INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Copyright © 2021 International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank Washington DC 20433 Telefone: +1-202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Este trabalho é um produto da equipa do Banco Mundial com colaborações externas. Os resultados, interpretações e conclusões expressas neste trabalho não refletem necessariamente as opiniões do Banco Mundial, do seu Conselho de Administradores Executivos ou dos governos que representam. O Banco Mundial não garante a precisão dos dados incluídos neste trabalho. As delimitações, cores, denominações e outras informações contidas em qualquer mapa deste trabalho não implicam qualquer juízo por parte do Banco Mundial sobre o estatuto jurídico de qualquer território ou o endosso ou aceitação dessas delimitações. Todo os valores de dólar são de dólares dos EUA, salvo indicação em contrário. 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O documento define o problema em relação aos resultados do capital humano no meio da crise da COVID-19 e destaca três áreas de ação: prioridades políticas, governação e espaço orçamental para a construção e utilização do capital humano. O documento destaca as inovações recentes e ilustra passos acionáveis a curto prazo, bem como direções a longo prazo, por contexto nacional, com o objetivo global de apoiar uma recuperação resiliente. AGRADECIMENTOS Este documento é um produto conjunto das práticas globais para o Crescimento Equitativo, Finanças e Instituições (EFI) e Desenvolvimento Humano (HD) do Banco Mundial. Ayhan Kose, Vice-Presidente Interino para o Crescimento Equitativo, Finanças e Instituições, e Mamta Murthi, Vice-Presidente para o Desenvolvimento Humano, forneceram orientações gerais. A equipa recebeu também orientações de Marcello Estevao, diretor global para o Comércio Macroeconómico e Investimento, e Edward Owo-Owere, diretor global para a Governação. Hana Brixi e Chiara Bronchi lideraram uma equipa de coautores que incluiu o Samer Al-Samarrai, Mary Breeding, Chadi Bou Habib, Zahid Hasnain, Igor Kheyfets, Christoph Kurowski, Tracey Lane, Yasuhiko Matsuda, Saw Young Min, Ceren Ozer, Adenike Sherifat Oyeyiola, Laura B. Rawlings, Michael Weber e Timothy Williamson. Agradecemos também os muitos comentários feitos pelos pares revisores, incluindo Luis Benveniste, James A. Brumby, Tito Cordella e William F. Maloney. Também foram recebidas valiosas contribuições e comentários de: Anders Agerskov, James Anderson, Sameera Maziad Al Tuwaijri, Mary Frances Beaton, Kathleen Beegle, Tania Priscilla Begazo Gomez, Christian Bodewig, Anna Custers, Richard Damania, Amit Dar, Amanda Devercelli, Bill Dorotinsky, Leslie Elder, Pablo Fajnzylber, Isis Gaddis, Koen Martijn Geven, Marelize Gorgens, Pablo Gottret, Margaret Grosh, Caren Grown, Srinivas Gurazada, Daniel Halim, Elisabeth Huybens, Ogo-Oluwa Oluwatoyin Jagha, Bernard James Haven, Kelly Suzanne Johnson, Youngkyu Kang, Young Eun Kim, Stefan G. Koeberle, Eric Lacey, George Addo Larbi, Kate Mandeville; Massimo Mastruzzi, Carolina Monsalve, Samia Msadek, Andrew Myburgh, Philippe Neves, Tobias Pfutze, Miria Pigato, Shomikho Raha, Siddhartha Raja, Jun Rentschler, Hartwig Schafer, Siddharth Sharma, Meera Shekar, Lynne D. Sherburne-Benz, Elena Sterlin, Ajay Tandon, Margaret Triyana, Robert Utz, Hisham Ahmed Waly, Nuoya Wu e Xiaoqing Yu. Agradecemos à Deepika Davidar e Franklyn Ayensu pela assistência editorial, Junya Yuan e Israel David Melendez pelo design gráfico e ao Kavoori Lakshmi Diksha Ramesh pela revisão das referências. ÍNDICE ABREVIATURAS ........................................................................................................................................ 05 PREÂMBULO ............................................................................................................................................. 06 RESUMO EXECUTIVO .............................................................................................................................. 08 INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................ 10 CAPÍTULO 1 Capital Humano para a Recuperação e o Desenvolvimento Inclusivo e Resiliente ............................. 12 1.1 O impacto da crise da COVID-19 sobre o Capital Humano ................................................................................... 13 1.2 O impacto orçamental da crise da COVID-19 .......................................................................................................... 16 1.3 O papel das finanças públicas nos investimentos em Capital Humano para a recuperação ................. 17 CAPÍTULO 2 Despesas Públicas para Construir, Proteger e Utilizar o Capital Humano ........................................... 20 2.1 Um quadro para as finanças públicas para o Capital Humano orientado para os resultados ............... 20 2.2 Restaurar o Capital Humano ....................................................................................................................................... 22 Controlar a pandemia .................................................................................................................................................. 23 Recuperar a saúde ....................................................................................................................................................... 23 Trazer as crianças de volta à escola e recuperar as perdas de aprendizagem .................................... 24 Proteger as crianças pequenas e construir uma base para o desenvolvimento do Capital Humano ....... 25 Evitar "deixar marcas permanentes" nas pessoas que procuram emprego, e apoiar as oportunidades de obter rendimentos do trabalho ............................................................................................................................ 26 2.3 Reforço dos sistemas de prestação de serviços ................................................................................................ 28 Aproveitar a tecnologia para a prestação de serviços ................................................................................... 28 Reforço dos sistemas de saúde e preparação ................................................................................................... 29 Criação de sistemas de prestação de serviços resilientes ................................................................................ 30 Reforço da proteção social e dos sistemas do mercado de trabalho ....................................................... 31 CAPÍTULO 3 Governação para Traduzir Políticas Orçamentais em Resultados para o Capital Humano ................ 34 3.1 Priorização do Capital Humano em todo o governo ............................................................................................ 34 3.2 Gestão das finanças públicas para obtenção de resultados ........................................................................... 36 3.3 Gestão da força de trabalho orientada para os resultados .............................................................................. 42 3.4 Transparência, responsabilização e confiança ...................................................................................................... 44 CAPÍTULO 4 Obter Recursos para as Prioridades do Capital Humano ...................................................................... 47 4.1 Proteção dos recursos para o Capital Humano em tempos de crise ............................................................ 47 4.2 Mobilização de recursos internos através de uma lente de Capital Humano ........................................... 49 4.3 Encontrar espaço dentro dos orçamentos ............................................................................................................. 52 4.4 Empréstimos, gestão da dívida e apoio internacional às prioridades do Capital Humano ................... 55 4.5 Redução do risco e impactos de crises futuras ................................................................................................... 57 ABREVIATURAS B&S Bens e Serviços BISP Benazir Income Support Program CGE Equilíbrio geral computorizável DSSI Iniciativa de Suspensão do Serviço da Dívida ECD Desenvolvimento durante a primeira infância ES Empresa Social ESMAP Programa de Assistência à Gestão do Sector Energético GFP Gestão das Finanças Públicas ICH Índice de Capital Humano ICHU Índice de Capital Humano Ajustado à Utilização INFF Quadro de Financiamento Nacional Integrado INTOSAII Organização Internacional das Instituições Supremas de Auditoria MAMS Maquete para Simulação dos ODM MRI Mobilização dos recursos internos MTDS Estratégia de gestão da dívida a médio prazo MTEF Quadro de despesas a médio prazo MTFF Quadro fiscal a médio prazo MTRS Estratégia para Receitas a Médio Prazo NIS Serviços de Seguros Nacionais NSDS Apoio direto sensível à nutrição OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico ODS Objetivo de Desenvolvimento Sustentável OIT Organização Internacional do Trabalho OMS Organização Mundial de Saúde PAN Programa do Orçamento Articulado para a Nutrição PAR Países com Altos Rendimentos PBR Países com Baixos Rendimentos PEMA Países com Rendimentos Médios-Altos PEMANDU Unidade de Gestão do Desempenho e Prestação de Serviços PPAE Países Pobres Altamente Endividados PPP Parceria Pública-Privada PRBM Países com Rendimentos Baixos-Médios PRM Países com Rendimentos Médios PRSP Documento de Estratégia de Redução da Pobreza RBF Financiamento Baseado em Resultados RFA Reforma Fiscal Ambiental Rs Rupia das Maurícias SAI Instituição Suprema de Auditoria SUN Scaling Up Nutrition (movimento) TIC-BPO Tecnologias de Informação e Comunicação / Outsourcing de Processos Empresariais TVET Ensino e Formação Técnica e Profissional UNFPA Fundo das Nações Unidas para a População UNIFEM Fundo de Desenvolvimento das Nações Unidas para a Mulher VBG Violência baseada no género 05 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas PREÂMBULO Em menos de um ano, a pandemia da COVID-19 perturbou milhares de milhões de pessoas e os seus meios de subsistência. A pandemia pode ter eliminado mais de 250 milhões de empregos equivalentes em 2020 e empurrado 100 milhões de pessoas para a pobreza extrema. As pessoas mais pobres do mundo têm enfrentado uma crescente insegurança alimentar. A redução da pobreza e da prosperidade partilhada sofreram o seu pior revés em décadas. Foi perdida uma década de ganhos em resultados para o capital humano. A pandemia causou perturbações nos serviços essenciais com consequências graves para os menores de 5 anos e para a mortalidade materna, gravidezes indesejadas e doenças não transmissíveis não diagnosticadas e não tratadas. A ONU estima que existirão mais 130 milhões de crianças subnutridas do que tinha previsto antes da crise. Estima-se que a pobreza de aprendizagem aumentará em 10 pontos percentuais para mais de 60%, e que uma geração de crianças perderá US$ 10 biliões em ganhos futuros ao longo da vida se houver menos do que uma remediação total. O encerramento de escolas também contribuiu para o agravamento das desigualdades sociais e económicas. O aumento da violência baseada no género, o aumento das taxas de casamentos infantis e o fardo do aumento dos cuidados do lar têm destruído a vida de muitas raparigas e mulheres e reduzido as suas oportunidades de procurarem outras opções satisfatórias para preencherem as suas vidas. Os impactos estão a fazer descarrilar o progresso para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). O choque da COVID-19 também agravou os efeitos das alterações climáticas, que se têm intensificado há algum tempo, e agudizou a delicada interdependência entre as pessoas, o planeta e a economia. Os mais pobres e vulneráveis, que normalmente suportam o peso dos desastres naturais e conflitos violentos, têm sido atingidos de forma especialmente dura. Neste cenário sombrio, é de importância vital que os mercados emergentes e as economias em desenvolvimento evitem pensar em termos de um pacote de políticas de recuperação de negócios como o habitual, porque isso provavelmente resultaria numa década perdida de desenvolvimento. Pelo contrário, os governos deveriam tomar medidas excecionais e urgentes para enfrentar o impacto combinado de crises em cascata e as interligações entre as pessoas, o planeta e a economia, adaptando-se simultaneamente às realidades pós-pandémicas. Um par de prioridades urgentes é recuperar o capital humano perdido na sequência da pandemia, e investir na criação de novo capital humano para uma recuperação resiliente. A acumulação de capital humano não é apenas um investimento produtivo, mas é também crítica para um desenvolvimento verde, resistente e inclusivo. O investimento nas pessoas ajuda a fazer a transição para uma economia mais verde, ao requalificar os trabalhadores para saírem das indústrias que geram uma grande poluição e construírem as competências necessárias para as indústrias verdes. A educação para raparigas, juntamente com o planeamento familiar, saúde reprodutiva e sexual, e oportunidades económicas para as mulheres podem ter um impacto positivo na utilização de recursos e no ambiente em estados frágeis e afetados por conflitos. Aqueles que têm boa saúde e nutrição, educação relevante e adequada, poupanças e meios de subsistência alternativos, bem como uma rede de segurança para quando as coisas correm mal, podem resistir a um choque climático ou pandemia muito melhor do que aqueles que não têm. Da mesma forma, os sistemas de prestação de serviços com pessoal adequado e fornecidos e adaptativos serão capazes de resistir à próxima crise. Para que o crescimento seja PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 06 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas verdadeiramente inclusivo, uma educação de boa qualidade, cuidados de saúde e programas de rede de segurança devem chegar aos mais pobres e responder às necessidades dos mais vulneráveis, incluindo as pessoas com deficiência. Este Documento de Abordagem complementa a visão de Desenvolvimento Verde, Resiliente e Inclusivo apresentada ao Comité de Desenvolvimento do Banco Mundial nas Reuniões da Primavera de 2021, o que implica investir no capital humano para enfrentar os desafios centrais do desenvolvimento e da sustentabilidade. O documento delineia o papel das finanças públicas no avanço dos resultados do capital humano e discute as prioridades políticas com o objetivo global de apoiar uma recuperação resiliente. Partilha abordagens inovadoras que têm sido utilizadas por vários países para melhorar a nutrição infantil e o desenvolvimento na primeira infância; levar as crianças de volta à escola e assegurar uma aprendizagem de alta qualidade; construir plataformas resistentes aos choques, de prestação de serviços, e apoiar meios de subsistência e inclusão produtiva, particularmente para as mulheres e os marginalizados. O documento mostra como uma melhor governação pode melhorar o impacto das despesas governamentais nos resultados do capital humano. Fornece exemplos de prioridades políticas baseadas em provas, coordenação de políticas, e gestão dos orçamentos governamentais e dos recursos humanos orientada para os resultados, com ênfase na responsabilização pelos resultados, facilitada pelas tecnologias digitais. Ainda mais importante, o documento explora novas vias para assegurar recursos para fazer avançar as prioridades do capital humano. Mostra como encontrar espaço dentro de orçamentos limitados, identificar as reformas mais rentáveis e proteger as rubricas orçamentais específicas que são críticas para a continuação dos serviços que têm implicações a longo prazo para os resultados do capital humano. Utilizando a lente dos resultados do capital humano, o documento também explora novas oportunidades para aumentar as receitas internas, para abordar a reestruturação e alívio da dívida, e para planear futuras crises. Mostra como as reformas fiscais ambientais e a remoção dos subsídios à energia podem criar espaço orçamental para despesas em capital humano, ao mesmo tempo que reduzem a utilização de combustíveis fósseis que têm consequências negativas para a saúde e o ambiente. Este Documento de Abordagem enquadrou a discussão que teve lugar no Quinto Conclave Ministerial de Capital Humano em abril de 2021. Como tal, reflete as experiências inovadoras partilhadas no Conclave e procura informar os futuros esforços dos governos e parceiros internacionais de desenvolvimento para lançar as bases de uma recuperação verde, resiliente e inclusiva. MAMTA MURTHI AYHAN KOSE Vice-Presidente do Banco Mundial Vice-Presidente interino, Crescimento para o Desenvolvimento Humano Equitativo, Finanças e Instituições (EFI) e Diretor, Prospects Group 07 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas RESUMO EXECUTIVO Na última década, embora persistissem défices de impactos, cumulativos e a longo prazo nas crianças. O capital humano significativos, muitos países fizeram encerramento das escolas e o aumento da probabilidade progressos importantes na melhoria do seu capital de abandono escolar estão a minar os conhecimentos humano. Hoje, a pandemia da COVID-19 ameaça e as competências da atual geração de crianças em reverter muitos desses ganhos e recriar os desafios idade escolar, especialmente as provenientes de preexistente. É necessária uma ação urgente para famílias pobres e vulneráveis. Estimativas recentes das proteger os avanços duramente conquistados no capital equipas do Banco Mundial sugerem que a pobreza de humano, particularmente entre os mais pobres e os mais aprendizagem pode aumentar de 53% para 63% em vulneráveis. países com rendimentos baixos e médios e que pelo menos 24 milhões de crianças, do ensino pré-primário Uma recuperação estável e duradoura dependerá da ao ensino superior em todo o mundo, podem nunca restauração do capital humano, ao mesmo tempo que mais voltar à escola. Este facto, combinado com os reforça os sistemas de prestação de serviços que o efeitos das perdas de qualificações originadas pelo podem construir, proteger e utilizar. O que é o capital desemprego prolongado e pelo subemprego, irá humano? São os conhecimentos, as competências e a provavelmente reduzir a produtividade e os ganhos saúde que as pessoas acumulam ao longo das suas futuros em muitos países. Além disso, as mulheres vidas. É inegável que a saúde e a educação das pessoas sofrem desproporcionalmente com a falta de emprego, a têm um valor intrínseco, mas o capital humano também carga de cuidados domésticos e a violência relacionada pode servir como um meio para fins importantes e com o género, assim como com gravidezes não gratificantes, permitindo que as pessoas, por exemplo, intencionais e mortes maternas. realizem o seu potencial como membros produtivos da sociedade. Um maior capital humano está associado Isto exige a garantia da adequação, eficiência e a maiores rendimentos para as pessoas e maiores sustentabilidade das despesas públicas em relação rendimentos para os países. A construção de capital aos resultados do capital humano, especialmente humano entre os mais pobres e os mais vulneráveis durante períodos de aperto orçamental, como o também melhora a equidade e a coesão social. atual. Investimentos estratégicos de alta prioridade reduziriam as perdas permanentes do capital humano Assim, investir nas pessoas deve ser a parte essencial e posicionariam o capital humano para a recuperação de qualquer plano para procurar e alcançar um económica. As prioridades imediatas incluem restaurar desenvolvimento verde, resiliente e inclusivo. Porém, a saúde, proteger as crianças pequenas contra a tanto para os países ricos como para os pobres, a desnutrição e outros danos, trazer as crianças de volta transição da crise para a recuperação continua a ser para a escola e recuperar as perdas de aprendizagem, um desafio. A pandemia está a exacerbar diversas e apoiar as oportunidades de obtenção de rendimentos tendências preocupantes observadas na última década do trabalho. A médio prazo, a recuperação económica que ameaçam corroer as perspetivas de crescimento nas sustentada dependerá da realização de mais progressos economias em desenvolvimento. Entre estas inclui-se na cobertura universal da saúde, do desenvolvimento da um abrandamento no investimento, na produtividade, primeira infância e da aprendizagem e desenvolvimento no emprego e na redução da pobreza, um aumento de competências, da melhoria da relevância da do endividamento e a destruição acelerada do capital educação terciária para o mercado do trabalho, da natural. Pela primeira vez numa geração, a pandemia conceção de proteções sociais adaptativas e do ênfase inverteu o caminho de uma redução constante, mas dado à capacitação económica das mulheres. inexorável, da pobreza global. Estima-se, além disso, que em 2020 a pandemia empurrou mais de 100 milhões de Simultaneamente, e em parceria com o sector privado, pessoas para a pobreza extrema - um número que se os governos podem reimaginar os sistemas de prevê venha a aumentar em 2021. prestação de serviços no contexto de um mundo cada vez mais digitalizado. Isso envolverá a construção da A menos que sejam abordadas com investimentos infraestrutura digital e o fortalecimento das instituições decisivos, as cicatrizes da COVID-19 sobre o capital para a preparação, coordenação, financiamento humano e a produtividade futura podem vir a e prestação de serviços. Entre as áreas-chave aprofundar-se e tornar-se permanentes. A desnutrição para o fortalecimento dos sistemas incluem-se os e a exposição prolongada ao stress podem ter múltiplos sistemas de saúde para que estejam preparados para PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 08 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas pandemias com sistemas de cuidados primários de através do alargamento da base tributária; b) melhorar saúde integrados e centrados nas pessoas, a prestação a equidade fiscal de modo a que a carga fiscal aumente de serviços de educação que não deixem para trás com os rendimentos ou a riqueza do contribuinte; c) crianças desfavorecidas, e sistemas de proteção social incluir alocações de receitas fiscais específicas para e do trabalho que possam adaptar-se com agilidade às proporcionar fluxos de financiamento adicionais e necessidades em mudança e às crises emergentes. protegidos para investimentos em capital humano; d) introduzir impostos na saúde para desencorajar o O reforço da governação será fundamental para consumo nocivo através de desincentivos financeiros; restaurar a confiança dos cidadãos e garantir que e) oferecer incentivos aos contribuintes para que façam as despesas tenham o impacto desejado sobre investimentos em capital humano; e f) utilizar os impostos os resultados do capital humano. Alguns estudos ambientais para financiar investimentos na mitigação e demonstraram que o mero aumento das despesas adaptação às alterações climáticas, ao mesmo tempo nos sectores da educação ou da saúde não se traduz que são desencorajadas as atividades prejudiciais necessariamente em melhores resultados. O que é para o meio ambiente e são gerados cobenefícios necessário é a priorização das políticas, uma forte para a saúde e para o clima. Além disso, o aumento coordenação entre ministérios, agências e jurisdições, da devolução das despesas com a educação e saúde e uma ênfase especial na elaboração de políticas aos governos locais destaca a importância das finanças baseadas em evidências. A gestão dos orçamentos locais, especialmente na tributação da propriedade. governamentais e dos recursos humanos terá de ser mais orientada para os resultados, com especial ênfase Os investimentos direcionados para a acumulação na responsabilização pelos resultados, e facilitada e utilização do capital humano não são apenas pelas tecnologias digitais. Os governos podem renovar produtivos, mas são também críticos para uma o contrato social em torno do capital humano, para recuperação verde, resiliente e inclusiva, o que restabelecer a confiança dos cidadãos através de mais exige a mobilização de recursos através de várias transparência e oportunidades para a participação dos iniciativas e veículos de poupança. A COVID-19 atingiu cidadãos na formulação de políticas e alocação de o mundo ao mesmo tempo que a crise climática em recursos. curso, e esta combinação de dois grandes choques tem sido devastadora para as pessoas mais pobres Garantir a existência de recursos para o capital e vulneráveis. Assim, a resposta coletiva à crise deve humano envolve colocar os resultados do capital ter como objetivo uma forte recuperação que aborde humano no centro do processo orçamental e dar não apenas o impacto imediato da COVID-19, mas prioridade às despesas que contribuem para a também a crise climática a longo prazo. As poupanças acumulação e utilização do capital humano. Garantir obtidas com a Iniciativa de Suspensão do Serviço da recursos para as prioridades do capital humano pode Dívida (DSSI) já estão a ser direcionadas para apoiar os envolver a procura de espaço nos orçamentos, a mais vulneráveis e para sectores que contribuem para prossecução de reformas rentáveis e a reprogramação proteger e reconstruir o capital humano. dos orçamentos para que satisfaçam as prioridades, ao mesmo tempo que protegem as linhas de despesa Daqui para diante, os títulos de sustentabilidade críticas do ajustamento orçamental. Em situações de da reestruturação da dívida, os fundos soberanos tensão orçamental e quando é necessário fazer ajustes e o financiamento privado podem ser alavancados orçamentais, é essencial identificar e proteger as para apoiar investimentos verdes e os necessários rubricas orçamentais específicas que são críticas para investimentos no capital humano e na requalificação da a continuação dos serviços que têm implicações a longo força de trabalho. Além disso, com base na experiência prazo nos resultados do capital humano. obtida de crises anteriores, assim como da pandemia do coronavírus, os países beneficiarão de um planeamento O aumento das receitas internas, a reestruturação e orçamental adequado, da redução dos riscos e de alívio da dívida e o planeamento para futuras crises uma adequada preparação. Sistemas adaptativos de fazem parte desta estratégia. Os países que enfrentam proteção social e de prestação de serviços resilientes, desafios de longa data para aumentar as receitas por exemplo, podem mitigar o impacto das crises no governamentais têm seis estratégias gerais que podem capital humano, facilitar uma resposta orçamental utilizar para aumentar o financiamento para o capital eficiente em relação a essas crises e impulsionar uma humano: a) aumentar a cobrança global de receitas forte recuperação. 09 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas INTRODUÇÃO A 5 de abril de 2021, o Conclave Ministerial de Projetos de Capital Humano das Reuniões da Primavera, organizado pelo Grupo Banco Mundial em Washington DC, centrou-se no financiamento sustentável dos investimentos em capital humano. Este Documento de Abordagem foi preparado para enquadrar a discussão na reunião e foi revisto para refletir as contribuições dos ministros das finanças e do planeamento que se juntaram à discussão. O documento considera o papel das finanças públicas para o capital humano enquanto os países procuram recuperar da crise da COVID-19 e estabelece uma base para o desenvolvimento inclusivo, resiliente e sustentável. O documento apela à ação para a construção e utilização do capital humano para promover a recuperação económica. Define o problema em relação aos resultados do capital humano e delineia três áreas de ação: prioridades políticas, governação e espaço orçamental para a construção e utilização do capital humano. Destaca as inovações recentes e apresenta passos acionáveis a curto prazo, bem como orientações a longo prazo, por contexto nacional, com o objetivo global de promover a recuperação inclusiva, resiliente e sustentável. O Capítulo 1 toma nota dos problemas de longa data e das tendências pré-COVID-19, bem como do impacto da COVID-19 no capital humano, e resume os impedimentos institucionais e financeiros subjacentes à construção de capital humano, incluindo a adequação do financiamento, a eficiência das despesas e a prestação de serviços. Sublinha o papel das finanças públicas ao apontar para o papel dos investimentos em capital humano - ou seja, investimentos em todos os sectores para construir, proteger e utilizar capital humano - gerando externalidades económicas e sociais positivas. O Capítulo 2 identifica as prioridades políticas entre sectores com base em teorias de mudança baseadas em provas para os resultados do capital humano. Descreve estratégias para restaurar a saúde, proteger as crianças pequenas, trazer as crianças de volta à escola a fim de recuperar as perdas de aprendizagem e apoiar as oportunidades para obter rendimentos do trabalho. Olhando para o longo prazo, o capítulo realça a cobertura universal da saúde, sistemas de educação resilientes para melhorar a aprendizagem, proteção social adaptativa e a capacitação económica das mulheres. O Capítulo 3 delineia abordagens institucionais para apoiar a priorização, abordar as contrapartidas nos orçamentos governamentais, e aumentar a eficiência e a relação custo-benefício das despesas governamentais para os resultados do capital humano no rescaldo da crise da COVID-19. O capítulo realça o papel vital da coordenação de políticas e recursos entre ministérios, agências e níveis de governo. Apela à adaptação dos processos orçamentais e à introdução de orientações baseadas em resultados tanto na afetação como na gestão dos recursos humanos e financeiros do sector público. O Capítulo 4 analisa a mobilização de receitas através de uma lente de capital humano, reconhecendo as restrições do mundo real impostas pelo aperto fiscal e o aumento dos níveis de endividamento. Examina a forma como os países podem reprogramar orçamentos, aumentar as receitas internas, empenhar-se na reestruturação e alívio da dívida, e planear crises futuras, ao mesmo tempo que avançam com as prioridades do capital humano no sentido de uma forte recuperação. PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 10 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas Capítulo 1: CAPITAL HUMANO PARA A RECUPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO E RESILIENTE 11 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas CAPÍTULO 1: CAPITAL HUMANO PARA A RECUPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO E RESILIENTE MENSAGENS-CHAVE • O capital humano é um motor essencial do crescimento que vem com externalidades positivas substanciais e constrói uma lógica para repensar o papel das finanças públicas nos investimentos em capital humano. • A pandemia da COVID-19 desencadeou uma emergência de saúde global e uma crise económica sem precedentes, com impactos em múltiplas frentes, desde a saúde, educação e nutrição até aos empregos, igualdade de géneros e igualdade socioeconómica — impactos que exacerbam os défices de capital humano preexistentes e ameaçam fazer recuar uma década de progresso na acumulação de capital humano. • Dando prioridade aos investimentos em capital humano e melhorando a eficiência dos sistemas e instituições subjacentes, as finanças públicas podem não só ajudar a impulsionar uma recuperação verde, resiliente e inclusiva da COVID-19, mas também proporcionar uma base para um futuro aumento da produtividade e crescimento. O capital humano - os conhecimentos, humano, produzido, e o capital natural. competências e a saúde que as pessoas Capital humano, capital produzido (incluindo acumulam ao longo das suas vidas, infraestruturas, manufatura e maquinaria) e capital permitindo-lhes realizar o seu potencial como natural (incluindo petróleo, gás, carvão, minerais, membros produtivos da sociedade - é crítico terras agrícolas, florestas, água e áreas protegidas) para a produtividade e bem-estar dos indivíduos são interdependentes de formas críticas. Bons e comunidades e para o crescimento económico empregos traduzem investimentos em educação dos países. O capital humano é responsável por e competências em ganhos, infraestruturas dois terços da riqueza total a nível mundial e é um sem carbono geram benefícios para a saúde, motor fundamental do crescimento inclusivo num a redução da pobreza alivia a pressão sobre mundo cada vez mais integrado (Lange, Wodon terras marginais e recursos naturais, e melhores e Carey 2018). Os países podem acelerar o seu práticas na indústria da carne ajudam a enfrentar as crescimento económico, aumentar a equidade e alterações climáticas e a transmissão de doenças reduzir a pobreza através da construção e utilização zoonóticas. A gestão desta interdependência é um de capital humano em concertação com outros tipos desafio fundamental para este período da história. de investimentos de capital, e alavancando um As soluções incluem a orientação espacial dos clima empresarial favorável e uma boa governação investimentos em capital humano, com programas (Bakker et al. 2020). Pessoas saudáveis e com uma de reestruturação económica tais como a transição boa educação, livres de pobreza, contribuem não só para a descarbonização, e a estruturação dos para o crescimento económico como trabalhadores investimentos em capital humano para assegurar produtivos, mas também para uma série de outras o desenvolvimento sustentável e a preservação de externalidades sociais e económicas positivas, tais outras formas de capital. como a coesão social e a proteção ambiental. Os países já enfrentavam diversos desafios A realização do pleno potencial do capital relacionados com o capital humano antes da crise humano depende da gestão eficaz das da COVID-19, nomeadamente défices estruturais complexas inter-relações entre o capital de capital humano de longa data, financiamentos PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 12 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas limitados e impedimentos institucionais para hoje de equilibrar a salvação de vidas e meios de fazer investimentos em capital humano de alta subsistência com a criação das bases para um qualidade e eficientes. Globalmente, o Índice de crescimento futuro mais equitativo, sustentável e Capital Humano 2020 (ICH) mostra que, antes da resiliente. pandemia, uma criança poderia esperar atingir uma média de 56% da sua produtividade potencial como futuro trabalhador. No entanto, uma criança nascida 1.1 O impacto da crise da COVID-19 num país com baixos rendimentos (PBR) apenas sobre o Capital Humano pode esperar atingir 37%. Em contraste, para uma criança nascida num país com altos rendimentos A crise da COVID-19 ameaça inverter uma (PAR), este valor é de 70% (Gatti et al. 2021). Existem década de progressos na acumulação de disparidades semelhantes dentro dos países, entre capital humano duramente conquistados. Antes grupos socioeconómicos e áreas geográficas. Por da COVID-19, os avanços no capital humano, exemplo, em média, pode-se esperar que uma embora talvez não suficientemente rápidos criança brasileira atinja atualmente 55% do seu para atingir muitas das metas dos Objetivos de potencial produtivo, mas no município com melhor Desenvolvimento Sustentável (ODS), tinham desempenho este valor aumenta para 72%, a par no entanto progredido a um ritmo constante na da média entre os Países com Altos Rendimentos maior parte do mundo. A crise da COVID-19 pode (PARs), enquanto as crianças no município com resultar na perda de uma década de progresso do pior desempenho podem esperar atingir apenas capital humano, tal como medido pelas métricas 38%, novamente comparável à média dos Países do ICH, tais como o raquitismo infantil, anos de com Baixos Rendimentos (PBRs). escolarização ajustados à aprendizagem e a probabilidade de sobrevivência. As prioridades do capital humano, e as opções disponíveis para as abordar, variam entre países Para além dos efeitos diretos devastadores e dentro de cada país. Contudo, o reforço dos do vírus na morbilidade e mortalidade, a crise sistemas de prestação de serviços é um imperativo da COVID-19 apresenta riscos substanciais em todos os países, tanto para enfrentar a crise para o capital humano através de várias da COVID-19 a curto prazo como para lançar as outras vias (OMS 2020a). A chave entre estas bases de uma recuperação inclusiva, resiliente é a perturbação dos serviços essenciais, e sustentável a longo prazo. A resposta urgente incluindo os serviços de salvamento de vidas e para controlar a propagação do vírus e enfrentar de saúde e nutrição primária, cuidados infantis, os impactos da crise a fim de restaurar o capital educação e serviços comunitários. As medidas humano deve alinhar-se com as prioridades a de mitigação tomadas para conter a pandemia longo prazo do desenvolvimento e utilização do tiveram consequências graves para os meios capital humano. de subsistência e a segurança alimentar. As perturbações nos abastecimentos fizeram As finanças públicas têm um papel crítico aumentar o preço e reduziram a disponibilidade a desempenhar no restabelecimento e na de produtos essenciais, incluindo alimentos utilização produtiva do capital humano durante perecíveis e nutritivos. Menos visivelmente, o e para além da crise da COVID-19. A crise tem stress da insegurança, o isolamento e a colocação agravado os problemas preexistentes de fraca em quarentena podem estar causalmente ligados mobilização de recursos internos, baixos níveis de a um aumento da depressão, da violência investimento em capital humano, elevados níveis doméstica e dos abusos. O que começou como de endividamento e má relação custo-benefício. uma pandemia de saúde e crise económica está a Estes problemas são particularmente agudos nos tornar-se uma crise financeira para muitos países, países com baixos rendimentos, onde as restrições colocando uma tensão crescente nos orçamentos orçamentais e os défices de capital humano são governamentais para serviços que são essenciais os mais graves. Os decisores políticos precisam à construção, proteção e utilização do capital 13 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 1: CAPITAL HUMANO PARA A RECUPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO E RESILIENTE humano. Os impactos dramáticos sobre o capital de saúde e a redução dos rendimentos dos humano incluem: pobres, estão a contribuir para o aumento da fome, da subnutrição e de um número • Aumento da morbidade e mortalidade. recorde de pessoas que necessitam de Nove em cada dez países relatam desafios assistência humanitária (Nações Unidas 2021). na manutenção da cobertura dos serviços A COVID-19 pode ter causado insegurança mais essenciais (OMS 2020b), com alimentar em 2020 a quase 100 milhões de consequências dramáticas para a morbilidade pessoas. Os inquéritos telefónicos feitos pelo e mortalidade que podem ultrapassar os Banco Mundial (n.d.) confirmam o impacto impactos diretos do próprio vírus. Nos PBRs generalizado da COVID-19 nos rendimentos e nos países com rendimentos baixos-médios familiares e na segurança alimentar e (PRBMs), as perturbações nos serviços de nutricional (Pirlea et al. 2020). O aumento saúde materna e infantil e no acesso à dos preços dos alimentos e a interrupção alimentação poderá resultar em cerca de dos serviços de saúde e nutrição resultarão 2,5 milhões de mortes de mães e crianças provavelmente em mais 9,3 milhões de no espaço de um ano. Robertson et al. desperdícios e 2,6 milhões de crianças (2020) projetam um aumento de até 45% na raquíticas a nível mundial, 168 mil mortes de mortalidade de menores de cinco anos e um crianças, 2,1 milhões de casos de anemia aumento de 39% na mortalidade materna por materna, 2,1 milhões de crianças nascidas de mês em média em 118 PBRs e países com mulheres subnutridas e US$ 29,7 mil milhões rendimentos médios (PRMs), assumindo uma de dólares em futuras perdas de produtividade interrupção de seis meses no acesso aos em resultado do raquitismo e mortalidade serviços básicos de saúde e à alimentação. infantil (Osendarp et al. 2020). O aumento da mortalidade materna é impulsionado principalmente pela redução • Perdas de aprendizagem generalizadas. No da cobertura de intervenções críticas ao auge da pandemia, 94% dos estudantes em parto, enquanto a redução da cobertura de todo o mundo estavam fora da escola (Gatti antibióticos para pneumonia e sepsis neonatal et al. 2021; Banco Mundial (2020i). Mesmo e da solução de reidratação oral para a diarreia segundo estimativas conservadoras, as perdas é um fator primordial para o aumento da de aprendizagem resultantes podem variar mortalidade infantil (Robertson et al. 2020). de 0,3 a 0,9 anos de escolaridade ajustados Espera-se também um aumento substancial pela qualidade - um declínio esperado de nos casos e mortes por doenças infeciosas uma média de 7,9 a 7,3 anos nos PBRs e que não a COVID-19, dadas as perturbações nos PRMs, respetivamente – anulando muito nos serviços básicos de saúde primários. dos progressos alcançados nos últimos Prevê-se que as mortes por VIH, malária anos (Azevedo et al. 2020). A pobreza na e tuberculose aumentem até 10%, 20% e aprendizagem, medida pela percentagem de 36%, respetivamente, nos próximos cinco anos crianças de 10 anos que não conseguem ler (Hogan et al. 2020). As projeções da OMS para e compreender uma história simples, poderia o paludismo na África Subsaariana, baseadas aumentar de 53% antes da pandemia para nas interrupções nas campanhas de redes 63%. Pelo menos 24 milhões de estudantes, tratadas com inseticida e uma redução de do ensino pré-primário ao ensino do terceiro 75% no acesso a medicamentos antimaláricos nível, podem nunca mais regressar à escola, eficazes, significariam o regresso aos níveis de um aumento substancial em relação à base mortalidade por paludismo não observados em pré-pandémica de pelo menos 258 milhões duas décadas (OMS 2020c). de crianças fora da escola. Exacerbando as já grandes desigualdades de aprendizagem • O aumento da insegurança alimentar e presentes em muitos países é o facto de as nutricional e da desnutrição. O aumento crianças de meios pobres e vulneráveis serem dos preços dos alimentos e as perturbações mais severamente afetadas por perturbações nas cadeias de abastecimento alimentar, no acesso à escolaridade. No total, as crianças juntamente com as perturbações dos serviços afetadas por perdas de aprendizagem poderão PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 14 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas perder um total de US$ 10 biliões de dólares forma, teriam escapado à pobreza extrema. em ganhos futuros ao longo das suas vidas - Provas de anteriores choques económicos equivalente a 8% do PIB global (Azevedo et globais sugerem que a crise da COVID-19 al. 2020). Para os jovens nas universidades está a aumentar ainda mais a desigualdade e instituições de Ensino e Formação Técnica de rendimentos dentro dos países, dados os e Profissional (TVET), a queda na formação seus efeitos económicos desproporcionais nos prática, certificação de competências e ligações grupos demográficos com rendimentos mais ao mercado de trabalho poderá reduzir as suas baixos (Furceri et al. 2020). oportunidades de emprego no futuro. • Alargamento das disparidades de género. • Elevado desemprego global e perda de A COVID-19 está a exacerbar os perigos rendimentos. Foram perdidos postos de enfrentados pelas raparigas adolescentes, trabalho devido aos lockdowns. A Organização desde o aumento do abandono escolar e das Internacional do Trabalho (OIT) estima que taxas de casamento infantil, até à gravidez e houve uma perda global de 255 milhões de violência na adolescência. Por exemplo, após postos de trabalho equivalentes a tempo o encerramento das escolas durante a crise inteiro em 2020. A subsequente perda de do Ébola de 2014-2016, muitas raparigas não rendimentos do trabalho antes do apoio ao regressaram à escola, e as taxas de gravidez rendimento é estimada em US$ 3,7 biliões. na adolescência aumentaram. As mulheres As projeções para 2021 indicam um défice e raparigas sofrem desproporcionalmente continuado de empregos que se traduzirá com a carga de cuidados domésticos, falta na perda de 90 a 130 milhões de empregos de cuidados infantis e violência baseada no equivalentes a tempo inteiro (OIT 2021). género. São também mais vulneráveis, dado o seu estatuto no mercado de trabalho (ver • Desigualdades crescentes e pobreza. A caixa 1.1). crise está a exacerbar as desigualdades e a inverter os declínios históricos de Sem qualquer remediação, o impacto da pobreza. A desigualdade está a aumentar COVID-19 poderia deixar uma geração para as mulheres, jovens, trabalhadores inteira para trás. As perspetivas de emprego, pouco qualificados e informais e suas produtividade e ganhos futuros são sombrias. A famílias. As perdas globais de emprego experiência passada mostra que os trabalhadores juvenil estimadas para 2020 ascenderam a que começam a procurar emprego durante uma 8,7% em comparação com os 3,7% para os recessão sofrem impactos negativos significativos adultos com mais de 25 anos. Numa seleção no emprego e nos rendimentos, comparativamente de 50 países no segundo trimestre de àqueles que encontram emprego num período 2020, as perdas médias de emprego para m e l h o r. E s t a " G e r a ç ã o C OV I D - 1 9 " i n c l u i os trabalhadores pouco qualificados foram recém-licenciados, candidatos ao primeiro de 10,8% em comparação com 7,5% para os emprego e trabalhadores que perderam o trabalhadores com qualificações médias e 2,5% emprego devido à pandemia. É provável que para os trabalhadores altamente qualificados fiquem marcados por esta crise quanto mais tempo (OIT 2021). A pandemia e as respetivas ficarem desempregados ou subempregados. A medidas de resposta afetaram severamente perspetiva é ainda mais ténue devido ao efeito os trabalhadores independentes e as famílias da pandemia sobre as crianças, podendo levar que obtêm os seus rendimentos na economia a uma perda irreversível do seu capital humano. informal. Além disso, prevê-se que a pobreza Resultados simulados do relatório do ICH de 2020 extrema aumente pela primeira vez em mostram que, daqui a 20 anos, aproximadamente mais de duas décadas. Utilizando a taxa de 46% da força de trabalho num país típico (pessoas pobreza extrema de US$ 1,90 por dia, o Banco com idades compreendidas entre os 20 e os Mundial estima que a COVID-19 fez aumentar 65 anos) será composta por indivíduos que estivam o número de pessoas extremamente pobres na escola ou tinham menos de cinco anos durante em 119-124 milhões em 2020. Este número a pandemia (Gatti et al. 2021). inclui 31 milhões de pessoas que, de outra 15 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 1: CAPITAL HUMANO PARA A RECUPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO E RESILIENTE CAIXA 1.1: A COVID-19 COLOCA EM RISCO OS EMPREGOS DAS MULHERES A nível mundial, dois terços dos trabalhadores que os homens (OIT 2018). A pandemia está a da saúde e da assistência social são mulheres contribuir para aumentar este fardo preexistente. (Boniol et al. 2019). As raparigas e as mulheres Os meios de subsistência e o trabalho das estão na linha da frente da prestação de cuidados, mulheres foram desporporcionalmente afetados. tanto em empregos formais como informais. As mulheres estão sobrerrepresentadas nos Isso inclui profissões que são frequentemente empregos do sector informal, que correm subvalorizadas e mal remuneradas, apesar maior risco de serem perdidos e são os menos de serem essenciais na resposta à pandemia, robustos em termos de proteção contra a perda tais como os cuidados a idosos e o apoio a de emprego, doença e velhice. Em 35 dos deficientes. A sobrerrepresentação das mulheres 40 países inquiridos por telefone durante a fase nos serviços de cuidados coloca-as em maior inicial da pandemia da COVID-19, as mulheres risco de infeção com doenças agudas graves, inquiridas eram mais propensas a deixar de assim como de pressões físicas e psicológicas. trabalhar do que os homens devido à pandemia São normalmente as primeiras a serem chamadas da COVID-19. Globalmente, a OIT (2021) informa a cuidar de familiares doentes, crianças pequenas que a incidência da perda de empregos em ou pais idosos. Mesmo antes da pandemia, as 2020 foi maior entre as mulheres (5,0%) do que mulheres passaram três vezes mais tempo entre os homens (3,9%), exacerbando ainda empenhadas em cuidados não remunerados do mais as disparidades de género no emprego. 1.2 O Impacto orçamental da crise O impacto orçamental da crise tem sido grande, levando ao aumento dos défices orçamentais da COVID-19 e a aumentos substanciais da dívida (ver figura 1.1). O défice orçamental global subiu para A COVID-19 desencadeou uma recessão 11,8% do PIB no final de 2020, contra 3,8% em 2019 devastadora, com perspetivas de recuperação (FMI 2021a). O aumento mais elevado verificou-se dependentes do sucesso da contenção do nos PARs, com um défice de 13,3% em 2020, em vírus e da disponibilidade de apoio orçamental comparação com os 3,3% do ano anterior. Isto adequado. O Banco Mundial estima um declínio deveu-se essencialmente a uma combinação do do PIB global de 4,3% em 2020, o que constitui aumento das despesas e diminuição das receitas. a recessão global mais grave desde a Segunda Nos PRMs, o défice atingiu 10,3% do PIB em 2020, Guerra Mundial. Reconhecendo que as perspetivas contra 4,8% em 2019, e nos PBRs atingiu 5,7% em permanecem incertas, o Banco Mundial projeta uma 2020, contra 4,0% em 2019. Tanto para os PBRs recuperação para 2021 e 2022 de 4,0% e 3,8%, como para os PRMs, isto explica-se por um colapso respetivamente. Prevê-se que os PARs registem nas receitas. A dívida global atingiu 97,6% do PIB em um declínio mais forte e uma recuperação mais 2020, contra 83,5% em 2019. Também, no que diz moderada. Em contraste, o declínio das economias respeito aos níveis de dívida, os maiores aumentos em desenvolvimento será provavelmente são nos PARs (123% em 2020 contra 105% em 2019), menos pronunciado e a recuperação mais forte. seguidos pelos PRMs (63% em 2020 contra 54% em Projeta-se que os PBRs sofrerão um declínio de 2019), e finalmente os PBRs (49% em 2020 contra 0,9% em 2020 e uma recuperação em 2021 e 2022 43% em 2019) (FMI 2021a). Alguns países acabam de 3,3% e 5,2%, respetivamente. As perspetivas de de passar uma década de acumulação de dívida, o recuperação dependerão do sucesso da distribuição que suscita preocupações sobre uma possível crise de vacinas e do reforço da eficácia da resposta financeira (Kose et al. 2020). sanitária à pandemia. Estas perspetivas dependem também da continuação do estímulo orçamental A escala sem precedentes da resposta orçamental e da flexibilização monetária, especialmente nas à pandemia, contudo, ajudou a mitigar o impacto economias desenvolvidas, e da melhoria das económico e social da crise. O apoio global condições de financiamento das economias em ao orçamento em 2020 atingiu US$ 14 biliões, desenvolvimento (Banco Mundial 2021b). correspondendo a 13,5% do PIB global. As despesas PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 16 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas FIGURA 1.1: IMPACTO ORÇAMENTAL DA CRISE DA COVID-19 Impacto orçamental (linhas) e na dívida (colunas) da COVID-19: 14 140 Resposta à COVID-19 (coluna) e partilhada da resposta de saúde (linha) 12 120 10 100 20 % 18 % 8 80 16 % 6 60 4 40 15 % 14 % Défice orçamental, % PIB Percentagem do PIB Percentagem do total 2 20 12 % 0 0 Dívida, % PIB 10 % -2 -20 10 % 8% -4 -40 -6 -60 6% 5% -8 -80 4% -10 -100 2% -12 -120 0% 0% -14 -140 Rendimentos Mundo Rendimentos Rendimentos 2018 2019 2020 2021 elevados médios baixos Mundo Rendimentos elevados Rendimentos médios Rendimentos baixos Apoio orçamental ao sector da saúde Apoio orçamental ao sector não-saúde Mundo Rendimentos elevados Rendimentos médios Rendimentos baixos Apoio à liquidez Percentagem da saúde Fonte: Equipa do Banco Mundial, baseada no IMF Fiscal Monitor, 2021 (painel a) e baseada na Base de Dados de Medidas Orçamentais do FMI, 2021 (painel b) adicionais e as receitas perdidas atingiram a disparidade preexistente nas despesas com a US$ 7,8 biliões, ou 7,4% do PIB, sendo o restante educação nos vários países (Al-Samarrai et al. 2021).3 apoio à liquidez. Este último inclui injeções de capital, empréstimos, aquisição de ativos/dívida, garantias e operações quase-fiscais, principalmente a empresas 1.3 O papel das finanças públicas mas também a famílias. Os PARs representam 84% deste apoio global. Dos restantes 16%, a China nos investimentos em Capital representa 6,4% (FMI 2021a). Humano para a recuperação O apoio relacionado com a saúde, no entanto, Os investimentos em capital humano têm elevadas tem sido relativamente modesto. Dos 13,5% do PIB taxas de retorno e estão bem posicionados para global dedicado à resposta à pandemia, apenas gerar externalidades económicas e sociais positivas 1,0 ponto percentual do PIB (7,4% do total) foi significativas. Existem fortes externalidades para o sector da saúde. Nos PARs, dentro da positivas dos investimentos em sistemas de saúde, resposta orçamental global de 19% do PIB, menos particularmente na saúde primária, bem como na de 7% foram para o sector da saúde. Nos PRMs, investigação e gestão de doenças zoonóticas, a assistência orçamental foi de 5,1% do PIB, com preparação para pandemias, e sistemas de água a saúde a representar 6% do total. Nos PBRs, e saneamento. Os investimentos ambientais, o esforço global foi de 1,5% do PIB, dos quais abrangendo a agricultura sustentável, a segurança 17% foram para a saúde.1 Das 3.991 intervenções alimentar e nutricional, a gestão do território, orçamentais relacionadas com a COVID-19 a nível o planeamento urbano e a gestão do risco de mundial, apenas 548 estavam relacionadas com o catástrofes, são igualmente essenciais para a saúde sector da saúde (14%), tanto do lado da despesa do planeta e dos seus residentes. Por exemplo, como do lado da receita. Em contrapartida, na Jamaica, o Programa de Incentivo à Produção 1.884 medidas foram dirigidas às empresas, 1.372 às foi implementado com o objetivo de aumentar famílias e 187 não foram classificadas.2 e sustentar a produção agrícola para satisfazer a procura do mercado, bem como proteger a A crise da COVID-19 já está a contribuir para subsistência das famílias de agricultores rurais e cortes orçamentais dramáticos em todos os ter um impacto positivo na segurança alimentar sectores, incluindo a educação. Em 65% dos PBRs nacional (Estados de Guernsey 2020, 2021). e PRBMs, e em 33% dos países com rendimentos médios-altos (PEMAs) e PARs, os orçamentos da O desenvolvimento da primeira infância, educação diminuíram após o início da pandemia. educação e desenvolvimento de competências Estas tendências divergentes podem exacerbar têm benefícios vitalícios e intergeracionais, 17 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 1: CAPITAL HUMANO PARA A RECUPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO E RESILIENTE com impactos estabelecidos no crescimento, No passado, os dividendos de crescimento rendimento do trabalho e na igualdade, assim dos esforços de reforma eram reconhecidos e como na coesão social. Investimentos para antecipados pelos investidores em atualizações reforçar a proteção social, promover o emprego às suas expectativas de negócios a longo prazo e melhorar os resultados do mercado de trabalho e investimentos do sector privado. Uma vez de grupos tipicamente subutilizados ou mal que muitos países irão provavelmente restringir remunerados, tais como mulheres, jovens e as suas políticas orçamentai em 2021, o Grupo populações vulneráveis, geram externalidades Banco Mundial salienta que as economias em económicas e sociais positivas. Por exemplo, desenvolvimento "terão de enfrentar o desafio de investir em cuidados infantis de boa qualidade evitar o agravamento orçamental prematuro a curto e a preços acessíveis pode melhorar o emprego prazo, e implementar medidas de apoio orçamental feminino, a produtividade global e os resultados e assegurar a sustentabilidade orçamental a médio das crianças. O apoio financeiro governamental prazo" (Banco Mundial 2021b). O FMI (2021a) e os programas ativos do mercado de trabalho sublinha que o apoio orçamental "precisa de ser podem reduzir os efeitos negativos a longo mantido mas adaptado à evolução da pandemia e prazo da crise da COVID-19 na empregabilidade da economia". Ambas as instituições reconhecem e rendimentos futuros dos trabalhadores. Para o papel económico global dos investimentos nas além do apoio ao emprego assalariado, o apoio pessoas e apelam à proteção da despesa pública ao empreendedorismo das mulheres, jovens e em capital humano. Alguns países já estão a populações vulneráveis pode ajudar ainda mais pensar no futuro em termos da sustentabilidade a explorar o seu potencial económico, muitas das despesas. É o caso do Azerbaijão, onde vezes subutilizado. Na Bósnia-Herzegovina, o o governo orçamentou fundos para assegurar governo modificou o Fundo de Garantia para a sustentabilidade das medidas de apoio ao apoiar o desenvolvimento do empreendedorismo, emprego e ao bem-estar social. facilitando o acesso dos potenciais empresários aos fundos de que necessitam para a realização A crise da COVID-19 acelerou transformações de atividades empresariais, com especial enfoque estruturais que podem fortalecer o capital nos jovens e mulheres empresárias (Gabinete do humano, fazer avançar a inclusão digital e Presidente, República Sérvia 2020). afastar as economias das atividades baseadas no carbono. A crise está a acelerar e a moldar A recuperação sustentável e inclusiva da mudanças profundas nos fatores de produção, crise da COVID-19 exige um equilíbrio entre a tecnologias e normas para a organização eliminação prudente dos pacotes de estímulo, do trabalho e da prestação de serviços. O especialmente com vista a proteger os pobres e financiamento público pode criar o ambiente os vulneráveis, e o aumento dos investimentos adequado para impulsionar o sector privado em capital humano, físico e natural, alinhado (assim como a assistência ao desenvolvimento e as com os objetivos a longo prazo de inclusão, remessas dos emigrantes) na expansão, adaptação resiliência, sustentabilidade, e mais e melhores e utilização do capital humano para a recuperação empregos. Além de combaterem a pobreza e a e mais além. À medida que surgem novas desigualdade, os investimentos bem orientados oportunidades enquanto outras se fecham, o capital em capital humano podem ajudar a estimular o humano está a assumir uma importância crescente crescimento económico e a confiança empresarial para um crescimento resiliente e sustentável. em geral. 1 Cálculos da equipa do Banco Mundial baseados em dados do FMI (2021a). 2 "Fiscal Policies in Response to the Crisis", uma base de dados construída pela equipa do Banco Mundial para uso interno, atualizada pela última vez em setembro de 2020. 3 As conclusões desta publicação conjunta do Banco Mundial-UNESCO baseiam-se numa amostra de 29 países que representam 54% da população mundial em idade escolar. A comparação dos orçamentos pré e pós-COVID analisa as diferenças nos orçamentos preparados antes e depois do início da pandemia, em março de 2020. PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 18 Capítulo 2: DESPESAS PÚBLICAS PARA CONSTRUIR, PROTEGER E UTILIZAR O CAPITAL HUMANO CAPÍTULO 2: DESPESAS PÚBLICAS PARA CONSTRUIR, PROTEGER E UTILIZAR O CAPITAL HUMANO MENSAGENS-CHAVE • Um quadro de despesas orientado para os resultados ajuda a identificar um conjunto coerente de programas de despesas a favor dos pobres e que têm um elevado impacto em todos os sectores, com base em dados e contextos nacionais. • Para reduzir as perdas permanentes de capital humano devidas à crise da COVID-19, as prioridades imediatas são restaurar a saúde, proteger as crianças pequenas da desnutrição e outros danos, trazer as crianças de volta para a escola e recuperar as perdas de aprendizagem, evitar "deixar marcas permanentes" nos jovens e apoiar as oportunidades para obter rendimentos do trabalho. • Outras melhorias na cobertura universal da saúde, no desenvolvimento da primeira infância, na aprendizagem, na proteção social e na capacitação económica das mulheres podem contribuir para uma recuperação inclusiva, resiliente e sustentável. • As recentes inovações e a tecnologia podem ajudar a reforçar os sistemas de prestação de serviços. R estaurar e construir mais capital humano no meio financiamento do capital humano. Mesmo antes da pandemia da COVID-19 com o objetivo de da pandemia, muitos países esforçaram-se por fazer uma recuperação resiliente exige ações mobilizar e atribuir recursos adequados para multissectoriais coordenadas. Os governos poderiam investimentos básicos em capital humano. Essas utilizar uma cadeia de resultados baseada em provas lacunas alargaram-se. A parte do rendimento para cada prioridade de capital humano, a fim de nacional gasto em educação, por exemplo, teria construir um quadro de despesas orientado para os de duplicar nos PBRs para atingir os ODS (Banco resultados e um conjunto coerente de programas de Mundial e UNESCO 2021). despesas multissectoriais a favor dos pobres e de alto impacto. Para além dos esforços para controlar As soluções não são tão simples como a mera a pandemia com vacinas e outras medidas de saúde atribuição de mais recursos orçamentais aos pública, é necessário mitigar os riscos de perda sectores sociais. As relações entre a despesa pública permanente de capital humano a curto prazo e resolver e os resultados do capital humano não são simples. os défices estruturais de longa duração na acumulação A eficiência bem como a adequação da despesa de capital humano a médio prazo. Isto exigirá pública são importantes para os resultados do capital investimentos sustentados e o reforço dos sistemas humano (Andrews et al. 2019; Banco Mundial 2003, de prestação de serviços. As recentes inovações e 2018d; Gottret e Schieber 2006). tecnologia podem dar aos países oportunidades de acelerar o seu progresso nestas áreas. Um quadro orientado para os resultados ajuda a determinar um conjunto coerente de programas de despesas a favor dos pobres e com grande 2.1 Um quadro para as finanças impacto em todos os sectores. A combinação certa de políticas e despesas depende das prioridades públicas para o Capital Humano para o capital humano de um país e do alinhamento orientado para os resultados de políticas, programas e despesas específicas com cada resultado selecionado para o capital humano À medida que os países emergem da crise num determinado contexto (caixa 2.1). da COVID-19, muitos enfrentam lacunas no PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 20 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas CAIXA 2.1: IDENTIFICAR AS PRIORIDADES PARA O CAPITAL HUMANO As comparações do Índice de Capital Humano (ICH) e do Índice de Capital Humano Ajustado à Utilização (ICHU) podem mostrar o desempenho relativo de um país em diferentes dimensões de acumulação de capital humano e a sua utilização produtiva. O quadro 2.1 ilustra o ICH e as suas componentes para dois países da mesma região. A elevada taxa de raquitismo no País A e os fracos resultados de aprendizagem no País B têm ambos implicações políticas. QUADRO 2.1: CENÁRIO ILUSTRATIVO DO ÍNDICE DO CAPITAL HUMANO NUMA REGIÃO País A País B Região Indicador Masculino + Feminino Masculino + Feminino Masculino + Feminino Componente 1 do ICH: Sobrevivência Probabilidade de sobrevivência 0,974 0,985 0,982 até aos 5 anos de idade Componente 2 do ICH: Escolaridade Anos esperados de escolaridade 9,7 10,7 12,1 Pontuações nos testes harmonizadas 405 377 405 Componente 3 do ICH: Saúde Taxa de sobrevivência dos 15 aos 0,847 0,888 0,862 60 anos de idade Fração de crianças com menos de 5 anos 0,533 0,852 que não são raquíticas Índice de Capital Humano (ICH) 2020 0,46 0,50 0,56 O ICH não é de forma alguma uma medida abrangente taxa de abandono escolar nas escolas secundárias, do desenvolvimento do capital humano. Embora todos com apenas 44% das crianças que começam a os componentes do ICH sejam importantes, existem primeira classe a terminar o 12º ano. Isto leva a uma outras medidas importantes que, por razões práticas, aprendizagem truncada e a outros desafios sociais não estão incluídas no mesmo. Uma avaliação mais para os adolescentes, incluindo uma incidência sistemática poderia utilizar uma abordagem de ciclo relativamente alta de gravidezes em adolescentes. de vida para identificar quais os grupos demográficos Cerca de 40% das raparigas que abandonam o ensino que estão a ficar para trás e porquê. Um relatório secundário citam a gravidez como a razão. A redução recente do Banco Mundial sobre Eswatini (Banco do número de abandonos do ensino secundário, Mundial 2020f) adotou esta abordagem para avaliar especialmente entre as estudantes do sexo feminino, as necessidades relativas e o potencial das pessoas emerge como uma prioridade desta análise. em três fases do seu ciclo de vida: primeira infância (da gravidez aos 5 anos de idade), idade escolar Para uma recuperação resiliente e mais além, o (6-18 anos) e da juventude à idade adulta (19 e mais ICHU fornece mais informações para dar forma a velhos). De entre os desafios identificados estão a políticas que façam pleno uso do capital humano. mortalidade infantil relativamente elevada e a má- O ICHU aponta as lacunas existentes na utilização nutrição infantil devido a fatores como uma elevada do capital humano para incitar as economias a incidência de gravidezes em adolescentes (30% de utilizarem melhor as competências e experiência todas as gravidezes). Os principais desafios para disponíveis dos seus trabalhadores para aumentar as crianças em idade escolar incluem uma elevada a produtividade laboral. Fonte: Equipa do Banco Mundial; Banco Mundial 2020f. 21 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 2: DESPESAS PÚBLICAS PARA CONSTRUIR, PROTEGER E UTILIZAR O CAPITAL HUMANO FIGURA 2.1: "TEORIA DA MUDANÇA" ILUSTRATIVA MULTISSECTORIAL PARA O DESENVOLVIMENTO DURANTE A PRIMEIRA INFÂNCIA UMA ABORDAGEM MULTISSECTORIAL AOS PRIMEIROS ANOS AUMENTA O CAPITAL HUMANO REDUZ AS DESIGUALDADES AS CRIANÇAS ATINGEM O SEU PLENO POTENCIAL (Com as capacidades físicas, sociais e emocionais para aprender, ganhar, inovar e competir) AS CRIANÇAS SÃO BEM AS CRIANÇAS RECEBEM ESTÍMULOS ALIMENTADAS, ESPECIALMENTE PRECOCEMENTE E OPORTUNIDADES AS CRIANÇAS SÃO ALIMENTADAS NOS PRIMEIROS 1000 DIAS. DE APRENDIZAGEM E PROTEGIDAS DO STRESS • Bom estado de nutrição das mães e • Interações positivas e envolventes • Evitar os fatores de stress domésticos mulheres grávidas com pais/prestadores de cuidados e comunitários (negligência, violência, • Aleitamento exclusivo e continuado • Oportunidades de aprendizagem deslocações, choques domésticos) • Boa alimentação de <5s + adequadas para a idade e baseada • Ligações emocionais positivas com pais/ micronutrientes em jogos através de programas prestadores de cuidados • Imunização e Rx das doenças infantis pré-escolares de qualidade • Disciplina orientadora • Boas práticas de higiene A REALIZAÇÃO DAS INTERVENÇÕES ESSENCIAIS ACIMA REFERIDAS EXIGE ESFORÇOS EM TODOS OS SECTORES Alimentos de Serviços de Licença familiar e Redes de Mulheres Pobreza de qualidade, saúde de saúde Água e cuidados infantis segurança educadas e rendimentos diversificados reprodutiva de saneamento de qualidade e a e resposta capacitadas reduzida e acessíveis qualidade preços acessíveis a choques Fonte: Banco Mundial (2016a) Uma teoria multissectorial da mudança, adaptada ambiente de aprendizagem favorável, juntamente a um resultado específico para o capital humano, com o financiamento de professores qualificados, pode servir de guia em todos os sectores. Essa podem ter um impacto particularmente elevado. Para teoria da mudança pode combinar provas globais, oferecer outro exemplo: Medidas direcionadas para incluindo avaliações de impacto, com análises melhorar a qualidade do ensino e reduzir as taxas espaciais dos resultados e restrições em cada de abandono escolar elevado entre os estudantes país para apoiar a priorização das despesas a de famílias pobres e socialmente desfavorecidas nível nacional e subnacional. O desenvolvimento podem ter maior impacto em países que possuem da primeira infância, por exemplo, pode exigir uma boas infraestruturas e pessoal. mistura diferente de investimentos na capacitação das mulheres, nutrição, segurança alimentar, água, saneamento, controlo da poluição e redes de 2.2 Restaurar o Capital Humano segurança em diferentes contextos locais. Como podem os países equilibrar as duas As provas globais sobre intervenções eficazes prioridades de, por um lado, mitigar os riscos de podem informar as escolhas dos países. Uma perdas permanentes de capital humano e, por publicação do Painel Consultivo para Educação outro, construir e utilizar o capital humano para Global (2020) discute intervenções "best-buy" ou a recuperação económica? A prioridade imediata "good-buy" baseadas em avaliações rigorosas. Para de controlar a pandemia deve ser conjugada com melhorar os resultados da aprendizagem em países esforços governamentais sustentados para recuperar a onde as escolas carecem de água e eletricidade, saúde, trazer as crianças de volta à escola e recuperar por exemplo, os investimentos físicos para criar um as perdas de aprendizagem, proteger as crianças PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 22 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas pequenas, evitar "deixar marcas permanentes" No meio de crises, os países podem ser capazes nas pessoas que procuram emprego e apoiar as de reforçar a proteção financeira dos vulneráveis. oportunidades de obter rendimentos do trabalho. De entre as medidas políticas possíveis contam-se a redução dos copagamentos, isenções e limites Controlar a pandemia máximos para os pagamentos extra-orçamentais, reembolso dos custos indiretos dos cuidados de Tanto a restauração do capital humano como a saúde (por exemplo, transporte) e subsídios de recuperação resiliente dependem da abordagem doença para compensar as perdas de rendimentos à pandemia da COVID-19. Isto só pode ser feito relacionados com a saúde. Para a proteção financeira, através de uma melhor vigilância da doença assim como para um controlo eficaz das doenças, (incluindo melhorias na infraestrutura de dados, testes vários PBRs e PRMs, incluindo a Etiópia, Indonésia, e serviços laboratoriais, comunicação de alterações Papua Nova Guiné e Tajiquistão, têm oferecido comportamentais, capacidade para estabelecer serviços de COVID-19 gratuitos a toda a população quarentenas e isolamento), gestão de casos da (Banco Mundial, a publicar brevemente). Outros, tais COVID-19 e a distribuição de vacinas. como Guernsey (Estados de Guernsey 2020, 2021) e Brasil (KPMG 2020), estenderam a licença remunerada As despesas necessárias para controlar a pandemia àqueles que adoecem com a COVID-19, enquanto são substanciais. Estima-se que os custos para no Bahrain o Ministério da Saúde decidiu suportar as atingir níveis adequados de cobertura de vacinação, despesas de tratamento dos pacientes da COVID-19 serão de aproximadamente 2% do PIB nos PBRs e de para todos os cidadãos e residentes (Ministério 0,7% do PIB nos países com rendimentos baixos- da Saúde, Reino do Bahrain 2021). Durante a crise médios (PRBMs) (Pongsapich e Brimble 1999). É financeira global de 2008-2009, 12 países europeus necessário um financiamento dedicado, juntamente reduziram as taxas de utilização dos cuidados com uma coordenação nacional e internacional ambulatórios e dos internamentos, baixando o custo através de uma vasta gama de partes interessadas, para os consumidores de bens e serviços que vão para que as vacinas possam ser distribuídas com desde medicamentos para pacientes ambulatórios a sucesso. Uma cobertura incompleta seria ainda testes de diagnóstico. Metade desses países também mais dispendiosa do que uma cobertura completa: reduziram os custos dos medicamentos em regime Estimativas recentes sugerem que a atribuição ambulatório ou introduziram isenções ou limites desigual de vacinas da COVID-19 poderia custar à máximos. economia global até US$ 1,2 biliões por ano (Hafner et al. 2020). A médio prazo, a recuperação da saúde depende da recuperação das perdas e da retomada do Recuperar a saúde progresso no sentido da cobertura universal O desafio imediato é assegurar a prestação de da saúde. A inversão das crescentes lacunas serviços de saúde essenciais e a favor dos pobres. de cobertura exige a expansão dos direitos, Nos PBRs, dependendo do país, os principais especialmente para os pobres, desempregados, e imperativos da política de despesas incluem programas trabalhadores agrícolas e informais. Na sequência de de imunização e nutrição infantil, serviços de saúde crises económicas anteriores, alguns PBRs e PRMs materna e reprodutiva, programas de controlo de duplicaram os seus investimentos em programas doenças infeciosas, incluindo VIH, tuberculose e universais de cobertura de saúde. Por exemplo, malária, e a manutenção de cuidados de saúde durante a sua recuperação da crise financeira global, primários seguros. Em países com rendimentos mais o México expandiu a cobertura das famílias pobres e elevados, o foco pode mudar e expandir-se para dos trabalhadores informais com serviços de saúde doenças não transmissíveis, incluindo programas de essenciais garantidos de 31,1 milhões de pessoas em rastreio de recuperação. Todos os países necessitam 2009 para 55,6 milhões em 2013 (Banco Mundial de serviços que mitiguem as doenças e condições 2018b); e após a crise asiática de 1997, a Indonésia que surgiram durante o período de confinamento - por expandiu esses serviços de quase zero para mais exemplo, perturbações mentais, violência doméstica de 10% da população (Pongsapich e Brimble 1999). baseada no género e abuso de substâncias - enquanto Mais recentemente, em resposta à COVID-19, a Costa mantêm o acesso a medicamentos que salvam vidas do Marfim alargou três meses de prémios universais e serviços de emergência. de cobertura de saúde a todos os beneficiários de 23 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 2: DESPESAS PÚBLICAS PARA CONSTRUIR, PROTEGER E UTILIZAR O CAPITAL HUMANO apoio financeiro através de transferências monetárias estão em maior risco de abandonar o ensino. El (República de Madagáscar 2020). Os países com Salvador combina programas de recuperação de rendimentos mais elevados também colmataram aprendizagem acelerada com uma expansão de lacunas populacionais, inclusive para os não-cidadãos um sistema de alerta precoce e visitas domiciliárias residentes. Por exemplo, durante a crise financeira para evitar que os jovens em risco abandonem a global, a Bélgica, a Bósnia-Herzegovina e a Estónia escola. O Uganda fez a transição do seu programa alargaram os direitos aos desempregados de longa de transferência de dinheiro e mentoria, "Girls duração, enquanto a Suécia melhorou a cobertura Empowering Girls". para um modelo de mentoria para os migrantes indocumentados e requerentes virtual para assegurar a continuidade do serviço e de asilo. implementou a inscrição remota de beneficiários pré-inscrição (Kampala Capital City Authority n.d.). Trazer as crianças de volta à escola e Os programas de alimentação escolar na RPL do recuperar as perdas de aprendizagem Laos, Madagáscar e outros países estão entre os esforços para trazer os estudantes de volta à escola. Enfrentar a crise da educação - a "pandemia A reabertura de escolas com turmas reduzidas a silenciosa" estimulada pela crise da saúde - metade, e dias de escola mais longos, estão a ajudar exige uma ação imediata. As medidas prioritárias a continuidade da educação na Guiné Equatorial envolvem a gestão da continuidade da educação (FMI 2021b). Foi criado no Reino Unido um programa e a melhoria e aceleração da aprendizagem. As nacional de tutoria para estudantes vulneráveis, com escolas precisam de apoio para cumprir as normas a participação do sector privado. de segurança, inclusão, água, saneamento, higiene, ventilação e saúde para a reabertura. Alguns países A médio prazo, as políticas de educação como a Macedónia do Norte implementaram viradas para o futuro precisam de satisfazer as transferências em espécie para fornecer alimentos e necessidades futuras em termos de competências. produtos de higiene aos beneficiários de programas Isto inclui redobrar esforços para matricular e matricular testados em termos de recursos. A reinscrição e novamente as crianças na escola, para expandir o retenção de estudantes pode exigir o fornecimento acesso à aprendizagem precoce e aos cuidados de material escolar aos mais pobres, programas de infantis, e para construir alfabetização, numeracia e alimentação escolar, programas de transferência outras competências fundamentais em países onde a de dinheiro com condicionalidades suaves, bolsas pobreza na aprendizagem continua a ser um obstáculo de estudo e apoio à capacitação das raparigas. Em importante à inclusão económica. (Antes da pandemia, São Vicente e Granadinas, os Serviços Nacionais de pelo menos 258 milhões de crianças e jovens em Seguros (NIS) Programa de Vouchers de Regresso às idade escolar primária e secundária estavam fora da Escolas forneceram vouchers para o fornecimento escola em todo o mundo - um problema estrutural de material escolar aos pais que tinham sido subjacente suscetível de se agravar com a pandemia). despedidos devido à COVID-19 e estavam a receber Isto pode continuar a ser a prioridade na maioria dos subsídios de desemprego temporários (dados tanto PBRs e PRMs cujas trajetórias de aprendizagem não aos trabalhadores formais com seguros como aos estavam no bom caminho para alcançar reduções trabalhadores independentes) (Serviços Nacionais na pobreza de aprendizagem, mesmo antes das de Seguros, São Vicente e Granadinas 2020). No perdas de aprendizagem induzidas pela pandemia. Zimbabué, o projeto para a COVID-19 Segurança Podem ser aprendidas lições de intervenções Alimentar e Nutricional das Crianças nas Escolas bem-sucedidas como o programa Tusome do Quénia proporciona transferências monetárias para as que, desde 2014, tem acelerado a aprendizagem, famílias mais vulneráveis que têm filhos na escola fornecendo livros de inglês e kiswahili a todos os primária. estudantes dos níveis 1-3, dando formação a todos os professores de línguas dos primeiros níveis das Muitos países estão a lançar pacotes de resposta escolas primárias inferiores em pedagogias de à educação com o objetivo de minimizar as perdas leitura, e equipando as organizações da sociedade de aprendizagem. Aqui estão alguns exemplos: As civil com as ferramentas e competências para apoiar campanhas de reinscrição e retenção em Madagáscar, os professores (Wilichowski et al. 2020). Pelo menos Etiópia e Paquistão centram-se nas raparigas e dez sistemas educativos em todo o mundo estão estudantes de comunidades marginalizadas que a participar no "Programa Acelerador" para acelerar PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 24 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas a redução da pobreza na aprendizagem (Banco precoces podem ser eficazmente complementados Mundial 2020j). Além disso, todos os países podem com transferências monetárias para apoiar crianças, fomentar as competências exigidas no mercado de pais e outros prestadores de cuidados. trabalho do século XXI - tais como competências socioemocionais, empreendedorismo, competências O Butão lançou o Druk Gyalpo's Relief Kidu para digitais e competências para empregos verdes - apoiar os meios de subsistência das pessoas aumentando a cooperação eficaz entre fornecedores afetadas pela pandemia e forneceu apoio adicional de educação e empregadores do sector privado. O às famílias com crianças. O Uzbequistão prolongou orçamento para o AF2020/21 do Quénia inclui um a duração dos subsídios sociais para as famílias novo esquema de emprego para jovens como parte com baixos rendimentos. Na Colômbia, a Iniciativa do seu pacote de estímulo (FMI 2021b). Na Arábia Mis Manos Te Enseñan foi iniciada a 20 de março de Saudita, o Fundo Saudita de Desenvolvimento de 2020, um dia após o encerramento dos centros de Recursos Humanos anunciou um aumento no apoio primeira infância. A iniciativa visa mais de 1,7 milhões a 100 mil trabalhadores através do aumento da de mulheres grávidas e crianças vulneráveis com formação (num total de cerca de US$ 200 milhões). menos de 5 anos de idade, através de três atividades: O Fundo também promove ferramentas para (i) contactos frequentes via telefone para verificar trabalho à distância. O reforço das competências com as famílias a saúde, nutrição e bem-estar das avançadas e das ligações do sector privado crianças e sugerir atividades que os pais possam no ensino superior pode ajudar a impulsionar a fazer para promover o desenvolvimento das crianças; inovação e o crescimento e a melhorar a relevância (ii) distribuição de um kit de aprendizagem, incluindo dos programas oferecidos no mercado de trabalho. um guia familiar e materiais como papel, tinta, giz e A atualização das qualificações e a requalificação lápis de cera, para permitir que os pais executem as de trabalhadores para empregos verdes ou atividades do guia familiar; e (iii) distribuição de cestos para mudar os meios de subsistência devido à com alimentos. mudança dos padrões de cultivo, subida do nível do mar e outras consequências da degradação As melhorias a longo prazo nos resultados da primeira ambiental podem contribuir para uma recuperação infância exigem uma abordagem multissectorial. mais ecológica. O programa Build Bhutan visa Isto implicaria utilizar as infraestruturas de prestação proporcionar alívio e apoiar a recuperação através de serviços disponíveis como plataformas para a da requalificação e provisão de empregos para prestação ou coordenação de múltiplos serviços e os recém-desempregados e, ao mesmo tempo, permitir que as mesmas famílias e crianças tenham resolver a escassez de mão de obra em sectores acesso a serviços complementares. Muitos países que anteriormente dependiam de trabalhadores utilizam clínicas de saúde e profissionais de saúde migrantes (Phub Gyem e Sonam Pem 2020). comunitários para prestar serviços de nutrição e de estimulação infantil centrados na parentalidade. Proteger as crianças pequenas Esta abordagem melhora o desenvolvimento físico e construir uma base para o e cognitivo das crianças, como evidenciado, por desenvolvimento do capital humano exemplo, pelo programa "Lady Health Worker" Os investimentos coordenados podem mitigar do Paquistão. Os programas de transferência os impactos adversos acumulados das privações de dinheiro também podem ser utilizados como causadas pela crise da COVID-19. A prioridade plataformas para visar famílias vulneráveis, fornecer imediata é evitar privações graves, tais como a má apoio aos rendimentos e alavancar investimentos nutrição ou a exposição a stress tóxico, e assegurar no desenvolvimento das crianças. Para famílias a continuidade no acesso a intervenções básicas de extremamente pobres em Madagáscar, por exemplo, saúde para mulheres e crianças pequenas, assim o governo aumentou o seu programa de transferência como cuidados infantis e outras estratégias para de dinheiro Vatsin'ankohonana ("apoio à família") com reduzir o número de crianças que passam longos formação e "empurrões" que apresentam escolhas períodos em ambientes pouco seguros e pouco comportamentais aos pais de uma forma que os estimulantes enquanto os seus pais estão a trabalhar. torna mais propensos a selecionar as opções que Para famílias pobres e populações vulneráveis, os mais melhorarão a saúde das suas famílias, as serviços essenciais de saúde e nutrição materna, práticas nutricionais, o desenvolvimento precoce reprodutiva e infantil e a simulação e aprendizagem dos seus filhos e a parentalidade (República de 25 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 2: DESPESAS PÚBLICAS PARA CONSTRUIR, PROTEGER E UTILIZAR O CAPITAL HUMANO Madagáscar 2020). No México, Colômbia, Níger e mais tempo na escola e atrasem a sua entrada no Peru, acrescentar um programa de parentalidade às mercado de trabalho poderiam também ajudar a transferências monetárias melhorou os resultados evitar marcas permanentes. do desenvolvimento infantil, desde a cognição e linguagem até ao desenvolvimento sócioemocional, A curto prazo, aliviar os fluxos de caixa das em todos os casos (Arriagada et al. 2018). O Senegal empresas e oferecer estímulos direcionados e introduziu uma plataforma de nutrição baseada temporários pode estimular a procura global de na comunidade, juntamente com transferências mão de obra. Por exemplo, o Paquistão permitiu que monetárias, para reduzir o raquitismo de 34% em os bancos adiem os pagamentos dos clientes das 1992 para 17% em 2017 (Banco Mundial 2021f ). O suas obrigações de empréstimos por até um ano e Peru reduziu a taxa de raquitismo de 28% em 2008 introduziu diferimentos nos pagamentos da energia. para 13% em 2016, na sequência de uma estratégia O Egito introduziu diferimentos nos pagamentos que mobilizou os governos nacionais, regionais de serviços públicos. Na Rússia, foram concedidos e locais para combater a má nutrição infantil de diferimentos nos pagamentos de impostos às forma coordenada (República do Ruanda 2005). A empresas mais afetadas durante a crise. A Tailândia Estratégia Nacional da Indonésia para Acelerar a reduziu as contribuições para a segurança social dos Prevenção do Raquitismo visou aproximadamente 48 empregadores e empregados de 5% para 0,1% dos milhões de mães grávidas e crianças menores de 2 salários durante 3 meses. De um modo ideal, estas anos no prazo de quatro anos. O Governo do Ruanda medidas deveriam ser direcionadas para sectores coordenou investimentos na proteção social, saúde de mão de obra intensiva ou com potencial para o primária e educação infantil para impulsionar os crescimento futuro do emprego. resultados do desenvolvimento da primeira infância, com base numa plataforma reforçada de prestação Nos mercados de trabalho caraterizados por um de serviços, incluindo registo e identificação de elevado grau de informalidade, a assistência nascimentos (ver caixa 2.2). precisa de chegar aos trabalhadores em empresas informais. Isto pode ser feito da melhor forma através de medidas de proteção social ao nível das famílias Evitar "deixar marcas permanentes" que vão além dos extremamente pobres e incluem os nas pessoas que procuram emprego, trabalhadores informais com baixos rendimentos. Nos e apoiar as oportunidades de obter PBRs e nos PRMs, os programas de assistência social rendimentos do trabalho. estão a ajudar a manter os meios de subsistência A geração de trabalhadores que atravessou a na recuperação e para além dela, particularmente pandemia da COVID-19, os recém-formados, para os trabalhadores informais e as empresas os desempregados e as pessoas que procuram familiares, e especialmente para as trabalhadoras emprego pela primeira vez, especialmente e as famílias chefiadas por mulheres. Por exemplo, entre os trabalhadores pouco qualificados e o Governo da Argentina fez um pagamento único mais vulneráveis, correm um risco substancial de Arg$ 10.000 (US$ 155) a 3,6 milhões de famílias de ficarem com marcas permanentes. Os países de trabalhadores informais, trabalhadores por conta podem evitar deixar marcas permanentes através própria e trabalhadores domésticos. No Burkina de várias medidas de curto prazo. Os subsídios Faso, as transferências em dinheiro num total de salariais tradicionais que apoiam novas contratações US$ 10 milhões (5 mil milhões CFAF) ajudaram os podem ser complementados com medidas que retalhistas informais, especialmente as mulheres apoiam a empregabilidade, bem como serviços retalhistas de produtos. Em Marrocos, um programa de intermediação para facilitar as transições de transferência eletrónica de dinheiro está a atingir de emprego. A tecnologia pode impulsionar a metade dos trabalhadores do sector informal do país implementação destes programas do mercado (cerca de 3 milhões de trabalhadores). A Macedónia de trabalho, por exemplo, minimizando o contacto do Norte, no início da pandemia, acelerou a físico, mas também tornando-os mais direcionados inclusão dos desempregados e dos trabalhadores e rentáveis. O recomeço e a expansão dos serviços na economia informal, proporcionando um acesso de cuidados às crianças e idosos podem apoiar a rápido e simplificado ao sistema de proteção social reentrada das mulheres no mercado de trabalho. através de transferências monetárias adicionais Medidas que permitam aos estudantes permanecer (Organização Internacional do Trabalho 2020). PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 26 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas CAIXA 2.2: NO RUANDA, UMA ABORDAGEM MULTISSECTORIAL AO INVESTIMENTO NOS PRIMEIROS ANOS O Governo do Ruanda alavancou investimentos Para além do reforço da coordenação dos serviços em nutrição e proteção social sensível à criança, integrados de desenvolvimento durante a primeira educação básica, saúde primária e intensificação infância (ECD) e do acompanhamento da sua da agricultura para impulsionar o desenvolvimento prestação eficaz, estão em curso investimentos e durante a primeira infância (ECD). O programa reformas no ensino básico. Estes investimentos têm multissectorial de redução do raquitismo, que com objetivo melhorar a eficiência da passagem se baseia no plano estratégico nacional para dos estudantes de um ano para o outro através impulsionar o desenvolvimento durante a primeira de uma matrícula adequada à idade nas escolas, infância (ECD) do Ruanda, centra-se em 13 distritos e melhorar a preparação escolar das crianças, de alta prioridade com as mais elevadas taxas melhorando o acesso ao ensino pré-primário de raquitismo, juntamente com quatro distritos e a prestação do mesmo. As reformas também adicionais com elevadas taxas de pobreza. Nestes incluem a prestação de apoio corretivo aos alunos distritos, as famílias pobres com mulheres grávidas com baixo desempenho no ensino básico, o que e/ou crianças pequenas com menos de dois anos de também terá um papel crítico na compensação do idade beneficiam de transferências monetárias de impacto da crise da COVID-19 à medida que as apoio direto sensível à nutrição (NSDS), combinadas crianças reiniciam as aulas após o encerramento com incentivos do lado da procura, para utilizarem das escolas durante mais de 11 meses. os serviços de saúde materna e infantil. Em resposta à COVID-19, o governo expandiu a Paralelamente, os investimentos em instalações de cobertura das transferências de dinheiro NSDS para saúde procuram melhorar estes serviços. As famílias assegurar que as famílias mais pobres com crianças pobres também recebem uma oportunidade de mais pequenas recebam este importante apoio. O rendimentos para trabalharem como prestadores de reforço e a ampliação destas intervenções figuram cuidados em centros de desenvolvimento durante no programa de reforma do desenvolvimento a primeira infância (ECD) baseados na comunidade, do capital humano do governo, com a intenção que fornecem creches para as crianças mais novas, de fornecer soluções multissectoriais através do juntamente com conhecimentos aos pais sobre reforço do financiamento interno, melhorias nos nutrição básica, cuidados infantis e melhores sistemas de distribuição e aumento da capacidade práticas parentais. As campanhas de informação ao nível descentralizado, incluindo a nomeação de e divulgação em larga escala destinam-se a todos funcionários dedicados ao desenvolvimento do os pais e prestadores de cuidados para mudança capital humano em cada Célula (a segunda estrutura de comportamento. Um sistema de registo civil de nível administrativo mais baixa do Ruanda). O modernizado está a ser implementado para governo está a acrescentar as metas anuais e os impulsionar o registo dos nascimentos e outros relatórios sobre os resultados do desenvolvimento eventos vitais através da descentralização da durante a primeira infância (ECD) nos contratos de função de registo civil para o chefe das instalações desempenho entre as entidades nacionais e locais de saúde, utilizando uma ligação digital para a base descentralizadas. O programa global está a ser de dados de ID Nacional e outras bases de dados rigorosamente avaliado pelo Banco Mundial e pelo relevantes no país. Governo do Ruanda. Fonte: Equipa do Banco Mundial Estes programas podem ser gradualmente eliminados A médio prazo, os governos, em parceria com o a um ritmo mais lento do que outras medidas de alívio sector privado, podem impulsionar programas da COVID-19. Obras públicas adaptadas à COVID-19, de formação para satisfazer as exigências das incluindo inovações como as obras públicas digitais, indústrias do futuro e de requalificação de podem ajudar a estimular a procura de mão de obra trabalhadores para empregos na economia verde. para a eventual recuperação (Carranza et al. 2020). Na Irlanda, por exemplo, foram atribuídos mais 200 O Uganda alargou o Programa Urban Cash for Work milhões de euros (US$ 242 milhões) ao investimento para abranger novos beneficiários, particularmente em formação, educação, desenvolvimento de em áreas onde vivem muitos trabalhadores do sector competências, esquemas de colocação profissional, informal (Carranza et al. 2020). subsídios de recrutamento e medidas de procura 27 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 2: DESPESAS PÚBLICAS PARA CONSTRUIR, PROTEGER E UTILIZAR O CAPITAL HUMANO de emprego e assistência, para ajudar aqueles que ambiente empresarial para as mulheres empresárias, perderam os seus empregos a encontrar novos como se viu recentemente na Jordânia (proibindo empregos, a reconverter-se ou a desenvolver a discriminação baseada no género nos serviços novas competências, especialmente para sectores financeiros), no Paquistão (permitindo que as de crescimento emergentes. No Canadá, até mulheres registem empresas da mesma forma que os CAD$ 750 milhões serão utilizados para criar um homens), e no Senegal (promulgando nova legislação novo Fundo de Redução de Emissões para apoiar que proíbe diretamente a discriminação baseada no os trabalhadores e reduzir as emissões no sector género no emprego) (Banco Mundial 2021g). do petróleo e gás do Canadá (Governo do Canadá 2021). No Camboja, foram atribuídos US$ 64 milhões Os exemplos acima são exemplos de medidas e para subsídios salariais e formação de competências iniciativas, tipicamente de curto a médio prazo, para trabalhadores suspensos nas indústrias do lançadas por vários países para ajudar a restaurar o vestuário e do turismo. capital humano em resposta à crise do coronavírus. Contudo, para que os beneficiários visados possam Entretanto, o Conselho de Desenvolvimento usufruir dos benefícios destas iniciativas, é necessário de Recursos Humanos das Maurícias planeia criar, repensar, ou melhorar os sistemas de prestação aumentar o seu programa Nacional de Formação e de serviços. Passamos agora a estes. Reciclagem para aproximadamente 9.000 pessoas desempregadas para a construção, manufatura, logística, Tecnologias da Informação e Comunicação/ 2.3 Reforço dos sistemas Outsourcing de Processos Empresariais (TIC-BPO), agroindústria, energias renováveis e economias de prestação de serviços circulares. Os beneficiários recebem uma bolsa Em parceria com o sector privado, os governos mensal de Rs 10.200 (aproximadamente US$ 250) podem reimaginar os sistemas de prestação durante um período de formação de seis meses de serviços num mundo digital, integrando-os (De La Flor et al. 2021). para que funcionem melhor para as pessoas em todo o espectro da prestação de serviços. Isto A capacitação económica das mulheres pode envolveria a construção de infraestruturas digitais e contribuir para uma recuperação sustentável. A o fortalecimento das instituições para a preparação, capacitação económica das mulheres, juntamente coordenação, financiamento e prestação de serviços. com a educação das raparigas, o planeamento Entre as áreas-chave para o fortalecimento dos familiar e a saúde reprodutiva e sexual, pode facilitar sistemas incluem-se os sistemas de saúde para que a transição para economias com baixas emissões estejam preparados para pandemias com sistemas de carbono, ajudar a melhorar a utilização de de cuidados primários de saúde integrados e recursos e ajudar a diminuir os danos ambientais e a centrados nas pessoas, a prestação de serviços fragmentação da terra. Um enfoque nas mulheres em de educação que não deixem para trás crianças funções de tomada de decisões e de liderança, assim desfavorecidas, e sistemas de proteção social e do como no tipo de formação de competências, criação trabalho que possam adaptar-se com agilidade às de emprego e financiamento do empreendedorismo necessidades em mudança. necessários à economia verde, pode ajudar os países a evitar restabelecerem os padrões de segregação Aproveitar a tecnologia para ocupacional que caraterizam os sectores dependentes de combustíveis fósseis. Novos empregos e meios de a prestação de serviços subsistência nos sectores da energia, transportes e A integração de serviços e serviços de tecnologia agricultura podem igualar as oportunidades. digital e disruptiva interoperáveis e interligados pode ajudar a maximizar o benefício de ações A expansão dos cuidados infantis a nível mundial complementares e multissectoriais. As tecnologias para satisfazer as necessidades atuais poderia criar digitais e de dados podem ajudar os governos a 43 milhões de novos empregos (Devercelli e Beaton- desenvolver uma compreensão mais matizada das Day 2020) facilitar assim o emprego das mulheres. diferentes populações que servem, prestar novos Os esforços para eliminar leis e regulamentos serviços (por exemplo, a terapêutica digital para discriminatórios com base no género podem melhorar o a saúde mental) e transformar a forma como são PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 28 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas prestados os serviços existentes relacionados com Estas salvaguardas tornam-se mais importantes o capital humano. As tecnologias de dados e digitais à medida que tecnologias avançadas, tais como a podem ser potenciadoras, colocando as pessoas, as inteligência artificial, são utilizadas para informar famílias e as comunidades no centro e no comando da o emprego ou a prestação de serviços públicos e, sua própria formação e proteção do capital humano. portanto, devem funcionar de forma transparente, Por exemplo, no Uzbequistão, o governo interligou as não discriminatória e ética (Manyika, Silberg e bases de dados de mais de 20 ministérios e agências Presten 2019). Isto é especialmente relevante para para criar um registo social único para poder visar as países como o Paraguai, Colômbia, Togo, Costa do famílias de uma forma eficaz. O Brasil também criou Marfim, Níger e outros países onde a entrega de a plataforma digital integrada SineSaúde (Sistema transferências em dinheiro através de pagamentos Nacional de Emprego - Saúde) para promover e eletrónicos, dinheiro móvel e carteiras digitais se facilitar a contratação de profissionais para melhorar tornou comum durante a pandemia. a prestação de serviços de saúde durante e após a pandemia (Governo do Brasil 2020). Instituições fortes para a eficiência e responsabilização, juntamente com regulamentos A adoção de tecnologias para reforçar a prestação sólidos, são fundamentais para as inovações de serviços só será possível com investimentos tecnológicas e outras inovações destinadas a substanciais. Muitas das infraestruturas e tecnologias melhorar a prestação de serviços. Tal como discutido digitais necessárias poderão ser desenvolvidas no Capítulo 3, os incentivos e a responsabilização pelo sector privado ou através de parcerias entre dos decisores políticos e dos prestadores de serviços governos e o sector privado, especialmente se forem são importantes para os resultados (Banco Mundial empreendidas reformas que permitam a abertura do 2003). Embora a utilização de tecnologias facilite mercado e o seu crescimento. No entanto, o sector a prestação de serviços ao reduzir os custos de público tem um papel crucial para colmatar as lacunas logística e informação e ao ajudar determinados ao acesso e utilização. Por exemplo, em algumas acordos de responsabilização, estas tecnologias não zonas remotas ou rurais onde as operações não são são um substituto completo para instituições sólidas comercialmente viáveis, os governos podem subsidiar (Banco Mundial 2016b). as famílias pobres para que comprem dispositivos ou para a subscrição de serviços de Internet. Reforço dos sistemas de saúde e preparação O apoio público também pode ajudar as pessoas a desenvolverem competências digitais. Os investimentos Como a COVID-19 demonstrou, uma boa preparação públicos precisam de incorporar elementos baseados e resposta à pandemia é uma necessidade para no mercado para minimizar distorções do mercado, a construção de economias resilientes. Uma por exemplo, assegurando que as regras sectoriais avaliação da capacidade de preparação e resposta a promovam a concorrência, reforçando os quadros de pandemias em 49 PBRs feita após o surto de Ébola controlo dos auxílios estatais, promovendo a seleção 2013-2016 identificou mais de 5.000 lacunas críticas competitiva de parceiros privados, e assegurando que de capacidades (Banco Mundial 2019). Estima-se os consumidores têm o direito de escolher melhores que os investimentos necessários para preencher serviços em detrimento de serviços inferiores. estas lacunas se situem entre US$ 0,50 e US$ 2,00 por pessoa por ano. A experiência da COVID-19 As políticas públicas precisam de estabelecer pode encorajar os países a ver a preparação para salvaguardas digitais. As salvaguardas digitais pandemias como parte essencial do desenvolvimento incluem medidas de cibersegurança e privacidade e do sistema de saúde e dos exercícios de planeamento proteção de dados, que criam confiança nos sistemas, e orçamentação de rotina. processos e dados digitais. É também fundamental assegurar que as pessoas - especialmente os idosos, Se as medidas atuais forem mantidas, muitos países populações rurais, ou pessoas com deficiência - não sairão da pandemia com sistemas de saúde melhor sejam inadvertidamente excluídas ou negativamente preparados para resistir aos choques. Do lado do afetadas no esforço de disponibilizar oportunidades financiamento, os investimentos pré-pandémicos digitais para desenvolver o capital humano. em mecanismos que limitam a probabilidade ou 29 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 2: DESPESAS PÚBLICAS PARA CONSTRUIR, PROTEGER E UTILIZAR O CAPITAL HUMANO escala dos choques, no acesso ao financiamento de os trabalhadores de saúde atuassem em áreas contingência e de emergência, e em soluções para com poucos serviços. O Brasil introduziu equipas a rigidez orçamental, têm-se revelado importantes multidisciplinares. A China e o Cazaquistão estão a para a resposta. Do lado da prestação de serviços, utilizar a telemedicina para expandir a variedade de os países tiveram melhores resultados nos casos problemas de saúde a serem geridos em contextos em que os seus governos tinham experiência de cuidados de saúde primários. A Índia e o Gana anterior no envolvimento do sector privado. Por estão a reforçar a sua vigilância da doença e exemplo, a resposta na República Democrática capacidades relacionadas. A Índia está também a do Congo beneficiou de uma relação de trabalho atualizar os seus hospitais de doenças infeciosas e de longa data com um conjunto de fornecedores uma rede de laboratórios de biossegurança de alta certificados e de confiança para assegurar a entrega contenção. O Gana está a aumentar a sua cobertura de fornecimentos médicos, incluindo kits de teste. de vacinação, incluindo para doenças sensíveis ao Durante a pandemia, muitos países intensificaram clima, e a aumentar a sensibilização para medidas o envolvimento do sector privado, o qual, se for de prevenção críticas. A Arábia Saudita adotou um sustentado, proporcionará uma capacidade de "mapa de viagem" digital de doentes que abrange ponta crítica para futuros choques. Por exemplo, a aplicações digitais para vacinação, confirmação Bósnia-Herzegovina e a Nigéria alteraram as regras digital da elegibilidade para vacinação, protocolo de de licenciamento e acreditação, e o Nepal introduziu certificação de imunidade e monitorização. normas de qualidade para laboratórios privados. A Indonésia, a RPD do Laos, o Nepal e o Tajiquistão Criação de sistemas de prestação introduziram novas modalidades de pagamento ou ajustaram as existentes para os fornecedores do de serviços resilientes: sector privado. Sistemas educativos que asseguram que a aprendizagem pode acontecer em qualquer lugar Sistemas de saúde resilientes e uma cobertura serão mais resilientes a crises futuras. A criação de saúde universal exigem cuidados de saúde destes sistemas exige a expansão de plataformas primários adequados ao fim a que se destinam, de aprendizagem digital acessíveis nas escolas, equipados com capacidades financeiras e recursos e o investimento em sistemas de informação para humanos aumentados em períodos de pico acompanhar a matrícula e retenção de estudantes para responder a choques inesperados. Devem em risco e para envolver os cidadãos. Num sistema satisfazer toda a gama de necessidades de saúde resiliente, os professores precisam de saber como locais, incluindo os serviços prioritários discutidos utilizar plataformas e ferramentas de aprendizagem anteriormente para restaurar a saúde. Exigem equipas à distância para chegar aos estudantes em suas multidisciplinares envolvidas em atividades locais casas. No Egito, uma ampla reforma do ensino de vigilância e de contactos de proximidade. Esses que precedeu a pandemia da COVID-19 ajudou sistemas coordenam os movimentos dos pacientes a expandir o conteúdo do e-learning a todo o através do sistema de saúde, constroem relações ensino básico, reforçou a avaliação eletrónica e baseadas na confiança e responsabilizam-se pelos proporcionou formação de professores em linha, resultados de saúde das comunidades locais. tornando assim o sistema educativo do país mais bem preparado para proporcionar aprendizagem A prestação de cuidados de saúde primários à distância durante uma crise. Na Jordânia e na adaptados exige um financiamento adequado Turquia, o desenvolvimento da televisão e de combinado com alguma autonomia de decisão local conteúdos digitais para o ensino e aprendizagem sobre as decisões de priorização e de despesas. Por combinados, juntamente com aconselhamento exemplo, o Burkina Faso e o Camboja expandiram psicossocial e cursos de remediação, ajudará a as suas redes de instalações de cuidados de saúde reduzir as interrupções do processo educativo primários. O Ruanda, o Nepal, o Malawi e a Etiópia numa futura crise (Gatti et al. 2021; Banco Mundial complementaram um aumento do número de (2020i). Do mesmo modo, na Guiana, foi expandido instituições de formação de trabalhadores de saúde um canal de televisão para a aprendizagem em casa essenciais com o destacamento de trabalhadores e foram criados novos conteúdos de rádio para comunitários ou de extensão sanitária. A Tailândia chegar àqueles que não têm acesso fácil aos meios e a Turquia criaram fortes incentivos para que de comunicação (Akeasha Boodie 2020). PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 30 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas Os mecanismos de financiamento da educação necessidades e aos choques. Juntamente com podem mitigar a desigualdade e melhorar a programas de inclusão económica e de emprego, eficiência. Embora os investimentos públicos pode também promover a capacitação económica na educação continuem a ser inadequados em das mulheres, facilitar a transição para o abandono muitos PBRs e PRMs, os países a todos os níveis dos combustíveis fósseis e ajudar a evitar a de desenvolvimento económico lutam para traduzir degradação do habitat (Bowen et al. 2020). Por as despesas públicas em resultados da educação. exemplo, o Programa Rede de Segurança Produtiva Muitos países cobriram a totalidade ou parte das da Etiópia utiliza obras públicas em áreas propensas propinas escolares para os mais vulneráveis, num à seca para apoiar investimentos na conservação esforço para evitar que os estudantes abandonem do solo e da água e atividades de gestão de terras a escola. Por exemplo, no Azerbaijão, 50% das agrícolas, que reduziram a vulnerabilidade das propinas para estudantes de famílias vulneráveis famílias e melhoraram o sequestro de carbono e a foram pagas pelo orçamento do Estado durante o fertilidade do solo. Da mesma forma, um programa ano de 2020 (OIT 2020). no Butão está a fornecer dinheiro para o trabalho no sector do turismo para apoiar os indivíduos cuja Os mecanismos de financiamento e responsabilização atividade económica foi mais duramente atingida que realçam as melhorias nos resultados da durante a pandemia (Rinzin 2020). aprendizagem podem ajudar a acelerar as trajetórias de aprendizagem dos países. O Estado do Ceará A proteção social também pode ajudar a construir no Brasil, por exemplo, introduziu uma fórmula de a coesão social e a partilha informal de riscos nas financiamento para incentivar os governos municipais comunidades. Além disso, os programas de proteção a melhorarem os resultados da aprendizagem. social têm impactos conhecidos nos resultados do Juntamente com a assistência técnica e penalizações capital humano - apoiando o acesso a serviços de aplicadas aos municípios com maior incidência de saúde para crianças, taxas mais elevadas de matrícula estudantes abaixo dos níveis básicos de desempenho, escolar, progressão e conclusão da escolaridade, o esquema alcançou resultados notáveis ao longo de melhor saúde mental e menor envolvimento em uma década sem aumentos significativos na despesa comportamentos de risco - todos os elementos pública em educação. Com base na experiência importantes para a agenda de inclusão. bem-sucedida do Ceará, o congresso federal aprovou uma legislação em 2020 para ampliar esta abordagem A expansão da cobertura da proteção social em aos outros estados (Lautharte, de Oliveira e Loureiro resposta à COVID-19 exige um maior reforço do 2021). As bolsas escolares atribuídas de forma sistema. Em relação aos níveis pré-pandémicos, competitiva foram também associadas a melhorias os benefícios das transferências de dinheiro quase nos resultados da aprendizagem dos estudantes duplicaram entre 2019 e 2020, e a cobertura cresceu noutros países, incluindo na Indonésia e no Senegal em média 240% em 41 países incluídos numa (Al-Samarrai et al. 2021; Carneiro et al. 2016). análise (Gentilini, Almenfi e Dale 2020). Os países com sistemas de proteção social robustos, tais Reforço da proteção social e dos como aqueles com baixos níveis de informalidade sistemas do mercado de trabalho no mercado de trabalho e com um forte sistema O aumento da cobertura de proteção social, da de seguro de desemprego, têm estado em melhor capacidade de resposta e da adaptabilidade posição para responder à COVID-19. No entanto, facilitará a recuperação resiliente, inclusiva os sistemas pré-pandémicos na maior parte dos e ecológica. Os sistemas de proteção social países eram largamente inadequados, com metade adaptativos podem reforçar a resiliência dos da população mundial sem qualquer cobertura. A agregados familiares e comunidades pobres e contenção após a resposta à COVID-19 poderá, mais vulneráveis aos choques e podem evitar que os uma vez, deixar muitos desprotegidos. agregados familiares que não são pobres caiam na pobreza. Um sistema de proteção social adaptativo A melhoria da inclusão depende da expansão pode identificar dinamicamente as pessoas que da cobertura da assistência social básica, de necessitam de assistência e ajustar a cobertura encontrar formas de cobrir o sector informal com e as prestações em resposta às alterações das seguros (possivelmente através de uma mistura 31 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 2: DESPESAS PÚBLICAS PARA CONSTRUIR, PROTEGER E UTILIZAR O CAPITAL HUMANO de prémios subsidiados e esquemas de poupança acesso a serviços essenciais e transferências de voluntária) e, sempre que possível, de passar das dinheiro para pessoas em condições vulneráveis (De indemnizações por despedimento para o seguro La Flor et al. 2021). Na Ucrânia, o governo introduziu de desemprego para o sector formal (Gentilini, uma plataforma eletrónica de serviços online para Almenfi e Dale 2020). Na Geórgia, os subsídios de permitir o registo e inscrição remota em programas desemprego foram alargados para cobrir todos os de assistência social (Olena Tarasiuk 2021). trabalhadores assalariados formais que perderam os seus empregos devido ao impacto negativo da Reformas mais ambiciosas poderiam superar a COVID-19, e foi criado um subsídio único para cobrir segmentação entre a segurança social baseada no os trabalhadores independentes e informais para emprego e as transferências da assistência social contrariar o abrandamento económico (OIT 2020). direcionadas que muitas vezes deixam sem cobertura um grande "meio-termo em falta" de trabalhadores do A construção de um sistema de proteção social sector largamente informal. Estas soluções dependem adaptável exige investimentos governamentais em também de assegurar um financiamento adequado e infraestruturas digitais, assim como coordenação sustentável (Gentilini, Almenfi e Dale 2020). e capacidade de resposta dos programas. Um sistema de proteção social eficiente e adaptável A tecnologia digital, competências e regulamentos depende de sistemas de prestação de serviços para empregos digitais podem aumentar a robustos, incluindo identificação fundacional, registos resiliência do mercado de trabalho. Muitos governos populacionais e sistemas de pagamento digitais para começaram a regulamentar disposições de trabalho responder a diversos choques. No Brasil, o governo alternativas para se adaptarem à nova realidade. lançou uma plataforma online para identificar Por exemplo, o Governo da Bolívia introduziu o indivíduos que não foram inicialmente incluídos teletrabalho no código do trabalho. Em Moçambique, no registo social nacional. A Índia utilizou a sua o governo propôs esquemas de trabalho flexíveis plataforma de identificação fundacional Aadhar, que para as empresas e a administração pública, para cobre 1,3 mil milhões de pessoas, para aumentar as que possam implementar esquemas de teletrabalho transferências de dinheiro, com um forte enfoque nos e evitar o contacto social excessivo. O Governo da pagamentos digitais. A Índia está também a reforçar Turquia também apela ao sector privado para que os investimentos em fibra ótica como parte de um faça uso de esquemas de trabalho flexível. Na China, plano de recuperação. o governo está a apoiar plataformas digitais para promover o emprego e aliviar a pobreza. Os sistemas de proteção social têm de ser dinâmicos e capazes de assegurar respostas A médio e longo prazo, os investimentos em atempadas e adequadas. As Filipinas, já conhecidas capacidades digitais, competências, bem como por transferências monetárias condicionais bem regulamentos apropriados para as empresas direcionadas e um forte registo social, ainda e trabalhadores da plataforma devem ser uma enfrentaram desafios na identificação e em alcançar prioridade global. As empresas investirão mais nas muitas das 18 milhões de famílias que receberam suas capacidades para fazerem negócios através transferências monetárias de emergência durante a da Internet para serem mais resilientes a potenciais pandemia. O governo acelerou assim o lançamento lockdowns. Os governos têm um papel fundamental a do seu sistema de identificação nacional digital como desempenhar para assegurar que a tecnologia digital base para expandir a inclusão financeira, organizar sirva a todos e para ultrapassar o fosso digital do a distribuição de vacinas e lançar futuras operações género, bem como a exclusão das comunidades e de transferência de dinheiro. O Afeganistão, em famílias pobres (GSMA 2020). resposta a desastres relacionados com o clima, está a investir num sistema de alerta precoce e na ativação de respostas de proteção social, tais como transferências monetárias ou de alimentos e intervenções de emergência em obras públicas nas áreas afetadas. As Honduras criaram um fundo para o Plano de Promoção da Solidariedade e Assistência Recíproca (PLANO PRO-SOLIDAR) para facilitar o PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 32 Capítulo 3: GOVERNAÇÃO PARA TRADUZIR POLÍTICAS ORÇAMENTAIS EM RESULTADOS PARA O CAPITAL HUMANO CAPÍTULO 3: GOVERNAÇÃO PARA TRADUZIR POLÍTICAS ORÇAMENTAIS EM RESULTADOS PARA O CAPITAL HUMANO MENSAGENS-CHAVE • A obtenção de resultados para o capital humano exige a priorização de políticas, uma forte coordenação entre ministérios, agências e jurisdições e ênfase na formulação de políticas baseadas em evidências. Isto tem sido evidente especialmente durante a pandemia da COVID-19 e será também a chave para a recuperação. • A gestão dos orçamentos governamentais e dos recursos humanos pode beneficiar de uma orientação para os resultados, com especial ênfase na responsabilização pelos resultados, facilitada pelas tecnologias digitais. • Os governos podem renovar o contrato social em torno do capital humano, restaurando a confiança dos cidadãos através de mais transparência e mais oportunidades para a participação dos cidadãos na formulação de políticas e na alocação de recursos. É necessária uma estreita coordenação política políticos como prioridades. A seletividade é fundamental e de recursos entre os principais ministérios, dado o elevado custo de transação administrativa agências e níveis de governo para assegurar inerente a esta abordagem e, mais importante ainda, uma abordagem estratégica e programática do capital o capital político finito dos líderes governamentais de humano. Os países também precisam de melhorar topo. Implica uma estreita coordenação de políticas e a tomada de decisões em torno de orientações recursos para evitar duplicações e maximizar sinergias explícitas para resultados, tanto na atribuição como entre agências governamentais, sectores e níveis de na gestão dos recursos das finanças públicas. governo. A elaboração e implementação de políticas Melhorar a motivação e a produtividade da força com base em provas facilitaria a priorização e a de trabalho envolvida na prestação de serviços, responsabilização pelos resultados. Esta abordagem com maior confiança nas tecnologias avançadas, é global do governo tem sido essencial para a gestão também um determinante primordial da qualidade eficaz da pandemia da COVID-19. Na República da dos resultados para o capital humano. A melhoria da Coreia, Singapura e Taiwan, Província da China, por gestão financeira e dos recursos humanos deve ser exemplo, as unidades de resposta a crises no centro apoiada por uma abordagem baseada em dados, do governo lideraram uma resposta coordenada, com baseada em provas, numa maior transparência e base em informações abrangentes obtidas em tempo responsabilização para ganhar a confiança dos real. Esta abordagem será também vital para os países cidadãos, e num mecanismo de monitorização e gerirem a restauração do capital humano e para uma avaliação (M&A) para acompanhar as melhorias recuperação verde e resiliente porque o combate às mensuráveis nos resultados do capital humano. alterações climáticas é um desafio multissectorial e multijurisdicional semelhante. Impulsionar os resultados a partir do centro do 3.1 Priorização do Capital Humano governo exigirá uma priorização estratégica e a em todo o governo elaboração de políticas baseadas em provas nessas áreas prioritárias. Embora escolher quais as políticas Dar prioridade ao capital humano num ambiente a prosseguir e quais as que, em última análise, não com recursos limitados exige uma abordagem é uma decisão política, uma tomada de decisões governamental global para a elaboração e baseada em provas pode ajudar a fazer esse tipo de implementação de políticas. Esta abordagem compromissos. Nalguns países, esta priorização é feita baseia-se num compromisso político explícito na através de unidades de prestação de serviços formais consecução de um conjunto específico de objetivos normalmente focadas nalgumas políticas nacionais. PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 34 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas Noutros países, isto é feito através de rotinas de ter de providenciar habitação pública subsidiada controlo de desempenho dedicadas dentro do para os trabalhadores da saúde; um ministério ou gabinete do chefe do executivo. A Unidade de Gestão uma agência responsável pela política de pessoal a de Desempenho e Prestação de Serviços da Malásia nível governamental poderá ter de autorizar cargos e (PEMANDU) é um exemplo proeminente da primeira, recrutamentos adicionais; e o ministério das finanças enquanto o sistema de monitorização da educação poderá ter de autorizar o orçamento adicional do Punjab do Paquistão, sob a tutela do ministro-chefe necessário - e possivelmente providenciar incentivos provincial, é um exemplo da segunda. O que estas financeiros - para os trabalhadores da saúde servirem abordagens partilham é a concentração da pressão em locais remotos (OMS 2010). política nas principais prioridades governamentais, estabelecendo um mecanismo de monitorização Em segundo lugar, pode ser feita uma melhor utilização integrado, utilizando dados para conduzir a análise, de recursos limitados, partilhando recursos e evitando a construção de consensos, a monitorização e a a duplicação entre diferentes orçamentos ministeriais. tomada de decisões, e fornecendo um sinal claro de Por exemplo, para fazer face à necessidade urgente que o governo está a responsabilizar os ministros e o de uma capacidade de expansão durante a pessoal sénior pelo cumprimento destas prioridades. pandemia, a Bélgica e a Estónia reafetaram pessoal governamental de funções não essenciais para O sistema de monitorização do Punjab foi fundamental funções essenciais, o que exigiu a colaboração entre para a capacidade do ministro-chefe para impulsionar vários ministérios (OCDE 2020). Muitos países têm reformas e ajudou a melhorar a eficiência dos insumos também implementado modelos de "balcão único" e despesas escolares (Das 2013). A maioria dos e "serviços partilhados", nos quais os gabinetes de países tem sistemas de informação de gestão para atendimento para múltiplos serviços governamentais a educação, saúde e serviços de bem-estar social; são co-localizados, e as funções administrativas e mas os desafios à interoperabilidade e capacidade de back-office são agrupadas e centralizadas para de gestão limitada significam frequentemente que o obter economias de custos e ganhos de eficiência. potencial destes sistemas para informar as políticas de Por último, a implementação de políticas pode ser capital humano é subutilizado. Para construir e manter melhorada através do acompanhamento regular da um apoio político alargado às reformas, países como consecução de objetivos interagências e da resolução os Camarões, a República Democrática do Congo e de estrangulamentos na implementação de políticas. a República do Quirguizistão utilizaram eficazmente um painel de controlo de políticas que sintetiza os Uma melhor coordenação é ainda mais importante resultados, os contributos e os dados introduzidos nos sistemas federais em que as funções políticas de uma forma integrada para a tomada de decisões relevantes para o capital humano são uma e monitorização da implementação e, igualmente responsabilidade partilhada entre as jurisdições importante, para comunicação aos cidadãos.1 centrais e subnacionais. Em teoria, os governos subnacionais estão frequentemente em melhor A implementação destas prioridades estratégicas posição para prestar serviços sociais devido à sua exige uma estreita coordenação política e de proximidade com os cidadãos. No entanto, a prestação recursos entre ministérios. Embora as formas descentralizada de serviços é institucionalmente mais institucionais possam variar de país para país, as complexa e exige uma maior clareza dos mandatos, funções que estes mecanismos de coordenação linhas claras de responsabilização e partilha eficaz precisam de desempenhar são geralmente de três de recursos entre os diferentes níveis de governo. níveis (Pollitt 2003). Primeiro, a eficácia da elaboração Ao mesmo tempo, as capacidades e compromissos de políticas para objetivos multissectoriais, tais como para melhorar um determinado resultado político, o capital humano, depende da maximização das incluindo o capital humano, variam muitas vezes sinergias e da eliminação das contradições entre as consideravelmente entre jurisdições subnacionais. diferentes políticas. Por exemplo, as políticas para Estas variações conduzem frequentemente a fazer face à escassez de trabalhadores da saúde rural grandes disparidades nos resultados. As reformas - um problema importante em muitos PBRs e PRMs - das relações intergovernamentais são complicadas, provavelmente necessitam de ações por parte de a longo prazo e muitas vezes mergulhadas nas organizações para além do ministério da saúde. Por complexidades da economia política. Contudo, exemplo, o ministério da educação poderá ter de dar como passo prático imediato, os governos podem prioridade à inscrição de estudantes de medicina das rever as responsabilidades de jure dos diferentes zonas rurais; o ministério das infraestruturas poderá níveis de governo para verificar se existe clareza 35 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 3: GOVERNAÇÃO PARA TRADUZIR AS POLÍTICAS ORÇAMENTAIS EM RESULTADOS PARA O CAPITAL HUMANO sobre as funções centrais necessárias para a 3.2 Gestão das finanças públicas prestação de serviços e se existe uma compreensão partilhada destas diferentes responsabilidades para obtenção de resultados entre os intervenientes-chave. Muitas vezes, a confusão sobre qual é o departamento responsável Dadas as restrições orçamentais que os governos por uma determinada atividade pode prejudicar a enfrentam, é fundamental que o sistema de gestão implementação das políticas. Por exemplo, em quatro das finanças públicas (GFP) seja responsivo países da América Latina, os funcionários locais da em relação a resultados claramente definidos educação não conseguiram identificar corretamente em termos do capital humano. Os sistemas de entre 10% a 80% das tarefas para eles especificadas GFP destinam-se a criar um ambiente propício ao na legislação e alegaram incorretamente ter financiamento eficaz de atividades e programas responsabilidade por 15% a 35% das tarefas atribuídas que cumpram objetivos políticos, garantam um a outras jurisdições (Adelman et al., a publicar). financiamento adequado e sustentável das principais prioridades políticas, e criem um fluxo previsível A priorização de todo o capital humano por parte e atempado de fundos para facilitar a prestação de todo o governo depende em última análise dos eficiente dos serviços (Barroy et al. 2018). Na prática, incentivos e capacidades de um vasto conjunto contudo, muitos países enfrentam vários desafios de de intervenientes ao longo de toda a cadeia de GFP que tornam difícil que os orçamentos sejam uma prestação de serviços. Os líderes, contudo, são reflexão das necessidades do sector e/ou para que o importantes e os investimentos em estruturas de sistema permita uma prestação eficiente dos serviços. coordenação melhoradas ou em melhores sistemas de dados não terão impacto se os decisores O fraco alinhamento entre o orçamento, as políticos não estiverem alinhados para melhorar necessidades do sector e os prestadores de o capital humano. Tanto a liderança política como serviços da linha da frente prejudica a consecução a burocrática são essenciais. No Peru, os líderes dos objetivos desejados em termos de capital políticos utilizaram o valor de choque do elevado humano. Durante a preparação do orçamento, os nível de raquitismo e fracos resultados no Programa ministérios de tutela têm frequentemente dificuldade de Avaliação Internacional dos Estudantes (PISA) para em produzir propostas orçamentais de boa qualidade mobilizar um amplo apoio do público, da comunidade devido a capacidades limitadas para o cálculo dos empresarial e dos pais para reformas no sentido de custos e informação credível sobre as necessidades conceber uma estratégia multissectorial contra a má do sector. Além disso, as complexidades de nutrição (2008-16) e reforçar a responsabilização dos estabelecer a correspondência entre os orçamentos professores (2009-15) (Banco Mundial 2018d). que exigem rubricas baseadas em insumos para obter resultados sectoriais específicos podem ser Os políticos também precisam deste alinhamento um desafio para os ministérios de tutela (OMS 2018). de objetivos em direção ao capital humano por O envolvimento limitado dos prestadores de serviços parte dos burocratas seniores responsáveis pela da linha da frente no planeamento e orçamentação implementação das políticas no dia a dia. Uma das despesas também exacerba o desalinhamento possível abordagem para assegurar este alinhamento das necessidades da linha da frente e da afetação é ligar os objetivos individuais de desempenho dos orçamental. Por sua vez, a falta de autonomia funcionários públicos seniores às prioridades políticas financeira das unidades de que fazem as despesas de alto nível, e responsabilizar estes funcionários da linha da frente torna praticamente impossível para públicos seniores pela consecução desses objetivos os gestores da linha da frente ajustarem o orçamento dando uma maior importância aos pagamentos por aprovado à realidade no terreno. desempenho e à responsabilização pública. Um bom exemplo é o Ruanda, que utilizou uma tradição Uma priorização eficaz das despesas exige pré-colonial de responsabilização pública chamada processos de tomada de decisão sólidos que Imihigo como base para um sistema de contratação conciliem o custo da consecução dos objetivos por desempenho para os presidentes de câmaras e políticos com os recursos disponíveis. Os países para os ministérios (Beschel et al. 2018b). A chave é com um espaço orçamental muito limitado seriam ser estratégico na seleção destes objetivos, incluindo forçados a prosseguir um conjunto limitado de os que envolvem colaboração entre agências, para prioridades com uma gama limitada de medidas, evitar a sobrecarga de informação e das limitadas a par da racionalização das despesas existentes. capacidades disponíveis. Em todos os países, a melhoria da eficiência da PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 36 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas afetação dos recursos disponíveis para os resultados distraem a atenção do resultado final. É também do capital humano exigirá a elaboração sistemática importante assegurar uma boa contabilização das da forma como os objetivos das políticas para contribuições antes de contabilizar os resultados, o capital humano podem ser alcançados (estratégia), que exige uma base sólida para os princípios básicos as responsabilidades institucionais associadas e da Gestão das Finanças Públicas (GFP). Além disso, os custos das intervenções associadas. Quaisquer há frequentemente uma falta de dados de resultados aumentos nas despesas terão de ser financiados, e necessários para informar a orçamentação de poderá haver contrapartidas com outras despesas programas; os dados ou não são recolhidos ou são planeadas. Existe, frequentemente, uma margem recolhidos com demasiada frequência para que um significativa para ganhos de eficiência no âmbito tal instrumento de orçamentação tenha significado. das atuais atribuições de despesas para o Capital Humano - por exemplo, por vezes os orçamentos Vários exemplos informam o modo como a despesa são atribuídos mas não totalmente utilizados devido pública destinada a alcançar objetivos de capital a estrangulamentos na implementação. É importante humano pode ser priorizado. Um exemplo é a que estes estrangulamentos sejam encontrados antes orçamentação a favor dos pobres que acompanhou de se procurar financiamento fora dos sectores do os Documentos de Estratégia de Redução da Capital Humano. Pobreza (DERP) durante a Iniciativa dos Países Pobres Altamente Endividados (PPAE) lançada em 1996 Em última análise, as decisões orçamentais são pelo FMI e o Grupo do Banco Mundial. Neste caso, políticas, mas podem ser melhor informadas o alívio da dívida nos PBRs foi ligado à priorização através de sistemas e procedimentos para a das despesas para a redução da pobreza.2 Outro tomada de decisões orçamentais baseadas exemplo é a orçamentação baseada no género em provas. Para avançar para um orçamento (UNIFEM e UNFPA, 2010). Em ambos os casos, é mais orientado para os resultados, alguns países necessário um exame detalhado das classificações introduziram medidas e objetivos de desempenho orçamentais existentes para identificar os itens mais na orçamentação como um mecanismo para informar provavelmente associados a um dado resultado em as decisões de alocação dos recursos de acordo todas as unidades de despesa relevantes. Embora com os resultados que pretendem alcançar. Isto é a ausência de uma classificação dos programas complementado por uma forte monitorização e uma complique a tarefa, ainda é possível identificar um prática de responsabilizar os implementadores pelos pacote de despesas relevantes seguindo o exemplo resultados. Esta tomada de decisões orçamentais das revisões das despesas de nutrição (ver, por exige, contudo, dados sólidos e pode beneficiar de exemplo, a caixa 3.2). avaliações de programas (fornecendo provas de que um programa está a funcionar) e revisões de O capital humano pode ser priorizado nas despesas (avaliando o valor das despesas públicas) regras orçamentais que regem o processo de (Moynihan e Beazley 2016). A utilização de uma orçamentação. As regras orçamentais podem classificação para os programas pode facilitar uma tomar a forma de limites numéricos rígidos sobre focalização nos resultados, ligando de forma mais agregados (muitas vezes com cláusulas de fuga), intuitiva a alocação aos produtos e resultados. estabelecendo limites sobre despesas que não Quando implementadas com genuína vontade política podem ser alterados frequentemente, o que, em e um enfoque na obtenção de um pequeno número tempos de austeridade, pode ajudar a assegurar de resultados de elevada prioridade, estas técnicas que as despesas relacionadas com o capital podem ter um impacto significativo, como ilustra o humano sejam mantidas (Reeves et al. 2014). No caso do Peru (caixa 3.1). entanto, essas regras orçamentais podem restringir a capacidade do governo para responder a novas No entanto, a orçamentação orientada para os prioridades e necessidades. As regras orçamentais resultados é tecnicamente exigente, e alguns países também podem ser mais suaves e especificar têm tido dificuldades na utilização dessas técnicas intenções políticas claras e mais transparência. de orçamentação para alcançar melhorias tangíveis Intenções políticas mais claras relacionadas com nos resultados orçamentais. Tanto a orçamentação o capital humano, refletidas em compromissos de por programas como a orçamentação baseada em despesa a médio prazo, podem ajudar os ministérios resultados podem ser contraproducentes, resultando de tutela a tomar decisões de despesa informadas em procedimentos excessivamente tecnocráticos e sobre as políticas durante um período e ajudar os numa proliferação de metas de desempenho que ministérios das finanças a compreender melhor 37 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 3: GOVERNAÇÃO PARA TRADUZIR AS POLÍTICAS ORÇAMENTAIS EM RESULTADOS PARA O CAPITAL HUMANO as implicações a médio prazo para os objetivos prioridades políticas com objetivos macrofiscais da política orçamental, incluindo os investimentos sustentáveis (Marquez e Moreno-Dodson 2013). No em capital humano para os objetivos orçamentais entanto, os países demonstraram frequentemente globais. Os conselhos fiscais independentes, que que a implementação dos MTFFs/MTEFs é um são cada vez mais comuns, podem desempenhar desafio porque o incentivo primordial do processo um papel crucial na supervisão e monitorização do orçamental é concentrar-se no próximo exercício cumprimento das regras orçamentais pelo governo, orçamental (Choi e Park 2013). Uma estimativa a incluindo os compromissos de despesa associados médio prazo do custo da consecução dos objetivos às intenções das políticas para o capital humano para o capital humano ainda tem o potencial de (Cangiano et al. 2013). informar as decisões anuais para as despesas, mas apenas alguns países conseguiram desenvolver Um quadro a médio prazo pode ser fundamental os MTFFs/MTEFs como instrumentos fiáveis para para assegurar a previsibilidade e adequação das assegurar o financiamento das prioridades políticas dotações orçamentais às prioridades políticas, para além de um exercício financeiro imediato. incluindo as prioridades para o capital humano. Quando bem implementados, os quadros a médio Tradicionalmente, os quadros orçamentais de médio prazo poderão ser extremamente importantes para prazo (MTFF) e quadros de despesas de médio prazo os países com limitações financeiras que necessitam (MTEF) têm sido promovidos como instrumentos para de apoio internacional (FMI 2021a). conciliar o custo de alcançar o capital humano e outras CAIXA 3.1: ORÇAMENTAÇÃO PARA RESULTADOS NO PERU: UMA ABORDAGEM MULTISSECTORIAL À ORÇAMENTAÇÃO E ORIENTADA PARA OS RESULTADOS Um exemplo notável de uma abordagem explícita consideradas como tendo o maior impacto na à orçamentação multissectorial com um foco redução da subnutrição crónica com base no peso claro nos resultados e que produziu resultados da doença no Peru e em provas internacionais. tangíveis é o sucesso do Peru em utilizar a sua Outras intervenções prioritárias incluíram melhorias "orçamentação para resultados" - com a abreviatura na qualidade dos serviços preventivos de saúde PpR em espanhol - para lidar com o raquitismo. e nutrição a nível das instalações, reduzindo a Uma sucessão de quatro governos atribuiu grande deficiência de ferro entre as mulheres grávidas e prioridade à redução do raquitismo como objetivo crianças pequenas, e transferências monetárias político nacional, mobilizou diversos intervenientes, condicionais para incentivar a procura destes tanto a nível nacional como regional e local, e serviços por parte das famílias. Os governos atribuiu recursos orçamentais a intervenções regionais e locais que geriram instalações de saúde pré-identificadas de alta prioridade. O resultado de primeira linha receberam um incentivo financeiro foi notável. Em menos de uma década, o Peru para aumentar a oferta de serviços relacionados conseguiu reduzir a taxa de raquitismo de cerca com a nutrição (Marini et al. 2017). de 28% em 2008 para 13% em 2016. A cobertura da PpR tem sido limitada a uma parte O Peru introduziu a PpR em 2008 para dar do orçamento governamental, cobrindo inicialmente prioridade às dotações orçamentais e concentrar apenas 5 programas orçamentais de alta prioridade, os resultados em cinco prioridades políticas sendo depois expandida para 24 programas que selecionadas, incluindo nutrição e saúde materna representam 14% do orçamento total (FMI 2015). A e infantil. Sob a direção do Ministério da Economia cobertura continuou a expandir-se e atingiu cerca e Finanças (MEF), foram identificadas e priorizadas de 50% do orçamento do sector da saúde até 2019 intervenções relevantes para o Programa do (OMS 2020). É possível que a aplicação limitada Orçamento Articulado para a Nutrição (PAN), a um pequeno número de resultados altamente com base numa revisão rigorosa das provas prioritários tenha facilitado uma maior concentração científicas disponíveis. Por exemplo, o Peru estratégica tanto dos recursos como da atenção optou por concentrar recursos em duas vacinas política para alcançar o resultado político declarado. Fonte: Marini et al. 2017 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 38 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas CAIXA 3.2: INTERVENÇÕES ESPECÍFICAS E SENSÍVEIS À NUTRIÇÃO E REVISÕES DAS DESPESAS COM A NUTRIÇÃO O Movimento "Scaling Up Nutrition" (SUN) tenta nutritivos acessíveis a todos, água limpa e identificar as despesas que são conducentes saneamento, e cuidados de saúde materna e infantil à obtenção de resultados nutricionais como - que são rotuladas como "sensíveis à nutrição". "específicas à nutrição" ou "sensíveis à nutrição" Para cada uma destas intervenções, é possível (Ruel, Alderman e o Grupo de Estudo de identificar rubricas de despesas relacionadas, Nutrição Materna e Infantil 2013). As intervenções embora em muitos casos esta identificação possa explicitamente destinadas a melhorar os resultados ter de ser aproximada, dependendo do nível de nutricionais - tais como o apoio à amamentação detalhe registado no sistema de classificação exclusiva, fortificação alimentar e suplementação orçamental. Foi proposta uma abordagem com micronutrientes - são "específicas em semelhante para identificar despesas relevantes termos de nutrição". Existem diversas medidas para as políticas para as alterações climáticas complementares - incluindo tornar os alimentos (Bird et al. 2012). Fonte: SUN (2020); UNDP/ODI (2012) Um desafio à priorização do capital humano é do retorno do desenvolvimento destas Despesas que as despesas com infraestruturas podem Correntes, estas não são consideradas como um ser politicamente mais atrativas do que as investimento e são consideradas menos produtivas despesas operacionais. As despesas de capital do que as Despesas de Capital em infraestruturas. em infraestruturas físicas, seja em sectores sociais As despesas de capital são identificadas com todas ou outros sectores, são mais visíveis e, portanto, as despesas que conduzem à acumulação de ativos mais politicamente atrativas. Isto pode resultar em fixos físicos e equipamentos. infraestruturas que conduzem a ineficiências de afetação, sob a forma de subfinanciamento dos Em suma, a abordagem do capital humano desafia sectores sociais ou de acumulação de capital físico as fronteiras tradicionais entre capital e despesas que não pode ser adequadamente mantido ou correntes na orçamentação (ver caixa 3.3). Esta sustentado. Este desafio é ainda exacerbado pelo abordagem reorientaria as escolhas políticas no facto de a educação e a saúde serem, pela sua sentido de identificar e dar prioridade a categorias natureza, serviços de mão de obra intensiva, e pelo específicas de despesas correntes que contribuem facto dos salários dos professores e dos trabalhadores para a acumulação de capital humano, dado o quão da saúde serem frequentemente politizados. As crucial é para o desenvolvimento económico e social despesas sectoriais podem ser posteriormente a longo prazo (Lange, Wodon e Carey 2018).3 dominadas pelo custo dos recursos humanos e das despesas de capital, que comprimem os insumos Uma vez alinhado o orçamento para abordar operacionais necessários ao funcionamento de os resultados selecionados para o capital serviços de boa qualidade e à manutenção das humano como prioridades e atribuídos recursos infraestruturas sectoriais. adequados para os alcançar, o sistema de GFP precisa de fornecer recursos fiáveis e facilitar Outro desafio é que os atuais conceitos e práticas despesas eficientes aos utilizadores finais locais. da Gestão das Finanças Públicas (GFP) não Os estrangulamentos para uma execução suave e identificam o desenvolvimento dos recursos rápida do orçamento incluem libertações atrasadas humanos como um investimento na acumulação e imprevisíveis do orçamento aprovado para as de capital humano. O capital humano não existe unidades de despesa, aquisições complicadas como uma categoria para as finanças públicas. e atrasos nos pagamentos aos prestadores de Para os quadros de GFP seguidos pelos ministérios serviços ou e empreiteiros, resultando por vezes em das finanças, grande parte da despesa social é atrasos nos pagamentos. Isto pode levar à paragem considerada como despesa corrente (salários e dos trabalhos e à entrega incompleta dos bens e salários, bens e serviços, e manutenção), mais serviços contratados. Outros estrangulamentos a semelhante ao consumo. Assim, independentemente resolver incluem dificuldades na implementação de 39 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 3: GOVERNAÇÃO PARA TRADUZIR AS POLÍTICAS ORÇAMENTAIS EM RESULTADOS PARA O CAPITAL HUMANO CAIXA 3.3: COMO A ACUMULAÇÃO DE CAPITAL HUMANO DESAFIA A FRONTEIRA ENTRE AS DESPESAS CORRENTES E DE CAPITAL Ao abrigo dos atuais quadros de contabilidade conducentes à "acumulação de capital humano", fiscal seguidos pelos ministérios das finanças, a componente salarial e ordenados, bem como grande parte da despesa social é classificada as despesas operacionais associadas, poderiam como despesa corrente e considerada como ser consideradas como parte de um envelope de menos produtiva e de menor prioridade do que "despesas de capital humano". De facto, para um as despesas de capital. Capturar a acumulação projeto rodoviário, os salários e ordenados pagos de capital humano é difícil sob esta dicotomia que aos trabalhadores fazem parte do "envelope global molda os princípios orientadores da contabilidade de despesas de capital" que conduz à "acumulação fiscal. A dicotomia tem implicações práticas tanto de ativos físicos" - estradas. na orçamentação anual como no planeamento plurianual através dos MTFFs/MTEFs. Decidir que linhas de despesas, dentro e fora dos sectores sociais, contribuiriam para a Traçar paralelos entre a acumulação e preservação "acumulação de capital humano", deveria seguir do capital humano e a acumulação e preservação normas padronizadas. Este pode ser o caso do capital físico pode exigir novos princípios dos cuidados primários, vacinação e nutrição, orientadores na sequência de uma distinção ou educação primária. O novo pensamento e revista entre "despesas correntes" e "despesas normas podem incluir a adaptação do Manual de de capital". Essa revisão estaria de acordo tanto Estatísticas Financeiras do Governo e classificações com a abordagem do capital humano como com a orçamentais para incorporar o conceito de estratégia do FMI para o envolvimento nas despesas investimento de capital humano nos conceitos e sociais. Assim, para as despesas identificadas como práticas da contabilidade fiscal. Fonte: Equipa do Banco Mundial pagamentos, fragmentação dos saldos de caixa na específicas depende dos quadros jurídicos e ausência de uma conta única do Tesouro e práticas regulamentares existentes que regem a orçamentação de racionamento de dinheiro nos ministérios das e a gestão financeira. Nalguns casos, é de facto finanças. As deficiências na elaboração de relatórios possível encontrar soluções relativamente simples. sobre a utilização das despesas e a entrega de Por exemplo, durante o período de 2014-2016, o resultados agravam o problema, porque isto leva Ministério das Finanças do Paquistão introduziu uma frequentemente a um maior aperto do controlo pequena alteração no procedimento de libertação do ex ante à custa da agilidade e flexibilidade. orçamento aprovado para o principal programa de transferência de fundos do governo, o Programa de A rápida identificação, compreensão e remoção Apoio ao Rendimento de Benazir (BISP). O resultado destes estrangulamentos exige atenção e empenho foi uma melhoria drástica no fluxo de fundos e um de alto nível porque, frequentemente, estes aumento no número de agregados familiares elegíveis problemas surgem da inércia burocrática e de regras que receberam prestações integrais num determinado e procedimentos desnecessariamente complexos. ano.4 Outros tipos de estrangulamentos, contudo, Uma reforma generalizada dos procedimentos de especialmente os relacionados com as aquisições, execução orçamental é geralmente irrealista e muitas poderiam revelar-se mais difíceis de eliminar. vezes desnecessária. O objetivo pode e deve ser limitado à melhoria do desempenho da execução de Os sistemas digitais podem complementar estas programas e serviços prioritários selecionados. Do reformas regulamentares para melhorar a execução mesmo modo, não se recomenda uma flexibilização orçamental. As contas individuais do Tesouro, generalizada das medidas de controlo existentes apoiadas por sistemas de informação de gestão quando os controlos internos são fracos e os riscos financeira, podem ajudar a melhorar a credibilidade de corrupção são elevados. orçamental e os pagamentos atempados a prestadores de serviços e empreiteiros. O e-procurement, através O grau de flexibilidade que pode ser introduzido de uma maior transparência e pistas de auditoria, para fazer o "descongestionamento" de despesas pode reduzir a corrupção e conduzir a poupanças PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 40 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas orçamentais e a melhores resultados (Lewis-Faupel serviços de alta qualidade. Isto depende de dados et al. 2016). Os registos, autenticação e pagamento fiáveis e, sempre que possível, da verificação desses digitais podem reduzir as fugas de informação nos resultados por terceiros. No entanto, mais uma vez, é programas de assistência social e capacitar as importante que os incentivos sejam cuidadosamente mulheres e grupos marginalizados, como evidenciado direcionados, caso contrário, tornam-se difusos. na Índia, Níger, Paquistão e África do Sul (Banco Exemplos bem-sucedidos incluem o caso do Estado Mundial 2016b). do Ceará no Brasil mencionado no Capítulo 2. Do mesmo modo, a Comissão de Finanças da Índia Os acordos de apoio para facilitar a execução recomendou que uma parte das bolsas concedidas orçamental num ambiente descentralizado onde os aos Estados fosse ligada à obtenção de certos governos subnacionais autónomos desempenham resultados de aprendizagem dos estudantes e à um papel fundamental são mais complexos e melhoria da equidade (Décima Quinta Comissão de menos suscetíveis a correções administrativas Finanças da Índia 2020). relativamente simples. Os quadros orçamentais intergovernamentais precisam de promover e As informações financeiras e de desempenho fiáveis, fornecer recursos adequados para a consecução relevantes e atempadas são mais importantes dos objetivos nacionais de capital humano, ao mesmo do que nunca durante a COVID-19, quando os tempo que proporcionam autonomia aos governos decisores políticos precisam de tomar decisões em subnacionais para prestarem serviços de acordo situações de incerteza significativa. Os sistemas com as suas próprias necessidades e prioridades. A digitais de informação de gestão podem fornecer clareza nos papéis e funções dos diferentes níveis informações granulares e em tempo real sobre de governo na prossecução dos objetivos, e como orçamentos e desempenho que são necessárias para os serviços devem ser financiados, é importante uma tomada de decisão informada, uma execução mas muitas vezes desafiante de alcançar, dadas as orçamental flexível e ágil, e para a transparência tensões que tipicamente existem entre os diversos orçamental. Além disso, tornar os relatórios disponíveis níveis de governo. publicamente para que os cidadãos possam facilmente compreender as despesas e os resultados pode U m f l u xo p r e v i s í v e l d e t r a n s f e r ê n c i a s reforçar a supervisão, melhorar as escolhas políticas intergovernamentais é crítico, na medida em que e assegurar a responsabilização. Os sistemas digitais os governos subnacionais dependem dessas de informação de gestão facilitam a transparência transferências para a prestação de serviços, como orçamental; os países com sistemas mais avançados é normalmente o caso em sistemas altamente têm maior transparência orçamental, medida pelo descentralizados nos PBRs e nos PRMs. Por Índice de Orçamento Aberto (Banco Mundial 2016b). exemplo, Moçambique estava preocupado com os O desafio é que muitos países enfrentam atualmente maus resultados da educação e com o pagamento restrições apertadas devido à pandemia e ao atempado das bolsas escolares às escolas primárias. investimento já anteriormente limitado em tecnologias Através de um programa de reformas apoiado pelo apropriadas, pelo que não podem assegurar essa Banco Mundial em 2014 (Saleem 2016), um elevado informação atempada e fiável (Banco Mundial 2020c). número de escolas recebeu bolsas escolares atempadas pela primeira vez em 2016 e encontrou Como parte integrante da tomada de decisões e da uma correlação positiva entre o acesso a materiais responsabilização, é necessário um quadro sólido básicos e os resultados de aprendizagem. de M&A para monitorizar o progresso do capital humano. Um quadro de M&A eficaz que inclua uma As subvenções condicionais podem ser teoria de mudança baseada em provas ou um quadro um mecanismo para encorajar os governos de resultados teria como objetivo avaliar a eficácia subnacionais a alcançar objetivos nacionais através do orçamento em relação a objetivos definidos de do fornecimento de espaço orçamental adicional resultados para o capital humano. Poderia ajudar a para esse fim. Embora as subvenções condicionais reforçar o desempenho dos programas para o capital nem sempre estejam ligadas a resultados, as humano, clarificando objetivos e custos, identificando subvenções de desempenho podem ser utilizadas deficiências no processo, e demonstrando como o para incentivar o desempenho dos governos locais, programa atingiu os seus objetivos e utilizou os seus enquanto os pagamentos a fornecedores da linha recursos (OCDE 2019). Os quadros de M&A poderiam da frente ligados aos serviços que prestam têm o também apoiar os governos a ajustarem as suas potencial de incentivar a melhoria da prestação de prioridades à medida que os desafios evoluem. 41 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 3: GOVERNAÇÃO PARA TRADUZIR AS POLÍTICAS ORÇAMENTAIS EM RESULTADOS PARA O CAPITAL HUMANO 3.3 Gestão da força de trabalho sondagem independente descobriu um esquema multibilionário de subornos e de batota envolvendo orientada para os resultados políticos e burocratas que permitiu que candidatos não qualificados fossem admitidos nas escolas de Os serviços de educação, saúde e nutrição são medicina. O recrutamento de professores com base de mão de obra intensiva e, por conseguinte, a no mérito, baseado num convite à apresentação motivação e produtividade da mão de obra para de candidaturas anunciado publicamente, e num a prestação de serviços é um fator determinante teste rigoroso para selecionar os candidatos mais dos resultados do capital humano. Os professores qualificados, é uma reforma com grande prioridade são o determinante mais importante dos resultados que pode melhorar a qualidade da prestação de da aprendizagem dos estudantes e a diferença entre serviços e os resultados do capital humano. um bom professor e um mau professor pode ter impactos duradouros na vida dos estudantes para A qualidade da gestão está também associada além dos seus resultados académicos, incluindo na a níveis mais elevados de motivação dos sua capacidade de obter rendimentos como adultos trabalhadores e a uma maior produtividade nas (Chetty et al. 2012). A melhoria da produtividade da escolas, hospitais e administrações públicas. força de trabalho é também importante por razões As principais práticas de gestão incluem a definição fiscais, dado que a força de trabalho da educação e de objetivos, a forma como estes objetivos são da saúde compreende normalmente 40-50% da força comunicados ao pessoal, o grau de monitorização de trabalho total do sector público e representa uma da consecução desses objetivos, a regularidade proporção significativa da fatura salarial do governo.5 e robustez das avaliações de desempenho, e as Estes trabalhadores ganham geralmente, em média, recompensas e reconhecimento. Uma pequena um prémio salarial sobre os trabalhadores do sector mas crescente literatura sobre a gestão empírica privado com idades e competências semelhantes, das organizações do sector público mostra ligações mas este salário relativamente elevado só está entre a qualidade da gestão nas escolas e hospitais, fracamente ligado ao desempenho individual porque por um lado, e os resultados da aprendizagem dos os professores e os trabalhadores da saúde são estudantes e a qualidade dos cuidados hospitalares, normalmente funcionários públicos com proteção de por outro (Bloom et al. 2015). A qualidade da gestão emprego e aumentos salariais automáticos baseados também tem impacto nas taxas de conclusão dos nos anos de serviço. Além disso, são frequentemente projetos (Rasul et al. 2017). bem organizados (sindicalizados) e politicamente influentes, e constituem um grupo importante na Por exemplo, o reconhecimento formal dos professores dinâmica da reforma, por vezes em detrimento da e o acesso a oportunidades de desenvolvimento melhoria da responsabilização e produtividade da profissional são um ingrediente-chave do pacote de força de trabalho. incentivos aos professores que fez de Xangai um dos sistemas educativos com melhor desempenho. A melhoria da produtividade da mão de obra do A qualidade da gestão também é importante para o sector público é principalmente uma reforma pessoal administrativo que desempenha um papel da gestão que implica a seleção de indivíduos fundamental no financiamento, regulamentação e empenhados em servir o público e mantê-los monitorização do pessoal que presta os serviços. Um motivados e responsáveis no seu trabalho. Em estudo, baseado num inquérito a 23 mil funcionários demasiados PBRs e PRMs, infelizmente, a seleção públicos em países de África, Ásia, Europa e América destes trabalhadores essenciais é feita com base Latina, concluiu que níveis mais elevados de orientação na filiação ou nepotismo político e não no mérito. do desempenho auto-relatado na administração Há normalmente um aumento das contratações pública (funcionários públicos que disseram que o após as eleições, e a seleção é feita por meios desempenho era importante para as promoções e altamente discricionários e subjetivos. Como recompensas) estavam correlacionados com níveis resultado, por exemplo, há uma década atrás mais elevados de satisfação e motivação de trabalho no México, as reformas destinadas a melhorar auto-relatados (Meyer-Sahling et al. 2018). a seleção de professores com base no mérito, através de avaliações baseadas num exame de As tecnologias digitais, combinadas com uma boa competência, tiveram a oposição do sindicato dos gestão, oferecem possibilidades de baixo custo para professores politicamente muito poderoso do país melhorar a responsabilização e a produtividade dos (Banco Mundial 2018d). Na Índia, em 2013, uma prestadores de serviços. Os trabalhadores fantasmas PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 42 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas e o absentismo dos prestadores de serviços são humano, mas apenas se a tecnologia for associada grandes problemas nos países do Sul da Ásia e a "complementos analógicos". Com demasiada África. A implementação pela Nigéria de um sistema frequência, os consideráveis investimentos em de identificação digital para funcionários públicos sistemas de governo eletrónico não conseguem permitiu-lhe retirar mais de 60 mil trabalhadores ter o impacto desejado não porque houvesse algo fantasmas da folha de pagamentos do governo, de tecnologicamente errado com o sistema, mas poupando US$ 1 mil milões anuais, e proporcionando porque não foi dada atenção suficiente às falhas um retorno do investimento de quase 20.000% no lado "analógico" - por exemplo, as pesadas num ano (Gelb et al. 2013). As provas obtidas de regras da função pública e resistência burocrática avaliações de impacto no Haiti, Índia, Paquistão a mudanças nas práticas de trabalho e colaboração e Uganda mostram que a monitorização digital entre agências. Diversos inquéritos feitos pela pode complementar a boa gestão na redução do Organização para a Cooperação e Desenvolvimento absentismo (Banco Mundial 2016b). No Paquistão, Económico (OCDE), por exemplo, mostraram que as a monitorização baseada em smartphones dos práticas "analógicas" no local de trabalho, tais como supervisores distritais da saúde nas clínicas rurais o trabalho em equipa, a autonomia, a discrição das duplicou a taxa de inspeções das instalações de tarefas, a orientação, a formação e os incentivos, saúde e reduziu o absentismo dos trabalhadores eram os ingredientes complementares mais médicos, mas nas localidades conhecidas pela forte importantes para a utilização eficaz das tecnologias influência política na gestão dos professores, os digitais no local de trabalho (OCDE/OIT 2017). resultados foram menos encorajadores. Na Índia, a monitorização digital dos trabalhadores da saúde A COVID-19 também sublinhou a importância melhorou a assistência, mas apenas nos governos destes complementos análogos para a construção locais que utilizaram os dados para sancionar os de burocracias resistentes do sector público. trabalhadores ausentes, o que foi muitas vezes difícil Inquéritos recentes feitos pelo Banco Mundial para devido às pesadas regras da função pública ou devido avaliar o impacto da COVID-19 nas administrações à resistência política. No Uganda, o que reduziu o públicas de seis países descobriram que, embora três absentismo foi combinar o pagamento de incentivos quartos do pessoal tivesse de trabalhar remotamente aos professores com a tecnologia de monitorização. durante os lockdowns, a produtividade era limitada No Haiti, a experiência falhou porque os professores pelo fraco acesso digital, a necessidade legal de do governo não tinham sido pagos durante meses apresentar documentos em papel e a limitada e ressentiram-se da perceção da injustiça adicional comunicação entre as equipas (Banco Mundial 2021a). de serem monitorizados digitalmente, adicionando O que é necessário, para além dos investimentos a insultos às injurias, por assim dizer. longo prazo na melhoria da tecnologia digital, são reformas mais imediatas, tais como a formação As tecnologias digitais também podem ser um específica em competências digitais e uma maior instrumento de motivação eficaz para manter delegação de responsabilidades na tomada de o pessoal envolvido e produtivo. Um pequeno decisões para permitir que os trabalhadores sejam inquérito feito regularmente por telemóvel, por mais produtivos quando trabalham a partir de casa. exemplo, pode ser um mecanismo eficaz para envolver o pessoal, suscitando o seu feedback, O sector privado, com forte regulamentação e e ter o tipo de diálogo regular que a investigação supervisão governamental, pode desempenhar um revela ter um impacto positivo na motivação do papel vital na melhoria do acesso e da qualidade da pessoal (Aker et al. 2019). O sector público em geral prestação de serviços em ambientes com recursos não tem aproveitado adequadamente a tecnologia limitados. As escolas privadas, clínicas e hospitais são para a gestão do desempenho, mas muitas empresas responsáveis por uma parte significativa da prestação globais do sector privado estão cada vez mais a de serviços nos PBRs e PRMs - por exemplo, cerca de utilizar aplicações móveis para obter feedback 14% dos estudantes do ensino primário nestes países sobre o desempenho do pessoal e dos gestores frequentam escolas privadas, e 41% das despesas (Ewenstein et al. 2016). correntes com a saúde nos PBRs são despesas correntes (Banco Mundial 2018d; OMS 2021). Isto Estes exemplos sublinham um ponto mais geral sublinha a importância de uma regulamentação que as tecnologias digitais oferecem um potencial governamental eficaz, em primeiro lugar, para resolver considerável para melhorar a produtividade problemas de informação assimétrica e, em segundo governamental e alcançar resultados de capital lugar, para facilitar aos cidadãos, particularmente 43 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 3: GOVERNAÇÃO PARA TRADUZIR AS POLÍTICAS ORÇAMENTAIS EM RESULTADOS PARA O CAPITAL HUMANO aos mais pobres, a possibilidade de fazerem uma países da OCDE ao longo da última década, e vários avaliação da qualidade dos serviços que estão a inquéritos regionais ou específicos para certos países pagar e assegurar que o sector privado está a prestar mostram tendências descendentes semelhantes. Em serviços para todos os grupos de rendimento. parte, este problema de legitimidade governamental é motivado pela má prestação de serviços. Por Os governos também podem estabelecer exemplo, na região do Médio Oriente e Norte de parcerias público-privadas (PPP), tais como a África, as sondagens Gallup World Poll e Barómetro contratação, que tenta resolver o problema da Árabe revelam uma elevada correlação entre a fraca responsabilização dos fornecedores através satisfação dos cidadãos com os serviços e as suas do financiamento governamental da prestação perceções da omnipresença da corrupção e da dos serviços e da gestão do sector privado das falta de confiança no governo (Brixi et al. 2015). A escolas e centros de saúde (Patrinos et al. 2009). diminuição da confiança é também alimentada A lógica do modelo de contratação é que a gestão pela expansão da Internet de banda larga que tem privada aumenta a autonomia das instalações, aumentado exponencialmente o acesso tanto à relaxando as rígidas regras da função pública e da informação como à desinformação dos cidadãos. gestão das finanças públicas, e permite uma melhor Um estudo rigoroso dos dados dos inquéritos a mais responsabilização dos professores e do pessoal de 840 mil indivíduos constatou que um aumento de saúde pela entrega de resultados. Provas de do acesso à Internet de banda larga móvel entre avaliações de impacto recentes na Libéria e no regiões estava correlacionado com menores níveis Paquistão revelaram que as escolas geridas pelo de aprovações do governo, e que a diminuição da sector privado e financiadas pelo sector público legitimidade governamental associada à expansão melhoraram o acesso à educação e tiveram melhores da Internet foi maior em países com governos mais resultados na aprendizagem dos estudantes, e que corruptos (Guriev et al. a publicar). estes ganhos se ficaram a dever a uma melhor gestão das escolas e não ao aumento das matrículas O restabelecimento da confiança governamental de estudantes de famílias mais privilegiados, e foram com os cidadãos será necessário para uma alcançados a custos inferiores (Romero et al. 2020; recuperação resiliente. A confiança no governo tem Barrera-Osorio et al. 2017). Os governos têm de sido crítica para uma resposta eficaz à pandemia, gerir eficazmente os contratos de PPP para alcançar desde o cumprimento das regras de distanciamento bons resultados, definindo e monitorizando social e requisitos de uso de mascaras até à sua indicadores-chave de desempenho e estando atentos vontade de serem vacinados, apesar das alegações aos comportamentos potencialmente perversos dos de certos efeitos secundários indesejáveis. Será fornecedores privados. também essencial para uma recuperação resiliente, uma vez que a confiança é simultaneamente um resultado de uma prestação de serviços eficaz e um motor de uma cidadania empenhada que 3.4 Transparência, pode exigir melhores serviços. A baixa confiança responsabilização e confiança tem impacto nos resultados do capital humano porque leva a um ciclo de baixo desempenho onde A COVID-19 atingiu num momento em que os os serviços deficientes e a corrupção reduzem a governos de todo o mundo se veem confrontados confiança no governo, o que por sua vez leva a um com o declínio da confiança e da legitimidade por baixo envolvimento dos cidadãos tanto nas eleições parte dos cidadãos. A corrupção é uma realidade como nos fóruns de responsabilidade social, e diária para milhões de pessoas que têm acesso portanto pouca pressão sobre os governos no a serviços de capital humano, seja através de sentido da reforma (Brixi et al. 2015). A confiança subornos para contratos de refeições escolares, é também importante nos comportamentos e subornos pagos a médicos e enfermeiros para ações privadas dos cidadãos que são importantes obter tratamentos, ou na contratação de produtos para os resultados do capital humano, tais como a farmacêuticos ou manuais escolares (Anderson recetividade a intervenções nutricionais e de higiene et al. 2019). Os Inquéritos aos Valores Mundiais ou a utilização de serviços de planeamento familiar. (World Values Surveys), por exemplo, mostram que a confiança nos governos tem vindo a diminuir nos PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 44 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas As agências de responsabilização e supervisão base nas informações que recebem. Além disso, são fundamentais para a transparência e o os programas de desenvolvimento local dirigidos restabelecimento da confiança no governo, pela comunidade que ostensivamente capacitam particularmente dada a maior utilização de as comunidades a participar na tomada de decisões procedimentos de despesas governamentais de desenvolvimento local são frequentemente simplificados durante a resposta à pandemia, o que capturados pelas elites locais (Mansuri et al. 2013). aumenta o risco de corrupção. Durante a resposta Duas pré-condições fundamentais para que os ao Ébola, por exemplo, houve um abuso generalizado governos ganhem o incentivo e a capacidade dos procedimentos para desviar o financiamento dos de responder às vozes dos cidadãos são uma objetivos pretendidos (Banco Mundial (2020h). As parceria eficaz entre governos e cidadãos e, em instituições supremas de auditoria (SAI) terão um segundo lugar, as complementaridades entre papel fundamental a desempenhar na preservação mecanismos de responsabilização da base para o da integridade das despesas; a manutenção da sua topo e mecanismos internos de responsabilização independência e o reforço da sua capacidade de do governo. Exemplo: no Uganda, a mortalidade fazer auditorias às despesas de capital humano infantil foi significativamente reduzida através serão prioridades. A Organização Internacional das de um programa do sector da saúde local que Instituições Supremas de Auditoria (INTOSAI), por envolveu uma parceria entre os governos locais e as exemplo, está a concentrar-se na melhoria dos seus comunidades na monitorização dos prestadores de recursos de e-learning para os seus membros, a fim cuidados de saúde, ligado a recompensas e sanções de melhor lhes permitir fazer auditorias relacionadas sociais. Os municípios brasileiros que implementaram com a pandemia (Mona El-Chami 2020). efetivamente o orçamento participativo, no qual os cidadãos tiveram um contributo direto nas decisões Para restaurar a confiança, os governos podem de atribuição de recursos municipais, gastaram mais criar espaços institucionais para as vozes dos em serviços de saneamento e saúde, reduzindo cidadãos e tomar a iniciativa de fechar o ciclo assim as taxas de mortalidade infantil. de feedback. Um grande volume de literatura académica sobre mecanismos de responsabilidade social, tais como boletins informativos dos cidadãos e da comunidade, portais de feedback dos cidadãos, e monitorização comunitária dos prestadores de serviços revela que o envolvimento bem-sucedido dos cidadãos depende de uma variedade de fatores contextuais, e que a transparência ou a mobilização da comunidade são insuficientes para melhorar a prestação de serviços (Fox 2015). Os cidadãos falham demasiadas vezes em agir com 1 Estes são exemplos de painéis de controlo de saúde integrados. Para a DRC, ver https://www.fbp-rdc.org; para os Camarões https://front.fbrcameroun.org; e para a República do Quirguistão, ver http://rbf.med.kg. 2 Simson (2012). 3 Uma descoberta-chave é que o capital humano é muito maior do que muitos pensam, "representando cerca de dois terços da riqueza global", com a sua quota de acumulação de riqueza global a aumentar ainda mais rapidamente nos países com rendimentos baixos e baixos-médios. De facto, o livro afirma que "nos países com baixos rendimentos, esta quota aumentou de 32% para 43% ao longo de duas décadas, consistente com a trajetória de crescimento discutida anteriormente, na qual o desenvolvimento ocorre através do aumento dos investimentos em capital humano e capital produzido. Nos países com rendimentos baixos-médios, aumentou de 44% para 52%" (p. 15). 4 A "correção" envolveu a aplicação do procedimento de libertação do orçamento para o orçamento "regular", incluindo os salários dos funcionários públicos, permitindo ao Programa de Apoio ao Rendimento de Benazir (BISP) receber a dotação anual em quatro parcelas automáticas iguais por trimestre, em vez de ter de pedir autorização para a libertação de um montante específico com base num relatório de despesas, seguindo o procedimento aplicado ao orçamento de "desenvolvimento" (Banco Mundial 2014). 5 Cálculos da equipa do Banco Mundial baseados nos dados SILC da UE e LABLAC. 45 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 4: OBTER RECURSOS PARA AS PRIORIDADES DO CAPITAL HUMANO CAPÍTULO 4: OBTER RECURSOS PARA AS PRIORIDADES DO CAPITAL HUMANO MENSAGENS-CHAVE • As pressões orçamentais imediatas impostas pela crise da COVID-19 exigem a proteção de recursos para as prioridades do capital humano, especialmente em países com baixos rendimentos e com restrições financeiras. • A médio prazo, a mobilização de recursos internos será uma fonte primária para os investimentos em capital humano e para uma recuperação resiliente. • É importante que os governos revejam os orçamentos em todos os sectores e dentro deles para cortar despesas improdutivas e reforçar a resiliência orçamental. Q uando as posições fiscais são esticadas, enormes desequilíbrios orçamentais e uma garantir recursos para as prioridades de acumulação do endividamento, os países terão capital humano implica proteger as rubricas inevitavelmente de tomar medidas de ajustamento orçamentais críticas da consolidação orçamental a orçamental. O principal argumento a favor do curto prazo. A médio prazo, será necessário encontrar ajustamento fiscal é que o restabelecimento dos espaço dentro dos orçamentos que estão a prosseguir saldos orçamentais contribui para aumentar a reformas rentáveis e reprogramar os orçamentos poupança e os investimentos, promovendo assim o para as prioridades. Para os países que têm desafios crescimento a longo prazo (FMI 1995). Em paralelo, no aumento das receitas governamentais, a crise será essencial assegurar a continuidade dos serviços aumentou a importância da mobilização dos recursos públicos e apoiar a parte mais vulnerável da internos a médio prazo, e aumentar o nível de sociedade (Loayza et al. 2020). Consequentemente, compromisso governamental para com os resultados é crucial conciliar o impulso para um ajustamento que do capital humano será um passo crucial. Embora a preserve a produção e restabeleça os investimentos maioria dos PBRs e PRMs possa continuar a contrair e o crescimento a longo prazo com as preocupações empréstimos para fornecer estímulo orçamental, de preservação e restabelecimento do capital muitos PBRs podem necessitar de uma reestruturação humano, especialmente agora que a causalidade da dívida para estabilizar o seu serviço da dívida, entre os dois está bem estabelecida (ver caixa 4.1). juntamente com um apoio internacional contínuo Isto é particularmente relevante para os PBRs que para proteger as principais despesas para o capital têm restrições financeiras, nos quais o espaço humano. Finalmente, com base na experiência de orçamental já é restrito e onde já existiam défices crises anteriores, uma maior resiliência financeira em substanciais de capital humano e défices de capital todo o sector público facilitará a continuidade dos próprio mesmo antes da crise. programas de alta prioridade. Uma abordagem granular do ajustamento fiscal centrar-se-ia no papel de categorias de despesa específicas para a eficiência de um sector 4.1 Proteção dos recursos para o específico e nos seus retornos sociais globais a capital humano em tempos de crise médio e longo prazo. Para além da distinção entre despesas de capital e despesas correntes, é Os desequilíbrios orçamentais associados ao necessário que, embora façam ajustes, os países choque da COVID-19 implicarão ajustamentos, protejam a curto prazo as categorias de despesas tornando crucial proteger as despesas que apoiam que têm um impacto crítico na prestação de serviços o capital humano e o desenvolvimento a longo e no desenvolvimento económico e social a longo prazo. Com o choque da COVID-19 a conduzir a prazo. Estas categorias de despesas têm várias 47 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 4: OBTER RECURSOS PARA AS PRIORIDADES DO CAPITAL HUMANO CAIXA 4.1: CAPITAL HUMANO, CRESCIMENTO A LONGO PRAZO E SUAS IMPLICAÇÕES PARA OS INSTRUMENTOS ANALÍTICOS E DE TOMADA DE DECISÃO Embora a literatura económica existente reconheça humano, dado o seu papel como motor e fruto a importância do capital humano para o crescimento dos resultados do desenvolvimento. Isto exige a económico, isto ainda não se reflete plenamente nas adaptação das ferramentas analíticas utilizadas para metodologias e nas ferramentas. As metodologias a simulação de políticas. ainda estabelecem uma separação entre as esferas social e económica porque ainda se pensa que Composição das competências, cenários de os recursos são tipicamente extraídos da esfera fertilidade e tendências demográficas são económica e canalizados para a esfera social. alguns dos principais canais através dos quais o Isto faria da despesa social um constrangimento capital humano interage com o crescimento e o à atividade económica, excluindo-se assim as desenvolvimento. Para refletir o impacto do capital despesas produtivas. No entanto, se assumirmos humano no crescimento e no desenvolvimento, uma perspetiva de capital humano, as despesas os exercícios de modelação poderiam: (1) integrar sociais começam a parecer diferentes. Na verdade, cenários demográficos/de fertilidade; (2) integrar as despesas sociais, ou pelo menos parte delas, cenários de composição de competências; e são na realidade investimentos na acumulação das (3) combinar (1) e (2) com análises de cenários capacidades produtivas das pessoas. Isto significa estruturais-reformas-versus-não-reformas. Os que os sectores sociais têm, de facto, uma dimensão cenários de fertilidade/demografia refletem o económica e podem tornar-se determinantes para impacto dos investimentos na saúde e permitirão o crescimento. A esfera social e económica são, na uma avaliação do dividendo demográfico (ou realidade, aspetos de uma única esfera orgânica. imposto para populações envelhecidas) no Isto tem implicações para a ação pública em relação crescimento e desenvolvimento. A composição das aos sectores sociais e para a tomada de decisões competências, por outro lado, reflete diretamente e escolhas políticas, porque significa que alguns o investimento na educação e ampliaria o impacto componentes das despesas sociais considerados do dividendo demográfico (ou atenuaria o imposto pela literatura económica existente como consumo demográfico). Tanto os cenários demográficos e de que reduz a poupança podem na realidade ser competências, como os investimentos subjacentes considerados como investimentos com um retorno na saúde e na educação, ampliariam ou atenuariam a longo prazo, para os quais é necessário mobilizar o impacto das reformas estruturais. as poupanças, inclusive através da contração de empréstimos. Os modelos de Equilíbrio Geral Computadorizado (CGE), e outros modelos como os modelos de Se tomarmos esta perspetiva, torna-se claro que o sobreposição de gerações, podem ser adaptados papel do capital humano tem de ser refletido nas para estes tipos de simulações. MAMS (Maquete ferramentas de modelização que simulam e informam para Simulação dos ODMs) é um CGE que foi as opções políticas nacionais e guiam o processo de alargado para cobrir os resultados em termos dos tomada de decisão. Os decisores políticos procuram ODMs (então designados ODS) e para considerar onde dedicar recursos para alcançar os objetivos a composição educacional da força de trabalho. O de crescimento e desenvolvimento a longo prazo. Banco Mundial está agora a utilizar LINKAGES, que Assim, os exercícios de modelização devem incluir poderiam ser adaptados para gerar resultados sobre o teste das opções políticas que promovam o capital o capital humano. Fonte: Equipa do Banco Mundial características: (1) São críticas para o funcionamento congelamento negociado e temporário da folha de dos sectores (eficiência interna) e para a continuação salários poderia ser mais desejável, a curto prazo. À da prestação de serviços (retornos sociais); (2) têm medida que os governos se aproximam da fase de frequentemente um montante de fundos recuperação, é provável que reduzam as despesas relativamente baixo; e (3) são muito mais fáceis de de emergência, incluindo as despesas relacionadas reduzir, cortar e condicionar do que os salários e com a saúde da COVID-19, daí a necessidade de criar subsídios mais sensíveis do ponto de vista político. espaço fiscal para preservar categorias críticas de Em vez de cortar estas despesas essenciais, um despesas sociais. PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 48 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças publicas Em muitos sectores, as rubricas orçamentais mais podem ser úteis aos ministérios das finanças, inclusive fáceis de cortar são muitas vezes críticas para a em diálogo com o FMI durante os períodos de continuação dos serviços e a redução dos seus ajustamento fiscal. financiamentos poderá ter implicações imediatas e a longo prazo nos resultados para o capital Um planeamento claro e classificações de humano. Estas linhas estão muitas vezes programas dentro do orçamento podem permitir relacionadas com o fornecimento de insumos e uma melhor compreensão em todos os sectores do manutenção. Em muitos países, os recursos têm sido impacto das alterações das despesas nos resultados reafectados a favor de despesas relacionadas com para além do ano corrente. Os governos com MTFFs a COVID-19, em detrimento de outras despesas de estão mais bem posicionados para avaliar os efeitos saúde essenciais. Por exemplo, embora a despesa de arrastamento para fora do ano das reduções das global com a saúde tenha aumentado, há provas de despesas do ano corrente ou impostos mais elevados, uma diminuição dos esforços para controlar a malária e a sua incidência e consequências macroeconómicas durante a pandemia da COVID-19 (ONU 2020). e sociais. Quando existem perspetivas a médio prazo Também foram relatados casos de redução do num sector como o da saúde - onde as ligações entre financiamento de linhas relacionadas com a recursos, produtos e resultados são mais claramente vacinação, com impacto duradouro, a longo prazo, elucidadas - é muito mais fácil avaliar o impacto na saúde das gerações e danos para o capital plurianual das atuais escolhas orçamentais para humano. A situação é suscetível de se tornar reduzir a despesa. Os MTEFs são o complemento catastrófica em países com fracas capacidades natural dos MTFFs. Os MTEFs podem ser aplicados a financeiras e institucionais. Avançando, seria nível do governo central e subnacional e dentro de prejudicial se os ajustamentos fiscais conduzissem a sectores para informar orçamentos e classificações uma redução das despesas não pessoais recorrentes de programas. Isto permitiria uma melhor compreensão (tais como para manutenção de rotina, material de das ligações entre entradas e resultados, com o ensino e aprendizagem, e desenvolvimento objetivo de melhorar o impacto da despesa na profissional). Embora estes orçamentos tendam a ser consecução dos objetivos nacionais. relativamente baixos, estes itens são críticos para restaurar a eficiência dos sectores. 4.2 Mobilização de recursos Os governos poderiam explorar opções de ajustamento que protejam as despesas críticas para internos através de uma lente compensar as perdas de capital humano e que de Capital Humano3 proporcionem uma base para o desenvolvimento a longo prazo. Estas despesas, identificadas no Capítulo Os recursos internos são uma fonte primária para 2, visam mitigar o risco de perdas permanentes de conduzir uma recuperação resiliente a médio prazo, capital humano. Incluem a imunização, nutrição, água mas as opções para a mobilização de receitas e saneamento. Os governos devem identificar os internas variarão muito de país para país. Os sectores a serem protegidos e, dentro destes componentes básicos para a construção de capital sectores, as rubricas orçamentais mais críticas com o humano custam cerca de 2,7% do PIB nos PBRs, com maior impacto no desenvolvimento.1 Os quadros de uma cobertura mais abrangente estimada em cerca gestão orçamental são necessários para identificar e de 11,5% do PIB (Banco Mundial 2018c). Para ajudar à priorizar as afetações orçamentais entre e dentro dos recuperação das consequências económicas da sectores, bem como para a operacionalização de um COVID-19, o FMI chama às reformas fiscais "um ajustamento fiscal "socialmente sensato". A elemento-chave" na promoção do crescimento normalização dos quadros orçamentais e a existência inclusivo e sugere que os MTFFs poderiam incluir a de instrumentos analíticos, como a Base de Dados de resolução dos pontos fracos dos sistemas fiscais no Despesas Públicas BOOST do Banco Mundial, tornam seu enfoque no restabelecimento do espaço de ação possível criar quadros para a identificação de rubricas nos países endividados (FMI 2021a).4 orçamentais de capital humano e avançar para uma orçamentação baseada no desenvolvimento do Os países podem ser agrupados em quatro tipos capital humano.2 Estes quadros permitem medir e com base no seu nível de cobrança de receitas e orçamentar os resultados sectoriais desejados e despesas de capital humano: (1) Países com um fraco 49 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 4: OBTER RECURSOS PARA AS PRIORIDADES DO CAPITAL HUMANO desempenho na cobrança de receitas e, ao mesmo 1. Aumento da cobrança global de receitas através tempo, subutilização do capital humano: estes países do alargamento da base tributária. As razões para a tendem a ficar aquém da regra dos 15% do PIB para baixa cobrança de impostos estão relacionadas com que os governos sustentem uma prestação mínima de desafios de política fiscal e administração, incluindo serviços;5 (2) países com receitas significativas mas despesas fiscais como exclusões, isenções, deduções, despesas limitadas em capital humano: estes incluem créditos fiscais, férias fiscais, taxas fiscais preferenciais principalmente economias ricas em recursos; (3) países e diferimentos que conduzem todos a perdas de com elevados investimentos em capital humano e receitas. Em muitos países, estes limitam elevadas receitas: são na sua maior parte países com significativamente a mobilização de recursos. Em economias estabelecidas do sector formal e receitas África, por exemplo, as estimativas a nível nacional do fiscais superiores a 15% do PIB; e (4) países que fazem custo das despesas fiscais variam entre 2% a 7% do investimentos elevados em capital humano como parte PIB (Choi, Dutz e Usman 2020). Nalguns países, como da despesa pública, mas que fazem relativamente a Índia, a redução das isenções é um elemento chave poucos investimentos na mobilização de receitas: da sua estratégia de mobilização dos recursos internos estes incluem países onde uma fraca mobilização dos (ver caixa 4.2). Embora as isenções tenham implicações recursos internos (MRI) limita a eficácia do investimento negativas para a equidade, eficiência e eficácia dos em capital humano. regimes fiscais, não constituem um critério fundamental para as decisões de investimento. Embora as reformas Os países do primeiro e quarto grupos são aqueles fiscais sejam geralmente uma agenda a médio prazo, em que a mobilização dos recursos internos é mais uma revisão das despesas fiscais oferece importante para determinar o financiamento dos frequentemente espaço para ganhos rápidos. A médio investimentos em capital humano. Abrangem a maior prazo, é importante situar e reorientar as reformas dos parte dos países mais pobres do mundo, muitos dos sistemas fiscais que apoiam as projeções das quais são também Estados frágeis. Nestes países, as necessidades de despesas do governo, incluindo os melhorias em matéria de mobilização dos recursos investimentos em capital humano (ver caixa 4.2). internos são mais suscetíveis de conduzir a um aumento dos investimentos em capital humano. Estas 2. Melhorar a equidade fiscal. Um sistema fiscal mais melhorias devem ser feitas de forma justa e sustentável equitativo é um objetivo a médio prazo que pode através de uma revisão do sistema fiscal que faça um promover o capital humano ao (1) aliviar a carga fiscal balanço de todas as fontes de receitas e possa sobre os pobres através do aumento do seu introduzir a "tributação da riqueza" como um canal rendimento disponível após impostos; e (2) reduzir as importante para melhorar a equidade e a fugas e a evasão fiscal e certos tratamentos fiscais progressividade. Estas últimas são importantes para favoráveis. Estas duas estratégias podem ajudar a melhorar a confiança como componente chave no aumentar o financiamento privado e público do capital cumprimento voluntário dos impostos, o que aumentaria humano, respetivamente. Os impostos regressivos as receitas e criaria espaço fiscal, inclusive para as incluem tipicamente impostos sobre o volume de despesas de capital humano (Prichard et al. 2019). negócios, impostos sobre vendas e certos impostos especiais sobre o consumo e direitos aduaneiros. Os Os governos poderiam considerar várias opções países devem considerar a redução das taxas de para adaptar o sistema de mobilização dos recursos impostos sobre vendas e direitos de importação sobre internos a favor do capital humano: (1) Aumentar a alimentos e outros bens necessários e avançar para cobrança global de receitas através do alargamento sistemas mais progressivos de impostos sobre os da base tributária; (2) Melhorar a equidade fiscal; rendimentos pessoais. Na frente internacional, será (3) Incluir alocações de receitas fiscais específicas fundamental o combate à evasão e fuga fiscais, para proporcionar um fluxo de financiamento adicional incluindo fluxos financeiros ilícitos. Além disso, uma e autonomizado para investimentos em capital melhor utilização dos impostos sobre a propriedade humano; (4) Introduzir impostos de saúde como e impostos sobre as sucessões também ajudará. desincentivos financeiros para desencorajar tipos nocivos de consumo; (5) Oferecer incentivos aos 3. Incluindo alocações de receitas fiscais específicas contribuintes para investir em capital humano; Pode valer a pena alocar receitas fiscais específicas e (6) Introduzir impostos ambientais que geram para ajudar a financiar investimentos específicos em co-benefícios para a saúde e o clima. capital humano. Historicamente, os profissionais das PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 50 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas CAIXA 4.2: ESTRATÉGIAS PARA RECEITAS A MÉDIO PRAZO (MTRS) Uma Estratégia para Receitas a Médio Prazo abrangente do sistema fiscal, abrangendo a (MTRS) é um processo de implementação da política, a administração e o quadro jurídico; reforma do sistema fiscal ao longo do tempo que (3) compromete-se a dar um apoio político visa alcançar: constante às reformas; e (4) assegura recursos adequados a nível interno e dos doadores para um contrato social no país para os objetivos apoiar a implementação das reformas e assegurar de mobilização de receitas, um plano a eficiência através de um esforço coordenado. de reforma abrangente para o sistema fiscal, um compromisso político interno Os Quadros de Financiamento Nacional Integrados para a implementação sustentada do (INFF), liderados pelo país e detidos pelo país, plano de reforma e um apoio garantido ajudam a mobilizar e gerir meios financeiros ao desenvolvimento de capacidades e outros meios de implementação em apoio para ultrapassar os constrangimentos no às estratégias de desenvolvimento nacional desenvolvimento e implementação das sustentável. Os INFF ajudam os decisores políticos Estratégias para Receitas a Médio Prazo. a mapear o panorama para o financiamento (Plataforma de Colaboração em matéria sustentável do desenvolvimento. Definem uma fiscal 2019) estratégia para aumentar o investimento para o desenvolvimento, fazer a sua utilização mais eficaz, Uma Estratégia para Receitas a Médio Prazo coordenar a cooperação técnica e financeira, gerir (1) estabelece o objetivo de mobilização de os riscos financeiros e não financeiros e, em última receitas com base nas despesas públicas análise, alcançar as prioridades articuladas na prioritárias previstas; (2) concebe uma reforma estratégia de desenvolvimento nacional. Fonte: Equipa do Banco Mundial finanças públicas têm sido pouco entusiastas em 10 milhões de mortes prematuras por ano - cerca de relação às alocações de receitas fiscais específicas, 16% de todas as mortes no mundo - poderiam ser que ligam receitas específicas a uma despesa evitadas se o consumo de tabaco, álcool, ou bebidas específica, porque pode prejudicar a eficiência geral açucaradas fosse reduzido.7 O consumo excessivo de do processo de orçamentação pública. Mas provas produtos não saudáveis é persistente, ou mesmo recentes demonstraram que as alocações de receitas crescente, em muitos PBRs e PRMs e contribui para fiscais específicas podem funcionar, especialmente na mortes por doenças não transmissíveis, metade das abordagem dos constrangimentos da economia quais ocorrem prematuramente antes dos 70 anos de política onde interesses entrincheirados se opõem à idade. Embora isto continue a ser sobretudo uma reforma, tais como o caso da tributação do tabaco tragédia humana, tem também consequências (Kaiser et al. 2016). económicas, uma vez que as pessoas são frequentemente impedidas de trabalhar durante os 4. Instituição de impostos de saúde. Os impostos seus anos de maior produtividade, impedindo os de saúde, ou impostos especiais ao consumo países e as famílias de colherem todos os retornos cobrados sobre produtos nocivos que levam a uma dos investimentos em capital humano. Os impostos diminuição do capital humano, visam alterar os especiais ao consumo são uma medida política comportamentos e oferecem uma oportunidade de rentável para reduzir o consumo desses produtos. De simultaneamente aumentar os resultados saudáveis facto, um aumento de 20% do preço desses produtos e investir no capital humano. Os impostos de saúde aos níveis de consumo atuais levaria a ganhos para a são também uma forma de desencorajar os indivíduos saúde em termos de anos de vida superiores a a utilizarem produtos nocivos mas sem tornar esses 50 anos nos PBRs e nos PRMs (Summan et al. 2020). produtos ilegais.6 Os impostos de saúde resultam em populações O impacto comportamental dos impostos de saúde mais saudáveis e podem gerar receitas é o mais evidente com os impostos de saúde que significativas para o orçamento, mesmo em melhoram a saúde da população através da redução ambientes de administração fiscal desafiadora e do consumo de produtos pouco saudáveis. Mais de de baixa capacidade.8 Por exemplo, entre 2012 e 51 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 4: OBTER RECURSOS PARA AS PRIORIDADES DO CAPITAL HUMANO 2016, as Filipinas utilizaram receitas crescentes da Finalmente, a maior devolução de poderes de reforma das estruturas fiscais e do aumento das taxas despesa relacionados com o capital humano, dos impostos sobre o álcool e o tabaco para triplicar essencialmente educação e saúde, aos governos o orçamento do Departamento de Saúde e triplicar a locais em todo o mundo, realça a importância das percentagem da sua população que tinha seguro de finanças locais, especialmente dos impostos sobre saúde (Ozer et al. 2020). Além disso, estudos a propriedade. Nos PBRs e PRMs, a principal fonte nacionais indicam que os impostos sobre consumos de financiamento das entidades subnacionais são as específicos para melhorar os resultados da saúde são transferências do governo central. Mas como o progressivos a longo prazo (Fuchs et al. 2019). espaço orçamental de muitos governos centrais já é restrito e limitado, muitos governos locais acabam por Algumas condições associadas ao consumo de ficar sem os recursos necessários para cumprirem a produtos não saudáveis estão a surgir como fatores sua missão. Não surpreendentemente, queixam-se de risco independentes para a COVID-19 frequentemente de transferências erráticas de (tabagismo e obesidade). Os impostos de saúde recursos pelo governo central. Assim, a questão de podem melhorar os resultados da saúde e, a curto assegurar recursos previsíveis e contínuos aos prazo, podem diminuir o impacto social das futuras governos locais através de instrumentos de receitas vagas da COVID-19. As reduções dos problemas de locais torna-se crítica para as suas operações, saúde associados ao consumo excessivo de produtos incluindo as relacionadas com o capital humano. não saudáveis também aliviarão os sistemas de saúde sobrecarregados e contribuirão para que todo O imposto sobre a propriedade é o principal o sistema recupere da pandemia. instrumento de receitas locais em muitos países desenvolvidos, embora esteja atrasado nos PBRs 5. Incentivos aos contribuintes para investir em e nos PRMs. O imposto sobre a propriedade tem capital humano. As políticas fiscais governamentais características importantes que o tornam um podem orientar os investimentos em capital humano instrumento adequado: tem uma base física dos cidadãos. Por exemplo, para colmatar as lacunas (propriedade) que é fácil de captar; é previsível uma entre homens e mulheres na participação na força de vez que a base só muda gradualmente ao longo do trabalho, a Polónia utilizou créditos fiscais para o tempo; e é equitativo uma vez que o tamanho e o acolhimento de crianças para encorajar as mães a valor da propriedade são um reflexo proporcional da voltar a integrar a força de trabalho, enquanto a riqueza. No entanto, um pré-requisito para uma Turquia concedeu créditos fiscais aos prestadores de tributação eficiente dos bens imóveis é um cadastro serviços de acolhimento de crianças para aumentar a operacional capaz de registar as propriedades e os oferta de centros de acolhimento de crianças. seus valores, permitindo assim a avaliação da base tributária e a sua tributação. 6. Impostos ambientais. A médio prazo, as receitas geradas pela Reforma Fiscal Ambiental (ETR) podem ser utilizadas para reduzir outros impostos 4.3 Encontrar espaço dentro dos preexistentes ou para financiar despesas com a saúde, educação e proteção social. Podem financiar o orçamentos investimento na mitigação e adaptação às alterações climáticas, compensar o impacto social de outras Os governos podem rever orçamentos entre e formas de poluição e acelerar a transição para dentro dos sectores para cortar despesas infraestruturas mais seguras e mais eficientes e improdutivas, assegurar o financiamento do capital tecnologias mais limpas. Além disso, a ETR é um meio humano e acelerar a recuperação. A construção ou rentável de reduzir as emissões de carbono e a restabelecimento de sistemas de prestação de poluição local; alavanca os mecanismos de mercado, serviços resilientes e inclusivos nas áreas da saúde, enviando sinais de preços que desencorajam a queima educação e proteção social envolverá uma revisão de combustíveis fósseis e outras atividades prejudiciais abrangente das afetações orçamentais e uma ao ambiente, promovendo simultaneamente a cuidadosa priorização. Envolverá também uma inovação e o investimento em fontes de energia mais revisão do financiamento dentro dos orçamentos limpas e eficientes; e gera co-benefícios para a saúde sectoriais e o envolvimento em reafetações e o clima (ver caixa 4.4). intrassectoriais para afastar o financiamento de PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 52 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas programas menos eficazes para investimentos que Indonésia (ver caixa 4.4), a redução dos subsídios à são mais suscetíveis de melhorar os resultados energia pode criar o espaço orçamental para fazer sectoriais de alta prioridade. as despesas necessárias a favor dos pobres e do capital humano. As redes de segurança social são A redução dos subsídios à energia é um bom necessárias para proteger as famílias com menores exemplo de como as despesas regressivas que rendimentos contra o aumento dos preços da outrora promoveram a utilização ineficiente dos energia e ajudar todas as pessoas adversamente combustíveis fósseis - com consequências negativas afetadas por uma transição para a descarbonização. tanto para o ambiente como para a saúde - podem Os decisores políticos podem aumentar a ser redirecionadas para servir as pessoas. Os despesa pública em políticas que beneficiam subsídios à energia, estimados em 0,6% do PIB em desproporcionalmente os pobres, tais como o apoio média a nível mundial, 9 conduzem à utilização à habitação ou os cuidados de saúde pública. Além excessiva de combustíveis fósseis e reduzem a disso, os preços mais elevados da energia despesa pública noutros sectores, incluindo áreas desencorajam as atividades que geram mais altamente prioritárias como a educação, a saúde e a poluição, melhoram a qualidade do ar e a saúde proteção social. Além disso, em muitos países, os pública, aliviam o congestionamento do tráfego e subsídios à energia tendem a ser regressivos: reduzem a frequência dos acidentes rodoviários. A beneficiam desproporcionalmente os cidadãos mais eliminação de subsídios, o desenvolvimento de ricos, que consomem mais energia, tendo um impacto redes de segurança social e o investimento em limitado na proteção dos pobres. capital humano são excelentes opções políticas num mundo pós-COVID-19. Estas reformas são verdes A redução dos subsídios à energia tem um porque permitem a redução da utilização de carbono, impacto direto ao criar espaço orçamental para as resilientes na medida em que aumentam a despesas de capital humano e gerar grandes co- sustentabilidade, a eficiência e a progressividade das benefícios, incluindo a redução dos riscos finanças públicas e inclusivas porque são a favor climáticos. Como demonstrado pelo Egito e pela dos pobres. CAIXA 4.3: REFORMAS FISCAIS AMBIENTAIS: PREPARANDO O TERRENO PARA UMA RECUPERAÇÃO VERDE Ao desencorajar as atividades que geram mais Apesar dos inúmeros benefícios da Reforma Fiscal poluição, a tributação ambiental pode promover Ambiental (ETR), o apoio público à mesma tende a melhorias na qualidade do ar e na saúde pública. ser baixo devido à concentração dos custos entre Além disso, os benefícios de crescimento certas classes de empresas e consumidores. Em da Reforma Fiscal Ambiental (ETR) são mais contraste, os benefícios da Reforma Fiscal Ambiental pronunciados na atividade económica nos países (ETR) são difundidos por toda a sociedade, tornando em desenvolvimento - por exemplo, na produção a oposição à ETR mais fácil de mobilizar do que o e no emprego. Isto deve-se a várias características apoio. Resolver a falta de apoio público é, por isso, comuns a estes países, especialmente (i) grandes fundamental para assegurar que a Reforma Fiscal sectores informais, que criam oportunidades para Ambiental (ETR) seja implementada e sustentada. aumentar o emprego e a produção, utilizando as Por exemplo, assegurar a existência de mecanismos receitas da Reforma Fiscal Ambiental (ETR) para de compensação antes da reforma entrar em vigor reduzir os impostos do sector formal; (ii) sistemas pode ajudar a desarmar a oposição. Por exemplo, fiscais ineficientes, que criam oportunidades para o governo iraniano transferiu fundos para contas o ETR reduzir distorções fiscais, alargar a base bancárias específicas para compensar os cidadãos tributária e gerar rendas fiscais em vez de lucros; antes de aumentar os custos de energia e libertou e (iii) baixos níveis de tributação interna, que criam essas contas na data da reforma. Estratégias como oportunidades para que a Reforma Fiscal Ambiental estas podem ajudar os decisores políticos a construir (ETR) mobilize recursos internos para financiar o e sustentar o apoio à ETR. investimento público que promove o crescimento. Fonte: Adaptado de Pigato (2019) 53 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 4: OBTER RECURSOS PARA AS PRIORIDADES DO CAPITAL HUMANO Os preços mais elevados da energia poderiam qualidade dos serviços. Isto pode envolver o também tornar mais difícil para as empresas adiamento de planos de expansão, a redução de nacionais em mercados emergentes competirem outros investimentos de capital já planeados, a tanto nos mercados estrangeiros como nos redução dos orçamentos para a formação e mercados internos, especialmente nos sectores supervisão, ou a transferência temporária de recursos comerciais que utilizam grandes quantidades de de serviços não essenciais para as linhas de frente. energia. No entanto, em muitos países, a energia No entanto, quaisquer reafetações teriam de ser representa uma parte relativamente pequena dos cuidadosamente avaliadas para assegurar que não custos de produção, e embora seja fundamental para reduzem os atuais níveis de acesso ou padrões de os produtores intensivos em energia, para a maioria qualidade. das indústrias, o custo da energia é apenas um dos muitos fatores que determinam a sua competitividade. O sector privado pode ser uma fonte de Além disso, as perdas de competitividade para alguns financiamento do capital humano, assim como um tipos de empresas ou sectores podem ser mais do fornecedor de serviços relacionados com o capital que compensadas pelos ganhos obtidos por aqueles humano. A Mobilizing Finance for Development, uma que beneficiam da redistribuição de recursos. iniciativa do Banco Mundial, baseia-se no pressuposto fundamental de que os orçamentos governamentais Quando não é possível fazer ajustamentos cobrirão apenas parte dos recursos necessários para orçamentais intersectoriais, as reafetações dentro financiar o desenvolvimento. Em muitos países, o dos orçamentos sectoriais podem proteger os sector privado pode investir em áreas com impacto serviços da linha da frente. Nestes casos, será no crescimento e desenvolvimento a longo prazo, se fundamental dar prioridade aos fundos existentes forem implementadas reformas empresariais e se os para cobrir os custos adicionais associados à resposta instrumentos adequados de mitigação do risco forem à pandemia e para minimizar as perturbações na utilizados para resolver as deficiências do clima para CAIXA 4.4: EGITO E INDONÉSIA: DOIS CASOS DE REFORMAS PROGRESSIVAS DOS SUBSÍDIOS À ENERGIA O Egito reduziu com sucesso os subsídios aos com subsídios à energia tinham diminuído de combustíveis fósseis, que representavam 7% do US$ 28,9 mil milhões em 2014 para US$ 7,3 mil PIB em 2013/14, para 2,7% do PIB em 2016/17. O milhões, enquanto as despesas com a saúde governo egípcio utilizou o espaço orçamental atingiram US$ 8 mil milhões em comparação com para implementar programas de transferência de US$ 5 mil milhões em 2014, e as despesas com dinheiro, expandir programas de merenda escolar infraestruturas atingiram US$ 30,1 mil milhões, e reafetar recursos à saúde e educação que, no contra US$ 13,1 mil milhões três anos antes AF de 2015, ultrapassaram pela primeira vez as (República da Indonésia 2019). despesas com os subsídios à energia (ESMAP 2017). Quando a pandemia se abateu, o país tinha Para além dos subsídios, a Indonésia pretende o espaço orçamental necessário para aumentar as construir uma sinalização consistente em termos de despesas com a saúde. O país também conseguiu preços do carbono, protegendo simultaneamente expandir a rede de segurança social, com especial os segmentos da sociedade que mais necessitam enfoque nas mulheres. de apoio para enfrentar o aumento dos preços da energia. Isto tem envolvido reformas na sua rede No final de 2014, a Indonésia utilizou a janela de de segurança, incluindo a utilização da tecnologia oportunidade criada por uma queda acentuada digital para identificar os pobres. dos preços mundiais do petróleo para desviar as prioridades fiscais dos subsídios à energia não Os recursos necessários para recuperar da crise direcionados para transferências e investimentos da COVID-19 e a necessidade de cumprir o Acordo na saúde direcionados. Como resultado, os de Paris e de enfrentar os desafios da degradação subsídios à energia caíram de 3,2% do PIB em 2014 ambiental, levam a uma reavaliação séria dos para 1% do PIB em 2015. Em 2017, as despesas subsídios à energia. Fonte: Equipa do Banco Mundial PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 54 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas o investimento. Além disso, em segmentos específicos, (Kose et al. 2021). Kharas et al. propõem um quadro nomeadamente naqueles em que o sector público de resolução da dívida com várias opções, incluindo carece de capacidades de implantação e onde o uma em que mesmo um país altamente endividado sector privado com fins lucrativos não tem interesse continuaria a receber financiamento externo desde em investir, as empresas sociais (ES) podem preencher que tivesse um "conjunto de políticas ambientalmente as lacunas na prestação de serviços, especialmente sustentáveis e socialmente inclusivas em vigor para nos PBRs.10 As abordagens aos aprovisionamentos assegurar que o crescimento económico beneficia adaptadas que realcem as dimensões ambientais e efetivamente o seu povo" (Kharas et al. 2020). Em sociais podem promover o envolvimento das ESs. novembro de 2020, o G20 aprovou uma extensão Combinadas com o financiamento baseado em da DSSI até 30 de Junho de 2021 e pôs em prática resultados (RBF), os aprovisionamentos sociais e o um Quadro Comum para o Tratamento da Dívida para envolvimento das ESs podem reforçar o enfoque nos além do DSSI e numa base caso a caso.11 Em fevereiro resultados sociais e económicos e contribuir para o de 2021, o G20 reafirmou o seu apoio aos países desenvolvimento do capital humano. vulneráveis que enfrentam um ónus de uma dívida insustentável e o seu empenho na implementação do Quadro Comum e da Iniciativa de Suspensão do 4.4 Empréstimos, gestão da dívida e Serviço da Dívida (DSSI).12 A 7 de abril de 2021, os credores oficiais bilaterais do G20 concordaram com apoio internacional às prioridades uma prorrogação final da DSSI por 6 meses até ao do Capital Humano final de dezembro de 2021. A pandemia acelerou uma "quarta vaga" global de Para além da pandemia, identificar partes das acumulação de dívida, o que exige ações para despesas como investimentos a longo prazo na estabilizar a dívida, protegendo ao mesmo tempo acumulação de capital humano alteraria a as despesas em capital humano. Como mencionado abordagem à mobilização de recursos em favor dos no Capítulo 1, muitos países estão altamente sectores em causa, inclusive através da dívida. Se endividados e financeiramente constrangidos. O a despesa nos sectores sociais e não só for, pelo stock da dívida externa pública dos países em menos parcialmente, considerada como um desenvolvimento foi estimado em US$ 3,1 biliões, ou investimento na acumulação de capital humano como 26% do RNB, no final de 2019, com grandes capacidade produtiva adicional, então a afetação de disparidades entre regiões: 47% na Europa e Ásia poupanças a esta despesa passa a ser um objetivo Central contra 18% na Ásia Oriental e Pacífico (Banco importante. Daí a justificação para orientar as Mundial 2020e). O serviço da dívida para 2021 e poupanças obtidas com a DSSI para a preservação da 2022 está estimado em US$ 356 mil milhões e despesa social e do capital humano durante a crise.13 US$ 329 mil milhões, respetivamente (Kharas et al. Para além da crise, os mercados de capitais estão a 2020). Destes, os países abrangidos pela Iniciativa ganhar importância como fonte de financiamento para de Suspensão do Serviço da Dívida (DSSI) teriam de combater as alterações climáticas e atingir objetivos pagar US$ 24 mil milhões em juros e US$ 66 mil sociais, e podem desempenhar um papel crucial em milhões do principal. Em paralelo, a partir do final de tornar a recuperação mais verde. Alguns países, tais 2020, os acordos da DSSI cobriram US$ 5 mil milhões como a Indonésia, estão a inovar no financiamento em 40 países elegíveis. verde através da emissão de obrigações verdes tanto a nível interno como mundial. A Indonésia está Os credores comerciais e oficiais bilaterais também a utilizar a sua agência ambiental de gestão precisam de ser envolvidos para evitar períodos de fundos ambientais para mobilizar e utilizar extremos de austeridade orçamental que podem financiamentos de filantropia, bancos multilaterais de levar à erosão do capital humano. O FMI (2020) desenvolvimento e recursos internos. Possivelmente emitiu recomendações sobre a gestão da dívida que relacionado com os esforços para combater a se centram em como "amortecer um choque de pandemia, a emissão de obrigações sociais em 2020 liquidez". Nos casos em que as reestruturações da aumentou substancialmente, e a emissão de dívida dívida se revelarem necessárias, tanto os credores sustentável, de mais de US$ 650 mil milhões, deverá como os devedores devem visar reestruturações ultrapassar o recorde de 2019 (FMI 2021c). ambiciosas que levem a soluções permanentes 55 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 4: OBTER RECURSOS PARA AS PRIORIDADES DO CAPITAL HUMANO A mobilização das poupanças internas ou conceito de capital humano e a sua inclusão no âmbito estrangeiras para investimentos no capital humano dos MTFF implicam um papel fundamental do capital é benéfica tanto para os sectores público e privado humano no impacto sobre o crescimento e conferem como para a sociedade em geral. Os empréstimos uma dimensão macrocrítica às despesas em capital para o sector social não devem continuar a ser humano (FMI 2019).15 considerados como não produtivos ou como excluindo o investimento privado. Pelo contrário, este tipo de O apoio internacional ao capital humano durante empréstimo pode agora ser considerado como um e para além da crise da COVID-19 continua a ser investimento com um retorno a longo prazo que deve fundamental, especialmente para os PBRs e, ser comparado com o custo do empréstimo, e este especificamente, para os mais frágeis entre eles. retorno pode ser estimado utilizando modelos e Os PBRs continuarão a necessitar de apoio ferramentas (ver caixa 4.1). As estratégias de gestão internacional sustentado e substancial para preservar da dívida a médio prazo (MTDS) dos países explicitam e desenvolver o seu capital humano. Nesses países, estratégias de financiamento, e os países nas suas a dimensão da economia é frequentemente tão estratégias poderiam considerar a utilização de pequena que os rácios do PIB são de pouca obrigações sociais e de sustentabilidade 14 se as relevância para avaliar as necessidades ou a considerações de sustentabilidade da dívida o suficiência de recursos, mesmo para atingir os permitissem e tivessem acesso aos mercados. A mínimos. Se estes países fizessem a despesa mínima estratégia de gestão da dívida a médio prazo está necessária para o seu capital humano, ficariam alinhada com o quadro macrofiscal do quadro fiscal a estruturalmente aquém dos recursos necessários, médio prazo (MTFF) e associa "empréstimos com mesmo que aumentassem a sua mobilização dos política macroeconómica" (Banco Mundial 2021d). O recursos internos para o limiar de 15% do PIB e para CAIXA 4.5: DESPESAS PER CAPITA VERSUS DESPESAS EM PERCENTAGEM DO PIB: A LACUNA ESTRUTURAL DOS PBRS Em 2018, o PIB médio per capita entre os países e os US$ 40 per capita continuariam a absorver com baixos rendimentos (PBRs) (que em conjunto mais de 55% dos recursos disponíveis através da representam 651 milhões de pessoas) era de mobilização dos recursos internos, apenas para um US$ 796. Se estes países financiassem as suas mínimo de despesas de saúde. despesas médias per capita em saúde - US$ 40 - a partir dos seus orçamentos internos, só isto Outro exemplo é a República Democrática do corresponderia a 5% do PIB para um mero mínimo Congo (RDC). Em 2018, a República Democrática de despesas de saúde. Para muitos destes do Congo tinha uma população de 84 milhões países, isto corresponde a mais de metade da sua de habitantes, um PIB de US$ 47 mil milhões cobrança de receitas internas; apenas alguns deles (PIB per capita de US$ 561) e uma mobilização poderiam mobilizar 15% do PIB em receitas. dos recursos internos de 10% do PIB ou seja US$ 4,7 mil milhões. Isto representa metade das A situação entre os países mais pobres é ainda mais receitas de Washington, DC, com uma população grave. Tomemos o exemplo da República Centro de 0,6 milhões de habitantes. Financiados Africana (RCA), um país frágil e afetado por conflitos, através do orçamento da RDC, US$ 40 per capita com 4,7 milhões de pessoas em 2018, um PIB de ascendem a US$ 3,4 mil milhões e absorvem US$ 2,2 mil milhões (ou seja, um PIB per capita de 72% dos recursos internos. Se a mobilização dos US$ 476) e uma mobilização dos recursos internos recursos internos fosse de 15% do PIB, os US$ 40 8,8% do PIB, ou seja, US$ 196 milhões. Se a RCA per capita continuariam a absorver cerca de 50% financiasse os US$ 40 a partir do seu orçamento dos recursos internos. interno, isso ascenderia a US$ 187 milhões, o equivalente a quase toda sua mobilização de É provável que a crise da COVID-19 tenha agravado recursos internos. Mesmo que a mobilização dos a capacidade, já bastante reduzida, das economias recursos internos do país atingisse o limiar de pobres para mobilizar recursos, e a extensão das 15% do PIB, mobilizaria US$ 300-350 milhões, necessidades mínimas a que devem responder. Fonte: Equipa do Banco Mundial, com base na base de dados do WDI, Artigo IV do FMI para países relevantes PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 56 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas além deste limiar (ver caixa 4.5). Além disso, estes recuperação para reduzir os riscos e aumentar a países não têm frequentemente acesso aos mercados resiliência dos PBRs e dos PRMs a choques futuros. financeiros a custos razoáveis e dependem de A cooperação internacional também será necessária empréstimos e subvenções em condições favoráveis. - desde a resposta a crises, incluindo crises Precisariam de apoio internacional contínuo e em alimentares e emergências humanitárias, até ao larga escala para poderem satisfazer as necessidades investimento na prevenção de crises através de apoio mínimas em termos de despesas em capital humano, técnico e financeiro. O FMI declarou que bem como outras obrigações orçamentais. poderá ser necessário alargar medidas Sempre que possível, a integração das despesas temporárias e específicas, com planos de em capital humano no âmbito das regras dos despesas contingentes desenvolvidos para fundos soberanos pode ajudar tanto a proteger situações adversas. Estas medidas podem essas despesas contra recessões como a planear fornecer apoio adicional através de orçamentos a médio prazo. Os fundos soberanos assumem várias suplementares, fundos para a COVID-19 formas. O seu principal objetivo é suavizar a despesa estabelecidos para contingências ... e pública, poupando receitas durante ciclos financiamento de apoio de assistência bilateral económicos ascendentes e fazer despesas durante e multilateral. (FMI 2021a) ciclos descendentes. Outro objetivo dos fundos soberanos é poupar recursos dedicados a Do lado da redução do risco, podem ser introduzidas investimentos a longo prazo no crescimento e reformas que diminuirão a probabilidade e a desenvolvimento. Os recursos dos fundos soberanos gravidade de crises futuras. Isto pode fazer parte de estão frequentemente relacionados com, mas não pacotes de estímulo de trabalho intensivo e de limitados, à exportação de recursos naturais. Os aumento da produtividade para a recuperação fundos soberanos utilizam ou os fundos poupados, económica, incluindo investimentos em tecnologias as receitas do investimento desses fundos poupados, verdes, gestão ambiental e técnicas agrícolas ou uma mistura de ambos. A importância do capital melhoradas. As intervenções nos sectores da água, humano implica que os países que têm fundos saneamento e higiene podem ser reforçadas como soberanos poderiam incluir nas suas regras e parte das estratégias básicas para a saúde pública, objetivos a preservação de despesas críticas em inclusive para ajudar a evitar doenças infeciosas, e capital humano em períodos de crise. Isto exige uma como um enfoque no planeamento urbano e na pré-identificação das rubricas orçamentais gestão ambiental. As redes de proteção e a segurança relacionadas com estas despesas críticas em capital social podem ser alargadas para evitar que as pessoas humano. Para além de responder às recessões, as caiam na pobreza, com os consequentes danos para regras e objetivos dos fundos soberanos poderiam o capital humano e ambiental, ao mesmo tempo que também incluir a promoção das despesas em capital se incentivam os investimentos em capital humano e humano a médio/longo prazo. as medidas de redução dos riscos. Para além dos fundos soberanos, muitos países A preparação para mitigar futuras crises envolverá constituem "reservas orçamentais" nos seus bancos investimentos em sistemas de resposta a uma série centrais sem terem qualquer fundo especial com de crises, desde pandemias a catástrofes naturais regras explícitas. Estas reservas também podem ser e choques económicos. As redes de proteção utilizadas para suavizar o impacto de uma quebra nas precisam de ter maior cobertura e flexibilidade se despesas críticas em capital humano. quiserem ajudar as pessoas a responder a choques individuais, bem como a grandes crises diversificadas. Atualmente, menos de metade da população mundial tem acesso a qualquer tipo de proteção social formal. 4.5 Redução do risco e impactos Ao procurarem construir um futuro mais robusto e de crises futuras resiliente, os sistemas de proteção social precisam de ser expandidos, e a cobertura da segurança social O reforço da resiliência dos países a crises futuras dissociada do emprego no sector formal para fornecer implicará investimentos na redução e mitigação dos uma base mais forte para a gestão de diversos riscos. riscos. A proteção do capital humano e os objetivos Alguns países aproveitaram a oportunidade da crise verdes podem ser integrados em pacotes de para acelerar a reforma da proteção social e ao 57 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas Capítulo 4: OBTER RECURSOS PARA AS PRIORIDADES DO CAPITAL HUMANO mesmo tempo para alavancar as ferramentas digitais, resposta e alívio devido à dificuldade em identificar como a Arábia Saudita, que antes da crise já tinha os beneficiários de programas sociais e à falta de começado a reformular a sua estratégia de proteção contas bancárias para fazer uma distribuição eficiente social para construir um sistema integrado de proteção das transferências. O país decidiu, por isso, acelerar social. Outras formas de seguro, por exemplo, contra implementação de uma identificação nacional os impactos de catástrofes naturais, também podem utilizando o registo online e conseguiu registar ser expandidas, inclusive através da partilha de riscos 27 milhões de pessoas até ao momento, entre o início entre países. Na frente da saúde, é necessária uma da pandemia e abril de 2021, com planos para ação contínua para enfrentar a transmissão zoonótica alcançar um total de 50 a 70 milhões até ao final de dos animais para os seres humanos, para atualizar os 2021. Os objetivos da identificação acelerada são três: sistemas de gestão de riscos de catástrofes e para reforçar a inclusão financeira com o objetivo de ter adaptar o planeamento urbano para facilitar o controlo uma conta bancária para cada agregado familiar até de doenças. O reforço dos sistemas de saúde implica ao final de 2021; ajudar na distribuição de vacinas; e também a utilização de dados fiáveis para direcionar melhorar a distribuição de transferências monetárias. a ação e dar ao público informações concretas e baseadas na ciência. À medida que os países procuram construir resiliência face a futuros choques, precisam de ser Sistemas de prestação de serviços reforçados preparados instrumentos financeiros que possam podem ajudar a evitar os piores impactos das crises ser rapidamente acionados logo no início de futuras e a formular respostas ágeis quando as crises crises Estes instrumentos incluem empréstimos de ocorrem. Os sistemas fundacionais que apoiam a contingência, fundos soberanos e outros veículos de prestação de múltiplos serviços, e a integração resposta a crises. Há também necessidade de uma apropriada do sector privado nos sistemas de estreita coordenação com o FMI na gestão orçamental, prestação de serviços, podem ajudar a assegurar que incluindo quadros de despesas para planeamento a os investimentos públicos corretos cheguem aos médio prazo e análise da sustentabilidade da dívida beneficiários pretendidos e se traduzam em melhores para gerir as vulnerabilidades da dívida. O planeamento resultados em termos de capital humano. Isto inclui orçamental, incluindo nas agências da ONU e das investimentos em energia, água e saneamento, e principais ONGs internacionais, é necessário para tecnologia digital. O acesso à banda larga é cada vez assegurar respostas humanitárias adequadas quando mais necessário não só para a prestação de serviços ocorre uma crise com risco de vida. As instituições essenciais como a educação, tal como foi fortemente financeiras multilaterais podem estar mais bem revelado pela crise da COVID-19, mas também para preparadas para fornecer apoio orçamental e projetos fornecer uma plataforma de resposta a crises. de investimento de desembolso rápido, enquanto os bancos centrais de alguns PBRs podem estar O acesso a muitos serviços também depende de preparados para disponibilizar divisas estrangeiras pessoas que possuam uma forma válida de através de linhas de "swap" com as suas contrapartes identificação, o que realça a necessidades de dispor noutros países. Para além do planeamento financeiro de um registo civil, a começar no momento do direto, uma preparação adequada poderá também nascimento, e sistemas de identificação de base. envolver ajustamentos regulatórios, apoio político e Nas Filipinas, por exemplo, problemas de identificação cooperação nacional e internacional para se de longa data dificultaram a implementação de envolverem no planeamento estratégico prospetivo. 1 As equipas do Banco Mundial, com o seu conhecimento detalhado dos sectores relevantes nos países clientes, podem ajudar a promover políticas de ajustamento interno e o diálogo com o FMI para conceber programas de consolidação em colaboração com os países. A estratégia do FMI para o envolvimento na despesa social mostra uma abertura para a conceção de objetivos e regras fiscais "socialmente sensíveis" que protejam o desenvolvimento social e económico. 2 O investimento substancial feito nos últimos dois anos para normalizar as plataformas BOOST do Banco baseadas no país em conjuntos de estatísticas anuais comparáveis ao nível granular pode vir a ser útil. As equipas do Banco Mundial examinaram agora toda a carteira de cerca de 80 países BOOST, marcando as despesas de linha para compilar uma vasta quantidade de estatísticas fiscais comparativas que abrangem dimensões granulares, tais como subsídios, manutenção, transferências de capital e correntes, bens e serviços (B&S) e assim por diante em todos os subsectores. Este trabalho encontra-se numa fase suficientemente avançada para permitir agora uma análise mais apurada dos orçamentos para o capital humano dos países. 3 Esta secção do capítulo 4 baseia-se no Banco Mundial 2018a, uma nota não publicada. PROTEGER E INVESTIR nas pessoas 58 INVESTIR EM CAPITAL HUMANO PARA UMA RECUPERAÇÃO RESILIENTE: O papel das finanças públicas 4 No Fiscal Monitor Update de janeiro de 2021, o FMI declara: A resolução dos pontos fracos dos sistemas fiscais - incluindo medidas internas e a reforma da tributação internacional - apoiaria o crescimento inclusivo, através de bases mais amplas, uma tributação mais progressiva do rendimento pessoal, uma tributação mais neutra do capital, uma melhor conceção do IVA, uma maior utilização dos impostos sobre o carbono, a propriedade e as sucessões, e melhorias digitais na administração das receitas. A dívida pública aumentou como resultado da crise e manterá as vulnerabilidades elevadas. O equilíbrio do apoio à procura a curto prazo para a recuperação com a sustentabilidade a médio prazo é crítico. É necessário desenvolver quadros orçamentais credíveis a médio prazo e estratégias de consolidação calibradas, especialmente em países com elevada dívida, apoiados por medidas pró-crescimento e inclusivas. O anúncio antecipado destes pacotes poderia criar um espaço de manobra a curto prazo. Um elemento-chave dessas estratégias será a reforma fiscal para promover o crescimento inclusivo (FMI 2021a, 6). 5 Utilizando dados históricos de 139 países, Gaspar, Jaramillo e Wingender (2016) constatam que o PIB per capita de um país que está ligeiramente acima do limiar de 15% do PIB terá crescido 7,5% ao fim de 10 anos. 6 O Banco Mundial recomenda que os governos controlem o consumo de tabaco através de uma estratégia com sete vertentes: (1) Ver grande e andar depressa: concentrar-se primeiro nos ganhos de saúde, começando no início do processo com um grande aumento dos impostos sobre o tabaco; (2) Atacar a acessibilidade: acompanhar o aumento inicial da taxa através de aumentos recorrentes ao longo do tempo para superar o crescimento do PIB per capita; (3) Alterar as expetativas: fazer com que os consumidores saibam que um aumento da taxa de imposto não é apenas uma intervenção pontual, mas que os preços continuarão a subir; (4) Imposto baseado na quantidade comprada em vez do preço pago: isto desencorajará os fumadores a mudarem para marcas mais baratas numa tentativa de pagar menos imposto, porque as marcas mais baratas seriam tributadas à mesma taxa; (5) Utilizar alocações de receitas fiscais específicas para ganhar apoio: a alocação de impostos para aumentar as despesas de saúde tem ajudado a gerar o apoio do público em geral em vários países; (6) Envolver-se na colaboração regional para impulsionar resultados: isso inclui operações conjuntas para combater ameaças transfronteiriças como o contrabando de cigarros e procurar um compromisso regional para o controlo do tabaco; e (7) Construir alianças abrangentes: as medidas incluem a mobilização da sociedade civil, líderes de opinião e parceiros internacionais, bem como a limitação das atividades de lobby pela indústria tabaqueira. (Ver Marquez e Moreno-Dodson 2017). 7 Em comparação, nos países com altos rendimentos, apenas 25% das mortes são devidas a doenças não transmissíveis antes dos 70 anos de idade. (Ver Task Force sobre Política Fiscal para a Saúde 2019.) 8 A equipa do Banco Mundial (2019) estima que, nos países com rendimentos baixos-médios, um aumento do imposto especial ao consumo que aumente os preços do tabaco, álcool e bebidas açucaradas em 50% permitiria cobrar em média receitas fiscais adicionais equivalentes a 0,7% do PIB. Da mesma forma, o relatório da Task Force sobre Política Fiscal para a Saúde (2019) estima que o aumento dos preços destes consumíveis em 50% poderia evitar uma estimativa de 50 milhões de mortes prematuras em todo o mundo nos próximos 50 anos e angariar US$ 20 biliões em novas receitas. 9 ESMAP (Programa de Assistência à Gestão do Sector Energético), Banco Mundial. As empresas sociais (ESs) são organizações privadas que utilizam métodos empresariais para fazer avançar a sua missão social 10 de uma forma financeiramente sustentável. Centram-se na maximização do bem público a longo prazo, em oposição à maximização dos lucros a curto prazo para os seus acionistas e proprietários privados. Devido à sua forte presença e compreensão das comunidades locais, as ESs são frequentemente capazes de alcançar as pessoas mais carenciadas utilizando soluções inovadoras. 11 Ver a Declaração dos Líderes: Cimeira do G20 Riyadh” 21-22 de novembro de 2020. Ver a Primeira Reunião de Ministros das Finanças e Governadores dos Bancos Centrais do G20, 26 de fevereiro de 2021, Cimeira 12 de Líderes do G20 2021. O Banco Mundial já considera, como parte da contribuição de um país para aumentar o seu investimento produtivo, uma redução 13 do serviço da dívida desse país se este for utilizado para aumentar as despesas em capital humano. Na área do financiamento da política de desenvolvimento, o Banco Mundial (2017) declara: A fim de conceder um Empréstimo Bancário ao País Membro ou uma Garantia Bancária da dívida do País Membro, para a reestruturação da dívida, o Banco precisa de demonstrar que: (i) a redução do serviço da dívida permitida pela operação se traduzirá num aumento do investimento interno produtivo, aumentando assim o crescimento económico e o desenvolvimento.... A política define "investimento" em termos gerais "para incluir despesas não só para alargar a base produtiva de um país, mas também para a tornar mais produtiva" e inclui "capital físico e humano, bem como despesas que substituam diretamente as necessidades de investimento futuro, tais como despesas em melhores operações e manutenção". (Ver Banco Mundial 2017.) 14 Sobre finanças sustentáveis, ver International Capital Market Association (2021). 15 "Os canais através dos quais a despesa social pode ser macrocrítica podem ser agrupados em três canais, muitas vezes inter- relacionados: A despesa social é financiada de forma sustentável? É adequada? É eficiente? Uma questão particular da despesa social é considerada macrocrítica se uma, ou uma qualquer combinação destes canais for uma preocupação política" (FMI 2019). 59 PROTEGER E INVESTIR nas pessoas REFERÊNCIAS Adelman, Melissa, Renata Freitas Lemos, Reema Nayar, Andrews, Kathryn, Ciro Avitabile, and Roberta Gatti. 2019. and María José Vargas. Forthcoming. Managing Domestic Government Spending on Human Capital: for Learning: (In)coherence in Education Systems A Cross-Country Analysis of Recent Trends. Policy in Latin America. Working paper. Washington, DC: Research Working Paper No. 9033. Washington, DC: World Bank Group. 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