividad económica en las zonas afectadas por las inundaciones. El Gobierno de Panamá no contaba con suficientes reservas para contingencias para financiar la etapa de rehabilitación posterior a desastres y se vio obligado a solicitar a la Asamblea Nacional una suspensión transitoria de los límites financieros estipulados por la Ley de Responsabilidad Social Fiscal para zanjar la deuda provocada por el desastre. 2. Según el estudio Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis (Zonas críticas de desastres naturales: Análisis del riesgo en todo el mundo), publicado por el Banco Mundial, Panamá ocupa el puesto 14 en la exposición al riesgo económico de peligros múltiples. A raíz de su ubicación geográfica y sus características geotectónicas, Panamá está expuesto a una gran variedad de peligros naturales, incluidos los de fuentes hidrometeorológicas y geofísicas. Junto con el resto de Mesoamérica, el país está en una de las regiones con mayor actividad sísmica del planeta. Además, Panamá suele verse afectado por inundaciones y deslizamientos de tierra y, por la exacerbación que produce el cambio climático, se prevé que los fenómenos climáticos extremos —como El Niño Oscilación del Sur (ENOS)— aumenten en frecuencia e intensidad. Las tormentas tropicales podrían volverse estacionarias durante períodos prolongados en territorio panameño, lo que provocaría grandes inundaciones y deslizamientos de tierra. Los estudios hidrológicos indican que, en épocas de la ENOS, se reduce el nivel de agua en los lagos artificiales que alimentan el sistema del Canal de Panamá. En los períodos de la ENOS de 1982- 83 y 1997-98, la cuenca del Canal sufrió sequías graves, como consecuencia de las cuales se impusieron restricciones de calado y se redujo la cantidad de embarcaciones autorizadas a atravesar el Canal. 1 Dirección de Presupuesto de la Nación. Informe Solicitando la Dispensa de los Límites Financieros por Emergencia Nacional, Ministerio de Economía y Finanzas, marzo de 2011. 1 3. En el sitio PreventionWeb2 se informa que Panamá experimentó 38 desastres naturales de gran magnitud entre 1980 y 2009, que provocaron daños económicos estimados en US$96 millones. Murieron 276 personas y 279,712 se vieron afectadas. Sin embargo, esas cifras no tienen en cuenta el efecto acumulado de los acontecimientos hidrometeorológicos recurrentes de baja intensidad que suelen afectar al país. Según la base de datos de desastres de Panamá (DesInventar)3, que realiza un seguimiento de la información sobre fenómenos adversos desagregados a nivel local, el país sufrió 1,225 fenómenos naturales adversos locales entre 1999 y 2009 que provocaron la muerte a 103 personas y afectaron a 211,000. Más del 80 por ciento de esos fenómenos tuvieron un origen hidrometeorológico y causaron el 72 por ciento de las víctimas mortales de las que se tienen datos. 4. Las ciudades de Panamá crecen a un ritmo constante, lo que exacerba su vulnerabilidad por el aumento de la concentración de población, infraestructura y producción de bienes y servicios. La mayor parte de la población de Panamá vive en la cuenca del Canal de Panamá o en sus alrededores, y continúa la migración proveniente de zonas rurales. Si bien el país cuenta con un conjunto integral de normas de edificación antisísmicas, la adopción de prácticas seguras de construcción en edificios más antiguos y en asentamientos urbanos no planificados es incierta. Además, la región metropolitana de la Ciudad de Panamá tiene un déficit de viviendas, que exacerba las precarias condiciones de vida de las familias de ingreso bajo que habitan en viviendas mal construidas ubicadas en zonas de riesgo y socialmente marginadas. 5. El índice de déficit por desastre (IDD)4 de Panamá correspondiente al año 2009 elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) indica que, en caso de que ocurriera un fenómeno catastrófico con un intervalo de recurrencia de 100 años o más (una probabilidad del 1 por ciento de que el fenómeno ocurriera en cualquier año), el país sufriría pérdidas equivalentes a entre el 5.44 por ciento y el 9.05 por ciento de su producto interno bruto (PIB); y que el Gobierno no contaría con recursos suficientes para lidiar de inmediato con las pérdidas y reemplazar el capital afectado. Si se tiene en cuenta el hecho de que el IDD se calculó con datos de 2008 y el rápido aumento de la exposición física de las zonas edificadas en el país en los últimos años, es razonable concluir que es esencial instaurar una estrategia de protección financiera sólida (con mecanismos para contingencias) para el programa general de reducción del riesgo de desastres del país. 6. El Gobierno de Panamá reconoce que es fundamental adoptar buenas políticas de gestión ambiental y del uso de la tierra para garantizar que los sectores clave de la 2 PreventionWeb, Panamá, datos y estadísticas; http://www.preventionweb.net/english/countries/statistics/?cid=131, consultado en el mes de mayo de 2011. 3 DesInventar es una herramienta metodológica y de gestión de información que ayuda a analizar las tendencias de desastres por fenómenos hidrometeorológicos, geofísicos y antropogénicos que afectan a los países y su impacto. En Panamá, el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) tiene la responsabilidad de mantener la base de datos DesInventar. 4 ―El índice de déficit por desastre (IDD) mide las pérdidas económicas que podría sufrir un país cuando ocurre una catástrofe y sus consecuencias en cuanto a los recursos necesarios para resolver la situación. Para elaborar el IDD, se debe realizar una proyección basada en datos históricos y científicos y medir el valor de la infraestructura y otros bienes y servicios que podrían verse afectados. El IDD establece la relación entre la demanda de recursos contingentes para cubrir las pérdidas provocadas por el fenómeno máximo evaluado y la capacidad de adaptación económica del sector público, es decir, la disponibilidad de fondos internos y externos para restaurar los inventarios afectados‖. (―Indicators of Disaster Risk and Risk Management‖ [Indicadores de riesgo de desastre y de gestión de riesgos], Notas técnicas n.° IADB-TN-169, BID, septiembre de 2010). 2 economía panameña (entre ellos el Canal de Panamá y la industria turística) puedan seguir creciendo de manera sostenible. A fin de enfrentar los desafíos ambientales del país, el Gobierno de Panamá está planificando una serie de intervenciones, entre ellas la creación de un marco regulatorio nacional integral para la zonificación de tierras urbanas y rurales y una actualización de las directrices de desarrollo urbano para las zonas metropolitanas de la Ciudad de Panamá y Colón. Se prevé que el hecho de que en 2009 se haya creado el MIVIOT será beneficioso para la reducción de la vulnerabilidad física del país a los peligros naturales. 7. Otra área estratégica del programa de Panamá es la respuesta a los desafíos que plantea el cambio climático y el aprovechamiento de las oportunidades que este ofrece. El Gobierno de Panamá reconoce la necesidad de diseñar una estrategia eficaz de mitigación del cambio climático y adaptación al mismo que tenga la aceptación de los diversos grupos interesados y sectores del país, una estrategia que facilite la adopción de tecnologías innovadoras en los sectores de la energía y la agricultura, aliente al sector privado a invertir en tecnologías limpias y promueva el uso de energía renovable, el uso sostenible de la tierra y la reducción de la deforestación. En lo que respecta a la adaptación, los objetivos prioritarios son la reducción de la vulnerabilidad a los fenómenos naturales adversos y a las conmociones climáticas, así como de la diseminación de enfermedades transmitidas por vectores. 8. En este documento programático se propone un préstamo para políticas de desarrollo destinado a mejorar la gestión de riesgos de desastres con una opción de desembolso diferido ante el riesgo de catástrofe (PPD con una CAT DDO) por valor de US$66 millones como financiamiento presupuestario para el Gobierno de Panamá por un período inicial de tres años5. El Gobierno de Panamá solicitó que esta operación fuera complementaria de otros instrumentos en el país que son parte de su programa de gestión de riesgo de desastres y se adecuan al marco integral de gestión de riesgos de desastres del Banco y a su énfasis en la prevención de desastres, en lugar de ocuparse únicamente de la respuesta a desastres. 9. El objetivo general de desarrollo de la operación propuesta consiste en fortalecer la capacidad del Gobierno de Panamá para poner en práctica su programa de gestión de riesgo de desastres naturales. Este objetivo se alcanzará mediante financiamiento presupuestario que, a su vez, respaldará la reforma normativa e institucional del Gobierno. 10. En los últimos años, el país ha adoptado medidas importantes en pro de la aplicación de un sólido marco de gestión de riesgos de desastres. Esas iniciativas se centran en las medidas para mitigar los riesgos de desastres naturales y reducir la vulnerabilidad del país en el contexto del ―Marco de Acción de Hyogo para 2005-15: Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los Desastres‖. En el presente documento se describen las medidas previas que demuestran ese avance. En su carácter de miembro del Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC), el país adoptó, en junio de 2010, la Política Centroamericana de Gestión 5 El período estándar de utilización de los fondos para un PPD con una CAT DDO es de tres años, y puede renovarse cuatro veces (por un total de 15 años). El monto máximo disponible por medio de un PPD con una CAT DDO no debería exceder el monto menor entre el 0,25% del PIB y US$500 millones. En el caso de Panamá, con cifras del PIB de 2010, el monto máximo estimado es de alrededor de US$66 millones. 3 Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR)6, cuyo objetivo consiste en facilitar la implementación de decisiones normativas en materia de reducción de riesgos. 11. Puesto que aborda las cuestiones relacionadas con los riesgos de desastres que afectan a los segmentos más vulnerables de la población, el programa respalda los objetivos de desarrollo del milenio. Eso se logra con a) la mejora de la eficacia y eficiencia de los mecanismos de respuesta ante los desastres, b) la integración de los principios de gestión y prevención de riesgos en todos los organismos gubernamentales, y c) la incorporación de las normas de protección ambiental y zonificación del uso de la tierra como componentes esenciales de la gestión y prevención de riesgos. Como se ha documentado ampliamente, los desastres asociados con peligros naturales afectan desproporcionadamente a los pobres que viven en barrios de tugurios o asentamientos ilegales ubicados en las laderas de colinas escarpadas, en zonas de escaso drenaje y en áreas costeras bajas. Los pobres son los más vulnerables a las pérdidas de capital económico y humano que generan los desastres naturales en el país, y son víctimas tanto de catástrofes infrecuentes como de fenómenos frecuentes de baja intensidad, y de su impacto adverso acumulado. II. CONTEXTO NACIONAL Contexto político 12. El Gobierno de Martinelli se comprometió a abordar desafíos de desarrollo clave, incluidos los “cuellos de botella� que limitan el crecimiento, y a expandir las oportunidades económicas para los pobres. El Gobierno del presidente Martinelli busca ejercer influencia en el desarrollo económico impulsado por el sector privado con inversión pública para ayudar a vencer algunos de los desafíos más difíciles del país. En comparación con los cinco años anteriores, el Gobierno pretende aumentar la inversión pública significativamente (a un nivel de más de US$13 000 millones), el 40 por ciento de la cual se destinará a proyectos para mejorar las ventajas competitivas de Panamá (logística, turismo y agricultura). Además, existe el compromiso de profundizar el impacto del programa emblemático de transferencias condicionadas de efectivo para la reducción de la pobreza, Red de Oportunidades (RdO), y de mejorar la eficiencia y la eficacia de todo el gasto público. A fin de garantizar la sostenibilidad fiscal, el Gobierno ejecutó una reforma de base amplia del sistema tributario que, según las expectativas, generará un 1.7 por ciento del PIB adicional por año. Además de las iniciativas relacionadas con la administración tributaria y con la recuperación de ingresos tributarios en el contexto de crecimiento sólido, se proyecta que la recaudación tributaria aumentará al 12.8 por ciento del PIB en 2011 y que superará el 13 por ciento del PIB en 2012-15. 13. En el primer año de mandato, el Gobierno de Martinelli cumplió varias de sus metas clave en materia de política pública. Los progresos incluyen: a) el aumento del salario mínimo; b) la ejecución de un programa para entregar US$100 por mes a ciudadanos de ingreso bajo con 70 años o más sin pensión, llamado 100 a los 70; c) la creación de la Secretaría del Metro y un plan para un sistema metropolitano de subterráneos de 14 kilómetros en la Ciudad de Panamá. Además, el Gobierno de Martinelli a) presentó su estrategia de desarrollo económico y reforma tributaria de cinco años a la Asamblea Nacional; b) ejecutó su estrategia de reforma 6 La PCGIR fue aprobada en la Reunión Cumbre de Jefes de Estado de América Central, realizada los días 29 y 30 de junio de 2010, en Ciudad de Panamá, Panamá. 4 tributaria. El Gobierno muestra un progreso considerable en la negociación de acuerdos bilaterales de intercambio de información tributaria y también está trabajando para mejorar su buen ejercicio del poder y su transparencia, mediante reformas destinadas a introducir a mejoras en la gestión financiera y las adquisiciones. Contexto económico 14. Panamá es un país de ingreso mediano alto con una economía dolarizada y un ingreso nacional bruto (INB) per cápita de US$6,9907. El país tiene aproximadamente 3,5 millones de habitantes, de los cuales casi las tres cuartas partes viven en zonas urbanas, principalmente en torno del Canal de Panamá. Aproximadamente el 10 por ciento de la población es de origen indígena y reside principalmente en zonas rurales remotas. 15. Panamá posee una economía abierta, tradicionalmente centrada en el Canal, en el comercio y en los servicios financieros. Panamá es una de las economías más abiertas de la región: las exportaciones y las importaciones superan el 60 por ciento como proporción del PIB. El comercio mayorista y minorista y los servicios financieros se concentran en zonas urbanas y representan el 43 por ciento del PIB y más del 80 por ciento de las exportaciones totales del país. El sector de servicios internacionales de Panamá se basa en cinco actividades principales, incluidas las operaciones del Canal de Panamá, los puertos y la logística, el turismo, las reexportaciones de la Zona Franca de Colón y la intermediación financiera. La mayor parte de la producción industrial es agroindustrial y, tradicionalmente, se concentra en zonas económicas especiales que reciben un tratamiento tributario de privilegio en relación con los insumos para exportación. A. ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES 16. Panamá resistió la crisis económica mundial relativamente bien. Respecto de la contracción del producto medio de la región del 0.4 por ciento registrada en 2009, Panamá tuvo un desempeño relativamente bueno, con un crecimiento del 3.2 por ciento en ese mismo año (véase el gráfico 1). Los efectos directos de la crisis mundial fueron reducidos y el sistema financiero se mantuvo estable. Sin embargo, la economía se vio indirectamente afectada a través de bajas en el crecimiento del crédito, la reducción del financiamiento para el comercio y la interrupción de la construcción de nuevos bienes raíces, que, a su vez, se sintieron en sectores como la agricultura, el transporte, el comercio y la construcción. A raíz de la baja de la demanda, la cuenta corriente externa estaba prácticamente equilibrada en 2009, mientras que en 2008 registró un déficit del 11.8 por ciento. 17. La actividad económica de Panamá registró una recuperación fuerte en 2010, con los servicios como principal motor del crecimiento. En el cuarto trimestre de 2010, el PIB estaba creciendo al ritmo más rápido de los últimos dos años (el 8.7 por ciento, comparado con el mismo período en el año anterior), con el sector de transporte y logística como el más dinámico (el 14.5 por ciento de crecimiento año a año), seguido por el comercio (el 12 por ciento de crecimiento año a año). El sólido desempeño en cuanto a crecimiento también se logró gracias a un repunte en el sector industrial, que se benefició a partir del importante crecimiento de la construcción (el 10.9 por ciento año a año). Menos positivo fue el desempeño del sector 7 INB per cápita de 2010, método ATLAS. 5 primario, que se mantuvo en terreno negativo por cuarto trimestre consecutivo, con una contracción de casi el 20 por ciento (año a año). El PIB de Panamá creció un 7.5 por ciento en 2010 (véase el cuadro 1). 18. La importante recuperación del crecimiento registrada en 2010 se vio acompañada por un deterioro del equilibrio externo y un aumento de la inflación. El déficit de cuenta corriente se amplió abruptamente en 2010 y llegó al 11 por ciento del PIB. Eso se debe al aumento del déficit en el comercio de mercaderías, producto de la aceleración de las importaciones relacionadas con la expansión del Canal y otros proyectos de inversión, y del aumento del precio de los productos básicos (dado que Panamá es un importador neto de estos productos). De manera similar, la inflación llegó al 4.9 por ciento (año a año) en 2010, tras ubicarse en el 1.9 por ciento en 2009, a causa de las presiones sostenidas de demanda interna y el aumento de los precios internacionales de los productos básicos. 19. La posición fiscal del sector público no financiero se deterioró ligeramente en 2010. El déficit del sector público no financiero (excluida la Autoridad del Canal de Panamá, ACP) aumentó del 1 por ciento del PIB en 2009 a aproximadamente el 1.9 por ciento del PIB en 2010, nivel inferior al límite del 2.5 por ciento del PIB que plantea la Ley de Responsabilidad Social Fiscal para 2010. El volumen de deuda pública se ubicó en el 39.2 por ciento del PIB en 2010. 20. El plan de inversión del Gobierno para 2010-14 totaliza US$13,600 millones (equivalente al 50 por ciento del PIB de 2010). Aproximadamente US$9,600 millones se invertirán en infraestructura, de los cuales US$2,000 millones se destinarán a infraestructura para programas sociales, como la construcción de escuelas, hospitales, vivienda social e instalaciones de agua y alcantarillado, entre otros. El proyecto de inversión más importante será el subterráneo de la Ciudad de Panamá (alrededor de US$1,800 millones), pero una proporción importante de la inversión también beneficiará a las regiones fuera de la capital (aproximadamente US$4,200 millones). Eso incluye proyectos de irrigación, caminos para mejorar las ventajas logísticas y la interconexión con puertos, así como electrificación de zonas rurales. El programa de inversión representa un aumento promedio de aproximadamente el 1 por ciento del PIB en gastos de capital por año, respecto de 2009. El aumento significativo de la inversión pública plantea desafíos, y dado el tamaño del programa de inversión, se necesita una capacidad de ejecución sólida. 21. Se espera que la reforma tributaria aprobada por la Asamblea Nacional aumente la recaudación tributaria. La primera de las dos etapas de la reforma tributaria se ejecutó antes del final de 2009 e incluía un aumento de los impuestos para casinos y los impuestos sobre la renta de las empresas que operan en la Zona Franca de Colón. El Gobierno estima que esas medidas representarán un aumento en la recaudación tributaria del 1.0 por ciento del PIB por año. La segunda etapa de la reforma fue aprobada por la Asamblea Nacional el 15 de marzo de 2010 e incluye un aumento de los impuestos sobre el consumo y una baja de los impuestos sobre la renta personal y la renta corporativa. El Gobierno espera recaudar un 0.7 por ciento del PIB adicional por año a partir de esta reforma más reciente. Las iniciativas de administración tributaria, de acuerdo con las proyecciones, arrojarían un 0.5 por ciento del PIB adicional por año. La primera y la segunda etapa de la reforma, combinadas con las iniciativas relacionadas con la administración tributaria, generarán aproximadamente un 2.3 por ciento del PIB en ingresos adicionales por año, que serán suficientes para financiar el 1 por ciento del PIB adicional en gastos de capital necesarios por año para el nuevo plan de inversiones y para financiar la baja del 0.6 por ciento del PIB en ingresos no tributarios. 6 Gráfico 1: Panamá: Acontecimientos recientes Fuente: Contraloría General, Superintendencia de Bancos, cálculos del personal del Banco Mundial. 7 Cuadro 14/: Panamá: Indicadores macroeconómicos clave, 2007-15 Preliminar Proyectado 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (variación porcentual anual) Producción y precios PIB real 12.1 10.1 3.2 7.5 7.4 7.2 7.1 6.7 6.5 �ndice de precios al consumidor (fin de año) 6.4 6.8 1.9 4.9 5.9 4.0 3.5 3.0 2.9 Comercio exterior 1/ Exportaciones de bienes 11.7 5.3 -27.5 -14.1 15.8 8.8 10.2 10.9 11.9 Importaciones de bienes 40.7 18.9 -15.0 15.8 23.8 12.2 9.2 8.6 8.4 Equilibrio ahorro-inversión (como porcentaje del PIB) Inversión interna bruta 24.1 26.8 23.9 27.5 28.2 28.6 28.4 28.3 27.9 Ahorro nacional bruto 16.9 15.0 23.7 16.3 15.5 15.9 16.0 16.1 17.4 Finanzas públicas Sector público no financiero, ACP excluida Ingresos 27.8 26.1 25.5 25.5 27.7 27.3 27.0 27.0 27.1 Ingresos actuales 26.4 24.7 25.0 24.8 27.2 26.8 26.5 26.5 26.6 Capital y donaciones 1.4 1.4 0.5 0.7 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 Gastos 24.4 25.7 26.5 27.4 29.6 28.6 27.7 27.0 26.8 Gasto primario actual 16.0 15.6 16.2 16.5 17.1 17.2 17.1 17.0 16.8 Interés 3.4 3.1 2.9 2.7 2.6 2.4 2.1 1.9 1.8 Capital 5.0 7.0 7.4 8.3 9.9 9.0 8.5 8.1 8.2 Saldo general, ACP excluida 3.4 0.4 -1.0 -1.9 -1.9 -1.3 -0.7 0.0 0.3 Saldo general con ACP 4.8 2.5 -0.4 -2.7 -2.7 -2.3 -2.0 -1.1 1.4 Gobierno central Ingresos y donaciones 19.2 19.8 18.5 18.6 20.4 20.0 19.8 19.7 20.0 Ingresos actuales 18.9 18.3 18,1 18.1 20.0 19.6 19.4 19.3 19.6 Impuestos 10.6 10.6 11.0 11.3 13.2 13.1 13.1 13.2 13.2 De los cuales: Ingresos adicionales de reforma tributaria 0.1 0.7 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7 Ingresos no tributarios y transferencias 8.4 7.7 7.1 6.8 6.8 6.5 6.3 6.1 6.4 Dividendos 3.7 2.9 2.7 2.7 2.6 2.5 2.4 2.3 2.5 De los cuales: ACP 2.5 1.5 1.8 1.8 1.7 1.6 1.6 1.5 1.5 ACP 2/ 1.8 1.5 1.4 1.3 1.2 1.2 1.1 1.0 1.1 Transferencias de organismos descentralizados 1.2 1.8 1.6 1.6 1.6 1.6 1.6 1.6 1.6 Otros 1.7 1.5 1.4 1.2 1.4 1.2 1.2 1.2 1.2 Ingresos de capital 0.1 1.1 0.3 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 Donaciones 0.2 0.4 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Gastos totales 17.6 19.1 19.5 21.1 22.7 21.3 20.5 20.0 19.7 Actuales 10.2 10.4 10.1 11.1 11.4 11.1 11.1 11.2 11.2 Interés 3.4 3.1 2.9 2.6 2.4 2.1 1.8 1.6 1.4 Capital 4.0 5.6 6.5 7.4 8.9 8.1 7.6 7.2 7.1 Saldo general 1.6 0.7 -1.0 -2.5 -2.3 -1.3 -0.7 -0.3 0.3 Sector externo Cuenta corriente -7.2 -11.8 -0.2 -11.2 -12.7 -12.6 -12.4 -12.2 -10.4 Exportaciones netas de Zona Franca de Colón 2.3 0.0 8.2 1.8 1.9 2.0 2.1 2.2 2.2 Inversión extranjera directa 9.6 9.5 7.4 8.8 9.1 9.1 9.1 9.2 9.2 Deuda pública total 3/ 45.6 39.2 41.2 39.2 37.8 36.3 34.8 32.7 28.3 Partidas informativas: PIB (en millones de US$) 19,794 23,002 24,080 26,777 29,799 32,942 36,305 39,667 43,217 Fuentes: Contraloría General, Superintendencia de Bancos, y estimaciones del personal técnico del Fondo. 1/ Excluye la Zona Franca de Colón. 2/ Incluye tarifa de servicios públicos. 3/Incluyendo la ACP y participaciones del Fondo Fiduciario 4/Table 1 muestra una revisión de acuerdo con el FMI,después de una visita en marzo del 2011. 8 22. En el contexto del Gobierno de Martinelli, la cooperación internacional en cuestiones tributarias mejoró significativamente, y el marco legal y regulatorio progresó. Panamá se comprometió con el cumplimiento de los estándares internacionales de transparencia e intercambio eficaz de información desde 2002. La aprobación de la legislación clave (Ley 33 de 2010) durante los primeros meses del Gobierno contribuyó a lograr mejoras en el marco legal y regulatorio del país. Además, el Gobierno promulgó la Ley 2 de 2011 para abordar el problema de la disponibilidad de información sobre propiedad. El intercambio de información tributaria también progresó mediante la firma de una serie de acuerdos bilaterales. Desde marzo de 2010, se firmaron 11 convenios de doble imposición, y el Gobierno está negociando tres más actualmente. Además, en noviembre de 2010, Panamá firmó su primer Acuerdo de Intercambio de Información Tributaria con los Estados Unidos. Tanto ese acuerdo como los convenios de doble imposición incluyen una disposición sobre el intercambio de información, acorde a los estándares sobre el intercambio eficaz de información tributaria del Foro Global, aunque todavía no fueron evaluados por el mismo. A principios de julio de 2011, Panamá fue incluido en la lista de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) de jurisdicciones que aplicaron sustancialmente el estándar de intercambio de información, cuando firmó un acuerdo de intercambio de información tributaria con Francia, lo que lleva el total de acuerdos celebrados por Panamá a la cifra crucial de 12 que exige el estándar internacional. Sin embargo, Panamá no ha terminado aún con el proceso de evaluación de pares del Foro Global. 23. En 2010, Panamá obtuvo el estatus de grado de inversión de los organismos de calificación de crédito Fitch, Standard & Poor’s y Moody’s. La mejora en la calificación de crédito de Panamá refleja una mejora sostenida de las finanzas públicas, reforzadas por las reformas tributarias recientes, y la capacidad de adaptación que mostró la economía ante la crisis financiera mundial y la recesión mundial correspondiente. A partir de la obtención del estatus de grado de inversión, el país espera reducir el costo de endeudamiento y aumentar el acceso a financiamiento adicional de instituciones e inversionistas que se limitan a inversiones con calificación alta. Más recientemente, Fitch mejoró la calificación de crédito de Panamá de BBB, el segundo grado de inversión más bajo, lo que refleja las perspectivas de crecimiento económico sólido y una dinámica de deuda pública favorable. B. PANORAMA MACROECONÓMICO Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 24. El panorama de crecimiento de Panamá es muy positivo. Se espera que el dinamismo del sector de servicios observado en los últimos años continúe. Además, se verá complementado por un nivel elevado de inversión pública, en especial la expansión del Canal de Panamá y el plan de inversión pública del Gobierno, incluido el Metro de Panamá. Se espera que esos elementos contribuyan a un crecimiento de alrededor del 7 por ciento por año (en promedio) durante 2011-15. A raíz del desempeño en cuanto a crecimiento, las proyecciones indican que la tasa de desempleo bajará del 6.5 por ciento en 2010 al 6.0 por ciento en 2011. La tasa de inflación está en una trayectoria de aumento sostenido, impulsada por el desempeño económico sólido y por el aumento de los precios de los productos básicos, pero las proyecciones actuales sugieren que se mantendrá por debajo del 6 por ciento8. La política monetaria de Panamá está atada a la Reserva Federal de los Estados Unidos, que probablemente siga aplicando una política 8 Es posible que sea necesario actualizar estas proyecciones, a raíz del aumento de los precios internacionales de los alimentos y el petróleo (véase el recuadro 1). 9 laxa en el mediano plazo. En caso de que aumenten las presiones inflacionarias, la estabilización macroeconómica dependerá de la política fiscal. 25. Las inversiones y las importaciones relacionadas con la expansión del Canal de Panamá tendrán un impacto considerable sobre el déficit de la cuenta corriente externa. El déficit de cuenta corriente, de acuerdo con las proyecciones, llegará a su punto máximo (un 12.7 por ciento del PIB en 2011) y comenzará a bajar a partir de entonces, a medida que avance el trabajo sobre la expansión del Canal. Sin embargo, la proyección para 2015 es del 10.4 por ciento del PIB pese a ello. No obstante, también se espera que la inversión extranjera directa se mantenga en niveles altos (aproximadamente el 9 por ciento del PIB durante 2011-15) y financie una proporción significativa del déficit externo. 26. Se proyecta que la posición fiscal del sector público no financiero seguirá siendo sólida durante 2011-15. Se espera que el déficit del sector público no financiero, sin incluir a la ACP, baje del 1.9 por ciento del PIB en 2011 al 1.3 por ciento del PIB en 2012, y que se vuelva superávit en 20159. Ese desempeño, en el contexto de un plan ambicioso de inversión pública, estará en parte motivado por la reforma fiscal y el aumento correspondiente de la recaudación tributaria. Además, la solidez de la posición fiscal estaría garantizada incluso si el aumento en la recaudación tributaria es inferior a las proyecciones actuales, ya que la Ley de Responsabilidad Social Fiscal define un límite máximo claro para el déficit 10. Se espera que los mejores resultados fiscales, combinados con tasas de crecimiento altas, contribuyan a una baja en los niveles de deuda pública, que llegarían al 28.3 por ciento del PIB en 2015. 27. El aumento reciente en los precios de los alimentos y el combustible podría afectar negativamente el panorama macroeconómico de Panamá (véase el recuadro 1). Por ejemplo, si los precios de los alimentos y el combustible fueran mayores que los esperados, el marco macroeconómico se caracterizaría por una menor actividad económica, una mayor inflación, un mayor déficit de cuenta corriente externa, y una posición fiscal menos optimista que la presentada en el cuadro 1. 28. Sostenibilidad de la deuda. La combinación de un aumento gradual en la recaudación y un control de los gastos actuales11 debería permitir que las autoridades expandan la inversión pública sin que ello implique que la deuda pública deje de ser sostenible en los próximos años (véase el Análisis de la sostenibilidad de la deuda en el anexo 4). Las políticas fiscales conservadoras aplicadas desde 2005 y el importante crecimiento del PIB generaron una baja en el coeficiente deuda pública-PIB consolidado, que pasó del 62.2 por ciento en 2004 al 39.2 por ciento en 2008 antes de aumentar ligeramente y llegar al 41.2 por ciento del PIB en 2009. En 2010, el coeficiente comenzó a bajar nuevamente y se ubicó en el 39.2 por ciento del PIB. 29. Se proyecta que la deuda pública se mantendrá en una evolución sostenible durante 2011-15. El análisis de sostenibilidad de la deuda resumido en el cuadro 2 (y analizado en el anexo 4) está basado en el marco macroeconómico del cuadro 1. El análisis indica que un saldo primario promedio de 0.9 puntos porcentuales del PIB (incluida la ACP), entre 2011 y 2015, 9 El déficit combinado para el sector público proyectado para 2011 incluye los US$149,3 millones adicionales que se requieren para reparar la infraestructura dañada y restaurar la actividad económica en las zonas afectadas por las inundaciones. 10 La meta de déficit fiscal de 2011 de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal se aumentó y se ubicó en aproximadamente un 3% del PIB, pero el déficit proyectado para este año es del 1,9% del PIB. 11 Se espera que la proporción de los gastos actuales en el PIB se mantenga constante. 10 generaría una baja gradual en el coeficiente deuda pública-PIB, que pasaría del 39.2 por ciento del PIB en 2010 al 28.3 por ciento del PIB en 2015. Recuadro 1: El impacto de los precios de los alimentos y el petróleo en Panamá Tal como ocurre en otros países, el aumento de los precios mundiales de los alimentos y la energía ya está teniendo un impacto en Panamá. El índice de precios de alimentos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) aumentó un 37 por ciento en los últimos 12 meses y sigue oscilando en los mayores niveles desde enero de 1990, cuando el índice comenzó a calcularse. De manera similar, los precios del petróleo aumentaron un 44 por ciento en el último año, lo que incluye un 17 por ciento en el primer trimestre de 2011. Esos acontecimientos mundiales ya están manifestándose en Panamá, donde el índice de precios de los alimentos también llegó a niveles inéditos, tanto en términos nominales como en términos reales, y donde el precio de la gasolina está en niveles similares a los de octubre de 2008, en el contexto de la crisis de alimentos y petróleo anterior. Los efectos del aumento de los precios de los alimentos y del petróleo tienen varias dimensiones. En el terreno macroeconómico, un aumento de los precios de los alimentos y del petróleo puede traducirse en una baja en la actividad económica, en una mayor inflación y en presiones fiscales y externas. Por el momento, el único impacto visible es el que afecta la tasa de inflación, que se aceleró en los últimos meses desde el 2,8por ciento (año a año) en junio de 2010 hasta el 6.4 por ciento en mayo de 2011, y el del costo de las importaciones, que aumentó un 32.3 por ciento entre 2009 y 2010. Es posible que el aumento de los precios de los productos básicos tenga un impacto fiscal significativo. Por ejemplo, durante la crisis alimentaria anterior de 2008, el Gobierno recurrió a reducir los aranceles de importación (una medida que disminuye los ingresos fiscales) y a aumentar las transferencias de efectivo a los consumidores más necesitados (una medida que, a menos que se contrarrestara con recortes en otras partidas, implica un aumento del gasto). La actividad económica también puede verse negativamente afectada, y aunque las proyecciones de crecimiento no se ajustaron por el momento, la economía dinámica de Panamá parece bien posicionada para absorber el impacto real de los mayores precios de los productos básicos. En el terreno social, el impacto de la crisis de los alimentos y el petróleo puede ser severo. Un aumento en el precio de los alimentos puede tener un impacto considerable sobre los pobres, ya que los hogares más pobres suelen destinar una gran proporción de su gasto total a alimentos. En particular, existen estimaciones basadas en encuestas de gasto que muestran que la proporción del ingreso que gasta en alimentos el quintil más pobre de la población de Panamá es del 57.8 por cientoa. Esa proporción es del 24.7 por ciento en el quintil más rico de la población. Además, algunos segmentos de la población de Panamá podrían verse desproporcionadamente afectados: aproximadamente el 85 por ciento de los panameños que viven en zonas indígenas son extremadamente pobres y no pueden costear la cantidad de calorías suficiente para una dieta adecuada. A futuro, las medidas de políticas oportunas podrían reducir el impacto de la crisis. Las respuestas de políticas pueden articularse en torno de dos pilares principales. En primer lugar, la protección de los más necesitados debería ser una prioridad clave, y el programa existente de transferencias condicionadas de efectivo (Red de Oportunidades) podría ser instrumental a tal fin. De manera similar, la mejora de la información de mercado y la competencia podría ser esencial para garantizar la eficiencia del mercado, a fin de prevenir aumentos de precios no justificados por los parámetros fundamentales. En segundo lugar, con un énfasis prioritario a más largo plazo, la gestión de la cadena de suministro y una mejora de la infraestructura pueden reducir las pérdidas de alimentos y los costos de distribución (que representan una proporción alta del precio final que paga el consumidor). De manera similar, los programas destinados a las zonas rurales que eliminan las barreras a la producción agrícola pueden contribuir a la expansión del suministro de alimentos. Es posible que los Gobiernos sientan la tentación de reducir los aranceles de importación temporalmente para mitigar un poco el impacto interno de las tendencias mundiales. Aun así, los ajustes de aranceles ad hoc (es decir, bajarlos cuando los precios mundiales son altos y subirlos cuando los precios son bajos) tienen el mismo efecto a nivel mundial que aumentar y bajar los impuestos sobre la exportación: aísla el mercado interno, pero amplifica los vaivenes de los precios internacionales y eleva los costos de ajuste para todos. También envía señales erróneas a nivel interno, ya que desalienta la producción agrícola incluso si los precios son altos. En ese sentido, los ajustes de aranceles deben contemplarse únicamente en un contexto de ajustes más o menos permanentes. a Brambilla y Porto 2009. 11 30. Aunque el panorama de deuda en el escenario de referencia parece bastante estable, hay ciertos riesgos económicos potenciales que podrían surgir en el mediano plazo. A fin de examinar las posibles consecuencias de esos riesgos, en el cuadro 2 se presenta la dinámica de deuda proyectada para el sector público no financiero (incluida la ACP) en escenarios alternativos más pesimistas:  Con un mayor nivel de tasas de interés real promedio para la deuda pública en 2011–12 (escenario B1), los indicadores de deuda proyectados para 2012 serían 2.8 puntos porcentuales mayores que los del escenario de referencia.  En un escenario menos optimista con el crecimiento de referencia menos 2 desviaciones estándar (escenario B2), el coeficiente deuda pública-PIB sería 5.3 puntos porcentuales más alto que el del escenario de referencia en 2015.  Si suponemos una política fiscal más laxa (escenario B3) con un déficit primario promedio del 2.8 por ciento del PIB durante 2011-12 (en lugar del superávit primario el 1.0 por ciento del PIB supuesto en el escenario de referencia), el coeficiente deuda pública-PIB sería 2.8 puntos porcentuales mayor que el del escenario de referencia en 2015.  En un escenario de perturbaciones simultáneas que afectaran el crecimiento del PIB, el saldo primario y las tasas de interés real (escenario B4), el coeficiente deuda pública-PIB llegaría al 35.3 por ciento en 2015, es decir, 7 puntos porcentuales por encima del escenario de referencia. Cuadro 2: Análisis de la sostenibilidad de la deuda de Panamá, incluida la ACP (escenarios alternativos) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Referencia 39.2 37.8 36.3 34.8 32.7 28.3 39.2 38.1 37.2 36.4 34.9 31.0 A1. Variables clave en sus promedios históricos en 2011-16 39.2 37.7 36.5 35.0 32.9 28.5 A2. No hay cambios de políticas (saldo primario constante) en 2011-16 39.2 39.0 39.1 37.6 35.6 31.1 B1. Tasa de interés real en promedio histórico más 2 desviaciones estándar en 2011 y 2012 39.2 40.4 41.6 40.1 38.0 33.6 B2. Crecimiento del PIB real en promedio histórico menos 2 desviaciones estándar en 2011 y 2012 39.2 40.5 39.1 37.6 35.5 31.1 B3. El saldo primario está en el promedio histórico menos 2 desviaciones estándar en 2011 y 2012 B4. Combinación de 1 a 3 con 39.2 41.1 43.3 41.8 39.7 35.3 perturbaciones de una desviación estándar Prueba más extrema (B4) 39.2 41.1 43.3 41.8 39.7 35.3 31. Sobre la base del análisis anterior, el marco de política macroeconómica de Panamá se considera adecuado. El desempeño de Panamá en el contexto de la crisis económica mundial fue sólido, y se espera que dicho desempeño positivo se mantenga. Al mismo tiempo, el 12 ambicioso programa de inversión del nuevo Gobierno tiene el respaldo de la mayor recaudación tributaria esperada, producto de la nueva reforma fiscal, y la sostenibilidad fiscal tiene el respaldo de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal. Contexto social 32. Un desafío de desarrollo clave que enfrenta Panamá es el de garantizar que el crecimiento económico se mantenga y que los beneficios se compartan de manera amplia. De hecho, el desarrollo económico de Panamá se caracterizó por su elevado grado de desigualdad. El crecimiento benefició tradicionalmente, en su mayoría, a los sectores de servicios, intensivos en el uso de capital, concentrados geográficamente en las provincias de Panamá y Colón, sin generar mayores oportunidades económicas para los miembros de ingreso bajo de la sociedad. En la última década, la disminución en las tasas de pobreza fue modesta, teniendo en cuenta las elevadas tasas de crecimiento del PIB. Si bien Panamá gasta aproximadamente un 2.8 por ciento de su PIB en asistencia social, en línea con otros países de América Central, la eficacia de los programas al momento de reducir la pobreza y crear oportunidades para todos sigue siendo un desafío. 33. Una proporción elevada de la población sigue viviendo en la pobreza, incluido el 14 por ciento que vive en condiciones de extrema pobreza (véase el cuadro 3). Esas tasas son cercanas a las que se observan en otros países de América Latina con ingreso per cápita similar (Brasil, por ejemplo). La pobreza en Panamá se concentra en zonas rurales y, en especial, en zonas indígenas. Casi todas las personas que viven en zonas indígenas son pobres (96.3 por ciento), y la mayoría son extremadamente pobres (85 por ciento). Es decir, el 85 por ciento de las personas que viven en zonas indígenas no pueden costear la cantidad de calorías necesaria para una dieta adecuada. Además, a pesar de que representan alrededor del 10 por ciento de la población nacional, las personas que viven en zonas indígenas representan aproximadamente el 21 por ciento de la población pobre total y el 42 por ciento de la población extremadamente pobre. Aún más llamativo es que la pobreza entre los pueblos indígenas represente más del 60 por ciento de la brecha de extrema pobreza nacional. En zonas rurales no indígenas, la mitad de la población es pobre. El país, así, tiene uno de los mayores índices de desigualdad (un coeficiente de Gini de 0,47) en la región y en el mundo: el 20 por ciento más rico de la población representa la mitad del consumo total del país. Cuadro 3: Incidencia y cantidad de pobres en Panamá Pobres No No Total Total Extremos extremos pobres 2008 Incidencia (porcentaje) 100.0 32.7 14.4 18.3 67.3 Cantidad de personas (en miles) 3,334 1,090 481 609 2,244 2003 Incidencia (porcentaje) 100.0 36.8 16.6 20.2 63.2 Cantidad de personas (en miles) 3,063 1,128 509 620 1,935 Fuentes: Encuesta de Niveles de Vida 2003, 2008, MEF e Instituto Nacional de Estadística, Contraloría General de la República. 13 34. Panamá está logrando progresos sostenidos en relación con la igualdad de género según las mediciones de los indicadores de educación, salud y participación en la fuerza laboral. El progreso en pos de la igualdad de género desde una perspectiva legal e institucional también fue significativo. En cuanto a acumulación de capital humano, las mujeres superaron a los hombres en logros educativos tanto secundarios como terciarios. Esa tendencia es común en América Central (con las excepciones de El Salvador y Guatemala), pero es especialmente marcada en Panamá. Las generaciones más jóvenes de mujeres tienen ahora más probabilidades que sus pares masculinos de terminar la escuela secundaria. Además, los efectos de los programas gubernamentales que promueven un acceso equitativo a los recursos económicos y productivos se están volviendo más evidentes. Si bien el coeficiente entre participación femenina y masculina en la fuerza laboral sigue estando ligeramente debajo del promedio para países de ingreso mediano alto y muy por debajo del promedio mundial, está mejorando rápidamente. 35. Si bien los resultados sociales y el acceso a los servicios mejoraron, se necesita mayor eficiencia y eficacia en los gastos sociales. La esperanza de vida aumentó significativamente con los años, sin embargo, la malnutrición sigue siendo un desafío importante, en especial en zonas indígenas, donde el 62 por ciento de los niños de menos de cinco años de edad presentan desnutrición crónica (proporción que en las zonas urbanas es del 11 por ciento). De acuerdo con los últimos datos sobre la pobreza (2008), los costos de la escolarización siguen representando una proporción importante de los presupuestos de los hogares pobres: aproximadamente el 8 por ciento en el primer tercil (comparado con un promedio del 6 por ciento para el segundo tercil y del 5 por ciento para el último tercil). Los años promedio de escolaridad en adultos aumentaron significativamente, pero existen importantes diferencias socioeconómicas y étnicas en la matrícula de escuelas secundarias. Por ejemplo, mientras que en la provincia urbana de Colón, la matrícula secundaria neta era del 70.8 por ciento en 2008, en las zonas indígenas Ngöbe-Buglé y Kuna Yala fue solo de aproximadamente el 38.3 y el 32.3 por ciento, respectivamente12. Un estudio cualitativo sobre la eficacia de la RdO en tres comarcas indígenas se realizó en 2009 y reveló que las percepciones generales de los pueblos indígenas sobre el programa son positivas y que desean una expansión. Al mismo tiempo, el estudio incluye varias recomendaciones específicas respecto de cómo el programa podría aplicar nuevas adaptaciones socioculturales para mejorar su eficacia. En cuanto a la calidad de la educación básica, también hay importantes desafíos por superar. En una evaluación regional reciente del aprendizaje de los estudiantes (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo, SERCE), los estudiantes de instrucción primaria de Panamá de tercer y sexto grado obtuvieron calificaciones muy inferiores al promedio de los 16 países participantes, superando únicamente a República Dominicana y Guatemala13. El acceso a servicios de agua y saneamiento mejoró: el Gobierno estima que el 84 por ciento de la población total tiene acceso a agua potable mediante conexiones a la red, aunque la tasa es mucho menor en zonas rurales14. 36. A fin de abordar estos desafíos, el Gobierno de Martinelli diseñó una estrategia social que tiene como objetivo reducir la pobreza y la exclusión social y crear oportunidades para todos. La estrategia social tiene dos componentes principales: formación de capital humano e inclusión social. El BID está colaborando estrechamente con el Gobierno de Panamá en el área de formación de capital humano, mientras que el Banco está ofreciendo respaldo principalmente en la estrategia de inclusión social, en especial en las áreas de salud y 12 Estadísticas del MEDUCA, 2008. 13 ―Los aprendizajes de los estudiantes de América Latina y el Caribe‖, UNESCO, 2008. 14 Véase ―Plan Estratégico de Gobierno 2010-14‖. 14 protección social. La introducción de dos programas de protección social y la expansión del programa de transferencias condicionadas de efectivo representan iniciativas positivas clave del Gobierno actual. III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO Y EL PROCESO PARTICIPATIVO 37. Panamá cuenta con un programa amplio e integrado de gestión de riesgos de desastres. En el contexto de la iniciativa del Gobierno de Panamá para aplicar una estrategia de reducción del riesgo de desastres, en los últimos meses se tomaron tres medidas institucionales y de políticas clave para el sector: a) se adoptó la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD), b) el SINAPROC adoptó y puso en vigor para su ejecución el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15, tras un amplio proceso de consulta entre las partes interesadas clave y en consonancia con la nueva PNGIRD, y c) se sometió a la aprobación del Poder Ejecutivo de Panamá una propuesta para expandir las funciones y las responsabilidades de la DICRE del MEF. Esas medidas estratégicas consolidan el SINAPROC creado por la Ley n.º 7 del 11 de febrero de 2005, y ofrecen pautas estratégicas y definen mejor las funciones y las responsabilidades para un enfoque sistémico de reducción del riesgo de desastres en el país. La autoridad legal de la gestión de riesgos de desastres del país, incluida la gestión de emergencias y la respuesta ante desastres, sigue siendo el SINAPROC. Con el respaldo de esas nuevas políticas, la estrategia financiera de riesgo también está evolucionando, y este préstamo para políticas de desarrollo (PPD) con una CAT DDO complementa otras herramientas financieras de riesgo diseñadas por las autoridades de Panamá, y respaldará los marcos institucionales y legales existentes de gestión de riesgos de desastres. 38. El Gobierno de Panamá reconoce la necesidad de mejorar la preparación para afrontar fenómenos naturales extremos, e inundaciones y sequías más frecuentes e intensas, como se manifiesta en la declaración de estado de emergencia nacional a raíz de las importantes inundaciones registradas por las lluvias de fines de diciembre de 2010. El nivel excesivo de precipitaciones produjo grandes inundaciones y suscitó el cierre temporal del Canal de Panamá (véase el recuadro 2). 39. Los logros clave en cuanto a gestión de riesgos de desastres del Gobierno de Panamá incluyen el desarrollo de una plataforma nacional para la reducción de riesgo de desastres en diciembre de 2005. Tras la adopción mundial del Marco de Acción de Hyogo en 2005, Panamá fue el primer país de la región de América Central en desarrollar una plataforma nacional para la reducción de riesgo de desastres. El desarrollo de la plataforma contribuyó a cubrir parcialmente las brechas de definiciones de políticas de la Ley n.º 7, ya que ofrece un espacio de participación para que los miembros del SINAPROC definan directrices estratégicas en torno de las cinco prioridades del Marco de Acción de Hyogo, ayuda a aclarar las áreas de conocimiento especializado y las funciones de cada miembro, e incorpora las prioridades regionales establecidas por el CEPREDENAC. 15 Recuadro 2: La respuesta del Gobierno de Panamá ante la emergencia provocada por las grandes precipitaciones de diciembre de 2010 Panamá recibió grandes cantidades de lluvia, que La situación: Desde noviembre hasta diciembre de 2010, Resource Allocation for Emergency produjeron inundaciones, crecidas y corrimientos de tierra en las provincias de Darién, Colón, las zonas este y oeste de Panamá, y las comarcas de Kuna Yala y Emberá. Response and Rehabilitation after the 2010 Floods El impacto: Las primeras evaluaciones del SINAPROC indicaron que, en la primera semana de diciembre, se vieron afectadas 254 viviendas. Los ríos Changuinola, Sixaola y Teribe se desbordaron en la provincia de Bocas del Toro. En la provincia de Darién, al menos 398 viviendas sufrieron daños. En la provincia de Los Santos, aproximadamente 300 viviendas se vieron afectadas por el desborde del río Tonosí. De acuerdo con la Cruz Roja, la lluvia y las inundaciones arruinaron grandes extensiones de áreas cultivables de todo el país, lo cual, de acuerdo con las expectativas, tendrá un efecto negativo sobre la producción local de alimentos y sobre la situación económica de las familias afectadas. El SINAPROC indicó que hubo 10 víctimas mortales, y se estima que 16 866 personas se vieron afectadas y 1588 tuvieron que desplazarse a 26 refugios. Las lluvias torrenciales provocaron daños en los sectores de infraestructura de transporte, vivienda, agricultura y medio ambiente, además de pérdidas económicas, incluida la pérdida de ingresos producto de la suspensión no programada de las operaciones de tránsito en el Canal de Panamá. Asimismo, la prolongación de grandes precipitaciones durante 17 horas obligó a cerrar el Canal de Panamá (la tercera vez desde su apertura en 1914, y la primera vez por causa de inundaciones). También afectó el suministro de agua potable segura a los vecindarios ubicados en la Ciudad de Panamá y en la periferia, y exigió la suspensión del año escolar en las zonas afectadas. Los organismos del Gobierno que participaron de la respuesta a la emergencia fueron: a) el SINAPROC, Source: a la emergencia y Panama, 2010. responsable de la coordinación general de la respuesta del GobiernoMinistry of Finance, de las operaciones de búsqueda y rescate, b) el Ministerio de Salud (MINSA), que activó sus Centros de Operaciones de Emergencias de Salud (CODES), llevó a cabo actividades de saneamiento de viviendas y ofreció atención médica a las víctimas de las zonas afectadas, c) el Departamento Nacional de Administración para Desastres (DENADE) de la Caja de Seguro Social (CSS), que ofreció atención médica a la población refugiada en las zonas afectadas, d) El Ministerio de Obras Públicas (MOP), que rehabilitó las carreteras dañadas, e) la Policía Nacional y el Servicio Aeronaval, que estuvieron a cargo de la evacuación y el transporte de ayuda humanitaria, f) el MIVIOT, a cargo de evaluar el daño a los hogares y trasladar a los afectados a los refugios, g) la Oficina de la Primera Dama, a cargo de la distribución de ayuda humanitaria a las comunidades afectadas, h) el Ministerio de Educación (MEDUCA), que dispuso la suspensión del año escolar en Darién y Kuna Yala para que las instalaciones escolares pudieran utilizarse como refugios temporales, e i) el MEF, que aprobó el desembolso de fondos de emergencia para manejar la respuesta. Asignación de recursos para la respuesta ante la emergencia y la rehabilitación tras las inundaciones de diciembre de 2010 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2010 16 Marco de políticas 40. La promulgación reciente de la PNGIRD se considera un hito en la evolución del programa de reducción del riesgo de desastres del país. El proceso participativo multisectorial que terminó a fines de 2010 dio inicio a la PNGIRD, que se promulgó por el Decreto Ejecutivo n.º 1101 de 30 de diciembre de 2010. La PNGIRD (véase el recuadro 3) fue preparada con la orientación del SINAPROC, con la participación de partes interesadas gubernamentales y no gubernamentales pertinentes, y está totalmente alineada con la PCGIR). Recuadro 3: La Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD) La PNGIRD sienta las bases de políticas para promover un programa más integral de gestión de riesgos de desastres en el país, vinculado a los riesgos naturales y tecnológicos. La PNGIRD se basa en las directivas estratégicas planteadas en la PCGIR, aprobada en la 35.ª Reunión Cumbre de Jefes de Estado de América Central, realizada el 29 y el 30 de junio de 2010 en Panamá. La PCGIR representa el principal resultado de una evaluación integral y exhaustiva con respecto a las necesidades de política y las brechas, realizada por los países de América Central, en el contexto del foro Mitch +10, respaldado por el Banco (con participación activa de representantes del Gobierno de Panamá). La adopción de la PNGIRD se benefició a partir de los procesos de consulta emprendidos durante la preparación de la PCGIR, y el foro Mitch +10, expandido mediante un proceso altamente participativo realizado por la Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgo de Desastres de Panamá, que contó con la dirección general del SINAPROC. El proceso incluyó varias reuniones técnicas y de consulta en 2010 y culminó con la aprobación de una propuesta de política en una reunión organizada por la plataforma en septiembre de 2010, con elevada participación de partes interesadas nacionales, en representación de organismos públicos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y representantes de las organizaciones de la sociedad civil, además de expertos regionales e internacionales en gestión de riesgos de desastres, como el CEPREDENAC, la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres de las Naciones Unidas (EIRD) y el Banco Mundial. En la PNGIRD se implantan y se aprueban las nociones de gestión de riesgos de desastres prospectiva y correctiva, y se identifican explícitamente cinco pilares estratégicos para orientar las metas de reducción del riesgo de desastres de Panamá: Pilar 1: Tiene como objetivo la reducción del riesgo de desastres en las inversiones públicas, identificando claramente la función y la responsabilidad del MEF en el desarrollo de mecanismos financieros para reducir la vulnerabilidad de la cartera de inversiones públicas mediante la introducción de aspectos de reducción del riesgo de desastres a los procesos de planificación de inversiones y el desarrollo de mecanismos de protección financiera. Identifica, dentro del MEF, a la Dirección de Programación de Inversiones y a la DICRE, de reciente creación, como impulsores clave de estas acciones. Pilar 2: Se concentra en el desarrollo social y en medidas compensatorias para reducir la vulnerabilidad, identificando tareas concretas para el MEDUCA, el MIVIOT, la ANAM y el MINSA, para promover la reducción del riesgo de desastres mediante educación, planificación del uso de la tierra y reducción de vulnerabilidades para infraestructuras fundamentales, como las escuelas y las instalaciones de salud. Pilar 3: Tiene como objetivo las dimensiones ambientales de la gestión de riesgos de desastres, en especial, la adaptación al cambio climático y a la gestión de recursos hídricos. La ANAM y otras instituciones clave relacionadas con la gestión de información hidrometeorológica se identifican como participantes clave de este pilar. Pilar 4: Se concentra en el buen gobierno y la gestión territorial, destacando la relevancia de la gestión de riesgos de desastres a nivel local y las dimensiones urbanas del riesgo, junto con el papel fundamental de las autoridades locales. Pilar 5: Tiene como objetivo los procesos de gestión de desastres y recuperación ante estos, identificando las medidas clave que debe tomar la Dirección General del SINAPROC a nivel nacional y subnacional. 17 41. La principal autoridad del área de gestión de riesgos de desastres de Panamá, el SINAPROC, desarrolla y ejecuta el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres del país y el Plan Nacional de Emergencias. El Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15 se considera la principal herramienta de ejecución de la PNGIRD. La Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgo de Desastres, coordinada por la Dirección General del SINAPROC, facilitó en el primer semestre de 2011 un amplio diálogo de partes interesadas, destinado a evaluar y actualizar el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres a fin de adaptar ese documento clave a las directrices de la PNGIRD. Ese proceso participativo e inclusivo supera las limitaciones de una versión anterior del plan y representa una importante iniciativa de planificación del Gobierno de Panamá para ejecutar la PNGIRD. El principal objetivo del Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15 es definir metas operativas de reducción del riesgo de desastres y las medidas específicas que deben tomar, durante los próximos cuatro años, los ministerios sectoriales clave y otras partes interesadas del Gobierno de Panamá y la sociedad civil, concentradas en seis áreas temáticas: a) procesos de planificación de inversión pública y protección financiera, b) uso de la tierra y buen gobierno, c) identificación de riesgos y promoción de una cultura de prevención, d) gestión ambiental y adaptación al cambio climático, e) preparación frente a desastres, respuesta ante emergencias y recuperación inicial, y f) fortalecimiento de los marcos legal e institucional para la gestión de riesgos de desastres. Otra herramienta de planificación es el Plan Nacional de Emergencias, que complementa el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres y se concentra en la gestión de emergencias y en las respuestas iniciales definiendo funciones, responsabilidades y procedimientos generales para: a) preparación y respuesta institucionales, b) definición de un inventario de recursos, y c) coordinación de actividades operativas y evaluaciones a fin de salvaguardar vidas, proteger la propiedad y minimizar los efectos negativos de fenómenos naturales adversos. El SINAPROC está actualizando los protocolos de emergencia subnacionales que se utilizarán como insumo para la actualización del Plan Nacional de Emergencias. La Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgo de Desastres también participó en el desarrollo del Plan Plurianual 2010-13 de carácter regional del CEPREDENAC. 42. El Gobierno de Panamá también incluyó medidas de adaptación al cambio climático como prioridad de políticas dentro de su Plan Estratégico de Gobierno 2010–14 (PEG), y enfatiza la importancia de incorporar la protección ambiental como componente esencial de los procesos de planificación sectorial. La estrategia de inversión del PEG contempla actividades relacionadas con el impacto del cambio climático sobre los recursos naturales del país, lo que incluye: a) ejecución de medidas de adaptación al cambio climático y mitigación de este, b) creación de capacidades en relación con problemas asociados al cambio climático, y c) la ejecución de un plan de acción para el cambio climático en Panamá. Uno de los cinco pilares de la PNGIRD adoptada aborda explícitamente la adaptación al cambio climático como aspecto vinculado con los objetivos de reducción del riesgo de desastres. El Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15 permitirá y promoverá la armonización y la identificación de sinergias entre los programas nacionales de reducción del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático. 18 Marco institucional 43. El SINAPROC está a cargo de la coordinación de la gestión del riesgo de desastres en Panamá, como la autoridad superior en caso de catástrofe natural o emergencia provocada por el hombre. El SINAPROC también está a cargo de aplicar las medidas, regulaciones y directivas tendientes a eliminar o reducir los impactos de los desastres sobre las vidas humanas, los activos y la sociedad. Las funciones del SINAPROC incluyen la aplicación de prácticas óptimas y protocolos conocidos para responder a emergencias posibles o consumadas, y su estructura incluye un Centro de Operaciones de Emergencia (COE) moderno, encargado de coordinar todos los aspectos de la respuesta ante emergencias (véase el gráfico 2). El COE comprende al MOP, la Oficina de la Primera Dama, el MINSA, la Policía Nacional, el Servicio Aeronaval, el Servicio Nacional de Fronteras, el MIVIOT, El Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), el MEDUCA, el Cuerpo de Bomberos, la CSS, la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre (ATTT), y el Sistema Único de Manejo de Emergencias (SUME 911). Una vez activado, el COE pasa a ser responsable de la coordinación de las operaciones de respuesta ante emergencias entre los distintos niveles operativos del SINAPROC (que corresponden a las subdivisiones nacionales y administrativas: provincial, comarca y corregimientos), y entre los distintos organismos gubernamentales y no gubernamentales que participan de la respuesta ante emergencias en el país. Gráfico 2: Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) 44. La Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgo de Desastres está cumpliendo un papel cada vez más importante al momento de institucionalizar las actividades de gestión de riesgos de desastres en el país. Bajo el liderazgo del SINAPROC, el Gobierno creó en 2002 la Comisión Nacional del Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en Centro América (CEPREDENAC)15. En diciembre de 2005, la Comisión Nacional 15 La Comisión Nacional del CEPREDENAC de Panamá fue creada por el Decreto Ejecutivo n.º 402 del 12 de noviembre de 2002. La Comisión Nacional comprende al Director General del SINAPROC, que preside; y a los ministros de Desarrollo Agropecuario; Economía y Finanzas; Educación; Relaciones Exteriores; Salud; Vivienda; Obras Públicas, y Desarrollo Social; la ANAM; la CSS; la Facultad de Ingeniería Civil de la Universidad Tecnológica de Panamá; el Instituto de Geociencias de la Universidad de Panamá, y la ACP. 19 del CEPREDENAC fue reconocida oficialmente como Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgo de Desastres de Panamá, de acuerdo con las directrices del Marco de Acción de Hyogo. En octubre de 2010, la plataforma se expandió a partir de la incorporación de miembros adicionales de la sociedad civil, los organismos gubernamentales y las ONG de Panamá, lo que destaca el compromiso del país con la institucionalización y la promoción de su programa de gestión de riesgo de desastres, mediante un mecanismo más dinámico y participativo. Como ya se mencionó, la plataforma cumplió un papel central en el desarrollo y la aprobación de la PNGIRD y en la reforma del Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15. Otra función clave de la plataforma nacional es la elaboración de informes bienales sobre el progreso de la ejecución del Marco de Acción de Hyogo. Esos informes ayudaron a definir una referencia para medir el progreso respecto de las cinco acciones prioritarias del marco a lo largo del tiempo, mediante un proceso participativo facilitado por la plataforma. La plataforma también está contemplando una nueva expansión de sus miembros, para incluir a nuevas partes interesadas de la sociedad civil y privadas que se han mostrado activas en las consultas anteriores y en las actuales. 45. El sector de salud de Panamá ya tomó medidas importantes respecto de la preparación y la gestión de emergencias relacionadas con los problemas sanitarios provocados por peligros naturales y desastres derivados de actividades humanas. Bajo el liderazgo del SINAPROC, se desarrollaron algunas actividades de creación de capacidad, medidas de mitigación y planes de respuesta ante emergencias para el sector de salud, lo que incluye: a) el Plan Estratégico Integrado MINSA-MIDA-ANAM-CSS ante las Amenazas de la Influenza Aviar y la Pandemia de Influenza de 2007, b) la capacitación en evaluación de infraestructura impartida a ingenieros y arquitectos para crear un grupo de trabajo que pueda participar activamente de la Iniciativa de Hospitales Seguros, con el respaldo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), y c) una iniciativa para mejorar el intercambio de información en todos los niveles mediante herramientas en línea, en asociación con el Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el Caribe (CRID). El MINSA cuenta con un órgano especializado para asistir al COE del SINAPROC en el manejo de emergencias relacionadas con la salud, el Sistema Institucional de Salud para Emergencias y Desastres (SISED). Además, la CSS también asiste al COE mediante su DENADE. El SISED y el DENADE mantienen una coordinación estrecha con otros ministerios pertinentes, como el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), el MIDA y la ANAM, y con organizaciones regionales y con la cooperación internacional. Es preciso fortalecer y poner en práctica esas iniciativas en mayor medida, sobre todo en relación con las actividades de preparación para emergencias, mitigación y recuperación luego de desastres mediante, por ejemplo, asignaciones presupuestarias y protocolos para la acción coordinada. 46. Panamá participa activamente en foros regionales e internacionales sobre gestión de riesgos de desastres, incluido el CEPREDENAC y la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres de las Naciones Unidas (EIRD). Además, como parte de su programa proactivo de gestión de riesgos de desastres, el Gobierno de Panamá suscribió, el 30 de junio de 2010, la PCGIR, adoptada por los presidentes de América Central. Panamá fue el primer país de la región en desarrollar su propia política de gestión de riesgos de desastres basada en la PCGIR. 47. Panamá ha adoptado las recomendaciones y medidas prioritarias del “Marco de Acción de Hyogo para 2005-15: Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los Desastres�. El Marco de Acción de Hyogo se formuló como una 20 respuesta integral y práctica ante la preocupación de la comunidad internacional por el aumento del grado en que los desastres afectan a los individuos, las comunidades y el desarrollo nacional. El marco de acción fue aprobado por 168 Gobiernos en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, que se celebró en Kobe (Prefectura de Hyogo) en 2005. El Gobierno de Panamá adoptó las cinco medidas prioritarias del marco16 como directrices para organizar y supervisar las iniciativas de su SINAPROC, a fin de aumentar la capacidad del país en la gestión de riesgos de desastres. 48. El Gobierno de Panamá participa en varios programas innovadores para promover una gestión más adecuada de riesgos de desastres, como la Evaluación probabilística de riesgos en América Central (CAPRA). La iniciativa CAPRA es dirigida por el CEPREDENAC, en colaboración con los Gobiernos de América Central, la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres de las Naciones Unidas (EIRD), el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. La iniciativa CAPRA es un producto de conocimientos innovador que utiliza información libremente disponible para elaborar un enfoque integral de la gestión de riesgos y es financiado principalmente por el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (GFDRR). Las aplicaciones de CAPRA comprenden una herramienta de mapa de riesgos, una herramienta de análisis de costos y beneficios para la prevención de riesgos o mitigación, y programas que ayudan en el diseño de estrategias de financiamiento de riesgos. CAPRA respalda el proceso decisorio relativo a la reducción de riesgos, las inversiones de los sectores público y privado, la atención de emergencias y las estrategias de transferencia del riesgo financiero, entre otros aspectos. Con el respaldo del Banco, el Gobierno de Panamá llevará a cabo ejercicios iniciales a utilizando CAPRA para cuantificar las pérdidas máximas probables17 en edificios públicos y privados y en otros tipos de infraestructura pública, como escuelas y hospitales, en caso de terremoto en la ciudad de David. La experiencia de David servirá como prueba piloto para diseñar futuras aplicaciones de CAPRA centradas en las inundaciones y en otros desastres naturales. Esta cuantificación de la exposición del país a terremotos, tormentas e inundaciones proporciona información fundamental para elaborar las estrategias de retención y transferencia de riesgos que el Gobierno de Panamá podría aplicar en el futuro. Marco regulatorio 49. El estado de emergencia y el procedimiento para la declaración de estado de emergencia se definen en la Ley n.º 7 del 11 de febrero de 2005. De acuerdo con esa ley, el SINAPROC tiene la capacidad de formular una recomendación al Poder Ejecutivo para que declare un estado de emergencia. Sin embargo, si bien el SINAPROC puede hacer esta recomendación, no es una condición para la declaración del estado de emergencia, que debe realizarse mediante un decreto ejecutivo, atribución del Poder Ejecutivo. 16 Las áreas de medidas prioritarias son: a) garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad nacional y local con una base institucional sólida para su puesta en práctica; b) identificar, evaluar y supervisar los riesgos de desastres y mejorar las alertas tempranas; c) utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para desarrollar una cultura de seguridad y capacidad de adaptación en todos los niveles; d) reducir los factores de riesgo subyacentes, y e) fortalecer la preparación ante desastres para lograr respuestas efectivas en todos los niveles. 17 Las pérdidas máximas probables, un término utilizado en el sector de seguros, se define generalmente como el valor anticipado de la mayor pérdida que podría generarse a partir de la destrucción y la pérdida del uso de una propiedad, con funcionamiento normal de las prestaciones de protección pasivas (http://en.wikipedia.org/wiki/Probable_maximum_loss, consultado el 7 de enero de 2011). 21 50. Desde 2003, el Gobierno de Panamá ha realizado 15 declaraciones de estado de emergencia para ayudar a responder ante fenómenos naturales adversos. En el período 2003-10, el Gobierno de Panamá emitió 15 declaraciones de estado de emergencia. En diciembre de 2010, el Gobierno declaró un estado de emergencia a raíz de las lluvias excesivas y de las inundaciones generalizadas que afectaron muchas áreas de todo el país. Las otras 14 declaraciones corresponden a acontecimientos que afectaron regiones específicas del país. Las 15 declaraciones fueron promulgadas por el Poder Ejecutivo, ya que los gobiernos locales no tienen la autoridad para emitirlas. Las principales razones de dichas declaraciones fueron fenómenos hidrometeorológicos (exceso de lluvias e inundaciones). 51. El Gobierno de Panamá está intentando mejorar el marco regulatorio relacionado con la reducción de desastres, principalmente, para exigir el cumplimiento obligatorio del Código de Construcción. Las normas de construcción actuales de Panamá están basadas en el código de construcción del Estado de California. Aunque se considera que las normas son técnicamente adecuadas para Panamá, se cree que una cantidad no conocida de edificaciones no cumplen con las normas. El incumplimiento de las normas suele ser algo habitual en zonas rurales y en desarrollos urbanos no planificados. Financiamiento de riesgos Inversiones 52. Las inversiones de gestión de riesgos de desastres en prevención, mitigación y respuesta ante emergencias, para abordar los impactos económicos de los fenómenos naturales adversos, han aumentado con el tiempo. Durante el período 2009-10, ello resultó particularmente obvio debido a los efectos negativos de las temporadas de lluvias excepcionalmente intensas que afectaron en gran medida a la infraestructura nacional de transporte cuya situación ya era precaria (véanse los gráficos 3 y 4). Las inversiones más considerables, según informes, provienen del MOP, del Programa de Ayuda Nacional (PAN) de la Presidencia y del MIDA, como se describe en los siguientes párrafos. Gráfico 3: Inversiones de gestión de riesgos de desastres del Gobierno de Panamá 2006 hasta septiembre de 2010 (en millones de US$) Fuente: Banco Mundial, con datos del Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá, marzo de 2011. 22 Gráfico 4: Inversiones de gestión de riesgos de desastres del Gobierno de Panamá, por organismo principal del sector durante 2008-10 (en millones de US$) Fuente: Banco Mundial, con datos del Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá, marzo 2011. 53. En promedio, en los últimos cinco años, las inversiones de gestión de riesgos de desastres del MOP representaron el 43 por ciento de las inversiones de ese tipo en el país. Las inversiones de gestión de riesgos de desastres presupuestadas en el MOP incluyen, entre otras obras, el dragado y realineamiento de ríos, a fin de reducir el riesgo de inundaciones durante la temporada de lluvias. 54. Las principales actividades de inversión de emergencia del MOP se relacionan con la rehabilitación de carreteras y puentes. Desde marzo de 2011, un grupo de expertos técnicos del MOP está realizando estudios técnicos para priorizar iniciativas de prevención y mitigación en carreteras y puentes. Las inversiones de gestión de riesgos de desastres del MOP centradas en la prevención y en la mitigación aumentaron notablemente en los últimos tres años (véase el gráfico 5). Gráfico 5: Inversiones de gestión de riesgos de desastres del MOP durante 2008-10 (en millones de US$) Fuente: Banco Mundial, con datos del Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá, marzo de 2011. 23 55. El Programa de Ayuda Nacional (PAN) de la Presidencia incluye recursos reservados para respuestas ante emergencias. En promedio, en los últimos cinco años, las inversiones de gestión de riesgos de desastres del PAN representaron el 22 por ciento de las inversiones de ese tipo presupuestadas para el país (el PAN está exento de los procedimientos de adquisiciones estándares, según las disposiciones definidas en el artículo 284 de la Ley n.º 75 de noviembre de 2010). 56. El presupuesto del MIDA incluye recursos reservados para respuestas ante emergencias. En promedio, en los últimos cinco años, las inversiones de gestión de riesgos de desastres del MIDA representaron el 16 por ciento de las inversiones de ese tipo en el país. De acuerdo con las disposiciones de la Ley n.º 24 de 2011, esos recursos se asignan como préstamos contingentes para los productores agrícolas y ganaderos afectados. Retención de riesgos 57. Fondos de reservas. El Fondo de Asistencia Habitacional (creado por la Ley n.º 93 del 4 de octubre de 1973 y enmendado por la Ley n.º 29 del 12 de diciembre de 1986) está reservado para abordar necesidades habitacionales que surjan de catástrofes naturales. Gestionados por el MIVIOT, los recursos del fondo se utilizaron principalmente para cubrir gastos habitacionales temporales efectuados por personas afectadas por desastres naturales pasados y para ofrecer asistencia humanitaria. La asignación presupuestaria anual del fondo es de aproximadamente US$3 millones. Aunque la Ley n.º 93 dispone que diversas fuentes capitalicen el fondo, solo el impuesto sobre transacciones de transferencia de propiedad horizontal (que totaliza aproximadamente US$300 000 por año) se cobra de manera sistemática. 58. Otros fondos de reservas. El Gobierno de Panamá está analizando una estrategia para desarrollar un fondo soberano; en principio, este fondo se contempló como un instrumento de estabilización macroeconómica. Ese nuevo instrumento, de ser aplicado, podría ser un componente importante de la estrategia financiera del Gobierno de Panamá para reducir su vulnerabilidad fiscal contra crisis externas, lo que incluye las catástrofes producto de riesgos naturales. 59. Como establece la Ley n.º 7 de 2005, el SINAPROC tiene autorización para solicitar el respaldo de los organismos gubernamentales que participan en todas las fases de la gestión de riesgos de desastres. A tal fin, los organismos públicos pueden realizar reasignaciones presupuestarias destinadas a obtener los recursos financieros necesarios para realizar las actividades de preparación ante emergencias, de respuesta ante emergencias y de recuperación y rehabilitación tras emergencias, según disponga el SINAPROC. Los organismos gubernamentales designados por el SINAPROC para participar en una respuesta ante emergencias pueden solicitar un reembolso de los fondos gastados en el contexto de la emergencia al MEF. 60. El SINAPROC está autorizado a solicitar hasta US$1 millón para financiar actividades de respuesta inmediata ante emergencias, tras la declaración de un estado de emergencia nacional por parte del Consejo del Gabinete. Esa asignación de recursos se permite de acuerdo con las disposiciones del artículo 256, párrafo 1, de las sección 4 de la Ley n.º 75 de noviembre de 2010 (Ley de Aprobación del Presupuesto General del Estado). Los recursos son asignados por el Consejo del Gabinete a distintos sectores en función de sus necesidades específicas. 24 61. El órgano legislativo puede aprobar aumentos presupuestarios, previa solicitud del MEF. La Ley n.º 75 de noviembre de 2010 permite, a través de la figura de créditos extraordinarios, aumentar el presupuesto general. 62. La Ley n.º 34 de 2008, la Ley de Responsabilidad Social Fiscal, elaborada a fin de zanjar la brecha financiera producida por desastres, permite la suspensión temporal de los límites financieros (déficit del sector público no financiero respecto del PIB nominal). A fin de cubrir las necesidades financieras de US$149,3 millones para reparar infraestructuras dañadas y restaurar la actividad económica (lo que incluye actividades de reducción de riesgos en el sector agrícola) en zonas afectadas por las inundaciones registradas en diciembre de 2010, el Gobierno de Panamá solicitó al órgano legislativo que suspenda temporalmente los límites financieros contenidos en la Ley de Responsabilidad Social Fiscal, a fin de cubrir la brecha financiera producto de dicho desastre. 63. La estrategia de retención de riesgos se concentra en la reasignación de recursos. Eso podría tener un efecto adverso sobre la ejecución de programas de desarrollo y reducción de la pobreza en marcha, a menos que se incorporen otros instrumentos en la estrategia, como las líneas de crédito contingentes, del tipo del PPD con una CAT DDO. Transferencia de riesgos 64. La Resolución n.º 6 del 27 de diciembre de 1991 del Ministerio de Comercio e Industrias estableció el Manual de Tarifas Especiales para los Seguros del Estado a fin de asegurar activos y operaciones gubernamentales. La industria de los seguros de Panamá está regulada por la Ley n.º 59 del 29 de julio de 1996, que no hace distinción entre el seguro privado y estatal. El Decreto de Gabinete n.º 17 del 5 de junio de 1991 estableció nuevas directrices de gestión para todas las pólizas de seguro estatal (por ejemplo, que el Gobierno se considerara un cliente único para la adquisición de pólizas de seguro) y ordenó la creación de un comité, más tarde denominado Comisión de Seguros del Estado (CSE) por el Decreto Ejecutivo n.º 32 de 1996. La CSE se compone de un representante del MEF y de representantes de la Superintendencia de Seguros y Reaseguros y la Contraloría General de la República (CGR). La CSE está encargada de revisar y hacer recomendaciones sobre las condiciones generales y especiales, y las primas aplicables, para todas las pólizas de seguro del sector público. La CGR tiene la autoridad de exigir que los organismos gubernamentales cumplan con su responsabilidad de revisar y renovar anualmente sus respectivas pólizas en la aseguradora seleccionada para administrar el esquema de coseguro gubernamental. Dado que se requiere una licitación para comprar un seguro individual, el esquema de coseguro permite reducir costos administrativos y, al mismo tiempo, mejora la calidad del servicio para organismos públicos. 65. La CGR ha asumido la función de gestionar el riesgo gubernamental (aunque la legislación no establece explícitamente esa función) sin instaurar un programa de transferencia de riesgos basado en las necesidades de cada institución. La CGR utiliza el manual de seguro estatal, creado en 1991 con el respaldo de la CSE, que centró su participación en revisar y actualizar las primas, sin evaluar su impacto en la calidad del servicio ni en el nivel de protección financiera que recibe el Gobierno. 66. La creación de la DICRE dentro del MEF refleja la nueva visión del Gobierno de Panamá, en la que el MEF se posiciona como el organismo gubernamental encargado de diseñar programas de gestión de riesgo para la protección de activos gubernamentales, de 25 acuerdo con las necesidades genéricas y específicas de seguro de los organismos gubernamentales. A fin de institucionalizar las funciones de financiamiento de riesgo de desastres del MEF (como se prevé en la PNGIRD), el Gobierno de Panamá está evaluando las enmiendas que deben realizarse a la autoridad legal de la DICRE para permitir que esta desempeñe sus funciones ampliadas. Entre las nuevas funciones previstas para la DICRE se cuenta su participación, como representante de los intereses del MEF, en actividades futuras relacionadas con la Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgo de Desastres. Es esencial mantener una estrecha coordinación de la Dirección con el SINAPROC para racionalizar el financiamiento de riesgo de desastres en la estrategia nacional de gestión de riesgos de desastres. 67. El seguro de viviendas privadas se relaciona sobre todo con el crédito hipotecario. Según Fitch (2011), el sector de los seguros representa el 3.4 por ciento del PIB. El seguro contra incendios y contra todo riesgo representa el 8 por ciento del mercado. El crecimiento económico del país está incrementando los proyectos de viviendas, de los que se espera que acrecienten la participación de los seguros contra incendios y todo riesgo por los requisitos para solicitar créditos hipotecarios. El seguro de viviendas privadas reducirá la vulnerabilidad fiscal del Gobierno, puesto que, en caso de desastre, este podrá asignar más recursos a la población más vulnerable. En consecuencia, es importante que el Gobierno aliente el seguro de las viviendas privadas. 68. El agregado de un PPD con una CAT DDO, junto con el Sistema de Seguro de Activos Públicos y el Fondo de Asistencia Habitacional de Panamá, constituiría una estrategia de financiamiento de riesgo más sólida. Contar con una estrategia de financiamiento de riesgo permitirá al país estar mejor preparado para financiar (en caso de catástrofe) las medidas de emergencia inmediatas y las etapas de rehabilitación y reconstrucción. No disponer de liquidez inmediata se puede traducir en instrumentos de deuda con altas tasas de interés, el desvío de los recursos asignados a programas de desarrollo en marcha o el financiamiento lento e insuficiente de la reconstrucción. La estrategia financiera actual se resume en el cuadro 4. 26 Cuadro 4: Estrategia financiera del Gobierno de Panamá Estrategia Componentes Organismo de ejecución/aprobación Seguro de viviendas Propietarios privados Transferencia de privadas (obligatorio para viviendas con crédito riesgos hipotecario) Seguro de activos públicos Organismos gubernamentales, por medio (obligatorio) de un esquema de coseguro (administrado por la empresa de seguros ASSA). PPD con una CAT DDO El MEF solicitará el desembolso Suspensión transitoria de los Asamblea Nacional a pedido del MEF límites financieros establecidos en el artículo 11 de la Ley n.º 34 de 2008, la Ley de Responsabilidad Social Fiscal Aumento del presupuesto Asamblea Nacional a pedido del MEF general por medio de Retención de riesgos créditos extraordinarios Asignación de US$1 millón MEF a pedido del SINAPROC (luego de para financiar medidas de una declaración del estado de emergencia) emergencia inmediatas Reembolso de fondos MEF a pedido de organismos gastados durante la gubernamentales (que asignarán recursos emergencia para responder a la emergencia a pedido del SINAPROC) Reasignaciones Organismos gubernamentales a pedido del presupuestarias SINAPROC Otros fondos posibles (fondo MEF de emergencia, fondo soberano, etc.) Fondos de reservas. Fondo MIVIOT de Asistencia Habitacional de Panamá 69. Es importante que el Gobierno de Panamá continúe formulando la estrategia nacional de financiamiento de riesgo de desastres, puesto que existen brechas en su protección financiera contra fenómenos naturales adversos. Debería alentarse al Gobierno a completar la cuantificación de su pérdida máxima probable por desastres naturales a fin de que conozca más cabalmente su exposición al riesgo fiscal. Esa cuantificación ayudará al Gobierno de Panamá a entender mejor qué nivel de riesgo resuelve el PPD con una CAT DDO y si debería evaluarse la posibilidad de adoptar otros instrumentos de transferencia de riesgos (como seguros paramétricos o bonos de catástrofe) para niveles de riesgo que superen el PPD con una CAT DDO (acontecimientos de baja frecuencia y alta gravedad) en el futuro. Además, la instauración de otros fondos de reservas podría ser una herramienta importante de retención de riesgos para los niveles inferiores de exposición del Gobierno de Panamá (acontecimientos de alta frecuencia 27 y baja gravedad); podría considerarse la adopción de un fondo asignado para desastres naturales a fin de garantizar que las reservas disponibles sean suficientes durante todo el ejercicio. 70. Según el IDD correspondiente al año 2009 del BID, Panamá no contaría con fondos de contingencia (ni acceso a fuentes de financiamiento) suficientes para enfrentar las pérdidas y financiar el reemplazo del capital afectado por un fenómeno extremo con una ocurrencia de 100 o 500 años (de una probabilidad del 1 por ciento en cada año). El mismo índice estimó también que, en caso de que se diera un fenómeno que ocurre cada 50 años como máximo, el país podría afrontar los costos de reconstrucción con sus propios recursos financieros complementados con otras fuentes de financiamiento. En consecuencia, la DICRE del MEF está explorando la viabilidad de elaborar estrategias de retención y transferencia de riesgos, que exigirían, entre otras cosas, cuantificar las pérdidas máximas probables y las pérdidas anuales esperadas para edificios públicos y privados y para infraestructura pública en caso de ocurrir un terremoto o un huracán18. Se ha propuesto la iniciativa de la CAPRA como plataforma viable, pues puede adaptarse para responder a las necesidades específicas de conocimientos del país sobre riesgos y peligros. IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO A. NEXO CON LA ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PA�S 71. El proyecto propuesto está en un todo de acuerdo con la EAP del Grupo del Banco Mundial para los ejercicios de 2011-14 (Informe n.o 54265-PA) que los Directores Ejecutivos examinaron el 21 de septiembre de 2010. El objetivo de la EAP es respaldar los esfuerzos del Gobierno de Panamá por mejorar la capacidad productiva del país y reducir la pobreza. La EAP apunta a proporcionar a Panamá asistencia flexible, orientada a la demanda y concentrada para alcanzar sus objetivos de desarrollo. La estrategia común de Panamá y del Grupo del Banco Mundial incluye reducir la pobreza y la desigualdad expandiendo las oportunidades para los pobres, sobre todo los más vulnerables, por medio del crecimiento sostenible y generalizado. 72. La EAP respalda el PEG 2010-14 de Panamá en sus dos ejes principales: el crecimiento económico, el aumento de las oportunidades para todos, y un eje transversal de mejora de la eficiencia y transparencia del sector público. La EAP contribuirá con la estrategia de crecimiento económico del Gobierno por medio del primer pilar de crecimiento económico, que aprovecha las ventajas competitivas del país. Este pilar ayudará al Gobierno a mejorar el clima de inversión y la productividad. El segundo pilar de la EAP, el de generar oportunidades para todos, tiene como objetivo contribuir a la estrategia social del Gobierno en dos áreas: la generación de capital humano y el aumento de la inclusión social. El último pilar de la EAP apunta a mejorar la transparencia y eficiencia del sector público respaldando tanto la 18 ―Las pérdidas potenciales se calculan mediante un modelo que tiene en cuenta, por una parte, diferentes amenazas naturales, ―que se calculan en forma probabilística de acuerdo con el registro histórico de las intensidades de los fenómenos que las caracterizan― y, por otra parte, la vulnerabilidad física actual que presentan los elementos expuestos ante dichos fenómenos‖ (―Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestión de Riesgos. Programa para América Latina y el Caribe, Informe Resumido‖, Notas técnicas n.º IDB-TN-169, BID, septiembre de 2010). 28 adopción de un enfoque basado en los resultados para la elaboración de presupuestos, la gestión financiera y las adquisiciones, como las reformas tributarias. 73. El resultado específico de la EAP al que contribuiría esta operación es la mejora de la capacidad del Gobierno de responder a desastres y al cambio climático con la ejecución de un nuevo plan de gestión de riesgos de desastres y adaptación al cambio climático. En la EAP se señala específicamente la gestión del riesgo de desastres naturales y la adaptación al cambio climático como programas y áreas clave seleccionados para el respaldo del Banco. Un resultado esperado de la asistencia del Banco a Panamá es la creación de una mayor capacidad para gestionar el cambio climático y de respuesta a los desastres naturales. La EAP propone específicamente un PPD con una CAT DDO para el ejercicio 2012, que ofrecería a Panamá una rápida fuente de fondos en caso de ocurrir un desastre natural de gran magnitud, y le permitiría responder con prontitud para atender las necesidades de la emergencia. El instrumento profundizaría la implementación del amplio Programa de Gestión de Riesgo de Desastres del país y se realizarían actividades de apoyo técnico, como la CAPRA. B. COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES 74. Durante la preparación del PPD con una CAT DDO, el Banco coordinó la labor con varios asociados clave que llevan a cabo iniciativas sobre gestión de riesgos de desastres en Panamá y América Central, como el CEPREDENAC, la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres de las Naciones Unidas (EIRD) en América Central, el BID, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la Unión Europea (UE) y el Organismo Japonés de Cooperación Internacional. Las principales iniciativas respaldadas a través de esta colaboración incluyen CAPRA y el Sistema de Información Ambiental Mesoamericano (SIAM). Otras iniciativas en marcha respaldadas por estos asociados que se tuvieron en cuenta durante la preparación de esta operación son el Sistema Mesoamericano de Información Territorial del BID, la Iniciativa de DARA, el Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental (PREVDA) de la UE y el Sistema Regional de Visualización y Monitoreo (SERVIR) asistido por la USAID y la Administración Nacional de Aeronáutica y del Espacio (NASA). 75. Durante el período de utilización de los fondos, el Gobierno de Panamá y el Banco mantendrán un estrecho diálogo sobre políticas en materia de cuestiones relativas a la gestión de riesgos de desastres a través de las iniciativas en marcha y de las nuevas iniciativas propuestas o previstas. También se mantendrá una estrecha coordinación con otras organizaciones internacionales que ayudan activamente a Panamá en el área de preparación para desastres, la respuesta ante una emergencia, y la recuperación y mitigación después de un desastre, entre ellos organismos especializados del Sistema de las Naciones Unidas, el BID y la Oficina de Asistencia para Desastres en el Extranjero de la USAID. 29 C. RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO 76. El Banco ya respalda el Programa de Gestión de Riesgo de Desastres de Panamá mediante proyectos de inversión y asistencia técnica. A continuación se detallan algunos ejemplos de las medidas de esa naturaleza que se encuentran en marcha:  Panamá participa en la iniciativa de la CAPRA, financiada por el GFDRR y respaldada por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres de las Naciones Unidas (EIRD) a fin de mejorar el proceso decisorio y la gestión de riesgos mediante el uso de herramientas de libre acceso para el análisis de riesgo de desastres múltiples. El objetivo de esta iniciativa es fortalecer la capacidad de Panamá de integrar la información sobre riesgos en su proceso de planificación del desarrollo. La CAPRA proporciona asistencia técnica para organismos del Gobierno nacional a fin de evaluar mejor el riesgo que generan los fenómenos naturales adversos.  Proyecto de Mejoramiento de Agua y Saneamiento (P119694) y el Proyecto de Abastecimiento de Agua y Saneamiento en Comunidades de Ingreso Bajo (P108419). Estos dos préstamos de inversión ampliarán la cobertura de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento confiables haciendo hincapié en la sostenibilidad y la provisión eficiente de los servicios. La primera operación tiene como objetivo zonas urbanas, mientras que la segunda se centra en zonas rurales de Panamá. Durante una catástrofe, los pobres y otros grupos vulnerables (como los grupos indígenas) están expuestos a un riesgo más alto de padecer enfermedades gastrointestinales por carecer de agua potable y un saneamiento adecuado. Al mejorar el acceso sostenible al agua potable y el saneamiento para los pobres y otros grupos vulnerables, se les permite estar mejor preparados para lidiar con emergencias. Además, en caso de catástrofe, un proveedor más eficiente de servicios de abastecimiento de agua y saneamiento está en mejores condiciones de restablecer con más rapidez la provisión del servicio, sobre todo la distribución de agua.  Primera Política Programática de Desarrollo para la Gestión Fiscal y la Eficiencia de los Gastos (P123255). Esta operación programática está diseñada para respaldar los objetivos generales del Gobierno de Panamá de fortalecer la gestión fiscal, mejorar la transparencia, incrementar la eficiencia del gasto público y afianzar los programas sociales. La operación ayudará a dirigir mejor el programa de transferencias condicionadas de efectivo (RdO). La RdO se considera un programa de protección social bien dirigido que beneficia a los extremadamente pobres (en su mayoría, miembros de los pueblos indígenas que viven en las comarcas). Para ser eficaces, las redes de protección social del país deben estar instauradas antes de que se materialice una perturbación externa. En Panamá, la base de datos de beneficiarios de la RdO puede utilizarse para detectar rápidamente a familias vulnerables que pueden requerir ayuda humanitaria adicional después de una catástrofe provocada por un fenómeno natural adverso. 77. En la EAP con Panamá se reconoce que la ejecución del ambicioso plan de inversión del Gobierno de Panamá y las operaciones propuestas por esta podrían demorarse por un desastre natural. El PPD con una CAT DDO fortalecerá la posición financiera del Gobierno para zanjar la brecha de liquidez que podría surgir como consecuencia de un desastre natural, lo que reduce el riesgo para la cartera de operaciones del Banco en el país y garantiza la continuidad de otros programas gubernamentales de desarrollo y reducción de la pobreza. 30 D. LECCIONES APRENDIDAS 78. En el diseño de este PPD con una CAT DDO se tienen en cuenta las enseñanzas recogidas a lo largo de 25 años a través de las operaciones y los programas del Banco en la esfera de gestión de riesgos de desastres, como se señala en el informe del Grupo de Evaluación Independiente: Hazards of Nature, Risks to Development: An Evaluation of World Bank Assistance for Natural Disasters (Amenazas de la naturaleza, riesgos para el desarrollo: Una evaluación de la asistencia proporcionada por el Banco Mundial en respuesta a desastres naturales)19. En el informe se recomienda que el Banco ayude a sus clientes más vulnerables a implementar programas y políticas para gestionar de manera integral el riesgo de desastres en vez de centrarse exclusivamente en medidas de respuesta ante desastres. Las lecciones más importantes derivadas de la evaluación de más de 500 proyectos son las que se indican a continuación. 79. Los desastres deben gestionarse en vez de considerarse como una perturbación exógena del desarrollo que no se puede abordar activamente. Este aspecto ha quedado documentado en un amplio espectro de estudios y es la base en la que se asienta el Marco de Acción de Hyogo20. Panamá es consciente de que el riesgo de desastres es una consecuencia de las deficiencias en los planes de desarrollo y que la gestión de riesgos de desastres es una práctica recomendada para lograr un desarrollo sostenible. 80. La gestión de riesgos de desastres alcanza el mayor grado de eficiencia cuando se basa en una adecuada identificación de los riesgos. Con el propósito de respaldar los programas gubernamentales que contienen medidas de reducción de los riesgos, Panamá participa activamente en CAPRA y elabora mapas detallados de las zonas de peligro a nivel municipal. La información disponible en el país se usa para respaldar el proceso decisorio y la planificación del uso de la tierra, y es uno de los datos que se emplean para elaborar modelos de riesgos y diseñar proyectos de prevención y reducción de riesgos. 81. Formular ex ante una estrategia que permita obtener el financiamiento necesario para la reconstrucción es fundamental para que la recuperación después de un desastre sea más rápida. En los casos en que los países no han estado preparados, los resultados han sido, con frecuencia, instrumentos de deuda con altas tasas de interés, el desvío de los recursos asignados a programas de desarrollo en marcha o el financiamiento lento e insuficiente de la reconstrucción. La operación propuesta reforzará la estrategia nacional de financiamiento de riesgos y, consiguientemente, permitirá reducir al mínimo la reestructuración del presupuesto, así como asegurar la ejecución sin interrupciones de los programas de desarrollo, incluidos aquellos que son financiados por el Banco. 19 Hazards of Nature, Risks to Development: An IEG Evaluation of World Bank Assistance for Natural Disasters (Amenazas de la naturaleza, riesgos para el desarrollo: Una evaluación de la asistencia proporcionada por el Banco Mundial en respuesta a desastres naturales), Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial, Banco Mundial, Washington, DC, 2006. 20 El Marco de Acción de Hyogo se formuló como una respuesta integral y práctica ante la preocupación de la comunidad internacional por el aumento del grado en que los desastres afectan a los individuos, las comunidades y el desarrollo nacional. Sobre la base de un estudio meticuloso de las tendencias en los riesgos de desastre y la experiencia práctica en reducción del riesgo de desastres, y luego de intensas negociaciones durante 2004 y principios de 2005, finalmente el Marco de Acción fue aprobado por 168 Gobiernos en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, que se celebró en Kobe, Prefectura de Hyogo, Japón, entre los días 18 y 22 de enero de 2005. 31 82. La prevención es beneficiosa y los Gobiernos pueden tomar muchas medidas para reducir el riesgo de desastres sin generar costos adicionales21. La prevención exige tomar muchas medidas, y algunas de las más importantes están bajo el control del Gobierno. Algunas medidas pueden ejecutarse fácilmente con costos adicionales mínimos o nulos para el Gobierno. Por ejemplo, los Gobiernos pueden hacer que la información sobre peligros y riesgos sea transparente y accesible para el público general (por ejemplo, publicando mapas de llanuras aluviales y fallas sísmicas), y permitir de ese modo a las fuerzas del mercado incorporar esa información, por ejemplo, en el precio de la tierra y la determinación de las primas de seguro. Otras medidas ―útiles en todos los casos‖ para los Gobiernos son la provisión de transporte público confiable que permita a las personas trasladarse de sitios inseguros a sitios más seguros, y la reducción de la deforestación, para prevenir que las lluvias fuertes acarreen lodo, rocas y escombros a zonas pobladas. 83. Es importante disponer de una fuente flexible de financiamiento para cubrir la recuperación inicial después de un desastre natural. El hecho de disponer de liquidez en forma inmediata es fundamental para que los Gobiernos puedan restablecer los servicios esenciales con la mayor rapidez posible después de ocurrir un desastre. Esta medida puede contribuir a acelerar la recuperación y reducir al mínimo la interrupción de la actividad económica y la pérdida conexa de ingresos tributarios, que son a menudo los costos económicos más altos asociados a un desastre, y a asegurar instalaciones públicas esenciales tales como las que se utilizan para prestar servicios de salud. El Banco ha experimentado con varios instrumentos para acelerar la disponibilidad de recursos después de un desastre de gran magnitud, como a) el programa de préstamos adaptables para programas para proyectos del Programa de Recuperación de Emergencia y Gestión de Desastres implementado por la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO) (P117871), que entró en vigor en diciembre de 1998, se organizó como un préstamo adaptable para programas horizontal con una fase flotante disponible en caso de ocurrir una emergencia, b) el Programa de Reducción de la Vulnerabilidad ante los Desastres Naturales correspondiente a Colombia (DVRP-APL1) (P082429) de 2005 incluía un PPD con una CAT DDO de US$150 millones, y c) el Fondo de Seguro contra Riesgos de Catástrofe para el Caribe (P105010 y P108058), que se creó en mayo de 2007, ha demostrado el uso eficiente de los instrumentos de seguros paramétricos para proporcionar liquidez inmediata a países afectados por fenómenos naturales adversos. En el caso de la actual operación, se analizaron todos estos instrumentos, pero ninguno resultó tan rápido y flexible como el PPD con una CAT DDO que se ha puesto a prueba en países vecinos, entre ellos Colombia, Costa Rica y Guatemala. E. FUNDAMENTOS ANAL�TICOS 84. El diseño de la operación propuesta se fundamenta en un vasto trabajo analítico en el ámbito de la reducción del riesgo de desastres realizado por el GFDRR, el Banco Mundial y el BID, y organismos especializados del Sistema de las Naciones Unidas, y sentó las bases del diálogo con el Gobierno de Panamá durante el diseño de este PPD con una CAT DDO. El marco general para el análisis y la preparación de esta operación se basó en las conclusiones formuladas en varios documentos y publicaciones importantes, entre ellos los que se indican a continuación. 21 Fenómenos naturales, desastres evitables: La economía de la prevención eficaz, Banco Mundial y Naciones Unidas, 2010. 32 85. El Marco de Acción de Hyogo22. En este documento, refrendado por el Gobierno de Panamá en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, celebrada en 2005, se formulan directrices para las actividades de gestión integral de riesgos de desastres. El Gobierno utilizó las recomendaciones del marco como directrices para organizar el Sistema Nacional de Protección Civil. 86. Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis (Zonas críticas de desastres naturales: Análisis del riesgo en todo el mundo), Banco Mundial23. Esto es un análisis exhaustivo del nivel de exposición de los países a riesgos hidrometeorológicos y geotectónicos. El estudio concluyó que Panamá está en el puesto 14 entre los países más expuestos a peligros múltiples, de acuerdo con la superficie de tierra expuesta, y en el puesto 35 entre los países con el porcentaje más alto de población total expuesta a un ―riesgo de mortalidad relativamente elevado debido a peligros múltiples‖. 87. Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction (Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres)24. Esta evaluación es un examen y un análisis exhaustivo de los fenómenos naturales adversos que amenazan a la humanidad. En el estudio se concluyó que el riesgo de desastres aumenta con mayor velocidad en los países de ingreso bajo y de ingreso mediano bajo cuyas economías se encuentran en rápido crecimiento, y que los países con economías pequeñas y vulnerables tienen menos capacidad de resistencia. Si bien Panamá se considera un país de ingreso mediano alto, en los últimos años, su economía se vio afectada por crisis externas, entre ellas las provocadas por amenazas naturales. 88. Amenazas naturales, desastres antinaturales: La economía de la prevención eficaz25 Este informe plantea un enfoque que se centra en la economía de la reducción de la vulnerabilidad a los desastres naturales y presenta ejemplos de todo el mundo que demuestran que las inversiones gubernamentales en medidas ex ante pueden ser más eficientes en función de los costos que la inversión exclusiva en medidas de respuesta a emergencias y recuperación. En consonancia con ese enfoque, el PPD con una CAT DDO es una de las medidas ex ante que está adoptando activamente el Gobierno de Panamá en pos de reducir su vulnerabilidad a los desastres naturales y, al mismo tiempo, proteger su economía. 22 ―Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres‖, Informe final de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, Secretaría de la Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de los Desastres, Naciones Unidas, Ginebra. 23 M. Dilley, R. S. Chen, U. Deichmann, A. L. Lerner-Lam y M. Arnold, Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis (Zonas críticas de desastres naturales: Análisis del riesgo en todo el mundo). Disaster Risk Management Series, Banco Mundial y Universidad de Columbia, Washington, DC, 2005. 24 Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction (Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres), Secretaría de la Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de los Desastres, Naciones Unidas, Ginebra (Suiza), 2009. 25 Amenazas naturales, desastres antinaturales: La economía de la prevención eficaz, Banco Mundial y Naciones Unidas, 2010. Preparado con la coordinación técnica del GFDRR, las conclusiones principales de este informe son que a) un desastre expone las consecuencias acumuladas de muchas decisiones previas, algunas individuales, otras colectivas y algunas tomadas por defecto, b) la prevención suele ser posible y eficaz en función de los costos, c) muchas medidas —privadas y públicas— deben funcionar bien en conjunto para generar una prevención eficaz, y d) la exposición a peligros aumentará en las ciudades, pero el aumento de la exposición no necesariamente incrementará la vulnerabilidad. 33 V. LA OPERACIÓN PROPUESTA A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN 89. El objetivo general de desarrollo de la operación propuesta consiste en fortalecer la capacidad del Gobierno de Panamá para poner en práctica su Programa de Gestión de Riesgo de Desastres Naturales. 90. El PPD con una CAT DDO es un producto financiero relativamente nuevo, aprobado por el Directorio Ejecutivo del Banco el 5 de marzo de 2008. Este instrumento puede ayudar a Panamá a cubrir las necesidades inmediatas de liquidez que surjan luego de un desastre catastrófico. Se trata de una herramienta financiera flexible y rápida con la que se procurará hacer frente a los riesgos a los que el país es propenso. Permitirá al Gobierno panameño centrarse en medidas de respuesta frente a emergencias luego de que ocurra un desastre en lugar de destinar tiempo y recursos valiosos a recaudar fondos. Hasta el momento, el Directorio Ejecutivo del Banco ha aprobado cinco PPD con CAT DDO en Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Perú. 91. El Gobierno de Panamá podrá acceder a los fondos de este mecanismo al declarar el estado de emergencia como consecuencia de un fenómeno natural adverso. El monto máximo de financiamiento del PPD con una CAT DDO equivale al 0.25 por ciento del PIB del país, o hasta US$500 millones. El Gobierno panameño ha solicitado un PPD con una CAT DDO por un monto de US$66 millones. El precio del préstamo se corresponde con las condiciones usuales del BIRF, excepto por el cobro de una comisión inicial de 0.50 por ciento y una comisión de renovación de 0.25 por ciento. Los fondos estarán disponibles durante un período de tres años, que puede renovarse hasta cuatro veces, por un total de 15 años. La firma del PPD con una CAT DDO depende de que Panamá mantenga un marco sólido de políticas macroeconómicas y de la existencia de un programa de gestión de riesgo de desastres. 92. El PPD con una CAT DDO está diseñado para servir de fuente de financiamiento rápido y flexible. Resulta particularmente adecuado para brindar financiamiento ―puente‖ mientras se movilizan otros recursos (por ejemplo, la ayuda bilateral y los préstamos de reconstrucción para situaciones de emergencia) una vez declarado el estado de emergencia (véase el recuadro 4). 34 Recuadro 4: Estrategia de financiamiento en situaciones de riesgo de catástrofe En la estrategia de financiamiento en situaciones de riesgo se debería diferenciar entre una serie de acontecimientos de alta frecuencia y bajo costo y fenómenos de menor frecuencia y costo mayor. Los niveles más bajos de riesgo (acontecimientos de mayor frecuencia y menor costo) por lo general pueden financiarse mediante mecanismos de reserva, en particular consignaciones y reasignaciones presupuestarias. Estas fuentes de recursos rara vez son suficientes para hacer frente a los fenómenos de los niveles de riesgo mayores, para los cuales suelen necesitarse otros instrumentos. La operación del PPD con una CAT DDO fue diseñada para aportar liquidez en caso de desastres de mediana envergadura (o acumulados) a los que no pueda hacerse frente de forma total con reservas internas y brindar financiamiento ―puente‖ mientras se movilizan otras fuentes de recursos luego de desastres de gran escala. Véase el gráfico a continuación. Fuente: Banco Mundial, Desarrollo del Sector Financiero y el Sector Privado, Desarrollo de los Mercados Mundiales de Capitales, Unidad de Instituciones Financieras no Bancarias (FPD, GCMNB), 2008. 93. Las condiciones para el retiro de fondos, las características financieras y los términos para la renovación son los siguientes26:  Mecanismos de activación para el retiro de fondos. Los fondos pueden utilizarse una vez que se haya declarado el estado de emergencia en el territorio del prestatario, como resultado de un desastre natural, de acuerdo con los términos y condiciones especificados en el acuerdo del préstamo. El Gobierno de Panamá ha solicitado que no se incluyeran las pandemias en la definición de estado de emergencia.  Características financieras. Las características financieras del PPD con una CAT DDO son similares a las de los préstamos para políticas de desarrollo con una opción de desembolso diferido (PPD con DDO), con una sola excepción: el PPD con una CAT DDO tiene un componente rotatorio, esto es, los montos que se reembolsan antes de la fecha de cierre estarán disponibles para un retiro posterior.  Período de utilización de fondos y renovaciones. El período durante el cual se 26 ―Memorandum from the President to the Executive Directors, Subject: Proposal to Enhance the IBRD DDO and to Introduce a DDO Option for Catastrophic Risk (CAT DDO)‖ (Memorando del Presidente al Directorio Ejecutivo. Asunto: Propuesta para mejorar la DDO del BIRF e incorporar una opción de DDO ante riesgos de catástrofe [CAT DDO]). Documento n.º 42396, Banco Mundial, 29 de enero de 2008. 35 pueden utilizar los fondos de esta operación es de tres años. El PPD con una CAT DDO puede renovarse hasta cuatro veces por un período total de 15 años. Para renovarlo, es necesario que el programa original siga vigente en líneas generales, esto es, que el marco macroeconómico siga siendo adecuado y que el programa de gestión de riesgo de desastres continúe en funcionamiento. La renovación deberá realizarse con una anticipación no mayor a un año ni menor a seis meses respecto de la fecha de vencimiento. B. ESFERAS NORMATIVAS 94. Durante la preparación del proyecto, se identificaron tres medidas prioritarias que corresponden a una esfera normativa respaldada con esta operación, tal como se describe en el cuadro 5. Cuadro 5: Medidas previas para el PPD con una CAT DDO destinado a mejorar la gestión de riesgos de desastres Esfera normativa Medidas previas Medidas adoptadas Fortalecimiento del marco Adopción de la Política Nacional de Adoptada por medio del institucional y legal para la gestión Gestión Integral de Riesgo de Desastres Decreto Ejecutivo n.° 1101 de riesgos de desastres. (PNGIRD). del 30 de diciembre de 2010, publicado en la Gaceta - El Gobierno ha puesto Oficial Digital n.° 266699-B, plenamente en marcha un el 11 de enero de 2011. programa amplio e integrado de gestión de riesgos de desastres. Adopción del Plan Nacional de Gestión de Completado por SINAPROC La ley que reorganizó el Riesgo de Desastres 2011-15. el 10 de agosto de 2011. SINAPROC —Ley n.º 7, aprobada el 11 de febrero de 2005— fue un paso clave para Propuesta de expandir las funciones y Completada por el MEF el 10 fortalecer el marco institucional y responsabilidades de la Dirección de de agosto de 2011. legal para la gestión de riesgos de Inversiones, Concesiones y Riesgos del desastres en el país. Estado (DICRE) del MEF. Esfera normativa: Fortalecimiento del marco institucional y legal para la gestión de desastres 95. Adopción de la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD). La PNGIRD se adoptó en diciembre de 2010 después de un amplio proceso de consultas con partes interesadas clave y constituye un hito en la evolución del programa para la reducción del riesgo de desastres en el país. La PNGIRD se beneficia de la exhaustiva preparación y plena adopción de la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR) y establece funciones específicas para cada organismo gubernamental e institución de la sociedad civil en torno a cinco pilares: a) la reducción del riesgo de desastres en las inversiones públicas y privadas para la sostenibilidad del desarrollo económico, b) el desarrollo y la compensación social para reducir la vulnerabilidad, c) el cambio climático y el medio ambiente, d) gestión territorial y el buen gobierno, y e) la gestión de los desastres y la recuperación. La PNGIRD introduce y refrenda como enfoques conceptuales para la reducción del riesgo de desastres las ideas de gestión prospectiva, correctiva y reactiva del riesgo, y el 36 riesgo de desastres intensivo y extensivo. Además, establece procesos, herramientas y mecanismos de ejecución para su aplicación. 96. Adopción del Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15. El Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15 se considera la herramienta principal de ejecución de la PNGIRD y el elemento esencial para poner en marcha el programa de gestión de riesgos de desastres. SINAPROC adoptó el Plan y lo puso en vigencia para su ejecución el 10 de agosto de 2011. 97. El decreto del MEF ha proporcionado al Poder Ejecutivo de Panamá una propuesta para ampliar las funciones y responsabilidades de la Dirección de Inversiones, Concesiones y Riesgos del Estado (DICRE). Desde la sanción del Decreto Ejecutivo n.° 110, el 4 de agosto de 2009, en virtud del cual se creó la DICRE, el Gobierno de Panamá ha demostrado su determinación de incorporar las consideraciones relativas al riesgo de desastres en sus finanzas públicas. La DICRE se creó, entre otras cosas, para establecer una política de gestión de riesgo y garantizar la protección financiera de los activos públicos. A fin de poder ejecutar el primer pilar de la PNGIRD, tal como se prevé en la política —que delega en el ministerio la responsabilidad de formular y ejecutar una estrategia financiera de gestión del riesgo y en la DICRE la de asumir formalmente su función en la Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgo de Desastres—, el MEF realizó la propuesta formal de expandir las funciones y responsabilidades de la DICRE. 98. Las medidas previas mencionadas se acordaron con el Gobierno de Panamá y se corresponden con los cinco principios de prácticas recomendadas referidos a la condicionalidad, enumerados en el estudio realizado por el Banco en 2005 y sus respectivas actualizaciones. En el recuadro 5 se describe el modo en que este PPD con una CAT DDO destinado a mejorar la gestión de riesgos de desastres está en consonancia con cada uno de estos principios. 37 Recuadro 5: Prácticas recomendadas en materia de préstamos para políticas de desarrollo Principio 1: Reforzar la apropiación por parte del país  Esta operación es impulsada por el Gobierno de Panamá y goza de una solida apropiación en el país. El PPD con una CAT DDO está alineada con la estrategia de gestión de riesgos de desastres del Gobierno. Con esta operación se reconoce la prioridad que el Gobierno de Panamá concede a la gestión de riesgos de desastres en su Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres. Principio 2: Acordar desde un principio con el Gobierno y otros asociados financieros un marco coordinado de rendición de cuentas  El PPD con una CAT DDO que se propone se basa en un marco coherente de medidas previas y resultados previstos que se funda en la adopción de una Ley Nacional de Protección Civil y de su reglamentación. La elaboración periódica del informe nacional sobre la implementación del Marco de Acción de Hyogo y la información que este contenga respecto de los avances en la gestión de riesgos de desastres conforme a los parámetros internacionales ayudarán a facilitar el diálogo con el Banco. La evaluación y el seguimiento sistemáticos del Plan de Acción Multianual del CEPREDENAC también facilitarán otros medios para mejorar este diálogo. Principio 3: Adaptar el marco de rendición de cuentas y las modalidades del apoyo del Banco a las circunstancias del país  La operación contempla los pedidos del cliente, y la matriz de políticas fue adaptada al contexto del país y a las modalidades del PPD con una CAT DDO. Esto es consecuencia del reconocimiento de la labor del Gobierno nacional en materia de gestión de riesgos de desastres y de las inversiones realizadas en esa área, con un fuerte hincapié en la prevención de desastres y no tan solo en la respuesta frente a emergencias. Principio 4: Elegir como condiciones para los desembolsos únicamente medidas que sean cruciales para lograr resultados  Como se indicó anteriormente, las medidas previas se limitan a unas pocas medidas esenciales, y los fondos pueden retirarse si ocurre un desastre natural por el cual el Poder Ejecutivo declare el estado de emergencia. Principio 5: Realizar exámenes de situación transparentes que propicien un apoyo financiero previsible y basado en el desempeño  La matriz de políticas contiene resultados que se vinculan estrechamente con las medidas de políticas respaldadas y en ella se indica cuál es el principal organismo responsable. Esto ayudará al Banco y al Gobierno de Panamá a analizar los avances logrados durante la implementación del proyecto. 38 VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN A. IMPACTO SOCIAL Y SOBRE LA POBREZA 99. Es probable que la operación propuesta tenga efectos positivos en los pobres a través del respaldo a las políticas del Gobierno panameño con las que se procura aliviar la pobreza mejorando la gestión de riesgos de desastres en Panamá. En caso de que se declare el estado de emergencia, la activación del PPD con una CAT DDO ayudará a garantizar continuidad de los planes de desarrollo, diseñados para aliviar las necesidades de los pobres. También garantizará que se disponga rápidamente de recursos para responder a las necesidades de la población afectada, como ha ocurrido en otros países. 100. Los desastres por fenómenos naturales tienen un impacto desproporcionado sobre los pobres. Se espera que la mejora en las estrategias nacionales de gestión de riesgos de desastres y de reducción de la vulnerabilidad beneficien a los pobres. El 99 por ciento de la población afectada por unos 6,000 desastres naturales de gran escala registrados en todo el mundo entre 1970 y 2002 habitaba en países en desarrollo. Esto se debe a que los segmentos más pobres de la población suelen vivir en los sitios más vulnerables y en viviendas de construcción inadecuada27. Los desastres exacerban la exclusión social y las vulnerabilidades existentes, ya que recaen de forma desproporcionada sobre los pobres, las mujeres, los niños, las personas mayores, los discapacitados, los pueblos indígenas y otros grupos vulnerables. Además, los desastres agravan los factores sociales, políticos y económicos preexistentes que contribuyeron a la vulnerabilidad de los pobres y marginados de forma previa al desastre28. Además, sus aptitudes laborales son limitadas, sus bienes, menos cuantiosos y sus ahorros, escasos o nulos. Cuentan con pocas oportunidades para diversificar riesgos y un acceso restringido al crédito. En consecuencia, tienen menos capacidad para lidiar con los impactos en el consumo o las alteraciones en los ingresos. Las crisis exógenas también pueden aumentar la pobreza de manera indirecta, a través de los efectos de la caída en el crecimiento económico, el incremento de la inflación (los pobres son más vulnerables a la inflación) y la consiguiente merma en el gasto que el Gobierno destina a los servicios sociales29. 101. Los pobres son los más expuestos a riesgos de fenómenos naturales adversos y desastres provocados por el hombre, en particular en cuanto a salud y productividad. Por ejemplo, la alteración de los servicios públicos, como los sistemas de abastecimiento de agua potable y alcantarillado durante un desastre (que en general alcanza a las comunidades pobres con niveles de servicios por debajo de los que se suministran a los que no son pobres) incrementa la probabilidad de que los pobres y otros grupos vulnerables padezcan más enfermedades gastrointestinales y de otra índole. Asimismo, el daño a la infraestructura de transporte dificulta que los pobres accedan a las instalaciones sanitarias y afecta la prestación de ayuda humanitaria de organismos gubernamentales y organizaciones no gubernamentales, lo que aumenta potencialmente los niveles de malnutrición en los niños pequeños y las personas mayores. La 27 Caribbean Economic Overview 2002: Macroeconomic Volatility, Household Vulnerability, and Institutional and Policy Response (Reseña económica del Caribe 2002: Volatilidad macroeconómica, vulnerabilidad en los hogares y respuesta institucional y normativa), Informe del Banco Mundial n.º 24165-LAC, Banco Mundial, Washington, DC, 2003. 28 Margaret Arnold y Cynthia Burton. ―Vulnerable Groups‖ (Grupos vulnerables). Conferencia Mundial sobre Reconstrucción. Ginebra, 10 a 13 de mayo de 2011. 29 Fund Assistance for Countries Facing Exogenous Shocks (Asistencia del Fondo para países que sufren crisis exógenas), Fondo Monetario Internacional, Washington, DC, 2003, http://www.imf.org/external/np/pdr/sustain/2003/080803.pdf. 39 Ley Nacional de Protección Civil de Panamá (Ley nº. 7) y sus normas de reglamentación establecen las medidas que el SINAPROC adoptará para reducir la vulnerabilidad al riesgo de desastres y permitir que los pobres y otros grupos vulnerables vuelvan a las condiciones socioeconómicas, sanitarias y ambientales previas al desastre, o incluso las mejoren. 102. Es muy probable que los pobres y otras poblaciones en riesgo estén entre las últimas que reciban asistencia o que se exacerben sus vulnerabilidades si los sistemas de gestión de riesgos de desastres no garantizan activamente su inclusión. El sistema de gestión de riesgos de desastres del Gobierno de Panamá se beneficiaría ampliamente con la adopción de medidas activas para incluir y llegar a las poblaciones más vulnerables con actividades de reducción de riesgos, respuesta a desastres y reconstrucción. En Panamá existe una oportunidad sin igual para promover la inclusión sistemática de las poblaciones vulnerables ya que se está preparando la conceptualización y ejecución del sistema de gestión de riesgos de desastres a través de la promulgación de la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres en diciembre de 2010 y la adopción del Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15 en agosto de 2011. La inclusión de las poblaciones vulnerables es una parte integral de toda la Política Nacional, con ejemplos que van desde la inclusión de la equidad de género y el multiculturalismo como uno de los cuatro principios rectores de la política, el reconocimiento de las comarcas entre las entidades administrativas clave para una gestión de riesgos de desastres efectiva y el llamado a la participación de la sociedad civil y los pueblos afectados, hasta el reconocimiento explícito de la Secretaría Nacional de Discapacidad para asegurar la inclusión de personas con discapacidad en los planes y actividades de riesgo de desastres. Los diversos actores institucionales que participan en la Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgo de Desastres (el SINAPROC, el MIDES, el MEDUCA, el MINSA, la ANAM, el MIVIOT, etc.) están en proceso de sistematización de experiencias pasadas, y están realizando una reorganización interna, el desarrollo de capacidades y la elaboración de nuevas propuestas como parte de la ejecución del Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15. 103. Hay margen para expandir y mejorar las actividades, los protocolos y las propuestas existentes del sistema de gestión de riesgos de desastres del Gobierno de Panamá a fin de lograr una inclusión más efectiva de los pueblos vulnerables teniendo en cuenta: a) la participación de los pueblos indígenas y otras comunidades vulnerables en las actividades de prevención del desastre, respuesta al mismo y reconstrucción tras este, b) el reasentamiento y la reducción del riesgo de las poblaciones vulnerables que viven en asentamientos informales o de alto riesgo y c) medidas para garantizar sistemas de respuesta efectiva para poblaciones vulnerables y su alineación con los principios y estándares internacionales de derechos humanos30. 104. Varias instituciones llevan a cabo actualmente actividades de reducción del riesgo de desastres destinadas a las poblaciones vulnerables. Estas actividades tienen un fuerte potencial para crecer y mejorarse a fin de asegurar la adecuación sociocultural, la inclusión y una mayor colaboración entre instituciones. En tres comarcas el SINAPROC junto con líderes indígenas tradicionales y no tradicionales identificó 16 comunidades indígenas dentro de la categoría de alto riesgo. El Departamento de Organización Comunitaria del SINAPROC les ha brindado respaldo a estas comunidades para campañas de concientización general, capacitación de voluntarios de la comunidad como socorristas, equipos para medir el nivel de los ríos y radios 30 Directrices operacionales del IASC sobre la protección de las personas en situaciones de desastres naturales, Proyecto de Brookings-Bern sobre Desplazamiento Interno, Comité Permanente entre Organismos, mayo de 2011. 40 para comunicarse directamente con las oficinas regionales del SINAPROC. Además, las ha ayudado a elaborar mapas de riesgo de la comunidad que incluyen información básica de censos y rutas de evacuación. Otras 21 comunidades fuera de las comarcas también se benefician con actividades similares. El MEDUCA, a través de sus direcciones regionales, que incluyen tres comarcas, está equipando y capacitando a 150 escuelas con Planes de Escuelas Seguras. Las direcciones regionales identificaron a estas escuelas dentro de la categoría de alto riesgo de acuerdo con una combinación de criterios sociales y de riesgo de desastre natural. El MIVIOT, a través de sus programas de vivienda y legalización para asentamientos informales, requiere que el SINAPROC analice el riesgo de desastre en el terreno antes de llevar a cabo las inversiones en construcción de viviendas y legalización. El MINSA, con el respaldo de la OPS, ha creado ―hospitales seguros‖ para asegurar que, en caso de un desastre asociado con fenómenos naturales adversos, los hospitales puedan continuar con la atención a los pacientes, mantener las operaciones y recibir grandes cantidades de pacientes. 105. También se están mejorando los sistemas de respuesta a desastres para aumentar la atención de las poblaciones más vulnerables, agilizarla y prestarla de modo que sea inmediata, más efectiva y dure un período más prolongado. Cuando el SINAPROC activa el COE para responder a una situación de desastre, el MIDES y otros ministerios se movilizan para establecer y administrar albergues temporales, recibir y documentar las necesidades de las familias afectadas, ofrecer servicios médicos y de apoyo psicológico y canalizar casos individuales a los programas de asistencia económica, de vivienda o social que correspondan. El MIDES hace poco ha desarrollado una herramienta electrónica de evaluación social para evaluar la situación y las necesidades de cada familia afectada y registrar la asistencia dispensada en una base de datos para un seguimiento a largo plazo. Al mismo tiempo, el MIDES ha elaborado una propuesta de protocolo para albergues temporales que asegura una mejor participación de las personas afectadas y las medidas necesarias para atender los aspectos clave relacionados con la atención psicológica y social, actividades para niños y jóvenes, seguridad de los albergues, provisión de comida adecuada desde un punto de vista cultural, entre otros temas. 106. Como parte del diálogo del Banco con el país, esta operación promoverá que el Banco comparta sus conocimientos especializados a nivel mundial en reducción del riesgo de desastres y atención a poblaciones vulnerables. En particular, el Banco tiene el objetivo de ayudar al Gobierno de Panamá a basarse en experiencias presentes y promover: i) una mayor conciencia sobre las poblaciones vulnerables e instituciones clave de derechos humanos internacionales en conexión con la gestión de riesgos de desastres y respuesta a estos, ii) la adopción de las mejores prácticas internacionales en planificación territorial y reasentamiento, respaldo a los medios de vida y legalización para poblaciones vulnerables ubicadas en áreas de alto riesgo, iii) la inclusión de autoridades indígenas que representen a las comarcas en la plataforma nacional como asociados clave para el desarrollo de sistemas culturalmente adecuados de reducción del riesgo de desastres, seguimiento y respuesta, y iv) una mejor colaboración entre instituciones y la integración de los estándares internacionales de derechos humanos en la confirmación y evaluación del riesgo de la población más vulnerable en relación con fenómenos naturales adversos, así como en la respuesta a dicho riesgo. 41 B. ASPECTOS AMBIENTALES 107. Es probable que la operación propuesta tenga efectos positivos en el medio ambiente y los recursos naturales, pues permitirá al Gobierno de Panamá contar con financiamiento esencial para poner en marcha medidas que reduzcan la degradación ambiental y sus consecuencias perjudiciales para la población. La razón por la que existe esta operación es respaldar las iniciativas del Gobierno de Panamá para incorporar la gestión de riesgos de desastres en diversas áreas de políticas clave, como la gestión ambiental. Las medidas incluidas en el Plan Estratégico de Gobierno 2010-14, como la verificación del cumplimiento de los reglamentos en materia de zonificación de tierras y desarrollo urbano y la gestión sostenible de los recursos hídricos, tienen el fin de reducir los riesgos ambientales y la vulnerabilidad a los fenómenos naturales adversos. 108. El Gobierno de Panamá ha llevado a cabo iniciativas importantes a fin de establecer un marco organizativo e institucional adecuado para la gestión sostenible de los recursos naturales del país, y mantiene un diálogo con organizaciones de la sociedad civil. Según la Ley General de Ambiente (Ley n.º 41 del 1 de julio de 1998), la ANAM está a cargo de regular el uso de los recursos naturales y de desarrollar, dirigir, supervisar y llevar a cabo la ejecución de las políticas, las estrategias y los programas ambientales del Gobierno. La Ley General de Ambiente (LGA) exige la elaboración de estudios de impacto ambiental en todos los proyectos de desarrollo propuestos. 109. Todos los proyectos de inversión públicos y privados, de acuerdo con un conjunto de características predefinidas (incluidos el tipo de actividad y la envergadura), deben cumplir con el proceso de evaluación del impacto ambiental y obtener los respectivos permisos antes de que comience cualquier obra, de conformidad con la LGA y con el Decreto Ejecutivo n.º 123 del 14 de agosto de 2009. El Decreto n.º 123 de 2009 también establece que las obras realizadas para rehabilitar infraestructura y restaurar servicios durante una emergencia, y las medidas que se tomen inmediatamente después de que termine el evento que activó el estado de emergencia, están eximidas de la presentación de una evaluación ambiental antes de comenzar. Sin embargo, el Decreto n.º 123 ordena que todos los proyectos o actividades eximidos del procedimiento de evaluación de impacto ambiental deben registrarse en la ANAM, durante la ejecución o inmediatamente después de que se terminen, de modo que quede un registro histórico de los mismos. La ANAM ha elaborado directrices sobre buenas prácticas ambientales a fin de asegurar que las obras realizadas con el objetivo de responder a una emergencia incluyan consideraciones para minimizar y mitigar los impactos ambientales, siempre que sea posible. Cuando se considera que existe riesgo de impacto ambiental en una obra realizada durante un estado de emergencia, la ANAM puede ordenar la implementación de medidas de mitigación ambiental adicionales, durante la ejecución de la obra o después de que se haya levantado el estado de emergencia. 110. Además de su autoridad para hacer cumplir el marco de evaluación del impacto ambiental de la LGA, la ANAM está a cargo de la ejecución y el seguimiento del programa nacional del país sobre adaptación al cambio climático, de acuerdo con las obligaciones que asumió el país en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto. 42 C. EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN 111. Si bien la principal entidad contraparte del Banco para este PPD con una CAT DDO es el MEF, la responsabilidad de poner en marcha el programa es compartida con en el Ministerio del Interior y SINAPROC. 112. Durante todo el período de utilización de los fondos de este instrumento, se controlará periódicamente que la ejecución del Programa de Gestión de Riesgo de Desastres resulte satisfactoria. La frecuencia de ese seguimiento periódico responderá a las necesidades de información del Banco, pero no será inferior a 12 meses, y podrá ser iniciado ya sea por el Banco o por el prestatario. 113. Si, en algún momento durante el período de utilización de recursos, el Banco considera que el Programa de Gestión de Riesgo de Desastres no se está ejecutando satisfactoriamente, el Banco avisará rápidamente al prestatario que debe introducir mejoras y la suspensión de las condiciones de elegible para desembolsos. Será necesario realizar un examen posterior para confirmar que el Programa de Gestión de Riesgo de Desastres ha vuelto a ejecutarse de manera satisfactoria antes de aceptar cualquier solicitud de desembolso. En este caso, el seguimiento posterior será más frecuente hasta que, mediante un examen, se confirme que el programa se ha encaminado nuevamente. Cuando el Banco considere que se han restablecido las condiciones para desembolsos, comunicará al prestatario que ya está nuevamente habilitado para presentar solicitudes de desembolso D. ASPECTOS FIDUCIARIOS 114. En general, los sistemas públicos de gestión financiera de Panamá son adecuados para esta operación. La Evaluación de la Responsabilidad Financiera/ Informe de Evaluación de Contrataciones del País hecha en 2006 documenta el estado actual de la gestión pública financiera en el país, que incluye las medidas tomadas por la administración actual para seguir aumentando la transparencia. Aunque siguen existiendo algunos desafíos, el Gobierno avanza para continuar fortaleciendo su marco de control fiduciario público. Los procesos de gestión pública financiera han tenido el respaldo del Banco a través de operaciones de PPD anteriores. Estas operaciones incluyeron medidas para mejorar la gestión y el control de las transacciones gubernamentales, en particular, los pagos, a través de la creación y la ejecución de sistemas de gestión y seguimiento de documentos. Tanto la experiencia de proyectos financiados por el Banco como el trabajo analítico que se llevó a cabo indican que el contexto fiduciario es adecuado y la gestión de los recursos del presupuesto del país a través de la gestión financiera pública del país es apropiada. El Gobierno divulga la información presupuestaria de forma oportuna en sus sitios web. 43 E. DESEMBOLSOS Y AUDITOR�A 115. Para esta operación, el Gobierno de Panamá ha elegido la opción de desembolso diferido (DDO) como modo de desembolso. La opción de desembolso diferido le permite retirar fondos del PPD durante un período de tres años y renovarlo por hasta cuatro períodos más de igual duración, en el transcurso de los cuales se puede desembolsar el PPD con una CAT DDO. Para cada renovación, se requiere la aprobación del Vicepresidente regional del Banco. 116. Los fondos del PPD con una CAT DDO pueden retirarse en cualquier momento luego de que el Poder Ejecutivo declare el estado de emergencia debido a un desastre natural, según los términos y especificaciones que se estipulan en el acuerdo del préstamo. 117. El Banco desembolsará los fondos del préstamo en una cuenta denominada en dólares estadounidenses en el Banco Nacional de Panamá. El Banco Nacional de Panamá es una empresa estatal y es el agente financiero oficial del Gobierno31. Lo audita una empresa privada de auditoría independiente, y los últimos estados financieros auditados (2010) obtuvieron un dictamen favorable sin salvedades32. El Banco Nacional de Panamá acreditará inmediatamente los fondos desembolsados en la cuenta designada del MEF, con lo que quedarán disponibles para financiar gastos presupuestados y se incorporarán plenamente a los registros contables y estados financieros del prestatario. En un plazo de 30 días a partir de cada desembolso, el MEF presentará al Banco una confirmación por escrito; el convenio legal incluirá una cláusula que estipule esta presentación. Asimismo, el convenio legal incluirá una cláusula que estipule que, cuando el Banco lo solicite, el Gobierno deberá presentar una auditoría de la cuenta designada o una confirmación por escrito de que el monto del desembolso se ha acreditado en una cuenta de la que se puede disponer para financiar gastos presupuestados. En vista de las condiciones descriptas, no se considera necesario establecer mecanismos fiduciarios adicionales para el PPD con una CAT DDO destinado a mejorar la gestión de riesgos de desastres. F. RIESGOS Y MITIGACIÓN 118. Riesgos económicos. En el frente económico, los principales riesgos provienen del posible impacto de los precios más altos de los alimentos, el petróleo y, en general, de los productos básicos. Panamá es un importador neto de productos básicos y, por lo tanto, los aumentos de precios superiores a los previstos pueden causar un menor crecimiento, una mayor inflación, un deterioro en el equilibrio de la balanza de pagos y una situación fiscal más ajustada. El Banco y el FMI mantienen un diálogo continuo con el Gobierno sobre temas de políticas macroeconómicas, que es útil para detectar con anticipación posibles perturbaciones para Panamá. Los riesgos fiscales también están mitigados por la Ley de Responsabilidad Social Fiscal; si una desaceleración económica u otros factores externos causan una disminución en los ingresos tributarios con respecto a lo proyectado, el Gobierno restringirá los gastos a fin de lograr el objetivo de déficit fiscal establecido en dicha ley. En consecuencia, se considera que los riesgos económicos son moderados. 31 Ley n.º 4, enero de 2006. 32 Auditoría realizada por KPMG, de acuerdo con la reglamentación prudencial de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIIF). 44 119. Riesgos institucionales. La coordinación entre instituciones representa un riesgo sistemático en todo proyecto de gestión de emergencias. En Panamá, SINAPROC tiene capacidad para liderar iniciativas institucionales y de respuesta ante emergencias, como se demostró en la situación de emergencia en diciembre de 2010. La Ley n.º 7 del 11 de febrero de 2005 garantiza una iniciativa nacional eficiente y concede al SINAPROC la autoridad máxima para poner en marcha políticas y planes de protección civil y mitigación de desastres. Por otro lado, las instituciones del sector público, la gestión financiera y los sistemas de adquisición de Panamá deben mejorar para realizar el seguimiento y la evaluación de las inversiones públicas. Por lo tanto, el nivel de los riesgos institucionales se considera relativamente alto en comparación con proyectos similares en la región. El Banco tiene varios proyectos de inversión que respaldan reformas institucionales que pueden ayudar a mitigar este riesgo. 120. Riesgos políticos. El país goza de estabilidad política y ha habido poca rotación de funcionarios técnicos y de alto rango dentro del Gobierno de Panamá, pero el principal riesgo está relacionado con la posibilidad de debilidades en las consultas a la sociedad civil sobre futuras reformas políticas. En respuesta a las preocupaciones expresadas por organizaciones de la sociedad civil, el Gobierno inició un amplio diálogo nacional (Concertación para el Diálogo Nacional, CND) sobre nueva legislación a fin de ofrecer a los actores no gubernamentales la oportunidad de proponer reformas. Por este motivo, el riesgo de que disminuya el impulso para completar las reformas respaldadas por este programa se reduce a un nivel moderado. El Banco continuará resaltando la importancia de seguir fortaleciendo la CND a fin de asegurar que se tengan en cuenta las preocupaciones de las partes interesadas como corresponde. 45 ANEXO 1: CARTA SOBRE POL�TICAS DE DESARROLLO 46 47 48 ANEXO 2: MATRIZ DE POL�TICAS: EL PPD CON UNA CAT DDO DESTINADO A MEJORAR LA GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES Esfera normativa Dificultades en materia de Medidas previas Indicador clave de resultados políticas Fortalecimiento de los marcos Es preciso actualizar el marco Promulgación de la Política Mayor capacidad de reducción del institucional y legal para la de políticas y las directrices de Nacional de Gestión Integral de riesgo de desastres del Gobierno de gestión de riesgos de desastres. la gestión de riesgos de Riesgo de Desastres (PNGIRD) Panamá. desastres. mediante Decreto Ejecutivo -Criterios del riesgo de desastres - El Gobierno ha puesto n.º 1101 del 30 de diciembre de incorporados en el SINIP (metas, plenamente en marcha un 2010, publicado en la Gaceta directrices incorporadas al SINIP). programa amplio e integrado Oficial Digital n.º 26698-C el 11 de -Mayor cantidad de provincias con de gestión de riesgos de enero 2011. protocolos actualizados para desastres. La Ley n.º 7 del 11 preparación y respuesta frente a de febrero de 2005 reorganizó desastres (valor de referencia 1, meta el SINAPROC. Esta ley fue un 4). paso clave para consolidar los marcos institucional y legal para la gestión de riesgos de Se necesita un marco Adopción del Plan Nacional de Plan Nacional de Gestión de Riesgo de desastres en el país. institucional adecuado para Gestión de Riesgo de Desastres Desastres 2011-15 en ejecución por ejecutar eficazmente la política 2011-15. Completado por parte de partes interesadas clave. nacional de gestión de riesgos SINAPROC el 10 de agosto de -Al menos tres (3) ministerios (por de desastres. 2011. ejemplo: el MEF, el MIVIOT y la ANAM) ejecutaron las acciones prioritarias de reducción del riesgo de desastres identificadas en el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-15 (valor de referencia 0, meta 3). Se necesita un mandato Propuesta de expansión de las Bajo su función expandida, la DICRE institucional claro con el que se funciones y las responsabilidades está desarrollando políticas, estrategias aborden totalmente las de la DICRE del MEF. Completada o instrumentos de protección responsabilidades del Gobierno por el MEF el 10 de agosto de financiera. de Panamá para la protección 2011. -Programa de gestión financiera de financiera contra desastres gestión de riesgos de desastres según la política nacional de desarrollado. gestión de riesgos de desastres. 49 ANEXO 3: DECLARACIÓN DEL FMI SOBRE LA SITUACIÓN MACROECONÓMICA Panamá: Carta de evaluación al Banco Mundial (24 de agosto de 2011) Esta carta actualiza la carta de evaluación del personal del 7 de marzo de 2011. La misión de consulta en virtud del artículo IV de 2011 está programada provisionalmente para fines de 2011. 1. El crecimiento económico repuntó con fuerza en 2010, y el panorama para 2011 es favorable, aunque es probable que la inflación siga siendo alta. El crecimiento real del PIB en 2010 llegó al 7.5 por ciento, impulsado por el consumo privado sólido y la expansión del Canal, y se espera un resultado similar para 2011. La inflación aumentó hasta casi el 5 por ciento (año a año) en 2010, a causa de los mayores precios de importación y del aumento de la tasa del IVA, y podría ubicarse cerca del 6 por ciento en 2011. El déficit de cuenta corriente se deterioró casi 11 puntos porcentuales del PIB en 2010 (desde un nivel de equilibrio virtual en el año anterior), y se proyecta que supere el 12.5 por ciento del PIB en 2011. Se espera que el influjo de capital privado, principalmente de inversión extranjera directa (IED), cubra ese déficit. 2. El déficit fiscal general (excluida la Autoridad del Canal de Panamá, ACP) aumentó al 1.9 por ciento del PIB en 2010, en consonancia con la meta presupuestaria y los límites planteados en la Ley de Responsabilidad Social Fiscal. En 2011, las últimas proyecciones del personal técnico sugieren que el déficit fiscal general se mantendrá alrededor del 2 por ciento del PIB, mayormente gracias al nivel elevado de gasto de capital, mientras que se proyecta que el impulso fiscal será reducido. Aunque la cláusula de excepción de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal (activada por las inundaciones de diciembre de 2010) permitiría que el Gobierno aumente el déficit hasta un nivel del 3 por ciento del PIB, es poco probable que las autoridades agoten esa posibilidad. Dado el tamaño del paquete de inversiones (US$14,000 millones a lo largo de cinco años) y el cronograma de ejecución relativamente reducido, será fundamental garantizar su eficacia y minimizar los riesgos fiscales de pasivos contingentes relacionados a fin de optimizar la utilización de los recursos en relación con la nueva infraestructura. La calificación del crédito soberano de Panamá fue elevada por Fitch y Moody’s en julio y agosto de 2011, y los márgenes soberanos están en los niveles más bajos de la historia. A fines de 2010, el total de deuda pública representaba el 39.2 por ciento del PIB, si incluimos el Canal de Panamá y los activos del Fondo Fiduciario. 3. El sistema bancario de Panamá mostró capacidad de adaptación durante la crisis financiera mundial, gracias a las políticas de préstamo bancario prudentes y a la supervisión sólida. A fines de junio de 2011, los indicadores de solidez financiera seguían siendo robustos: el coeficiente de cartera de préstamos vencidos era bajo y estable; la liquidez del sistema bancario se ubicaba en torno del 30 por ciento de los depósitos, y el crédito bancario y los depósitos crecieron al 10 por ciento y al 16 por ciento, respectivamente. A causa de su estructura de propiedad diversificada y a la elevada dependencia en el financiamiento de depósitos, es probable que los riesgos de efectos secundarios en el corto 50 plazo a partir de la crisis europea sean bajos. Se estima que el primer Programa de Evaluación del Sector Financiero será completado en 2011. 4. Las perspectivas económicas de mediano plazo se ven reforzadas por la expansión en curso del Canal. Panamá está posicionado para mantenerse en una trayectoria de crecimiento alto durante varios años. La ejecución eficaz del programa de inversión, que incluye proyectos que apuntan a mantener la cohesión social, será el desafío más importante que enfrentará Panamá durante el período. Otros desafíos clave son profundizar el fortalecimiento del marco fiscal y desarrollar reservas fiscales y de liquidez. En el corto plazo, el desempleo bajo y las limitaciones de oferta podrían crear presiones de sobrecalentamiento y exigir la aceleración del ritmo de la consolidación fiscal. 51 52 ANEXO 4: AN�LISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA DE PANAM� 1. El análisis de la sostenibilidad de la deuda presentado en este anexo se basa en el marco macroeconómico resumido en el cuadro 1 del documento principal. En el análisis se usan tanto un modelo determinista como simulaciones estocásticas. Se aplican dos conceptos distintos de deuda pública: 1) deuda del sector público no financiero, sin incluir las cuentas de la ACP, 2) deuda del sector público no financiero, incluidas las deudas de la ACP33. Ambas definiciones toman la deuda en términos netos, excluyendo de la deuda pública bruta los instrumentos de deuda pública en manos del Fondo Fiduciario y de la Caja de Seguro Social. 2. La economía se recuperó de la crisis mundial con una tasa de crecimiento sólida del 7.5 por ciento en 2010 (un aumento con respecto a una tasa de crecimiento del 3.2 por ciento en 2009). Se proyecta que el crecimiento económico seguirá siendo sólido, con un promedio anual del 7 por ciento durante el período 2011-15. En el escenario de referencia, se espera que el sector público no financiero, sin incluir la ACP, registre superávit primario durante el período de proyección. La inflación del deflactor del PIB será, en promedio, del 2.7 por ciento. 3. En el cuadro 1 se presenta la evolución del volumen de deuda del sector público no financiero entre 2005 y 2009, con un desglose por acreedor. La deuda pública de Panamá es principalmente externa (el 93 por ciento de la deuda total). La deuda interna corresponde a aproximadamente el 7 por ciento de la deuda total. Cuadro 1: Panamá: Composición de la deuda del sector público no financiero, 2005-09 (En millones de US$) 2005 2006 2007 2008 2009 Interna 2,651.64 2,664. 33 2,195.04 1,960.11 822.18 De la cual: fuentes privadas 1,263. 54 1,312.50 995.21 827.60 519.35 De la cual: fuentes públicas 1,388.09 1,351.83 1,199.83 1,132.51 302.83 Externa 7,579.70 7,788.33 8,275.59 8,477.29 10,150.15 De la cual: multilateral 1,136.11 1,183.01 1,235.37 1,349.85 1,638.08 De la cual: bilateral 259.19 237.20 223.96 210.26 222.74 De la cual: privada 79.61 8.34 6.49 169.63 218.78 De la cual: bonos 6,104.79 6,359.78 6,809.78 6,747.55 8,070.55 Total de deuda del sector 10,231.34 10,452.66 10,470.63 10,473.40 10,972.33 público no financiero Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Nota: Este cuadro muestra las cifras de deuda pública bruta, incluida la deuda pública en manos de instituciones del sector público no financiero. 4. Se proyecta que la deuda pública de Panamá se mantenga en una trayectoria sostenible en el período 2011-15. De acuerdo con el escenario de referencia, sin incluir la ACP, el coeficiente deuda pública-PIB disminuirá gradualmente de un nivel estimado del 39.2 por ciento en 2010 a aproximadamente el 25.7 por ciento en 2015. 5. Aunque el panorama de deuda en el escenario de referencia parece bastante estable, todavía existe cierto potencial de riesgos económicos que podrían surgir en el 33 La ACP es un organismo autónomo con cuentas fiscales separadas de las del sector público no financiero. La deuda de la ACP no tiene garantía soberana explícita. 53 mediano plazo. A fin de examinar las posibles consecuencias de esos riesgos, en el cuadro 2 se presenta la dinámica de deuda proyectada para el sector público no financiero (excluida la ACP) en los escenarios alternativos más pesimistas:  Con un mayor promedio de tasas de interés real para la deuda pública en el período 2011-12 (escenario B1), los indicadores de deuda proyectados para 2012 serían 2.7 puntos porcentuales más elevados que en el escenario de referencia.  En un escenario de crecimiento pesimista (contracción de 2 desviaciones estándar en el período 2011-12) respecto de la referencia (aproximadamente el 7 por ciento en el período 2011-16), el escenario B2, el coeficiente deuda pública-PIB sería 5.2 puntos porcentuales superior al del escenario de referencia en 2015.  Si se supone un escenario de política fiscal más laxo (el escenario B3) con un déficit primario promedio del 2 por ciento del PIB en el período 2011-12, en lugar del supuesto de superávit primario del 1 por ciento del PIB en el escenario de referencia, el coeficiente deuda pública-PIB sería 2.8 puntos porcentuales superior al del escenario de referencia en 2015.  En un escenario de perturbaciones contemporáneas en que se vieran afectados el crecimiento del PIB, el saldo primario y las tasas de interés real (el escenario B4), el coeficiente deuda pública-PIB llegaría al 33.2 por ciento en 2015, o a un nivel 7.5 puntos porcentuales superior al del escenario de referencia. Cuadro 2: Análisis de la sostenibilidad de la deuda de Panamá, ACP excluida (escenarios alternativos) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Referencias 39.2 36.9 34.5 31.8 28.7 25.7 A1. Variables clave están en sus 39.2 37.3 35.4 33.2 30.7 28.0 promedios históricos en 2011-15 A2. Sin cambios de políticas (saldo 39.2 36.9 34.8 32.1 29.0 26.0 primario constante) en el período 2011-15 B1. La tasa de interés real está en el 39.2 38.2 37.3 34.5 31.5 28.4 promedio histórico más dos desviaciones estándar en 2011 y 2012 B2. El crecimiento del PIB real está en el 39.2 39.5 39.7 37.0 34.0 30.9 promedio histórico menos dos desviaciones estándar en 2011 y 2012 B3. El saldo primario está en el promedio 39.2 39.7 37.3 34.6 31.6 28.5 histórico menos dos desviaciones estándar en 2011 y 2012 B4. Combinación de 1-3 utilizando 39.2 40.9 42.0 39.3 36.3 33.2 perturbaciones de una desviación estándar Prueba más extrema (B4) 39.2 40.9 42.0 39.3 36.3 33.2 6. La segunda parte del análisis incorpora las cuentas de la Autoridad del Canal de Panamá y el programa de endeudamiento para la expansión del canal en el período 2011-15. La ACP es una entidad autónoma con cuentas fiscales separadas de las del resto del sector público del país. De todos modos, la ACP tiene vínculos estrechos con el sector público, y su contribución a los ingresos anuales del sector público no financiero fue de un promedio del 54 3.3 por ciento del PIB durante 2005-09. A causa de la expansión del Canal de Panamá, la deuda de la ACP aumentará notablemente en los próximos años. 7. El análisis de la sostenibilidad de la deuda del sector público no financiero, incluida la ACP (cuadro 3), indica que un promedio de superávit primario del 0.9 por ciento del PIB durante 2011-15 haría que el coeficiente deuda-PIB disminuyera gradualmente hasta el 28.3 por ciento del PIB en 2015. Esa cifra es 2.6 puntos porcentuales del PIB mayor que la deuda del sector público no financiero con la ACP excluida. En un escenario relativamente integral, que supone una perturbación combinada sobre la tasa de crecimiento, la tasa de interés y el saldo primario, el coeficiente deuda pública/PIB superaría el 43 por ciento en 2012. De cualquier modo, el coeficiente deuda pública/PIB disminuye hacia el final del período de proyección en todas las pruebas de tensión. Cuadro 3: Análisis de la sostenibilidad de la deuda de Panamá, ACP incluida 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Referencias 39.2 37.8 36.3 34.8 32.7 28.3 A1. Variables clave en sus 39.2 38.1 37.2 36.4 34.9 31.0 promedios históricos en el período 2011-16 A2. Sin cambios de políticas (saldo 39.2 37.7 36.5 35.0 32.9 28.5 primario constante) en el período 2011-16 B1. La tasa de interés real está en 39.2 39.0 39.1 37.6 35.6 31.1 el promedio histórico más dos desviaciones estándar en 2011 y 2012 B2. El crecimiento del PIB real 39.2 40.4 41.6 40.1 38.0 33.6 está en el promedio histórico menos dos desviaciones estándar en 2011 y 2012 B3. El saldo primario está en el 39.2 40.5 39.1 37.6 35.5 31.1 promedio histórico menos dos desviaciones estándar en 2011 y 2012 B4. Combinación de 1-3 utilizando 39.2 41.1 43.3 41.8 39.7 35.3 perturbaciones de una desviación estándar Prueba más extrema (B4) 39.2 41.1 43.3 41.8 39.7 35.3 8. Las simulaciones estocásticas asignan una probabilidad baja a un aumento marcado del coeficiente de deuda. Las simulaciones estocásticas producen intervalos de confianza para los coeficientes de deuda pública correspondientes a distintos niveles de incertidumbre para cuatro variables macroeconómicas clave: a) tasas de interés internas, b) la tasa de crecimiento, c) el tipo de cambio, y d) las tasas de interés en el exterior. Suponiendo un promedio de saldo primario de 0.9 puntos porcentuales del PIB, con la ACP incluida, y de [1.5 puntos porcentuales del PIB con la ACP excluida] en el período 2011-15, existe una probabilidad del 97.5 por ciento de que el coeficiente deuda pública-PIB se mantenga entre el 17.5 [15.8] por ciento y el 33.3 [30.4] por ciento hasta fines de 2015 (gráfico 1). 55 Gráfico 1: Simulaciones estocásticas de coeficiente deuda pública/PIB ACP incluida ACP excluida 45 45 40 40 35 35 30 30 25 25 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2.5-25 25-75 75-97.5 Baseline 2.5-25 25-75 75-97.5 Baseline Fuente: Estimaciones del personal Fuente: Estimaciones del personal Marco de sostenibilidad fiscal 9. Se dice que el nivel de deuda pública es sostenible siempre que no supere el valor actual de los superávits primarios futuros. En términos sencillos, una tendencia ascendente en el coeficiente deuda pública/producto nacional bruto (PNB) se considera una señal de falta de sostenibilidad. Los modelos deterministas de sostenibilidad fiscal se basan en algunas identidades contables. El primer paso del análisis es producir una proyección de escenario de referencia para el coeficiente deuda pública/PNB sobre la base de algunas proyecciones macroeconómicas y de política fiscal específicas. El siguiente paso consiste en realizar pruebas de tensión para determinar los límites de coeficiente de deuda en supuestos menos favorables. Una tendencia descendente en el coeficiente de deuda se considera favorable para la sostenibilidad, pero el juicio depende en gran medida de la solidez de las proyecciones subyacentes sobre las variables macroeconómicas clave. Aunque el análisis es práctico y la interpretación de sus resultados es bastante sencilla, el marco presenta muchos defectos. La principal desventaja radica en la ignorancia de la interacción entre las variables; se supone que una perturbación sobre una variable específica no tiene efectos sobre las demás variables clave. Eso implica, aparentemente, que el impacto final de una perturbación sobre el coeficiente de deuda podría subestimarse. 10. Un enfoque más reciente para la sostenibilidad fiscal consiste en utilizar una herramienta de simulación estocástica34. Ese marco tiene en cuenta las interacciones entre las variables clave, a diferencia del enfoque determinista. La práctica común consiste en estimar un modelo VAR a fin de obtener la matriz de correlación de las variables macroeconómicas clave que se supone tendrán un efecto sobre el coeficiente de deuda. El siguiente paso consiste en utilizar esas correlaciones para realizar simulaciones de Monte Carlo a fin de generar una gran muestra de pruebas de límites. De esa manera, es posible derivar distribuciones de frecuencia del coeficiente de deuda para cada año de proyección, lo que ofrece una evaluación probabilística de la sostenibilidad de deuda. La meta del análisis no es determinar la trayectoria del coeficiente de deuda pública, sino producir ―gráficos de abanico‖ que muestren intervalos de confianza para distintos niveles de incertidumbre en torno de una 34 Véase, por ejemplo, Celasun y otros (2007), Documentos del personal técnico del FMI, vol. 53, n.º 3. 56 mediana de proyección. En términos más sencillos, el análisis estima la probabilidad de que el coeficiente de deuda simulado supere cierto nivel. 11. El siguiente es un análisis breve de la metodología desarrollada en Bandiera y otros. (2006)35. El elemento fundamental del análisis es determinar las interacciones entre las variables clave que se supone tendrán impactos significativos sobre el coeficiente de deuda pública. Esas variables son la tasa de interés real de la deuda externa y la deuda interna, la tasa de crecimiento del PIB real y la variación en el tipo de cambio real. El primer paso es calcular un modelo VAR no restringido compuesto de las variables clave mencionadas: X t  c  B L  X t  � t Xt  r , r d t f t ˆ  , g , et ' t � t ~ N 0, �  d f donde r t : tasa de interés real interna, r t : tasa de interés real en el exterior (rendimiento de ˆ los bonos del Tesoro de Estados Unidos), g : tasa de crecimiento del PIB real, et : variación t en el tipo de cambio real efectivo, X: vector de variables de estado, � t : residuos de la forma reducida con distribución multinomial con media cero y matriz de covarianza � , BL  : coeficientes de los rezagos. La matriz de varianza-covarianza estimada para Panamá es la siguiente: Depreciación Tasa de Tasa de Tasa de real interés interés en el crecimiento real interna exterior Depreciación real del Balboa 0.001223 0.005791 0.004464 0.00867 Tasa de interés interna 0.005791 1.291822 0.121524 -2.30877 Tasa de interés en el exterior 0.004464 0.121524 0.876422 -0.51882 Tasa de interés real 0.008670 -2.308770 -0.518820 24.33847 Fuente: Estimaciones del personal. 12. El siguiente paso consiste en realizar simulaciones de Monte Carlo a fin de generar números aleatorios para esas cuatro variables clave, cada una de las cuales tiene una distribución estándar normal. Luego, se crean perturbaciones para esas variables con una distribución conjunta dada por la matriz de covarianza estimada. Los resultados de las simulaciones resumidas en los gráficos de abanico (véase el gráfico 1). Los gráficos representan la distribución de frecuencia de las evoluciones de deuda pública generadas por las simulaciones. 35 Véase Bandiera, Budina, Klijn y Wijnbergen (2006), donde se presentan más detalles. 57 ANEXO 5: RESEÑA DEL PA�S 58 59 ANEXO 6: MAPA DE PANAM� (BIRF 33462R)