2 Fiche Programme Réforme sectorielle de l'eau pour l'eau et l'assainissement en milieu rural au Ghana: Un partenarait international pour aider les populations un changement majeur de défavorisées a avoir un accès politique et de structure durable à des services d'eau et d'assainissement améliorés Région Afrique L'eau, l'assainissement et l'hygiène sont des composantes essentielles du développement durable et de l'allègement de la pauvreté. En Afrique, les responsables politiques et les spécialistes du secteur insufflent une nouvelle dynamique dans ces domaines importants. Cette fiche ainsi que d'autres dans la même collection, participent de manière opportune à cette dynamique. Il s'agit essentiellement d'aider les politiciens, les responsables et les professionnels dans leurs activités. En ma qualité d'ambassadeur de l'eau pour l'Afrique, nommé à Accra en avril 2002 et appuyé par la Résumé Conférence de l'AMCOW en mai 2002, Enunpeuplusd'unedécennie,leGhanaatransformélastructuredesonsecteurdel'approvisionnement je vous les conseille. en eau en milieu rural et sa stratégie. En 1990, les bailleurs de fonds, les ONG et une organisation para-étatique ont planifié et construit des systèmes d'alimentation en eau potable en zones rurales et l'entreprise para-étatique s'est également chargée de les entretenir. En 2000, les assemblées de district et les communautés jouaient un rôle significatif dans la planification des systèmes d'approvisionnement, Salim Ahmed Salim le secteur privé était devenu actif dans les activités de forage et autres services pour l'approvisionnement Ambassadeur de l'eau pour l'Afrique en eau, et les communautés devenaient entièrement responsables de la maintenance de leur système. La nouvelle politique et structure attirent des fonds supplémentaires, et le travail accélère. Leprocessusderéformeaengagéunlargedialogueentrelesprincipalespartiesprenantesdusecteur, à partir duquel une nouvelle politique pour l'eau et l'assainissement en milieu rural a été développée. La politique a ensuite été mise en oeuvre à travers plusieurs grands projets pilotes financés par un certain nombred'agencesinternationalesetfinalementlesleçonsdecesprojetsontétéintégréesauprogramme nationalproprementdit.Lapolitiqueenellemêmeainsiquesonprocessusd'élaborationsontintéressants. Certaines conditions spécifiques au Ghana ont favorisé la nouvelle politique mais d'autres éléments du succès du Ghana sont reproductibles. Par exemple, le large dialogue politique ; le fait de tester les recommandations sur un pilote ; le transfert par étapes des responsabilités aux districts et la participation des ONG et des organisations communautaires dans le processus d'intermédiation sociale. des travaux publics et de l'habitat, était officiellement responsable de l'approvisionnement en eau et de De lAfrique, l'assainissement en milieu rural et urbain. La plupart du personnel et des ressources de la Société étaient cependant toujours du neuf déployés dans le secteur urbain. Avec tout juste deux ou trois membres du personnel au siège de la Société traitant PLINY de l'approvisionnement en eau en milieu rural, la prise de décision pour le secteur rural est passée de facto aux grands projets régionaux financés par les bailleurs de fonds. Construction Le secteur public dominait également le domaine de la construction. La majorité des systèmes d'approvisionnement Contexte : le secteur en eau en milieu rural correspondait à des puits équipés de pompes manuelles. La GWSC et les ONG avaient leurs de l'eau en milieu propres équipements et réalisaient l'essentiel des forages au Ghana tandis que les entrepreneurs étrangers ont été rural au Ghana en 1990 introduits par les grands projets sur financements extérieurs. Il n'existait qu'une seule société privée ghanéenne de forage. Le manque de compétition a rendu les forages En 1990, le secteur de l'eau en zones rurales au Ghana artificiellement coûteux. En 1990, un puits foré au Ghana était à l'image de celui de beaucoup de pays africains. revenait à 9,000 dollars US par rapport à une moyenne de Le gouvernement et les bailleurs de fonds étaient 3,000 dollars US au Royaume-Uni et aux Etats-Unis. chargés de la planification, de la construction et de l'entretien des installations d'approvisionnement en eau Entretien en milieu rural, avec une faible participation du secteur La Société d'eau et d'assainissement du Ghana (GWSC) privé, en dehors des cabinets de conseil étrangers qui était chargée d'entretenir les 8 600 points d'eau en milieu étaient recrutés pour gérer les projets, et des entrepreneurs rural, essentiellement des pompes manuelles, et les 80 internationaux pour le forage des puits. petits réseaux d'adduction d'eau des petites villes. En principe, la GWSC dépêchait des équipes régionales avec Administration et planification des camions et le personnel de district avec des mobylettes La Société d'eau et d'assainissement du Ghana pour entretenir et réparer les équipements. En pratique, (GWSC), une société para-étatique coiffée par le Ministère 40% seulement des pompes manuelles marchaient à tout moment et il y avait de fréquentes et parfois longues interruptions du service pour les petits réseaux. Ces problèmes ont empiré avec l'accroissement du nombre de systèmes. Une des raisons était que la société portait toute son attention sur le milieu urbain et non rural. De plus, les revenus que la GWSC prélevait auprès des usagers ruraux permettaient seulement de couvrir 10% des frais d'entretien pour les pompes manuelles et 20% des frais d'exploitation et d'entretien pour les petits réseaux d'adduction d'eau. 2 L'évolution du communautés ont accepté la responsabilité de l'exploitation et de l'entretien de leurs équipements ainsi que de leur secteur jusqu'en 2000 financement. Au lieu d'attendre que le gouvernement envoie une équipe de réparation, les communautés embauchent des mécaniciens pour réparer les pompes manuelles. Une décennie plus tard, la structure du secteur de Les propres projets du gouvernement ghanéen, financés l'approvisionnement en eau en milieu rural au Ghana par la Banque mondiale, l'Agence canadienne de avait été transformée. Le rôle du gouvernement avait développement internationale (ACDI), la Banque de été réduit et était passé du contrôle de la planification, développement international allemande (KfW), l'Assistance de la construction et de l'entretien, à la facilitation, pour danoise du développement international (DANIDA) et les que d'autres puissent assumer ces responsabilités. Le secteur autres bailleurs de fonds basaient leurs nouveaux travaux privé, les districts et les communautés étaient apparus sur cette politique. A travers ces projets, la CWSA a pu comme des acteurs importants chargés principalement de instaurer la gestion communautaire pour deux mille cinq la planification et de l'exécution, ainsi que de la fourniture cent pompes manuelles existantes. d'une partie des financements pour la construction, et de la totalité des financements pour l'entretien. Le processus du Changements administratifs changement au Ghana La GWSC elle-même avait été transformée par la suite. Les responsabilités pour l'approvisionnement en eau en milieu rural (correspondant à tout système suffisamment Le Ghana a transformé son secteur de petit pour être géré par une organisation communautaire) l'approvisionnement en eau en milieu rural à travers un avaient été séparées et la propriété et la gestion des processus graduel qui suit toujours son cours. équipements relevaient juridiquement de l'administration locale et des communautés, avec l'appui de l'Agence Le processus de communautaire indépendante de l'eau et de développement de la politique l'assainissement (CWSA). Ce faisant, le gouvernement La première étape s'est étendue sur plusieurs années, s'était retiré des activités de forage ; la CWSA a contracté entre la fin des années 80 et le début des années 90, avec des firmes privées pour l'implantation des forages, la étant donné que le gouvernement, les bailleurs de fonds et construction et la supervision. Les autres responsabilités de les ONG se sont engagés dans un processus consultatif pour la CWSA comportaient l'attribution des marchés et la définir la nouvelle politique nationale d'approvisionnement fixation des normes. La même loi qui a institué la CWSA a en eau en milieu rural. La Banque mondiale et le Programme également transféré la propriété et les responsabilités de pour l'eau et l'assainissement ont piloté le processus en mise en oeuvre aux districts et aux communautés. commandant une série de rapports de base sur le secteur. Ces analyses ont alimenté le projet de stratégie du secteur Le rôle du secteur privé qui a été discuté au cours d'un atelier en 1991 par divers Le secteur privé est intervenu à son tour dans d'autres spécialistes du secteur et représentants des organisations domaines que le forage. Les sociétés privées, les individus travaillant dans le secteur au Ghana. Dans une autre série et les ONG ainsi que les organisations à base de quatre ateliers au cours de l'année et demie suivante, communautaire travaillant sur des bases contractuelles ont des représentants des ministères, de l'administration locale, réalisé la plupart des activités, allant de la construction de du secteur privé, des ONG, des donateurs et de la société latrines et de la réparation de pompes manuelles aux civile ont peaufiné la stratégie. Cette large participation activités de mobilisation de la communauté. Des ONG plus donna voix au chapitre à tous les groupes d'acteurs, tout grandes ont été recrutées au niveau national pour assurer en empêchant un groupe de détourner le processus de la formation et l'appui aux ONG et aux organisations à réforme afin de protéger ses propres intérêts. base communautaire de district pour qu'elles puissent Les débats politiques se sont également inspirés des assumer de nouvelles responsabilités. projets pilotes en cours. Par exemple, le Programme pour l'eau et l'assainissement travaillait avec le gouvernement Le rôle de la communauté pour tester la gestion communautaire des pompes Enfin, le gouvernement s'est retiré des travaux manuelles, l'ONG britannique WaterAid testait la gestion d'entretien. Conformément à la politique nationale, les communautaire dans les projets et les organisations 3 catholiques expérimentaient les contributions en espèces services de quatre des communautés. sociétés de forage, t r e n t e - d e u x Les éléments de la nouvelle politique opérateurs privés · Re-organisation administrative : Ce dialogue politique de construction et la phase d'expérimentation ont abouti à l'élaboration manuelle de d'une nouvelle politique nationale pour l'approvisionnement puits, trois en eau et l'assainissement en milieu rural. Une fois la cabinets de GHANA politique en place, la démarche suivant a été de mettre en conseil pour les oeuvre cette politique. L'élément majeur fut le Projet pour petits réseaux, l'eau et l'assainissement communautaire, financé par la 481 artisans pour Banque mondiale pour un montant de 20 millions de dollars les latrines US, et géré par la CWSA, en vue de mettre en oeuvre la individuelles, nouvelle politique dans vingt six districts sur un total de 110 trente-deux ONG à l'échelle nationale. Au cours de ce projet, les assemblées et organisations de district et les organisations communautaires ont construit à base communautaire engagées pour la mobilisation 1 288 points d'eau et 29 petits réseaux d' adduction d'eau. communautaire et plusieurs ONG nationales et Le projet a permis d'instaurer la CWSA en tant que internationales pour renforcer les capacités au niveau des coordinatrice compétente et facilitatrice pour les systèmes ONG et des organisations à base communautaire du district. d'approvisionnement en eau gérés par la communauté. D'abord, la comptabilité et autres fonctions liées aux Les développements récents systèmes d'approvisionnement communautaires en eau ont Ce projet a pris fin en 2000, mais il a été suivi par un été placées dans une division séparée de la GWSC. Plus projet d'ajustement structurel pour neuf ans, financé par la tard, en 1988, la division est devenue une agence Banque mondiale, avec un budget de 80 millions de dollars indépendante. En même temps, la CWSA est devenue le US. L'objectif principal de ce projet est de transférer de la leader sectoriel abritant les consultations des parties CWSA aux districts et aux communautés la responsabilité prenantes, les revues des politiques et projets, les réunions de gérer tous les contrats, dans un premier temps sur une avec les bailleurs de fonds et les conférences. base pilote dans quatre régions. Par ailleurs, plusieurs · Délégation des responsabilités : Un autre élément de la bailleurs collaborent avec la CWSA pour financer des politique nationale a été de déléguer certaines investissements sectoriels dans les régions ciblées tandis responsabilités aux districts et aux communautés avec l'appui que DANIDA et la Banque mondiale continuent à soutenir des bureaux régionaux de la CWSA. Par le biais du projet, le dialogue politique et le renforcement des capacités de les assemblées de district étaient chargées de traiter les toutes les parties prenantes à travers le pays. La CWSA demandes communautaires pour l'approvisionnement en envisage de passer à une approche sectorielle complète, eau et de leur donner des ordres de priorité, d'octroyer les ce qui a été le thème de la dernière conférence annuelle contrats pour le forage manuel des puits et la construction de bilan, organisée en mars 2002. Cette approche des latrines et de gérer les programmes de subvention des encourage tous les bailleurs à mettre en commun leurs latrines. Les communautés, afin d'être éligibles pour l'aide, ressources pour soutenir un seul programme national plutôt devaient créer des comités de gestion de l'eau (ou des qu'une panoplie de projets séparés. associations des usagers de l'eau dans le cas des petits réseaux), finaliser les plans détaillant en particulier comment Analyse : les facteurs seraient financés les systèmes d'approvisionnement en eau et apporter une contribution en espèces, représentant 5% qui ont favorisé le du coût de l'investissement initial. Conformément à la nouvelle politique nationale, les communautés devaient succès de la réforme également assurer tous les frais d'entretien et rechercher les services de réparation sur le marché privé. · Participation du secteur privé : L'élément final de la Les tendances nationales et internationales ont favorisé stratégie a été l'intervention du secteur privé pour la fourniture la participation du secteur privé. La tendance nationale de biens et services dans une proportion jamais égalée. Dans au Ghana à l'époque favorisait la réforme et les quatre régions où le Projet communautaire pour l'eau l'innovation. En 1983, le gouvernement avait entamé et l'assainissement est intervenu, la CWSA a sous-traité les le Programme de relance économique, sa version de 4 de reprendre ces fonctions ou à subordonner la mise en oeuvre des projets au versement par les communautés d'une participation financière aux coûts du projet. Toutes les agences ont soutenu la décentralisation. Les bailleurs de fonds ont reconnu qu'un système d'entretien géré par le gouvernement central ne permettait pas d'entretenir les milliers de puits répandus sur tout le territoire rural ghanéen. L'ACDI et la KfW avaient déjà commencé à chercher les voies et moyens de décentraliser l'entretien dans leurs projets au bénéfice des communautés. DANIDA, qui venait juste d'entrer dans le secteur au Ghana, plaidait depuis longtemps en faveur de l'exploitation et de la maintenance au niveau villageois. La nouvelle politique a permis à ces bailleurs de fonds d'aller dans la direction qui leur convenait. Entre-temps, la GWSC s'est rendue compte que sa propre mission serait simplifiée et non pas menacée si elle transférait la gestion des points d'eau et des petits réseaux d'adduction d'eau potable aux communautés et concentrait ses efforts sur les grands l'ajustement structurel. Le programme comportait la réseaux d'eau et d'assainissement. promotion du secteur privé et le renforcement de l'efficacité Les structures pour la gestion locale et communautaire de l'action gouvernementale. L'initiative a été couronnée étaient déjà en place. La Réforme nationale avait inclue de succès et couverte d'éloges au niveau international. La une Loi de décentralisation de 1983 qui avait créé et habilité réforme sectorielle de l'eau en milieu rural cadrait bien les assemblées de district, un processus bien avancé au avec les autres transformations en cours dans le pays. moment où le Projet communautaire pour l'eau et La Décennie Internationale de l'Eau Potable et de l'assainissement a commencé. Ainsi les institutions existaient l'Assainissement (1981-90) reposait sur l'idée que les pour assumer les responsabilités attribuées au niveau local gouvernements et les bailleurs de fonds avaient la par la politique nationale. responsabilité de fournir un niveau minimum d'approvisionnement en eau potable à autant de personnes Les leçons de que possible, l'eau étant un bien social. Mais les problèmes rencontrés au cours de la décennie ont progressivement l'expérience du Ghana conduit plusieurs praticiens à considérer l'eau comme un bien économique dont l'approvisionnement serait mieux géré par le secteur privé. Dans ce modèle conceptuel, les La réforme du secteur au Ghana a bien marché pour agences du secteur répondent à la demande des usagers plusieurs raisons. Certaines ont trait aux circonstances et procurent le niveau de service pour lequel ils ont la volonté propres du Ghana, mais d'autres peuvent être copiées de payer. Par conséquent, au Ghana, ces idées ont germé et adaptées ailleurs. La dernière catégorie comporte en terrain fertile et ce fut l'un des premiers pays à tenter les points suivants : d'appliquer sur une échelle plus large les nouvelles idées La période de plusieurs années consacrées à dégager sur la stratégie de l'approche par la demande. le consensus a permis de construire un soutien étendu à la Il y avait un équilibre des forces équitable entre les nouvelle politique nationale. Le gouvernement n'a pas parties prenantes. Les conditions étaient également essayé de précipiter la mise en oeuvre des réformes. Les adéquates pour ce changement institutionnel majeur car il bailleurs bilatéraux ont continué à financer leurs propres n'y avait pas d'organisation bien établie pour projets régionaux, tout en y incluant les principes de la l'approvisionnement en eau en milieu rural, et suffisamment nouvelle politique. Le Ghana a commencé à créer un puissante pour s'opposer à un tel changement. Dans les programme national par la convergence. Cela ne veut pas autres pays par contre, les bailleurs de fonds avaient poussé dire que le processus s'est déroulé sans contretemps. Même à la création de ministères de l'eau qui ont alors résisté aujourd'hui, certains aspects fondamentaux de l'approche aux initiatives visant à décentraliser le contrôle vers les par la demande comme la participation financière des districts et les communautés, à permettre au secteur privé communautés aux coûts d'investissement font toujours 5 l'objet de débats au Ghana. La viabilité financière de cette nouvelle approche n'a pas encore été établie de manière Programme pour l'eau et définitive et ne le sera sûrement pas avant l'assainissement-Afrique (PEA-AF) des années. Cependant, le Ghana ne s'est pas éternisé dans des débats sur ces points The World Bank, Hill Park, qui, ailleurs, ont affecté les programmes Upper Hill, P.O. Box 30577 d'approvisionnement en eau au niveau Nairobi, Kenya communautaire et ralenti les réformes. Le transfert par étapes des Tel: (254-2) 260300, 260400 responsabilités aux districts plutôt qu'en Fax: (254-2) 260386 une seule étape semble bien marcher. La E-mail: wspaf@worldbank.org politique nationale, ainsi que les réformes Web site: www.wsp.org de décentralisation plus généralement, ont fixé des objectifs clairs pour les rôles des assemblées de district et des communautés, par exemple en matière de contractualisation. Cependant, le risque était que les assemblées de district ne soient pas capables d'assumer toutes ces responsabilités d'un coup. Au cours d'une étape intermédiaire lors des dernières années, la CWSA a assumé certaines de ces responsabilités. A présent, elles ont été transférées aux assemblées de district et aux communautés avec l'appui et la facilitation de la CWSA. Le Programme communautaire d'approvisionnement en eau et Remerciements d'assainissement a marché de façon efficace et d'une manière nouvelle avec Rédacteur de la série : Jon Lane les ONG et les organisations à base communautaire. L'approche habituelle de Rédacteur-conseiller : John Dawson la facilitation externe pour la participation communautaire dans la plupart du Ecrit par : Elizabeth Kleemeier, avec des continent africain a été de supporter les frais et les indemnités des travailleurs remerciements particuliers à Jennifer Sara de développement communautaire du gouvernement. Le programme ghanéen, Publié par : Vandana Mehra Photos par : CWSA-Ghana par contre, a versé une somme forfaitaire aux ONG et aux organisations à base (PPPH-Ghana) et Curt Carnemark communautaire sur une base contractuelle et seulement à la fin du travail. Conçu par : Write Media C'est la différence entre payer pour la participation ou pour des résultats. La Imprimé par : PS Press Services Pvt. Ltd. première approche semble souvent encourager les agents de l'Etat à faire des Traduction en Français : Bilha Mwenesi Révision de la traduction par : Sarah Fiset et demandes incessantes d'indemnités et de transport sans pour autant faire des Delphine Bouquin efforts pour montrer des résultats. Au Ghana, les superviseurs des ONG et le personnel se sont efforcés de faire exécuter les travaux, même si les ressources Août 2002 accusaient du retard. Par exemple, au lieu de se servir du manque de transport Le Programme pour l'eau et comme excuse pour ne pas se rendre dans les villages, le personnel des ONG et l'assainissement est un partenariat des organisations à base communautaire utilisaient des vélos, le bus et même international qui vise à aider les marchaient, pour se rendre à leur travail. populations défavorisées à avoir un Le succès de cette approche a aussi été aidé par le fait que des ONG accès durable à des services d'eau et nationales et internationales ont été contractées pour renforcer la capacité des d'assainissement améliorés. Les ONG et des organisations à base communautaire au niveau local. Donner à ces principaux partenaires financiers du organisations les mesures d'incitation adéquates ne suffit pas ; elles ont besoin programme regroupent les d'un certain appui pour apprendre comment réagir face à ces stimulants. gouvernements de l'Australie, l'Autriche, la Belgique, le Canada, La CWSA a été créée en tant qu' agence facilitatrice et non exécutante. La le Danemark, l'Allemagne, l'Italie, CWSA, en tant qu'agence du secteur public semi-autonome, signe un contrat le Japon, le Luxembourg, la Norvège, annuel de performance avec la Commission des entreprises étatiques. Elle la Suède, la Suisse, le Royaume-Uni ; s'engage à demeurer efficace, avec un effectif inférieur à 200 cadres et le Programme des Nations Unies décentralisée à travers dix bureaux régionaux. Le personnel est également recruté pour le Développement et la sur une base compétitive. Banque mondiale. 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