EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL Informe n.o: PAD3383 BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO DOCUMENTO DE EVALUACIÓN INICIAL DEL PROYECTO SOBRE EL PRÉSTAMO PROPUESTO POR UN MONTO DE USD 150 MILLONES EN FAVOR DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES CON UNA GARANTÍA DE LA REPÚBLICA ARGENTINA PARA EL APOYO A LA TRANSICIÓN DE LA TARIFA SOCIAL ELÉCTRICA A LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES 7 de agosto de 2019 Práctica Mundial de Protección Social y Trabajo Región de América Latina y el Caribe El presente documento es de distribución limitada y quienes lo reciban solo podrán utilizarlo en el desempeño de sus funciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse en ninguna otra circunstancia sin autorización del Banco Mundial. EQUIVALENCIAS MONETARIAS (Tipo de cambio vigente al 7 de agosto de 2019) Unidad monetaria = peso argentino (ARS) ARS 45,27 = USD 1 ARS 62,25 = DEG 1 AÑO FISCAL 1 de enero - 31 de diciembre Vicepresidente regional: Axel van Trotsenburg Director de país: Jordan Z. Schwartz Director regional: Luis Benveniste Gerente de Práctica: Pablo Gottret Gerente de proyecto: Marcela Inés Salvador SIGLAS Y ABREVIATURAS AMBA Área Metropolitana de Buenos Aires AUH Asignación Universal por Hijo BAPRO Banco de la Provincia de Buenos Aires BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CABA Ciudad Autónoma de Buenos Aires CAF Corporación Andina de Fomento – Banco de Desarrollo de América Latina CAMMESA Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico, S. A. CNCPS Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales DPOMFB Dirección Provincial de Organismos Multilaterales y Financiamiento Bilateral DPSP Dirección Provincial de Servicios Públicos DPSS Dirección Provincial de Subsidios y Subvenciones EAPD estrategia de adquisiciones del proyecto orientada al desarrollo ENRE Ente Nacional de Regulación de la Energía Eléctrica EPH Encuesta Permanente de Hogares FMI Fondo Monetario Internacional FPI financiamiento para proyectos de inversión GFP gestión de las finanzas públicas IVD indicadores vinculados a desembolsos JGM Jefatura de Gabinete de Ministros MAP marco de alianza con el país OCEBA Organismo de Control de Energía Eléctrica de la Provincia de Buenos Aires ODP objetivo de desarrollo del proyecto PBA provincia de Buenos Aires PIB producto interno bruto SINTyS Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social SORT Herramienta para la Calificación Sistemática de Riesgos en las Operaciones TGP Tesorería General de la Provincia Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) ÍNDICE FICHA DE DATOS.................................................................................................................... 1 I. CONTEXTO ESTRATÉGICO................................................................................................ 7 A. Contexto del país .............................................................................................................................. 7 B. Contexto sectorial e institucional ..................................................................................................... 9 C. Pertinencia en relación con los objetivos de más alto nivel ........................................................... 15 II. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO ........................................................................................ 16 A. Objetivo de desarrollo del proyecto (ODP) .................................................................................... 16 B. Componentes del proyecto ............................................................................................................ 16 C. Beneficiarios del proyecto .............................................................................................................. 21 D. Cadena de resultados ..................................................................................................................... 21 E. Fundamentos para la participación del Banco y función de los asociados..................................... 23 F. Enseñanzas extraídas y plasmadas en el diseño del proyecto ........................................................ 23 III. MECANISMOS DE EJECUCIÓN ........................................................................................ 24 A. Mecanismos institucionales y de ejecución ................................................................................... 24 B. Mecanismos de seguimiento y evaluación de los resultados......................................................... 25 C. Sostenibilidad ................................................................................................................................. 27 IV. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN INICIAL DEL PROYECTO .................................................. 27 A. Análisis técnico, económico y financiero........................................................................................ 27 B. Aspectos fiduciarios ........................................................................................................................ 28 C. Políticas operacionales jurídicas ..................................................................................................... 29 D. Cuestiones ambientales y sociales ................................................................................................. 29 V. SERVICIOS DE ATENCIÓN DE RECLAMOS ........................................................................ 30 VI. RIESGOS PRINCIPALES ................................................................................................... 30 VII. MARCO DE RESULTADOS Y SEGUIMIENTO ..................................................................... 32 ANEXO 1: Mecanismos de ejecución y plan de apoyo a la ejecución............................... 46 ANEXO 2: Descripción detallada del esquema de tarifa social eléctrica .......................... 59 ANEXO 3: Análisis económico y financiero ..................................................................... 65 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) FICHA DE DATOS INFORMACIÓN BÁSICA BASIC_INFO_TABLE País Nombre del proyecto Argentina Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires Número de Instrumento de identificación del Clasificación de riesgos ambientales y sociales financiamiento proyecto Financiamiento para P170329 proyectos de inversión Moderado (FPI) Financiamiento y modalidades de ejecución [ ] Enfoque programático de varias etapas [ ] Componente contingente de respuesta ante emergencias [ ] Serie de proyectos [ ] Estados frágiles [✓] Indicadores vinculados a desembolsos (IVD) [ ] Pequeños Estados [ ] Intermediarios financieros [ ] Situación de fragilidad dentro de un país que no es frágil [ ] Garantía basada en proyectos [ ] Situación de conflicto [ ] Giro diferido [ ] Respuesta a desastres naturales u ocasionados por el hombre [ ] Mecanismos de adquisición alternativos Fecha prevista de aprobación Fecha prevista de cierre 29 de agosto de 2019 30 de junio de 2022 Colaboración del Banco y la Corporación Financiera Internacional No Objetivo(s) de desarrollo propuesto(s) Apoyar la transición del esquema de tarifa social eléctrica desde el ámbito nacional al nivel provincial de Página 1 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Buenos Aires, y fortalecer la capacidad institucional de la provincia para su implementación.. Componentes Nombre del componente Costo (millones de USD) Fortalecimiento de la capacidad institucional para la implementación de la tarifa social 8,00 y la eficiencia energética Gestión, seguimiento y evaluación del proyecto 1,12 Financiamiento del esquema de tarifa social 140,50 Organizaciones Prestatario: Provincia de Buenos Aires (PBA) Organismo de ejecución: Dirección Provincial de Organismos Multilaterales y Financiamiento Bilateral (DPOMFB) DATOS DE FINANCIAMIENTO DEL PROYECTO (millones de USD) RESUMEN -NewFin1 Costo total del proyecto 150,00 Financiamiento total 150,00 de los cuales, corresponden al Banco Internacional de Reconstrucción y 150,00 Fomento (BIRF)/la Asociación Internacional de Fomento Déficit de financiamiento 0,00 DETALLES -NewFinEnh1 Financiamiento del Grupo Banco Mundial International Bank for Reconstruction and Development (IBRD)BIRF 150,00 Desembolsos previstos (en millones de USD) Año fiscal del 2020 2021 2022 Banco Mundial Anual 73,85 54,38 21,78 Página 2 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Acumulado 73,85 128,23 150,00 DATOS INSTITUCIONALES Esfera de actividad (principal) Esferas de actividad asociadas Protección Social y Trabajo Energía e Industrias Extractivas, Pobreza y Equidad Estudio preliminar relacionado con el cambio climático y los desastres naturales Para esta operación se ha realizado un estudio preliminar de los riesgos relacionados con el cambio climático y los desastres naturales a corto y largo plazo. Aspectos de género ¿Se prevé realizar algunas de las siguientes actividades en el marco del proyecto? a. Análisis para identificar las disparidades de género que guardan relación con el proyecto, No especialmente a la luz de las deficiencias del país identificadas a través del diagnóstico sistemático de país y el marco de alianza con el país (MAP) b. Medidas específicas para abordar las disparidades de género identificadas en el inciso a) o No para contribuir al empoderamiento de las mujeres o de los hombres c. Inclusión de indicadores en el marco de resultados para supervisar los efectos directos de las No medidas identificadas en el inciso b) HERRAMIENTA PARA LA CALIFICACIÓN SISTEMÁTICA DE RIESGOS EN LAS OPERACIONES (SORT) Categoría de riesgos Calificación 1. Político y vinculado a la gestión institucional ⚫ Alto 2. Macroeconómico ⚫ Sustancial 3. Vinculado a las estrategias y políticas sectoriales ⚫ Sustancial 4. Vinculado al diseño técnico del proyecto o programa ⚫ Moderado 5. Vinculado a la capacidad institucional para la implementación y la sostenibilidad ⚫ Alto 6. Fiduciario ⚫ Sustancial 7. Ambiental y social ⚫ Moderado Página 3 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) 8. Vinculado a las partes interesadas ⚫ Moderado 9. Otros 10. General ⚫ Sustancial CUMPLIMIENTO Políticas ¿El proyecto se aparta del MAP en cuanto a contenido o a otros aspectos importantes? [ ] Sí [✓] No ¿El proyecto exige alguna excepción a las políticas del Banco? [ ] Sí [✓] No Página 4 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Pertinencia de los Estándares Ambientales y Sociales en vista del contexto al momento de la evaluación inicial Estándares Ambientales y Sociales Pertinencia Evaluación y Gestión de Riesgos e Impactos Ambientales y Sociales Pertinente Participación de las Partes Interesadas y Divulgación de Información Pertinente Trabajo y Condiciones Laborales Pertinente Eficiencia en el Uso de los Recursos y Prevención y Gestión de la No pertinente Contaminación Salud y Seguridad de la Comunidad No pertinente Adquisición de Tierras, Restricciones sobre el Uso de la Tierra y No pertinente Reasentamiento Involuntario Conservación de la Biodiversidad y Gestión Sostenible de los Recursos No pertinente Naturales Vivos Pueblos Indígenas/Comunidades Locales Tradicionales Históricamente Pertinente Desatendidas de África Subsahariana Patrimonio Cultural No pertinente Intermediarios Financieros No pertinente NOTA: Si desea obtener más información sobre el proceso de diligencia debida que el Banco Mundial lleva a cabo para evaluar los posibles riesgos e impactos ambientales y sociales del proyecto, consulte el resumen de la evaluación ambiental y social del proyecto. Condiciones y estipulaciones legales Secciones y descripción Anexo 2. Sección I.A Mecanismos institucionales. El Prestatario, a través de la DPOMFB, deberá: a) administrar y mantener, durante todo el período de ejecución, un equipo de gestión del proyecto con funciones y responsabilidades aceptables para el Banco. Secciones y descripción Anexo 2. Sección I.B Manual Operativo. Sin limitarse a las disposiciones del artículo V de las Condiciones Generales, el Prestatario, a través de la DPOMFB, llevará adelante el proyecto siguiendo el manual operativo, de una manera satisfactoria para el Banco. Página 5 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Secciones y descripción Anexo 2. Sección I.C Organismo de verificación para IVD escalables. El Prestatario, a través de la DPOMFB, deberá designar un organismo de verificación para los IVD escalables que resulte aceptable para el Banco, de conformidad con los términos de referencia que este considere aceptables. Condiciones Página 6 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) I. CONTEXTO ESTRATÉGICO A. Contexto del país 1. El contexto macroeconómico actual de Argentina está caracterizado por una marcada recesión y la implementación de un programa sólido de consolidación fiscal, respaldado por un contundente acuerdo de derecho de giro del Fondo Monetario Internacional (FMI). Desde que el Gobierno nacional asumió en diciembre de 2015, ha aplicado reformas estructurales para eliminar distorsiones en la economía, lo que incluyó la reducción gradual de los subsidios generales a los servicios públicos, como electricidad, gas y transporte. No obstante, la magnitud de los desequilibrios macroeconómicos restantes y una grave sequía generaron fuertes presiones sobre el peso argentino en abril y agosto de 2018. En junio de 2018, el FMI aprobó un acuerdo de derecho de giro por valor de USD 50 000 millones, que se amplió a USD 56 300 millones en octubre de ese año, acompañado de modificaciones al programa fiscal y monetario. El Gobierno también aceleró el avance hacia la consolidación fiscal, con el compromiso de alcanzar un balance primario en 2019 y un superávit primario en 2020; asimismo, pasó a un nuevo régimen monetario mediante el cual se estableció una zona de referencia para el peso. La economía se contrajo un 2,5 % en 2018, y se prevé que continuará esta tendencia en 2019 con una contracción del 1,3 %, aunque en los últimos meses se multiplicaron las señales de un comienzo de salida de la recesión. 2. Las tasas de pobreza y vulnerabilidad se han incrementado desde el comienzo de la recesión. En 2018, los salarios nominales no lograron alcanzar el avance de la inflación, y el consumo privado se vio perjudicado. Si bien los salarios reales comenzaron a aumentar nuevamente en los últimos meses, en abril de 2019 el ingreso real de los trabajadores formales era un 8,5 % inferior al de finales de 2017, y el ingreso de los trabajadores informales había seguido una tendencia similar. La pobreza y la indigencia aumentaron en 2018: la primera alcanzó al 32 % de la población en las principales zonas urbanas, de acuerdo con las estimaciones oficiales más recientes (segundo semestre de 2018), nivel cercano al de principios de 20161. Las mediciones de la intensidad y la gravedad de la pobreza muestran un incremento mayor en comparación con los datos de 2018. El ingreso promedio entre los pobres representó una proporción menor de la línea de pobreza en 2018 que en 2017, lo que implica una ampliación considerable de la brecha entre el ingreso promedio de los pobres y la línea de pobreza, que aumentó del 35,6 % al 39 %. Además, la desigualdad entre los pobres se incrementó un 41,2 %. 3. El proceso de consolidación fiscal pasada y actual incluye una reducción de los subsidios a los servicios públicos. El gasto fiscal en subsidios a la energía, el gas y el transporte disminuyó de un 4,9 % del producto interno bruto (PIB) en 2014 al 2,2 % del PIB en 2018. La mayor parte del ajuste provino de la reducción de los subsidios a la energía, que descendieron del 2,6 % del PIB en 2016 al 1,2 % en 2018. Los subsidios a la electricidad por sí solos cayeron del 1,7 % del PIB en 2016 al 0,7 % en 2018 (gráfico 1). Esto se logró mediante un aumento escalonado de las tarifas, que se aplicó tanto a hogares como a empresas. Con este ajuste, el componente de subsidio en el precio de la electricidad se redujo de cerca del 85 % a aproximadamente un 20 % de 2015 a 20192. La reducción de los subsidios a los servicios públicos fue probablemente la mayor reforma estructural realizada por un Gobierno en los últimos años. 1 Informe de prensa sobre la incidencia de la pobreza y la indigencia del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). 2 Véase el anexo 2. Página 7 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) 4. El objetivo de las tarifas sociales es proteger a las personas vulnerables del considerable aumento de los precios de los servicios públicos. Luego de la emergencia energética declarada a través del Decreto 134 en diciembre de 2015, comenzaron a reducirse los subsidios primarios al sector de la electricidad. A principios de 2016, con medidas dirigidas a lograr una convergencia gradual de las tarifas con los costos de generación, transmisión y distribución de la electricidad para usuarios residenciales, comerciales e industriales, el Gobierno implementó una nueva tarifa social3 para proteger a los hogares pobres y vulnerables de futuros aumentos. La tarifa social ofrece descuentos en el costo de la generación de electricidad a usuarios residenciales específicos y a organizaciones comunitarias. Unos pocos meses después de la implementación, más del 20 % de los hogares estaban alcanzados por la tarifa social. A pesar del éxito obtenido con el registro rápido y eficaz de los beneficiarios en este programa (una gran mayoría se inscribió automáticamente), aún persisten desafíos en lo que respecta a la cobertura de la población destinataria debido a problemas de diseño (criterios de elegibilidad y la información utilizada) e implementación (limitaciones a la hora de identificar a los beneficiarios debido a falta de información). Algo más del 50 % de los beneficiarios pertenece a los dos quintiles más pobres de la población, los que presentan una importante proporción de mujeres. 5. La actual iniciativa de consolidación fiscal también incluye un rebalanceo de las relaciones fiscales entre los niveles del Gobierno, incluida la absorción de los subsidios a la tarifa social eléctrica a nivel provincial. El Consenso Fiscal4 (2017) tiene como objetivo promover la responsabilidad fiscal a nivel provincial e incluye una reasignación de los receptores de las transferencias nacionales a la PBA, donde habita la mayor parte de la población argentina (39 %) y se encuentra la mayoría de los hogares urbanos pobres (52 %). En la adenda del Consenso Fiscal firmada a fines de 2018 también se transfirieron varias responsabilidades a las provincias, en particular la autoridad regulatoria y el financiamiento de las tarifas sociales para el servicio eléctrico residencial a partir de 2019. 6. El proyecto propuesto forma parte de un paquete de apoyo a Argentina proporcionado por varias instituciones multilaterales. El Banco Mundial ha preparado un conjunto de operaciones que forman parte de un paquete más amplio de apoyo proveniente de asociados internacionales que complementa el programa del FMI. Estos asociados incluyen al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). El Banco Mundial se centra en respaldar el programa de reforma del Gobierno para proteger a las personas más vulnerables y establecer las bases del crecimiento, proceso que guarda estrecha relación con el programa apoyado por el FMI. En el acuerdo de derecho de giro del FMI se estableció explícitamente un mínimo de gasto para una red de protección social y, si fuera necesario, se permite la ampliación de los programas de transferencias para asistencia social específicos. 3 Resolución 7/2016. 4 Ley 27469, Consenso Fiscal. Página 8 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Gráfico 1: Subsidios a la energía Fuente: Elaboración propia del Banco Mundial basada en información de la Secretaría de Energía. Nota: * Estimación. B. Contexto sectorial e institucional Reducción del subsidio a la energía 7. Desde 2002 hasta fines de 2015, el Gobierno de Argentina utilizó una amplia gama de subsidios para proteger a los hogares y respaldar sectores específicos de la economía. Cuando asumió el actual Gobierno a fines de 2015, entre las herramientas de políticas públicas se contaban las transferencias al sector privado; las medidas de apoyo relacionadas con los ingresos (por ejemplo, exenciones y deducciones impositivas), y programas destinados a respaldar regiones específicas (por ejemplo, la Patagonia, Tierra del Fuego y La Rioja), sectores (por ejemplo, la minería) y objetivos de políticas (por ejemplo, apoyo a la pequeña y mediana empresa, a los jóvenes emprendedores y a las actividades de investigación y desarrollo). 8. Los subsidios a la energía tuvieron una función clave en la protección de los hogares pobres ante el aumento de la inflación en Argentina, pero su costo se incrementó rápidamente. Los mecanismos de emergencia introducidos en 2002 sirvieron para congelar las tarifas energéticas sin interrumpir la prestación de servicios públicos. Esto resultó esencial después de la crisis de 2001-02 para proteger el poder adquisitivo de las personas pobres5. Sin embargo, el costo de este subsidio se incrementó rápidamente debido a un aumento de los precios internacionales de la energía, la inflación interna y la creciente demanda de energía subsidiada en el contexto de una economía en rápido crecimiento. 9. El rápido crecimiento de los subsidios a la energía (junto con otros subsidios) fue un factor clave del aumento del gasto público; para 2016, estos subsidios constituían una gran proporción del gasto del Gobierno nacional. Los subsidios contribuyeron al aumento del gasto público desde 2007 y, en 2016, se convirtieron en el segundo mayor componente de los gastos corrientes, después de la seguridad social. Los 5 Lombardi, Mongan, Puig y Salim (2014), Una aproximación a la focalización de los subsidios a los servicios públicos en Argentina, documento de trabajo n.o 09/2014, Dirección Provincial de Estudios y Proyecciones Económicas. Página 9 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) subsidios a la energía aumentaron del 0,4 % del PIB en 2005 al 2,6 % del PIB en 20166. Estas distorsiones dieron lugar a facturas eléctricas que reflejaban menos del 10 % del costo de producción en 2014. 10. La mayor parte de los subsidios a la electricidad y el gas de Argentina han beneficiado a hogares de ingreso medio y alto y a consumidores no residenciales. Si bien el objetivo original había sido contrarrestar los efectos negativos del aumento de precios en el poder adquisitivo de los hogares de ingreso bajo, los subsidios se distribuyeron entre todos los grupos de ingreso, y los hogares que no eran pobres recibieron la mayor parte del beneficio. En consecuencia, un 23 % de los subsidios a la electricidad y un 37 % de los subsidios al gas de red fueron al quintil más rico de la población, mientras que solo el 16,8 % en el caso de la electricidad y el 8 % en el del gas llegaron al quintil más pobre7. 11. En este contexto, el Gobierno convirtió en prioridad la necesidad de reducir los subsidios a la energía sin dejar de proteger a los más vulnerables como parte de su esfuerzo por reducir los costos fiscales y aliviar los efectos perjudiciales de los subsidios en la sostenibilidad y la eficiencia del sector energético. A principios de 2016, el Gobierno implementó medidas que conducían gradualmente hacia la convergencia de las tarifas con los costos de generación, transmisión y distribución de la electricidad para usuarios residenciales, comerciales e industriales. Al mismo tiempo, aplicó una nueva tarifa social8 para proteger a los hogares pobres y vulnerables de los aumentos de precios. Tarifa social eléctrica a nivel nacional 12. El subsidio de la tarifa social cubre el costo de generación de la electricidad. La tarifa eléctrica de los usuarios conectados a la red está conformada por tres componentes: i) el costo mayorista de la generación de electricidad (el mercado mayorista está a cargo de la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S. A. [CAMMESA]), ii) el costo de transmisión y iii) el costo de distribución. Además, se incluyen impuestos y tarifas nacionales, provinciales y municipales9. Los usuarios pagan a las empresas distribuidoras, estas pagan a los transportadores y a CAMMESA, y CAMMESA paga a quienes generan la electricidad. La tarifa social implementada en 2016 se centró en el primer componente, subsidiando el 100 % del costo de generación hasta los 150 kilovatios hora (kWh) y el 50 % de los siguientes 150 kWh consumidos por usuario por mes. El subsidio no cubría los otros componentes del costo de electricidad facturado a los clientes (es decir, la transmisión y la distribución). Tampoco se canalizó el subsidio a través de las empresas distribuidoras, que reciben los pagos de los usuarios. Si los usuarios recibían la tarifa social, pasaban a pagar un monto reducido a la empresa de distribución, y esta luego pagaba el monto reducido correspondiente a CAMMESA, mientras que el Gobierno nacional pagaba el subsidio directamente a CAMMESA. 13. Los criterios de elegibilidad de la tarifa social fueron definidos por el Ministerio de Energía, con aportes del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (CNCPS). Los usuarios elegibles son los jubilados, pensionados, beneficiarios de pensiones no contributivas, trabajadores asalariados o autónomos 6 Banco Mundial (2018), Argentina Public Expenditure Review (Examen del gasto público de Argentina), ciudad de Washington. 7 Lakner, Lugo, Puig, Salinardi y Viveros (2015), The Incidence of Subsidies to Residential Public Services in Argentina: The Subsidy System in 2014 and Some Alternatives (La incidencia de los subsidios a los servicios públicos residenciales en Argentina: El sistema de subsidios en 2014 y algunas alternativas), documento de trabajo n.o 201, Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS). 8 Resolución 7/2016. 9 Por lo tanto, las tarifas de electricidad a nivel de los usuarios varían según la empresa de distribución. Página 10 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) con ingresos menores a dos salarios mínimos, beneficiarios de programas sociales, trabajadores autónomos de baja productividad registrados en el monotributo social10, veteranos de guerra, empleados domésticos, beneficiarios del seguro de desempleo, personas con discapacidades y personas electrodependientes. Los usuarios que poseen más de una propiedad, un vehículo de menos de 10 años, un avión o un barco de lujo quedan excluidos. Las poblaciones vulnerables que viven en asentamientos informales del conurbano, en el Gran Buenos Aires, por lo general reciben cobertura sin cargo a través de medidores comunitarios en virtud de un plan separado, el Convenio Marco, regido por acuerdos entre el organismo regulador y los prestadores del servicio eléctrico. 14. Tres organismos nacionales participaron en el diseño y la implementación de la tarifa social. El Ministerio de Energía definió los criterios de elegibilidad y el monto del subsidio (Resolución 6/2016, Resolución 122/2018); el Ente Nacional de Regulación de la Energía Eléctrica (ENRE) supervisó la implementación, y el CNCPS verificó la elegibilidad de los usuarios a través de su base de datos, el Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social (SINTyS). Además, el ENRE actuó como intermediario entre las empresas prestadoras de servicio (distribuidoras) y el SINTyS, intercambiando información sobre los usuarios de la electricidad y sus características socioeconómicas. En el SINTyS se combinaron diferentes fuentes de datos administrativos para verificar las condiciones de elegibilidad y clasificar a los usuarios en tres grupos: i) los que estaban en condiciones de acceder a la tarifa social, ii) los que no lograban acceder y iii) los usuarios que no se pudieron evaluar debido a la falta de información para verificar los criterios de inclusión. El ENRE envió la lista resultante de usuarios elegibles a las distribuidoras, que por su parte aplicaron la tarifa social en las facturas de electricidad correspondientes. 15. El esquema de tarifa social incorporado en 2016 tiene varias deficiencias11. Primero, los criterios de inclusión y exclusión dieron lugar a la incorporación de hogares no vulnerables y a la exclusión de hogares que sí lo eran. Mientras los criterios incluyen a algunos grupos como los trabajadores formales y los pensionados que ganan cerca de dos salarios mínimos y no están dentro de los más vulnerables, no incluyen usuarios de ingreso bajo que son trabajadores informales o desempleados y que no tienen acceso a programas sociales. Segundo, los criterios se formulan sobre una base individual —y no de hogar—, lo que impide la identificación precisa de las condiciones de vulnerabilidad. Debido a que el mecanismo de identificación (listado de titulares del servicio) no proporciona información sobre todas las personas que habitan en el mismo domicilio, las condiciones de elegibilidad solo se verifican en relación con el titular formal del servicio (la persona cuyo nombre aparece en la factura). Esta limitación de información se traduce en errores de exclusión cuando el miembro del hogar que es elegible para la tarifa social no es el titular del servicio, y lleva a errores de inclusión cuando otros miembros de la familia no cumplirían los requisitos en virtud de los criterios establecidos. Si bien las autoridades están al tanto de estos problemas y se dedican a corregirlos, no es factible suspender el programa hasta que se establezcan mejores condiciones, en particular dada la actual crisis económica. 16. También se presentaron dificultades para aplicar los criterios de elegibilidad de manera eficaz. Los registros administrativos necesarios para verificar las condiciones están distribuidos entre distintos 10Régimen impositivo simplificado para pequeños trabajadores autónomos con muy bajo ingreso. 11Durante 2017, el Banco Mundial proporcionó asistencia técnica a la Jefatura de Gabinete de Ministros como parte de los esfuerzos del Gobierno por reevaluar la eficacia de la tarifa social para proteger a las familias vulnerables. El análisis dio como resultado la presencia de posibles errores de asignación. En el anexo 2 se puede encontrar una breve descripción de las recomendaciones. Página 11 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) organismos gubernamentales y niveles del Gobierno, por lo que resulta difícil acceder a los datos y realizar actualizaciones. Cuando el SINTyS no puede acceder a estas fuentes de datos de manera oportuna e integral, se presentan dificultades para evaluar a los usuarios y determinar su elegibilidad. Esto sucede en el caso de la información impositiva y los registros de propiedad gestionados por las provincias. Además, como se señaló anteriormente, los titulares de la factura eléctrica pueden no ser los usuarios. Esto puede deberse a que los registros sobre los propietarios no estén actualizados, a un cambio reciente en la propiedad del inmueble o a que los residentes no sean los dueños de sus hogares (es decir, que sean inquilinos). 17. Se estima que el esquema de tarifa social eléctrica es favorable para los pobres debido a su diseño, y más de la mitad de los beneficiarios pertenecen al 40 % más pobre y menos del 2 % corresponde al decil más acomodado. Dentro de ese 40 %, se calcula que más de dos tercios están en condiciones de acceder a la tarifa social a través de programas sociales (principalmente, la Asignación Universal por Hijo [AUH]), mientras que el resto de los beneficiarios recibe el subsidio debido a que percibe un bajo ingreso salarial (10 %) o pensiones (19 %)12. En cuanto al monto, se estima que cerca del 53 % de la tarifa social se asigna a los dos quintiles más pobres. El descuento promedio de la tarifa social equivale al 43 % de la factura de electricidad, y el porcentaje es mayor en los hogares que se encuentran en una situación más precaria. Esta reducción del valor de la factura representa alrededor del 4 % de los ingresos de las familias del decil más pobre, mientras que en el decil más rico solo equivale a un 0,4 %. Los jubilados y beneficiarios de las transferencias monetarias son principalmente mujeres, que representan el 68 % y el 83 % de los usuarios de la tarifa social en esas categorías, respectivamente. En consecuencia, un 72,4 % de los beneficiarios de la tarifa social son mujeres. Estos valores se correlacionan con criterios de elegibilidad sesgados hacia las mujeres y con el hecho de que las mujeres están representadas en hogares vulnerables. 18. Desde enero de 2019, las responsabilidades regulatorias y fiscales del sector de la electricidad se transfirieron del Gobierno nacional a las provincias (Ley 27469, Consenso Fiscal). Esto dio lugar a que las provincias debieran comprometer recursos adicionales para el pago de tarifas sociales eléctricas y requerir recursos extra para la regulación del sector eléctrico. Las provincias asumieron esta delegación a través de leyes provinciales, aceptando el Consenso Fiscal e incluyendo los compromisos fiscales correspondientes en sus presupuestos de 2019. 19. La mayoría de las provincias ha mantenido el plan de destinatarios existentes, aunque con enfoques diferentes. La PBA, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), Santa Fe, Mendoza, Entre Ríos, Jujuy, Catamarca y Formosa, que combinadas representan el 70 % de los usuarios nacionales de la tarifa social, aplicaron los mismos criterios de elegibilidad que a nivel nacional. En algunos casos, como Jujuy, Mendoza y Catamarca, la transición se complementó con una nueva encuesta de los usuarios de tarifa social existentes y un intento por mejorar la determinación e identificación de los beneficiarios. Córdoba y Chaco, donde vive el 15 % de los usuarios federales de la tarifa social, diseñaron un nuevo esquema de designación para el beneficio social de electricidad, con lo que Córdoba (11 % de los usuarios de la tarifa social) también redujo a la mitad el monto del subsidio proporcionado. Misiones ha realizado cambios en el modo en que se calcula el descuento final, mientras que La Pampa y Corrientes cancelaron la tarifa social. Así, la mayor parte de las provincias parecen responder a los nuevos incentivos abordando la selección de los usuarios y los desafíos financieros de la tarifa social, para lo cual utilizan las herramientas y la información disponibles 12Giuliano, Lugo, Masut y Puig (2019), Distributional Impact of a Reduction of Energy Subsidies: The Recent Policy Reform in Argentina (Impacto distributivo de una reducción de los subsidios a la energía: La reciente reforma de políticas en Argentina). Las estimaciones corresponden únicamente al Área Metropolitana de Buenos Aires. Página 12 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) a fin de complementar los esfuerzos de nivel nacional. Subsidio a la electricidad y tarifa social en la provincia de Buenos Aires 20. Si bien la PBA se ha comprometido a mantener el esquema nacional de la tarifa social eléctrica, la gestión de este plan actualmente está fragmentada entre instituciones nacionales y subnacionales. La PBA asignó un 0,88 % de su presupuesto de 2019 para financiar la tarifa social eléctrica. Sin embargo, la implementación del esquema de tarifa social es compleja, ya que las competencias regulatorias del servicio de electricidad no se han transferido completamente. La distribución de la electricidad en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) ha estado regulada por el ENRE, pero en abril de 2019 la PBA y CABA acordaron crear un nuevo organismo para reemplazar al ENRE y asumir las competencias regulatorias relativas a las empresas distribuidoras en el AMBA. De esta manera, un organismo regulador bipartito reemplazará al ENRE y estará integrado por el Organismo de Control de Energía Eléctrica de la Provincia de Buenos Aires (OCEBA) y CABA, que compartirán responsabilidades de regulación. Hasta que el nuevo organismo asuma sus funciones, el ENRE continuará actuando como el regulador de la distribución. En la PBA hay cerca de 6 millones de usuarios del servicio eléctrico, y el 61,6 % de ellos vive en el conurbano. 21. Actualmente, la administración de la tarifa social eléctrica en la PBA implica la participación de diferentes instituciones nacionales y subnacionales, y carece de un sistema de seguimiento integrado. El OCEBA y el ENRE recolectan los datos para identificar a los usuarios del servicio eléctrico (38,5 % y 61,5 % del total de usuarios, respectivamente). Las empresas distribuidoras registran los datos de consumo de electricidad; si bien el ENRE compila esta información de EDESUR13 y EDENOR14, el OCEBA ha comenzado a solicitar esta información de las empresas distribuidoras. La determinación de la elegibilidad para la tarifa social está a cargo del organismo federal SINTyS, que proporciona la lista de los usuarios de esta tarifa al ENRE y al OCEBA. Las empresas distribuidoras brindan mensualmente información sobre los subsidios para tarifa social al OCEBA y al ENRE, que la compilan y la transmiten a la Dirección de Servicios Públicos para que haga los reembolsos a CAMMESA. En el gráfico A2.1 del anexo 2 se ilustra el flujo de la información sobre la tarifa social. 22. Los desafíos de implementación relativos a los criterios de elegibilidad se relacionan con la identificación de los beneficiarios a través del registro de usuarios. Cerca del 28 % de los usuarios de electricidad (1,7 millones de usuarios) no puede ser evaluado para la tarifa social debido a la falta de información. Entre ellos se incluye a los usuarios de electricidad que no se evaluaron por no contar con la información necesaria para identificarlos (14 %) y grupos sobre los cuales los criterios de inclusión, tal como se definen en las regulaciones, no son observables (14 %), es decir, cuya situación socioeconómica no pudo ser analizada. Alrededor de un tercio de los beneficiarios de la tarifa social eléctrica (1,4 millones de usuarios) reside en la PBA, donde la tarifa social alcanza al 23,5 % de los usuarios. Entre estos usuarios de la tarifa social, el 19,2 % corresponde a usuarios que acceden automáticamente al beneficio de acuerdo con los registros del SINTyS. Por lo tanto, el 4,3 % de los usuarios de electricidad están en condiciones de acceder a la tarifa social a través de mecanismos excepcionales, es decir, mediante un proceso de reclamo por el cual los organismos de regulación determinan la elegibilidad de dichos usuarios o mediante la inclusión posterior a una evaluación de vulnerabilidad específica (cuadro 1). 13 Empresa Distribuidora y Comercializadora del Sur. 14 Empresa Distribuidora y Comercializadora del Norte. Página 13 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Cuadro 1: Usuarios de electricidad en la PBA, por acceso a la tarifa social eléctrica Cubiertos por el ENRE Cubiertos por el OCEBA EDENOR EDESUR EDELAP EDEA EDEN EDES Otros Total Usuarios residenciales 2 365 670 1 301 342 347 507 471 982 341 261 192 686 931 142 5 951 590 Usuarios con tarifa social 592 830 371 588 55 052 88 783 65 751 37 825 188 067 1 399 896 Porcentaje de la tarifa social 25,1 % 28,6 % 19,1 % 22,7 % 19,9 % 21,2 % 22,2 % 23,5 % respecto del total de usuarios Distribución de los usuarios de la tarifa social Porcentaje basado en el SINTyS 80,5 % 77,2 % 79,5 % 79,3 % 96,8 % 92,3 % 89,0 % 81,7 % Porcentaje incluido como 19,5 % 22,8 % 20,5 % 20,7 % 3,2 % 7,7 % 11,0 % 18,3 % excepciones de la tarifa social Porcentaje de usuarios que no 30,5 % 33,7 % 29,7 % 19,9 % 20,3 % 19,2 % 25,0 % 28,0 % pudieron ser evaluados por el SINTyS para acceder a la tarifa social Porcentaje no identificado sobre 15,6 % 18,8 % 14,5 % 7,3 % 6,6 % 3,6 % 10,9 % 14,0 % el total de usuarios Porcentaje sin información 14,9 % 14,8 % 15,3 % 12,6 % 13,7 % 15,6 % 14,1 % 14,0 % socioeconómica sobre el total de usuarios Fuente: ENRE y OCEBA, febrero de 2019. 23. El traspaso de la tarifa social eléctrica del Gobierno nacional al Gobierno provincial no incluye la gestión de datos ni otros mecanismos específicos para la transición, al menos formalmente. Los conocimientos técnicos, la información y las capacidades de gestión de datos no han sido transferidos desde el nivel nacional. La mayoría de las provincias no tiene experiencia en la gestión del esquema de tarifa social, y los recursos comprometidos para las actividades conexas habitualmente son escasos. La deficiencia institucional implica una falta de procedimientos integrados, transparentes y equitativos para la implementación de la tarifa social. 24. La PBA tiene la intención de gestionar la etapa de transición del programa de tarifa social manteniendo la continuidad, ya que el programa beneficia a una gran cantidad de hogares vulnerables. No es factible suspender el programa hasta que se establezcan mecanismos institucionales potencialmente más adecuados, en especial teniendo en cuenta el actual contexto de crisis económica. Al mismo tiempo, esta transición no definida genera oportunidades para que los Gobiernos provinciales establezcan un sistema más sólido, mejor diseñado y mejor administrado que incremente la eficiencia y la equidad de los procesos a mediano plazo. 25. La PBA cuenta con la capacidad de gestionar el esquema de tarifa social y tendrá la posibilidad de mejorar su cobertura. La transición posiciona a la PBA como un modelo para otras provincias en lo que respecta a gestionar la transición y la administración de la tarifa social. En la provincia hay 1,4 millones de usuarios del servicio eléctrico incluidos en el esquema de tarifa social. El monto del subsidio anual asciende a USD 182 millones, equivalentes al 26 % de todo el gasto provincial en promoción y asistencia social. La PBA ha capacitado con las calificaciones adecuadas tanto al personal de la Dirección Provincial de Subsidios y Subvenciones (DPSS) y la Dirección Provincial de Servicios Públicos (DPSP) como al de OCEBA, que ahora son Página 14 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) capaces de manejar la transición mientras se definen los mecanismos finales. Los avances logrados por la PBA se podrían convertir en ejemplos para otras provincias, y se espera que se produzca un efecto derrame si se tiene en cuenta el potencial de los acuerdos de intercambio de datos y su integración en la formulación de políticas más amplia. C. Pertinencia en relación con los objetivos de más alto nivel 26. El proyecto propuesto se encuentra alineado con el diagnóstico sistemático de Argentina15 y el MAP para los años fiscales de 2019-22 (informe n.o 131971), que analizaron los directores ejecutivos el 25 de abril de 2019, y hace hincapié en garantizar una red de protección social sólida para respaldar a quienes puedan verse perjudicados por cambios estructurales en la economía. Además, contribuye a reducir la pobreza y a aumentar el bienestar del 40 % más pobre, ya que la tarifa social puede mitigar el impacto negativo del incremento de los precios de la electricidad entre las familias más vulnerables. 27. Mediante el respaldo a las poblaciones pobres y vulnerables, el proyecto contribuirá a reforzar la primera área focal del MAP, ayudando a Argentina a garantizar el acceso a financiamiento privado a largo plazo de manera sostenible, al tiempo que se promueve la consolidación fiscal de un modo que incrementa la equidad y la eficiencia y protege a los pobres y a la población de ingreso bajo de los impactos adversos de las medidas de política. El proyecto se centrará en este último aspecto mediante el respaldo a la protección de las personas vulnerables a través de la tarifa social eléctrica, a medida que se reducen los subsidios. 28. El proyecto está estrechamente relacionado con la segunda área del MAP, contribuyendo a abordar las limitaciones institucionales actuales en las esferas de gobernanza y prestación de servicios públicos a través del apoyo a la transición de responsabilidades de la tarifa social a las provincias y mejorando la administración del programa y la selección de beneficiarios, con lo que se amplían también las capacidades institucionales de los organismos reguladores para ofrecer una mejor prestación de servicios. 29. Por otra parte, los programas como la tarifa social proporcionan apoyo a las poblaciones que son vulnerables a los fenómenos climáticos extremos que se ven exacerbados por el cambio climático. La tarifa social, en coordinación con todo un conjunto de políticas integrales, es clave para continuar respaldando a estas poblaciones y para fortalecer su capacidad de adaptación al cambio climático. Una proporción considerable de las poblaciones vulnerables del AMBA reside en zonas con altos riesgos de inundación, un problema que empeorará a causa del cambio climático. De acuerdo con las estimaciones, el 7 % de la población del AMBA está en riesgo de sufrir inundaciones (el 70 % de la población en los distritos más vulnerables), y el 23 % corre el riesgo de exponerse a vientos de alta velocidad (hasta el 100 % de la población en los distritos más vulnerables, y 80 % en muchos otros distritos)16. Si se tienen en cuenta las variaciones previstas en las precipitaciones, se espera que los riesgos de inundación aumenten debido a la mayor frecuencia e intensidad de las lluvias. Considerando que la vulnerabilidad social es un factor importante que contribuye a la vulnerabilidad general producida por el cambio climático, las medidas para mejorar las condiciones de vida de las personas, incluso a través del mantenimiento del esquema de tarifa social, ayudarán a aumentar la resiliencia de estas poblaciones ante fenómenos climáticos extremos. 15 Banco Mundial (2018), Argentina: Systematic Country Diagnostic (Diagnóstico sistemático del país), Washington, DC: Grupo Banco Mundial. http://documents.worldbank.org/curated/en/696121537806645724/Argentina-Systematic-Country- Diagnostic. 16 CIPPEC (2018), Vulnerabilidad social, amenazas y riesgos frente al cambio climático en el Aglomerado Gran Buenos Aires. Página 15 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) II. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO 30. A través del proyecto se apoyará a las autoridades de la PBA con la implementación y el financiamiento de la tarifa social eléctrica. Se respaldará la transición de la tarifa social del nivel nacional al provincial mediante el fortalecimiento de la capacidad del Gobierno de la PBA a corto plazo para administrar la tarifa social y para mejorar la identificación y el seguimiento de sus beneficiarios. A mediano plazo, las capacidades institucionales desarrolladas ayudarán a la PBA a abordar reformas importantes en relación con la tarifa social. 31. El instrumento de financiamiento propuesto es un préstamo de FPI de tres años que financiará la tarifa social en virtud de un componente de IVD y un componente de asistencia técnica, y se desembolsará a través de los métodos de adquisiciones habituales. A. Objetivo de desarrollo del proyecto (ODP) Enunciado del ODP 32. El objetivo de desarrollo es apoyar la transición del esquema de tarifa social eléctrica desde el ámbito nacional al nivel provincial de Buenos Aires, y fortalecer la capacidad institucional de la provincia para su implementación.. Indicadores a nivel del ODP i) Mecanismos institucionales y reglamentaciones en materia de administración de la tarifa social aprobados por el Gobierno provincial. ii) Porcentaje de usuarios respecto de los cuales se carece de información completa en la base de datos. iii) Porcentaje de usuarios de electricidad con tarifa social incorporados a solicitud de los interesados y mediante mecanismos de evaluación adicional específicos para ese fin. B. Componentes del proyecto 33. Componente 1: Fortalecimiento de la capacidad institucional para la implementación de la tarifa social y la eficiencia energética (USD 8 millones). A corto plazo, este componente incluye actividades de asistencia técnica que apuntan a fortalecer la estructura de la PBA (funciones y responsabilidades) para instrumentar la tarifa social y la capacidad para administrar los recursos de información necesarios para el seguimiento. 34. Comprende tres subcomponentes a través de los cuales se brinda asistencia técnica para: i) fortalecer la capacidad de la PBA para gestionar, coordinar y monitorear la tarifa social, incluida la capacidad de los entes reguladores provinciales (el OCEBA y el ENRE/el nuevo organismo del AMBA) y de las empresas distribuidoras de electricidad; ii) integrar y subsanar las lagunas de información acerca de los beneficiarios de la tarifa social, para lo cual puede ser necesario combinar fuentes administrativas adicionales y actualizar el registro de beneficiarios, y iii) generar capacidad para realizar estudios sectoriales destinados a mejorar, Página 16 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) entre otras cosas, la selección de beneficiarios y los hábitos de consumo entre los hogares de dicho grupo. Este componente se implementará a lo largo de tres años. Las actividades previstas en los tres subcomponentes serán implementadas por la DPSS, en coordinación con la DPSP, y se financiarán aplicando los actuales procedimientos de gestión financiera y de adquisiciones correspondientes a las operaciones de FPI. 35. A través de los tres subcomponentes se abordarán los aspectos institucionales y operativos del traspaso de responsabilidades del Gobierno nacional a la PBA en relación con la tarifa social. Las actividades contempladas en los subcomponentes se llevarán a cabo de forma paralela. Mientras que el subcomponente 1.1 tiene como objetivo establecer los mecanismos institucionales en términos generales y el sistema de información que respalda su funcionamiento, el subcomponente 1.2 apunta a mejorar la recopilación de datos sobre los beneficiarios, y el subcomponente 1.3, a establecer las bases para las capacidades analíticas y mejorar las prácticas sectoriales. 36. Subcomponente 1.1: Fortalecimiento institucional relacionado con la gestión de la tarifa social, los procedimientos de información y la transparencia. Este subcomponente estará orientado a : i) fortalecer la estructura institucional de la PBA para administrar la tarifa social, lo que incluye la revisión de las funciones y responsabilidades para implementarla y darle seguimiento; ii) brindar soluciones para subsanar las lagunas de información del programa de tarifa social mejorando los procedimientos de administración y fortaleciendo los sistemas de datos de la DPSS y la DPSP, y iii) aumentar la transparencia a través del acceso a la información sobre la tarifa social y mejorar los mecanismos de atención de reclamos relacionados con esta. 37. Entre las principales actividades financiadas en virtud del subcomponente 1.1 se incluyen las siguientes: a) elaborar acuerdos con protocolos y programas informáticos relacionados a fin de propiciar un intercambio de información sistemático entre el OCEBA, el ENRE y la provincia; b) adquirir bienes para fortalecer la capacidad de los organismos participantes en materia de tecnología de la información; c) brindar capacitación al personal de los organismos provinciales y las empresas distribuidoras sobre los nuevos procedimientos y mecanismos de información; d) respaldar las mejoras en los mecanismos de atención de reclamos de las entidades regulatorias; e) organizar el intercambio de datos con otras partes interesadas públicas a nivel nacional y provincial; f) consolidar un sistema unificado de recopilación de datos sobre los usuarios de electricidad, y g) elaborar y publicar un informe periódico sobre el programa de tarifa social. 38. Subcomponente 1.2: Recopilar información a nivel local y de otros organismos provinciales y nacionales. A través de este subcomponente se respaldarán esfuerzos destinados a completar información faltante sobre el 28 % de los usuarios de electricidad que actualmente impide considerarlos como posibles beneficiarios de la tarifa social. Las actividades se concentrarán en: i) llevar a cabo el reempadronamiento de los usuarios y otras medidas complementarias, especialmente en el caso de los usuarios sin datos identificatorios, y ii) combinar fuentes administrativas adicionales para realizar cruzamientos a fin de suministrar información sobre los usuarios sin atributos socioeconómicos. Para alcanzar estos objetivos, la DPSS y la DPSP llevarán a cabo en forma conjunta una serie de actividades complementarias destinadas a fortalecer el sistema de gestión de la información. 39. Entre las principales actividades financiadas en virtud del subcomponente 1.2 se incluyen las siguientes: a) respaldar la mejora de la información sobre los beneficiarios en empresas distribuidoras seleccionadas Página 17 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) preparando un plan de acción que incluya la lista de los usuarios sobre los que falta información, desglosados por empresa; b) elaborar la metodología para recopilar información faltante a partir de un instrumento unificado y elegido de común acuerdo; c) diseñar actividades de coordinación y protocolos para transferir los datos del OCEBA y el ENRE a la base de datos provincial; d) llevar a cabo campañas de comunicación y la preparación de los materiales de difusión para los usuarios de electricidad sobre los criterios de inclusión en el esquema de tarifa social; e) combinar fuentes administrativas adicionales de manera de garantizar la interoperatividad entre las distintas bases de datos (para realizar cruzamientos), y f) definir criterios y procedimientos unificados para evaluar la incorporación en el esquema de tarifa social a solicitud de los usuarios y por vía de mecanismos específicos para ese fin. 40. Subcomponente 1.3: Evaluar la tarifa social y promover comportamientos que contribuyan a la eficiencia energética. A través de este subcomponente se brindará apoyo a la PBA para ayudarla a: i) fortalecer su capacidad analítica para evaluar las políticas de tarifa social a fin de generar recomendaciones y orientaciones basadas en datos empíricos, y ii) evaluar, diseñar e implementar (cuando sea posible) medidas de eficiencia energética destinadas a los beneficiarios de la tarifa social para garantizar que las poblaciones vulnerables puedan acceder a servicios eléctricos asequibles y de calidad, al tiempo que se mantiene y mejora su bienestar. Si se promueve la eficiencia energética, las poblaciones vulnerables pueden mejorar sus condiciones de vida manteniendo o reduciendo el consumo de electricidad, de manera de evitar que aumenten los gastos y no superar el umbral de la tarifa social. Por lo tanto, en el marco del proyecto se ayudará a la PBA a conocer mejor las posibilidades de modificar el régimen de tarifa social a mediano plazo y promover entre los beneficiarios comportamientos que contribuyan a la eficiencia energética. Asimismo, se le brindará apoyo para el diseño de políticas, programas y actividades que ayuden a fomentar el uso eficiente de la energía entre los usuarios de electricidad en general y en los hogares vulnerables en particular, y la implementación de la tarifa social. 41. Entre las principales actividades financiadas en virtud del subcomponente 1.3 se incluyen las siguientes: a) elaborar herramientas e instrumentos para combinar fuentes de datos y realizar análisis distributivos de la tarifa social y otros subsidios; b) llevar a cabo una evaluación de la tarifa social eléctrica para identificar posibles medidas o reformas que permitan reducir considerablemente los errores de inclusión y exclusión; c) llevar adelante investigaciones que generen un mayor conocimiento de los patrones del consumo energético en los hogares vulnerables y las posibles formas de mejorar la eficiencia; d) realizar campañas educativas y de comunicación destinadas a los usuarios de electricidad en general (es decir, alentar la mejora de la eficiencia energética en el alumbrado y el uso de electrodomésticos, y entender los desafíos de comunicación que conlleva la tarifa social); e) compartir conocimientos sobre reformas de la tarifa social eléctrica en otras partes del mundo, y con otras provincias que implementan dicha tarifa, y f) brindar información y capacitación en distintos niveles institucionales y a través de organismos (sobre todo los que se encuentran en contacto directo con los usuarios). 42. Como parte de los estudios previstos en este subcomponente, además de los estudios sectoriales, podrán llevarse a cabo actividades específicas dirigidas a mejorar la selección de destinatarios. Por ejemplo, se podría considerar la posibilidad de realizar un análisis específico para evaluar los costos fiscales y la selección de destinatarios en el caso de medidas como la de disponer que la información sobre los usuarios de electricidad ya no se base en las personas individuales, sino en los hogares. Asimismo, tras la evaluación de la tarifa social, a través del subcomponente se podrá respaldar la aplicación experimental de las medidas que se estén analizando, lo que requiere una mayor recopilación cuantitativa y cualitativa de datos. Las Página 18 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) posibles actividades previstas en este subcomponente también podrían relacionarse con las deficiencias identificadas en el Marco Ambiental y Social. La provincia además analizará las posibilidades de implementar programas que tengan como objetivo: a) reemplazar los electrodomésticos ineficientes; b) fomentar las tecnologías termosolares para calentar agua; c) mejorar el aislamiento térmico en las viviendas existentes, y d) instalar medidores prepagos. 43. En el marco de las actividades incluidas en el componente 1 y sus subcomponentes, se financiarán servicios de consultoría y servicios de no consultoría, bienes (equipos de tecnología de la información, muebles y programas informáticos), capacitaciones y costos operativos. 44. Componente 2: Financiamiento del esquema de tarifa social (USD 140,5 millones). A través de este componente basado en IVD se respaldarán mejoras en la administración e implementación de la tarifa social. Las mejoras se verán reflejadas en un conjunto de IVD que, una vez logrados, habilitarán el desembolso de fondos para cubrir los gastos elegibles, definidos como “los subsidios de tarifa social destinados a los beneficiarios residenciales elegibles”. Se prevé que en virtud del componente se reembolsará el costo de aproximadamente el 36,6 % del gasto del programa durante su implementación. Los desembolsos tendrán lugar en los primeros dos años del proyecto. El monto que se desembolsará será mayor a corto plazo, dado que las restricciones fiscales son más severas. Por lo tanto, se prevé que en el primer semestre posterior a la entrada en vigor se desembolsarán USD 52,1 millones y que dicho monto disminuirá en los meses siguientes. 45. Los desembolsos se autorizarán solo después de que: i) se hayan cumplido las metas de los IVD en el momento concreto del desembolso, y dicho cumplimiento se haya certificado a través del dictamen emitido por un organismo técnico independiente (en el caso de los indicadores escalables), y ii) se haya presentado y verificado el informe de los gastos elegibles, que contiene información sobre el monto de los subsidios otorgados a los beneficiarios admisibles. 46. El primer conjunto de hitos institucionales, procedimientos administrativos y estándares (IVD 1.1 a 1.7) refleja los avances logrados por el Gobierno provincial en el ámbito institucional para administrar e implementar la tarifa social. La dimensión institucional es la base en la que se asientan la rendición de cuentas, la transparencia y la disponibilidad de información para garantizar que el sistema funcione. 47. El segundo, el tercero y el cuarto IVD muestran avances en el objetivo de subsanar la falta de información mediante la reducción del número de usuarios sin datos identificatorios, la reducción del número de usuarios sin información socioeconómica para aplicar los criterios de elegibilidad y la reducción del número de beneficiarios incluidos a solicitud de los interesados y mediante evaluaciones adicionales específicas. Estos IVD son escalables. Página 19 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Cuadro 2: Indicadores vinculados a los desembolsos (IVD) Metas y monto de los IVD que se espera lograr Semestre 2 Semestre 1 Semestre 2 Semestre 1 Semestre 2 (2019) (2020) (2020) (2021) (2021) IVD 1.1: Se crea IVD 1.3: El IVD 1.5: La DPSP IVD 1.7: Las el ente bipartito Ministerio de elabora protocolos funciones de IVD 1: Conjunto de encargado de Economía celebra con criterios y seguimiento de la hitos institucionales, regular la un acuerdo de procedimientos tarifa social y procedimientos distribución de intercambio de unificados para gestión de la base administrativos y electricidad en el datos con el SINTyS, evaluar la de datos integrada estándares. de usuarios, se han AMBA. y la DPSS publica incorporación al incorporado informes que esquema de tarifa formalmente en contienen los datos social a solicitud del un área difundidos. usuario y por vía de institucional mecanismos existente de la PBA específicos para ese o se ha creado fin, y los comunica a formalmente una los nueva área correspondientes específica para ese organismos fin. reguladores. USD 30 000 000 USD 10 000 000 USD 5 000 000 USD 7 000 000 IVD 1.2: El IVD 1.4: La DPSP IVD 1.6: Se crea la Ministerio de emite instrucciones base de datos Economía celebra para el reempadro- integrada de acuerdos de namiento de los usuarios de intercambio de usuarios no electricidad. Se datos con el identificados, y las elaboran informes OCEBA y con el transmite a los estándar basados ENRE, organismos en esos datos y se respectivamente, reguladores. los publica en un y la DPSS publica sitio web oficial informes que público de la PBA. contienen los datos difundidos. USD 22 100 000 USD 10 000 000 USD 7 000 000 Montos correspondientes USD 52 100 000 USD 20 000 000 USD 12 000 000 USD 7 000 000 a los IVD 1.1 a 1.7 IVD 2 Porcentaje de usuarios de electricidad con tarifa social incorporados a solicitud de los propios interesados y a través de mecanismos de evaluación adicional específicos (es decir, mecanismos no automáticos) según los informes emitidos por la DPSS a partir de datos suministrados por los organismos reguladores. Valor de referencia IVD 2.1 IVD 2.2 (febrero de 2019): 15% 10 % 18,3 % Montos correspondientes USD 5 000 000 USD 5 400 000 al IVD 2 IVD 3 Número de usuarios de electricidad sin datos identificatorios según los informes emitidos por la DPSS a partir de datos recopilados y verificados por el SINTyS. Página 20 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Valor de referencia IVD 3.1 IVD 3.2 IVD 3.3 (febrero de 2019): 760 000 705 000 630 000 831 254 Montos correspondientes USD 7 000 000 USD 6 500 000 USD 6 000 000 al IVD 3 IVD 4 Número de usuarios de electricidad sin datos socioeconómicos según los informes emitidos por la DPSS a partir de datos recopilados y verificados por el SINTyS. Valor de referencia IVD 4.1 IVD 4.2 IVD 4.3 (febrero de 2019): 770 000 724 000 630 000 834 778 Montos correspondientes USD 7 000 000 USD 6 500 000 USD 6 000 000 al IVD 4 Total de desembolsos USD 52 100 000 USD 20 000 000 USD 26 000 000 USD 25 000 000 USD 17 400 000 48. Componente 3: Gestión, seguimiento y evaluación del proyecto (USD 1,125 millones). A través de este componente se brindará apoyo: i) al equipo de gestión del proyecto, que será responsable de las actividades fiduciarias, y ii) a las actividades destinadas a fortalecer la capacidad de la DPSS para realizar el seguimiento y la evaluación de la tarifa social. 49. El equipo de gestión del proyecto formará parte de la DPOMFB. Las responsabilidades técnicas de realizar el seguimiento y la evaluación, así como de llevar a cabo estudios para diseñar una propuesta integral de tarifa social, serán coordinadas por la DPSS. Ambas direcciones se encuentran bajo la órbita del Ministerio de Economía provincial. 50. A través del componente 3 se financiarán los servicios de consultoría y servicios de no consultoría (publicaciones), la asistencia técnica internacional, las actividades de capacitación (talleres, intercambio de conocimiento a nivel subnacional), bienes (equipos de tecnología de la información, computadoras y programas informáticos) y costos operativos. C. Beneficiarios del proyecto 51. El proyecto beneficiará a los usuarios de electricidad con tarifa social y a los organismos del Gobierno de la PBA involucrados en la gestión de la tarifa social, como los entes reguladores de la electricidad y las direcciones provinciales17. D. Cadena de resultados 52. El traspaso de la responsabilidad por la administración de la tarifa social eléctrica a la PBA dejó al descubierto las deficiencias de esta última en lo que respecta a mecanismos institucionales, capacidades y recursos para administrar el programa de tarifa social, e incrementó al mismo tiempo las presiones fiscales existentes. Por lo tanto, mediante el proyecto se busca fortalecer la capacidad de la PBA para administrar el programa de 17Los usuarios de electricidad que pueden acceder al beneficio son los jubilados, titulares de pensiones no contributivas con ingresos menores o iguales a dos salarios mínimos, trabajadores asalariados o autónomos con ingresos menores o iguales a dos salarios mínimos, beneficiarios de programas sociales, trabajadores autónomos inscriptos en el régimen de monotributo social, veteranos de guerra, empleados domésticos, beneficiarios de seguro de desempleo y personas con discapacidades. Página 21 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) tarifa social estableciendo hitos institucionales y técnicos clave a corto plazo que reforzarán la capacidad de la provincia para evaluar y abordar reformas importantes de la tarifa social a mediano plazo. 53. Es necesario contar con mecanismos institucionales que permitan consolidar la administración de la tarifa social y evaluar opciones para mejorar el diseño. Cuadro 3: Teoría del cambio del proyecto Una vez Durante la ejecución del proyecto finalizado el proyecto Actividades - Fortalecer la capacidad de las instituciones de la PBA que realizan el seguimiento del esquema de tarifa social: responsabilidades, funciones y recursos, y procedimientos estándar - Actualizar el registro de usuarios (reempadronamiento) - Combinar las bases de datos sobre los programas sociales - Llevar a cabo estudios sectoriales sobre hábitos de consumo - Actualizar los mecanismos de reclamo y las modalidades de participación ciudadana relacionados con la tarifa social - Elaborar herramientas e instrumentos para combinar fuentes de datos y realizar análisis distributivos de la tarifa social y otros subsidios - Evaluar opciones de políticas basadas en datos empíricos para las Reformas a reformas de la tarifa social mediano Productos Conjunto de hitos Sistema integrado de Capacidad para evaluar plazo de la institucionales (IVD 1.1 gestión de datos reformas importantes tarifa social a 1.7) › Reducción del de la tarifa social › Creación del número de › Opciones de ente bipartito usuarios sin datos políticas para para el AMBA identificatorios los criterios de › Celebración de (IVD 2) selección de acuerdos de › Reducción del beneficiarios intercambio de número de › Análisis de los datos usuarios sin datos montos de los › Elaboración de socioeconómicos beneficios base de datos (IVD 3) › Estrategia de integrada de › Reducción del eficiencia usuarios número de energética usuarios con tarifa social incluidos a solicitud de los interesados y a través de mecanismos de evaluación adicional específicos (IVD 4) Página 22 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Resultados Se convinieron los A la hora de evaluar la La tarifa social Reducción mecanismos elegibilidad, la base de beneficia a los de los institucionales y las datos ofrece información hogares/grupos errores de reglamentaciones para completa y actualizada elegibles incorporados inclusión y la administración de la sobre los usuarios de a través de los exclusión en tarifa social. electricidad. programas sociales. el esquema de tarifa social. Objetivo de El objetivo de desarrollo es apoyar la transición del esquema de tarifa social eléctrica desde el desarrollo del ámbito nacional al nivel provincial de Buenos Aires, y fortalecer la capacidad institucional de la proyecto provincia para su implementación. E. Fundamentos para la participación del Banco y función de los asociados 54. El valor agregado del Banco Mundial es su vasta experiencia en el apoyo al diseño y la implementación de programas de transferencias monetarias, y el análisis del impacto distributivo de los servicios públicos y las recomendaciones de políticas, a nivel mundial y en Argentina. Durante la implementación del proyecto, el Banco compartirá experiencias internacionales sobre esquemas de tarifa social eléctrica regidos por distintos mecanismos institucionales. 55. Tal como se señala en la sección de este documento relativa al contexto del país, si bien este proyecto constituye una operación independiente, también forma parte de un paquete de apoyo más amplio proporcionado a Argentina durante un proceso de transición fiscal, que incluye otras operaciones del Banco Mundial, así como un acuerdo de derecho de giro del FMI y apoyo financiero del BID y el CAF. F. Lecciones aprendidas y plasmadas en el diseño del proyecto 56. Este proyecto se basa en la experiencia del Banco Mundial con el diseño de programas de protección social y de energía en América Latina y el Caribe y en otras regiones, en la que se subraya la importancia de la coordinación interinstitucional y los esfuerzos de difusión para mejorar la inclusión social y el alcance del programa. 57. La historia del financiamiento para inversiones en Argentina muestra la importancia de trabajar en una verdadera relación de colaboración, en sectores en los que el Gobierno ha definido un marco de políticas. A través del proyecto se brindará apoyo a una política de protección social que reviste importancia para la agenda de la PBA. La labor analítica del Banco18 claramente influyó en el diseño del proyecto y fue utilizada para identificar sus componentes. 58. La implementación de programas de tarifa social eléctrica en muchos países durante la última década puso de relieve la necesidad de centrarse en la transparencia, dado que en muchos casos la información pública resultó insuficiente para que las partes interesadas comprendieran en profundidad la importancia de dichos programas. 18 Lakner y otros (2015), ibidem; Giuliano y otros (2019), ibidem, y Banco Mundial (2018), ibidem. Página 23 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) 59. Las enseñanzas extraídas de la experiencia de Argentina y a nivel mundial son, entre otras, las siguientes: i) para maximizar las posibilidades de una implementación exitosa, se deben identificar y aprovechar las fortalezas institucionales (vale decir, es preciso contar con una capacidad muy sólida para administrar los programas provinciales mientras se pone el énfasis en actividades de difusión directa para completar la información de los usuarios e incluir a los grupos más vulnerables); ii) los mecanismos que vinculan los desembolsos con los avances en los resultados brindan incentivos para mejorar los programas y evitar los procesos administrativos engorrosos, y iii) si bien las transferencias son importantes para reducir la pobreza, los esquemas de tarifa social, para ser eficaces, deben incluir un enfoque multidimensional que también permita abordar el comportamiento de los consumidores y la eficiencia energética. 60. La experiencia de los países de la Unión Europea que han aplicado o aplican medidas destinadas a proteger a los clientes energéticamente vulnerables mientras modifican el diseño del beneficio existente y las normas para su implementación, como ocurre en el caso de la PBA, muestra que en este contexto existe margen para: a) armonizar y coordinar las prácticas de implementación entre los distintos organismos intervinientes, y b) recurrir a la identificación por categoría (a través del sistema de bienestar social, como se hace actualmente, y, cuando sea necesario, a través del sistema de seguridad social) para lograr el equilibrio entre la precisión a la hora de seleccionar a los que padecen pobreza energética y la complejidad administrativa y el costo de identificar a los beneficiarios. 61. Es importante trasladar a los sistemas de gestión de la información la carga de determinar y verificar la elegibilidad. El grado de aceptación del programa podría incrementarse reduciendo el énfasis en la proactividad de los beneficiarios y ampliando la función de los sistemas de información para la administración a la hora de identificar a los clientes vulnerables. Por ejemplo, en Bélgica, cada proveedor de electricidad ofrece tarifas sociales (descuentos) según la categoría del cliente. El proveedor determina la categoría y el descuento tomando como base los datos del Banque Carrefour (el registro nacional de seguridad social). En el Reino Unido, los proveedores de electricidad utilizan datos administrativos para identificar a los usuarios que podrían cumplir con los requisitos para acceder al beneficio de descuento y brindarles información sobre sus posibilidades de acceso, y los alientan a solicitarlo. En Portugal, la solicitud de acceso a las tarifas sociales puede presentarse en línea, por correo electrónico o en las oficinas del proveedor nacional de energía eléctrica y de sus agentes. El proveedor nacional de energía eléctrica realiza la validación con las bases de datos del organismo de seguridad social o la administración tributaria y aduanera. 62. A mediano y largo plazo, también es importante promover comportamientos que contribuyan a la eficiencia energética y proteger a las poblaciones vulnerables bajo el sistema de protección social más general. Las distintas formas de beneficios energéticos (descuentos en el precio, tarifas progresivas, tarifas sociales, etc.) suelen considerarse una solución complementaria de las demás medidas de protección social. Las opciones a largo plazo para aliviar la pobreza energética deben analizarse teniendo en cuenta la experiencia de otros países. III. MECANISMOS DE EJECUCIÓN A. Mecanismos institucionales y de ejecución Página 24 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) 63. El proyecto se ejecutará a través de la DPOMFB y la DPSS, bajo la coordinación general de la primera. Ambas direcciones se encuentran bajo la órbita del Ministerio de Economía provincial. La DPOMFB contará con un equipo de gestión del proyecto que administrará una cuenta designada. Dicho equipo también será responsable de llevar a cabo las actividades del componente 2, mientras que la DPSS se encargará de llevar a cabo las actividades técnicas de los componentes 1 y 3. 64. Las actividades del componente 1 requerirán un esfuerzo coordinado con otros organismos (la DPSP, el OCEBA y el ENRE/ente bipartito), que también cooperarán con el Ministerio de Economía, pero que no serán responsables de administrar los fondos del préstamo. La DPSP, dependiente del Ministerio de Infraestructura, brindará apoyo general a la DPSS en la implementación del componente 1. Las responsabilidades asignadas a la DPSP se detallarán en el manual operativo del proyecto. En el subcomponente 1.2 se presentan desafíos relacionados con la implementación, dado que se requiere la coordinación entre la DPSS, la DPSP y las empresas distribuidoras, que presentan características muy diversas en términos de capacidad. Para recopilar datos identificatorios a través de estas empresas se aplicará un enfoque gradual. 65. Las actividades con el OCEBA y el ENRE/ente bipartito se respaldarán con acuerdos de intercambio de datos entre dichos organismos regulatorios y la DPSS. Hasta que se logre el IVD y se hayan establecido los mecanismos pertinentes, la información se seguirá intercambiando como se explica en el anexo 2 y se describe en el manual operativo. El equipo de gestión del proyecto, que ya se ha establecido, será responsable de llevar adelante los procesos de adquisiciones correspondientes y de presentar los informes financieros. Los procesos y procedimientos que rigen la ejecución del proyecto se detallarán en el manual operativo. 66. En el caso del componente 2, los desembolsos solo podrán realizarse una vez que se logren los IVD. Las solicitudes de desembolso serán elaboradas por el equipo de gestión del proyecto de la DPOMFB. La verificación del cumplimiento de los IVD se regirá por los siguientes criterios: a) en el caso de los IVD no escalables, la verificación del cumplimiento estará a cargo del equipo de gestión del proyecto, y b) en el caso de los IVD escalables, una entidad externa (empresa de consultoría o consultor individual) verificará la cobertura de los resultados utilizando fuentes de datos empíricos cada seis meses, durante los primeros dos años de ejecución, de acuerdo con lo establecido en el manual operativo del proyecto. 67. El equipo de gestión del proyecto, en coordinación con la DPSS y la DPSP, también será responsable de la gestión de los riesgos ambientales y sociales del proyecto. En consecuencia, para fortalecer la capacidad de cumplimiento de los objetivos de los Estándares Ambientales y Sociales del Grupo Banco Mundial, se contratará a un especialista para que actúe como nexo entre las distintas áreas. Los mecanismos institucionales para la ejecución del proyecto se detallarán en el manual operativo. B. Mecanismos de seguimiento y evaluación de los resultados 68. El marco de seguimiento de los resultados se basa en las experiencias previas de implementación de la tarifa social a nivel nacional y en proyectos activos y cerrados del Banco, como el Proyecto de Fomento del Empleo para Jóvenes (P133129) y el Proyecto de Transición del Programa Jefes de Hogar (P055483). Página 25 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) 69. El ENRE/ente bipartito y el OCEBA elaboran informes sobre la tarifa social, que actualmente no son públicos. Con los nuevos mecanismos de administración de la tarifa social, se pondrá a disposición del público un conjunto más amplio de cuadros con datos transversales y de series cronológicas. En un informe sobre la tarifa social, que se publicará dos veces al año, se incluirá información integrada acerca del esquema de dicho beneficio. La publicación de este informe se complementará con datos específicos vinculados a los indicadores del proyecto y proporcionará información sobre el gasto y la cobertura. 70. A corto plazo, deberán orientarse los esfuerzos a monitorear la ejecución y resolver de manera oportuna las cuestiones que se vayan presentando. El Gobierno deberá seguir de cerca la ejecución y proporcionar lineamientos claros al OCEBA y al ENRE/ente bipartito, sobre todo en lo que respecta a facilitar la verificación de la elegibilidad de los usuarios. Específicamente, se recomienda tener en cuenta lo siguiente: i) la recopilación de datos más detallados sobre la ejecución (cantidad de beneficiarios de la tarifa social eléctrica, consumo eléctrico y montos de los subsidios) desglosados según la razón por la que se obtuvo el beneficio (por ser beneficiario de un programa social o de una asignación por hijo, o por tener escasos ingresos o activos, conforme a lo establecido por las entidades regulatorias), y ii) el seguimiento minucioso de las razones por las que no se obtuvo el beneficio (falta de información y rechazo de las solicitudes). 71. Asimismo, el SINTyS ha demostrado capacidad y posee una larga tradición en la aplicación de criterios de elegibilidad de programas sociales. Recopila sistemáticamente bases de datos administrativas nacionales y provinciales para elaborar informes de seguimiento, lo que facilita los cruzamientos periódicos e independientes sobre la tarifa social para verificar la elegibilidad. 72. Si bien no se dispone de evaluaciones del impacto de la tarifa social, se han realizado algunas evaluaciones a nivel nacional. Como parte de un estudio de la incidencia distributiva de los subsidios al consumo residencial de electricidad en el AMBA, se llevó a cabo un análisis de la cobertura de la tarifa social en toda la distribución de ingresos19. Se ha demostrado que la reducción de los subsidios, junto con el actual esquema de tarifa social, contribuye a que el sistema favorezca en menor medida a las personas ricas, pero resulta insuficiente para brindar protección plena a los segmentos más vulnerables de la población. Asimismo, durante 2017, el Gobierno nacional preparó un diagnóstico de la tarifa social de electricidad, gas, transporte, agua y saneamiento. Como parte de esta labor, solicitó la asistencia técnica del Banco Mundial para evaluar propuestas alternativas destinadas a mejorar el diseño de la tarifa social con el fin de reducir errores de inclusión y de exclusión. La asistencia incluyó un examen de las experiencias internacionales, una evaluación del sistema actual y sugerencias de mejoras a mediano plazo, así como el análisis de los costos fiscales y las brechas de cobertura de las medidas a corto plazo (véase el anexo 2). 73. Como parte de las actividades respaldadas por el proyecto propuesto, la DPSS, en coordinación con la DPSP, realizará una serie de evaluaciones basadas en rigurosas metodologías para las que se utilizarán fuentes de información primarias y secundarias. Si bien las metodologías y las estrategias de identificación se elaborarán durante la vigencia del proyecto, los resultados darán lugar a: a) una evaluación de los criterios de selección de beneficiarios y las opciones de políticas; b) un análisis de los montos de los beneficios; c) una estrategia de eficiencia energética; d) un análisis distributivo de la tarifa social y otros subsidios, y e) un proceso de evaluación de intervenciones específicas de la tarifa social, aplicando metodologías experimentales. 19 Giuliano, Lugo, Masut y Puig (2019), ibidem. Parte de este análisis también se incluye en Banco Mundial (2018). Página 26 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) 74. Por último, como resultado de la implementación del financiamiento basado en los IVD para respaldar las actividades del componente 2, se elaborarán informes adicionales que serán complementarios y compatibles con los sistemas de información. Estos informes son necesarios para dar seguimiento y verificar la trazabilidad de los gastos contemplados en el componente 2. C. Sostenibilidad 75. La sostenibilidad fiscal del programa de tarifa social administrado por la PBA dependerá de los costos futuros y del grado de margen fiscal con el que se cuente. El total de gastos en la tarifa social podría aumentar en los próximos años, a medida que el precio de la electricidad se acerque al costo total de generación y más beneficiarios se incorporen al programa, o bajar si los ingresos de los hogares aumentan o se corrigen los errores de inclusión, y se reduce la elegibilidad. El proyecto tiene como objetivo incrementar la eficiencia en ambos casos proporcionando las herramientas necesarias para mejorar la selección de beneficiarios (y considerar toda la gama de subsidios recibidos por el usuario) y promover prácticas de ahorro energético. El entorno institucional creado durante la ejecución del proyecto brindará a las autoridades de implementación las herramientas y las estructuras de información que se requieran para ajustar el programa de tarifa social teniendo en cuenta los objetivos de margen fiscal y de distribución. 76. El Gobierno provincial está atravesando un proceso de consolidación fiscal que podría reducir el margen fiscal para llevar adelante el programa de tarifa social en el futuro cercano. Se prevé que la tarifa social requerirá el 0,88 % del presupuesto provincial, un monto que no debería ser difícil de financiar en épocas normales, pero que podría ser un problema durante la etapa de transición. Por esta razón, el proyecto reviste particular importancia para garantizar la sostenibilidad del programa de tarifa social, dado que financiará aproximadamente el 36,6 % de los gastos del programa durante los primeros dos años. A medida que la situación fiscal mejore, el Gobierno provincial deberá ser capaz de reemplazar los fondos del proyecto con su propio financiamiento presupuestario. IV. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN INICIAL DEL PROYECTO A. Análisis técnico, económico y financiero 77. Para evaluar el impacto económico del proyecto propuesto, se estimó el efecto de la tarifa social eléctrica en la pobreza de ingreso. Este análisis se basó en el conjunto de datos más reciente de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) y en datos administrativos que permitieron determinar la cantidad de beneficiarios y el descuento aplicado a las facturas de electricidad. Puesto que la EPH es una encuesta urbana, en el análisis solo se incluyen las principales áreas urbanas de la PBA. 78. La tarifa social, dado que incide en el ingreso de los hogares permitiendo que estos expandan su margen de consumo posible de otros bienes, presenta características similares a las de un programa de transferencias monetarias no condicionadas. Por lo tanto, se realizó la simulación de la política modificando el ingreso de sus beneficiarios. Los resultados de este ejercicio muestran que la tarifa social reduce la indigencia en 0,3 puntos porcentuales y la pobreza total en 0,2 puntos porcentuales. Incluso en el caso de los beneficiarios que siguen viviendo en la pobreza o en la indigencia, su situación mejora, ya que los ingresos disponibles Página 27 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) del primer grupo aumentan un 2,3 %, y los del segundo, un 4,5 %. Dado que los beneficiarios también están protegidos mediante otros programas de protección social (la AUH, las pensiones no contributivas, las becas PROGRESAR, etc.), se espera que el impacto sea mayor. 79. Además, la implementación de la tarifa social facilitó el proceso de reducción de los subsidios a la electricidad existentes en todo el país. En 2016, el Gobierno nacional gastaba alrededor del 1,8 % del PIB en subsidios sin destinatarios específicos, lo que contribuía sustancialmente al déficit fiscal. Cuando se puso en marcha el programa de tarifa social, las autoridades lograron reducir dichos subsidios protegiendo, a la vez, a los más vulnerables. En 2019, el total de subsidios a los consumidores de electricidad se había reducido en casi un 70 % (al 0,55 % del PIB), y las tarifas sociales representaban casi el 20 % de ellos. B. Aspectos fiduciarios i) Gestión financiera 80. Se llevó a cabo una evaluación de la gestión financiera para determinar la suficiencia de los mecanismos de gestión financiera20 existentes en el equipo de gestión del proyecto establecido en la DPOMFB, en la órbita del Ministerio de Economía. La evaluación incluyó un examen del entorno de control interno que funciona en el Ministerio de Infraestructura de la PBA, los organismos reguladores de la electricidad y otras unidades que intervienen en la autorización, la tramitación y el registro de los subsidios de tarifa social. 81. La evaluación determinó que los mecanismos de gestión financiera propuestos son aceptables y pueden proporcionar informes financieros confiables y en forma oportuna para hacer un seguimiento de la ejecución del proyecto. Los componentes 1 y 3 tienen por objeto aportar fortalecimiento institucional y asistencia técnica al Ministerio de Economía de la provincia para mejorar el programa de tarifa social. A través del componente 3, también se proporcionará apoyo financiero al equipo de gestión del proyecto de la DPOMFB. 82. En el marco del componente 2 se reembolsarán al Gobierno de la PBA las mejoras de la estrategia, la gestión y la implementación de la tarifa social reflejadas en un conjunto de IVD respaldados por los subsidios para beneficiarios residenciales que reúnan los requisitos para recibir la tarifa social como gasto elegible. Para acceder a la tarifa social, las personas deben cumplir con al menos uno de los criterios de inclusión relacionados con el nivel de ingresos y la situación socioeconómica, y no deben estar comprendidas en ninguno de los criterios de exclusión relacionados con la propiedad de activos. Los beneficiarios de la tarifa social son usuarios cuyo cumplimiento de los requisitos de inclusión y exclusión ha sido controlado y verificado por un programa nacional reconocido (SINTyS)21 del CNCPS de la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM), organismo que también verifica la elegibilidad para otros programas sociales pertinentes. La evaluación completa de la gestión financiera se incluye en el anexo 1. 20 La evaluación de la gestión financiera se llevó a cabo de conformidad con lo dispuesto en la OP/BP 10.00 y en consonancia con directrices específicas del Banco establecidas en el manual de gestión financiera para operaciones de inversión financiadas por el Banco Mundial, documento publicado por el Departamento de Políticas de Operaciones y Servicios a los Países (OPCFM) el 1 de marzo de 2010. 21 El SINTyS fue creado en 1998 a través del Decreto 812/1998 como órgano descentralizado de la Jefatura de Gabinete. Página 28 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) ii) Adquisiciones 83. Las adquisiciones se realizarán de acuerdo con las Regulaciones de Adquisiciones para Prestatarios de Financiamiento para Proyectos de Inversión del Banco Mundial, emitidas en julio de 2016 y actualizadas en agosto de 2018, para el suministro de bienes y servicios de consultoría y servicios de no consultoría. Teniendo en cuenta que la función fiduciaria estará a cargo del equipo de gestión del proyecto, se llevó a cabo una evaluación de la capacidad en materia de adquisiciones en la estructura que ya está vigente. El análisis permitió establecer que el equipo de gestión del proyecto cuenta con experiencia y personal adecuados para llevar a cabo las funciones relacionadas con las adquisiciones en el marco del proyecto propuesto. Asimismo, el prestatario preparó una estrategia de adquisiciones del proyecto orientada al desarrollo (EAPD) en la que se establecen los mecanismos de adquisiciones para optimizar los recursos al alcanzar el ODP en las actividades que se realizarán en virtud de los componentes 1 y 3, dado que en el marco del componente 2 no se prevé llevar a cabo adquisiciones. Como resultado de este análisis, se identificó un riesgo en la planificación de las actividades de estos componentes, que, según lo previsto, se definirá durante la implementación a partir de las medidas que se adoptarán para fortalecer el esquema actual. El resultado de la evaluación de la capacidad y las medidas destinadas a abordar los riesgos identificados se detallan en el anexo 1. .C. Políticas operacionales jurídicas ¿Debe aplicarse? Proyectos relativos a Cursos de Aguas Internacionales (OP 7.50) No Proyectos en Zonas en Disputa (OP 7.60) No . . D. Cuestiones ambientales y sociales En el marco del proyecto propuesto no se financiará ni respaldará ningún tipo de intervención física. Tampoco se financiarán obras de rehabilitación o construcción de nueva infraestructura u otras medidas que puedan tener un impacto en el medio ambiente. En este sentido, los riesgos generales y los posibles impactos ambientales adversos no se consideran significativos. Asimismo, se proporcionarán recomendaciones y resultados valiosos para tomar decisiones relacionadas con la mejora de los hábitos de consumo en los hogares de los beneficiarios de la tarifa social (eficiencia energética). Los principales riesgos sociales del proyecto se relacionan con la exclusión de personas vulnerables. La tarifa social se introdujo para mitigar el impacto de la reforma de los subsidios, y, si bien los criterios y requisitos de elegibilidad del esquema actual protegen a los hogares vulnerables, el sistema aún muestra deficiencias que podrían dar lugar a errores de inclusión/exclusión involuntarios. A través del proyecto se mitigarán estos riesgos consolidando los mecanismos institucionales necesarios para implementar el esquema de tarifa social, lo que incluye: i) la mejora del intercambio de datos entre las distintas partes interesadas públicas a nivel nacional y provincial (se respaldará la formulación de protocolos para el intercambio de información entre las instituciones); ii) la evaluación y mejora de los mecanismos de atención de reclamos de los organismos regulatorios y los procesos de participación ciudadana, y iii) la mejora y consolidación de un sistema unificado de recopilación de datos sobre los usuarios de electricidad, incluido un esquema revisado de selección de beneficiarios orientado a los grupos vulnerables (pueblos indígenas, afrodescendientes, personas con discapacidades, personas LGBTI, Página 29 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) etc.). En lo que respecta a la participación ciudadana, la legislación del país prevé la obligación de realizar consultas públicas antes de modificar o actualizar los regímenes tarifarios. Por lo tanto, los organismos reguladores involucrados en el proyecto poseen experiencia en difusión de información y participación de las partes interesadas. El esquema de tarifa social original y los criterios de elegibilidad se establecieron en consulta con el CNCPS. Existen varios canales de interacción disponibles para que los usuarios puedan reclamar en el caso de que no hayan sido incluidos o hayan sido excluidos de la nómina de beneficiarios de la tarifa social. En el marco del proyecto se brindará apoyo a la PBA para consolidar todos estos canales en un solo mecanismo de atención de reclamos y establecer protocolos con criterios y procedimientos unificados para evaluar la incorporación a la tarifa social a solicitud de los interesados y a través de mecanismos específicos, lo que incluye plazos de respuesta unificados . y procedimientos de presentación de informes. V. SERVICIOS DE ATENCIÓN DE RECLAMOS 84. Las comunidades y las personas que se consideran perjudicadas por un proyecto respaldado por el Banco Mundial pueden presentar quejas ante los mecanismos de atención de reclamos de los proyectos o el Servicio de Atención de Reclamos del organismo. Este servicio garantiza que los reclamos recibidos se examinen rápidamente para abordar las inquietudes relacionadas con los proyectos. Las comunidades y las personas afectadas por proyectos pueden enviar su reclamo al Panel de Inspección, órgano independiente del Banco Mundial, que determina si hubo o si podría haber daño debido a que este no ha cumplido con sus políticas y procedimientos. Los reclamos podrán presentarse en cualquier momento después de que las inquietudes se hayan manifestado directamente al Banco Mundial y la Administración del Banco haya tenido la oportunidad de responder. Para obtener información sobre cómo presentar reclamos al Servicio de Atención de Reclamos del Banco Mundial, visite http://www.worldbank.org/en/projects- operations/products-and-services/grievance-redress-service. Para acceder a información sobre cómo presentar reclamos al Panel de Inspección del Banco Mundial, visite www.inspectionpanel.org/espanol. VI. RIESGOS PRINCIPALES 85. Se estima que la calificación general del riesgo de este proyecto es sustancial. Los principales riesgos están relacionados con el contexto político y de gestión, y la capacidad institucional para la implementación y la sostenibilidad. Además, los desafíos relacionados con los riesgos macroeconómicos, fiduciarios y vinculados con las estrategias sectoriales son considerados sustanciales. Los riesgos ambientales y sociales, y los vinculados al diseño técnico y a las partes interesadas son moderados. La operación no entraña riesgos directos para el medio ambiente. En el marco del proyecto no se financiarán ni respaldarán intervenciones físicas, y se considera que los posibles impactos ambientales adversos no son significativos. Por otra parte, se espera que algunas de las actividades contribuyan a lograr una mayor eficiencia energética con efectos positivos en el medio ambiente, lo que también podría generar beneficios en materia de mitigación del cambio climático. Los principales impactos sociales asociados con el proyecto son positivos. Sin embargo, el actual sistema de tarifa social presenta deficiencias que podrían dar lugar a la exclusión de personas que reúnen los requisitos para obtener dicho beneficio. Los usuarios disponen de un mecanismo de interacción formal para reclamar en caso de que no hayan sido incluidos o de que hayan sido excluidos de la nómina de beneficiarios de la tarifa social. Página 30 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) 86. El riesgo político y vinculado a la gestión institucional es alto. Las próximas elecciones presidenciales y provinciales en octubre de 2019 pueden afectar la implementación en algunas áreas debido a la transición institucional, y constituyen un riesgo para toda la estrategia de tarifa social. El consenso logrado en torno a la importancia de las tarifas sociales como parte de la política de protección social contribuye a mitigar este riesgo. 87. El riesgo vinculado a la capacidad institucional es alto. Las autoridades deben utilizar los mecanismos institucionales para implementar el esquema de tarifa social y consolidar equipos técnicos para ejecutar el proyecto de manera eficaz. Esto implica traducir la legislación en implementación y acuerdos interinstitucionales entre distintas áreas gubernamentales a nivel nacional y provincial para evaluar posibles beneficiarios de la tarifa social. La falta de sistemas de seguimiento de alta calidad basados en datos oportunos podría complicar la implementación, y el equipo del Gobierno, con el apoyo del Banco, está trabajando en el diseño y la implementación de dichos sistemas para reducir el riesgo. 88. El riesgo macroeconómico es sustancial. Si la confianza del mercado se viera menoscabada por factores internos o los mercados emergentes se vieran sacudidos por una nueva ola de conmociones financieras mundiales, la capacidad de financiamiento y la sostenibilidad de la deuda de Argentina podrían verse afectadas por nuevas presiones sobre los activos del país y el tipo de cambio. Asimismo, si aumentara el costo de la generación eléctrica (los costos de CAMMESA están denominados en dólares estadounidenses, por lo que, en caso de devaluación, se necesitaría una mayor cantidad de moneda local para cumplir los compromisos), al Gobierno provincial le resultaría más costoso mantener los niveles anteriores de tarifa social. Dentro del país, si el impacto a corto plazo de la consolidación fiscal en la actividad económica es mayor que el anticipado, el amplio apoyo político al programa de estabilización económica podría verse comprometido, lo que incidiría eventualmente en el paquete de reforma de los subsidios y la tarifa social. Las instancias de financiamiento para políticas de desarrollo del Banco, que complementan el programa del FMI, contribuyen a mitigar parcialmente este riesgo. 89. El riesgo vinculado a las estrategias y políticas sectoriales es sustancial. Las intervenciones destinadas a mejorar la eficiencia del esquema de tarifa social eléctrica pueden resultar difíciles, dado que el OCEBA asumirá nuevas funciones y responsabilidades durante la transición de la tarifa social, y es probable que las futuras intervenciones requieran cambios y ajustes en la relación entre la provincia y los proveedores de electricidad. El equipo del Gobierno, con el apoyo del Banco, buscará fortalecer su capacidad para administrar el sistema de tarifa social a fin de mitigar este riesgo. 90. El riesgo fiduciario es sustancial. El plan de ejecución del componente 2, donde los gastos elegibles serán los subsidios pagados por la PBA a CAMMESA, es complejo: i) en el pago de los subsidios de tarifa social intervienen varios organismos, y la PBA depende de la información que estos le suministran; ii) hasta enero de 2019, el Gobierno nacional era el encargado de pagar los subsidios, y la PBA tiene poca experiencia en el pago de los subsidios de tarifa social, y iii) si bien el equipo de gestión del proyecto tiene experiencia en la ejecución de proyectos financiados por el Banco Mundial, carece de historial en lo que respecta a operaciones basadas en los resultados con IVD. A fin de mitigar estos riesgos, las autoridades provinciales, con la ayuda de los equipos fiduciarios del Banco, están trabajando para establecer procedimientos orientados a evitar contratiempos en la ejecución de la tarifa social y formalizarán las funciones de los diversos organismos involucrados. Página 31 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) VII. MARCO DE RESULTADOS Y SEGUIMIENTO Marco de resultados PAÍS: Argentina Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires Objetivos de desarrollo del proyecto Apoyar la transición del esquema de tarifa social eléctrica desde el ámbito nacional al nivel provincial de Buenos Aires, y fortalecer la capacidad institucional de la provincia para su implementación. Indicadores del objetivo de desarrollo del proyecto Nombre del indicador IVD Valor de referencia Metas intermedias Meta final 1 2 Apoyar la transición del esquema de tarifa social desde el ámbito nacional al nivel provincial de Buenos Aires. El Ministerio de Economía celebra un acuerdo de intercambio de datos con el SINTyS, y la DPSS Se crea el ente bipartito regulador publica informes que contienen de la distribución de la electricidad los datos difundidos. en el AMBA, y la PBA y CABA Las funciones de seguimiento de la designan en la debida forma a los La DPSP emite instrucciones para tarifa social y gestión de la base de Mecanismos institucionales y directores del nuevo organismo. el reempadronamiento de los datos integrada de usuarios se han reglamentaciones en materia de usuarios no identificados, y las incorporado formalmente en un administración de la tarifa social IVD 1 - El Ministerio de Economía celebra transmite a los organismos área institucional existente de la aprobados por el Gobierno provincial acuerdos de intercambio de datos reguladores. PBA o se ha creado formalmente (texto). con el OCEBA y con el ENRE, una nueva área específica para ese respectivamente, y la DPSS publica La DPSP elabora protocolos con fin. informes que contienen los datos criterios y procedimientos difundidos. unificados para evaluar la inclusión en la tarifa social a solicitud del usuario y por vía de mecanismos específicos, y los comunica Página 32 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Nombre del indicador IVD Valor de referencia Metas intermedias Meta final 1 2 oficialmente a los correspondientes organismos reguladores. Se crea la base de datos integrada de usuarios de electricidad; se elaboran informes estándar basados en esos datos y se publican en un sitio web oficial público de la PBA. Porcentaje de usuarios respecto de los cuales se carece de información 28,00 26,00 21,00 18,00 completa en la base de datos (%). Porcentaje de usuarios de electricidad con tarifa social incorporados a solicitud de los interesados y a través de IVD 2 18,30 17,00 15,00 10,00 mecanismos de evaluación adicional específicos para ese fin(%). Página 33 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Indicadores de resultados intermedios, por componentes Nombre del indicador IVD Valor de referencia Metas intermedias Meta final 1 2 Fortalecimiento de la capacidad institucional para la implementación de la tarifa social y la eficiencia energética Porcentaje de usuarios con tarifa social incorporados a través de programas 39,00 40,00 45,00 50,00 sociales (%). Número de empresas distribuidoras que actualizan la información sobre los 0,00 5,00 20,00 50,00 usuarios de electricidad (número). Informe sobre la evaluación de la Evaluaciones de la tarifa social (texto). - tarifa social. Estudios sobre la eficiencia energética Informe sobre la estrategia en - (texto). materia de eficiencia. Porcentaje de usuarios con tarifa social respecto de los cuales se dispone de información sobre el consumo de 69,00 79,00 90,00 100,00 electricidad en la base de datos integrada (%). Número de usuarios sin datos IVD 831 254,00 760 000,00 630 000,00 550 000,00 identificatorios (número [en miles]). 3 Número de usuarios sin datos IVD 834 778,00 770 000,00 630 000,00 560 000,00 socioeconómicos (número [en miles]). 4 Se ha elaborado y aprobado el Los principales canales del sistema Establecimiento de un mecanismo manual operativo para el El sistema de atención de reclamos consolidado de atención de reclamos de atención de reclamos están en mecanismo de atención de está en pleno funcionamiento y No existe un sistema consolidado. funcionamiento, y se está para todo el programa de tarifa social reclamos y se ha definido la utiliza el sistema de seguimiento (texto). elaborando el sistema de elaboración del sistema de para gestionar los reclamos. seguimiento. seguimiento conexo. Página 34 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Plan de seguimiento y evaluación: Indicadores del objetivo de desarrollo del proyecto Responsabilidad Fuente de Metodología de respecto de la Nombre del indicador Definición/descripción Frecuencia datos recopilación de datos recopilación de datos El esquema de tarifa social está regulado mediante Mecanismos institucionales y protocolos y Hito (ocurre Gobierno de Publicación en el reglamentaciones en materia de responsabilidades Gobierno de la PBA una vez) la PBA boletín oficial administración de la tarifa social establecidos en forma clara aprobados por el Gobierno provincial. y homogénea entre las instituciones involucradas de la PBA. Usuarios de electricidad respecto de los cuales se Porcentaje de usuarios respecto de los carece de información Trimestral DPSP Datos administrativos DPSS cuales se carece de información completa completa en la base de en la base de datos. datos, lo que impide evaluar su elegibilidad. Porcentaje de usuarios de electricidad con Usuarios de electricidad que tarifa social incorporados a solicitud de tienen acceso al subsidio a OCEBA y Trimestral Datos administrativos DPSP los interesados y mediante mecanismos través de otros medios, no ENRE/ente de evaluación adicional específicos para automáticos seleccionados bipartito ese fin. por el SINTyS. Página 35 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Plan de seguimiento y evaluación: Indicadores de los resultados intermedios Responsabilidad Fuente de Metodología de respecto de la Nombre del indicador Definición/descripción Frecuencia datos recopilación de datos recopilación de datos Número de usuarios de electricidad que tienen acceso a programas sociales en favor de los pobres (programas de Porcentaje de usuarios con tarifa social transferencias monetarias, Trimestral DPSS Datos administrativos SINTyS incorporados a través de programas pensiones no contributivas y sociales. programas de beneficios no monetarios) cubiertos por la tarifa social dividido por el total de los usuarios cubiertos por la tarifa social. Este indicador muestra el número de empresas distribuidoras que están re- Número de empresas distribuidoras que empadronando usuarios. Trimestral DPSS Informe de situación DPSP actualizan la información sobre los Además, señala los avances usuarios de electricidad. realizados a raíz de las actividades incluidas en el componente 1. Este indicador muestra la capacidad para implementar Estudios analíticos reformas en materia de Una vez DPSS DPSS Evaluaciones de la tarifa social. terminados tarifa social que incluyan la selección de beneficiarios y la incidencia distributiva. Página 36 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Unidad de medida: estudios analíticos terminados. Además, señala los avances en las actividades del componente 1. Este indicador muestra la capacidad para elaborar una estrategia en materia de eficiencia energética que Estudios analíticos Una vez DPSS DPSS y DPSP Estudios sobre la eficiencia energética. incluya conductas de terminados consumo, actualización tecnológica. Unidad de medida: estudios analíticos terminados. Número de usuarios de electricidad con tarifa social Porcentaje de usuarios con tarifa social respecto de los cuales se Datos administrativos respecto de los cuales se dispone de dispone de información Trimestral DPSS DPSP del OCEBA y del ENRE información sobre el consumo de sobre el consumo (kWh al electricidad en la base de datos integrada. mes) dividido por el total de los usuarios cubiertos por la tarifa social. Este indicador muestra el número de usuarios de electricidad que no se pueden evaluar a efectos de Número de usuarios sin datos la tarifa social debido a que Trimestral DPSS Informe estadístico SINTyS identificatorios. se carece de información identificatoria. Unidad de medida: centenares de usuarios de electricidad. Una tendencia decreciente Página 37 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) en este indicador muestra que se han realizado avances a raíz de las actividades incluidas en el componente 1. Este indicador muestra el número de usuarios de electricidad que no se pueden evaluar a efectos de la tarifa social debido a que se carece de información socioeconómica. Unidad de Número de usuarios sin datos Trimestral DPSS Informe estadístico DPSS medida: centenares de socioeconómicos. usuarios de electricidad. Una tendencia decreciente en este indicador muestra que se han realizado avances a raíz de las actividades incluidas en el componente 1. El mecanismo consolidado de atención de reclamos está en funcionamiento y a disposición de todos los La DPOMFB elaborará beneficiarios potenciales de un informe basado en Establecimiento de un mecanismo tarifa social en la PBA, con Anual DPOMFB la información DPSS consolidado de atención de reclamos para criterios unificados, suministrada por la todo el programa de tarifa social. protocolos para responder DPSS en el debido tiempo y procedimientos de presentación de informes aceptables para el Banco. Página 38 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Matriz de indicadores vinculados a desembolsos IVD 1 Conjunto de hitos institucionales, procedimientos administrativos y estándares. Posibilidades de ampliación Como porcentaje del monto total del Tipo de IVD Unidad de medida Monto total asignado (USD) (escalabilidad) financiamiento (%) De resultados No Texto 91 100 000,00 60,73 Período Valor Monto asignado (USD) Fórmula Valor de referencia - Octubre de 2019 Se crea el ente bipartito regulador de la 30 000 000,00 distribución de electricidad en la PBA y CABA. Diciembre de 2019 El Ministerio de Economía celebra acuerdos de 22 100 000,00 intercambio de datos con el OCEBA y con el ENRE, respectivamente, y la DPSS publica informes que contienen los datos difundidos. Marzo de 2020 El Ministerio de Economía celebra un acuerdo de 10 000 000,00 intercambio de datos con el SINTyS, y la DPSS publica un informe que contiene los datos difundidos. Junio de 2020 La DPSP emite instrucciones para el 10 000 000,00 reempadronamiento de los usuarios no identificados, y las transmite a los organismos reguladores pertinentes. Página 39 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Octubre de 2020 La DPSP elabora protocolos con criterios y 5 000 000,00 procedimientos unificados para evaluar la inclusión en la tarifa social a solicitud de los interesados y a través de mecanismos específicos para ese fin, y los comunica oficialmente a los organismos reguladores. Diciembre de 2020 Se crea la base de datos integrada de usuarios de 7 000 000,00 electricidad. Junio de 2021 Se define el área encargada de hacer un 7 000 000,00 seguimiento de la tarifa social. Octubre de 2021 0,00 Porcentaje de usuarios de electricidad con tarifa social incorporados a solicitud de los propios interesados y a través de IVD 2 mecanismos de evaluación adicional específicos. Como porcentaje del monto total del Tipo de IVD Escalabilidad Unidad de medida Monto total asignado (USD) financiamiento (%) De resultados Sí Porcentaje 10 400 000,00 6,93 Período Valor Monto asignado (USD) Fórmula Valor de referencia 18,30 Octubre de 2019 0,00 Diciembre de 2019 0,00 Marzo de 2020 0,00 Página 40 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Junio de 2020 0,00 Octubre de 2020 0,00 Diciembre de 2020 0,00 Junio de 2021 15,00 5 000 000,00 mín.: 70 % Octubre de 2021 10,00 5 400 000,00 mín.: 70 % Número de usuarios de electricidad sin datos identificatorios según los informes emitidos por la DPSS a partir de datos IVD 3 recopilados y verificados por el SINTyS. Como porcentaje del monto total del Tipo de IVD Escalabilidad Unidad de medida Monto total asignado (USD) financiamiento (%) Resultado intermedio Sí Número (en miles) 19 500 000,00 13,00 Período Valor Monto asignado (USD) Fórmula Valor de referencia 831 254,00 Octubre de 2019 0,00 Diciembre de 2019 0,00 Marzo de 2020 0,00 Junio de 2020 0,00 Octubre de 2020 760 000,00 7 000 000,00 mín.: 70 % Diciembre de 2020 0,00 Página 41 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Junio de 2021 705 000,00 6 500 000,00 mín.: 70 % Octubre de 2021 630 000,00 6 000 000,00 mín.: 70 % Número de usuarios de electricidad sin datos socioeconómicos según los informes emitidos por la DPSS a partir de datos IVD 4 recopilados y verificados por el SINTyS. Como porcentaje del monto total del Tipo de IVD Escalabilidad Unidad de medida Monto total asignado (USD) financiamiento (%) Resultado intermedio Sí Número (en miles) 19 500 000,00 13,00 Período Valor Monto asignado (USD) Fórmula Valor de referencia 834 778,00 Octubre de 2019 0,00 Diciembre de 2019 0,00 Marzo de 2020 0,00 Junio de 2020 0,00 Octubre de 2020 770 000,00 7 000 000,00 mín.: 70 % Diciembre de 2020 0,00 Junio de 2021 724 000,00 6 500 000,00 mín.: 70 % Octubre de 2021 630 000,00 6 000 000,00 mín.: 70 % Página 42 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Cuadro para el protocolo de verificación: Indicadores vinculados a desembolsos IVD 1 Conjunto de hitos institucionales, procedimientos administrativos y estándares. Este IVD refleja los avances realizados en los esfuerzos emprendidos por el Gobierno provincial en la dimensión institucional Descripción con el objeto de gestionar e implementar la tarifa social. La dimensión institucional es la base en la que se asientan la rendición de cuentas, la transparencia y la disponibilidad de información para garantizar que el sistema funcione. Fuente de DPOMFB datos/organismo Entidad de verificación El equipo del proyecto se encargará de verificar el cumplimiento de los IVD no escalables. IVD 1.1: La DPOMFB envía al Banco el documento que contiene el decreto gubernamental/la aprobación de la legislación en cuyo marco se crea el ente bipartito, aprobado y publicado en el Boletín Oficial. La documentación enviada debe incluir los respectivos instrumentos jurídicos para la PBA y CABA y la prueba de que se han publicado en la debida forma. IVD 1.2: La DPOMFB envía al Banco el documento que contiene los acuerdos de intercambio de datos firmados por los organismos reguladores y los informes convenidos elaborados por la DPSS utilizando los datos difundidos. La descripción del informe se establecerá en el manual operativo. IVD 1.3: La DPOMFB envía al Banco el documento que contiene los acuerdos de intercambio de datos firmados por el SINTyS y los informes convenidos elaborados por la DPSS utilizando los datos difundidos. La descripción del informe se establecerá en el manual operativo. IVD 1.4: La DPOMFB envía al Banco el documento que contiene las instrucciones impartidas por la DPSP y la prueba de que Procedimiento los módulos estándar para recopilación de datos se elaboraron e instalaron y las instrucciones se comunicaron oficialmente a los organismos reguladores. IVD 1.5: La DPOMFB envía al Banco el documento que contiene los protocolos con criterios y procedimientos unificados elaborados y emitidos por la DPSP para evaluar la inclusión en la tarifa social a solicitud de los interesados y mediante mecanismos específicos, y la prueba de que los protocolos se comunicaron oficialmente a los organismos reguladores. IVD 1.6: La DPOMFB envía al Banco el informe que contiene los datos completos sobre los usuarios de electricidad presentado por la DPSS y el enlace a un sitio web oficial público en el que los estándares se publican en forma periódica. La descripción del informe se establecerá en el manual operativo. IVD 1.7: La DPOMFB envía al Banco el documento que contiene los respectivos instrumentos jurídicos que indican que la base de datos integrada de usuarios se ha incorporado formalmente en un área institucional existente o se ha creado Página 43 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) formalmente una nueva área específica. Porcentaje de usuarios de electricidad con tarifa social incorporados a solicitud de los propios interesados y a través de IVD 2 mecanismos de evaluación adicional específicos. Este indicador mide la proporción de usuarios de electricidad que tienen acceso al subsidio de la tarifa social a través de Descripción mecanismos no automáticos. Hace un seguimiento del porcentaje de los usuarios de electricidad que se incorporaron mediante mecanismos de elegibilidad aplicados por los organismos reguladores. Fuente de DPSS – DPOMFB datos/organismo Entidad de verificación Los IVD escalables estarán sujetos a verificación por una entidad externa. El IVD se logrará cuando la DPOMFB envíe al Banco un informe que contenga los datos recopilados sobre el número total de usuarios de electricidad que reciben el beneficio de la tarifa social, desglosado por mecanismos de inclusión, y cuando el Procedimiento porcentaje de usuarios con tarifa social incluidos a solicitud de los interesados y mediante mecanismos específicos para ese fin alcance las metas establecidas para los IVD 2.1 y 2.2. Número de usuarios de electricidad sin datos identificatorios según los informes emitidos por la DPSS a partir de datos IVD 3 recopilados y verificados por el SINTyS. El indicador corresponde al número de usuarios de electricidad sin datos identificatorios, que, por lo tanto, no pueden ser Descripción evaluados a los efectos del beneficio de la tarifa social. Por “usuarios de electricidad evaluados” se entiende el número de usuarios cuyos datos el SINTyS pudo verificar a fin de determinar la elegibilidad para el beneficio de la tarifa social. Fuente de DPSS – DPOMFB datos/organismo Entidad de verificación Los IVD escalables estarán sujetos a verificación por una entidad externa. Los IVD se lograrán cuando la DPOMFB envíe al Banco un documento que contenga el informe que incluye los datos recopilados por los organismos reguladores y verificados por el SINTyS, y el número de usuarios sin datos identificatorios Procedimiento evaluados a través del SINTyS alcance las metas establecidas para los IVD 3.1, 3.2 y 3.3. Página 44 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Número de usuarios de electricidad sin datos socioeconómicos según los informes emitidos por la DPSS a partir de datos IVD 4 recopilados y verificados por el SINTyS. El indicador corresponde al número de usuarios de electricidad sin datos socioeconómicos, que, por lo tanto, no pueden ser Descripción evaluados a los efectos del beneficio de la tarifa social. Por “usuarios de electricidad evaluados” se entiende el número de usuarios cuyos datos el SINTyS pudo verificar a fin de determinar la elegibilidad para el beneficio de la tarifa social. Fuente de DPSS – DPOMFB datos/organismo Entidad de verificación Los IVD escalables estarán sujetos a verificación por una entidad externa. El IVD se logrará cuando la DPOMFB envíe al Banco un informe basado en información recopilada de bases de datos adicionales en cuyo marco el SINTyS haya verificado la información de usuarios anteriores sin datos socioeconómicos, y se Procedimiento alcancen las metas establecidas para los IVD 4.1, 4.2 y 4.3. Página 45 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) ANEXO 1: Mecanismos de ejecución y plan de apoyo a la ejecución PAÍS: Argentina Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires Descripción y evaluación de los mecanismos de gestión financiera del proyecto 1. Se llevó a cabo una evaluación de la gestión financiera para determinar la suficiencia de los mecanismos de gestión financiera22 existentes a nivel del equipo de gestión del proyecto establecido en la DPOMFB, en la órbita del Ministerio de Economía. Además del examen de la contabilidad, la presupuestación, los informes financieros, el flujo de fondos, la auditoría externa y los mecanismos institucionales, la evaluación incluyó un examen del entorno de control interno que funciona en el Ministerio de Infraestructura de la PBA, los organismos reguladores de la electricidad y otras unidades que intervienen en la autorización, la tramitación y el registro de los subsidios de tarifa social. 2. La evaluación permitió establecer que los mecanismos de gestión financiera propuestos son aceptables y pueden proporcionar informes financieros confiables y en forma oportuna para hacer un seguimiento de la ejecución del proyecto. 3. Los componentes 1 y 3 tienen por objeto aportar fortalecimiento institucional y asistencia técnica al Ministerio de Economía de la provincia para mejorar el programa de tarifa social. A través del componente 3, también se proporcionará apoyo financiero al equipo de gestión del proyecto de la DPOMFB. 4. En el marco del componente 2 se reembolsarán al Gobierno de la PBA las mejoras de la estrategia, la gestión y la aplicación de la tarifa social que figuren como gastos elegibles en un conjunto de IVD respaldados por los subsidios para beneficiarios residenciales que reúnan los requisitos para recibir la tarifa social. 5. Mecanismos institucionales para la gestión financiera y organización y dotación de personal. La PBA cuenta con oficinas de presupuesto, contabilidad y tesorería bien establecidas que abarcan las funciones básicas de gestión de las finanzas públicas (GFP) en dichas esferas. Las operaciones del proyecto se tramitarán a través de los procesos y sistemas de GFP de la provincia. El Ministerio de Economía, a través de su DPOMFB, será responsable de la coordinación general del proyecto, incluidos los aspectos de la gestión financiera que comprenden lo siguiente: la gestión de la cuenta designada del proyecto; la supervisión de la formulación y la ejecución del presupuesto; el flujo de fondos y los desembolsos; la elaboración de los registros contables y los informes financieros del proyecto exigidos por el Banco, y el cumplimiento de las disposiciones en materia de auditoría externa del proyecto. El Ministerio de Economía, a través de la DPOMFB, sigue contando con profesionales calificados en la esfera de la gestión financiera, quienes poseen amplia experiencia en la ejecución de proyectos financiados por el Banco23. 22 Laevaluación de la gestión financiera se llevó a cabo de conformidad con lo dispuesto en la OP/BP 10.00 y en consonancia con directrices específicas del Banco establecidas en el manual de gestión financiera para operaciones de inversión financiadas por el Banco Mundial, documento publicado por el Departamento de Políticas de Operaciones y Servicios a los Países (OPCFM) el 1 de marzo de 2010. 23 AR CRL1 APL1 Proyecto de Desarrollo de Infraestructura para Buenos Aires (Ln 7268-AR, P088032, cerrado en 2013); AR Proyecto de Desarrollo de la Inversión Sustentable en Infraestructura en la Provincia de Buenos Aires, etapa II (Ln 7472-AR, P105288, cerrado en 2013); AR CRL1 APL1 Proyecto de Financiamiento Adicional para Infraestructura en Buenos Aires (Ln 7947-AR, P115183088032, cerrado en 2015); Página 46 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) 6. Mecanismos presupuestarios. Las operaciones del proyecto se tramitarán a través del sistema de cuentas públicas de la provincia, que funciona en la órbita de la Contaduría General de la Provincia y, por lo tanto, está sujeto a los mecanismos presupuestarios y el marco de control aplicados en todo el sector público. Así pues, los representantes de la Contaduría General examinan y aprueban a priori todo uso de los fondos. En el marco del control presupuestario de la PBA, se establece una distinción entre las distintas etapas del proceso del gasto, incluidos los fondos comprometidos. En la estructura del presupuesto se utiliza la clasificación por programa y la clasificación funcional del gasto, y se prevé la codificación de la fuente de financiamiento y el tipo de gasto. En el presupuesto anual del Ministerio de Infraestructura de la PBA ya existe una partida presupuestaria para el programa de tarifa social. Se prevé que esta partida se mantendrá durante toda la ejecución del proyecto. 7. Contabilidad y presentación de informes financieros. El equipo de gestión del proyecto de la DPOMFB utilizará el sistema UEPEX24, que es el sistema empleado por el Gobierno nacional para la presentación de los informes contables y financieros de las operaciones financiadas por donantes, para generar los estados financieros anuales y los informes financieros intermedios semestrales del proyecto que deberán presentarse al Banco 45 días después del período comprendido en el informe. El formato y el contenido de los estados financieros y de los informes financieros intermedios para fines informativos se concertarán con el prestatario en la etapa de evaluación inicial y se incorporarán en el manual operativo. 8. El equipo de gestión del proyecto de la DPOMFB presentará al Banco los siguientes informes financieros: Cuadro A1.1: Lista de informes Informe Fecha límite Informes financieros intermedios semestrales no auditados del Dentro de los 45 días posteriores al final de cada proyecto que contengan las fuentes y los usos de los fondos semestre calendario. correspondientes a cada semestre y en forma acumulativa, por categoría, incluidos los saldos iniciales y finales de efectivo. Informe anual de auditoría sobre los estados financieros del Dentro de los seis meses posteriores al final de proyecto. cada año calendario de desembolsos del préstamo Opiniones especiales sobre estados de gastos, estados de gastos (u otro período acordado con el Banco). adaptados, cuenta designada y admisibilidad de los subsidios de tarifa social reembolsados por el Banco. 9. Control interno existente respecto del esquema de tarifa social. El proceso para el pago de la tarifa social se describe en el gráfico 1, infra. La PBA ha comenzado a pagar los subsidios de tarifa social desde principios de 2019. Por el momento, los controles internos se están desarrollando, y se prevé que el flujo de información entre los diversos organismos que intervienen en el proceso mejorará debido, en parte, al apoyo del proyecto. Se determinó que el ENRE puede generar información confiable respecto de los beneficiarios admisibles, así como desglosar los datos por cada subsidio otorgado a usuarios a efectos de respaldar la solicitud de reembolso de los gastos elegibles incluidos en el componente 2. Este informe, que será generado por el ENRE (o el ente bipartito que se habrá de crear), contendrá información detallada sobre los gastos elegibles del proyecto. Del universo de usuarios Proyecto de Transformación Urbana del Área Metropolitana de Buenos Aires (Ln8707-AR, P159843, activo, con desempeño satisfactorio en materia de gestión financiera), y Proyecto de Apoyo a la Gestión Integrada de la Cuenca del Río Salado (Ln 8736-AR, P161798, activo, con desempeño satisfactorio en materia de gestión financiera). 24 UEPEX: Software desarrollado por Argentina para registrar y ejecutar el presupuesto de operaciones con financiamiento multilateral. Página 47 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) subsidiados, se considerará que aquellos controlados por el OCEBA reúnen los requisitos de reembolso con cargo al importe del préstamo, una vez que el OCEBA pueda presentar informes sobre los subsidios correspondientes a usuarios individuales, de manera aceptable para el Banco. Se prevé que el OCEBA, con apoyo técnico del proyecto, podrá comenzar a preparar esta información durante la ejecución del proyecto. La DPSS del Ministerio de Economía de la PBA consolidará la lista de los beneficiarios de la tarifa social para el reembolso inicial de los subsidios admisibles teniendo en cuenta la información generada por el ENRE. 10. Sobre la base de dicha información recibida del ENRE, la DPSS del Ministerio de Economía elaborará la lista de los beneficiarios de la tarifa social para el reembolso inicial de los subsidios admisibles, utilizando el formato y el contenido acordados con el Banco. Una vez que el OCEBA pueda presentar informes sobre los subsidios correspondientes a usuarios individuales, se considerará que los pagos controlados por dicho organismo reúnen los requisitos para recibir financiamiento del Banco. Gráfico A1.1: Descripción del componente 2 11. Mecanismos de auditoría externa. Los estados financieros anuales del proyecto serán auditados por un auditor independiente, de conformidad con términos de referencia elaborados en consonancia con las directrices del Banco y ajustándose a estándares aceptables para el Banco. Los estados financieros auditados deberán presentarse al Banco a más tardar 6 meses después de la finalización de cada ejercicio —u otro período concertado con el Banco (no superior a 18 meses)— cuando, a raíz de las circunstancias del proyecto, resulte más eficaz en función de los costos combinar los períodos sujetos a auditoría. Los auditores deberán presentar lo siguiente: a) una opinión sobre los estados financieros del proyecto, así como una opinión especial sobre los estados de gastos, la cuenta designada y la admisibilidad de los subsidios de tarifa social para ser reembolsados por el Banco, y b) una carta para la Página 48 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Administración. Los términos de referencia de las auditorías se incluirán en el manual operativo del proyecto. De conformidad con la política de acceso a la información del Banco, tras recibir los estados financieros anuales auditados del proyecto, el Banco los pondrá a disposición del público. El prestatario acuerda difundir los estados financieros auditados de conformidad con sus propios métodos de divulgación. 12. Mecanismos de flujo de fondos y de desembolso. El principal método de desembolso que se utilizará en el marco del préstamo comprende reembolsos en el componente 2 y anticipos y pagos directos en los componentes 1 y 3. 13. Mecanismos de desembolso para el componente 2. Los desembolsos correspondientes a este componente se realizarán una vez que se hayan logrado resultados específicos, medidos de conformidad con los IVD relacionados con mejoras de la estrategia, la gestión y la aplicación de la tarifa social. A fin de calificar para recibir la tarifa social, las personas deben cumplir al menos uno de los criterios de inclusión relacionados con el nivel de ingresos y la situación socioeconómica y no estar comprendidas en ninguno de los criterios de exclusión relacionados con la propiedad de activos. Los beneficiarios de la tarifa social son aquellos usuarios cuyo cumplimiento de los requisitos de inclusión y exclusión ha sido controlado y verificado por un programa nacional reconocido (SINTyS) del CNCPS de la JGM, organismo que también verifica la admisibilidad para otros programas sociales pertinentes. Los pagos de los subsidios de tarifa social correspondientes a beneficiarios residenciales que pueden recibir dicha tarifa autorizados por el Ministerio de Infraestructura de la PBA, que se hayan realizado a CAMMESA y a empresas distribuidoras de energía eléctrica, se considerarán gastos elegibles. El presupuesto anual de 2019 del Ministerio de Infraestructura de la provincia incluye un programa específico para estos rubros25. Se prevé que, durante su ejecución, el proyecto reembolsará aproximadamente el 38 % del total de los gastos elegibles del programa del Gobierno de la PBA. Estos gastos se deberán documentar adecuadamente y se deberán ajustar a cualquier otro requisito solicitado por el Banco. 14. Los gastos elegibles en virtud de los IVD del componente 2 se financiarán por anticipado con recursos fiscales y después serán reembolsados por el Banco Mundial aplicando el método de reembolso de los desembolsos. Los fondos del préstamo se transferirán a la cuenta de tesorería administrada por la Tesorería General de la Provincia (TGP). 25 Partida 5.3.3 de la Ley de Presupuesto 15078. Página 49 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Gráfico A1.2: Flujo de fondos del componente 2 Recaudación Cuenta del fiscal e préstamo impuestos Reembolso (BM) sobre nóminas (Fondos locales) TGP CAMMESA Proveedores de energía eléctrica 15. El equipo de gestión del proyecto informará los gastos elegibles identificados de conformidad con los IVD de la categoría de desembolsos 2 y las asignaciones del préstamo para cada ejercicio si se cumplen todas las metas concertadas. Los fondos del préstamo se desembolsarán cuando se cumplan dos condiciones, a saber: i) se han cumplido las metas de los IVD en el momento concreto del desembolso, y dicho cumplimiento se ha certificado a través del informe emitido por un organismo técnico independiente (en el caso de los indicadores escalables), y ii) se ha presentado el informe de los gastos elegibles, mediante una lista electrónica que contiene el monto de los subsidios otorgados a beneficiarios admisibles, en cuyo respecto la DPOMFB solicita el reembolso. El equipo de gestión del proyecto preparará en forma semestral un estado de gastos adaptado al que adjuntará pruebas del cumplimiento de los IVD concertados y firmará la solicitud de retiro de fondos que contiene el pedido de reembolso de los gastos, y la presentará al Banco Mundial. 16. Verificación de los IVD. Cuando se especifique en el protocolo de verificación de los IVD (y, posteriormente, en el manual operativo del proyecto), la correspondiente entidad de ejecución verificará los resultados informados por un consultor independiente (empresa, entidad o persona) y formulará recomendaciones relacionadas con la consecución de las metas de los IVD. El informe de verificación se analizará con el equipo del Banco Mundial, y ambas partes deberán llegar a un acuerdo final respecto del desempeño de los IVD. Se confirmará el desembolso total correspondiente al semestre en cuestión y los fondos se liberarán. 17. El financiamiento retroactivo (solo para el componente 2) para el período y por el monto definidos en el convenio de préstamo estará permitido en el marco de la misma partida presupuestaria mencionada previamente, la que debe estar documentada de manera suficiente y debe ajustarse a cualquier otro requisito solicitado por el Banco. Página 50 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Mecanismos de desembolso para los componentes 1 y 3 18. Los gastos elegibles en virtud de los componentes 1 y 3 se ajustarán a las normas y procedimientos tradicionales del Banco en materia de adquisiciones. En consecuencia, los fondos del préstamo se desembolsarán en forma de anticipos en una cuenta designada separada, en dólares de Estados Unidos, abierta por la DPOMFB en el Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO). Los pagos por gastos elegibles realizados se efectuarán desde la cuenta bancaria operativa en moneda local a nombre de la DPOMFB, que también se abrirá en el BAPRO. 19. El personal del equipo de gestión del proyecto de la DPOMFB solicitará acceso a la página web Client Connection del Banco para llevar a cabo en forma periódica la conciliación entre sus propios registros y los registros de los desembolsos del Banco. Los fondos del préstamo se desembolsarán según las siguientes categorías de gastos: Cuadro A1.2: Desembolsos, por categoría de gastos Porcentaje de gastos Monto del préstamo por financiar Categoría asignado (impuestos incluidos, salvo aquellos (expresado en USD) aplicados sobre transacciones financieras) 1) Bienes, servicios distintos de los de 9 125 000 100 % consultoría, servicios de consultoría, costos operativos y de capacitación (componentes 1 y 3) 2) Subsidios de tarifa social 140 500 000 100 % del monto del préstamo (componente 2) asignado a cada IVD, conforme se especifica en el convenio de préstamo. 3) Comisión inicial 375 000 Importe adeudado en virtud de la sección 2.03 del convenio de préstamo, en consonancia con la sección 2.07 b) de las Condiciones Generales. 4) Prima con respecto al tope máximo 0 Importe adeudado conforme a la (cap) o la banda (collar) para la tasa de sección 4.05 c) de las Condiciones interés Generales. MONTO TOTAL 150 000 000 Los fondos retirados de la cuenta designada solo se podrán destinar al pago de gastos elegibles realizados. El siguiente gráfico muestra el flujo de fondos del proyecto para los componentes 1 y 3. Página 51 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Gráfico A1.3: Flujo de fondos de los componentes 1 y 3 Cuenta del préstamo (Banco Mundial) Pagos directos Anticipos en USD Reembolso Cuenta designada BAPRO (USD) Cuenta del proyecto (ARS) Obras, bienes y consultores Pagos directos En el marco del préstamo, pueden usarse los siguientes métodos de desembolso26: 26 Para obtener información detallada, véase el Manual de desembolsos para clientes del Banco Mundial. Página 52 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Cuadro A1.3: Mecanismos de desembolso para todos los componentes Gastos retroactivos Gastos elegibles: (componente 2) • Se pagan los realizados hasta 12 meses antes de la firma del préstamo. • No deben superar el 20 % del monto del préstamo. • Deben ajustarse a los IVD acordados. • Deben cumplir los requisitos del Banco en materia de gastos elegibles. Reembolso de los gastos elegibles • Reembolso de los gastos elegibles en la cuenta de tesorería de la financiados por anticipado por el PBA administrada por la TGP. Estados de gastos adaptados semestrales Gobierno después de la fecha de en los que se solicita el reembolso, acompañados de pruebas del firma del préstamo cumplimiento de los indicadores de desembolsos. (componente 2) Otros métodos de desembolso • Pagos directos a proveedores. El monto mínimo para pedidos de (componentes 1 y 3) pago directo se establecerá en la carta de desembolso. • Anticipo a una cuenta designada separada en dólares de Estados Unidos administrada por el equipo de gestión del proyecto de la DPOMFB conforme se indicó previamente, con un límite máximo que se establecerá en la carta de desembolso. Documentación de respaldo • Estado de gastos adaptado para el componente 2 junto con una lista electrónica de beneficiarios y pagos de subsidios que fueron efectuados previamente por la PBA. • Estados de gastos para los componentes 1 y 3. • Registros (contratos con proveedores, facturas y recibos) de los pagos directos. Evaluación y mitigación de los riesgos 20. Se estima que el riesgo fiduciario combinado (gestión financiera y adquisiciones)27 es sustancial. El plan de ejecución del componente 2, donde los gastos elegibles serán los subsidios pagados por la PBA a CAMMESA, es complejo: i) en el pago de los subsidios de tarifa social intervienen varios organismos, y la PBA depende de la información que estos le suministran; ii) hasta enero de 2019, el Gobierno nacional efectuaba el pago de los subsidios; no obstante, la PBA tiene poca experiencia en el pago de los subsidios de tarifa social, y iii) si bien el equipo de gestión del proyecto tiene experiencia en la ejecución de proyectos financiados por el Banco Mundial, no tiene antecedentes en lo que respecta a operaciones basadas en los resultados utilizando IVD. Para mitigar estos riesgos, los equipos fiduciarios del Banco están colaborando con las autoridades provinciales a efectos de establecer procedimientos orientados a evitar contratiempos en la ejecución, y la PBA formalizará las funciones de los diversos organismos involucrados. 21. El riesgo relativo a la gestión financiera, después de tener en cuenta medidas de mitigación, sigue siendo sustancial. En consecuencia, se implementarán las siguientes medidas de mitigación para reducir los riesgos identificados del proyecto: i) la elaboración de un manual operativo que incluya una sección sobre los mecanismos de gestión financiera, el que deberá estar disponible antes de las negociaciones, y ii) la auditoría anual de los estados financieros del proyecto, realizada de conformidad con normas de auditoría y términos de referencia aceptables para el Banco por un auditor externo, también aceptable para el Banco, así como una opinión especial sobre la 27 Para obtener más información, véase la Herramienta para la Calificación Sistemática de Riesgos en las Operaciones (SORT). Página 53 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) admisibilidad de los subsidios de tarifa social que serán reembolsados por el Banco. La calificación del riesgo del proyecto se revisará en forma periódica durante la supervisión del proyecto. Cuadro A1.4: Plan de acción de gestión financiera Se han identificado las siguientes cuestiones, que se deberán analizar antes de la evaluación inicial y finalizar antes de las negociaciones: Acción Entidad responsable Fecha de terminación Finalizar la sección administrativa del manual operativo Equipo de gestión del Antes de las que, entre otras cosas, deberá incluir lo siguiente: proyecto de la DPOMFB. negociaciones. a) Plan de cuentas. b) Formato del informe financiero intermedio, a efectos de la presentación de informes y los desembolsos, acordado con el Banco. c) Formato de los estados financieros anuales. d) Términos de referencia para las auditorías externas financieras. e) Procedimientos administrativos. Plan de supervisión 22. El plan de supervisión de la gestión financiera y los recursos que se asignarán con ese fin se determinaron de conformidad con los riesgos identificados. Durante la ejecución del proyecto, el personal encargado de la gestión financiera llevará a cabo al menos dos misiones al año de supervisión de toda la gestión financiera y determinará si los mecanismos de gestión financiera del proyecto siguen siendo adecuados. Además de controlar que los informes financieros intermedios se reciban en el debido tiempo, el personal encargado de la gestión financiera examinará dichos informes, así como los informes de auditoría financiera. Se proporcionará el apoyo específico que resulte necesario. 23. El personal asignado a la supervisión de la gestión financiera podrá ajustar el plan de supervisión en consonancia con el desempeño fiduciario y los riesgos actualizados del proyecto. Estipulaciones del préstamo 24. Solo se aplican a este proyecto las condiciones estándar en materia de gestión financiera. Adquisiciones 25. Las adquisiciones se realizarán de acuerdo con las Regulaciones de Adquisiciones para Prestatarios de Financiamiento para Proyectos de Inversión del Banco Mundial, emitidas en julio de 2016 y actualizadas en agosto de 2018, para el suministro de bienes, obras, servicios de no consultoría y servicios de consultoría. Las adquisiciones en el marco de procesos de adquisición abierta y competitiva internacional financiadas por el Banco Mundial se regirán por los documentos estándar de adquisiciones del Banco Mundial. En el caso de las adquisiciones en el marco Página 54 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) de procesos de adquisición abierta y competitiva nacional, el prestatario usará documentos estándar de adquisiciones aceptables para el Banco Mundial y ya en vigor para operaciones en curso, que se incluirán en el manual operativo. 26. El equipo de gestión del proyecto, ya establecido, será responsable de la preparación del plan de adquisiciones y el mantenimiento de los registros en el marco de los componentes 1 y 3. Los términos de referencia y las especificaciones técnicas de los servicios y los bienes que se han de adquirir a través del componente de asistencia técnica serán suministrados por las áreas antes mencionadas. El Banco llevó a cabo una evaluación de la capacidad de dicho equipo con el objeto de examinar la estructura organizacional para la ejecución del proyecto y la experiencia del personal existente encargado de las adquisiciones. El análisis permitió establecer que el equipo de gestión del proyecto cuenta con experiencia y personal adecuados para llevar a cabo las funciones relacionadas con las adquisiciones en el marco del proyecto propuesto. El personal actual posee amplia experiencia en la ejecución de proyectos financiados por el Banco, está integrado por cinco profesionales y cuenta con el respaldo de un miembro del personal especializado en adquisiciones de tecnologías de la información. 27. El equipo de gestión del proyecto ha elaborado una EAPD para las actividades preliminares previstas en el marco de los componentes 1 y 3. No se prevé que el componente 2 incluya actividades relacionadas con adquisiciones. En esta etapa, se considera que la mayoría de las actividades incluidas en el componente 1 estarán orientadas a la adquisición de bienes de menor importancia y el suministro de asistencia técnica a efectos de: a) crear el sistema institucional para administrar la tarifa social y establecer las reglamentaciones necesarias; b) reforzar la gestión de la información; c) llevar a cabo estudios sectoriales, y d) elaborar actividades de concienciación para promover el uso eficiente y el ahorro de electricidad. Como se señaló en el documento, será necesaria una estrategia gradual de implementación de las actividades debido a que los organismos de ejecución deberán avanzar a lo largo de la curva de aprendizaje del sistema nacional vigente. En este contexto, los detalles específicos de cada actividad se analizarán y definirán durante la ejecución. Por último, el componente 3 incluirá la adquisición de bienes de menor importancia y servicios de auditoría externa. Los mecanismos de adquisición, tanto para estas como para las otras actividades que se prevé llevar a cabo durante los primeros 18 meses, se describirán en detalle en el plan de adquisiciones. 28. Además de la supervisión del examen previo y posterior, sobre la base de los riesgos identificados en la EAPD, en la evaluación se recomienda hacer un atento seguimiento de la planificación de las actividades de los componentes 1 y 3, para verificar que se identifiquen e implementen en el debido tiempo. 29. Teniendo en cuenta las cuestiones precedentes, el riesgo general del proyecto en materia de adquisiciones es moderado. Plan de apoyo a la ejecución 30. El plan de apoyo a la ejecución que se propone es coherente con el propósito respaldado por esta operación y tiene en cuenta los desafíos y los riesgos específicos del proyecto, conforme se definen en la SORT. Asimismo, aprovecha las enseñanzas derivadas de otras operaciones y de operaciones anteriores en el sector de protección social de Argentina. 31. Este plan se basa en mecanismos que permitirán brindar un mejor apoyo a la ejecución al Gobierno de Argentina, hacer un seguimiento oportuno y eficaz del proyecto y proporcionar orientaciones sobre aspectos técnicos, fiduciarios, ambientales y sociales. Además, abarcará reuniones y misiones de examen con el Gobierno de Argentina; reuniones Página 55 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) técnicas periódicas; visitas sobre el terreno, según sea necesario, y actividades de seguimiento y evaluación. En términos generales, el apoyo del Banco a la ejecución constará de lo siguiente: i) Actividades de fortalecimiento de la capacidad para reforzar las aptitudes relacionadas con la ejecución del proyecto, que abarcarán los aspectos técnicos, fiduciarios, ambientales y sociales. ii) Suministro de asesoramiento técnico y apoyo a la ejecución orientados a la consecución de los ODP, los IVD y el indicador de resultados intermedios. iii) Seguimiento constante de los avances en la ejecución, incluido el examen periódico de los principales indicadores de resultados y de resultados intermedios, e identificación de los cuellos de botella. iv) Seguimiento de las variaciones en los riesgos del proyecto, identificación de las medidas de mitigación adecuadas y cumplimiento del convenio de préstamo. Eje principal del apoyo a la ejecución Período Eje Especialidades necesarias Primeros • Seguimiento de las actividades planificadas • Gestión, seguimiento y evaluación del 12 meses y de la asignación de los fondos del proyecto proyecto • Seguimiento de los IVD y del marco de • Gestión financiera resultados • Gestión de las adquisiciones • Evaluación del desempeño técnico • Gestión del Marco Ambiental y Social • Evaluación del desempeño del sistema fiduciario • Perfeccionamiento de los mecanismos de verificación de los IVD y su eficacia • Examen de la dotación de personal del organismo de ejecución • Asistencia al cliente para la formulación de los términos de referencia y la evaluación de los recursos necesarios 12 meses a • Seguimiento de las actividades planificadas • Gestión, seguimiento y evaluación del 24 meses y de la asignación de los fondos del proyecto proyecto • Seguimiento de los IVD y del marco de • Gestión financiera resultados • Gestión de las adquisiciones • Evaluación del desempeño técnico • Gestión del Marco Ambiental y Social • Evaluación del desempeño del sistema fiduciario • Realización de la evaluación de medio término sobre el desempeño de la operación 24 meses a • Seguimiento de las actividades planificadas • Gestión, seguimiento y evaluación del 36 meses y de la asignación de los fondos del proyecto proyecto • Seguimiento de los IVD y del marco de • Gestión financiera resultados • Gestión de las adquisiciones • Evaluación del desempeño técnico • Gestión del Marco Ambiental y Social Página 56 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) • Evaluación del desempeño del sistema fiduciario • Inicio de la preparación del informe final de ejecución y resultados en los últimos seis meses de la ejecución Combinación de especialidades que debe poseer el equipo del proyecto para proporcionar apoyo a la ejecución 32. El siguiente cuadro presenta el número aproximado de semanas-personal y viajes (personal del Banco y consultores especializados) que se necesitarán durante los primeros dos años de la ejecución, cuando se requerirán más semanas-personal debido a que la mayor parte de los desembolsos se ha planificado para ese período. Semanas- Número de Especialidades necesarias personal al año viajes al año Gestión, seguimiento y evaluación del proyecto Gerente de proyecto (oficina en el país), especialista senior en protección 20 3 social Especialista senior en energía 12 3 Analista 10 3 Asistente de programa 6 0 Consultores especializados Por determinarse Especialista en adquisiciones 4a6 2 Especialista en gestión financiera 4 1 Analista de gestión financiera 4 2 Especialista en cuestiones sociales 4 2 Especialista en medio ambiente 2 1 33. El siguiente cuadro muestra los recursos que serán necesarios después de los primeros dos años. Semanas- Número de Especialidades necesarias personal al año viajes al año Gestión, seguimiento y evaluación del proyecto Gerente de proyecto (oficina en el país), especialista senior en protección 15 2 social Especialista senior en energía 10 2 Analista 8 2 Asistente de programa 6 0 Consultores especializados Por determinarse Especialista en adquisiciones 4a6 2 Especialista en gestión financiera 4 2 Analista de gestión financiera 4 2 Página 57 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Especialista en cuestiones sociales 4 2 Especialista en medio ambiente 2 1 Página 58 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) ANEXO 2: Descripción detallada del esquema de tarifa social eléctrica PAÍS: Argentina Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires Antecedentes sectoriales y marco jurídico 1. Luego de declararse la emergencia del sector eléctrico nacional, mediante el Decreto 134 de diciembre de 2015, los subsidios a la electricidad comenzaron a disminuir gradualmente, y, en febrero de 2016, el Gobierno nacional puso en marcha la tarifa social eléctrica para atenuar los aumentos de las tarifas residenciales28. 2. En el proceso de tarifa social participaron tres órganos del Gobierno nacional. El Ministerio de Energía se encargó de definir los criterios de elegibilidad y el monto del subsidio (Resolución 6/2016, Resolución 122/2018); el ENRE supervisó el proceso de implementación, y el CNCPS tuvo a su cargo la labor de verificar si los usuarios reunían los requisitos para recibir la tarifa social, a través de su sistema de información (SINTyS). Además, el ENRE actuó como intermediario entre las empresas proveedoras de servicios (distribuidoras) y el SINTyS al proporcionar el registro de usuarios de las empresas. El SINTyS combinó varias fuentes de datos administrativos (entre ellas, seguridad social, registro de la propiedad, programas sociales) para verificar las condiciones de elegibilidad y clasificó a los usuarios en tres grupos: i) usuarios que califican para recibir la tarifa social, ii) usuarios que no califican para recibir la tarifa social en razón de los criterios de exclusión, y iii) usuarios que no califican para recibir la tarifa social debido a que se carece de información para constatar el cumplimiento de los criterios de inclusión. El ENRE envía la lista de usuarios resultante a las empresas distribuidoras a fin de que apliquen la tarifa social en las facturas de electricidad correspondientes. 28 Resolución 219/16. Página 59 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Evolución del sector. En general, los subsidios en el sector de energía (electricidad y gas natural) disminuyeron del 2,6 % del PIB (2016) al 1,2 % (2018), o alrededor de USD 6000 millones. Los subsidios a la electricidad cayeron del 1,7 % del PIB (2016) al 0,7 % (2018). El nivel de recuperación de costos en las tarifas de electricidad y gas ha aumentado considerablemente. En el caso de los usuarios residenciales de electricidad en el AMBA (la zona del país con mayor nivel de subsidios), los subsidios se redujeron del 90 % en 2015 al 30 % en 2018, y se prevé que disminuirán al 20 % en 2019. Las siguientes cifras muestran la recuperación de costos en la tarifa eléctrica residencial en la Ciudad de Buenos Aires en octubre de 2015 y en octubre de 2018. La marcada reducción de los subsidios generó preocupaciones sobre la accesibilidad para las poblaciones vulnerables, lo que impulsó a incorporar una tarifa social. Fuente: Secretaría de Energía; usuario de EDESUR, con 300 kWh de consumo al mes. Página 60 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) La tarifa social en la PBA 3. La PBA, en la que se concentra alrededor del 35 % de los usuarios con tarifa social del país, asumió las funciones nacionales a nivel provincial. Los beneficiarios de tarifa social reciben el beneficio (descuentos del gasto en electricidad) a través de las facturas emitidas por las empresas distribuidoras de electricidad. En el esquema vigente, los siguientes organismos participan en el proceso (véase el gráfico A2.1): ▪ Dos organismos reguladores, OCEBA (subnacional) y ENRE (nacional): además de las responsabilidades sectoriales, consolidan la lista de usuarios proporcionada por las empresas distribuidoras, y cada uno de ellos envía esta información al SINTyS, que identifica a los beneficiarios de tarifa social (inclusión automática). Además, el OCEBA y el ENRE se encargan de incorporar a los beneficiarios que no son seleccionados automáticamente. Esto implica evaluar las solicitudes de beneficios de tarifa social planteadas por los usuarios que el SINTyS no selecciona en forma automática (inclusión a solicitud de los interesados), así como evaluar la incorporación de aquellos que viven en asentamientos vulnerables y tienen otras características socioeconómicas (inclusión mediante mecanismos específicos para ese fin). Actualmente, el 18,3 % de los beneficiarios de tarifa social tienen acceso al beneficio a solicitud de los interesados y mediante mecanismos de evaluación adicional específicos. A continuación, los organismos deben proporcionar la lista de usuarios admisibles a las empresas distribuidoras, que ellas utilizan para calcular el monto de las facturas. Por último, el OCEBA y el ENRE reciben de las empresas distribuidoras la información sobre el descuento total por concepto de tarifa social, y luego transmiten dicha información al Ministerio de Infraestructura. ▪ SINTyS (nacional): aplica los criterios de elegibilidad mediante el cruzamiento de sus bases de datos sobre las personas con las bases de datos sobre los usuarios de electricidad proporcionadas por el OCEBA y el ENRE, y envía las bases de datos evaluadas a los mencionados organismos. ▪ Ministerio de Infraestructura de la PBA - DPSP: recibe información del OCEBA y el ENRE sobre el monto total del descuento por concepto de tarifa social y autoriza al Ministerio de Economía a pagar el monto total del descuento a la empresa generadora de electricidad. ▪ Por último, el Ministerio de Economía de la PBA paga los subsidios reclamados a la empresa generadora (CAMMESA). Las empresas distribuidoras tienen contacto directo con los usuarios de electricidad: reciben la documentación y las solicitudes relacionadas con la tarifa social y emiten la factura de electricidad que incluye el beneficio (descuento) para los beneficiarios de tarifa social. Página 61 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Gráfico A2.1 Intercambio de la información en el esquema de tarifa social eléctrica de la PBA Página 62 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) Desempeño de la tarifa social y oportunidades para revisar los criterios de elegibilidad y los mecanismos institucionales 4. Durante 2017, el Banco Mundial proporcionó asistencia técnica a la JGM con el objeto de evaluar métodos alternativos para mejorar la selección de beneficiarios de la tarifa social a mediano plazo, así como medidas a corto plazo que podían implementarse en el marco del sistema vigente. En el estudio se examinaron los esquemas de tarifa social de Argentina en los sectores de electricidad, gas y transporte, y se identificaron varias áreas en las que se puede mejorar la cobertura y, al mismo tiempo, reducir los costos fiscales. Un resumen de la asistencia técnica fue incluido en el examen del gasto público (P161695). 5. Las principales conclusiones de la asistencia técnica —específicamente sobre la tarifa social eléctrica de usuarios residenciales— incluyeron lo siguiente: en primer lugar, la tarifa social para usuarios de electricidad residenciales es importante para mitigar el impacto de la disminución de los subsidios en los grupos vulnerables, a pesar de las limitaciones actuales. No obstante, en las tarifas sociales eléctricas se observan errores de inclusión y de exclusión ocasionados por su diseño e implementación, así como por la escasa disponibilidad de registros administrativos. En lo referente a la implementación, las principales limitaciones de las tarifas sociales para electricidad y gas radican en que los criterios de vulnerabilidad requieren información a nivel de los hogares que no está disponible, y en que la selección de los beneficiarios se basa en información sobre el titular del servicio, que a menudo está desactualizada. El resultado es un sistema que no incluye necesariamente a todas las familias vulnerables ni excluye a todos los hogares no vulnerables debido a los siguientes tres factores: i. Los criterios de inclusión y exclusión establecidos mediante reglamentaciones no permiten identificar a todas las familias vulnerables. Por ejemplo, es posible que los hogares de ingreso bajo no estén registrados en el sistema formal o no sean beneficiarios de otros programas sociales (como los adultos con hijos que no reciben la AUH). También es posible que los beneficiarios de un programa social estén registrados con un nombre diferente en otro programa. ii. Los criterios de inclusión y exclusión dan lugar a la incorporación de algunos hogares no vulnerables y a la exclusión de otros que son vulnerables. Por ejemplo, se pueden producir errores de inclusión a raíz de que los umbrales de ingresos establecidos son muy elevados o debido a que no se ha registrado ningún otro ingreso en el hogar. Además, existe la posibilidad de que los actuales criterios de exclusión no permitan incluir a los hogares con ingreso bajo per cápita. iii. Los mecanismos de identificación no permiten que el Gobierno identifique a las personas que residen en un hogar. Esto puede obedecer a varias causas, como la falta de actualización de los registros de los propietarios, cambios recientes de titularidad de la propiedad o residentes que no son propietarios de la vivienda (es decir, son inquilinos). Es necesario establecer un proceso para actualizar de manera fácil y eficiente las bases de datos de los usuarios, ya sea complementando el actual mecanismo de identificación con otros mecanismos (por ejemplo, autoselección que no requiera aportaciones del titular del servicio, o focalización geográfica) o haciendo la transición a un sistema que utilice otras bases de datos de los usuarios (como un sistema basado exclusivamente en los registros de las personas o las familias, sin tener en cuenta la propiedad). Página 63 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) 6. A mediano plazo, se necesitan mecanismos de selección más adecuados para identificar mejor a los beneficiarios potenciales. Esta medida incluye pasar a un sistema de identificación de los beneficiarios basado en registros administrativos de los hogares (hogarización de registros administrativos). Como estrategia alternativa, se podría pasar a un sistema de transferencias directas a los beneficiarios, que no se base en información de los titulares del servicio que tal vez no esté actualizada. No obstante, esas reformas exigirán rediseñar y probar cuidadosamente los instrumentos para verificar que los mecanismos de información, la capacidad de implementación, las estrategias de comunicación y los mecanismos institucionales sean adecuados. 7. Las autoridades están analizando varias medidas a corto plazo que permitirían reducir los errores de inclusión y exclusión con un mínimo costo fiscal, aunque ocupan el segundo o el tercer lugar entre las mejores soluciones. Utilizando los registros administrativos, se generan estimaciones de la magnitud de una mejora en los mecanismos de selección y de los posibles ahorros fiscales que permiten evaluar medidas de corto plazo de rápida aplicación. Estas medidas incluyen lo siguiente: i. Ampliar los criterios de inclusión relacionados con los programas sociales, por ejemplo, mediante la inclusión del segundo progenitor del beneficiario de la AUH, los beneficiarios del programa de cobertura universal de salud y los monotributistas (que, en la práctica, no se incluyen en forma automática). ii. Calibrar los criterios de exclusión relativos a la propiedad de activos teniendo en cuenta el valor de los activos. iii. Utilizar umbrales de ingresos alternativos (más bajos) para dividir a los beneficiarios en jubilados, pensionados y asalariados formales, además de las categorías existentes de asignación familiar, con niveles de descuentos diferentes, dependiendo de la categoría. Esto entraña pasar de un sistema binario de beneficios a un sistema gradual. Página 64 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) ANEXO 3: Análisis económico y financiero PAÍS: Argentina Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires 1. Para evaluar el impacto económico del proyecto propuesto, el efecto de la tarifa social eléctrica se analiza desde la perspectiva tanto de los beneficiarios como de las finanzas públicas. En el caso de los beneficiarios, la tarifa social es equivalente a un aumento en los ingresos disponibles. Por lo tanto, genera un efecto positivo en términos de reducción de la pobreza, si bien de pequeña magnitud. No obstante, dado que la tarifa social forma parte de un conjunto más amplio de políticas para proteger a los grupos vulnerables, debe tenerse en cuenta el efecto total. En términos del gasto público, la implementación de la tarifa social permitió reducir rápidamente los subsidios a la electricidad destinados a la población no vulnerable y, por lo tanto, a partir de 2016 contribuyó a la consolidación fiscal. Desde la perspectiva de los beneficiarios: 2. Dado que la tarifa social es un descuento en la factura de electricidad, representa una disminución de sus gastos totales. Alternativamente, puede considerarse que constituye una transferencia pública que incrementa el nivel de ingresos de esos hogares. Por lo tanto, para determinar el efecto de la tarifa social se puede comparar la situación actual con un escenario simulado en el que se aumentan los ingresos de los beneficiarios. 3. En teoría, este tipo de simulación requeriría un conjunto de datos con información sobre las tarifas plenas, los descuentos aplicados a través de los programas de tarifa social y los ingresos totales de los hogares, a nivel individual. No obstante, dado que ese conjunto de datos no existe, el equipo usó en su lugar la EPH, que proporciona información sobre los ingresos de los hogares29 y otras variables que definen la elegibilidad para recibir la tarifa social. Los datos utilizados corresponden a los aglomerados urbanos más grandes de la PBA durante el segundo semestre de 2018. 4. De acuerdo con los criterios relativos a la tarifa social eléctrica, los siguientes grupos pueden recibir el beneficio: jubilados; pensionados; asalariados; trabajadores autónomos con ingresos iguales o inferiores a dos salarios mínimos; empleados domésticos formales; trabajadores incluidos en el régimen del monotributo social, y beneficiarios de programas sociales, como la AUH, las becas PROGRESAR y el seguro de desempleo30. Por lo tanto, estos grupos se identificaron en el conjunto de datos. 5. Por otra parte, el programa también tiene criterios de exclusión, que se basan en la propiedad de ciertos activos. En consecuencia, las personas que reúnen los requisitos antes mencionados, pero son dueños de más de una propiedad 29 Dado que en el conjunto de datos resultantes se combinan los ingresos correspondientes al tercer y al cuarto trimestres del año, en el último caso los ingresos se ajustaron para expresarlos en precios de dicho tercer trimestre. 30 Hay otros tres grupos que se deberían incluir (veteranos de guerra, personas con discapacidades y electrodependientes), pero no se tuvieron en cuenta en este análisis debido a que la encuesta no incluye preguntas al respecto. Sin embargo, no se prevé que esta restricción incida en los resultados, ya que los datos administrativos indican que los casos omitidos representan menos del 1 % del total de beneficiarios. Página 65 de 66 Banco Mundial Apoyo a la Transición de la Tarifa Social Eléctrica a la provincia de Buenos Aires (P170329) o de un automóvil que tiene menos de 10 años de antigüedad, quedan excluidas. Dado que el conjunto de datos de la EPH no contiene información sobre activos, para simular el impacto de estos criterios se restó del número total de beneficiarios admisibles identificados en la encuesta un porcentaje definido por el número de casos en los que el SINTyS aplicó los criterios de exclusión. 6. Como resultado de la simulación, el equipo calculó que las tarifas sociales redujeron la indigencia en 0,3 puntos porcentuales y la tasa total de pobreza en 0,2 puntos porcentuales, respectivamente. En otras palabras, estas tarifas evitan que unas 40 000 personas caigan en la indigencia, y que alrededor de 30 000 personas caigan en la pobreza. La situación de las personas que no pueden salir de la pobreza también mejora debido al incremento de sus ingresos, que aumentan un 4,5 % en el caso de las extremadamente pobres (indigentes) y un 2,3 % en el caso de las pobres. Desde la perspectiva de las finanzas públicas: 7. En Argentina, los subsidios a la electricidad habían llegado al 1,8 % del PIB en 2016, tras los aumentos que se registraron durante una década. A partir de la modificación de la política sobre tarifas en 2016, la implementación de la tarifa social y la reducción de los subsidios a otros consumidores generaron una rápida disminución. En 2019, los subsidios totales han disminuido casi un 70 %, y la tarifa social representa casi el 20 % de estos subsidios (gráfico A3.1). Este importante ahorro representó más de 1 punto porcentual del PIB en los últimos años, lo que constituye una contribución de gran magnitud a los esfuerzos de consolidación fiscal. Gráfico A3.1: Subsidios a la electricidad como porcentaje del PIB, 2009-19 Página 66 de 66