Document de La Banque Mondiale A N'UTILISER QU'A DES FINS OFFICIELLES Rapport No. 5775 RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE H A I T I : PROJET DE DEVELOPPEMENT DANS LE NORD (CREDIT 675-HA) 28 juin 1985 Dgpartement de lt6valution rgtrospective des opErations TRADUCTION NON-OFFICIELLEA TITRE D'INFORMATTO~~ . y . - Le present document fait I'objet d'une diffusion restreinte, et ne peut Ctre utiIise par ses destinataires que dans I'exercice de leurs fonctions officielles. Sa teneur ne peut Ctre autremcnt divulguk sans I'autorisation de la Banque Mondiale. RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE HAITI: PROJET DE DEVELOPPEMENT DANS LE NORD (CREDIT 675-HA) POIDS ET MESURES 1 metre (m) = 39.37 pouces 1 kilometre (km) = 0.62 mile 1 hectare (ha) = 2.47 acres = 0.78 carreaux 1 kilometre carr6 (km2) = 0.386 mile carr6 1 kilogramme (kg) = 2.205 livres 1 tonne (t) = 2 205 livres ABREVIATIONS BCA Bureau de Crgdit Agricole CIDA Agence Canadienne pour le D6veloppement International CRUDEM Centre Rural de D6veloppement de Milot FAC -Fonds dfAideet de Coop6ration (France) FA0 Organisation de Nations Unies pour lfAlimentation et 1'Agricubture GTZ Gesellschaft fiir Technische Zusammenarbeit IDA Association pour le D6veloppement International IDB Banque Interamgricaine de D6veloppement MARNDR Ministere de llAgriculture,des Ressources Naturelles et du D6veloppement rural ODN Organisme de D6veloppement du Nord PAM Programme Alimentaire Mondial des Nations Unies TPTC Ministere des Travaux Publics, Transports et Communications USAID Agence des Etats Unis pour le DQveloppement International R6publique de HaIti Exercice Fiscal ler Octobre - 30 Septembre A N'UTILISER QU'A DES FINS OFFICIELLES RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE HAITI: PROJET DE DEVELOPPEMENT DANS LE NORD (CREDIT 675-HA) Table de Matisres No. de Page ...................................................... Pr6face i Donnges de Base ............................................ iii Points Importants ............................................ iv MEMORANDUM D'EVALUATION RETROSPECTIVE A. R6sum6 .............................................. ............................. B. Principales Conclusions W P O R T D'ACHEVEMENT DE PROJET ....................................... I. Introduction 11. Ggneralitgs ........................................ 111. Formulation du Projet .............................. IV. Le Projet .......................................... v. Rgalisation ........................................ ...................... .......................... VI. Impact Agricole et Economique VII. Rgsultats Institutionnels VIII. Rgsultats de 1'IDA ................................. IX. Lelons 2 Tirer du Projet ........................... Annexes Carte: BIRD No. 12217 Le present document fait I'objet d'une diffusion restreinte, et ne peut Ztre utilise par ses destinataires que dans I'exercice de leurs fonctions officielles. Sa teneur ne peut Ctre autrement divulguk sans I'autorisation de la Banque Mondiale. RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE HAITI: PROJET DE DEVELOPPEMENT DANS LE NORD (CREDIT 675-HA) PREFACE Le prgsent document est 116valuation rgtrospective du projet de d6veloppement rural dans le DEpartement du Nord en Haiti, pour lequel le Cr6dit 675-HA a 6t6 approuv6 le 18 D6cembre 1976 pour un montant de 10 millions de dollars et clos, entierement dgboursg, le 30 Juin 1983. Le 'rapport se compose d'un m6morandum d16valuation r6trospective (MER), prgpar6 par le Dgpartement de l'gvaluation rgtrospective des op6rations (OED), et d'un rapport d'achsvement de projet (RAP) dat6 du 31 Mai 1984 et,pr6par6 par le Bureau R6gional de l1Am6rique latine et des Caraibes. Le mgmorandum d16valuation rgtrospective est bas6 sur une analyse du rapport d16valuation (No. 1281-HA du 13 DEcembre 1976) du rapport du Prgsident, de llAccord de Cr6dit (dat6 du 14 Janvier 1977) et du RAP; la correspondance avec llEmprunteur et les notes internes de la Banque sur l'historique du projet contenues dans les archives de la Banque ont 6t6 consult6es et le personnel de la Banque associg au projet a St6 interview6. Une mission de 1'OED slest rendue en Haiti en FEvrier 1985. Des entre.tiens se sont dgroul6s avec M. le Ministre et les fonctionnaires du Ministere de llAgriculture, des Ressources Naturelles et du D6veloppement rural (MARNDR) et avec ceux de llOrganisme de D6veloppement du Nord (ODN) responsable pour l'exgcution du projet. La mission a visitg la zone du projet et a rencontrs les villageois y participant. Les informations obtenues au cours de la mission ont 5t6 utilisges pour tester la validit6 des conclusions du RAP. Lf6valuation rgtrospective estime que le RAP dgcrit avec justesse les caractgristiques du projet et le m6morandum d16valuation rGtrospective supporte de manisre gGn6rale les conclusions du RAP. Outre qu'il r6sume les objectifs et les r6sultats du projet, le mGmorandum insiste plus particulizrement sur trois aspects qui sont propres 2 de nombreux projets de dGveloppement rural: une pr6paration insuffisante, l'erreur de jugement quant au temps nscessaire pour obtenir un impact significatif sur la production agricole et une organisation de projet qui, 3 l'origine, ne rgpondait pas aux besoins du dgveloppement rggional int6gr6. Un exemplaire du rapport provisoire a 6t6 adress6 pour commentaires a lfEmprunteur le 8 avril 1985. A la msme date, une copie du rapport a st6 envoy6e au Fonds d'Aide et de Coopgration (France), au ~esellschaft fiir Technische Zusammenarbeit (Allemagne F6d6rale) et au Programme Alimentaire Mondial (Nations-Unies) qui ont cofinancs le projet avec la Banque et le Gouvernement. Aucun commentaire n'a 6t6 resu. La mission tient 3 exprimer sa reconnaissance au Gouvernement haytien et au personnel du projet rencontrg durant la prgparation de ce rapport pour l'aide prgcieuse qu'ils lui ont apportge. RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE HAITI: PROJEl DE DEVELOPPMENT RLlRAL DANS LE DEPARTEMENT DU NORD (CREDIT 675-HA) DONNEES DE BASE DONNEES PRINCIPALES U s u l t a t s U s u l t a t s en Z P r e v i s i o n s aux d e r n i 2 r e s de l ' e s t i m a t i o n a l'evaluation e s t i m a t i o n s de 1 ' 6 v a l u a t i o n Coat t o t a l du p r o j e t ( M l l i o n s de SEU) 13.4 18.0 134 Financements e x t e r i e u r e C r e d i t IDA 10.0 10.0 100 PAUL 1.4 1.4 100 GTZ/b ) - 2-6 - FACE ) Taux de r e n t a b i l i t 6 'economique (TRE) (X): 14.0 n e g a t i f - PremiPre mention dans l e s d o s s i e r s -- 16/05/73 Demande du Couvernement - (inconnu) - NIgociations - 18/11/76 - Approbation du Conreil 28/12/76 - Date de 1'Accord d e c r e d i t - 14/01/77 Date de l t E n t r e en vigueur 17/05/77 26/05/77 - Date d e C l a t u r e 31/12/81 30/06/83 133 Date d' achevement d e s travaux 06/81 06/83 144 a / Programme Alimentaire Uondial b/ Aide b i l a t e r a l e de l a Republique FBderale Allemande c l Aide b i l a t 6 r a l e f r a n g a i s e DECAISSEHEKTS CUHULES ( m i l l i o n s de SEU) -1978 1979 1980 1981 1982 1983 A l-' 6-v d-u a-t i o-n 2 400 4 - 0 1 0 0 - - ~ ~ E f f e c t i f s 900 2 000 4 200 7 800 10 000 E f f e c t i f s I X d e s e s t i m a t i o n s - 19 26 42 78 100 Date du d e r n i e r diicaissement: 21 Kars 1984 DONNEES CONCERNANT LES MISSIONS SpCciali- ripe de - Date No. de Eommes- tks repre- Effi- Ten- d i f f i - Mission (moislannie) personnes f o u r s s e n t e e s I d c a c i t / e dancelf c u l t 6 s / g - I d e n t i f i c a t i o n 1973 - - - - - - - - Prhparation 05/02/75 - - - Evaluation 05/04/76 7 -- a.b.c,d,e - - I - - Supervision No. 1 03/77 1 10 a No. 2 06/77 1 9 a 2 1 M No. 3 08/77 1 2 a 2 1 n No. 4 12/77 2 8 a 2 1 n,o N o . 5 05/78 2 8 a,d 2 1 n,o No. 6 08/78 3 9 a.c.d 2 1 n,o NO. 7 01/79 2 I 1 a.d 3 2 n.p.0 No. 8 05/79 3 6 a 4 . e 3 2 F,M.O No. 9 10179 2 8 a n d 3 2 p,n,o NO. 10 02/80 2 7 a , d 3 2 F.n.0 No. 11 06/80 I 6 a 3 1 M9P.O NO. 12 10/80 2 7 a.d 3 2 F .?l. P No. 13 01/81 1 8 a 3 2 M,F,P NO. 14 05/81 3 6 a , c , d 3 1 M,P No. 15 10/81 3 I l / h a.b.d 3 1 M,P NO. 16 01/82 3 5- a.b,d 2 P NO. 17 05/82 3 13 a,b,d 2 P ,?I No. 18 02/83 2 1711 a.d 2 F NO. 19 07/83 2 12& a , c 2 F AUTRES DONNEES DU PROJET Emprunteur: Gouvernement d e bIti Agence d'execution: Organisme de DCveloppement du Nord (ODN) Exercice f i s c a l : ler Octobre - 30 Septembre Nom de l a monnaie ( a b r 6 v i a t i o n ) : Gourde (C) --- Taux de change: b y e n n e annie d e l l v a l u a t i o n USS1.00 5G Uoyenne annLe de r e a l i s a t i o n USS1.00 5G noyenne annde d'achdvement .US$1.00 5C P r o j e t - r e l a i s : Nom : Second p r o j e t de D6veloppement du Nord NumCro du c r e d i t : 1410-HA Uontant du c r C d i t : 19.1 m i l l i o n s de d o l l a r s Date d'approbation p a r l e c o n s e i l : 12/08/83 -d/ - - - - - a agronome; b Lconomiste a g r i c o l e ; c a n a l y s t e f i n a n c i e r ; d inggnieur; e -- - - - -- s p e c i a l i s r e en c r e d i t . e / 1 sans problsme; 2 problames modr6s; 3 probl2mes majeurs. - - - - - -, / I en amClioration; 2 s t a t i o n n a i r e ; 3 en d 6 t e r i o r a t i o n . F f i n a n c i e r ; l4 u n a g e m t ; T technique; P p o l i t i q u e ; 0 a u t r e s . - environ 6 j o u r s s u r 11 o a t tti consacr6s 3 une Evaluation i n r 6 r i m a i r e du p r o j e t . -i/ environ 12 j o u r s 3ur 17 o n t 6 t h consacres 3 l a pr6paration du p r o j e t - r e l a i s . 11 environ 5 j o u r s s u r 12 ont Bt6 consacres a u p r o j e t . RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE HAITI: PROJET DE DEVELOPPEMENT DANS LE NORD (CREDIT 675-HA) POINTS IMPORTANTS Le p r o j e t 6 t a i t l a premizre o p 6 r a t i o n de l a Banque dans l e s e c t e u r a g r i c o l e e n Haiti. I1 visait 2 augmenter la production agricole e t am6liorer les revenus e t l e s conditions de vie d'environ 200 000 habitants du Dcparte- ment du Nord. Les principaux 6ldments du p r o j e t 6 t a i e n t ( i ) l a r6novation et l ' a g r a n d i s s e m e n t d e systzmes d ' i r r i g a t i o n ( 3 100 h a ) , ( i i ) 11am61ioration des s e r v i c e s de s o u t i e n 21 l ' a g r i c u l t u r e i r r i g u 6 e e t p l u v i a l e (environ 50 000 h a ) , ( i i i ) l a c o n s t r u c t i o n de 400 p u i t s et d e 5 systzmes d'adduction d ' e a u e t ( i v ) la construction ou remise en S t a t de 3 march&. L1ex6cution du p r o j e t d e v a i t Gtre confi6e 2 un organisme nouveau e t autonome, llOrganisme de D6veloppement du Nord (ODN) dont l e r81e s e r a i t de p l a n i f i e r , f i n a n c e r et coordonner l e s a c t i o n s d e s s e r v i c e s e x i s t a n t s , l e s q u e l s r e s t e r a i e n t responsables de la r g a l i s a t i o n de l e u r s 616ments respec- t i f s du p r o j e t . Par s u i t e de la complexit6 du p r o j e t e t du manque de compg- t e n c e s n a t i o n a l e s en p l u s i e u r s domaines, un c e r t a i n nombre d e c o n s u l t a n t s e x p a t r i g s d e v a i e n t S t r e r e c r u t k s sous financement d ' a i d e s b i l a t g r a l e s alle- mande e t f r a n ~ a i s e . Le p r o j e t a rencontrk t o u t e s s o r t e s d-e d i f f i c u l t 6 s dSs l e d6but de l a r g a l i s a t i o n e t a Gtd rapidement class6 "projet 3 problzme". Des r e t a r d s dans l r e x 6 c u t i o n o n t 6 t 6 dOs B l a l e n t e u r des proc6dures d ' a u t o r i s a t i o n de dgpenses. et 1 1 a r r i v 6 e t a r d i v e de c e r t a i n s c o n s u l t a n t s . Par a i l l e u r s le p r o j e t a 6 t 6 a f f e c t 6 par l e manque de donn6es d e b a s e s u r la s i t u a t i o n socio-kconomique et f o n c i s r e , et s u r l a topographie et 11hydrog6010gie d e l a rggion, ce q u i o b l i g e a 1 ' O D N 3 effectuer une s 6 r i e d 1 6 t u d e s p r g l i m i n a i r e s . Les Gtudes ont conclu qu'une p a r t i e de l a composante i r r i g a t i o n 6 t a i t i r r g a l i s a b l e . Les thzmes techniques a g r i c o l e s 6 t a n t p r a t i - quement i n e x i s t a n t s , l e p r o j e t a e n t r e p r i s d e s recherches plus importantes e t plus longues que pr6vu. Les composantes c r 6 d i t a g r i c o l e e t v u l g a r i s a t i o n o n t S t 6 fortement r 6 d u i t e s du f a i t du manque de themes techniques B proposer aux a g r i c u l t e u r s . Enfin l a f a i b l e s s e i n s t i t u t i o n n e l l e des s e r v i c e s techniques a c o n t r a i n t 1'ODN B ex6cuter par lui-mGme l a p l u p a r t des travaux d ' i n f r a s t r u c - t u r e . A l'achzvement du p r o j e t , d e w ans plus t a r d que pr6vu, l e s pro- grammes de r o u t e s r u r a l e s e t d ' a l i m e n t a t i o n en eau 6 t a i e n t r 6 a l i s 6 s au d e l 2 des pr6visions. Un s e u l march6, au l i e u de t r o i s , 6 t a i t c o n s t r u i t . La com- posante a g r i c o l e s e l i m i t a i t Zi l a r6novation p a r t i e l l e (460 ha) d'un systsme d ' i r r i g a t i o n e t 2 une s 6 r i e de recherches e t d6monstrations de c u l t u r e s irri- gu6es et p l u v i a l e s . Le coOt f i n a l du p r o j e t a d6passg l e s p r g v i s i o n s d'envi- ron 34%. Du f a i t d'une augmentation minimale de la production a g r i c o l e , l e taux de r e n t a b i l i t d du p r o j e t est n g g a t i f . Un p r o j e t - r e l a i s , approuvG par l a Banque en AoGt 1983, d e v r a i t permettre d ' a t t e i n d r e rapidement une phase p r o d u c t i v e grZce aux Gtudes, recherches et dGmonstrations e f f e c t u g e s pendant le premier projet e t 11exp6rience du dgveloppement r6gional que 1'ODN a main- t e n a n t acquise. L16chec Gconomique du p r o j e t e s t dQ principalement 2 t r o i s d6fauts majeurs: une pr6paration h s t i v e e t i n s u f f i s a n t e pour un p r o j e t de c e t t e n a t u r e , une mauvaise apprgciation du temps n6cessaire pour o b t e n i r un impact s u r l a production a g r i c o l e e t une coop6ration i n s u f f i s a n t e e n t r e l e s d i f f 6 r e n t s s e r v i c e s techniques. Le p r o j e t a Egalement montr6 l'importance de disposer d'un plan r6gional de d6veloppement 2 long terme avant de lancer un p r o j e t de ce genre (MER, paras. 33-34) e t l a n6cessit6 de p l a n i f i e r l e dEveloppement r6gional en plusieurs phases successives, dont l a premiPre d e v r a i t Etre un p r o j e t p i l o t e (MER, para. 27). Les points suivants peuvent pr6senter un i n t 6 r E t p a r t i c u l i e r : - l'absence d'un plan d i r e c t e u r de d6veloppement a 6 t 6 partiellement responsable du manque de coordination e n t r e l e s d i f f 6 r e n t e s a c t i o n s e n t r e p r i s e s par l e s s e r v i c e s de 1'ODN (MER, para. 36) e t c o n s t i t u e un handicap permanent du p r o j e t (MER, paras. 38-41); - e f f e t n6gatif de l a pression de l a Banque e t du Gouvernement pour l a n c e r rapidement un p r o j e t (MER, para. 35); - l a f a i b l e s s e des s e r v i c e s techniques a conduit 1 ' O D N a s e s u b s t i t u e r 2 e w e t 2 E t r e l ' a g e n t d'exgcution de l a majorit6 d e s travaux (MER, para. 29); - l a s o l u t i o n adoptge pour -la passation par l l O D N 3 l a SNEP des ouvrages d'alimentation en eau potable e s t - u n bon exemple de coop6ration e n t r e s e r v i c e s e t avec l a population int6ress6e (MER, para. 32); - l e s a u t o r i t 6 s gouvernementales ont f a i t des e f f o r t s concert& e t fructueux pour s i m p l i f i e r l e s procgdures e t a s s u r e r 2 1'ODN une autonomie financiPre s u f f i s a n t e (RAP, para. 7.10). MEMORANDUM D'EVALUATION RETROSPECTIVE HAITI: PROJET DE DEVELOPPEMENT DANS LE NORD (CREDIT 675-HA) 1. Avec une superficie de 27 750 km2, dont une grande partie (70%) est montagneuse et aride, et une population d6passant 5 millions d'habitants, Harti est un pays trZs peupl6 (400 habitants par km2 de terre cultivable) par , rapport 2 ses ressources agricoles et le plus pauvre du continent amsricain. 2. En 1975, l'agriculture contribuait 5 environ 45% du PIB et 2 plus de 50% des exportations, et faisait vivre environ 80% de la population haitienne. Bien que l'agriculture fQt le secteur prgdominant de 116conomie du pays, la producti0.n agricole n'augmentait que d11,2% par an, soit 2 un rythme infGrieur au taux moyen d'accroissement de la population qui 6tait alors de 1,6%. L'Etat ne consacrait que 7% de son budget total au secteur agricole; les services de soutien b la production (recherche, vulgarisation et crsdit agricole) 6taient notoirement insuffisants; les m6thodes de production restaient en gGn6ral primitives, sauf pour la culture de la canne B sucre, du riz et du tabac. 3. Afin dlamGliorer 1'ensemble du secteur agricole le Gouvernement Haitien d6cida en 1975 d1accro?tre la part de l'agriculture dans le budget national et de lancer des plans r6gionaux de d6veloppement visant 2 am6liorer conjointement 1'infrastructure de base, les services de soutien et les techniques agricoles. Plusieurs projets de d6veloppement agricole (Plaine d'brtibonite, Plaine des Gonaives, Petit Goave, Cayes) avaient 6te'entrepris dans le cadre de cette politique de r6gionalisation. Conception du projet 4. Le projet 'etait la premikre op6ration dans le secteur agricole financse par la Banque, dont les interventions s'gtaient jusqu'alors limitGes aux secteurs des routes, de 116ducation et de lq61ectrification. L'achZvement de la route principale de Port-au-Prince b Cap-Haitien, partiellement financ6e par llIDA, et le bon potentiel de la plaine du N0r.d furent les raisons principales du choix du D6partement du Nord pour implanter un projet de d6veloppement rural conforme B la nouvelle politique du pays. 5. Le projet fut identifig en Juin 1974 et prZpar6 2 partir de Janvier 1975 sous 116gide de FAOICP. Aprks deux missions de pr6-6valuation par la Banque en Octobre 1975 et Janvier 1976, 116valuation du projet eut lieu en Avril-Mai 1976. Le projet, tel que pr6sentQ au Conseil dlAdministration2 la fin de 1976, visait 2 augmenter la production agricole de l'arrondissement de Cap-Haitien (environ 50 000 ha) et amgliorer les conditions de vie d'une grande partie des quelque 220 000 habitants de la rggion, dont 92% vivaient au-dessous du seuil de pauvretQ absolue. 6. Les principaux 616ments du projet 6taient les suivants: (a) remise en &tat des systzmes d'irrigation de Quartier-Morin (1 200 ha) et Saint-Raphag1 (1 900 ha) et agrandissement d'environ 1 800 ha des superficies irrigu6es 3 Quartier-Morin par extension du r6seau et forage de puits profonds; (b) construction ou r6novation de 66,5 km de routes rurales et de 27 km de voies d'acces aux fermes; (c) construction de 400 puits, 6quip6s de pompes manuelles et de cinq systsmes de distribution d'eau 2 partir de captages de sources pour l'alimentation en eau potable des villages; (d) construction ou remise en 6tat de trois march6s; (e) mise en place d'un programme d'essais agricoles et de multiplica- tion de semences; (f) amglioration des services agricoles (vulgarisation, crgdit, soins v6t6rinaires et organisation du d6veloppement communautaire); et (g) administration du projet. 7. I1 6tait prgvu que 11ex6cutiondu projet serait confi6e 2 un orga- nisme nouveau et autonome, llOrganismede Dgveloppement du Nord (ODN) dont le sizge serait 3 Cap-Haitien. Le Conseil dlAdministration de 1'ODN serait pr6- sid6 par le Ministre de llAgriculture et comprendrait un reprgsentant des autres ministeres impliqu6s dans le projet. L'ODN devait Gtre un organisme relativement petit, dont le r61e essentiel serait de planifier, financer et coordonner les activit6s des services existants (Travaux Publics, Service dlIrrigation, Service de Vulgarisation Agricole, Service Hydraulique, Service V6t6rinaire et Bureau de Cr6dit Agricole) qui resteraient responsables pour 11ex6cutionde leur 616ment respectif du projet. Huit sp6cialistes 6trangers devaient Gtre recrut6s pour renforcer la capacit6 technique de 1'ODN. 8. Le coGt du projet 6tait estim6 2 13.4 millions de dollars, dont 10.0 millions (75%) devait Gtre financ6es par l'IDA, environ 1.4 million (10%) par le Programme Alimentaire Mondiale (PAM) sous forme de rations ali- mentaires pour. la r6tribution de main-d'oeuvre non spgcialisge, it environ 2 millions (15%) par le Gouvernement Haitien. I1 avait 6t6 convenu lors des n6gociations qu'un montant de 2 millions de dollars, correspondant au coGt de consultants rgsidents, serait annul6 dans le Crgdit IDA si le Gouvernement obtenait que cette composante soit financ6e par les aides bilatgrales alle- mande et fran~aise,sollicit6es 2 cet effet. Le temps n6cessaire pour r6ali- ser le projet 6tait estimg 2 quatre ans. Le taux de rentabilit6 6conomique 6tait estim6 2 14%. 9. Le Cr6dit entra en vigueur en Janvier 1977. Bien que les aides bilatgrales allemande et fran~aiseaient accept6 de financer l'assistance technique, il f u t d6cid6 de maintenir l e s 2 m i l l i o n s de d o l l a r s prsvus b c e t e f f e t dans l e Cr6dit de l a Banque pour couvrir df6ventuelles dgpenses impr6- vues. Les consultants de l ' a i d e b i l a t 6 r a l e frangaise a r r i v z r e n t rapidement s u r l e t e r r a i n mais il f a l l u t deux ans b l ' a i d e b i l a t 6 r a l e allemande pour former son Gquipe de s p 6 c i a l i s t e s . En outre, plusieurs d i r e c t e u r s h a i t i e n s se sont succGd6s B la t s t e de 1'ODN e t l e manque de personnel haitien de con- t r e p a r t i e a St6 un phgnomsne chronique pendant l e s premiPres ann6es du p r o j e t . 10. D'autres raisons ont contribu6 aux d i f f i c u l t g s e t 8 l a l e n t e u r d1ex6cution du p r o j e t : (a) l e manque de donnGes s u r l a s i t u a t i o n socio-economique e t £oncisre, s u r l e s s o l s , l a topographie e t 11hydrog6010gie de l a zone du p r o j e t obligea B entreprendre une s 6 r i e d16tudes, non prgvues, sur ces d i f f 6 r e n t s s u j e t s ; (b) l'absence de themes techniques a g r i c o l e s conduisit b ex6cuter un grand nombre d ' e s s a i s e t de d6monstrations de diverses c u l t u r e s . Certes, ces a c t i v i t 6 s 6 t a i e n t i n s c r i t e s dans l e p r o j e t , mais e l l e s ont demand6 beaucoup plus de temps que prgvu, pendant lequel l e s services de vulgarisation n'avaient r i e n 2 vulgariser e t l e c r 6 d i t a g r i c o l e n ' a v a i t r i e n ou t r 2 s peu, B financer; ( c ) l e s r e t a r d s dans l ' a l l o c a t i o n des fonds de c o n t r e p a r t i e e t l a len- t e u r des procgdures d ' a u t o r i s a t i o n de d6penses ont f a i t que pendant quatre ans, e t j u s q u f 8 l ' o u v e r t u r e d'un fonds renouvelable 3 l a Banque Centrale, l e p r o j e t n ' a pas dispos6 des ressources finan- c i e r e s s u f f i s a n t e s pour ex6cuter l e p r o j e t ; (d) il s'est avGr6 que les principaux services responsables de l a r6a- l i s a t i o n des t r a v a w avaient une t r 2 s f a i b l e capacit6 d1ex6cution, ce qui obligea 1'ODN B s e s u b s t i t u e r b eux, notamment pour l'irri- gation, l ' a l i m e n t a t i o n en eau potable e t l e s routes; (e) e n f i n l ' u s i n e s u c r i z r e , une soci6t6 privge, qui devait porter s a capacit6 d'usinage b 300,000 t de canne par an, n ' a jamais rSalisG son objectif e t chaque annee plus de 100,000 t de canne (Gquivalent 3 1 million de dollars) n ' o n t pas t rGcoltCes ou ont Gt6 perdues. l/ - 11. Cette s 6 r i e de problemes provoqua l a mise du p r o j e t s u r l a l i s t e des " p r o j e t s b problPmes" en Janvier 1979 e t conduisit l a Banque e t l e Gouvernement 8 r e d 6 f i n i r l e s 6lGments du projet e t s u r t o u t sa composante agricole. Les Etudes ayant en e f f e t montrG que l ' i r r i g a t i o n de l a canne b sucre n ' G t a i t pas j u s t i f i 6 e b Quartier-Morin, mais que l e s problzmes de drainage y Gtaient beaucoup plus importants, l a composante i r r i g a t i o n de Quartier-Morin f u t supprim6e. Par a i l l e u r s , 2 l a s u i t e des d i f f i c u l t & 3 -1/ Depuis l o r s , l ' u s i n e a St6 nationalis6e e t 1 ' E t a t en a confiG l a gestion 2 un groupe privG considGr6 plus e f f i c a c e e t dynamique. Le dernier rapport 6conomique s u r H a i t i recommande t o u t e f o i s que l ' u s i n e s o i t fermGe B cause de ses continuelles e t lourdes pertes. organiser une irrigation efficace 2 Saint RaphaZl, le programme fut r6duit de 1 900 ha B 750 ha, dont 460 furent finalement r6alis6s. Enfin, l'agriculture pluviale prenant une place pr6pond6rante dans le projet, le programme d'essais a 6t6 6tendu B l'ensemble du D6partement du Nord et la production de semences a 6t6 entreprise. 12. La construction de routes s'est heurt6e tout d'abord B de grandes difficultgs dues B une distribution d6fectueuse des vivres du PAM en r6tribu- tion de la main-d'oeuvre et 2 la lenteur des travaux ex6cut6s par les Travaux Publics. Par la suite, 1'ODN entreprit de r6aliser lui-m$me une grande partie des routes avec des moyens mgcaniques, ce qui a permis de construire ou r6nover 97.2 km de routes rurales et pistes d'acczs aux fermes, soit 16gSrement plus qu'initialement pr6vu. 13. Le programme d'alimentation en eau potable a port6 sur 150 puits et 25 systsmes communautaires, b6n6ficiant 3 environ 100 000 personnes soit largement plus que pr6vu. Le programme a 6t6 marqu6 par une bonne collabora- tion entre 1'ODN et le Service National de 1'Eau Potable (SNEP) et une parti- cipation effective aux travaux de la population concern6e (para. 32). 14. L1616ment construction et rhovation de march6s a 6t6 limit6 3 la remise en 6tat du march6 de Cap-Haitien dont le coGt s'est r6v616 beaucoup plus important que pr6vu 2 116valuation. 15. La construction du siZge de 1'ODN et de maisons a subi des retards et des coGts plus importants qu1envisag6s initialement. Les d6penses d'admi- nistration du projet ont 6galement 6t6 plus fortes que prgvu, 1'ODN ayant largement d6bord6 sa fonction initiale de coordination, financement et plani- fication pour devenir l'agence principale d1ex6cution de la quasi totalit6 des 616ments du projet. En outre un certain nombre de consultants additionnels furent recrut6s pour pallier aux besoins nouveaux qui apparaissaient au cours de la r6alisation du projet. 16. La lenteur de rgalisation, les changements apport6s 2 la description du projet et les augmentations de coOts se sont traduits par un retard de deux ans de la date d'achzvement des travaux et par un coOt total du projet de 18 millions de dollars (y compris les coOts de l'assistance technique et d'administration), soit 34% de plus que pr6vu. 17. Du fait de la forte r6duction de la composante irrigation et de la longue phase prgliminaire de recherches et dgmonstration pour l'agriculture pluviale, l'augmentation de production agricole est rest6e minimale dans la zone du projet. L1am61ioration du rsseau routier a contribug 2 faciliter le transport de canne 2 sucre vers l'usine et 2 d6senclaver certaines regions qui ont maintenant acczs aux marchgs. Toutefois, faute d'une augmentation sensible des rendements et des productions agricoles, les routes n'ont pas eu l'avantage gconomique escompt6. Le taux de rentabilit6 6conomique du projet est consid6r6 come nggatif 6tant donn6 la faiblesse des avantages obtenus 2 l1ach2vement du projet. Par contre, l'impact de l'glgment eau potable sur les conditions de vie des bgn6ficiaires a 6t6 largement positif. 18. Malgr6 ses r6sultats dgcevants, le projet -.a jet6 les bases n6cessaires au dgveloppement, en identifiant correctement, grbce aux 6tudes qu'il a effectuGes, les contraintes, mGconnues lors de 1'6valuation, et en d6terminant par des recherches appliqu6es les cultures et les varistss les mieux appropriges 2 la r6gion du Nord. En outre, des systemes efficaces de fournitures d'intrants et de crgdit aux agriculteurs ont GtG mis en place. La production de semences et de plants a 6 entreprise 2 une Gchelle modeste. Le projet a 6galement permis 2 1'ODN d1acqu6rir 11exp6rience du d6veloppement r6gional et de former son personnel. Un deuxizme projet (Crsdit 1410-HA approuvg en AoOt 1983) est actuellement en cours d'exscution. I1 devrait permettre d'utiliser les acquits du premier projet et d'atteindre la phase d'accroissement sensible des productions agricoles de la rggion du Nord. B. Principales Conclusions 19. Le projet a 6t6 marqu6 par quatre dgfauts que 1'OED a rencontr6 frgquemment dans les projets de d6veloppement rural: une prgparation insuffisante, une erreur de jugement quant au temps ngcessaire pour obtenir un impact significatif sur la production agricole, une coop6ration insuffisante entre services et le manque d'un plan de d6veloppement r6gional. Ces faiblesses, qui n'ont 6t6 que partiellement corrigges en cours de rgalisation, expliquent largement 116chec Gconomique du projet et les difficult& auxquelles le projet-relais risque de s'affronter. Pr6paration insuffisante du projet 20. Identifi6 en Juin 1974, le projet fut prgpar6 en Janvier et F6vrier 1975 par deux missions FAO/CP. Le rapport de prgparation fut envoy6 2 .la Banque en Mai 1975. Les 616ments proposgs initialement pour le projet comportaient toute une gamme d'actions, dont toutes celles qui ont 6t6 retenues dans le projet final, plus des infrastructures relatives 2 la sant6, 116ducation et 1'6lectrification. 21. Les contraintes identifiges par la mission de prsparation portaient essentiellement sur (i) la faible capacit6 et la mauvaise gestion de l'usine sucriPre "Caldos" qui, selon la mission de prgparation, ne pourrait pas absorber la production additionnelle de canne 2 sucre due au projet, et (ii) l'accroissement sensible du prix des terres et la possibilitg que le projet pourrait favoriser des sp6culations foncisres. Le niveau de la redevance pour les usagers des adductions d'eau 6tait 6galement un sujet de pr6occupation. Ces problemes ont'nGcessit6 des enquttes additionnelles et de longues discussions avec les reprgsentants de la Socigt6 Caldos et de llEtat, qui ont retard6 lf6valuation du projet jusqu'en Avril 1976 malgrg la pression exercge par le Gouvernement et la Banque pour un d6marrage rapide du projet. 22. La mission d16valuation a rejet6 les composantes gducation, sants, et 6lectrification du projet, qui faisaient d6ja l'objet d'autres financements, et a adopt6 les autres Glgments proposgs par le Gouvernement et la mission de prgparation. Les prgoccupations de la mission d16valuation sont reflGt6es dans ll"IssuesPaper" et le "Decision Memorandum" de Juin 1976 oG il est propos6 que le Gouvernement interdise les transactions foncieres pour empgcher la spGculation. Les taux d1int6r$t du crGdit agricole et le montant des redevances d'eau sont aussi longuement discut6s dans ces documents. Le problsme de l'usine sucrizre semble r6solu car la mission d16valuation estime que l'usine n'aura pas de difficult6 3 traiter 300 000 t de canne par an. La manisre dont 25 000 familles vivant sur 52 000 ha augmenteront leur revenu par 2 ou par 3 est 2 peine discutge, sauf par un mgmorandum de Central Project Staff (CPS) qui estime que les contraintes au d6veloppement ne sont pas clairement d6finies et les moyens pour lever ces contraintes ne sont pas explicites. Les commentaires de CPS portaient sur les points suivants: (a) l'absence d'un inventaire des terres irriguables, (b) la n6cessitg de mieux definir le r81e de 1'ODN et de pr6ciser son autoritg et ses moyens de coordination sur les services techniques et (c) l'importance de mesurer separ6ment les taux' de rentabilit6 6conomique des actions en irrigation et en cultures pluviales. Toutefois, ces questions importantes n16taient pas r6solues de manisre satisfaisante lorsque le projet fut present6 au Conseil dlAdministration de la Banque. 23. En r6trospective les problzmes sur lesquels la Banque portait toute son attention au stade de 116valuationdu projet malgr6 les avertissements de CPS semblent totalement acadgmiques et futiles, tant ils contrastent avec 11inqui6tude qui apparait dss le d6but de la rgalisation du projet. Les rapports de supervision de la Banque de 1977 2 1980 sont symptomatiques des difficult6s r6elles que rencontre le projet. 11s mentionnent, entre autres choses: les structures foncisres sont diff6rentes de ce que l'on pensait (plus d1absent6isme que pr6vu) et n6cessitent une 6tude sp6ciale; les cartes sont insuffisamment d6taill6es et il faudra proc6der B la photo-interprgtation de la zone du projet (Decembre 1977); la situation agricole avant le projet est ma1 connue; il reste beaucoup 3 faire avant de trouver un thsme technique B proposer aux agriculteurs; faute de savoir ce qui'il faut produire dans la r6gion, la production de semences ne peut pas commencer, la vulgarisation est inefficace, et le cr6dit agricole n'est pas, ou trss peu, utilis6 (Mai 1978); 11ex6cution des routes n'a pas commenc6e (Mars 1979) car 1'ODN et les Travaux Publics ne se sont pas mis d'accord sur les standards de construction; le problsme majeur de Quartier-Morin n'est pas le manque d'eau mais l'excss d'eau (Mars 1980); le forage de puits n'est pas rentable; un million de dollars de canne 3 sucre sont 3 nouveau perdus car l'usine sucrisre est en panne; etc. 24. L1exp6rience de ce projet montre le danger d'une pr6paration h3tive pour un projet de d6veloppement rural 2 composantes multiples, particulisre- ment lorsqu'il s'agit d'une premisre opgration de la Banque dans le secteur agricole. La prgparation insuffisante, due surtout 2 la pression de la Banque et du Gouvernement pour une action rapide, a 6t6 la premisre faiblesse du projet et en a sgrieusement gSn6 la Galisation et l'impact.2/ - Temps ngcessaire pour obtenir un impact sur la production agricole 2 5 . Comme pour bien d'autres projets du mSme type financ6s par la Banque, ce projet avait l'ambition d'augmenter les productions agricoles par - 2/ CPS souligne que le projet a d6montr6 la n6cessite de prsparer soigneusement les projets agricoles, particulisrement dans les pays pauvres et dans le cas oii des considgrations techniques sont de la plus haute importance pour le succss ou lf6chec des interventions de la . Banque deux ou par t r o i s en l ' e s p a c e de quatre ans. L'expgrience de ce p r o j e t confirme c e l l e de l a majorit6 des a u t r e s p r o j e t s de d6veloppement rggional, 2 s a v o i r que l e temps ngcessaire pour o b t e n i r un impact s i g n i f i c a t i f s u r l a production a g r i c o l e e s t beaucou plus long que prgvu e t r e q u i e r t , en ggngral, un ou p l u s i e u r s proj e t s - r e l a i s .?/ - 26. Trois r a i s o n s p r i n c i p a l e s B c e t t e l e n t e u r des r g s u l t a t s sont frgquenment mentionnges dans l e s rapports de 1'OED: ( i ) l e temps ngcessaire pour G t a b l i r e t f a i r e fonctionner une i n s t i t u t i o n nouvelle de dgveloppement e s t toujours plus long que prgvu, ( i i ) l a population concernge par ce genre d e p r o j e t s rgpugne souvent 3 changer s e s mgthodes t r a d i t i o n n e l l e s e t ne l e f a i t qu'aprss une s g r i e de dgmonstrations convaincantes, ce qui peut demander p l u s i e u r s campagnes a g r i c o l e s , e t ( i i i ) l a mise 2 l a d i s p o s i t i o n des paysans des f a c t e u r s de production e s t souvent un problsme d i f f i c i l e 2 rgsoudre. 27. L'expgrience acquise par l a Banque montre que l e s p r o j e t s d e dEveloppement rggional ngcessitent ggngralement plusieurs phases, q u ' i l e s t pr6fgrable de d g f i n i r , au moins provisoirement, l o r s de l a prgparation du p r o j e t . Une premisre phase p i l o t e , oii l e s techniques e t l e s m6thodes de d6veloppement sont essay6es s u r des surfaces modestes, e s t souhaitable. Le cas de c e p r o j e t e s t typique de beaucoup d ' a u t r e s : il a fallu six ans pour l e r s a l i s e r , au l i e u de quatre, e t l e s r 6 s u l t a t s acquis en f i n de p r o j e t ont ngcessitg un p r o j e t - r e l a i s d'une durGe de cinq ans, q u ' i l s e r a sans doute u t i l e de consolider par un troisisme p r o j e t d'une durge identique. Une pgriode de 16 ans pour dgvelopper une v a s t e rggion densgment peuplge n ' e s t pas l'exception mais p l u t a t l a rzgle. I1 est bien certain qu'avec une t e l l e perspective l a prgparation soignge du p r o j e t , son 'd6marrage, par un p r o j e t p i l o t e e t son gchelonnement en plusieurs phases correctement p l a n i f i 6 e s sont prgfgrables 3 une s 6 r i e de p r o j e t s hstivement mont6s pour p a l l i e r aux e r r e u r s des p r o j e t s prgc6dents. Organisation du P r o j e t 28. L'organisation du p r o j e t a 6 t 6 consue s u r l e modzle que l ' o n rencontre frgquemment dans . l e s p r o j e t s de ce type: un nouvel organisme rggional, l l O D N , responsable pour l a p l a n i f i c a t i o n , l e financement e t l a coordination des travaux, l e s q u e l s devaient s t r e ex6cutEs par l e s s e r v i c e s techniques e x i s t a n t s . 29. Dans l e s f a i t s l e p r o j e t n'a pas 6tE exgcutg de l a maniBre prgvue. La f a i b l e s s e des s e r v i c e s techniques en personnel q u a l i f i g a conduit 1 ' O D N a s t r e l ' a g e n t d1ex6cution de l a majorit6 des travaux. Sur ce p o i n t , l e p r o j e t n ' e s t pas non plus une exception; l e msme problzme a S t 5 rencontrg dans nombre de p r o j e t s e t frgquemment mentionn6 par 1'OED dans plusieurs rapports d 'gvaluation r6trospective. -4/ L'expgrience montre qu'une t e l l e organisation - 3/ Voir en p a r t i c u l i e r l e s rapports d'gvaluation r 6 t r o s p e c t i v e suivants: Tanzanie--Projet de d6veloppement r u r a l de Kigoma (No. 4858) Burkina Faso--Projet de l a Bougouriba (No. 4547) e t Mexique--PIDER I (No. 4617). - 4/ Voir en p a r t i c u l i e r , l e s rapports Paraguay--Projet de Cr6dit e t de d6veloppement r u r a l (No. 4419) e t Madagascar--Projet dlElevage v i l l a g e o i s e t de dgveloppement r u r a l (No. 5403). de projet ne peut marcher que si les services techniques sont eux-mEmes renforcgs en personnel, matgriel et ressources financisres pour assurer leurs dzpenses de fonctionnement, ce qui est rarement, ou insuffisamment, prgvu lors de la prgparation des projets. 30. Dans le cas particulier d'HaYti et de ce projet, on s'aper~oitavec le bgn6fice de l'expgrience, que l'organisation de projet initialement prgvue 6tait illusoire pour deux raisons principales: (a) le MinistPre de 1'Agriculture a trop de personnel en g6ngral mais manque de personnel qualifi6 sur le terrain, et ne dispose que d'un faible budget d'investissement; (b) les investissements publics en agriculture sont surtout financgs par des aides extgrieures et consistent principalement en projets sp6cifiques et rggionaux. Ce sont donc les autoritgs de projets qui, dans la majorit6 des cas, exgcu- tent directenent les travaux en Hayti, avec leurs ressources et leur person- nel propres, plut8t que les services techniques. 31. Le problPme n'est donc pas tant dans l1ex6cution des investisse- ments que dans leur passation aux services techniques aprSs achzvement. L1exp6rience a montrg que cette passation se fait souvent dans de mauvaises conditions dans certains projets et que les investissements sont frgquemment ma1 utilisgs et ma1 entretenus faute de-ressources et de qualification suffi- santes des services techniques.- 5/ 32. A cet 6gard il faut noter que 1'ODN a fait mieux que bien d'autres agences du mEme type soutenues par la Banque. La .solution adopt6e pour les investissements d'alimentation en eau potable peut Etre citge en exemple. Dans un premier temps, la SNEP a St6 associge h la planification et la con- struction des ouvrages, dont l'exgcution restait toutefois sous la responsa- bilit6 de 1'ODN. Des efforts ont 6t6 faits pour que la population participe h la rsalisation et se charge, avant que les travaux ne cornmencent, d'appor- ter sur le site et sans rgmungration, tous les mat6riaux (pierres, sable, ciment). Avant que les pompes ne soient install6es sur les puits, la popula- tion devait payer une somme forfaitaire qui gtait affectge h l'entretien. I1 6tait prgvu, en outre, qu1aussit6t aprSs la construction, la SNEP prendrait la responsabilitg de l'opgration et la maintenance des ouvrages. La passa- tion a gt6 partiellement facilitge par la participation du personnel SNEP au stade planification et construction, et par la formation technique dont il a bGngfici6. Des comitgs de gestion de l'eau ont Ggalement Gt6 cr66s dans les villages. Le transfert de responsabilit6s pour l'entretien des routes a 6t6 6galement satisfaisant. L'entretien des routes reste financ6 par 1'ODN mais a St6 config au Service Permanent du R6seau Routier National qui s'acquitte correctement de sa tzche. - 5/ Cette question est largement discutge dans certains rapports d16valua- tion de l'OED, en particulier ceux d6jh mentionngs pour Madagascar Ele- vage Villageois (No. 5403) et Mexique Papaloapan (No. 5760). Importance d'un Plan Directeur de Developpement R6gional 33. Si une leqon importante, e t commune B bien d ' a u t r e s p r o j e t s de ce genre, peut Ztre t i r 6 e des d i f f i c u l t 6 s rencontr6es par ce p r o j e t complexe e t ambitieux c ' e s t bien l'avantage de l a prQparation avant 116valuation du pro- j e t d'un plan de developpement r6gional 2 long terme. Ce type de plan de d6veloppement, qui e s t frgquent dans l e cas de p r o j e t s de colonisation de t e r r e s nouvelles6-I a u r a i t permis d 1 6 v i t e r un grand nombre des f a i b l e s s e s de c e p r o j e t en amgliorant considgrablement l a connaissance de l a zone du pro- j e t , de son environnement socio-6conomique e t de s e s p o t e n t i a l i t g s . 34. En premier l i e u , un plan de de'veloppement coh6rent pour l a r6gion du Nord a u r a i t permis de r6pondre 2 c e r t a i n e s questions qui r e s t e n t aujour- d'hui sans r6ponse: pourquoi c h o i s i r t e l l e action ou t e l l e zone d'interven- t i o n p l u t d t qu'une a u t r e dans l e D6partement du Nord? L ' i r r i g a t i o n 2 Quartier-Morin e t Saint Raphag1 6 t a i t - e l l e p r i o r i t a i r e plut8t que l e d6velop- pement des pigments, l a l u t t e contre 116rosion, ou l a mise en valeur des t e r r e s inexploitges de 1 ' E t a t (nombreuses dans l e Dspartement)? L'infra- s t r u c t u r e (routes e t eau potable) devait-elle S t r e int6gr6e aux zones de d6veloppement a g r i c o l e p l u t 6 t que dispers6e au hasard? Quelle e s t l a meilleure vocation a g r i c o l e du Departement du Nord e t l e s c u l t u r e s p r i o r i - t a i r e s pour lt6conomie nationale e t regionale? Toutes ces questions ont 6 t 6 e t sont encore aujourd'hui r e s t 6 e s partiellement sans r6ponse f a u t e d'un plan ' de d6veloppement coh6rent pour l a Region du Nord. 35. En o u t r e , un plan d i r e c t e u r a u r a i t permis d 1 6 t a b l i r un cadre d ' a c t i o n , 6chelonn6 dans l e temps e t r 6 p a r t i s u r plusieurs phases en fonction des p r i o r i t 6 s 6 t a b l i e s . En £ a f t , l e p r o j e t f u t l a victime de l a pression de l a Banque pour l a n c e r rapidement une opsration, l a premizre pour l e secteur a g r i c o l e , malgr6 l e peu de connaissances q u ' e l l e a v a i t du pays en g6n6ral e t du secteur en p a r t i c u l i e r . Quelques mois de preparation n 1 6 t a i e n t manifeste- ment pas s u f f i s a n t s pour bien connaitre l'environnement s o c i a l , 6cologique e t technique de l a r6gion du Nord. De plus, l e p r o j e t f u t pr6par6 par de courtes missions du Programme de Coop6ration de l a FA0 e t de l a Banque, q u i portzrent davantage l e u r a t t e n t i o n s u r des points mineurs que s u r l e s c o n t r a i n t e s au d6veloppement a g r i c o l e e t l e s rnoyens de l e v e r ces contraintes. Le p r o j e t a tent6 de p a l l i e r t a n t bien que ma1 2 c e t t e igno- rance. 11 a improvis6 une s6rie d16tudes e t de recherches qui ont abouti au bout de 6 ans au s t a d e oC l e p r o j e t a u r a i t normalement dG commencer. 36. Enfin, l'absence d'un plan d i r e c t e u r de d6veloppement rsgional a 6 t 6 partiellement responsable du manque de coordination e n t r e l e s d i f f 6 r e n t e s a c t i o n s des services de 1'ODN. N'ayant pas de l i g n e s d i r e c t r i c e s , n i de vue d'ensemble'du p r o j e t , chaque s e r v i c e a t r a v a i l 1 6 isol6ment des a u t r e s , cher- chant dans s a propre s p 6 c i a l i t 6 ce qui p o u r r a i t Gtre effectivement e t rapide- ment ex6cutE s u r l e t e r r a i n . Le problzme a St6 aggravg par l e manque de con- t i n u i t 6 e t l ' i n s u f f i s a n c e de l a d i r e c t i o n de 1'ODN. I1 a fallu attendre 1984, s o i t h u i t ans apres l e debut du premier p r o j e t , pour qu'une c e r t a i n e coherence s 1 6 t a b l i s s e e n t r e l e s actions jusqu'alors dgsordonn6es. Ce r6sul- t a t p o s i t i f e s t dG 2 l a f o i s 2 une connaissance grandissante du t e r r a i n par - 61 Voir, par exemple, l e s rapports OED s u r : Malaisie Triangle du Jengka (Nos 2122, 3024 e t 3978) e t Malaisie Keratong (No. 5780). l e personnel de 1'ODN e t 3 une nouvelle d i r e c t i o n qui e s t consciente du probleme e t t e n t e d'y p o r t e r remsde. 37. L1exp6rience que l a Banque a pu maintenant acqu6rir en matiere de d6veloppement rggional montre q u ' i l a u r a i t f a l l u d6buter par une phase de ergparation minutieuse par une 6quipe permanente q u a l i f i 6 e e t pendant au moins deux ans. Cette phase pr6paratoire pouvait S t r e financge par l a Banque ( P r o j e c t Preparation F a c i l i t y ou PrSt dlAssistance Technique) mais a u s s i par des a i d e s b i l a t g r a l e s ou i n t e r n a t i o n a l e (PNUDIFAO par exemple), donc 2 un moifidre coGt pour l e Gouvernement. Le t r a v a i l de ergparation, portant s u r l'ensemble du D6partement du Nord, a u r a i t port6 sur: ( a ) 6tude de l a s i t u a t i o n socio-6conomique e t techni ue avant p r o j e t e t i d e n t i f i c a t i o n des c o n t r a i n t e s au d6veloppement ;?I - (b) 6tude des p o t e n t i a l i t g s e t d g f i n i t i o n des o b j e c t i f s dans l a R6gion du Nord; ( c ) i d e n t i f i c a t i o n des moyens 3 mettre en oeuvre pour l e v e r l e s c o n t r a i n t e s a i n s i que des a c t i o n s e t zones p r i o r i t a i r e s ; (d) mise au point d'un plan d i r e c t e u r de dgveloppement 3 long terme; ( e ) ergparation d'un p r o j e t p i l o t e 3 r 6 a l i s e r en premisre phase. I1 e s t incontestable que cette phase ereparatoire aurait permis de mieux connaitre l a population de l a r6gion 8/ e t de t e n i r davantage compte de s e s voeux pour p l a n i f i e r l e d6veloppement xu D6par tement . 38. Le p r o j e t e s t e n t r 6 dans s a deuxieme phase depuis 1984. Les r 6 s u l t a t s de l a premiere phase ont 6 t 6 mineurs s u r l e plan Sconomique, mais fructueux s u r l e plan de 11exp6rience acquise. L'ODN s a i t maintenant ce q u ' i l f a u t f a i r e , e t comment l e f a i r e , en matiere d ' a g r i c u l t u r e pluviale. I1 l u i r e s t e 3 entamer r6solument l a phase productive en mettant 3 l a - - 71 Une 6tude s6rieuse de l a s i t u a t i o n avant-projet a u r a i t montr6 l ' i n e x i s t e n c e de thkmes techniques s u r l e s q u e l s c o n s t r u i r e l e p r o j e t . Des recherches appliquees a u r a i e n t pu S t r e e n t r e p r i s e s au cours de c e t t e phase pr6paratoire. - 81 La mSme observation a St6 f a i t e par 1'OED dans un c e r t a i n nombre d16va- l u a t i o n s r s t r o s p e c t i v e s de p r o j e t s de d6veloppement r u r a l . Voir en par- t i c u l i e r l e P r o j e t dlElevage v i l l a g e o i s e t de Dgveloppement Rural, 2 Madagascar (Rapport No. 5403) 03 il f u t d6cid6 au dgbut du deuxieme p r o j e t d ' e f f e c t u e r une 6tude socio-6conomique de l a r6gion du Nord-Ouest c a r l a Banque s ' e s t apercue 3 l a f i n du premier p r o j e t qu'on c o n n a i s s a i t trss peu de choses s u r l e s motivations e t l a mentalit6 des gleveurs; v o i r a u s s i l e P r o j e t de Dgveloppement Rural dans l e Basin de l a Papaloa- pan au Mexique oii 116tude gGn6rale de l a r6gion f u t dgcidge, e t incorpor6e dans l e prSt Banque, 3 l a f i n seulement du p r o j e t l o r s q u ' i l devint apparent qu'on connaissait ma1 l e p o t e n t i e l de l a r6gion. d i s p o s i t i o n des paysans l e s f a c t e u r s de production (semences, p l a n t s , o u t i l s , e n g r a i s ) q u i l e u r sont nscessaires e t en vulgarisant l e s thsmes techniques q u i ont St6 6prouv6s pendant l a premisre phase. 39. Le succes du p r o j e t - r e l a i s dspendra principalement de l a q u a l i t 6 du management de 1'ODN a i n s i que de l a q u a l i f i c a t i o n , l a motivation e t l a continuit6 de son personnel. Dans l e pass6, 1'ODN a Q t 6 durement a f f e c t 6 e par l e s changements s u c c e s s i f s de d i r e c t e u r s (5 en 8 ans) e t par l a p6nurie de cadres -nationaux q u a l i f i 6 s . Actuellement l a s i t u a t i o n s ' e s t sensiblement amgliorge, gr3ce 2 une d i r e c t i o n qui a p p a r a i t meilleure et plus e f f i c a c e que dans l e pass6 e t 2 l a continuit6 de c e r t a i n s cadres h a I t i e n s comp6tents. 40. Le p r o j e t r e s t e cependant gEn6 par l e manque de plan d i r e c t e u r (paras. 33-34) e t l ' i n c e r t i t u d e qui entoure encore c e r t a i n s aspects e s s e n t i e l s du di5veloppement de l a r6gion. C'est a i n s i que l e s problsmes d ' i r r i g a t i o n e t drainage de l a plaine du Nord r e s t e n t e n t i e r s e t qu'aucune s o l u t i o n c l a i r e n ' a 6 t 6 trouvge B c e t Sgard. Les terres f e r t i l e s appartenant B 1 ' E t a t dans l a plaine du Nord r e s t e n t ma1 u t i l i s 6 e s e t aucune a c t i o n n ' e s t envisagse B l e u r ~ u j e t . ~ / La l u t t e contre 116rosion, qui apparait e s s e n t i e l l e dans l e ~ g ~ a r t e m e n nt ,' e s t qu'une a c t i v i t 6 marginale, e t c . 41. I1 est certain que les activit6s poursuivies par 1'ODN sont u t i l e s . Mais f a u t e de s ' i n s c r i r e dans un cadre g6n6ral on e s t en d r o i t de s e demander si elles s o n t , ou non, p r i o r i t a i r e s . C'est 1 2 l e handicap p r i n c i p a l qui a pes6--et continue 3 peser--sur le projet. -91 Le Dgpartement Rggional de l a Banque souligne que l e Second P r o j e t de D6veloppement Rural (CrGdit 1410-HA) f o u r n i t des c r g d i t s e t de l ' a s s i s t a n c e en vue d1am6liorer l ' u t i l i s a t i o n de ces zones. HAITI PROJXT DE DEXELOPPEMENT RURAL DANS LE DEPARTEMENT DU NORD DCpartement des Projets Bureau Rdgional de 1'Mrique Latine et des Caraibee - , 1 . INTRODUCTION 1.01 Haiti est l e pays l e plus pauvre du continent amzricain, e t ses ressources limite'es, notananent en t e r m s , contrastent avec l a forte densitd de sa population. Le secteur l e plus important du pays, l'agriculture n'a marque' que peu de progrhs en vingt ans ; il a dtd handicap6 par des contraintes institutionnelles, un s t a t u t foncier prdcaire e t , lors de l'dvaluation de ce projet, l'insuffisance de ses rdseaux routiers e t d' irrigation. 1-02 Vers 1975, la stratdgie de 1'Etat en matiere de ddvelopuement r u r a l mettait l'accent sur la rdnovation e t l'erpansion de l'infrastructure rurale e t hydraulique. Cette stratdgie comprenait, en outre, l'accroissement de la production agricole, surtout pour l'exportation (cafd e t sucre) g d c e au ddveloppement du crddit agricole e t l'amdlioration des services de vulgarisation. Toutefois 1'Etat rdalisa que du f a i t des contraintes sectorielles ses efforts resteraient vains B l'dchelle nationale ; c'est pourquoi il d6cida de concentrer dans l e Ddpartement du Nord ses efforts de developpement rural finances par 1'IDA. 2.01 Le projet de ddveloppement rural dans l e Ddpartement du Nord a e'td l e premier projet du secteur agricole financd par 1'IDA lorsque celle-ci e t l e s autres organismes financiers reprirent leurs activitds, suspendues depuis 1962 pour des raisons politiques. Une mission FAO/BIRD/IDA a pass6 en revue l e secteur agricole dlAobt B Octobre 1973 e t a proposd neuf projets prioritaires. Parmi ceux-ci, la Banque Interamdricaine de Ddveloppement a . choisi l e s projets d'irrigation des plaines dlArtibonite e t Cul4e-Sac tandis que 1'USAID ddcidait de soutenir l e dCveloppement du,cafd 2-02 Le rapport e s t bas6 sur llexamen des dossiers tenus par l e Centre d'Information de la Rdgion Amdrique Latine e t Caraibes (c~rres~ondance, memoranda internes,Rapport dlEvaluation du 15 Mcembre 1976, Accord de Crddit du 14 Janvier 1977 e t rapports de supervision). Une partie importante des informations provient du Rapport de Rdvision Interimaire, date du 29. Dgcembre 1981. 3 -01 C'est B cause du bon potentiel agricole de la plaine du Nod, e t du f a i t que 1'IDA finangait la route principale de Port-aurPrince vers l e Nord, 9ue cette region du Nord f u t proposee par l e Gouvernement pour un projet f inancd par 1'IDA. A la suite d'une mission d' identification FAO/CP, qui s ' e s t rendue dans l e pays en Juin 1974, une mission de pdparation FAO/CP a visit6 la zone du projet en Janvier-Fdvrier 1975. Cette mission a identifib d e u contraintes importantes : (a) la faiblesse des services rdgionaux qui seraient chargds de rdaliser l e projet e t (b) la n6cessitd d1accro3tre la capacitd de la sucrerie la Citadelle (Caldos) pour pallier & l'augmentation p d v i s i b l e de la production de canne h sucre. Le principal sujet de discussion avec l e Gouvernement avant 1'6valuation fu t l e problsme des installations d'usinage; en outre, l'une des conditions d16valuation fut l1engagement du Gouvernement d'accrortre l a capacits technique e t financisre de l'usine en fonction de l'augmentation previsible des productions de canne. Deux missions de pr6-Gvaluation (en Octobre 1975 e t Janvier 1976) eurent pour objectif principal d16tudier l e s problsmes d'usinage de l a canne Zi sucre. > 3.02 L' dvaluation du projet eut lieu sur le terrain en Avril-Mai 1976. Au cours de la rdvision du rapport, CPS a recommandd que le Eureau de Crddit Agricole et les services centrau du Ministere 4e ltAgriculturesoient suivis de tr&s prks pendant la dalisation du projet. 3-03 Lors de la pdsentation du projet (28 D6cembre 1976) au Conseil dtAdministrationde la Banque, celui-ci fit les observations suivantes : (a) sur lea 10 millions de dollars du Crddit, 2 millions Qtaient p r d w pour ltassistancetechnique et pourraient rester dans le Crddit au cas oh des aides bilatQrales accepteraient de financer cette assistance ; ces fonds pourraient gtre ndcessaires pour pallier B la mauvaise situation financihre du pays et la possibilitd de dQpassement des coats ; (b) le projet risquait de provoquer le cumul des terres au profit de quelques gros agriculteurs ; (c) les petits agriculteurs pourraient avoir des difficult& pour payer les droits dtusagede lteau dtirrigation ; (d) ltimportance de ltassistance technique Qkrang'ere augmenterait le cotlt en devises du projet. IV. LE PROJET A. 05,jhctifset Description du Projet 4.Ol Le projet visait B lever les principales contraintes qui entravaient le ddveloppement dans le Ddpartement du Nord, et particuligrement la Plaine du Nord, une des zones bdndficiant du meilleur potentiel agricole du pays. Le but du projet dtait plus spdcialement orient6 vers ltamdlioxationde la production agricole ainsi que des revenus et de la qualitdide vie du monde m a 1 et vers la mise en place dtinstitutionsrdgionales. Du fait que certaines de ces contraintes faisaient ltobjetde programmes finances sur dtautres sources (santd, Bducation, conservation des sols) le projet dtait ax6 sur le financement de ltinfrastructurede base ( irrigation, crddit, recherche applique'e, vulgarisation st santd animale) ndcessaire au ddveloppement rural. 9ans cette perspective, le projet comportait les Bldments suivants : (a) remise en dtat des syst6mes dtirrigation de Quartier Morin (1 200 ha) et Saint-RaphaEl (1 900 ha) ; extenhion des surfaces irrigudes de 800 ha B Quartiele Morin et dtenviren1 000 ha au nord de Quartier Morin par la crdation de puits profonds-; (b) renovation et amglioration de 66,5 krn de routes de desserte et de 27 h de routes dtacc&s a u exploitations ; (c) construction dtenviron400 puits, dquipds de pompes manuelles, et dtunmaximum de cinq petits systkmes dtadductiondteaualimentds par des aources pour la fourniture dteaupotable ; (d) remise en Btat et dlioration de deux march4s municipawr et de lhabattoirde Cap-Haitien et construction daun march6 B Saint- Rapha31:; (e) octroi de crddit B court et moyen texme B des groupes de petits agriculteurs, ou individuellement des moyens agriculteurs ; (f) ddbut dtunprogramme dtessaisagricolea et de multiplication de semences adlior6es ; (g) fourniture de vulgarisation agricole et de services vQtQrinaires et organisation du ddveloppement m a 1 communautaire ; (h) mise en place de 1'organisme de DBveloppement du Nord (ODN), chargd de rdaliser le projet sous ltautoritd dtunConseil dtAdministrationprdsidd par le Secdtaire d'~tatde ltbgriculture; 4.02 Environ 4 000 familles m a l e s devaient bdndficier des composantes directement productives du projet. En outre, quelque 26 000 familles rurales devaient profiter de meilleures routes, de services agricoles amdliords et de meilleures seanoes ; enfin environ 3 000 foyers ruraux devaient be'ndficier d'eau potable. B. Coat et Financement du Projet 4-03 Le coat total du projet dtait estimB B 13.4 millions de dollars, dont 8.2 millions en devises B*rangl?res. Un peu plus dtuntiers du coat dtait repdsentd par ltirrigation,un quart par ltadministrationdu projet et 14 % par les routes. LtIDA devait financer 10 millions de ddllars, soit environ 75 % du coat total du projet ; la contribution du Gouvernement devait &tre de 2 millions de dollars, soit pr&sque 15 %, et celle du Programme Alimentaire Mondiale de 1.4 million, ou environ 10% du coat total. Le Gouvernement avait par ailleurs sollicitd une assistance bilatdrale de la Rdpublique Fe'de'rale dtAllemagneet de la France pour financer le codt des consultants re'sidents ; il dtait entendu que si cette aide dtait obtenue, ltdquivalentdu montant octroyd par ltassistancebilatdrale serait annul6 dans le Cr6dit IDA. V. REALISATION A. Evhnements Principaux 5.01 LtAccord de Csdit fut sign4 le 14 Janvier 1977 et le Crddit entra en vigueur le 26 Mak 1977. Avanf;ltentr6e en vigueur les aides bilat6rales Francaise et Allemande avaient accept6 de financer entikrement la composante assistance technique. Le d6marrage fut lent,et aussitat aprgs l'entrde en vi'guev du Crddit, les principaux problkmes furent le manque de fonds de contrepartie pour le prdfinancement des dBpenses et la lenteur des services Gouvernementaux pour accorder les autorisations de d6penses. Au ddbut de 1979, les coats du projet furent revises B la suite de la prise en charge de l'assistance technique par la France et ltAllemangne.Lt IDA et le Gouvernement se mirent d'accord pour re'server les 2 millions de dollars de 1' assistance technique pour couvrir dtdventuelles augmentations de codt et les imp~'vus. 5.02 Les consultants agricoles de ltaidetechnique fran~aisefurent rapidement sur le terrain, en Mai-Juin 1977, mais les trois ingsnieurs sous financement allemand n'arrivsrent qu'en Mai 1978, Juillet 1978 et Janvier 1979. Au d6but de 1979, le projet fut d6clarB "projet B problsmes" 2 cause du hnque de fonds et du personnel de contrepartie, ainsi que des retards d'approbation des ddpenees occasionnant le lenteur des de'caissements. Afin dtamdliorerla situation financikre, le Gouvernement et 1'IDA se mirent dtaccord sur l'ouverture d t l mfonds de roulement 2 la Banque Centrale. En octobre 1980, B la suite dtune simplification des procedures dtautorisationsde ddpenses et dluneallocation de fonds de contrepartie par le Gouvernement, 1'IDA fit B partir du Crddit une avance de 500 000 dollars au fonds de roulement. 5-03 La mission de Supervision de Janvier 1981 recommanda que la date dtachkvementdu projet soit reculde de Juillet 1981 B Ddcembre 1982 B cause du ddmarrage tardif du projet et, dans ce but, un Amendement ltAccord de Credit fut sign6 en Aodt 1981. Cet Amendement prevoyait en outre une avance de 1'IDA au fonds de roulement (par 5.02)~ une diminution du programme d'irrigation, l'elargissement des programmes d'adduction d'eau et de recherche agricole et comprenait un nouveau plan financier. 5-04 En Septembre 1981, 1'IDA proceda une revision interimaire des resultats du projet modifi6,de ses realisations et de l'implication de ces changements. b. conclusion fut que ces changements dtaient justifids ; au debut de 1982, les progres e'taient tels qu1i3spermirentde retirer le projet de la lis$e des "projetsB probl&meft. 5-05 Les activitds du projet commenckrent B se ralentir vers mi-1982. Une re'allocationavait Qtd propose'e en Avril 1983 pour permettre d'utiliser les fonds non allouds qui restaient disponibles. Les activitds du projet se reduisdrent ensuite fortement B cause de l'achhvement de l'assistance technique et des sdvhrea contraintes budg6taires du Gouvernement. Toutefois llODN et lee autres services du projet continuhrent B fonctionner alors que l'on redoutait leur d6sintdgration. b. clcture du Cddit eut lieu le 30 Septembre 1983. B. Les Problkmes dtExdcution 5.06 Dks son demarrage le projet eut B affronter de serieux problkmes d'exdcution que l'on peut classer en quatre catdgoriee : le manque d'informations de base fournies 2 la mission d96valuation, les faiblesses institutionnelles, les problhmes financiers et 1'dffondrement des prix du sucre. Manque dtInformationsde Base 5007 Lee missions'de preparation et dfdvaluationn'ont dispose que . d'informations limit6es sur la situation agricole et n'ont eu pratiquement aucune donnee sur l'environnement instituti~~elet socio4conomique car les documents, dtudes et enqustes etaient soit incomplets soit inexistants. Pendant la phase de conception du projet le pays sortait B paine d'une longue periode d'isolement et l'on connaissait ma1 le contexte sociodconomique complexe des zones rurales. Ce ne fut qutaprks le d6marrage du projet que surgirent une quantite de problhmes imprdvus, surtout institutionnels de sorte que la direction du projet dut "apprendre de l"exp6rience1'. 5008 Pour pallier au manque de donndes disponibles, le projet rCalisa, avec l'aide de consultants, un certain nombre d16tudes non pr6vues et dont le coat a atteint 269 000 dol!.ars. Ces 6tudes ont compris la repartition des cultures et de la population par interpre'tation photo aerienne, l'dtude des exploitations, de la production et la transformation de la came sucre, dn climat, des problhmes de drainage, des'dtudesde sol et dlirrigation, des dtudes topographiques et une dtude hydrogdologique. Le r6sultat de cette attitude flexible adoptde pendant la periode d1ex6cutiona permis une 'meilleureconnaissance de la zone du projet et une modification de la conception du pmjet au fur et B mesure et en fonction den connafssances nouvelles. Faiblesses iimtitutionnelles 5009 Les principaux services de ltEtatresponsables du projet avaient une capacite'd1ex6cutionfaible, sinon nulle. Ceci e'tait particulikrement le cas des services responsables du Gnie Civil (irrigation et regsources en eau). Pour les routes, il fallut deux ans pour mettre au point des conventions entre , 1'ODN et le Ministere des Travaus Publics et permettra ainsi le de'marre.ge2es travaux. De plus, les services manquaient dlingdnieursqualifies et de teckniciens ( chefs de chantiers, surveillants, dessinateurs et mdcaniciens) et certains des consultants destings $ dpauler ces services nlarriv&rent oue tardivement. Cette situation obligea 1'ODN B assumer les responsabilitds d'exdcution. Probl'emes Financiers 5.10 LIODN 6tait dot6 d'unestatut autonome mais pendant presque quatre ans il n'a pas dispose des ressources financieres ndcdsszires B la rdalisation du projet. Le problkme Ssultait de diffdrentes raisons : (a) les retards considdrables dans l'allocation des fonds de contrepartie dus a u contraintes budge'taires ; (b) l'insuffisance des montants allougs pour le prdfinancement des activitds du projet ; (c) la lenteur des procddures d'autorisation de ddpenses B Port-au-Prince. I)e ce fait les achats n6cessaires ne pouvaient pas Stre faits en kemps voulu, les fournisseurs refusaient d'avoir A faire au projet, il y avait peu de r6ponse aux appels d'offres et les de'caissements de 1'IDA prenaient un jrks grand retard. 5.1 1 Les contraintes financihres s'alldg'erent par la suite grsce, au ddbut de 1980, B un accroissement de l'allocation mensuelle des fonds de contrepartie, B l'ouverture en 1981 d'un fonds renouvelable B la Banque Centrale pour recevoir la contribution de 1'Etat et B la modification de 1' Accord de Crddit permettant une avance de 500 000 dollars de 1'IDA B ce . fonds renouvelable Effondrement des prix du Sucre 5.12 En p&vision de llaugmentation(80 000 t) de la production de came B sucre, on s'dtait inqui6t4 lors de la preparation du projet de la capacitd detransfonnation disponible dans la rggion, et plus particuli'erement de celle de la sucrerie prive'e "la Citadelle", ainsi que de l'organisation de la collecte de la canne. Un consultant avait dtudie' B cette dpoque la situation de la came B sucre. Toutefois,.au cours de l'ex6cution du projet, la complexite' de'cette situation et les difficultds permanentes amenkrent 1'ODN A recruter des consultants pour des e'tudes suppldmentaires. 5 013 Les dtudes d'agronomie et d'environnement climatique, exdcutCes par un agroclimatologiste, conclurent que des investissements destinds B amdliorer l'irrigation ne seraient pas justifids pour la production de canne B sucre. I1 fut donc ddcidd de donner la prioritd pour l'irrigation B Saint-RaphaEl, situd en dehors de la zone de canne 5 sucre. Une autre conclusion etait que toute ame'lioration en matisre de production de canne dans la Plaine du Nord dtait conditionnde par des essais varie'tau. Aprks plusieurs annCes d' essais, des varidtds de came B haut rendement ont dtd identifides et sont maintenant multiplides pour remplacer les varidtds anciennes dans le cadre du projet relais. . 5 14 En plus de la baisse des prix du sucre sur le marche' mondial des 0 pannes et la mauvaise gestion de la sucrerie "la Citadelle", l'insuffisance des routes et des moyens de transport ainsi que des inondations ont abouti au fait que d'importantes surfaces de canne n'ont pas e'td re'coltges, occasionnant ainsi des pertes financikres pour les planteurs. La canne ?i sucre non rdcoltde a ddpassd 100 000 tonnes par an, soit l'dquivalent d'environ 1 million de dollars chaque annde. Cette situation montrait l'importance du ~robl6mede la collecte et de la transformation, problkme qui a dtd au centre des discussion avec le Gouvernement. Le respect d'une convention (section 4.ede llAccordCddit), spCcifiantque ltEtatdevait assurer une capacitg dfusinagesuffisante pour transformer la production accrue du projet, fut dgalement un sujet important de discussion. L'octroi de nouveaux credits et l'dlaboration du projet-relais ont dtd conditionnds par la mise en application de cette convention. 5e l 5 L'insistance de la Banque, s'ajoutant aux actions prises par le projet (l'achat de l'usine par la Eanque dtEtatet sa remise en dtat sous contra* de gestion), a abouti h un ddbut de rhovation du secteur sucrier et B des perspectives favorables d'augmentation de production, qui ont commencd en 1983 par le renouvellement des champs de canne. C. Composantes du Pro,jet 5.1 6 A la suite des problkmes dBcrits cidessus, certains dldments du projet ont dtd redCfinis .Le principal changement d'7rientation a '6tB d'enlever 5 l'irrigation don caractkre prioritaire, ce qui signifiait que l'accroissement de la production serait surtout obtenu B partir d'une amBlioration des cultures pluviales gsce B la recherche, la nlgarisation, la fourniture dtintrantset le cddit. Un autre changement d'approche fut de dormer la prioritd 2 la recherche et aux thkmes techniques sans lesquels la production ne pouvait pas dtre amkliorde. Les thkmes techniques commenckrent B gtre vulgaris& lors de la saison principale de cultures en sec de 1980-1781 ce qui entraina un ddbut d'actions productives sur une dchelle modeste. Les actions dtaient principalement basdes sur la promotion des varidtgs B haut rendement qui avaient dtd sdlectionne'es et testdes dans le cadre du programme d'essais. D'une manikre plus prdcise, le projet fut rdalisd comme suit (voir aussi les indications de base de ltAfPfLaxe1) : Irrigation 5-17 L'ODN et 1'IDA ont ddcidd de limiter la composante irrigation du projet Z>JSaint-Rapha61 au lieu de Quartier Morin. L'irrigation se justifie mieux ,8 Saigt-RaphaEl du fait de son climat relativement sec. Le programme de Quartier Morin a Ftd mis en veilleuse pour les raisons suivantes .: (a) les donne'es topographiques et les plans devaient dtre pr6pards avec l'assistance d'experts dtrangers avant que puissenk ddmarrer les traaaux de remise en &tat et d'agrandissement des rdseawc d'irrigation ; (b) les dognBes sur les eaux souterrainesdevaient etre connues avant de commencer des sondages pour l'irrigation; du fait de la hausse des cohts de lt6nergieon pensait que les coQt d'investissement et dtop6rationde l'irrigation par puits pourraient ne plus 6tre justifids financibrement ; (c) le drainage se r6vBlait aussi important que 1'irrigation B Quartier Morim et on proc6da aux premikres investigations sur la question du drainage (d) un consultant en mdtdorologie/hydrologie avait conclu en 1977 que des investissements en irrigation pour la came h sucre n'd taient pas justifids dans la rdgion de Quartier Morin ; et (e) on avait ddcouvert que le barrage de ddrivation utilis6 pour irriguer la zone de Quartier Morin avait besoin de rdparations B la suite des inondations ; de plus une partie du d6versoir avait dtd emportde en 1981 avant que les rdparhtiom ne puissent commencer ; l'irrigation Btait donc impossible h Quartier Morin tant que le barrage n'dtait pas rdpard et que sa justification dconomique n'dtait pas ddmontrge. 5.18 C'est ainsi que le programme total d'irrigation fut rgduit de 4 900 B environ 750 ha. Aprhs la construction du fiseau secondaire et B la suite des difficultds pour organiser une irrigation efficace au niveau de l'exploitation, llODN et llIDA se sont mis dlaccord en 1980 pour recruter un agronome spdcialisd en irrigation. Sur les 750 ha irrigables de Saint-RaphaZl, 1'ODN n'avait pu remettre en 6tat que 460 ha lorsque les dkcaissements ont pris fin. Le reste de la surface doit Qtre Snovk lors du projet-relais. Fro~ammedlIrrigation& Partir de Puits 5-19 Ce programme a kt6 supprimk du projet & cause de difficultds de r6alisation, du manque de connaissance sur les eaux souterraines, du coat 6lev6 du pompage et du manque de techniciens pour assurer 110p8rationet la maintenance. Toutefois une dtude hydrogdologique pour identifier les ressources en eau souterraine (condition prdalable B tout forage pour llirrigationou autre usage) a dtk financde par le projet pour l'ensemble de la Plaine du Nord. Alimentation en Eau Potable 5.20 Ce programme a dtd klargi B cause du manque d'eau potable, du faible coat par famille, d'un bon travail d'identification et du bdndfice de ltexp6rience.Au lieu des 400 puits et des cinq systgmes communaux destine's B 20 500 personnes, le programme rdvisd a portd sur 150 puits et 25 systkmes communautaires pour une population d'environ 100 000 personnes. Le programme a dCpassd les limites originales de la zone du projet et l'Accord de Crddit a 6t6 modifi6 en cons6quence en 1981. Un chef des travaux expatrid a kt6 inclus dans le personnel en 1981 Routes 5.21 L1objectif fix4 lors de l'dvaluation dlenviron93 km de routes de desserte et d'acchs aux exploitations a 6tk klargi & 106 b,dont 97.2 km ont dt6 effectivement construits. Toutefois, le financement est rest4 identique B celui qui avait 6t6 prdvu B lt6valuationcar le MinistSre des Tp n'avait pas tenu les comptes qui lui auraient permis de dgterminer les coOts rEels. En outre et du fait de la lanteur des travaux exGcutGs par le Dgpartement des Travaux Publics, 1'ODN avait commenc6 son propre programme de routes au dgbut de 1981 mais ses cocts unitaires n'avaient pas GtG Gtablis. Essais Agricoles et Production de Semences 5.22 L'experience du projet a rapidement montrk la n6cessit6 d'unc, programme d'essai plus important que celui qui avait dtd proposd lors de lt6valuation (essais par le service de vulgarisation sur les champs des agriculteurs). L' ODN et llIDA ont convenu qulunprogramme complet d'essais contr616s (surtout de varidt6s arn6liordes) sur les principales cultures dtait indispensable avant de mettre au point les thgmes techniques devant ultdrieurement faire llobjetde vulgarisation et de cr6dit. Le programme d'essais a 6t6 Ptendu pour couvrir llensembledu Ddpartement du Nord ; il comportait la mise en place de plusieurs centres dtexp6rimentation,dont une ferme expdrimentale principale pour 1'ensemble de la rkgion, ktablie dans les anciennes installations du Centre de DCveloppement Rural de Milot (CRUDEM) prgalablement financG par l'aide canadienne. La ferme a Ggalement 6tG un centre important pour la production de semences. Au total, 120 essais ont 6t6 conduits sur les principales cultures de la rggion. 5023 La demande de credit agricole fut limite'eB cause de la petite taille des propridtds, la faiblesse des revenus et la raretd des intrants. L'ercpdrience acquise pendant la rdalisation du projet conduisit 8. reduire les montants pdvus pour le crddit (2 court et mayen terme) de la some, ddjA modeste, de 800 000 dollars B 600 000 dollars, dont seulement 382 000 dollars furent rdellement de'pensds. Cet ajustement en baisse a ete'dd au fait ue la demande de credit s'est revdlee plus faible encore que pr6.m 8. cause de : ?a) l'inexistence de t k e s techniques Cprouvds, (b) la dCcision de 1'ODN d'octrayer les crddits aux individus plut6t qu'aux groupes et (c) la faible disponibilitd en semences, l'intrant le plus demandd. Le codt d'administration des prsts secondaires fGt extremement GlevG, notamment B cause de la modicitd des prsts B court terme (en moyenne 1'6quivalent d'environ 25 dollars). Services de Vulgarisation 5-24 Les objectifs fixds B l'evaluation n'ont pas subi de changement important mais l'impact de cet Gle'ment a 6td faible 3 cause du manque de message credible B vulgariser. L'amdlioration de la canne B sucre devait figurer en borne place dans le programme de vulgarisation mais aucune action n'a 6td entreprise faute d'un thbme technique valable. Marchds et Abattoir 5-25 Le march6 cent'ral de Ca Haitien a dt6 dnovd, mais le travail a R dt6 beaucoup plus important et couteux que prevu B 1'6valuation. L'ODN et 1'IDA se sont mis d'accord pour ne pas programmer la rdnovation des deux autres marches et de l'abattoir B cause de la faiblesse des institutions rmznicipales de Cap Haitien et parce que les autorites n'ont pas pu fournir une terre pour ces constructions. Administration du Pro,jet 5.26 La construction du bureau de 1'ODN et des maisons a subi des retards et leur codt a dtd plus dlevc? que pdvu. Les ddpenses d'administration du projet ont 6th dgalement plus fortes qu'on ne le pensait. Les consultants permanents ont dtd finance's par les aides bilatdrales mais des consultants suppldmentaires (un agronome en irrigation, un superviseur de gGnie civil et un dcanicien pour les vghicules) ont dt6 recrutes pour faire face a m besoins identifies pendant la Salisation des travaux. Bien que 1'OIIN ait EtG coneu au depart come un organisme qui coordonnerait les activites des services techniques et leur transfererait les fonds nhcessaires aux activitds du projet, il a en rdalitk joud le r61e drunkagence d'exdcution 8. cause de la faiblesse de certains de ces services techniques dam la zone du projet (par 5.09). Toutefois la capacite de Salisation de certains organismes rkgionaux (adduction d'eau, essais agricoles) s'est renforcde grsce au projet. D. Modification du Financement et des codts du Projet 5-27 Deux revisions importantes des coats et des plans de financement ont accompagn6 les changements de dimension et d'orientation du projet. Ces rdvisions ont ,aboutiB une rdallocation des fonds du cre'dit (~nnexe2). La premiere eut lieu au ddbut de 1979 lorsque les consultants permanents furent recrut6s sous financement bilateral, au lieu du financement IDA (par 5.01). b seconde rdvision eut lieu au ddbut de 1981 B la suite d>'unerdunion conjointe de tous les orgenismes pdteurs afin de passer en revue les besoins de d6veloppement et les perspectives de rdalisation des diffdrents 6ldments du projet. 5.28 La. comparaison des codts reels du projet (1 5 millions de dollars) avec les estimations (13.4 millions) doit tenir compte des faits suivants : (a) les salaires des consultants permanents expatri&s, estim6s 9. environ 2.5 millions de dollars de 1977 B 1982, ainsi que les salaires du personnel permanent de llEtat,estimks 8 1.6 million de dollars, ne sont pas compris dans les d6penses r6elles du projet ; (b) les d6penses affgrant $ l'irrigation ont 6t6 consid6rablement rdduites (de 1.9 million-8828 000 dollars) ; (c) les montants du cr6dit agricole ont dt6 diminu6s de 25 % ; (d) les coats d'administration du projet ont considdrablement augmentd, de 2.2 B 6.8 millions de dollars. En dehors des coats plus dlevds de personnel et de fonctionnement, une raison importante de cette hausse a dt6 l1imputation au coat d'administration de certains com~tesqui, & l'e'valuation, 6taient des dl6ments individualis& et comptsbilisds sdparement ; (e) les dkpenses relatives B l'alimentation en eau potable et aux essais ont augment6 en fonction de l'accroissement des programmes, plus importants que prkvus lors de 116valuation; et (f) la remise en dtat du march6 a dtk plus on6reuse que p 1 - 6 ~ . 5 -29 Le rythme des decaissements a Qtk beaucoup plus lent que prdvu '(voir Annexe 2 et Dom6es de Base). I1 est restk bien en retard sur les pr6visions pendant les 4 premieres anndes pour stacc61drerconsidkrablement en 1981 B la suite des progrks dans 11ex6cutionet les amkliorations de conception et du budget du projet. Les trois raisons principales de la lenteur initiale des d6caissements ont 6t6 : (a) la rgduction tr&s importante de lt616mentirrigation, qui reprksentait un tiers des codts totaux lors de l'kvaluation ; (b) le dkmarrage tardif des travaux routiers (14% des coGt du projet) ; et (c) l'insuffisance du pr6financement et la lenteur des procddures relatives a w autorisations de dkpenses. F. .Passation des March6s 5 -30 La passation des marches estrest6e un point faible pendant presque toute la pkriode dtex6cution,surtout parce que le personnel de 1'ODN n'dtait pas familiaris6 avec les procddures de la Banque. Les questions de passation de march& ont occup6 beaucoup de temps lors des missions de supervision et dans les correspondances entre 1'lDA et 1'ODN. Pratiquement tous les documents d' appel d'offres et rapports d'6valuation se sont r6vdl6s inacceptables et ont du &tre r6vis6s ou clarifie's. Les principales faiblesses en mati&re de passatian de march6s ont port6 sur les points suivants : (a) application de crit&res pour la sdlection des adjudicataires (critkres qui n'4taient pas pr6cisCs dans les documents soumis aux appels d'offre internationaux) ; (b) liste rkduite des fournisceurs invites 8 -proposer des prix pour les achats faits localement ; (c) acceptation sans r6serve des offres coreernant le gdnie civil et mauvaise supervision des travaux. Ces faiblesses ont kt4 sensiblement corrigdes gr2ce 2 la supervision attentive de llIDA. G. Respect des Clauses de ltAccordde Crddit 5 *31 Deux clauses n'ont pas dtd respectds par ltemprunteur: (a) Un point important, soulevd lors de la prdparation et ltevaluation, avait 6td traduit dens ltAccordde Cre'dit sous forme dtune clause prdcisant que le Gouvernement devait prendre toutes dispositions pour assurer'une capacitd suffisante de ltusinede transformation et un systkme de collecte efficace de la cane B sucre afin de traiter la production additionnelle gdndrde par le projet (par 3 .01). En fait, bien qu'il ntyait-pas-euaccroissement de production l'industrie et la collecte se sont rdvdldes insuffisantes pour les quantitds r6coltdes. Les missions de supervision ont pass6 beaucoup de temps sur ce problsme et plusieurs missions de consultants ont analysd cette situation complexe. A la fin de la pdriode dtexdcutiondu projet, le Gouvernement stestacquittd de ses obligations en nationalisant ltusineet en signant un contrat de gestion avec une firme gualifide. (b) Une autre clause, interdisant les ventes de terres dans les zones irrigudes B rdnover, n'a pas 6td suivie non plus, mais s'est av6rde en fait impossible B faire respecter. 5 032 Les clauses concernant le renforcement du - BZA et les taux dtintdAt du cr6dit agricole ont dtd respectdes, (bien qutavecquelque retard) gAce 2 l'appui de ltUSAIDqui a fourni une assistance technique 2 l'organisme de crddit. V I . IMPACT AGRICOLE ET ECONONIQUE A. Impact agricole 6.01 On prdvw.ait lorn de l'dvpluation que l'accroissement de la production agricole proviendrait de 3 870 ha ( 1 80G exploitations) de la zone de cultures pluviales, de 3 200 ha (2 200 exploitations) des secteurs irriguds et de 100 exploitations de taille moyenne. Gn pensait que les rendements augmenteraient de 25 2 100 %, surtout dU fait de l'irrigation. La canne 2 sucre devait compter pour une part importante dans ltaccroissement de la production. 6.02 Toutefois, du fait de la forte rgduction du programme dtirrigation et de la lenteur des rdalisations sur.les 460 hectares restants, ltaccroissement de production resultant de l'amdlioration ou ltexten$ionde ltirrigationa dt6 faible. Une petite augmentation peut6tre attribude aux services dtappui (recherche, vulgarisation, cr6dit et fourniturea dtintrants) aussi bien pour les zones de cultures en sec que pour les secteurs qui dtaient ddja irriguds. Ltunitdde suivi et d'dvaluation de ltODNnla pas kt6 en mesure de quantifier cette augmentation. A Saint-Rapha51 un accroissement sensible, mais non mesurd, des productions mami&&res oignons, car0ttes, et tomates) a 6t6 , da B ltam61iorationde ltirrigation [460 ha) et a n actiom des services dtappui. La plupart de ces legumes sont livrds B Port-au-Prince. Lt61dment agricole du proje t a touch6 environ 400 familles paysannes, ou 10 % des pre'visions de llBvaluation e t l l i r r i g a t i o n 2 Saint-RaphaEl a bBnBfici6 B quelque 450 agriculteurs. 6.03 J u s ~ uen 1980-81 ' , il ntexistait aucune recommandation technique Bprouvde susceptible d'augmenter l e s productions, sauf pour l e s 1Bgumes. Le programme de recherche a rBussi se'lectiomer des variBtds 5 haut rendement de manioc, r i z , mais, came A sucre e t haricot ; l a multiplication de semences a ddbut6 sur une petite dchelle. Les rendements obtenus par l e programme de recherche laissent penser que des accroissements sont possibles au niveau de 1'exploitation (par exemple de 2 A 3 t/bia pour l e r i z irrigud ; 5 L 12 t/ha pour l e manioc e t de 35 A 60 t/ha pour la came B sucre). 6.04 La remise en Btat par l e projet du d s e a u routier a contribu6 B la rdnovation du secteur de l a canne B sucre, commencB en 1982183. Auparavant, l e manque de comunication dans la zone desservie par l a sucrerie l a Citadelle avait 6td l'une des raisons importantes de l a d4terioration de ce secteur. L'amBlioration du rBseau routier a permis Bgalement m e augmentation du t r a f i c e t des transports des produits agricoles vers Cap Haitien e t Port-au-Prince. LtODN a effectuB une 6tude de t r a f i c en De'cembre 1983 sur deux des routes amdliordes par l e projet e t l t a compad aux rBsultats d'une dtude f a i t e en 1980 sur ces memes routes. Le t r a f i c quotidien moyen (observB pendant une semine) s ' d t a i t accru de la manikre suivante : Nombre moyen Pourcentage d' de vBhicules Augmentation 1980 1983 Plaine du Nord-Duty 28.8 101.5 Haut du Cap-Lory 30.4 70.3 Lirnonade-Bo is de lance 2.0 62.0 Cette augmentation Btait due principalement aux autocars ruraux, transportant aussi bien des personnes que des marchandises e t assurant un service A horaires rBguliers au l i e u des services itinkrants des taxi-brousse. La production agricole e s t transportBe par cars ou par camions vers l e s centres importants t e l s que Cap Haitien, Dondon, Duty e t Acul du Nord. Un autre avantage a B t B de f a c i l i t e r l e dBplacement des-piBtons e t des troupeaux, m&me aprks les pluies. B. Impact Economique 6.05 Le taux de rentabilitB Bconomique du projet, qui e s t la premikre phase d'un effort de d6velopoement rural dans l e Nord, e s t conside'rd comme ndgatif. Cette estimation e s t bas& sur 116valuation qualitative des avantages obtenus-& sur les accroissements physiques e t financiers de chaque dldment du projet, sur des entretiens avec l e personnel e t les agriculteurs du projet e t sur des enqu6tes QffectuBes pendant l a rgalisation du projet (par 5.08). 6.06 L'amdlioration des conditions de vie de l a population rurale dans l a zone du projet e s t un procc!ssus B long terme, dont l e projet ne constitue qu'une premikre Btape. nu f a i t de l a complexitd de l'environnement local, du peu dlinformations disponibles e t de l'absence d'un organisme r6gional efficace, ce projet s ' e s t concentr4 sur 1'amBlioration des institutions (administration) sur la formation (par le biais des Btudes mendes par l'assistance technique) et sur la recherche appliquCe et 11exp6rimentation. &.type d'investissements est, par nature, profitable seulement 3. moyen et long terme. Leurs avantages ne st rdaliseront qu'avec la mise en place ultdrieure des activitds visant a accroitre directement la production agricole et le niveau de vie de la population. De plus, l'impact des actions directement productives du projet a 6td considdrablement diminud par l'absence Ou l'insuffisance des institutions de ddveloppement rCgional et de la. qualification technique,administrative et operatiomelle du personnel. Irrigation 6.07 Quartier Morin. Compares aux previsions de l'dvaluation les investissements en irrigation ont dtd trks faibles, sauf pour les ddpenses relatives B lladministrationet aux travaux de reconnaissance, ainsi qu'au nettoyage des canaux, travail qui A dt6 & m d d par &e distribution de nourriture. Le Gouvernement et 1'IDA ont ddcidd par la suite d1arr9ter 11d16mentirrigation qui nla donn6 aucun accroissement de production, donc aucun b6ndfice. On estime que ces petits investissements ont eu un taux de rentabilitd nu1 ou 16gkrement ndgatif. Toutefois, du fait qu'il stagissalt de trks petits investissements,leur impact sur le taux global de rentabilit6 du projet reste ndgligeable . 6.08 Saint-Raphagl. Les contraintes en eau d'irrigation ont lirnitg le potentiel de ddveloppement B une surface de 750 ha dont 460 ha ont kt6 mis en valeur. Les agriculteurs ont comencd B cultiver deux rdcoltes par an (riz et ldgumes) ce