18295 ',-, . , EVALUACION DE LA AYUDA AL Des olIo ANÁLISIS DE LOS ÉXITOS Y FRACASOS MUNDI PRENSA, MJl:xJCO. S.A DE c.V. BANCO MUNDIAL Título de la obra original: Grupo Mundi-Prensa Assessing Aid: W1Jat Wórks, W1Jat Doesn't, and W1Jy. · Mundi-Prensa México, S.A. de c.v. ISBN: 0-19-521123-5 Río P ánuco, 141-Co!. Cuauhr émo c 06500 México, O.E Copyrighr © 1999 by The Inrernarional Bank Tels. 55 33 56 58 al 60 - Fax 55 1467 99 E-mail: revene@infose!.net.mx for Reconsrrucrion and Developmenr/The World Bank. 1818 H Srreet, N.W:, Washingron, D.C. 20433 , U.S.A. · Mundi-Prensa Libros, s.a, Castelló, 37-28001, Madrid Te!. 914 36 37 00 - Fax 915 75 39 98 Publicado por Mundi-Prensa México, S.A. de c.v. E-mail: libreria@mund iprensa.es Río P ánuco, 141. Col. Cuauhtémoc Intern et: www.mundiprensa.com 06500 México, D.F. · Mundi-Prensa Barcelona · Editorial Aedos, S.A. Consell de Cene, 391 - 08009 Barcelona Evaluación de la ayuda al desarrollo. Análisis de los éxitos y fracasos Tel. 934 88 34 92 - Fax 934 87 76 59 Copyright © 1999 Banco Inrernacional de Reconstrucción y Fomenro E-mail: barcelona@mund iprensa.es Banco Mundial 1818 H Street, N.W:, Washingron, D.C. 20433 , E.E.U.U. El Banco Mundial no garanriza la exactitud de los daros que figuran en esta publicación, ni acepta responsabilidades que puedan derivarse de ello. Las fronteras, colores, denominaciones y cualquier otra información mostrada en cualquier mapa de este libro no implica por parte del Grupo del Banco Mundial un juicio del status legal del país o la aceptación o reconocimienro de estas fronreras por parte del Banco Mundi al. Este libro fue publicado originalmenre por el Banco Mundial en ingléscon el título: AssessingAid· What Wórks, What doesn't, and Whyen 1998. La versión al español de este documenro no es una traducción oficial del Banco Mundial. El Banco Mundial no garanriza la exactitud de la traducción ni acepta respon- sabilidad cualquiera que sea por el uso o inrerpretación de la misma. No se permite la reproducción, rotal o parcial de este libro ni el alrnace- namienro en un sistema informático, ni la transmisión de cualquier forma o cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia, registro u otros medios sin el permiso previo y por escrito de los titulares del copyright. ISBN 0-8213-4598-2 (Banco Mundial) ISBN 968-7462-19-1 (Mundi-Prensa, México, S.A. de c.v.) Impreso en México Prinred in Mexico Contenido Prefacio VII El equipo de informe ix Presentación Replanteando del financiamiento e ideas sobre la ayuda externa 1 El Nuevo Ambiente Internacional 8 Nuevos pensamientos sobre estrategiasde desarrollo 11 Importa el Dinero-En un ambiente de buenas políticas 16 La ayuda externa puede ser la partera de buenas políticas El dinero importa ---en un buen ambiente institucional 23 La ayuda externa puede ser la partera de las buenas instituciones 25 Dinero, pero más ideas también 27 1. Importa el Dinero-En un ambiente de buenas políticas 35 Diferentes países, diferentes destinos 36 ¿Por qué la divergencia? 39 En los países con buena administración... 41 La ayuda externa no ha favorecido a los paísescon buena administración 49 Enfocarse 52 2. La ayuda puede ser la partera de buenas políticas 57 Dinero--¿Bueno o malo para la reforma? 58 La pertenencia-Lo que eldinero no puede comprar 60 Fomentando la reforma 64 Si hay compromiso, hay dinero--si no, ideas 69 3. Importa el dinero-En un buen ambiente institucional ¿Fungibilidad? 75 Gasto público - Calidad y no cantidad 88 ¿Qué deberían hacer los Donantes? 93 4. La ayuda puede ser la partera de buenas instituciones 99 Mejores Servicios Públicos 101 Provisión pública sin proveedores públicos 110 Poniendo a Trabajar la Ayuda para MejoresServicios Públicos 114 111 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS fXITOS Y FRACASOS 5. Dinero, pero más ideas, también 123 Vietnam: Ajuste sin préstamos 125 El Salvador, Pakistán y Brasil: decentralizaci én y reforma de la educación 129 Camerún: Financiamiento y Provisión de los Servicios de Salud 132 Iniciativa de mantenimiento de caminos de Africa 135 Conclusión 137 Anexos Estimando el efecto de la ayuda externa sobre el crecimiento 143 Explicando el éxito o el fracaso de los programas de ajuste estructural 149 Análisis de la fungibilidad de la ayuda externa 155 El Impacto de las libertades civilesy la democracia sobre el desempeño del gobierno 161 Estimando el impacto del trabajo analítico 165 Cuadros l. Hacia la definición de Ayuda 7 2. Midiendo la ayuda externa 10 3. Definiendo administración sana: buenas políticas e instituciones 14 4. Funciones del Comité de Asistencia para el Desarrollo 15 5. Puntos de vista de involucrados sobre la efectividad de la ayuda externa 29 1.1 Laayuda externa y los países pobres muy endeudados 50 2.1 Lareforma en los esquemas de pensiones 65 4.1 Ayuda y centralización 103 4.1 Una ola útil en las organizaciones no gubernamentales 112 4.3 Reubicación en el Desarrollo 117 5.1 Reformando las agencias de ayuda externa en los 90s 140 Figuras 1 Flujos financieros hacia los países en desarrollo 9 2 Asistencia oficial para el desarrollo (AOD) relativo al producto interno bruto, donantes mas importantes, 1991 y 1997 11 3 Labrecha entre modelo y realidad en Zambia, 1961-94 12 4 El crecimiento per cápita del PIB en países de bajos ingresos y una administración sana 16 5 Desempeño de proyectos debido a la política y ambiente institucional 18 IV CONTENIDO 6 Ayuda bilateral y un pasado colonial 19 7 Elecciones, antigüedad y probabilidad de refomas exitosas 22 8 Lainversión pública de un dólar de ingresosde impuestos o de la asistencia social y el desarrollo 23 9 Éxito en proyectos de abastecimiento de agua en áreas 27 10 Asignación real de la ayuda extrna, 1996, y asignación óptima para reducir la pobreza 28 1.1 Mortalidad infantil en paísesseleccionados, 1967 y 1994 37 1.2 Administración económica y crecimiento en paísesen desarrollo seleccionados 40 1.3 Tasa de crecimiento y nivel de ingreso 42 1.4 Ayuda y crecimiento en paísesen desarrollo seleccionados 43 1.5 Impacto marginal de un1 por ciento de PIB en ayuda sobre el crecimiento 44 1.6 Crecimiento económico y pobreza 46 1.7 Reducción en la mortalidad infantil de un por ciento del PIB en ayuda externa 48 1.8 Impacto marginal de un 1 por ciento del PIB en ayuda externa 49 1.9 Ayuda bilateral, multilateral y del Banco Mundial per cápita y nivel de ingresos 49 1.10 Ayuda y población 51 1.11 Asignación de la ayuda bilateral, 1970-93 52 1.12 Asignación de la ayuda bilateral, 1970-93 53 1.13 Pobrezay política, 113 paísesen desarrollo, 1996 54 2.1 Zambia: Ayuda y política 61 2.2 Ghana: Ayuda y política 62 2.3 Bolivia: Ayuda y política 63 3.1 Distribución de la ayuda por tipo y sector 74 3.2 Fungibilidad completa 75 3.3 Lafungibilidad parcial 76 3.4 Un dólar de ayuda y gasto de gobierno 79 3.5 Un dólar de ayuda y gastos de inversión ("de desarrollo") del gobierno 81 3.6 Ayuda bilateral y consumo del gobierno 81 3.7 Un dólar de ayuda para la agricultura y gastos en la agricultura 82 3.8 Un dólar de ayuda para la salud y educación y gastos de salud y educación 83 3.9 El gasto público en salud como un porcentaje del PIB y resultados de la salud 92 4.1 Participación y éxito de proyectos 104 4.2 Lalibertades civilesy la probabilidad 105 v EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS Il.XITOS Y FRACASOS 4.3 Costos y beneficios de una semana adicional de trabajo analítico 120 5.1 Vietnam: ayuda externa y política 127 5.2 Paquistán: inscripción escolar de niñas de cinco a ocho años de edad 131 5.3 Camerún: cambio en el uso y utilización del centro de salud, 1990 - 1991 134 Figuras de cuadros 2 Ayuda total: asistencia oficial para el desarrollo de la üECD y ayuda oficial ajustada 10 3 Instituciones, políticas y crecimiento 14 Tablas 1.1 Ingresos reales per cápita relativos a EVA 39 2.1 Rasgos de los programas de ajuste exitosos y fracasados 63 3.1 Financiamiento donante de presupuestos de inversión en dos países africanos (por ciento) 86 3.2 Evaluando el efecto de proyectos con fungibilidad 87 A1.1 Calculando el efecto de la ayuda sobre el crecimiento 146 A1.2 Paísesen la base de datos 147 Al.1 Estimando el resultado de los préstamos de ajuste 153 A3.1 Impacto de la ayuda externa en el gasto total público de capital y gasto corriente, 1971 - 90 158 A3.2 Impacto de los préstamos sectoriales con concesión en el gasto sectorial del gobierno, 1971 - 90 159 A4.1 Especificación base para los determinantes no gubernamentales de la tasa económica de ganancias de los Proyectos del Gobierno, 1974 - 87 163 A4.2 Impacto de los indicadores de las libertades civiles en la tasa económica de ganancias de los proyectos del gobierno, controlando las variables económicas y de proyectos 164 A5.1 Impacto del trabajo económico y de sector sobre resultado del proyecto y la tasa económica de ganancias 167 vi Prefacio L A AYUDA EXTERNA TRATA TANTO DE CONOCIMIENTO como de dinero. El ayudar a paises y comunidades a generar e! co- nocimiento que necesitan para e! desarrollo es un pape! primario de la asistencia. Y la ayuda misma es un asunto de aprender, lo cual evoluciona continuamente en la medida que se aclaran las enseñanzas que provienen de los éxitos y fracasos. Evaluando laAyudaExterna es una contribución a este proceso continuo de aprendizaje. Su objetivo es contribuir a una "reflexión más amplia sobre la ayuda" en que se involucra la comunidad internacional-una reflexión en dos sentidos. Primero, con el fin de la guerra fría, existe un grupo que está "re- planteando la ayuda externa" en e! sentido de cuestionar su existencia misma en un mundo de mercados de capital integrados. Para responder a esta ten- dencia, demostramos que queda un pape! para transferencias financieras de los países ricos a los pobres. Segundo, tanto las naciones en desarrollo como las desarrolladas están re- conceptualizando el pape! de la asistencia a la luz de un paradigma nuevo del desarrollo . Laayuda efectiva apoya e! desarrollo institucional y las reformas de políticas que están en e! corazón del desarrollo exitoso. Aunque se ha hecho un progreso tremendo en los últimos 50 años, la pobreza al nivel mundial sigue siendo un problema grave. La investigación en ayuda externa, crecimiento y reducción de la pobreza provee evidencia importante sobre cómo hacer más efectiva la ayuda externa. Este informe resume los resultados de la investigación reciente del Banco Mundial sobre la efectividad de la ayuda externa. La investigación principal se ha publicado, o pronto se publicará, en las revistas profesionales. La meta de este informe es difundir los resultados a una audiencia amplia. Debe enfa- tizarse que existen aspectos importantes de la cooperación para e! desarrollo que no han sido estudiado en la investigación. El informe se limita a las áreas en donde existen nuevos resultados. La ayuda se canaliza a través de una variedad de actividades que traen una mezcla de dinero e ideas. Emergen dos temas claves en este informe. Un te- ma es que la ayuda efectiva requiere ser oportuna, y la segunda es que requie- re la mezcla correcta de dinero e ideas. La programación oportuna de la asistencia es crucial para ayudar a los pai- ses a mejorar sus políticas e instituciones. Cuando los paises reforman sus polí- vii EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS fXITOS Y FRACASOS ticas económicas, la asistencia oportuna puede incrementar los beneficios de la reforma y mantener e! apoyo popular para ellos.Asimismo, al nivel local, cuan- do se organizan lascomunidades para mejorar los servicios, la disponibilidad de la asistencia puede hacer la diferencia entre la innovación exitosa y e! fracaso. Acerca de la mezcla de actividades, encontramos que e! dinero tiene un gran impacto-pero sólo en países de bajos ingresos y con una administración sana. Antes de que se reformen los países, e! dinero tiene poco impacto. Así, los donantes tienen que depender de otros instrumentos para apoyar al desa- rrollo en los ambientes distorsionados -y e! informe examina en detalle lo que probablemente funciona y lo que no. Para tener un mayor efecto en la reducción de la pobreza mundial a tra- vés de! desarrollo sostenido y equitativo, la asistencia externa requiere de una asociación tripartita entre los países beneficiados, las agencias de asistencia ex- terna y los países donantes. Los países beneficiados deben encaminarse hacia políticas e instituciones acertadas. El involucramiento activo de la sociedad civil puede ayudar a sostener esta administración sana en los paísesen ·desarrollo. Las buenas noticias son que muchos países pobres han iniciado reformas serias en política y gobierno, de tal manera que e!clima para la ayuda efectivaes mejor de lo que ha sido en décadas. Las agencias de desarrollo deben alejarse de los desembolsos totales y de la evaluación estrecha de la implementación física de los proyectos para crear asis- tencia de alto impacto. Deben evaluarsea lasagenciassobre la medida en que han distribuido sus recursos, tanto financieros como de conocimiento, para estimu- lar las reformas políticas y cambios institucionales que mejoren las vidas de la gente. Las buenas noticias son que las agencias,tanto bilateralescomo multilate- rales, se están transformando y están cooperando para llegar a ser más efectivas. Finalmente, los ciudadanos de los países donantes deben continuar apo- yando la ayuda externa. Las malas noticias son que, justo cuando la ayuda es- tá lista para su mayor efectividad, e! volumen de ayuda se está reduciendo y está en su punto más bajo. Este informe también tiene la meta de persuadir a los países desarrollados que continúen aportando ayuda y que tomen un in- terés activo en e! desarrollo y en la cooperación para e! desarrollo. JOSEPH E. STIGLITZ Vicepresidente Superior para la Economía del Desarrolloy Funcionario Mayor en Economía El Banco Mundial Vlll El Equipo del Informe E STE INFORME DE INVESTIGACIÓN SOBRE POLíTICAS FUE escrito por DAVID DalLAR y Lant Pritchert del Development Research Group. Es la culminación de un.programa de investigación sobre la efectividad de la ayuda externa que inició y supervisó Lyn Squire. La investigación original que sirvió como base para este informe incluye trabajo de los autores y de Craig Burnside, Klaus Deininger, Shanta Devarajan, William Easterly, Deon Filmer, jonathan Isham, Dani Kaufmann, Elizabeth King, Jennie Lirvack, Luis Serven, Lyn Squire, Vinaya Swaroop, y Jakob Svensson. Los autores recurren extensivamente a las evaluaciones y estudios hechos en otras partes del Banco Mundial, los cuales están citados a lo largo del texto. Mucha de la investigación fundamental fue presentada y discutida en un simposio conjunto entre OECF y el Banco Mundial, "Una nueva visión de la cooperación para el desarrollo para el siglo XXI" (Tokio, septiem- bre de 1997) . Los autores agradecen la excelente asistencia en la investigación de Mita Chakroborry, Charles Chang, Giuseppe Iarossi, y Pablo .Zoido- Lobaton, y el apoyo administrativo magnífico de Emily Khine, Kari Labrie y Raquel Luz. Lawrence MacDonald proporcionó un apoyo muy provechoso a lo largo de la preparación de este informe. Bruce Ross-Larson, junto con Jessica Moore y Sharifah Albukhary, editó el informe para su publicación. Los juicios expresados en este informe de investigación sobre políticas no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Juma de Directores del Ban- co Mundial ni de los gobiernos que representan. ix PRESENTACIÓN Replanteando del financiamiento e ideas sobre la ayuda externa A AYUDA EXTERNA, EN OCASIONES, HA SIDO UN ÉXITO La ayuda externa, en espectacular. Botswana y la República de Corea en los se- ocasiones, ha sido un senta, como Indonesia en los setenta, Bolivia y Ghana a éxito espectacular. finales de los ochenta, y Uganda y Vietnam en los noven- ta son ejemplos de países que han salido de la crisis hacia un rápido desarrollo. La ayuda externa jugó un papel significativo en cada transformación, contribuyendo con ideas acerca de políticas de desarrollo , entrenamiento a los servidores públicos responsables de las políticas, y fondos para apoyar las reformas y la ampliación de los ser- vicios públicos. La ayuda externa también ha transformado sectores completos. Se financiaron, apoyaron y difundieron, a través de alian- zas entre donantes bilaterales y multilaterales, las innovaciones en la agricultura, inversiones y políticas que crearon la Revolución Verde- que mejoraron las vidas de millones de pobres en todo el mundo. Los programas financiados y coordinados internacionalmente han mitiga- do dramáticamente enfermedades tales como ceguera de río y han am- pliado vastamente la inmunización contra las enfermedades infantiles clave. Las vidas de cientos de millones de personas han sido afectadas, si no es que transformadas, por el acceso a la educación, agua limpia, drenaje, energía eléctrica, clínicas de salud, caminos e irrigación-to- do financiado por ayuda externa. Por el otro lado, la ayuda externa también ha sido, en ocasiones, un fracaso rotundo. Mientras que Mobuto Sese Seko del antes Zaire esta- ba, según reportes , amasando una de las fortunas personales más gran- des del mundo (invertida, naturalmente, fuera de su propio país), décadas de ayuda externa a gran escala no dejaron ni un vestigio de progreso. Zaire (ahora la República Democrática del Congo) es sola- mente uno de muchos ejemplos en donde un flujo continuo de ayuda 1 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASO S no consider ó, si no es que alent ó, la incompetencia, corrupci ón y po- líticas equivocadas. Consideremos Tanzania, donde los donantes ver- tieron una cantidad colosal de $2 mil millones de dólares en la construcci ón de caminos a lo largo de 2 años. ¿Mejor6 la red de cami- nos? No. Debido a la falta de mantenimiento, frecuentemente los ca- minos se deterioraban más rápido de lo que podían ser construidos. De esta manera, en épocas y lugares diferentes, la ayuda externa ha sido altamente efectiva, totalmente ineficaz, y todo lo que va en me- dio. Tal vez, es de esperarse de una empresa compleja que se ha exten- dido a través de medio siglo, con veintenas de países donantes, un centenar de países receptores, decenas de miles de actividades específi- cas, y cerca de $1 mil millones de dólares en financiamiento. Pero, la retrospecci ón es valiosa solamente si produce la introspecci ón y el en- tendimiento profundo. La historia de altibajos en la ayuda externa ya ha conducido a mejoras en la asistencia, y hay perspectivas para más reformas. La pregunta urgente es: ¿C6mo puede ser más eficaz la asis- tencia para el desarrollo en la reducci ón de la pobreza mundial? La respuesta se requiere con urgencia. Aunque se ha progresado en la reducci ónde la pobreza en los últimos 50 años más que en cualquier otro periodo comparable en la historia humana, la pobreza sigue sien- do un problema global urgente. Más de mil millones de personas vi- ven en la pobreza extrema-eon menos de un d ólar por día. Aún más carecen de los servicios básicos que los que viven en países desarrolla- dos dan por hecho: agua potable, drenaje, electricidad, educaci ón for- mal. Es ir6nico-y trágico-que justo cuando las reformas económicas han creado el mejor ambiente en décadas para proporcio- nar una asistencia eficaz, los donantes han reducido drásticamente la ayuda. Desde el inicio de estadísticas comparables en los 50s, donan- tes de la üECD aportaron la proporci ón más pequeña de sus PIB a la ayuda en 1997-menos de una cuarta parte del uno por ciento. Se re- queriría un incremento de alrededor de 50 por ciento para siquiera igualar la ayuda al nivel que tenía en 1991. Se han hecho muchos estudios excelentes acerca de la ayuda exter- na.' Sin embargo, existen tres razones importantes para reexplorar es- te territorio previamente trazado. Primero, los cambios recientes en el ambiente econ ómico y político global-notablemente el fin de la Guerra Fría y la oleada de flujos de capital privado hacia el mundo en desarrollo-han afectado el panorama de la asistencia para el desarro- llo de tal manera que ha dejado a muchos cuestionando la existencia 2 PRESENTAC¡ON misma de la ayuda externa. Segundo, ha habido cambios en las estra- tegias de desarrollo que requieren de un nuevo acercamiento a la ayu- da vista como una táctica dentro de la agenda en evolución. Tercero, existe evidencia empírica que da ideas para la solución del rompecabe- zas de lo que es eficaz y lo que no. La ayuda financiera Este replanteamiento de la ayuda externa produce lo siguiente: funciona en un ambiente de buenas políticas. · La ayuda financiera [unciona en un ambiente de buenas políticas. La asistencia financiera conduce al crecimiento más rápido, la reduc- ción de la pobreza, y avances en los indicadores sociales en los paí- ses en desarrollo que tienen una administración económica sana. Y el efecto es grande: con la administración sana de un país, un 1 por ciento del Producto Nacional Bruto destinado a la asistencia se tra- duce en un 1 por ciento de disminución de la pobreza y un descen- so similar en la mortalidad infantil. En un ambiente débil, por el contrario, el dinero tiene mucho menos impacto. Un incremento de 10 mil millones de dólares en ayuda sacaría a 25 millones de personas de la pobreza por año-pero solamente si favorece a los países con una administración económica sana. En contraste, un incremento de 10 mil millones de dólares distribuidos indistinta- mente sacaría de su situación de infrasubsistencia a solamente 7 millones de personas. · Mejoras en las políticas e instituciones económicas en el mundo en de- sarrolloson clavepara un salto cuántico en la reducción de la pobreza. Cierto, ha habido mejoras notorias en las formas de gobierno y las políticas en la década pasada, pero otras reformas de la misma mag- nitud sacarían de la pobreza a otros 60 millones de personas al año. Cuando las sociedades desean reformas, la ayuda externa puede proveerles de un soporte crítico--en ideas, entrenamiento y finan- ciamiento. Los esfuerzos dedicados a "comprar" mejoras en las po- líticas en países en donde no hay movimiento hacia una reformación, en contraste, típicamente han fallado. · La ayuda eficaz es un complemento dela inversión privada. En países con una administración económica sana, la ayuda externa no reem- plaza la iniciativa privada. De hecho, la ayuda funciona como un imán y hace que "entre en tropel" la inversión privada, a razón de casi dos dólares por cada dólar de ayuda. En países que se han com- prometido a la reforma, la ayuda incrementa la confianza del sec- tor privado y sustenta servicios públicos importantes. En 3 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASOS ambientes altamente distorsionados, la ayuda hace que la inversión privada "salga en tropel," lo cual contribuye a explicar el pequeño impacto de la ayuda en dichos casos. El valor de los proyectos · El valorde los proyectos de desarrollo es reforzarinstitucionesy políti- de desarrollo es reforzar cas deforma que los serviciospuedan proporcionarse eficientemente. La instituciones y políticas ayuda viene con un paquete de conocimiento y financiamiento. La de forma que los servicios mayor parte de la ayuda es entregada como proyectos de inversión puedan proporcionarse en sectores particulares, tales como caminos, abastecimiento de eficientemente. agua o educación. El financiamiento de proyectos, sin embargo, con frecuencia no incrementa los gastos en un sector más de lo que una donación sin condiciones haría-esto es, el financiamiento de la ayuda es típicamente fungible. De esta manera, el escoger secto- res tan loables como son salud primaria o educación no puede ase- gurar que el dinero sea bien utilizado. La ayuda está financiando todo el sector público, y la calidad global de las políticas e institu- ciones es la clave para asegurar un gran rendimiento de este finan- ciamiento. Estos resultados subrayan que la contribución más crítica de proyectos no es la de incrementar el financiamiento a sec- tores en particular, sino de auxiliar a mejorar de la entrega de ser- vicios por medio del reforzamiento sectorial y de instituciones locales. Lacreación de conocimientos apoyada por la ayuda condu- ce a mejoramientos en sectores determinados, mientras que la par- te financiera de la ayuda amplía los servicios públicos en general. · Una sociedad civilactiva mejora los serviciospúblicos. Una buena idea, que muchos proyectos han sustentado en años recientes, es un méto- do participativo en la provisión de servicios, que muchas vecesresulta en grandes mejoras. Los mejores proyectos de ayuda externa apoyan iniciativasque cambian la manera en que funciona el sector público. · El acercamiento vertical y tecnócrata al diseño de proyectos y pro- visión de servicios no ha funcionado en áreas críticas para el desa- rrollo-abastecimiento de agua en comunidades rurales, educación básica, manejo de recursos naturales y muchas más. · La ayuda externapuedefomentar reformas aún en los ambientes mas distorsionados-pero requiere de paciencia y de enfocarse en las ideas, no en el dinero. En algunos de los países más pobres del mundo, los gobiernos no proveen políticas efectivas ni servicios, por lo que las transferencias de gobierno a gobierno han dejado resultados pobres. No obstante, con frecuencia existen paladines de reforma locales o sectoriales, y, en ocasiones, la ayuda ha sido efectiva en el apoyo de 4 PRESENTACIÓN estas iniciativas. Este trabajo requiere de mucho personal y resulta en un desembolso pequeño de fondos. En esto, la ayuda exitosa procura auxiliar a los reformadores a desarrollar y probar sus ideas. La asistencia financiera Para hacer más efectiva la ayuda externa en mitigar la pobreza se re- debe llegar más quiere de cinco reformas en las políticas. Primero, la asistencia finan- efectivamente a los ciera debe llegar más efectivamente a los países de bajos ingresos con países de bajos una administración económica sana. En un ambiente de buenas polí- ingresos con una ticas, la asistencia financiera es un catalizador para un crecimiento más administración rápido, avances más rápidos en los indicadores sociales, y mayores in- económica sana. versiones privadas (Capítulo 1). Sin embargo, en un ambiente de po- líticas deficientes, la ayuda tiene mucho menos impacto. Claramente, los países pobres con buenas políticas deben recibir más financiamien- to que los países igual de pobres con una administración económica débil. Hasta principios de los noventa, sin embargo, el financiamien- to se ha destinado en cantidades iguales a países bien administrados y países mal administrados. Además, gran parte de la ayuda continúa destinándose a países de ingresos medianos que no la necesitan. Es po- sible hacer llegar la ayuda más efectivamente a los países pobres y me- jorar la administración simultáneamente. Segundo, es recomendable proveer ayuda externa con base políti- ca para fomentar la reforma de políticas en reformadores con credibi- lidad. La experiencia demuestra que el financiamiento donado con fuertes condiciones pero sin un liderazgo nacional fuerte y sin el apo- yo político generalmente no produce cambios duraderos (Capítulo 2). Flujos continuos hacia los gobiernos que sólo hablan de reformas han constituido un problema importante. La ayuda externa con base polí- tica debe llegar solamente a los países que tienen un historial consis- tente o en donde existe una base del optimismo demostrable (para apoyar, por ejemplo, las acciones de los esfuerzos de reforma iniciados en el país o un gobierno recién electo con una plataforma de refor- mas). Los nuevos gobiernos en situaciones posteriores a un conflicto frecuentemente son buenos candidatos para recibir apoyo. En los paí- ses con políticas deficientes y sin un movimiento reformista creíble, la ayuda debería asumir el papel más modesto y paciente de difundir ideas, transmitir las experiencias de otros países, entrenar a los diseña- dores de políticas ya los líderes futuros, y estimular la capacidad de de- batir políticas de maneta informada entre de la sociedad civil. Estas medidas son relativamente baratas y no entran en conflicto con la pro- 5 EVALUACIÚN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS ÉXITOS Y FRACASO S puesta de que la mayor parte del financiamiento debería ir a países con una administración económica sana. Tercero, la combinación de las actividades de ayuda debe adaptar- Es recomendable proveer se a las condiciones del país y del sector (Capítulo 3). Aún donde las ayuda externa con base políticas e instituciones son débiles, los donantes han tratado de en- política para fomentar la contrar algo útil que financiar. Seguramente, ¿sería bueno financiar la reforma de políticas en asistencia médica primaria o la educación básica? Sin embargo, la evi- reformadores con dencia muestra que frecuentemente la ayuda es fungible, de manera credibilidad que lo que se ve no es lo que se obtiene. En circunstancias donde de cualquier manera habrían sido llevados a cabo proyectos similares, el dinero donado para proyectos y sectores determinados no necesaria- mente "pega"-sino simplemente agranda el presupuesto del gobierno. Por esta razón, aún la selección rigurosa de proyectos o la reasignación de fondos donados a actividades loables no puede garantizar la efecti- vidad de la ayuda en un entorno distorsionado. Para medir el efecto de su aportación financiera, los donantes deben fijarse en las asignaciones globales y, aún más importante, en la eficacia del gasto público. La sola asignación de gastos no garantiza el éxito, por que la cali- dád del gasto público es tan importante como la cantidad. En países con una administración económica sana (tanto de la política rnacroe- conómica como de la provisión de servicios públicos), puede darse más ayuda en forma de soporte presupuestal, el cual simplificaría la administración y reduciría los gastos de administración. En países con políticas que son básicamente acertadas pero con una capacidad débil para proporcionar servicios, el proyecto de ayuda externa debería ser un catalizador para mejorar la eficacia del gasto público. Los países que no tienen buenas políticas, servicios públicos ni una apropiada asigna- ción de gastos se beneficiarán poco del financiamiento y la ayuda de- be dirigirse al mejoramiento en las tres áreas. Cuarto, es necesario que los proyectos se enfoquen en la creación y transmisión de conocimientos y capacidad. El papel clave de los pro- yectos de desarrollo debe ser el de apoyar los cambios institucionales y de política que mejoren la provisión de servicios públicos (Capítulo 4). Aún donde el dinero puede no pegar, el conocimiento local y la capa- cidad institucional creados por el catalizador de proyectos de ayuda sí pueden. Donde los proyectos son innovadores es crucial llevar a cabo evaluaciones objetivas y rigurosas de los resultados y difundir la nueva información. El conocimiento acerca de lo que funciona en la provi- sión de servicios-y lo que no-es uno de los productos más importan- 6 I' R ES E N T A CI (} N tes de la asistencia para el desarrollo. En muchos casos, los métodos in- novadores para la provisión de servicios involucrarán una mayor par- ticipación de parte de las comunidades locales y una descentralización de la toma de decisiones . Las agencias de ayuda Q uinto, las agencias de ayuda externa necesitan encontrar métodos externa necesitan alternativos para ayudar a los países altamente distorsionado s, ya que encontrar métodos los métodos tradicionales han fracasado en estos casos (Capítulo 5). alternativos para ayudar Las comunidades y gobiernos son heterogéneos y aún en los ambien- a 105 países altamente tes más difíciles, habrán focos de reforma. Es necesario que los donan- distorsionados, ya que tes sean pacientes y flexibles y que busquen vent anas de oportunidad los métodos tradicionales para nutrir estos esfuerzos de reforma. Típicam ente, las ideas serán han fracasado más útiles que el financiamiento a gran escala. La capacidad de los do- nantes de trabajar en estos ambientes ha sido obstaculizada por una "cultura de aprobación y desembolso" que no valora las actividades a pequeña escala que requieren de mucho personal. En el pasado, con Cuadro 1 Hacia la definición de Ayuda. ¿CUAL ES LA DIFERENCIA ENTRE LA ASISTENCIA bilateral es administrada por las agencias de los go- oficial para e! desarrollo y e! financiamiento oficial biernos donantes (como la Agencia para e! Desarro- para e! desarrollo? La primera es un subconjunto de llo Internacional de E. U. A. o e! Fondo de Coope- la segunda e incluye donaciones más prestamos con- ración Económica Externa de Japón). La asistencia cesionales que tienen un componente de al menos multilateral es financiada por las contribuciones de un 25 por ciento de donación. El financiamiento países ricos y administrado por agencias como e! oficial para e! desarrollo es roda e! financiamiento Programa de Desarrollo de la ONU y e! Banco que fluye de los gobiernos y agencias multilaterales Mundial. De roda la asistencia oficial para e! desa- de paísesdesarrollados hacia e!mundo en desarrollo. rrollo, alrededor de una tercera parte es multilateral. Parte de este financiamiento tiene tasas de interés Parte de la ayuda bilateral está condicionada- cercanas a as tasas comerciales. La "ayuda extranje- esto es, debe usarse para procurar bienes y servicios ra" usualmente es asociada con la asistencia oficial de los paísesdonantes. Las investigacioneshan mos- para e! desarrollo y es dirigida normalmente a los trado que la ayuda condicionada reduce e! valor de paísesmás pobres. Esta asistenciaes e!foco principal esa asistencia en un 25 por ciento y hay una amplia de este estudio, pero muchos de los resultados son coincidencia en que e! desatar la ayuda bilateral ha- relevantespara una categoría más amplia de finanzas ría esta más efectiva. Entre los países de la OECD oficialespara e! desarrollo. hay una tendencia clara a alejarse de la ayuda condi- Ambos tipos de ayuda pueden dividirse en com- cionada. En 1995 representaba solamente una quin- ponentes bilaterales y multilaterales. La asistencia ta parte de! total de la ayuda. 7 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS ¡;'XITOS Y FRACASOS demasiada frecuencia las agencias se han enfocado en cuánto dinero desembolsan yen medidas estrechas del "éxito" de la implementación física de los proyectos que financian. Resulta que ninguna de las me- didas expresa mucho sobre la efectividad de la asistencia. La evaluación de la ayuda para el desarrollo debe enfocarse, en su lugar, en el grado en que los recursos financieros contribuyan a un ambiente con políti- cas acertadas. Debe enfocarse en el grado en que las agencias han uti- lizado sus recursos para estimular las reformas en política y cambios institucionales que conducen a mejores resultados. Estos problemas no son fáciles de resolver, pero análisis independientes sobre las agencias para el desarrollo---eon la participación de los diseñadores de política y beneficiarios de los proyectos del país en desarrollo-pueden ayudar a determinar si las agencias están haciendo un buen trabajo. El Nuevo Ambiente Internacional L A AYUDA EXTERNA ES UN FENÚMENO DE LA POST-SEGUNDA Guerra Mundial. Desde el principio tenía dos propósitos po- tencialmente en conflicto. El primer objetivo fue promover el crecimiento a largo plazo y reducir la pobreza en los países en desa- rrollo; la motivación subyacente de los donantes fue una combina- ción de altruismo y una preocupación más egoísta de que, a la larga, su seguridad económica y política se vería beneficiada si los países po- bres crecían. El segundo objetivo fue promover los intereses políticos y estratégicos a corto plazo de los donantes. La ayuda se dirigía a los regímenes que eran los aliados políticos de los grandes poderes occi- dentales. Así, los objetivos estratégicos y de desarrollo fueron poten- cialmente, mas no necesariamente, en contraposición. Consideremos Bolivia y Zaire. Los dos recibieron ayuda de E. U. A. principalmente por razones estratégicas; sin embargo, los resultados fueron enorme- mente diferentes. Bolivia utilizó los recursos de manera relativamen- te bien después de las reformas de mediados de la década de los 80s y durante la década pasada se ha estabilizado y ha preparado el terreno para el éxito. En lo que fue el Zaire, en contraste, es difícil percibir al- gún beneficio de sus años como receptor importante de ayuda. Durante los 70s y los 80s la ayuda externa de los países de la üECD incrementó de manera continua (figura 1),2 En 1991 la asis- tencia oficial para el desarrollo alcanzó un máximo de $69 mil millo- nes de dólares (precios de 1995; ver cuadros 1 y 2). En los 90s, sin 8 PRESEN TAC IÚN embargo, tres eventos han reducido la importancia absoluta y relativa de la ayuda externa: problemas fiscales en los países de la OECO, el fin de la Guerra Fría y el crecimiento dramático en los flujos de capi- tal privado hacia los países en desarrollo. Después de alcanzar un En años recientes, los paísesde la OECO han estado luchando pa- máximo en 1991, la ayuda ra controlar los déficits fiscales y contener el crecimiento de los gastos hadecaído. públicos. Aunque la ayuda externa es una pequeña fracción de los pre- supuestos, ha sido uno de los primeros rubros en recibir el hacha. Todos los donantes importantes redujeron la ayuda externa con relación a sus PIB entre 1991 y 1997 (figura 2). El descenso fue especialmente marca- do en EUA-la ayuda externa fue únicamente el 0.08 por ciento del PIB en 1997. Suecia y otros países nórdicos, tradicionalmente, han sido ge- Figura 1 Flujos financieros nerosos, aportando casi el 1 por ciento de sus PIB. Pero entre los países hacia los países endesarrollo grandes, Francia es el único que contribuye con más del 0.45 por cien- Milesdemillones dedólares estadounidenses to. Colectivamente, los países de la OECO contribuyeron con apenas el 300 Flujos 0.22 por ciento de su PIB en 1997. El fin de la Guerra Fría probable- pivados mente influyó en las decisiones de algunos países. La importancia estra- 250 tégica de la ayuda ha menguado; como resultado la ayuda externa está en riesgo de perder el apoyo amplio de entre los gobiernos donantes. 200 Al mismo tiempo, ha habido una oleada en el flujo de capital pri- Financiamiento oficial vado hacia los países en desarrollo. En los 70s y 80s el financiamiento 150 para el desarrollo oficial-esto es, el dinero de donantes bilaterales e instituciones mul- Asistencia oficial \ tilaterales- representó aproximadamente la mitad de todo el financia- para el desarrollo miento que salía de los países desarrollados hacia el mundo en . ..... .. ~ ' desarrollo (ver figura 1). Con el flujo privado expandiéndose a más de .... ' ~ $250 mil millones de dólares en 1996, sin embargo, el financiamien- to oficial es ahora solamente una cuarta parte del total del financia- 0'------------- miento disponible para los países en desarrollo. 1970 1930 1990 1997 El flujo de capital privado se concentra en gran medida en unos Fuente: Global Development Finanee 1998. pocos países, sin embargo-y parte del flujo es volátil. A finales de los 70s, una oleada en el flujo retrocedió después de iniciar la crisis de deuda en 1982. Otra gran ráfaga ocurrió a mediados de los 90s, pero con las crisis financieras que estremecían al Asia oriental en 1997 la in- versión extranjera decayó abruptamente. El flujo de dinero privado ha- cia el mundo en desarro.llo se redujo en $80 mil millones de dólares entre 1996 y 1997. En todo caso, el flujo privado continuará yendo a un número más reducido de países (la mayoría de los cuales) de ingre- sos medianos. En 1996, 26 países recibieron el 95 por ciento de las in- versiones privadas; es resto fue a los otros 140 países en desarrollo. 9 EVALUAC IÓ N D E L A AYUDA AL DESA RRO L LO . ANÁ L I SI S DE L O S ÉX ITO S Y F RA C A SO S En un país típico de bajos ingresos, la ayuda externa continua siendo, por mucho, la fuente princip al de financiamiento externo, re- presentando del 7 por ciento al 8 por ciento del PIB. Los acontecimientos de los 90s han alterado marcadamente el cli- ma para la ayuda externa. El fin de la Guerra Fría abrió nuevas posi- bilidades: Sin las restricciones que impo nían a la ayuda esos obj etivos estratégicos, debería ser posible hacerla más efectiva en alcanzar su ob- jetivo principal de crecim iento a largo plazo y reducción de la pobre- Cuadro 2 Midiendo la ayuda externa. EL COMITt DE AsISTENCIA PARA EL D ESARROLLO te de ayuda de los préstamos concesionales es menor. de la üECD publica información acerca de la ayuda La cantidad de ayuda en un préstamo con una tasa de de sus integrantes a los paises en desarrollo--Esto es, interés del 2 por ciento es pequeña si las tasasinterna- donaciones más desembolsos netos de prestamos con- cionales de interés son del 5 por ciento, y grande si las cesionales que tienen un mínimo de un 25 por ciento tasas son del 10 por ciemo. como donación. Una manera diferente de medir la ayuda externa es extraer de cada préstamo concesional Figura del Cuadro 2 Ayuda total: Asistencia Oficial el elemento donativo y sumar esto a la cifra de dona- para el Desarrollo dela DECD y Ayuda Oficial Ajustada. ciones puras. Utilizando este cálculo, Chang, Fernán- dez-Arias y Serven (1998) obtuvieron datos sobre la ayuda externa para 103receptores (verfigura). Miles demillones dedólares estadounidenses de1993 50 Hay tres puntos que valen la pena resaltar acerca Asistencia oficial para el desarrollo de estos nuevos datos. Primero, la cifra ajustada tien- de los países de la OECO de a ser menor que la medida tradicional. Segundo, 40 lasdos seriesestán altamente correlacionadas y produ- cen resultados similares en los análisis econométricos. 30 La mayor parte de la ayuda viene en forma de dona- ciones, por lo que el nuevo método no tiene mucho efecto sobre la medida global. Los efectos macroeco- 20 nómicos de la ayuda externa son igualesindependien- temente de la medida que se utiliza (ver capítulo 1). 10 Tercero, las cifras ajustadas de la ayuda externa mues- tran un descenso más pronunciado en los 90s que las de la medida de la üECD. Esto es debido a que las 0'------------------- 1970 1975 1980 1985 1990 tasas internacionales de interés se han mantenido ba- jas en años recientes, de tal manera que el componen- Fu"," : Chango Fernandez-Arias y Serven 1998. 10 P R E S EN T A C I Ó N Figura 2 Asistencia oficial para el desarrollo (ADO) relativo al producto interno La ayuda se ha reducido en bruto, donantes mas importantes, 1991 y 1997 todas partes. AOD comoporcentaje del PIB 1.0 1991 Suecia Francia Canadá Alemania Jap ó n Renlo Italia Estados OECO Unido Unidos Furntr: World Developmenr lndicators 1998. za.3 Pero, dados los problemas de presupuesto y el incremento del flu- jo privado, los donantes claramente están reconsiderando la importan- cia y el valor de la ayuda externa. Nuevos pensamientos sobre estrategias de desarrollo L A AYUDA EXT ERNA, QUE ES SOLAMENTE UN A MAN ERA DE promover el desarrollo, debe encajarse in una estrategia amplia global. Las condiciones y creencias políticas nacionales e inter- nacionales del pasado sobre estrategias de desarrollo estructuraron or- ganizaciones, instrumentos e implementación de la ayuda. Pero esas creencias han sufrido cambios enormes y acelerados. A principios de la asistencia para el desarrollo, se percibía a los go- biernos como agentes positivos para el cambio. Se pensaba que los mer- cados nacionales en los países en desarrollo no existían y eran incapaces de crecer. Los mercados internacionales estaban contaminados por la aso- ciación con el colonialismo, así como por el colapso de los mercados de 11 EVA LUAC iÓN D E LA AYU DA A L D E S ARR O LL O , ANÁ L IS IS D E LO S ÉX I TOS Y FRACASOS bienes y crédito en la Gran Depresión de los años 30s. En muchos países en desarrollo, el primer rubor de independencia creó un optimismo de que los nuevos gobiernos pudiesen ser agentes de cambio político, social y económico. La ayuda de gobierno a gobierno tenía un argumento plau- Sitoda la ayuda a Zambia sible de cuál era la mejor manera de promover el desarrollo. se hubiese invertido Los economistas del desarrollo creyeron, no solamente que los paí- productivamente, sería ses pobres estaban detenidos por una falta de capital físico y humano un país rico hoy día. (que era, y todavía es, cierto), sino que también la pobreza nacional y las quiebras del mercado internacional negaron a los países en desarro- llo el acceso a los fondos de inversión necesarios para el crecimiento Figura 3 La brecha entre modelo y econ ómico." Al calcular los "requerimientos" de inversión financiera o realidad en Zambia, 1961-94 de divisas (o ambos) para el crecimiento de un país-y compararlos con lo que había disponible-se enfatizó el tamaño de las brechas que Milesdedólares estadounidenses de1995 había que llenar. La respuesta táctica natural fue llenar las brechas con 25 El ingreso per cápita ayuda externa a través de la transferencia de divisas para inversión. Si que hubiese tenido Zambia si toda la ayuda el dinero era el problema, entonces "mover el dinero" era un objetivo 20 se hubiese dirigido al apropiado para la ayuda externa y las agencias de ayuda. La contribu- crecimiento, según el modelo de dos brechas. ción de la ayuda podría, entonces, medirse en dólares. Tristemente, desde hace mucho, la experiencia ha socavado al opti- 15 mismo color de rosa que se tenía sobre las estrategias de desarrollo financiadas por ayuda externa, conducidas por los gobiernos y acumula- 10 cionistas. Supongamos que la ayuda para el desarrollo solamente finan- ciase a la inversión, y que la inversión en realidad jugase el papel proyectado por los modelos anteriores. In ese caso, la ayuda enviada a Zambia debería haber financiado un crecimiento rápido que hubiese su- bido el ingreso per cápita arriba de los $20,000, pero en realidad el in- greso per capita se estancó en alrededor de $600 (figura 3). Los últimos 1970 1980 1990 Fuente: Easrerly 1997. 20 años han presenciado la muerte de las economías de planificación central, estancamiento en los modelos más importantes de sustitución de importaciones de los 70s (México y Brasil), y la extendida quiebra económica (si no se puede decir desintegración absoluta) de la África post independencia, que seguía una estrategia conducida por el Estado. > En los últimos 20 años también se han visto olas de incrementos espec- taculares en los ingresos y exportaciones de las economías de Asia Orien- tal-primero, Corea, Taiwán (China), Hong Kong (ahora devuelto a China), y Singapur, seguido porTailandia, Malasia, Indonesia y, después de reformas económicas importantes, China; el surgimiento de Chile como la economía latinoamericana más dinámica y la recuperación re- ciente de otras; y los éxitos en África, como Botswana y Mauritania. La 12 PRE SENTACIÓN evidencia sugiere que es posible el desarrollo rápido y debe tener sus ba- sesen los mercados y en que los estados efectivos jueguen un papel eco- nómicamente importante de facilitar, mas no un papel dominante. Entonces, han existido tres fases en el pensamiento sobre el desa- Junto con la nueva rrollo. En la primera, las quiebras del mercado se vieron como omni- estrategia viene una presentes y completos, yel gobierno sevio como la única solución para agenda más amplia. todos sus males. En la segunda hubo un breve periodo cuando el quie- bra de los gobiernos se vio como omnipresente y completo, y los mer- cados (si no la solución) como la única esperanza. El actual tercer punto de vista-pragmático mas no satisfactorio ideológicamente---es que tanto los mercados como los gobiernos tienen quiebras omnipre- sentes pero generalmente no son completos. Este punto enfatiza que el gobierno debe concentrarse en las áreas donde, en ausencia de la in- tervención, los problemas son mayores-pero el gobierno debe tener la capacidad de mejorar la situación. "Necesitamos reconocer tanto los límites como la fuerza de los mercados, así como la fuerza y limitacio- nes de las intervenciones gubernamentales dirigidas hacia la corrección de las quiebras del mercado" (Stiglitz 1989, p. 202). La estrategia de desarrollo que emerge de este punto de vista tiene dos facetas-eolocar políticas que promuevan el crecimiento y orien- tadas hacia el mercado (un ambiente macroeconómico estable, seguri- dad pública efectiva, liberalización del comercio, etc.) y asegurar la provisión de servicios públicos importantes que no pueden provistos efectiva y equitativamente por los mercados privados (servicios de in- fraestructura y educación, por ejemplo). Los países en desarrollo con políticas confiables e instituciones públicas de alta calidad han crecido mucho más rápido que aquellas sin estas características-2.? por cien- to per cápita comparado con -0.5 por ciento per cápita (cuadro 3). Puesto de manera más simple, las fallas en el diseño de políticas, edi- ficación de instituciones y provisión de servicios públicos han sido res- tricciones más severas en el desarrollo que los mercados de capital. Junto con la nueva estrategia viene una agenda más amplia. Las prácticas de desarrollo iniciales se enfocaron en el crecimiento del in- greso per cápita. Pero en realidad, los países en desarrollo están preo- cupados por amplias mejoras en la calidad de vida-ingresos más altos, sí, pero también pobreza reducida, avances en la alfabetización y salud y un ambiente de desarrollo sostenible. La nueva agenda se refle- ja en las metas fijadas en adelante por la comunidad donante, en con- sulta con los países socios en desarrollo: 13 EV A LUA C IC1 N D E L A A YU DA A L D E S ARR O L L O , A NÁ L I S I S D E L O S É X IT O S Y F R A C A SO S · Reducir a la mitad la proporción de gente viviendo en la extrema pobreza para el2ü15. · Conseguir la universalidad de la educación primaria en todos los países para el 2o15. · Progresar hacia la igualdad de sexos y el empoderamiento de la mu- jer vía la eliminación de la disparidad en la educación primaria y secundaria para el 2005. Cuadro 3 Definiendo administración sana: buenas políticas e instituciones LA ADM INIST RAC IÓN SANA C ONS ISTE EN LAS ejemplo, losesfuerzos para mejorar la educación y la sa- instituciones y políticas que conducirán a un desarro- lud son críticos para e! desarrollo exitoso. Y e! apoyo llo rápido y reducción de la pobrezaen un país en par- gubernamental para la investigación y extensión agrí- ticular. Los países en desarrollo aprenden acerca de colay para los esfuerzos de solidaridad comunitaria fue buenas y políticas deficientes a partir de su propia ex- una contribución importante para e! éxito de Asia periencia y de la experiencia de otros. La administra- oriental (Ishikawa 1960, 1978). El punto general es ción sana es difícil de medir, pero no imposible, utili- que la definición de "buena administración" emerge de zando un número de indicadores representativos. las experienciasactuales de los paísesen desarrollo. El índice de políticas económicas utilizado en e! cuadro figura 3 combina tres factores que, como se ha Figura del Cuadro 3 Instituciones, políticas mostrado en estudios empíricos, afectan el crecimien- y crecimiento to de los países en desarrollo: la inflación, e! superávit Porcentaje decreclmento presupuestal y la apertura comercial; como en Sachs y anual enténnlnos dePIS real Warner (1995). Un país con políticas pobres sería aquel con una inflación alta, grandes desequilibrios fis- calesy un régimen de comercio cerrado (Nicaragua en los 80s, por ejemplo). Un ejemplo de buena política económica sería Uganda a mediados de los 90s. Lamedida de la calidad institucional involucra una evaluaciónde! respeto a la ley, la calidad de la burocra- cia pública y e! grado de omnipresencia de la corrup- ción. Como se mostró en la crisis de 1997-98, Indone- siaesun paíscon una calidadinstitucional pobre. Bots- , wana, con instituciones de alta calidad, es otra historia. -1 Conforme los donantes hacen un mayor esfuerzo en apoyar la buena administración, de igual manera Políticas Calidad querrán ampliar la medida más allá de los rasgos ma- económicas Instuclonal croeconómicos e institucionales revelados aquí. Por Fuente: Burnside y Dollar 1998, 14 P R E S E N T A Ci Ó N · Reducir en dos tercios la tasa de mortalidad para infantes y niños menores de cinco años de edad y en tres cuartos la mortalidad ma- terna-ambos para el 2015. Cuadro 4 Funciones del Comité de Asistencia para el Desarrollo D ESDE SU O RIGEN EN 1960, EL C OMIT f DE A travésde la última décaday media e!CAD ha co- Asistencia para e! Desarrollo (CAD) de la üECD dificado y publicado un conjunto comprehensivo ha funcionado como el órgano principal de estable- (Principios para la Ayuda Externa Efectiva). Estos li- cimiento de estrategias y políticas y de evaluación de neamientos y prácticasabarcan las orientaciones claves los principales donantes bilaterales. sobre políticay lastemáticasoperativasde lasáreascen- Los programas bilaterales de ayuda no se conciben ni tralesde la administración de ayuda como la coordina- se implementan en un vacío político. De hecho, son ción, asistencia a los proyectos, a los programas, asis- objeto de presiones nacionales considerables por par- tencia técnica, gestión y evaluación-así como las di- te de los grupos políticos y comerciales en los países mensiones básicasde desarrollo como participación y donantes. Y así como los bancos multilaterales de de- buen gobierno, medio ambiente e igualdad de géneros. sarrollo, las agencias bilaterales de ayuda también El equipo de trabajo sobre evaluación de ayuda pueden estar sujetas a los mismos tipos de dinámicas de! CAD reúne a los responsables de las unidades de motivadas por e! desembolso (disbursement-driven), evaluación de las agencias bilaterales y multilaterales estimulando al personal a centrarse en la aprobación para e! desarrollo para trabajar en la capacidad de en vez de centrarse en los resultados. Pueden estar in- evaluación en los países en desarrollo. cluso más preocupados en mostrar la bandera nacio- A nivel estratégico, e! CAD elaboró, en 1996, e! nal en sus proyectos de desarrollo, en los cualeslas en- informe Dando Forma al Siglo 21: El papel de la tidades donantes están fusionadas, que en unirse a los Cooperación para elDesarrollo (Shaping tbe21st Cen- esfuerzos colectivos para e! mejoramiento de! sector. tury: TheRole o/Deuelopment Cooperation), que da la El CAD ha sido e! foro en e! que los principales fundamentación para e! tipo de asociaciones que, donantes han trabajado para mantener sus progra- con mayor probabilidad, producirán avances en el mas enfocados en los objetivos de desarrollo, para desarrollo: de! lado del país en desarrollo, un fuerte promover la coordinación y evaluar la efectividad de compromiso con un ambiente de políticas efectivasy la ayuda. Cada tres años, todos los miembros del prioridades de desarrollo clave dirigidos al crecimien- CAD son sujetos a la examinación de sus políticas de to en pro de los pobres; y de! lado de! donante, ma- ayuda y ejecución por los demás miembros de! comi- yor apoyo financiero para tales políticas a nivel de té, basados en estudios realizados por e! personal de programa y presupuesto combinado con un énfasis la üECD y dirigidos por dos "examinadores" del co- en participación y formación (e! facilitar la transfe- mité, designados especialmente. Estas evaluaciones rencia de "conocimientos e ideas"). de cooperación para el desarrollo, incluyendo las conclusiones del CAD , se han publicado desde 1994. F~IIt" Contribución de personal del CAD. 15 EVA L UA C IÓ N D E LA AY UD A AL DESARROLLO . A NÁ L I S I S D E L O S ÉX I T OS Y FRA CA S O S · Proveer acceso, a través de! sistema de asistencia médica primaria, a los servicios de salud para todas las mujeres y niñas en edad de re- producción tan pronto sea posible y no después de! 2015. La ayuda externa tiene · Implementar estrategias nacionales para e! desarrollo sostenible un gran efecto en en todos los países para e! 2005 para asegurar que se reviertan las ambientes con una pérdidas de recursos ambientales, nacional y globalmente, para administración sana. e! 2015. Estas metas están explicadas con mayor detalle en Dando Forma al Siglo 21: Elpapelde la Cooperación para elDesarrollo (Shaping the21st Century: The Role ofDevelopment Cooperation), elaborado por e! Co- Figura 4 El crecimiento per cápita mité de Asistencia para e! Desarrollo (Deve!opment Assistance Cam- del PIB en países de bajos ingresos rnittee) (cuadro 4). y una administración sana Todo esto apunta hacia un pape! diferente para la ayuda. La asisten- cia para e! desarrollo tiene que ver más con apoyar a las buenas institu- Porcentaje decrecimiento anual ciones y políticas que con proveer capital. El dinero es importante, por 4 supuesto, pero la ayuda eficaz debería ser un paquete de financiamiento e ideas-y una de las claveses encontrar la correcta combinación de am- bas para dirigir la atención a situaciones y problemas distintos. Importa el Dinero-En un ambiente de buenas políticas A Sf, DADO EL NU EVO CAM INO EN EL PEN SAMI EN TO SO BRE e! desarrollo, ¿qué es importante para e! crecimiento a largo plazo? Ambientes macroeconómicos estables, regímenes de comercio abierto y derechos a la propiedad protegidos, así como buro- cracias públicas eficientes que puedan proveer educación, salud y otros o servicios públicos. Cuando los países en desarrollo tengan este tipo de Mucha ayuda Pocaayuda administración de recursos, la ayuda financiera tendrá un efecto gran- Fuente: Burnside y Dallar 1998 de en e! crecimiento y reducción de la pobreza, mejorando los indica- dores sociales que rebasan lo que induce la administración buena mis- ma. De igual manera, la ayuda tiene poco efecto sobre e! desarro llo de los países con una administración deficiente. La ayuda financiera ten- drá un efecto duradero solamente en un clima saludable para la inver- sión y e! desarrollo de! capital humano. La evidencia proviene de tres fuentes-estudios transnacionales sobre e! éxito y fracaso de proyectos de inversión financiados por e! Banco Mundial, y estudios de casos so- bre la efectividad de la ayuda externa. 16 PRESENTACIÓN Pocos estudios transnacionales han encontrado un efecto robusto de la ayuda sobre el crecimiento. Sin embargo, el panorama cambia si se di- ferencian a los países según su administración económica. La ayuda ex- terna generalmente tiene un gran efecto en ambientes de buena administración: el 1 por ciento del PIB en asistencia se traduce en un in- cremento sostenido en el crecimiento de 0.5 puntos porcentuales de PIB. Algunos países con una administración sana han recibido solamen- te pequeños montos en la ayuda y han crecido en un 2.2 por ciento per cápita. El grupo de países con buena administración y mucha ayuda, sin embargo, creció mucho más rápidamente---3.7 por ciento per cápita (fi- gura 4). No existen tales diferencias entre los países con administración deficiente. Los que reciben pequeños montos en la ayuda han crecido (o no han crecido) lentamente, así como los que reciben grandes cantida- des. La introducción de la otra variable no cambia el panorama. El efecto de la ayuda externa va más allá del crecimiento. En un país con una administración sana, un 1 por ciento del PIB en ayuda reduce la pobreza en un 1 por ciento. La ayuda tiene un efecto similar en la mortalidad infantil, pero, otra vez, solamente si existe una buena administración. Una lección final de los estudios transnacionales es que, con una administración sana del país, la ayuda funciona en asociación con el capital privado. Específicamente, 1 por ciento del PIB en ayuda atrae a otro 1.9 por ciento del PIB en inversiones privadas. Puesto de otra manera, la asistencia a los países bien administrados incrementa la confianza del sector privado y apoya los servicios públicos importan- tes. Sin necesidad de decirlo, en los países con administración deficien- te, la ayuda ahuyenta la inversión privada. Se encuentra más evidencia de las relaciones entre la ayuda, la ad- ministración y el desarrollo en el análisis del éxito y fracaso de los pro- yectos de inversión financiados por el Banco Mundial-por ejemplo, en caminos, energía y educación. En países con una administración macroeconómica sana e instituciones eficientes, los proyectos fueron exitosos en un 86 por ciento, con tasas de ganancia mucho más altas. En los países con políticas e instituciones débiles, la figura correspon- diente es un ínfimo 48 por ciento (figura 5). Los estudios de caso sobre la efectividad de la ayuda han llegado a conclusiones similares. Nuevamente, veamos algunas comparaciones anteriores: el importante papel de la ayuda a Bolivia después de su re- forma comparado con la ayuda, en gran parte ineficaz, a Nicaragua 17 EVA LUAC iÓN DE LA AYUDA A L DE SARR O LL O . ANÁ L IS I S D E LO S IOX I TOS Y F R A CA S O S Figura 5 Desempeño deproyectos debido a la política y ambiente institucional. Proyectos satisfactorios (porcentaje deltotal) Los proyectos tienen mejor desempeño con mejores políticas y mejores instituciones. 80 60 40 20 baja baja Políticas Calidad económicas institucional Fuente: Banco mundi al. 1997a. que tenía políticas deficientes durante los 80s; o la ayuda altamente efectiva a Botswana (uno de los países con las mejores instituciones y políticas) contrastado con los muchos fracasos en Tanzania. Aunque es útil, como ilustración, hacer una clara distinción entre la buena administración y la deficiente, existe un hecho en el continuo de regímenes políticos. Muchos países se ubican en un área gris entre la buena administración y la mala. La recomendación clave que surge de estos resultados no es que el financiamiento debe ir únicamente a los países bien administrados sino que recomendamos que la ayuda sea asignada con base en la pobreza y la administración económica. Entre los países con niveles de pobreza similares, pero con diferen- tes regímenes políticos, debe asignarse mayor financ iamiento a los paí- ses con mejor administración. La asignación actual de la ayuda externa muchas veces es influida por los intereses estratégicos de los donantes. Aunque el comporta- miento de los donantes difiere, la ayuda bilateral total ha favorecido a las antiguas colonias y aliados políticos más que a las economías abier- 18 P R E 5 E N T A C I O N tas o democracias. Una antigua colonia no democrática recibe alrede- dor del doble en asistencia que un país democrático que nunca fue co- lonia y lo mismo es cierto para una antigua colonia cerrada comparada con un país abierto que nunca fue colonia (figura 6). Como resultado, El haber sido una colonia mucha de la ayuda bilateral se ha otorgado a países con administración atrae más ayuda que el deficiente. De echo, los países mal administrados han recibido casi lo tener políticas acertadas. mismo en ayuda bilateral que los países con buena administración des- pués de ajustar los ingresos per cápita y la población). Cuando se agregan los flujos de diferentes donantes, se obscurecen los diferentes criterios en los cuales se basa la asignación de la ayuda. En Figura 6 Ayuda bilateral los países nórdicos, las variables estratégicas-como un pasado colonial y un pasado colonial o los patrones de votación en las Naciones Unidas-casi no influyen en Dólares percápita las asignaciones. La ayuda nórdica está dirigida hacia los países más po- 50 bres y favorece a las economías abiertas y a las democracias. La asisten- 40 cia multilateral ha sido dirigida con mayor efectividad que la bilateral 30 hacia países con administración sana aunque todavía queda lugar para mejoras. Globalmente, la ayuda es más efectiva en la promoción de cre- 20 cimiento y en la reducción de la pobreza cuando se canaliza hacia los 10 países pobres con una administración sana. Un incremento de $10 mil millones de dólares en la asistencia sacaría de la pobreza a 25 millones Pasado colonial de personas por año-si favorece a los países con una administración Sinpasado colonial sana. En contraste, un incremento distribuido indistintamente sacaría de la pobreza únicamente a 7 millones de personas. Existen dos razones por las cuales se puede ser optimista al pensar que la ayuda externa puede ser asignada más eficazmente en el futuro. Primero, el fin de la Guerra Fría reduce la presión de otorgar ayuda a los 30 aliados estratégicos. En unas cuántas economías altamente distorsionadas 25 (Myanmar, Nigeria, Zaire) la ayuda externa se redujo drásticamente a 20 principios de los 90s. Segundo, ha existido una tendencia mundial hacia 15 la reforma económica en las naciones en desarrollo. Así, un número cre- 10 ciente de países muy pobres tienen políticas relativamente buenas. Etio- pía, India, Uganda y Vietnam por ejemplo, tienen grandes poblaciones O y mucha gente pobre, pero han hecho grandes avancesen la reforma eco- Pasado colonial nómica en años recientes. La ayuda que se dirige a reformadores de ba- Sinpasado colonial jos ingresos, como estos, puede tener un gran efecto en el crecimiento y la reducción de la pobreza. De la misma manera, grandes montos de fi- Fuente: Alesina y Dollar 1998. nanciamiento no puede utilizarse de manera productiva sin que antes se reformen los países. En ambientes altamente distorsionados, los donan- tes necesitan encontrar otros instrumentos para apoyar el desarrollo. 19 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO , ANÁLISIS DE LOS ÉXITOS Y FRACASOS La ayuda externa puede ser la partera de buenas políticas Las reformas políticas M As QUE PROVEER SOLAMENTE DINERO, LA AYUDA EXTERNA dependen principalmente debe promover políticas acertadas y ayudar a desarrollar de factores políticos instituciones. La literatura-reciente muestra que las refor- y sociales. mas políticas que no son técnicamente difíciles (estabilización y libe- ralización del comercio) pueden agregar de dos a tres puntos porcen- tuales al crecimiento de un país en desarrollo. Dado que el crecimien- to promedio de los países en desarrollo ha sido únicamente el 1 por ciento per cápita, eso sería una mejora enorme. Mucha de la asistencia para el desarrollo se dirige a la promoción de reformas políticas con resultados inconsistentes. Tales reformas de- penden principalmente de factores políticos y sociales de la nación en los que no es fácil que influya los de fuera. Pero donde la asisrenciapa- ra el desarrollo a regímenes altamente distorsionados ha estimulado la reforma política, el aspecto no financiero de la ayuda frecuentemente ha sido el factor importante. Así, es posible que los donantes avancen en la promoción de reformas políticas en ambientes difíciles sin violar la primera recomendación-esto es, asignar más dinero a los realiza- dores de buenas políticas. En ambientes de políticas deficientes las ideas son más importantes que el dinero. Algunas de las maneras más importantes en que la asistencia externa promueve la reforma política son difíciles de medir. Ha habido una ten- dencia mundial hacia la liberalización económica en los 90s, y la difu- sión de ideas de parte de las agencias para el desarrollo acerca de las buenas políticas seguramente ha tenido una influencia. Los donantes y las fundaciones también han jugado un papel importante en la educa- ción en el extranjero de diseñadores de políticas. El grupo entrenado en Berkeley que diseñó el paquete de reformas de Indonesia en los 70s es un ejemplo clásico. Muchas de las reformas impresionantes de Latino América en los 80s y 90s fueron ideadas por políticos y funcionarios con entrenamiento avanzado financiado en parte por la ayuda externa. Algunos esfuerzos pueden ver resultados sólo a largo plazo. Por ejemplo, a principios de los 90s, el Banco Mundial lanzó una campa- ña de educación pública en Ucrania para estimular el debate entre la sociedad civil acerca de reformas económicas. Ucrania todavía no ha logrado políticas realmente buenas, pero el apoyo a la educación po- pular todavía puede tener una gran recompensa. Es difícil medir los 20 PRESENTACIÓN efectos precisos de la difusión del conocimiento, la educación de fun- cionarios, y del estímulo del debate popular. Los estudios de caso su- gieren, sin embargo, que frecuentemente son importantes para un programa de reforma exitoso. Una manera más directa de promover la reforma política a tra- vés de la ayuda es condicionar el financiamiento a la adopción de ciertas políticas- un método implementado por mucho tiempo por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Los resultados han estado muy lejos de ser uniformes. En muchos casos las medidas de la política no se llevaron a cabo, aún así se de- sembolsaron los préstamos. Alrededor de un tercio de los préstamos de ajuste del Banco Mundial fracasan, en el sentido que los objeti- vos de reforma no se alcanzan: "Las reformas de las políticas rara vez tienen éxito, a menos que el gobierno esté genuinamente convenci- do de que las reformas tienen que ser aplicadas y considera al pro- grama de reforma como suyo" (Banco Mundial 1997a, p. 37). Mientras los resultados mejoraron en los 90s, todavía es necesario un mayor progreso-incorporando las lecciones de la reciente expe- riencia en Asia oriental. En un estudio reciente se encontró que el éxito (o el fracaso) de los préstamos de ajuste podía predecirse en buena parte a partir de los ras- gos institucionales y políticos subyacentes de un país, incluyendo el hecho de si el líder haya sido o no electo democráticamente, y cuánto tiempo haya estado el gobierno en el poder. Un gobierno pro-reforma recién electo tiene una probabilidad de éxito mucho mayor que un go- bierno autoritario en el poder por largo tiempo (figura 7). En general, los gobiernos nuevos tienen un alto índice de éxito en la aplicación de reformas, y son buenos candidatos para el apoyo. Frecuentemente, es- to incluye a gobiernos que han surgido en situaciones post-conflicto. El estudio también encontró que las variables bajo el control del Ban- co Mundial, tales como el número de condiciones o recursos dedica- dos a la preparación y supervisión, no tuvieron efectos significativos en la probabilidad del éxito o fracaso de las reformas. La implicación: es improbable que el condicionamiento produz- ca reformas duraderas si no existe un movimiento nacional fuerte ha- cia el cambio. Cuando los ciudadanos se comprometen a una reforma, los préstamos de ajuste y la ayuda externa puede auxiliar en la consolidación de avances en políticas de tres formas. Primero, los préstamos condicionados son un medio a través del cual un gobier- 21 EV A LUA C IÚ N D E LA AY U D A A L D E S A RR OLL O , A N Á LI SI S D E LOS É X I T OS Y FRA C ASO S no pro-reforma puede comprometerse públicamente con medidas políticas. Segundo, el condicionamiento manda la señal al sector pri- vado de que el programa de reforma es creíble y esto debería alentar Los nuevos gobiernos una respuesta de los inversionistas más rápida. Tercero, la ayuda ex- tienen más probabilidad terna estimula el crecimiento en un buen ambiente político. Así, si de reformarse. las reformas han actuado rápidamente y ya mejoraron el ambiente político, la ayuda financiera tendrá un gran efecto, el cual debería ayudar a sostener el apoyo político a las reformas. Esta es la conclu- sión de un análisis realizado a ocho países que se han reformado exi- tosamente en el periodo de la post-guerra (Sachs 1994). Sachs argumenta que en todos los casos el gobierno ya estaba comprome- tido con la reforma, pero la asistencia externa oportuna jugó un pa- Figura 7 Elecciones, antigüedad y pel esencial. Lo que hizo la ayuda externa fue "ayudar a los buenos probabilidad dereformas exitosas. gobiernos a sobrevivir lo suficiente para resolver los problemas" (p. 512). Los donantes han aprendido esta lección gradualmente, y exis- Probabilidad deéxito(porciento) te evidencia de que han llegado a ser más selectivos en la asignación 100 de ayuda basada en las políticas: en el periodo 1990-1995 el índice de éxito de los préstamos de ajuste del Banco Mundial subieron al 76 por ciento comparado con el 67 por ciento antes de 1990 (Banco 90 Mundial 1997a). Así, en el apoyo a las reformas en política, la combinación yopor- tunidad de ideas y financiamiento son cruciales para la asistencia efec- 80 tiva. En países sin movimientos hacia la reforma, los donantes pueden tratar de fomentarlos a través del trabajo analítico, entrenamiento y asistencia técnica. Tal asistencia no financiera continua siendo impor- 70 tante en la medida que los movimientos hacia la reforma evolucionan y se consolidan los planes de reforma. Los tiempos para el finan cia- miento a gran escala también deben ser exactos. Si llega demasiado 6OL----------- pronto, el surgimiento de un programa coherente puede socavarse y o 10 15 no es probable que el financiamiento tenga mucho efecto en el creci- Añoenel poder miento. Si llega demasiado tarde, es una oportunidad perdida-para Fuente: Dollar y Svensson 1998. incrementar el efecto de la reforma en el crecimiento y ayudar a la con- solidación del régimen político. Al decidir los tiempos, los donantes deberían prestar atención al progreso de la reforma, así como a los in- dicadores importantes de la reforma exitosa (un gobierno recién elec- to, por ejemplo). El condicionamiento todavía tiene un papel-permitir al gobierno comprometerse con la reforma y señalar la seriedad de ésta- pero para ser eficiente en esto se debe enfocar en un número pequeño de medidas realmente importantes. 22 P R E S E N T A C I Ó N El dinero importa -en un buen ambiente institucional L A CO M PO SIC IÓ N Y EF IC IENCIA D E LO S GASTOS PÚBLI COS Un dólar de ayuda afectan tanto el crecimiento como la reducción de la pobreza. incrementa la inversión Mientras que la provisión pública de algunos servicios es cru- pública en exactamente cial, la intervención pública en otros, en el mejor de los casos, es ino- la misma cantidad que cua-y en el peor, distorsiona la economía y resta atención y recursos cualquier dólar de de otras responsabilidades más urgentes del sector público. Aunque la ingresos gubernamentales. mayoría de la ayuda extranjera ha financiado proyectos específicos de inversión, lo que se ve no necesariamente es lo que se obtiene. En mu- chos casos, el financiamiento del desarrollo es fungible. Por ejemplo, aunque la mayoría de la ayuda se dirige a financiar los costos de inver- sión, las estimaciones sugieren que el efecto neto de $1 dólar de ayu- Figura 8 La inversión pública de un da es incrementar la inversión pública en 29 centavos únicamente-e- dólar deingresos de impuestos odela xactamente el monto en que cualquier dólar del ingreso del gobierno asistencia oficial para eldesarrollo. hubiese incrementado la inversión (figura 8). Similarmente, un dólar Incrementoenla inversiónpública (centavos) de ayuda utilizado para proyectos de educación tiende a incrementar 30 el gasto del gobierno en todos los sectores en la misma medida que un dólar de los ingresos del gobierno proveniente de cualquier fuente. 25 Si los recursos de la ayuda externa son fungib les, los efectos de la "ayuda en dinero" y la "ayuda en ideas" no necesitan evaluarse por se- 20 parado. La fungib ilidad significa que un gobierno puede utilizar los re- cursos incrementados como lo decida-para incrementar gastos, 15 financiar reducciones en impuestos o reducir el déficit fiscal. La efica- cia del financiamiento depende de la calidad de todas las inversiones y 10 gastos públicos y no simplemente de la calidad de los sectores y pro- yectos financiados por la ayuda externa. Este hallazgo tiene implicacio- nes importantes para la evaluación y administración de la ayuda externa. Las agencias frecuentemente enfocan en los éxitos de proyec- tos individuales como una medida de su efectividad. A primera vista, Ingresosde impuetsos AOO esto parece ser un enfoque en la "calidad" . Pero esto puede conducir a incentivos distorsionados, dependiendo de los criterios para juzgar el Fuente: Feyzioglu. Swaroop y Zhu 1998. éxito. Deb ido a que el dinero es frecuentemente fungible, el regreso a un proyecto en particular financiado por la ayuda externa no revela el efecto verdadero de la asistencia. Además, si se evalúa a las agencias principalmente según el índice de éxito de los proyectos (definido es- trechamente, sin tomar en cuenta los beneficios secundarios), los ge- rentes evitarán proyectos riesgosos, innovadores a favor de las ideas que 23 EVALUACIÚN DE LA AYUDA AL D ESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS ¡;XITOS Y FRACASOS se sabe funcionarán. Con la fungibilidad, el impacto de la ayuda no es igual al impacto del proyecto financiado por ayuda externa. Los reem- bolsos del financiamiento depende de la efectividad global de los gas- Los países con sectores tos públicos. En adición, existe la pregunta importante de cómo públicos que proveen difiere la realización del proyecto con apoyo de donantes de cómo se servicios efectivos de alta hubiese realizado sin tal apoyo. calidad son candidatos Una vez reconocida la fungibilidad, la selección del nivel de apoyo y óptimos para recibir el instrumento para proveer asistencia requiere de una perspectiva de la grandes montos de apoyo calidad global de la administración del sector público. Pero ¿cómo puede financiero. juzgarsela composición y eficienciadel gasto público? Los gobiernos ne- cesitan elegir los gastos cuidadosamente, con un ojo en el impacto neto de un gasto adicional en el crecimiento y reducción de la pobreza. Y esto depende de lo que el sector privado aportaría sin el gobierno. Demasia- dos presupuestos de países en desarrollo se han dedicado a actividades que no tienen una potencial de crecimiento ni un efecto en la pobreza: empresas públicas derrochadoras e ineficaces, subsidios de clasemedia pa- ra combustibles, energía eléctrica, y más, y gastos que benefician princi- palmente a los ricos, tales como subsidios al crédito y universidades gratuitas. Además, la eficienciadel gasto gubernamental es por lo menos igual de importante como su composición. No se debe juzgar a los go- biernos con base en cuánto gastan, sino en cuánto logran. Los países con sectores públicos que proveen servicios efectivos de alta calidad son candidatos óptimos para recibir grandes montos de apoyo financiero, y tiene sentido proveer parte de esto como financia- miento general del presupuesto. Este acercamiento reconoce la reali- dad de la fungibilidad y economiza en el costo (tanto para los donantes como para los receptores) de la entrega de la ayuda externa. Desde ha- ce mucho, estudios sobre la ayuda externa han señalado el problema de la mala coordinación entre los donantes y la carga que este proble- ma impone a los países en desarrollo. La entrega de más financiamien- to como un soporte general al presupuesto aliviaría este problema. Como se ha notado, muchos países de bajos ingresos se ubican en un área gris entre la buena administración y la mala. Ya que imple- mentar reformas macroeconómicas y comerciales es técnicamente más fácil que reforzar a las instituciones (como el servicio público y el imperio de la ley), estos países frecuentemente tendrán políticas macroeconómicas relativamente buenas, pero una entrega de servi- cios ineficiente. Por esto, se necesitará más apoyo para la construc- ción de instituciones y la implementación de reformas en los 24 PRES ENTACIÚN diferentes sectores-más ideas, menos dinero. Una parte mayor del financiamiento debe provenir a través de proyectos cuyo valor agre- gado se mide por el grado en que el diseño e implementación ayudó a mejorar la actuación en eso sectores. Los donantes deben tener Finalmente, los donantes deben tener la voluntad de recortar el fi- la voluntad de recortar el nanciamiento a los países con sectores públicos que son persistente- financiamiento a los países mente de baja calidad. Aunque es difícil retirar el apoyo, es improbable con sectores públicos que que los intentos de trabajar buscando evitar choques con un sector pú- son persistentemente de blico de baja calidad produzcan algo que valga la pena o que sea dura- baja calidad. dero. En estos casos el apoyo de los donantes debe diseñarse para financiar menos y más para actividades que a largo plazo pueden sen- tar las bases para la reforma institucional y política-nuevamente de regreso a las ideas, con únicamente el financiamiento suficiente para poner a trabajar las nuevas ideas. El punto general es que el ambiente de cada país requiere de un instrumento de apoyo diferente. La ayuda externa puede ser la partera de las buenas instituciones M UCHOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS IMPORTANTES -como buena parte de la infraestructura básica-son difíciles (o imposibles) de asignar a través de los merca- dos. Pero las características económicas que hacen que estos servicios sean candidatos para la intervención del gobierno también crean problemas en el diseño de instituciones e incentivos que haría más eficiente al sector público. Un reto importante para el desarrollo pa- ra el 2000 y más allá es el persuadir a los gobiernos que hagan bien lo que deben hacer los gobiernos. La ayuda externa bien diseñada puede apoyar la las instituciones públicas efectivas y al buen gobierno por medio del auxilio en experi- mentación, aprendizaje, difusión e implementación de nuevas ideas sobre la provisión de servicios. Donde existe una demanda de cambio, la ayuda externa puede contribuir grandemente, a menudo a través de proyectos. Como se ha notado, el elemento dinero de un proyecto no pega necesariamente con un sector particular porque los ingresos del gobierno son fungibles. Así, el principal razonamiento de los proyectos debe ser de apoyar la reforma de instituciones sectoriales y políticas, y demostrar nuevas maneras de lograr resultados de desarrollo. 25 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS fXITOS Y FRACASOS Varias condiciones históricas, legales, políticas y económicas hacen que cada situación de cada país sea única-y frecuentemente requiere de la generación de nuevos conocimientos. La ayuda externa puede ayudar a los gobiernos por medio de aplicar lecciones provenientes de su propia experiencia o de la experiencia internacional, y creando las condiciones que ayudan a la experimentación y, más importante, a la evaluación. Los proyectos de ayuda externa pueden auxiliar a los paí- ses a mejorar la actuación de sectores enteros. Desaíortunadamenre, la ayuda externa, en ocasiones, ha sido par- te del problema. En el pasado, la ayuda externa, casi exclusivamente, ha llegado a (o ha pasado por) los gobiernos centrales y ha afectado el cómo se entregan los servicios públicos. Aunque algunos gobiernos lo- cales pueden proveer de los servicios más eficazmente, los países en de- sarrollo tienden a contar con una provisión de servicios es innecesariamente centralizada, para lo cual ha contribuido la ayuda ex- terna. El diseño y manejo tradicionales de los paquetes de ayuda exter- na también redujeron la participación de las comunidades locales en el diseño e implementación de los proyectos de desarrollo. En el pasado, las respuestas de los donantes a las instituciones dé- biles fueron frecuentemente ineficaces. Ante una baja capacidad de implementación y de presionar para "mover el dinero," las agencias de ayuda tienen una larga historia de intentos de "encapsular" sus proyec- tos utilizando la asistencia técnica sin soporte, unidades independien- tes de implementación de proyectos, y expertos extranjeros---en lugar de hacer el intento de mejorar el ambiente institucional para la provi- sión de servicios. En muchos casos estos esfuerzos han fracasado igual- mente, o más, que los esfuerzos para inducir reformas en las políticas macroeconómicas. Tampoco han mejorado los servicios a corto plazo, ni han conducido a cambios institucionales a largo plazo. La ayuda externa puede mejorar las instituciones y políticas al ni- vel sectorial de muchas maneras: · Se ha demostrado que el trabajo analítico de lasagenciascomo elBan- co Mundial incrementa la probabilidad de éxito en los proyectos pú- blicos. En un estudio, $10,000 adicionales en trabajo analítico reembolsaron $80,000 en beneficios más fuertes de los proyectos. · En una muestra de proyectos rurales de agua potable financiados por donantes, el índice de éxito fue de 68 por ciento para proyectoscon al- ta participación de los beneficiarios, pero únicamente de 12 por ciento 26 P R ES E N T ACI O N para proyectoscon baja participación (figura9). Más importante, los es- fuerws de los donantes en la promoción de la participación de los be- neficiarios ayudaron la adopción de estemétodo de proveer de servicios. · Una comparación de éxito de proyectos internacionalmente mues- La participación de los tra la importancia de! ámbito institucional para la inversión públi- beneficiarios puede ca. En general, más libertad civil (libertad de prensa, libertad de quintuplicar el éxito asociación, etc.) conduce a más éxitos en los proyectos. La provi- de los proyectos. sión efectiva de servicios com unitarios requiere que se escuchen las voces de los ciudadanos . · Alrededor del 40 por ciento de los proyectos de! Banco Mundial han tenido un efecto sustancial sobre e! desarrollo de las institu- ciones-eso es, han ayudado a cambiar la manera en que e! sec- Figura 9 Éxito enproyectos de tor pú blico trabaja. abastecimiento deagua enáreas Los resultados sugieren que e! pape! clave de los proyectos de la ayu- Proyectos éxitosos(porcentaje total) da como un medio para proveer asistencia para e! desarrollo no es la mo- 70 vilización de dinero sino apoyar la creación de un sector público eficaz. 60 Las agencias de ayuda pueden proporcionar ideas acerca de cómo mejo- rar los servicios y cómo financiar métodos innovadores. El aprender de 50 estas innovaciones genera e! conocimiento de lo que funciona y lo que no. Esta perspectiva de los proyectos de desarrollo tiene implicaciones 40 importantes, no solamente para la elección y evaluación de proyectos, si- 30 no para la forma en que las agencias de ayuda son diseñadas y evaluadas. En particular, la evaluación de proyectos, desde e! punto de vista de los 20 donantes, se debería enfocar en si tuvieron un impacto positivo sobre las instituciones y políticas de! sector. 10 Dinero, pero más ideas también Baja parlclpaclón Alta partclpación Fuente: Isham, Narayan y Prircherr 1995. L O S PAf s ES EN D ESARRO LL O SON, EN GRA N M EDID A, dueños de su propio destino. La administración económica na- cional es más importante que la ayuda financiera extranjera. Las economías que se rezagan son obstaculizadas mas por las lagunas en la política y las instituciones que por alguna laguna en e! financia- miento. La ayuda externa como dinero tiene un gran impacto sola- mente cuando los países hayan tenido un progreso en la reforma de sus políticas e instituciones. Los países pobres con buenas políticas, debe- rían recibir más ayuda que aquellos con políticas mediocres-pero en realidad, reciben menos (figura 10). 27 EVALUAC IÓN D E L A A Y U D A AL D ESA R RO L LO . A N ÁLI SI S DE LOS ÉX ITOS Y FR ACASOS Laayuda externa se ha concentrado demasiado en la transferencia de capital con (frecuentemente) poca atención hacia el ambiente institucio- nal y político, hacia elcual fluían los recursos. Este método fue elresulta- Los países pobres con do de confusiones sobre desarrollo-sobre-enfatizando el aspecto buenas políticas, deberían financiero a costa de las políticas e instituciones-y de las presiones exter- recibir más ayuda que nas e internas sobre las instituciones de ayuda. Los desembolsos (de pres- aquellos con políticas tamos y donaciones) fueron fácilmente calculados y tendían a convertirse mediocres- pero en en una medida crítica de resultados para las instituciones de desarrollo. realidad, reciben menos. Las agencias se vieron a si mismas como si estuvieran en el negocio de la distribución de dinero y,por tanto, no essorprendente que gran parte fue- se destinado a economías mal administradas-eon pocos resultados. Así, ¿Qué puede hacer de utilidad, la comunidad internacional, en ambientes altamente distorsionados? Obviamente no existe una respues- ta simple a esta pregunta. No ha ocurrido casi nada positivo en Birma- Figura 10 Asignación real de Ayuda nia (Myanmar) o en Nigeria durante las últimas tres décadas, por lo que Externa, 1996,y Asignación Optima sería arrogante pretender que existe alguna solución mágica a los proble- para reducir la Pobreza. mas de estos y otros países similares. No obstante hay ejemplos de asis- tencia exitosa que ha mejorado la vida de la gente en este tipo de países. Ayuda (porcentaje del PIB) El capítulo final de este informe presenta cuatro estudios de caso sobre la ayuda eficaz en condiciones difíciles: ajustes sin prestamos de ajuste en Vietnam; apoyo a la descentralización educativa en el Salva- dor, Pakistán y Brasil; Innovación en el financiamiento al sector salud en Camerún; y la iniciativa de mantenimiento a caminos en África. Cuatro temas que unen a estos casos son: · Encontrar unpaladín. Los países, gobiernos y comunidades son hete- rogéneos. Aunque es justo caracterizar a Birmania globalmente como "mal administrado," es probable que existan elementos reformistas en la comunidad y aún en el gobierno. Si la ayuda externa puede encon- trar a estos reformadores, puede tener un gran impacto. · Tener una visión a largo plazo de cambiosistémico. Los reformadores exitosos tienen una visión de cómo las cosas podrían ser diferentes Políticaspobres Mediocre Poillicasbuenas en 10 años-diferentes tanto en resultados (más niños en la escue- Fuente: Collier y Dallar 1998. la, que se gradúan y encuentran trabajo) como en los procesos (la participación de la comunidad en las escuelas, el apoyo amplio del público a las políticas de reforma) . · Apoyarla creación de conocimientos. Aunque típicamente que los re- formadores tienen una visión a largo plazo, requieren afinar los de- talles de las reformas mediante la innovación y la evaluación. 28 PR E S E N T ACi Ó N Cuadro 5 Puntos de vista de involucrados sobre la efectividad de la ayuda externa. EN LA PREPARACIÓ N DE ESTE INFORME, SE gastos de construcción, y comparte la responsabilidad discutieron LOS mensajes con una amplia gama de para el mantenimiento y administración. Esto asegura involucrados de los mundos en desarrollo y desarro- laparticipación entusiasta de los ciudadanos y mantie- liado. Aunque, inevitablemente, existen diferencias nela sostenibilidad delproyecto. en punros de vista, es notable el grado en que existía acuerdo amplio sobre cuáles facroresexplican los éxi- Toru Shinotsuka, ros en la asistencia para el desarrollo: Economista en Jefe, OECF de Japón No es sorprendente que estos resultan en un ambiente La asociación estrecha con las ONG en los proyectos de político einstitucional queconduce a laganancia deal- desarrollo ha demostrado serefectiva en realzar la apro- tos rendimientos de los recursos aplicados al desarrollo; piacióny laparticipación delacomunidad, deesta ma- unpapelprincipal departede lospaises receptores en el nera promueve la sostenibilidad deproyectos, especial- diseñoy administración deprogramas de desarrolloque menteaquellos queproporcionan servicios (y facultan) ayuda a suscitar el compromiso al éxito y al gobierno a las comunidades locales. Pero la disposición tanto de abierto para exigir la responsabilidady prudencia. las agencias donantes como de los gobiernos receptores a involucrar a las ONG es crucial, y, en estepunto, el es- Benno Ndulu, cenario no es uniforme. No todos los donantes reciben Jefe del Consorcio de Investigación con agrado unpapelfuerte de una ONG. Asimismo, la Económica de África receptividad del gobierno hacia el inuolucramiento de una ONG-sin decir asociación-difierede un país a El nuevo concepto de "apropiación, "quesesubraya en otro. Aún dentro de lospaíses, puede variar mucho en- la nuevaestrategia dedesarrollodel ComitédeAsisten- tre los gobiernos locales, como en las Filipinas. Mucho ciapara el Desarrollo tienela meta de mejorar la efi- trabajo de defensa quedapor hacer, y es critico el lide- ciencia y eficacia a través de la asignación de responsa- razgo delBancoMundial enpromover laasociación con bilidadpor costos y riesgos a aquellos involucrados. El la sociedad civilen la cooperación para eldesarrollo. gobierno central del país en desarrollo tiene el papel principalen laformación depoliticas de desarrollo. En Cielito Habito, el desarrollo participatiuo, sin embargo, los ciudadanos Secretario de Planeación Socioeconómica, queparticipan-y llevan una parte de la carga-tra- República de las Filipinas bajan para asegurar la eficacia delproyecto. La ciuda- danía traza losplanes, pide asistencia, sufraga algunos Fuente: OECFlWorld Bank 1998, 23, 15, 21. Además, para que las reformas echen raíces se requiere demostrar que en realidad funcionan. El financiamiento y la evaluación de las innovaciones son clave en la asistencia para el desarrollo. · Comprometer a la sociedad civil. En los ambientes altamente distor- sionados, elgobierno no está pro porcionando políticas de apoyo ni 29 EVALUACION DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS I!XITOS Y FRACASOS servicios eficientes. Esta es la razón por la cual las transferencias fi- nancieras de gobierno a gobierno producen resultados pobres. U ayuda efectiva en este caso, involucra, frecuentemente, el apoyo a Para que las reformas la sociedad civil para presionar al gobierno a cambiar o para tomar echen raíces se requiere en sus propias manos la provisión de servicios. demostrar que en realidad funcionan. Los puntos anteriores tienen que ver con las características de am- bientes que prometen cambios y cómo pueden promover estas carac- terísticas los donantes. Las enseñanzas de la asistencia exitosa también pueden proporcionar lineamientos para el comportamiento de los do- nantes. La ayuda externa es más efectiva cuando: · Las agencias seenfocan en las reformas a largo plazo. Es notable que el éxito en los ambientes difíciles, típicamente involucra una inver- sión intensivo de personal de parte de los donantes y pequeños de- sembolsos de dinero. También está "más allá de los proyectos" el apoyar las reformas sistémicas. En los ambientes difíciles, la asisten- cia efectiva se trata más de ideas que de dinero o proyectos. El di- nero puede ser un tipo de aportación, como en los ejemplos del Capítulo 5. Los proyectos también pueden ser una contribución útil. Pero el foco de atención en estos casos fue en el apoyar a per- sonas con nuevas ideas o que estaban buscando nuevas ideas. · Losdonantestrabajen comosocios en lugardecomocompetidores. Los estudios sobre la ayuda externa, desde hace mucho, han señalado la proliferación de donantes y la falta de coordinación entre ellos. Los países bien administrados exigen la cooperación de los donantes, pero en los ambientes débiles frecuentemente provocan el caos. Es difícil explicar este comportamiento, excepto que a los donantes les gusta "plantar su bandera" en algo tangible. En los casos de la asis- tencia exitosa, tendemos a encontrar fuertes asociaciones entre los donantes que se centran en transformaciones más grandes , en lugar de proyectos y banderas. A medida que la atención de la ayuda se amplía al dinero y las ideas, la administración y evaluación se vuelven más complicados. Las agen- cias están tratando de apoyar reformas políticas y el desarrollo institu- cional tanto al nivel macroeconómico, como sectorial. Las unidades de contabilidad privilegiadas deberían ser los programas por país o sector. Los proyectos individuales serán importantes en el apoyo al desarrollo 30 PRESENTACIÓN sectorial, pero deberían evaluarse principalmente según su contribución a la reforma de políticas e instituciones sectoriales como piezas de cons- trucción y terreno de prueba. "La evaluación de la efectividad del Ban- co ya no puede centrarse solamente en el proyecto, también debe medir En los casos de la el impacto de una gama completa de las actividades bancarias a los ni- asistencia exitosa, los veles de sector y de país. Esto requiere de nuevos instrumentos y mo- donantes se centran en dalidades de evaluación ..." (Banco Mundial 1997a, p. 1). transformaciones más Las agencias donantes han aprendido de sus éxitos y fracasos. En grandes, en lugar de los 90s todas las agencias principales han instituido reformas con me- proyectos y banderas. tas a fortalecer la concentración en resultados concretos. La mayoría de las agencias también han desarrollado estrategias de asistencia a los paí- ses para que las actividades individuales tengan que encajar ahora en un plan mayor para el cambio institucional y la reforma política. En el mismo sentido, el foco de evaluación ha crecido por encima del nivel del proyecto hasta el análisis de programas nacionales globales. Estos preguntan esencialmente: ¿Lasagencias han usado sus recursos para es- timular cambios institucionales y de políticas que hallan llevado al me- joramiento de los servicios y a una mejor calidad de vida? Esta no es una pregunta fácil de contestar. Pero es la correcta. Recientemente, el Consejo Internacional para el Desarrollo patrocinó los análisis sobre el impacto global de la ayuda en ocho países africanos, dirigidos conjun- tamente por especialistas de los países en desarrollo en cuestión y de los países donantes principales-lo que parece ser un método muy provechoso. Similarmente, los accionistas del FMI recientemente se volvieron a un grupo externo de especialista para que los asesorara en el apoyo del Fondo a los reformadores de bajos ingresos. Y el Banco Mundial ha iniciado análisis de la asistencia a países con contribucio- nes de un amplio rango de involucrados. Se requieren análisis independientes de las agencias de desarrollo con un fuerte contribución de países en desarrollo y concentrándose en dos preguntas: ¿La mayor parte del financiamiento ha ido a am- bientes institucionales y políticos sanos? Y ¿Lasagencias han contribui- do con el cambio en las reformas políticas y el cambio institucional? Evaluando las cosas correctas debería retroalimentarse en la admi- nistración e incentivos dentro de las agencias. Con una mejor adminis- tración y evaluación, las agencias para el desarrollo deberían volverse: · Más selectivas-poniendo más dinero en las economías con una administración sana. 31 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS I!XITOS Y FRACASOS · Más fundamentadas en elconocimiento--utilizando recursos para apoyar nuevos métodos para la provisión de servicios, ampliando el conocimiento acerca de lo que funciona y difundiendo esta infor- Existen razones para ser mación como una empresa medular. optimistas que la reforma · Mejor coordinadas-las agencias orientadas a obtener resultados de las agencias de ayuda deberían preocuparse menos por plantar sus banderas en proyectos tendrá éxito. particulares y más en cómo pueden mejorar los servicios, trabajan- do juntos comunidades, gobiernos y donantes., · Más autocríticas-Las agencias deberían preguntarse continua- mente: ¿Porqué hacemos lo que hacemos? Y ¿cuál es el impacto? Con un mejor entendimiento sobre la efectividad del desarrollo y de la ayuda y con el fin de las presiones de las estrategias de la Guerra Fría, existen razones para ser optimistas que la reforma de las agencias de ayuda tendrá éxito. Notas l . Aún una lista parcial incluiría libros de aquellas agencias externas de ayuda (Cassen 1986 , actualizado en 1994; Riddell 1996; Mosley 1987; Krueger, Michalopoulos y Ruttan 1989), varias evaluaciones institucionales y bibliografías largas en temas especializados, tales como ayuda y macroeconomía (White 1992). préstamo basa- do en la política (Killick 1991) , ayuda y organizaciones no gubernamentales (Rid- dell, Bebbington y Peck 1995) y ayuda y reconstrucción (Banco Mundial 1998b). 2. Debido a la disponibilidad de datos. elfoco de este estudio es la asistenciade los países de la üECD para elmundo en desarrollo. No abarcala asistenciade sur a sur (por ejem- plo, de Kuwait o Arabia Saudita) o la ayuda externa extensivade la Unión Soviética. 3. El informe se enfoca en los esfuerzosinternacionales para apoyar elcrecimiento a lar- go plazo y la reducción de la pobreza en el mundo en desarrollo. Existen otros tipos importantes de cooperación internacional que no abarca este estudio, como los es- fuerzos para reducir eltráfico internacional de narcóticos o para promover soluciones pacíficas a los conflictos. Además la ayuda humanitaria. que representa menos del diez por ciento de la asistencia para el desarrollo y se enfoca en los esfuerzos de miti- gación a corto plazo. es un asunto separado que no se aborda en este informe. 4. Lasugerencia frecuentemente hecha de que el consenso anterior fue en la inversión física y que el nuevo consenso es un cambio hacia la inversión humana se des- 32 miente en la literatura y en la realidad. AsianDrama, un clásico de Gunnar Myr- dal, escrito en los 50s señaló el cambio intelectual hacia un énfasis aproximada- mente igual en el capital físico y humano. 5. Sería equivocado ser demasiado crítico de los puntos de vista anteriores o de sus defensores, ya que la economía no es una ciencia exacta y la lectura de la eviden- cia es dificil. Un economista con 50 afios de edad que hada política en 1960 ha- bría sido testigo en su vida de: la Gran Depresión, el éxito de la planeación durante la Segunda Guerra Mundial para terminar con el desempleo e incremen- tar la producción durante la Guerra, el espectacular levantamiento de la Unión Soviética bajo la planificación central, y el emparejamiento del Japón con los po- deres de Europa. 33 CAPíTULO 1 Importa el Dinero En un ambiente de buenas políticas UCHOS PAíSES EN DESARROLLO HAN Muchas medidas que recibido grandes cantidades de ayuda externa promueven el crecimiento durante largos periodos. Pero ¿Laayuda externa alargo plazo también ha reducido la pobreza y la mortalidad infantil ayudan a reducir la o incrementado e! ingreso per cápita y la inver- pobreza. sión privada? ¿Ayuda más efectiva incrementaría los ingresos y reduciría significativamente la pobreza en e! fusuro? Y ¿El efecto de la ayuda ex- terna sobre la pobreza puede mejorarse al resignara a países diferentes? Toda la ayuda tiene como meta última e! promover e! crecimiento y reducir la pobreza, cualesquiera que sean los objetivos inmediatos. En un mundo ideal, $1 millón de dólares de ayuda a un país tendría e! mismo efecto marginal en e! crecimiento y reducción de la pobreza que la canalización de! mismo monto a otro país. En e! mundo real, esto no ocurre. Algunos países se benefician más que otros. ¿Porqué? La efectividad de la ayuda depende ampliamente de las instituciones y las políticas de los países receptores. En donde la administración eco- nómica es acertada, la ayuda conlleva a una mayor inversión privada, crecimiento más rápido, menor mortalidad infantil y un descenso más rápido de la pobreza. En donde la administración económica es pobre, la ayuda tiene un efecto pequeño sobre e! desarrollo. La siguiente sección de este capítulo analiza brevemente las experien- cias en e! crecimiento divergente de los países en desarrollo. El creci- miento ayuda a reducir la pobreza y mejorar los indicadores sociales, que es la razón por la que la ~e!ación entre ayuda y crecimiento es importan- te. Luego son examinados algunos hechos estilizados sobre crecimiento, instituciones y políticas, y la pregunta que se hace es: ¿Por qué la ayuda debería afectar el crecimiento? Después de eso, consideramos la relación entre ayuda y crecimiento, ayuda y reducción de la pobreza y ayuda e in- 35 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO, ANÁLISIS DE LOS ¡;XITOS Y FRACASOS versión privada. Después otra pregunta: ¿Cómo ha sido asignada la ayu- da-tanto bilateral como multilateral? Finalmente, se hacen recomenda- ciones sobre cómo puede hacerse más efectiva la ayuda. "Las tasas de crecimiento del Diferentes países, diferentes destinos Producto NacionalBrutoper cdpita E sondiversas, aún sobre periodos N 1966 ETIOpíA, INDIA y TAILANDIA ERAN PAíSES sostenidos. Para elperiodo 1960-80 pobres. En cada sociedad la mayoría de la gente vivía con me- observamos, por ejemplo: India, nos de $1 dólar al día (en precios de 1985). Comparados con 1.4% por año;Egipto, 3.4%; Corea muchos otros países en desarrollo, La India lo hizo bien, duplicando del Sur, 70%. Entre los '60sy los el ingreso per cápita real entre 1966 y 1990, Yreduciendo la pobreza '7Os, el crecimiento de Indonesia se al 53% de la población. Pero en el mismo periodo, Tailandia lo hizo incrementó de 3.9 a 75. muy bien, triplicando el ingreso per cápita y reduciendo la pobreza a sólo el 2%. Esta es la diferencia a la que Robert Lucas se refería con las "No veo como unopuede mirar "consecuencias asombrosas para el bienestar humano" de diferentes ta- cifras como estas y no verque sas de crecimiento y desarrollo. El contraste entre Tailandia y Etiopía representan posibilidades. ¿Existe es aún más absoluto. En 1966 Tailandia tenía alrededor de cuatro ve- alguna acción quepudiesetomar un ces el ingreso per cápita de Etiopía. Para 1990 los etíopes no habían gobierno de la India para dirigirla experimentado crecimiento alguno, mientras que Tailandia era 10 ve- economia delpais haciael ces más rica. crecimiento como en Indonesia? Si El crecimiento es importante, no por su propio beneficio, sino por- asies, qué, exactamente? Las que levanta los estándares de vida. De cada 1,000 niños nacidos en consecuencias para el bienestar 1967 en Tailandia, 84 no sobrevivieron el primer año de vida. Para humano involucradas enpreguntas 1994, esa cifra había sido reducida a casi dos tercios. También la India como estas sonsimplemente y Etiopía tuvieron progresos, pero no a ese nivel. En la India, la mor- asombrosas: una vez que uno talidad infantil cayó a la mitad durante ese periodo. En Etiopía, se re- comienza a pensaren ellas, es dujo solamente un 27%. Otros indicadores sociales muestran una dificilpensaren otra cosa." historia similar. Para 1990, Tailandia había conseguido la universali- dad de la educación primaria para las niñas , mientras que la cifra en la Roben E. Lucas, Ir, India era 91% y en Etiopía, 19%. "SOBRE LA MECÁNICA DEL El crecimiento no elimina la pobreza ni la privación (pérdida), pe- DESARROLLO ECONÓMICO" ro los ingresos per cápita y los indicadores sociales tienden a mejorar- p.4-5 se (o deteriorarse) juntos: la expectativa de vida, la matrícula escolar y la mortalidad y desnutrición infantil están muy relacionadas con el in- greso per cápita. Aunque globalmente ha habido grandes mejoras en los estándares de vida, las inmensas diferencias entre los países mues- tran la importancia del desarrollo. Tomemos la mortalidad infantil: en casi todos los países en desarrollo decreció entre 1967 y 1994. Sin em- bargo el tamaño del decrecimiento fue bastante variable (figura 1.1). 36 IM P O R T A E L D I N E R O-E N UN AM B I EN T E D E BU E NAS P O Lf T I C A S Figura 1.1 Mortalidad infantil enpaíses seleccionados, 1967y 1994. Mortalidad infantil (por1,000 nacimientos vivos) 250 .1967 . 1994 Mali I 200 Nlger Eti¡opía Bangladesh India Turqula Lesolho 150 Tunlsia Congo Perú t 1 Ecuador I 100 Chile ¡ Tanzama Kenya 50 Indonesia Honduras Botswana IslaMaurelo Fuente: World Developmenr Indiearors 1998. Los países económicamente estancados como el Zaire (ahora Repúbli- ca Democrática del Congo), Etiopía, Nigeria y Zambia tuvieron solo pequeños decrementos, mientras que países de crecimiento acelerado como Botswana, Chile, Lesotho, la isla Mauricio y Túnez tuvieron mejoras del 70% o mayores. Incrementar los ingresos de los pobres amplía su capacidad para me- jorar su salud, educación y estándares de vida. Además, muchas de lasme- didas que promueven el crecimiento a largo plazo--educación básica o un régimen de libre comercio, por ejemplo-también ayudan a reducir la pobreza. Pero el crecimiento económico no resuelve todos los males: de- gradación ambiental, crimen y violencia, discriminación sexual, exclusión social, etc. puede o no mejorarse con el ingreso. Cuando la gente mejora su esratus de ingresos bajos a ingresos medianos, surgen nuevos retos pa- ra la sociedad. Considere, por ejemplo, la sábana de humo-provocada por los incendios de las quemas para la limpia de terrenos de cultivo- que envolvió al Sudeste de Asia en el verano de 1997. O la gran cantidad de ciudades de países en desarrollo que tienen problemas severosde con- gestionamiento vehicular y contaminación ambiental. De cualquier forma, para los países de bajos ingresos, generar el crecimiento autosostenido es un primer paso crucial en el desarrollo. 37 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS fXITOS Y FRACASOS Si las salidas totales de Etiopía fuesen divididas equitativamente entre las familias, todo mundo sería pobre. El crecimiento (un incremento en el ingreso per cápita), claramente es requerido para resolver el pro- Desde elmismo puntos de blema de la pobreza y sus consecuencias: desnutrición, mala salud y partida en 1967, la falta de educación y servicios sociales básicos. mortalidad infantil cayó En conjunto, los países han tenido un tremendo progreso: sobrevi- a33por milen Botswana ven más infantes, hay más comida sobre la mesa, hay más niños en la en 1994, mientras que escuela y muere menos gente a causa de enfermedades fáciles de pre- semantuvo virtualmente venir. Ha habido un mayor mejoramiento global en la expectativa de sin cambios en llapara vida durante los últimos 40 años que en los 4,000 años anteriores Zambia. (Banco Mundial 1993). La expansión revolucionaria de la educación puede verse a través de las generaciones: el 62% de los chinos entre 60 y 70 años no recibie- ron educación escolar de niños, comparado con el 5% de los adultos jóvenes. En Indonesia de las personas de 60 años no tienen escolari- dad, comparado con sólo 15% de los adultos jóvenes. Pero en todas las dimensiones, el progreso ha sido desigual geográfi- camente. El mejoramiento más grande ha sido en las economías de cre- cimiento rápido. Desde la Segunda Guerra Mundial, los países en desarrollo ha caído en tres categorías: de crecimiento rápido, de creci- miento lento y estancado y los países sin crecimiento y de decrecimiento (Pritchett 1998). Un grupo pequeño pero significante-Botswana, Indo- nesia, la República de Corea y Tailandia-ha crecido mucho más rápido que los países industrializados (tabla 1.1). La brecha entre estos países y EUA (el líder en ingreso) se ha reducido impresionantemente. Los países pueden, entrar (y salir) del grupo de crecimiento rápido . Muchos estaban seguros de que Corea era un caso perdido antes de que el crecimiento despegara a principios de los 60s. En 1966 Indone- sia estaba plagado por el crecimiento lento, la elevada inflación y el malestar social. Antes de la explosión en 1974, el PIB per cápita de la isla Mauricio era menor que en 1960. Otros países se han unido al grupo de gran crecimiento más recientemente: China desde finales de los 70s y Chile desde 1984. Los países también caen del grupo de cre- cimiento rápido. El crecimiento de Brasil era del 4.2% de 1965 a 1980, pero luego fue de -0.2% de 1980 a 1992. Y el crecimiento de Indonesia ciertamente disminuirá como resultado de su actual crisis. Los países de crecimiento lento, con tasas de crecimiento similares a las de los países industrializados, incluyen a Bangladesh, India, Ma- lawi y Pakistán. No se atrasan, pero tampoco alcanzan a los otros. En 38 IM P O RT A E LDI N E RO -E N U NAM B I E NT E O E B U E NA S P O L í T I C A S 1990 el ingreso per cápita en EVA era 18 vecesel de la India, casi igual que en 1966. Pero debido a que el ingreso per cápita se duplicó en ca- da país, ahora la brecha absoluta es más ancha. Los países de creci- miento lento han tenido algunas mejoras en los indicadores sociales y la pobreza, pero no tantas como los de crecimiento rápido. Para un número significativo de personas en el mundo , no ha ha- bido crecimiento en el ingreso per cápita en décadas recientes o ni si- quiera (especialmente en fechas recientes) descensos substanciales. Mucha de esta gente vive en Africa: Por ejemplo, Costa de Marfil, Etiopía y Zambia. Fuera de Africa se incluyen Haití, Nicaragua e Irán. En térmi nos relativos, estos países están quedando muy por detrás del Tabla 1.1 Ingresos reales per resto del mundo. En 1966 el ingreso per cápita en EVA. era 20 veces cápitarelativos a EUA. el de Zaire; ahora es 50 veces este. Porcentaje de ingresos EUA ¿Por qué la divergencia? 1966 1990 Con crecimiento rápido · C 6M O SE PU EDEN EXPLI CAR ESTAS AM PLIAS D IFE RENC IAS EN Botswana 4.7 12.5 , el crecimiento? Alguna vez se pensó que el factor clave que dete- Indonesia 5.0 10.9 nía a los países pobres era la falta de ahorro y divisas para la inver- Corea, Rep. de 9.6 37.0 sión. Parte del razonamiento inicial de la ayuda externa fue ayudar a Tailandia 10.1 los países a superar una "laguna en los ahorros" para financiar la inver- 19.8 sión y una "laguna en divisas" para que la maquinaria importada pu- diese ser la pieza angular de la inversión. Las agencias para el desarro- Con crecimiento lento llo trabajan con un modelo de "dos lagunas" que hacía de las impor- Bangladesh 8.8 7.7 taciones y la inversión en capital físico la fuerza motora del crecimien- India 5.4 7.0 to. El papel de la ayuda externa en la promoción del crecimiento fue Malawi 3.6 2.9 claro, ya que la ayuda puede auxiliar a llenar las dos lagunas. Pakistán 7.3 7.7 El lento estancamiento y el colapso repentino del sistema soviético de planeación central. que fue el padre intelectual de la "idea de lagu- Sin crecimiento nas" y la planeación del desarrollo, hicieron claro que la simple inver- Costa de Marfil 11.6 6.7 Etiopía 2.4 1.8 sión no puede garantizar el crecimiento. En los 90s el foco del trabajo Haití 7.3 4.5 teórico y empírico sobre el crecimiento se ha profundizado. El énfasis Irán 29.0 18.8 ha cambiado de la inversión a la incentivación. Esto es, del capital a las Nicaragua 18.7 7.2 instituciones y políticas subyacentes que promueven el crecimiento Zaire 5.1 2.2 alentando la inversión eficiente, apoyando el desarrollo del capital hu- Zam bia 8.5 3.8 mano y facilitando el avance tecnológico. ¿Cuáles son las concl usiones de esta nueva literatura sobre el cre- Fuente: Surnrners y Hesron 1991. cimiento? 39 E V A LU AC iÓ N D E L A A Y UD A A L DESAR ROLLO , ANÁL IS IS D E L O S ÉX I TOS Y FRACASOS Es crucial un clima macroeconómico. Una tasa alta de inflación es mala para la inversión y el crecimiento (Fischer 1993). Asimismo, los grandes déficits fiscales detienen el crecimiento (Easterly y Rebelo Existe evidencia 1993). Son esenciales una orientación hacia el exterior y un ambiente abundante que una buena razonable para el compromiso internacional: la mayoría de las libera- administración lizaciones comerciales aceleran el crecimiento (Sachs y Warner 1995).1 macroeconómica Las políticas fiscales, monetarias y comerciales muestran si un país es- proporciona un ambiente tá bien administrado a nivel macroeconómico, y existe mucha eviden- fértil para el crecimiento. cia de que la buena administración macroeconómica proporciona un ambiente fértil para el crecimiento. También se requiere de buenas instituciones y buena administración a nivel microeconómico. La fuerza de los derechos a la propiedad priva- da y las leyesy la calidad de los servidores públicos afectan el crecimien- to a largo plazo (Knack y Keefer 1995). Asimismo, la corrupción en la burocracia pública es mala para el crecimiento (Mauro 1995). Para sus estudios sobre ayuda y crecimiento, Burnside y Dollar (1997, 1998) compilaron una base de datos que abarca 56 países en desarrollo que reciben ayuda, que incluye su crecimiento promedio, ayuda y otras variables sobre periodos de cuatro años (comenzando con 1970-73 y terminando con 1990-93). Crearon un índice de ad- ministración económica basado en la medida de apertura Sachs-War- Figura 1.2Administración económica y crecimiento en países en desarrollo seleccionados. 8 Botswana. 1986-89 _sL.- ....L.. _ Pobre Mediocre Buena Indice deadministración económica Fuente: Burnside y Da llar 1998, 40 IMPORTA EL DINERO-EN UN AMBIENTE DE BUENAS POLlTI CAS ner, superávit presupuestal, tasa de inflación así como una medida de la calidad institucional. Obviamente hay mas en la administración económica, pero estas sirven como una representación útil y rnedible.! La relación entre el Los países con mejores crecimiento per c ápira y el índice de administración económica con- políticas pueden crecer firma que una administración sana-tanto a nivel macroeconómico más rápidamente, y la como institucional-es importante para el crecimiento (figura 1.2). reforma los puede llevar Este resultado sugiere que los países pobres no han sido detenidos por a eso-como en Ghana una brecha financiera sino por una "brecha institucional" y una "brecha y Bolivia. política." Si la pueden superar podrán empezar a crecerexitosamente. Bots- wana y Tailandia son ejemplos de la buena administración-Tanzania y Zambia de la deficiente. La diferencia en administración, digamos, entre Tailandia y Tanzania podría equivaler a 4 puntos porcentuales en creci- miento. (Nótese que aunque Indonesia tenía una política macroeconómi- ca sólida, tuvo un mala calificación en la medida de calidad institucional.) Los países pueden reposicionarse a través del tiempo. Bolivia y Ghana tenían una deficiente administración a principios de los 80s, pero llegaron a ser países bien administrados en los 90s. Las políticas macroeconómicas incluidas en este índice pueden cambiarse si la sociedad y gobierno quieren reformarse. Otros aspectos institucionales de la buena administración, ro- mo el respeto la ley, toman más tiempo para mejorarse (North 1990). Las tasas de crecimiento también son mucho más volátiles en los países en desarrollo que en los países industriales (Easterly et al. 1993). Los países en desarrollo pueden crecer al 5% per cápita en un período de cuatro años , y luego al -3% en el siguiente. Los estudios empíricos de crecimiento pueden explicar alrededor de la mitad de la variación en las tasas de crecimiento en los países en desarrollo. En los países con buena administración... E XIST EN VENTAJAS POTENCIALES EN EL ATRASO, PERO ESTOS pueden llegar a realizarse solamente con buenas políticas (Sachs y Warner 1995) . El ejemplo Burnside-Dollar puede dividirse en un grupo de buena administración y uno de administración deficiente, para mostrar la relación entre ingresos al principio de un período y el creci- miento subsecuente (figura 1.3). Entre el grupo de buena administra- ción, los países con ingresos medianos crecen más rápido que los de in- gresos altos. Los superestrellas-Ios tigres de Asia oriental (antes de la cri- sis de 1997) o Chile-se encuentran en el grupo de buena administra- 41 EV ALUAC IÓN D E LA AYU D A A L D E S A RR O LLO , ANÁ L IS IS DE LOS ÉX ITOS Y F RACASOS ción e ingresos medianos, que creció mucho más rápido que los países de altos ingresos. En general, los países bien administrados con ingresos me- dianos atraen mucha inversión extranjera directa, aprenden la tecnología Los países pobres de las economías más avanzadas, y tienen inversiones con altas ganancias tienen elpotencial del capital. Están alcanzando al mundo industrializado, pero tienden a de crecimiento rápido. crecer más lentamente conforme se acercan más, ya que hay menos opor- tunidades para aprender, y las ganancias del capital se reducen. En con- traste, con la pobre administración no hay ventajas en el atraso: tales paí- ses crecen lentamente en todos los niveles de ingresos. Los países que se aíslan de la globalización (a través de las prácticas comerciales restrictivas y políticas macroeconómicas inestables) son grandes perdedores. Figura 1.3Tasa decrecimiento Cuando paísesde bajos ingresos, como Malí,ponen en su lugar lasbue- y nivel deingreso nas políticas, tienen mejor desempeño, pero todavía no igualan los resulta- dos de los países de ingresos medianos. Existen varias razones para esto. Porcentaje anual decrecimiento enPIB percápita Estos paísespueden tener otras características que dañan el crecimiento- 3.5 no tener salida al mar, por ejemplo. Pero también es posible que su capa- cidad para el ahorro e inversión sea obstaculizada por la misma pobreza, 3.0 aún cuando se tienen buenas políticas. Si fuesen perfectos los mercados in- 2.5 ternacionales de capitales, el dinero privado fluiría, tal vez, hacia los países 2,0 que se reforman en serio. Pero las imperfecciones no permiten que los in- versionistasevalúen la situación con precisión y pueden dudar, minando lo 1.5 que de otra manera sería un programa exitoso de reforma. Grupo con Esto sugiere un papel de la ayuda externa para provocar el creci- administración deficiente miento de un país en desarrollo. La ayuda financiera a los países po- bres que tienen buenas políticas deberían tener altas ganancias. Puede ayudarles a acelerar el crecimiento rápido. Por el otro lado, no hay ra- -0.5 zón para suponer que verter ayuda externa en los países con una pobre -1.0 administración aceleraría el crecimiento. Ingresos Ingresos Ingresos bajos medios·bajos medios La asistencia para el desarrollo puede también alentar reformas po- Fuente: Burnside y Da lias 1998. líticas (cómo lo puede hacer es el tema del siguiente capítulo). La re- forma en serio puede agregar 2 a 3 puntos porcentuales al crecimiento. Esto haría una diferencia enorme en los países en desarrollo que han tenido poco crecimiento o no han tenido ningún crecimiento en el in- greso per cápita durante los últimos 25 años . ...La ayuda incita al crecimiento La relación simple entre la ayuda y el crecimiento per cápita en los países en desarrollo es frágil, si es que existe (figura 1.4). J Algunos paí- ses obtienen una gran cantidad de asistencia y crecen lentamente 42 I M P O R T AEL DI N ERO -EN UN AMB I ENT E D E B U E NA S PO LfTI CAS Figura 1.4 Ayuda y crecimiento enpaíses en desarrollo seleccionados Porcentaje anualdecrecimiento enPIBper cápita 10 Algunos países recibieron O mucha asistencia, y los O O f} ingresos cayeron-algunos O o O O o O recibieron poca, y los o O ingresos subieron. o o o O O O O~ O O DO O ·2 O O O o O -&'--------------------------- O 12 l i Ayuda comoporcentaje delPIB Fuente: Bumside y Dollas 1998. (Zambia, por ejemplo), mientras que otros también obtienen bastan- te y crecen rápidamente (Botswana, Ghana). Desde este simple punto de partida, existen dos problemas al ana- lizar el efecto de la ayuda sobre el crecimiento. Primero, deben consi- derarse otros factores que afectan el crecimiento. Segundo, en algunos casos la ayuda puede darse deliberadamente a países que están creciendo muy lentamente. Consideremos un país golpeado por un tifón que destruye la cosecha de arroz- reduciendo así el crecimiento. Esta calamidad puede inducir un incremento tem- poral en la ayuda. Así, aún cuando la relación simple puede parecer una asociación negativa entre ayuda y crecimiento, sería un error in- terpretar esto como evidencia de que la ayuda reduce el crecimiento. Un estudio reciente abordó ambos problemas, y sigue sin encontrar una relación entre ayuda y crecimiento (Boone 1994). Aún cuando una gama de variables institucionales, políticas y de política son agregadas a la ecuación, el resultado sigue siendo el mismo-no hay relación. Lo que cambia completamente el panorama, sin embargo, es el se- parar los países con una buena administración de los países con una deficiente admi nistración. La proposición de que la ayuda no tiene 43 EVALUA C ¡ON D E LA A YU DA A L D ESARR OL L O , ANÁ L IS IS D E LOS ÉX I TOS Y FRACASOS efecto donde los incentivos son débiles fue probada por Burnside y Dallar (1997), En los países con una deficiente administración esto es cierto. Cualquiera que fuese e! monto de la ayuda, e! crecimiento era Con una buena minúsculo, o hasta negativo. A la ayuda externa e ha dado una mala administración un 1por reputación e! que algunos países que han recibido grandes montos en ciento delPIS adicional ayuda por décadas aún no muestran crecimiento. en ayuda incrementa el Tomando e! grupo con buena administración y dividiéndolo en crecimiento en 0.5punto grupos de mucha y poca ayuda produce resultados impresionantes. El porcentual. grupo de buena administración y poca ayuda creció al 2.2 por ciento per cápita, pero e! grupo de buena administración y mucha ayuda cre- Figura 1.5 Impacto marginal deun ció casi al doble de velocidad-al 3.7 por ciento per cápita. Al incluir 1 por ciento dePIB en ayuda otras variables (institucional, política y de política) se muestra que la sobre el crecimiento. ayuda tiene un gran efecto positivo en e! crecimiento de los países con buena administración (Anexo 1). El quitar de la muestra a los países Puntos porcentuales decrecimiento económico con ingresos medianos, los cuales reciben poca ayuda, hace que e! efec- 0,5 to de la ayuda sea aún mayor. Con una buena administración, un 1 0,4 por ciento de! PIB adicional en ayuda incrementa e! crecimiento en 0.5 punto porcentual-una tasa de ganancia de! 40 por ciento aproxi- 0,3 madamente, si la depreciación es alrededor de 10 por ciento al año (fi- 0,2 gura 1.5). Los países con una administración sana que han recibido 0,1 mucha ayuda externa y la han aprovechado bien incluyen a Bolivia, El Salvador, Ghana, Honduras, y Malí en los 90s. 0,0 Existen ganancias decrecientes en la ayuda de tal manera que-aún -0,1 con buena administración-e! beneficio decaerá conforme se incre- -0,2 menta la ayuda. Sin embargo, dado los montos de asistencia que los países bien administrados reciben realmente, aún habría una gran ga- -0,3 nancia positiva por e! incremento de ayuda a estos países. En Ghana, durante e! periodo 1990-93, por ejemplo, duplicar la ayuda habría si- Buena Regular Pobre Administración económica do necesario para alcanzar e! punto en e! cual la ganancia marginal pa- Fuente: Anexo 1 ra un financiamiento mayor hubiese sido cero. Además, si un país está recibiendo aunque sea un monto promedio de ayuda (alrededor de! 2 por ciento de la paridad PIB de poder adquisitivo real), un incremento de un punto en su índice de administración con- duce a un incremento en e! crecimiento de 1.3 puntos porcentuales. Con e! doble de este monto en ayuda, e! efecto de la buena administración es aún más fuerte-el crecimiento es de 1.9 puntos porcentuales más alto. Otros investigadores han llegado a conclusiones similares. En un estudio reciente que compara la efectividad de la ayuda externa en Bo- livia, Costa Rica, y Nicaragua, Cecilia López, la Ministro de Planea- 44 IMPORTA EL DINERO-EN UN AMBIENTE DE BUENAS POLITICAS ción de Colombia, encontró que la ayuda no tuvo mucho efecto sobre el crecimiento de Nicaragua debido a las políticas altamente distorsio- nadas del país-un gran déficit fiscal y alta inflación. La ayuda exter- na fue efectiva en gran parte en Bolivia, que cumplió un programa de Las políticas tienen una reforma exitosamente en los 80s. Las conclusiones de López a partir de influencia crítica sobre la los tres estudios de caso: efectividad de la ayuda, por las mismas razones · Laayuda externa por sí sola es neutral con respeto al desarrollo, ya que afectan elcrecimiento que sus efectos positivos o negativos dependen de las políticas del económico. gobierno. Los efectos sobre el desarrollo económico tenderán a ser positivos cuando la ayuda se utiliza para aumentar capital o para fi- nanciar la inversión pública que contribuya a la rentabilidad del ca- pital privado, o para el desarrollo de capital humano. · La política fiscal debe generar ahorros corrientes del gobierno, para que tanto recursos extranjeros como los nacionales financien la inver- sión pública. Si esto no ocurre, los recursos extranjeros pueden ter- minar en el financiamiento de los gastos corrientes del gobierno en lugar de los proyectos de inversión, como ocurre en Nicaragua. · La relación entre los efectos positivos y las buenas políticas nacio- nales siempre se mantiene aún durante el ajuste. (López 1997). Investigadores de países donantes y recipientes que estudiaron sie- te países africanos (bajo los auspicios del Overseas Development Council) señalaron que las buenas políticas económicas son una pre- condición clave para la asistencia exitosa: "Claramente, el gran influjo de ayuda externa no ha fomentado un crecÍmiento económico rápido en la mayoría de los paísesafricanos y ha sido solamente parcialmente exitoso en aliviar la pobreza. ¿Como puede uno reconciliar esta falta de éxito con la evidencia a nivel de campo cita- do arriba y llegar a un veredicto claro sobre el impacto económico de la ayuda? Desafortunadamente, un número de factores no permite el esta- blecimiento de una conexión clara entre la ayuda y la actuación global de la economía. Pero, laspolíticas económicas gubernamentales mismas pue- den no permitir que la ayuda tenga el impacto que tendría de otra mane- ra. Las políticas tienen una influencia crítica sobre la efectividad de la ayuda, por las mismas razones que afectan el crecimiento económico; las políticas económicas que engendran las dificultades en el balance de pa- gos, grandes déficits presupuestales, o altas tasas de inflación que tienen probabilidad de fomentar un clima de inseguridad económica, que desa- 45 E V ALUAC IÚN D E L A AYUDA AL D E SA R R OL LO . A N ÁLI SI S D E L O S ÉX IT OS Y FRACASOS lientan la respuesta del sector privado a la inversión pública que la ayuda representa. Un ejemplo clásico de este fenómeno es una proyecto de ex- tensión agrícola financiado por la ayuda externa que no cumple con sus En las economías objetivos de producción o de crecimiento en la productividad porque las decrecientes, una políticas macroeconómicas dieron como resultado una tasa de cambio so- caída promedio del 7 brevaluada, lo que hace que la producción del agricultor no sea competi- por ciento en los ingresos tiva. Asmimismo, las políticas que crean distorsiones extensivas del percápita condujo a un mercado probablemente minan la calidad del uso de recursos escasos, incremento en lapobreza dando resultados que son socialmente por debajo de lo óptimo. Retome- del 19por ciento. mos el ejemplo del proyecto de extensión agrícola, la respuesta del agri- cultor es amortiguada porque las políticas agrícolas del gobierno proporcionan al agricultor con medidas que no incentivan al agricultor a Figura 1.6 Crecimiento adoptar nuevas tecnología que incremente la ganancia. Estos no son ejem- económico y pobreza plos fortuitos: para mediados de los 80s, la mayoría de los expertos esta- ban convencidos de que en gran medida fueron arruinados los intentos de Por ciento donantes y gobiernos de expandir y modernizar la agricultura en muchos 20 estados africanos por las políticas macro y sectoriales que estaban exacer- bando el impacto de la caída de precios mundiales de los productos agrí- 15 colas. Dieron crédito al ambiente político prevaleciente por la actuación superior del sector agrícola en Kenya, por ejemplo, y por la actuación po- 10 bre en Tanzania y Zambia" (van de Walle y Johnston 1996, p. 36-37. ...la ayuda externa reduce la pobreza La meta principal de la ayuda externa es la reducción de la pobre- za. La reducción de la pobreza en los países en desarrollo está estre- chamente relacionada con el crecimiento de los ingresos per cápita. -5 Los economistas de desarrollo se preocupaban de que los beneficios del crecimiento serían arruinados por los incrementos en la dispari- -tn Economías en Economlas dad de ingresos conforme desarrollaban los países pobres. La eviden- expasión decrecientes cia reciente ha mostrado de manera conclusiva, sin embargo, que Fuente: Ravollion y Chen 1997. esto no es cierto. Un estudio examinó las tendencias en la distribución de ingresos de 45 países para los cuales existen datos de alta calidad, abarcando un largo tiempo, de ingresos por familia o datos sobre gastos (Li, Squire, y Zou 1998). En 29 países no ha existido ninguna tendencia en nin- guna dirección. Los 16 países restantes están divididos: 8 han mostra- do una desigualdad creciente, 8 decreciente. Si la distribución de ingresos no cambia sobre el tiempo, los avances per cápita afectarán segmentos diferentes de la sociedad en aproximadamente el mismo 46 IMPORTA EL DINERO-EN UN AMBIENTE DE BUENAS POLlTICAS grado. Así, en los países con crecimiento rápido, los ingresos de los más pobres subirán rápidamente y la incidencia de pobreza decrecerá. Pero en los países que no tengan un crecimiento per cápita y una dis- tribución estable de ingresos, no habrá una reducción de la pobreza. Otro estudio examinó el crecimiento per cápita reciente y la reduc- ción de la pobreza en 67 países para los cuales los datos por unidad fa- miliar estaban disponibles. Encontró que todos los países con un ingreso familiar creciente per cípita vieron una reducción de la pobre- za. En las economías en expansión , el ingreso per cápita creció un 4 por ciento , y la pobreza cayó en un 5 por ciento. Las economías decre- cientes, una caída promedio del 7 por ciento condujo a un incremen- to en la pobreza del 19 por ciento (figure 1.6). Los datos sobre la pobreza no están disponibles para todos los países en todos los periodos de tiempo en el estudio de Burnside y Dollar, por lo que examinar la ayuda directamente del efecto de la ayuda es imposi- ble. Pero, según Bruno, Ravallion y Squire (1998), en promedio un in- cremento del 1 por ciento en los ingresos per cápita en los países en desarrollo reduce en un 2 por ciento la pobreza. En otras palabras, los países con una buena administración, un 1 por ciento extra de PIB real en ayuda externa resulta en un incremento de 0.5 punto porcentual en el crecimiento y por tanto un 1 por ciento decrecimiento en la pobreza. En los paísescon una administración deficiente, el efecto esperado de la ayuda sobre la reducción de la pobreza es mucho menos. La ayuda puede afectar el bienestar de muchas maneras. Conside- remos los cambios en la mortalidad infantil, un indicador social im- portante para el cual existen datos ampliamente disponibles. Burnside y Dollar encontraron que la ayuda externa contribuye a la reducción de mortalidad infantil si un país tiene buena administración-un 1 por ciento extra de PIB en ayuda conduce a una caída en la mortali- dad infantil de un 0.9 por ciento (figura 1.7). En contraste, si un país tiene una pobre administración, no existe un impacto marginal de otro 1 por ciento del PIB en ayuda externa. ...La ayuda externa hace que la inversión privada lIentre en tropelll El impacto de la ayuda externa sobre el crecimiento en países con buena ~ministraciónes grande. Esto puede ser porque, una va que es- té en su lugar la buena administración, aparecen inversiones públicas de alta productividad que puede financiar la ayuda externa. Si una econo- 47 EVA LUAC IÓN D E LA AYU DA A L D E S AR RO L L O , A NÁLI SI S D E LO S ÉX ITOS Y F R A CA S O S mía está creciendo rápidamente, las ganancias de la inversión en la re- habilitación de caminos, por ejemplo , son grandes. Si la economía está estancada, las ganancias son más pequeñas o no existen. Asimismo, el Con una buena crecimiento económico hace más fácil llevar a los niños a la escuela y administración, un 1por tener ganancias grandes de esta inversión en capital humano. En una ciento extra de PIS en economía de lento crecimiento, los incentivos para mandar a los niños ayuda conduce a una a la escuela son débiles. Así, con la buena administración establecida, la caída en la mortalidad ayuda externa ayuda a los gobiernos a aprovechar más estos gastos de infantil de un 0.9 alto rendimiento. La evidencia al nivel microeconómico apoya este ha- por ciento. llazgo. Las inversiones financiadas por el Banco Mundial, por ejemplo, tienen más éxito en un ambiente institucional y de políticas: el 86 por ciento, comparado con solamente 48 por ciento en un ambiente insti- Figura 1.7 Reducción en la tucional y político débil (Ver la figura 5 en la "Presentación"). mortalidad infantil deun por Existe otra posible explicación por la relación entre la ayuda exter- ciento del PIB en ayuda externa. na y el crecimiento-que cuando un país pobre establece buenas polí- ticas, los inversionistas privados extranjeros y nacionales dudan de la Reducción enla mortalidad infantil (porciento) sostenibilidad de la reforma. Si existe temor de retroceso, los inversio- 1.0 nistas esperarán. Y aún con buena administración, los países de bajos ingresos están en suspenso debido a otros impedimentos, incluyendo una infraestructura débil. La ayuda extranjera para gobiernos que es- O.B tán reformándose puede mejorar el ambiente para la inversión priva- da-a través de crear confianza en el programa de reforma y de ayudar 0.6 a aliviar los cuellos de botella en la infraestructura. En los países con una administración deficiente la ayuda externa puede ahuyentar la inversión privada: puede alentar al sector público 0.4 a hacer inversiones que de otra manera serían asumidas por inversio- nistas privados. En un país con buena administración los efectos de la 0.2 ayuda extranjera, probablemente, serían magnificados por la entrada en tropel de la inversión privada. Existe evidencia para apoyar estas ideas (Dollar y Easterly 1998). Buena Regular Pobre Un 1 por ciento del PIE en asistencia incrementa la inversión privada Administación económica en un 1.9 por ciento extra del PIE en países con buena administración Fuente: Burnside y Dallar 1998. (figura 1.8). Así, la combinación de la buena administración y la ayu- da extranjera es bien recibida por el sector privado, y esto ayuda a ex- plicar el efecto fuerte que tiene la ayuda sobre el crecimiento en tales ambientes. En un país con una administración deficiente, sin embar- go, se estima que un 1 por ciento del PIE en ayuda reduce la inversión privada en un 0.5 por ciento del PIE, lo que puede explicar por qué el efecto neto de esta ayuda es pequeño. 48 IMPOR T A EL DI N ERO -EN U NAM B IENTE D E B U E N A S pOL fTl CA S Estos hallazgos del efecto de la ayuda externa sobre el crecimiento Figura 1.8 Impacto marginaldeun 1 y la inversión privada aclaran algo de los problemas de los Países Po- por ciento del PIB en ayuda externa bres Muy Endeudados y cómo sería posible auxiliados (Cuadro 1.1). Puntos porcentuales decrecimientoeconómico La ayuda externa no ha favorecido 2.0 a los países con buena administración D IRIG IR LA ASIS T EN CIA HA CIA LOS PAÍS ES POBRES CON instituciones y políticas acertadas aprovechará al máximo los recursos escasos de la ayuda para alentar la inversión, incitar el crecimiento, y reducir la pobreza. Pero, entre 1970 y 1993, todas las asignaciones-por donantes bilaterales y multilaterales-estuvieron dominadas por las política- tanto las políticas internacionales de la Guerra Fría como políticas internas de las agencias de ayuda. La ayuda externa está dirigida hacia los países pobres-pero con im- Buena Regular Pobre Administración económica perfecciones. La ayuda bilateral per cápita que reciben los países en de- sarrollo tiene una relación frágil y negativa con su ingreso per cápita Fuente: Dollar y Easrerly 1998. (figura 1.9). Generalmente, el duplicar el ingreso per cápita conduce a una reducción de 33 por ciento en la ayuda. Pero el comportamiento de Figura 1.9 Ayuda bilateral, multila- los donantes bilaterales varía ampliamente (Ehrenpreis 1997). La mitad teral y del Banco Mundial percápita de toda la ayuda sueca ha ido al 12 por ciento de los países más pobres y nivel deingresos (ponderados por la población); de toda la ayuda bilateral, sólo el 20 por ciento fue a estos países. Otro estudio también encontró que la asisten- Ayudapercápita cia canadiense, holandesa y nórdica es dirigida puntualmente a los paí- (escalalogendólares) ses pobres (Alesina y Dollar 1998). La relación entre ayuda per cápita e $55 ingreso es más fuerte para la ayuda multilateral que para la bilateral, y aún más fuerte para los medios de la Asociación Internacional para el Desarrollo (IDA-International Development Associaction) del Banco Mundial, la cual es parte de la ayuda multilateral. Para la IDA, la dupli- cación del ingreso per cápita ha sido asociada con una reducción del 90 por ciento en la ayuda per cápita. Otro factor importante en la asignación de la ayuda es la demogra- fía. Los países que tienen una población pequeña obtienen más asis- tencia per cápita, o más en relación al PIB (figura 1.10). $0.14 '------------ Esto tiene sentido para una parte de la asistencia. Por ejemplo, cues- 150 400 1,100 3,000 PIBreal per cápita ta aproximadamente lo mismo proveer asistencia técnica al Banco Cen- (escala log) tral de la India que al Banco Central de RPD de Laos. Pero si la ayuda está fmanciando servicios públicos, tales como educación o la construc- Fuente: Calculado de la base de ción de caminos, tal vez no debería haber tal discriminación contra los daros de Burnside-Dollar. 49 E V A LU A C IÚ N D E L A AY U DA AL D E SA R R O L L O . A NÁLI S I S D E L O S ÉX I TO S Y FR A C A SO S Cuadro 1.1 La ayuda externa y los países pobres muy endeudados Lo s PAfsES POBRES MUYENDEUDADOS SON paí- naza de la gran deuda crea una incertidumbre en ses de bajos ingresos que tienen una deuda impa- toda la economía. ¿Qué pasaría si los donantes gable. El origen del problema no es en gran parte pierden el interés en estas asignaciones extraor- debido a la ayuda externa (que es en su mayor par- dinarias de ayuda para el pago de intereses? te donaciones), sino a que estos países pidieron El Banco Mundial, el FMI, Yotros donantes prestado demasiado al mercado de capital privado han comenzado una iniciativa para perdonar o de fuentes oficialescon tasas de interés casi igua- grandes montos de esta deuda, lo que debería les que las comerciales. ¿Cómo se metieron en dar más recursos a estos países para proveer ser- tantos problemas? Y ¿Cómo se les puede ayudar? vicios públicos importantes. Un beneficio adi- Estos países tenían peor administración en los cional del rescate de deuda será mayor si los 70s y los 80s que otros países de bajos ingresos y países se han desecho de las malas prácticas en la no mostraron prácticamente ningún crecimiento administración que contribuyeron a sus proble- per cápita durante 1970-93. Aún así, pudieron mas en primera instancia. El rescate de deuda es dejar acumularse una deuda de grandes montos. una forma de ayuda que tendrá mayor impacto Estos préstamos no fueron bien aprovechados y en los países con buena administración. El qui- ciertamente no generaron ganancias lo suficiente- tar la amenaza de la deuda de los que tienen una mente altas como para pagarlos. mala administración no hace probable que se Durante los 90s los países pobres muy en- produzcan beneficios significativos. Por estas ra- deudados han estado recibiendo montos ex- zones, la iniciativa de reducción de deuda para traordinarios de ayuda para pagar los intereses los países muy endeudados requiere que tengan de la deuda-alrededor de 2 veces más de lo que un buen record de reformas políticas. Los pri- debieron haber recibido, con base en los ingre- meros países en beneficiarse por la reducción de sos per c ápita, población, políticas, etc. A pesar la deuda a mediados de los 90s-Uganda y Bo- de la asistencia para pagar los intereses, la ame- livia-reformaron políticas exitosamente. países grandes. Más de la mitad de los pobres del mundo viven en la In- dia y China: en 1990-93 recibieron $1 y $2 per cápita en ayuda. Por otro lado, los países frecuentemente reciben $50 per cápita o más. Esta discriminación contra los países grandes es una razón por la cual la rela- ción entre la asignación de ayuda e ingresos no es fuerte. Un segundo factor que min a esta relación es que la asignación de ayuda, muchas veces depende de los intereses políticos o estratégicos de los donantes-por ejemplo, la ayuda de EUA en el Medio O riente o la ayuda europea a las que anteriormente fueron sus colonias. Burnside y Dallar (1997) encontraron que los factores políticos contribuyen a ex- plicar la asignación de la ayuda bilateral, pero que la ayuda multilateral no es fuertemente influida. Estos factores no son impo rtantes solarnen- 50 I M P O R T A E LDI N ERO - E NUN AMBI E N T E D E B U ENA S pOLf TI CA S te para unos cuántos donantes bilaterales-Canadá, Dinamarca, Finlan- dia, Holanda, Noruega y Suecia (Alesina y Dallar 1998). Los objetivos duales-perseguir metas estratégicas y premiar las buenas políticas-trabajan el uno contra el otro. Esto puede verse al observar la correlación entre la ayuda bilateral y la administración (fi- gura 1.11). Así, ¿cómo han tratado los donantes bilaterales a dos paí- ses con el mismo ingreso y población pero con administraciones distintas? Los regímenes con buena administración y los que tienen mala administración han recibido aproximadamente los mismos mon- tos en promedio de asistencia. Ser un país que anteriormente fue co- lonia de un donante principal vale más en atraer asistencia bilateral que tener una buena administración (Alesina y Dallar 1998). La asignación de la ayuda multilateral ha dependido del ingreso, po- blación y buena administración. Las consideraciones políticas y estraté- gicas no eran significativas. Así, para la ayuda multilateral, los países de ingresos bajos entre los de mediano, con buena administración, recibie- ron 30% más que un país típico con una pobre administración y con el mismo ingreso y población (figura 1.12). Para los países de muy bajos ingresos, la diferencia entre buena y mala administración ha sido menor. Figura 1.10 Ayuda y población Ayuda comoporcentaje delPIB (escala lag) 55 0.14 o o 00 o o o o o o o 10 100 500 Población (millones, escala lag) Fuente: Calculado de la base de datos de Burnside-Dc llar. 51 EVA LUAC iÓN DE L A AYUDA AL D E SARR O L LO , A N Á LI SI S D E L OS ÉX ITO S Y F RA CA SOS Figura 1.11 Asignación dela ayuda bilateral, 1970-93 Actualmente, muchos 4 países combinan la pobreza masiva con políticas e instituciones buenas. Ingresos bajos Buena administración Ingresos Administración medios-baja dellclente PIO realpercápita Fuente: Calculado de la base de daros de Burnside-Dallar. Debido a que la mayoría de la asistencia oficial para el desarrollo es bilateral, la asignación de toda la ayuda junta (multilateral y bilateral) muestra poca relación con la calidad de la administración del país. La ayuda durante la Guerra Fría, impulsada por las consideraciones estraté- gicas, pudo haber logrado sus metas políticas, pero la ayuda que fue a paí- ses con una administración deficiente hizo poco para reducir la pobreza. Enfocarse C LA RAM ENT E, LA ASI ST EN CIA PARA EL D ESARROL LO necesita estar más concentrada en dónde puede ser más efec- tiva en la reducción de la pobreza. Necesita tomar más en cuenta el ambiente al cual es destinada. El financiamiento tiene su ma- yor efecto en la reducción de la pobreza en los países que tienen tanto una pobreza masiva como un buen ambiente de buenas políticas e ins- tituciones. Por el contrario, es menos efectivo, en los países que ya tie- nen relativamente poca pobreza o que tienen malas políticas e institu- ciones débiles. Pero ¿existe mucho campo para un enfoque más centrado? ¿Tal vez la pobreza masiva está tan fuertemente ligada con las malas políticas e 52 I M P O R T A E L DI N E RO-E N U N A M B IEN TE D E BUEN AS p O L íT IC AS Figura 1.12 Asignación dela ayuda bilateral, 1970-93 ¿Por qué? Por la ola de reformas políticas y construcción de instituciones que se extendió a través de los países pobres durante los 90s. Ingresos bajos Buena administración Ingresos Administración medios-baja deficiente PIB realpercápita Fuente: Calculado de la base de daros de Burnside-Dollar. instituciones débiles que simplemente no encontramos la combina- ción de pobreza masiva y buenas políticas en la que la ayuda sea alta- mente efectiva? No es así. En este momento muchos países combinan la pobreza masiva con buenas políticas e instituciones. ¿Por qué? Por la ola de reformas políticas y construcción de instituciones que se exten- dió a través de los países pobres durante los 90s. La figura 1.13 clasifica a 113 países en desarrollo con base en su in- cidencia de pobreza y la calidad de sus políticas en 1996.4 Lo que crea una gran oportunidad para la ayuda externa es el cua- drante superior-derecho. Treinta y dos países tienen tasas de pobreza arriba del 50 por ciento, y también tienen políticas arriba de la media. Algunos países de este cuadrante están entre los más pobres del mun- do: por ejemplo, Etiopía, Uganda, Malí, y la India. Este es el cuadran- te de Alto Impacto para la ayuda externa. Por el contrario, en el cuadrante inferior-izquierdo, la ayuda externa es radicalmente menos efectiva en la reducción de la pobreza. Dieciseis países ya tienen una incidencia baja de pobreza, así como políticas deba- jo de la media. Hay menos personas pobres para auxiliar,y la ayuda ex- terna hace menos para ellos porque la obstaculizan las malas políticas. 53 EVA LUA C IO N D E LA AYU DA AL D E S A RR OL LO . A N ÁLI SI S DE LO S É X I T OS Y F RA CA S O S Figura 1.13Pobreza y política, 113 países endesarrollo, 1996 Políticas acertadas Un incremento proporcio- Políticas deficientes Mucha pobreza Mucha pobreza nal en la asignación de 11 I ayuda de 10milmillones de dólares sacaría a 7 ··· millones de personas de lapobreza, mientras que .+ .+ ···· un incremento más dirigido ··· · + · ~ podría sacar a 25 millones ~ .· de personas de la pobreza. + · ·· · · · · ~ Politicas acertadas Políticas deficientes Poca pobreza Poca pobreza IV 111 Fuente: Collier y DO//Ilr 1998. En los dos cuadrantes restantes, la ayuda externa es menos efectiva que en el cuadrante de Alto Impacto. En el cuadrante superior-izquierdo hay 32 países con tasas de po- breza arriba del 50%. Existen millones de personas pobres en estas economías que necesitan auxilia, pero desafortunadamente los am- bientes políticos no son suficientemente buenos para que la ayuda ex- terna tenga un efecto. La prioridad para la comunidad mundial en estos países es ayudar en el proceso político y social nacional de cam- biar las políticas: esto es, in contribuir conocimientos en lugar de gran financiamiento. Es claro que algunos flujos financieros proveen opor- tunidades para el diálogo y transferencias de conocimiento. Pero la ayuda externa a estas economías debe justificarse más con base en su contribución directa al cambio en las políticas que en su efecto direc- to en la reducción de la pobreza. En el cuadrante inferior-derecho hay 31 países que tienen políticas superior a la media. Al ayuda externa funciona en estos ambientes, pe- ro tiene menos trabajo para hacer, por que ya hay una incidencia baja de pobreza. Así, ciertamente hay campo para un acercamiento centrado de la ayuda externa: asistencia financiera para los países de Alto Impacto es mucho más efectiva que en los países de los otros cuadrantes. Pero ¿hay 54 IMPORTA EL D INERO-EN UN AMBIENTE DE BUENAS POLITICAS campo para que la ayuda externa sea más enfocado de lo que es actual- mente? Seguramente los donantes ya toman en cuenta la pobreza y las políticas cuando determinan dónde asignar elfinanciamiento-¿o no? En realidad, no mucho. Para ver esto, supongamos que la comuni- dad mundial pudiese reunir unos 10 mil millones de dólares extra y asignarlo proporcionalmente a las asignaciones de ayuda ya existentes. Asignada de esta manera, esta ayuda extra podría sacar de la pobreza a 7 millones de personas. Ahora, supongamos, en lugar de esto, que los 10 mil millones fuesen asignados en elcuadrante de Alto Impacto. Es- te impacto extra sería dramático: sacaría a 25 millones de personas de la pobreza (Collier y Dollar 1998). De esta manera, enfocarse más puede incrementar espectacular- mente la efectividad de la ayuda externa en la reducción de la pobre- za. Se podría sacar de la pobreza a cerca de cuatro veces el número de personas por un monto dado de ayuda. y claro está, si la ayuda llega- se a ser más efectiva, habría más. La reducción rápida de la pobreza es el reto global principal: puede esperarse que la efectividad demostrada" puede producir mayor apoyo para la ~yuda externa. Notas l. Los tres estudios consideran si las buenas políticas conllevan al crecimiento o si el crecimiento incita a las buenas políticas--y concluyen que las reformas políticas conducen a un mayor crecimiento. 2. Collier y Dollar 1998 muestran que el hallazgo de que la ayuda tiene mayor impac- to en un ambiente de buena administración tiene validez en los 90s utilizando una medida mucho más amplia de instituciones y políticas. incluyendo asuntos tales como la corrupción, gobierno. equidad y redes de seguridad. Para propósitos de investigación. esta medida más amplia tiene la desventaja de que no está disponi- ble en retrospectiva. 3. Para el análisis de crecimiento. la ayuda se mide en relación al PIB en paridad con el poder adquisitivo (Summers y Heston 1991). En países de bajos ingresos. esta medida del PIB frecuentemente es tres veces mayor que el PIB en precios nacio- nales porque los precios de los bienes no comercializados tienden a ser bajos en los países pobres. En el mundo desarrollado el recibo de la ayuda promedio relativo a PPP PIB es alrededor del 2 por ciento. El mismo monto sería del 6-7 por ciento del PIB en precios nacionales. 55 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO , ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASOS 4. La medida de la política utilizada para construir esta cifra es la Country Policyand Institutional Assessment del Banco Mundial. TIene más componentes que el ín- dice en el estudio Burnside-Dollar, incluyendo áreas tales como políticas del sec- tor social y redes de seguridad. TIene la ventaja de cubrir un gran número de países y ser actual. Pero, no está disponible como una medida consistente en re- trospectiva. 56 CAPíTULO 2 La ayuda puede ser la partera de buenas políticas A ADMINISTRACIÓN ACERTADA QUE PRODUCE Oe mediados de los 80s a estabilidad macroeconómica, apertura, imperio de la ley, mediados de los 90s, hubo y ausencia de corrupción conduce al crecimiento y la re- enormes progresos en la ducción de la pobreza. También crea el ambiente correc- calidad de las políticas de to para que la ayuda pueda reducir la pobreza. Aunque los países en desarrollo. un incremento de 10 mil millones de dólares en ayuda pudiese sacar a 25 millones de personas de la pobreza cada año, un asalto aún mayor a la pobreza global requerirá de mayor edificación de instituciones y reformas políticas. De mediados de los 80s a mediados de los 90s, hu- bo grandes avances en la calidad de la administración en países en de- sarrollo. Otra mejora de la misma magnitud podría agregar un punto porcentual completo al crecimiento de los países en desarrollo y saca- ría otros 60 millones de personas al año del abismo de la pobreza. Las claves son las reformas políticas y la capacidad de construcción. Ideas y dinero-juntos-tienen el potencial de hacer mucho más que el fi- nanciamiento solo. En este capítulo analizamos la relación entre ayuda y reforma polí- tica a los niveles macroeconómico y sectorial. ¿El monto del financia- miento que reciben los países ha afectado sus políticas? Algunos críticas conservadoras de la ayuda sostienen que el financiamiento conducirá a malas políticas. ¿Cuál es la evidencia? También examina- mos el crédito basado (o condicionado) en políticas y la medida en que ha ayudado a mejorar las políticas económicas en los países en desarro- llo. Luego, nos enfocamos en mecanismo menos tangibles a través de los cuales la ayuda puede afectar la política---difusión de ideas, educa- ción de futuros líderes, estimular el debate entre la sociedad civil acer- ca de reformas políticas. Se puede argumentar que este es uno de los papeles más importantes de la ayuda. 57 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASOS Sin embargo, es difícil hacer generalizaciones acerca de la ayuda y la política. Primero, no es cierto que los países que reciben grandes canti- dades de ayuda tengan malas políticas; sorprendentemente hay poca re- lación entre el monto de la ayuda y las políticas. Segundo, el crédito basado en políticas tiene un record mixto. Muchas sociedades han ini- ciado programas de reformas serios, y los préstamos de ajuste han sido exitosos en el apoyo a esas reformas y al auxiliar en asegurar las ganan- cias políticas. Al mismo tiempo, existe un legado de mucho tiempo de préstamos de ajuste fracasados donde no había una fuerte voluntad en- tre los votantes para la reforma. La ayuda externa no puede tomar la iniciativa en promover una reforma si hay poco movimiento local en esa dirección. Finalmente, y de alguna manera especulativamente, los estudios de caso sugieren que la ayuda puede jugar un papel importan- te en estimular una reforma a largo plazo. La ayuda externa ha auxilia- do a financiar la educación en el extranjero de muchos líderes, una que puede no tener efecto durante 20 años o más. También existen casos en los cuales la asistencia externa ha estimulado debates entre la sociedad civil acerca de políticas, pero es difícil medir el impacto. El préstamo condicionado vale la pena donde las reformas tienen un apoyo nacional serio. Como con la ayuda en general, sin embargo, los donantes no han sido suficientemente selectivos en el préstamo con ba- ses políticas. En países con malas políticas y sin movimiento hacia una reforma, es válido pensar acerca de cómo crear reformadores y movi- mientos populares para la reforma, pero no será fácil. Los préstamos de ajuste no han sido una herramienta útil en este aspecto, y pudieron ha- ber sido contraproducentes. El papel de la ayuda en ambientes difíciles es el educar a la siguiente generación de líderes, difundir información acerca de las políticas y estimular el debate público donde sea posible. Dinero-Bueno o malo para la reforma? L O S CIENTfFICOS SOCIALES HAN DEBATIDO DURANTE mucho tiempo el papel de la ayuda oficial en apoyar la refor- ma. Si las reformas políticas tienen costos a corto plazo que afectan segmentos particulares de la población, la ayuda externa puede auxiliar a que esas reformas despeguen. Típicamente, la estabilización requiere de ajustes fiscales que conducen a impuestos más altos o me- nos servicios para algunos grupos. La liberación del comercio daña a las empresas y trabajadores de las industrias anteriormente protegidas. La 58 LA AYUDA PUEDE SER LA PARTERA DE LAS BUENAS POLíTICAS reforma y privatización de empresas estatales frecuentemente conduce a un desempleo transicional. Si un gobierno quiere implementar estas reformas, la ayuda externa puede auxiliar con los costos de ajuste. Un estudio reciente analizó ocho principales reformadores económi- Elpréstamo condicionado cos de la post guerra: Bolivia, Chile, Alemania, Israel, México, Polonia vale la pena donde las y Turquía (Sachs 1994). En cada caso, la ayuda fue un contribuyente reformas tienen un apoyo crucial, aunque todos los gobiernos estaban comprometidos a reformar- nacional serio. se antes de que la ayuda a gran escala arribase. El estudio concluyó que la ayuda ayuda "a los buenos gobiernos a sobrevivir el tiempo suficiente para resolver sus problemas" (p. 512). Además, la ayuda externa incre- menta el efecto de las reformas políticas sobre el crecimiento, aumentan- do así los beneficios relativos a los costos. Esto debería incrementar la probabilidad de que la reforma se sostendrá. Otro estudio, sin embargo, señala que "la ayuda también puede au- xiliar a sobrevivir a los malos gobiernos" (Rodrik 19%). "para propó- sitos de debate, uno puede citar cuando menos tantos casos como lo hace Sachs pare demostrar una asociación entre la ayuda abundante y reforma retardada.... Una de las piezasde sabiduría convencionales so- bre las reformas en Corea yTaiwan de los 60s es que estas reformas ocu- rrieron en gran medida porque la ayuda estadounidense, la cual había sido abundante durante los años 50s, estaba llegando a su fin" (p. 31). Burnside y Dollar examinaron la relación entre la ayuda y sus índi- ces de política macroeconómica y de comercio para los 56 países en su muestra. Primero mostraron que las políticas pueden explicarse en gran medida por las características subyacentes del país como el respeto a la ley, divisiones étnicas (las cuales están asociadas con malas políticas), o la inestabilidad política (también ligada a las malas políticas). Cuando la ayuda externa se agrega a este análisis, no tiene efecto sobre el índice de políticas. Esto no refuta el punto de vista de Sachs de que la ayuda con- tribuyó con la reforma en algunos casos-sino que muestra solamente que la ayuda apoyó a los gobiernos con malas políticas en aproximada- mente el mismo grado en que apoyó a los gobiernos en reforma. Aunque no hay mucha relación entre la cantidad de ayuda que re- ciben los países y el nivel de sus políticas, todavía es posible que la ayu- da apoye los cambios en las políticas. Si los donantes fuesen buenos en anticipar "los puntos de viraje" yen incrementar su ayuda justo antes de la reforma, observaríamos el flujo de ayuda hacia regímenes con ma- las políticas, pero el flujo sería seguido por la reforma. Alesina y Dollar (1998) investigan esta posibilidad. En una muestra de 60 países, iden- 59 EVALUACiÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS ÉXITOS Y FRACASOS rifican 87 episodios en los que hay una descarga de ayuda (un gran cambio relativo a lo que el país había estado recibiendo). En solamen- te 6 de los 87 episodios la descarga fue seguida de una reforma signifi- cativa. De 92 casos en los cuales hubo una gran caída en la ayuda, 16 La ayuda apoyó a los fueron seguidos por una reforma. Así, es más probable que la reforma gobiernos con malas sea precedida por una caída en la ayuda que por un incremento de es- políticas en ta. Pero lo principal que emerge de este trabajo es que existe poca rela- aproximadamente ción entre los cambios en la ayuda y la reforma política. Generalmente elmismo grado no se da el caso de que los donantes hayan anticipado con éxito los en que apoyó a "puntos de viraje" e incrementado su asistencia antes de la reforma. los gobiernos La variada relación entre ayuda y política puede verse en países in- en reforma. dividuales. Zambia, por ejemplo , podría apoyar el punto de vista de que la ayuda permite a los gobiernos retrasar las reformas. Las políti- cas en Zambia fueron débiles y se volvieron más débiles durante todo el periodo 1970-93, aunque la cantidad de ayuda que recibió subió continuamente-alcanzando el 11 por ciento del PIB real para princi- pios de los 90s (figura 2.1). Para cada Zambia, sin embargo, hay un Ghana. Ghana recibió po- ca ayuda cuando tuvo malas políticas-pero ha recibido un fuerte apo- yo de los donantes desde que se reformó (figura 2.2). Los estudios de caso de Ghana generalmente encuentran que la asistencia externa ayu- dó a consolidar un buen programa de reforma. En la muestra de 56 países de Burnside y Dollar, estas experiencias diferentes se cancelan: ayuda y política están virtualmente no correlacionadas. Cuando se in- troducen otras variables que se sabe afectan las políticas, sigue sin exis- tir relación alguna entre ayuda y política. Así, no hay una relación simple entre la cantidad de ayuda que reciben los países y la calidad de sus políticas. Es todavía posible que la ayuda pudiese haber contribui- do a las reformas políticas en algunos casos, sin embargo, a través de la influencia de la condicionalidad o de la difusión de ideas. La pertenencia-Lo que el dinero no puede comprar S I LA AYUDA VA A R ETRA SAR LA S REF ORMA S T A N probablemente como alentarlas, ¿por qué no condicionar la ayuda a la reforma política? Después de todo, la ayuda finan- ciera del Fondo Monetario Internacional y préstamos de ajuste del Banco Mundial son diseñados para desembolsar sólo si las medidas 60 LA AYU D A P UED E SE R LA PAR T ER A DE LA S BU E NA S POLÍT I C AS de la reforma se llevan a cabo. Aunque este flujo es sólo una fracción del financiamiento oficial, otros donantes ponen atención a los pro- gramas de ajuste estructural cuando toman decisiones sobre las asig- naciones de la ayuda. En Zambia, las políticas se Por varias razones, sin embargo, el condicionamiento puede fraca- empeoraron mientras que sar en la generación de mejoras permanentes en la política. Primero, es laayuda aumentó inherentemente difícil de monitorear. Tomemos, por ejemplo, uan condición aparentemente simple: que el déficit fiscal no excede cierto nivel. El déficit fiscal no solamente es influenciado por las políticas gu- bernamentales, sino por sacudidas fuera del control del gobierno. Así, un país puede fallar un objetivo acordado a causa de una sacudida; de hecho, el hacerlo puede ser deseable porque un objetivo que es una buena política en un ambiente se convierte en una mala política en otro. Decidir si un objetivo de política ha sido alcanzado o no requie- re de algunos juicios subjetivos. La subjetividad se hace más aguda conforme las reformas se vuelven más complejas institucionalmente. El segundo problema con el condicionamiento es que tiene fuerza solamente durante la vida del programa del ajuste. Un gobierno en di- Figura 2.1 lambia: Ayuda y política ficultades financieras puede estar de acuerdo con reformarse y realizar las reformas para obtener recursos condicionados. Ayuda comoun porcentaje Indicepolítico delPIB Si po hay un fuerte compromiso con estas reformas, pueden-y probablemente lo harán-dar marcha atrás al final del programa. Bueno El tercero problema, y probablemente el más serio, tiene que ver con los incentivos dentro de las agencias donantes. El desembolso de fondos es uno de los razonamientos importantes para estas agencias. Debido a que el monitoreo de las reformas políticas requiere de algu- nos juicios subjetivos, probablemente los donantes encuentren que los gobiernos están haciendo un buen esfuerzo-háganlo o no-y desem- bolsan sus fondos. The Economist describe este tipo de comportamien- to de los donantes como sigue: "A través de los últimos años, Kenia ha realizado un curioso ri- tual de cortejo con sus donantes de ayuda. Los pasos son: Uno, Pobre ---=- --' O L- Kenia gana sus compromisos anuales de ayuda externa. Dos, el 1966-69 1990-93 gobierno comienza a portarse mal, retrocediendo en las reformas Fuente: Dallar y Easrerly 1998. económicas y comportándose de una manera autoritaria. Tres, una nueva reunión de países donantes surge amenazadora con los exasperados gobiernos extranjeros preparando sus reproches cor- tantes. Cuatro, Kenia saca del sombrero un conejo aplacador. 61 EVA LUAC iÓN D E L A A YUDA A L D E SA R ROLL O . AN Á L IS IS D E LOS ÉX ITOS Y F R A C A SO S Cinco, los donantes se apaciguan y comprometen la ayuda. Toda la danza comienza de nuevo" (19 de agosto de 1995, p. 37). Hay una montaña de literatura sobre préstamos de ajuste estructu- ...pero en Ghana, la ayuda ral y sus efectos en las políticas (por ejemplo, Mosley 1987, Mosley et aumentó en corresponden- al. 1997, YThomas 1991) . Todos los estudios concluyen, con escepti- cia con mejores políticas. cismo, acerca de la capacidad de! condicionamiento para promover re- formas en países donde no hay un fuerte movimiento local en esa dirección. Uno concluye que, en Africa, e! préstamo de ajuste estruc- tural de! Banco Mundial afectó las políticas de los receptores "un po- quito, pero no tanto como e! Banco lo esperaba" (Mosley et al. 1995). El principal problema era que e! Banco Mundial tenía incentivos para Figura 2.2 Ghana: Ayuda y política desembolsar los fondos-y así se inclinó a ver un buen esfuerzo aún donde no había alguno . De hecho, en la muestra de préstamos de ajus- Ayuda como unporcentaje Indicepolítico delPIB te de! autor, sólo 53 por ciento de las condiciones de los préstamos fue- ron alcanzados. Aún así, casi todos los préstamos de ajuste fueron Bueno 4 desembolsados. Por ejemplo, Zambia recibió 18 préstamos de ajuste Ayuda entre 1966-69 y 1990-93 aunque sus políticas empeoraron (ver figura 2.1). En Kenia e! Banco Mundial proveyó ayuda para apoyar políticas de reforma agrícola idénticas en 5 ocasiones distintas. En cada ocasión, las reformas o no fueron implementadas o después se les dio marcha atrás. Sin embargo, todas los préstamos de ajuste fueron desembolsa- 2 dos. ¿La lección? Un préstamo condicionado no garantiza que las re- formas se lleven a cabo-o que duren una vez implementadas. Sin embargo, los préstamos de ajuste de! FMI Yde! Banco Mundial han apoyado muchos programas de reforma exitosos. Bolivia es un buen ejemplo de un país donde e!préstamo de ajuste proporcionó e! financia- Pobre L- ---' O miento para un gobierno empeñado en reformarse, con un incremento 1966-69 1990-93 en la asistencia coordinado con las reformas políticas (López 1997; figu- Fuente: Dollar y Easrerly 1998. ra 2.3). Gran parte de este incremento en e! financiamiento vino a tra- vés de préstamos de ajuste. Otro análisis de préstamos basados en política concluyó: "parece claro que e! proceso de préstamo con condi- cionamiento funciona bien sólo cuando las entidades locales lo han de- cidido, en gran medida por sí mismas, posiblemente con ayuda técnica externa, para dirigirse a sus necesidades de reforma, llevar a cabo ciertos cambios secuenciales de políticas y acercarse a la comunidad internacio- nal para pedir ayuda financiera para llegar allá" (Ranis 1995, p. 10). En sus propios análisis internos e! Banco Mundial ha llegado a la misma conclusión-"la pertenencia," o fuerte apoyo nacional a las re- 62 LA AY UDA P U ED E SE R LA PAR T ER A D E LAS B UE N AS p O Lf TI C AS formas, es esencial para éxito de los préstamos de ajuste. Antes de 1990 alrededor de un tercio de los préstamos de ajuste fracasaron en alcan- zar las reformas esperadas y la falta de pertenencia de los que solicita- ron préstamos o de compromiso fue un factor clave en los fracasos En Bolivia, elpréstamo de (Branson y ]ayarajah 1995). ajuste proporcionó el En una muestra grande de préstamos de ajuste del Banco Mun- financiamiento para dial (l05 casos donde las reformas se llevaron a cabo exitosamente y un gobierno empeñado 55 do nde no), un estudio reciente encontró muchos rasgo políticos en reformarse. institucionales asociados con programas de reforma exitosos (Dallar y Svensson 1997). De mayor importancia, el 52 por ciento de los go- biernos que implementaron reformas exitosas eran democráticamen- te electos, mientras que sólo el 29 por ciento de los gobiernos que Figura 2.3 Bolivia: Ayuda y política supervisaron programas fallidos eran electos democráticamente. Los gobiernos que han estado en el poder durante largo tiempo tenían Ayuda comoun porcentaje una menor probabilidad de implementar las reformas exitosamente. Indicepolítico del PIO Además, la inestabilidad política estaba altamente correlacionada Bueno con el fracaso (cuadro 2.1) . Las variables políticas y económicas pre- dijeron exitosamente los resultados de 75 por ciento de los préstamos de ajuste (anexo 2). El estudio también examinó los factores bajo el control del Banco Mundial, incluyendo: monto de los préstamos de ajuste, número de condiciones, recursos utilizados para preparar el préstamo, y los recur- sos dedicados al trabajo analítico durante los cuatro años anteriores al préstamo. Encontró que estas variables de "esfuerzo del Banco" son si- milares tanto para programas de ajuste exitosos como para los fallidos Tabla 2.1 Rasgos delos programas deajuste exitosos y fracasados. PobreL.- --=- --' O 1966-69 1990·93 Exitoso Fracasado Estadlsticas delpaís Fuente: Dollar y Eastcrly 1998. Elegido democráticamente 52% 29% Crisisgubernamental durante el período de reforma 9% 24% Variables delBanco Mundial Preparación (semanas de personal) 143 135 Trabajo analítico previo (semanas de personal) 84 80 Número de condiciones 45 47 Monto del préstamo (millonesde dólaresestadounidenses) 169 166 Fuente: Dollar y Svensson 1998. 63 EVALUACIÚN DE LA AYUDA AL DESARROLLO, ANÁLISIS DE LOS ¡;XITOS Y FRACASOS (ver cuadro 2.1). Cuando se incluyen todas las variables en el análisis, es claro que la reforma exitosa depende primariamente de las caracte- rísticas institucionales y políticas del país. En el pasado, el Banco Mundial no tomaba en cuenta suficiente- En elpasado, el Banco mente el hecho de que el éxito o fracaso de la reforma depende en gran Mundial no tomaba en parte del esfuerzo del mismo país. Un caso ilustrativo: Zambia. Du- cuenta suficientemente el rante los 80s, el Banco aprobó cuatro préstamos de ajuste estructural hecho de que el éxito o con un total de 212 millones de dólares, y fueron desembolsados casi fracaso de la reforma completamente. Después del término, el Banco Mundial calificó co- depende en gran parte del mo fracasos tres de los cuatro préstamos: esto es, las reformas apoya- esfuerzo del mismo país. das por los préstamos no fueron implementadas satisfactoriamente. Los resultados de Dollar-Svensson sugieren que esto era predecible en gran parte. Las condiciones en Zambia en ese momento no eran con- ductivas a la reforma. El gobierno, no elegido democráticamente y en el poder durante largo tiempo, no era un reformador probable. Podía haber valido la pena arriesgarse con el primer préstamo de ajuste, pe- ro (admitido con retrospección de 20/20) una sucesión de préstamos basados en políticas para Zambia no fue la mejor manera de usar los recursos. Los donantes han aprendido esta lección y han llegado a ser más selectivos al proporcionar asistencia basada en políticas. Durante 1990-95, la tasa de éxito de los préstamos del Banco Mundial se incre- mentó al 76 por ciento (Banco Mundial 1997a). Estos estudios sugieren que la reforma política depende en gran medida de los rasgos institucionales y políticos de los países. La per- tenencia de los solicitantes sobre la reforma es reconocida de mane- ra creciente como un prerequisito del éxito. Pero una vez que empieza un programa de reforma serio, la asistencia financiera pue- de ayudar a consolidarlo. Fomentando la reforma L A LITERATURA EMPfRICA HA MOSTRADO QUE LAS REFORMAS dentro del alcance de los países de bajos ingresos podrían agre- gar 2-3 puntos porcentuales a su crecimiento. Dado que el cre- cimiento a largo plazo ha sido del cero al 1 por ciento per cápita para la mayoría de estos países, eso sería una mejora enorme. Para muchos de los países más pobres-los que se atrasan en términos relativos-el inicio de una reforma política es tal vez el asunto más importante de su agenda. 64 LA AYU DA P U ED E SE R LA PA RT E R A DE LA S B U E N AS p OL f T I C AS Al mismo tiempo, no es fácil gen erar reformas, y los préstam os condicionados a los ambientes de instituciones y políticas débiles han fraca sado. Así ¿pueden los donantes promover la reforma de po- líticas en los ambientes altame nte distorsionados de, por ejemplo, Myanmar, Nigeria, o la República Dem ocrática de! Congo? 0 , ¿de- ben resignarse e irse? Clarame nte, abando nar a los países difíciles no es aceptable. Con- forme se reduce la pobreza en los países en desarrollo con políticas acertadas, los países con políticas altame nte distorsionadas representa- rán una prop orción creciente de los pobres. ¿Cuál es la respuesta? Exis- te evidencia de que los donantes pueden influir sin financiam iento a gran escala. Los esfuerzos intangibles y de bajos costos pueden promo- ver reforma política a largo plazo-a través de la difusión de ideas de desarrollo, e! entrenamiento de la siguiente generación de líderes, y e! estímulo de! debate político entre la sociedad civil. Las agencias para e! desarrollo han jugado un pape! importante en la difusión de información sobre lo que es política buena , tanto a ni- ve! macroeconómico como en los secto res individuales como reformas en la educación, salud y pensiones (recuadro 2.1). Pero buena política no es algo que se decide subjetivamente por e! Banco Mundial; emer- gen enseñanzas de las experiencias de los países en desarrollo. La bue- na administració n, objetivam ente, es lo que ha increm entado e! crecimiento y ha reducido la pobreza en esos países. Cuadro 2.1 La reforma en los esquemas de pensiones M UC H AS EC ON O M fAS EN DE SAR RO LLO Y EN cionales a largo plazo de sus planes de pensión-Ar- transiciónTIEnen esquemas públicos de pensionesque gentina, China, Hungría, México, Polonia, y Uruguay, no son sostenibles--esto es, esquemas de pagar mien- por ejemplo. Los funcionarios involucrados en una re- tras se trabaja que funcionan mientras haya muchos forma exitosa de pensiones--en Chile, por ejemplo-- trabajadores y pocos pensionados, pero que dejan de se han utilizado para difundir mensajes importantes. funcionar cuando hay más pensionados que trabaja- Ladinámicade la asistenciatécnica ha sido la de auxi- dores. Un informe del Banco Mundial, Averting the liar a los paísesa estimular el efecto de sussistemasac- OldAge Crisis, y la difusión posterior y asistencia téc- tuales de pensiones y reformar alternativas. En mu- nica son buenos ejemplos de cómo la asistencia de ba- chos casos, estosanálisis han llegadoa ser una platafor- jos costos puede estimular la reforma política. Después ma para el debate público sobre la reforma a pensiones de este informe, los donantes han auxiliado a muchos y una manera para el gobierno de convencer al públi- países a estudiar las consecuencias fiscales y distribu- co de que es necesaria una reforma. 65 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS fXITOS Y FRACASOS Algunas políticas clave de desarrollo (estabilidad macroeconómica y apertura) se han llegado a conocer como "el consenso de Washington." Este es un nombre un tanto irónico porque en los 70s las agencias, co- mo el Banco Mundial, no estaban promoviendo estas políticas. De he- cho, el Banco fue tomado con políticas estatistas, como las de Julius Nyerere en Tanzania. A través de la experiencia, sin embargo, el mundo ha aprendido que este acercamiento no conduce al desarrollo sostenido. Al mismo tiempo, diseñadores de política como T5. Chiang y Te. Liu en Taiwán (China) estaban experimentando con políticas que no esta- ban de moda en la comunidad internacional de desarrollo. Fue apenas a principios de los 80s que las agencias de desarrollo em- pezaron a apreciar completamente el valor de una administración ma- croeconómica acertada y empezaron a promover la liberalización del comercio y alentar a las economías cerradas a aprender de los éxitos de las más abiertas. Es difícil evaluar el impacto de esta difusión de ideas. Sachsy Warner (1995) identifican 35 paísesque liberaron el comercio en los últimos 10 años. Estos países casi con seguridad fueron influidos por los éxitos pasados en otros países. ¿Jugaron un papel importante lasagen- cias de desarrollo en la difusión de conocimientos sobre políticas exito- sas? Probablemente, sí-pero no se puede comprobar ni uno ni el otro. La asistencia para el desarrollo también puede promover la difusión de conocimientos sobre el desarrollo por medio del financiamiento de programas para enviar a estudiantes al extranjero-para estudiar eco- nomía, leyes, administración pública, etc. Los estudiantes que regresan muchas veces juegan un papel clave en la reforma política-directa- mente como empleados del gobierno o indirectamente a través del tra- bajo en universidades nacionales y en los medios. Un ejemplo famoso es el grupo de Berkeley que diseñó la reforma en Indonesia durante la última parte de los 60s y principios de 70s. A través de los últimos 10 años, muchas reformas en América Latina fueron diseñadas e imple- mentadas por ministros quienes estudiaron economía en el extranjero. En Botswana, la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) de los Estados Unidos tenía un programa de larga duración que entrena- ba a la mayoría de los funcionarios de gobierno. Un estudio de la economía política de reformas concluyó que se podían hacer pocas generalizaciones sobre el desarrollo exitoso de los países en desarrollo (Williamson 1994, p. 589). De importancia críti- ca fue un "equipo económico coherente." En la mayoría de los casos, los integrantes clave de los equipos económicos en las economías en 66 LA AYUDA PUEDE SER LA PARTERA DE LAS BUENAS POLíTICAS proceso de reforma tienen cuando menos algo de entrenamiento eco- nómico en el extranjero, usualmente apoyado por donantes o por or- ganizaciones no gubernamentales, como la Fundación Ford. El entrenamiento en el extranjero no es, sin embargo, una panacea Donde los factores de para la reforma, sino, donde otros factores de la política nacional han lapolítica nacional han comenzado un movimiento de reforma, son los economistas y servido- comenzado res públicos bien entrenados quienes son cruciales para el éxito. Tam- un movimiento de reforma, bién existen muchos casos en donde las personas fueron entrenadas, los economistas y pero no fueron utilizadas efectivamente. servidores públicos bien Un estudio reciente de la ayuda externa en Africa, hecho por Overseas entrenados son cruciales Development Council, incluye tanto ejemplosexitososcomo no exitosos: para el éxito. "Los gobiernos encuentran difícil retener al personal calificado debido a los problemas internos de administración y bajos sala- rios en el sector público. En el momento de la independencia, los salarios de los servidores públicos típicamente rebasaban los salarios en el sector privado.... En laTanzania y Kenia de 1970, por ejemplo, un trabajador del gobierno consiguió 14 y 11-16 por ciento más, respectivamente, que un empleado del sector privado con la misma experiencia y educación. Para finales de los 80s, sin embargo, las prácticas patronales imprudentes, jun- to con la inflación y crisis fiscales permanentes, habían devasta- do los salarios individuales. En Tanzania, e! número de funcionarios públicos había incrementado de 135,000 en 1970 a 302,000, pero los salarios de la administración pública había perdido e! 94% de su poder adquisitivo.... Los gobiernos afri- canos encontraron dificultades en retener e! personal compe- tente, particularmente los técnicos y los que tenían altos grados académicos. Así, un estudio describe un proyecto financiado por e! CIDA en Kenia que entrenó a 13 economistas al nivel de maestría entre 1985 y 1991; dentro de un año, 10 habían en- contrado trabajo fuera del gobierno y los otros tres, recién re- gresados de Canadá, estaban buscando posiciones mejor pagadas en e! sector privado. El problema es simplemente que el personal de! gobierno con nivel de maestría gana un quinto de lo que podrían ganar trabajando para una de las firmas de consulta sobre administración internacional de Nairobi o en una misión en residencia de una agencia donante. "Frecuentemente, e! más capaz se va: a través de Africa, los fun- 67 EVALUACIÚN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS ÉXITOS Y FRACASOS cionarios públicos han aceptado trabajos mejor pagados en el sector privado o han emigrado del país. De acuerdo con las Na- ciones Unidas, unos 50,000 a 60,000 administradores africanos del nivel medio y alto, salieron de su país de origen entre 1986 El personal del gobierno y 1990. Muchos de estos fueron a trabajar para las agencias de con nivel de maestría gana ayuda mismas, atraídos por salarios, frecuentemente, de 5 a 10 un quinto de loque podrían veces mayor que en el servicio público. Por ejemplo, en Kenia ganar trabajando para un prorecto del Banco Mundial contrató a ocho kenianos para una de las empresas un proyecto que estaba financiando en el ministerio de agricul- de consulta sobre tura, pagándoles entre $3,000 y $6,000 dólares mensuales, administración comparado con un paquete de compensación total de aproxi- internacional de Nairobi. madamente $250 dólares disponibles para un economista con antigüedad en la administración pública. "En un país como Botswana que evitó la crisis económica, la presencia de un ciclo virtuoso resulta en una dinámica muy di- ferente. Con pagos regulares y con los medios para realizar su trabajo, los funcionarios públicos permanecen en sus puestos. No es raro que una secretaria permanente se mantenga en el mismo puesto por más de 10 años. Aunque los salarios en el sector privado se han incrementado recientemente y algunos funcionarios públicos han dejedo la administración pública, pocos han salido del país. El estudio de caso reporta que la USAID declara que han regresado al país todos, menos tres, de los aproximadamente 1,300 Botswanianos que recibieron en- trenamiento al nivel de maestría en los EUA" (van de Walle y Johnston 1966, p. 89-92). Es claro que funcionarios bien entrenados pueden hacer una con- tribución importante para las buenas políticas (atestigua Botswana). Si otros factores conspiran para mantener malas políticas, sin embargo, los funcionarios entrenados probablemente dejará el sector público (aunque todavía pueden hacer una gran contribución al desarrollo). Pero frecuentemente emigran y, en dado caso, el entrenamiento no ha- bría proporcionado los beneficios intencionados al país. El estimular el debate entre la sociedad civil sobre políticas es una manera intangible en que la asistencia para el desarrollo influye en la reforma política. Esto no es fácil. Los líderes en los países con malas políticas tienen intereses in mantener esas políticas. Los regímenes de comercio, tasas de cambio y precios de productos agrícolas, por ejern- 68 LA AYUDA PUEDE SER LA PARTERA DE LAS BUENAS POLfTI CA S plo, altamente distorsionados pueden conducir a la corrupci ón y bús- queda de rentas entre grupos favorecidos. En tales casos, los donantes deberían buscar espacio para entablar un diálogo con los servidores públicos de mandos medios-usualmente más tecnócratas que políti- El estimular debates sobre cos-y con elementos de la sociedad civil. política entre la sociedad En Ucrania, por ejemplo, durante una era de políticas malas, el Ban- civil es una manera de co Mundial decidió que sería contraproducente dar créditos. Pospondría influir en la reforma aún más las reformas, y se requerían otras intervenciones-por ejemplo, política. educación pública para el gobierno y la sociedad civil. Los medios, los reformadores dentro del gobierno, integrantes de los parlamentos, orga- nizaciones no gubernamentales, y el sector privado participaron en se- minarios importantes, reuniones de comunidades en toda la nación, y una mesa redonda semanal de alto nivel ante los medios sobre temas cla- ves de reforma económica e institucional. Un paladín de este programa fue el gobernador del banco central de Ucrania, quien particip óactiva- mente y coment ópúblicamente que lo más importante que hizo el Ban- co Mundial durante la primera parte de la transici ón para auxiliar en la' promoción de reformas y desarrollo fue abstenerse de prestar en gran es- cala e implementar el programa de edúcaci6n pública. Hay pocos resultados sólidos de la investigaci6n que muestran que la difusión de buenas ideas, el envío de estudiantes al extranjero, o la es- timulaci6n de debates sobre política entre la sociedad civil conduce a la reforma de políticas de los países en desarrollo y a una mejor actuaci ón. Pero los estudios de caso sugieren que estos factores muchas veces son importantes. Además, tales actividades son baratas. Si hay compromiso, hay dinero-si no, ideas N o TIENE VALOR PROPORCIONAR GRANDES CANTIDADES de dinero a un país con malas políticas, aún cuando se com- promete técnicamente con las condiciones de un programa de reforma. La provisi ón de préstamos de ajuste a los gobiernos que no son serios sobre la reforma ha constituido un problema importante pa- ra la ayuda externa recientemente. Para muchos países de bajos ingresos, iniciar reformas econ ómicas es crucial para el progreso futuro. Pero no es fácil para los extranjeros generar reformas. En los países con malas políticas, los donantes debe- rían concentrarse en las actividades que podría apoyar la reforma a lar- go plazo-becas al extranjero, difusi ón de ideas sobre la reforma 69 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS fXITOS Y FRACASOS política y desarrollo, y la estimulación del debate entre la sociedad ci- vil. En la mayoría de los casos, estas son medidas de costos relativa- mente bajos, así no existe una contradicción con el mensaje fuerte de que la mayoría del financiamiento debería ir a los países pobres que No es fácil para los han hecho un progreso sustancial con las reformas políticas. extranjeros generar Nuestro análisis también encontró que los préstamos de ajuste son reformas. de lo más efectivos si el gobierno está fuertemente comprometido con las reformas. Sin embargo, esto hace que surja una pregunta: si los pro- gramas de reforma deben tener un fuerte apoyo nacional para tener éxito, ¿Hay alguna razón por otorgar los préstamos condicionados? En un estudio se argumenta que sigue existiendo un papel útil para los préstamos basados en políticas, pero que la forma en que son adminis- trados debe reformarse (Collier 1997) . En el pasado, las agencias do- nantes han tratado de "comprar reformas" vía ofrecer asistencia a los gobiernos que de otra manera no se inclinaban por la reforma. Este método falló. Además, este uso del condicionamiento mina su valor potencial. Los gobiernos verdaderamente comprometidos a reformar- se pueden estar de acuerdo con un préstamo condicionado que los ata a una política y los protege de intereses especiales internos. Dicho préstamo condicionado es un tipo de restricción que ayuda a los go- biernos a resistir la tentación de desviarse de las buenas políticas por la búsqueda de intereses a corto plazo. Los préstamos condicionados también pueden ser útiles como dis- positivos de aviso. Las incertidumbres en la política retrasan la inver- sión. Los préstamos condicionados pueden indicarle al sector privado que el gobierno tiene seriedad en reformarse y el nuevo régimen polí- tico tiene probabilidad de perdurar. En países con buenas políticas la ayuda está asociada con mayores inversiones privadas; la combinación reforma y asistencia externa puede elevar la confianza de los inversio- nistas. Collier señala que la forma en la cual los préstamos basados en política han sido administrados tiende a minar su utilidad como un mecanismo restrictivo y de aviso. Estos préstamos no han sido útiles como restricciones (debido a que los fondos han sido desembolsados independientemente de si la reforma se ha llevado a cabo) y tampoco buenas señales de la seriedad de las reformas (antes de 1990 un tercio de los préstamos de ajuste fallaron). El papel de agencias tales como el Banco Mundial no es forzar a los gobiernos a que hagan lo que no quieren hacer. Tampoco es cierto que el Banco Mundial trabaja más duro o destina más recursos a un prés- 70 LA AYUDA PUEDE SER LA PARTERA DE LAS BUENAS POLfTICAS tamo de ajuste, un reformador fallido de alguna manera puede conver- tirse en uno exitoso. En lugar de esto, el papel de las instituciones in- ternacionales debería ser el de difundir informaci6n que pudiese influenciar el diálogo público acerca de las reformas políticas-y Para ser efectivos los aprender a comprender las señales de si los gobiernos son serios o no. préstamos de ajuste, Los errores son inevitables, pero el éxito de los préstamos de ajuste de- necesitan enfocarse en bería ser más cercano al 85 por ciento que al 67 por ciento. Este obje- menos medidas, pero las tivo podría alcanzarse siendo más selectivo con los ambientes en los que sean verdaderamente cuales se involucran los donantes al financiar el ajuste. importantes. Collier argumenta además que para que este método sea efectivo los préstamos de ajuste, necesitan enfocarse en menos medidas, pero las que sean verdaderamente importantes. (En la muestra Dollar- Svensson la media del número de condiciones es 46 y el máximo es 193.) Para que dichos préstamos sean efectivos como una restricci6n, debe haber un acuerdo claro entre el gobierno y las agencias donantes acerca de qué es importante y las bases para el no desembolso. Para ser efectivo como una señal, los préstamos deberían tener una tasa de éxi- to alta (digamos, 85 por ciento). Entonces serían señales precisas para el sector privado de que el gobierno que recibe los préstamos está se- riamente comprometido con la reforma. 71 CAPITULO 3 Importa el dinero En un buen ambiente institucional MPORTA EL DINERO-PERO NO DE LA FORMA EN QUE pensamos. Los proyectos financiados por la ayuda externa fre- cuentemente son muy visibles y éxitos importantes-e-caminos y autopistas, escuelas y clínicas de salud, infraestructura de irriga- ción, plantas eléctricas. Pero, el éxito puede ser evaluado en dos niveles--en el nivel micro o de proyecto, que típicamente muestra altas tasas de éxito, o en el nivel macro que abarca el crecimiento de toda la economía, y la reducción de la pobreza, donde, como se mostró en el ca- pítulo 1, existen éxitos menos visibles. Si la ayuda financiera es fungible, los beneficios de un proyecto financiado por la ayuda están sólo débil- mente conectados con los beneficios realesde la ayuda financiera. El ver- dadero efecto de la ayuda depende de la pregunta crucial (pero difícil de evaluar): ¿qué habría pasado en ausencia del financiamiento donante? La mayor parte de la ayuda va a proyectos para dar asistencia a sec- tores particulares (figura 3.1). ¿Estos recursos dirigidos llegan a estos sec- tores? ¿O la ayuda externa es fungible? Específicamente, si los donantes financian un proyecto en educación de un millón de dólares, ¿el país re- ceptor gasta más en educación que si los donantes simplemente hubie- sen proporcionado un millón de dólares de apoyo presupuestal? El asunto no es corrupción, ni es una cuestión de arreglos administrativos para los flujos de ayuda. En cambio, una persona---o país---que recibe recursos "en especie" reubicará racionalmente sus otros gastos. Si la ayuda no es fungible, evaluar el efecto global de la ayuda es fá- cil: es simplemente el efecto colectivo de los proyectos individuales. Si la educación primaria es importante, más proyectos en esta área conduci- rían a mejoras globales. Sin embargo, si la ayuda es típicamente fungible, el manejo y evaluación del efecto de la ayuda son mucho más complica- dos. Lo que se ve no es lo que se obtiene. Evaluar los efectos de la ayuda 73 EVA L UA C IO N DE LA A Y UD A A L D E SA RROLLO , A N Á LIS IS D E LOS É X I T OS Y F RACAS OS no requiere solamente examinar qué pasó durante la vida de un proyec- to, sino de juzgar qué habría pasado si no hubiese existido la ayuda. La primera sección de este capítulo explora en detalle lo que se entien- La mayoría de la ayuda de por fungibilidad. Después, veremos la evidencia existente acercade va- externa va a los rias dimensiones de la fungibilidad. Si un donante financia una inversión proyectos-yla mayoría para a educación, por ejemplo, ¿qué confianza tiene de que los recursos: de la ayuda para proyectos va a la · Se queden con el gobierno en lugar de quedarse con las finanzas, intraestructura social, digamos, reducción de impuestos? económica y · Financien inversión en lugar de ampliar gastos de consumo? administrativa. · Financien la educación en lugar de algún otro sector? Figura 3.1 Distribución de la ayuda Los donantes no pueden estar seguros de que los recursos realmen- por tipo y sector te vayan al área favorecido por el proyecto. Así, examinamos la impli- cación de la fungibilidad para la evaluación de proyectos. Asistencia a los Ayuda programas Una posibilidad es que en la práctica el efecto real del financiamien- alimentaria 6% to que está "atado" a los proyectos es elevar los gastos del gobierno exac- 3% tamente como si se hubiese otorgado apoyo general al presupuesto. Esto implica que, aún cuando los donantes están financiando proyectos, una evaluación del efecto de la ayuda como una transferencia financiera de- pende del juicio que hagan sobre el gasto global del gobierno-si los gas- tos son asignados a actividades con probabilidad de promover el desarrollo y qué tan efectivo es el gasto. Esto incluye la evaluación de la lógica de los gastos del gobierno. Otra vez, lo que se ve no es necesaria- mente lo que se obtiene, ya que la pregunta clave es: ¿qué habría pasado sin las intervenciones del gobierno? ¿Qué significa fungibilidad en el análisis de la ubicación y eficien- Industria y otra producción cia de los gastos del gobierno y en el manejo y evaluación de la asisten- 7% cia para el desarrollo? En países con políticas acertadas, asignación apropiada de gastos y servicios eficientes, los donantes pueden propor- cionar grandes montos en asistencia en forma de apoyo al presupues- to en general, con el conocimiento de que los recursos serán bien utilizados. En casos donde hay acuerdo acerca de la asignación pero la eficiencia es poca, los proyectos y financiamiento de la ayuda externa Infraestructura no deberían ser evaluados únicamente como dinero para un proyecto económica 41% en particular, sino también por lo que contribuyen al mejoramiento de la eficacia global de los gastos del gobierno (ver capítulo 4). Donde los donantes y gobiernos no están de acuerdo sobre la asignación de gas- Fuente: OECD 1998. tos, y no es probable que el gasto sea efectivo, el mejor método es re- 74 IMPORT A EL DI N ER O - EN UN BU E N A M BI ENT E I N STIT U CI O N AL ducir los fondos e incrementar el apoyo al diálogo político y la cons- trucción institucional- hasta que los donantes estén convencidos de que sus fondos contribuirán al desarrollo. ¿Fungibilidad? P RIM ERO , UNA DE SVIA CIÓN CO RTA, PERO INFORMATIVA. Muchos programas gubernamentales transfieren ingresos a indi- viduales-ingreso que está atado a las adquisiciones específicas o que es transferido "en especie" en lugar de efectivo. Un ejemplo ilus- trativo es el programa de vales de alimentos que proporciona vales can- La fungibilidad es un punto jeables por la adquisición de una lista limitada de artículos comestibles. de debate sólo si los Aún si el programa está libre de corrupción (tal que cada dólar en vales objetivos de los donantes y se canjee por alimentos), ¿tiene tal programa un mayor efecto sobre el receptores son diferentes. consumo de alimento de las personas que la entrega de efectivo? Comparemos dos puntos de vista. El punto de vista ingenuo de "lo que se ve es lo que se obtiene" es que si los vales de comida compran Figura 3.2 Fungibilidad completa comida, el consumo de alimentos incrementaría dólar por dólar. El punto de vista de "fungibilidad" es que los recipientes de los vales de alimentos son sofisticados y tienen sus propios objetivos, y en tal caso Escuelas el recipiente reduciría sus gastos de comida de sus ingresos que no son de vales de alimentos con incrementos en los gastos con los vales de alimentos. Así un dólar de vales, aún cuando sea gastado en alimentos, incrementaría el consumo de alimentos en exactamente la misma me- dida en que un dólar en efectivo lo habría hecho. s ¿Cuál punto de vista es correcto?Para los vales alimenticios, existe evi- dencia sólida. Puerto Rico cambió los vales alimenticios por efectivo en 1982, y la evidencia sugiere que esto tuvo poco o ningún efecto sobre los gastos alimenticios (Moffitt 1989). En los Estados Unidos dos experi- R R' (R+A) mentos hechos al azar no encontraron ningún efecto en los gastos alimen- Caminos ticios en A1abama y sólo un efecto pequeño en San Diego (Fraker et al. Fuente: Ilustración hipotética. 1995). Con los valesla evidencia empírica es abrumadora--que el pun- to de vista ingenuo es incorrecto y el punto de vista de la fungibilidad es (casi exactamente) correcto. Pero, ¿cómo se relaciona a la ayuda externa? Un diagrama sencillo ayuda a ilustrar tres puntos acerca de la fun- gibilidad y la ayuda externa (figura 3.2). Supongamos que el gobierno gasta en solamente dos bienes, caminos y escuelas, y en su presupues- to decide gastar R en caminos y S en escuelas (punto X en la línea pre- supuestal). Ahora supongamos que un donante tiene la disposición de 75 EV ALU AC IÚN D E LA AYUD A A L D E S A RR O LL O. ANÁ L IS IS D E LOS ÉX ITOS Y FR ACASOS otorgar un monto de A para financiar los caminos. Así, el gobierno gastaría R+A en caminos, y la misma cantidad que antes en escuelas (S). Pero si el dinero es completamente fungible, el nuevo presupues- to del gobierno es efectivamente el presupuesto antes de la donación más A (mientras el gobierno cumple con la condición de gastar más que A en caminos) . En este ejemplo, el gobierno gastaría entonces R' en caminos (más que R antes de la donación y más que A, pero me- nos que R+A) y S' en las escuelas. Esto ilustra tres puntos. Primero, toda la ayuda (A), o su equivalente, se gasta en caminos en un sentido administrativo en todos los casos, pero el efecto de la ayuda gastada en caminos sobre el gasto total en caminos podría variar Figura 3.3 La fungibilidad parcial desde cero hasta el monto total A. Segundo, la completa fungibilidad no significa que nada de la ayu- Escuelas da se gasta en caminos, sino sólo que el efecto sobre el gasto total de caminos de proporcionar el monto A para caminos es exactamente el mismo que si el monto fuese proporcionado como apoyo general al s' presupuesto. La importancia práctica de la fungibilidad depende de si S el donante y el receptor tienen los mismo objetivos. Si el donante sim- I I plemente desea expandir el presupuesto disponible al gobierno, pero I I es administrativamente conveniente proporcionar fondos para cami- I I nos, entonces la fungibilidad no es importante. Si, por el otro lado, el I I I donante tiene preferencias distintas y realmente quiere que el monto I I A sea gastado en caminos, entonces, la fungibilidad es un problema. I I , Tercero, la fungibilidad requiere que el monto de ayuda proporcio- R R' +A) nado para caminos sea menor que el que el gobierno gastaría de sus pro- Fuente: Ilustración bipomica pios recursos. Supongamos que el gobierno hubiese escogido gastar en el punto X en caminos y escuelasy luego recibiese ayuda para los cami- nos del monto A (figura 3.3). Entonces, los gastos realesse incrementa- rían al punto Y, pero si la transferencia hubiese estado sin ataduras, el gobierno habría escogido elpunto Z. Así, la fungibilidad es menos pro- bable si el monto de ayuda es grande relativo al presupuesto del gobier- no (como en muchas economías dependientes de la ayuda) o si el rubro al cual elfinanciamiento está atado esespecíficoy sólo una pequeña frac- ción del presupuesto del gobierno (por ejemplo, la ayuda que se hace disponible para un tipo de gasto completamente nuevo). La mayoría de la ayuda externa va a proyectos en los que el donan- te financia o una sola gran inversión (como una carretera) o, más fre- cuentemente, un conjunto de inversiones relacionadas (caminos rurales, vivienda urbana, sistemas de canales de irrigación, agua potable 76 IMPORTA EL DINERO-EN UN BUEN AMBIENTE INSTITUCIONAL para un número de aldeas, programas de construcción de escuelas). Mas, la fungibilidad del financiamiento de ayuda ha sido reconocida como un asunto de debate desde los comienzos de la ayuda a gran es- cala.' La posibilidad analítica no es nueva lo que es nueva es la eviden- cia acerca de la fungibilidad. Supongamos que un donante proporciona 1 millón de dólares a un gobierno para invertir en un proyecto especí- fico, digamos, educación. Las tres preguntas relevantes son: · ¿Sube el gasto del gobierno en un millón? · ¿Sube el gasto del gobierno en el desarrollo en un millón? · ¿Sube el gasto en educación en un millón? ¿La ayuda incrementa el gasto del gobierno? Los gobiernos tienen varias opciones cuando reciben ayuda exter- na. Pueden incrementar el gasto dólar por dólar. Pueden reducir im- puestos dólar por dólar. O pueden dejar sin cambios el gasto e impuestos y utilizar la ayuda para reducir el déficit (el equivalente de reducir impuestos a futuro)-o una combinación de los tres. Existe un gran cuerpo de literatura acerca del efecto de transferen- cias entre niveles de gobierno del mismo país--digamos entre el go- bierno central y los gobiernos provinciales (o estatales). La evidencia es que el dinero de niveles más altos a los gobiernos locales tiende a pa- sar más a los gastos de gobierno y menos a reducir impuestos que lo que sugeriría una fungibilidad pura. Esta tendencia de los recursos que no tienen relación con los impuestos a "pegarse" a los niveles más al- tos de gastos gubernamentales y no seguir el paso como reducción de impuestos se llama el efecto "papel matamoscas". Con la ayuda externa existe un gran rango de estimaciones del ta- maño del efecto papel matamoscas. Dos estudios con base en una muestra considerable de países encuentran que 1 dólar de ayuda se tra- duce en mucho menos de 1 dólar en gasto gubernamental. Feyzioglu, Swaroop, y Zhu (1997) examinaron 38 países y encontraron que 1 dó- lar en préstamos concesionales (como los de la Asociación para el De- sarrollo Internacional) conduce a 63 centavos en gasto gubernamental adicional (figura 3.4). Para la combinación de préstamos concesiona- les y donaciones, el efecto es de sólo 33 centavos. Así, aparentemente hay un mayor efecto papel matamoscas con los préstamos concesiona- les que con donativos. En una muestra de 46 países, Cashel-Cordo y 77 EVALUA CIÚN DE LA AYUDA AL DESARROLLO , ANÁLISIS DE LOS ~XITOS y FRACASOS Craig (1990) encontraron que los préstamos bilaterales no tuvieron efecto sobre el gasto gubernamental. Estudios hechos con base en muestras más pequeñas y en países in- Aparentemente, hay un dividuales encuentran efectos de papel de mosca más fuertes. Feyzio- mayor efecto "papel glu, Swaroop, y Zhu (1997) utilizan una submuestra de 14 países para matamoscas" con los los cuales tenían datos detallados sobre el tiempo acerca del gasto gu- préstamos concesionales bernamental por sector (anexo 3). Encontró un efecto papel matamos- que con las donaciones. cas completo: 1 dólar de ayuda traducido en aproximadamente 1 dólar de gasto gubernamental (95 centavos para préstamos bilaterales y 1.24 dólares para préstamos concesionales. En un estudio de caso de Indo- nesia, Pack y Pack (1990) encontraron que 1 dólar en ayuda conduce a 1.50 dólares en gasto gubernamental adicional (figura 3.4). Así, en lugar de proporcionar una reducción en impuestos a través de sustituir por la movilización de recursos nacionales, la ayuda puede incremen- tar los impuestos porque fomenta el que el gobierno gaste. Este fo- mento es posible si la ayuda auxilia al gobierno a movilizar otros recursos a través de mejoras en la recaudación de impuestos o en el ac- ceso a fondos comerciales-o si la ayuda afloja las restricciones que es- taban limitando el gasto gubernamental. Esto apoya el punto de vista de que la ayuda es ampliamente fun- gible. La fungibilidad significa que un gobierno puede utilizar recur- sos incrementados como elija-para incrementar el gasto, financiar cortes de impuestos, o reducir el déficit fiscal (reduciendo futuros im- puestos) . Diferentes sociedades harán diferentes elecciones; así será po- sible encontrar ejemplos (como Indonesia) en los cuales el gasto del gobierno crece mano a mano con la ayuda. Pero esta relación no se ve uniforme en muestras grandes de países, lo cual sugiere que aunque existe algún efecto papel matamoscas, generalmente no es cierto que 1 dólar en ayuda incremente el gasto de gobierno en 1 dólar entero. Par- te va a la reducción de impuestos o a la reducción del déficit. ¿La ayuda incrementa el gasto para el desarrollo? El financiamiento de los donantes a proyectos típicamente no está estructurado para el financiamiento del gasto del gobierno en general. En lugar de esto, está dirigido a proyectos particulares o gastos especí- ficos tales como la inversión en infraestructura o servicios sociales. En los presupuestos de los países en desarrollo, éstos son usualmente cap- turados en la distinción entre gastos "recurrentes" y "de desarrollo." 78 IM PO RT A E L DI N ER O - E N UN B U E N A MB IENTE I N ST I T U C I O N A L Figura 3.4 Un dólar deayuda y gasto degobierno Estimaciones demuestras grandes através delospaises En muestras grandes, un Centavos dólar de ayuda lleva a 70 significativamente menos de un dólar de gastos gubernamentales ... -10 Desembolsosdela ODA Préstamos concasionales Préstamos bilaterales ...pero en países 38paises 38paises 46 paises 1971-90 1971-90 1969-80 individuales efectos fuertes de "papel matamoscas" se observan algunas veces. Estimaciones depaíses individualesy muestras pequeñas Centavos 200 O -50 14paises 14 paises SriLanka República Indonesia Desembolsos Préstamos Dominicana ODA concesionales Fuente: Feyzioglu, Swaroop y Zhu 1998; Cashel-Co rdo y Craig 1990. 79 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASOS Muchos países en desarrollo tienen datos insuficientes de cómo el gasto del gobierno es partido entre gastos de desarrollo y otros gastos (administración, subsidios, defensa, etc.). Así, es difícil encontrar la Es dificil de encontrar la conexión entre ayuda y gastos para el desarrollo en una muestra gran- conexión entre la ayuda de de países. Una idea general puede obtenerse, sin embargo, exami- externa y los gastos de nando la relación entre ayuda y gastos de consumo del gobierno. desarrollo. En su muestra de 14 países, Feyzioglu, Swaroop, y Zhu encontra- ron que 1 dólar en ayuda externa típicamente resulta en 29 centavos de inversión pública (figura 3.5). Estos, recordemos, eran países con un fuerte efecto papel matamoscas, así la ayuda fue dólar por dólar al gasto del gobierno. Parece, sin embargo, que la ayuda financió al go- bierno en general, no a los gastos para el desarrollo que son típicamen- te el blanco de los donantes. En su muestra, 29 centavos fueron la cantidad exacta de un dólar típico del gasto gubernamental de todas las fuentes (ayuda y no ayuda) que va a la inversión. Así, un dólar de ayuda tiene exactamente el mismo efecto que uno proveniente de cual- quier otra fuente de ingresos gubernamentales. El fuerte efecto de la ayuda (especialmente bilateral) en el gasto de consumo gubernamental se ve en la misma muestra grande de países utilizado en el capítulo 1 (figura 3.6). La fuerte asociación de más ayuda con mayores gastos de consumo gubernamentales (aún después de controlar para otros determinantes del gasto guberna- mental) sugiere tanto un efecto papel matamoscas (que los recursos se pegaron) y fungibilidad (que permita que la ayuda provista para inversión financie los gastos de consumo). Estudios empíricos sobre Indonesia y Sri Lanka también encontra- ron que la ayuda tiene un efecto menor en el gasto para el desarrollo que en el gasto gubernamental total, así que no toda la ayuda llega a la inversión. Otra vez, las diferencias entre los países son grandes. En Sri Lanka, un dólar adicional en la ayuda incrementó el gasto guber- namental en 52 centavos. De eso, 38 centavos fueron dedicados al gas- to para el desarrollo y 14 centavos al gasto de consumo. En Indonesia, un dólar de ayuda incrementó el gasto en 1.58 dólares, del cual los gas- tos para el desarrollo se contabilizaron en 89 centavos. La evidencia sugiere que, aún donde la ayuda va principalmente al gasto gubernamental, el gasto financiado por la ayuda es en gran parte fungible entre consumo e inversión, independientemente de si la ayuda es administrativamente dirigida a proyectos de inversión específicos. 80 I M PO RT A E L D I N ERO -E N UN B UE N AMB IE N T E I N ST I T U CI O N A L Figura 3.5 Un dólar de ayuda y gastos de inversión ("de desarrollo") del gobierno Un dólarenayuda externa típicamente resulta en29 centavos de Centavos inversión pública... 100 80 80 40 20 o 14paises 14paises Indonesia Sri Lanka Desembolsos Préstamos ODA concesionales Figura 3.6 Ayuda bilateral y consumo del gobierno .·. la mayoría delresto va al consumo delgobierno. Consumo delgobierno como unporcentaje delPIB 40 35 · · 30 · · ·· 25 ··· · ··· 20 15 10 5 ··· oL--------------------------- o 4 6 10 Ayuda bilateral como unporcentaje delPIB Fuente: Calculado de la base de datos de Burnside-Dollar. 81 E VA LUAC IÓN D E L A AYU D A A L D E S A RR O LL O , ANÁL IS IS DE LO S ÉX ITOS Y FRACASOS ¿Los proyectos de ayuda financian a sectores particulares? Los investigadores también han tratado de abordar la fungibilidad Un dólar de ayuda para la sectorial-esto es, ¿una mayor asistencia externa para un sector panicu- agricultura conduce a lar (por ejemplo, agricultura o educación) incrementa elgasto de este sec- menos de un dólar de tor? Hay dos maneras de contestar esta pregunta: comparando elgasto de gasto en la agricultura. largo plazo en un país y comparando elgasto para diferentes países.Cual- quiera que sea elmétodo, la respuesta es la misma: varía. En algunos paí- ses y sectores la ayuda parece ser completamente fungible en diferentes sectores, mientras en otros países y sectores, eldinero parece "pegarse." Pack y Pack (1990) muestran que, por cada incremento de un dó- lar en el financiamiento de donantes para la agricultura indonesia, los gastos en ese sector se incrementan en 92 centavos. En contraste, un estudio de diferentes sectores de 14 países encontró que los gastos agrí- colas decrecieron en 5 centavos por cada dólar en ayuda destinado a la agricultura (figura 3.7). El efecto neto de un dólar de ayuda en el gasto en un sector espe- cífico no depende solamente de la composición de la ayuda recibida, sino también de cómo responde el gobierno a los flujos de ayuda. To- Figura 3.7 Un dólar deayuda para la agricultura y gastos enla agricultura. centavos 100 -20 República Indonesia Sr!Lanka 14países 14paises Dominicana (Inversión pública) (gastos delgobierno) Fuente: Feyzioglu. Swaroop y Zhu 1998; Pack y Pack 1990. 1993. 1996. 82 IMPOR T A E L D I NERO - E N UN B U E N A M B I EN TE I N STI T U C I O N AL memos educación y salud, y los resultados para diferentes sectores de 14 países. El efecto directo de un dólar de ayuda en el gasto para la educación depende de la asignación de la ayuda entre sectores: 8.7 centavos de cada dólar de ayuda son asignados a educación y salud. Sin El compromiso del embargo, con la fungibilidad sectorial, que no es el cuadro completo, gobierno con los sectores ésta depende de si la ayuda para la educación conduce a una reducción particulares esmás en lo que elgobierno de otra manera hubiese gastado en programas es- importante que colares y de si la ayuda para otros sectores le causa que el gobierno gas- dirigir la ayuda. te más en la educación. En las estimaciones de los 14 países, el efecto neto de un dólar de ayuda es reducir los gastos en educación y salud en 6.5 centavos, aunque en promedio 8.7 centavos estaban destinados a educación y salud (figura 3.8). El efecto varía enormemente con el país. En Sri Lanka, 5.9 cen- tavos de un dólar de ayuda va a educación y salud, pero el efecto ne- to estimado es reducir el gasto en 1.9 centavos. Indonesia recibe una proporción similar dedicada a educación y salud, 7.2 centavos, pero el efecto es incrementar el gasto en 18.9 centavos; claramente el di- nero presupuestado para otros sectores fue reasignado a educación y salud. El punto importante es que el compromiso gubernamental Figura 3.8 Un dólar deayuda para la salud y educación y gastos en salud y educación Centavos 20 · Directo: Proporción deayuda distribuidaparala saludy la educación · Total: Impacto neto después deexplicarla fungibilidad sectorial 15 10 ·5 ·10 Indonesia República Sr!Lanka 14paises Dominicana muestra Fuente:Feyzioglu, Swaroop y Zhu J998: Pack y Pack J990, J993, J996. 83 EVALUACION DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS ÉXITOS Y FRACASOS con sectores particulares es más importante que dirigir la ayuda a un objetivo específico. Estas estadísticas no cuentan la historia completa de las consecuen- Un dólar de ayuda para la cias. Puede ser que los cambios observados en los gastos públicos son educación puede conducir exactamente lo que de cualquier forma los donantes querían. El obje- a un gasto adicional tivo del donante, por ejemplo, puede no ser incrementado el gasto to- reducido (o no) tal en la educación, sino incrementar el gasto en la educación primaria para la educación. a la vez que se reduce el gasto en educación superior. Pero un cambio en la asignación del gasto requiere de un acuerdo entre donantes y el gobierno con base en el análisis y el diálogo. La mecánica presupuestal de la fungibilidad La magnitud de la fungibilidad depende de las estructuras presu- puestales de un país, el grado en el cual los gobiernos son capaces de ad- ministrar sus finanzas y la medida en que se involucran los donantes. En el complicado sistema fiscal federal de transferencias entre el go- bierno central y los estados individuales de la India, por ejemplo, el sis- tema presupuestal era designado de manera que el financiamiento donante canalizado a través del gobierno central a proyectos en estados específicos no afectaría cualquiera de los proyectos escogidos o las trans- ferencias totales recibidas por los estados. Esto hace explícita la fungibi- lidad. El sistema presupuestal hindú fue diseñado de forma que los proyectos fuesen o no elegidos para ser parte de plan de inversión del sector público y luego el financiamiento era obtenido para esos proyec- tos. La evidencia encontrada en un estudio empírico sugiere que la ayu- da al gobierno central hindú fue completamente fungible, tanto entre el gasto para el desarrollo y el no destinado al desarrollo, como entre sec- tores (jha y Swaroop 1997). Otros países, como México, han incorpo- rado mecanismos en su sistema presupuestal para crear la fungibilidad: la meta de su sistema es para asegurar que las distribuciones presupues- tarias no van a afectarse por la disponibilidad de financiamiento. El sistema Hindú también determinó la cantidad de financiamiento de inversión desde el gobierno central a cada estado. En el pasado sí los estados recibían una cantidad más grande de apoyo de parte de los donan- tes, su transferencia para el gasto de desarrollo en cuenta de capital del go- bierno central fue correspondientemente reducida (jha y Swaroop 1997). Una debilidad mayor de la ayuda en Africa es la carencia de un control fuerte presupuestario tanto por el gobierno como por la socie- 84 IMPORTA EL DINERO-EN UN BUEN AMBIENTE INSTITUCIONAL dad sobre la inversión pública. Un estudio de caso en Ghana, Malawi y Uganda reveló que los controles eran demasiado débiles para alcan- zar cualquiera de los tres objetivos de los sistemas presupuestarios: de- sarrollar una disciplina presupuestaria agregada, imponer prioridades estratégicas y alentar la eficiencia técnica (Campos y Pradhan 1996). El gran problema es que los presupuestos son frecuentemente ad-hoc -es decir, los gastos realizados difieren enormemente de los presupues- tos y hay una desunión entre el presupuesto recurrente y el presupues- to de desarrollo. Además, el financiamiento del donante, particularmente a través de proyectos, es un gran componente de la in- versión y de los gastos totales. Por ejemplo, el financiamiento de pro- yectos por parte del donante explica el 71 por ciento de los gastos del capital en Ghana y 87 por ciento en Uganda (tabla 3.1). Los débiles sistemas de planeación, control y manejo presupuesta- rio, combinado con grandes contribuciones del donante, frecuente- mente causan que "el mayor parte del Programa de Inversión Pública sea determinado por las prioridades conducidas por el donante, frag- mentando y debilitando así el proceso prioritario establecido dentro de los países" (Campos y Pradhan 1996,lp.29). Lacarencia de control gu- bernamental sobre la selección del proyecto y el proceso presupuesta- rio fue uno de los problemas clave en la ayuda africana identificado en un estudio reciente por el Overseas Development Council e imple- mentado conjuntamente con investigadores africanos (van de Walle y Johnston 1996). Los estudios de caso de siete países encontraron que los donantes frecuentemente manejaban la selección de proyectos y la mayoría de los proyectos tenían poca contribución de los recipientes. Por ejemplo, en Senegal solamente 170 de 306 proyectos en el plan de inversión pública se habían evaluado usando los procedimientos apro- piados internos. El control del donante probablemente quería decir que la ayuda externa sería menos fungible, pero hizo surgir otros pro- blemas-eomo una carencia de pertenencia y compromisos del go- bierno con el financiamiento recurrente para los proyectos. Evaluación de Proyectos con Dinero Fungible Estas diferencias en fungibilidad a través de los países significa que es bastante seguro que lo que se ve no es lo que se obtiene. Además, es difícil saber, ya sea antes o después de que los donantes proporcionen el financiamiento, el grado de fungibilidad y como consecuencia exac- 85 EVALU A CIÓ N D E LA AY UDA AL D E SARRO LLO , A NÁLI SI S D E LO S É X IT O S Y FR AC AS OS Tabla 3.1 Financiamiento donante de presupuestos de inversión en dos países africanos (por ciento) Gha1Ul UganJa Los gastos realizados 27 43 difieren enormemente 32 67 de los presupuestos. Fuente: Campos y Pradhan 1996. tarnente lo qué se financió. Pero si el dinero es fungible, evaluar los proyectos financiados por los donantes está fuera del tema, en cuanto que su efecto no es lo mismo que el financiamiento del donante. Para tomar un ejemplo hipotético, suponga que había 11 proyectos distin- tos, cada uno de los cuales costó $10 millones. Suponga, también, que las ganancias económicas de ellos oscilan entre 100 por ciento (para el proyecto A), y 90 por ciento (proyecto B), y así hasta O por ciento (proyecto K). Suponga finalmente que el país invertirá $50 millones de sus propios recursos, mientras que un donante proporciona $10 millones -en total, lo suficiente para financiar seis proyectos. Hay va- rias posibilidades (Tabla 3.2). Primero, el gobierno está de acuerdo en que el donante financie el proyecto de más alta ganancia (A). Así que la aparente tasa de ganancia es de 100 por ciento: es decir, cuando el donante evalúe los beneficios encontrará que su ayuda ha tenido un éxito enorme. Sin embargo, lo que realmente importa al evaluar el efecto de la ayuda es saber que ha- ría elgobierno con los recursos si no se dedicaran al proyecto. Este po- dría ser elsiguiente mejor proyecto aun no financiado, el cual sería el F ( con una ganancia de 40 por ciento) puesto que ya está comprometido a B, C, O YE. O el gobierno podría preferir hacer un proyecto "elefan- te blanco" (K) con ganancias políticas pero con una ganancia cero para la economía. Podría también decidir reasignar los recursos de inversión al consumo. ¿Cuál es la ganancia sobre los gastos de consumo adiciona- les, alta o baja? Frecuentemente elgasto de consumo, como elde los in- sumos recurrentes o el mantenimiento y las operaciones, no es financiando por los donantes pero tiene ganancias enormemente altas al mantener productivas las inversiones existentes. Así que un cambio de inversión a consumo podría tener una enorme ganancia, digamos, de 200 por ciento. Alternativamente, el consumo podría ser el consumo conspicuo de la élite y tiene cero ganancias. O la ayuda podría haber fi- nanciado una reducción a los impuestos, lo cual como "proyecto" pue- de tener ganancias muy altas si reduce los impuestos distorsionados. 86 I M PO RT A EL D I NERO - E N UN B UE N AMBIENT E I N STI T U C I O N A L Tabla 3.2 Evaluando el Efecto de Proyectos con Fungibilidad Efecto aparente Efecto real del del proyectofinanciado finm.ciamiento COn ayüíúí de la ayuda Proyectosemprendidos Proyecto Ganancia Proyecto Ganancia Caso base ABCDE El doname financia A. el proyecro de más aira ganancia. recursos liberados financian F, el proyecto marginal ABCDE. F A 100 por ciento F 40 por ciento El donante financia el proyecto marginal seleccionado por el gobierno ABCDE. F F 40 por ciento F 40 por ciento El donante financia A. el proyecto de más aira ganancia y los recursos liberados financia K. un proyecto de baja ganancia. ABCDE. K A 100 por ciento F opor cienro El doname financia A. el proyecto de más alta ganancia y los recursos liberados financian el gasto de consumo o reduce los impuestos ABCDE A 100 por ciento Ninguno Desconocido podría ser grande o pequeño Nora: Basado en un ejemplo completamenre hipor éticoen el cual hay un conjunto de posibles proyectos (cada uno con valor de $10 millones) con diferentes tasas económicas de ganancia -yen ausencia de financiarnienro de ayuda externa. el gobierno escoge ejecutar cinco proyecros. Fuente: Ilustración hipotética. La entrega de la ayuda a través de los proyectos tiene varias ventajas para los donantes. Hay ventajas administrativas para organizar tareas en unidades manejab les y discretas. Los proyectos de inversión se adaptan bien a la idea de que la creciente inversión es la clave para el desarrollo. y financiando partidas particulares (planeación de la familia, educación, erc.), los proyectos son atractivos para las coaliciones de interés simple en los países donantes que apoyan la ayuda extranjera. Pero aunque el enfoque de proyectos tiene algunas ventajas para los donantes, no asegura que se haga un buen uso de la ayuda. Ni facilita la evaluación de la efectividad de la ayuda. Sí, digamos, la ayuda finan- cia un proyecto caminos con una tasa del 20 por ciento de interés, es- 87 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASOS ta información nos dice casi nada de la efectividad de la ayuda. ¿Lafun- gibilidad implica que los proyectos son irrelevantes y deberían abando- narse como una forma de organizar y entregar la ayuda a favor de Aunque el enfoque mecanismos de financiamiento más amplios? En lo absoluto. El finan- proyecto tiene algunas ciamiento del proyecto puede usarse para transferir otro valor agregado. ventajas para los donantes, En muchos casos nunca se tuvo en la mira que el valor del proyecto no asegura que se haga agregado fuera la inversión misma. Los donantes frecuentemente no es- buen uso de la ayuda. tán tratando de influir en la selección del proyecto o alterar directamen- te la composición sectorial del gasto sino están usando los proyectos como un vehículo para la transferencia de tecnología o para construir capacidad institucional o reformar las políticas sectoriales. Tomando el ejemplo de los caminos, el involucramiento del do- nante puede significar que se mejoren las instituciones responsables de hacer caminos -o que las políticas sean cambiadas para mejorar. Los proyectos son un caldero de dinero e ideas. Puesto que el dinero no ne- cesariamente "se pega"al sector, el diseño y evaluación de proyectos de- bería centrase en la contribución de ideas para alterar las instituciones y políticas de los sectores (ver capítulo 4). Gasto público - calidad y no cantidad E L SUPUESTO MAs SEGURO PARA LOS DONANTES ES QUE están, más o menos, financiando cualquier cosa que el gobier- no escoge hacer. Ya que los donantes están financiando al go- bierno en general, necesitan considerar todos los gastos públicos, en términos tanto de distribución como de eficiencia, para decidir el ni- vel y método apropiados de ayuda. Así que los donantes deben cada uno decidir, ¿qué constituye un programa eficiente de gasto público? Equidad y eficiencia Los gobiernos deberán estar haciendo cosas donde hay una lógica convincente para el involucramiento público. Hace unos veinte años, los donantes financiaban ávidamente éasi todo en lo que el gobierno metía la mano -plantas textiles, fábricas de zapatos, industria siderúr- gica y toda clase de manufacturas. No solamente se financiaban las pa- raestales del mundo en desarrollo, muchas corporaciones gubernamentales se crearon porque la ayuda financiera estaba disponi- ble. Ha habido un cambio evidente al considerar el valor de las inver- 88 IMPORTA EL DINERO-EN UN BUEN AMBIENTE INSTITUCIONAL siones gubernamentales en la fabricación de calzado o en la industria textil. Actualmente, pocas personas refutarían que estas actividades pueden emprenderse tan fácilmente (y con un efecto mayor) por el sector privado. En general, la lógica para la intervención del gobierno LlJs donantes están, más es mejorar la equidad y la eficiencia. Pero la acción gubernamental que omenos, financiando logre este mejoramiento resulta difícil en la práctica. cualquier cosa que el Equidad. Muchos gastos del gobierno - aun aquellos tradicional- gobierno escoge hacer. mente justificados por sus mejoramientos en la equidad- no están bien dirigidos hacia la mitigación de la pobreza. Por ejemplo, una evalua- ción en Brasil encontró que los pagos del seguro social en 1980 alcan- zaron solamente al sector de trabajadores mejor pagados del sector formal, así que el 20 por ciento más rico de trabajadores recibió 12 ve- ces los beneficios que recibió el 20 por ciento más pobre. También en la educación las implicaciones de la equidad difieren ampliamente, por ejemplo, entre la educación primaria y la terciaria. Un estudio en In- donesia encontró que la quinta parte más rica de familias recibió sólo el 60 por ciento de lo que recibió la quinta parte más pobre en bene- ficios por persona del gasto público en la educación primaria. Sin embargo, puesto que los niños de las familias más ricas iban probable- mente a permanecer en la escuela, a más alto el nivel de escolaridad, más grande sería el beneficio para las familias más ricas. Para el último año de preparatoria, la quinta parte más rica recibió 17 veceslos bene- ficios que la quinta parte más pobre (van de Walle 1995). Eficiencia. Tampoco justificar las acciones gubernamentales para aumentar la eficiencia es siempre sencillo. Laexistencia de quiebras del mercado deben tomarse en cuenta. Pero también debe de tomarse en cuenta su magnitud, particularmente cuando se compara con la pro- bable "bancarrota gubernamental" al llevar a cabo o ejecutar un reme- dio propuesto. La noción de que las quiebras del mercado eran omnipresentes, completas, demandaron por lo tanto que el gobierno actuase, ha sido remplazada por un punto de vista matizado de-que tanto las quiebras del mercado como del gobierno son extensivamen- te penetrantes, pero no completas. Así que aunque se trabaja a partir de principios comunes, una evaluación de país por país es necesaria pa- ra determinar la magnitud de la quiebra y la profundidad de la capa- cidad del gobierno (Banco Mundial, 1997b) . No obstante, el principio de la eficiencia frecuentemente conduce a recomendaciones claras. Por ejemplo los gobiernos, algunas veces apoyados por el financiamiento del donante, han dedicado recursos 89 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO , ANÁLISIS DE LOS "XITOS Y FRACASOS substanciales a la industria y el comercio que los mercados podrían ha- ber provisto igualmente bien y para los cuales no había una eficiente lógica subyacente. Es más, lo gobiernos han frecuentemente usado subsidios de amplia base que carecen de lógica tanto en equidad como en eficiencia -como los subsidios a gran escala para los productos agrí- colas o combustibles usados principalmente por los consumidores ri- cos, que imponen un impuesto explícito o implícito sobre los productores agrícolas pobres. Calidad y cantidad La calidad de los gastos del gobierno es típicamente más importan- te que la cantidad. Aunque hay evidencia acerca de qué clases de pro- ducción del sector público son cruciales para el crecimiento y reducción de la pobreza (educación básica e infraestructura, por ejemplo), fre- cuentemente hay poca o ninguna evidencia de que aumentar el gasto público tendría un impacto sobre estos objetivos. Así como el efecto de la ayuda difiere a través de los países, así también el efecto del gasto pú- blico incrementado difiere en mejorar la producción. La evidencia sec- torial y en diferentes nacionales, así como los casos individuales, sugieren que los insumos como el dinero no son frecuentemente las partidas más importantes para la producción del sector público. La literatura empírica del crecimiento encuentra que el consumo gubernamental no tiene efecto positivo sobre el crecimiento. Algu- nos estudios encuentran un efecto negativo, otros cero. El descubri- miento de que la ayuda financia en gran parte el consumo del gobierno que no tiene un efecto positivo sobre el crecimiento, ayu- da otra vez a explicar por que la ayuda no está alimentando el creci- miento en muchos países en desarrollo. Un estudio usó datos sobre el crecimiento económico y la distribu- ción de los presupuestos gubernamentales en 43 países en desarrollo pa- ra mostrar que no había relación alguna entre el crecimiento económico yel gasto público del capital (Devarajan, Swaroop y Zou 19%). Los au- tores encontraron que el aumentar en uno por ciento la parte del gasto público dedicada al gasto de capital (versus gasto corriente) reduciría el crecimiento económico en medio punto porcentual cada año. Otro es- tudio, usando una base de datos especialmente creada sobre inversiones públicas, encontró que la parte del PIB dedicada a la inversión pública no tenía asociación con el crecimiento económico después de controlar 90 IMP ORTA EL DI NERO-E N U N BU EN AM BI E N T E IN STITUCIO NAL un conjunto de normas de determinantes del crecimiento (Easterly y Rebelo, 1993). Así que mientras un propósito intencionado de ayuda podría ser para incrementar la inversión pública, la cantidad de inver- sión sola tiene poca relación con el crecimiento económico. El examinar La calidad de los gastos el efecto de la magnitud de la inversión pública a través de los países gubernamentales muestra que las diferencias en la eficiencia con la cual los gobiernos in- típicamente es más vierten es tan importante en la explicación del crecimiento como la can- importante que tidad que ellos gastan en la inversión (Pritcherr 19%). la cantidad. Los datos son similarmente agnósticos acercade la relación entre gas- tos sectoriales y crecimiento económico. Devarajan, Swaroop y Zou no encuentran asociación entre el crecimiento y la parte del gasto público dedicado a la educación y la salud. Es más, encuentran que el gasto de educación y salud per capita están relacionados con el crecimiento con- sistente y negativamente. Easterly y Rebelo también encuentran que la parte del PIB que va a la inversión pública en educación y salud se en- cuentra sin relación con el desarrollo económico. Hay poca evidencia de las comparaciones entre países de que más gasto en la inversión pública, o aún en la reasignación, a travésde los sectores, automáticamente se tra- duciría en mejores resultados del crecimiento. Este resultado es consistente con las estimaciones de la eficiencia del gasto público para los tres sectores mayores: salud, educación e in- fraestructura. Las comparaciones a través de los países sugieren que el gasto público tiene algún (pequeño) efecto sobre la salud. Ordenando a los países por la diferencia entre la mortalidad infantil real y el nivel esperado por las determinantes económicas y sociales de salud, los 10 países con el mejor desempeño en salud típicamente gastaron 1.3 por ciento del PIB en salud -y la mortalidad infantil es 40 por ciento más baja de lo que se esperaría (figura 3.9). Los 10 peores tienen mortali- dad infantil aproximadamente de 40 por ciento más alto de lo espera- do, pero de hecho dedican una parte más grande del PIB para el gasto público sobre salud que los 10 mejores (Filmer y Pritchett 1997). En la explicación de cualquier medida de mortalidad (infantes y ni- ños), o expectativa de vida, el análisis de regresión encuentra poca o ninguna correlación entre el gasto público y la condición de salud (Musgrove 19%). De igual manera, en la educación hay poca evidencia de que un gas- to más grande significa una educación de mayor calidad. Utilizando eva- luaciones de desempeño en matemáticas y ciencia con base en exámenes internacionalmente comparables, un estudio encontró que el gasto total 91 'E V A L U A C i Ó N D E L A AY UD A A L D E SA R ROLL O . A N Á L I S I S D E L O S É X ITO S Y F R A C A SO S y recurrente sobre la educación como una fracción de! PIE fue relacio- nada negativamente a las pruebas de aprovechamiento (Hanushek y Kim 1995). Aunque la mayoría está de acuerdo que una rápida expan- Lacantidaddegasto sión de las habilidades fue la clave para el-éxito pre 1997 de las econo- públicoenla salud tiene mías de rápido crecimiento de! este asiático, estos países no se distinguen poca relación conuna por e! grado de recursos dedicados a la educación durante y después de mortalidad menor. su despegue (e!gasto público en educación representó aproximadamen- te e! 3 por ciento de! PIE en la República de Corea) o por los insumas físicos como la proporción alumno-maestro, la cual fue de 38 en Corea Figura 3.9 ElGasto Públicoen Salud en 1985,31 en las Filipinas y 32 en Sri Lanka (Tan y Mingat 1992). comoun Porcentaje del PIB En la infraestructura existen diferencias similares en costo y desem- y Resultados de la Salud peño a través de los países (Banco Mundial 1994). Aunque e! flujo de servicios de infraestructura es importante para e! crecimiento econó- Porcenlaje mico, es más difícil demostrar que los gastos de infraestructura (o aun de existencias) son importantes (Hulten 1996). No será ninguna sorpresa para nadie con experiencia en los países en desarrollo que las comparaciones muestran poca conexión entre e! gasto y los resultados. Sin embargo, esto no significa que e! gasto no pueda influir sobre los resultados. El efecto real de! gasto en casi cada área desempeño-desde la infraestructura hasta la educación-ha sido mucho menor que e! potencial. Cuando e! qué y e! qué tan bien se juntan y los gobiernos hacen las cosas correctas bien, los resultados pueden ser asombrosos . Un ejemplo obvio son los logros educativos en e! Asia de! este, donde países como Corea han pasado de un analfabetismo extenso a una calidad educati- va que rivaliza (y sobrepasa) al de países más ricos. Hay ejemplos simi- Losdiez Losdiez Jamaica Brasil "mejores" "peeres" (-.79) (+.51) lares en salud, donde la movilización de esfuerzos de la salud pública países paises (-.46) (+.45) para atacar los problemas de las enfermedades contagiosas transmiti- Nota: El número en paréntesis es el residual de una das por plagas y enfermedades transmitidas por e! agua condujeron a regresión del logaritmo natur al de mort alidad de ni- una revolución en la condición de la salud. Sri Lanka y e! estado de ños menores de 5 años en el PIB per capita y arr as Kerala en la India tienen expectativas de vida que exceden por mucho determinantes socio-económicas de la morralidad. las pronosticadas por sus ingresos y educación. Cuando e! estado de Ceara en Brasil pudo movilizar y energizar a los trabajadores guberna- Fuente: Filma y Prueben mentales en e! sector salud, logró enormes reducciones en mortalidad infantil en unos cuantos años. Cuando e! énfasis está sobre lo que e! gobierno debería hacer, y par- ticularmente en cuanto debería gastar, la ayuda se vuelve un medio pa- ra apoyar e! gasto, como sí e! gasto fuera e! fin en sí mismo. De esta manera la ayuda fluye independientemente de con qué efectividad e! 92 IMPORTA EL DINERO-EN UN BUEN AMBIENTE INSTITUCIONAL gasto promueve la reducción de la pobreza. En muchos casos, aun cuando los recursos del donante aumentaron en las áreas correctas, la ayuda no promovió el desarrollo. Así que no es sólo lo que el gobier- no hace, sino como y qué tan bien lo hacen. (El efecto real del gasto en casi toda área de ¿Qué deberían hacer los Donantes? esfuerzo-desde la infraestructura a la · CUÁLES SON LAS IMPLICACIONES DE LA FUNGIBILIDAD y DE educación-ha sido ~ lasdiferencias en la calidad del gasto público en la manera en que mucho menos que los donantes hacen negocios? Muchas discusiones de política de elpotencial. ayuda o asistencia se concentran en lo que los donantes deberían estar financiando: educación de niñas o caminos rurales, extensión agrícola o clínicas para la planeación familiar, plantas de energía eléctrica o campañas de vacunación. Pero si el dinero es fungible entre los secto- res (y con frecuencia lo es), entonces desde el estrecho punto de vista de los desembolsos que se expanden, simplemente no importa lo que financian los donantes. Sin embargo, la mayoría de los profesionales del desarrollo reconocen la fungibilidad y se han desplazado a un con- cepto más amplio del efecto del financiamiento del donante, es más que sólo un intento de ampliar el capital. Esto plantea la pregunta de cómo los donantes distribuyen esfuerzos y recursos disponibles para ayudar mejor a cada país. Como con las políticas al nivel de país, re- gresamos a dos temas para elegir la magnitud y el modo: la programa- ción oportuna y la selectividad, y el papel del dinero y las ideas. Fórmese un punto de vista ... Para seguir una estrategia efectiva de desarrollo, los donantes deben formarse una opinión sobre la asignación y eficacia del gasto público de un país. Los donantes pueden ayudar solamente si conocen cuales son las necesidades de un país. En la década pasada el análisis del gas- to público ha emergido como una herramienta útil para evaluar el va- lor del gasto gubernamental en diferentes áreas. Las revisiones de los gastos públicos se han centrado en lo bien que los presupuestos satis- facen los tres criterios para presupuestar: disciplina fiscal, prioridades a través de los sectores y eficiencia técnica. Los donantes necesitan poder formarse un juicio sobre lo bien que el gasto gubernamental está operando en cada uno de Jos tres criterios. Estas revisiones llevaron a la eliminación de muchos "elefantes blan- 93 EVALUACION DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS ÉXITOS Y FRACASOS cos." Escudriñando (y con frecuencia reduciendo) las grandes inversio- nes planeadas que más tarde generarían compromisos presupuestarios fue un resultado fructífero del análisis del gasto público. Los donantes deben El análisis del gasto público también ha traído a primer plano la formarse una opinión atención sobre problemas dentro de los sectores -a través de los sub- sobre laasignación y sectores y a través de las categorías funcionales. Cuando los países eficacia del gasto público son confrontados con un ajuste fiscal, dos tendencias comunes son de un país los recortes generales en renglones presupuestarios de todos los mi- nisterios y recortes en todo excepto en las nóminas de pago -proce- dimientos que son ineficientes. El análisis también ha sido efectivo para poner en el centro las prioridades subsectoriales -digamos, pro- teger la educación primaria, y en menor grado la terciaria, de los re- cortes presupuestales. La primera generación del análisisdel gasto p úblico no fue suficien- temente lejos. El análisisgeneralmente no utilizó un marco conceptual para el gasto que estableciera la justificación para los gastos públicos o una guía amplia acercade la composición apropiada del gasto a travésde los sectores (Swaroop 1997). Una revisión de 113 revistas de gasto pú- blico del Banco Mundial encontró que pocos ni siquiera miraban el pa- pel del estado y los limites entre lo público-lo privado (McCarthy 1995). Esmás, muy pocas revistas fueron más alláde los gastosy muy pocas los relacionaban con una producción específica. . . . y Use el punto devista Una vez que los donantes se han formado un punto de vista sobre la distribución y eficiencia del gasto público, ¿qué sigue? Una reacción común del donante hacia la fungibilidad del dinero es tratar de evitar- la imponiendo condiciones adicionales sobre la ayuda financiera más allá de un proyecto que asegure la posibilidad de adicionar recursos al nivel sectorial. Mala idea. Una manera de asegurar la adicionalidad de recursos es financiar sólo las partidas o proyectos que el gobierno no está financiando. Sin embargo, el sentido común nos dice que este razonamiento es defec- tuoso. Eso significaría que los donantes financian sólo lo que los paí- sesy gobiernos no quieren hacer. Yel gobierno tendría poco o ningún compromiso para realizar o, mucho menos, para mantener los proyec- tos una vez que los donantes se retiren. Algunos gobiernos ( a propó- sito o por omisión) le han dado a los donantes libre rienda para hacer 94 IMPORTA EL DINERO-EN UN BUEN AMBIENTE INSTITUCIONAL cualquier cosa que quieran. El dinero para tales proyectos sería casi con seguridad "adicional", pero con igual certeza los proyectos mismos se- rían insubstanciales, excepto en aquellos casos raros en que el proyec- to mismo creara un compromiso. Mucho mejor que recipientes y Una lección dolorosa donantes estén fuertemente comprometidos con la sostenibilidad del de la experiencia es proyecto. Pero esto es precisamente cuando el dinero será fungible. que la apropiación Una lección dolorosa de la experiencia es que la apropiación guber- gubernamental y namental y comunitaria de los proyectos es decisiva. Sin embargo, tratar comunitaria de los de hacer un financiamiento adicional implica que hay un desacuerdo en- proyectos es decisiva. tre donantes y gobiernos acerca de la distribución del gasto pero los do- nantes tienen bastante fuerza para asegurarsede que los gobiernos sigan Sl~ S recomendaciones sobre toda la asignación del gasto. Esto es prácti- camente imposible. No es sólo una cuestión de decir que si un donante provee $1 millón adicional, ese gasto sobre la actividad financiada debe aumentar en un $1 millón porque el gasto podría haber aumentado por esa cantidad en la ausencia de una ayuda extra. Para asegurar la adición de recursos, los donantes tendrían que hacer que los gobierno prometan gastar $1millón más de lo que gastarían si no recibiesen la ayuda. Pero ellos dirían eso de cualquier modo, ¿verdad? En realidad, los donantes deberían dar por hecho que su financia- miento es fungible porque esa es la realidad. Esto a su vez requiere re- considerar como se entrega la ayuda. La entrega eficiente en los diferentes países depende de la naturaleza del gasto público y la efi- ciencia del sector público. Una medida de la eficiencia del sector pú- blico es el índice de la administración económica. Y una primera recomendación fue que de dos países igualmente pobres, el país bien administrado debería recibir más financiamiento que él administrado deficientemente (ver capítulo 1). En un país con administración sana del gasto público, una porción mayor de ayuda puede ser en la forma de apoyo general al presupues- to. Esta forma reconoce la realidad de la fungibilidad y economiza los costos administrativos de la ayuda. Estos últimos son importantes- un típico proyecto del Banco Mundial maneja casi $1 millón en cos- tos administrativos. Si un proyecto está meramente repitiendo lo que el país ya está haciendo relativamente bien (construyendo otra planta de luz y fuerza en un sistema bien administrado), existe poco valor agregado de los costos administrativos. Proporcionar apoyo al presu- puesto general liberaría este personal y recursos del donante para otras actividades de mayor valor agregado. 95 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS fXITOS Y FRACASOS Los problemas con el manejo del gasto público son generalmente uno de dos tipos: ineficacia en la asignación de recursos a través de las actividades o ineficacia en el uso de recursos asignados. Los donantes deberían Composición del Gasto. Consideremos primero un país que hace las dar por hecho que su cosas razonablemente bien, pero sigue gastando en muchas cosas que financiamiento es fungible son ineficacesporque el mercado privado podría hacer estas cosas igual- porque esa es la realidad. mente bien o los beneficios sociales son simplemente demasiado pocos. Supongamos que un país insiste en colocar grandes cantidades de las fi- nanzas públicas en la educación superior. Los donantes tradicionalmen- te quieren proveer financiamiento para la educación primaria para ampliar su parte relativa del presupuesto. Pero con la fungibilidad este procedimiento no es racional. Posiblemente un mejor procedimiento es un financiamiento "en lapsos de tiempo" del presupuesto de educación. . Desarrollados específicamente para este propósito se encuentran ins- trumentos como el Programa de Inversión sectorial. Los donantes y los gobiernos receptores llegan a un acuerdo amplio sobre las metas del sec- tor -y desarrollan proyectos y programas para alcanzar estas metas. Los donantes, entonces, financian proyectos particulares dentro del programa acordado o proveen apoyo general al presupuesto del sector. Revisiones periódicas del Programa de Inversión de Sector proveen un foro donde los donantes y los gobiernos receptores pueden intercambiar con fran- queza puntos de vistasobre el programa total de gastos del sector. Los do- nantes pueden usar este diálogo político para mejorar la asignación de los gastos. Otro mecanismo que algunos han ensayado es un Marco de Gas- tos a Medio Plazo que trata de producir una dirección estratégica para el gobierno. Sin embargo, estudios de caso de Ghana y Uganda han encon- trado a éstos menos exitosos de lo esperado. En Ghana, algunos gastos son designados como núcleo. Las presiones para incluir más partidas con- dujeron a la creación de un "supernúcleo" el cual fue igualmente presio- nado. Ambos conceptos fueron abolidos en 1990. Sin embargo, uno no puede esperar milagros y algunas primeras experiencias con estas innova- ciones demuestran dificultades naturales de ejecución. Aunque es útil tener un diálogo abierto , no es realista esperar un consenso completo sobre las actividades que serían importantes que emprenda el gobierno. Existe todavía una amplia división de opinión acerca del papel correcto del gobierno entre y dentro de los países do- nantes y receptores. Algunas personas creen que los gobiernos deberían subsidiar a la educación terciaria. Otros no. Algunos creen que los go- biernos deberían jugar un papel importante en la asignación de cr édi- 96 IMPORTA EL DINERO-EN UN BUEN AMBIENTE INSTITUCIONAL too No, dicen otros. El gobierno debería proveer electricidad, dicen al- gunos. Muchos están en desacuerdo. No existen sólo desacuerdos acer- ca de la amplitud y naturaleza de la quiebra de los mercados sino también acerca de los valores, así mismo acerca del grado en el cual los Existe todavía una amplia gobiernos deberían actuar en la redistribuir. Las recomendaciones tec- división de opinión acerca nócratas no serán suficientes para resolver la mayor parte de las dispu- del papel correcto del tas sobre las asignaciones a través de los sectores o dentro de los sectores gobierno entre y dentro por categorías de gasto. En 1990, Suecia gastó tres veces el 11.5 por del donante y los países ciento del PIB de Japón en transferencias sociales (Lindert 1994). Da- receptores das las enormes diferencias entre los países donantes en la asignación del gasto y de las responsabilidades públicas y privadas, es difícil creer que un consenso claro emergerá del proceso democrático aun entre los donantes, mucho menos entre los donantes y los gobiernos receptores. Eficacia delgasto. Supongamos ahora que un recipiente de ayuda tiene asignaciones de gasto que los donantes apoyan ampliamente, pe- ro es ineficaz en la provisión de servicios. Si un país ha realizado refor- mas macroeconómicas debería obtener una cantidad significativa de ayuda. La reforma macroeconómica no es técnicamente difícil, pero desarrollar un eficiente sector público es más desafiante. En este caso, los donantes deberían adherirse ampliamente con el método del proyecto. El principal objetivo de los proyectos ahora no es aumentar el financiamiento para una determinada actividad, sino ayudar a cambiar las instituciones y las políticas en el nivel micro que afecta la entrega de servicios. Se necesita una evaluación de la eficien- cia del sector público para tomar una decisión puesta al corriente de como entregar la ayuda. Una vez que los países han realizado reformas macroeconómicas, aquellos con sectores públicos eficientes pueden re- cibir apoyo presupuestario, mientras que aquellos con deficientes sec- tores públicos obtendrían relativamente menos dinero y más ideas. Donde un país tiene una asignación severamente distorsionada de los gastos y un sector público ineficaz, las instituciones y las políticas serán deficientes y el financiamiento será de poco valor. Sin embargo, la tradicional respuesta del donante ha sido tratar de encontrar algo útil que financiar. La fungibilidad ayuda a explicar por qué grandes cantidades de ayuda no han tenido efectos duraderos en estos ambien- tes sumamente distorsionados. No hay más alternativa que la pacien- cia. Pero hay una variedad de formas que los donantes pueden apoyar sin grandes flujos, la creación de un ambiente para los gastos públicos productivos, el tema del capítulo 4. 97 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASOS Nota 1. El Primer Funcionario Mayor de Economía del Banco Mundial, Paul Rodenstein- Rodan, recalcó en los 50s que aun cuando el financiamíento estuviera atado a los proyectos, el dinero con frecuencia permanecía fungible. Las evaluaciones de la ayuda desde los 60s planteó el tema de la fungibilidad. (Little y Clifford 1965) 98 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO, ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASOS CAPITULO 4 La ayuda puede ser la partera de buenas instituciones IENTRAS QUE LAS ECONOMíAS DEL MUNDO se dirigen inexorablemente a abarcar políticas fa- vorables a los mercados, los sectores públicos es- tán auto-reorientándose y reduciendo su magni- tud. "Menos es mejor" ha sido el clamor. ¿Pero podría esta respuesta ir demasiado lejos? En muchas áreas decisivas hay responsabilidades públicas esenciales-desarrollar infraestructura huma- na, institucional y física-que elgobierno debe continuar realizando. En estas áreas, menos no es necesariamente mejor, pero"mejor es mejor." Una clave para el desarrollo es que el gobierno debe hacer bien aquellas cosas que el gobierno debe hacer. Dado que la ayuda (dinero e ideas) apoya principalmente al sector público, una pregunta apre- miante es: ¿Cómo puede concebirse la asistencia para el desarrollo de tal manera que ayude a los gobiernos a realizar mejor las actividades esenciales para aumentar el crecimiento y reducir la pobreza? Otra es: ¿Cómo puede la asistencia combinar el apoyo financiero con la ayuda para crear conocimiento local de tal manera que los gobiernos puedan mejorar la calidad y efectividad de los servicios públicos? Crear conocimiento no significa que las agencias donantes (o los expertos que emplean) tienen porciones de información técnica o de ingeniería que simplemente transmiten a los receptores de la ayuda. En el sector público, el conocimiento del desarrollo es necesario para proyectar y manejar eficazmente las instituciones responsables de los servicios públicos: escuelas primarias en El Salvador, suministro de agua en Guinea, mantenimiento de caminos en Tanzania o reglamen- 99 EVALUA C¡ÚN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLI SI S DE LOS ~XITOS Y FRACASOS tación de empresas de servicio en Argentina. Este no es conocimiento que existe en alguna parte y puede empacarse en una maleta y llevarse a los países en desarrollo. Para ser efectivo, este es un conocimiento ¿Cómo puede concebirse que debe crearse localmente e interiorizar1o. Los principios existentes la asistencia para el deben siempre ser adaptados a circunstancias nuevas o locales (o am- desarrollo de talmanera bas), y los gobiernos y ciudadanos de los países en desarrollo deben que ayude a los gobiernos tomar el liderazgo en la creación de este nuevo conocimiento. Sin em- a realizar mejor las bargo, las agencias de desarrollo pueden traer un valor agregado único actividades esenciales para a la mesa de discusión. aumentar el crecimiento y Un interés consistente en mejorar la calidad del sector público im- reducir lapobreza? plica un cambio radical en la manera en que se hacen las transacciones de la ayuda---en la elección de los instrumentos, cómo se usan y se evalúan esos instrumentos y cómo los donantes se relacionan con los gobiernos y la sociedad civil. Antes de elegir los instrumentos, los donantes de la ayuda primero necesitan tener claras las metas. El papel de la ayuda varía dependien- do de las circunstancias del país; la mezcla de asistencia financiera y no-financiera para el desarrollo debe adaptarse a necesidades específi- cas. En los pocos países pobres donde el sector público ya es eficaz, la tarea de la ayuda externa es directa: simplemente el financiamiento de la expansión de los servicios públicos va probablemente a tener éxito y va a ser benéfico. Sin embargo, en la mayoría de los países en desarro - llo, los gobiernos no son eficientes en proveer los servicios públicos y financiar más de lo mismo probablemente no tenga éxito o beneficio. En estos casos la asistencia externa deberá centrarse en aumentar la efi- cacia de los servicios públicos centrales. Esto requiere la combinación correcta de financiamiento e ideas para producir el mayor valor agre- gado. El dinero generalmente no importa mucho. Las agencias de asis- tencia deben mirar más allá de la provisión del financiamiento para apoyar la creación del conocimiento. Una combinación de diálogo político y financiamiento es más pro- bable que aumente la efectividad de la ayuda que un visión estrecha so- bre la ejecución exitosa de los proyectos financiados con ayuda. A veces, los donantes han impedido la creación de sectores públicos efi- caces porque vieron que dar la vuelta alrededor de las instituciones lo- cales como la manera más fácil de lograr éxito en los proyectos. Los donantes necesitan convencer a los países del valor de mejores políti- cas e instituciones más que proteger sus proyectos de las peores conse- cuencias de esas políticas. 100 EVALUACIÚN DE LA AY UDA AL D ESARROLLO . ANÁLI SIS DE LOS ¡;XITOS Y FRACASO S Mejores servicios públicos P ROVEER SERVICIOS PÚBLICOS EFICAZ Y EFECTIVAMENTE requiere que todos los involucrados -gobiernos, proveedores Antes de elegir los (sean empleados públicos o privados) y ciudadanos - tengan in- instrumentos, los centivos razonables. Estos incentivos pueden ser varios: desde hacer donantes de la ayuda que los gobiernos respondan a los ciudadanos hasta asegurar la estruc- primero necesitan tura correcta del pago del servicio civil, hasta hacer contratos de con- tener claras las metas. cesión que se adapten a las circunstancias del país y del sector. Responsabilidad Los gobiernos no pueden por más tiempo ser los proveedores mo- nopolizadores de servicios (educación, salud, caminos, irrigación, agua, etc.) sin ninguna responsabilidad de rendir cuentas a los ciu- dadanos (directa o indirectamente) de su desempeño. En años re- cientes los donantes se han movilizado para apoyar la toma dé responsabilidad y el ejercicio del poder así como también las innova- ciones que apoyan mayor "voz" e involucramiento de las comunida- des. En una variedad de sectores estas reformas llevan diferentes nombres y toman diferentes formas pero reflejan el mismo ímpetu- -suministro rural de agua ("participación"), sistemas de irrigación ("asociaciones de usuarios del agua"), escuelas ("descentralización" y autonomía escolar") , transporte ("junta de administración de cami- nos"), salud (asociaciones comunitarias") y administración ambien- tal ("explotación comunitaria de bosques"). El financiamiento de donantes puede afectar la responsabilidad y la calidad de los servicios públicos para bien o para mal. En el sector irri- gación abundan ejemplos de cómo el énfasis de gobiernos y donantes sobre los objetivos cuantitativos (o inversión) y las tecnologías moder- nas condujeron a la exclusión de los futuros beneficiarios de la planea- ción, diseño y ejecución. Algunas veces esa exclusión puede conducir a resultados casi absurdos. Un importante sistema de irrigación en Ne- pal, financiado por donantes, fue diseñado por un cuerpo técnico con el supuesto de que el área no tenía riego (Ostrom 1996). Un retraso fortuito en el proyecto proporcionó el tiempo para descubrir que, de hecho , existían 85 sistemas de irrigación funcionando completamente y manejados por agricultores. El involucrami ento del beneficiario hu- biera ahorrado las caras rojas. Otro esquema nepalés de irrigación en 101 EVALUACIÚN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS ¡;'XITOS Y FRA CA SOS realidad disminuyó la productividad agrícola socavando arreglos pree- xistentes entre los agricultores (Hilton 1990, 1992). Un problema recurrente con los proyectos de irrigación ha sido el in- El financiamiento de greso inadecuado por operaciones y mantenimiento. Elevando sólo las donantes puede afectar cuotas del agua no resuelve el problema a-rnenos que los proveedores laresponsabilidad y la sean responsables y los ingresos necesarios sean dedicados al manteni- calidad de los servicios miento. Aun cuando los ingresos estén disponibles para el mantenimien- públicos para bien to, la estructura de organización del proveedor puede ser un problema. opara mal. Un estudio compara los sistemas de irrigación en la India y la República de Corea (Wade 1995). Aunque los dos sistemas son similares, el diseño diferente de sus departamentos de irrigación (responsables de la entrega del agua) conduce a diferencias enormes en el desempeño. En la India el departamento es una burocracia centralizada que depende de los ingre- sos generales de la tesorería para poder financiar; en Corea los funciona- rios de irrigación son localesy en constante contacto con los agricultores. Esos problemas no afectan únicamente la irrigación, sino infestan la entrega de servicios en muchas otros sectores-suministro de agua, cuidado de la salud, educación, mantenimiento de caminos- debido en parte a la manera en que los proyectos han sido estructurados. El énfasis en aumentar la cantidad de ayuda financiera como res- puesta para aumentar el crecimiento ha conducido a las agencias a ob- jetivos que se centraron sobre el tamaño y rapidez de los desembolsos y un método tecnócrata para la planeación de las inversiones. Aun cuando todas las partidas se conocen mejor, "mover el dinero" puede volverse fácil y rápidamente el objetivo institucional supremo (Tend- ler 1975). Con esa clase de pensamiento, las agencias optan por pro- yectos grandes más que por pequeños y prefieren tratar directamente con agencias centralizadas sobre fundamentoss de eficiencia (cuadro 4.1). Realizando esto así, hace la contabilidad y la administración más fácil. En muchos casos los proyectos de inversión de donantes-con programaciones y presupuestos fijos- no han dejado lugar para el in- volucramiento del beneficiario. En algunos caso esto llevó a "culturas de aprobación" en las agencias de ayuda donde el éxito se juzgaba por el volumen de desembolsos (Banco Mundial 1992) . En la revisión de la experiencia de 30 años de la agencia danesa en el sector rural hidráulico de Tanzania se encontró que los mismos proble- mas (carenciade mantenimiento, pobre interés comunitario) ocurrían re- petidamente; sin embargo, se hicieron sólo modestos cambios en el diseño de los proyectos. Los procedimientos de la agencia fueron impues- 102 EVALUAC IÚ N DE LA AYUDA A L DE SARROLLO . A NÁ L I S I S DE LO S ÉX ITO S Y F R A C A S O S Cuadro 4.1 Ayuda y centralización "EL FOTRTALECIMIENTO DEL ROL DE LOS GOBIERNOS cuestión de conducción de préstamos puede volverse locales especialmente en la entrega de los servicios un gobiernos locales sin una garantía del gobierno públicos-por ejemplo, salud, bienestar social, ex- nacional. Pero proveer tal garantía va en contra del tensión agrícola y provisión de infraestructura rural, principio de devolver la responsabilidad al gobierno que han sido todos desarrollados en las Filipinas-es local. En ausencia de mecanismos satisfactorios de deseable por intuición. Peroen la práctica, la descen- conducción de préstamos para los gobiernos locales, tralización ha llevado a problemasen la formulación las agencias gubernamentales nacionales tienden a de los proyectos del donante. El problema no surge formular proyectos que incluyan funciones transferi- tanto del caso asistencia de donación como de pro- das, socavando el proceso de devolución" (Habito, yectos con financiamiento de préstamos, donde la en OECF/Banco Mundial 1998, p. 21). tos por una necesidad de implementar proyectos en vez de crear suminis- tros de agua para satisfacer las necesidades de los beneficiarios. Una revi- sión de las experiencias en irrigación del Banco Mundial sugiere que aunque los beneficios de la participación del usuario sean grandes, los "profesionales de la irrigación están cautelosos de esa participación, por- que saben que eso alargara el período de ejecución" Ganes 1995, p. 141). Alguna medida de la importancia de participación de beneficiarios en el éxito del proyecto puede ser recogida de una evaluación de 121 proyectos de suministro rural de agua finan ciados por los donantes y las organizaciones no gubernamentales en 49 países (Narayan 1995 ; Isham, Narayan, y Princhett 1995). Co mo se demuestra en la Presentación , entre los proyectos con un nivel alto de participación , 68 por ciento tuvieron un gran éxito. Pero de estos proyectos en los cuales había poco involucramiento del bene- ficiario, sólo 12 por ciento tuvieron un éxito mayor. Otro hallazgo im- portante fue que no sólo la participación era crucial para el éxito, sino también que podría ser alentada o desalentada a través del diseño del proyecto y de la acción del gobierno. Las agencias de ejecución que buscaron activamente involucrar a los beneficiarios futu ros tuvieron un 62 por ciento de proyectos que lograron éxito (figura 4.1). En con- traste, las agencias gubernamentales que no buscaban activamente el involucramiento del beneficiario terminaron con menos proyectos efectivos y sólo 10 por ciento fueron muy exitosos. Otro estudio encontró que los proyectos de inversión han sido más efectivos en países donde los ciudadanos disfrutan de libertad civil (Is- ham, Kaufm ann y Pritchett 1997). Esta no es una medida de dernocra- 103 EVA LU A C iÓ N D E L A AYU DA A L D E SAR R OLL O , ANÁ L IS I S D E L O S É X I T OS Y FRA C A SO S cia política sino de la libertad de la gente para expresar sus puntos de vis- ta (prensa libre, libertad de reunión y asociación, libertad para hacer pe- Cuando las agencias ticiones al gobierno). Las libertades civiles importan aun entre los buscaron la participación proyectos evaluados sobre la tasa económica de ganancias -proyectos que como una meta, el 62 por podría pensarse son asuntos enteramente tecnócratas para los ingenieros ciento de los proyectos y economistas y aislados de presiones populares (anexo 4). En realidad, tuvieron éxito-cuando la probabilidad del fracaso de un proyecto (aquellos con ganancias eco- no, sólo 10por ciento. nómicas ex post debajo de un límite de 10 por ciento) es 50 por ciento más alto en países con menos libertades civiles (figura 4.2). Los donantes están movilizándose para alentar el involucramiento del beneficiario y la apropiación local. Para ese fin, se han embarcado en numerosas innovaciones, incluyendo fondos de inversión social. Es- tos fondos no especifican un conjunto particular de proyectos por sec- tor (un proyecto de caminos, digamos, o nuevas escuelas en aldeas particulares). En lugar de eso, especifican los procesos por los cuales las comunidades pueden solicitar fondos para cualquier proyecto que de- seen emprender, sujeto a condiciones razonables de costo, necesidad, Figura 4.1 Participación y éxito de sostenibilidad, contribución comunitaria, etc. Tales fondos han sido proyectos creados en más de 20 países y una evaluación preliminar sugiere que han tenido razonablemente buen resultado. Obligan a las agencias do- 70 nantes cambiar de proyecto a proceso: el fondo debe especificar un 60 proceso para financiar proyectos y evaluar la probabilidad de que este proceso producirá proyectos que generen beneficios sostenidos. Pero la 50 evaluación halló que aún los fondos sociales mantienen características que dan la vuelta alrededor de las debilidades institucionales y por lo 40 tanto son sólo una solución temporal. Los donantes también se están volviendo más flexibles al permitir 30 ajustes hechos a la mitad del proyecto y alentar el "aprendizaje estruc- turado" de tal manera que los objetivos del desarrollo sean satisfechos. 20 Un ejemplo es el apoyo del Banco Mundial al proyecto sanitario PRO- 10 SANEAR de Brasil. Patrocinado en parte por Caixa Económica Federal, este proyecto usa una estrategia de colección eficaz de aguas negras, "PROSANEAR se jacta de un alto grado de Participación Participación participación comunitaria y de una responsabilidad compartida. Las nounameta unameta Importanle comunidades están involucrándose cada vez más en el monitoreo del Fuente: Isham. Narayan y Prirchett 1995. uso familiar y del desempeño del sistema y en el manejo de sus propias reparaciones. La característica más notable del proyecto es el compro- miso de Caixa para ajustar el diseño y trabajos de acuerdo con las lec- ciones de la experiencia" (Banco Mundial 1995a, p.6). 104 EVA LUAC IÓN DE L A AYU DA AL D ESAR ROLL O . ANÁ LIS IS D E LO S ÉX ITOS Y FR A C A SO S Compensación y Desempeño del Sector Público El método para la ayuda que pone de relieve la cantidad de inver- sión y habilidades tecnócratas tendía a subestimar la fuerza de los in- Las libertades civiles centivos para determinar las acciones de los proveedores del sector importan para los público. En el pasado, el donante y los tecnócratas del gobierno supo- proyectos económicos nían que una vez que las plantas fueran construidas, serían operadas efi- cazmente; a los nuevos caminos se les daría mantenimiento; las clínicas de salud una vez construidas, proporcionarían servicios de calidad. En realidad, los beneficios sólo fluirán si hay adecuados incentivos para los proveedores (principalmente servicio social). Tanto los donantes bilate- rales como multilaterales reconocen ahora que los incentivos son deci- sivos para tener éxito y han estado proporcionando apoyo para las reformas en la administración del sector público y el servicio civil. Muchos países pobres han encontrado difícil mantener un servicio ci- vil competente, eficiente y honesto porque los salarios reales del sector Figura 4.2 Las libertades civiles y la público se han desplomado en los pasados 15-20 años. Mal pagados (pe- probabilidad ro no particularmente con trabajo excesivo) y con su moral en el fondo, Probabilidad dequIebra los servidores públicos, especialmente los de alto nivel, se han vuelto ha- cia un doble empleo y a la corrupción (Banco Mundial 1995b). Durante 50 1986 el salario promedio real en Tanzania, por ejemplo, había descendi- do a una quinta parte de su valor en 1969-77. El salario de los servidores 40 públicos superiores había caído aún mucho más: hasta un 6 por ciento de su nivel anterior. La proporción de la paga del nivel superior hasta el sa- lario mínimo fue sólo de cinco a uno. La paga no es siempre el proble- 30 ma. Aun en países donde los sueldos de los servidores públicos son adecuados, la estructura de incentivos no los es. La garantía de tener se- guridad en el trabajo y los tabuladores de salarios con base en la antigüe- 20 dad no hacen más que alentar al adicto al trabajo (workaholic). Especialmente en las economías pobres y dependientes de la ayuda, 10 los donantes algunas veces han hecho más daño que bien. En sus esfuer- zos por atraer la mejor gente para los proyectos, los don antes pueden, sin querer, despojar al servicio público de sus mejores y más brillantes empleados, ofreciendo salarios y condiciones de trabajo que los gobier- Máslibertades Menos libertades civiles civiles nos no pueden igualar. Un estudio independiente reportó que para un proyecto agrícola en Kenia, el Banco Mundial empleó ocho personas lo- Fuente: lsharn. Kaufmann y Pritchett 1997 cales con salarios de $3,000 a 6,000 por mes; de los ocho, todos excep- to uno fue reclutado del servicio público, donde el salario mensual para un economista de mayor antigüedad era apenas de $250. En Mozambi- 105 EVALUACIÚN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS e-XITOS Y FRACASOS que, las organizaciones internacionales estaban pagando cinco veces el salario del servicio público al personal profesional y 10 veces más el sa- lario del servicio público a los técnicos (Fallon y Pereira da Silva 1995). La combinación de los salarios bajos del servicio público y la competen- cia por personal calificado entre los donantes hace del fortalecimiento de servicio social a través del entrenamiento una tarea hercúlea. Los tra- bajadores se van tan pronto como terminan de ser entrenados. Un pro- grama en Kenia con fondos de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internaci~nal entrenó a 13 economistas al nivel de maestría, en un año, 10 habían encontrado empleo fuera del gobierno y los otros tres estaban buscando trabajo (van de Walle y johnston 1996). La reforma en el servicio civil, también, con frecuencia despoja al sector público de su personal más competente. Las reformas general- mente incluyen retiros (jerga para eliminar redundancias). Cuando es "voluntario" (se ofrece a los empleados un paquete de separación, gene- ralmente más generoso que el ordenado por la ley), los más calificados son los primeros en irse. Pero el retiro no tiene que ser un problema. En 1991, Perú anunció dos paquetes de reducción de personal para su ser- vicio civil. Uno fue una oferta general que aceptaron 250,000 trabajado- res, de los cuales 163,000 tuvieron que ser recontratados más tarde. En contraste, el retiro en la administración de impuestos se dirigió a em- pleados por nivel de calificación y pudo reducirse el personal en dos ter- cios al mismo tiempo que aumentaron los salarios y se duplicaron los ingresos por impuestos (Haltiwanger y Singh en prensa). Instituciones Públicas Eficaces Cuando los proyectos financiados por donantes fracasan, frecuen- temente se debe a las instituciones y organizaciones públicas débiles. Hay bastante evidencia de que la capacidad institucional afecta a todo el crecimiento económico y el éxito de las inversiones. Un estudio re- ciente encontró que durante los 30 años hasta 1994, países con políti- cas sanas e instituciones gubernamentales capaces y eficientes tuvieron un crecimiento de 3 por ciento per capita cada año-mientras que aquellos con políticas sanas pero instituciones débiles crecieron sólo 1.4 por ciento por año (Banco Mundial 1997a) . Usando un índice basado en varias dimensiones de desempeño gu- bernamental, una revisión de personal reciente de los proyectos finan- ciados por el Banco Mundial encontró que mientras la relación 106 EVAL UACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLI SIS DE LOS ~XITOS Y FRACA SO S promedio de éxito en proyectos del Banco fue de 68 por ciento, los proyectos en países con políticas sanas e instituciones capaces tuvieron una proporción de un 86 por ciento de éxito. Los países sin políticas sanas ni instituciones capaces tuvieron fracasos en un 52 por ciento de Cuando los proyectos los proyectos, casi cuatro veces la proporción de los países con buenas financiados por donantes políticas y buen ejercicio del poder (ver Presentación figura 5). fracasan, frecuentemente Este estudio concluye que "en situaciones donde las políticas y las se debe a las instituciones instituciones son seriamente débiles, el Banco haría mejor en centrar- y organizaciones públicas se más en préstamos con base política y en servicios sin préstamos que débiles. apoyen la capacidad del gobierno de hacer políticas estratégicas e im- plementar" (Banco Mundial 1997a. p.13). ¿La asistencia oficial para el desarrollo mejor diseñada quiere decir más instituciones públicas eficientes? Porque la ayuda ha ido casi ex- clusivamente a (o a través de) los gobiernos centrales, eso ha afectado como se entregan los servicios públicos. En general, los servicios pro- vistos por el gobierno son aquellos que son difíciles de colocar vía mer- cados, ya sea porque los bienes puramente públicos que benefician a todos (seguridad nacional, respeto a la ley) o porque involucran efec- tos externos que son difíciles de valorar (servicios de salud, protección ambiental). Sin embargo, la naturaleza de estos servici~s implica pro- blemas en planear instituciones duraderas e incentivos para la entrega y desempeño eficientes del sector público. En interés de una ejecución efectiva, los donantes a menudo esta- blecen unidades cuasi independientes de ejecución de proyectos fuera de los ministerios de la línea (y algunas veces fuera de los gobiernos). Los donantes hacen esto para proteger los proyectos que financian de las peores insuficiencias del sector público. Cuando los proyectos con- cluyen "exitosamente" y se transfieren a la línea regular del ministerio, carecen del compromiso, competencia y recursos necesarios para con- tinuar. Aunque el aislamiento de los proyectos puede a veces tener sen- tido para el propósito del pilotaje, demostración o evaluación, el "éxito" en la ejecución estrechamente medido que resulta a expensas de la construcción de la capacidad institucional generalmente es una victoria pírrica y hostil para el verdadero éxito de la ayuda. La planeación de proyectos necesita ajustarse a la realidad de que el dinero o la existencia de capital es menos importante que las buenas instituciones o ideas mejores. El punto de un proyecto de educación no es aumentar los fondos para el sector (esto puede hacerse sin proyectos) sino ayudar a los reformistas a cambiar las ideas, las instituciones y po- 107 EVALUA CIÚN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS ¡;'XITO S Y FRA CA SOS líticas en el sector. Un proyecto verdaderamente efectivo es un conjun- to de actividades que no sólo construye escuelas sino, más importante, ayuda a cambiar la forma en que las escuelas son administradas para La planeación de proyectos poder proporcionar una educación de alta calidad. Construir las mejo- necesita ajustarse a la res escuelas o los mejores hospitales o caminos es insubstancial si no realidad de que eldinero existe la capacidad institucional para mantenerlos y administrarlos. olaexistencia de capital Esto significa que los proyectos más útiles frecuentemente serán in- es menos importante que novadores. Si un país es competente en la construcción de escuelas y las buenas instituciones en administrarlas, los donantes simplemente deberían proveer apoyo oideas mejores. presupuestario general. La única lógica para un proyecto es que las co- sas deberían hacerse en forma diferente de como se hacen ahora. Si las escuelas existentes son ineficaces, un proyecto útil podría rehabilitarlas y ayudar a alterar los los arreglos institucionales (por ejemplo, aumen- tar la participación comunitaria en la toma de decisiones. Este proyec- to puede tomar cosas que han funcionado en otra parte, pero debe ser innovador en el ambiente donde se está ejecutando. Un corolario importante es que la proporción del éxito de los pro- yectos financiados no es particularmente relevante-si el éxito se defi- ne de manera reducida. Una agencia eficiente puede financiar muchos proyectos innovadores, y algunos de estos pueden "fracasar"-en el sentido que no conducen a mejores servicios. La pregunta importante es si los países en desarrollo están sistemáticamente obteniendo cono- cimiento de tales experimentos. Los proyectos fracasados pueden en- señar mucho (o más que) los exitosos. Si los proyectos son considerados "exitosos" porque meramente repiten el éxito pasado, las agencias tienen los incentivos equivocados para proporcionar asisten- cia efectiva. Los administradores querrán evitar proyectos aventurados e innovadores en favor de cosas que se saben que funcionan. Esto lle- va a una competencia impropia y contraproductiva entre los donantes para "escoger la crema y nata" y financiar sólo aquellas partidas en el programa de inversión pública que probablemente van a tener éxito- con o sin el involucramiento del donante. En respuesta, las agencias donantes se han movilizado hacia medi- das más amplias del éxito de los proyectos. Típicamente evalúan el efecto de los proyectos sobre la capacidad institucional de las agencias del sector. Tomemos un proyecto de caminos. ¿Están introduciéndose mejores tecnologías para diseñar y construir carreteras? ¿El precio y otras políticas asegurarán el mantenimiento? ¿Está el personal de la agencia recibiendo el entrenamiento necesario? Evaluar si hay un 108 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DE SARROLLO. ANÁLISIS DE LOS ~XITOS y FRACASOS "efecto substancial institucional" es hacer esencialmente una multitud de preguntas acerca de si el proyecto está ayudando al país beneficia- do a cambiar la manera en que administra su sector de caminos. Observemos que un proyecto podría tener un "resultado" exitoso- Silos proyectos son -se construye la carretera y tiene una alta rentabilidad-pero ningún considerados "exitosos" efecto duradero. En el lado opuesto, el proyecto podría haber "fraca- porque meramente sado" pero podría haber llevado a un desarrollo institucional substan- repiten eléxito pasado, cial. Esto es particularmente cierto con los métodos innovadores para las agencias tienen los la entrega de servicios a los cuales se da mucha ayuda ahora. El méto- incentivos equivocados do innovador puede no funcionar, pero si es sistemáticamente evalua- para proporcionar do y el conocimiento alimenta un programa de reformas más amplio, asistencia efectiva. el proyecto está ayudando a mejorar el manejo del sector. Esta clase de evaluación seria de impacto ha estado ausente de la asistencia para el desarrollo, pero es potencialmente del mayor valor. De nuevo, las innovaciones pueden fracasar, pero la asistencia para el desa- rrollo está fortaleciendo las instituciones fundamentales ayudando en el diseño y evaluación de nuevos métodos y generación de conocimientos. Cada vez más los donantes están rec~cando la importancia decisiva de esta clasede creación de conocimiento. Veamosal Reino Unido. Un In- forme Oficial reciente sobre Desarrollo Internacional dice: "La investigación es un arma importante en la lucha contra la pobreza. Sin investigación, muchas intervenciones del desarro- llo fracasarían o tendrían mucho menos éxito; y la investigación tiene significativos efectos multiplicadores-las soluciones para las causas de la pobreza en una parte del mundo en desarrollo pueden muy bien repetirse en otra. El principio de conocimien- to compartido es un componente importante de las asociacio- nes que son esenciales para el desarrollo. El Gobierno ve la inversión continua en la generación de conocimiento como un elemento clave en lograr sus metas y objetivos para el desarrollo internacional" (Informe Oficial del R. U. 1997, pA8) . En el Banco Mundial, cada proyecto terminado es calificado con base en si tuvo un "impacto substancial en el desarrollo institucional," y esto se ve como los "criterios más importantes de evaluación de efi- ciencia en desarrollo a largo plazo" (Banco Mundial 1997a, p. 24). Sin embargo , este componente también es difícil. Por mucho tiempo la 109 EVALUA CIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISI S DE LOS I1XITO S Y FRACASO S parte de los proyectos financiados por el Banco Mundial con un im- pacto institucional "substancial" se mantuvo alrededor del 30 por ciento y sólo en años recientes se ha elevado a un 39 por ciento. Así Sin investigación, muchas que es posible que los proyectos de desarrollo ayuden a cambiar signi- intervenciones del ficativamente la manera en que el sector público hace negocios. Pero desarrollo fracasarían esto todavía ocurre en muy pocos casos. tendrían mucho En nuestra opinión, una agencia eficaz de desarrollo tomará ries- menos éxito. gos, evaluando sistemáticamente los resultados y difundiendo el co- nocimiento ganado. La generación y difusión de conocimiento es una de las contribuciones más grandes que la asistencia para el desa- rrollo puede hacer. En tándem con la antigua lógica para la ayuda, en la cual el financiamiento del donante se dirigía al problema de la quiebra del mercado en los mercados de capital, las actividades del donante necesitan aplicarse a la quiebra del mercado en los mercados de "conocimiento" (Stiglitz 1988). Pero las evaluaciones serias, rigu- rosas que generan un conocimiento sólido son caras y ningún go- bierno tiene los incentivos para emprender evaluaciones que beneficiarán a otros países. Provisión pública sin proveedores públicos P ARA HACER LA AYUDA MÁS EFECTIVA, LOS GOBIERNOS DE los países en desarrollo se están alejando cada vez más del uso tradicional (y exclusivo) de las burocracias públicas para pro- veer los servicios. Muchos servicios públicos pueden proveerse efecti- vamente (con frecuencia más efectivamente) por organizaciones priva- das bajo contrato o manteniendo una concesión. Los donantes y los gobiernos a menudo han recurrido a organizaciones no gubernamen- tales. Nuevas fuentes de financiamiento también han causado cambios importantes en los incentivos de los proveedores, habilitado a los be- neficiarios futuros y así aumentado la efectividad de la ayuda. Contratos y Concesiones Las privatizaciones y los despojos han reducido la sangría sobre los ingresos y capacidad del gobierno en áreas donde el involucra- miento del sector público no es crítico. Pero aun cuando el gobierno retiene la responsabilidad por los servicios, estos no necesitan mane- jarse a través de la acostumbrada agencia del sector público. Muchas 110 EVALUACIÚN DE LA AYUDA AL DESARROLLO, ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASOS actividades pueden contratarse con el sector privado y la competen- cia entre los proveedores potenciales puede crear presión para la efi- ciencia de los costos. ¿Cómo funciona esto? Tomemos AGETIP (Agencias de Ejecu- Muchos servicios públicos ción de Trabajo de Interés Público), asociaciones no lucrativas que pueden proveerse efectiva- entran en arreglos contractuales con los gobiernos para realizar pro- mente (con frecuencia más yectos de infraestructura. El primero fue en Senegal, el cual (por efectivamente) por contrato con proveedores individuales a través de licitación abierta) organizaciones privadas. fue capaz de reducir costos y retrasos. Otros países africanos occiden- tales pronto adoptaron este modelo (Banco Mundial 1977e). Una concesión es una manera de contratar proveedores privados para la provisión de servicios sin abandonar la propiedad pública de activos o control público de las condiciones de entrega del servicio. En Guinea un arreglo contractual bajo el cual una agencia de admi- nistración privada asume el control de un sistema de agua se estable- ció con la ayuda de un préstamo de una Asociación Internacional de Desarrollo que inicialmente pagó la diferencia entre los costos y los ingresos recuperados de los usuarios. El subsidio se redujo gradual- mente y la operación se maneja ahora comercialmente. Esto muestra como la ayuda puede facilitar la introducción de nuevos arreglos. Igualmente importante es que los donantes pueden retransmitir las experiencias positivas (y negativas) a otras agencias de asistencia y a países que contemplan arreglos similares-sea la desregulación de la energía en Chile, las concesiones del agua en Argentina, las autopis- tas de cuota en México. Difundir las experiencias y lecciones de los innovadores es espe- cialmente importante para mejorar la eficacia de la ayuda. Tomemos los ferrocarriles, un claro ejemplo de la difusión de la información acerca de las innovaciones en administración. En los países en desarrollo, los ferrocarriles están frecuentemente maltrechos y son costosos, con material rodante anticuado-todo gracias a la adminis- tración pública deficiente y a la competencia de carreteras y aerolí- neas. Argentina fue un país innovador en ferrocarriles . Dividió su masivo sistema federal en varias redes de trenes de carga y trenes pa- ra viajar con abono y concedió los derechos a compañías privadas pa- ra manejarlos, algunas veces a través de concesiones "negativas" (donde las compañías ofrecían las cantidades más bajas, el gobierno tendría que ofrecerlas con subsidios). Aunque algunas de estas con- cesiones han tenido problemas, la productividad laboral se duplicó, 111 EVA l.U AC I ()N D E l. A AYU DA A l. D E SARRO l. L O . ANÁ L IS IS D E L O S ÉX I T OS Y ~ R A C A SO S cayeron los precIOs y el sector público ahorró $600 millones (Thompson y Budin 1997). De más importancia para la ayuda, las agencias de desarrollo ayudaron a asegurar que los peligros latentes y ventajas de la experiencia argentina fueron incorporadas a programas en Brasil, Chile, México y otros países de Africa los que se han mo- vilizado para la concesión de los ferrocarriles. Las ONGs como Proveedores de Servicios El uso de organizaciones no gubernamentales (ONGs) como ofici- nas de ejecución para los proyectos financiados por donantes es otra tendencia emergente (cuadro 4.2). Muchas ONGs también reciben contratos del gobierno para proveer servicios. Las ONGs tienen ventajas sobre agencias del gobierno y abastece- dores más orientados a las ganancias en proveer algunos servicios. Las ONGs pueden ofrecer con más frecuencia llegar a grupos locales y se- leccionados más efectivamente que las agencias tradicionales del gobier- no. Pero las ONGs no son un remedio para los defectos del sector público, las ONGs externas a menudo tienen el mismo problema que los donantes para crear sostenibilidad y apropiación local (Banco Mun- dial 1998a). Así que, aunque las ONGs pueden ser parte del sistema de Cuadro 4.1 Una ola útil enlasorganizaciones no gubernamentales UN REPORTE RECIENTE POR EL FONDO DE COOPERA- Aves Silvestres de Japón, para conducir un estudio ción Económica Extranjera (OECF -por sus siglas en ambiental en el habirat de las grullas como parte de inglés) deJapón observaque "la difusión de la demo- la ayuda especialdel OECF en la formación de pro- cracia y la participación política más amplia que ha yectospara el Proyectode Desarrollo de la Agricultu- llegado con el fin de la Guerra Fria ha estimulado la ra en Granjas Estatales en la Provincia de Heilong- actividad de las ONGs en todo el mundo. Los go- jiang en China (Planiciede Sanjiang). Para el proyec- biernos tienen una relativa comprensión del gran pa- to del puente multiusos de Jamuna en Bangladesh, pel que las ONGs pueden tener en el desarrollo de una ONG local está conduciendo el estudio básico un país. El OECF ha colaborado con ONGs locales de la expropiación del sitio. Ha habido también nu- en estudios de pre-ejecuci ón y en ejecución de pro- merososejemplos en los cualeslas ONGs internacio- yectos para varios proyectos, incluyendo el proyecto nalesy locales han contribuido con valiosas recomen- de aforestaciónde lasColinas Aravallien la India y el dacionesen estudios del sector,estudios de pre-ejecu- Proyecrodel Sector Forestalen las Filipinas.También ción y valuación y ejecución de proyectos" (OECF ha comisionado a una ONG japonesa, la Sociedadde 1996, p. 60) 112 EVALUACIÚN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS fXITOS Y FRACA SOS entrega de servicios, no pueden reemplazar al gobierno y no pueden ser un substituto permanente de la capacidad del sector público. Cuotas del usuario, efectividad y financiamiento del lado de la demanda Los servicios gubernamentales (particularmente aquellos financia- dos con ayuda) a menudo son proporcionados gratuitamente a los usuarios-euidado de la salud, irrigación, agua, servicios de extensión, educación, carreteras, etc. En muchos casos, este método es socialmen- te deseable pero presenta tres problemas---dos serios y uno menos. El menos importante, los servicios gratuitos tienden a ser sobreutilizados, obstruyendo el sistema-sea una red de carreteras o una clínica de sa- lud. Los dos problemas más severos son institucionales y estrecharnen- te relacionados con la ayuda. Primero, dado que el servicio no genera ingresos, su proveedor depende de la tesorería general para su financia- miento. Eso es un paliativo, especialmente en los países pobres con cri- . sis fiscales crónicas o recurrentes. Hay poca garantía que los fondos necesarios para, digamos, medicina o'mantenimiento de la irrigación llegarán en el futuro. Segundo, debido a que los fondos vienen de la tesorería, es difícil habilitar a los beneficiarios o inculcar en ellos el sen- tido de pertenencia tan necesario para el buen resultado de los proyec- tos de ayuda. Los usuarios son excluidos al establecer prioridades, en la planeación y entrega de servicios. En años recientes, los donantes han financiado formas innovadoras para aumentar la efectividad del servicio creando cargos directamente ligados al mejoramiento de la calidad---de la irrigación a la educación, de la salud a la agricultura. La salud es un buen ejemplo. Proveer ser- vicios de salud generales en los países pobres es un objetivo laudable. Pero por financiamiento insuficiente la moral está por los suelos y lo que es más importante, las clínicas con frecuencia no tienen jeringas, medicamentos o medicinas. Esto lleva a un círculo vicioso: los pacien- tes, que conocen la deficiente calidad, buscan el servicio en otra parte, conduciendo esto a una subutilización de las clínicas lo que vuelve más difícil justificar aumentar los presupuestos para mejorar los servicios (Filmer, Hammer, y Pritchertt 1998). En 1988, la Iniciativa Bamako buscó revertir ese ciclo introducien- do cuotas para los usuarios en Camerún. Un proyecto financiado por la Agencia Norteamericana par el Desarrollo Internacional realizó una 113 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS I!XITOS Y FRACASOS evaluación controlada de la combinación de cobrar cuotas y usarlas pa- ra mejorar la calidad creando un suministro confiable de medicamen- tos. El estudio descubrió que no sólo el uso de los centros de salud ciertamente aumentó, sino que había proporcionalmente más usuarios pobres que ricos (Lirvack y Bodart 1993). Experimentos similares han tenido resultados iguales en otros sectores, como la educación (Birdsall y Orivel 19%). Ejemplos como estos revelan el papel valioso que los donantes.pueden desempeñar en el financiamiento y la evaluación de las innovaciones en la entrega de servicios. En años recientes, los donantes han financiado formas innovadoras para aumentar la efectividad del servicio. Poniendo a trabajar la ayuda para mejores servicios públicos E L CAMBIO EN EL PENSAMIENTO DESARROLLISTA DESDE una estrategia acumulacionista guiada por el gobierno a un in- terés en los fundamentos, la eficacia y la eficiencia en las res- ponsabilidades del sector público requiere reorientar los instrumentos de la ayuda. En particular, significa reconsiderar los métodos de la asis- tencia financiera (proyecto y programa) y no financiera (asistencia téc- nica, análisis político, entrenamiento) y como pueden adaptarse para apoyar la nueva estrategia de desarrollo. Las Finanzas de Proyectos Todavía no hemos discutido un tópico que explica la mayor parte del análisis de la eficacia de la ayuda: los detalles técnicos y administrativos para hacer los proyectos de ayuda más efectivos. Hay dos razones para esto. Primero, y más importante, esta área ha sido bien cubierta en mu- chas evaluaciones pasadas, revisiones de experiencias e investigación, y tiene poco de valor que añadir. Muchas agencias donantes revisan el de- sempeño de los proyectos terminados. La combinación de la experiencia de proyectos individuales y las comparaciones a través de los países per- miten que estas evaluaciones proporcionen sugerencias críticas y cons- tructivas a partir de lasleccionesaprendidas para mejorar las operaciones de la organización. Además, algunos departamentos técnicos y departa- mentos de evaluación de las agencias donantes producen revisiones es- pecíficas de sector tanto de problemas enfrentados como de métodos 114 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS I1XITOS Y FRACASOS promisorios en cada sector l.Esta voluminosa literatura sobre el desem- peño del proyecto y sectores provee una riqueza de información necesa- ria para ejecutar proyectos con buen resultado. La segunda razón, a la cual no vamos a entrar mas allá del tema de El cambio en el los proyectos de ayuda efectiva, es que estamos más interesados en los .pensamiento desarrollista efectos indirectos que los directos de los proyectos. Los proyectos fi- requiere reorientar nanciados con ayuda pueden tener efectos secundarios de los proyec- los instrumentos de ayuda. tos individuales a la operación general del sector público. Casi desde el principio, se pensó que los proyectos financiados con la ayuda externa tendrían importantes beneficios indirectos y más am- plios. Hirschmann (1967) argumentó que tal vez los más grandes eran institucionales y de aprendizaje personal desde la concepción, planea- ción y ejecución de los proyectos. Creyó que los proyectos eran las "partículas privilegiadas" del desarrollo que crearon innovación al con- frontar los problemas a medida que iban surgiendo. Estos beneficios recalcan el valor agregado del involucramiento del donante la cual per- mite una "infraestructura" de apoyo técnico e institucional para la eje- cución que de otra manera no estaría presente. Los proyectos de desarrollo pueden ser un terreno de prueba para ideas o conceptos que son nuevos para un país, demostrando a los go- biernos y ciudadanos lo que funciona o no funciona-eontratando ser- vicios públicos, utilizando las ONGs, involucrando a los grupos de usuarios en la administración, etc. El valor agregado de los donantes es doble. Uno es la habilidad para dedicar recursos a una evaluación cui- dadosa de la experiencia. El conocimiento de este tipo es un bien pú- blico internacional, y ningún gobierno tiene suficientes incentivos para evaluarlo o diseminarlo. Los proyectos donantes también pueden ayu- dar a romper la mentalidad que bloquea al sector público en los arre- glos efectivos. Los gobiernos con mente reformista encuentran difícil ejecutar nuevas ideas--especialmente aquellos que estimulan intereses atrincherados, particularmente si no existe garantía de que funciona- rán. Que ellos funcionen puede con frecuencia probarse por ejecución. Los donantes pueden romper este círculo vicioso ayudando a ejecutar tales proyectos. En una reunión conjunta entre funcionarios de Gam- bia y el Banco Mundial para mejorar las relaciones de trabajo, los gam- bianos expresaron "la importancia del papel del Banco en traer la experiencia e ideas del exterior como punto más fuerte en la asociación. El financiamiento es vital, pero más porque representaba la posibilidad de trabajar-yendo más allá de la plática" (Marshall 1977, p. 26). 115 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS ¡;'XITOS Y FRACASOS Pero los beneficios dependen del proyecto que está siendo ejecuta- do en una forma que es diferente y sobre la evaluación de esta diferen- cia. Desafortunadamente, rara vez se satisfacen ambos requerimientos, Los proyectos de desarrollo ya que los proyectos financiados por donantes frecuentemente no pro- pueden ser un terreno veen mecanismos para una evaluación rigurosa de los resultados---o no de prueba para ideas o lo hadan recientemente. conceptos que son nuevos Los proyectos también presentan oportunidades para entablar un para un país que une amplio diálogo del sector con el gobierno. Muchos fracasos de proyec- comunidades, que lleva tos de in~ersión están ligados a las políticas sectoriales del gobierno personas y carga) y que a menudo chocan y trabajan con propósitos cruzados. Por ejem- beneficios secundarios plo, en algunos países los proyectos de extensión agrícola, irrigación y (mejoramiento de transporte con la intención de alentar a los agricultores para sembrar instituciones y políticas cultivos específicos han sido agobiados con políticas macro y microe- sectoriales), necesitan conómicas que realmente dan por resultado una pesada carga tributa- evaluarse ambas. ria en la agricultura. En otros países las inversiones en carreteras, irrigación y otras infraestructuras han sido mantenidas deficientemen- te (o sin mantenimiento total) debido a que las agencias públicas no pudieron recuperar el costo y carecían de fondos. Los cambios en las políticas generales que resultan del diálogo mejoran la sostenibilidad de los proyectos financiados por donantes y mejoran los prospectos en el sector para todos los proyectos. Este efecto puede ser decisivo para el valor agregado del involucramiento del donante. Solamente un ejemplo viene del área difícil de la reubición causa- da por adquisiciones de tierra en inversiones públicas (ver cuadro 4.3). Porque los proyectos pueden tener un impacto directo (una carretera Financiamiento No Dedicado a Proyectos El financiamiento donante que está menos unido a la ejecución de proyectos particulares---eomo ayuda externa del programa, financia- miento de inversión al sector, programas de ajuste sectorial, u otros instrumentos de financiamiento de tiempo limitado-tiene ventajas y desventajas sobre el financiamiento de proyectos. En un país donde las designaciones del gasto son sanas y la eficacia de los gastos es alta, el potencial valor agregado del involucramiento del donante en el diseño y ejecución del proyecto es mínimo. El finan- ciamiento no dedicado a proyectos ahorra en la preparación de proyec- tos y en costos de ejecución , tanto a los donantes como a los gobiernos receptores. Un recurso escaso de los donantes es el personal con habi- 116 E VAL UAC ¡(l N D E L A A YU DA A L D E SA RR Ol. l. O . A N Á L I S I S D E L O S ÉX I T OS Y fR A C A SO S Cuadro 4.3 Reubicación en el desarrollo U NA REVISIÓN COMPRENSIBLE DE LA EXPERIENCIA Cuando los prestatarios no coinciden genuinamente del Banco Mundial en la ejecución de sus políticas de con la política de reubicación del Banco desde el reubicación de la población dentro de los proyectos principio, la reubicación generalmente no se realiza concluye que: bien - a pesar de las misiones del Banco o la frecuen- cia de amenazas del Banco para suspender los de- "Habiendo sido la primera agencia de desarrollo in- sembolsos. ternacional en adoptar una política de reubicación, "El Banco ha sido más efectivo globalme nte-y el Banco ha promocionado estapolítica con los pres- las operaciones inmediatas se han beneficiado tatarios cuyos proyectos incluyen desplazamiento in- más-cuando alcanzó acuerdos con gobiernos voluntario de la po-blación. Un resultado principal que piden prestado sobre marcos de política sec- del impacto catalítico de 1986 a 1993 es que varios torial o interna relevantes para las operaciones de prestatarios decretaron o mejoraron las políticas in- asistencia del Banco, que cuando sus esfuerzos ternas y los marcos legales para la reubicación. fueron confinados a acuerdos legales para proyec- "La reubicación funciona cuando el gobierno quie- tos individuales. A su vez, las obligaciones que re que funcione. La principal manera en que los puso en acuerdos legales de préstamos individua- gobiernos expresan sus compromisos para un buen les y la acordada "política de proyectos" algunas arreglo de reubicación es creando capacidad insti- veces han formado la base para discutir y mejorar tucional apropiada, definida como la sinergia entre los marcos políticos y legales internos más genera- las políticas, organizaciones y recursos. les" (Banco Mundial 1996a, p. 8). lidad y experiencia técnica de diferentes países. Sin embargo , dado que la preparación de proyectos es intensiva en personal, usando los pro- yectos como una forma de apoyo en países bien administrados no ne- cesariamente colocan el personal donde se usen o se necesiten más sus habilidades. Las escasas habilidades probablemente se utilizarán más productivamente en alguna otra parte. Para los recipientes; la asisten- cia no dedicada a proyectos auxilia la coordinación entre donantes. La orga nizació n administrativa necesaria para monitorear tal vez cientos de proyectos financiados por do nan tes es gravoso para los gobie rnos con una capacidad limitada de administración del sector público. Fre- cuentemente cada donante y cada proyecto tiene sus propios procedi- mientos, planes y requerimientos de adquisición y reporte. El financiamiento de proyectos introduce sus propias tendencias en los incentivos de las agencias de ayuda externa: favoreciendo la inver- sión sob re el gasto recurrente, proyectos grandes sobre pequeños, ex- pansión de la producción física sobre el mejoramiento en la eficiencia, 117 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO , ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASOS materiales importados sobre los locales, Los recipientes frecuentemen- te ven los proyectos como si fueran generados o ejecutados por sólo las agencias, con poca pertenencia local, El financiamiento de El uso del apoyo general presupuestario desliga los proyectos y la proyectos introduce sus ejecución de los objetivos generales de la asistencia-es decir, el tama- propias tendencias en los ño de los proyectos es a menudo puesto a escala para satisfacer objeti- incentivos de las agencias vos de la asistencia total desembolsada en lugar de maximizar el valor de ayuda externa: agregado de los proyectos. A veces la escala del proyecto funciona en favoreciendo la inversión propósitos cruzados con su intento. sobre elgasto recurrente, Pero todas estas consideraciones se aplican principalmente a aque- proyectos grandes sobre llos pocos afortunados países y sectores en que los servicios públicos pequeños. son ya efectivos y, tal vez, eficientes. Si una de las principales preocu- paciones del desarrollo es mejorar las políticas e incrementar la capaci- dad institucional del gobierno (y debería ser), la asistencia externa que simplemente amplia el sobre presupuestario de actividades existentes sin cambiar la estructura o incentivos para la entrega de servicios pro- bablemente no va a ver mucho reembolso. La pregunta es: ¿Qué clase de apoyo conducirá mejor a un mejoramiento del sector público? Al- gunas veces los proyectos son necesarios. Otras veces un diálogo polí- tico-e-conectado con el programa de asistencia-es necesario. Y algunas veces ningún financiamiento en lo absoluto es lo más útil. Un excelente estudio de ayuda externa en Africa patrocinado por el Overseas Development Council -Consejo de Desarrollo Externo- ba- sado en estudios de caso de colaboración en siete países africanos, ha- ce la siguiente recomendación: " [El programa de ayuda externa] probablemente no va promo- ver el desarrollo en la ausencia de políticas económicas sanas. En estas situaciones, los donantes deberían mantener un diálo- go político con el gobierno, pero debería limitar los flujos de ayuda y dirigirlos a la asistencia de proyectos, centrándose fre- cuentemente en actores no estatales. Cuando políticas econó- micas sanas han sido puestas en su lugar, los donantes deberían ampliar la ayuda del programa, tal vez en el contexto de las es- trategias de inversión sectorial negociadas con el gobierno" (van de Walle y johnston 1996, p. 6). Así se reconocen los factores complejos en la selección del método y el nivel de asistencia para el desarrollo. La ayuda externa efectiva de- 118 EVALUACIÚN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLI SIS DE LOS lO.XITOS Y FRACASOS pende no s610 del tipo y método de ayuda seleccionada, sino crítica- mente de políticas gubernamentales, capacidad institucional y com- promiso para mejorar los servicios. Una sociedad (o agencia Apoyo no Financiero gubernamental) que ha generado su propio El apoyo no financiero puede tener una alta rentabilidad, pero su ré- programa de reformas es cord ha sido mezclado. Lacarencia de capacidad institucional en los paí- receptivo a la asistencia ses en desarrollo ha sido reconocida por mucho tiempo como una gran técnica y la construcción valla para el desarrollo.s Una solución tradicional ha sido usar tres tipos de instituciones. de asistencia técnica: emplear expertos extranjeros con base en términos de largo y corto plazo, entrenar a funcionarios gubernamentales (en el país o en el extranjero) y financiar programas de educaci ón a largo pla- zo. Aunque los donantes han hecho uso de los expertos extranjeros para mejorar las instituciones (y existen algunos éxitos) los resultados genera- les han sido decepcionantes (Banco Mundial 199Gb). Una evaluación del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas de 1993 sugirió que "hay un creciente sentido de que la cooperaci ón técnica no funciona bien, que como se practica actualmente es ineficaz, que tales beneficios como se producen ahora son extremadamente costosos y que en cual- quier caso tiene poco impacto duradero" (Berg 1993, p. 3-4). Una sociedad (o agencia gubernamental) que ha generado su pro- pio programa de reformas es receptivo a la asistencia técnica y la cons- trucci ón de instituciones. Sin embargo, cuando no son obligados por una demanda local de competencia particular, los expertos extranjeros son con frecuencia integrados con los ministerios de una forma que permita transferirse el conocimiento. La asistencia técnica de libre per- manencia proporcionada por los consultores internacionales y los ex- pertos técnicos individuales ha sido útil para algunos propósitos, pero como una forma de promover y mejorar las instituciones del sector pú- blico generalmente han sido caros fracasos. El entrenamiento de los funcionarios gubernamentales en tareas técnicas también ha tenido resultados mezclados. En muchos países el entrenamiento no ha tenido buen resultado porque los funcionarios públicos no tienen el incentivo para desempeñar funciones, están po- líticamente bloqueados para desempeñarse, o no tienen los materiales o recurso para desempeñar esas funciones . En muchos países no hay manera de acelerar ellento proceso que incluye crear no sólo la capa- cidad de análisis y diálogo político (en el gobierno y la sociedad civil) 119 E V A LUA C iÓ N D E LA A Y UD A AL D E SA RR OLL O , A N ÁL I SI S D E L O S ÉX I T OS Y F RA C A SO S sino también la demanda de los gobiernos recipientes para la asisten- cia técnica productiva. El impacto de las ideas es difícil de moni torear, evaluar y especialmente cuantificar porque las formas con las cuales el Las ganancias del análisis político contribuye al desempeño futuro son frecuente mente trabajo analítico intangibles e indirectas. pueden ser enormes. Un estudio emprendió un análisis empírico de los proyectos del Banco Mundial (aprobados principalmente en los 80s) para investigar Figura 4.3 Costos y beneficios de la cont ribución relativa de dos inversiones de personal (Deininger, una semana adicional detrabajo Squire y Basu 1998). Una es la inversión directamente relacionada con analítico el proyecto-preparación antes de que el proyecto inicie y supervisión mientras se ejecuta el proyecto y se desembolsa el financiamiento. La segunda es "económica y trabajo de sector", que produce reportes so- Milesdedólares $27,000 bre la economía y sectores particulares para el gobierno pero tambi én 30 cubre el diálogo con el gobierno y otras agencias de desarrollo. El estudio encontró que (aun después del control por país, sector y condiciones económicas y preparación de personal y supervisión de un proyecto particular) un trabajo analítico previo mejora los proyectos. En promedio estas actividades tienen una alta rentabilidad, ya que el Costo Beneficio beneficio de una semana adicional de trabajo analítico del Banco Fuente: Dciningcr. Squirc y Basu 1998. Mundial es nueve veces el costo -incluyendo tiempo del personal, via- jes y gastos generales (figura 4.3). Es más, dado que el trabajo analíti- co afecta muchos proyectos, el beneficio general es aun más grande. Y estas son exactamente las recompensas para proyectos financiados por el Banco. Si los cambios hechos a partir del análisis político afecta otros proyectos financiados por donantes, o tal vez a todos los proyec- tos del gobierno , las ganancias por involucramiento en actividades pa- ra las cuales no hay préstamos serían eno rmes. Aunque el trabajo analítico tiene ganancias altas, los mismos autores encontraron que el Banco Mundial invirtió menos en él, y sobre invirtió en recursos dedicados a asegurar que una corriente constante de proyectos fuera al Consejo Ejecutivo (anexo 5). De acuerdo a sus cálculos, un cam- bio de recursos de la preparación de proyectos a trabajo analítico hubiese resultado en un compromiso menor pero en una proporción más alta de proyectos exitoso. En otras palabras, menos proyectos hubieran sido apro- bados, pero hubieran sido mejor planeados y mejor ejecutados. Irónica- mente, un cambio de recurso de preparación de proyectos a trabajo analítico hubiera llevado a desembolsos más altos -no más bajos- de los fondos. La razón es que los proyectos problema son ejecutados lentamen- te y por eso el desembolso es lento. 120 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO . ANÁLISIS DE LOS ¡;XITOS Y FRACASOS Métodos de Asistencia y Eficiencia del Sector Público Administrada apropiadamente, la ayuda externa puede fomentar mejores sectores públicos a través de actividades con proyectos y sin proyectos (y frecuentemente a través de una combinación de las dos). Ambas pueden proveer el conocimiento que los países necesitan. Los proyectos apoyan la experimentación y la reforma, la demostración, el pilotaje, la evaluación y la innovación. Hay también varias formas en que los donantes pueden ayudar a los países a través de actividades que no contemplan proyectos, tales como crear y difundir información ex- traída de la experiencia. Puesto que las agencias de ayuda externa eje- cutan muchos proyecto en diferentes países y con diferentes estructuras institucionales y han establecido capacidad para evaluar proyectos, ellas pueden extraer evidencia y experiencia transversal que ningún país solo podría. El análisis político, que incorpore el conoci- miento experto, puede ser útil. El entrenamiento-es decir, capacitar a los actores locales con las destrezas necesarias para lograr sus objeti- vos, ya sea exponiendo a los políticos,a otras experiencias o proporcio- nando nuevas habilidades-también tiene un papel clave. Notas 1. Aun una lista parcial de literatura producida por el Banco Mundial da alguna indi- cación. Del Departamento de Evaluación de Operaciones han llegado revistas de. entre otros sectores, irrigación, extensión agrícola y préstamos de ajuste. Trabajos de política sectorial que revisan la experiencia con el involueramiento del Banco han si- do producidos sobre, entre otras, energía, agua, educación y préstamos de ajuste. 2. Krueger, Michalopuolos y Ruttan (1989) observan que en los 50s, la Agencia Norteamericana para el Desarrollo Internacional fue sede de un gigantesco deba- te entre defensores de la asistencia con capital y defensores de asistencia técnica. 121 CAPíTULO 5 Dinero, pero más ideas, también NA BUENA ADMINISTRACIÓN IMPORTA MAs A LOS La comunidad países en desarrollo que a la ayuda financiera exter- internacional necesita na. Los carencias institucionales y políticos detie- ir más allá de los nen a las economías que están rezagadas, no los dé- proyectos e incitar el ficits financieros. El dinero de la ayuda externa tie- cambio sistémico en todos ne un gran impacto solamente cuando los países han hecho avances los sectores y países. substanciales en reformar sus políticas e instituciones. Sin embargo, es- tos mensajes no deberían distorsionarse para decir que los países con instituciones y políticas débiles (llámelas ambientes difíciles, débiles o problemáticos) no pueden ser ayudados. Si pueden ayudarse. Muchas cosas pueden hacerse provechosamente. Pero primero conocemos por la experiencia lo que probablemente no va a funcionar: · Grandes cantidades de dinero. Proporcionando un financiamiento significativo no ha hecho mucha mella en la pobreza de países con una débil administración. · Comprar las reformas. Los préstamos condicionados no han genera- do una reforma en países sin algún movimiento interno con direc- ción hacia la reforma. · Centrarse en proyectos individuales. En ambientes difíciles los do- nantes frecuentemente han recurrido a un programa central de proyectos, principalmente en los sectores sociales. Pero el éxito de los proyectos individuales (siempre difícil de lograr) no tiene mu- cho impacto a menos que incite un cambio sistémico. Y porque el dinero es típicamente fungible, todo el sector público (distorsiona- do) está flOanciándose, no solamente el sector favorecido. 123 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO , ANÁLISIS DE LOS fXITOS Y FRACASOS Así que, la comunidad internacional necesita ir más allá de los proycoc- tos e incitar el cambio sistémico en todos los sectoresy países. Esmás fácil decir que hacer.Casi nada positivo ha sucedido en Myanmar (Birmania) o en Nigeria en laspasadastres décadas. Obviamente no existepanacea para lasdolencias de esos países. Aun así, hay ejemplos de asistenciaexitosaque han mejorado lavida de laspersonas que viven en paísescon gobiernos dé- bilesy políticasdeficientes.En algunos casosesta asistenciaha contribuido a una transformación más grande que hizo una gran diferencia. Aquí presentamos cuatro estudios de caso de ayuda externa efectiva bajo condiciones difíciles. Pasando por ellas encontramos cuatro temas: · Encontrar unpaladin. Los países, gobiernos y comunidades son hete- rogéneos. Aunque es justo caracterizar a Birmania globalmente como "mal administrado," es probable que existan elementos reformistas en la comunidad y aún en el gobierno. Si la ayuda externa puede encon- trar a estos reformadores, puede tener un gran impacto. · Tener una visión a largo plazo de cambiosistemático. Los reformado- res exitosos tienen una visión de cómo las cosas podrían ser dife- rentes en 10 años--diferentes tanto en resultados (más niños en la escuela, que se gradúan y encuentran trabajo) como en los proce- sos (la participación de la comunidad en las escuelas, el apoyo am- plio del público a las políticas de reforma). · Apoyarla creación de conocimientos. Aunque típicamente que los re- formadores tienen una visión a largo plazo, requieren afinar los de- talles de las reformas mediante la innovación y la evaluación. Además, para que las reformas se arraiguen se requiere demostrar su funcionalidad. El financiamiento y la evaluación de las innova- ciones son clave para la asistencia para el desarrollo. · Hacerparticipar a la sociedad civil En los ambientes altamente dis- torsionados, el gobierno no está proporcionando políticas de apoyo ni servicios eficientes. Esta es la razón por la cual las transferencias financieras de gobierno a gobierno producen resultados pobres. La ayuda efectiva en este caso, involucra, frecuentemente, el apoyo a la sociedad civil para presionar al gobierno a cambiar o para tomar en sus propias manos la provisión de servicios. Los puntos anteriores tienen que ver con las características de am- bientes que prometen cambios y cómo pueden promover estas carac- terísticas los donantes. Las enseñanzas de la asistencia exitosa también 124 DINERO. PERO MÁS IDEAS. TAMBIÉN pueden proporcionar lineamientos para el comportamiento de los do- En ambientes difíciles la nantes . La ayuda externa es más efectiva cuando: asistencia efectiva es más acerca de ideas que de · Lasagencias seenfocan en las reformas a largo plazo. Es notable que dinero oproyectos. eléxito en los ambientes difíciles, típicamente involucra una inver- sión intensivo de personal de parte de los donantes y pequeños de- sembolsos de dinero. También está "más allá de los proyectos" el apoyar las reformas sistémicas. En los ambientes difíciles, la asisten- cia efectiva se trata más de ideas que de dinero o proyectos. El di- nero puede ser un tipo de aportación, como en los ejemplos del Capítulo 5. Los proyectos también pueden ser una contribución útil. Pero el foco de atención en estos casos fue en el apoyar a per- sonas con nuevas ideas o que estaban buscando nuevas ideas. · Losdonantes trabajen como socios mdsque como competidores. Los es- tudios de la ayuda externa por mucho tiempo han señalado la proli- feración de donantes y la carencia de coordinación entre ellos. Los países bien administrados meten a fuerza la coordinación entre los donantes, pero en los ambientes débiles los donantes frecuentemen- te provocan elcaos. Es difícil explicar esto, excepto que a los diferen- tes donantes les gusta "plantar sus banderas" sobre algo (cualquier cosa) tangible. En casos de asistencia con buenos resultados, tiende haber una fuerte asociación entre los donantes con un interés en transformaciones más grandes, no en banderas individuales. Vietnam: ajuste sin préstamos E S DIFíCIL IMAGINAR UN AMBIENTE MAs HOSTIL PARA LA asistencia para el desarrollo que Vietnam a mediados de los 80s. Uno de los países más pobres del mundo, Vietnam tuvo que so- licitar ayuda alimentaria internacional en varios puntos de la década. A pesar de la ayuda soviética (10 por ciento del PIB cada año), virtualmen- te no hubo avance en el desarrollo (en reducción de la pobreza, o en el mejoramiento de los indicadores sociales). La administración económi- ca era deficiente. El régimen comercial estaba cerrado. No había campo en la economía para elsector privado. Y un fuerte desequilibrio fiscal fue financiado con dinero impreso, conduciendo a la hiperinflación. Vietnam en 1985-86 es un buen ejemplo de cómo una gran can- tidad de ayuda financiera puede no tener impacto en un ambiente de 125 EVALUACION DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASOS instituciones y políticas distorsionadas. Había amplia insatisfacción dentro de la sociedad, gobierno y el partido comunista gobernante con estos pobres resultados. En una reunión histórica en 1986, el partido Los países bien decidió cambiar la dirección e inició el doi moi (renovación). Uno de administrados meten a los campeones líderes de la reforma fue Vo Van Kiet, quien emergió fuerza la coordinación como primer ministro responsable de la economía. El ímpetu para el entre los donantes, pero cambio vino no sólo del hecho que a Vietnam le estaba yendo mal, si- en los ambientes no del buen resultado de las economías vecinas que eran más abiertas débiles los donantes al comercio e inversión exterior. Aunque el equipo económico tenía frecuentemente una idea general de la dirección para la política económica-hacia una se vuelven locos. iniciativa más privada y una apertura más grande-no tenía un pro- grama detallado de la reforma (Ljunggren 1993). La ayuda de la Unión Soviética se redujo bruscamente a finales de los 80s, dejando a Vietnam con una asistencia limitada (menos del 1 por ciento del PIB) principalmente de la UNDP - Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas PDNU, y de Suecia (SIDA - Agen- cia Sueca para el Desarrollo Internacional, ASDI). Mientras que Viet- nam estaba luchando con los clásicos problemas de ajuste, no estaba recibiendo apoyo financiero del FMI o del Banco Mundial debido a su alejamiento político de los principales accionistas de estas institucio- nes. Sin embargo, los dos estaban proporcionando tiempo de su per- sonal para asesorar al gobierno. Además, el PDNU y la ASDI invitaron al Banco y al Fondo para manejar algo de la asistencia técni- ca que financiaban. Así que el FMI manejó la asistencia técnica finan- ciada por la PDNU para el Banco Central y contribuyó con tiempo de su propio personal. En un arreglo similar el Banco Mundial manejó la asistencia financiada por el PDNU para el Comité Estatal de Planea- ción (ahora el Ministerio de Planeación e Inversión). En las primeras etapas de la reforma esta asociación de agencias proporcionó inversiones importantes. En 1991 el PDNU y el Banco Mundial organizaron una reunión en Kuala Lumpur en la cual VoVan Kiet y su equipo se encontraron con los ministros de economía de In- donesia, la República de Corea y Malasia. Cada país presentó algunas políticas claves que habían funcionado para ellos, y el equipo vietna- mita hizo preguntas detalladas acerca de la estabilización, libre comer- cio, inversión extranjera y otras políticas económicas. A un nivel más técnico, el mismo grupo de agencias donantes organizó cursos de en- trenamiento, talleres de política y viajes de estudio para el personal de los ministros de economía de Vietnam. 126 D I N ER O , P E R O MÁ S I D E A S , T AMB I É N Todo esto fue propuesto para ayudar a Vietnam a aprender de la experiencia de sus vecinos y desarrollar el conocimiento que necesita- ba para administrar con buenos resultados su propia economía. Se apoyó la generación de conocimiento a un nivel más micro también. La reforma de Vietnam El PDNU y el Banco Mundial hicieron equipo para ayudar al gobier- abrió más espacio para la no a realizar la primera encuesta de la familia representativa jamás he- sociedad civil, y las cha en Vietnam-generando una riqueza de información acerca de la actividades del donante producción familiar, ingreso y pobreza, educación , salud y nutrición alentaron esto también. infantil. Esta encuesta conducida en 1992-93 reveló que 55 por cien- to de la población vivía debajo de un parámetro internacional de po- breza ampliamente usado (Dallar y otros 1998). La reforma de Vietnam abrió más espacio para la sociedad civil, y las actividades del donante alentaron esto también. Dos ejemplos: la Fundación Asiática y el Banco Mundial organizaron el primer encuen- tro público entre el sector privado local y los funcionarios líderes para discutir las políticas económicas y las distorsiones clavesque impedían la inversión privada. Y un grupo de donantes organizó talleres rurales para discutir el análisis de la pobreza que surgió de las encuestas sobre la familia y como los donantes podrían apoyar las iniciativas locales di- rigidas a reducir la pobreza. Figura 5.1 Vietnam: Ayuda externa y política Indlcepolltico Laayuda como unporcentaje delPIB Bueno Mediocre Pobre o 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Fuente: Dollar y Easrerly 1998 127 EVALUACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO. ANÁLISIS DE LOS ~XITOS Y FRACASOS Es imposible medir elefecto exacto de estas actividades de los do- nantes. Pero sin duda ha habido un mejoramiento importante en las políticas económicas de Vietnam y que han mejorado la vida de las La ayuda externa en personas. La política de Vietnam mejoró de lo verdaderamente terri- Vietnam se centró en la ble a mitad de los 80s a sólo pobre en 1990 (figura 5.1) (El mejora- recomendación política miento captura el fortalecimiento de los derechos de propiedad sobre y laasistencia técnica la tierra agrícola y la primera etapa de estabilización, yendo de 400 por durante elajuste y la ciento de inflación a aproximadamente al 70 por ciento.) Hubo pos- reforma. El financiamiento teriormente un mejoramiento político constante a principio de los 90s a gran escala llegó a medida que se controló la inflación, el comercio se liberó y el am- después de instalarse un biente legal para el sector privado se clarificó. buen marco político. Observemos que durante 1989-93 Vietnam estaba recibiendo una pequeña cantidad de ayuda externa (casi 1 por ciento del PIB). La ayu- da financiera en gran escala no llegó hasta 1994-95 tiempo en el cual el ambiente político e institucional era bastante favorable para un país de bajos ingresos. Vietnam es un buen ejemplo del cambio sistémico. A mediados de los 80s las unidades familiares estaban limitadas en cuanto a lo que pu- dieran hacer con la tierra y eltrabajo. Para mediados de los 90s tenían considerable libertad para trabajar su tierra, empezar un negocio fami- liar o buscar un empleo asalariado. Las innovaciones que habían fun- cionado bien localmente fueron "escaladas" a todo el país. Con el mejoramiento del ambiente político vino la necesidad de inversiones complementarias en carreteras, energía, educación y otros sectores. Inmediatamente después de la reforma política, el crecimiento se aceleró. De los 40 países más pobres del mundo en 1986, Vietnam tu- vo por mucho el crecimiento más rápido en la siguiente década. y los beneficios han sido ampliamente compartidos. Un estudio de 1998 de las unidades familiares encuestadas primero en 1992-93 reveló que el ingreso promedio familiar había aumentado 39 por ciento en tér- minos reales y que la tasa de pobreza se había reducido en casi la mitad- ---- Bieding Reforms for Capacity Building in Africa. New York: Government to Fiscal Performance." Policy Research United Nations E>evelopment Programme. Working Paper 1646. World Bank, Policy Research Department, Washington , D.e. Birdsall,Nancy, and Francois Orive!. 19'96. 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PangbaBon-Oong, Tel: (9242) 6363222: 6360885 Mawatha Tel: (420 2) 24231486 Tel: (36 1) 35080 24. 3508025 Socno-m fax:(9242) 636 2328 Colombo 2 ARGENTINA Fax: (420 2)24231114 fax: (361) 3509032 Seoul E-mail: pbc@brain.net.pk Tel: (941) 32105 World Publications $A URL: hnpJlwww.nis.czJ E-mail: euroinlo@mail.matav.hu Tel: (822) 536·9555 fax: (941) 432104 Av Cordoba 1877 fax: (82 2) 536-0025 E·mail: lHl@sri.lanka,net OENMARK INDIA PERU 1120Ciudad de Buenos Aires E-mail: seamape ctonrannet sarniundsutteratur Editorial Desarrollo SA Tel: (5411) 4815-8156 AllledPubnsnerslid. SWEOEN Apartado 3824, lea242Of. 106 Rosenoerns Alié 11 751 Mount Road Eulyoo Publishing Co.·Ud fax' (54 11) 4815-8156 Wennergren-WilIiams AB lima 1 DK-1970 FrederiksbergC Madras - 600002 46-1. Susong-Oong E-mail: wpbooks@infovia.com.ar P, O. Box 1305 Tel: (4535) 351942 Jongro-Gu ~: ~ Wl 11~)228~:208 S-17125 Solna AUSTRALIA. FUI. PAPUA NEW fax: (4535) 357822 ~: ~%11 ~~) Wi3~89 Seoul GUINEA. SOLOMONISLANOS. 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(4121) 341·3229 E-mail: service@dadirect.com.au Tel: (593 2) 521-606: Fax: (9619) 217434 POLANO Fax: (4121) 341-3235 URl: hnp:llwww.dadirect.com.au IRAN E-mail: hsayegh@hbralrie·du· Intemanonat Publishing~ervice ADECO Van Oiermen AUSTRIA f~~3 (i~~~~· ~~_209 KetabSara to Puohshers liban.cnm.lb UI. Piekna 31137 KhaledEslarnbohAve.· 6th Streel EditionsTechmQues Gerold andCo E-mail: Iibrimu1@hbrimundi.com.ec URl: http.swwwnnrame-du- 00-677Warzawa neiatroozAlley No. 8 Ch. deLacuez 41 ~~i3~t&~:~se E-mail:Iibrimu2@librimundi.com,ec üoan.comjb Tel: (48 2) 628-6089 26 PO Box 15745-733 CH 1807Blonay fax: (48 2) 621-7255 renran15117 Tel: (43 1)512-47-31-0 COOEU MALAYSIA Te!. (4121) 9432673 f -mail:booksDJoips@ikp.atm.com.pl Ruiz deCastilla763. Edif. Expocolor Tel: (9821) 8717819, 8716104 University 01MalayaCooperative fax: (43 1) 512-47-31-29 URL' fax (4121) 9433605 Primerpiso. 01. 12 fa" (98 21) 8712479 Bookshop. 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AugustineShopping Center Compani Delibrarii Bucuresti S.A. The Middle East Observer 4-5 Harcourt Road Cuauhtemoc Eastern Main Road, St. Augusline Jean De lannoy Str. lipscanino. 26. sector3 41. Sherif Slreet Oublin 2 06500 MexlCo, O.F Av. du Roi 202 Trinidad & Tobago.West Indies Bucharest Cairo Ter (3531) 661-3111 Tel: (52 5) 533-5658 1060 Brussels Tel (20 2) 392-6919 fax (525) 514-6799 Tel: (40 1) 3139645 ~:~ (r:6~)~}¿~~a:7 ~:~ fax: (3531)475-2670 fax: (40 1) 312 4000 W22 1)W8~0~4~ fax: (20 2) 393-9732 t -maü:tobe@trinidad.net ISRAEL INfOTEC t -mañmalouda@meobserver.com.eg Av. San Fernando No. 37 RUSSIAN FEOERATlON Vozmol literature Ud BRAZIL UGANOA URl: WNW.meobserver.com.eg PO Box 56055 Col. rcnenoGuerra tsdateistvo GustroUd. PublicacOes Tecnicas lnternacionais 14050 Mellico. Of 3 VohananHasandtar Street L1da. FINLAND ~os~~I~af~~l3~ereulok POBox 9997. Madhvani Building Akateeminen Klrjakauppa Tel Aviv 61560 Ter (525) 624·2800 'liiJ)99178J2 Plo1 1614 JlnjaRd. RuaPeixolo Gomide.209 1 P.D. Box 128 Tel (9723) 5285-397 fax (525) 624-2822 01409Sao Paulo. SP. ~: ~ ([7 ~~ Kampala f1N-00101 Helsinki E-mai!: inlotec@rtn.net.mx Tel: (55 11)259-6644 fax (9723) 5285·397 Tel: (25641) 251467 URL:hnpJlrtn.ne1mx ozimarin@glasnet.ru fax: (55 11)258-6990 ~: ~ (tN8 0J)IS1~~:5 fax: (256 41) 251468 R.OY InternatlOnal NEPAL SINGAPORE; TAIWAN. CHINA E-mail: gus@swiftuganda.com E-mail: postmaster@ptl.uol.br POBox 13056 E-mail: akatilaus@stockmann.li URL: hllpJIwww.uol.br Everesl Media InlernaflOnal Servlces MYANMAR; BRUNEI Tel Aviv 61130 UNITEO KINGOOM URl : httpJIwww.akaleeminen_com Tel (9723) 6499469 Hemisphere Publicatlon Services CANAOA GWó) J-¿~ 544 3 Microinfo Ud. FRANCE fa> (9723) 6486039 Renouf Publishing Co. Ud. Kathmandu . ~~ I ~ ~aWOh :~ d3~~~ i ~~ d104-03 Editions Eska: OBJ/Offihb E-mail: royll@netvision.net,iI ~?m~~~,;e 8uj¡~~~rk. Anon. 5369CanolekRoad Tel (9771) 416 026 Singapore 349316 48, rue Gay lu ssac URl : http://www,roymt.co.i1 Onawa. Ontano K1J 9J3 England 75005 Paris fax: (9771) 224 431 ~:~ %W)W¿~7~ Tel: (44 1420) 86B48 Palestinian Authority/Mlddle Easl ~: ~ ([55N7~~~\'t6 Tel: (33-1) 43-29-21-32 fax: (44 1420) 89889 lndexInformatlOn Services fax: (33-1) 43-29-91-67 NETHERLANOS E-mail: info@hemisphere.com.sg E-mail: E-majl: wbank@microinlO.co.uk P08 19502Jerusalem Oel indeboomllnlernaflOnale E-mail: offilib@offilib.fr u~~~e~J;m=~r~~:f~~~~~com . Tel: (9722) 6271219 SLOVENIA URl: hnp:llwww.mlcroinfo.co.uk Publicalies b.v.- URl: www.otfilib.fr Gospodarski vestnik Pubhshing fax: (9722) 6271634 PO. Box202.7 480AE Haaksbergen TheStationery Office GERMANY Group CHINA Tel (3153)574-0004 51 NineElmslane UNO-Verlag ITALY Dunajskacesta 5 fax: (3153)572-9296 London 5W850R China Financial& Economic libr erialicosaCommlssionana 1000Ljubllana PoppelsdorferAllee55 E-mail: Iindeboo@Worldonhne.nl Publishing House Tel: (44 171) 873-8372 Sansoni SPA 53115Bonn Tel: (386 61) 133 B347: 1321230 8. 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CHINA:MACAD P,O, Box 45245 PAKISTAN fax: (34 91) 5 753998 Asia 2000LId ~:~ % W)22 ~S¿;5~Oi 246511 Nairobi MirzaBookAgency E-mail: libreria@mundiprensa.es 1)2ND Sales & Circulation Oepartmenl 65. Shahrah-e-Quaid-e-Azam URl : http://www.mundiprensa.coml 302 Seabird House ~:~ (l255~ 2 ~7~ Lahore54000 Mundi-PrensaBarcelona CYPRUS 22-28 Wyndham Slree!.Central Tel: (9242) 7353601 LegacyBooks ConselldeCen\. 391 Center for Apphed Research Hono Kong. China fax: (9242)5763714 08009Barcelona ~~f{¡~~e~~~eR~reet. Engomi Tel: (852) 2530-1409 l oita House Mezzanine1 fax: (852) 2526-1107 Oxford University Press PO, Box68077 ¡:~ ([t43d )~888i~71l9 P.D. 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