103113 Constru ndo d sd l conflicto: L s m s s d di lo o d Tint Moqu u n P rú Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú Diciembre 2015 Preparado por: Práctica Global Social, Urbana, Rural y de Resiliencia del Banco Mundial Oficina Subregional del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela y  Oxfam ©2015 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial Banco Mundial 1818 H Street NW Washington, DC 20433 Teléfono: 202-473-1000 Sitio web: www.worldbank.org Este documento fue publicado originalmente por el Banco Mundial en español con el título “Construyendo desde el conflicto: las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú”, en 2015. En caso de discrepancias, prevalecerá el idioma original. Este informe es obra del personal del Banco Mundial con la colaboración de Oxfam y contribuciones internas. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en la presente publicación no reflejan necesariamente la opinión del Banco Mundial, así como tampoco la de los miembros del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial o de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás información de cualquier mapa incluido en la presente publicación no implican juicio alguno de parte del Banco Mundial acerca de la condición jurídica de cualquier territorio ni la aprobación o aceptación de esas fronteras. Derechos y autorizaciones El material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. El Banco Mundial alienta la difusión de sus conocimientos y autoriza la reproducción total o parcial de este informe para fines no comerciales en tanto se cite la fuente. Cita de la fuente: Banco Mundial. 2015. Construyendo desde el conflicto: las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú. Washington, DC: Banco Mundial. Licencia: Creative Commons de Reconocimiento CC BY 3.0 IGO. Cualquier otra consulta sobre derechos y licencias, incluidos derechos subsidiarios, deberá dirigirse a la siguiente dirección: World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; fax: 202-522-2422; correo electrónico: pubrights@worldbank.org. Diseño gráfico: Shinny Montes Fotografías: Rocío Ávila y Percy Ramírez. Algunas fotos son de dominio público. Contenidos Prólogo 5 Agradecimientos 7 Resumen Ejecutivo 8 Executive summary 14 01 Introducción 19 02 Las mesas de diálogo de Tintaya y Espinar 23 03 La mesa de diálogo de Moquegua 37 04 Lecciones aprendidas y recomendaciones 47 4.1 Lecciones 51 4.2 Recomendaciones 57 Referencias 61 Prólogo La década pasada dejó avances impresionantes para Perú. La pobreza se redujo a menos de la mitad y muchos servicios básicos se expandieron a comunidades que habían vivido al margen de la mayoría de los beneficios del Estado. También se redujo la desnutrición crónica y la mortalidad materno-infantil. Todo esto como resultado de un importante y sostenido crecimiento económico, y la implementación de un conjunto importante de políticas sociales. No cabe duda que la minería, motor principal de la economía, fue un factor trascendental para la consecución de muchos de estos logros. Pero Perú también destaca en la región como uno de los países con mayor número de conflictos sociales asociados a la minería. Los conflictos mineros de la última década no sólo han puesto en riesgo cuantiosas inversiones, de las que depende el país para mantener su actual ritmo de desarrollo, sino que imponen importantes costos sociales y económicos sobre las comunidades situadas en zonas mineras que son, precisamente, las que deberían ser más beneficiadas por el hallazgo de minerales en su territorio. Esto ha llevado a Perú y al sector minero a invertir de manera creciente en investigación para crear un entorno propicio para la minería, que comienza por establecer relaciones sanas y de diálogo con las comunidades locales. Bien sea por disposiciones legales, o por las presiones que en la práctica pueden ejercer estas comunidades cuando se sienten excluidas de beneficios de la minería, lo cierto es que aún hay mucho que aprender sobre cómo y cuándo involucrarlas. Desde el Banco Mundial creemos que la minería puede y debe proporcionar crecimiento con equidad y justicia. Para ello, es necesario que el Estado y las compañías mineras mantengan su compromiso con el desarrollo de las comunidades en zonas mineras, involucrándolas en todas las fases del ciclo minero y sus beneficios. Este trabajo, que parte de una iniciativa conjunta con Oxfam, pretende extraer lecciones de dos procesos de diálogo y resolución de conflicto que permitieron caminar desde una situación de conflicto hasta la generación de espacios de consenso. Esperamos que contribuya en esa búsqueda de estrategias de relacionamiento con las comunidades que permitan convertir la minería en una verdadera fuente de prosperidad compartida. Alberto Rodríguez Director del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 5 Agradecimientos Este trabajo fue elaborado por un equipo liderado por Sergi Pérez y Germán Freire, por parte del Banco Mundial, y Rocío Ávila y Frank Boeren, por parte de Oxfam. Los casos analizados y las recomendaciones de política se desprenden de una serie de reportes comisionados a Societas, CooperAcción y CCPM Consultores. Deanna Kemp y Caroline Rees contribuyeron con la identificación de lecciones aprendidas y recomendaciones. Steven Schwartz contribuyó con la edición de un primer borrador. El equipo agradece a Livia Benavides y Markus Kostner sus invaluables contribuciones y orientación durante el desarrollo del estudio y la revisión del borrador final, así como a Javier Aguilar, Oliver Braedt, Sarah Keener, Fernando Loayza, Karina Olivas, Fernando Ruíz-Mier, Carla Toledo y Jorge Villegas por sus comentarios durante el proceso de revisión. Las conclusiones de este reporte fueron validadas en un taller, facilitado por Antonio Bernales (Futuro Sostenible), en el que participaron representantes del Gobierno del Perú, la sociedad civil y las industrias extractivas. Los resultados preliminares del informe fueron presentados en el encuentro Sustainability Exchange, organizado por la Corporación Financiera Internacional en mayo de 2015, en Washington DC. Agradecemos en especial la participación y comentarios de Emily Greenspan, Luis Marchese y Miriam Morales. Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 7 Resumen Ejecutivo La minería ha sido uno de los principales motores del crecimiento económico de Perú en la última década. Representando casi el 60 por ciento de las exportaciones peruanas, la minería ha jugado un rol clave en los esfuerzos del gobierno por reducir la pobreza. Entre 2004 y 2014, la pobreza se redujo a la mitad, mientras la pobreza extrema lo hizo en casi dos tercios. El acceso a los servicios básicos, la educación primaria y la salud mostraron una expansión sin precedentes, contribuyendo a una notable reducción de muchas brechas sociales y económicas. La minería, sin embargo, no es percibida por muchas comunidades locales como una fuerza de desarrollo positiva, especialmente en las áreas andinas, ricas en minerales, pese a que algunos estudios han mostrado que los distritos ricos en minerales han visto mejorar sus estándares de vida más rápido que aquellos con similares condiciones pero sin minerales; los primeros han mostrado mayores niveles de consumo por hogar, menores niveles de pobreza y mayores niveles de alfabetismo. Pese a estas mejoras, la rápida expansión de la minería ha estado acompañada por un igualmente rápido crecimiento de los conflictos sociales. De hecho, Perú tiene una de las cifras más altas de conflictos sociales asociados a la minería en Latinoamérica. La creciente desigualdad, las distorsiones en las economías locales y un legado negativo de impactos sociales y ambientales, entre otras razones, han sido identificados como elementos que contribuyen a la desconfianza y a la oposición a la minería entre las comunidades locales. Los costos sociales y económicos del conflicto han impuesto, de manera creciente, cuestiones de equidad, justicia y sostenibilidad en la agenda nacional. Esto ha llevado al Gobierno y al sector privado a buscar estrategias regulatorias y procedimentales adecuadas para hacer frente a las causas subyacentes del conflicto. La sociedad peruana, de hecho, ha experimentado con un amplio rango de enfoques para hacer frente a los conflictos, así como para 8 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú intentar nivelar el campo de juego entre las compañías las compañías extractivas mismas. Un ejemplo de estas mineras y las comunidades. En este sentido, Perú respuestas es el de las mesas de diálogo. Las mesas de ha demostrado altos niveles de innovación ante los diálogo han aparecido en los años recientes para hacer muchos desafíos a los que hace frente en este sector. frente a las preocupaciones y aspiraciones en torno Nuevas leyes y reglamentos han sido promulgados. a la minería y el desarrollo, a través de un proceso de Los derechos indígenas y de participación están ahora compromiso directo y de diálogo entre las compañías, reconocidos en instrumentos legales, tales como la las comunidades y los gobiernos locales. En gran parte, Ley de Consulta Previa, la Ley General del Ambiente y éstas han emergido en respuesta conflictos, por lo que el Reglamento de Participación Ciudadana. Pese a ello, ofrecen lecciones valiosas sobre la creación de entornos las brechas y los desafíos son todavía importantes en el favorables que conviertan la minería en una fuerza plano de la implementación. positiva para el desarrollo local. A lo largo de los años han surgido también una serie Este reporte ofrece un conjunto de breves reflexiones de procesos sociales creativos, en respuesta a las sobre las mesas de diálogo en dos proyectos mineros de brechas pasadas y actuales en el marco regulatorio y gran escala en el sur de Perú—el de Tintaya, en la provincia en su implementación. En ocasiones, algunos de esos de Espinar, departamento de Cusco, y el proyecto de procesos han recibido apoyo del aparato estatal y de Quellaveco en el departamento de Moquegua. Tintaya: Tintaya fue una mina de cobre de tajo abierto que Los niveles de educación secundaria aumentaron en un operó de 1985 a 2013, cuando entró en la fase de cierre. 13 por ciento en toda la provincia entre 1981 y 2007, Está situada a 4.100 m.s.n.m. en el distrito de Yauri, con el distrito de Yauri teniendo el porcentaje más alto en la provincia de Espinar de la región de Cusco, en de ciudadanos con educación secundaria, con un 48 el sur de Perú. La mina tuvo una relación conflictiva por ciento. Aún siendo el trabajo agrícola la principal con las comunidades de su alrededor desde que el ocupación en la mayoría de distritos en 2007, en el gobierno nacional hizo las primeras expropiaciones de distrito de Yauri las primeras ocupaciones cambiaron tierra, en 1981. Sucesivos procesos de expropiación y de servicio doméstico, vendedores en mercados y reasentamientos forzados generaron una escalada del marchantes, en 1981, a trabajadores no cualificados, conflicto hasta que, en 2002, se convocó la primera mesa vendedores puerta a puerta y similares, en 2007. Entre de Tintaya. Varios problemas ambientales, incluida la 1981 y 2007, mientras la tasa de analfabetismo caía contaminación de las aguas, estaban también detrás aumentaba el acceso a los servicios públicos en toda del descontento de las comunidades. la provincia, con el distrito de Yauri generalmente experimentando una mejoría mayor en todos los Tintaya está asociada a importantes cambios aspectos. demográficos y sociales en la provincia de Espinar. La mayoría de la población en Espinar habla quechua La mesa de diálogo de Tintaya resultó de una iniciativa como primera lengua (alrededor del 70 por ciento) de las comunidades afectadas, conjuntamente con y es predominantemente rural. Después de que la la organización nacional de representación de las mina entrase en fase de operaciones, sin embargo, comunidades afectadas por la minería. La primera la población del distrito de Yauri empezó a aumentar reunión de la mesa de diálogo tuvo lugar en febrero rápidamente, especialmente en las cinco comunidades de 2002 y la mesa continuó funcionando en los dentro del área de influencia de la mina de Tintaya, dado siguientes años como un vehículo para canalizar la que la población migró de las áreas rurales a las urbanas. implementación de los acuerdos y las preocupaciones Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 9 que fueron surgiendo. Los principales acuerdos 2012, alrededor de la nueva operación de Antapaccay, y alcanzados en la mesa incluyeron el resarcimiento de coincidieron con un conflicto en torno a la negociación las familias que habían sufrido la expropiación de tierras del Convenio Marco para que la compañía minera a un precio injusto, la elaboración de distintos planes aumentara su contribución al desarrollo social de la para el monitoreo de la salud ambiental, humana y provincial del tres al 30 por ciento. El último conflicto animal, y hacer frente a los distintos casos de violación llevó al gobierno nacional a declarar el estado de de derechos humanos. Adicionalmente, la compañía emergencia y a crear una nueva mesa de diálogo, minera acordó contribuir con el tres por ciento de sus compuesta por los gobiernos nacional, regional y beneficios al desarrollo de la provincia. local, junto a con la compañía. Este proceso abarcó a las comunidades directamente afectadas por Tintaya y Por su parte, la mesa de diálogo que comprendió ahora Antapaccay, además de otras a lo largo y ancho de desde 2010 hasta 2012 se centró más en prioridades de la provincia. La mesa finalizó con acuerdos a finales de desarrollo sostenible, reconociendo que los temas de 2013, que no incluyeron la revisión del Convenio Marco. conflicto iniciales habían sido en gran parte resueltos. Todo indica que esta mesa de diálogo está inactiva en Sin embargo, nuevas disputas locales surgieron en la actualidad. Quellaveco: Quellaveco está situada entre los 3.100 y los 4.300 dominado por conflictos altamente visibles y virulentos, m.s.n.m. en la parte norte del desierto de Atacama— como los de Conga y Tía María. En Moquegua, la un área árida y con alto estrés hídrico. El conflicto local ciudadanía había expresado una creciente preocupación alrededor del agua era común antes de la aparición del respecto al plan original de manejo de agua y clausura proyecto. Los proyectos de minería en otras partes de la de la mina de Quellaveco. Pese a que el proyecto había región tienen un pobre legado medioambiental y social, recibido todos los permisos legales, en 2010 el conflicto que incluye impactos sobre las tierras y el agua. empezó a escalar con una serie de protestas sociales. En 2011, el recientemente elegido presidente regional La población local es fundamentalmente urbana, con altos convocó la mesa de diálogo. La compañía accedió a niveles de alfabetismo y relativamente bajos niveles de participar y voluntariamente suspendió la construcción pobreza. De hecho, los indicadores de desarrollo urbano de la mina. Anglo American movilizó un equipo son los mejores de Perú, solamente superados por Lima. dedicado para comprometerse con el proceso. Las instituciones locales son fuertes, algunas con altas capacidades técnicas. Sin embargo, el 70 por ciento de la La mesa de diálogo de Moquegua se desarrolló después población activa trabaja en el sector informal, en empleos de que Anglo American, el principal accionista de la mina, temporales y/o de baja calificación. Aguas arriba, las completase una línea de base del conflicto y un análisis de comunidades son predominantemente aymara y los actores. Este análisis informó el proceso y un conjunto de indicadores de desarrollo humano no son tan robustos directrices que fueron acordadas antes de que la mesa de como en las áreas urbanas. Pese a que hubo un nivel diálogo comenzase de manera oficial. Estas directrices alto de descontento con la manera como se configuró contemplaron un conjunto de acuerdos claramente inicialmente el proyecto de Quellaveco, la población de establecidos, como que la toma de decisiones sería por la provincia no se opone a la minería y la confianza en las consenso. La mesa de diálogo fue inicialmente concebida instituciones locales es relativamente alta. para un período de seis meses, pero tomó 18. El proceso de diálogo de la mesa de Moquegua fue La mesa de diálogo fue facilitada por el presidente establecido en 2011, en medio de un ambiente nacional regional, que tenía un fuerte apoyo local, y se 10 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú promovieron altos niveles de participación. Un total American estuvo de acuerdo con una reconfiguración de 28 personas de 28 organizaciones participaron sustantiva del diseño del proyecto minero, incluyendo como representantes de sus organizaciones. En este cambios en lo concerniente al acceso y uso del agua. sentido, el proceso fue un diálogo “de institución a La mesa de diálogo también llevó a un enfoque más institución”, con altos niveles de transparencia. En específico sobre inversión social corporativa y un plan tanto que proceso que involucraba a distintos actores, de cierre centrado en la restauración paisajística del hubo representantes de las comunidades locales, la área minera. Desde entonces, la comunidad ha iniciado municipalidad y los diferentes niveles de gobierno. El un nuevo proceso de diálogo con Southern Copper, gobierno nacional formalizó su apoyo, mediante un pese a que años atrás se había intentado sin éxito. reglamento, en respuesta a las preocupaciones sobre la Al momento de escribir este reporte, el proyecto de legitimidad del proceso. Quellaveco, una mina a tajo abierto, tenía el apoyo de la comunidad, pero las obras de construcción todavía La mesa de diálogo finalizó con reportes formales no habían comenzado. El precio del cobre ha caído y por parte de cada una de los tres comités en los que las dinámicas del mercado minero han cambiado, por lo se subdividió, con un total de 26 acuerdos y un marco que el proyecto rediseñado no ha sido todavía aprobado participativo y de monitoreo. Finalmente, Anglo por el comité interno de inversiones de Anglo American. Principales lecciones extraídas del análisis comparativo: 1. Tener buenas relaciones con las comunidades compartida de sus anhelos y visiones durante el locales es un activo para las compañías mineras: proceso de diálogo. la existencia de espacios de diálogo añadió valor a las dos operaciones analizadas en este reporte. 3. La participación de un facilitador es clave en En Tintaya, por ejemplo, la presencia de una mesa procesos de diálogo: la creación de capacidades de diálogo en funcionamiento facilitó la venta de entre las comunidades puede ayudar a fortalecer la mina. La existencia de una mesa de diálogo no su posición en el diálogo y posicionarlas como previno el resurgimiento de conflictos, pero probó socias en la búsqueda de soluciones a aspectos ser un buen vehículo para canalizar tensiones y técnicos. Sin embargo, los desbalances entre las desacuerdos en tiempo real y de manera pacífica. partes son probables si la compañía controla el proceso de diálogo—lo instiga, provee sus recursos 2. La creación de capacidades puede contribuir a y lo administra. La existencia de un facilitador afrontar asimetrías de poder: las mesas de diálogo puede ser crítica para asegurar el balance entre las y otras estrategias de participación comunitaria partes, posicionando a la compañía como aliada en son más exitosas cuando el contexto es favorable el proceso de diálogo, más que como una entidad al establecimiento de condiciones de igualdad para que lo controla, y asegurando que todas las partes la negociación. Esto es particularmente desafiante cuentan con la información y los recursos que en un entorno en el que la mina ya funciona y en necesitan para alcanzar soluciones compartidas. el que hay asimetrías considerables en términos de conocimiento, educación (a veces incluyendo 4. Un rol constructivo y de liderazgo del gobierno es alfabetismo), apoyo técnico, e influencia política, ideal, pero no siempre posible: los casos de Tintaya por mencionar algunos factores. En los casos y Quellaveco demuestran que la participación del analizados, la construcción de capacidades antes gobierno puede influir de manera fundamental del comienzo del diálogo fue crítico para ayudar los procesos de diálogo, tanto de manera positiva a las comunidades a formar y articular una visión como negativa, y puede ser particularmente Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 11 compleja cuando distintos niveles de gobierno estudios sugieren que, a no ser que se lleven a cabo están involucrados. Mientras que en las mesas esfuerzos deliberados para proveer oportunidades a de Tintaya el rol del gobierno no fue siempre las mujeres en las negociaciones entre compañías y constructivo o bien recibido por las comunidades, comunidades, éstas serán excluidas o tendrán una en Quellaveco el gobierno regional fue quien influencia limitada. impulsó y acompañó el proceso. En este caso, la participación del gobierno regional fue integral en 6. Los procesos de diálogo y consulta son dinámicos el establecimiento de un proceso robusto y en el y requieren atención sostenida: cualquiera sea logro de un cierto éxito que se ha sostenido en el su forma y enfoque, los procesos de diálogo y de tiempo hasta el presente. consulta requieren recursos y apoyo sostenido, a menudo por largos períodos. Con el tiempo, 5. Los espacios de diálogo y de consulta son una los temas clave cambiarán, como también lo oportunidad para fortalecer la inclusión social: si harán las partes involucradas, como por ejemplo están bien configuradas, las mesas de diálogo deben cuando los líderes de las comunidades cambian, proveer oportunidades de inclusión en el proceso una nueva generación comienza a involucrarse en de grupos marginalizados o de minorías, como temas locales, líderes corporativos son relevados representantes en la mesa, partícipes en la toma de o nuevos gobiernos son elegidos. Las operaciones decisiones a nivel de la comunidad, u observadores. en sí mismas también cambiarán en la medida en La inclusión de mujeres es particularmente que pasan de la fase de exploración a la de diseño, relevante en procesos de participación relacionados construcción, operación, expansión y cierre. A la con la minería. La minería es conocida por tener un par del ciclo de vida de la mina, los proyectos son importante sesgo de género y no se caracteriza por afectados por fusiones y adquisiciones corporativas, tener en cuenta las necesidades específicas de las como sucedió en dos ocasiones en Tintaya desde mujeres o de los grupos más vulnerables. Algunos que las mesas de diálogo fueran instaladas. Recomendaciones: 1. Construir un contexto regulatorio coherente: un 2. Se debe crear una mayor coherencia institucional marco regulatorio que establezca expectativas claras en torno al manejo y la prevención del conflicto: y provea los incentivos adecuados puede jugar un Perú tiene un rico marco de regulaciones e papel clave para avanzar en un diálogo significativo instituciones para manejar los conflictos y para entre gobiernos, compañías y comunidades. Las la creación de las condiciones para el diálogo leyes y regulaciones no deben ser concebidas como y la participación ciudadana, pero no todos los un corsé, que limita el surgimiento de formas de actores comparten la misma visión sobre el diálogo localmente adecuadas. Por el contrario, manejo de los conflictos y su prevención, o sobre las normas e instituciones deben fijar parámetros la participación de las comunidades, en general, apropiados y proveer las bases para facilitar la y existe muy poca coordinación entre los distintos implementación de estrategias de relacionamiento sectores del gobierno. En algunas instancias localmente relevante e inclusivo. Por ejemplo, el existe un solapamiento de roles, como es el caso diálogo a nivel local no debe ser sobre consultas de la aprobación de las evaluaciones de impacto transaccionales, destinadas a alcanzar objetivos ambiental, donde la institución a cargo de la de corto plazo, sino más bien sobre la creación y promoción la minería está también encargada el establecimiento de relaciones sostenibles en el de vigilar sus impactos ambientales y sociales. tiempo. Se necesita una mejor división de roles dentro del 12 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú Estado, así como un cambio en la cultura institucional incorporar mecanismos de evaluación y monitoreo actual, que encara el conflicto de manera reactiva. para permitir a las compañías mineras y al gobierno responder a las preocupaciones, aspiraciones y 3. La industria minera debería promover un código quejas de las comunidades de un modo rápido unificado de estándares sociales y ambientales: y efectivo. El sector debería, también, producir hoy en día, las compañías mineras en Perú tienen conocimiento e identificar los méritos relativos estrategias de involucramiento comunitario muy de las diferentes estrategias para nivelar las heterogéneas y, a menudo, desarrollan sus políticas capacidades de negociación y entendimiento entre de responsabilidad social sin una comprensión clara las partes, entender las barreras que las separan y del contexto social que rodea sus operaciones. La facilitar las condiciones para un involucramiento falta de coordinación y de estándares ambientales significativo de la comunidad. También se debe y sociales comunes produce impactos acumulativos monitorear en qué medida las compañías y las y legados que, a menudo, sobrepasan la capacidad comunidades responden a nuevas formas de de actuación de una sola operación. Es necesario regulación. Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 13 Executive summary Mining has been one of the main drivers behind Peru’s sustained growth of the past decade. Representing nearly 60 percent of Peru’s exports, mining has played a key role in the government’s efforts to rid the country of poverty. Between 2004 and 2014, poverty fell by half, and extreme poverty by nearly two-thirds. Access to basic services, primary education, and health care experienced unprecedented expansion, contributing to a notable reduction of many social and economic gaps. Mining, however, is not perceived as a positive force by many local communities, especially in mineral-rich Andean areas, even though studies have found that mineral-rich districts have seen their living standards improve faster than non-mining districts with similar conditions, showing higher consumption levels per household, lower poverty levels, and higher literacy rates. Even so, the fast expansion of the mining frontier has been accompanied by equally rapid growth in social conflict. In fact, Peru has one of the highest numbers of conflicts associated with mining in Latin America. Rising inequality, disturbance of local economies, and a poor record of environmental and social impacts, among others, have all been found to contribute to distrust and opposition to mining among local communities. The social and economic costs of conflict have increasingly imposed questions of fairness, justice, and sustainability on the national agenda. This has led the government and the private sector to look for regulatory and operational strategies to address the underlying causes of conflict. Peruvian society has experimented with a range of approaches to address these conflicts and to try to level the playing field between companies and communities. In this regard, Peru has demonstrated high levels of innovation to the many challenges it faces in this sector. New laws and regulations have been enacted. Indigenous rights and citizen participation are now recognized in contemporary legal instruments, such as the Prior Consultation Law, the General Law of Environment, and the Citizen Participation 14 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú Regulations, although gaps and deficiencies remain in development through a process of direct engagement implementation. and dialogue among companies, communities, and local governments. Though they have emerged largely Over the years, in response to past and current gaps in response to conflict, they offer valuable lessons for in the regulatory framework and its implementation, the creation of enabling environments that turn mining creative social processes have emerged in Peru’s mining into a positive force for local development. industry as well. At times, some of these processes have received support from Peru’s state apparatus and This report offers a set of brief reflections on dialogue extractive companies themselves. One example is that tables at two large-scale copper mining projects in of the mesas de diálogo (dialogue tables). Dialogue southern Peru—the Tintaya operation in the province tables have emerged in recent years to address of Espinar, within the Department of Cusco, and the community concerns and aspirations about mining and Quellaveco project in the Department of Moquegua. Tintaya: Tintaya was an open-pit copper mine that operated occupations had transferred from domestic service, from 1985 to 2013, when it entered its closure phase. market sellers, and merchants in 1981 to unskilled It is located 4,100 meters above sea level in the Yauri laborers, door-to-door salespeople and similar in district (also known as Espinar city district) of the 2007. Between 1981 and 2007 access to public services province of Espinar, within the Cusco region of southern increased across the province while illiteracy fell, with Peru. The mine had a conflictive relationship with its the district of Yauri generally experiencing particular surrounding communities ever since the government benefits. of Peru made the initial expropriations of land in 1981. Several processes of land expropriations and forced The dialogue table at Tintaya resulted from an resettlement prompted an escalation of conflicts that initiative by the affected communities and the national led, in 2002, to the first dialogue table of Tintaya. representative organization for communities affected Several environmental problems, including water by mining. The first meeting of the dialogue table took contamination, were also behind the conflict. place in February 2002, and the table continued to exist over the following years as a vehicle for addressing Tintaya is associated with important social and implementation of the agreements and any interim demographic changes in the province of Espinar. The concerns that arose. The main agreements reached at majority of people in Espinar speak Quechua as a first the dialogue table included redressing the families that language (around 70 percent) and are predominantly had suffered land expropriation or unfair sale; drafting rural. After the mine started operations, however, several plans to monitor environmental, human, and the population of the Yauri district started to increase animal health, and addressing several cases of human rapidly, especially in the five communities within rights violations. Additionally, the mining company Tintaya’s area of influence, as much of the population agreed to contribute 3 percent of its benefits to the moved from rural to urban areas. Secondary education development of the province. levels increased by 13 percent across the province between 1981 and 2007, with the district of Yauri having The dialogue table evolved from 2010 to 2012 to the highest percentage of citizens with secondary focus more on sustainable development priorities, education at 48 percent. While agricultural work was recognizing that the original topics of its focus had still the principal occupation in the majority of districts mostly been resolved. However, subsequent local in the province in 2007, in the district of Yauri primary disputes arose in 2012 over the new Antapaccay Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 15 operations and coincided with conflict at the regional along with the company for a period of 6 months. level over renegotiation of the Framework Convention, This process encompassed the communities directly with demands for Tintaya to raise its contribution affected by Tintaya and now Antapaccay as well as from 3 percent to 30 percent of pretax profits. The others throughout the province. It led to an agreement latter conflict led to the government declaring a state in late 2013, but this did not include a revised Framework of emergency and creating a new “dialogue table” Convention. It appears the Tintaya dialogue table with composed of national, regional, and local government the local communities is now largely inactive. Quellaveco: Quellaveco is located between 3,100 and 4,300 meters in response to initial concerns, in 2010 conflict began above sea level in the northern part of the Atacama to escalate with a series of social protests. In 2011, the Desert—an arid and highly water-stressed area. Local newly elected regional president initiated the dialogue conflict over water was common before the advent of table. The company agreed to participate and voluntarily the project. Mining projects elsewhere in the region suspended construction. Anglo American mobilized a have a poor social and environmental legacy, including dedicated internal team to engage in the process. impacts on land and water. Moquegua’s mesa de diálogo was developed after Anglo The local population is largely urban, with high levels of American, the main actionist of the mine, completed a literacy and relatively low levels of poverty. In fact, the baseline conflict and stakeholder analysis. This analysis human development indicators are second in Peru only informed the process and a set of workable procedures to the region of Lima. Local institutions are considered and guidelines that were agreed to before the dialogue to be strong, with some having high technical capacity. table officially commenced. These guidelines included a Nonetheless, 70 percent of the working population set of clearly stated principles, such as decision making is informal, working in temporary and/or low-skilled by consensus. The dialogue table was initially designed employment. Farther upstream, the communities as a six-month process but took 18 months. are predominantly indigenous Aymara, where human development indicators are not as strong as in the urban The dialogue table was convened by the president of area. While there was a high level of discontent about the the region, who had strong local support. High levels way the Quellaveco project was originally configured, the of participation were encouraged. A total of 28 people population is not considered to be anti-mining, and trust from 28 organizations participated as representatives in local institutions was reportedly strong. Regionally, of their organizations. In this sense, the process was mining is an important economic contributor, with health an “institution to institution” dialogue, with high levels considered to be a major area for improvement. of transparency. As a multi-stakeholder process there were representatives from local communities, the Moquegua’s dialogue table process was established company, the local municipality, and different levels of in 2011, in the midst of a number of other “deadly and government. The national government formalized its divisive” mining conflicts in Peru, including Conga support in response to concerns about the legitimacy of and Tia Maria. In Moquegua, people from the local the process. community had expressed concern about Quellaveco’s original mine plan, having raised issues over water The dialogue table resulted in formal reports from each use and restoration of the environment post-closure. of three committees, a total of 26 agreements, and a Even though the project had received all the necessary participatory monitoring framework. In the end, Anglo legal permits to proceed following some adjustments American agreed to a substantive reconfiguration 16 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú of the mine design, including changes to the water time of writing, the Quellaveco project had significant supply system. The dialogue table also led to a more community support, but the business case had not been targeted approach to corporate social investment and a established. In the intervening period the copper price closure plan that addressed landscape restoration. The had fallen, and other market dynamics and financing community has since initiated a new dialogue process conditions had changed. The redesigned project had not with Southern Copper, having engaged in dialogue with been approved by Anglo American’s internal investment this company some years earlier with no success. At the committee, although a decision was imminent. Main lessons drawn from the comparative analysis: 1. Having good relations with local communities is by positioning the company as a partner in the an asset for mining companies: the existence of dialogue table, rather than the controlling entity, dialogue spaces added value to the two operations and ensuring that all parties have the information analyzed in this report. In Tintaya, for example, the and other resources they need to reach shared presence of a functioning dialogue table facilitated solutions. the sale of the mine. The existence of a dialogue table does not prevent conflict from happening but 4. A constructive, even leading, role for government proved to be a good vehicle to channel tensions and is ideal, though not always possible: the Tintaya disagreements in a timely and peaceful manner. and Quellaveco cases demonstrate that the involvement of government can fundamentally 2. Capacity building can help address power influence dialogue table processes, both positively asymmetries: dialogue tables and other community and negatively, and can be particularly complex engagement strategies are most successful when where multiple tiers of government are involved in the context is conducive to establishing a level different processes. While in the Tintaya tables the playing field for engagement and negotiation. This role of the regional government was not always is particularly challenging in an operating context constructive or welcome by the communities, in where there are considerable power asymmetries Quellaveco it initiated and convened the process. in terms of knowledge, education (sometimes In this case, the close involvement of the regional including literacy), advisory support, and economic government was integral to establishing a robust and political leverage, to mention a few factors. process and achieving a measure of success that has Capacity building before the start of the dialogue been so far sustained. was critically important in helping the communities form and articulate a shared vision of their hopes 5. Dialogue and consultation spaces provide an and ambitions for the dialogue process. opportunity to enhance social inclusion: if configured well, dialogue tables should provide marginalized 3. The involvement of third-party facilitators can and/or minority groups with opportunities to be be central to success: capacity building for included in the process as representatives at the communities can help strengthen their position table, participants in community-level decision- in the dialogue and empower them as partners in making processes, or observers. The inclusion of finding solutions on often technical issues. However, women is particularly relevant in the context of imbalances between the parties are likely to remain many community engagement processes related to if the company still controls the process—instigates mining projects. Mining is known to have an inherent it, resources it, and administers it. Use of a third- gender bias and rarely accounts for the needs and party facilitator can be critical to ensuring balance interests of women. Research shows that unless Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 17 deliberate efforts are made to provide opportunities community leaders move on, a new generation for women to participate in company-community grows up and becomes involved in local issues, engagement, they will be excluded or lack influence. corporate leaders change, and new governments are elected. Operations themselves will also change 6. Dialogue and consultation processes are dynamic as they move from exploration through to design, and require sustained attention: whatever their construction, operation, expansion, and closure. form and focus, dialogue and consultation In parallel with life-cycle aspects, projects are also processes require resourcing and sustained effort, affected by corporate mergers and acquisitions, as often over long periods. Over time, issues will has been seen twice in the case of Tintaya since the change, as will the parties involved, such as when dialogue table was established. Recommendations: 1. Build a coherent regulatory context: a regulatory institution charged with promoting mining is vested framework that sets clear expectations and with the role of assessing its environmental and provides strong incentives can play an essential social impacts. There needs to be a clearer division role in advancing meaningful dialogue among of roles within the state and a fundamental shift in governments, companies, and communities. Laws the predominantly reactive approach to conflict. and regulations should not be a straitjacket that removes space for locally appropriate forms and 3. The mining industry must promote a unified code formats for dialogue between parties. However, of social and environmental standards: today, they can set appropriate parameters and provide mining companies in Peru do not share a unified a foundation for more specific guidance on strategy for community engagement and, often, implementation. For instance, they should be clear develop their social responsibility policies without that local-level dialogue is not about transactional clearly understanding the context surrounding consultations for permitting or other short-term their operations. Lack of coordination or common purposes, but rather about creating and establishing standards on the social and environmental sustainable relationships. responsibilities of mining produces cumulative impacts and legacies that often surpass the 2. Build institutional coherence around conflict capacity of one single operation. It is necessary to management and prevention: Peru has a rich mainstream monitoring and evaluation mechanisms framework of regulations and institutions to deal to allow mining companies and the government to with conflict and/or create conditions for dialogue respond to communities’ concerns, aspirations, and and citizen participation, but not all government complaints in a timely and effective manner. The actors share the same views on conflict management sector must also produce knowledge and identify and prevention, or community engagement in the relative merits of different strategies to level general, and there is little coordination between the playing field, understand barriers and enabling state sectors. In some instances there is overlap factors for meaningful community engagement, of conflicting roles, such as during the approval and monitor how companies and communities of environmental impact assessments, when the respond to new forms of regulation. 18 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú Introducción 01 La minería ha sido uno de los motores principales del crecimiento de Perú en la última década. Entre 2004 y 2014, la inversión en el sector creció más de 25 veces, llegando a representar cerca del 60 por ciento de las exportaciones totales y generando más de 820 mil empleos directos e indirectos. Impulsado por este crecimiento—y gracias a la implementación de políticas redistributivas—Perú ha logrado avances sociales significativos en los últimos años. La pobreza se ha reducido a menos de la mitad, mientras que la pobreza extrema lo ha hecho en casi dos tercios.1 El acceso a servicios básicos, educación y salud también han experimentado una expansión sin precedentes, todo lo cual ha contribuido a una reducción notable de las brechas sociales. El crecimiento impulsado por la minería en años recientes ha llegado incluso a regiones que tradicionalmente estuvieron relegadas, como la región andina, donde 1 Tabulaciones del LAC Equity Lab (2015), basadas en SEDLAC (CEDLAS y el Banco Mundial) y World Development Indicators: http://www.bancomundi- al.org/es/topic/poverty/lac-equity-lab1/overview Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 19 se concentra la mayor parte de la actividad minera. Un desigualdad dentro de los distritos mineros y entre estudio de 2013 encontró, de hecho, que los distritos éstos y los distritos aledaños. Todo indica, además, mineros tienen en general mejores estándares de vida que los beneficios de la minería a gran escala llegan que distritos no productores, con mayores niveles de en menor medida a los sectores de menores ingresos, consumo promedio por hogar, mejores indicadores de acentuando las brechas preexistentes (Loayza et al. pobreza y mayores niveles de alfabetismo (Loayza et al. 2013). Esta situación podría verse exacerbada por la 2013). fórmula utilizada en la distribución de los beneficios mineros en las zonas mineras, conocida como canon, A pesar de estas mejoras, la expansión del sector minero debido a sus efectos regresivos (Del Pozo et al. 2013). ha estado acompañada por un incremento igualmente notable de la conflictividad social. Perú es el segundo Estudios del Banco Mundial en marcha2 sugieren, en país de la región con el mayor número de conflictos sus resultados preliminares, que existe una asociación asociados a la minería (36), superado solo por México entre el conflicto y la mayor disponibilidad de recursos (37) (Observatorio de Conflictos Mineros de América económicos asociados a la actividad minera (vía canon, Latina 2015). Los reportes mensuales de la Defensoría incremento de actividad local, migraciones, etc.), lo del Pueblo muestran que, de 47 conflictos sociales que se que genera disputas por el acceso a estos recursos (ver registraron en el primer reporte mensual de 2004, hubo también Collier 2010). un crecimiento sostenido hasta alcanzar el pico de 288 conflictos mensuales en septiembre del 2009. Desde Igualmente, algunas fuentes identifican cambios bruscos entonces, la cifra de conflictos en el país se estabilizó en la economía campesina debido a la presencia de las entre 200 y 250 conflictos por mes en promedio, compañías mineras, que podrían contribuir al conflicto alrededor del 40 por cierto de los cuales están asociados (Bebbington y Bury 2009). La actividad minera estimula, directamente a la minería. Sin embargo, a partir de 2009 por ejemplo, un aumento del precio de los productos algunos conflictos se han vuelto considerablemente básicos y encarece el costo de vida (Banco Mundial más agudos y visibles, como es el caso de los conflictos 2014), mientras que la adquisición de tierras por parte de Conga, Río Blanco, Tambogrande y Tía María. de las compañías es realizado en un contexto de grandes asimetrías de información y un débil marco regulatorio También ha habido un aumento progresivo en la (Bernales 2004). La pérdida de tierras se convierte distribución geográfica de los conflictos, que coincide entonces en otro factor que afecta al precario equilibrio con la expansión de la minería. Así, mientras en el año económico de los más vulnerables, así como, en el caso 2004 los conflictos se concentraban sólo en cuatro de las poblaciones indígenas, en un menoscabo del regiones del país, en 2010 se extendían a 24 regiones. conjunto de las instituciones que rigen su organización Esta expansión geográfica ha estado acompañada por social y económica, incluyendo las relaciones de un aumento en las cifras de acciones de violencia. Entre reciprocidad y el vínculo religioso y espiritual con la tierra enero de 2006 y septiembre de 2011 se produjeron (Banco Mundial 2005). Por último, otros elementos como afectaciones a la vida y a la integridad física en 109 de la corrupción o la compleja realidad política regional en los 540 conflictos reportados, generando un saldo de Perú indudablemente contribuyen a la aparición de 195 personas fallecidas y 2.312 heridas, entre civiles y conflictos (Banco Mundial 2014). policías. En los últimos años, los costos sociales y económicos Se han adelantado varias hipótesis para explicar esta del conflicto han impuesto de manera creciente temas asociación entre el crecimiento de la minería y el de equidad, justicia y sostenibilidad en la agenda aumento de la conflictividad social. Varios estudios nacional peruana. Una inadecuada gestión de los han alertado, por ejemplo, que las mejoras en los riesgos sociales no sólo genera pasivos soportados indicadores de ingreso, pobreza y desarrollo humano de manera injusta por las poblaciones circundantes se estarían dando en medio de un incremento de la a la mina, sino también grandes costos económicos 2 Poverty and Social Impact Assessment on the Underlying Causes of Conflict in Peru, estudio en elaboración. 20 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú para las compañías mineras y el Estado (Davis y Frank ambientales, tales como el arbitraje, la conciliación y las 2011). En este sentido, las empresas mineras perciben mesas de concertación, entre otras. El objetivo de estas el conflicto como el principal elemento de riesgo para disposiciones es promover una cultura de paz a través las inversiones existentes y futuras (Banco Mundial de la transmisión de conocimientos y el desarrollo 2014), lo cual pone en entredicho la sustentabilidad y de habilidades entre los ciudadanos afectados por la las proyecciones de sus inversiones. política ambiental. Pese a las dificultades de estimar con precisión los costos Por otra parte, el Reglamento de Participación Ciudadana asociados al conflicto (Naciones Unidas 2011), algunos (2008), elaborado por el Ministerio de Energía y Minas estudios han mostrado que el tiempo necesario para (MINEM) establece que, en su ámbito de intervención, el comienzo de las operaciones en grandes proyectos las compañías mineras deberán elaborar un Plan de mineros se ha duplicado en la última década debido Relacionamiento con las comunidades, así como un a riesgos de naturaleza social (Davis y Frank 2011). Protocolo de Participación. Entre los mecanismos Un estudio reciente de 330 proyectos de las 52 de las de participación considerados están: el acceso de la compañías extractivas más importantes del mundo población a los estudios ambientales, la distribución encontró que el 35 por ciento de sus intervenciones de materiales informativos y visitas a las instalaciones presentaban un riesgo alto de oposición y amenaza a del proyecto, la realización de audiencias públicas y derechos de comunidades indígenas (Adamson y Pelosi actividades de monitoreo ambiental participativo, así 2014). Por todo esto, el Gobierno de Perú ha comenzado como el desarrollo de mesas de diálogo. a dar señas de un mayor interés en el desarrollo de estrategias para el establecimiento de relaciones Pese a los desafíos que la implementación de éstos y saludables con las comunidades locales, en aras de otros instrumentos legales plantea, la existencia de que la minería se convierta en una herramienta para el estas instancias de diálogo y participación constituye desarrollo local y no sólo en una fuente de ingresos. un signo de la creciente preocupación del Gobierno por generar espacios de entendimiento con las comunidades Perú ha demostrado, de hecho, una gran capacidad locales. Otras estrategias menos estructuradas y más innovadora en este sentido, con la promulgación espontáneas han dado también importantes señas de de leyes, regulaciones y mecanismos de diálogo y que, cuando se dan las condiciones correctas y todos negociación que avanzan sustancialmente en la los actores están comprometidos, se puede llegar a creación de un marco nacional de salvaguardas sociales acuerdos que permiten crear un ambiente propicio y ambientales. Una muestra de ello es la aprobación, para el desarrollo local y el crecimiento económico. en 2011, de la Ley de Consulta Previa (LCP), en Precisamente, es sobre una variedad de herramientas cumplimiento del Convenio 169 de la Organización de diálogo y negociación en torno a la minería que nos Internacional del Trabajo (OIT). Perú se colocó, con centraremos en este reporte: las mesas de diálogo. la aprobación de esta ley, a la cabeza de la región en la defensa de los derechos de las poblaciones más Las mesas de diálogo son instancias de negociación vulnerables, así como en el desarrollo de medidas que se han hecho comunes en Latinoamérica en años concretas tendientes a atacar las causas estructurales recientes. Se desarrollan, con frecuencia, en respuesta del creciente conflicto. a un conflicto ya establecido. Su carácter ad hoc suele darles un perfil generalmente flexible y orgánico, si Además de la LCP, la legislación peruana prevé otros bien existen en Perú numerosos instrumentos legales mecanismos de participación y diálogo, como la Ley que aspiran a regular su funcionamiento en diversos General del Ambiente (2005), que señala la obligación sectores3. Pese a que son muchas las instancias en del Estado de fomentar el conocimiento y uso de las que la negociación y el diálogo han fallado, este los medios de resolución y gestión de conflictos reporte se enfoca en dos casos que ofrecen importantes 3 Por ejemplo, la Ley No 28611, Ley General del Ambiente; Decreto Supremo No 014-92-EM, Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería; Decreto Supremo No 028-2008-EM, Reglamento de Participación Ciudadana en el Subsector Minero; Resolución Ministerial Nº 304-2008-MEM-DM, Norma de Participación Ciudad- ana en el Subsector Minero; etc. Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 21 lecciones, tanto por la capacidad de las mesas de las comunidades más vulnerables de Perú. La minería diálogo de transformar el conflicto en acuerdos, como debe proporcionar crecimiento con equidad y justicia. por las lecciones que ofrecen para entender por qué Para generar desarrollo social y ambientalmente ciertas negociaciones funcionan y otras no, así como sostenible es necesario comprometerse activamente las condiciones necesarias para desarrollar un ambiente con los sectores más vulnerables del país, estableciendo de consenso en torno a los beneficios compartidos que mecanismos que permitan involucrarlos en el diseño, puede generar la minería. implementación y monitoreo de los programas y actividades económicas que puedan, potencialmente, El estudio que presentamos a continuación pretende afectar sus vidas y su bienestar. extraer lecciones y recomendaciones de política de dos de las experiencias de diálogo en el sector minero Varias reuniones de trabajo realizadas en el trascurso más relevantes y mejor documentadas de los últimos de las investigaciones que llevaron a este reporte—que 15 años: la mesa de diálogo de Moquegua, de 2011, y convocaron a representantes de todos los sectores las mesas que surgieron en torno a la mina de Tintaya involucrados en las mesas de diálogo y sectores de la (Cusco), en 2002 y 20124. Enmarcadas en realidades academia nacional e internacional—permiten concluir socioeconómicas muy dispares, ambos casos resultaron que la visión de que la minería debe convertirse en una de situaciones de confrontación entre la población fuente de prosperidad compartida es hoy dominante local y la minería en condiciones muy diferentes entre en el Gobierno, la industria minera y las comunidades sí, pero con importantes elementos en común: el locales. Este reporte aspira a contribuir en la búsqueda acceso y calidad de los recursos hídricos, el temor a de las estrategias que permitan alcanzar este fin común. la contaminación ambiental y una larga historia de desencuentros entre la población local y la minería. El presente trabajo se divide en tres partes. En la primera En ambos casos se convocó a un proceso de diálogo se analizan las experiencias de diálogo desarrolladas articulado y de amplia base, del que se resultaron en 2002 y 2012 en torno a la mina de Tintaya, en el acuerdos positivos para todas las partes involucradas. Departamento de Cusco; la mina se encontraba en los últimos años de explotación y contaba con una Si bien estos procesos se dieron en respuesta a larga historia de desencuentros con la comunidad y de situaciones coyunturales—y, por tanto, constituyen conflictos sociales. En la siguiente sección se examina estrategias de resolución de conflictos más que de la mesa de diálogo de Moquegua (2011), que constituye prevención—los caminos recorridos por ambas mesas un buen ejemplo de esfuerzo de concertación en los ofrecen lecciones importantes para procesos de diálogo primeros pasos de un proyecto minero (Quellaveco). El y relacionamiento comunitario que aborden las razones análisis comparado de ambas experiencias, muy distintas estructurales del conflicto y lleven a la elaboración de entre sí, permite extraer un conjunto de observaciones políticas públicas destinadas a generar consentimiento y lecciones aprendidas sobre ambos procesos y, en y licencia social en el sector minero y más allá. general, sobre el manejo del diálogo con comunidades en entornos mineros. Esta última sección concluye con La iniciativa de elaborar el presente reporte surge de la un conjunto de recomendaciones que podrían contribuir convicción, compartida por el Banco Mundial y Oxfam, a abordar los procesos de diálogo en torno a las industrias sobre la necesidad de convertir la minería en una extractivas con mayores garantías, así como mejorar los herramienta para el desarrollo y el empoderamiento de estándares ambientales y sociales del sector. 4 Información sobre otra experiencia bien documentada, la mesa de Yanacocha de 2001, iniciada tras una reclamación ante el Compliance Advisor Ombudsman (mecanismo de recurso independiente para proyectos respaldados por los organismos del Grupo del Banco Mundial que se ocupan del sector privado), se puede encontrar en http://www.cao-ombudsman.org/cases/case_detail.aspx?id=111 22 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú Las mesas de diálogo de Tintaya 02 y Espinar Las dos mesas de diálogo analizadas en esta sección surgen en respuesta a conflictos sociales asociados a la mina de Tintaya, en la provincia de Espinar (Departamento de Cusco, sur de Perú). La mina de Tintaya, que operó entre 1985 y 2013, fue una mina de cobre a tajo abierto, situada a 4.100 m.s.n.m. Su titularidad fue pública hasta que fue privatizada en 1994. Desde entonces, la mina pasó por varias manos hasta ser vendida, en 2006, a Xstrata Plc. Seis años después, en 2012, esta compañía completó su fusión con Glencore Plc. para convertirse en uno de los principales grupos mineros del mundo. Para Xtrata, la adquisición de Tintaya, que se encuentra a pocos kilómetros del yacimiento de Las Bambas (Apurímac), en aquel momento de su propiedad, incluyó la mina y productora de concentrados de cobre de Antapaccay (operativa desde 2012). Durante su vida útil, Tintaya fue testigo y motor de una importante transformación demográfica en la provincia de Espinar, en particular en el distrito de Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 23 Yauri, lugar donde se encuentra la mina. Yauri es un estimulado en parte por un importante proceso de distrito mayoritariamente rural, en el que 70 por ciento concentración urbana. Si bien la agricultura continúa de la población habla quechua como primera lengua. siendo la principal actividad económica en la provincia Entre 1981 y 2007, el crecimiento demográfico en las de Espinar, en Yauri la mayor parte de la fuerza laboral cinco comunidades del área de influencia directa de se concentra hoy en el sector informal o se emplea Tintaya duplicó el crecimiento del resto de la provincia, como mano de obra no calificada. Mapa 1 | La provincia de Espinar ACOMAYO APURIMAC CANCHIS CANAS CHUMBIVILCAS ESPINAR COPORAQUE ALTO PICHUGUA PUNO PALLPATA SUYCKUTAMBO OCORURO LA CONVENCIÓN CALCA MADRE DE DIOS AREQUIPA CONDORAMA CUSCO URUBAMBA PAUCARTAMBO ANTA CUSCO QUISPICANCHI PARURO ACOMAYO AYACUCHO APURIMAC CANCHIS CANAS CHUMBIVILCAS PUNO ESPINAR AREQUIPA 24 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú Estos cambios demográficos estuvieron acompañados a finales de la década en torno al inicio de operaciones de una creciente ola de conflictos desde que, en del proyecto de Antapaccay. A diferencia de la mesa 1981, el Gobierno inició la expropiación de tierras a la de 2002, en la de 2012 estuvieron representados los comunidad de Antacama con el propósito de iniciar la gobiernos nacional, regional y distrital, además de las construcción de la mina. Sucesivas compras de tierra comunidades afectadas y la compañía minera. Esta y recurrentes denuncias de contaminación ambiental segunda ronda de negociaciones concluyó a finales han estado detrás de la tensa relación que se estableció del año 2013. a lo largo de más de tres décadas entre la mina y la población local. Si bien la historia de Espinar está lejos de ser un modelo para el desarrollo de estrategias de relacionamiento En este contexto de importantes transformaciones comunitario, las dos mesas de diálogo que allí tuvieron y conflictos tuvieron lugar las dos mesas de diálogo lugar permitieron convertir conflictos de gran tensión que son objeto de análisis en esta sección, separadas en acuerdos, logrando crear —por períodos, al menos— por diez años (2002 y 2012). La primera de ellas, un ambiente favorable para el desarrollo local y la conocida como mesa de Tintaya, fue el resultado de minería e involucrando a actores con intereses y la reivindicación de las comunidades afectadas y de visiones no necesariamente compartidas. Si bien la Confederación Nacional de Comunidades del Perú muchos de esos acuerdos están aún pendientes y el Afectadas por la Minería (CONACAMI), apoyadas por diálogo ha estado interrumpido desde 2013, el hecho la organización no gubernamental CooperAcción y por que se llegara a acuerdos en el seno de las mismas a Oxfam América. La segunda mesa fue convocada por el pesar del difícil contexto en que se celebraron, permite gobierno nacional, a raíz del resurgimiento de conflictos extraer lecciones que pueden ser de utilidad. Recuadro 1 Los proyectos de Tintaya y Antapaccay El proyecto minero de Tintaya cuenta con una extensión de más de 3.600 hectáreas. Las primeras referencias conocidas sobre el yacimiento corresponden a la Andes Exploration of Mine, que extrajo mineral entre 1917 y 1918. Posteriormente, en 1952, la Cerro de Pasco Corporation comenzó a explotar el yacimiento hasta 1970, momento en que la mina pasó al control del Estado. Un año después, la empresa pública Minero Perú encargó estudios de factibilidad que determinarían la rentabilidad de la mina. Tras superar distintos obstáculos administrativos, en 1985 se inició la producción de concentrados de cobre a 4.000 toneladas métricas por día en promedio. En 1994, como parte del proceso de privatización emprendido por el Gobierno de Alberto Fujimori, la empresa estadounidense Magma Copper Company – Global Magma Limited ganó la subasta para la compra de Tintaya, aunque dos años después los derechos de explotación de la mina fueron transferidos a la australiana Broken Hill Proprietary – BHP que, tras distintas operaciones de fusión, cambiaría su denominación social a BHP Billiton Tintaya SA. A partir de 1985 la producción de la mina aumentó hasta alrededor de 8.000 toneladas métricas por día, y en 1998 llegó a 13.246 toneladas métricas de procesamiento en la planta concentradora. El último cambio de propiedad de la mina se produjo en 2012 por la venta que BHP Billiton hizo a Xstrata Copper (luego Xstrata plc., la cuarta compañía minera mundial, luego adquirida por Glencore plc.), después del desarrollo satisfactorio de la mesa de diálogo de Tintaya. El nuevo propietario se comprometió a respetar los acuerdos sociales alcanzados por sus predecesores y tomó dos decisiones de calado al poco tiempo de asumir el control: adelantar el cierre de la mina en cuatro años e iniciar las operaciones en el yacimiento de Antapaccay (cobre oculto, en quechua). Continúa Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 25 En la actualidad, el proyecto minero de Tintaya se encuentra en su fase de cierre5 y verá su continuidad con la puesta en funcionamiento del proyecto Antapaccay. Situado a 10 kilómetros de Tintaya, el proyecto Antapaccay tiene una vida útil prevista de 22 años. Este segundo proyecto se beneficiará de la actual infraestructura administrativa y logística alrededor de Tintaya, así como del conocimiento adquirido en la gestión de las relaciones con las comunidades que ocupan su área de influencia tras décadas de explotación. El yacimiento minero de Antapaccay comprende un total de 3.225 hectáreas, pertenecientes tanto a Xstrata como a miembros de las comunidades de Alto Huarca y Huisa, de quienes la empresa pretende adquirir sus tierras. Junto al desarrollo del proyecto, Xstrata prevé aprovechar los tajos de Tintaya para almacenar los Historia corporativa de la mina de Tintaya 1952 1980 1990 Nuevos derechos Se constituyó la Empresa Se produce el de exploración: estatal minera asociada desmembramiento La empresa Cerro Tintaya (ETAMINSA), con de la comunidad de de Pasco adquirió la siguiente distribución Antacama al aprobar la los derechos para accionarial: 45%, Minero Perú; comunidad la separación continuar con las 45%, Centromin Perú y 10%, de sus 17 anexos. Se exploraciones. Corporación Financiera de inicia un largo período de Desarrollo. La fase operativa creciente malestar de las comienza en abril de 1985. comunidades con la mina. 1917 1971 1981 Exploraciones en la Bajo el impulso de la participación Se decide la expropiación de zona, realizadas por la estatal en la actividad minera, 2.368 hectáreas a la comunidad empresa estadounidense Minero Perú adquirió los derechos de Antacama. Los comuneros Andes Explotation of para explotar los depósitos de se opusieron a esta decisión Mine, que determina la Tintaya. Esta empresa contrató del MINEM por considerar que existencia de reservas de a H.A. Simons International el justiprecio era muy bajo y, cobre en la comunidad Ltda. para elaborar un estudio de además, no se habían considerado de Antacama. factibilidad. otros daños y perjuicios. 5 Vector Perú, SAC, Plan de Cierre de la Unidad Minera de Tintaya (2006). 6 Adaptado de Soria y Castillo, 2012 26 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú relaves mineros provenientes de Antapaccay, reduciendo así de modo considerable los costos de la explotación. Este nuevo proyecto implica una inversión de US$ 1.470 millones, destinados principalmente a financiar la construcción de dos tajos abiertos y dos vertederos de material estéril en el área de Antapaccay. La intención de Xstrata Tintaya es producir un concentrado de cobre que será trasladado, en camiones, al puerto arequipeño de Matarani, en la costa sur de Perú. Se estima que las reservas de Antapaccay superan los 720 millones de toneladas de cobre, con una ley de 0,56 por ciento. La mina producirá un promedio de 160.000 toneladas de cobre en concentrado por año, además de contenidos de oro y plata como subproductos durante los primeros años de producción. Se calcula que la nueva explotación creará 1.460 empleos directos, la mayoría provenientes de Tintaya. 1994 2001 2012 Tras un proceso Ampliación de Xstrata Copper y Glencore administrativo, el Estado operaciones: completan su proceso de adjudica a la multinacional Billiton amplió sus fusión para convertirse en estadounidense Magma operaciones y capacidad el cuarto grupo minero Cooper Company/Global productiva en más del mundial. Los nuevos la explotación minera de 50% y construyó una propietarios deciden Tintaya, por US$ 276,8 planta de tratamiento de adelantar el cierre de la mina millones. óxido de cobre. e iniciar la explotación de Antapaccay. 1993 1996 2006 Privatización, tras Fusión empresarial: BHP Billiton vende Tintaya reestructuración: Magma es absorbida por el a Xstrata Copper. La nueva reducción de trabajadores grupo australiano Broken propietaria adquiere de 1.413 a 770. Hill Property (BHP); en 2001 Antapaccay y cuenta con la se fusionó con la empresa concesión de Las Bambas Billiton PLC, de Reino Unido. (Apurímac), a pocos kilómetros de Tintaya. Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 27 La primera mesa de diálogo de Espinar – Tintaya económicos realizados por la compañía en materia de responsabilidad social, entre otros compromisos. Tras Las primeras fricciones entre la población local y la intentos infructuosos de negociación, CONACAMI y las mina se remontan al inicio de las operaciones, en 1981, cinco comunidades del área de influencia de la mina, cuando la empresa estatal ETAMINSA decidió expropiar con el apoyo técnico de CooperAcción y el auspicio 2.368 hectáreas a la comunidad de Anta Cama. En 1985 de Oxfam, presentaron una solicitud a la oficina del las comunidades organizaron protestas para reclamar Ombudsman de la Minería de Oxfam Community inversiones del Estado, que desencadenaron una espiral Aid Abroad, de Australia, con el propósito de que se de tensión y violencia hasta que, en mayo de 1990, el creciente descontento culminó con una toma de rehenes dentro de la mina. Tras meses de negociación, el Gobierno accedió a aumentar las inversiones en la región, tales como la electrificación de algunas áreas de la provincia de Espinar, la compra de maquinaria para la elaboración de artesanías por parte de los campesinos y la creación de un fondo para la adquisición de productos veterinarios. El conflicto del 21 de mayo de 1990 es recordado hasta el día de hoy como el Día de la Dignidad Espinarense. Cada 21 de mayo, en Espinar, se celebra el carácter reivindicativo de la protestas contra la mina y se homenajea a los fallecidos en los diversos conflictos sociales mineros de los últimos 35 años. Tras la adquisición de la mina por la compañía Magma Copper Company, en 1994, se redujo el número de trabajadores a la mitad (de 1.413 en 1989 a 770 en 1994), con lo que se agudizaron los niveles de desempleo y precariedad de la zona. Por otro lado, Magma Copper continuó con una agresiva política de compra de tierras comunales, las cuales ya habían sido desmembradas (es decir, divididas en parcelas familiares susceptibles de ser enajenadas) con el propósito de expandir las …antes de la llegada operaciones y ampliar las reservas de la mina. La adquisición forzosa de tierras desencadenó cambios en de la mina vivíamos estilos de vida tradicionales y limitó el acceso a la tierra de nuestro trabajo, del campo, de los campesinos. Los comuneros, por su parte, han sostenido por décadas que tanto las expropiaciones de la ganadería. Aquí no sabíamos del Estado como las adquisiciones por parte de las sucesivas compañías mineras que han administrado qué era el trabajo (como lo entienden Tintaya fueron injustas y que los pagos estuvieron por ustedes), estábamos con nuestra debajo del precio de mercado. chacrita [pequeña extensión de tierra] A principios de la década de 2000, las organizaciones sociales y la Municipalidad Provincial incrementaron con el ganado”. sus reclamos, solicitando una revisión de los convenios firmados por la minera y las autoridades Campesina, Distrito de Yauri municipales. Estos instrumentos reflejaban los aportes (Harvard Kennedy School 2013). 28 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú investigara el caso. En 2001, la entonces Ombudsman derechos humanos en años anteriores y a la creación de la Minería, Ingrid McDonald, visitó los territorios de de un sistema de vigilancia ambiental comunal (De influencia del proyecto minero y convocó a una reunión Echave et al. 2005). Otro tema importante era el de la de la que surgió el acuerdo de iniciar una nueva fase de expropiación de tierras. Se acordó la restitución de las negociaciones (Soria y Castillo 2012). mismas, lo que conllevó un proceso largo, de casi 10 años, que no ha sido repetido en posteriores procesos La primera reunión de la mesa de diálogo de Tintaya de diálogo en la provincia, aunque los problemas de se realizó en febrero de 2002 (De Echave et al. acceso a la tierra volvieran a surgir. 2005), aprobándose un código de conducta para los participantes en la mesa e identificándose los temas La mesa de diálogo de 2002 puso de manifiesto, por que debían ser abordados (tierras comunales, medio primera vez, la voluntad de los actores involucrados de ambiente, derechos humanos y desarrollo sostenible). reunirse para resolver los problemas generados por el El proceso, que se prolongó durante 14 meses y se proyecto minero, dejando de lado más de dos décadas desarrolló en reuniones plenarias y en comisiones de de confrontación. Como indicaba un ex dirigente trabajo, contó en ambos casos con facilitadores externos. minero, “… se ha tenido que construir la confianza, por El rol de las ONG y otros organismos en la generación de eso ahora, no puedo decir que hay una desconfianza capacidades entre los miembros de las comunidades fue total (…). Puede haber un porcentaje mínimo de uno de los elementos clave para el éxito de la iniciativa. comuneros que estén un poco descontentos, pero eso Como recuerda el ex presidente de la comunidad de es natural. No todos están satisfechos (...) pero, por Alto Huarca, “antes de las reuniones nosotros teníamos lo general, todos los actores, líderes, presidentes de aparte las reuniones con CONACAMI o con alguien las comunidades, tienen una confianza plena tanto de CooperAcción u Oxfam, teníamos una reunión: ya, en la empresa como en las organizaciones a las que nosotros de esta forma hay que plantear, como mañana representan. Claro que es cuestión de darle también el tenemos reunión, hay que plantear esto de esta forma. seguimiento correspondiente para que esa confianza Una sola visión, todos, nadie retrocedía, nadie también continúe” (Camacho y Lossio 2012). se adelantaba, ahí se paraban todos (...) Fueron muy importantes los cooperantes en este sentido, porque La elección de representantes en la mesa se llevó a cabo nos ayudaron bastante, fue como si recibiéramos clases mediante asambleas comunitarias, cuyos miembros eran [para negociar]” (Camacho y Lossio 2012). periódicamente informados sobre los avances del diálogo. La presencia de algunos líderes locales interesados en Un hecho destacable es que, a petición de las tender puentes entre todas las comunidades, así como comunidades, se excluyó del proceso de diálogo su voluntad de promover el diálogo directo y respetuoso al Ministerio de Energía y Minas, así como a otros con la empresa, autoridades y comunidades, están entre organismos del gobierno nacional, los cuales generaban los elementos que contribuyeron al éxito del mismo desconfianza entre la población local. En cambio, se (Ormachea Choque 2014). permitió la presencia de la Municipalidad Provincial de Espinar, representada por el alcalde de Mollohuanca Por último, destacó en este proceso la participación (Soria y Castillo 2012). de mujeres, quienes ejercieron un rol activo en el transcurso del proceso de diálogo, especialmente en La negociación logró un Convenio Marco entre la Comisión de Derechos Humanos, aportando—entre la compañía y la provincia que garantizaba una otras cosas—información sobre aspectos de violencia contribución social por parte de la compañía minera del familiar y de género (Soria y Castillo 2012). tres por ciento de sus beneficios brutos, con un mínimo de aportación de US$ 1,5 millones al año. También se A pesar de los acuerdos alcanzados, en mayo de 2005 firmó un acuerdo en el que la compañía se comprometía diversas organizaciones campesinas y jóvenes del al canje de tierra por tierra en futuras adquisiciones distrito de Yauri intentaron tomar las instalaciones de forzosas, a la investigación de casos de atropello a los la mina, reclamando la revisión del Convenio Marco Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 29 y el aumento de los aportes sociales de la minera, vendida a la multinacional Xstrata Cooper, lo cual de US$ 1,5 a 20 millones por año. Las acciones de interrumpió las negociaciones. protesta llevaron a la paralización de operaciones en la mina y al establecimiento de un “Gabinete de Con respecto a los costos y financiación del proceso Crisis”, integrado por el Viceministro de Minas, la de diálogo, apenas existe información disponible. mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza Se sabe que la mesa de Tintaya fue sufragada por (institución independiente de diálogo y coordinación CooperAcción, Oxfam y Xstrata. La compañía entre el Estado y la sociedad civil) y Oxfam. La puesta minera corría con los gastos de transporte y estadía en marcha de este gabinete permitió reducir la tensión de aquellas reuniones que se celebraban en otras y canalizar la negociación en torno a la construcción ciudades, además del alquiler de los locales en los que de un hospital y una carretera, la simplificación de los se celebraban las reuniones. CooperAcción y Oxfam, proyectos vinculados al Convenio Marco para agilizar su por su parte, asumían una parte importante del costo ejecución, así como la contratación de una evaluación de los expertos que facilitaban los talleres. Las ONG independiente sobre los impactos ambientales de y la compañía minera acordaron un cronograma de la mina. Sin embargo, en pleno proceso, la mina fue pagos por todos estos conceptos. Recuadro 2 Los impactos ambientales tras la presencia de la mina Tintaya Como parte de los acuerdos de la mesa de diálogo de Tintaya se desarrolló una evaluación ambiental impulsada por el MINEM. El objetivo era responder a las preocupaciones de las comunidades ubicadas en el entorno de la mina, sobre el grado de influencia que ejercen sus operaciones en el medio ambiente, especialmente en la calidad y cantidad del agua, del aire, de los suelos y el efecto en la flora y fauna. La evaluación se desarrolló entre 2006 y 2007, y contó con la participación de las comunidades campesinas. No obstante, cuando se presentaron los resultados a las comunidades, algunas de ellas rechazaron la evaluación y pidieron invalidar las conclusiones. Es por ello que el alcance de su difusión se limitó a la Mesa y a MINEM. Oxfam desarrolló, en 2014, un análisis de las actividades de monitoreo ambientales realizados en los últimos años en la provincia de Espinar, con recomendaciones de mejora y propuestas para la puesta en marcha de sistemas de monitoreo ambiental participativo (Chávez Quijada 2014). 30 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú Cuadro 1 | Estallidos, diálogos y acuerdos en Espinar, 1990 – 2011 Fecha Titularidad Acción / Proceso de Acuerdos / logros de la mina Reivindicaciones diálogo 21/05/1990 Empresa Primera toma de la mina. Las negociaciones Electrificación de pública Movilizaciones y toma de duraron 2 meses y la zona urbana de transferida a rehenes. participaron FUCAE y Espinar y apoyo a las la región Inca FUDIE (federaciones comunidades campesinas Demandas: electrificación de campesinos), el en maquinaria para para la provincia, asfaltado alcalde provincial, la elaboración de de la carretera, empleo dirigentes artesanías, así como un preferente para los pobladores estudiantiles y el fondo rotatorio para la de Espinar, apoyo a las Colegio de Abogados adquisición de medicinas comunidades del área de de Espinar. veterinarias. afectación. 21/05/2003 BHP Billiton Movilización en las Se reactivan Se suscribe el Convenio instalaciones de la mina por negociaciones del Marco por el Desarrollo parte de FUCAE y FUDIE. convenio en el entre la Provincia de marco del Comité Espinar y BHP –Billiton, Demandas: Firma del de Concertación con 21 cláusulas. Prevé Convenio Marco, incluyendo Social (constituido una contribución de trabajo para los ciudadanos anteriormente), con hasta un máximo del de la zona, reparación daños la participación del tres por ciento de las medioambientales, demanda nuevo alcalde, de utilidades de la empresa, de tierras, respeto a los las organizaciones antes de impuestos, y derechos humanos. sociales y de la el establecimiento de empresa. un Comité de Vigilancia Ambiental Comunal, con monitoreo ambiental periódico. 23/05/2005 BHP Billiton Nueva toma violenta de la Se creó un Comité Las organizaciones que mina. de Crisis, con la lideraron la movilización presencia del se fueron diluyendo Demandas: reformulación viceministro de una vez instalado el del Convenio Marco, minas, el presidente proceso de negociación: solicitando elevar el aporte de la Mesa de el movimiento, si bien de la empresa de US$ 1,5 Concertación para fue explosivo y violento, millones a US$ 20 millones la Lucha contra la no tuvo bases sólidas por año; impermeabilización Pobreza y Oxfam. para sostenerse. No del dique de la nueva presa Se negoció entre las se lograron acuerdos de relaves de Huinipampa, autoridades locales, significativos instalación de un Comité de la población y la Vigilancia Ambiental conjunto; empresa. construcción de un hospital en la ciudad de Yauri y asfaltado de la carretera a Arequipa, entre otras demandas. Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 31 Siete años después de las negociaciones del Gabinete con otras instituciones, detectó que los límites legales de Crisis, en 2012 resurgió el conflicto en Espinar, pero de contaminación en agua y suelo eran superados esta vez en torno al proyecto de irrigación de Majes en algunos de los lugares analizados. Por su parte, la – Sihuas II. Esta iniciativa prevé la construcción de un Municipalidad Provincial detectó concentraciones de trasvase de agua de ríos de la provincia a otras zonas zinc y cobre por encima de los niveles permitidos en geográficas del país. Si bien el descontento esta vez no cuatro animales analizados. surgió de un factor directamente vinculado a la mina, varios actores entrevistados señalan que el malestar Tras los resultados de estos estudios ambientales, la generado por el proyecto, sumado al legado histórico Municipalidad Provincial de Espinar envió diversas de la explotación, contribuyeron a reavivar las tensiones comunicaciones a los organismos de fiscalización entre la población local y la mina. ambiental, al Ministerio de Energía y Minas y a la Defensoría del Pueblo, solicitando acciones inmediatas ante la existencia de niveles de contaminación peligrosos para la salud pública. Aunque los representantes de Recuadro 3 El proyecto Majes – Sihuas II estas instituciones acordaron elaborar nuevos estudios, esta medida fue recibida de forma insatisfactoria por una población que esperaba una acción más decidida El proyecto Majes – Sihuas II tiene como propósito de la administración pública. garantizar el riego de las tierras del litoral sur peruano a partir de la derivación de aguas de la En 2011 se celebró el I Congreso de Reformulación vertiente amazónica de los Andes. La primera del Convenio Marco, en el que pese a la ausencia etapa consistió, en los años 80, en la construcción representantes de Xstrata, participaron 50 de la represa de Condoroma, en la provincia de comunidades campesinas, 45 barrios y pueblos jóvenes, Espinar, y del canal de conducción a lo largo de cañón del Colca; más de 15.000 hectáreas de tierras 78 organizaciones, representantes de la provincia y tres en las pampas de Majes (región de Arequipa) se congresistas. Las principales medidas que se acordó beneficiaron de esta primera fase. La segunda exigir a la empresa minera incluían la contratación etapa, cuyas obras comenzaron en 2011, consiste de mano de obra local, la adecuación de la mina a en la construcción de la represa Angostura (en estándares internacionales de protección ambiental, Caylloma, Arequipa), de 1.140 m3 de capacidad, el incremento del aporte social del tres por ciento al para derivar las aguas del río Apurímac y Hornillos 30 por ciento de los beneficios brutos de la empresa, la y regar 38.500 hectáreas de cultivo en varios creación de mecanismos participativos de desarrollo y distritos de Arequipa. el respeto a los derechos humanos, entre otros. La población de Espinar sostiene que este Los acuerdos alcanzados entre las comunidades en este represamiento podría disminuir sustancialmente congreso marcaron la pauta de las reivindicaciones que el caudal de los ríos que abastecen sus territorios, poniendo en riesgo más de 60 proyectos de riego y exigirían en los meses siguientes. El congreso dio lugar el suministro de agua potable en la provincia. a una serie de intercambios entre la empresa, entidades del Estado y las organizaciones y autoridades de la provincia, acompañados por una escalada de tensión que culminó con una convocatoria de paro. Las denuncias de contaminación ambiental fueron El paro de mayo de 2012 otro factor clave en el resurgimiento de las disputas. La puesta en marcha de mecanismos de monitoreo El lunes 21 de mayo de 2012, día de la Dignidad ambiental participativo confirmó las sospechas de los Espinarense, se inició un paro indefinido en toda la pobladores del área sobre la contaminación que estaba provincia convocado por las principales organizaciones generando la mina. En septiembre de 2011, la Vicaría de sociales. Los convocantes exigían una solución inmediata la Solidaridad de la Prelatura de Sicuani, conjuntamente a los problemas de contaminación, la restitución de las 32 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú fuentes de agua en, al menos, cuatro comunidades, el provincial de Espinar y varios congresistas de Cusco. En compromiso de llevar a cabo una auditoría ambiental la primera reunión se acordó incorporar a Xstrata en las internacional al cierre de las operaciones de Tintaya – conversaciones. Antapaccay, la convocatoria de una consulta ciudadana sobre la construcción de un mineroducto para unir Para facilitar el establecimiento del diálogo, una vez Las Bambas con Tintaya y, por último, el compromiso finalizado el período de emergencia, el Ministerio de de respetar los derechos humanos de los pobladores de Espinar. El paro fue respaldado por las autoridades locales, teniendo un gran apoyo popular en los distritos de la provincia. En los primeros días del paro, fue emplazado en la provincia un contingente policial que algunos locales estimaron entre 1.200 y 1.500 efectivos7. Esto contribuyó, según el entender de varios entrevistados, a radicalizar las posiciones de los protestantes. Luego de una escalada de tensiones, los agentes de la policía y la población local se enfrentaron en varias ocasiones, con un saldo de dos civiles muertos y decenas de heridos (incluyendo el alcalde provincial de Espinar), 76 policías heridos y un número importante de detenidos (incluyendo un Fiscal). Durante el conflicto, el hospital de Espinar se desbordó por la escasez de recursos humanos y materiales. Como consecuencia de estos enfrentamientos, el 28 de mayo el Presidente del Consejo de Ministros declaró el estado de emergencia en toda la provincia. Dos días después, el alcalde de Espinar fue detenido y conducido a la vecina región de Ica para ser juzgado, tras un cambio Al comienzo, de competencias judiciales repentino, decretado por el Poder Judicial. El arresto del alcalde y las irregularidades las comunidades no en torno a su enjuiciamiento propiciaron una nueva confiaban en la mesa ‘(…) oleada de protestas, nacionales e internacionales, que terminaron con la convocatoria del gobierno nacional a pensábamos ¿cómo nos va a dar?, una nueva mesa de diálogo. ¿cómo vamos a lograr? (…) no había La segunda mesa de diálogo de Espinar confianza. Más que todo, la junta La segunda mesa de diálogo de Espinar empezó el 21 de directiva, no creía que íbamos a junio de 2012, con la presencia de autoridades de primer nivel, entre las que estaban tres ministros (Ambiente, lograr nada…”, Salud, y Energía y Minas), el Jefe de la Oficina de Gestión de Conflictos de la Presidencia del Consejo de Ministros, afirmó un exdirigente de la comunidad de el presidente del Gobierno Regional de Cusco, el alcalde Huano Huano (Camacho & Lossio, 2012). 7 Cifras proporcionadas por entrevistados de la sociedad civil. Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 33 Economía y Finanzas decidió desbloquear las cuentas de a representantes de los tres niveles de gobierno la Municipalidad provincial, que habían sido congeladas (Ministerios del Ambiente y Energía y Minas, gobierno en medio del conflicto. De igual modo, pocos días regional y municipalidad provincial), un representante después, la Presidencia del Consejo de Ministros emitió de las organizaciones sociales y un representante de una resolución ministerial para la creación formal de Xstrata. Las reuniones se desarrollaron en la sede del la mesa, con el objetivo de “promover el proceso de Gobierno Regional de Cusco. diálogo entre los diversos agentes de los sectores público y privado sobre la problemática socioambiental En la primera reunión de la mesa se acordó la creación de la Provincia de Espinar y analizar las alternativas de tres subgrupos de trabajo: Medio Ambiente, viables de solución a la misma”8, para un período de 9 Responsabilidad Social, y Desarrollo y Producción. meses que, tras presiones de algunas organizaciones Congregando a actores nacionales, regionales y sociales, fue reducida a seis meses. locales, estos espacios se convirtieron en mecanismos dinámicos de participación durante el desarrollo de la La mesa de diálogo se compuso de una presidencia, mesa. una secretaría técnica y tres subgrupos de trabajo. La presidencia era un órgano colegiado, integrado por el El objetivo del Subgrupo de Medio Ambiente fue Ministro del Ambiente, el presidente de la región Cusco elaborar un Plan Integrado de Intervención Sanitaria y y por el alcalde provincial de Espinar. A diferencia de Ambiental para la provincia de Espinar, cuyos alcances otros procesos, la intensidad del conflicto hizo que la serían definidos por el propio grupo y aprobados por la presidencia de la mesa no fuera asumida directamente mesa. Los integrantes del subgrupo fueron el Ministerio por el gobierno nacional. Por su parte, la Secretaría del Ambiente (MINAM), a quien correspondían las Técnica tenía la misión de coordinar y dar operatividad labores de coordinación, Ministerio de Energía y Minas a los acuerdos de la mesa. Su composición incorporaba (MINEM), la Autoridad Nacional del Agua (ANA), 8 Resolución Ministerial N° 164-2012 de la PCM del 10 de julio. 34 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú las autoridades sanitarias, los gobiernos regional y de alrededor de 20 participantes, debido en parte a las local, así como representantes de la sociedad civil. dificultades de los representantes de las organizaciones Con el propósito de elaborar el Plan Integrado, el sociales y comunidades alejadas para asistir a las subgrupo articuló su actividad en torno al despliegue reuniones. de un monitoreo ambiental participativo, la creación de una comisión para elaborar planes de intervención Las relaciones entre los distintos actores involucrados intergubernamental de corto, mediano y largo plazo y, se regían por un reglamento que fue aprobado en las por último, la puesta en marcha de acciones de urgencia primeras sesiones. No obstante, diversos arreglos derivadas de las demandas de las organizaciones informales tuvieron lugar, especialmente en torno a sociales. temas sensibles, como los aspectos de comunicación. A diferencia del proceso de Moquegua, discutido en El objetivo del Subgrupo de Desarrollo y Producción la siguiente sección, los representantes en la mesa fue identificar, proponer e impulsar un conjunto de de Tintaya acordaron, desde el comienzo, que las medidas para mejorar el desarrollo y las actividades discusiones fueran a puerta cerrada, haciendo públicos productivas en la provincia de Espinar. La coordinación sólo los acuerdos finales. Esa es una de las razones por estuvo a cargo del Gobierno Regional de Cusco, las cuales las actas de las reuniones suelen tener un aunque las oficinas locales de la Dirección Regional de carácter escueto, sin reflejar los términos e intensidad Agricultura, dependientes del Ministerio de Agricultura, de los debates. Asimismo, a diferencia de lo sucedido en también tuvieron un papel importante en aspectos Moquegua, la población y los medios de comunicación de asesoramiento y canalización de las propuestas tuvieron poco acceso a la información sobre los avances formuladas. El trabajo se articuló en torno a actuaciones del diálogo. de urgencia en el sector agropecuario, derivadas de la contaminación de las aguas y el suelo, y la elaboración Pese a los seis meses inicialmente previstos, el proceso de una matriz de inversiones para el desarrollo de la de diálogo en torno a la mesa se prolongó por 16 meses, provincia de Espinar. dada la complejidad de las deliberaciones en el seno de los subgrupos de trabajo. Por último, el Subgrupo de Trabajo y de Responsabilidad Social fue constituido con el objetivo Los acuerdos principales a los que llegó la mesa se de identificar, proponer e impulsar un conjunto de pueden agrupar en tres ejes: (i) acciones desarrolladas medidas para mejorar la calidad de vida de la población durante la vigencia de la mesa para responder a las de la provincia, en especial de las poblaciones que se situaciones de urgencia, (ii) Planes de Acción para la ubican en los ámbitos de influencia de los proyectos provincia de Espinar (Plan Sanitario Ambiental, Plan mineros. Su coordinación recayó en el Ministerio de de Acción para la Mejora del Desarrollo y Plan de Energía y Minas. Inversiones) y (iii) el nuevo Convenio Marco. En total, en el transcurso de la mesa se desarrollaron Desde el comienzo, la mesa cumplía el doble cometido más de 70 reuniones en las que participaron 330 de, por un lado, elaborar propuestas de mediano y largo personas (118 de la sociedad civil), representando a plazo y, por el otro, tomar decisiones en el corto plazo, 25 comunidades de las 66 que existen en la provincia, para resolver situaciones de urgencia derivadas de la además de 15 organizaciones campesinas de distintos contaminación ambiental y de los episodios de violencia tipos. Esto da una idea de la importante movilización tras el paro del 21 de mayo de 2012. Así, durante el de las diferentes entidades y organizaciones de segundo semestre de 2012 se tomaron medidas para distintos niveles. Se estima que se invirtieron, como mitigar los efectos de la contaminación ambiental mínimo, 1.630 días/hombre, lo que supone un costo de detectada en las cuencas de los ríos Salado y Cañipía, S/. 50.000 (US$ 18.500, aproximadamente) al precio del así como resarcir a las familias de los fallecidos y heridos jornal agrario pagado en la zona. En la mesa hubo una en el paro de ese mismo año. participación masiva al inicio, que fue disminuyendo en la medida en que avanzaron las reuniones. A partir de Además de las actividades de monitoreo ambiental la sexta o séptima reunión solamente quedó un núcleo participativo, otras medidas incluían la distribución de Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 35 alimentos para el ganado y semillas para la siembra de los dirigentes comunales para el establecimiento de los forrajes, así como el abastecimiento de agua a algunas puntos de muestreo, pero no se les involucró en la toma de las comunidades del área de influencia directa e de muestras y en el procesamiento de la información. indirecta de la mina. En un esfuerzo de coordinación sin precedentes con la mesa, las entidades del Estado, A partir de las conclusiones de las actividades de en sus tres niveles de gobierno, se movilizaron para monitoreo se estableció una comisión para elaborar responder a los reclamos de la población. Xstrata un plan de intervención intergubernamental en la participó activamente en las discusiones y financió provincia, en aras de recuperar la calidad ambiental las acciones de urgencia relativas a los problemas y sanitaria en la misma, así como establecer acciones agropecuarios y de acceso al agua, a la vez que asumió de control, mitigación y minimización de residuos y la indemnización de las víctimas y heridos por el paro de sustancias contaminantes. Entre otras iniciativas de mayo de 2012. urgencia, la Municipalidad provincial de Espinar instaló 400 tanques de 600 litros en distintos lugares de la Otro aspecto de especial relevancia fue el Plan Sanitario provincia. El trabajo en el subgrupo de Medio Ambiente Ambiental. El plan definía indicadores, responsabilidades culminó con la aprobación del Informe Final de la Mesa y un calendario de ejecución detallado, además de una de Diálogo y la decisión de crear un Comité de Gestión serie de actividades que incidían en el fortalecimiento y Seguimiento del Plan de Acción Ambiental, integrado la institucionalidad local a través de instrumentos por las actividades detalladas con anterioridad. innovadores como el Comité de Vigilancia y el Comité de Seguimiento y del Plan. El Comité de Seguimiento se ha reunido mensualmente desde inicios de 2014, con la participación de La primera fase del monitoreo ambiental participativo representantes de los tres niveles de gobierno y de las consistió en una serie de estudios geológicos e organizaciones de base de Espinar. Por otra parte, la hidrogeológicos, un estudio de exposición a metales Autoridad Nacional del Agua ha realizado un segundo pesados en personas y el análisis de presencia de monitoreo de aguas superficiales en 2013.  Sin embargo, elementos toxicológicos en animales. De los 313 puntos basado en los informes presentados en mayo de 2014, de monitoreo en agua superficial, agua subterránea, todavía quedan lagunas importantes. Por ejemplo, agua de consumo humano, suelo, aire y sedimentos los Comités de Vigilancia Ambiental se encuentran analizados, 165 de ellos (53 por ciento) mostraron al inactivos desde el primer trimestre de 2014. menos algún parámetro por encima de los estándares ambientales aceptados por la norma nacional; el 71 En definitiva, como en la primera mesa de 2002, la mesa por ciento de los puntos de consumo humano de agua de 2012 contribuyó a poner fin a un período de conflictos analizados no cumplían con los estándares ambientales que habían devenido en enfrentamientos violentos, y el 96 por ciento de los puntos analizados en el río así como transformar las denuncias de la población Salado (uno de los principales recursos hídricos de la local en propuestas consensuadas. En ambos casos zona) estaba contaminado. Los principales elementos se establecieron procesos de diálogo y negociación ambientales encontrados fueron mercurio, arsénico, que, a pesar de desacuerdos y desencuentros, ilustran cadmio y plomo. A diferencia de la mesa de Tintaya, en la la capacidad de estos mecanismos de diálogo de toma de muestras sólo se tomó en cuenta la opinión de trascender al conflicto. 36 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú La mesa de diálogo de 03 Moquegua La mesa de diálogo de Moquegua surgió en respuesta a las preocupaciones de la población de la región en relación con el proyecto minero Quellaveco, a unos 40 km de la ciudad de Moquegua, en el departamento del mismo nombre (sur de Perú). Las dinámicas que precedieron la convocatoria de la mesa difieren mucho en tono e intensidad de las que precedieron a las mesas de Espinar. En Quellaveco, no hubo un conflicto violento y la empresa minera mantuvo un tono dialogante antes y durante el desarrollo de la mesa. En mayo del 2007, sin embargo, la Defensoría del Pueblo registra en su Reporte Mensual De Conflictos Sociales un conflicto asociado al proyecto minero de Quellaveco. El detonante de la controversia fue la oposición, por parte de la población local, al uso de las aguas subterráneas y la desviación del cauce del río Asana para el desarrollo del proyecto. En julio de 2012, tras los acuerdos de la mesa de diálogo, la Defensoría dio por resuelto el conflicto. El yacimiento de Quellaveco contiene una de las mayores reservas de cobre del país y es operado por Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 37 Anglo American (una de las principales compañías institución perteneciente al Grupo Banco Mundial. Si mineras del mundo) desde 1993, quien además es la bien el arranque de la mina había sido programado para socia mayoritaria con el 82 por ciento de las acciones. 2016, el inicio de actividades, que prevé una inversión Mitsubishi Corporation es propietaria del restante 18 superior a los US$ 3.000 millones, todavía no ha sido por ciento de la mina tras comprar, en 2012, el paquete autorizado por el directorio de Anglo American, por lo accionario de la Corporación Financiera Internacional, que el proyecto aún se encuentra en evaluación. Mapa 2 | La región de Moquegua AREQUIPA PUNO ICHUÑA UBINAS YUNGA LLOQUE CHOJATA MATALAQUE COALAQUE PUQUINA CARUMAS OMATE SAN CRISTOBAL QUINISTAQUILLAS CUCHUMBAYA LA CAPILLA PACOCHA MOQUEGUA CUSCO PUNO PACOCHA AREQUIPA EL ALGARROBAL ILO TACNA TACNA MOQUEGUA 38 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú Moquegua se encuentra en el norte del desierto de mayoritariamente urbana. Su capital, la ciudad de Atacama, una de las zonas más áridas del mundo, Moquegua (170.480 habitantes), concentra más del 90 lo que explica que la región tenga una larga historia por ciento de la población total. El departamento está de conflictos relacionados con el acceso y la calidad dividido en tres provincias, en dos de las cuales (Ilo y del agua. El agua es, de hecho, uno de los retos más Mariscal Nieto) la población urbana representa el 99 y importantes para el desarrollo de su vasto potencial el 85 por ciento del total, respectivamente. Sólo en la minero. En 2013, la producción de cobre de Moquegua provincia de General Sánchez Cerro la población rural alcanzó 172.816 toneladas métricas finas, siendo la sobrepasa a la urbana, con un 86 por ciento. tercera región exportadora más importante del país, después de Ancash y Arequipa. El Ministerio de Energía Pese a que Moquegua no se ha caracterizado por ser y Minas estima una inversión minera de US$ 5.820 una región particularmente adversa a la minería, el millones para los próximos años, lo que constituye proyecto de Quellaveco generó desconfianza desde cerca del 10 por ciento de la inversión estimada para la sus inicios debido principalmente a las propuestas de totalidad del país. manejo del agua. Los cuestionamientos que dieron lugar a la mesa de diálogo fueron en parte el resultado A pesar de su peso específico en la región, el sector de una pobre historia de manejo de conflictos en torno a minero proporciona empleo a poco más de dos por ciento la minería en la región, asociados a actividades llevadas de la población local. Más aún, su impacto limitado en a cabo desde, por lo menos, mediados de los años 70, términos de empleo directo no parece estar compensado mucho antes de que se desarrollara el actual proyecto por el número de puestos de trabajo indirectos y minero de Quellaveco. Desde la década de los 80, de oportunidades de negocio, dado que la mayor parte de hecho, la población departamental, junto con varias las compras de las empresas mineras históricamente ONG y autoridades de gobiernos provinciales, venían se ha efectuado a proveedores externos. Sin embargo, denunciando casos de contaminación—acusaciones el aumento de los ingresos provenientes de las rentas que fueron confirmadas por varios estudios (Balvín mineras ha propiciado un incremento substancial de las 2004; Portocarrero y Portugal 2011). inversiones en infraestructuras, una mejora en el sistema educativo y el aprovechamiento de los recursos hídricos Moquegua y el agua para uso agrario. Este aumento de las inversiones hizo que en 2011 y 2012 Moquegua liderara, junto a Lima, el El departamento de Moquegua cuenta con sólo dos Índice de Competitividad Regional en Perú. cuencas relevantes, cuyos ríos son de poco recorrido y escaso caudal. La cuenca del río Moquegua, que Moquegua presenta, de hecho, niveles de desarrollo atraviesa las provincias de Mariscal Nieto e Ilo, y la superior al promedio nacional. El índice de desarrollo del río Tambo, que atraviesa las provincias de Sánchez humano del 2012 la coloca en el segundo puesto de Cerro y Mariscal Nieto (además de algunas provincias las regiones del país, después de Lima, mientras que la de los departamentos vecinos de Arequipa y Puno). pobreza monetaria afecta a menos del 10 por ciento de Ambas desembocan en el océano Pacífico. la población, frente al 26 por ciento nacional. La brecha de pobreza es casi una tercera parte del promedio El estrés hídrico ha estado en el centro de la mayor nacional. Más revelador aún, la pobreza extrema aflige a parte de los desencuentros con la minería y con poco más del uno por ciento de los moqueguanos, lo cual departamentos vecinos como Arequipa. De hecho, las contrasta fuertemente con el l6 por ciento del país en su tensiones alrededor de las fuentes de agua llevaron a conjunto. En las zonas más altas, sin embargo, donde la que, en 1987, el Gobierno central aprobara el Proyecto población es predominantemente rural e indígena, los Regional Especial Pasto Grande (conocido como “Pasto indicadores de desarrollo son marcadamente inferiores Grande”), concebido como una solución para las al promedio departamental. necesidades de agua de Moquegua. En 2011, además, la Autoridad Nacional del Agua (ANA) suscribió un Los niveles de desarrollo de Moquegua se explican, convenio con los gobiernos regionales de Moquegua y en parte, por el hecho de que la población es Arequipa para mejorar el aprovechamiento del agua en Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 39 ambos departamentos. En su momento, ANA estimó El proyecto Quellaveco que un promedio de 500 millones de metros cúbicos de agua acaban en el océano cada año y que, con un Ubicado entre los 3.100 y 4.300 m.s.n.m., el proyecto adecuado tratamiento, se podrían reaprovechar 300 de Quellaveco se encuentra en la provincia de Mariscal millones. Nieto. Se trata de una mina de cobre a tajo abierto en la cuenca del río Asana, tributario del río Moquegua. La Pasto Grande, que cuenta con una reserva de agua vida útil del proyecto se estima entre 32 y 44 años, y la exclusiva revisada bianualmente, se convirtió pronto inversión prevista es de US$ 3.300 millones. en un proyecto emblemático para la región y gran parte de la población local está identificada y comprometida La primera versión del Estudio de Impacto Ambiental con su implementación. Sin embargo, su desarrollo no (EIA) del proyecto fue aprobada por el MINEM en ha estado libre de polémicas, debido al impacto que diciembre de 2000. Desde entonces, se han producido el trasvase de agua a la presa de Pasto Grande podría dos modificaciones del EIA (2008 y 2010) para garantizar, tener sobre la actividad agrícola y la vida en algunas fundamentalmente, el abastecimiento de agua de la comunidades de estas subcuencas. operación. En la versión inicial del proyecto, la tasa de procesamiento de mineral de 64.000 toneladas por día La fragilidad de las fuentes de agua de Moquegua y requería de 700 litros de agua por segundo. Para cubrir el temor de que la minería se apropie del proyecto de la demanda, la idea inicial consistió en que la mina se Pasto Grande para sí fueron también elementos clave abasteciera de agua subterránea de los acuíferos de la para comprender la desconfianza que Quellaveco cuenca del río Chilota, así como del puerto de Matarani generó en la población, incluso luego de aprobada la (Arequipa) para exportar el mineral. En el marco de la Evaluación de Impacto Ambiental, en 2000. elaboración del EIA, Anglo American desarrolló dos Cuadro 2 | Proyecto Regional Especial Pasto Grande Proyecto Regional Especial Pasto Grande (PREPG), 1987 Objetivo: Diseño de ingeniería y de infraestructura de riego; elaboración de propuestas de promoción y gestión de manejo sostenible del agua; promoción del desarrollo agropecuario, forestal y social de la región. ETAPA OBJETIVO ESTADO 1 Construcción de la presa y canal Pasto Grande, permitiendo el abastecimiento de Implementada agua a las ciudades de Moquegua e Ilo, la mejora del riego en el valle de Torata y la ampliación de la frontera agrícola en las pampas de Estuquiña, San Antonio y Jahuay– Rinconada. 2 Desarrollo de la agricultura en las Lomás de Ilo, generando alrededor de 7.000 empleos En directos e indirectos. El proyecto busca la irrigación de 3.500 hectáreas de terrenos implementación aptos para la actividad agrícola (principalmente olivo y vid). Se prevé el bombeo de las aguas de las sub cuencas de los ríos Vizcachas, Chicune y Chilota. Las obras principales son las presas de Vizcachas, Chilota y Humalso. 3 Mediante la construcción de infraestructuras hidráulicas, se busca el abastecimiento de Sin fecha de inicio agua a la provincia de Sánchez Cerro, tanto para consumo humano como agrícola. prevista 40 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú audiencias públicas, tal como determinaba la legislación en Humalso, así como un millón adicional para los vigente en el año 2000. estudios de ingeniería complementarios. Tras alguna observación de la Autoridad Nacional del Agua, el Dado que las reservas acuíferas del río Chilota estaban convenio fue aprobado en agosto de 2010, lo que reservadas para el proyecto de Pasto Grande, la empresa teóricamente daba luz verde a Anglo American para tuvo que negociar un acuerdo para garantizarse 700 comenzar la construcción del proyecto. litros por segundo de agua a cambio de financiar infraestructuras hídricas por un importe de US$ dos El primer acuerdo de Anglo American con Pasto Grande millones. Este esquema de abastecimiento generó una para la obtención de 700 litros por segundo causó gran fuerte oposición de las comunidades de la zona por el malestar entre algunas comunidades próximas a los temor a que se secaran sus acuíferos. puntos de extracción de agua. El segundo acuerdo, que añadía 217 litros por segundo, acabó en un paro En el año 2008, Anglo American presentó la primera convocado por un grupo de organizaciones, entre modificación del EIA. En esta nueva propuesta se las que estaban el Frente Regional de Ampliación de aumentaba el tamaño de la planta de procesamiento la Frontera Agrícola, la Junta de Usuarios de Agua del mineral y su ubicación, incrementando su capacidad de Moquegua y el Frente de Defensa de los Intereses de procesamiento de 65.000 a 85.000 toneladas por día del Pueblo de Moquegua. La posibilidad de que el y reduciendo la vida útil de la mina de 44 a 32 años. El proyecto utilizara agua proveniente de las reservas de cambio de la ubicación requería modificar el camino Pasto Grande continuó generando rechazo por parte de acceso a la operación y considerar la utilización del de la población hasta que, en septiembre de 2010, a puerto de Ilo, el más importante de Moquegua, además pocos días de las elecciones regionales, una marcha del de Matarani (en el departamento de Arequipa). de 4.000 manifestantes terminó con la toma de las instalaciones del gobierno regional. Con respecto a Adicionalmente, la nueva propuesta incluía modificar estos episodios anteriores, el Jefe de la Oficina Regional el sistema de abastecimiento de agua, incorporando de la Defensoría indicaría que, antes del desarrollo de la el uso de aguas superficiales. Para ello, se estableció mesa, “... no hubo un proceso de diálogo estructurado, la captación de aguas superficiales del río Titire y sino más bien un intercambio de pareceres y posiciones la construcción de un embalse en el río Vizcachas, entre diversos actores, que se daban a conocer por los tributarios del río Moquegua, con el propósito de medios de comunicación” (PNUD 2014). complementar la demanda durante meses de menor caudal. Este proceso preveía la construcción de un La mesa de diálogo de Moquegua tanque de regulación en un cerro cercano (Pelluta), desde el cual se llevaría el agua mediante un conducto En octubre de 2010 se celebraron elecciones regionales, de 90 kilómetros hasta la mina. resultando vencedor Martín Vizcarra con el 38 por ciento de los votos. Durante la campaña, Vizcarra había La segunda revisión del EIA, presentada en 2010, dejado clara su oposición a que el agua de Pasto Grande planteó un cambio en el transporte del mineral que se vendiera con fines mineros. Ya como presidente implicaba la construcción de nuevas instalaciones de regional, en febrero de 2011, convocó a la mesa de almacenamiento y embarque (en la pampa El Palo, diálogo de Moquegua para resolver el desacuerdo entre Ilo). Por otro lado, se proponía la construcción de una Anglo American y la población local con respecto a la línea de transmisión eléctrica de 220 Kw, desde la viabilidad del proyecto. Las actividades de la mesa subestación de Montalvo, en Moquegua, hacia una comenzaron el 17 de marzo de 2011. nueva subestación que Anglo American construiría. Para dar legitimidad a la mesa, el gobierno regional En paralelo, la compañía minera firmó un nuevo invitó a representantes del Ministerio de Energía y Minas convenio con las autoridades del proyecto de Pasto (MINEM), el Ministerio del Ambiente (MINAM) y la Grande para obtener 217 litros de agua por segundo Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) a participar adicionales, a cambio de una compensación cercana a en las negociaciones. La mesa llegó a varios acuerdos US$ siete millones para la construcción de una presa preliminares, tales como la preservación de un número Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 41 razonable de participantes que permitiera fluidez en el diálogo, la exclusión de la revisión del EIA como un Había discursos tema para la discusión, por encontrarse aprobado, y la apertura a cualquier interesado a los debates. extremos, desde que Los principios bajo los que se instaló la mesa, y que fueron la operación, tal y como estaba recogidos en el reglamento, fueron los de participación planteada al inicio, no iba a bajo un régimen de igualdad, buena fe, transparencia, corresponsabilidad, tolerancia y respeto, así como el generar ningún problema (y respeto a los acuerdos establecidos. La voluntad del gobierno regional era promover la participación de traer) solamente beneficios, y los actores involucrados (sociedad civil, instituciones de los tres niveles de gobierno y la empresa minera), también había posiciones del propiciando un espacio para el intercambio de ideas otro (extremo), señalando que abierto a los medios de comunicación y la sociedad en su conjunto. Además de que las sesiones de la mesa eran esta operación iba a generar una públicas, la Secretaría Técnica tenía la responsabilidad de informar sobre los acuerdos alcanzados a los medios catástrofe. En la mesa pudimos de comunicación regionales. comprobar que la verdad se La mesa se organizó en pleno y en tres comisiones: Comisión de Recursos Hídricos, Comisión de Medio encontraba en el centro de ambos Ambiente y Comisión de Responsabilidad Social. El discursos, tanto así que de un presidente regional actuó como facilitador en todas las sesiones, (el gobierno regional ocupaba, también, lado la empresa ha aceptado la Secretaría Técnica de la mesa). En el proceso participaron seis ministerios y organismos estatales, una serie de modificaciones al representantes del gobierno regional, los tres alcaldes provinciales de la región, representantes de los distritos estudio de impacto ambiental, lo y comunidades del área de influencia directa de la mina, que demuestra entonces que no 13 representantes de distintas organizaciones de la sociedad civil y la compañía Anglo American. se trataba de un planteamiento La dinámica de las reuniones del pleno de la mesa absolutamente bien evaluado. era sencilla. Tras la lectura de la agenda prevista para el día, se procedía a la lectura de los documentos que Por otro lado, hemos visto llegaban dirigidos a la mesa (preocupaciones, quejas, que tampoco la realización sugerencias, solicitudes), a los que se daba respuesta inmediata. En el desarrollo de la agenda del pleno del proyecto iba a generar la se evitaban las discusiones técnicas, las cuales eran delegadas a las comisiones que debían analizar los catástrofe que algunos líderes temas en profundidad y proponer recomendaciones. En las primeras sesiones de la mesa, el representante temían.” de la ONG Transparencia afirmó ante los presentes que el espacio de diálogo era un “espacio democrático que permite primero recibir las exposiciones (…) y Martín Vizcarra, expresidente regional (PNUD 2014). finalmente en un momento la mesa tendrá que tomar acuerdos (…). No hay ninguna mesa que pueda funcionar 42 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú bajo presión. Acá existe la más amplia libertad como el gobierno regional con el propósito de preservar la espacio democrático para decir si estamos de acuerdo o independencia respecto a la compañía minera. Sin no estamos de acuerdo. El espacio ya está constituido, embargo, Anglo American terminó financiando una tiene el reconocimiento del gobierno central y es un parte de los materiales y el pago de los honorarios de referente para la búsqueda de las soluciones más algunos expertos invitados a las sesiones. adecuadas” (Gobierno Regional de Moquegua 2012). Con respecto a las discusiones y acuerdos de cada una A diferencia de la plenaria, las comisiones eran espacios de las comisiones, la Comisión de Recursos Hídricos de análisis, discusión y generación de consensos. En tuvo como objetivo evaluar la disponibilidad de agua ellas se invitaba a expertos de la compañía minera, en la cuenca del río Vizcachas, así como analizar la de instituciones del Estado y de la sociedad civil para viabilidad social y ambiental del esquema de uso hídrico responder a las inquietudes de naturaleza técnica que propuesto por Anglo American en la fase de explotación. pudiesen surgir. Los resultados de las negociaciones La comisión también debía evaluar el abastecimiento fueron presentados al pleno en informes finales, donde de agua desde el río Asana para la etapa de construcción se aprobaban, o no, tras su discusión. Todo indica que del proyecto, tal y como proponía Anglo American. Las fue un acierto que las comisiones se desarrollaran de jornadas de trabajo se centraron en el análisis de los manera secuencial y no simultánea, ya que propició estudios técnicos desarrollados por la empresa y las la participación en todos los foros de organizaciones exposiciones de expertos. La principal preocupación que no podían enviar a más de un representante a las entre los miembros de la comisión era determinar la reuniones. cantidad de agua que el proyecto minero necesitaría, así como su disponibilidad. Un aspecto central para Ninguno de los análisis en torno a la mesa especifica resolver fue el temor de la población local de que las el costo de la misma, ni sus fuentes de financiación. reservas de Pasto Grande quedaran mermadas, con Sin embargo, algunos de los entrevistados indicaron el consiguiente impacto en los planes de desarrollo que la mayor parte de los costos fueron asumidos por agrícola de la región. Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 43 La Comisión determinó que la propuesta de utilización seriamente dañado tras la finalización de actividades de recursos hídricos por parte de Anglo American de la mina. Esta decisión fue interpretada, por los era adecuada. Los participantes asumieron como participantes en la mesa, como una muestra clara de confiables los cálculos de caudal del EIA con respecto voluntad de diálogo por parte de Anglo American. al río Vizcacha y aceptaron que el proyecto, en la fase de explotación, extrajese agua principalmente del Por último, la Comisión de Responsabilidad Social río Titire (cuenca del río Tambo), que se encuentra volcó sus esfuerzos en analizar los proyectos que contaminada por boro y sales de manera natural. Anglo podrían ser financiados con el aporte de Anglo American se comprometió a respetar los 6,8 millones American, asegurando su coherencia con los planes de de metros cúbicos del río Chuncune que se encuentran desarrollo regional. Se discutió el monto del importe reservados para la segunda etapa de Pasto Grande, de la compañía minera y la forma de financiamiento de utilizando solamente los excedentes de agua dulce los proyectos acordados. La Comisión, con una amplia que desembocan en el mar. Por último, para la etapa representación de la sociedad civil y coordinada también de construcción, Anglo American utilizaría excedentes por representantes del gobierno regional, dedicó sus hídricos procedentes del río Asana, generados en la primeras sesiones a explorar con detalle los límites de época húmeda. La empresa construiría, asimismo, una los acuerdos, basados en el marco normativo entonces presa de compensación sólo para uso de la comunidad. vigente. También se tuvieron en cuenta las conclusiones y acuerdos preliminares de la Comisión de Medio Por su parte, la Comisión de Medio Ambiente se Ambiente, al efecto de garantizar la coherencia de los constituyó con el propósito de garantizar que el resultados de las negociaciones. Desde el comienzo se proyecto minero contara con las medidas de control decidió que las inversiones derivadas de los aportes de ambiental adecuadas, analizando las medidas de Anglo American beneficiaran a toda la región, por lo mitigación propuestas por Anglo American. Para ello, que los representantes de las tres provincias realizaron se evaluaron los componentes del EIA que causaban consultas para definir las prioridades de intervención. mayor preocupación, especialmente el plan de cierre de la mina. El liderazgo de la comisión estuvo a cargo Sin embargo, uno de los principales acuerdos a los que de la gerencia de Medio Ambiente del Gobierno se llegó en esta comisión fue la creación, bajo la figura regional, que organizó las sesiones de trabajo a partir de fideicomiso, del Fondo de Desarrollo de Moquegua. de la presentación, por parte de los expertos de Anglo Las intervenciones financiadas debían estar en armonía American y la participación de expertos independientes, con los planes de desarrollo y de competitividad de los distintos componentes de la EIA. Las discusiones regional vigentes. Por otra parte, el monto del aporte en torno a estas presentaciones terminaron en una de Anglo American al Fondo de Desarrollo se estimó en serie de acuerdos de consenso que fueron, en su gran S/. 1.000 millones, repartidos en obras y programas para mayoría, aceptados por el pleno de la mesa de diálogo. la fase de construcción y explotación del proyecto. Por último, Anglo American se comprometió a implementar Entre los principales acuerdos destaca la creación del un programa de desarrollo de proveedores locales y de Comité de Monitoreo Participativo, que controlará contratación de mano de obra local. El 80 por ciento la disponibilidad de agua subterránea y superficial de la mano de obra no calificada debía provenir de desde el río Ilo hasta el Asana, así como el monitoreo Moquegua, acordándose evaluar la disponibilidad de del depósito de relaves y la línea de base ambiental mano de obra calificada antes de llegar a un compromiso del proyecto. Anglo American acordó realizar obras concreto. adicionales de protección ambiental relacionadas con el desvío del cauce del río Asana e implementar un plan Acuerdos de la mesa de diálogo de manejo y medidas de conservación de fauna y flora. Pero el compromiso más significativo fue la revisión Tras 18 meses de trabajo la mesa alcanzó 26 acuerdos. A del EIA, especialmente en lo concerniente al plan de continuación se destacan los más relevantes, agrupados cierre de mina. La compañía aceptó hacerse cargo de la por acuerdos sobre el uso del agua, temas ambientales restauración del cauce del río Asana, que podría quedar y Fondo de Desarrollo, así como los acuerdos relativos a 44 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú las garantías para asegurar el cumplimiento y monitoreo a representantes del sector público y de la compañía de los acuerdos alcanzados. minera. Entre sus atribuciones estará la elaboración del plan estratégico del Fondo, que deberá estar en Respecto al uso del agua, el acuerdo 3 señala que el sintonía con el Plan de Competitividad de la Región. proyecto Quellaveco utilizará aguas procedentes de los Los miembros del Fondo también deberán velar excedentes del río Vizcachas mediante la construcción por el adecuado uso de los mil millones de soles de una presa con capacidad para 60 millones de metros comprometidos por la compañía. cúbicos. Por otra parte, Anglo American se compromete a respetar los 6,8 millones de metros cúbicos Se acordó la puesta en marcha de un programa de procedentes del río Chicune que están reservados empleo de mano de obra local y compras locales para la segunda fase de Pasto Grande. Asimismo, para (acuerdos 24 y 25). Durante las distintas fases del la etapa de construcción del proyecto, el acuerdo 4 proyecto, Anglo American se comprometió a que al propone que Anglo American utilice los excedentes del menos 80 por ciento de la mano de obra no calificada río Asana, solamente en la época húmeda (de enero a fuera de proveniencia moqueguana. Asimismo, el abril). Fondo de Desarrollo deberá iniciar un programa de capacitación a pequeños proveedores, con el propósito En el conjunto de acuerdos ambientales, destaca la de que buena parte de las necesidades de la mina sean creación de un Comité de Monitoreo Participativo y un cubiertas con productos locales. Comité de Vigilancia, integrados por actores clave de la sociedad civil, así como de los niveles de gobierno Por último, la mesa puso especial empeño en definir regional y local (acuerdo 7). Por otra parte, Anglo los instrumentos de seguimiento de los acuerdos American asumió el compromiso de realizar obras alcanzados. En este sentido, se aprobó la creación de adicionales en el desvío del río Asana, que consisten un Comité de Monitoreo Participativo y un Comité de en la construcción de una pantalla impermeable en las Monitoreo y Verificación de los acuerdos alcanzados. zonas de depósito de material estéril procedente de la El primero, integrado por miembros de la sociedad operación y una presa con capacidad para retener una civil y representantes de los gobiernos local y regional, avenida de agua extraordinaria que arrastre materiales tendrá como principal misión vigilar que los acuerdos de contaminantes (acuerdo 9). Por último, la compañía se mitigación de daños ambientales sean implementados. comprometió a revisar el plan de cierre de la mina para Por su parte, el Comité de Monitoreo y Verificación, asegurar la restauración del cauce del río Asana tras la integrado por el gobierno regional, los gobiernos locales, finalización de la fase de explotación (acuerdo 19). representantes de la sociedad civil y Anglo American, deberá verificar periódicamente el cumplimiento de El acuerdo 23 contempla la creación del Fondo de los acuerdos de la mesa, comunicar los resultados de Desarrollo de Moquegua, que reunirá a un conjunto los procesos de verificación efectuados y proponer de organizaciones representativas de la sociedad civil, recomendaciones sobre la ejecución de los acuerdos. Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 45 Lecciones aprendidas y 04 recomendaciones A pesar de que las mesas de Tintaya y Quellaveco fueron, en esencia, respuestas coyunturales a situaciones de conflicto y desacuerdos, éstas ofrecen un conjunto de lecciones de gran valor para el diseño de estrategias de negociación y diálogo, así como para prevenir conflictos. Dada su naturaleza ad hoc, las mesas estuvieron caracterizadas por una gran flexibilidad para adaptarse a las necesidades cambiantes de actores con considerables asimetrías de poder e información. En los dos casos aquí analizados, como sucede en gran parte de los conflictos sociales, las comunidades se movilizaron contra la minería después de un largo y desgastante período en el que intentaron plantear sus preocupaciones—a la compañía minera, al Estado o a ambos—sin recibir una respuesta adecuada. Muchos conflictos en la fase operativa de las actividades mineras se originan, de hecho, en las etapas de diseño, adjudicación de permisos y exploración. Sin duda, contar con mecanismos sistemáticos de consulta y desarrollo participativo podría eliminar los factores subyacentes al conflicto antes de que las diferencias de opiniones o intereses devengan en confrontación. De Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 47 ahí surge la importancia de traducir estas experiencias a varios de los conflictos más sonados de los últimos en recomendaciones para un marco regulatorio tiempos, como Conga (Cajamarca) y Tía María (Arequipa). mejorado que genere espacios para el diálogo que logre Ambos resultaron en cuantiosas pérdidas para la acuerdos de desarrollo local, sostenibles e inclusivos, en industria minera, en un importante desgaste político, y torno a la actividad minera. en pérdidas materiales y humanas inaceptables. En este sentido, no cabe duda de que desarrollar las habilidades Es importante enfatizar que no existe, en el contexto técnicas y los marcos legales necesarios para involucrar a actual, la posibilidad de desarrollar un proyecto minero las comunidades locales en el desarrollo del sector tiene sin el consentimiento de las comunidades locales, ya un costo, pero la experiencia nos muestra que no hacerlo sea por disposiciones legales o por las presiones que, de tiene un costo mucho mayor. facto, pueden ejercer las comunidades que se sienten injustamente afectadas o excluidas de sus beneficios. En Por esto, en esta última sección se presentan una serie Perú—como en toda Latinoamérica, en mayor o menor de lecciones que se desprenden del análisis de los casos medida—hoy la pregunta no es si se debe involucrar a de Tintaya y Quellaveco, que consideramos de utilidad las comunidades locales en el desarrollo de proyectos no sólo en el diseño de estrategias de relacionamiento extractivos o de otro tipo que pueden potencialmente empresarial con las comunidades, sino también para el afectar sus vidas, territorios o bienestar. Las preguntas diseño de políticas públicas. Por último, se presenta una relevantes son cómo y cuándo hacerlas participar. serie de recomendaciones que pretenden contribuir a informar una agenda de reformas legales, institucionales Cabe destacar, por otro lado, que los procesos de diálogo y en el campo de las políticas de responsabilidad social descritos en este reporte se desarrollaron en paralelo de las compañías mineras. Cuadro 3 | Similitudes y diferencias de las mesas de Moquegua y Tintaya ASPECTO MESAS DE TINTAYA Y DE ESPINAR MESA DE MOQUEGUA Etapa del Tintaya estaba en la fase operacional en 2002 y En el momento de establecimiento de la proyecto en fase de cierre en 2012. mesa, Quellaveco se encontraba en la fase de prefactibilidad. Tiempo Ambas mesas diálogo tuvieron un cálculo La mesa se prolongó de los 6 meses inicialmente optimista del tiempo necesario para generar previstos a 18, tras sucesivas prórrogas. confianza entre los interesados. Propiedad El proyecto de Tintaya ha tenido múltiples Quellaveco sólo ha tenido un dueño mayoritario dueños corporativos en los últimos años. desde 1993. Motivaciones La reputación corporativa de la compañía minera La mesa surgió en respuesta a la desconfianza de estaba en riesgo. Ambos procesos de diálogo en la población local sobre la propuesta de manejo Tintaya surgen como respuesta a un conflicto. de agua en el EIA del proyecto, que devino en la toma del Palacio de Gobierno; la actitud de la compañía minera, sin embargo, fue dialogante desde el principio. Problemática Los pobladores del área de influencia se Se temía por la falta de acceso al agua por las enfrentaban a problemas ambientales, de necesidades para la explotación de la mina. acceso a la tierra y agua de calidad. Existían También existían temores ambientales y una discrepancias sobre la cantidad de recursos cierta desconfianza histórica por la existencia que se debían destinar para las políticas de de pasivos ambientales como consecuencia de responsabilidad social y sobre el manejo de los explotaciones mineras anteriores en la región. mismos. Por último, había un legado histórico negativo en relación a la adquisición de tierras. 48 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú ASPECTO MESAS DE TINTAYA Y DE ESPINAR MESA DE MOQUEGUA Contexto El proceso de urbanización en Tintaya fue rápido, Moquegua presenta indicadores por encima del local poniendo presión sobre los servicios públicos. promedio nacional y tiene tasas de alfabetización El 70% de la población tiene el quechua como y urbanización altas. primera lengua. Principios Antes del comienzo de la mesa se pactaron las Las partes se comprometieron a tomar las reglas de juego. decisiones por consenso. Los principios bajo los que se iba a regir la mesa fueron establecidos antes de abordar los problemas sustanciales. Alcance La mesa de Tintaya se enfocó en las El proceso de Moquegua fue un foro de comunidades afectadas. La mesa de Espinar, en discusión que, desde el comienzo, incluyó temas cambio, tuvo un alcance provincial. regionales. Estructura La mesa se organizó a través de un comité La mesa se organizó a través de un comité plenario y subgrupos de trabajo. plenario y subgrupos de trabajo. Participantes Las dos mesas de diálogo de Tintaya se llevaron a La mesa de Moquegua se desarrolló de manera cabo a puerta cerrada. pública, en sesiones abiertas a los medios de comunicación y a la ciudadanía. Compañía Los procesos fueron liderados por los equipos El proceso de diálogo fue liderado por el equipo minera de la compañía en Perú, con apoyo puntual de la peruano de Anglo American. Se involucró a matriz en momentos clave. personal de alto nivel en varias etapas. Rol del En Tintaya, ninguno de los gobiernos nacionales En el caso de Quellaveco, el presidente regional Gobierno o provinciales tuvo un rol importante en la inició y convocó el proceso; el gobierno nacional primera de las mesas analizadas (2002). formalizó su apoyo. Otros En el caso de Tintaya, Oxfam Australia impulsó el En el caso Quellaveco, el liderazgo del presidente participantes inicio del proceso en conversaciones directas con regional fue crítico como impulsor del diálogo, la casa matriz de BHP Billiton en Australia. El rol facilitador del mismo y generador de consensos. de CooperAcción fue clave en los dos procesos de diálogo al encargarse del acompañamiento y de la capacitación de los representantes de las comunidades. Facilitación Las experiencias de Tintaya contaron con un En el caso de Quellaveco, el presidente regional facilitador. actuó como impulsor del diálogo. Creación de La preparación y desarrollo de las mesas En el caso de Quellaveco, en el transcurso del capacidades de Tintaya requirió de capacitación y proceso de diálogo se invirtió mucho tiempo acompañamiento por parte de ONGs. en explicar y discutir los detalles técnicos del proyecto de manera que fueran entendidos por todas las partes involucradas. Productos Los acuerdos de las mesas se recogieron en Los acuerdos de las mesas se recogieron en un informe final. Se establecieron comités un informe final. Se establecieron comités de seguimiento que, a la fecha, tienen de seguimiento que, a la fecha, tienen funcionamiento limitado o nulo. funcionamiento limitado o nulo. Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 49 Cuadro 4 | Resumen de los principales acuerdos alcanzados en las mesas de Tintaya, Espinar y Moquegua Mesa de Tintaya (2002 – 2003) Tierras. Se acordó reemplazar la cantidad de tierras que fueron afectadas por expropiaciones o procesos de compra, teniendo en cuenta la calidad de las mismas (Soria y Castillo 2012). El proceso fue complicado, entre otras razones, por el aumento exponencial del precio del suelo en la zona (Ormachea Choque 2014). Medio ambiente. Se elaboraron planes de acción de monitoreo ambiental conjuntos (empresa y comunidades), salud humana y sanidad animal. A través de la Comisión de Desarrollo Sostenible, la más dinámica, se definieron planes estratégicos de desarrollo sostenible para cada una de las comunidades y se identificaron las necesidades más urgentes (Soria y Castillo 2012). Derechos humanos. Se abordaron 34 casos reportados de abusos ocurridos entre 1982 y 2001. Se buscó reparar aquellos casos más flagrantes, identificados tras un informe independiente elaborado por el Instituto de Defensa Legal (IDL). Convenio Marco. La empresa, en 2003, acordó contribuir con hasta un tres por ciento de sus utilidades en proyectos de desarrollo de la provincia de Espinar, con un monto mínimo de US$ 1,5 millones. Adicionalmente, en 2004 se acordó la entrega de US$ 330.000 para proyectos de desarrollo con seis comunidades. Seguimiento. Se acordó la realización de actividades de monitoreo periódico en suelos y agua, así como los potenciales efectos en la salud humana y en el ganado. Mesa de Espinar (2012 – 2013) Acuerdos de urgencia. Mitigación de los efectos de la contaminación en las cuencas de los ríos Salado y Cañipía; reparación a las familias de los fallecidos y heridos en el paro de 2012 (estos acuerdos fueron tomados en el transcurso de la mesa). Medio ambiente. Actividades de monitoreo ambiental participativo, a través de un Plan Sanitario Ambiental que definía indicadores, responsabilidades y un calendario de ejecución detallado. Se diseñó un plan de intervención intergubernamental en la provincia para implementar acciones de recuperación de la calidad ambiental y sanitaria en la provincia, así como de minimización de los efectos de las sustancias contaminantes. Seguimiento. Se creó un comité de vigilancia y otro de seguimiento. El primero se encuentra inactivo desde 2014. Mesa de diálogo de Moquegua (2011 – 2012) Agua. Quellaveco utilizará aguas procedentes de los excedentes del río Vizcachas mediante la construcción de una presa. Anglo American se compromete a respetar el agua del río Chicune reservada para el proyecto Pasto Grande. La compañía podrá utilizar, en estación húmeda, los excedentes del río Asana. Medio ambiente. Creación de comités de monitoreo participativo y de vigilancia ambiental. Anglo American tomará precauciones adicionales para evitar vertidos en el río Asana. La compañía se comprometió a restaurar el cauce del río Asana tras el cierre de la mina. Responsabilidad social. Se creó el Fondo de Desarrollo de Moquegua, que elaborará un plan estratégico que debe estar en sintonía con el Plan de Competitividad de la Región y que orientará las inversiones. Se acordó la puesta en marcha de un programa de empleo de mano de obra local y compras locales. Al menos el 80 por ciento de los trabajadores no cualificados de la mina provendrán de Moquegua. Seguimiento. Un comité de monitoreo y evaluación verificará el cumplimiento de los acuerdos de la mesa y propondrá recomendaciones para la mejor ejecución de los mismos. 50 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 4.1 Lecciones 1 Tener buenas relaciones con las mesa fue una respuesta, quizá tardía, a la escalada del comunidades locales es un activo conflicto, a diferencia de la mesa de Moquegua, pero las para las compañías mineras. dos sirvieron para canalizar las ansiedades y demandas de la población local una vez que estuvieron instaladas. Las mesas de diálogo descritas en este reporte aportaron valor agregado a las operaciones de Tintaya 2 El fortalecimiento de capacidades y al proyecto de Quellaveco. En el caso de Tintaya, ayuda a abordar las asimetrías de en particular, la existencia de una mesa de diálogo en poder e información. funcionamiento, en los primeros años de la década del 2000, hizo que la venta de la mina por BHP Billiton fuera más atractiva para Xstrata. Es cierto que la mesa Los procesos de diálogo y consulta son más eficaces de diálogo no impidió que se reavivaran situaciones cuando el contexto permite que la participación conflictivas alrededor de la mina, pero sí sirvió de y la negociación se lleven a cabo en igualdad de vehículo para solucionar algunos de éstos a tiempo y de condiciones. Esto es especialmente difícil en el ámbito manera pacífica. de las operaciones mineras, donde existen grandes asimetrías de conocimientos sociales y técnicos, En 2005, por ejemplo, estallaron una serie de protestas disparidad en los niveles de educación, capacidad en comunidades de la provincia de Espinar, debido de recibir asesoramiento, influencia económica y a retrasos en el desembolso de uno de los fondos de política, entre otros. Como señalaba el representante responsabilidad social acordados. La compañía minera de MINAM en la mesa de diálogo de Moquegua, “es decidió suspender las operaciones para minimizar responsabilidad tanto de la misma sociedad civil y de el riesgo de confrontación con los comuneros. Las los gobiernos locales, regionales y nacional fortalecer la comunidades vecinas a la mina, sin embargo, se negaron transparencia y los procesos de información, evitando a tomar parte en las protestas, señalando que una mesa las asimetrías (...) para esto, la sociedad civil y el Estado de diálogo era el medio adecuado para abordar sus deben crear mecanismos de capacitación” (PNUD, preocupaciones y que preferían el diálogo al conflicto. 2014). Los casos de Quellaveco y Tintaya ofrecen dos En 2012 ocurrió algo similar cuando estalló una ola de perspectivas distintas al respecto. violencia en la provincia de Espinar y se decidió dirimir las diferencias en la segunda mesa de diálogo. La En el momento de establecimiento de la mesa, el Departamento de Moquegua exhibía altos niveles de alfabetismo, confianza en los dirigentes elegidos por voto popular y una capacidad institucional relativamente alta. Los niveles de ingreso son los segundos más altos de Perú, después de Lima, y una gran proporción de la población vive en zonas urbanas. Por el contrario, las comunidades afectadas por la mina de Tintaya exhibían altos niveles de pobreza, altos niveles de analfabetismo y un limitado acceso a los servicios y bienes del Estado. La mayor parte de los comuneros tenían el quechua por lengua materna y tuvieron que poner a un lado años de un legado terrible por parte de la minería para sentarse a dialogar. Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 51 Si bien el caso de Espinar pone de relieve los desafíos se han beneficiado de tu presencia” (Harvard Kennedy que suponen las asimetrías de poder e información, School 2013). también demuestra que es posible abordarlos de manera productiva a través del fortalecimiento de las Para las compañías mineras, entender las preocupaciones capacidades de los participantes de la comunidad y y expectativas de la sociedad civil requiere tiempo, de la empresa minera. La relación de Oxfam Australia flexibilidad y compromisos al más alto nivel. El proyecto con BHP Billiton de Australia—en ese momento la de Quellaveco muestra el caso de una empresa que, empresa matriz de Tintaya—contribuyó a crear las progresivamente y a lo largo de 18 meses, fue adaptando condiciones propicias para el diálogo. A partir de ahí, el diseño técnico de su proyecto minero con la finalidad varias organizaciones no gubernamentales locales, en de responder a las preocupaciones de la población sobre particular CooperAcción y Oxfam Perú, comenzaron los potenciales impactos de la mina, especialmente en lo a llevar a cabo actividades de formación en las concerniente al uso del agua. De los seis meses iniciales comunidades, incorporando a otros expertos cuando previstos para el transcurso de la mesa, finalmente se fue necesario. llegó a 18 tras las sucesivas prórrogas. El fortalecimiento de capacidades de los actores En los últimos años, las empresas mineras han involucrados, antes del inicio de la primera experiencia mejorado su capacidad para entender y gestionar de de diálogo en Tintaya, fue fundamental para ayudar a manera adecuada su relación con las comunidades las comunidades a elaborar y enunciar una visión común vecinas, con disparidad de resultados. Los cambios respecto a sus propuestas y demandas. Asimismo, las aceptados por Anglo American también ponen de ONG locales contribuyeron a preparar a la comunidad manifiesto en qué medida las cuestiones sociales están para afrontar el diálogo y las negociaciones de manera tomando importancia en los procesos de planificación eficaz y con conocimiento de sus derechos. Incluso en minera. En el caso de Quellaveco, en el marco de la un contexto menos conflictivo, como el de Quellaveco, mesa, la compañía minera aprovechó la oportunidad se hizo necesario ofrecer formación a los participantes para explicar con detalle las características técnicas del sobre cuestiones técnicas, lo cual fue fundamental para proyecto directamente a los actores más relevantes, a establecer un proceso de participación y comprensión nivel regional y local. Esto hizo que la empresa adaptara mutua de los posibles riesgos, impactos y oportunidades su estructura de responsabilidad social a las necesidades de desarrollo. cambiantes de la mesa, y que los responsables de la compañía al más alto nivel se involucraran. Desde la perspectiva del sector privado, las empresas mineras en pocas ocasiones cuentan con los recursos Asumir el desarrollo de la mesa como un espacio de humanos adecuados—con suficiente margen de aprendizaje mutuo contribuyó a generar una valiosa incidencia en el desarrollo de sus proyectos—para confianza entre las partes. Por un lado, la mesa fue establecer un diálogo con comunidades indígenas una oportunidad para que la sociedad civil conociera o campesinas. Vale la pena señalar que BHP Billiton los aspectos técnicos en los que se asentaba el solicitó un periodo de un mes antes de comenzar las proyecto. Para la compañía minera, por otro lado, la negociaciones para formar a su personal en las aptitudes mesa supuso una oportunidad para acercarse a las que, sin duda, necesitarían para dialogar de manera expectativas y temores en torno al proyecto minero. constructiva y productiva con las comunidades locales. Esta voluntad de aprendizaje mutuo ha sido señalada por las partes involucradas en la negociación como uno Como reconoce el que fuera gerente global de relaciones de los elementos más importantes para la generación comunitarias de BHP Billiton, “abrir una mina requiere de confianza. Si bien se suele pensar en la nivelación convencer a la gente que vive en las zonas en las que la de capacidades como un proceso que atañe sólo a las mina va a estar que permitan su desarrollo, que habrá comunidades locales, el fortalecimiento de capacidades un impacto mínimo para ellos y que habrá beneficios en materia de resolución de conflictos y diálogo genuino para todos… la gente no te va a permitir abrir minas es necesario tanto para las comunidades como para los si no ve que en otras partes existen comunidades que actores clave de las empresas y del gobierno. 52 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú Recuadro 4 Un ejemplo de falta de claridad y asimetría: la compra de tierras a las comunidades El marco legal que regula la compra de la propiedad o cesión de derechos de uso de las comunidades campesinas en Perú se presta a confusión. En principio, la legislación peruana que regula la compra o la adquisición de derechos de uso establece que ésta tiene que hacerse por medio de un acuerdo alcanzado por las partes y formalizado a través de un contrato de venta, alquiler o cesión temporal (Szablowski 2007). En el caso de las tierras de las comunidades campesinas andinas, se requiere consentimiento de su Asamblea General expresado por, al menos, dos tercios de los votos de sus miembros a favor. Sin embargo, la Ley de Servidumbre Minera, de 1996, indica que cuando no se logre establecer un acuerdo entre los dueños de la tierra y las empresas mineras concesionarias, estas últimas pueden recurrir al MINEM para que se les otorgue una servidumbre equivalente, a todos los efectos, a una expropiación de las tierras. De esta manera, se garantiza el acceso de la empresa minera concesionaria al subsuelo, a cambio de una compensación mínima, determinada por el MINAG. Si bien este recurso legal ha sido utilizado en un solo caso en 2003 (Banco Mundial 2005), la existencia de esta ley es percibida por las comunidades campesinas como una amenaza que podría activarse si las negociaciones entre ellas y las empresas llegaran a fallar (Farfán 2004). Este temor confiere una asimetría aún mayor en la relación entre las comunidades campesinas y las empresas mineras (Bernales 2004). De hecho, este complejo sistema lleva a situaciones de manifiesta injusticia, como el vivido en torno a la mina de Tintaya en los años 80. Campesinos entrevistados sobre el manejo del proceso de venta y expropiación de las tierras para la mina afirman que “descubrieron que había mineral y comenzaron a desalojarnos (…) Nos reubicaron en un lugar en el que todas nuestras cosas se perdieron” (Harvard Kennedy School 2013). En el yacimiento de Las Bambas (Apurímac), un estudio del Banco Mundial realizado con el propósito de identificar los potenciales ganadores y perdedores de la minería a gran escala en la región, encontró que la mayoría de las personas entrevistadas que negociaron cesión o venta de tierras no tenían información sobre sus derechos. La totalidad de los entrevistados reportaron que hubo un incumplimiento total o parcial de los acuerdos alcanzados con la minera y mostraron su disconformidad con las compensaciones recibidas (Banco Mundial 2014). 3 La intervención de un facilitador aportan los recursos o lo administran. En este sentido, es fundamental en los procesos la intervención de un facilitador externo suele ser de diálogo. fundamental para garantizar el equilibrio, al ubicar a la empresa y al sector minero como socios en la mesa de diálogo y no como jueces y parte. Por ello, la presencia Como se ha mencionado, el fortalecimiento de de mediadores permite verificar que todas las partes las capacidades de las comunidades contribuye a cuenten con la información y recursos necesarios para fortalecer su posición en el diálogo y las habilita para encontrar una solución mutuamente satisfactoria. participar como socias en la búsqueda de soluciones a cuestiones que, con frecuencia, son de carácter En el caso de Tintaya, las partes llegaron a un acuerdo técnico. No obstante, es probable que las asimetrías respecto de la designación de un mediador (Oxfam en entre las partes subsistan si la empresa o cualquiera la primera experiencia de diálogo, y una presidencia de las partes controla el proceso; es decir, lo impulsan, colegiada para la segunda mesa). El mediador Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 53 4 desempeñó un papel fundamental al propiciar que las El gobierno puede desarrollar una partes trabajaran como pares y, posteriormente, como función central en la mediación socias en la mesa, al ayudarlas a establecer las reglas entre las comunidades locales y básicas para el diálogo y facilitar las deliberaciones en las compañías mineras. sesión plenaria. Con ello se consiguió que las partes se sintieran en igualdad de condiciones, como indica el expresidente de la comunidad de Bajo Huancané: Los casos de Tintaya y Quellaveco demuestran que la “cuando vamos a la mesa […] ahí todos nos sentamos participación del gobierno puede ejercer una influencia por igual, ese es el gran paso que hemos dado hacia fundamental, tanto positiva como negativa, en los el futuro para nuestra comunidad. Y antes de la mesa procesos de diálogo y consulta. Dicha participación entonces el acercamiento que tenían con la mesa era suele ser especialmente compleja cuando, como es muy limitado. Muy marginado, había mucho atropello habitual, están involucrados múltiples niveles de en realidad. Un comunero se va de la comunidad a gobierno en un mismo proceso. reclamar sus derechos y no lo dejaban entrar, ahí tenían sus guachimanes, lo arrastraban, la cosa era bien triste, Las comunidades emplazadas en los alrededores de pero ahora hemos cambiado esas cosas” (Camacho y la mina de Tintaya, por ejemplo, eran reticentes a la Lossio 2012). participación del gobierno nacional cuando se creó la primera mesa de diálogo, en 2002, debido a una En Tintaya, la voluntad al máximo nivel de los profunda desconfianza que se remontaba a la época tomadores de decisiones y la presencia de liderazgos en que se llevaron a cabo las expropiaciones originales constructivos, así como el empoderamiento de las de tierras. Si bien el alcalde provincial participó en la comunidades locales gracias a aliados externos están reunión inicial, posteriormente la mesa de diálogo entre los elementos que contribuyeron al éxito del siguió deliberando con la participación de las cinco diálogo (Ormachea Choque 2014). (después seis) comunidades locales, la empresa y ONG locales, sin la intervención de ningún nivel de gobierno. En Quellaveco, esa función se encomendó al Los campesinos de la zona, cuando recuerdan los presidente regional de Moquegua, quien cumplía episodios de 2002, no dudan en señalar que “el Estado con las condiciones de liderazgo para desempeñarse nos obligó a ceder todo el terreno, contra nuestra como mediador y gozaba de la confianza de las partes voluntad. Nos quedamos sin nuestro medio de trabajo involucradas. que era la tierra”. Otro campesino señala que “como no nos escuchaba el Estado y las familias ya no tenían Desde el comienzo, el presidente regional afirmaba lugar por el cual sus animales pudieran pastar, por ahí que “…vemos que todos los problemas conducen a comenzó el conflicto. El Estado no nos entendía, no nos establecer un diálogo abierto y transparente entre las escuchaba” (Harvard Kennedy School 2013). partes para encontrar alternativas de solución. Nosotros en Moquegua no hemos querido que los problemas En el caso de la mesa de Quellaveco, las autoridades generen una crisis para recién convocar una mesa; gubernamentales desempeñaron un papel mucho más por eso (…) convocamos a una mesa de diálogo para homogéneo, activo y constructivo. El gobierno regional tratar entre todos los representantes de la población formó parte del proceso desde el inicio; de hecho, fue de Moquegua el tema de la minería, y plantear una el presidente regional quien lo convocó e impulsó. En discusión alturada que sea completamente transparente este caso, la activa participación del gobierno regional para analizar los diferentes puntos de vista” (Gobierno fue fundamental para establecer un proceso sólido y Regional de Moquegua 2012). Su compromiso fue guiar alcanzar un grado de éxito que se ha mantenido hasta esa discusión para la consecución de acuerdos. el momento. 54 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú Desde la perspectiva del Estado, la mesa de Moquegua la percepción de que éste actúa como un promotor de supuso un esfuerzo de coordinación interinstitucional la actividad minera, más que como un ente regulatorio sin precedentes. Los representantes del Estado llegaron y protector de los derechos de las comunidades pronto a la conclusión de que debían ofrecer posiciones locales. Sin duda, buena parte de la desconfianza en la integrales y no un conjunto de opiniones aisladas actuación del gobierno se desprende de que una misma dependiendo de la percepción que, sobre la minería, institución —el Ministerio de Energía y Minas— ejerce tuviese cada Ministerio. Asimismo, los representantes el rol de promotor de la actividad minera y de garante del Estado en la mesa tuvieron que invertir una cantidad de las salvaguardas ambientales del país, al momento importante de energía en las labores de reporte a sus de aprobar las estudios de impacto ambiental, por superiores, convenciéndoles sobre la necesidad de ejemplo. Este tipo de conflictos de interés contribuyen prestar todas las facilidades para el desarrollo de la a que la actuación del gobierno sea percibida a menudo mesa y acompañar los acuerdos entre las partes. como parcial a favor de las compañías mineras. En este sentido, un reporte del Banco Mundial de 2005 sugirió No obstante, en el caso de Quellaveco se plantearon que la estructura institucional existente para la gestión dudas con respecto a la legitimidad del proceso en ambiental en Perú podría mejorarse, por ejemplo, el contexto del marco regulatorio nacional. Para fortaleciendo el rol del Ministerio del Ambiente y despejarlas, el gobierno nacional ratificó la mesa a otorgándole la responsabilidad de conceder licencias través de una resolución ministerial. La cobertura legal destinadas a velar por el cumplimiento de las normas proporcionó confianza a todas las partes involucradas ambientales (Banco Mundial 2005). sobre la legitimidad del proceso, así como una cierta garantía de que los acuerdos serían respetados. 5 También fue clave la participación de distintas agencias Los espacios de diálogo y consulta y ministerios del gobierno central. De esta opinión es la brindan oportunidades de representante de la Defensoría del Pueblo en la mesa, inclusión social. que consideró que la participación de miembros del Ejecutivo era muy positiva: “eso va a fortalecer, va a propiciar que el dialogo se dé en todos los espacios y Si su configuración es correcta, los espacios de diálogo— en todas las áreas y creo que en adelante los acuerdos sean estos procesos de consulta previa o mesas de que se tomen van a generar confianza en la población” diálogo—deberían brindar a los grupos vulnerables (Gobierno Regional de Moquegua 2012). y minoritarios la oportunidad de hacer escuchar sus visiones y necesidades. El funcionamiento de la mesa Por otra parte, el hecho de que el gobierno regional de diálogo de Quellaveco permite apreciar el potencial desempeñara un papel central propició que el de estos espacios para incrementar la inclusión social. proceso abarcara las preocupaciones y los intereses La naturaleza abierta del proceso y el acceso irrestricto de la población de toda la región—y no sólo los de los de los medios de comunicación contribuyeron a crear habitantes afectados en forma más directa. A raíz de una sensación de inclusión y transparencia entre los ello, se creó un único proceso en el que el gobierno habitantes de la región que no estaban involucrados regional asumió un liderazgo concordante con sus directamente en el proceso. Asimismo, el carácter atribuciones políticas. Al parecer, esto fue posible secuencial del proceso permitió a las personas participar por el hecho de que entonces no existían conflictos o presenciar todas las rondas de discusiones que les políticos de calado, ni una oposición manifiesta entre el interesaban, sin tener que priorizar entre una u otra mesa presidente de la región y el gobierno nacional. de discusión. Desde la perspectiva de las comunidades locales, la En Tintaya, inserta en un tejido social diferente, intervención del gobierno nacional en procesos de se proporcionó a los miembros de la comunidad negociación y de consulta se ve a menudo afectada por información con respecto a los avances y logros de la Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 55 6 mesa de diálogo, pero su participación fue mediada Los procesos de diálogo y por representantes legítimamente electos. El consulta son dinámicos y financiamiento de las reuniones plenarias solo cubría requieren de constante atención. a ocho personas por comunidad y, si bien en principio otros podían asistir, los costos constituían un fuerte desincentivo. Ciertas evaluaciones de la primera mesa de Tintaya sugieren que un mayor nivel de comunicación La licencia social debe ser entendida como un proceso, con las comunidades en su conjunto hubiera permitido más que como un momento en el tiempo, tal y como reducir el número de voces opositoras individuales, que establecen los estándares internacionales. Sea cual en ocasiones basaban sus objeciones en especulaciones fuere su forma u orientación, los procesos de diálogo (Soria y Castillo 2012). son complejos y dinámicos, y requieren recursos y esfuerzos permanentes que inician en la etapa La inclusión de las mujeres reviste especial importancia de diseño y culminan mucho después del cierre de en el contexto de muchos procesos de participación y operaciones, cuando todos los impactos producidos consulta en ámbitos mineros. Prejuicios inherentes al por la minería han sido mitigados. Como principio sector y características socioeconómicas o culturales general, las empresas mineras y los gobiernos deben de muchas comunidades locales limitan el acceso de las aspirar a que las poblaciones afectadas por sus mujeres a los espacios de toma de decisiones. Por esto operaciones estén en iguales o mejores condiciones es común que las mujeres sean excluidas o carezcan al cierre de actividades, lo cual requiere asumir una de influencia en las relaciones entre las empresas, el actitud negociadora, de monitoreo y diálogo de largo gobierno y las comunidades, a menos que se realicen plazo. Lamentablemente, a menudo se interpreta esfuerzos deliberados para brindarles la oportunidad de la licencia social como el momento en el que las participar. En el caso de Tintaya, por ejemplo, el número comunidades locales aprueban el diseño del EIA, de hombres que habla español es considerablemente cuando éste debía ser sólo un punto de partida para el mayor al de mujeres y, por lo general, estas últimas proceso de diálogo y consulta. prefieren recibir la información en quechua, aún si comprenden el español. Lograr que la información Es normal que, con el tiempo, surjan nuevos problemas estuviera disponible en quechua fue por ello de vital como resultado de que las partes involucradas no importancia para garantizar la inclusión de las mujeres sean las mismas, entre otros factores porque algunos en el proceso. líderes comunitarios dejen sus cargos, una nueva generación comience a participar en los asuntos Por otra parte, todos los estudios patrocinados por locales, las empresas cambien sus directivos y se elija Oxfam sobre las experiencias de diálogo en Tintaya– a nuevos gobiernos. También se registrarán cambios Espinar subrayan que, a pesar de los esfuerzos por en las operaciones, que pasarán de la exploración al implementar una perspectiva de género, las mujeres diseño, la construcción, la operación, la ampliación tuvieron una participación relativamente débil en las y el cierre. Paralelo al ciclo de vida de una mina y de negociaciones, en particular en las deliberaciones sobre las comunidades involucradas, los proyectos se ven la tierra y el monitoreo ambiental. Sin embargo, su afectados por fusiones y adquisiciones de empresas, intervención fue más enérgica en materias de derechos como ha sucedido dos veces en el caso de la mina de humanos, donde incidieron para incluir temas de Tintaya desde que se creó la primera mesa de diálogo. violencia—tanto doméstica como intracomunitaria— en la agenda de debate. Aun así, la representación Es importante que todas las partes sean conscientes de mujeres fue reducida, debido a que las asambleas de estos cambios y consideren que, para mantener comunitarias elegían menos mujeres y éstas disponían un clima de diálogo constructivo, las relaciones de menos tiempo para participar y tenían más forjadas y los acuerdos alcanzados requieren atención dificultades para cubrir los costos de su participación. permanente. 56 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú El proceso de diálogo de Espinar en el período 2012-13 Otros factores que han generado la suspensión del diálogo terminó con la creación de subgrupos de trabajo que, según continuo han sido la transición desde el cierre de la mina algunos entrevistados, han venido trabajando con muchas de Tintaya hasta la expansión en Antapaccay, la inclusión dificultades. Se ha afirmado que las instituciones públicas de nuevas comunidades afectadas por el proceso de no han hecho un seguimiento de los acuerdos alcanzados. expansión, o la fusión de Xstrata con Glencore. 4.2 Recomendaciones Las mesas de diálogo han servido de modelo para Este cambio de paradigma en la manera de afrontar el el surgimiento de otras instancias de negociación y diálogo es significativo y refleja la necesidad de extraer concertación. Las mesas de desarrollo, por ejemplo, las lecciones aprendidas de procesos con cierto nivel se han hecho comunes y aspiran a replicar algunas de de éxito, para luego traducirlos en recomendaciones las capacidades exhibidas en procesos como los de de política que permitan sistematizar la participación Tintaya y Quellaveco, pero en ausencia de una situación y el diálogo en el desarrollo del sector. En las de conflicto declarado o latente. Con esto se pretende siguientes páginas nos concentraremos en algunas generar espacios de participación en un ámbito más recomendaciones que creemos podrían ser de utilidad constructivo y positivo, a diferencia del carácter más en este sentido. reactivo de las mesas de diálogo. Así, por ejemplo, 1 el MINEM ha puesto en marcha en los últimos años Debe crearse un marco regulatorio varias mesas de desarrollo con el objetivo de acelerar e institucional coherente que ayude la inversión pública y la presencia del Estado en algunas a nivelar las negociaciones entre la áreas mineras con potencial conflictivo. población local y el sector minero. Generalmente, bajo una óptica de crecimiento continuo del sector de industrias extractivas, las recomendaciones de política se suelen centrar en la mejora de la transparencia o la creación de fondos soberanos para estabilizar el flujo de ingresos provenientes de dichas actividades. Sin embargo, esta tendencia ignora que ese crecimiento a menudo promueve una deficiente gobernabilidad. Sin instituciones fuertes, la minería conlleva el enriquecimiento, fundamentalmente, de una élite que tiende a capturar rentas y mantener su poder como barrera para mejorar la gobernabilidad (Stevens et al. 2015). De ahí la importancia de contar con un marco regulatorio coherente e instituciones eficaces. Un marco regulatorio que contenga reglas claras y proporcione un adecuado sistema de incentivos jugaría un papel fundamental para promover el diálogo entre el sector de las industrias extractivas, los distintos niveles de gobierno y las comunidades. Las leyes y Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 57 reglamentos no necesariamente deben traducirse de décadas. Los requisitos regulatorios relacionados en mecanismos rígidos que limiten la adecuación del con las consultas se han interpretado, con frecuencia, diálogo a las circunstancias locales, sino que deben de manera muy limitada, con el propósito de evitar establecer parámetros apropiados para que las una interacción significativa con las comunidades. condiciones específicas de las comunidades no sean A menudo, esto obedece a la voluntad de evitar un impedimento para su involucramiento en el diseño, conversaciones “difíciles” con las comunidades o la idea desarrollo y monitoreo de proyectos que pueden de que esto podría retrasar el proceso de aprobación del potencialmente afectar sus vidas, sus entornos y sus proyecto. Una adecuada implementación de la consulta bienes. Los marcos regulatorios deben establecer previa, sin embargo, puede dirimir las diferencias que un claro mandato de que el diálogo, a nivel local, no podrían conducir a un conflicto antes de que este ocurra. debe sólo responder a la necesidad de transacciones puntuales para la adjudicación de permisos u otros fines Como todo marco regulatorio innovador, no cabe duda de corto plazo, sino también generar espacios para el de que la LCP podría mejorarse y muchos aspectos desarrollo sostenible. de su implementación están aún por definirse, pero la LCP constituye un potencial punto de partida en En este sentido, la Ley deConsulta Previa (LCP), aprobada la búsqueda de una estrategia coherente y unificada en respuesta a los compromisos internacionales frente al conflicto social asociado al sector minero, al adquiridos por Perú en 1994, podría ser un elemento menos en el contexto indígena y campesino. No existe, importante para la construcción de un andamiaje de sin embargo, consenso sobre cuál es el momento relacionamiento temprano con las comunidades, más óptimo para implementar procesos de consulta en el coherente y estructurado. Promulgada en 2011, la LCP ciclo minero. Algunos actores han sugerido que si se establece los lineamientos para estructurar el diálogo implementa la consulta en el momento de emisión de entre el Estado y los pueblos indígenas, con el fin de la concesión, por parte del MINEM, no se contaría con llegar a acuerdos sobre medidas administrativas o suficientes elementos sobre el potencial del yacimiento legislativas que pueden afectar sus derechos colectivos. para poder tomar una decisión informada. En la etapa Los acuerdos a los que se llega durante el proceso de de inicio de explotación, por otra parte, cuando se tiene consulta son de cumplimiento obligatorio para ambas suficiente claridad sobre los impactos potenciales y los partes. recursos disponibles para mitigarlos, podría ser muy tarde, pues la mayor parte de las decisiones sobre el La LCP nació, además, como respuesta al aumento de diseño y desarrollo de la actividad ya han sido tomadas. la conflictividad en el país en el ámbito de las industrias El caso de Quellaveco demuestra que los estudios de extractivas. Sin embargo, la oposición que encontró impacto ambiental son susceptibles de revisión, pero la Ley por parte de grupos de interés en el sector a un costo considerable para las comunidades y la minero, ha hecho que, hasta la fecha, ninguno de los 14 compañía. Si el diseño y aprobación del EIA estuviera procesos de consulta desarrollados exitosamente en el acompañado de un proceso de consulta previa quizá país haya tenido lugar en el sector. En el momento de estos costos podrían evitarse. la publicación de este trabajo se está desarrollando el primero de ellos en la región de Cusco9. Por otro lado, ¿qué pasa si las comunidades afectadas no son indígenas, sea cual fuere el mecanismo que se Parte de la reticencia del sector minero a asumir utilice para identificarlas como tales? ¿Tiene sentido la implementación de la LCP como un aspecto que pretender excluir a una comunidad afectada por la contribuye al buen desarrollo del sector parece estar actividad minera del proceso de consulta porque no relacionada con una interpretación inadecuada de la encaja en los parámetros de lo que se supone son los consulta y la acumulación de malas prácticas a lo largo sujetos de derecho de la Ley? Estas y otras cuestiones 9 El Ministerio de Cultura de Perú está elaborando en este momento, con el apoyo del Banco Mundial, un análisis comparado de los primeros 18 procesos de consulta llevados a cabo en el país. Esto con el fin de extraer lecciones y recomendaciones más operativas sobre la implementación de estos y otros principios establecidos en la legislación peruana y en su reglamento. 58 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú deben analizarse y resolverse, pero que existan dudas Leyes como las de consulta previa o regularización y lagunas en el marco legal vigente no debe ser visto de los procesos de reasentamiento y adquisición de como un desincentivo para su implementación. Por el tierras deben formar parte de un enfoque preventivo contrario, toda la evidencia analizada aquí y en otras del conflicto, que debe ir acompañado de una visión fuentes sugiere que la existencia de reglas claras y unificada dentro del Estado con respecto a la necesidad aceptadas por todas las partes es uno de los grandes de afrontar las causas subyacentes al conflicto, de retos que el sector debe asumir, que no solo afecta a las manera temprana y coherente. Cualquiera que sea comunidades, sino también a las empresas mineras y a el enfoque o instrumento que se elija, está claro que los diversos niveles de gobierno. el gobierno debe liderar iniciativas para reducir las Recuadro 5 Condiciones mínimas que deben regir un proceso de consulta con comunidades indígenas* Un reporte reciente del Banco Mundial (2015) establece, tras un análisis comparado de la aplicación de procesos de consulta en América Latina, que para implementar adecuadamente este requisito de los acuerdos internacionales suscritos por Perú y ratificados en su legislación sobre consulta previa, es preciso considerar, como mínimo, los siguientes aspectos: • Representación: Los representantes de las comunidades deben contar con la aprobación de éstas. Antes de comenzar el proceso de consulta debe establecerse claramente quién puede representar a una determinada comunidad y quién puede tomar decisiones en su nombre (dos funciones que no son necesariamente idénticas). Si bien los líderes locales suelen tener las aptitudes y la experiencia necesarias para dialogar directamente con los actores del desarrollo, es importante cerciorarse de que sus acciones y puntos de vista representan los intereses de todos los miembros de la comunidad, en particular de aquellos que carecen de representación o son más vulnerables. Asimismo, la representación de los pueblos indígenas debe ser amplia; en otras palabras, siempre que sea posible las comunidades deben participar en forma directa, además de hacerlo a través de los representantes que eligen o, alternativamente, deben expresar, a través de sus propios procedimientos y canales, su conformidad o inconformidad con la manera en que se las representa y, cuando corresponda, con la obligación que asumen en su nombre los representantes que han designado. • Instituciones y procedimientos indígenas: Durante la implementación de un proceso de consulta o consentimiento, todos los actores deben asegurarse de que se respeten y tengan en cuenta las instituciones, lengua propia, los procedimientos y los procesos de toma de decisiones de los pueblos indígenas o comunidades campesinas. La intervención de las autoridades e instituciones locales propicia la amplia participación de las partes interesadas locales y, además, reafirma sus derechos legales especiales. Asimismo, las instituciones locales pueden ayudar a prevenir la exclusión de las mujeres, los ancianos o las personas que viven en zonas geográficamente distantes o en condiciones de aislamiento voluntario. De igual modo, las instituciones locales también pueden acrecentar las posibilidades de acceder a información crucial, dado que tienen la posibilidad de proporcionar de forma oportuna traducciones adecuadas desde el punto de vista cultural, en particular en lo que respecta a cuestiones tales como el uso de la tierra, los recursos naturales, el medio ambiente y los impactos sociales. Continúa Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 59 • Tiempo: Debe asignarse tiempo suficiente para implementar de manera correcta el proceso de consulta. Las limitaciones procesales y las condiciones contractuales, en particular las que establecen plazos rígidos, suelen ejercer gran presión e imprimen un ritmo al proceso de toma de decisiones que difícilmente podría ser compatible con las tradiciones y los procesos de los pueblos indígenas y las comunidades campesinas. Por lo general, los plazos limitados dan lugar a decisiones sin fundamentos o no consensuadas sobre cualquier proyecto futuro. Asimismo, los plazos inadecuados también imponen límites injustos en lo que respecta al número y el ámbito geográfico de las partes interesadas que pueden participar en el proceso. Por último, las actividades en un marco de plazos flexibles y concertados mutuamente pueden constituir otra forma de inclusión, pues permiten que las instituciones y los líderes tradicionales cumplan sus funciones de acuerdo con sus propios procedimientos, fases de deliberación y toma de decisiones. • Flexibilidad: Las partes interesadas deben mantener una posición abierta y flexible durante todo el proceso. Habida cuenta de la complejidad y la excesiva duración del proceso de consulta, es importante que los actores estén dispuestos a realizar cambios sobre la marcha. Podría suceder que los acuerdos que se concertaron en las primeras etapas del proceso sean cuestionados más adelante o que se requiera más información o tiempo para las deliberaciones. Asimismo, la estructura de la comunidad, las posiciones de liderazgo y las prioridades colectivas podrían cambiar marcadamente con el paso del tiempo. Por lo tanto, es importante abordar la consulta como un emprendimiento orgánico en el que las reglas, las metodologías y los objetivos pueden estar sujetos a revisiones constantes. * Adaptado de Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI, Banco Mundial, 2015. 2 asimetrías que impiden un intercambio informado Debe lograrse mayor entre las comunidades indígenas o campesinas y las coherencia institucional industrias extractivas en los procesos de consulta y en torno al conflicto. diálogo. Un último aspecto para considerar es la dificultad de Perú cuenta con una vasta experiencia en el algunos grupos para participar en los procesos de establecimiento de instancias de diálogo, ya sea diálogo, especialmente aquellos con menor nivel de para gestionar las consecuencias del conflicto o para ingreso en la comunidad y las mujeres. En las mesas de prevenirlo. Además de la Defensoría del Pueblo, que diálogo analizadas, la escasez de recursos disponibles cumple un rol de prevención e intermediación en para los miembros de la comunidad más desaventajados los conflictos, en 2012 se creó la Oficina Nacional de y para las mujeres supuso un fuerte desincentivo a Diálogo y Sostenibilidad (ONDS). Muchos sectores y la participación. Por ello, el Estado deberá pensar distintos niveles de gobierno cuentan, además, con sus en mecanismos que permitan movilizar recursos propias oficinas destinadas a gestionar las relaciones en el corto plazo, provenientes del propio Estado u comunitarias y solucionar conflictos. Así, son muchas obtenidos con la cooperación del sector privado, con el las instituciones involucradas en la prevención y manejo fin de garantizar el acceso de los ciudadanos con menos de los conflictos, pero actúan con una diversidad de oportunidades a los procesos de diálogo. enfoques y objetivos que van desde aquellos más 60 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú reactivos (mecanismos de diálogo para la gestión de y cesión de derechos de uso de la tierra (Banco Mundial conflictos en marcha), hasta los de carácter preventivo 2014). Muchas de las tensiones alrededor de la mina y proactivo (por ejemplo, las mesas de desarrollo, que de Tintaya se debieron a las sucesivas expropiaciones son fundamentalmente espacios para promover la y la compra masiva de tierras, que no satisficieron a la inversión pública en una determinada área). comunidad y la privaron del acceso a un bien clave en el ámbito del desarrollo rural. Perú dispone de una gran Lamentablemente, una u otra óptica es adoptada según variedad de leyes y reglamentos destinados a subsanar la instancia de diálogo gubernamental que promueve el impacto de los reasentamientos. Sin embargo, está el diálogo, a veces sin coherencia y con escasa todavía pendiente la elaboración de un protocolo o coordinación con la pluralidad de actores existentes en marco unificado que defina los roles y procedimientos torno al conflicto. Es necesario hacer un esfuerzo por de intervención para las distintas instancias (públicas delimitar las funciones de las instituciones involucradas y privadas) involucradas en las negociaciones de con el fin de evitar solapamientos y contradicciones en traspasos de derechos de uso o propiedad de la tierra, la estrategia de prevención y manejo de conflictos. así como los criterios de compensación y mitigación de impactos a la propiedad. También debe haber una mayor claridad en la división de roles dentro del Estado que ayude a generar confianza Por último, una mayor coherencia institucional en la población sobre su capacidad para promover puede propiciar que se determine claramente cuáles la actividad minera y, a la vez, ejercer los controles instituciones, públicas o privadas, están a cargo de debidos para proteger los intereses y el bienestar de acompañar a las comunidades campesinas en el proceso las comunidades potencialmente afectadas por ésta. de preparación para el diálogo y durante el desarrollo El impacto ambiental de la actividad minera en sus del mismo. En el caso de los líderes campesinos y con entornos es una de las preocupaciones más recurrentes el fin de preservar su legitimidad como negociadores, de las comunidades campesinas e indígenas, y a veces, es necesario que aprendan estrategias para recabar la la desinformación es el principal detonante del conflicto. voluntad mayoritaria de la comunidad, así como para reportar los resultados y acuerdos que se van tomando Por otro lado, el impacto de la minería a gran escala en el desarrollo de las negociaciones. sobre los recursos naturales es un fenómeno reconocido por las propias compañías mineras (Tanaka et al. 2007). 3 Sin embargo, tanto la regulación como la supervisión El sector minero debe promover normativa en torno a la minería recaen hoy en día en el desarrollo de estándares un solo ente gubernamental—el Ministerio de Energía ambientales y sociales compartidos. y Minas. Hace ya una década, un estudio del Banco Mundial llamaba la atención sobre los riesgos que representaba este solapamiento de funciones (Banco En Perú, las compañías mineras no comparten criterios Mundial 2005). Las competencias sobre legislación armonizados de relacionamiento con las comunidades minera y sobre concesión e inspección sitúan a la y, a menudo, afrontan sus políticas de responsabilidad institución en un conflicto de intereses que podría social sin tener una adecuada lectura del entorno del mitigarse con una mayor participación del Ministerio del área de intervención. Como reconocía alguno de los Ambiente en las tareas de inspección y de aprobación representantes de Responsabilidad Social de Tintaya, de los estudios de impacto ambiental. “nosotros, como empresa privada, pensábamos que estábamos manejando bien las cosas (…) Nos costó Otro ejemplo claro de ausencia de procedimientos entender que estábamos delante de un grupo de claros para promover el diálogo y la negociación se personas que había estado 20 años sin tierra y sin futuro aprecia en el caso de los procesos de reasentamientos por la llegada de la mina”. Una campesina abundaba Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú 61 en esta idea con la siguiente afirmación con respecto Por otra parte, el diseño de indicadores que ayuden al manejo de las relaciones comunitarias por parte de a identificar qué tan positivo ha sido el impacto de la compañía: “venían y nos decían ‘les hacemos esto’ un proceso de diálogo puede ayudar a establecer pero nunca nos preguntaron ¿qué quieren ustedes?” estándares de calidad en los procesos de consulta, así (Harvard Kennedy School 2013). como contribuir a la identificación de espacios para la mejora. Debe tenerse en cuenta, además, que la aproximación a los temas de responsabilidad social es distinto por parte El diálogo con las comunidades debe servir para de las compañías mineras pequeñas (aquellas que cuentan crear ambientes de negociación que respondan a con un capital menor y que buscan financiamiento en los las realidades y necesidades existentes en el área de mercados para desarrollar su actividad, por lo general intervención (Bebbington y Bury 2009). La existencia de escala más reducida que las compañías mineras de barreras invisibles limita el involucramiento de las tradicionales) y las grandes compañías mineras. Esta comunidades y la inclusión de sus puntos de vista en distinción será necesaria para diseñar un sistema de los escenarios de toma de decisión de las fases mineras, relacionamiento social que sea lo suficientemente sea por elementos económicos o socioculturales. A flexible para que, preservando los derechos de las partes menudo, las discusiones de toma de decisiones tienen afectadas, sea aplicable a cada uno de los escenarios de lugar en Lima o en una capital regional, imponiendo explotación minera presentes en el país. costos importantes a los actores locales, como ocurrió en Espinar—costos de transporte, hospedaje y La falta de estándares sociales y ambientales unificados alimentación, por ejemplo, o los costos derivados de impone importantes costos, ya que genera impactos la ausencia de sus labores y sus hogares. Los espacios acumulados que pueden trascender los límites o de toma de decisiones pueden ser además extraños posibilidades de una actividad minera en particular. a las costumbres y escenarios de toma de decisiones Las comunidades, sin embargo, suelen asociar las tradicionales. Los mecanismos de quejas y reclamos malas prácticas de una empresa al resto del sector, tampoco suelen funcionar a nivel local, lo que lleva a dificultando las posibilidades de alcanzar acuerdos. la comunidad a utilizar el conflicto como un medio de Por otra parte, la ausencia de estándares sociales y expresión para hacer valer sus puntos de vista. ambientales comunes en el sector genera una carrera a la baja en su cumplimiento, en detrimento de la calidad En este sentido, la experiencia internacional puede ser del relacionamiento comunitario. de gran ayuda para la industria minera y el gobierno peruano. La Corporación Financiera Internacional, por Las empresas, y en cierta medida los gobiernos, ejemplo, destaca en sus Normas de Desempeño que deben enfatizar el valor y la rentabilidad del diálogo un sistema de gestión ambiental y social eficaz debe con las comunidades. Cuando se ejerce con eficacia, ser dinámico y continuo, e implica una colaboración el diálogo puede tener efectos transformadores para entre las partes interesadas, incluidas especialmente todos los actores involucrados: los participantes ven las comunidades locales afectadas por el proyecto, a fin oportunidades de manifestar sus visiones y necesidades de promover un desempeño ambiental y social sólido de manera constructiva; éste también contribuye a y sostenible (Corporación Financiera Internacional crear un entorno favorable para las operaciones y 2012). Esta combinación de intereses en la definición puede reducir marcadamente los riesgos y los distintos de sistemas de gestión participativa deriva en mejores tipos de costos que suelen derivarse de las relaciones resultados tanto financieros como ambientales y comunitarias de mala calidad. sociales. 62 Construyendo desde el conflicto: Las mesas de diálogo de Tintaya y Moquegua en Perú Referencias Adamson, R. y Pelosi, N. (2014). 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