52150 Nota Sobre Redes de Protección Social Banco Mundial Banc Enero de 2009 Número 26 Reducción de Errores, Fraude y Corrupción en los Programas de Protección Social L os programas de protección social (SP, por sus traduce en el pago de un monto equivocado o a un siglas en inglés) y de redes de seguridad social solicitante que no cumple con las condiciones. Se (SSN, por sus siglas en inglés) canalizan un gran puede distinguir entre errores oficiales, que se deben volumen de recursos públicos. Por este motivo, es a equivocaciones cometidas por el personal, y errores importante que el dinero llegue a los beneficiarios de los usuarios, que se derivan de la entrega acciden- previstos. Los errores, fraude o corrupción (EFC, por tal de información incorrecta por los beneficiarios; sus siglas en inglés) reducen la eficiencia económica · Denominamos fraude a los abusos inten- de estas inversiones al disminuir la cantidad de cionales del programa de parte de los potenciales dinero que recibe la población destinataria y merma beneficiarios y corrupción cuando son perpetrados el apoyo político de los programas. Aunque ningún por el personal. Esto es, se produce un fraude cuando programa es inmune a problemas de este tipo, la un potencial beneficiario deliberadamente entrega experiencia de los países desarrollados demuestra información falseada, oculta o distorsiona datos im- que tales filtraciones pueden reducirse a niveles in- portantes sobre su admisibilidad para participar en significantes; en cinco países de la OCDE, se calcula el programa o sobre el nivel de beneficios que le cor- que representan entre 2% y 5% del total de recursos responde. La corrupción habitualmente involucra la destinados al sector de protección social. En el caso manipulación de las listas de beneficiarios (por ejem- de los programas de seguridad social, que recurren plo, la inscripción de potenciales beneficiarios por a criterios de admisibilidad más complejos y por motivos clientelistas para conseguir apoyo político), consiguiente están más expuestos a los EFC, el por- la aceptación de pagos ilegales del personal por parte centaje es del 10%. Para lograr estos resultados, los de beneficiarios lícitos o ilícitos o el desvío de fondos programas aplican diversas medidas que son exami- a canales inexistentes o ilegales. nados en esta nota. Sin embargo, existen muy pocas iniciativas para combatir o inclusive tan sólo medir este fenómeno en países en desarrollo, aunque en Figura 1. ¿Qué son los EFC? otros estas resultan excesivas. Intencional Definiciones Fraude Corrupción Aunque la mayoría de los programas de protección Demandante Personal social se esfuerza por transferir todos sus recursos a los beneficiarios apropiados, en los montos exactos y Error del Cliente Error del Oficial en los plazos definidos, una fracción se pierde debido a los EFC (Figura 1): · El error es una violación involuntaria de las normas de un programa o de sus beneficios que se Involuntario Emil Daniel Tesliuc y Annamaria Milazzo elaboraron esta nota sustentándose principalmente en las referencias bibliográficas enumeradas al final de la nota como parte del material utilizado en el curso de capacitación "Fraud & Error Control in Safety Net Programs" (Control de fraude y errores en programas de protección social) del Banco Mundial. ¿Por qué nos preocupamos de los EFC en los pro- Costo de oportunidad del fraude y los errores en gramas de protección social? Estos programas ca- el sistema de protección social del Reino Unido nalizan grandes cantidades de recursos fiscales a beneficiarios designados, de modo que cualquier En 2005, el gasto en protección social representab a la cuarta parte del gasto fiscal total en el Reino Unido, malversación de los beneficios, por pequeña que habiéndose pagado US$220.000 millones en prestaciones sea, puede sumar grandes montos de dinero con el- a 17 millon es de beneficiarios. Alrededor de 2,5% de este evados costos de oportunidad. En promedio, el gasto monto (o US$5.000 millones) se perdió debido a fraudes y en protección social representa el 15,7% del PIB en erro res. De h abers e evitado, estos recursos se podrían haber usado para 32.000 médicos, 80.000 enfermeras, países desarrollados, el 7,4% en países de ingreso 72.000 maestros o 62.500 oficiales de policía adicionales. mediano (MIC, por sus siglas en inglés) y el 3,8% en Fuente: DWP (2005) países de ingreso bajo (LIC, por sus siglas en inglés). . Dentro de este rubro, el asunto reviste mayor trascendencia para los programas cuyas condicio- nes de admisibilidad son más complejas, lo que los (Cuadro 1). Dentro de este sistema, los programas de deja más expuestos a los EFC. Éste es el caso en las la red de seguridad social con comprobación previa de redes de protección social, en el seguro de discapa- los medios de vida registraron las tasas más elevadas cidad y en el seguro de desempleo. El gasto en estos (5% a 10%), seguidos por los programas de seguro programas suma un promedio de 6% del PIB de los de desempleo y de discapacidad (1% a 2%), mientras países desarrollados, el 3% en países de ingreso me- que las pensiones de vejez mostraron las tasas más diano y alrededor del 1% en países de ingreso bajo. bajas (0,1% a 1%). Estas cifras deben tomarse como Sin embargo, la eficiencia de los recursos públicos, prácticas recomendadas, o bien como los límites más la reputación y la credibilidad del programa y, final- bajos de los montos que podrían verse afectados por mente, el apoyo que se le preste, dependerán de que los EFC, ya que provienen de una pequeña muestra estos recursos lleguen a los beneficiarios previstos.. de países y programas que se caracterizan por una ¿Cuánto se pierde debido a los EFC? La información elevada capacidad administrativa y que disponen de al respecto es escasa y en su mayor parte proviene de procedimientos adecuados para reducir los EFC al países desarrollados. Un estudio reciente (NAO, 2006) mínimo, además de contar con procedimientos para constató que las tasas de fraude y error son positivas calcular el nivel de fraude y error con cierta exactitud. incluso en programas bien administrados que se eje- Existe mucho menos información sobre los países cutan en países con grandes capacidades. En países en desarrollo, debido a que muy pocos programas y de la OCDE, como el Reino Unido, Canadá, Irlanda, países han tomado medidas para combatir o tan sólo Nueva Zelandia y EE.UU. de América, los EFC fluctúan medir la incidencia de los EFC. Sin embargo, es dable entre 2% y 5% en todo el sistema de protección social esperar que la proporción de los fondos afectados Cuadro 1. Comparación de tasas de fraude y error en cinco países de la OCDE 1 Nueva Como % del gasto/pagos RU Canadá Irlanda Zelandia EE.UU. (2004-2005) (1994, 2003) (2004) (2001) (2003) Total fraude y errores 2,3% 3-5% ('94) - 2,7% - Fraude y error en prestaciones para la vivienda 5,2% - - - 3,6% Fraude y error en ayuda a los ingresos 5,3% 3,5% ('03) - - 5,07% Fraude y error en pensiones de vejez, discapacidad 4,9%, 0,1%, 1,9% 2 - 7% - 0,53% Fuente: NAO (2006) Notas: 1 Debido a los diferentes tipos de prestaciones entre países, es difícil hacer comparaciones. Este cuadro muestra tasas de EFC para los siguientes beneficios. En Canadá y EE.UU., la ayuda a los ingresos es el seguro de desempleo. En la categoría de Vejez y Discapacidad, la prestación es el subsidio de discapacidad en Irlanda y de Vejez, Supervivencia y Discapacidad en EE.UU. También hay diferencias en las mediciones. En el Reino Unido, las tasas se refieren a fraudes y errores como % del gasto total. En Canadá (`03), las tasas se refieren al ahorro total identificado como porcentaje de los pagos totales. Irlanda mide fraude y errores como porcentaje del gasto para tipos de prestaciones específicas. Nueva Zelandia calcula este porcentaje como la cantidad de casos de la muestra que contenían errores que se tradujeron en un pago incorrecto de los beneficios. EE.UU. mide el valor total de los pagos incorrectos por tipo de beneficio. 2 Estas tasas se refieren a créditos para jubilación, sistema de pensión para la jubilación y subsidios de discapacidad, respectivamente. por EFC sea mayor que en los países desarrollados. se enfocan en forma más restrictiva en los hogares Por ejemplo, una auditoría realizada por uno de los más pobres y la condición de pobreza cambia en el gobiernos de India en 2003 encontró que 31,6% de tiempo, la admisibilidad también está sujeta a modi- los IAY (programas para la vivienda) y 53,5% de los ficaciones. Por otra parte, las responsabilidades para fondos de SGSY (programa de créditos) no había lle- la ejecución de los programas de SSN suelen compar- gado a los beneficiarios previstos. En el caso del SGRY tirse entre diferentes departamentos, organismos y (programa de empleo), los datos administrativos in- niveles de gobierno. Todos estos factores aumentan dican que en 2001-2001 se generaron 31,3 millones el riesgo de que los beneficios no lleguen a los ben- de días-hombre de trabajo, mientras que los datos eficiarios designados, ya sea oportunamente o en los de la Encuesta nacional de muestreo de 2002/2003 montos correctos. Por consiguiente, es más impor- calcula este número en menos de tres millones de tante disponer de los instrumentos y herramientas días-hombre, esto es, apenas 10% de la cifra oficial. adecuados en estos programas para minimizar los EFC, aunque por otra parte hay economías de escala A propósito de los EFC en países desarrollados y en cuando los esfuerzos por luchar contra los EFC cu- desarrollo, se pueden mencionar tres aspectos: bren la gama completa de programas de protección · En los programas de protección social, el social. porcentaje de los fondos afectados por los EFC es · Es probable que el nivel de los EFC esté cor- más alto en los programas de SSN debido a las car- relacionado con la capacidad institucional del país o acterísticas inherentes de su diseño. Con frecuencia, del organismo de ejecución. Por lo tanto, se podría la admisibilidad para estos últimos se basa en la situ- prever que hay más EFC en los países de ingreso me- ación económica del hogar, lo que es más difícil de diano y bajo que en los desarrollados. Sin embargo, evaluar y verificar en comparación, por ejemplo, con hay pocos datos que lo comprueben, ya que muy po- una pensión de vejez, donde sólo es necesario com- cos programas o países miden el nivel de EFC usando probar la edad y las contribuciones realizadas en el herramientas integrales de medición que no estén pasado. Además, debido a que los programas de SSN sesgadas (ver Recuadro 1). Recuadro 1. ¿Cómo medir el nivel de er ror y fraude en los programas? Lecciones de países desarrollados Aunque es difícil medir este nivel en el sistema de p rotección social, no es imposible. Existen diferentes crit erios de medición, que se utilizan principalmente en los países desarrollados: o Total de fraude y error en el sistema de protección social. Aunque es una metodología compleja, genera un cálculo representativo no sesgado del nivel de fraude y error en el programa. Este nivel se puede expresar como porcentaje de los fondos del programa afectado por error o fraude o como cantidad de casos, o como ambos. Para hacer este cálculo, se extrae una muestra representativa de casos (archivos de clientes) del número de casos activos. El programa proporcionará los registros (electrónicos o escritos) a un equipo de revisión, el que examinará cada caso en busca de errores o inexactitudes en los datos y, donde corresponda, visitará e interrogará nuevamente al solicitante. Luego, el equipo calculará caso por caso el monto de dinero pagado demás o de menos y evaluará si la diferencia se debe a error o fraude. Estas cifras se suman para calcular el nivel total tanto de errores como de fraudes. Los cálculos se califican por intervalos de confianza que consideran la utilización de una muestra relativamente pequeña en relación con el número de casos reales. Sin embargo, pocos países miden el nivel total de fraude y error en todos los programas de protección social. De los nueve países revisados en el estudio de NAO (2006), solamente Australia, Irlanda y el Reino Unido lo hicieron sobre la base de `mediciones rotativas' y (o) `instantáneas', la norma considerada ideal. o Nivel de fraude y error en programas específicos. Algunos países miden el nivel de fraude y error revisando acuciosamente una muestra aleatoria de archivos de beneficiarios (Suecia, EE.UU. y Nueva Zelandia), mientras que otros vinculan su muestreo y revisión a evaluaciones basadas en los riesgos (Irlanda y EE.UU.). o En muchos casos, la medición se concentra en criterios distintos al número total de casos y el valor total del fraude y error, lo que se traduce en un cálculo parcial del nivel del error y fraude en el sistema que además es imposible de comparar. Estos criterios incluyen los siguientes: (i) Objetivos de exactitud mínima (Nueva Zelandia, Suecia, Australia): estas mediciones se concentran en la proporción de decisiones de pago de beneficios precisas y de pagos precisos que finalmente se realizan. (ii) Totalidad de pagos incorrectos por tipo de beneficio (EE.UU.): es la medición del monto total de pagos incorrectos por tipo de beneficio, que engloba por igual fraude y error. No se suma el valor total de los pagos incorrectos realizados en todo el sistema. (iii) Ahorros y enjuiciamientos logrados (Australia, Irlanda, Países Bajos y Nueva Zelandia): esta medición se concentra en los ahorros, resultados y también en los enjuiciamientos y se basa en las observaciones y los resultados de los casos revisados. (iv) Muestreo de planes de beneficios específicos (Irlanda y EE.UU.): las mediciones se concentran en los planes de beneficios específicos que se perciben como altamente propensas a recibir solicitudes fraudulentas. Fuente: basado en NAO (2006) · En los países desarrollados suelen preocu- de los funcionarios a cargo de las admisiones a fin parse más del fraude y del error, en tanto que en los de reducir la posibilidad de que un potencial benefi- países en desarrollo el problema es la corrupción. Por ciario que no cumple con las condiciones requeridas ejemplo, ninguno de los nueve países de la OCDE re- ofrezca una parte de sus beneficios a cambio de ser visados en NAO (2006) informó explícitamente algún incorporado en el programa; definición de un con- problema de corrupción entre el personal departa- junto de condiciones, como la exigencia de que los mental y éste parece ser un problema insignificante beneficiarios acudan a controles de salud, asistan a para los administradores. Diversos motivos podrían la escuela o trabajen para prevenir los beneficiarios explicarlo: separación rigurosa de funciones (entre parásitos; y mecanismos de pago que trasladen los pagos y evaluaciones, entre toma de decisiones e in- beneficios desde la tesorería a los beneficiarios in- vestigaciones y revisiones), capacitación del personal dividuales con la mínima cantidad posible de inter- y dirección superior, eficacia de auditorías internas mediarios, a fin de disminuir el potencial de desviar e integridad de los sistemas de procesamiento de fondos. pagos, entre otros. En cambio, la corrupción suele ser · Establecer procedimientos administrativos motivo fundamental de preocupación en los países adecuados (ver Cuadro 2). Esta medida incluye lo en desarrollo. siguiente: velar por la definición clara de los procesos administrativos y por la idoneidad del personal y ¿Qué se puede hacer para reducir los EFC? Ningún demás recursos para llevarlos a cabo; instituir una programa está inmune de sufrir algún grado de er- gama de procedimientos de control de calidad para ror o incluso fraude y (o) corrupción, pero es útil asegurar que los criterios de admisibilidad sean contar con mecanismos, procedimientos e institucio- respetados, los pagos sean auditados, los sistemas nes para prevenir, detectar, desalentar y medir este de información tengan resguardos adecuados, etc.; riesgo. Algunos de estos mecanismos o instituciones constituir tolerancias sensibles en los procedimien- no son específicos para el sector de protección social tos de control de calidad para facilitar el respeto de o para un programa en particular. Por ejemplo, la pu- las normas y esforzarse por hacerlas más eficaces en esta en marcha de un vasto programa de buen gobi- función de los costos; configurar procedimientos de erno y debido proceso, transparencia y rendición de queja, apelación y exposición de infracciones para cuentas a nivel de gobierno reducirá la cantidad de quienes solicitaron ser incorporados en los program- fondos afectados por EFC. Una buena práctica, habit- as por creer que cumplen los requisitos, pero fueron ual en muchos países, es someter los programas de rechazados, para beneficiarios que reciben un pago protección social a la vigilancia y el control periódico improcedente o a quienes se les solicita el pago de de la institución de auditoría superior y (o) de la fis- comisiones clandestinas, para trabajadores del pro- calía. Estas instituciones también actúan en casos de grama que creen que otros trabajadores del mismo denuncia. están cometiendo fraude, para el público general que sospecha irregularidades de cualquier tipo; y A escala de programas, el nivel de los EFC puede tomar medidas en contra de personas deshonestas reducirse mediante un diseño cuidadoso y conside- con sanciones apreciables. El Recuadro 2 presenta rando el contexto institucional y el entorno adminis- algunos instrumentos innovadores que se utilizan en trativo específico. Algunas de las medidas son. los países de la OCDE para reducir la incidencia de los · Aprovechar el diseño del programa para EFC.. minimizar los incentivos y oportunidades de com- · Ordenar bien las responsabilidades institu- eter EFC. Las características específicas del diseño cionales. La entrega de los beneficios implica la incluyen: presupuestos de programa que sean conse- participación e interacción de diferentes entidades. cuentes con los criterios de admisibilidad, de modo El sistema de incentivos debe ser armónico con de eliminar las oportunidades de soborno; central- las funciones para facilitar el rol de terceros y la ización de la determinación de admisibilidad (cu- dependencia en éstos (oficiales de los gobiernos, ando la ejecución del programa es descentralizada) y establecimientos de salud y escuelas locales) y de las definición de criterios de admisibilidad sencillos para organizaciones de la sociedad civil. Se requiere una reducir la discrecionalidad y la oportunidad de com- definición clara de las responsabilidades. eter actos de corrupción; fijación del nivel de benefi- · Utilizar bien la transparencia y las comunica- cios para un participante en relación con el salario Cuadro 2. Procedimientos administrativos para reducir al mínimo los EFC Resultado Medidas adoptadas Prevención Controles más estrictos al solicitar el derecho. Pagos directos a cuentas bancarias y no por medio de cheques. Capacitación del personal. Comprobar la resistencia de la nueva política y el curso operacional a los fraudes. Detección Comparación de datos. Investigación: revisiones aleatorias o b asadas en el tiempo (controles de la exactitud de la información entregada al programa y de las decisiones tomadas por el personal); Inteligencia: recopilación de in formación entre el público (datos anónimos, soplos); línea telefónica directa p ara informar fraudes; adverten cias automáticas del sistema de in formación para la administración (MIS, por sus siglas en inglés). Determinación del riesgo: evaluaciones basadas en el riesgo p ara organizar las revisiones (por ejemplo, investigaciones s electivas de usuarios) con la ayuda d e puntuaciones; determin ación del perfil de riesgo. Operaciones conjuntas con otros organismos. Disuasivo Sanciones. Juicios. Confiscación de bienes. Medidas para influir en actitudes, como campañas de sensibilización del público. Supervisión Medir en forma habitual el nivel de los EFC para evaluar si la estrategia funciona o no Recuadro 2. Enfoques innovadores utilizados en la lucha contra los EFC en países de la OCDE La experiencia de los países desarrollados muestra que la reducción de los EFC es posible y eficaz en función de los costos. Por ejemplo, el p rograma de cupones para la compra de alimentos (Food Stamps Program) de EE.UU. redujo su tasa de pagos excesivos de 10% hace diez años a 4%. Entre 1997 y 2006, el Reino Unido fue capaz de reducir a la mitad el nivel de fraud e en el sector d e protección social. Para lograr estos resultados, los programas invirtieron en la creación de p rocedimientos adecuados, capacitación de personal y apoyo de sistemas informáticos. NAO (2006) resume diversos enfo ques innovadores utilizados en los programas d e p rotección social en nueve p aíses d e la OCDE, aunque en ningún caso se trata d e un a lista completa de lo que están haciendo estos países en el campo de la lucha contra el fraud e y error. Las actividades en este ámbito se organizan en tres catego rías: prevención, detección y disuasión. Estas categorías se superponen y algunas actividades o iniciativas cubrirán más de una de las categorías temáticas: En prevención, Canadá realiza sesiones de información a los usuarios destinadas a los grupos de alto riesgo de cometer fraudes. Desde 1999, el país sostiene que ha ahorrado alrededor de US$600 millones en pagos excesivos en su sistema de prestaciones. En los Países Bajos, como medida preventiva también se usan contratos y campañas para informar sus derechos a los potenciales beneficiarios. Éstos firman un contrato que explica sus derechos y obligaciones cuando solicitan los beneficios. De manera similar, el gobierno de Nueva Zelandia pretende informar de sus derechos y obligaciones al 70% de quienes solicitan beneficios. Estas medidas buscan notificar y recordar sus obligaciones a los solicitantes. La idea implícita es que al estar mejor informado, es menos probable que el cliente cometa fraudes. En el caso del error, las medidas preventivas incluyen capacitación del personal y adopción de la gestión por resultados. En Canadá, las tasas de error disminuyeron cuando los supervisores directos cargaron con la responsabilidad de los errores cometidos por su personal. Irlanda intenta reducir su tasa de errores a la mitad capacitando al personal. En la categoría de detección, todos los países recurren a la comparación de datos. Este procedimiento puede ser muy eficaz en función de los costos y en Australia y Nueva Zelandia se fijaron relaciones para pagos excesivos identificados - costo del programa. Una relación normal sería cuatro a uno. De esta manera, la comparación de datos puede ser muy eficaz en función de los costos. Con frecuencia, las estrategias de comparación de datos también incluyen identificadores específicos para los potenciales beneficiarios. La utilización de estos identificadores en las diferentes bases de datos y departamentos permite que los analistas comparen más eficientemente los datos de los solicitantes contenidos en tales bases de datos. Las actividades de revisión también son fundamentales para las gestiones de detección. La mayoría de los países usa diversas estrategias, que fluctúan desde revisiones en base a los riesgos (como revisiones de determinadas profesiones en Canadá, asignación de puntuaciones en el Reino Unido y determinación del perfil de riesgo en Canadá), para realizar revisiones aleatorias y basadas en el tiempo. En Nueva Zelandia, los beneficiarios están obligados a volver a certificar su admisibilidad esencial después de un determinado plazo. En términos de disuasión, se informa que el aumento de las sanciones y las tasas de enjuiciamiento son las medidas más eficaces. Irlanda, EE.UU. y el Reino Unido recurren a este procedimiento. Fuente: datos de NAO (2006) ciones para asegurar que tanto el público como los A fin de garantizar que las prestaciones de la protec- beneficiarios conozcan bien los criterios de admisi- ción social sean entregadas de manera satisfactoria a bilidad, los niveles de beneficios y las normas. Esto los beneficiarios previstos, es necesario considerar re- reduce los EFC y también las apelaciones o reclama- comendaciones específicas para reducir al mínimo el ciones infundadas. riesgo de que ocurran EFC en cada etapa del diseño y ejecución de un programa (Cuadro 3). Cuadro 3. Contemplar el EFC en las etapas cruciales del programa Etapa Recomendación Definir las líneas de autoridad y responsabilidad, también en la administración y en la prestación de servicios. Los incentivos y el Diseño institucional financiamiento deben ser acordes con las responsabilidades, en particular con las responsabilidades intergubernamentales. Identificar desde un principio los riesgos y las sanciones. Admisibilidad, nueva Minimizar los errores de inclusión y exclusión de beneficiarios. certificación Equilibrar la precisión con la carga que impone la verificación. Condiciones Examinar los motivos de incumplimiento. Mejorar la supervisión de los flujos de dinero y los procedimientos de Proceso de pago control. Sistema de información Fortalecer el marco para el análisis y diseño de los sistemas de MIS. para la administración Promover la verificación de las inscripciones con otras bases de datos. (MIS) Ampliar la evaluación de los procesos, los circuitos de información y Control interno de la los mecanismos de rectificación dentro de los programas, en calidad particular a través de inspecciones al azar. Apelaciones y Manejar adecuada y puntualmente las reclamaciones y apelaciones y reclamaciones publicar los datos del programa. Definir los requisitos de contabilidad y presentación de informes para Gestión y auditoría los pagos. Concentrar las auditorías en los riesgos. Incluir a las financiera instituciones superiores de auditoría. Supervisar de cerca la ejecución de contratos de servicio de gran Adquisiciones envergadura. Adaptado del Banco Mundial (2007) Aunque los países en desarrollo parecen subutilizar tración, una herramienta clave para la creación de algunos de los instrumentos empleados en la nacio- una política efectiva para combatir los EFC.. nes de la OCDE para controlar errores y fraudes, están surgiendo algunas tendencias positivas, como el cre- Es posible extraer diversas lecciones de las experien- ciente uso de tecnologías, al menos en los países de cias de países desarrollados: ingreso mediano (MIC), consideración más explícita · Aunque es prácticamente imposible que un de la transparencia y mayor atención a los prob- sistema funcione totalmente libre de errores, es im- lemas de ejecución (ver ejemplos en el Recuadro 3). portante dar prioridad a la reducción de los EFC y Valerse de mejores prácticas en la recopilación y uso poner en macha los mecanismos adecuados. de la información sobre los programas en los países · Hay pruebas contundentes de que algunos en desarrollo puede dar indicios sobre el alcance y instrumentes para combatir los EFC son eficaces en la naturaleza del problema y podrían servir incluso función de los costos y es aconsejable invertir en para prevenir los EFC. Varios MIC están invirtiendo ellos, a pesar de elevar el costo administrativo del fuertemente en sistemas de información sobre los programa. programas de protección social para la adminis- · La mayoría de las medidas para combatir los · No existen soluciones prefabricadas: cada EFC exigen adecuada gestión de la información del política para enfrentar los EFC debe estar adaptada programa y un buen MIS. al programa específico y a las características del país; · La utilización de múltiples instrumentos for- los programas no son entes aislados dentro de un talece el sistema. país. Al contrario, reflejan el carácter global de la · Es particularmente importante controlar ad- agenda de buen ejercicio del poder de todo el gobi- ecuadamente el programa y adoptar sistemas de erno. incentivos (con recompensan y sanciones conve- nientes), en especial cuando se ejecuta de manera descentralizada. Recuadro 3. Buenas prácticas de la región de América Latina en mecanismos de vigilancia y control Numerosos países de ingreso mediano avanzaron sustancialmente en la implementación de mecanismos destinados a controlar el uso de los fondos en los programas de SSN: · El programa Bolsa Familia de Brasil es un programa de transferencias en efectivo condicionadas (CCT, por sus siglas en inglés) de gran tamaño ejecutado a escala federal. En este nivel, el programa es manejado por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS). Sin embargo, su ejecución recae en su mayor parte en los 5.564 municipios. Por consiguiente, los principales ejes de presión para los EFC en el contexto descentralizado del país surgen de la interferencia política, los sesgos políticos y los errores administrativos en el proceso de registro. Para manejar, supervisar y reducir el riesgo en las transferencias electrónicas de fondos, el gobierno estableció varios mecanismos, como: (a) Supervisión y control por organismos superiores de auditoría, los que realizan auditorías periódicas de muestras aleatorias de operaciones (también conocidas como revisiones de control de calidad); evaluaciones de la ejecución; auditorías financieras anuales, e investigación de casos riesgosos; (b) controles del programa realizados por el propio MDS, que incluyen comprobaciones internas y externas del registro, supervisión de la calidad de la ejecución municipal con el nuevo sistema de incentivos financieros (subsidios del costo administrativo basados en los resultados) y el Índice de gestión descentralizada, y supervisión de las actividades del agente de operaciones para las funciones de registro y pago, a través del nuevo contrato basado en resultados y las sanciones financieras asociadas, y (c) Controles municipales (controles sociales, contratos locales). Los municipios son el primer punto de contacto para las reclamaciones o apelaciones de parte de los beneficiarios. En todos los municipios se establecieron Consejos formales para el control social y sus funciones incluyen: supervisión del proceso de registro, evaluación periódica de la lista de beneficiarios e información sobre la supervisión de las condicionalidades y su cumplimiento. Se utilizan líneas directas centralizadas para manejar las consultas del público general, los beneficiarios y los administradores locales del programa. · El programa para jefes de hogar en Argentina es un programa público de empleo a gran escala que se estableció con gran rapidez durante la crisis económica de 2001-2002. El Ministerio de Trabajo es el organismo nacional a cargo y el registro está descentralizado en los municipios y organizaciones políticas y de la sociedad civil. Se creó un conjunto de herramientas para la solución de reclamaciones, que incluyen: (a) Líneas directas gratuitas atendidas por centros de llamadas que responden preguntas sobre fechas de pago, admisibilidad y para informar sobre beneficiarios que no cumplen los requisitos.; (b) una Comisión dentro del Ministerio de Trabajo que maneja las denuncias de abusos del programa o reclamaciones; (c) los delitos penales se transfieren al fiscal federal del sistema de seguridad social. · El programa de CCT Familias en Acción de Colombia, perteneciente al organismo ejecutivo presidencial Acción Social, es ejecutado a escala municipal. Empresas externas aleatoriamente realizan inspecciones al azar cada seis meses en diferentes localidades para revisar y supervisar los procedimientos operativos que rigen para la ejecución del programa. Estas inspecciones cumplen varios objetivos, como comprobar si en la práctica las operaciones y los procedimientos del programa cumplen sus objetivos, verificar cómo se interpretaron los procedimientos, validar la precisión de los datos pertinentes para el programa (como verificación del cumplimiento del conjunto de condiciones, inscripción de las familias idóneas, pagos, etc.). Fuente: Lindert et al (2007) y Banco Mundial (2007) Es posible que la intensificación de los esfuerzos para · Mantener criterios de admisibilidad y es- combatir los EFC dependa del nivel de desarrollo del tructuras de pago que sean simples reduciría las país y de la madurez institucional del programa. La probabilidades de que ocurran EFC, pero redundaría evolución de sistemas de este tipo demora algún en una focalización menos precisa del programa y tiempo y éstos suelen ser más factibles o efectivos en un menor impacto en la pobreza de cada dólar en programas permanentes. En la medida en que los gastado en los beneficiarios legítimos. Por esta razón, países de ingreso mediano dejen atrás la alternancia las autoridades responsables de la formulación de entre iniciar y terminar programas de seguridad so- políticas públicas deberán sacrificar algunas de las cial en función de crisis económicas o transiciones opciones de diseño para minimizar los EFC y en de gobiernos, surgen experiencias más sofisticadas. cambio crear procedimientos administrativos más Pensamos que muchos de estos países están pre- sofisticados como medio alternativo para mantener parados para absorber una gran parte de las técnicas estos problemas bajo control. e innovaciones utilizadas en los países de la OCDE. · Evitar las actividades de EFC que disuadan a Los países de ingreso bajo (LIC) probablemente tam- los usuarios honestos de participar en el programa. bién deberían invertir en sólidos sistemas MIS. El propósito principal de un programa social es transferir recursos a su grupo objetivo. Es probable Algunas de las medidas para luchar contra los EFC que los solicitantes sean honestos en su mayoría y no implican entrar en soluciones de compromiso con deberían ser desalentados de acceder al programa otras características deseables de la política de pro- por medidas contra los EFC que sean demasiado in- tección social. Y aunque combatir los EFC es impor- quisitivas, agresivas o poco sensibles. tante, no debería hacerse a costa de otros objetivos · Las actividades para combatir los EFC pu- del programa. Por ejemplo: eden estar reñidas con otros objetivos importantes · El financiamiento total de las medidas de del programa, como la satisfacción de los usuarios protección social posiblemente eliminaría una de las (que puede exigir un procesamiento más acelerado fuentes de corrupción, pero no siempre es posible de las reclamaciones, pero atentar contra los esfuer- lograrlo debido a restricciones presupuestarias. zos de verificación y, por ende, incidir en el nivel de EFC. Referencias bibliográficas más importantes: Barr, David, Presentación sobre "Reducing fraud and error in the UK: What it takes?", taller del Banco Mundial sobre reducción de fraude y error en programas de protección social, 16-17 de mayo de 2007, Washington DC. UK Department for Work and Pensions. 2005. "Reducing fraud in the benefit system. Achievements and ambitions", octubre de 2005. Lindert, Kathy, Anja Linder, Jason Hobbs y Bénédicte de la Brière, 2007. The Nuts and Bolts of Brazil's Bolsa Família Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. Documento de trabajo Nº 0709 sobre protección social. Banco Mundial. UK National Audit Office (NAO). 2006. "International benchmark of fraud and error in social security systems". Informe del Controlador y Auditor General, Londres: NAO. van Stolk, Christian. 2007. "Note on occurrence of fraud and error in international social security systems". RAND Europe, junio de 2007. Banco Mundial. 2007. "Control and Accountability Mechanisms in Conditional Cash Transfer Programs. A Review of Programs in Latin America and the Caribbean". Banco Mundial, Región de América Latina y el Caribe, marzo de 2007. Diversos materiales presentados en el sitio web de "Six Nations Benefit Fraud Conference": http://www.ssa.gov/sixnations/home.htm La serie Informes de redes de protección social del Banco Mundial busca servir de recurso práctico a las personas que diseñan y ejecutan programas de redes de protección social en todo el mundo. El lector encontrará información acerca de prácticas recomendadas para una diversidad de intervenciones, contextos de países, temas y grupos beneficiarios, como asimismo acerca de la actual perspectiva sobre la función social que desempeñan las redes de protección social en los programas de desarrollo más generales. Banco Mundial, Red sobre desarrollo humano Instituto del Banco Mundial Protección social, Redes de protección social http://www.worldbank.org/safetynets Promover el Conocimiento y el aprender para un mundo mejor