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� Pension Reform Primer � de la Banque Mondiale
Contr�le
B�tir la confiance du public dans les fonds capitalis�s
de pension obligatoires
L a question de la r�gulation et du contr�le des Deuxi�mement, les retraites sont plus complexes
comptes de retraite individuels a �t� une que la plupart des autres formes d'�pargne. Ce
question n�glig�e. Par contre, on a beaucoup �crit sont des contrats � long terme qui comportent des
sur le financement de la transition aux fonds de interactions complexes entre les march�s de
pension capitalis�s et de la conception des capitaux, les assurances et la s�curit� sociale.
prestations. Cependant, une r�gulation et un
contr�les efficaces sont cruciaux pour la r�ussite Troisi�mement, les consommateurs sont souvent
de la r�forme des pensions. Ce document explore m�fiants quant � l'efficacit� et la transparence des
six questions concernant la conception d'un organismes de contr�le existants. Les retraites en
syst�me de contr�le. Il �tablit quelques vigueur dans certains pays r�formateurs �taient
comparaisons entre les r�sultats des organismes de sous-r�glement�es ou m�me non r�glement�es par
diff�rents pays et consid�re quatre domaines le pass�. La confiance du public dans le nouveau
importants de contr�le: contr�les institutionnel et syst�me serait sap�e si les inad�quations observ�es
financier et proc�dures d'adh�sion et de dans le syst�me de contr�le existant �taient
prestations. transf�r�es au nouveau syst�me.
Un nouvel organisme? Cependant, une nouvelle agence � elle seule ne
La plupart des activit�s incombant � un organisme suffira pas. Le syst�me financier est enchev�tr�.
de contr�le des pensions sont d�j� men�es par des Des probl�mes survenant ailleurs dans le syst�me
instances existantes, telles que les banques bancaire, par exemple, sont susceptibles
centrales, les collecteurs d'imp�ts et les r�gulateurs d'endommager le nouveau r�gime de retraite. Et
de march�s de capitaux, telles que les commissions les m�mes probl�mes ont toute chance de se
des changes et des valeurs ou les organismes de d�velopper dans l'organisme de contr�le des fonds
contr�le d'assurances. Rattacher la responsabilit� de pension si les causes sous-jacentes de
du nouveau r�gime de retraite � ces organismes l'inefficacit� du contr�le ne sont pas trait�es.
existants serait efficace. Mais un organisme
nouveau, sp�cialis�, peut s'av�rer plus efficace, et Les relations entre les contr�leurs de fonds de
ce pour plusieurs raisons. Premi�rement, le r�gime pension et d'autres organismes dans les pays de
est obligatoire, contrairement � d'autres types l'OCDE sont expos�es dans le Tableau 1. Dans
d'�pargne. Aussi la responsabilit� du six pays -- dont deux anciens pays socialistes, la
gouvernement est plus grande pour ce qui est de Hongrie et la Pologne-- et la France et l'Italie--
garantir que les gestionnaires respectent les r�gles un organisme de fonds de pension s�par� et
de base et sont soigneusement contr�l�s. ind�pendant a �t� cr��. Les fonds de pension
Cette note fait partie des documents du � Pension Reform Primer� de la Banque Mondiale. Elle a �t� �crite par
Edward Whitehouse de Axia Economics, Londres. Veuillez contacter le Service de conseil sur la protection
sociale, Banque Mondiale 1818 H Street NW Washington DC 20433, t�l�phone +1 202 458 5267, fax +1 202 614
0471, e-mail socialprotection@worldbank.org. Toutes les notes sont disponibles sur Internet �
http:// www.worldbank.org/pensions.
Contr�le 2
rel�vent du contr�leur des assurances dans sept Enfin, les minist�res des Finances ou du Travail
pays, dont l'Allemagne, et d'un organisme de contr�lent directement les fonds dans six pays,
contr�le universel des services financiers dans six dont le Japon et les Etats-Unis.
autres pays, dont le Canada et le Royaume-Uni.
Contr�le des pensions dans les pays de l'OCDE 1
Ind�pendant Ind�pendant Ind�pendant Minist�re
S�par� Assurance Universel
France Australie Canada Autriche
Hongrie Belgique Danemark Finlande
Irlande Allemagne Cor�e Gr�ce
Italie Luxembourg Japon
Pologne Pays-Bas Norv�ge Espagne
Portugal Su�de Etats-Unis
Suisse Royaume-Uni
R�gulation et contr�le
La r�gulation --�tablir des r�gles-- et le contr�le incitatives pour les gestionnaires de fonds de
--les faire respecter-- sont des activit�s pension sont suppos�es �tre bien situ�es, aussi les
diff�rentes. Elles peuvent �tre soit affect�es � une contr�leurs ne doivent intervenir que rarement.
seule institution, soit r�parties entre diff�rentes
institutions. Dans 13 des 25 pays de l'OCDE du Il n'est pas surprenant que beaucoup de pays
Tableau 1, la r�gulation est surtout de la r�formateurs aient choisi un mod�le proactif, parce
responsabilit� de la m�me institution ainsi que le qu'ils ont peu de tradition d'application des r�gles
contr�le. Dans les autres pays, ce sont surtout les et des ant�c�dents de contr�le douteux.
minist�res qui �tablissent les r�gles.
Le principal danger du mod�le proactif est qu'il
Les avantages et les inconv�nients de ces deux peut �touffer l'innovation. Les contr�leurs vont
approches sont � peu pr�s �quivalents. Une avoir naturellement � coeur d'�viter l'�chec d'un
institution unique jouit probablement d'�conomies fonds, qui pourrait indiquer un �chec de contr�le.
d'�chelle. Des organisme s�par�s peuvent �tre Ceci en am�ne beaucoup � interdire tout nouveau
plus efficaces, car les contr�leurs abordent leur d�veloppement par les gestionnaires de fonds si
travail sans id�es pr�con�ues. La seule pr�caution l'on ne peut pas prouver de fa�on absolue que
est de garantir que les domaines de responsabilit� c'est dans l'int�r�t des membres. La stabilit� du
sont clairement d�limit�s, afin d'�viter les syst�me sera acquise au prix du d�veloppement
doublons ou les lacunes. beaucoup plus lent de l'industrie, au d�triment des
membres. Dans les mod�les r�actifs, par contre,
Mod�les de contr�le les gestionnaires de fonds sont libres d'innover
Les philosophies des diff�rents syst�mes de pourvu que le changement ne mette pas en p�ril la
contr�le peuvent se diviser en deux grands camps. solvabilit�. Le march� d�termine le profil du
Premi�rement, les mod�les proactifs impliquent secteur financier, et non le contr�leur.
une sp�cification d�taill�e de la plupart des
activit�s des gestionnaires de fonds de pension. Autonomie de contr�le
Celle-ci exige un contr�le tout aussi d�taill� et un L'autorit� du contr�leur doit �tre soustraite aux
audit pour v�rifier que les r�gles sont bien suivies. pressions politiques pour prot�ger la stabilit� �
Deuxi�mement, les mod�les r�actifs entra�nent un long terme du syst�me et la s�curit� des fonds
plus grand degr� d'auto-r�gulation. Les mesures individuels. Avec la croissance des fonds --ils
3 Contr�le
repr�sentent 45% du PIB au Chili, 17 ans apr�s la Contr�le en Am�rique Latine
r�forme des pensions-- les contr�leurs vont faire 2
l'objet d'un lobbying �nergique. Pour minimiser ce Gouvernement Fonds
risque, l'organisme devrait, de pr�f�rence, �tre
autonome. Son directeur devrait �tre r�mun�r� de Autonome
fa�on transparente --peut-�tre avec une Argentine Minist�re du Travail commission
confirmation parlementaire-- pendant une Mexique Tr�sor public commission
p�riode d�termin�e. (partielle)
P�rou Minist�re de commission
l'Economie
Le Tableau 2 montre que les contr�leurs sont D�pendant
administrativement ind�pendants dans trois pays Bolivie Tr�sor public commission
latino-am�ricains. Ils sont aussi financi�rement Chili Minist�re du Travail budget
ind�pendants, et pr�l�vent leurs propres Colombie Banque centrale commission
commissions de contr�le directement sur les fonds Uruguay Banque centrale budget
de pension. En Colombie et Uruguay, le contr�le
des fonds de pension fait partie de la Banque Il est important que l'organisme soit capable
centrale (bien que ces institutions puissent bien s�r d'attirer et de retenir le personnel comp�tent, aussi
�tre ind�pendantes � leur tour). Le Chili se situe il doit �tre libre d'offrir un salaire et des avantages
entre les deux : l'organisme est officiellement comp�titifs. Ceux-ci d�passeront sans doute ceux
autonome, mais sur les plans administratif, qui sont offerts � d'autres fonctionnaires d'Etat.
politique et financier il d�pend du minist�re du Mais c'est probablement in�vitable. En Argentine,
Travail et de la S�curit� Sociale. par exemple, la loi sur les retraites exige que les
employ�s contr�leurs re�oivent un salaire
Financement sup�rieur ou �gal � la moyenne vers�e par les 50%
Des r�mun�rations de contr�le s�par�es sont des gestionnaires de fonds de pension ayant les
s�duisantes par rapport � un financement du plus hauts salaires. Cette r�gle pr�sente l'avantage
budget central. Premi�rement, cela soutient que les salaires se maintiennent au niveau du
l'ind�pendance de l'organisme de contr�le. secteur priv�, o� les salaires dans les services
Deuxi�mement, cela �vite les allocations crois�es financiers ont eu tendance � augmenter plus
de personnes qui ne participent pas au nouveau rapidement que dans d'autres secteurs. D'autres
syst�me. L'Argentine est un bon exemple. La pays ont fix� initialement des salaires comp�titifs,
l�gislation fixe un plafond budg�taire de 1,5% des mais ceux-ci se sont d�grad�s au fil du temps.
revenus totaux du syst�me de pension.
L'organisme d�pense ensuite au fur et � mesure Bien qu'il puisse �tre tentant de pourvoir
des besoins et effectue des transferts p�riodiques � l'organisme en personnel d�tach� issu
partir des soci�t�s de gestion (AFJP) pour couvrir d'organismes et d�partements existants du
les d�penses. Les co�ts budg�tis�s se sont situ�s gouvernement, ceci devrait �tre �vit�. L'organisme
au-dessous de 0,5% des revenus totaux. va avoir besoin d'un m�lange de personnel ayant
une exp�rience du secteur priv� et du secteur
Recrutement pour l'organisme de public. Pour garantir que le niveau de
contr�le connaissance du secteur est maintenu � jour, il est
Trouver le personnel ad�quat pour un nouvel n�cessaire d'avoir un flux continuel de personnel
organisme de contr�le peut constituer un d�fi. Les issu des soci�t�s de gestion des fonds, y compris
professionnels ayant une exp�rience largement au niveau des cadres.
pertinente peuvent �tre rares. Et l'organisme de
contr�le va se retrouver en concurrence avec les Contr�le "captif"
gestionnaires de fonds de pension pour recruter du Le risque d'un va-et-vient de fonctionnaires entre
personnel qualifi� et en former d'autre aux les soci�t�s de gestion de fonds et l'organisme de
aptitudes requises. contr�le est celui de la capture d'industrie, par
Contr�le 4
laquelle le contr�leur met les int�r�ts de l'industrie en Argentine et au Chili, 2� millions en Colombie,
avant la protection des membres de la caisse de � peine plus d' 1 million au P�rou et moins d'un
retraite. demi million en Bolivie et en Uruguay. Par
cons�quent, le ratio des employ�s de contr�le par
La meilleure r�ponse � ce probl�me est une rapport aux membres de fonds de pension est le
s�paration des responsabilit�s, pour le march� dans deuxi�me plus bas au Mexique, apr�s la Colombie.
son ensemble, des gestionnaires de fonds
individuels. La r�gulation et l'analyse des r�sultats Les ratios tr�s �lev�s en Bolivie et Uruguay
du syst�me, o� les dommages d�coulant de la r�sultent sans doute de la jeunesse relative de leurs
capture sont grands, peuvent �tre s�par�s du syst�mes et du petit nombre des membres de
comit� de surveillance, o� une connaissance fonds de pension, ce qui peut causer des
d�taill�e de l'industrie est n�cessaire mais les probl�mes dus au manque d'�chelle. Par contre, le
dommages d�coulant de la capture sont plus ratio �lev� au P�rou peut indiquer de l'inefficacit�.
r�duits.
Le ratio des employ�s par rapport au nombre de
R�sultats de contr�le fonds de pension existants est l'indicateur le plus
La comparaison des diff�rents syst�mes est coh�rent : sa valeur est proche de 10 dans la
complexe � cause de leurs diff�rentes plupart des cas. Les exceptions de la Colombie et
caract�ristiques. Le Tableau 3 se concentre sur de l'Uruguay refl�tent le fait que le contr�le
l'Am�rique Latine. d�pend de la Banque centrale, et donc les services
L'organisme mexicain est le plus important et le de soutien font partie de l'organisation la plus
plus co�teux, avec 214 employ�s et un budget de grande et sont ext�rieurs � l'organisme de contr�le.
26 millions de dollars. Ceci refl�te probablement
le fait que plus de 11 millions d'employ�s sont
couverts au Mexique, compar� � environ 6 millions
Indicateurs de r�sultat des contr�leurs en Am�rique Latine 3
Pays Employ�s Sous contr�le Budget Employ�s/ Employ�s/
direct Membres du fonds
fonds
nombre % $m par million nombre
Argentine 183 43 12.5 31 10
Bolivie 21 43 1.9 64 11
Chili 134 69 7.0 23 10
Colombie 30 73 -- 12 3
Mexique 214 25 26.3 19 13
P�rou 85 19 5.1 74 14
Uruguay 21 81 -- 46 4
Contr�le institutionnel
Cette question couvre l'autorisation et la licence Les contr�les institutionnels vont �tre tr�s
des gestionnaires de fonds de pension et, quand importants dans les premi�res ann�es qui suivent la
c'est n�cessaire, leur dissolution par fusion ou r�forme des pensions, mais ils vont ensuite
liquidation. Elle comprend aussi l'examen de diminuer. L'effort initial pour accorder une
contr�le des employ�s de la compagnie et des autorisation � de nouveaux fonds --l'examen des
commerciaux et l'enregistrement des succursales exigences l�gales et financi�res, telles que le capital
des gestionnaires de fonds. et les r�serves minimum-- sera termin�.
5 Contr�le
L'incertitude quant � la performance du nouveau
syst�me va diminuer au fur et � mesure qu'il se met Autres lectures
en place. G. Demarco et R Rofman, avec E.R. Whitehouse,
(1998), `Supervising mandatory funded
Les fusions et liquidations vont aussi �tre plus pension systems: issues and challenges', Social
r�pandues au cours des quelques premi�res ann�es. Protection Discussion Paper no. 9816, Banque
Il y avait � l'origine 26 fonds en Argentine, qui Mondiale.
sont tomb�s maintenant � 15. Au Chili, il y a 10 D. Duval, (1999), `Institutional arrangements for
fonds au lieu de 21 au d�but de 1990. Il y a eu mandatory funded pension schemes', Social
trois liquidations au Chili, mais aucune en Protection Discussion Paper, � para�tre,
Argentine. Banque Mondiale.
R. Rofman et G. Demarco, (1999), `Collecting and
D'autres points importants du contr�le transferring contributions in multipillar
institutionnel sont les contr�les de la publicit� et pension schemes', Social Protection
du marketing (trait�s ailleurs dans l'Introduction � Discussion Paper, Banque Mondiale.
la r�forme des pensions), les inspections et les A. Laboul, (1998), `Private pension systems:
audits. regulatory policies', Ageing Working Paper no.
2.2, OCDE, Paris.
Contr�le financier D. Vittas, (1998), `Regulatory controversies of
Des rapports financiers r�guliers des fonds � private pension funds', in Institutional Investors in
l'organisme de contr�le sont essentiels, couvrant the New Financial Landscape, OCDE, Paris.
les politiques d'investissement, les portefeuilles, les
revenus et les d�penses. Ils doivent aussi
comprendre les finances des compagnies
gestionnaires. Ces rapports peuvent �tre compar�s
de fa�on crois�e avec les donn�es des garants, la
bourse des valeurs et autres institutions ent r
financi�res. riodicretirespecifie
paymment od age N r -
Les autres fonctions importantes du contr�le pe�nsion n. 1mad
. pee on
above r�
financier sont l'�valuation des portefeuilles des etc.) beftoter v.t. & i. 1.
fonds, le contr�le des restrictions sur les
portefeuilles d'actions, l'assurance du d�p�t des of imperfectimby removal o ake (in
pr
actifs, ainsi que le calcul et l'application de equipmer nIOREFORM ons, faults ormrerrors
garanties pour les retours sur les fonds de pension. PENSPRIMER abandostnment
itution, procedure
Adh�sions et prestations person. 1with information
. elementary book to
Le contr�le des adh�sions surveille l'enr�lement
des membres, le marketing et les transferts entre
les fonds. Le contr�le des prestations, qui traite le
calcul des droits, devient plus important avec la
maturit� du syst�me.
Contr�le 6
Conclusions et recommandations
L' expertise professionnelle, la
transparence et l'ind�pendance claire
des organismes de contr�le sont
essentielles � la r�ussite de la r�forme
des pensions
Dans les pays o� la r�gulation existante
est faible ou inefficace, un organisme
nouveau et s�par� est sans doute mieux
plac� (mais ce n'est pas s�r) pour �viter
de reproduire les �checs pass�s
Un mod�le proactif, avec une
sp�cification d�taill�e des activit�s des
fonds, peut s'av�rer n�cessaire au
d�part, mais le syst�me devrait passer
ensuite � un contr�le r�actif pour �viter
de r�primer l' innovation
L'autonomie financi�re, le budget de
l'organisme �tant pay� par les fonds de
pension plut�t que par les revenus
globaux de l'Etat, prot�gera l'organisme
de contr�le contre les pressions
politiques � court terme ind�sirables
L'ind�pendance administrative est
�galement pr�f�rable
Les salaires doivent �tre comp�titifs par
rapport � ceux du secteur priv� (et le
rester) afin de recruter du personnel
qualifi� des secteurs priv� et public et de
limiter le risque de corruption
La s�paration de la r�gulation et du
contr�le peut aider � limiter le risque de
capture de la r�gulation