Octubre 2004 No. 55 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. COLOMBIA: POLÍTICA AGRARIA EN TRANSICIÓN Klaus Deininger e Isabel Lavadenz Antecedentes muy negativas para el medio ambiente. Aunque los mercados permiten que los campesinos pobres y productivos tengan El perjudicial impacto que tiene la desigualdad ­en materia de acceso a la tierra, no son eficaces en cuanto a transferir las ingresos, bienes, voz, y oportunidades­ en América Latina es tierras de los grandes agricultores a los pequeños un fenómeno bien conocido. En este sentido, la desigualdad campesinos, lo cual implica una constante concentración con respecto a la tenencia de la tierra está asociada con el generada en gran parte por la violencia y el desplazamiento. aumento de la violencia y la disminución de la productividad agrícola. Incluso si se usa el avalúo de la tierra en vez del área Según los datos recaudados en alrededor de 800 física, países como Colombia registran una enorme municipalidades la alta desigualdad en la tenencia de la tierra desigualdad en esta materia, con un está asociada con una mayor expansión de la ganadería coeficiente de Gini de 0,85 (comparado hacia áreas ecológicamente frágiles y no aptas para con 0,35 en Corea o 0,38 en Japón). actividades agrícolas, y con la subutilización de las tierras Contar con una política agraria agrícolas. Esto impide que Colombia satisfactoria podría romper el círculo pueda ejercer su ventaja competitiva vicioso de la desigualdad, la violencia, en cultivos perennes y de alto valor la subutilización de los recursos agregado, y reduce la contribución del productivos y la pobreza. Sin sector agrícola al crecimiento embargo, la estrategia adecuada debe económico. La alta desigualdad en la contar con varias aristas entre las que tenencia de la tierra también se asocia se incluyan (a) medidas directas que con un menor gasto público en reduzcan la violencia y sus inversiones, mientras que la violencia consecuencias; (b) mayor uso de los es mucho mayor en aquellas mercados para mejorar la municipalidades que registran grandes competitividad y corregir las profundas desigualdades. Una cantidad cada vez desigualdades estructurales; y (c) mayor de estudios plantean que en medidas que complementen los mercados y/o mejoren su aquellas zonas donde los hogares han funcionamiento, para así beneficiar a los pequeños visto minado el acceso a agricultores y fomentar la diversificación y el crecimiento oportunidades económicas, es más fácil que la guerrilla, los rural. Es posible extraer importantes lecciones para el futuro paramilitares o el crimen organizado encuentre voluntarios a partir de la experiencia colombiana, la cual incluye reformas dispuestos a unírseles. pilotos de la tierra asistidas por el mercado (Höllinger 1999) y proyectos que ponen al proceso de reforma en el contexto de Las políticas en torno a la tierra pueden ayudar un desarrollo empresarial más amplio (Rojas y Urbina 1999). a reducir el desplazamiento involuntario Sistemas de uso de la tierra Colombia se encuentra al mismo nivel que Angola, Sudán, Afganistán e Irak en cuanto a cifras de personas desplazadas Sólo el 30% de la tierra apta para la agricultura se usa en internamente. Según datos de la Consultoría para los cultivos (con variaciones regionales significativas). Más del Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) se doble del área apta para pastizales es utilizada para la estima que alrededor de 4 millones de hectáreas de tierras han alimentación del ganado, lo cual redunda en consecuencias sido abandonadas por personas desplazadas; esta cifra es tres 1 veces mayor que la cantidad redistribuida por el gobierno a pasado de actividades piloto que no han sido evaluadas través de reformas agrarias desde 1961 (Proyecto global para sistemáticamente. personas desplazadas 2003). De esta manera, el desplazamiento ha generado contrarreformas agrarias 3) Dar una rápida asistencia a las personas desplazadas: Una considerables y probablemente contribuirá a una ayuda rápida y eficaz, como por ejemplo, a través de un concentración importante de tierras improductivas en ciertas fondo para compensar de manera parcial a las zonas. La alta desigualdad en la tenencia de la tierra es un municipalidades que logren controlar bien grandes influjos factor que hace aumentar apreciablemente el número de de personas desplazadas, provee beneficios considerables a personas desplazadas, situación que produce gran sufrimiento las familias y aumenta la posibilidad de que vuelvan a su humano. Además, debido a que la tierra abandonada por los lugar de origen. desplazados suele no ser bien utilizada por aquellos que la ocupan, la productividad se ve reducida de manera 4) Ayudar a integrarse a los que no pueden volver: Es considerable. probable que algunos grupos, tales como las familias encabezadas por viudas, no La tierra era el principal sustento vuelvan a su lugar de origen en el lugar de origen de un gran bajo ninguna circunstancia. Es porcentaje (60%) de familias mejor reconocer este hecho y desplazadas. Por lo tanto estas ayudarlos a integrarse al personas sufren más y durante más mercado laboral en su nuevo tiempo cuando deben dejar su lugar de residencia, y al mismo hogar respecto de aquellos que se tiempo, prestarles ayuda legal ganan la vida de otra manera, pues para facilitar la transferencia de la experiencia agrícola no sirve de sus bienes a terceros. mucho en el entorno urbano o peri-urbano donde llegan. 5) Facilitar el regreso cuando así lo deseen: Otros, El número de gente desplazada fue especialmente aquellos que considerablemente más alto en eran dueños de tierras o que 2001/2002 que en 1999/2000. La trabajaban en el sector agrícola, mayor parte abandonó su hogar querrán regresar. Se les puede debido a amenazas específicas y constituían familias ayudar reforzando las medidas de seguridad personal para encabezadas por mujeres o trabajadores del sector agrícola. que puedan regresar voluntariamente y en grupos, con Muchos menos lograron encontrar trabajo en su nuevo asistencia para que mantengan sus habilidades agrícolas, los destino, lo cual indica un aumento en la "gravedad" del derechos de propiedad y la puesta en marcha de la desplazamiento. En este sentido, la ayuda que se presta a producción. personas desplazadas a través de organizaciones gubernamentales, religiosas, no gubernamentales (ONG) y Las reformas redistributivas a la tenencia de la otras alcanza ahora a dos tercios de los hogares encuestados, tierra han sufrido muchos traspiés en comparación con menos de la mitad en el pasado. Se ha invertido mucho dinero en reformas redistributivas a la Una prioridad importante es crear políticas efectivas que tenencia de la tierra en Colombia, especialmente desde que se impidan el desplazamiento y que aborden los siguientes cinco aprobó la Ley 160 en 1994. Hay un consenso general sobre puntos clave: la importancia que tiene la reforma redistributiva en cuanto a reducir la desigualdad estructural y la subutilización de la 1) Abordar tres factores estructurales fundamentales del tierra. Aunque esta ley se basa en un principio sólido: desplazamiento: (a) desigualdad en la tenencia de la tierra, (b) entregar donaciones a los beneficiarios para ayudarlos a gasto público bajo e (c) inseguridad y violencia focalizada. El adquirir tierras sin la intervención de organismos gobierno ha logrado grandes avances en el área de la gubernamentales, por varias razones no ha tenido el éxito seguridad (como por ejemplo a través del Sistema de Alertas esperado. Tempranas), que deberían expandirse aún más. Proceso fallido: Se buscaron "arreglos rápidos" sin establecer primero la necesidad de emprender una reforma a nivel local 2) Reforzar la habilidad para resistir de la población local: Las ni su alcance. La situación se agravó con la imposición de políticas gubernamentales reconocen que los mecanismos estructuras inadecuadas de tenencia colectiva de la tierra que para reforzar de manera participativa la propiedad del hogar no se diseñaron con la participación de los beneficiarios y pueden ser muy efectivos a la hora de reducir la probabilidad que a menudo se ejecutaron contra su voluntad. de ser desplazado o por lo menos, para mejorar la posibilidad de volver o recuperar los bienes en el futuro en vez de Problemas legales y fallas en el diseño: La ley establece que simplemente perderlos. Pero su implementación no ha las donaciones se deben usar sólo para la compra de tierras y no para inversiones complementarias. Por lo tanto, la 2 atención se centró en tierras ya desarrolladas y no en tierras la tierra no implica una disminución en la concentración subutilizadas con gran potencial. Debido a que las donaciones general de los terrenos por tres razones. En primer lugar, la fueron proporcionales al valor de la tierra (hasta un cierto mayoría de las transacciones en el mercado de la tierra valor máximo) se fomentaron los sobrepagos y las ocurren dentro de una misma categoría de tamaño y muy confabulaciones. Los beneficiarios adquirieron más tierra de pocas veces se producen transferencias entre grandes la que eran capaces de cultivar, situación que se agravó debido agricultores y pequeños campesinos. En segundo lugar, una a limitaciones en el capital de trabajo y restricciones para el compra por parte de un agricultor grande puede afectar la arriendo de la tierra. Además, no se planearon mecanismos de concentración de la tierra mucho más que varias salida para aquellos beneficiarios que no lograban el éxito. transacciones pequeñas. Por último, el desplazamiento y como consecuencia, el abandono de la tierra que luego es Implementación centralizada: En vez de avanzar en incorporada a áreas más grandes crea una dinámica de coordinación con otros planes locales de desarrollo, el acumulación de tierras que fácilmente puede opacar el Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria impacto de la desconcentración de la tenencia o del acceso a (INCORA) prefirió un enfoque puntual, con el cual se la tierra que se logra a través del mercado. redistribuían las propiedades sin tomar en cuenta el medio ambiente en general. La participación Aunque los mercados de la tierra están limitada del gobierno local y del sector funcionando mejor que antes, todavía privado restringió la capacidad de acceso se necesitan muchas mejoras. Los de los beneficiarios a infraestructuras mercados de arriendo de tierras podrían sociales y productivas, mercados y tener un mayor impacto en la asistencia técnica. La exclusión de facto productividad si: (a) los contratos de la sociedad civil y de las ONG contemplaran plazos más largos para así disminuyó la transparencia y la fomentar la diversificación de las supervisión y la evaluación inversiones y de la producción; (b) independientes. hubiera más transferencias de grandes agricultores a campesinos pequeños o Una reforma agraria más eficaz sin tierra; y (c) bajaran los costos y disminuyeran las restricciones de las El programa de reforma de la tenencia de transacciones. la tierra aplicado por el gobierno ha sido menos efectivo que los mercados en Un mejor acceso a los mercados de cuanto a transferir tierras a campesinos capital (y a los instrumentos financieros productivos, pequeños o sin tierra. que lo faciliten) aumentaría el limitado Varios estudios de caso respaldan este alcance de la participación de los hallazgo e identifican a los altos niveles campesinos pequeños o sin tierra en los de endeudamiento, la imposibilidad de mercados de ventas de la tierra. Esto acceder a créditos y la deserción a gran también aumentaría el acceso a bienes escala como los factores fundamentales complementarios y mejoraría la que explican el reducido impacto del programa tradicional de productividad de la tierra ­las limitaciones sobre el capital de reforma agraria sobre la productividad. Los posibles trabajo hacen que muchos pequeños propietarios, programas que pretenden mejorar el acceso a la tierra por especialmente aquellos que fueron beneficiados en reformas parte de los pobres o de los sin tierra deben complementar, no agrarias anteriores, no sean capaces de sacar el máximo reemplazar, lo que se puede lograr a través de los mercados de provecho a sus tierras. la tierra. Es posible usar los ingresos provenientes de una recaudación Utilización de mercados de la tierra para más efectiva de la contribución territorial para proporcionar mejorar la transferencia de tierra a pequeños bienes públicos a nivel local, tales como seguridad en las carreteras, aspecto que aumentaría el valor de la tierra. Por campesinos otra parte, es necesario expandir la cobertura tributaria, actualizar los avalúos regularmente y solucionar los Los mercados han ayudado a brindar acceso a la tierra a los problemas relacionados con la recaudación tributaria. más pobres y a los más productivos. Varios estudios indican que, antes de los ajustes realizados a principios de los años Un factor fundamental que limita la transferencia de la tierra noventa, los mercados de la tierra eran impulsados por la impulsada por el mercado, de grandes propietarios a especulación en la adquisición, lo cual resultó en una pequeños campesinos es la falta de infraestructura o los altos reducción de la productividad y del acceso de los pobres a este niveles de violencia que suelen limitar la posibilidad de usar recurso. Esto ya no sucede. Hoy, los mercados de alquiler y la tierra productivamente. Una tarea clave para los gobiernos ventas facilitan el acceso de los pequeños campesinos quienes locales que deseen estimular los mercados es el desarrollo de suelen ser más productivos. Sin embargo, un mayor acceso a un programa que combine la inversión pública con el apoyo 3 del sector privado (que podría incluir donaciones) para Autónoma Regional (CAR) que trasciende intereses mejorar la productividad (y el acceso a la tierra por parte de sectoriales, y así integran todas las propuestas a una estrategia los pequeños campesinos). Para ello, es muy probable que se de desarrollo local general; (b) pueden proveer la información necesite el apoyo del gobierno central. necesaria para implementar políticas a nivel nacional con el fin de mejorar la utilización de la tierra de manera coherente. Entorno regulador para los mercados. La contribución del Sin embargo, se necesitan también guías, estándares mínimos mercado del arriendo de tierras a la inversión y a los cambios de calidad técnica para el análisis de temas relacionados con estructurales se ve limitada por los altos costos de transacción la tenencia de la tierra y asistencia técnica para la ayudar a la de los contratos a corto plazo (anual). Estas limitaciones implementación del programa. pueden ser paliadas a través de medidas que aumenten la disponibilidad de datos sobre el precio de la tierra, reduzcan Transferir tierras subutilizadas a pequeños campesinos para los costos de transacción (por ejemplo, a través de contratos que las cultiven puede redundar en un alto rendimiento tipo), promuevan activamente los contratos a largo plazo y económico. Los proyectos exitosos exhiben distintas formas mejoren el funcionamiento del mercado financiero. En de organización, desde cooperativas hasta empresas aquellos lugares donde la concentración de tierras es conjuntas participativas, y no siempre requieren la producto de factores no financieros (por ejemplo, la violencia transferencia de la tenencia de la tierra. Los casos exitosos y el lavado de dinero adquirido ilegalmente) se deben tomar comparten tres características: medidas distintas. El llevar inventarios correctos del uso real y potencial de la tierra, y la participación de los principales ! Participación del sector privado y participación del interesados en la negociación de soluciones será un desafío beneficiario en la toma de decisiones relacionadas con el difícil pero fundamental. uso que se le dará a la tierra y la estructura operacional que se adoptará; Cómo tratar las tierras improductivas de INCORA: Muchas de las tierras distribuidas durante reformas agrarias anteriores ! Viabilidad económica a largo plazo como resultado de la a través de INCORA, presentan derechos de propiedad alineación del precio de la tierra con la capacidad limitados, incumplimiento de deudas (generalmente productiva, la tenencia individual de la tierra y el acceso colectivas) y restricciones en la transferibilidad que limitan la a capital de trabajo y crédito; inversión y el uso eficiente. Para desarrollar este potencial y aumentar el bienestar de muchas familias pobres, se necesitan ! Integración con acceso a tecnología, mercados y guías que definan (a) la transferibilidad de esta tierra a través transporte. del arriendo o la venta; (b) formas baratas de reemplazar a los beneficiarios originales de la reforma agraria; y (c) Existen muchas oportunidades para mejorar la utilización de mecanismos para saldar las deudas, especialmente aquellas la tierra y el desarrollo económico local y la competitividad que se incurriendo por miembros de la familia que se han agraria en Colombia. Pero para esto se requiere una acción marchado o donde los pagos sin lugar a dudas sobrepasan el coordinada entre los distintos niveles del gobierno, dentro de valor razonable de la tierra. Estas guías, una vez acordadas, un marco de incentivos compatibles, y con la participación de deben ser puestas en práctica lo antes posible, en la sociedad civil y del sector privado. combinación con la individualización de la tenencia de la tierra para aquellos afectados si ese es el camino que quieren tomar. Consecuencias de las políticas y lecciones aprendidas Sobre los Autores Los programas destinados a mejorar la utilización de la tierra Esta nota fue preparada por Klaus Deininger, economista y el acceso a ella por parte de la gente pobre deben incorporar principal del grupo de investigación del departamento de las lecciones aprendidas en experiencias anteriores y estar desarrollo económico(DECRG), e Isabel Lavadenz, firmemente ligados a las iniciativas y actividades del especialista principal en Politicas Territoriales del gobierno local, junto con la participación de la sociedad civil departamento de desarrollo rural y agricultura de Sur y del sector público. Africa(SASAR). Los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) pueden Para mayor información, visite http://www.worldbank.org/ ayudar a enmendar los errores de la reforma anterior. El rural objetivo de los POT es proveer una base técnica para la planificación espacial a largo plazo dentro del marco de las Sobre "en breve" políticas de descentralización del gobierno. Estos planes Para registrase a "en breve" por favor envíe un correo ofrecen varias ventajas: (a) vinculan políticas e iniciativas electrónico a: en_breve@worldbank.org locales con la investigación por parte de la Corporación 4