INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE: Le rôle des finances publiques PROTÉGER les populations ET INVESTIR dans le capital humain Tous droits réservés © 2020 Banque internationale pour la reconstruction et le développement / BANQUE MONDIALE Washington DC 20433 Téléphone : +1 202 473 -1000 Internet : www.banquemondiale.org Cet ouvrage a été préparé par les services de la Banque mondiale avec la contribution de collaborateurs extérieurs. Les observations, interprétations et opinions qui y sont exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues de la Banque mondiale, de son Conseil des Administrateurs ou des pays que ceux-ci représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données citées dans cet ouvrage. Les frontières, les couleurs, les dénominations et toute autre information figurant sur les cartes du présent ouvrage n’impliquent de la part de la Banque mondiale aucun jugement quant au statut juridique d’un territoire quelconque et ne signifient nullement que l’institution reconnaît ou accepte ces frontières. Tous les montants en dollars sont en dollars des États-Unis, sauf indication contraire. Droits et autorisations : Le contenu de cet ouvrage est soumis au droit d’auteur. Étant donné que la Banque mondiale encourage la diffusion de ses connaissances, ce travail peut être reproduit, en tout ou en partie, à des fins non commerciales. Pour tous renseignements sur les droits et licences, y compris les droits subsidiaires, s’adresser au Service des publications de la Banque mondiale : World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA ; télécopie : 202-522-2625 ; courrier électronique : pubrights@worldbank.org. PROTÉGER les populations ET INVESTIR dans le capital humain RÉSUMÉ Le présent document d’orientation examine le rôle des finances publiques dans le développement, la protection et l’utilisation du capital humain au moment où les pays cherchent à sortir de la crise de COVID-19 et à jeter les bases d’un développement inclusif, résilient et durable. Il définit le problème en relation avec les résultats en matière de capital humain dans le contexte de la crise de COVID-19 et présente trois domaines d’action : les priorités politiques, la gouvernance et l’espace budgétaire pour le développement et l’utilisation du capital humain. Enfin, il met en évidence les innovations récentes et illustre les mesures à prendre à court terme ainsi que les orientations à plus long terme, en fonction du contexte de chaque pays, l’objectif primordial étant de soutenir une reprise résiliente. REMERCIEMENTS La présente publication a été préparée conjointement par les pôles Croissance équitable, finances et institutions, et Développement humain de la Banque mondiale, sous la direction de Ayhan Kose, vice-président par intérim pour la croissance équitable, les finances et les institutions, et Mamta Murthi, vice-présidente pour le développement humain. L’équipe a bénéficié des conseils supplémentaires de Marcello Estevao, directeur mondial du pôle Macroéconomie, commerce et investissement, et Edward Olowo-Okere, directeur mondial du pôle Gouvernance. Hana Brixi et Chiara Bronchi ont dirigé une équipe de rédacteurs composée de Samer Al-Samarrai, Mary Breeding, Chadi Bou Habib, Zahid Hasnain, Igor Kheyfets, Christoph Kurowski, Tracey Lane, Yasuhiko Matsuda, Saw Young Min, Ceren Ozer, Adenike Sherifat Oyeyiola, Laura B. Rawlings, Michael Weber et Timothy Williamson. Les réviseurs, notamment Luis Benveniste, James A. Brumby, Tito Cordella et William F. Maloney, ont fourni de nombreux commentaires. Des contributions et un précieux éclairage ont également été apportés par Anders Agerskov, James Anderson, Sameera Maziad Al Tuwaijri, Mary Frances Beaton, Kathleen Beegle, Tania Priscilla Begazo Gomez, Christian Bodewig, Anna Custers, Richard Damania, Amit Dar, Amanda Devercelli, Bill Dorotinsky, Leslie Elder, Pablo Fajnzylber, Isis Gaddis, Koen Martijn Geven, Marelize Gorgens, Pablo Gottret, Margaret Grosh, Caren Grown, Srinivas Gurazada, Daniel Halim, Elisabeth Huybens, Ogo-Oluwa Oluwatoyin Jagha, Bernard James Haven, Kelly Suzanne Johnson, Youngkyu Kang, Young Eun Kim, Stefan G. Koeberle, Éric Lacey, George Addo Larbi, Kate Mandeville ; Massimo Mastruzzi, Carolina Monsalve, Samia Msadek, Andrew Myburgh, Philippe Neves, Tobias Pfutze, Miria Pigato, Shomikho Raha, Siddhartha Raja, Jun Rentschler, Hartwig Schafer, Siddharth Sharma, Meera Shekar, Lynne D. Sherburne-Benz, Elena Sterlin, Ajay Tandon, Margaret Triyana, Robert Utz, Hisham Ahmed Waly, Nuoya Wu et Xiaoqing Yu. Nos remerciements vont également à Deepika Davidar et Franklyn Ayensu qui ont collaboré à la rédaction de la présente publication. Junya Yuan et Israel David Melendez ont réalisé les graphismes et Kavoori Lakshmi Diksha Ramesh a procédé à la vérification des références. TABLE DES MATIÈRES ABRÉVIATIONS ........................................................................................................................................... 05 AVANT-PROPOS ........................................................................................................................................... 06 RÉSUMÉ ANALYTIQUE ................................................................................................................................ 08 INTRODUCTION ............................................................................................................................................ 10 CHAPITRE 1 : Le capital humain pour la reprise et un développement inclusif résilient ............................................... 12 1.1 L’impact de la crise de COVID-19 sur le capital humain ......................................................................................... 13 1.2 L’impact budgétaire de la crise de COVID-19 .......................................................................................................... 15 1.3 Le rôle des finances publiques dans les investissements en faveur du capital humain pour la relance ....... 17 CHAPITRE 2 : Dépenses publiques pour le développement, la protection et l’utilisation du capital humain ............. 20 2.1 Un cadre de dépenses publiques axé sur le capital humain et les résultats .............................................. 20 2.2 Restaurer le capital humain ......................................................................................................................................... 22 Maîtriser la pandémie .................................................................................................................................................. 23 Rétablir la santé ............................................................................................................................................................ 23 Ramener les enfants à l’école et récupérer les apprentissages perdus ................................................... 24 Protéger les jeunes enfants et jeter les bases du développement du capital humain ......................... 25 Empêcher la perte des compétences chez les demandeurs d’emploi et soutenir le revenu du travail .... 26 2.3 Renforcer les systèmes de prestation des services ........................................................................................... 28 Utiliser la technologie pour la prestation de services ...................................................................................... 29 Renforcer les systèmes de santé et la préparation ........................................................................................... 29 Mettre en place des systèmes de prestation de services éducatifs résilients ......................................... 30 Renforcer les systèmes de protection sociale et du marché du travail ...................................................... 31 CHAPITRE 3 : La gouvernance pour traduire les politiques budgétaires en résultats pour le capital humain ........... 34 3.1 Priorité accordée au capital humain par l’ensemble du gouvernement ........................................................ 34 3.2 Gestion des finances publiques axée sur les résultats ...................................................................................... 36 3.3 Gestion des effectifs axée sur les résultats ............................................................................................................ 42 3.4 Transparence, responsabilisation et confiance .................................................................................................... 45 CHAPITRE 4 : Obtenir des ressources pour les priorités en matière de capital humain ............................................... 48 4.1 Protéger les ressources destinées au capital humain pendant la crise ........................................................ 48 4.2 Mobiliser les ressources nationales sous le prisme du capital humain ....................................................... 50 4.3 Créer une marge de manœuvre budgétaire dédiée .......................................................................................... 54 4.4 Emprunts, gestion de la dette et soutien international aux priorités en matière de capital humain ........ 56 4.5 Réduire les risques et les effets des crises futures ............................................................................................. 58 ABRÉVIATIONS BISP Programme Benazir de soutien aux revenus EGC Équilibre général calculable DSSI Initiative de suspension du service de la dette DPE Développement de la petite enfance ESMAP Programme d’assistance à la gestion du secteur énergétique ICH Indice de capital humain PPTE Pays pauvre très endetté INTOSAI Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques TIC-IPA Technologie de l’information et de la communication/Impartition des processus administratifs OIT Organisation internationale du travail CBMT Cadre budgétaire à moyen terme CDMT Cadre de dépenses à moyen terme NIS National Insurance Services NSDS Appui direct tenant compte des enjeux nutritionnels OCDE Organisation de coopération et de développement économiques PEMANDU Unité de gestion des compétences et de prestation de services GFP Gestion des finances publiques PPP Partenariat public-privé DSRP Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté RBF Financement axé sur les résultats ODD Objectif de développement durable SUN Renforcer la Nutrition (initiative) EFTP Enseignement et formation techniques et professionnels UNFPA Fonds des Nations Unies pour la population UNIFEM Fonds de développement des Nations Unies pour la femme OMS Organisation mondiale de la Santé 05 AVANT-PROPOS En moins d’un an, la pandémie de COVID-19 a bouleversé des milliards de vies et de moyens de subsistance. Elle aurait supprimé l’équivalent de plus de 250 millions d’emplois en 2020 et fait basculer 100 millions de personnes dans l’extrême pauvreté. Les personnes les plus démunies au monde ont été confrontées à une insécurité alimentaire croissante. La lutte contre la pauvreté et la promotion de la prospérité partagée ont subi leur pire revers depuis des décennies. Une décennie de progrès en matière de capital humain a été perdue. La pandémie a perturbé les services essentiels, avec de graves conséquences pour la mortalité des enfants de moins de cinq ans et la mortalité maternelle, les grossesses non désirées et les maladies non transmissibles non diagnostiquées et non traitées. Les Nations Unies estiment qu’il y aura 130 millions d’enfants malnutris de plus que ce qu’elles avaient prévu avant la crise. Selon les estimations, la pauvreté des apprentissages augmentera de 10 points de pourcentage pour atteindre plus de 60 %, et une génération d’enfants risque de perdre 10 000 milliards de dollars de revenus futurs au cours de leur vie si les mesures correctives ne sont pas complètes. Les fermetures d’écoles ont également contribué à aggraver les inégalités sociales et économiques. L’escalade de la violence sexiste, l’augmentation du nombre de mariages d’enfants et la charge accrue des travaux ménagers ont ruiné la vie de nombreuses filles et femmes et réduit leurs possibilités de poursuivre d’autres options épanouissantes. Ces conséquences risquent d’entraver les progrès vers l’atteinte des objectifs de développement durable (ODD). Le choc provoqué par la COVID-9 a également aggravé les effets du changement climatique, qui s’intensifient depuis un certain temps, et a mis clairement en évidence la délicate interdépendance entre les populations, la planète et l’économie. Les pauvres et les personnes vulnérables, qui sont généralement les premières victimes des catastrophes naturelles et des conflits violents, ont été particulièrement touchés. Dans ce contexte peu réjouissant, il est essentiel que les économies de marché émergentes et en développement évitent de penser en termes de train de mesures de relance conventionnelles, car cela se traduirait probablement par une décennie de développement perdue. Les gouvernements doivent plutôt prendre des mesures exceptionnelles et urgentes pour faire face aux effets conjugués des crises en cascade et aux liens qui existent entre les populations, la planète et l’économie, tout en s’adaptant aux réalités de l’après-pandémie. Comme double priorité, il serait urgent de récupérer le capital humain qui a été perdu dans le sillage de la pandémie, et d’investir dans la création d’un nouveau capital humain pour une reprise résiliente. L’accumulation de capital humain n’est pas seulement un investissement productif, elle est aussi essentielle pour un développement vert, résilient et inclusif. L’investissement dans les ressources humaines facilite la transition vers une économie plus verte en requalifiant les travailleurs pour qu’ils quittent les industries polluantes et acquièrent les compétences nécessaires aux industries vertes. L’éducation des filles, associée à la planification familiale, la santé reproductive et sexuelle, et les opportunités économiques pour les femmes peuvent avoir un impact positif sur l’utilisation des ressources et l’environnement dans les États fragiles et touchés par des conflits. Les personnes qui bénéficient d’une bonne santé et d’une bonne nutrition, d’une éducation adaptée et adéquate, d’économies et de moyens de subsistance alternatifs, ainsi que d’un filet de sécurité lorsque les choses vont mal, peuvent résister à un choc climatique ou à une pandémie bien mieux que les autres. De même, des systèmes de prestation de services dotés d’un personnel et de fournitures suffisants et capables de s’adapter seront en mesure de résister à la prochaine crise. Pour que la croissance soit réellement inclusive, les programmes d’éducation, de soins de santé et de sécurité sociale de bonne qualité doivent atteindre les plus pauvres et répondre aux besoins des plus vulnérables, y compris les personnes handicapées. 06 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques Le présent document de politique générale vient compléter la vision d’un développement vert, résilient et inclusif présentée au Comité du développement de la Banque mondiale lors des Réunions de printemps 2021, vision qui appelle notamment à investir dans le capital humain pour relever les principaux défis du développement et de la durabilité. Il décrit le rôle des finances publiques dans la promotion des résultats en matière de capital humain et examine les priorités politiques, l’objectif premier étant de soutenir une reprise résiliente. Il présente des approches novatrices utilisées par divers pays pour améliorer la nutrition et le développement des jeunes enfants, ramener les enfants à l’école et garantir un apprentissage de qualité, créer des plateformes de prestation de services résistantes aux chocs et soutenir les moyens de subsistance et l’inclusion productive, en particulier pour les femmes et les personnes marginalisées. Ce document montre comment une meilleure gouvernance peut améliorer l’impact des dépenses publiques sur les résultats en matière de capital humain. Il fournit des exemples de hiérarchisation des politiques, de coordination des politiques et de gestion axée sur les résultats des budgets publics et des ressources humaines en s’appuyant sur des données factuelles, l’accent étant mis sur l’obligation de résultats, facilitée par les technologies numériques. Il est important de noter que le présent document explore de nouvelles possibilités de mobilisation des ressources permettant de travailler sur les priorités en matière de capital humain. Il montre comment se ménager une marge de manœuvre dans des budgets restreints, recenser les réformes à la fois les plus efficaces et économiques et protéger les lignes budgétaires spécifiques qui sont essentielles à la poursuite des services qui ont des incidences à long terme sur les résultats en matière de capital humain. À travers le prisme des résultats liés au capital humain, le document explore également de nouvelles opportunités pour augmenter les recettes nationales, aborder la restructuration et l’allègement de la dette, et planifier les crises futures. Il montre comment les réformes de la fiscalité environnementale et la suppression des subventions à l’énergie peuvent créer une marge de manœuvre budgétaire pour les dépenses en capital humain, tout en limitant l’utilisation des combustibles fossiles qui ont des conséquences négatives sur la santé et l’environnement. Le présent document a orienté les discussions lors du cinquième Conclave ministériel sur le capital humain en avril 2021. Aussi rend-il compte des expériences innovantes partagées lors du Conclave, et cherche à éclairer d’autres initiatives des gouvernements et des partenaires de développement internationaux afin de jeter les bases d’une reprise verte, résiliente et inclusive. MAMTA MURTHI AYHAN KOSE Vice-présidente de la Banque mondiale Vice-président par intérim, Croissance pour le Développement humain équitable, Finance et Institutions, et Directeur du Groupe des perspectives de développement 07 RÉSUMÉ ANALYTIQUE Malgré la persistance d’importants déficits de capital avoir des effets multiples, cumulatifs et à long terme sur humain, de nombreux pays ont réalisé d’appréciables les enfants. Les fermetures d’écoles et la probabilité progrès dans ce domaine au cours de la décennie accrue d’abandon scolaire fragilisent les connaissances écoulée. Aujourd’hui, la pandémie de COVID-19 menace et les compétences de la génération actuelle d’écoliers, de réduire à néant bon nombre de ces acquis et en particulier ceux issus de ménages pauvres et d’entraîner la réémergence d’anciens défis. Il est donc vulnérables. Selon des estimations récentes des services urgent de protéger les progrès difficilement obtenus de la Banque mondiale, la pauvreté des apprentissages en matière de capital humain, en particulier chez les pourrait passer de 53 à 63 % dans les pays à revenu pauvres et les personnes vulnérables. faible ou intermédiaire et au moins 24 millions d’enfants à travers le monde, du préscolaire à l’enseignement Une reprise stable et durable reposera sur la supérieur, risquent de ne pas reprendre leurs études. restauration du capital humain et le renforcement Cette situation, associée aux effets de déqualification des systèmes de prestation de services capables de le du chômage et du sous-emploi prolongés, entraînera développer, de le protéger et de l’utiliser. Qu’est-ce que probablement une baisse de la productivité et des le capital humain ? Le capital humain est constitué des revenus dans de nombreux pays. En outre, les femmes connaissances et des compétences que les personnes souffrent démesurément du chômage, du fardeau des accumulent et de la santé dont elles bénéficient, tout tâches ménagères et de la violence fondée sur le au long de leur vie. S’il est indéniable que la santé et genre, ainsi que des grossesses non désirées et de la l’éducation ont une valeur intrinsèque, le capital humain mortalité maternelle. peut également faciliter la réalisation d’objectifs importants et satisfaisants, notamment en permettant aux personnes D’où le besoin de veiller à l’adéquation, à l’efficacité de réaliser leur potentiel en tant que membres productifs et à la durabilité des dépenses publiques en faveur de la société. L’accroissement du capital humain est du capital humain, en particulier pendant les périodes associé à l’augmentation des revenus des personnes de rééquilibrage budgétaire comme celle que et des recettes des pays. Le développement du capital nous traversons actuellement. Des investissements humain parmi les populations pauvres et vulnérables stratégiques hautement prioritaires permettraient de améliore également l’équité et la cohésion sociale. réduire les pertes permanentes en capital humain et de développer le capital humain pour favoriser la reprise L’investissement dans les personnes doit donc être économique. Les priorités immédiates comprennent au centre de tout plan visant un développement vert, le rétablissement de la santé, la protection des jeunes résilient et solidaire. Pour les pays riches comme pour enfants contre la malnutrition et d’autres dangers, le les pays pauvres, la transition de la crise à la reprise retour des enfants à l’école et le rattrapage des pertes reste toutefois difficile. La pandémie exacerbe un d’apprentissage, ainsi que le soutien des possibilités certain nombre de tendances inquiétantes observées de revenus du travail. À moyen terme, la reprise au cours de la décennie écoulée et qui menacent économique durable dépendra des progrès réalisés d’assombrir les perspectives de croissance dans les en matière de couverture sanitaire universelle, de pays en développement. Ces tendances comprennent le développement de la petite enfance, d’apprentissage ralentissement des investissements, de la productivité, de et de développement des compétences ; de la capacité l’emploi et de la réduction de la pauvreté, l’augmentation de l’enseignement supérieur à répondre aux besoins de la dette et l’accélération de la destruction du capital du marché du travail ; de la conception de mesures naturel. Pour la première fois depuis une génération, la adaptatives de protection sociale ; et de l’accent mis pandémie a inversé la tendance à la baisse de la pauvreté sur l’émancipation économique des femmes. mondiale, jusqu’alors régulière mais inexorable. On estime en outre qu’elle a plongé plus de 100 millions de Parallèlement, les gouvernements peuvent repenser, personnes dans l’extrême pauvreté en 2020 et que ce en association avec le secteur privé, les systèmes de chiffre devrait augmenter en 2021. prestation de services dans un monde de plus en plus numérique. Une infrastructure numérique devra être Faute d’investissements décisifs, les effets de la mise en place tandis que les institutions devront être COVID-19 sur le capital humain et la productivité future renforcées en matière de préparation, de coordination, de pourraient devenir plus profonds et permanents. La financement et de prestation de services. Les principaux malnutrition et l’exposition prolongée au stress peuvent domaines de renforcement des systèmes comprennent 08 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques les systèmes de santé pour la préparation aux pandémies élargissant la base d’imposition ; b) améliorer l’équité avec des services de santé primaires intégrés et centrés fiscale en augmentant la charge fiscale en fonction du sur les personnes, la prestation de services d’éducation revenu ou de la richesse du contribuable ; c) prévoir qui ne laissent pas les enfants défavorisés à la traîne, et une préaffectation souple pour fournir des sources de les systèmes de protection sociale et d’encadrement du financement supplémentaires et protégées pour les travail qui peuvent s’adapter avec souplesse à l’évolution investissements dans le capital humain ; d) instaurer des besoins et aux crises émergentes. des « taxes santé » pour décourager la consommation nocive par le biais de mesures de dissuasion Le renforcement de la gouvernance sera essentiel pour financière ; e) offrir des incitations aux contribuables rétablir la confiance des citoyens et veiller à ce que les pour qu’ils investissent dans le capital humain ; et f ) dépenses aient l’effet souhaité sur le capital humain. utiliser des taxes environnementales pour financer Des études ont montré qu’il ne suffit pas d’augmenter les les investissements dans l’adaptation au changement dépenses dans les secteurs de l’éducation ou de la santé climatique et l’atténuation de ses effets, tout en pour améliorer les résultats. Il est nécessaire d’établir des décourageant les activités nuisibles à l’environnement priorités politiques, d’assurer une coordination solide et en procurant des avantages connexes sur les plans entre les ministères, les agences et les juridictions, sanitaire et climatique. En outre, la décentralisation et de mettre l’accent sur l’élaboration de politiques accrue des dépenses d’éducation et de santé vers fondées sur des données probantes. La gestion des les administrations locales souligne l’importance des budgets publics et des ressources humaines devra être finances locales, notamment de l’impôt foncier. davantage axée sur les résultats, en mettant l’accent sur la responsabilisation, et utiliser les technologies numériques. Les investissements orientés vers l’accumulation et Les gouvernements peuvent renouveler le contrat social l’utilisation du capital humain sont non seulement autour du capital humain, en restaurant la confiance des productifs mais aussi essentiels pour assurer une citoyens grâce à l’amélioration de la transparence et à reprise verte, résiliente et inclusive, ce qui nécessite des possibilités accrues de participation à l’élaboration de mobiliser des ressources par le biais de divers des politiques et à l’allocation des ressources. initiatives et instruments d’épargne. La COVID-19 a frappé le monde dans un contexte de crise climatique L’obtention de ressources en faveur du capital humain et les effets conjugués de ces deux chocs majeurs nécessite de placer les résultats en la matière au ont été dévastateurs pour les populations pauvres et centre du processus budgétaire et de donner la priorité vulnérables. Aussi, la réponse collective à la crise doit- aux dépenses qui contribuent à l’accumulation et à elle viser une reprise solide qui s’attaque non seulement l’utilisation du capital humain. L’obtention de ressources aux effets immédiats de la COVID-19 mais aussi à la crise pour s’attaquer aux priorités en matière de capital humain climatique à plus long terme. Les économies réalisées peut impliquer de trouver la marge de manœuvre grâce à l’Initiative de suspension du service de la dette budgétaire nécessaire, de mener des réformes efficaces (DSSI) sont déjà affectées au soutien des personnes sur le plan des coûts et de reprogrammer les budgets vers les plus vulnérables et aux secteurs contribuant à la ces priorités tout en protégeant les postes de dépenses protection et à la reconstitution du capital humain. critiques contre les rééquilibrages budgétaires. En cas de difficultés budgétaires et lorsque des rééquilibrages À l’avenir, les obligations durables issues de la sont nécessaires, il est indispensable d’identifier et de restructuration de la dette, les fonds souverains et les protéger les postes budgétaires essentiels à la continuité financements privés pourront être utilisés pour soutenir des services qui ont des incidences à long terme sur les les investissements verts, ainsi que les investissements résultats en matière de capital humain. connexes requis dans le capital humain et la reconversion de la main-d’œuvre. Forts de l’expérience des crises L’augmentation des recettes nationales, la passées et de la pandémie de coronavirus, les pays restructuration et l’allègement de la dette, ainsi que la se seront également dotés de processus adéquats de planification des crises futures sont autant de mesures planification budgétaire, de réduction des risques et s’inscrivant dans cette stratégie. Les pays confrontés de préparation. Une protection sociale souple et des de longue date au problème de l’augmentation de leurs systèmes de prestation de services résilients peuvent, recettes publiques peuvent appliquer six stratégies par exemple, atténuer l’impact des crises sur le capital générales pour accroître le financement du capital humain, faciliter des interventions budgétaires efficaces humain : a) augmenter le recouvrement des recettes en et favoriser une reprise solide. 09 INTRODUCTION Le 5 avril 2021, le Conclave ministériel relatif au Projet sur le capital humain, organisé à Washington par le Groupe de la Banque mondiale à l’occasion des Réunions de printemps, a porté sur le financement durable des investissements dans le capital humain. Le présent document d’orientation a été préparé pour encadrer la discussion lors de la réunion et a été révisé pour tenir compte des contributions des ministres des Finances et de la planification qui ont participé aux délibérations. Le document traite du rôle des finances publiques en ce qui concerne le capital humain au moment où les pays s’emploient à sortir de la crise de COVID-19 et jette les bases d’un développement inclusif, résilient et durable. Le présent document appelle à l’action pour construire et utiliser le capital humain afin de promouvoir la reprise économique. Il définit le problème en fonction des résultats en matière de capital humain et présente trois domaines d’action : les priorités politiques, la gouvernance et l’espace budgétaire pour le développement et l’utilisation du capital humain. Il met en évidence les innovations récentes et présente des mesures réalisables à court terme, ainsi que des orientations à plus long terme, selon le contexte national, avec pour objectif primordial de promouvoir une reprise inclusive, résiliente et durable. Le chapitre 1 fait le point sur les problèmes de longue date et les tendances antérieures à la pandémie de COVID-19 ainsi que sur l’impact de celle-ci sur le capital humain, et résume les obstacles financiers et institutionnels sous-jacents au développement du capital humain, notamment le caractère insuffisant du financement, l’inefficacité des dépenses et la qualité de la prestation de services. Il souligne le rôle des finances publiques en mettant en évidence celui des investissements dans le capital humain - c’est-à-dire les investissements intersectoriels visant à renforcer, protéger et utiliser le capital humain - dans la production d’externalités économiques et sociales positives. Le chapitre 2 recense les priorités politiques dans tous les secteurs, en se basant sur des théories de changement fondées sur des données factuelles concernant les résultats en matière de capital humain. Il présente des stratégies visant à rétablir la santé, protéger les jeunes enfants, ramener les enfants à l’école afin de récupérer les apprentissages perdus, et soutenir les opportunités de revenus du travail. S’agissant des actions à plus long terme, le chapitre met l’accent sur la couverture sanitaire universelle, des systèmes éducatifs résilients pour améliorer l’apprentissage, la protection sociale adaptative et l’autonomisation économique des femmes. Le chapitre 3 décrit les approches institutionnelles visant à soutenir la priorisation, à assurer les arbitrages dans les budgets publics et à améliorer l’efficience et la rentabilité des dépenses publiques en faveur du capital humain après la crise de COVID-19. Le chapitre souligne le rôle vital de la coordination des politiques publiques et des ressources entre les ministères, les organismes publics et les différents échelons du gouvernement. Il appelle à l’adaptation des processus budgétaires et à l’introduction d’orientations axées sur les résultats tant dans l’allocation que dans la gestion des ressources humaines et financières du secteur public. Le chapitre 4 traite de la mobilisation des recettes sous l’angle du capital humain, en reconnaissant les contraintes réelles imposées par le resserrement budgétaire et l’augmentation des niveaux d’endettement. Il examine comment les pays peuvent reprogrammer les budgets, augmenter les recettes nationales, s’engager dans la restructuration et l’allègement de la dette, et planifier les crises futures tout en faisant progresser les priorités en matière de capital humain en vue d’une reprise solide. 10 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques Chapitre 1 : LE CAPITAL HUMAIN POUR LA REPRISE ET UN DÉVELOPPEMENT INCLUSIF RÉSILIENT 11 CHAPITRE 1 : LE CAPITAL HUMAIN POUR LA REPRISE ET UN DÉVELOPPEMENT INCLUSIF RÉSILIENT MESSAGES CLÉS • Le capital humain est un vecteur essentiel de la croissance qui s’accompagne d’importantes externalités positives et justifie que l’on repense le rôle des finances publiques dans les investissements en la matière. • La pandémie de COVID-19 a déclenché une urgence sanitaire mondiale et une crise économique sans précédent, avec des répercussions sur plusieurs fronts allant de la santé, l’éducation et la nutrition à l’emploi, l’équité entre les sexes et l’égalité socio-économique - qui ont exacerbé les déficits préexistants en capital humain et menacent de faire perdre une décennie de progrès dans l’accumulation du capital humain. • En donnant la priorité aux investissements dans le capital humain et en améliorant l’efficacité des systèmes et institutions de prestation sous-jacents, les finances publiques peuvent non seulement contribuer à une reprise verte, résiliente et inclusive après la COVID-19, mais aussi fournir une base pour la productivité et la croissance futures. L e capital humain, à savoir les connaissances, et le capital naturel. Le capital humain, le capital les compétences et la santé que les gens produit ( comme les infrastructures, la manufacture accumulent tout au long de leur vie et qui leur et les équipements) et le capital naturel (notamment permettent de réaliser leur potentiel en tant que le pétrole, le gaz, le charbon, les minéraux, les terres membres productifs de la société, est essentiel agricoles, les forêts, l’eau et les zones protégées) à la productivité et au bien-être des individus sont fondamentalement interdépendants. Les et des communautés, ainsi qu’à la croissance emplois de qualité transforment les investissements économique des pays. Le capital humain représente dans l’éducation et les compétences en revenus, les deux tiers de la richesse totale au niveau mondial infrastructures sans carbone génèrent des avantages et constitue un moteur essentiel de la croissance pour la santé, la réduction de la pauvreté allège la inclusive dans un monde de plus en plus intégré pression sur les terres marginales et les ressources (Lange, Wodon et Carey, 2018). Les pays peuvent naturelles, et l’amélioration des pratiques dans accélérer leur croissance économique, renforcer l’industrie de la viande contribue à lutter contre l’équité et réduire la pauvreté en constituant et en le changement climatique et la transmission des utilisant le capital humain en association avec d’autres zoonoses. La gestion de cette interdépendance types d’investissements en capital, et en tirant parti est un défi majeur en cette période de l’histoire. d’un climat des affaires favorable et d’une bonne Les solutions comprennent le ciblage spatial des gouvernance (Bakker et coll., 2020). Des populations investissements dans le capital humain, avec des en bonne santé et bien formées, à l’abri de la programmes de restructuration économique tels que pauvreté, contribuent non seulement à la croissance la transition vers la décarbonisation, et la structuration économique en tant que travailleurs productifs, des investissements dans le capital humain pour mais génèrent également toute une série d’autres assurer le développement durable et la préservation externalités sociales et économiques positives, d’autres formes de capital. telles que la cohésion sociale et la protection de l’environnement. Les pays sont confrontés à une série de défis en matière de capital humain qui sont antérieurs La réalisation du plein potentiel du capital humain à la crise de COVID-19, notamment des déficits dépend de la gestion efficace des corrélations structurels chroniques en matière de capital complexes entre le capital humain, le capital produit humain, des financements limités et des obstacles 12 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques institutionnels à la réalisation d’investissements 1.1 L’impact de la crise de efficaces et de qualité dans le capital humain. À l’échelle mondiale, l’indice de capital humain (ICH) COVID-19 sur le capital humain 2020 montre qu’avant la pandémie, un enfant pouvait espérer atteindre en moyenne 56 % de sa La crise de COVID-19 menace de réduire à néant productivité potentielle en tant que futur travailleur. une décennie de progrès durement réalisés dans Toutefois, un enfant né dans un pays à faible l’accumulation de capital humain. Avant la crise revenu ne pouvait espérer atteindre que 37 % de sa de COVID-19, les progrès en matière de capital productivité potentielle. En revanche, pour un enfant humain, quoique peut-être pas assez rapides pour né dans un pays à revenu élevé, ce chiffre est de atteindre bon nombre des cibles des Objectifs 70 % (Gatti et coll., 2021). Des disparités semblables de développement durable, étaient néanmoins existent à l’intérieur des pays entre les groupes réguliers dans la plupart des pays du monde. La socio-économiques et les zones géographiques. crise de COVID-19 pourrait faire perdre une décennie Par exemple, en moyenne, un enfant brésilien est de progrès en matière de capital humain, tels que susceptible de réaliser aujourd’hui 55 % de son mesurés par les indicateurs de l’ICH, à savoir le retard potentiel productif, mais dans la municipalité la plus de croissance des enfants, les années de scolarité performante, ce pourcentage passe à 72 %, ce qui corrigées de l’apprentissage et les chances de survie. correspond à la moyenne des pays à revenu élevé, tandis que les enfants de la municipalité la moins Outre les effets directs dévastateurs du virus sur la performante ne peuvent espérer réaliser que 38 %, morbidité et la mortalité, la crise de COVID-19 fait ce qui est aussi comparable à la moyenne des pays peser des risques importants sur le capital humain à faible revenu. de plusieurs autres manières (OMS, 2020a). Au premier rang de ces effets figure l’interruption des Les priorités en matière de capital humain, services essentiels, notamment les services de santé et les options disponibles pour les mettre en et de nutrition primaires et de secours, les soins aux œuvre, varient d’un pays à l’autre et à l’intérieur enfants, l’éducation et les services communautaires. d’un même pays. Pourtant, le renforcement des Les mesures d’atténuation prises pour endiguer la systèmes de prestation de services est un impératif pandémie ont eu de graves conséquences sur les dans tous les pays, tant pour faire face à la crise de moyens de subsistance et la sécurité alimentaire. COVID-19 à court terme que pour jeter les bases Les ruptures d’approvisionnement ont augmenté les d’une reprise inclusive, résiliente et durable à plus prix et réduit la disponibilité des produits essentiels, long terme. La réponse urgente visant à contrôler y compris les aliments périssables et nutritifs. De la propagation du virus et à traiter les impacts de la manière moins visible, le stress lié à l’insécurité, à crise afin de restaurer le capital humain doit s’aligner l’isolement et à la mise en quarantaine peut être à sur les priorités à long terme de développement et l’origine de la recrudescence des cas de dépression, d’utilisation du capital humain. de violence et d’abus en milieu familial. Ce qui était au départ une pandémie sanitaire et une crise Les finances publiques ont un rôle essentiel à économique est en train de se muer en une crise jouer dans la restauration et l’utilisation productive financière pour de nombreux pays, ce qui pèse de du capital humain pendant et après la crise de plus en plus sur les budgets publics des services COVID-19. La crise a aggravé des problèmes essentiels au développement, à la protection et à qui existaient déjà, à savoir la faible mobilisation l’utilisation du capital humain. Les effets dramatiques des ressources nationales, les faibles niveaux sur le capital humain sont les suivants : d’investissement dans le capital humain, les niveaux élevés d’endettement et la mauvaise utilisation des • Hausse de la morbidité et de la mortalité. Neuf ressources. Ces problèmes sont particulièrement pays sur dix font état de difficultés à maintenir aigus dans les pays à faible revenu, où les contraintes la couverture des services les plus essentiels budgétaires et les déficits en capital humain sont le (OMS, 2020b), ce qui a des conséquences plus prononcés. Les responsables des politiques dramatiques sur la morbidité et la mortalité qui doivent concilier l’impératif de sauver des vies et les pourraient dépasser les effets directs du virus moyens de subsistance aujourd’hui et la nécessité lui-même. Dans les pays à faible revenu et à de jeter les bases d’une croissance future plus revenu intermédiaire de la tranche inférieure, les équitable, durable et résiliente. perturbations des services de santé maternelle 13 Chapitre 1 : LE CAPITAL HUMAIN POUR LA REPRISE ET UN DÉVELOPPEMENT INCLUSIF RÉSILIENT et infantile et de l’accès à la nourriture pourraient la perturbation des services de santé et de entraîner près de 2,5 millions de décès de mères nutrition se traduiront probablement par jusqu’à et d’enfants en un an. Robertson et coll. (2020) 9,3 millions d’enfants supplémentaires atteints prévoient une augmentation de 45 % de la d’émaciation et 2,6 millions d’enfants souffrant mortalité des moins de cinq ans et de 39 % de la d’un retard de croissance dans le monde, mortalité maternelle par mois en moyenne dans 168 000 décès d’enfants, 2,1 millions de cas 118 pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, d’anémie maternelle, 2,1 millions d’enfants nés de dans l’hypothèse d’une interruption de six mois femmes souffrant de malnutrition et 29,7 milliards de l’accès aux services de santé de base et à de dollars de pertes de productivité future en la nourriture. L’augmentation de la mortalité raison du retard de croissance et de la mortalité maternelle est principalement due à la réduction infantile (Osendarp et al., 2020). de la couverture des interventions critiques lors de l’accouchement, tandis que la réduction de la • Pertes généralisées d’apprentissage. Au plus couverture des antibiotiques pour la pneumonie fort de la pandémie, 94 % des élèves du monde et la septicémie néonatale ainsi que des solutions entier étaient déscolarisés (Gatti et al., 2021 ; de réhydratation orale pour la diarrhée est l’un Banque mondiale, 2020i). Même selon des des principaux facteurs de l’augmentation de estimations prudentes, les pertes d’apprentissage la mortalité infantile (Robertson et coll., 2020). qui en résultent pourraient se situer entre 0,3 et On s’attend également à une augmentation 0,9 année de scolarité corrigée du facteur de substantielle des cas et des décès dus à des qualité - soit une baisse attendue sur les 7,9 et maladies infectieuses autres que la COVID-19, 7,3 années enregistrées en moyenne dans les étant donné les perturbations des services de pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, santé primaires de base. Les décès imputables respectivement - annulant ainsi une grande au VIH, au paludisme et à la tuberculose partie des progrès réalisés ces dernières années devraient augmenter respectivement de 10 %, (Azevedo et coll., 2020). La pauvreté des 20 % et 36 % au cours des cinq prochaines apprentissages, mesurée par le pourcentage années (Hogan et coll., 2020). Les projections d’enfants de 10 ans qui ne peuvent pas lire et de l’OMS concernant le paludisme en Afrique comprendre un récit simple, pourrait passer subsaharienne, basées sur l’interruption des de 53 % avant la pandémie à 63 %. Au moins campagnes de distribution de moustiquaires 24 millions d’élèves, de l’enseignement imprégnées d’insecticide et sur une réduction de préscolaire à l’enseignement supérieur, 75 % de l’accès aux médicaments antipaludiques pourraient ne jamais retourner à l’école, ce qui efficaces, signifieraient un retour à des niveaux représente une augmentation substantielle de mortalité dus au paludisme qui n’ont pas été par rapport au niveau de référence d’au moins atteints depuis vingt ans. (OMS, 2020c). 258 millions d’enfants non scolarisés avant la pandémie. Les inégalités d’apprentissage • Augmentation de l’insécurité alimentaire déjà importantes dans de nombreux pays et nutritionnelle et de la malnutrition. La sont exacerbées par le fait que les enfants hausse des prix des denrées alimentaires et les issus de milieux pauvres et vulnérables sont perturbations des chaînes d’approvisionnement plus gravement touchés par les perturbations alimentaire, associées aux perturbations des concernant l’accès à la scolarité. Au total, les services de santé et à la réduction des revenus enfants touchés par les pertes d’apprentissage des pauvres, contribuent à l’augmentation de la risquent de perdre 10 000 milliards de dollars faim, de la malnutrition et à un nombre record de de revenus futurs au cours de leur vie, soit personnes ayant besoin d’une aide humanitaire l’équivalent de 8 % du PIB mondial (Azevedo et (Nations Unies, 2021). La pandémie de COVID-19 coll., 2020). Pour les jeunes des universités et des est potentiellement à l’origine de l’insécurité établissements d’EFTP, la baisse de la formation alimentaire en 2020 pour près de 100 millions pratique, de la certification des compétences de personnes. Des enquêtes téléphoniques et des liens avec le marché du travail pourrait menées par la Banque mondiale (n.d.) confirment réduire leurs possibilités d’emploi à l’avenir. l’impact généralisé de la COVID-19 sur les revenus des ménages et la sécurité alimentaire • Chômage mondial élevé et perte de revenus. et nutritionnelle (Pirlea et coll., 2020). La Des emplois ont été perdus à cause des hausse des prix des denrées alimentaires et confinements. L’Organisation internationale du 14 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques travail (OIT) estime que la perte au niveau mondial filles souffrent de manière disproportionnée de équivaut à 255 millions d’emplois à temps plein la charge des soins domestiques, du manque en 2020. La perte de revenu du travail qui de services de garde d’enfants et de la violence s’ensuivra, avant l’aide financière, est estimée à sexiste. Elles sont également plus vulnérables, 3 700 milliards de dollars. Les projections pour compte tenu de leur statut sur le marché du 2021 indiquent un déficit d’emploi continu qui se travail (voir encadré 1.1). traduira par des pertes correspondant à 90 à 130 millions d’emplois à temps plein (OIT, 2021). • Si l’on n’y remédie pas, l’impact de la crise de COVID-19 pourrait laisser une génération • Inégalités et pauvreté grandissantes. La crise entière sur le carreau. Les perspectives exacerbe les inégalités et inverse le recul d’emploi, de productivité et de revenus futurs historique de la pauvreté. Les inégalités se n’incitent point à l’optimisme. L’expérience creusent au détriment des femmes, des jeunes, montre que les travailleurs qui commencent des travailleurs peu qualifiés et informels et leurs à chercher un emploi pendant une récession familles. Les pertes d’emploi des jeunes dans subissent d’importantes répercussions négatives le monde ont été estimées à 8,7 % en 2020, en matière d’emploi et des revenus par rapport contre 3,7 % pour les adultes de plus de 25 ans. à ceux qui ont mieux choisi le moment. Cette Dans une sélection de 50 pays au deuxième « génération COVID-19 » comprend les jeunes trimestre de 2020, la perte d’emploi moyenne diplômés, des personnes qui cherchent un pour les travailleurs peu qualifiés était de 10,8 %, premier emploi et des travailleurs qui ont perdu contre 7,5 % pour les travailleurs moyennement leur emploi à cause de la pandémie. Ils risquent qualifiés et 2,5 % pour les travailleurs hautement de perdre leurs compétences à cause de cette qualifiés (OIT, 2021). La pandémie et les crise aussi longtemps qu’ils seront sans emploi mesures prises pour y riposter ont gravement ou sous-employés. Les perspectives sont touché les travailleurs indépendants et les davantage assombries par l’effet de la pandémie ménages qui tirent leurs revenus de l’économie sur les enfants du fait qu’il peut en résulter une informelle. En outre, l’extrême pauvreté devrait perte irréversible de leur capital humain. Les augmenter pour la première fois en plus de résultats simulés de l’ICH 2020 montrent que, deux décennies. En utilisant le taux d’extrême dans 20 ans, environ 46 % de la main-d’œuvre pauvreté de 1,90 dollar par jour, la Banque d’un pays type (personnes âgées de 20 à 65 ans) mondiale estime que la pandémie de COVID-19 seront composés de personnes qui étaient soit a accru le nombre de personnes extrêmement scolarisées, soit âgées de moins de cinq ans au pauvres de 119 à 124 millions en 2020, ce chiffre moment de la pandémie (Gatti et coll., 2021). incluant 31 millions de personnes qui auraient autrement échappé à l’extrême pauvreté. Les données relatives aux précédents chocs économiques mondiaux indiquent que la crise 1.2 L’impact budgétaire de la crise de COVID-19 creuse davantage les inégalités de de COVID-19 revenus à l’intérieur des pays, étant donné ses conséquences économiques disproportionnées La pandémie de COVID-19 a déclenché une sur les groupes démographiques à faibles récession dévastatrice dont les perspectives de revenus (Furceri et coll., 2020). reprise dépendent du succès de l’endiguement du virus et de la disponibilité d’un appui budgétaire • Écarts croissants entre les sexes. La crise adéquat. La Banque mondiale prévoit une baisse du de COVID-19 exacerbe les dangers auxquels PIB mondial de 4,3 % en 2020, ce qui traduit la plus sont confrontées les adolescentes, allant de grave récession mondiale depuis la Deuxième Guerre l’augmentation des taux d’abandon scolaire mondiale. Reconnaissant que les perspectives restent et des mariages d’enfants, aux grossesses incertaines, la Banque prévoit une reprise pour 2021 et adolescentes et à la violence. Par exemple, à 2022 avec un PIB de 4,0 % et 3,8 %, respectivement. la suite de la fermeture des écoles pendant la Les pays à revenu élevé devraient connaître un crise de la maladie à virus Ebola de 2014-2016, déclin plus marqué et une reprise plus modérée. En de nombreuses filles ne sont pas retournées revanche, le déclin des économies en développement à l’école et les taux de grossesse chez les devrait être moins prononcé et la reprise plus forte. adolescentes ont augmenté. Les femmes et les Les pays à faible revenu devraient connaître un déclin 15 Chapitre 1 : LE CAPITAL HUMAIN POUR LA REPRISE ET UN DÉVELOPPEMENT INCLUSIF RÉSILIENT ENCADRÉ 1.1 : LA CRISE DE COVID-19 MET EN PÉRIL LES EMPLOIS DES FEMMES À l’échelle mondiale, deux tiers des agents soins non rémunérés (OIT, 2018). La pandémie de santé et des services sociaux sont des vient s’ajouter à cette charge préexistante. femmes (Boniol et coll., 2019). Les filles et Les sources de revenus et le travail des femmes les femmes sont en première ligne de la ont été affectés de manière disproportionnée. prestation de soins dans des emplois formels et Les femmes sont surreprésentées dans les informels. Cela inclut des professions qui sont emplois du secteur informel, qui risquent souvent sous-évaluées et mal payées, bien davantage d'être perdus et sont les moins qu’elles soient essentielles dans la riposte à solides en termes de protection contre la perte la pandémie, comme les soins aux personnes d’emploi, la maladie et la vieillesse. Dans 35 âgées et l’aide aux personnes handicapées. des 40 pays ayant fait l’objet d’une enquête La surreprésentation des femmes dans les téléphonique au cours de la phase initiale de la services de soins les expose à un risque accru pandémie de COVID-19, les femmes interrogées d’infection par une maladie aiguë grave, ainsi étaient plus susceptibles d’arrêter de travailler qu’à des pressions physiques et psychologiques. que les hommes en raison de la pandémie de Elles sont généralement les premières à être COVID-19. Au niveau mondial, l’OIT (2021) indique appelées à s’occuper de parents malades, que l’incidence des pertes d’emploi en 2020 de jeunes enfants ou de parents âgés. Même était plus élevée chez les femmes (5,0 %) que avant la pandémie, les femmes consacraient chez les hommes (3,9 %), ce qui accentue encore trois fois plus de temps que les hommes à des les écarts entre les sexes dans ce domaine. de 0,9 % en 2020 et une reprise en 2021 et 2022 de niveaux d’endettement, les plus fortes augmentations 3,3 % et 5,2 %, respectivement. Les perspectives de concernent les pays à revenu élevé (123 % en 2020 reprise dépendront du succès du déploiement des contre 105 % en 2019), suivis des pays à revenu vaccins et de l’efficacité accrue de la riposte sanitaire à intermédiaire (63 % en 2020 contre 54 % en 2019) et la pandémie. Ces perspectives dépendent également enfin des pays à faible revenu (49 % en 2020 contre de la poursuite des mesures de relance budgétaire 43 % en 2019) (IMF, 2021a). Certains pays viennent de et d’assouplissement monétaire, en particulier dans traverser une décennie marquée par l’accumulation les économies développées, et de l’amélioration de la dette, ce qui suscite des inquiétudes quant à des conditions de financement des économies en une éventuelle crise financière (Kose et coll., 2020). développement (Banque mondiale, 2021b). L’ampleur sans précédent de la réponse budgétaire à L’impact budgétaire de la crise a été important, la pandémie a toutefois contribué à atténuer l’impact entraînant une aggravation des déficits budgétaires économique et social de la crise. L’appui budgétaire et une augmentation substantielle de la dette à l’échelle mondiale en 2020 a atteint 14 000 milliards (voir la figure 1.1). Le déficit budgétaire mondial est de dollars, soit 13,5 % du PIB mondial. Les dépenses monté en flèche pour atteindre 11,8 % du PIB à la fin supplémentaires et les recettes délaissées se sont de 2020, contre 3,8 % en 2019 (FMI, 2021a). La plus élevées à 7 800 milliards de dollars, soit 7,4 % du PIB, forte augmentation a été enregistrée dans les pays le reste étant constitué de concours de trésorerie. à revenu élevé, avec un déficit de 13,3 % en 2020, Ces derniers comprennent des injections de capitaux, contre 3,3 % un an plus tôt. Cette évolution traduit des prêts, des hypothèses d’achat d’actifs/de dette, essentiellement l’effet conjugué d’une hausse des des garanties et des opérations quasi budgétaires, dépenses et d’une baisse des recettes. Dans les pays principalement en faveur des entreprises, mais aussi à revenu intermédiaire, le déficit a atteint 10,3 % du des ménages. Les pays à revenu élevé représentent PIB en 2020, contre 4,8 % en 2019, et dans les pays 84 % de cet appui au niveau mondial. Sur les 16 % à faible revenu, il a atteint 5,7 % en 2020, contre 4,0 % restants, la Chine représente 6,4 % (FMI, 2021a). en 2019. Pour les pays à faible revenu comme pour les pays à revenu intermédiaire, la tendance baissière L’appui au secteur de la santé a toutefois été s’explique par l’effondrement des recettes. La dette relativement modeste. Sur les 13,5 % du PIB mondial mondiale a atteint 97,6 % du PIB en 2020, contre consacrés à la riposte à la pandémie, seul 1,0 point 83,5 % en 2019. De même, en ce qui concerne les de pourcentage du PIB (7,4 % du total) est allé au 16 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques FIGURE 1.1 : IMPACT BUDGÉTAIRE DE LA CRISE DE COVID-19 Impact budgétaire (lignes) et sur la dette (colonnes) de la COVID-19 14 140 Riposte à la COVID-19 (colonne) et part de la riposte sanitaire (ligne) 12 120 10 100 20% 18% 8 80 6 60 16% 4 40 14% Déficit budgétaire, % du PIB 15% 2 20 Pourcentage du PIB 12% Dette, % du PIB 0 0 10% Part du total -2 -20 10% -4 -40 8% -6 -60 6% -8 -80 5% 4% -10 -100 -12 -120 2% -14 -140 0% 0% 2018 2019 2020 2021 Revenu élevé Monde Revenu intermédiaire Faible revenu Monde Revenu élevé Revenu intermédiaire Faible revenu Secteur de la santé - Appui budgétaire Secteurs autres que santé - Appui budgétaire Monde Revenu élevé Revenu intermédiaire Faible revenu Concours de trésorerie Part de la santé Source : Services de la Banque mondiale, à partir des PEM, 2021 (panneau a) et de la base des données des mesures budgétaires du FMI, 2021 (panneau b) secteur de la santé. Dans les pays à revenu élevé dans les systèmes de santé, en particulier les soins où la riposte budgétaire globale a mobilisé 19 % du de santé primaires, ainsi que dans la recherche et la PIB, moins de 7 % ont été consacrés à la santé. Dans gestion des zoonoses, la préparation aux pandémies les pays à revenu intermédiaire, l’aide budgétaire et les systèmes d’approvisionnement en eau et s’est élevée à 5,1 % du PIB, la santé représentant d’assainissement ont des effets externes positifs 6 % du total. Dans les pays à faible revenu, l’effort importants. Les investissements dans l’environnement, global était de 1,5 % du PIB, dont 17 % pour la santé.1 qui englobent l’agriculture durable, la sécurité Sur les 3 991 interventions budgétaires COVID-19 alimentaire et nutritionnelle, la gestion des terres, dans le monde, seules 548 étaient liées au secteur l’urbanisme et la gestion des risques de catastrophe, de la santé (14 %), tant du côté des dépenses que sont tout aussi essentiels pour la santé de la planète des recettes. En revanche, 1 884 mesures étaient et de ses habitants. Par exemple, en Jamaïque, destinées aux entreprises, 1 372 aux ménages et le Production Incentive Programme [programme 187 n’étaient pas classées.2 d’incitation à la production] a été mis en œuvre dans le but d’augmenter et de maintenir la production agricole La crise de COVID-19 entraîne déjà des coupes pour répondre à la demande du marché, de protéger budgétaires dramatiques dans tous les secteurs, les moyens de subsistance des familles d’agriculteurs y compris l’éducation. Dans 65 % des pays à et d’avoir un impact positif sur la sécurité alimentaire faible revenu et à revenu intermédiaire de la nationale (États de Guernesey, 2020, 2021). tranche inférieure, et dans 33 % des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure et des Le développement de la petite enfance, l’éducation pays à revenu élevé, les budgets de l’éducation et le développement des compétences présentent ont diminué après le début de la pandémie. Ces des avantages tout au long de la vie et entre tendances divergentes peuvent exacerber la disparité les générations, avec des impacts avérés sur la préexistante en matière de dépenses d’éducation croissance, le revenu du travail, l’égalité et la entre les pays (Al-Samarrai et coll., 2021).3 cohésion sociale. Les investissements propres à renforcer la protection sociale, à promouvoir l’emploi et à améliorer les résultats sur le marché du travail de 1.3 Le rôle des finances publiques groupes généralement sous-utilisés ou sous-payés tels que les femmes, les jeunes et les personnes dans les investissements en faveur vulnérables génèrent des externalités économiques du capital humain pour la relance et sociales positives. Par exemple, investir dans des services de garde d’enfants de qualité et d’un coût Les investissements dans le capital humain ont abordable peut améliorer l’emploi des femmes, des taux de rendement élevés et sont bien placés la productivité globale et les résultats des enfants. pour générer d’importants effets économiques L’appui financier de l’État et les programmes en cours et sociaux externes positifs. Les investissements relatifs au marché du travail peuvent réduire les effets 17 Chapitre 1 : LE CAPITAL HUMAIN POUR LA REPRISE ET UN DÉVELOPPEMENT INCLUSIF RÉSILIENT négatifs à long terme de la crise de COVID-19 sur l’économie ». Les deux institutions reconnaissent le l’employabilité et les revenus futurs des travailleurs. rôle économique global des investissements dans Outre le soutien à l’emploi salarié, le soutien à les ressources humaines et appellent à protéger les l’entrepreneuriat des femmes, des jeunes et des dépenses publiques en faveur du capital humain. personnes vulnérables peut contribuer à exploiter Certains pays pensent déjà à l’avenir en termes de leur potentiel économique souvent sous-utilisé. En viabilité des dépenses. C’est le cas de l’Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine, le gouvernement a modifié le où le gouvernement a prévu des fonds pour assurer Fonds de garantie pour soutenir le développement la pérennité des mesures de soutien à l’emploi et à de l’esprit d’entreprise en facilitant l’accès des la protection sociale. entrepreneurs potentiels aux fonds dont ils ont besoin pour mener leurs activités commerciales, La crise de COVID-19 a accéléré les transformations avec une attention particulière pour les jeunes et structurelles susceptibles de renforcer le capital les femmes entrepreneurs (Bureau du Président, humain, faire progresser l’inclusion numérique République de Srpska, 2020). et éloigner les économies des activités qui reposent sur le carbone. La crise accélère et Un relèvement durable et inclusif de la crise engendre de profonds changements dans les de COVID-19 nécessite d’arriver à mettre facteurs de production, les technologies et les progressivement fin aux plans de relance dans normes d’organisation du travail et de prestation de une démarche prudente, notamment pour protéger services. Les finances publiques peuvent créer un les pauvres et les personnes vulnérables, et environnement propice à la mobilisation du secteur d’augmenter les investissements dans le capital privé (ainsi que de l’aide au développement et des humain, physique et naturel, conformément aux transferts de fonds) pour l’expansion, l’adaptation et objectifs à long terme d’inclusion, de résilience, l’utilisation du capital humain en vue de la reprise et de durabilité et d’emplois plus nombreux et de au-delà. Au moment où des fenêtres d’opportunités meilleure qualité. Outre la lutte contre la pauvreté se referment et que s’ouvrent de nouvelles, le capital et les inégalités, des investissements dans le capital humain revêt de plus en plus d’importance pour une humain bien ciblés peuvent contribuer à stimuler la croissance résiliente et durable. croissance économique et la confiance globale des entreprises. Dans le passé, les dividendes de la croissance issus des efforts de réforme étaient reconnus et attendus par les investisseurs dans les mises à niveau de leurs prévisions commerciales à long terme et des investissements du secteur privé. Étant donné que de nombreux pays vont probablement resserrer leurs politiques budgétaires en 2021, le Groupe de la Banque mondiale souligne que les économies en développement « devront relever le défi d’éviter un resserrement budgétaire prématuré à court terme, tout en réduisant les mesures de soutien budgétaire et en assurant la viabilité budgétaire à moyen terme » (Banque mondiale, 2021b). Le FMI (2021a) souligne que le soutien budgétaire « doit être maintenu, mais adapté à l’évolution de la pandémie et de 1 Calculs des services de la Banque mondiale à partir des données du FMI (2021a). 2 Base de données « Fiscal Policies in Response to the Crisis » [Politiques budgétaires en réponse à la crise] établie par les services de la Banque mondiale pour un usage interne, dernière mise à jour en septembre 2020. 3 Les conclusions de cette publication conjointe de la Banque mondiale et de l'UNESCO reposent sur un échantillon de 29 pays qui représentent 54 % de la population mondiale d’âge scolaire. La comparaison des budgets pré- et post-COVID analyse les différences entre les budgets préparés avant et après le début de la pandémie en mars 2020. 18 Chapitre 2 : DÉPENSES PUBLIQUES POUR LE DÉVELOPPEMENT, LA PROTECTION ET L’UTILISATION DU CAPITAL HUMAIN CHAPITRE 2 : DÉPENSES PUBLIQUES POUR LE DÉVELOPPEMENT, LA PROTECTION ET L’UTILISATION DU CAPITAL HUMAIN MESSAGES CLÉS • Un cadre de dépenses axé sur les résultats permet d’identifier un ensemble cohérent de programmes de dépenses en faveur des pauvres et à fort impact dans tous les secteurs, sur la base de données factuelles et des contextes nationaux. • Pour réduire les pertes permanentes de capital humain dues à la crise de COVID-19, les priorités immédiates sont de recouvrer la santé, protéger les jeunes enfants de la malnutrition et d’autres préjudices, ramener les enfants à l’école et récupérer les apprentissages perdus, prévenir la « perte de compétences » chez les jeunes et soutenir les opportunités de revenu du travail. • De nouvelles améliorations dans la couverture sanitaire universelle, le développement de la petite enfance, l’apprentissage, la protection sociale et l’autonomisation économique des femmes peuvent contribuer à une reprise inclusive, résiliente et durable. • Les innovations et les technologies récentes peuvent contribuer à renforcer les systèmes de prestation de services. L a reconstitution et la poursuite du développement avant la pandémie, de nombreux pays avaient du mal à du capital humain dans le contexte de la pandémie mobiliser et à affecter des ressources suffisantes pour de COVID-19, dans le but de parvenir à une reprise les investissements de base dans le capital humain. résiliente, nécessitent des actions multisectorielles Ce besoin s’est accru. Ainsi, la part du revenu national coordonnées. Les gouvernements pourraient utiliser consacrée à l’éducation devrait doubler dans les une chaîne de résultats fondée sur des données pays à faible revenu pour atteindre les ODD (Banque probantes pour chaque priorité en matière de capital mondiale et UNESCO, 2021). humain afin d’élaborer un cadre de dépenses axé sur les résultats et un ensemble cohérent de programmes Il ne suffit pas d’allouer des crédits budgétaires plus de dépenses multisectoriels à fort impact en faveur importants aux secteurs sociaux. La relation entre des pauvres. Au-delà des efforts visant à maîtriser la les dépenses publiques et les résultats en matière pandémie par la vaccination et d’autres mesures de de capital humain n’est pas linéaire. L’efficience et le santé publique, il convient d’atténuer les risques de caractère suffisant des dépenses publiques ont une perte permanente de capital humain à court terme et incidence sur ces résultats (Andrews et al., 2019 ; de s’attaquer aux déficits structurels chroniques en Banque mondiale, 2003, 2018d ; Gottret et Schieber, matière d’accumulation de capital humain à moyen 2006). terme, ce qui nécessitera des investissements soutenus et le renforcement des systèmes de prestation de Un cadre axé sur les résultats permet de définir un services. Les innovations et les technologies récentes ensemble cohérent de programmes de dépenses peuvent donner aux pays la possibilité d’accélérer en faveur des pauvres et à fort impact dans tous les leurs progrès dans ces domaines. secteurs. La combinaison idoine de politiques et de dépenses dépend des priorités nationales en matière de capital humain et de l’alignement des politiques, 2.1 Un cadre de dépenses programmes et dépenses spécifiques pour chaque résultat visé dans un contexte donné (encadré 2.1). publiques axé sur le capital humain et les résultats Une théorie du changement multisectorielle, adaptée à un résultat spécifique en matière de À mesure que les pays sortent de la crise de capital humain, peut servir de guide pour les COVID-19, bon nombre sont confrontés à un besoin secteurs. Cette théorie du changement peut combiner de financements en faveur du capital humain. Même des données mondiales, y compris des évaluations 20 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques ENCADRÉ 2.1 : IDENTIFIER LES PRIORITÉS EN MATIÈRE DE CAPITAL HUMAIN Les analyses comparatives de l’indice de capital humain (ICH) et de l’indice de capital humain basé sur l’utilisation (ICHU) peuvent montrer la performance relative d’un pays en ce qui concerne différentes dimensions de l’accumulation du capital humain et de son utilisation productive. Le tableau 2.1 illustre l’ICH et ses composantes pour deux pays de la même région. Le taux élevé de retard de croissance dans le pays A et les mauvais résultats d’apprentissage dans le pays B ont tous deux des implications politiques. TABLEAU 2.1 : SCÉNARIO REPRÉSENTATIF DE L’INDICE DE CAPITAL HUMAIN DANS UNE RÉGION Pays A Pays B Région Indicateur Homme + Femme Homme + Femme Homme + Femme Composante 1 : survie Chances de survie jusqu’à 5 ans 0.974 0.985 0.982 Composante 2 : scolarité Années de scolarité escomptées 9.7 10.7 12.1 Notes de test harmonisées 405 377 405 Composante 3 : santé Chances de survie de 15 à 60 ans 0.847 0.888 0.862 Proportion d’enfants de moins de 5 ans 0.533 0.852 sans retard de croissance Indice de capital humain (ICH) 2020 0.46 0.50 0.56 L’ICH n’est en aucun cas une mesure exhaustive élevé dans le premier cycle du secondaire, du développement du capital humain. Si toutes puisque seuls 44 % des enfants qui commencent les composantes de l’ICH sont importantes, il la première année terminent la douzième année. existe d’autres mesures importantes qui, pour Cela entraîne à la fois un apprentissage tronqué des raisons pratiques, n’y sont pas incluses. Une et d’autres défis sociaux pour les adolescents, évaluation plus systématique pourrait utiliser une notamment une incidence relativement élevée approche fondée sur le cycle de vie pour identifier de grossesses chez elles. Environ 40 % des les groupes démographiques qui prennent du filles qui abandonnent les études secondaires retard et pourquoi. Un récent rapport de la Banque invoquent la grossesse comme raison. La réduction mondiale sur Eswatini (Banque mondiale, 2020f) a du nombre d’abandons dans l’enseignement adopté cette approche pour évaluer les besoins secondaire, en particulier chez les collégiennes, et le potentiel relatifs des personnes dans trois apparaît comme une priorité dans cette analyse. phases de leur cycle de vie : la petite enfance (de la grossesse à l’âge de 5 ans), l’âge scolaire (6-18 ans) Pour une reprise résiliente et au-delà, l’ICHU fournit et de la jeunesse à l’âge adulte (19 ans et plus). Parmi des informations supplémentaires pour élaborer les défis identifiés figurent une mortalité infantile et des politiques qui utilisent pleinement le capital une malnutrition infantile relativement élevées en humain. L’ICHU met en évidence les lacunes raison de facteurs tels que l’incidence élevée des existantes dans l’utilisation du capital humain grossesses chez les adolescentes (30 % de toutes afin d’inciter les économies à mieux exploiter les les grossesses). Les principaux défis pour les enfants compétences et l’expérience dont sont dotés leurs d’âge scolaire comprennent un taux d’abandon travailleurs pour accroître la productivité du travail. Source : Services de la Banque mondiale ; Banque mondiale, 2020f. 21 Chapitre 2 : DÉPENSES PUBLIQUES POUR LE DÉVELOPPEMENT, LA PROTECTION ET L’UTILISATION DU CAPITAL HUMAIN FIGURE 2.1 : EXEMPLE DE « THÉORIE DU CHANGEMENT » MULTISECTORIELLE POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LA PETITE ENFANCE UNE APPROCHE MULTISECTORIELLE DE LA PETITE ENFANCE ACCROÎTRE LA COMPÉTITIVITÉ RÉDUIRE LES INÉGALITÉS LES ENFANTS ATTEIGNENT LEUR PLEIN POTENTIEL (sont dotés des capacités physiques, sociales et émotionnelles voulues pour apprendre, toucher un revenu, innover et faire face à la concurrence) LES ENFANTS SONT EN BONNE LES ENFANTS BÉNÉFICIENT D’UNE SANTÉ ET BIEN NOURRIS, SURTOUT STIMULATION PRÉCOCE ET DE LES ENFANTS SONT NOURRIS ET AU COURS DES 1 000 PREMIERS JOURS POSSIBILITÉS D’APPRENTISSAGE PROTÉGÉS DU STRESS • Bon état nutritionnel des mères et • Des interactions positives et • Éviter les facteurs de stress du foyer des futures mères engageantes avec les parents/ et de la communauté (négligence, • Allaitement exclusif et continu responsables. violence, déplacement, chocs • Alimentation appropriée des enfants • Des possibilités d’apprentissage domestiques) de moins de 5 ans + micronutriments adaptées à l’âge et basées sur • Liens affectifs positifs avec les parents/ • Vaccination et traitement des le jeu grâce à des programmes responsables maladies de l’enfance préscolaires de qualité. • Discipline bienveillante • Bonnes pratiques d’hygiène LA MISE EN ŒUVRE DES INTERVENTIONS ESSENTIELLES CI-DESSUS EXIGE DES EFFORTS DANS TOUS LES SECTEURS Des soins Congé familial Une alimentation et services de de santé et des Réduction de Filets de sécurité de qualité, Eau et Femmes instruites garde d’enfants de services de santé la pauvreté et réponse aux diversifiée et assainissement et autonomes qualité et d’un coût reproductive de monétaire chocs abordable abordable qualité Source : Investing in the early years for growth and productivity. Banque mondiale (2016a) d’impact, avec une analyse spatiale des résultats l’enseignement et à réduire les taux élevés d’abandon et des contraintes dans chaque pays pour étayer la scolaire chez les élèves issus de ménages pauvres hiérarchisation des dépenses aux niveaux national et et socialement défavorisés peuvent avoir un impact infranational. Par exemple, le développement du jeune plus important dans les pays qui disposent de bonnes enfant peut nécessiter une combinaison de différents infrastructures et d’un bon personnel. investissements dans l’autonomisation des femmes, la nutrition, la sécurité alimentaire, l’eau, l’assainissement, la lutte contre la pollution et les filets de sécurité dans 2.2 Restaurer le capital humain différents contextes locaux. Comment les pays peuvent-ils concilier les deux Les données mondiales sur les interventions priorités que sont, d’une part, l’atténuation des efficaces peuvent guider les choix des pays. Une risques de pertes permanentes de capital humain publication du Groupe consultatif pour l’éducation et, d’autre part, le développement et l’utilisation mondiale (2020) traite des meilleures ou des bonnes du capital humain pour la reprise économique ? interventions (« best-buy » ou « good-buy ») basées La priorité immédiate qui porte sur la maîtrise de la sur des évaluations rigoureuses. Pour améliorer pandémie doit s’accompagner d’efforts soutenus les résultats d’apprentissage dans les pays où les de la part du gouvernement pour retrouver la santé, écoles manquent d’eau et d’électricité, par exemple, ramener les enfants à l’école et récupérer les les investissements physiques visant à créer un apprentissages perdus, protéger les jeunes enfants, environnement d’apprentissage favorable, ainsi que empêcher la « perte de compétences » chez les le financement d’enseignants qualifiés, peuvent avoir demandeurs d’emploi et soutenir les possibilités de un impact particulièrement élevé. Autre exemple : revenu du travail. des mesures ciblées visant à améliorer la qualité de 22 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques Maîtriser la pandémie possibles, citons la réduction des quotes-parts, les exemptions et le plafonnement des paiements La restauration du capital humain et la reprise directs, le remboursement des coûts indirects des résiliente sont tributaires de la lutte contre la soins de santé (par exemple, le transport) et les pandémie de COVID-19. Cela ne peut se faire que indemnités de congé de maladie pour compenser grâce au renforcement de la surveillance de la maladie les pertes de revenus liées à la santé. Pour assurer (notamment par l’amélioration de l’infrastructure des une protection financière et un contrôle efficace données, des services de test et de laboratoire, de la des maladies, plusieurs pays à faible revenu et à communication sur le changement de comportement, revenu intermédiaire, dont l’Éthiopie, l’Indonésie, la de la capacité de mise en quarantaine et d’isolement), Papouasie-Nouvelle-Guinée et le Tadjikistan, offrent de la prise en charge des cas de COVID-19 et du des services COVID-19 gratuits à l’ensemble de la déploiement des vaccins. population (Banque mondiale à paraître). D’autres, comme Guernesey (États de Guernesey, 2020, 2021) Les dépenses nécessaires pour maîtriser la et le Brésil (KPMG, 2020), ont étendu les congés pandémie sont considérables. On estime que payés aux personnes atteintes de COVID-19, tandis les coûts pour atteindre des niveaux adéquats de qu’à Bahreïn, le ministère de la Santé a décidé de couverture vaccinale s’élèveront à environ 2 % du PIB prendre en charge les frais de traitement des patients dans les pays à faible revenu et à 0,7 % du PIB dans les COVID-19 pour tous les citoyens et résidents (ministère pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure de la Santé du Royaume de Bahreïn, 2021). Pendant (Pongsapich et Brimble, 1999). Un financement spécial la crise financière mondiale de 2008-2009, 12 pays et la coordination nationale et internationale d’un large européens ont réduit les frais d’utilisation des soins éventail de parties prenantes sont nécessaires pour ambulatoires et hospitaliers, abaissant ainsi le coût réussir le déploiement des vaccins. Une couverture pour les consommateurs de biens et de services allant incomplète serait encore plus coûteuse qu’une des médicaments en consultation externe aux tests de couverture complète. En effet, selon des estimations diagnostic. La moitié de ces pays ont également réduit récentes, l’allocation inégale des vaccins contre la les frais sur les médicaments en consultation externe COVID-19 pourrait coûter à l’économie mondiale ou ont introduit des exemptions ou des plafonds. jusqu’à 1 200 milliards de dollars par an (Hafner et coll., 2020). À moyen terme, le rétablissement de la santé passe par la récupération des pertes et la reprise de la Rétablir la santé marche vers la couverture sanitaire universelle. Le défi immédiat est de garantir la fourniture Pour combler les lacunes croissantes en matière de de services de santé essentiels et en faveur des couverture, il faut élargir les droits, en particulier pour pauvres. Dans les pays à faible revenu, en fonction les pauvres, les chômeurs et les travailleurs agricoles du contexte national, les principaux impératifs de la et informels. À la suite des crises économiques politique de dépenses comprennent les programmes précédentes, certains pays à faible revenu et à revenu de vaccination et de nutrition infantile, les services intermédiaire ont doublé leurs investissements dans de santé maternelle et reproductive, les programmes les programmes de couverture santé universelle. Par de lutte contre les maladies infectieuses, notamment exemple, pendant son redressement au lendemain le VIH, la tuberculose et le paludisme, et le maintien de la crise financière mondiale, le Mexique a étendu de soins de santé primaires sûrs. Dans les pays à la couverture des ménages pauvres et des travailleurs revenu élevé, l’accent peut être déplacé et étendu informels au moyen de services de santé essentiels aux maladies non transmissibles, y compris les garantis, passant de 31,1 millions de personnes en programmes de dépistage de rattrapage. Tous 2009 à 55,6 millions en 2013 (Banque mondiale, les pays ont besoin de services qui atténuent 2018b) ; et à la suite de la crise asiatique de 1997, les maladies et les problèmes qui ont connu une l’Indonésie a étendu ces services de presque zéro recrudescence pendant la période de confinement - à plus de 10 % de la population (Pongsapich et par exemple, les troubles mentaux, la violence sexiste Brimble, 1999). Plus récemment, en réponse à la au foyer et la toxicomanie - tout en maintenant l’accès COVID-19, la Côte d’Ivoire a étendu trois mois de aux médicaments vitaux et aux services d’urgence. primes de couverture sanitaire universelle à tous les bénéficiaires d’un soutien financier par le biais de En période de crise, les pays peuvent être en transferts en espèces (République de Madagascar, mesure de renforcer la protection financière des 2020). Les pays à revenu élevé ont également personnes vulnérables. Parmi les mesures politiques comblé les fossés démographiques, y compris pour 23 Chapitre 2 : DÉPENSES PUBLIQUES POUR LE DÉVELOPPEMENT, LA PROTECTION ET L’UTILISATION DU CAPITAL HUMAIN les résidents non citoyens. Par exemple, pendant a fait évoluer son programme de transfert d’argent et la crise financière mondiale, la Belgique, la Bosnie- de mentorat « Girls Empowering Girls » vers un modèle Herzégovine et l’Estonie ont étendu les droits aux de mentorat virtuel afin d’assurer la continuité de la chômeurs de longue durée, tandis que la Suède prestation et a mis en place l’inscription à distance a amélioré la couverture des sans-papiers et des pour les bénéficiaires préenregistrés (Kampala Capital demandeurs d’asile. City Authority, n.d.) ; les programmes d’alimentation scolaire en RDP lao, à Madagascar et dans d’autres Ramener les enfants à l’école et récupérer pays font partie des efforts déployés pour ramener les apprentissages perdus les élèves à l’école ; la réouverture des écoles avec des effectifs dans les classes réduits de moitié et La crise de l’éducation - la « pandémie silencieuse » l’allongement des journées de classes contribuent à déclenchée par la crise sanitaire - exige une action la continuité de l’enseignement en Guinée équatoriale immédiate. Les mesures prioritaires consistent à (FMI, 2021b) ; un programme national de tutorat gérer la continuité de l’enseignement et à améliorer pour les élèves vulnérables a été mis en place au et accélérer l’apprentissage. Les écoles ont besoin Royaume-Uni avec la participation du secteur privé. de soutien pour répondre aux normes en matière de sécurité, d’inclusion, d’eau, d’assainissement, d’hygiène, de ventilation et de santé afin de rouvrir À moyen terme, des politiques éducatives leurs portes. Certains pays, comme la Macédoine prospectives doivent pouvoir répondre aux du Nord, ont mis en place des transferts en nature besoins futurs en matière de compétences. Il s’agit pour fournir de la nourriture et des produits d’hygiène notamment de redoubler d’efforts pour inscrire aux bénéficiaires de programmes reposant sur la et réinscrire les enfants à l’école, élargir l’accès à vérification des ressources. La réinscription et la l’éducation préscolaire et à la garde d’enfants, et rétention des élèves peuvent nécessiter l’apport développer l’apprentissage de la lecture, du calcul de fournitures scolaires en faveur des pauvres, des et d’autres compétences fondamentales dans les programmes d’alimentation scolaire, des programmes pays où la pauvreté des apprentissages reste un de transfert d’argent liquide assortis de conditions obstacle majeur à l’inclusion économique. (Avant souples, des bourses d’études et un soutien à la pandémie, au moins 258 millions d’enfants et l’autonomisation des filles. À Saint-Vincent-et-les- de jeunes en âge de fréquenter l’école primaire et Grenadines, le programme de bons de retour à secondaire n’étaient pas scolarisés dans le monde - l’école des services d’assurance nationale (NIS) a un problème structurel sous-jacent susceptible d’être fourni des bons de fournitures scolaires aux parents aggravé par la pandémie). Cela peut rester la priorité qui avaient été licenciés à cause de la COVID-19 et qui dans la plupart des pays à faible revenu et à revenu recevaient des allocations de chômage temporaires intermédiaire dont les trajectoires d’apprentissage (accordées à la fois aux travailleurs formels assurés et n’étaient pas sur la voie de la réduction de la pauvreté aux indépendants) (National Insurance Services, Saint- des apprentissages, même avant les pertes d’acquis Vincent-et-les-Grenadines, 2020). Au Zimbabwe, le induites par la pandémie. Des leçons peuvent projet COVID-19 School Children’s Food Security and être tirées d’interventions abouties à l’instar du Nutrition [projet COVID-19 de sécurité alimentaire programme Tusome du Kenya qui, depuis 2014, a et de nutrition des enfants scolarisés] prévoit des accéléré l’apprentissage en fournissant des manuels transferts en espèces aux familles les plus vulnérables d’anglais et de swahili à tous les élèves de la qui ont des enfants à l’école primaire. première à la troisième année du primaire, en formant chaque professeur de langue du premier cycle du De nombreux pays mettent en place des primaire aux pédagogies de la lecture et en dotant programmes de riposte du secteur éducatif visant les organisations de la société civile des outils et à minimiser les pertes d’apprentissage. En voici des compétences nécessaires pour accompagner quelques exemples : les campagnes de réinscription les enseignants (Wilichowski et coll., 2020). Au et de maintien à l’école à Madagascar, en Éthiopie et moins dix systèmes éducatifs dans le monde au Pakistan se concentrent sur les filles et les élèves participent au « Programme d’accélération » pour faire issus de communautés marginalisées qui risquent le avancer rapidement la réduction de la pauvreté des plus d’abandonner leurs études ; El Salvador combine apprentissages (Banque mondiale, 2020j). En outre, des programmes de relance de l’apprentissage tous les pays peuvent favoriser les compétences accéléré avec l’expansion d’un système d’alerte exigées sur le marché du travail du XXIe siècle - telles précoce et des visites à domicile pour empêcher les que les compétences socioémotionnelles, l’esprit jeunes à risque d’abandonner leurs études ; l’Ouganda d’entreprise, les compétences numériques et les 24 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques compétences pour les emplois verts - en renforçant Le Bhoutan a lancé le programme Druk Gyalpo’s la coopération effective entre les prestataires de Relief Kidu pour soutenir les sources de revenus services éducatifs et les employeurs du secteur des personnes touchées par la pandémie et a privé. Le budget de l’exercice 2020/2021 du fourni une aide supplémentaire aux familles avec Kenya prévoit un nouveau dispositif d’emploi des enfants. L’Ouzbékistan a prolongé la durée des jeunes dans le cadre de son plan de relance (FMI, allocations sociales pour les familles à faible revenu. 2021b). En Arabie saoudite, le Fonds saoudien de En Colombie, l’initiative Mis Manos Te Enseñan (Mes développement des ressources humaines a annoncé mains t’enseignent) a été lancée le 20 mars 2020, au une augmentation du soutien à 100 000 travailleurs lendemain de la fermeture des centres de la petite grâce à l’augmentation des formations (pour un enfance. Elle cible plus de 1,7 million de femmes montant total d’environ 200 millions de dollars). Le enceintes et d’enfants vulnérables âgés de moins de Fonds encourage également les outils de télétravail. cinq ans par le biais de trois activités : i) la sensibilisation Le renforcement des compétences avancées et régulière par téléphone pour faire le point avec les des liens avec le secteur privé dans l’enseignement familles sur la santé, la nutrition et le bien-être des supérieur peut contribuer à stimuler l’innovation enfants et pour suggérer des activités que les parents et la croissance et à améliorer la pertinence des peuvent organiser pour favoriser le développement programmes proposés sur le marché du travail. La des enfants ; ii) la distribution d’un kit d’apprentissage, mise à niveau et la requalification des travailleurs comprenant un guide familial et des matériaux comme pour les emplois verts ou pour changer les moyens du papier, de la peinture, de la craie et des crayons, de subsistance suite à la modification des systèmes pour favoriser la réalisation des activités du guide de culture, la montée du niveau de la mer et d’autres familial ; et iii) la distribution de paniers à nourriture. conséquences de la dégradation de l’environnement peuvent contribuer à une reprise plus verte. Le L’amélioration à long terme des résultats de la petite programme « Build Bhutan » vise à apporter une enfance passe par une approche multisectorielle. aide et à soutenir la reprise par la requalification et Il s’agirait d’utiliser les infrastructures de prestation la création d’emplois pour les nouveaux chômeurs de services disponibles comme plateformes pour et, dans le même temps, à remédier aux pénuries fournir ou coordonner des services multiples et de main-d’œuvre dans les secteurs qui utilisaient permettre aux mêmes ménages et enfants d’accéder auparavant des travailleurs migrants (Phub Gyem et à des services complémentaires. De nombreux pays Sonam Pem, 2020). font appel à des dispensaires et à des agents de santé communautaires pour fournir des services de Protéger les jeunes enfants et jeter nutrition et de stimulation de l’enfant axés sur les parents. Cette approche améliore le développement les bases du développement physique et cognitif de l’enfant, comme le prouve, du capital humain par exemple, le programme pakistanais « Lady Health Des investissements coordonnés peuvent atténuer Worker ». Les programmes de transfert d’argent les effets négatifs conjugués des carences causées peuvent également servir de plateformes pour cibler par la crise de COVID-19. La priorité immédiate est les familles vulnérables, fournir une aide financière et de prévenir les causes de privations graves telles susciter des investissements dans le développement que la malnutrition ou l’exposition à un stress toxique, de l’enfant. Pour les familles extrêmement pauvres et d’assurer la continuité de l’accès aux interventions de Madagascar, par exemple, le gouvernement sanitaires de base pour les femmes et les jeunes a renforcé son programme de transfert d’argent enfants, ainsi qu’aux services de garde d’enfants Vatsin’ankohonana (« soutien familial ») par des et autres stratégies visant à réduire le nombre formations et des « encouragements » qui présentent d’enfants qui passent de longues périodes dans des aux parents des choix comportementaux de manière environnements peu sûrs et peu stimulants pendant à ce qu’ils soient plus enclins à choisir les options que leurs parents travaillent. Pour les ménages qui amélioreront le plus la santé de leur famille, les pauvres et les populations vulnérables, les services pratiques nutritionnelles, le développement précoce de santé maternelle, reproductive et infantile, et de leurs enfants et leur rôle de parents (République de nutrition de base, ainsi que la stimulation et de Madagascar, 2020). Au Mexique, en Colombie, l’apprentissage précoces, peuvent être complétés au Niger et au Pérou, l’ajout d’un programme efficacement par des transferts monétaires pour d’éducation parentale aux transferts monétaires a soutenir les enfants, les parents et les autres amélioré les résultats en matière de développement responsables des enfants. des enfants, allant de la cognition et du langage au 25 Chapitre 2 : DÉPENSES PUBLIQUES POUR LE DÉVELOPPEMENT, LA PROTECTION ET L’UTILISATION DU CAPITAL HUMAIN développement socioémotionnel, dans tous les cas les banques à différer les obligations de paiement (Arriagada et al, 2018). Le Sénégal a introduit une par les clients du principal de leurs emprunts pour plateforme de nutrition communautaire associée une période allant jusqu’à un an et a introduit des à des transferts monétaires pour réduire le retard moratoires sur les paiements de l’énergie. L’Égypte a de croissance, de 34 % en 1992 à 17 % en 2017 introduit des reports de paiement pour les services (Banque mondiale, 2021f). Le Pérou a réduit le taux publics. En Russie, des reports de paiement des impôts de retard de croissance de 28 % en 2008 à 13 % ont été accordés aux entreprises les plus touchées en 2016 par suite d’une stratégie qui a mobilisé les par la crise. La Thaïlande a réduit les cotisations de gouvernements nationaux, régionaux et locaux sécurité sociale des employeurs et des employés de pour s’attaquer à la malnutrition infantile de manière 5 % à 0,1 % des salaires pendant trois mois. Idéalement, coordonnée (République du Rwanda, 2005). La ces mesures devraient cibler les secteurs à forte stratégie nationale indonésienne visant à accélérer intensité de main-d’œuvre ou présentant un potentiel la prévention du retard de croissance a ciblé environ de croissance future de l’emploi. 48 millions de mères enceintes et d’enfants de moins de 2 ans en l’espace de quatre ans. Le gouvernement Dans les marchés du travail caractérisés par un rwandais a coordonné les investissements dans la secteur informel prépondérant, l’aide doit atteindre protection sociale, la santé primaire et l’éducation les travailleurs des entreprises informelles. La de la petite enfance afin de stimuler les résultats du meilleure façon d’y parvenir est de mettre en place développement de la petite enfance, en s’appuyant des mesures de protection sociale au niveau des sur une plateforme de prestation de services ménages, qui ne se limitent pas aux personnes renforcée incluant l’enregistrement des naissances extrêmement pauvres, mais incluent les travailleurs et l’identification (voir encadré 2.2). informels à faible revenu. Dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, les programmes Empêcher la perte des compétences d’aide sociale contribuent à maintenir les moyens de subsistance pendant la reprise et au-delà, en chez les demandeurs d’emploi particulier pour les travailleurs informels et les et soutenir le revenu du travail entreprises familiales, et surtout pour les travailleuses La génération de travailleurs COVID-19, les jeunes et les ménages dirigés par des femmes. Par exemple, diplômés, les chômeurs et les demandeurs d’emploi le gouvernement argentin a versé une somme qui en sont à leur première expérience, en particulier forfaitaire de 10 000 dollars argentins (155 dollars) les travailleurs peu qualifiés et les plus vulnérables, à 3,6 millions de familles de travailleurs informels, de risquent fortement d’être marqués par la crise. Les travailleurs indépendants et d’employés domestiques. pays peuvent prévenir la perte des compétences Au Burkina Faso, des transferts monétaires d’un grâce à plusieurs mesures à court terme. Les montant total de 10 millions de dollars (5 milliards subventions salariales traditionnelles visant à soutenir de francs CFA) ont aidé les détaillants informels, de nouvelles embauches peuvent être complétées en particulier les vendeuses de produits en détail. par des mesures d’appui à l’employabilité ainsi que Au Maroc, un programme de transfert monétaire des services d’intermédiation pour faciliter la transition électronique vise la moitié des travailleurs du vers un autre emploi. La technologie peut stimuler secteur informel (environ 3 millions de travailleurs). la mise en œuvre de ces programmes du marché La Macédoine du Nord a, au début de la pandémie, du travail, par exemple en réduisant les contacts accéléré l’inclusion des chômeurs et des travailleurs physiques, mais aussi en les rendant plus ciblés et de l’économie informelle en leur offrant un accès plus rentables. La reprise et le développement des rapide et simplifié au système de protection sociale services de garde d’enfants et de personnes âgées grâce à des transferts monétaires supplémentaires peuvent favoriser le retour des femmes sur le marché (Organisation internationale du travail, 2020). du travail. Des mesures permettant aux étudiants de rester plus longtemps à l’école et de retarder leur Ces programmes peuvent être supprimés entrée sur le marché du travail pourraient également progressivement, plus lentement que les autres contribuer à prévenir la perte de compétences. mesures de sauvetage liées à la COVID-19. Les travaux publics adaptés à la COVID-19, notamment les À court terme, l’amélioration de la trésorerie des innovations telles que les travaux publics numériques, entreprises et l’offre de plans de relance ciblés et peuvent contribuer à stimuler la demande de main- temporaires peuvent stimuler la demande globale d’œuvre en vue d’une éventuelle reprise (Carranza de main-d’œuvre. Par exemple, le Pakistan a autorisé et coll., 2020). L’Ouganda a élargi le programme de 26 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques ENCADRÉ 2.2 : APPROCHE MULTISECTORIELLE DE L’INVESTISSEMENT DANS LA PETITE ENFANCE AU RWANDA Le gouvernement du Rwanda s’est appuyé sur des Outre le renforcement de la coordination des investissements dans la nutrition et une protection services intégrés de DPE et le suivi de leur sociale attentive aux besoins des enfants, l’éducation prestation effective, des investissements et des de base, la santé primaire et l’intensification de réformes dans l’éducation de base sont en cours. l’agriculture pour stimuler le développement de la Ils visent à améliorer l’efficacité du passage petite enfance (DPE). Le programme multisectoriel des élèves d’une classe à l’autre grâce à une de réduction du retard de croissance, qui s’appuie inscription dans les écoles tenant compte de sur le plan stratégique national de DPE du Rwanda, l’âge, et à améliorer la préparation des enfants se concentre sur 13 districts hautement prioritaires à l’école grâce à un meilleur accès à l’éducation présentant les taux de retard de croissance les préscolaire et à une meilleure prestation des plus élevés, ainsi que sur quatre autres districts services relatifs. Les réformes prévoient également présentant des taux de pauvreté élevés. Dans ces la fourniture d’un soutien correctif aux élèves peu districts, les familles pauvres ayant des femmes performants dans l’enseignement de base, ce qui enceintes ou de jeunes enfants de moins de contribuera aussi dans une mesure importante deux ans bénéficient de transferts d’argent liquide à compenser les effets de la crise de COVID-19 dans le cadre de l’appui direct tenant compte sur des enfants qui reprennent les cours après des enjeux nutritionnels (NSDS), combinés à des la fermeture des écoles pendant plus de 11 mois. incitations du côté de la demande, pour bénéficier des services de santé maternelle et infantile. En réponse à la crise de COVID-19, le gouvernement a élargi la couverture des transferts en espèces Parallèlement, les investissements dans les du NSDS afin de s’assurer que les familles établissements de santé visent à améliorer ces les plus pauvres ayant de jeunes enfants services. Les familles pauvres ont également la reçoivent cet appui important. Le renforcement possibilité de gagner un revenu en travaillant comme et la mise en œuvre à grande échelle de ces soignants dans des centres communautaires de interventions figurent dans le programme de développement de la petite enfance, qui offrent réforme du développement du capital humain des services de garderie aux jeunes enfants et du gouvernement. Le but étant de fournir des transmettent aux parents des connaissances sur solutions multisectorielles par l’accroissement la nutrition de base, les soins aux enfants et les du financement national, l’amélioration des meilleures pratiques parentales. Des campagnes systèmes de prestation, et l’augmentation des d’information et de sensibilisation à grande échelle capacités au niveau décentralisé, notamment la ciblent l’ensemble des parents et des soignants afin nomination d’agents chargés spécialement du de faire évoluer les comportements. Un système développement du capital humain dans chaque modernisé d’enregistrement des faits d’état civil cellule (la deuxième plus petite unité administrative est en cours de déploiement pour promouvoir au Rwanda). Le gouvernement ajoute les objectifs l’enregistrement des naissances et d’autres faits d’état annuels et les rapports sur les résultats du DPE civil grâce à la décentralisation de la fonction d’officier dans les contrats de performance entre les entités d’état civil vers les responsables des établissements nationales et locales décentralisées. L’ensemble de santé, en utilisant un lien numérique avec la base du programme est rigoureusement évalué par la de données d’identification nationale et d’autres Banque mondiale et le gouvernement rwandais. bases de données pertinentes dans le pays. Source : Services de la Banque mondiale travail contre rémunération en milieu urbain (Urban innovations telles que les travaux publics numériques, Cash for Work) pour couvrir de nouveaux bénéficiaires, peuvent contribuer à stimuler la demande de main- en particulier dans les zones où vivent de nombreux d’œuvre en vue d’une éventuelle reprise (Carranza travailleurs du secteur informel (Carranza et coll., 2020). et coll., 2020). L’Ouganda a élargi le programme de travail contre rémunération en milieu urbain Ces programmes peuvent être supprimés (Urban Cash for Work) pour couvrir de nouveaux progressivement, plus lentement que les autres bénéficiaires, en particulier dans les zones où vivent mesures de sauvetage liées à la COVID-19. Les de nombreux travailleurs du secteur informel (Carranza travaux publics adaptés à la COVID-19, notamment les et coll., 2020). 27 Chapitre 2 : DÉPENSES PUBLIQUES POUR LE DÉVELOPPEMENT, LA PROTECTION ET L’UTILISATION DU CAPITAL HUMAIN À moyen terme, les gouvernements, en partenariat ségrégation professionnelle qui caractérisent les avec le secteur privé, pourraient stimuler les secteurs tributaires des combustibles fossiles. De programmes de formation afin de répondre nouveaux emplois et sources de revenus dans les aux exigences des industries de l’avenir et de la secteurs de l’énergie, des transports et de l’agriculture requalification des travailleurs pour les emplois peuvent garantir l’égalité des chances. de l’économie verte. En Irlande, par exemple, 200 millions d’euros supplémentaires (242 millions Le développement des services de garde d’enfants de dollars) ont été alloués à des investissements dans le monde pour répondre aux besoins actuels dans la formation, l’éducation, le développement des pourrait créer 43 millions de nouveaux emplois compétences, les programmes de placement sur le (Devercelli et Beaton-Day, 2020) et faciliter ainsi marché du travail, les subventions au recrutement et l’emploi des femmes. Les efforts visant à éliminer les mesures de recherche d’emploi et d’assistance, les lois et réglementations discriminatoires à l’égard afin d’aider les personnes ayant perdu leur emploi des femmes peuvent améliorer le climat des affaires à en trouver un autre, à se recycler ou à acquérir pour les femmes entrepreneurs, comme on l’a vu de nouvelles compétences, notamment dans les récemment en Jordanie (qui a interdit la discrimination secteurs de croissance émergents. Au Canada, fondée sur le sexe dans les services financiers), au jusqu’à 750 millions de dollars canadiens seront Pakistan (qui a permis aux femmes d’enregistrer des utilisés pour créer un nouveau fonds de réduction entreprises au même titre que les hommes) et au des émissions afin de soutenir les travailleurs et Sénégal (qui a adopté une nouvelle législation qui réduire les émissions dans le secteur pétrolier interdit directement la discrimination fondée sur le et gazier du Canada (Gouvernement du Canada, sexe dans l’emploi) (Banque mondiale, 2021g). 2021). Au Cambodge, 64 millions de dollars ont été alloués à des subventions salariales et à la formation Il s’agit là d’exemples de mesures et d’initiatives, professionnelle des travailleurs suspendus dans les généralement à court ou moyen terme, lancées par secteurs de l’habillement et du tourisme. divers pays pour aider à restaurer le capital humain en réponse à la crise du coronavirus. Cependant, pour Parallèlement, le Conseil de développement des permettre aux personnes visées de tirer profit de ces ressources humaines de l’île Maurice prévoit initiatives, les systèmes de prestation des services d’ajouter environ 9 000 chômeurs à son programme doivent être créés, repensés ou améliorés. C’est ce national de formation et de requalification pour que nous allons à présent aborder. les secteurs de la construction, de l’industrie manufacturière, de la logistique, des technologies de l’information et de la communication/impartition des processus administratifs (TIC-IPA), de l’agro-industrie, 2.3 Renforcer les systèmes des énergies renouvelables et de l’économie de prestation des services circulaire. Les bénéficiaires reçoivent des allocations mensuelles de 10 200 roupies (environ 250 dollars) En partenariat avec le secteur privé, les pendant une période de formation de six mois (De gouvernements peuvent repenser les systèmes de La Flor et coll., 2021). prestation de services dans un monde numérique, en les intégrant pour qu’ils fonctionnent au L’autonomisation économique des femmes peut mieux pour les personnes à travers le spectre contribuer à une reprise durable. L’autonomisation de la prestation de services. Cela impliquerait économique des femmes, associée à l’éducation des la mise en place d’une infrastructure numérique filles, à la planification familiale et à la santé sexuelle et le renforcement des institutions pour la et reproductive, peut faciliter la transition vers des préparation, la coordination, le financement et la économies à faible émission de carbone, contribuer prestation de services. Les domaines clés visés à une meilleure utilisation des ressources et aider pour le renforcement des systèmes comprennent à réduire les dégâts causés à l’environnement et les systèmes de santé pour la préparation aux la fragmentation des terres. En mettant l’accent pandémies à l’aide de systèmes de soins de santé sur les femmes dans les rôles de prise de décision primaires intégrés et centrés sur les personnes, la et de direction, ainsi que sur le type de formation prestation de services éducatifs qui ne laissent pas professionnelle, la création d’emplois et le financement les enfants défavorisés à la traîne, et les systèmes de de l’entrepreneuriat nécessaires à l’économie verte, protection sociale et de travail qui peuvent s’adapter les pays peuvent éviter de recréer les schémas de avec souplesse à l’évolution des besoins. 28 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques Utiliser la technologie pour la prestation partenaires privés et en garantissant le droit des de services consommateurs de choisir de meilleurs services plutôt que des services de qualité inférieure. L’intégration des services et des technologies numériques et de rupture interopérables et Les politiques publiques doivent prévoir des mesures interconnectées peut contribuer à maximiser de protection numériques. Les garde-fous numériques les bénéfices d’actions complémentaires et comprennent des mesures de cybersécurité, de multisectorielles. Les données et les technologies confidentialité et de protection des données, qui numériques peuvent aider les gouvernements renforcent la confiance dans les systèmes, les à comprendre de manière plus nuancée les processus et les données numériques. Il est également différentes populations qu’ils servent, à fournir de essentiel de veiller à ce que les personnes - en nouveaux services (par exemple, des thérapeutiques particulier les personnes âgées, les populations rurales numériques pour la santé mentale) et à transformer ou les personnes handicapées - ne soient pas exclues la manière dont les services existants liés au par inadvertance ou mises en péril dans l’effort visant capital humain sont assurés. Les données et les à rendre accessibles des débouchés numériques pour technologies numériques peuvent donner des développer le capital humain. moyens d’action en plaçant les personnes, les familles et les communautés au cœur de la formation Ces mesures de protection prennent plus d’importance et de la protection de leur propre capital humain, à mesure que les technologies avancées, telles que et en les plaçant sous leur responsabilité. Ainsi, en l’intelligence artificielle, sont utilisées pour renseigner Ouzbékistan, le gouvernement a relié les bases de l’emploi ou la prestation de services publics et données de plus de 20 ministères et agences pour devraient donc fonctionner de manière transparente, créer un registre social unique permettant de cibler non discriminatoire et éthique (Manyika, Silberg et efficacement les ménages. De même, le Brésil a Presten, 2019). Cela vaut particulièrement pour des créé la plateforme numérique intégrée SineSaúde pays comme le Paraguay, la Colombie, le Togo, la (Système national d’emploi-santé) afin de promouvoir Côte d’Ivoire, le Niger et d’autres pays où la prestation et de faciliter l’embauche de professionnels pour de transferts monétaires par paiement électronique, améliorer la prestation des services de santé pendant argent mobile et portefeuilles numériques est devenue et après la pandémie (Gouvernement du Brésil, 2020). courante pendant la pandémie. L’adoption de technologies pour renforcer la Des institutions fortes pour l’efficacité et la prestation de services ne sera possible qu’avec responsabilité, ainsi que des réglementations des investissements substantiels. Une grande partie solides, sont essentielles pour les innovations de l’infrastructure et des technologies numériques technologiques et autres visant à améliorer la nécessaires pourrait être développée par le secteur prestation de services. Comme nous le verrons privé ou par des partenariats entre les gouvernements plus en détail au chapitre 3, les incitations et la et le secteur privé, surtout si des réformes ouvrant le responsabilisation des décideurs et des prestataires marché et favorisant la croissance sont entreprises. de services sont importantes pour les résultats (Banque Pourtant, le secteur public a un rôle crucial à jouer pour mondiale, 2003). Si l’utilisation des technologies combler les lacunes en matière d’accès et d’utilisation. facilite la prestation de services en réduisant les Par exemple, dans certaines zones reculées ou rurales coûts de la logistique et de l’information et en aidant où les opérations ne sont pas commercialement certains mécanismes de responsabilisation, elle ne viables, les gouvernements peuvent subventionner les peut se substituer entièrement à des institutions ménages pauvres pour qu’ils achètent des appareils solides (Banque mondiale, 2016b). ou s’abonnent à des services Internet. Renforcer les systèmes de santé L’aide publique peut également aider les gens à développer des compétences numériques. Les et la préparation investissements publics doivent intégrer des éléments Comme l’a démontré la crise de COVID-19, une fondés sur le marché afin de minimiser les distorsions bonne préparation et une bonne riposte aux du marché, par exemple en veillant à ce que les pandémies sont nécessaires pour construire des règles sectorielles favorisent la concurrence, en économies résilientes. Une évaluation des capacités renforçant les cadres de contrôle des aides publiques, de préparation et d’intervention en cas de pandémie en encourageant la sélection concurrentielle des dans 49 pays à faible revenu réalisée après l’épidémie 29 Chapitre 2 : DÉPENSES PUBLIQUES POUR LE DÉVELOPPEMENT, LA PROTECTION ET L’UTILISATION DU CAPITAL HUMAIN de la maladie à virus Ebola de 2013-2016 a identifié Des soins de santé primaires adaptés nécessitent plus de 5 000 lacunes fondamentales en matière un financement adéquat combiné à une certaine de capacités (Banque mondiale, 2019). Selon les autonomie de décision au niveau local en matière de estimations, les investissements nécessaires pour définition des priorités et de dépenses. Par exemple, les combler s’élevaient entre 0,50 et 2 dollars par le Burkina Faso et le Cambodge ont étendu leurs personne et par an. L’expérience de la COVID-19 peut réseaux d’établissements de soins de santé primaires. encourager les pays à considérer la préparation à Le Rwanda, le Népal, le Malawi et l’Éthiopie ont une pandémie comme un élément essentiel du complété l’augmentation du nombre d’établissements développement du système de santé et des exercices de formation d’agents de santé de base par le de planification et de budgétisation systématiques. déploiement d’agents de vulgarisation communautaire ou sanitaire. La Thaïlande et la Turquie ont mis en Si les mesures actuelles sont maintenues, de place des incitations fortes pour que les agents de nombreux pays sortiront de la pandémie dotés santé exercent dans des zones mal desservies. Le de systèmes de santé mieux préparés à résister Brésil a introduit des équipes multidisciplinaires. La aux chocs. En ce qui concerne le financement, les Chine et le Kazakhstan utilisent la télémédecine pour investissements réalisés avant la pandémie dans les élargir l’éventail d’affections à prendre en charge dans mécanismes qui limitent la probabilité ou l’ampleur les établissements de soins de santé primaires. L’Inde et des chocs, dans l’accès aux fonds de prévoyance le Ghana renforcent leurs capacités de surveillance des et d’urgence et dans les solutions aux rigidités maladies et les capacités connexes. L’Inde modernise budgétaires se sont avérés importants pour la riposte. également ses hôpitaux spécialisés dans les maladies S’agissant de la prestation de services, les pays infectieuses et son réseau de laboratoires de sécurité s’en sont mieux sortis lorsque leurs gouvernements biologique à niveau de confinement élevé. Le Ghana avaient une expérience préalable de collaboration augmente sa couverture vaccinale, y compris pour les avec le secteur privé. Par exemple, la riposte en maladies sensibles au climat, et sensibilise aux mesures République démocratique du Congo a bénéficié de prévention essentielles. L’Arabie saoudite a adopté d’une relation de travail de longue date avec un une « feuille de route » numérique pour les patients, qui ensemble de fournisseurs certifiés et de confiance englobe les demandes numériques de vaccination, la pouvant assurer la livraison de fournitures médicales, confirmation numérique de l’éligibilité à la vaccination, le notamment les kits de test. Pendant la pandémie, de protocole de certification de l’immunité et le suivi. nombreux pays ont intensifié leur collaboration avec le secteur privé, qui, si elle est maintenue, fournira une Mettre en place des systèmes de capacité d’appoint essentielle pour les chocs futurs. Par exemple, la Bosnie-Herzégovine et le Nigéria ont prestation de services éducatifs résilients modifié les règles d’autorisation et d’accréditation, Les systèmes éducatifs qui garantissent que tandis que le Népal a introduit des normes de qualité l’apprentissage puisse se faire n’importe où seront pour les laboratoires privés. L’Indonésie, la RDP lao, plus résilients face aux crises futures. Pour mettre le Népal et le Tadjikistan ont introduit de nouvelles en place de tels systèmes, il faut développer des modalités de paiement ou ajusté les modalités plateformes d’apprentissage numérique accessibles existantes pour les prestataires du secteur privé. dans les écoles et investir dans des systèmes d’information permettant de suivre l’inscription et Des systèmes de santé résilients et la couverture la rétention des élèves à risque et d’impliquer les sanitaire universelle requièrent des soins de santé citoyens. Dans un système résilient, les enseignants primaires adaptés, accompagnés de capacités doivent savoir comment utiliser les plateformes et les d’appoint en ressources financières et humaines outils d’apprentissage à distance pour atteindre les pour faire face aux chocs inattendus. Ils doivent élèves chez eux. En Égypte, une vaste réforme de répondre à l’ensemble des besoins sanitaires locaux, l’éducation qui a précédé la pandémie de COVID-19 a y compris les services prioritaires évoqués plus permis d’étendre le contenu de l’apprentissage en ligne haut pour rétablir la santé. Ils ont besoin d’équipes à l’ensemble de l’enseignement de base, de renforcer multidisciplinaires engagées dans des activités de l’évaluation en ligne et de fournir une formation en ligne surveillance et de sensibilisation au niveau local. Ces aux enseignants, rendant ainsi le système éducatif du systèmes coordonnent les mouvements des patients pays mieux préparé à dispenser un enseignement à dans le système de santé, établissent des relations de distance pendant une crise quelconque. En Jordanie confiance et assument la responsabilité des résultats et en Turquie, le développement de contenus télévisés sanitaires des communautés locales. et numériques pour l’enseignement et l’apprentissage 30 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques mixtes, associé à des conseils psychosociaux et à Des systèmes de protection sociale modulables des cours de rattrapage, permettra de réduire les peuvent renforcer la résilience des ménages et des interruptions du processus éducatif lors de crises communautés pauvres et vulnérables face aux chocs futures (Gatti et al., 2021 ; Banque mondiale, 2020i). et empêcher les ménages non démunis de tomber De même, au Guyana, une chaîne de télévision pour dans la pauvreté. Un tel système peut recenser de l’apprentissage à domicile a été mise au point et un manière dynamique les personnes ayant besoin nouveau programme radiophonique a été créé pour d’aide et ajuster la couverture et les prestations en atteindre ceux qui n’ont pas facilement accès aux fonction de l’évolution des besoins et des chocs. médias (Akeasha Boodie, 2020). Associé à des programmes d’inclusion économique et d’emploi, il peut également favoriser l’émancipation Les mécanismes de financement de l’éducation économique des femmes, faciliter la transition vers peuvent atténuer les inégalités et améliorer l’abandon des combustibles fossiles et contribuer l’efficacité. Alors que les investissements publics à prévenir la dégradation des habitats. (Bowen et dans l’éducation restent insuffisants dans de coll., 2020). Par exemple, le programme de filets nombreux pays à faible revenu et à revenu sociaux productifs de l’Éthiopie utilise les travaux intermédiaire, tous les pays, indépendamment de publics dans les zones sujettes à la sécheresse leur niveau de développement économique, peinent pour soutenir des investissements dans les activités à traduire les dépenses publiques en résultats de conservation des sols et de l’eau ainsi que de éducatifs. De nombreux pays ont pris en charge tout gestion des pâturages, qui ont réduit la vulnérabilité ou partie des frais de scolarité des plus vulnérables des ménages et amélioré la séquestration du carbone afin d’éviter que les élèves n’abandonnent l’école. Par ainsi que la fertilité des sols. De même, un programme exemple, en Azerbaïdjan, 50 % des frais de scolarité au Bhoutan fournit une rémunération en contrepartie des étudiants issus de familles vulnérables ont été d’un travail dans le secteur du tourisme afin d’aider supportés par le budget de l’État en 2020 (OIT, 2020). les personnes dont les activités économiques ont été les plus durement touchées par la pandémie. (Rinzin, Les mécanismes de financement et de responsabilisation 2020). qui mettent l’accent sur l’amélioration des résultats d’apprentissage peuvent contribuer à accélérer les La protection sociale peut également contribuer à trajectoires d’apprentissage des pays. C’est ainsi renforcer la cohésion sociale et le partage informel que l’État de Ceará au Brésil a introduit une formule des risques au sein des communautés. En outre, les de financement censée inciter les administrations programmes de protection sociale ont un impact municipales à améliorer les résultats d’apprentissage. connu sur les résultats en matière de capital humain Conjugué à une assistance technique et à l’imposition - en favorisant l’accès des enfants aux services de sanctions aux municipalités comptant les plus de santé, en augmentant les taux d’inscription, grands nombres d’élèves aux résultats inférieurs aux de progression et d’achèvement des études, en niveaux de base, ce système a permis d’obtenir des améliorant la santé mentale et en réduisant l’adoption résultats remarquables en l’espace d’une décennie de comportements à risque, tous des éléments sans augmentation significative des dépenses importants pour le programme d’inclusion. publiques pour l’éducation. Fort de l’expérience réussie du Ceará, le congrès fédéral a adopté en L’extension de la couverture de la protection sociale 2020 une loi visant à étendre cette approche aux en réponse à la COVID-19 exige un renforcement autres États (Lautharte, de Oliveira et Loureiro, 2021). supplémentaire du système. Par rapport aux niveaux Les subventions aux écoles octroyées par mise en d’avant la pandémie, les transferts monétaires ont concurrence ont également été liées à l’amélioration presque doublé entre 2019 et 2020, et la couverture des résultats d’apprentissage des élèves dans a augmenté de 240 %, en moyenne, dans 41 pays d’autres pays, notamment en Indonésie et au Sénégal. inclus dans une analyse (Gentilini, Almenfi et Dale, (Al-Samarrai et coll., 2021 ; Carneiro et coll., 2016). 2020). Les pays dotés de systèmes de protection sociale robustes, comme ceux dont le marché du travail n’est pas dominé par le secteur informel et qui Renforcer les systèmes de protection disposent d’un système d’assurance chômage solide, sociale et du marché du travail ont pu mieux riposter à la pandémie de COVID-19. L’augmentation de la couverture, de la réactivité Cependant, les systèmes antérieurs à la pandémie de et de l’adaptabilité de la protection sociale la plupart des pays étaient largement insuffisants, la facilitera une reprise résiliente, inclusive et verte. moitié de la population mondiale n’étant pas couverte. 31 Chapitre 2 : DÉPENSES PUBLIQUES POUR LE DÉVELOPPEMENT, LA PROTECTION ET L’UTILISATION DU CAPITAL HUMAIN La fin progressive de la riposte à la COVID-19 pourrait climat, investit dans un système d’alerte précoce à nouveau laisser beaucoup de personnes sans et dans l’activation de réponses pour la protection protection. sociale telles que des transferts d’argent ou de nourriture et des interventions de travaux publics Pour améliorer l’inclusion, il faut étendre la couverture d’urgence dans les zones touchées. Le Honduras de l’aide sociale de base, trouver des moyens a créé un fonds pour le Plan de promotion de de couvrir le secteur informel par une assurance la solidarité et de l’assistance réciproque (PLAN (éventuellement par un mélange de primes PRO-SOLIDAR) afin de faciliter l’accès aux services subventionnées et de systèmes d’épargne volontaire) essentiels et aux transferts en espèces pour les et, dans la mesure du possible, passer des indemnités personnes en situation de vulnérabilité (De La Flor de licenciement à une assurance chômage pour le et coll., 2021). En Ukraine, le gouvernement a mis secteur formel (Gentilini, Almenfi et Dale, 2020). En en place une plateforme de services en ligne pour Géorgie, les allocations de chômage ont été étendues favoriser l’inscription à distance aux programmes pour couvrir tous les travailleurs salariés du secteur d’aide sociale. (Olena Tarasiuk, 2021). formel qui ont perdu leur emploi en raison de l’impact négatif de la COVID-19, et une allocation unique pour Des réformes plus ambitieuses permettraient de couvrir les travailleurs indépendants et informels a été surmonter la segmentation entre l’assurance sociale mise en place pour faire face au ralentissement de basée sur l’emploi et les transferts d’aide sociale l’économie (OIT, 2020). ciblés, qui laisse souvent au milieu un « pan » important de travailleurs du secteur informel sans couverture. Pour mettre en place des systèmes de protection Ces solutions sont également subordonnées à sociale modulables, les gouvernements doivent la garantie d’un financement adéquat et durable investir dans l’infrastructure numérique ainsi (Gentilini, Almenfi et Dale, 2020). que dans la coordination et l’adaptabilité des programmes. Un système de protection sociale La technologie numérique, les compétences et les efficace et modulable repose sur des systèmes de réglementations relatives aux emplois numériques prestation de services robustes, notamment les peuvent renforcer la résilience du marché du services d’identification de base, les registres de travail. De nombreux gouvernements ont commencé population et les systèmes de paiement numériques, à réglementer des modalités de travail de substitution afin de répondre à des chocs variés. Au Brésil, le pour s’adapter à la nouvelle réalité. Par exemple, le gouvernement a lancé une plateforme en ligne pour gouvernement bolivien a introduit le télétravail dans identifier les personnes qui n’étaient pas initialement le Code du travail. Au Mozambique, le gouvernement incluses dans le registre social national. L’Inde a a proposé des régimes de travail flexibles pour les utilisé sa plateforme d’identification de base Aadhar, entreprises et l’administration publique afin de leur qui touche 1,3 milliard de personnes, pour intensifier permettre de mettre en œuvre des régimes de les transferts de fonds, en mettant l’accent sur les télétravail et d’éviter les contacts sociaux excessifs. Le paiements numériques. L’Inde renforce également les gouvernement turc incite également le secteur privé à investissements dans la fibre optique dans le cadre recourir à des formules de travail flexibles. En Chine, d’un plan de relance. le gouvernement soutient les plateformes numériques pour promouvoir l’emploi et réduire la pauvreté. Les systèmes de protection sociale doivent être dynamiques et apporter des réponses diligentes et À moyen et long terme, les investissements dans la adéquates. Les Philippines, pourtant connues pour capacité numérique, les compétences, ainsi que les leurs transferts monétaires conditionnels bien ciblés réglementations appropriées pour les entreprises et leur solide registre social, ont quand même eu du et les travailleurs des plateformes devraient être mal à identifier et atteindre un grand nombre des dix- une priorité mondiale. Les entreprises investiront huit millions de familles ciblées pour les transferts davantage dans leur capacité à travailler sur Internet monétaires d’urgence pendant la pandémie. Le afin d’être plus résilientes face à d’éventuels blocages. gouvernement a donc accéléré le déploiement de Les gouvernements ont un rôle clé à jouer pour faire son système d’identification nationale numérique, qui en sorte que la technologie numérique soit au service servira de base à l’extension de l’inclusion financière, de tous et pour combler le fossé numérique entre à l’organisation de la distribution des vaccins et au hommes et femmes et empêcher l’exclusion des lancement de futures opérations de transfert d’argent. communautés et des ménages pauvres (GSMA, 2020). L’Afghanistan, en réponse aux catastrophes liées au 32 Chapitre 3 : LA GOUVERNANCE POUR TRADUIRE LES POLITIQUES BUDGÉTAIRES EN RÉSULTATS POUR LE CAPITAL HUMAIN CHAPITRE 3 : LA GOUVERNANCE POUR TRADUIRE LES POLITIQUES BUDGÉTAIRES EN RÉSULTATS POUR LE CAPITAL HUMAIN MESSAGES CLÉS • En vue d’atteindre les résultats escomptés en matière de capital humain, il est nécessaire d’établir des priorités politiques, d’assurer une coordination solide entre les ministères, les agences et les juridictions, et de mettre l’accent sur l’élaboration de politiques fondées sur des données probantes. Cette démarche est apparue comme une évidence, surtout pendant la pandémie de COVID-19, et elle sera également la clé à actionner pour la reprise. • La gestion des budgets publics et des ressources humaines devra être davantage axée sur les résultats, en mettant l’accent sur la responsabilisation, grâce aux technologies numériques. • Les gouvernements peuvent renouveler le contrat social autour du capital humain, en restaurant la confiance des citoyens grâce à l’amélioration de la transparence et à des possibilités accrues de participation citoyenne à l’élaboration des politiques et à l’allocation des ressources. U ne coordination étroite des politiques et des d’une approche pangouvernementale de la ressources entre les principaux ministères, formulation et de la mise en œuvre des politiques. agences et niveaux de gouvernement s’avère Une telle approche est fondée sur un engagement nécessaire pour mettre en place une approche politique explicite à poursuivre un ensemble précis stratégique et programmatique du capital humain. d’objectifs stratégiques qui représentent autant de Les pays doivent aussi renforcer la prise de décision priorités. La sélectivité est essentielle au regard du coût concernant l’orientation explicite sur les résultats dans administratif élevé des transactions inhérent à cette l’allocation et la gestion des ressources financières approche et, plus important encore, en considération publiques. L’amélioration de la motivation et de du capital politique limité dont se prévalent les la productivité du personnel qui intervient dans la hautes autorités gouvernementales. Cette approche prestation des services, en s’appuyant davantage requiert une coordination étroite des politiques et des sur les technologies de pointe, constitue par ailleurs ressources afin d’éviter les doubles emplois tout en un déterminant majeur de la qualité des résultats en exploitant au mieux les synergies qui existent entre matière de capital humain. Une meilleure gestion les agences gouvernementales, les secteurs et les des finances publiques et des ressources humaines niveaux de gouvernement. L’élaboration et la mise devrait être étayée par une approche fondée sur des en œuvre de politiques fondées sur des données données probantes, et adossée sur une transparence probantes devraient faciliter l’établissement des et sur une responsabilisation accrues dont la vocation priorités et la responsabilisation axée sur les résultats. est de gagner la confiance des citoyens, alors qu’un Cette approche pangouvernementale a été décisive mécanisme de suivi et d’évaluation devrait être dans la gestion efficace de la pandémie de COVID-19. institué pour analyser les améliorations mesurables En République de Corée comme à Singapour et dans des résultats en matière de capital humain. la province chinoise de Taïwan par exemple, les unités au centre du gouvernement chargées de la riposte en cas de crise ont piloté une riposte coordonnée 3.1 Priorité accordée au capital en s’appuyant sur des informations complètes en temps réel. Une telle approche sera aussi essentielle humain par l’ensemble du pour que les pays puissent gérer la restauration du gouvernement capital humain et mettre en route une reprise verte et résiliente, car la lutte contre le changement climatique L’établissement des priorités dans un environnement est un défi multisectoriel et multijuridictionnel de où les ressources sont limitées passe par l’adoption même nature. 34 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques En vue d’obtenir des résultats à partir du centre du La mise en œuvre de ces priorités stratégiques gouvernement, des priorités stratégiques devront passe par une coordination étroite des politiques être définies et des politiques fondées sur des et des ressources entre les ministères. Si les formes données probantes devront être élaborées dans institutionnelles peuvent varier d’un pays à l’autre, ces domaines prioritaires. Si le choix des politiques les fonctions que ces mécanismes de coordination à mener ou non est en fin de compte une décision doivent remplir s’articulent généralement politique, la prise de décisions fondées sur des autour de trois axes (Pollitt, 2003). En premier lieu, données probantes peut faciliter les arbitrages à l’efficacité de l’élaboration de politiques visant des faire. Dans certains pays, la définition de priorités objectifs multisectoriels tels que le capital humain est se fait par l’intermédiaire d’unités de prestation de conditionnée par la maximalisation des synergies et services officielles qui mettent généralement l’accent par l’élimination des incohérences entre les différentes sur quelques politiques nationales. Dans d’autres, politiques. À titre d’exemple, le succès des politiques les priorités sont définies grâce à des routines qui visent à remédier aux pénuries d’agents de santé en de suivi des performances instituées au sein du milieu rural — un problème majeur que rencontrent de cabinet du directeur général. L’Unité de gestion des nombreux pays à faible revenu et à revenu intermédiaire compétences et de prestation de services (PEMANDU) — est probablement tributaire des mesures que d’autres de la Malaisie est un exemple marquant de la organisations ne relevant pas du ministère de la Santé première catégorie, alors que le système de suivi de doivent prendre. Dans cette logique, le ministère l’éducation dans le Pendjab au Pakistan mis en place de l’Éducation peut donner la priorité à l’inscription sous l’égide du ministre en chef de cette province est d’étudiants en médecine issus des régions rurales ; le un exemple de la seconde catégorie. Ces approches ministère des Infrastructures peut mettre des logements ont ceci en commun qu’elles concentrent les pressions sociaux subventionnés à la disposition des agents de politiques sur les principales priorités des pouvoirs santé ; un ministère ou une agence s’occupant de la publics, qu’elles établissent un mécanisme de politique publique en matière de ressources humaines surveillance intégré, utilisent les données pour peut approuver la création de postes tout comme l’analyse, la recherche de consensus, la surveillance des recrutements supplémentaires ; et le ministère et la prise de décisions, tout en indiquant clairement des Finances peut allouer le budget supplémentaire que le gouvernement tient les ministres et les hauts nécessaire — et offrir éventuellement des incitations fonctionnaires responsables de la traduction de ces financières — pour encourager les agents de santé à priorités en actes concrets. servir dans des localités reculées (OMS, 2010). Le système de suivi institué dans la province du Deuxièmement, l’utilisation des ressources limitées Pendjab a joué un rôle primordial dans la capacité du disponibles peut être rationalisée en partageant ces ministre en chef à mener des réformes et a contribué ressources et en évitant les doubles emplois entre à améliorer les moyens d’enseignement et l’efficacité les différents budgets ministériels. Par exemple, pour de la dépense (Das, 2013). La plupart des pays sont répondre au besoin urgent de renforcer la capacité dotés de systèmes d’information de gestion pour d’appoint pendant la pandémie, la Belgique et l’éducation, la santé et les services de protection l’Estonie ont redéployé vers les fonctions essentielles sociale. Toutefois, les difficultés d’interopérabilité le personnel de l’État qui occupait jusqu’alors des et la capacité limitée de gestion signifient souvent fonctions non essentielles, une démarche qui aura été que le potentiel de ces systèmes pour éclairer les le fruit d’une collaboration entre plusieurs ministères politiques en matière de capital humain est sous- (OCDE, 2020). De nombreux pays ont également utilisé. En vue de mobiliser et de pérenniser un large mis en œuvre des modèles de « guichet unique » et soutien politique en faveur des réformes, des pays de « services partagés » dans lesquels, pour réaliser tels que le Cameroun, la République démocratique des économies et générer des gains d’efficacité, les du Congo et la République kirghize ont réussi à bureaux de réception de plusieurs services publics utiliser un tableau de bord politique qui synthétise sont installés au même endroit en même temps que les données relatives aux résultats, aux produits et les fonctions administratives et d’arrière-guichet sont aux intrants de manière intégrée afin de favoriser la regroupées et centralisées. Enfin, la mise en œuvre prise de décision et le suivi de la mise en œuvre et, des politiques peut être améliorée grâce à un suivi facteur tout aussi important, pour communiquer avec régulier de l’atteinte des objectifs interagences et à les citoyens.1 l’élimination des goulots d’étranglement dans la mise en œuvre des politiques. 35 Chapitre 3 : LA GOUVERNANCE POUR TRADUIRE LES POLITIQUES BUDGÉTAIRES EN RÉSULTATS POUR LE CAPITAL HUMAIN Une meilleure coordination est encore plus croissance et par les mauvais résultats au Programme importante dans les systèmes fédéraux où les international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) fonctions stratégiques pertinentes pour le capital pour susciter une forte adhésion du grand public, humain sont une responsabilité partagée entre des milieux d’affaires et des parents aux réformes les administrations centrales et infranationales. visant à élaborer une stratégie multisectorielle de En théorie, les administrations infranationales sont lutte contre la malnutrition (2008-2016) et à accroître souvent mieux placées pour fournir des services la responsabilisation des enseignants (2009-2015) sociaux du fait de leur proximité avec les citoyens. (Banque mondiale, 2018d). Cela dit, la prestation de services décentralisés est plus complexe d’un point de vue institutionnel et Les responsables politiques ont par ailleurs besoin exige que les mandats et lignes de responsabilité que les hauts fonctionnaires chargés de la mise en soient clairement définis, ainsi qu’un partage efficace œuvre quotidienne des politiques s’alignent sur les des ressources entre les différents échelons de objectifs définis en matière de capital humain. Une l’administration. Parallèlement, les capacités et manière d’assurer cette harmonisation consiste à les engagements à améliorer un résultat politique lier les objectifs de performance individuels des donné, y compris le capital humain, varient souvent hauts fonctionnaires aux priorités politiques de haut considérablement d’une juridiction infranationale à niveau, et à tenir ces hauts fonctionnaires comptables une autre. Ces variations entraînent parfois de grandes de l’atteinte de ces objectifs en misant encore plus disparités dans les résultats. Les réformes des relations sur la rémunération au rendement et sur l’obligation intergouvernementales sont difficiles, à long terme et redditionnelle vis-à-vis du grand public. Un bel exemple souvent engluées dans les complexités de l’économie nous est fourni par le Rwanda, qui s’est appuyé sur une politique. Cependant, comme mesure pratique tradition précoloniale de responsabilisation publique immédiate, les pouvoirs publics peuvent examiner appelée Imihigo pour instaurer un système de contrats les responsabilités de jure des différents niveaux de de performance appliqué aux maires et aux ministères gouvernement pour vérifier si les fonctions essentielles (Beschel et al., 2018b). La clé est d’être stratégique nécessaires à la prestation des services sont clairement dans la sélection de ces objectifs, y compris ceux définies, et s’il existe une compréhension commune qui impliquent une collaboration entre agences, afin de ces différentes responsabilités entre les acteurs d’éviter une surcharge d’informations et de grever les clés. Souvent, la confusion autour du département qui capacités limitées. doit s’occuper d’une opération donnée peut entraver la mise en œuvre des politiques. Par exemple, dans quatre pays d’Amérique latine, les responsables locaux de l’éducation n’ont pas été capables de déterminer 3.2 Gestion des finances publiques correctement entre 10 % et 80 % des tâches qui leur axée sur les résultats incombaient en vertu de la législation, prétendant à tort avoir la charge de 15 % à 35 % des tâches qui Compte tenu des contraintes budgétaires relevaient pourtant d’autres administrations (Adelman auxquelles les pouvoirs publics sont confrontés, et coll., à paraître). il est primordial que le système de gestion des finances publiques (GFP) réponde aux résultats La définition pangouvernementale des priorités en clairement définis en matière de capital humain. matière de capital humain repose en définitive sur Les systèmes de GFP visent d’une part à créer un les mesures incitatives et les capacités d’un large environnement propice au financement efficace des éventail d’acteurs opérant d’un bout à l’autre de activités et programmes qui permettent d’atteindre la chaîne de prestation de services. Les chefs de les objectifs stratégiques et d’assurer un financement file, cependant, comptent, et les investissements dans suffisant et viable des priorités stratégiques majeures la rationalisation des structures de coordination ou et, d’autre part, à créer un mouvement de fonds dans de meilleurs systèmes de données n’auront prévisible et opportun pour faciliter la prestation aucun impact si les actions des décideurs ne sont efficace des services (Barroy et coll., 2018). Dans la pas alignées sur la nécessité d’améliorer le capital pratique cependant, on constate que de nombreux humain. Le leadership politique et bureaucratique pays sont confrontés à divers problèmes de GFP qui paraît fondamental de ce point de vue. Au Pérou, font qu’il est difficile pour les budgets de répondre aux les responsables politiques ont profité de l’effet besoins sectoriels et/ou du système afin de donner de choc provoqué par le taux élevé de retard de lieu à une prestation de services rationnelle. 36 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques Le faible alignement entre le budget, les besoins En fin de compte, les décisions budgétaires sont de sectoriels et les prestataires de services de nature politique, mais peuvent être mieux éclairées première ligne ne favorise pas l’atteinte des au moyen de systèmes et de procédures permettant objectifs souhaités en matière de capital humain. de prendre des décisions budgétaires fondées sur Lors de l’élaboration du budget, les ministères des données probantes. Pour se rapprocher d’un techniques éprouvent souvent des difficultés à budget plus axé sur les résultats, certains pays ont formuler des propositions budgétaires de qualité eu introduit des mesures de performance et des cibles égard à leurs capacités limitées en matière de calcul dans le budget comme mécanisme pour éclairer des coûts et au manque d’informations crédibles sur les décisions d’affectation en fonction des résultats les besoins sectoriels. Bien plus, les complexités qu’ils sont censés atteindre. À cela s’ajoutent un inhérentes à la mise en correspondance des budgets suivi rigoureux et une pratique qui consiste à tenir qui nécessitent des postes basés sur les intrants les exécutants responsables des résultats obtenus. avec des résultats sectoriels spécifiques peuvent Cependant, une telle prise de décisions budgétaires poser problème à ces ministères (OMS, 2018). La exige des données solides et peut bénéficier des participation limitée des prestataires de services en évaluations de programmes (fournissant des preuves première ligne à la planification et à la budgétisation de l’efficacité d’un programme) et des examens des des dépenses accentue d’autant le décalage entre dépenses (autrement dit une évaluation de la valeur les besoins de la première ligne et les crédits alloués. des dépenses publiques) (Moynihan et Beazley, 2016). De surcroît, le manque d’autonomie financière des L’utilisation d’une classification de programme peut unités de dépenses de première ligne fait qu’il est faciliter l’orientation vers les résultats en reliant plus pratiquement impossible pour les gestionnaires de intuitivement l’affectation aux produits et aux effets. première ligne d’adapter le budget approuvé à la Mises en œuvre avec une réelle volonté politique réalité qui prévaut sur le terrain. et en insistant sur la réalisation d’un petit nombre de résultats hautement prioritaires, ces techniques La définition efficace des priorités en ce qui peuvent avoir un impact important, comme on le voit concerne la dépense nécessite des processus dans le cas du Pérou (encadré 3.1). décisionnels solides conciliant le coût de l’atteinte des objectifs stratégiques et les ressources Cependant, la budgétisation axée sur les résultats disponibles. Les pays disposant d’une marge de est exigeante d’un point de vue technique, et manœuvre budgétaire très restreinte pourraient certains pays ont eu du mal à utiliser ces techniques être contraints de poursuivre un ensemble limité pour améliorer de façon concrète les résultats de priorités avec un éventail limité de mesures, budgétaires. La budgétisation des programmes et parallèlement à la rationalisation des dépenses la budgétisation axée sur les résultats peuvent être existantes. Dans tous les pays, l’amélioration contraires au but recherché, donnant lieu à des de l’efficience dans l’allocation des ressources procédures trop technocratiques et à une prolifération disponibles en vue d’obtenir des résultats en de cibles de performance qui détournent l’attention matière de capital humain nécessitera que soient du résultat final. En outre, il est important de bien articulés de façon systématique la façon dont comptabiliser les ressources avant de comptabiliser les objectifs de la politique en matière de capital les résultats, ce qui exige une base solide des piliers humain peuvent être atteints (stratégie), tout comme de la gestion des finances publiques. De plus, on les responsabilités institutionnelles associées et le observe souvent un manque de données sur les coût des interventions connexes. Toute hausse des résultats nécessaires pour éclairer la budgétisation des dépenses devra être financée, et il pourrait y avoir programmes ; les données ne sont pas recueillies ou des arbitrages à faire par rapport à d’autres dépenses sont recueillies trop rarement pour qu’un tel instrument prévues. Souvent, il est possible de réaliser des de budgétisation fasse sens. gains d’efficacité importants dans les affectations de dépenses existantes sur le capital humain — par Plusieurs exemples renseignent sur la façon dont exemple, les budgets sont parfois alloués, mais pas les dépenses publiques engagées pour atteindre entièrement utilisés du fait de goulots d’étranglement les objectifs en matière de capital humain peuvent dans la mise en œuvre. Il est important de mettre à être classées au rang des priorités. L’un de ces nu ces goulots d’étranglement avant de chercher du exemples se trouve être la budgétisation en faveur financement à l’extérieur des secteurs en lien avec des pauvres qui a accompagné les documents de le capital humain. stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) 37 Chapitre 3 : LA GOUVERNANCE POUR TRADUIRE LES POLITIQUES BUDGÉTAIRES EN RÉSULTATS POUR LE CAPITAL HUMAIN pendant l’initiative en faveur des pays pauvres Le capital humain peut être érigé au rang de très endettés (PPTE) lancée en 1996 par le Fonds priorité dans les règles budgétaires qui régissent monétaire international et le Groupe de la Banque le processus d’établissement du budget. Les mondiale. Dans ce cas, l’allègement de la dette des règles budgétaires peuvent prendre la forme de pays à faible revenu était en corrélation avec la priorité limites numériques fermes sur les agrégats (souvent accordée aux dépenses visant à réduire la pauvreté. assorties de clauses d’exemption), établissant des Un autre exemple concerne la budgétisation fondée plafonds de dépense que l’on ne peut pas modifier sur le genre (UNIFEM et UNFPA, 2010). Dans les deux régulièrement, ce qui, en période d’austérité, peut cas, un examen détaillé des classifications budgétaires aider à assurer le maintien des dépenses liées au existantes s’avère nécessaire pour déterminer les capital humain (Reeves et coll., 2014). Toutefois, de postes les plus susceptibles d’être associés à un telles règles budgétaires peuvent limiter la capacité résultat donné dans toutes les unités de dépense du gouvernement à répondre aux nouvelles priorités pertinentes. Même si le manque de classification comme aux nouveaux besoins. Les règles en matière des programmes rend la tâche plus difficile, il est budgétaire peuvent également être plus souples toujours possible de définir un ensemble de dépenses et donner des précisions claires sur les intentions pertinentes en suivant l’exemple des examens des stratégiques et la transparence. Des intentions dépenses de nutrition (lire notamment l’encadré 3.2). politiques plus claires en matière de capital humain ENCADRÉ 3.1 : BUDGÉTISATION AXÉE SUR LES RÉSULTATS AU PÉROU : UNE APPROCHE MULTISECTORIELLE AXÉE SUR LES RÉSULTATS Un exemple concret d’une approche explicite de choisi de concentrer ses ressources sur deux vaccins budgétisation multisectorielle clairement tournée considérés comme ayant le plus d’incidence sur la vers les résultats et ayant produit des effets réduction de la malnutrition chronique, eu égard au palpables se trouve être le plan de « budgétisation fardeau de cette maladie au Pérou et sur la base des axée sur les résultats » – PpR en espagnol – que données factuelles internationales. Parmi les autres le Pérou a utilisé pour lutter contre le retard de interventions prioritaires figuraient l’amélioration croissance. Les quatre gouvernements qui se sont de la qualité des services de santé préventive succédé dans ce pays au cours des dernières et de nutrition au niveau des établissements de années ont tous accordé une priorité élevée à la santé, la réduction de la carence en fer chez les réduction du retard de croissance (qui est un enjeu femmes enceintes comme chez les jeunes enfants, majeur de politique nationale). Ces gouvernements et les transferts monétaires conditionnels visant ont mobilisé de nombreux acteurs aux niveaux à stimuler la demande des ménages pour ces national, régional et local, et alloué des ressources services. Les administrations régionales et les budgétaires aux interventions hautement collectivités locales qui géraient les établissements prioritaires préalablement définies. Le résultat a été de santé de première ligne ont bénéficié d’une exceptionnel. En moins d’une décennie, le Pérou a incitation financière pour accroître l’offre de réussi à réduire le taux de retard de croissance, qui services liés à la nutrition (Marini et coll., 2017). est passé d’environ 28 % en 2008 à 13 % en 2016. La couverture de la budgétisation axée sur les Le Pérou a introduit la budgétisation axée sur résultats a été limitée à une partie du budget alloué les résultats en 2008 pour donner la priorité aux administrations publiques, qui ne ciblait au aux allocations budgétaires et pour privilégier départ que cinq programmes budgétaires hautement les résultats dans cinq domaines prioritaires prioritaires, avant d’être étendu à 24 programmes stratégiques sélectionnés, dont la nutrition et la représentant 14 % du budget total (FMI, 2015). santé de la mère et de l’enfant. Sous la supervision La couverture a continué d’augmenter au point du ministère de l’Économie et des Finances, les d’avoisiner 50 % du budget du secteur de la santé interventions pertinentes pour le Programme de en 2019 (OMS, 2020). L’application limitée à un petit budget nutritionnel articulé (Articulated Nutrition nombre de résultats vraiment hautement prioritaires Budget Program, PAN) ont été recensées et érigées a probablement permis une plus grande orientation en priorité après un examen rigoureux des données stratégique des ressources et de l’attention politique scientifiques disponibles. Par exemple, le Pérou a pour atteindre le résultat stratégique énoncé. Source : Marini et coll. 2017 38 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques ENCADRÉ 3.2 : INTERVENTIONS SPÉCIFIQUES À LA NUTRITION ET TENANT COMPTE DES ENJEUX NUTRITIONNELS ET EXAMENS DES DÉPENSES EN MATIÈRE DE NUTRITION L’initiative Renforcer la nutrition ( Scaling-Up de mesures complémentaires – notamment l’accès Nutrition, SUN) tente de déterminer les dépenses universel à des aliments nutritifs, à l’eau potable et à qui sont propices à l’atteinte des résultats l’assainissement, et les soins de santé aux mères et nutritionnels que l’on peut considérer comme étant aux enfants – qui sont étiquetées comme « tenant « spécifiques à la nutrition » ou « tenant compte compte des enjeux nutritionnels ». Pour chacune des enjeux nutritionnels » (Ruel, Alderman, et le de ces interventions, il est possible de déterminer Groupe d’étude sur la nutrition chez la mère et les postes de dépenses connexes, même si, l’enfant, 2013). Les interventions visant explicitement dans de nombreux cas, cette analyse doit être à améliorer les résultats obtenus en matière immédiate selon le niveau de détail saisi dans le de nutrition, comme le soutien à l’allaitement système de classification budgétaire. Une approche maternel exclusif, l’enrichissement des aliments semblable a été proposée afin de déterminer les et la supplémentation en micronutriments, sont dépenses pertinentes pour les politiques relatives « spécifiques à la nutrition ». Il existe un éventail au changement climatique (Bird et coll., 2012). Source : SUN (2020) ; UNDP/ODI (2012) qui se reflètent dans les engagements de dépenses à venir (Choi et Park, 2013). Une estimation à moyen à moyen terme peuvent aider les ministères de terme du coût de l’atteinte des objectifs en matière de tutelle à prendre des décisions éclairées concernant capital humain peut encore éclairer les décisions de les dépenses sur une période donnée, et permettre dépense annuelles, mais quelques pays seulement ont aux ministères des Finances de mieux comprendre réussi à faire des CBMT et des CDMT des outils fiables les répercussions à moyen terme sur les objectifs de pour garantir le financement des priorités politiques politique budgétaire, y compris les investissements au-delà d’un exercice financier immédiat. S’ils sont dans le capital humain pour les cibles budgétaires mis en œuvre convenablement, les cadres à moyen globales. Les conseils budgétaires indépendants, de terme pourraient être extrêmement importants pour plus en plus courants, peuvent jouer un rôle crucial les pays qui éprouvent des contraintes financières et dans la surveillance et le contrôle de la conformité ont besoin d’un soutien international (FMI, 2021a). des gouvernements aux règles budgétaires, y compris dans le cadre des engagements de L’un des enjeux de l’établissement des priorités dépenses associés aux intentions des politiques en en matière de capital humain est que les matière de capital humain (Cangiano et coll., 2013). dépenses d’infrastructure peuvent présenter plus d’attrait sur le plan politique que les dépenses Un cadre à moyen terme peut jouer un rôle opérationnelles. Les dépenses faites dans déterminant pour assurer la prévisibilité et l’équipement en infrastructures physiques, que ce soit l’adéquation des affectations budgétaires par dans les secteurs sociaux ou dans d’autres secteurs, rapport aux priorités stratégiques, y compris les sont plus visibles et donc plus intéressantes d’un point priorités en matière de capital humain. De tout de vue politique. Il peut en résulter des infrastructures temps, les cadres budgétaires à moyen terme (CBMT) qui engendrent des dysfonctionnements dans les et les cadres de dépenses à moyen terme(CDMT) allocations, sous la forme soit d’un sous-financement ont été utilisés comme des outils permettant de des secteurs sociaux soit de l’accumulation d’un concilier le coût de la réalisation du capital humain et capital physique qui ne peut être convenablement d’autres priorités politiques avec des objectifs macro- entretenu ou préservé. Le problème est encore budgétaires durables (Marquez et Moreno-Dodson, accentué par le fait que l’éducation et la santé sont 2013). Cependant, les pays ont souvent montré par nature des services à forte intensité de main- que la mise en œuvre des CBMT et des CDMT est d’œuvre, et par le fait que la rémunération des difficile parce que le principal catalyseur du processus enseignants et des agents de santé est souvent budgétaire est de se focaliser sur l’année budgétaire considérée comme un enjeu politique. Par la suite, 39 Chapitre 3 : LA GOUVERNANCE POUR TRADUIRE LES POLITIQUES BUDGÉTAIRES EN RÉSULTATS POUR LE CAPITAL HUMAIN ENCADRÉ 3.3 : COMMENT L’ACCUMULATION DE CAPITAL HUMAIN REMET EN CAUSE LA DÉMARCATION ENTRE DÉPENSES COURANTES ET DÉPENSES EN CAPITAL Selon les cadres comptables budgétaires actuels humain », la composante des traitements et des suivis par les ministères des Finances, une grande salaires, ainsi que les dépenses de fonctionnement partie des dépenses sociales sont classées connexes pourraient être considérées comme comme des dépenses courantes et considérées faisant partie d’une enveloppe des « dépenses comme moins productives et moins prioritaires en faveur du capital humain ». En effet, dans le que les dépenses d’équipement. Il est difficile de cas d’un projet routier, les salaires et traitements cerner l’accumulation de capital humain dans cette versés aux travailleurs font partie de l’enveloppe dichotomie qui façonne les principes fondamentaux globale des « dépenses d’équipement » qui mène de la comptabilité budgétaire. La dichotomie a des à « l’accumulation de biens matériels » — les routes implications pratiques tant pour la budgétisation en l’occurrence. annuelle que pour la planification pluriannuelle par l’intermédiaire des CBMT et/ou des CDMT. La décision concernant les lignes de dépenses qui pourraient contribuer à l’« accumulation de En vue d’établir des parallèles entre l’accumulation capital humain » dans les secteurs sociaux et au- et la préservation du capital humain et l’accumulation delà devrait être prise selon les normes reconnues. et la préservation du capital physique, il peut Cela peut être le cas pour les soins primaires, la s’avérer nécessaire de définir de nouveaux vaccination et la nutrition, ou pour l’enseignement principes fondamentaux selon une distinction primaire. La nouvelle réflexion et les nouvelles révisée entre les « dépenses courantes » et les normes peuvent englober l’adaptation du Manuel « dépenses d’équipement ». Une telle révision de la statistique des finances publiques et des serait conforme à la fois à l’approche du capital classifications budgétaires afin d’intégrer dans humain et à la stratégie d’engagement du FMI sur les concepts et les pratiques de la comptabilité les dépenses sociales. Par conséquent, pour les budgétaire le concept d’investissement dans le dépenses qui mènent à l’« accumulation de capital capital humain. Source : Services de la Banque mondiale les dépenses du secteur peuvent être dominées d’équipement effectuées sur les infrastructures. Les par le coût des ressources humaines et des dépenses d’équipement sont assimilées à toutes les dépenses d’équipement, ce qui restreint les activités dépenses qui mènent à l’accumulation d’actifs fixes opérationnelles nécessaires pour offrir des services et d’équipements. de qualité et maintenir l’infrastructure du secteur. En bref, l’approche du capital humain bat en brèche Un autre défi est que les concepts et les pratiques ces limites traditionnelles qui existent entre les actuels de gestion des finances publiques ne dépenses en capital et les dépenses courantes définissent pas le développement des ressources dans l’établissement des budgets (voir à cet effet humaines comme un placement dans l’accumulation l’encadré 3.3). Cette approche devrait réorienter du capital humain. Le capital humain n’est pas les choix stratégiques vers la détermination et la considéré comme une catégorie en ce qui concerne hiérarchisation de catégories précises de dépenses les finances publiques. S’agissant des cadres courantes qui concourent à l’accumulation du capital de gestion des finances publiques suivis par les humain, compte tenu de l’importance cruciale que ce ministères des Finances, une grande partie des capital revêt pour le développement économique et dépenses sociales sont considérées comme des social à long terme (Lange, Wodon et Carey, 2018)3. dépenses courantes (salaires et traitements, biens et services et entretien) plus axées sur la consommation. Une fois que le budget est aligné sur quelques Par conséquent, quel que soit le rendement de ces résultats en matière de capital humain jugés dépenses courantes, celles-ci ne sont pas perçues prioritaires et que des ressources suffisantes sont comme des investissements et sont considérées allouées pour les atteindre, le système de gestion comme moins productives que les dépenses des finances publiques doit fournir des ressources 40 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques fiables et faciliter des dépenses efficaces pour les recevant des tranches d’une prestation complète utilisateurs finaux locaux. Les goulots d’étranglement au cours d’une année donnée4. D’autres types de qui entravent l’exécution harmonieuse et diligente goulots d’étranglement, en particulier ceux liés à du budget comprennent les déblocages tardifs et l’approvisionnement, pourraient s’avérer plus difficiles imprévisibles du budget approuvé aux unités de à éliminer. dépense, les procédures d’achats fastidieuses et les retards dans les paiements des prestataires de Les systèmes numériques peuvent compléter services ou des entrepreneurs, ce qui se traduit ces réformes réglementaires en vue d’améliorer parfois par des arriérés. Cela peut entraîner un arrêt l’exécution du budget. Les comptes uniques du de travail et une fourniture incomplète de biens Trésor, adossés à des systèmes d’information pour la et services contractuels. Parmi les autres goulots gestion financière, peuvent contribuer à améliorer la d’étranglement à lever figurent les difficultés de crédibilité budgétaire et les paiements en temps voulu mise en œuvre des virements, la fragmentation des prestataires de services et des entrepreneurs. des soldes de trésorerie en l’absence d’un compte La passation de marchés électronique, qui est plus unique du Trésor et les pratiques de rationnement transparente et laisse des pistes d’audit, peut réduire de la trésorerie dans les ministères des Finances. la corruption et mener à des économies budgétaires Les faiblesses dans la communication des rapports et à de meilleurs résultats (Lewis-Faupel et coll., 2016). sur l’utilisation des dépenses et la production L’enregistrement, l’authentification et les paiements exacerbent le problème, car cela conduit souvent à numériques peuvent réduire les fuites dans les un renforcement des contrôles ex ante aux dépens programmes sociaux et autonomiser les femmes de l’agilité et de la flexibilité. et les groupes marginalisés, comme on peut le voir en Inde, au Niger, au Pakistan et en Afrique du Sud Une attention et un engagement de haut niveau (Banque mondiale, 2016b). s’avèrent nécessaires pour recenser, cerner et éliminer avec diligence ces goulots d’étranglement, Les dispositions de soutien visant à faciliter car, souvent, les problèmes évoqués découlent de l’exécution budgétaire dans un environnement l’inertie bureaucratique et du fait que les règles et décentralisé où les gouvernements infranationaux procédures sont inutilement complexes. Une réforme autonomes jouent un rôle clé sont à la fois plus globale des procédures d’exécution budgétaire est complexes et moins favorables à des solutions généralement irréaliste et généralement inutile. administratives relativement simples. Les cadres L’objectif peut et devrait être limité à l’amélioration financiers intergouvernementaux doivent promouvoir de l’exécution de certains programmes et services et fournir des ressources suffisantes pour l’atteinte prioritaires. De même, un assouplissement général des objectifs nationaux en matière de capital humain, des mesures de contrôle existantes n’est pas tout en conférant aux administrations infranationales recommandé lorsque les contrôles internes sont l’autonomie nécessaire pour fournir des services faibles et que les risques de corruption sont élevés. conformes à leurs propres besoins et priorités. La clarté des rôles et des fonctions des différents ordres La mesure dans laquelle un certain degré de de gouvernement dans la poursuite des objectifs et flexibilité peut être introduit pour éliminer les goulots dans la façon dont les services doivent être financés d’étranglement à des dépenses spécifiques dépend est importante, mais souvent difficile à atteindre, des cadres juridiques et réglementaires existants qui compte tenu des tensions qui existent habituellement régissent la budgétisation et la gestion financière. entre les niveaux de gouvernement. Dans certains cas, il est en effet possible de trouver des solutions relativement simples. Par exemple, Un flux prévisible de transferts intergouvernementaux au cours de la période de 2014 à 2016, le ministère est essentiel, dans la mesure où les gouvernements des Finances du Pakistan a légèrement modifié infranationaux en dépendent pour la prestation des la procédure de déblocage du budget approuvé services, comme c’est généralement le cas dans les pour le programme phare de transfert de fonds du systèmes hautement décentralisés en place dans gouvernement, dénommé le Programme Benazir les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. de soutien aux revenus (BISP). Le résultat aura Par exemple, le Mozambique était préoccupé par les été une amélioration notable des flux de fonds et mauvais résultats de l’éducation et par le non-respect l’augmentation du nombre de ménages admissibles du calendrier de versement des subventions du fonds 41 Chapitre 3 : LA GOUVERNANCE POUR TRADUIRE LES POLITIQUES BUDGÉTAIRES EN RÉSULTATS POUR LE CAPITAL HUMAIN scolaire aux écoles primaires. Grâce à un programme mondiale, 2016b). Le problème est que de nombreux de réforme appuyé par la Banque mondiale en 2014 pays sont actuellement en butte à des contraintes si (Saleem, 2016), un grand nombre d’écoles ont reçu fortes (à cause de la pandémie et parce qu’ils ont très des subventions en temps voulu pour la première peu investi avant dans les technologies appropriées) fois en 2016 et une corrélation positive a été établie qu’ils sont incapables de produire en temps voulu des entre l’accès au matériel de base et les résultats rapports fiables (Banque mondiale, 2020c). d’apprentissage. En tant que partie intégrante des processus Les subventions conditionnelles peuvent décisionnels et de responsabilisation, un cadre constituer un mécanisme visant à encourager les de suivi et d’évaluation solide est nécessaire pour administrations infranationales à atteindre leurs surveiller les progrès du capital humain. Un cadre de objectifs nationaux en leur accordant une marge de suivi et d’évaluation efficace, qui intègre une théorie manœuvre budgétaire supplémentaire à cette fin. du changement ou un cadre de résultats fondé sur Alors que les subventions conditionnelles ne sont des données probantes, aurait pour objet d’évaluer pas toujours liées aux résultats, les subventions de l’efficacité du budget par rapport à des objectifs de performance peuvent être utilisées pour encourager résultats définis en matière de capital humain. Il pourrait la performance des collectivités locales, tandis que contribuer à renforcer la performance des programmes les paiements aux prestataires de première ligne en faveur du capital humain en clarifiant les objectifs et liés aux services qu’ils fournissent ont le potentiel les coûts, en identifiant les lacunes du processus et en d’encourager l’amélioration de la prestation de démontrant dans quelle mesure le programme a atteint services de qualité. Cela suppose des données fiables ses objectifs et utilisé ses ressources (OCDE, 2019). Les et, si possible, une vérification indépendante de ces cadres de suivi et d’évaluation pourraient aussi aider résultats. Cependant, une fois encore, il est important les gouvernements à réajuster les priorités en fonction que les mesures incitatives soient soigneusement de l’évolution des défis. ciblées, sinon elles deviennent diffuses. Les exemples de réussite comprennent le cas de l’État du Ceará au Brésil mentionné au chapitre 2. De même, la Commission des finances de l’Inde a recommandé 3.3 Gestion des effectifs axée qu’une partie des subventions aux États soit liée à sur les résultats l’atteinte de certains résultats d’apprentissage et à l’amélioration de l’équité (Quinzième Commission des Les services d’éducation, de santé et de nutrition finances de l’Inde, 2020). demandent une main-d’œuvre importante et, par conséquent, la motivation et la productivité du Des informations fiables, pertinentes et actuelles personnel chargé de la prestation de ces services sur les finances et les performances sont plus sont un facteur déterminant des résultats relatifs importantes que jamais pendant la COVID-19, alors au capital humain. Les enseignants sont le facteur que les décideurs politiques doivent prendre des le plus important des résultats d’apprentissage des décisions dans un contexte de grande incertitude. élèves, et un mauvais enseignant peut avoir des Les systèmes numériques d’information de gestion effets à long terme sur la vie des élèves au-delà peuvent fournir des données granulaires et en de la période de leurs études, notamment sur leur temps réel sur les budgets et les performances qui capacité de gain à l’âge adulte (Chetty et coll., 2012). s’avèrent nécessaires pour une prise de décision L’amélioration de la productivité du personnel est éclairée, une exécution flexible et agile du budget, également importante pour des raisons budgétaires, et la transparence budgétaire. En outre, mettre les étant donné que les travailleurs des sous-secteurs de rapports à la disposition du grand public sous des l’éducation et de la santé représentent généralement formes permettant aux citoyens de comprendre 40 à 50 % de l’effectif total du secteur public et une facilement les dépenses et les résultats peut renforcer part importante de la masse salariale de l’État5. Ces la surveillance, améliorer les choix politiques et travailleurs perçoivent généralement, en moyenne, garantir la responsabilité. Les systèmes numériques un salaire plus important que leurs homologues du d’information de gestion facilitent la transparence secteur privé d’âge et de compétences similaires, budgétaire ; les pays dotés de systèmes plus avancés mais cette rémunération relativement élevée n’est présentent une plus grande transparence budgétaire, que faiblement liée aux performances individuelles, mesurée par l’indice de budget ouvert (Banque car les enseignants et le personnel de santé sont 42 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques généralement des fonctionnaires bénéficiant d’une gestion dans les écoles et les hôpitaux, d’une part, et protection de l’emploi et d’augmentations salariales les résultats d’apprentissage des étudiants ainsi que automatiques au fil des années de service. En la qualité des soins hospitaliers, d’autre part (Bloom et outre, ils sont souvent bien organisés (syndiqués) al., 2015). La qualité de la gestion influe aussi sur les et politiquement influents, et forment un groupe taux d’achèvement des projets (Rasul et coll., 2017). important dans la dynamique des réformes, parfois au détriment de l’amélioration de la responsabilisation Par exemple, la reconnaissance publique des mérites et de la productivité du personnel. des enseignants et l’accès à des possibilités de perfectionnement professionnel sont un ingrédient L’amélioration de la productivité des effectifs clé du programme d’incitation des enseignants qui du secteur public passe principalement par une a fait du système éducatif de Shanghai l’un des plus réforme de la gestion qui suppose de sélectionner performants. La qualité de la gestion est également des personnes dévouées au service public, et de importante pour le personnel administratif qui joue un s’assurer qu’elles restent motivées et rendent rôle essentiel dans le financement, la réglementation compte de leur travail. Malheureusement, dans et le contrôle du personnel chargé de la prestation un très grand nombre de pays à faible revenu et à des services. Une étude, basée sur une enquête revenu intermédiaire, la sélection de ces travailleurs menée auprès de 23 000 fonctionnaires à travers essentiels se fait par affiliation politique ou népotisme des pays d’Afrique, d’Asie, d’Europe et d’Amérique plutôt qu’en fonction du mérite. On note généralement latine, a révélé que des niveaux plus élevés une recrudescence des embauches après les d’orientation autodéclarée vers la performance dans élections, et la sélection se fait par des moyens l’administration publique (les fonctionnaires déclarant hautement discrétionnaires et subjectifs. Ainsi, il que la performance compte pour la promotion et les y a dix ans au Mexique par exemple, les réformes récompenses) étaient corrélés à des niveaux plus destinées à améliorer la sélection des enseignants au élevés de satisfaction et de motivation au travail mérite grâce à des évaluations basées sur un examen autodéclarées (Meyer-Sahling et al., 2018). des compétences se sont heurtées à l’opposition du syndicat des enseignants du pays, au pouvoir Les technologies numériques, associées à une politique important (Banque mondiale, 2018d). En Inde gestion saine, offrent des possibilités peu coûteuses en 2013, une enquête indépendante a mis au jour un d’améliorer la responsabilité et la productivité des système de corruption et de tricherie de plusieurs prestataires de services. Les travailleurs « fictifs » milliards de dollars impliquant des politiciens et des et l’absentéisme des prestataires de services sont fonctionnaires, qui a permis à des candidats non des problèmes majeurs dans les pays d’Asie du qualifiés d’être admis dans des écoles de médecine. Sud et d’Afrique. La mise en œuvre par le Nigéria Le recrutement d’enseignants au mérite, sur la base d’un système d’identification numérique des d’un appel à candidatures annoncé publiquement et fonctionnaires a permis au pays de retirer plus de d’un test rigoureux pour sélectionner les candidats les 60 000 fonctionnaires « fictifs » de la masse salariale plus qualifiés, est une réforme hautement prioritaire de l’État, permettant ainsi de réaliser des économies susceptible d’améliorer la qualité de la prestation de d’un milliard de dollars par an et d’assurer un retour services et les résultats relatifs au capital humain. sur investissement de près de 20 000 % en un an (Gelb et coll., 2013). Des données probantes La qualité de la gestion est aussi associée à des issues d’évaluations d’impact en Haïti, en Inde, niveaux plus élevés de motivation des travailleurs au Pakistan et en Ouganda montrent que le suivi et à une meilleure productivité dans les écoles, numérique peut compléter une gestion saine pour les hôpitaux et les administrations publiques. Les réduire l’absentéisme (Banque mondiale, 2016b). Au principales pratiques de gestion comprennent : la Pakistan, le suivi par smartphone des superviseurs définition des objectifs ; la manière dont ces objectifs sanitaires de district dans les cliniques rurales a fait sont communiqués au personnel ; l’étendue du doubler le taux d’inspection des établissements de contrôle de l’atteinte de ces objectifs ; la régularité santé et réduit l’absentéisme du personnel médical. et la solidité des évaluations des performances ; sans Toutefois, les résultats étaient moins encourageants oublier les récompenses et la reconnaissance des dans les localités connues pour leur forte propension mérites. Une littérature empirique grandissante sur au favoritisme politique dans la gestion des la gestion des organisations du secteur public met enseignants. En Inde, le suivi numérique des agents en évidence une corrélation entre la qualité de la de santé a effectivement amélioré l’assiduité, mais 43 Chapitre 3 : LA GOUVERNANCE POUR TRADUIRE LES POLITIQUES BUDGÉTAIRES EN RÉSULTATS POUR LE CAPITAL HUMAIN uniquement dans les administrations locales qui et les mesures incitatives étaient les ingrédients utilisaient les données pour sanctionner les agents complémentaires les plus importants pour une absents, ce qui était souvent difficile à cause de la utilisation efficace des technologies numériques sur pesanteur administrative dans la fonction publique le lieu de travail (OCDE/OIT, 2017). ou des résistances politiques. En Ouganda, l’effet conjugué de la rémunération incitative proposée aux La COVID-19 a également mis en évidence enseignants et de l’utilisation de la technologie pour l’importance de ces compléments analogiques pour la surveillance a permis de réduire l’absentéisme dans la mise en place d’administrations résilientes dans le pays. En Haïti, l’expérience a échoué parce que les le secteur public. Des enquêtes menées récemment enseignants du secteur public n’avaient pas été payés par la Banque mondiale pour évaluer l’impact de la depuis des mois et acceptaient mal cette surveillance COVID-19 sur les administrations publiques de six numérique qu’ils ressentaient comme une injustice pays ont révélé que si les trois quarts du personnel supplémentaire ; le gouvernement remuait le couteau ont dû télétravailler pendant les confinements, la dans la plaie, pour ainsi dire. productivité a souffert de la faiblesse de l’accès numérique, de l’obligation légale de soumettre des Les technologies numériques peuvent aussi documents papier et de la communication limitée constituer un outil de motivation efficace pour entre les équipes (Banque mondiale, 2021a). Ce qu’il maintenir l’engagement et la productivité du faut, en plus des investissements à plus long terme personnel. Par exemple, une enquête rapide réalisée dans l’amélioration de la technologie numérique, ce régulièrement à l’aide d’un téléphone mobile peut sont des réformes plus immédiates telles que des constituer un mécanisme efficace pour impliquer le formations ciblées sur les compétences numériques personnel, obtenir son opinion et avoir le type de et une plus grande délégation des tâches dialogue régulier dont la recherche révèle qu’il influe décisionnelles afin de permettre aux travailleurs positivement sur la motivation du personnel (Aker d’être plus productifs lorsqu’ils travaillent à domicile. et coll., 2019). Le secteur public en général n’a pas suffisamment exploité la technologie pour la gestion Le secteur privé, sous réserve d’une réglementation de la performance, mais de nombreuses entreprises et d’une supervision rigoureuses de la part du secteur privé au niveau mondial utilisent de plus du gouvernement, peut contribuer dans une en plus des applications mobiles pour obtenir des avis mesure importante à l’élargissement de l’accès sur la performance du personnel et des dirigeants et l’amélioration de la qualité de la prestation de (Ewenstein et coll., 2016). services dans les environnements où les ressources sont limitées. Les écoles, cliniques et hôpitaux Ces exemples étayent une observation générale, à privés sont responsables d’une part importante de la savoir que les technologies numériques offrent une prestation de services dans les pays à faible revenu possibilité importante d’accroître la productivité de comme dans les pays à revenu intermédiaire – pour l’administration publique et d’obtenir des résultats preuve, près de 14 % des élèves du primaire dans en matière de capital humain, mais seulement si ces pays fréquentent des écoles privées, et 41 % la technologie est associée à des « compléments des dépenses de santé actuelles dans les pays à analogiques ». Trop souvent, des investissements faible revenu sont payées directement par l’usager considérables dans les systèmes d’administration (Banque mondiale, 2018d ; OMS, 2021). Cela souligne en ligne n’ont pas l’impact souhaité, non point à l’importance d’une réglementation publique efficace, cause d’un défaut technologique dans le système, d’une part pour résoudre les problèmes d’asymétrie mais parce que l’on n’a pas accordé suffisamment de l’information et, d’autre part, pour permettre aux d’attention aux défaillances du côté « analogique » (les citoyens, notamment les plus démunis, d’évaluer plus pesanteurs administratives dans la fonction publique facilement la qualité des services qu’ils paient, et de et la résistance des fonctionnaires aux changements s’assurer que les services du secteur privé sont à la dans les pratiques de travail et à la collaboration portée de toutes les catégories de revenus. entre agences, par exemple). Une série d’enquêtes menées par l’Organisation de coopération et de Les gouvernements peuvent également forger développement économiques (OCDE) a montré par des partenariats public-privé, notamment par la exemple que les pratiques « analogiques » sur le lieu conclusion de contrats, qui tentent de résoudre de travail, telles que le travail en équipe, l’autonomie, le problème posé par le faible niveau de la libre exécution des tâches, le mentorat, la formation responsabilisation des prestataires au moyen du 44 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques financement public de la prestation des services révèlent une forte corrélation entre les niveaux de et de la gestion des écoles et des centres de satisfaction des citoyens à l’égard des services et santé par le secteur privé (Patrinos et coll., 2009). leurs perceptions de l’omniprésence de la corruption La logique du modèle contractuel est que la gestion et de la confiance dans le gouvernement (Brixi privée augmente l’autonomie des établissements et coll., 2015). La défiance croissante est aussi en assouplissant les règles rigides de la fonction alimentée par l’expansion de l’Internet à haut débit, publique et de la gestion des finances publiques, et qui a augmenté de manière exponentielle l’accès des permet de mieux tenir les enseignants et le personnel citoyens à l’information comme à la désinformation. de santé comptables des résultats obtenus. Des Une analyse rigoureuse des données d’enquête évaluations d’impact réalisées récemment au Liberia obtenues auprès de plus de 840 000 personnes a et au Pakistan ont montré que les écoles gérées par révélé qu’une hausse de l’accès à l’Internet mobile à le secteur privé et financées par le secteur public ont large bande dans les régions était liée à une baisse amélioré l’accès à l’éducation et obtenu de meilleurs de la cote de satisfaction envers le gouvernement, et résultats en matière d’apprentissage, et que ces que la perte de légitimité du gouvernement associée gains étaient dus à une meilleure gestion des écoles à l’expansion d’Internet était plus importante dans plutôt qu’à l’inscription d’un plus grand nombre les pays où les gouvernements sont plus corrompus d’élèves issus de milieux plus privilégiés, et qu’ils (Guriev et coll., à paraître). étaient obtenus à moindre coût (Romero et coll., 2020 ; Barrera-Osorio et coll.). Les gouvernements Il faut restaurer la confiance des citoyens dans le doivent gérer efficacement les contrats de PPP gouvernement pour assurer une reprise résiliente. La pour obtenir de bons résultats en définissant et en confiance dans le gouvernement a été fondamentale contrôlant les indicateurs clés de performance et en pour l’efficacité de la riposte à la pandémie, qu’il étant attentifs aux comportements potentiellement s’agisse du respect par les citoyens des mesures pervers des prestataires privés. de distanciation physique et des recommandations sur le port du masque ou de leur volonté de se faire vacciner malgré les allégations de certaines 3.4 Transparence, manifestations post-vaccinales indésirables. La confiance sera également essentielle pour une responsabilisation et confiance reprise résiliente, car elle est à la fois le résultat d’une prestation de services efficace et le catalyseur d’un La COVID-19 est apparue à un moment où les engagement citoyen capable d’exiger de meilleurs gouvernements du monde entier font face à des services. La défiance a un impact sur les résultats en citoyens de plus en plus méfiants qui remettent en matière de capital humain, car elle enclenche un cycle cause leur légitimité. La corruption est une réalité de mauvaises performances dans lequel la médiocrité quotidienne pour des millions de personnes qui des services et la corruption réduisent la confiance ont accès aux services liés au capital humain, que dans le gouvernement, ce qui entraîne à son tour ce soit au moyen de pots-de-vin pour des contrats le désengagement des citoyens, tant dans les de livraison de repas scolaires, de dessous de élections que dans les cadres de responsabilisation table versés aux médecins et aux infirmières pour sociale, réduisant ainsi les pressions exercées sur le des traitements, ou dans la passation de marchés gouvernement pour qu’il engage des réformes (Brixi de produits pharmaceutiques ou de manuels et coll., 2015). La confiance est par ailleurs un élément scolaires (Anderson et coll., 2019). Les enquêtes capital dans les comportements et actions personnels World Values Surveys par exemple montrent que des citoyens susceptibles d’influer sur les résultats les gouvernements dans les pays de l’OCDE ont en matière de capital humain, comme la réceptivité progressivement perdu la confiance de leurs aux interventions nutritionnelles et d’hygiène ou citoyens au cours des dix dernières années, et l’utilisation des services de planification familiale. plusieurs enquêtes portant spécifiquement sur des régions ou des pays révèlent une dégradation Les organismes de responsabilisation et de similaire. Cette remise en cause de la légitimité de surveillance sont essentiels à la transparence l’autorité publique est en partie due à la médiocrité et à la restauration de la confiance dans le de la prestation de services. Par exemple, dans la gouvernement, notamment en raison du recours région du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord, accru à des procédures de dépenses publiques les enquêtes Gallup World Poll et Arab Barometer simplifiées pendant la réponse à la pandémie, ce 45 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques qui accentue le risque de corruption. Lors de la décisionnels concernant le développement local, riposte à la maladie à virus Ebola, par exemple, on a sont fréquemment accaparés par les élites locales constaté un non-respect généralisé des procédures (Mansuri et coll., 2013). Les deux conditions préalables destiné à faciliter l’utilisation des fonds autrement les plus importantes pour que les gouvernements qu’aux fins prévues (Banque mondiale, 2021h). Les réussissent à être motivés et capables de répondre institutions supérieures de contrôle (ISC) auront un aux sollicitations des citoyens sont l’établissement rôle déterminant à jouer pour préserver l’intégrité d’un partenariat efficace entre les gouvernements et des dépenses ; le maintien de leur indépendance les citoyens et, deuxièmement, la complémentarité et le renforcement de leur capacité à réaliser des des mécanismes de responsabilisation ascendante audits des dépenses en faveur du capital humain et de responsabilisation interne des gouvernements. seront des priorités. L’Organisation internationale Par exemple, en Ouganda, la mortalité infantile a été des institutions supérieures de contrôle des finances réduite de manière significative grâce à un programme publiques (INTOSAI), par exemple, se concentre sur local du secteur de la santé s’articulant autour d’un l’amélioration de ses ressources d’apprentissage partenariat entre les gouvernements locaux et les en ligne pour doter ses membres des moyens de communautés dans le suivi des prestataires de mieux mener des audits liés à la pandémie (Mona santé, et relié à un dispositif de récompenses et de El-Chami, 2020). sanctions sociales. Les municipalités brésiliennes qui ont effectivement mis en œuvre la budgétisation Pour rétablir la confiance, les gouvernements participative, dans laquelle les citoyens participent peuvent créer des espaces institutionnels directement aux décisions d’allocation des ressources d’expression citoyenne et prendre l’initiative de municipales, ont dépensé davantage pour les fermer la boucle de rétroaction. Un grand nombre services d’assainissement et de santé, réduisant ainsi d’ouvrages universitaires sur les mécanismes de les taux de mortalité infantile. responsabilité sociale, tels que les bulletins de notes des citoyens et des communautés, les portails de retour d’information des citoyens et le suivi des prestataires de services par les communautés, révèlent qu’un engagement citoyen efficace dépend de divers facteurs contextuels et que la transparence ou la mobilisation communautaire ne suffisent pas pour améliorer la prestation des services (Fox, 2015). Trop souvent, les citoyens ne donnent pas suite aux informations qu’ils reçoivent. En outre, les programmes de développement pilotés par les communautés locales, qui donnent ostensiblement aux communautés les moyens de participer aux processus 1 Ce sont des exemples de tableaux de bord intégrés sur la santé. Pour la République démocratique du Congo, voir https://www. fbp-rdc.org ; pour le Cameroun, voir https://front.fbrcameroun.org ; et pour la République kirghize, voir http://rbf.med.kg. 2 Simson (2012). 3 L’une des principales constatations est que le capital humain est beaucoup plus important que ce que bon nombre de personnes pensent, « représentant environ les deux tiers de la richesse mondiale », et que sa part dans l’accumulation globale de la richesse s’accroît encore plus rapidement dans les pays à revenu faible ou intermédiaire. En effet, le livre indique que, dans les pays à faible revenu, cette part est passée de 32 % à 43 % en 20 ans, ce qui est conforme à la trajectoire de croissance dont il a été question plus tôt, en vertu de laquelle le développement se fait en augmentant les investissements dans le capital humain comme dans le capital produit. Dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, la part du capital humain dans l’accumulation de la richesse a crû, passant de 44 % à 52 % (p. 15). 4 La « solution » consistait à appliquer la procédure de déblocage du budget « ordinaire », y compris les rémunérations des fonctionnaires, permettant au Programme Benazir de soutien aux revenus de recevoir le crédit annuel en quatre versements automatiques égaux par trimestre plutôt que d’avoir à demander l’autorisation de libérer un montant spécifique par rapport à un état de dépenses, conformément à la procédure appliquée au budget de « développement » (Banque mondiale, 2014). 5 Estimations des services de la Banque mondiale basées sur les données EU-SILC et LABLAC. 46 Chapitre 4 : OBTENIR DES RESSOURCES POUR LES PRIORITÉS EN MATIÈRE DE CAPITAL HUMAIN CHAPITRE 4 : OBTENIR DES RESSOURCES POUR LES PRIORITÉS EN MATIÈRE DE CAPITAL HUMAIN MESSAGES CLÉS • Les pressions budgétaires immédiates imposées par la crise de COVID-19 exigent de protéger les ressources destinées aux priorités en matière de capital humain, surtout dans les pays à faible revenu dont les moyens financiers sont limités. • À moyen terme, la mobilisation des ressources nationales sera la principale source d’investissements dans le capital humain et d’une reprise résiliente. • Il est important que les gouvernements réexaminent les budgets à travers et au sein des secteurs pour réduire les dépenses non productives et renforcer la résilience budgétaire. L orsque la situation budgétaire est difficile, Le choc de la COVID-19 causant des déséquilibres l’obtention de ressources pour les priorités en budgétaires et une accumulation de la dette matière de capital humain implique de protéger considérables, les pays devront inévitablement les lignes budgétaires essentielles de la consolidation prendre des mesures d’ajustement budgétaire. Le budgétaire à court terme. À moyen terme, il sera principal argument en faveur de l’ajustement nécessaire de dégager une marge de manœuvre dans budgétaire est que le rétablissement des équilibres les budgets consacrés à la mise en application de budgétaires contribue à accroître l’épargne et les réformes rentables, et l’on devra reprogrammer les investissements, favorisant ainsi la croissance à long budgets en fonction des priorités. Pour les pays qui ont terme (FMI, 1995). Par ailleurs, il sera essentiel d’assurer des difficultés à mobiliser des recettes publiques, la la continuité des services publics et de soutenir la crise a mis en exergue l’importance de la mobilisation partie la plus vulnérable de la société (Loayza et coll., des ressources nationales à moyen terme, et 2020). Par conséquent, il est crucial de concilier la l’accroissement du niveau d’engagement des autorités volonté d’un ajustement qui préserve la production et publiques en faveur du capital humain sera de ce point restaure l’investissement et la croissance à long terme de vue une étape cruciale. Si la majorité des pays à avec le souci de protéger et de restaurer le capital revenu élevé et à revenu intermédiaire peuvent humain, surtout maintenant que la causalité entre les continuer à emprunter pour stimuler la relance deux est bien établie (voir encadré 4.1). Ceci est budgétaire, de nombreux pays à faible revenu particulièrement pertinent pour les pays à faible revenu pourraient avoir besoin d’une restructuration de leur aux ressources financières limitées, où la marge de dette pour en stabiliser le service, ainsi que d’un appui manœuvre budgétaire est déjà étroite et où des international continu pour protéger les dépenses déficits importants en matière de capital humain et essentielles en capital humain. Enfin, en s’appuyant sur d’équité existaient déjà avant la crise. l’expérience des crises précédentes, l’amélioration de la résilience financière de l’ensemble du secteur public Une approche granulaire de l’ajustement budgétaire facilitera la continuité des programmes prioritaires. se concentrerait sur le rôle de certaines catégories de dépenses pour l’efficacité d’un secteur spécifique et sa performance globale à moyen et long termes 4.1 Protéger les ressources sur le plan social. Au-delà de la distinction entre dépenses d’investissement et dépenses courantes, destinées au capital humain il est nécessaire que, tout en s’ajustant, les pays pendant la crise protègent à court terme les catégories de dépense qui ont un impact important sur la prestation de Les déséquilibres budgétaires liés au choc de la services et le développement économique et social COVID-19 entraîneront des ajustements, rendant à long terme. Ces catégories de dépense présentent cruciale la protection des dépenses qui promeuvent le plusieurs caractéristiques : 1) elles sont essentielles capital humain et le développement à plus long terme. au fonctionnement des secteurs (efficacité interne) et 48 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques ENCADRÉ 4.1 : LE CAPITAL HUMAIN, LA CROISSANCE À LONG TERME ET LEURS IMPLICATIONS POUR LES OUTILS D’ANALYSE ET LA PRISE DE DÉCISION Bien que les publications économiques existantes de produit des résultats de développement. Pour ce reconnaissent l’importance du capital humain faire, il est nécessaire d’adapter les outils analytiques pour la croissance économique, cela ne se reflète utilisés pour la simulation des politiques. pas encore pleinement dans les méthodologies et les outils. Les méthodologies font toujours La composition des compétences, les scénarios de une distinction claire entre les sphères sociale et fécondité et les tendances démographiques sont économique, l’idée étant que les ressources sont quelques-uns des principaux canaux par lesquels généralement extraites de la sphère économique le capital humain interagit avec la croissance et le et acheminées vers la sphère sociale. Ainsi, développement. Pour refléter l’impact du capital les dépenses sociales constitueraient une humain sur la croissance et le développement, les contrainte pour l’activité économique, évinçant exercices de modélisation pourraient : 1) intégrer ainsi des dépenses productives. Pourtant, si nous des scénarios démographiques ou de fécondité ; appréhendons la situation du point de vue du capital 2) intégrer des scénarios de composition des humain, les dépenses sociales commencent à compétences ; et 3) combiner les points 1 et 2 avec prendre un tout autre sens. En réalité, les dépenses une analyse des scénarios de réformes structurelles sociales, ou du moins une partie d’entre d’elles, sont par rapport à l’absence de réformes. Les scénarios en fait des investissements dans l’accumulation des démographiques ou de fécondité reflètent l’impact capacités productives des personnes. Cela signifie des investissements dans la santé et permettront que les secteurs sociaux ont en fait une dimension d’évaluer le dividende démographique (ou économique et peuvent devenir des facteurs de l’impôt sur le vieillissement des populations) sur la croissance. Les sphères sociale et économique sont croissance et le développement. La composition en réalité les facettes d’une même sphère organique. des compétences, quant à elle, reflète directement Cela influe sur l’action publique dans les secteurs les investissements dans l’éducation et amplifie sociaux et sur la prise de décision et les choix l’impact du dividende démographique (ou politiques, certaines composantes des dépenses réduit la taxe démographique). Les scénarios sociales – considérées par la documentation démographiques et de compétences, ainsi que économique existante comme une consommation les investissements sous-jacents dans la santé et qui réduit l’épargne – pouvant en fait être assimilées l’éducation, amplifieraient ou atténueraient l’impact à des investissements avec un rendement à long des réformes structurelles. terme, pour lesquels il est nécessaire de mobiliser l’épargne, y compris au moyen de l’emprunt. Les modèles d’équilibre général calculable, et d’autres modèles tels que les modèles à générations Si l’on adopte cette perspective, il devient évident imbriquées, peuvent être adaptés à ces types de que le rôle du capital humain doit être reflété dans simulations. La maquette pour la simulation des les outils de modélisation qui simulent et éclairent objectifs du Millénaire pour le développement les options de politique nationale et guident le (OMD) est un modèle d’équilibre général calculable processus décisionnel. Les décideurs politiques qui a été étendu pour couvrir les résultats du cherchent à déterminer où consacrer les ressources point de vue des OMD (puis des objectifs de pour atteindre les objectifs de croissance et de développement durable, ODD), et pour prendre en développement à long terme. Par conséquent, les compte la composition de la population active sur exercices de modélisation devraient inclure la mise le plan de l’instruction. La Banque mondiale utilise à l’essai d’options politiques qui favorisent le capital le logiciel LINKAGES, qui pourrait être adapté pour humain, étant donné son rôle à la fois de moteur et générer des résultats sur le capital humain. Source : Services de la Banque mondiale à la poursuite de la prestation de services (rendement essentielles, un gel négocié et temporaire de la masse social) ; 2) elles disposent souvent d’un montant de salariale pourrait être plus souhaitable, à court terme. fonds relativement faible ; et 3) elles sont beaucoup À mesure que les gouvernements approchent de la plus faciles à réduire, à couper et à contraindre que phase de reprise, ils sont susceptibles de réduire les les salaires et les gratifications, plus sensibles d’un dépenses d’urgence, y compris les dépenses de santé point de vue politique. Au lieu de réduire ces dépenses liées à la COVID-19, d’où la nécessité de créer une 49 Chapitre 4 : OBTENIR DES RESSOURCES POUR LES PRIORITÉS EN MATIÈRE DE CAPITAL HUMAIN marge de manœuvre budgétaire pour préserver les budgétisation basée sur le développement du capital catégories critiques de dépenses sociales. humain2. Ces cadres permettent de mesurer et de budgétiser les résultats sectoriels souhaités et Dans de nombreux secteurs, les postes budgétaires peuvent être utiles aux ministères des Finances, y les plus faciles à réduire sont souvent essentiels à compris dans le cadre du dialogue avec le FMI en la poursuite des services, et leur réduction pourrait période d’ajustement budgétaire. avoir des répercussions immédiates et à long terme sur les résultats en matière de capital humain. Ces Une planification et une classification claires des lignes sont souvent liées à la fourniture d’intrants et à programmes dans le budget peuvent permettre la maintenance. Dans de nombreux pays, les une meilleure compréhension, dans tous les ressources ont été réaffectées en faveur des secteurs, de l’impact des ajustements des dépenses dépenses liées à la COVID-19 au détriment d’autres sur les résultats au-delà de l’année en cours. Les dépenses de santé essentielles. Par exemple, alors gouvernements disposant de cadres budgétaires à que les dépenses de santé globales ont augmenté, moyen terme sont mieux placés pour évaluer les il apparaît que les efforts de lutte contre le paludisme effets d’entraînement sur l’année suivante des ont diminué pendant la pandémie de COVID-19 (ONU, réductions de dépenses ou des hausses d’impôts de 2020). Des cas de réduction de lignes budgétaires l’année en cours, de même que leur incidence et destinées à la vaccination ont également été signalés, leurs conséquences macroéconomiques et sociales. avec un impact durable, à long terme et générationnel Lorsqu’il existe des perspectives à moyen terme dans sur la santé et des dommages au capital humain. La un secteur tel que la santé – où les liens entre les situation risque de devenir catastrophique dans les ressources, les produits et les résultats sont plus pays dont les capacités financières et institutionnelles clairement établis –, il est beaucoup plus facile de sont faibles. À l’avenir, il serait dommageable que les mesurer l’impact pluriannuel des choix budgétaires ajustements budgétaires entraînent une réduction actuels visant à réduire les dépenses. Les cadres de des dépenses courantes hors personnel (telles que dépenses à moyen terme (CDMT) sont le complément l’entretien courant, le matériel pédagogique, les naturel des cadres budgétaires à moyen terme fournitures scolaires et le développement (CBMT). Les CDMT peuvent être appliqués aux professionnel). Bien que ces budgets aient tendance niveaux du gouvernement central et des collectivités à être relativement faibles, ces postes sont essentiels territoriales décentralisées comme au sein des pour rétablir l’efficacité des secteurs. secteurs pour orienter les budgets et les classifications de programmes. Cela permettrait de mieux comprendre Les gouvernements pourraient réfléchir à des les liens entre les ressources et les résultats et, partant, modalités d’ajustement protégeant les dépenses d’améliorer l’impact des dépenses sur l’atteinte des qui sont essentielles pour compenser les pertes de objectifs nationaux. capital humain et posent les fondements pour le développement à long terme. Ces dépenses, identifiées au chapitre 2, visent à atténuer le risque 4.2 Mobiliser les ressources de pertes permanentes en capital humain. Elles portent notamment sur la vaccination, la nutrition, nationales sous le prisme l’eau et l’assainissement. Les gouvernements doivent du capital humain3 déterminer les secteurs à protéger et, au sein de ces secteurs, les lignes budgétaires les plus importantes Les ressources nationales sont une source ayant le plus d’impact sur le développement1. Des principale pour impulser une reprise résiliente à cadres de gestion budgétaire s’avèrent nécessaires moyen terme, mais les options de mobilisation des pour déterminer et hiérarchiser les allocations recettes intérieures varieront grandement selon les budgétaires entre et au sein des secteurs, ainsi que contextes nationaux. Les éléments de base pour le pour opérer un ajustement budgétaire « acceptable renforcement du capital humain coûtent environ 2,7 % sur le plan social ». La normalisation des cadres du PIB dans les pays à faible revenu, une couverture budgétaires et l’existence d’outils analytiques tels plus complète étant estimée à environ 11,5 % du PIB que la base de données sur les dépenses publiques (Banque mondiale, 2018c). Pour aider à la reprise BOOST de la Banque mondiale permettent de créer après les retombées économiques de la COVID-19, le des cadres pour l’identification des lignes budgétaires FMI qualifie les réformes budgétaires « d’éléments liées au capital humain et d’évoluer vers une clés » dans la promotion d’une croissance inclusive 50 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques et suggère que les CBMT pourraient inclure la Les gouvernements pourraient envisager plusieurs correction des faiblesses des systèmes fiscaux dans options pour adapter le système de mobilisation leur objectif de rétablissement d’une marge d’action des ressources nationales en faveur du capital dans les pays endettés (FMI, 2021a)4. humain, notamment : 1) augmenter le recouvrement des recettes en élargissant la base d’imposition ; Les pays peuvent être regroupés en quatre types 2) améliorer l’équité fiscale ; 3) prévoir des affectations en fonction de leur niveau de recouvrement des souples afin de fournir des sources de financement recettes et de leurs dépenses en faveur du capital supplémentaires et protégées pour les investissements humain : 1) les pays qui n’obtiennent pas de bons dans le capital humain ; 4) instaurer des « taxes santé résultats en matière de recouvrement des recettes » pour décourager la consommation nocive par le tout en ne dépensant pas assez pour le capital biais de mesures de dissuasion financière ; 5) offrir humain – ces pays ont tendance à ne pas se des incitations aux contribuables pour qu’ils conformer à la règle de base des 15 % du PIB investissent dans le capital humain ; et 6) utiliser des permettant aux gouvernements de maintenir une taxes environnementales qui procurent des avantages prestation de services minimale5 ; 2) les pays ayant connexes sur les plans sanitaire et climatique. des recettes importantes, mais des dépenses limitées en faveur du capital humain – il s’agit 1. Augmenter le recouvrement des recettes en principalement d’économies riches en ressources ; élargissant la base d’imposition. Les raisons du 3) les pays ayant des investissements élevés dans faible niveau de collecte des impôts sont liées aux le capital humain et des recettes importantes – il problèmes de politique et d’administration fiscales, s’agit principalement de pays dont l’économie est notamment les dépenses fiscales telles que les bien ancrée dans le secteur formel et dont les exclusions, les exemptions, les déductions, les crédits recettes fiscales sont supérieures à 15 % du PIB ; et d’impôt, les vacances fiscales, les taux d’imposition 4) les pays qui investissent beaucoup dans le capital préférentiels et les reports qui entraînent tous des humain en proportion des dépenses publiques, mais pertes de recettes. Dans de nombreux pays, elles qui obtiennent des résultats relativement médiocres limitent considérablement la mobilisation des en matière de mobilisation des recettes – il s’agit de ressources. En Afrique par exemple, les estimations pays où la mobilisation insuffisante des ressources du coût des dépenses fiscales au niveau national nationales limite l’efficacité de l’investissement dans varient entre 2 % et 7 % du PIB (Choi, Dutz et Usman, le capital humain. 2020). Dans certains pays, comme l’Inde, la réduction des exemptions est un élément fondamental de leur Les pays du premier et du quatrième groupe sont stratégie de mobilisation des ressources nationales ceux où la mobilisation des ressources nationales (voir encadré 4.2). Si les exonérations ont des est la plus importante pour déterminer le répercussions négatives sur l’équité, l’efficience et financement des investissements dans le capital l’efficacité des régimes fiscaux, elles ne constituent humain. Ils englobent la plupart des pays les plus pas un critère essentiel pour les décisions pauvres du monde, dont beaucoup sont également d’investissement. Bien que les réformes fiscales des États fragiles. Dans ces pays, les améliorations soient généralement un programme à moyen terme, de la mobilisation des ressources nationales sont plus une révision des dépenses fiscales permet souvent susceptibles d’entraîner une augmentation des de réaliser des gains rapides. À moyen terme, il est investissements dans le capital humain. Ces important de situer et de réorienter les réformes du améliorations devraient se faire de manière équitable système fiscal qui soutiennent les projections des et durable au moyen d’une révision du système fiscal besoins de dépenses du gouvernement, plus qui ferait le point sur toutes les sources de recettes particulièrement les investissements dans le capital et pourrait introduire l’« impôt sur la fortune » comme humain (voir encadré 4.2). un canal important pour améliorer l’équité et la progressivité. Ces dernières sont importantes pour 2. Améliorer l’équité fiscale. Un système fiscal plus améliorer la confiance qui est une composante équitable est un objectif à moyen terme qui peut essentielle du civisme fiscal, ce qui permettrait promouvoir le capital humain : 1) en allégeant la d’augmenter les recettes et de créer une marge de charge fiscale des pauvres par l’augmentation de leur manœuvre budgétaire, y compris pour les dépenses revenu disponible après impôt ; et 2) en réduisant la en faveur du capital humain (Prichard et coll., 2019). fraude fiscale, l’évasion fiscale et certains traitements fiscaux favorables. Ces deux stratégies peuvent 51 Chapitre 4 : OBTENIR DES RESSOURCES POUR LES PRIORITÉS EN MATIÈRE DE CAPITAL HUMAIN ENCADRÉ 4.2 : STRATÉGIES DE RECETTES À MOYEN TERME Une stratégie de recettes à moyen terme est un politique constant aux réformes ; et 4) obtient des processus de mise en œuvre de la réforme du ressources suffisantes au niveau national et auprès système fiscal au fil du temps qui vise à induire, au des bailleurs de fonds pour soutenir la mise en niveau national, œuvre de la réforme et garantir son efficacité grâce à des efforts coordonnés. un contrat social sur les objectifs de mobilisation des recettes, un plan de réforme Les cadres de financement nationaux intégrés complet du système fiscal, un engagement dirigés et contrôlés par les pays permettent de politique national pour une mise en œuvre mobiliser et de gérer des moyens financiers durable du plan de réforme, et un soutien et autres pour promouvoir des stratégies de garanti pour le développement des capacités développement national durable. Les cadres afin de surmonter les contraintes liées à nationaux de financement intégrés donnent l’élaboration et à la mise en œuvre de la aux responsables politiques les moyens de stratégie (Plateforme de collaboration sur les dresser la carte du financement durable pour questions fiscales, rapport d’activités 2019). le développement. Ces cadres définissent une stratégie visant à accroître les investissements Une stratégie de recettes à moyen terme : 1) fixe en faveur du développement, à les utiliser le plus l’objectif de mobilisation des recettes sur la base efficacement possible, à coordonner la coopération des dépenses publiques prioritaires envisagées ; technique et financière, à gérer les risques 2) conçoit une réforme complète du système financiers et non financiers et, enfin, à atteindre fiscal, axée sur la politique, l’administration et le les objectifs prioritaires énoncés dans la stratégie cadre juridique ; 3) s’engage à apporter un soutien nationale de développement. Source : Services de la Banque mondiale contribuer à augmenter le financement privé et public face aux contraintes de l’économie politique lorsque du capital humain, respectivement. Les taxes des intérêts particuliers s’opposent aux réformes, régressives comprennent généralement les taxes sur comme dans le cas de la taxation du tabac (Kaiser et le chiffre d’affaires, les taxes sur les ventes et certains coll., 2016). droits d’accise et droits de douane. Les pays devraient envisager d’abaisser les taux des taxes sur les ventes 4. Instaurer des taxes santé. Les taxes santé, ou et les droits d’importation sur les denrées alimentaires droits d’accise prélevés sur les produits nocifs qui et autres produits de première nécessité et d’adopter entraînent une diminution du capital humain, visent à des systèmes d’impôt sur le revenu des personnes modifier les comportements et offrent une chance physiques plus progressifs. Sur le plan international, d’augmenter simultanément les résultats en matière la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, y compris de santé et d’investir dans le capital humain. Les taxes les flux financiers illicites, sera essentielle. Une santé sont également un moyen de décourager les meilleure utilisation des impôts fonciers et des droits individus d’utiliser des produits nocifs sans pour de succession est aussi utile. autant rendre ces produits illégaux6. 3. Prévoir des affectations génériques. Il peut être L’impact comportemental des taxes santé est plus intéressant d’affecter des taxes pour aider à évident lorsqu’elles améliorent la santé de la financer des investissements spécifiques dans le population en réduisant la consommation de capital humain. Les praticiens des finances publiques produits malsains. Plus de 10 millions de décès se sont toujours montrés très réticents à l’idée de prématurés – soit environ 16 % de l’ensemble des procéder à des affectations génériques, c’est-à-dire décès enregistrés dans le monde – pourraient être de lier des recettes particulières à des dépenses évités chaque année en réduisant la consommation spécifiques, estimant que cela peut nuire à l’efficacité de tabac, d’alcool ou de boissons sucrées 7. La générale du processus de budgétisation publique. Mais consommation excessive de produits malsains est des données récentes ont montré que l’affectation persistante, voire en augmentation, dans de nombreux générique peut fonctionner, en particulier pour faire pays à faible revenu et à revenu intermédiaire et 52 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques contribue aux décès attribuables à des maladies non afin d’encourager les mères à réintégrer le marché transmissibles, dont la moitié surviennent du travail, tandis que la Turquie a accordé des crédits prématurément avant l’âge de 70 ans. Cette situation, d’impôt aux prestataires de services de garde qui reste avant tout une tragédie humaine, entraîne d’enfants afin d’accroître l’offre de crèches-garderies. cependant des conséquences économiques, car les décès surviennent généralement pendant les 6. Instaurer les taxes environnementales. À moyen années les plus productives, ce qui empêche les terme, les recettes générées par la réforme de la pays et les ménages de tirer pleinement profit des fiscalité environnementale (RFE) peuvent être investissements dans le capital humain. Les droits utilisées pour réduire d’autres taxes préexistantes ou d’accise constituent une mesure politique rentable pour financer les dépenses de santé, d’éducation et pour réduire la consommation des produits nocifs. En de protection sociale. Ces recettes peuvent financer effet, une augmentation de 20 % du prix de ces les investissements dans l’atténuation des effets du produits aux niveaux de consommation actuels changement climatique et l’adaptation à ce entraînerait des gains de santé sous forme d’années phénomène, compenser l’impact social d’autres de vie après 50 ans dans les pays à faible revenu formes de pollution, et accélérer la transition vers des comme dans les pays à revenu intermédiaire infrastructures plus sûres et plus efficientes et des (Summan et coll., 2020). technologies plus propres. De plus, la réforme de la fiscalité environnementale est un moyen rentable de Les taxes santé garantissent des populations en réduire les émissions de carbone et la pollution meilleure santé et peuvent générer d’importantes locale ; elle s’appuie sur les mécanismes du marché, recettes pour le budget, même dans des en envoyant des signaux liés aux prix qui environnements caractérisés par une administration découragent la combustion de combustibles fossiles fiscale difficile et une pénurie de capacités8. Entre et d’autres activités nuisibles à l’environnement tout 2012 et 2016 par exemple, les Philippines ont utilisé en encourageant l’innovation et l’investissement les recettes accrues provenant de la réforme des dans des sources d’énergie plus propres et plus structures fiscales et de l’augmentation des taxes sur efficientes ; et elle génère des retombées positives l’alcool et le tabac pour tripler le budget du ministère sur le plan sanitaire et climatique (voir encadré 4.4). de la Santé et la part de sa population qui bénéficiait d’une assurance maladie (Ozer et coll., 2020). Les Enfin, le transfert accru du pouvoir d’engager des études par pays indiquent aussi que les taxes dépenses liées au capital humain – essentiellement d’accise destinées à améliorer les résultats en dans le domaine de l’éducation et de la santé – aux matière de santé sont progressives sur le long terme gouvernements locaux du monde entier souligne (Fuchs et coll., 2019). l’importance des finances locales, et plus particulièrement des impôts fonciers. Dans les pays Certaines pathologies associées à la consommation à faible revenu et à revenu intermédiaire, les transferts de produits nocifs apparaissent comme des effectués par le gouvernement central constituent la facteurs de risque indépendants de la COVID-19 principale source de financement des entités (tabagisme et obésité). Les taxes santé peuvent infranationales. Cependant, parce que la marge de améliorer les résultats sanitaires et pourraient, sur le manœuvre budgétaire de nombreux gouvernements court terme, diminuer l’impact de vagues futures de centraux est déjà étroite et limitée, de nombreuses COVID-19 sur la société. La réduction des affections collectivités locales se retrouvent privées des liées à la consommation excessive de produits nocifs ressources nécessaires pour mener à bien leur soulagera par ailleurs les systèmes de soins de santé mission. Il n’est pas surprenant qu’elles se plaignent surchargés et contribuera au rétablissement de souvent de l‘irrégularité des transferts de ressources l’ensemble du système après la pandémie. de la part du gouvernement central. Par conséquent, la question de l’obtention de ressources prévisibles 5. Inciter les contribuables à investir dans le capital et continues pour les collectivités locales au moyen humain. Les politiques fiscales des gouvernements d’instruments locaux de production de recettes peuvent orienter les investissements des citoyens devient essentielle pour leurs opérations, notamment dans le capital humain. Pour combler les écarts entre celles liées au capital humain. les hommes et les femmes en termes de participation au marché du travail, la Pologne a par exemple eu L’impôt foncier est le principal instrument de recours au crédit d’impôt pour frais de garde d’enfants production de recettes locales dans de nombreux 53 Chapitre 4 : OBTENIR DES RESSOURCES POUR LES PRIORITÉS EN MATIÈRE DE CAPITAL HUMAIN pays développés, même si c’est loin d’être le cas dans rétablissement de systèmes de prestation de services les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. résilients et inclusifs dans les domaines de la santé, L’impôt foncier présente des caractéristiques majeures de l’éducation et de la protection sociale passera par qui en font un instrument approprié : il dispose d’une un examen complet de l’allocation budgétaire couplé base physique (la propriété) qui est facile à saisir ; il est à une définition minutieuse des priorités. Il faudra en prévisible puisque la base ne change que outre revoir les financements au sein des budgets progressivement dans le temps ; et il est équitable sectoriels et procéder à des réaffectations puisque la taille et la valeur de la propriété reflètent intrasectorielles afin d’orienter les fonds des proportionnellement la richesse. Cependant, un cadastre programmes moins efficaces vers des investissements opérationnel capable d’enregistrer les propriétés et leurs plus susceptibles d’améliorer les résultats des valeurs, et assurant ainsi l’évaluation de la base secteurs hautement prioritaires. d’imposition et son imposition, constitue une condition indispensable à une fiscalité immobilière efficace. La réduction des subventions à l’énergie est un bon exemple de la façon dont les dépenses régressives, qui favorisaient jadis l’utilisation inefficace des 4.3 Créer une marge de manœuvre combustibles fossiles – avec des conséquences négatives pour l’environnement et la santé –, budgétaire dédiée peuvent être réorientées au service des populations. Les subventions à l’énergie, estimées à 0,6 % du PIB Les gouvernements peuvent revoir les budgets en moyenne à l’échelle mondiale9, favorisent la dans tous les secteurs et au sein de chacun d’entre surconsommation de combustibles fossiles et eux afin de réduire les dépenses improductives et détournent les dépenses publiques d’autres secteurs, de garantir le financement du capital humain et notamment des domaines hautement prioritaires l’accélération de la reprise. La création ou le comme l’éducation, la santé et la protection sociale. ENCADRÉ 4.3 : RÉFORMES DE LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE : PRÉPARER LE TERRAIN POUR UNE REPRISE VERTE En décourageant les activités hautement polluantes, Malgré les nombreux avantages de la réforme de la la fiscalité environnementale peut favoriser fiscalité environnementale, le soutien du public en l’amélioration de la qualité de l’air et de la santé sa faveur a tendance à être faible compte tenu de publique. Les avantages de la réforme de la la concentration des coûts sur certaines catégories fiscalité environnementale sur le plan de la d’entreprises et de consommateurs. Mais parce que croissance sont par ailleurs plus prononcés dans les avantages de cette réforme touchent toutes l’activité économique des pays en développement, les couches de la société, il semble plus facile de notamment dans la production et l’emploi. Plusieurs trouver des opposants que des sympathisants à la caractéristiques communes à ces pays expliquent réforme de la fiscalité environnementale. Il est donc cette situation : i) l’importance du secteur informel, essentiel de remédier au manque de soutien public qui permet d’augmenter le nombre d’emplois et pour garantir la mise en œuvre et la pérennité de la production en utilisant les recettes tirées de la la réforme de la fiscalité environnementale. Il est réforme de la fiscalité environnementale pour par exemple possible de contribuer à désamorcer réduire les impôts du secteur formel ; ii) l’inefficacité l’opposition en s’assurant que des mécanismes de des systèmes fiscaux, qui permet à la réforme compensation sont institués avant que la réforme ne fiscale environnementale de réduire les distorsions prenne effet. Le gouvernement iranien a par exemple fiscales, d’élargir la base d’imposition et de générer transféré des fonds sur des comptes bancaires des rentes fiscales plutôt que des bénéfices ; et consacrés à l’indemnisation des citoyens avant iii) les faibles taux d’imposition au niveau national, d’augmenter les coûts de l’énergie, et a débloqué moyennant lesquelles la réforme de la fiscalité ces comptes à la date de la réforme. Des stratégies environnementale peut mobiliser des ressources de ce genre peuvent aider les décideurs politiques nationales pour financer des investissements publics à mobiliser et maintenir le soutien en faveur de la propices à la croissance. réforme de la fiscalité environnementale. Source : adapté de Pigato (2019) 54 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques Dans de nombreux pays, les subventions à l’énergie priorité aux pauvres, telles que l’aide au logement ou ont par ailleurs tendance à être régressives : elles les soins de santé publique. De plus, la hausse des profitent de manière disproportionnée aux citoyens les prix de l’énergie décourage les activités hautement plus riches, qui consomment davantage d’énergie, et polluantes, améliore la qualité de l’air et la santé ont un impact limité sur la protection des pauvres. publique, atténue les embouteillages et réduit la fréquence des accidents de la circulation. La La réduction des subventions à l’énergie a une suppression des subventions, le développement de incidence directe qui se traduit par la création filets sociaux et l’investissement dans le capital humain d’une marge de manœuvre budgétaire pour les constituent autant de choix politiques excellents dans dépenses en faveur du capital humain et par la le monde post-COVID-19. Ces réformes sont vertes, car production d’avantages connexes importants, plus elles permettent de réduire l’utilisation du carbone ; particulièrement en termes de réduction des résilientes, car elles améliorent la durabilité, l’efficacité risques climatiques. Comme nous le voyons dans le et la progressivité des finances publiques ; et cas de l’Égypte et de l’Indonésie (voir encadré 4.4), la inclusives, car elles sont favorables aux pauvres. réduction des subventions à l’énergie peut créer une marge de manœuvre budgétaire pour les dépenses La hausse des prix de l’énergie pourrait également en faveur des pauvres et du capital humain. Des filets faire en sorte qu’il soit plus difficile pour les sociaux s’avèrent nécessaires pour protéger les entreprises nationales des marchés émergents de ménages à faible revenu des hausses des prix de rivaliser sur les marchés étrangers et nationaux, l’énergie et pour venir en aide à toutes les personnes notamment dans les secteurs des biens exportables affectées par la transition vers la décarbonisation. Les et à forte intensité énergétique. Or, force est de décideurs politiques peuvent accroître les dépenses constater que l’énergie représente une part publiques en faveur de politiques qui bénéficient en relativement faible des coûts de production dans de ENCADRÉ 4.4 : L’ÉGYPTE ET L’INDONÉSIE : DEUX CAS DE RÉFORMES PROGRESSIVES DES SUBVENTIONS ÉNERGÉTIQUES L’Égypte a réussi à réduire les subventions aux 2014 à 1 % du PIB en 2015. En 2017, les dépenses combustibles fossiles, qui représentaient 7 % du consacrées aux subventions à l’énergie avaient PIB en 2013-2014, à 2,7 % du PIB en 2016-2017. baissé pour s’établir à 7,3 milliards de dollars, Le gouvernement égyptien a utilisé la marge de contre 28,9 milliards de dollars en 2014, tandis manœuvre budgétaire ainsi créée pour déployer que les dépenses de santé ont atteint 8 milliards des programmes de transfert de fonds, étendre les de dollars, alors qu’elles étaient de 5 milliards de programmes de repas scolaires et réaffecter des dollars en 2014, et les dépenses d’infrastructure ressources à la santé et à l’éducation qui, au cours ont atteint la barre de 30,1 milliards de dollars, de l’exercice 2015, ont dépassé pour la première contre 13,1 milliards de dollars trois ans plus tôt fois les dépenses consacrées aux subventions à (République d’Indonésie, 2019). l’énergie (ESMAP, 2017). Lorsque la pandémie a frappé, le pays disposait de la marge de manœuvre Au-delà des subventions, l’Indonésie entend définir budgétaire nécessaire pour augmenter les des indicateurs cohérents en termes de tarification dépenses de santé. De même, le pays a pu étendre du carbone tout en protégeant les segments de le dispositif de protection sociale, particulièrement la société qui ont le plus besoin de soutien pour en faveur des femmes. faire face à la hausse des prix de l’énergie. Cette démarche a nécessité des réformes des filets Fin 2014, l’Indonésie a profité de la fenêtre sociaux, ainsi que l’utilisation de la technologie d’opportunité créée par une chute brutale des numérique pour recenser les personnes démunies. cours mondiaux du pétrole pour basculer les Les ressources requises pour se remettre de la priorités budgétaires des subventions énergétiques crise liée à la COVID-19 et la nécessité de respecter non ciblées vers des transferts ciblés et des l’Accord de Paris et de relever les défis liés à la investissements dans la santé. Les subventions dégradation de l’environnement incitent à réévaluer à l’énergie sont ainsi passées de 3,2 % du PIB en sérieusement les subventions à l’énergie. Source : Services de la Banque mondiale 55 Chapitre 4 : OBTENIR DES RESSOURCES POUR LES PRIORITÉS EN MATIÈRE DE CAPITAL HUMAIN nombreux pays. En outre, s’il est vrai que l’énergie reste les marchés publics sociaux et l’implication des fondamentale pour les producteurs à forte intensité entreprises sociales peuvent renforcer l’orientation énergétique, il n’en demeure pas moins que, pour la vers les résultats sociaux et économiques et contribuer plupart des industries, le coût de l’énergie constitue l’un au développement du capital humain. des nombreux facteurs qui déterminent leur compétitivité. De plus, les pertes de compétitivité pour certains types d’entreprises ou de secteurs peuvent être plus que 4.4 Emprunts, gestion de la dette compensées par les gains récoltés par ceux qui bénéficient du redéploiement des ressources. et soutien international aux priorités en matière de capital humain Lorsqu’il n’est pas possible de procéder à des ajustements budgétaires intersectoriels, les La pandémie a accéléré une « quatrième vague » réaffectations à l’intérieur des budgets sectoriels mondiale d’accumulation de la dette, qui nécessite peuvent protéger les services de première des actions visant à stabiliser la dette en protégeant ligne. Dans ces cas, il sera essentiel de donner la parallèlement les dépenses en faveur du capital priorité aux fonds existants afin de couvrir les coûts humain. Comme indiqué au chapitre 1, de nombreux supplémentaires liés à la riposte à la pandémie, et de pays sont fortement endettés et soumis à des réduire au minimum les perturbations de la qualité contraintes financières. L’encours de la dette extérieure des services. Il pourrait s’agir de reporter des plans publique des pays en développement en fin 2019 était d’expansion, de réduire d’autres investissements en estimé à 3 100 milliards de dollars, soit 26 % du revenu capital prévus, de réduire les budgets de formation national brut de ces pays, avec de grandes disparités et de supervision, ou de transférer temporairement entre les régions : 47 % en Europe et Asie centrale des ressources des services non essentiels vers contre 18 % en Asie de l’Est et Pacifique (Banque les services de première ligne. Cependant, toute mondiale, 2020e). Le service de la dette pour 2021 et réaffectation devra être soigneusement évaluée afin 2022 est estimé à 356 milliards et 329 milliards de de s’assurer qu’elle ne réduit pas les niveaux actuels dollars, respectivement (Kharas et coll., 2020). Sur ce d’accès ou les normes de qualité. montant, les pays concernés par l’Initiative de suspension du service de la dette (DSSI) devraient Le secteur privé peut constituer à la fois une source rembourser 24 milliards de dollars d’intérêts et de financement du capital humain et un prestataire 66 milliards de dollars de principal. Dans le même temps, de services liés au capital humain. L’initiative de en fin 2020, les accords au titre de la DSSI couvraient mobilisation des financements au profit du cinq milliards de dollars dans 40 pays éligibles. développement de la Banque mondiale, repose sur l’hypothèse fondamentale que les budgets Les créanciers commerciaux et les créanciers gouvernementaux ne couvriront qu’une partie des publics bilatéraux doivent être mobilisés pour ressources nécessaires au financement du éviter des périodes d’extrême austérité budgétaire développement. Dans de nombreux pays, le secteur pouvant conduire à une érosion du capital humain. privé peut investir dans des domaines qui ont un Le FMI (2020) a publié des recommandations sur la impact sur la croissance et le développement à long gestion de la dette qui mettent l’accent sur la manière terme si des réformes commerciales sont mises en d’« amortir un choc de liquidités ». Lorsque des œuvre et si des instruments appropriés d’atténuation restructurations de la dette s’avèrent nécessaires, les des risques sont déployés pour remédier aux lacunes créanciers et les débiteurs doivent viser des du cadre d’investissement. En outre, dans des restructurations ambitieuses qui débouchent sur des segments spécifiques, à savoir ceux où le secteur solutions permanentes (Kose et coll., 2021). Kharas et public n’a pas la capacité de se déployer et où le coll. proposent un cadre de résolution de la dette secteur privé à but lucratif n’a aucun intérêt à investir, comportant plusieurs options, dont une suivant les entreprises sociales peuvent combler les lacunes laquelle même un pays très endetté continuerait à en matière de prestation de services, en particulier recevoir des financements extérieurs à condition de dans les pays à faible revenu10. Des approches de disposer d’un ensemble de politiques écologiquement passation des marchés adaptées, mettant l’accent sur durables et socialement inclusives qui garantissent les dimensions environnementales et sociales, peuvent que la croissance économique profite réellement à favoriser l’implication des entreprises sociales. sa population (Kharas et coll., 2020). En novembre Combinés au financement axé sur les résultats (RBF), 2020, le G20 a approuvé une prolongation de la DSSI 56 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques jusqu’au 30 juin 2021 et a mis en place un cadre de capital humain en tant que capacité productive commun pour le traitement de la dette au-delà de la supplémentaire, consacrer l’épargne à ces dépenses DSSI et au cas par cas11. En février 2021, le G20 a devient dès lors un objectif important. D’où la raison de réaffirmé son soutien aux pays vulnérables confrontés diriger l’épargne de la DSSI vers la préservation des à une charge de la dette insoutenable, et son dépenses sociales et du capital humain pendant la engagement à mettre en œuvre le cadre commun et la crise13. Au-delà de la crise, les marchés de capitaux DSSI12. Le 7 avril 2021, les créanciers publics bilatéraux deviennent des sources de financement de plus en du G20 ont convenu d’une dernière prorogation de six plus importantes pour lutter contre le changement mois de la DSSI jusqu’en fin décembre 2021. climatique et atteindre des objectifs sociaux, et ces marchés peuvent jouer un rôle déterminant dans Au-delà de la pandémie, la démarche qui consiste l’écologisation de la reprise. Des pays tels que l’Indonésie à considérer certaines parties des dépenses innovent en matière de financement écologique en comme des investissements à long terme dans émettant des obligations vertes à l’échelle nationale et l’accumulation de capital humain changerait internationale. L’Indonésie utilise également son agence l’approche de la mobilisation des ressources en environnementale pour la gestion des fonds faveur des secteurs concernés, y compris au moyen environnementaux pour mobiliser et utiliser des fonds de l’emprunt. Si les dépenses dans les secteurs provenant de fondations philanthropiques, de banques sociaux et au-delà constituent, tout au moins multilatérales de développement et des ressources partiellement, un investissement dans l’accumulation nationales. Les émissions d’obligations sociales se sont ENCADRÉ 4.5 : DÉPENSES PAR HABITANT ET DÉPENSES EN POURCENTAGE DU PIB : L’ÉCART STRUCTUREL DANS LES PAYS À FAIBLE REVENU En 2018, le PIB moyen par habitant dans les pays à dollars, et les 40 dollars par habitant absorberaient faible revenu (qui, mis ensemble, représentent 651 toujours plus de 55 % des ressources disponibles millions de personnes) était de 796 dollars. Si ces obtenues au moyen de la mobilisation des pays devaient financer leurs dépenses moyennes ressources nationales, pour des dépenses de de santé par habitant – 40 dollars – à partir de leurs santé minimales. budgets nationaux, cela correspondrait à 5 % du PIB pour des dépenses de santé juste minimales. Pour Il en est de même pour la République démocratique beaucoup de ces pays, cette proportion représente du Congo. En 2018, la République démocratique plus de la moitié de leurs recettes intérieures ; seuls du Congo comptait une population de 84 millions quelques pays à faible revenu ont pu mobiliser des d’habitants, un PIB de 47 milliards de dollars (PIB recettes constituant 15 % de leur PIB. par habitant de 561 dollars), et une mobilisation des ressources nationales représentant 10 % du PIB, soit La situation est encore plus grave dans les pays 4,7 milliards de dollars. Cela représente la moitié les plus pauvres. Prenons à titre d’exemple du revenu de Washington, qui compte 0,6 million la République centrafricaine, un pays fragile d’habitants. Multipliés par le nombre d’habitants, les touché par des conflits qui comptait 4,7 millions 40 dollars par personne se montent à 3,4 milliards d’habitants en 2018, ainsi qu’un PIB de 2,2 milliards de dollars et, prélevés sur le budget du pays, ils de dollars (soit un PIB par habitant de 476 dollars) absorberaient 72 % des ressources nationales. Si la et une mobilisation des ressources nationales mobilisation des ressources nationales représentait représentant 8,8 % du PIB, soit 196 millions de 15 % du PIB, les 40 dollars par habitant absorberaient dollars. Si la République centrafricaine devait toujours environ 50 % des ressources nationales. financer les 40 dollars sur son budget national, cela représenterait 187 millions de dollars, soit La crise de COVID-19 aura vraisemblablement l’équivalent de la quasi-totalité des ressources réduit la capacité effective, déjà faible, des nationales mobilisées. Même si la mobilisation des économies pauvres à mobiliser des ressources, ressources nationales atteignait le seuil de 15 % et accru l’ampleur des besoins minimaux auxquels du PIB, le pays mobiliserait 300 à 350 millions de elles doivent répondre. Source : Services de la Banque mondiale, sur la base des données en ligne des Indicateurs du développement dans le monde, article IV du FMI pour les pays concernés. 57 Chapitre 4 : OBTENIR DES RESSOURCES POUR LES PRIORITÉS EN MATIÈRE DE CAPITAL HUMAIN considérablement accrues en 2020, peut-être en coût raisonnable et restent tributaires d’emprunts raison des efforts de lutte contre la pandémie, et les concessionnels et de dons. Ils auraient besoin d’une émissions de titres de créance soutenables, qui aide internationale continue et renforcée pour être en s’établissent à plus de 650 milliards de dollars, mesure de répondre aux besoins minimaux en termes devraient dépasser le record établi en 2019 (FMI, de dépenses en faveur du capital humain et d’autres 2021c). obligations budgétaires. La mobilisation de l’épargne nationale ou Dans la mesure du possible, la rationalisation des étrangère pour les investissements dans le capital dépenses en faveur du capital humain humain est bénéfique à la fois pour les secteurs conformément aux règles régissant les fonds public et privé et pour la société tout entière. Les souverains peut contribuer à la fois à protéger ces emprunts destinés au secteur social ne doivent plus dépenses contre les récessions et à planifier les être considérés comme improductifs ou freinant les dépenses à moyen terme. Les fonds souverains investissements privés. Au contraire, ces emprunts prennent différentes formes. Leur objectif principal est peuvent désormais être considérés comme un d’équilibrer les dépenses publiques en économisant investissement dont le rendement à long terme doit les recet tes pendant les c ycles d’embellie être comparé au coût de l’emprunt, et ce rendement économique et en dépensant pendant les cycles de peut être estimé à l’aide de modèles et d’outils (voir ralentissement. Les fonds souverains permettent encadré 4.1). Les stratégies de gestion de la dette à aussi de mettre de côté les ressources consacrées moyen terme des pays exposent les stratégies de aux investissements à plus long terme dans la financement, et les pays pourraient, dans le cadre de croissance et le développement. Les ressources des leurs stratégies, envisager l’utilisation d’obligations fonds souverains émanent souvent, mais pas durables et sociales14 si les niveaux de soutenabilité exclusivement, des exportations de ressources de la dette le permettent et s’ils ont accès aux naturelles. Les fonds souverains utilisent soit les fonds marchés. La stratégie de gestion de la dette à moyen épargnés, soit le produit du placement de ces fonds terme est alignée sur le cadre macrofiscal du cadre épargnés, soit une combinaison des deux . budgétaire à moyen terme et lie « l’emprunt à la L’importance du capital humain est telle que les pays politique macroéconomique » (Banque mondiale, dotés de fonds souverains pourraient inclure dans 2021d). La conceptualisation du capital humain et sa leurs règles et objectifs la préservation des dépenses systématisation dans les cadres budgétaires à moyen essentielles au capital humain en période de terme témoignent de ce que le capital humain récession. Il faudrait au préalable identifier les lignes contribue dans une mesure importante à la croissance budgétaires liées à ces dépenses. En plus de et donnent aux dépenses en faveur du capital humain répondre aux crises économiques, les règles et les une dimension macrocritique (FMI, 2019) .15 objectifs des fonds souverains pourraient englober la promotion des dépenses en faveur du capital humain Le soutien international au capital humain pendant et à moyen et long terme. après la crise de COVID-19 reste primordial, notamment pour les pays à faible revenu, et de façon Outre les fonds souverains, de nombreux pays plus spécifique, pour les plus fragiles d’entre eux. Les constituent des « réserves budgétaires » au sein de pays à faible revenu auront toujours besoin d’un leur banque centrale sans disposer d’un fonds spécial appui international marqué et substantiel pour assorti de règles explicites. Ces réserves peuvent au préserver et développer leur capital humain. Dans ces demeurant être utilisées pour atténuer l’impact d’une pays, la taille de l’économie est souvent si petite que récession sur les dépenses essentielles en faveur du les ratios rapportés au PIB sont peu pertinents pour capital humain. évaluer les besoins ou la suffisance des ressources, même pour atteindre les minima. Si ces pays devaient prendre en charge les dépenses minimales requises 4.5 Réduire les risques et les effets pour leur capital humain, ils ne disposeraient pas structurellement des ressources nécessaires, même des crises futures s’ils devaient augmenter leur mobilisation des ressources nationales jusqu’au seuil de 15 % du PIB Le renforcement de la résilience des pays face aux et au-delà (voir encadré 4.5). En outre, ces pays n’ont crises futures passe par des investissements dans pas souvent accès aux marchés des capitaux à un la réduction et l’atténuation des risques. La 58 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques protection du capital humain et les objectifs Dans la perspective d’un avenir plus solide et plus écologiques peuvent être intégrés aux plans de résilient, les systèmes de protection sociale doivent relance afin de réduire les risques et d’accroître la être étendus et la couverture sociale détachée de résistance des pays à faible revenu et des pays à l’emploi dans le secteur formel afin de fournir une revenu intermédiaire face aux chocs futurs. La base plus solide pour la gestion de tout un ensemble coopération internationale sera également nécessaire, de risques. Certains pays ont saisi l’occasion de la qu’il s’agisse de répondre aux crises, y compris les crise pour accélérer la réforme de la protection sociale crises alimentaires et les urgences humanitaires, ou tout en tirant parti des outils numériques. L’Arabie d’investir dans la prévention des crises par un soutien saoudite avait par exemple déjà commencé avant la technique et financier. Le FMI a déclaré que, crise à recadrer sa stratégie de protection sociale pour mettre en place un système intégré de prestation de des mesures temporaires et ciblées pourraient services de protection sociale. D’autres formes devoir être prolongées, et des plans de d’assurance, contre les effets des catastrophes dépenses d’urgence être élaborés pour les naturelles par exemple, peuvent être développées, situations difficiles. Ces mesures peuvent notamment par la mutualisation des risques entre les apporter un soutien additionnel au moyen de pays. Sur le front de la santé, une action continue est budgets supplémentaires, de fonds COVID-19 nécessaire pour lutter contre la transmission des créés pour les imprévus, et de financements zoonoses de l’animal à l’homme, pour améliorer les d’appui tirés de l’aide bilatérale et multilatérale. systèmes de gestion des risques de catastrophe, et (FMI, 2021a). pour adapter la planification urbaine afin de faciliter le contrôle des maladies. Le renforcement des systèmes En ce qui concerne la réduction des risques, des de santé implique également l’utilisation de données réformes peuvent être introduites pour limiter la fiables pour cibler les actions et fournir au grand public probabilité et la gravité des crises futures. Ces une communication concrète, reposant sur des réformes peuvent s’inscrire dans le cadre de mesures données scientifiques. de relance économique à forte intensité de main- d’œuvre et d’amélioration de la productivité, Le renforcement des systèmes de prestation de notamment des investissements dans les technologies services peut permettre d’éviter les conséquences vertes, la gestion de l’environnement et l’amélioration les plus néfastes des crises et de formuler des des techniques agricoles. Les interventions en matière réponses agiles lorsque des crises surviennent. Les d’eau, d’assainissement et d’hygiène peuvent être systèmes fondamentaux qui soutiennent la prestation renforcées dans le cadre des stratégies de santé de services multiples, et l’intégration appropriée du publique de base, notamment pour contribuer à la secteur privé dans les systèmes de prestation de prévention des maladies infectieuses, et dans le cadre services, peuvent contribuer à garantir que les de l’aménagement urbain et de la gestion de investissements publics pertinents atteignent les l’environnement. Les filets sociaux et les assurances bénéficiaires prévus et se traduisent par une sociales peuvent être étendus pour éviter que les amélioration des résultats en termes de capital humain. gens ne tombent dans la pauvreté, avec les Cela englobe l’énergie, l’eau et l’assainissement, tout répercussions qui en découlent sur le capital humain comme les investissements dans les technologies et environnemental, tout en encourageant les numériques. L’accès au haut débit est de plus en plus investissements dans le capital humain et les mesures nécessaire non seulement pour fournir des services de réduction des risques. de base tels que l’éducation, comme l’a révélé de manière frappante la crise liée à la COVID-19, mais La préparation à l’atténuation des crises futures aussi pour fournir une plateforme permettant de faire impliquera des investissements dans des systèmes face aux crises. de réponse à toute une série de crises, des pandémies aux catastrophes naturelles, en passant L’accès à de nombreux services dépend également par les chocs économiques. Les filets sociaux doivent de la possession d’une forme d’identification valide, avoir une plus grande couverture et une plus grande ce qui souligne l’importance de l’enregistrement souplesse s’ils doivent aider les gens à faire face aux des faits d’état civil, à commencer par la naissance, chocs individuels, ainsi qu’aux grandes crises recelant et des systèmes d’identification de base. Aux des variables conjointes. Actuellement, moins de la Philippines, par exemple, les problèmes d’identification moitié de la population mondiale a accès à une systématiques ont entravé la mise en œuvre des protection sociale formelle, quelle qu’en soit la forme. interventions et des secours en raison de la difficulté 59 Chapitre 4 : OBTENIR DES RESSOURCES POUR LES PRIORITÉS EN MATIÈRE DE CAPITAL HUMAIN à identifier les bénéficiaires des programmes sociaux homologues d’autres pays. Au-delà de la planification et de l’absence de comptes bancaires pour une financière directe, une préparation adéquate pourrait distribution efficace des transferts. Le pays a donc également faire intervenir des ajustements décidé d’accélérer la mise en place de son système réglementaires, un soutien politique et une national d’identification en utilisant l’enregistrement en coopération nationale et internationale pour s’engager ligne et a réussi à faire enregistrer 27 millions dans une planification stratégique prospective. d’individus entre le début de la pandémie et avril 2021, le but étant d’atteindre un total de 50 à 70 millions d’ici la fin de 2021. Les objectifs de l’identification accélérée sont triples : renforcer l’inclusion financière avec l’objectif que chaque ménage dispose d’un compte bancaire d’ici la fin de 2021 ; faciliter la distribution des vaccins ; et améliorer la distribution des transferts monétaires. Alors que les pays s’emploient à renforcer leur résilience face aux chocs futurs, des instruments financiers doivent être préparés de manière à pouvoir être déployés rapidement dès l’apparition de crises à l’avenir. Ces instruments comprennent les emprunts pour imprévus, les fonds souverains et d’autres instruments de riposte aux crises. Il est aussi nécessaire d’assurer une coordination étroite avec le FMI en matière de gestion budgétaire, notamment en ce qui concerne les cadres de dépenses pour les plans à moyen terme, et l’analyse de la viabilité de la dette pour gérer les vulnérabilités liés à la dette. La planification budgétaire, y compris au sein des institutions du système des Nations Unies et des principales ONG internationales, est nécessaire pour garantir une action humanitaire appropriée lorsqu’une crise menaçant la vie des populations survient. Les institutions financières multilatérales peuvent être mieux préparées à fournir un soutien budgétaire à décaissement rapide et des projets d’investissement, tandis que les banques centrales de certains pays à faible revenu peuvent être préparées à mettre à disposition des devises étrangères au moyen d’accords d’échange réciproque avec leurs 1 Les équipes de la Banque mondiale, grâce à leur connaissance détaillée des secteurs concernés dans les pays clients, peuvent contribuer à encourager les politiques d’ajustement locales et à dialoguer avec le FMI pour concevoir des programmes de consolidation en collaboration avec les pays. La stratégie d’engagement du FMI en matière de dépenses sociales montre une ouverture à la conception d’objectifs et de règles budgétaires « acceptables sur le plan social » qui protègent le développement social et économique. 2 L’investissement substantiel réalisé au cours des deux dernières années pour normaliser les plateformes BOOST de la Banque dans les pays, afin d’obtenir des ensembles de statistiques annuelles comparables jusqu’au niveau granulaire, pourrait s’avérer utile. Les équipes de la Banque mondiale ont maintenant examiné l’ensemble du portefeuille d’environ 80 pays BOOST en étiquetant les dépenses par poste afin de compiler une grande quantité de statistiques fiscales comparatives englobant des dimensions granulaires telles que les subventions, l’entretien, les transferts en capital et courants, les biens et services (G&S), etc. dans tous les sous-secteurs. Ce travail est à un stade suffisamment avancé pour permettre une analyse affinée des budgets de capital humain des pays. 3 Cette section du chapitre 4 s’appuie sur une note non publiée de la Banque mondiale (Banque mondiale 2018a) 60 INVESTIR DANS LE CAPITAL HUMAIN POUR UNE REPRISE RÉSILIENTE : Le rôle des finances publiques 4 Dans la publication intitulée Fiscal Monitor Update, publiée en janvier 2021, le FMI déclare : remédier aux faiblesses des systèmes fiscaux – notamment par des mesures prises à l’échelle nationale et une réforme de la fiscalité internationale – permettrait de soutenir une croissance inclusive, grâce à des assiettes plus larges, à une imposition plus progressive des revenus des personnes physiques, à une fiscalité du capital plus neutre, à une meilleure conception de la TVA, à un recours accru aux taxes sur le carbone, la propriété et les successions, et à des améliorations numériques de l’administration des recettes. La dette publique a bondi à la suite de la crise et maintiendra les vulnérabilités à un niveau élevé. Il est essentiel de trouver un équilibre entre le soutien de la demande à court terme pour la reprise et la viabilité à moyen terme. Des cadres budgétaires crédibles à moyen terme et des stratégies d’assainissement calibrées doivent être élaborés, en particulier dans les pays très endettés, et soutenus par des mesures favorables à la croissance et à l’inclusion. L’annonce précoce de ces mesures pourrait créer une marge de manœuvre à court terme. Les réformes fiscales visant à promouvoir une croissance inclusive seront un élément clé de ces stratégies (FMI 2021a, 6). 5 En utilisant les données historiques de 139 pays, Gaspar, Jaramillo et Wingender (2016) constatent que le PIB par habitant d’un pays qui se situe juste au-dessus du seuil de 15 % du PIB aura augmenté de 7,5 % au bout de 10 ans. 6 La Banque mondiale recommande aux gouvernements de contrôler la consommation de tabac en s’appuyant sur une stratégie en sept points : 1) viser haut et agir vite : se concentrer d’abord sur les gains en matière de santé en commençant très tôt le processus par une forte augmentation des droits d’accises sur le tabac ; 2) maintenir l’inaccessibilité : faire suivre la première augmentation du taux par des hausses récurrentes dans le temps afin de dépasser la croissance du PIB par habitant ; 3) influencer la perception : faire savoir aux consommateurs qu’une augmentation du taux de taxation n’est pas une intervention ponctuelle, mais que les prix continueront à augmenter ; 4) taxer en fonction de la quantité achetée plutôt que du prix payé : cela découragera les fumeurs d’opter pour des marques moins chères afin de payer moins de taxes, car les marques moins chères seraient taxées au même taux ; 5) utiliser les affectations génériques pour obtenir le soutien du public : l’affectation des taxes à l’augmentation des dépenses de santé a permis de susciter un soutien populaire dans plusieurs pays ; 6) s’engager dans une collaboration régionale pour améliorer les résultats : il s’agit notamment de mener des opérations conjointes pour lutter contre les menaces transfrontalières telles que la contrebande de cigarettes et de rechercher un engagement régional en faveur de la lutte antitabac ; et 7) nouer de vastes alliances : mobiliser la société civile, les leaders d’opinion et les partenaires internationaux et limiter les activités de lobbying de l’industrie du tabac. (Voir Marquez et Moreno-Dodson, 2017). 7 En revanche, dans les pays à revenu élevé, seuls 25 % des décès sont attribuables à des maladies non transmissibles avant l’âge de 70 ans. (Voir Task Force on Fiscal Policy for Health 2019.) 8 Les services de la Banque mondiale (2019) estiment que, dans les pays à revenu faible ou intermédiaire, une augmentation des droits d’accise qui fait grimper de 50 % les prix du tabac, de l’alcool et des boissons sucrées permettrait en moyenne de dégager des recettes fiscales supplémentaires équivalant à 0,7 % du PIB. De même, le rapport de la Task Force on Fiscal Policy for Health (2019) estime qu’une augmentation de 50 % des prix de ces produits consommables pourrait éviter environ 50 millions de décès prématurés dans le monde au cours des 50 prochaines années et générerait 20 000 milliards de dollars de nouvelles recettes. 9 Programme d’assistance à la gestion du secteur énergétique (ESMAP), Banque mondiale. 10 Les entreprises sociales sont des organisations privées qui ont recours à des méthodes commerciales pour faire avancer leur mission sociale de manière financièrement durable. Elles se concentrent sur la maximisation des biens publics à long terme, par opposition à la maximisation des profits à court terme pour leurs actionnaires et propriétaires privés. En raison de leur forte présence et de leur compréhension des communautés locales, les entreprises sociales sont souvent en mesure d’atteindre les personnes mal desservies grâce à des solutions innovantes. Voir Déclaration – Réunion extraordinaire des ministres des Finances et des gouverneurs des banques centrales du G20, 13 11 novembre 2020. 12 Voir Première réunion des ministres des Finances et des gouverneurs des banques centrales du G20, 26 février 2021, Sommet des dirigeants du G20 (2021). La Banque mondiale envisage déjà, dans le cadre de la contribution d’un pays à l’augmentation de ses investissements productifs, 13 une réduction du service de la dette de ce pays si ces ressources sont utilisées pour augmenter les dépenses en faveur du capital humain. Dans le domaine des financements à l’appui des politiques de développement, la Banque mondiale (2017) déclare ce qui suit : Pour accorder un prêt de la Banque au pays membre ou une garantie de la Banque sur la dette du pays membre, en vue d’une restructuration de la dette, la Banque doit démontrer que : i) la réduction du service de la dette permise par l’opération devrait se traduire par une augmentation de l’investissement intérieur productif et ainsi renforcer la croissance économique et le développement. La politique définit le terme « investissement » au sens large afin d’y inclure les dépenses visant non seulement à élargir la base de production d’un pays, mais aussi à rendre celui-ci plus productif, et comprend le capital physique et humain, ainsi que les dépenses qui se substituent directement aux besoins d’investissement futurs, telles que les dépenses d’amélioration de l’exploitation et de la maintenance (Banque mondiale, 2017.) 14 Pour ce qui concerne la finance durable, voir Association internationale des marchés de capitaux (2021). 15 « Il existe trois canaux, souvent interconnectés, par lesquels les dépenses sociales peuvent être macro-critiques : les dépenses sociales sont-elles financées durablement ? Sont-elles suffisantes ? Sont-elles efficaces ? Un enjeu particulier relatif aux dépenses sociales est jugé macrocritique si l’un de ces canaux, ou une combinaison de ceux-ci, constitue une préoccupation d’ordre politique (FMI 2019). 61 BIBLIOGRAPHIE Adelman, Melissa, Renata Freitas Lemos, Reema Nayar, Andrews, Kathryn, Ciro Avitabile, and Roberta Gatti. 2019. and María José Vargas. Forthcoming. Managing Domestic Government Spending on Human Capital: for Learning: (In)coherence in Education Systems A Cross-Country Analysis of Recent Trends. Policy in Latin America. Working paper. Washington, DC: Research Working Paper No. 9033. Washington, DC: World Bank Group. World Bank Group. https://openknowledge.world- bank.org/handle/10986/32493. Akeasha Boodie. 2020. “$52Billion Budget for the Education Sector.” Department of Public Information Arriagada, Ana-Maria, Jonathan Perry, Laura Rawlings, (DPI), Office of the Prime Minister, Government of Julieta Trias, and Melissa Zumaeta. 2018. Promoting Guyana. 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