Title: OED Précis no. 148 - Un succès et une gageure: l'AGETIP du Sénégal Job number: 98F0487 Language: English Translations: French Country: Senegal Input date: 12/28/98 Un succès et une gageure : l'AGETIP du Sénégal Le récent programme lancé par le Sénégal pour combattre le chômage est considéré par l'ensemble des observateurs comme un succès en matière de développement et un modèle de gestion efficace des travaux publics. L'Agence d'exécution des travaux d'intérêt public (AGETIP) est devenue très connue dans la région pour la façon dont elle gère les projets de travaux publics à fort coefficient de main-d'oeuvre avec des procédures transparentes et rationnelles, et pour les améliorations importantes qu'elle a apportées dans la gestion des ressources octroyées par les bailleurs de fonds. Ses méthodes ont été largement reprises et transposées. Entre 1989 et 1996, la Banque mondiale a aidé l'AGETIP avec deux crédits. Un audit* des deux projets par l'OED souligne le succès de l'Agence et note que la Banque a agi très efficacement en commençant par des opérations pilotes, en suivant les résultats obtenus et en apportant des ajustements aux projets avant de passer à une plus grande échelle. L'audit, qui incluait une évaluation indépendante spéciale par les bénéficiaires, éclaire d'un jour nouveau la viabilité des sous-projets et souligne que, malgré le succès de l'AGETIP, il faudra renforcer la participation des communautés locales si l'on veut que les avantages du projet durent sur le long terme. Dans leur évaluation, les bénéficiaires ont indiqué qu'ils avaient le sentiment d'avoir été laissés à l'écart du processus d'identification et de planification. Or, s'ils ne participent pas à l'ensemble des opérations, l'entretien des sous-projets, et même la viabilité du programme risquent d'être compromis. Au début des années 80, après une décennie d'ajustement structurel, le Sénégal continuait malgré tout à se heurter à de graves problèmes économiques. Ces problèmes étaient aggravés par les remous sociaux causés par le chômage important qui sévissait dans les zones urbaines. Le gouvernement comprit qu'il fallait trouver rapidement une solution au chômage, mais il savait aussi que les organismes et les entreprises du secteur public n'étaient pas en mesure de mettre en oeuvre rapidement et efficacement des programmes de construction et de services. C'est ainsi qu'il décida de créer l'Agence d'exécution des travaux d'intérêt public. L'AGETIP a été dotée d'un statut juridique particulier. Elle a un statut et des règlements qui lui sont propres et elle n'est pas tenue de se conformer aux procédures de passation des marchés et de décaissement de l'Administration, pas plus qu'elle n'est tenue par la politique salariale et la politique du personnel du service public. Le contrat de maîtrise d'ouvrage déléguée (voir encadré 1) est le principe de base de l'exploitation de l'Agence. Au fil des années, l'AGETIP a pratiquement conquis le monopole de la gestion des travaux de construction. La Banque mondiale a aidé l'AGETIP en lui accordant un crédit de l'IDA (AGETIP I) de 20 millions de dollars, qui a été approuvé en 1989, puis un second crédit (AGETIP II) de 39 millions de dollars en 1992. Un troisième projet, destiné à renforcer les moyens d'intervention des administrations locales, est à l'étude. Les principaux objectifs de l'AGETIP étaient de créer des emplois temporaires, d'accroître la capacité de production du secteur du bâtiment et des travaux publics, de démontrer la faisabilité de son approche en matière de contrats de maîtrise d'ouvrage déléguée, et d'investir dans des sous-projets économiquement et socialement utiles. Les projets incluaient : un programme de travaux publics en milieu urbain, et des travaux de construction, de remise en état et d'entretien ; un ensemble de services liés à l'organisation du travail, à la gestion et à la formation ; et un élément de supervision et de suivi. AGETIP II comportait également diverses activités pilotes pour transposer, à la lumière de l'expérience acquise, les méthodes de l'AGETIP dans les procédures de l'Administration ; l'expansion du programme dans les régions rurales ; un ensemble de mesures en vue d'accroître la participation des populations locales ; une étude de faisabilité concernant une société mutuelle de garantie ; et un instrument de prêt pour les municipalités. Mise en oeuvre La préparation et l'évaluation d'AGETIP I ont suivi avec de bons résultats une phase d'apprentissage. Un premier mécanisme de financement de la préparation du projet a été mis en place à la fin de 1988. Le projet a été évalué en mars 1989 et un manuel de procédures a été élaboré et discuté avec les autorités. Un second mécanisme de financement du projet a été mis en place en mai 1989, ce qui a permis d'affiner le processus grâce au recrutement de personnel et à la réalisation de cinq sous- projets pilotes. Ce n'est qu'après cette phase que la réalisation du projet en vraie grandeur a été lancée. AGETIP I est entré en vigueur en mars 1990. AGETIP II a suivi en 1993 et a été élargi pour englober des régions rurales, trois bureaux régionaux étant créés pour assurer la décentralisation des prises de décision. Les difficultés rencontrées pour obtenir les fonds de contrepartie de l'État et des municipalités avaient retardé le démarrage d'AGETIP I. La situation s'étant aggravée en 1993-94, l'IDA a pratiquement suspendu ses décaissements en 1995. Pour atténuer la crise de financement, causée en partie par les problèmes aigus de financement des municipalités, la part des fonds de contrepartie municipaux a été ramenée de 50 à 10 %, et les donateurs ont accepté de fournir des fonds pour financer les contributions municipales. L'un des objectifs était d'amener les collectivités locales à s'impliquer davantage dans les projets en accroissant leur contribution financière, mais il n'a pas été atteint. Malgré ces problèmes, l'AGETIP a bénéficié d'un solide soutien politique ainsi que du travail remarquable de l'agence d'exécution du projet et des agents de la Banque. Il convient de souligner en particulier la grande continuité des agents de la Banque affectés au projet. Résultats obtenus Les deux projets ont été menés à bien et conformément à ce qui était prévu. En février 1996, l'AGETIP avait exécuté plus de 1 250 sous-projets et créé près de 18 000 années de travail. Si tous les sous-projets sont achevés, l'AGETIP espère pouvoir inscrire à son actif un total d'environ 35 000 années de travail. Au moment de l'audit, le ratio des coûts de la main-d'oeuvre au coût total de la plupart des sous-projets (qui mesure l'intensité de l'utilisation de la main-d'oeuvre) variait entre 23 et 28 %, soit un taux nettement plus élevé que le seuil de 20 %, mais inférieur aux 33 % espérés. La capacité de production de l'industrie du bâtiment et des travaux publics a substantiellement augmenté. Le nombre des sociétés d'ingénierie est passé de 80 environ en 1991 à plus de 300 en 1996, et le nombre des entreprises du bâtiment immatriculées a bondi de 350 à 1 900 pendant cette période. Les activités pilotes ont connu des fortunes diverses. L'AGETIP a réussi à développer ses interventions dans les régions rurales, et son expérience en matière de passation des marchés a servi pour l'examen des pratiques de l'Administration et de la législation publique. Les activités de formation et les études ont été menées à bien. Mais la tentative faite pour créer une coentreprise avec des ressources municipales afin de financer les projets d'infrastructure a débouché sur un échec. L'AGETIP aujourd'hui La durée de vie de l'AGETIP était en principe limitée dans le temps. Mais les résultats encourageants que l'Agence a obtenus l'ont incitée à développer ses activités, et la Banque et les bailleurs de fonds internationaux ont fini par lui confier la gestion des travaux de construction d'un grand nombre d'autres projets. L'AGETIP s'occupe également de la gestion de projets de développement en assumant des fonctions qui débordent le cadre des contrats de maîtrise d'ouvrage. Par exemple, elle s'occupe de la gestion d'un fonds de crédit pour les microentreprises financé par la France, et de deux projets financés par l'IDA, un projet de nutrition et un projet d'alphabétisation des femmes. L'AGETIP est devenue un organisme de premier plan très puissant. C'est une entité efficace, aux structures légères. Par exemple, les comptes sont payés dans les trois jours en moyenne, et le processus de passation des marchés prend moins de deux mois. À peu près 90 % des marchés attribués par l'AGETIP sont bouclés dans les délais voulus. Évaluation des bénéficiaires L'OED a collaboré avec l'organisme bailleur de fonds allemand GTZ pour effectuer une évaluation indépendante des bénéficiaires. Cette évaluation a pris à peu près quatre semaines en 1996, y compris la tenue de trois ateliers à Dakar, Saint-Louis et Djourbel. L'équipe chargée de l'évaluation s'est rendue sur le site de 23 projets et elle a conduit 33 interviews semi-structurées avec les bénéficiaires. En tout, elle s'est entretenue avec 159 personnes. Certes, les conclusions d'une évaluation rapide de ce genre ne peuvent être statistiquement significatives, mais elles donnent une indication raisonnable des points forts et des points faibles de l'AGETIP. Si les opinions des bénéficiaires différaient, ils ont été quasi unanimes à estimer qu'il fallait surtout améliorer les choses au niveau de l'entretien et accroître la participation des populations locales. L'équipe chargée de l'évaluation a pu déterminer que trois groupes de bénéficiaires -- les municipalités, les petites entreprises du bâtiment et les ingénieurs-conseils -- participent directement aux sous-projets. Mais le quatrième groupe, qui est aussi le plus important -- à savoir les populations locales -- se sent exclu. Cet état de fait est lourd de conséquences pour l'avenir : étant donné que les communautés locales ne se sentent pas impliquées dans les projets et que les municipalités disposent de peu de ressources, si tant qu'elles en aient, pour l'entretien, la maintenance des actifs créés dans le cadre des sous-projets risque fort d'être négligée. Beaucoup d'administrateurs de municipalités estimaient que les sous-projets servaient les besoins des populations, mais d'autres groupes ont souligné le manque de consultation, et jugé que les projets ne correspondaient pas aux priorités. (Par exemple, une personne a indiqué que « les gens du quartier auraient préféré un projet d'assainissement plutôt que des trottoirs »). Ceux qui ont été interrogés ont toutefois reconnu que certains projets avaient été réalisés à l'initiative de la population concernée ou traduisaient les priorités des communautés locales. Les ingénieurs et les entrepreneurs ont noté que l'AGETIP pourrait élargir le champ de ses procédures d'évaluation pour inclure les aspects sociaux et tenir compte d'études ou de propositions antérieures. À l'heure actuelle, seules les études d'ingénierie sont incluses dans le processus de préparation des projets. Mais certains bénéficiaires craignaient que l'efficacité de l'AGETIP ne pâtisse d'un élargissement de son mandat et de ses activités. La plupart des bénéficiaires estimaient qu'il fallait améliorer l'exploitation et l'entretien. Les bénéficiaires accusaient les municipalités de négliger l'entretien, mais les responsables concernés ont invoqué le manque de crédits. L'équipe chargée de l'évaluation a conclu que les besoins réels des populations n'avaient pas été bien cernés et que les bénéficiaires n'avaient pu participer suffisamment à l'identification des projets, de sorte qu'ils n'étaient guère incités à assurer la maintenance des actifs. Les sous-projets mis en route à l'initiative des populations locales étaient en fait relativement bien entretenus. Impact de l'AGETIP L'AGETIP est devenue une institution permanente, qui fait payer ses interventions (les commissions qu'elle prélève couvrent la totalité de ses coûts d'exploitation) et qui se caractérise par une bonne performance tant sur le plan financier que sur le plan de la gestion. Elle a créé des emplois, dont certains sont permanents, et il y a lieu de penser que les activités de construction continueront de se développer au Sénégal à court et moyen termes. L'AGETIP a notablement amélioré la gestion des ressources financières fournies par les bailleurs de fonds, et elle s'est révélée une entreprise de gestion efficace et transparente. Elle a montré que les procédures d'appel d'offres, d'attribution des marchés et de décaissement pour les petits chantiers de travaux publics peuvent être compétitives, simples et flexibles. Ses méthodes de passation des marchés semblent amener le gouvernement à réformer les procédures relatives à la passation des marchés publics. Les méthodes d'approche de l'AGETIP ont été transposées avec succès dans plusieurs pays d'Afrique, et l'Agence a créé des réseaux avec d'autres fonds sociaux en Amérique latine. L'AGETIP incluait un programme substantiel de suivi et d'évaluation, mais on dispose de peu d'indications sur l'impact des sous-projets de l'Agence en dehors du nombre de journées de travail qu'elle a créées. Si les éléments d'information sur l'utilisation des moyens de production, la production et les résultats obtenus sont abondants, rares sont les renseignements sur l'impact économique et social des sous-projets ou sur le nombre d'emplois permanents créés. La durabilité des avantages du projet est incertaine, en grande partie à cause des problèmes d'exploitation et d'entretien qui résultent de la faible participation des communautés locales et du manque de crédits municipaux. Plusieurs sous-projets, tels que les routes et les centres communautaires sont déjà mal en point et ont besoin d'être remis en état. D'autres sous-projets ne répondent apparemment pas aux priorités des communautés concernées. Sur le plan institutionnel, les projets ont eu des retombées substantielles. Ils ont permis d'améliorer la gestion des ressources financières, de dégager des solutions novatrices dans le domaine de la gestion des marchés de travaux publics, et de transposer des méthodes de renforcement des capacités au niveau régional. Le succès de l'AGETIP s'explique par plusieurs raisons. L'Agence a été créée en tant qu'organisation non gouvernementale avec une culture de gestion axée sur les résultats ; elle bénéficie d'un solide soutien politique ; elle applique des normes d'efficacité et de transparence de haut niveau; elle emploie un personnel dévoué et très motivé, dont les normes éthiques et professionnelles sont très élevées ; elle dispose d'une totale liberté de manoeuvre pour les décisions financières ; et elle assure la formation de ses partenaires (entreprises, consultants et gestionnaires municipaux). Enseignements tirés · Pour que les projets durent dans le temps, il faut que les bénéficiaires soient étroitement associés aux processus d'identification et de planification des projets. Mais la question de savoir comment assurer cette participation reste posée. Certains estiment que l'AGETIP devrait être dotée de responsabilités accrues tant au niveau de l'identification des projets qu'au niveau de leur exploitation et de leur entretien. Mais l'expérience acquise avec les projets de développement rural intégré ne confortent pas ce point de vue : le transfert des responsabilités de l'État à des unités de projets ne se traduit pas par un développement institutionnel durable, et les données d'expérience avec les fonds de développement rural montrent que l'on risque de les mettre trop lourdement à contribution. Ce qu'il faut, c'est renforcer les moyens d'action au niveau des municipalités et des communautés. · La préparation minutieuse des projets et l'attention apportée à la séquence des opérations (lancement de la phase pilote, suivi et ajustement des activités avant de les élargir) ont été d'une importance cruciale pour le succès des projets AGETIP I et II, de même que la continuité des agents de la Banque et le soutien politique de l'État. · Le succès de l'AGETIP a des prolongements importants pour son avenir, ainsi que pour l'avenir d'autres agences de ce type en Afrique. La conduite des travaux de construction est effectuée pour l'essentiel par le secteur privé. Par conséquent, laisser l'AGETIP occuper une situation de monopole préférentiel n'est pas nécessairement une solution institutionnelle appropriée. Il faudrait peut-être établir une distinction entre la gestion des constructions commerciales et la gestion des projets sociaux. *Performance audit report: « Senegal--AGETIP: Public Works and Employment Projects », par Robert van der Lugt et Thomas Kuby, à paraître. Les Administrateurs et les agents de la Banque peuvent se procurer ce document auprès du Service de documentation interne et des centres régionaux d'information. Précis rédigé par Robert van der Lugt et Stefano Petrucci. Encadré 1 : Les méthodes de l'AGETIP en matière de maîtrise d'ouvrage déléguée La maîtrise d'ouvrage déléguée fonctionne comme suit : l'initiateur d'un sous-projet (une municipalité dans la plupart des cas) soumet une proposition à l'AGETIP, qui évalue le sous-projet et détermine s'il remplit les conditions voulues. S'il répond aux critères de l'Agence, il est inclus dans le programme de travail. L'AGETIP passe un accord avec l'initiateur, assumant tous les droits et obligations liés à l'exécution du sous-projet. Mais elle n'entreprend rien avant d'avoir obtenu les fonds de contrepartie (10 % à l'heure actuelle) que doit fournir l'initiateur. Lorsqu'elle a reçu ces fonds de contrepartie, l'AGETIP attribue un marché pour le projet d'exécution. Elle effectue ensuite toutes les procédures d'appel d'offres, adjuge le marché de construction, supervise l'exécution des travaux et fait le nécessaire pour que les entreprises et les consultants soient payés. Elle recrute également sous contrat des consultants spécialisés pour le contrôle de qualité. Lorsque le projet est achevé, l'AGETIP s'occupe du transfert des actifs du projet à l'initiateur. Elle organise aussi de fréquents séminaires à l'intention des municipalités, des entreprises et des consultants afin d'expliquer ses procédures et sa mission. Agétipiser L'AGETIP a eu un tel impact qu'un nouveau verbe est entré dans le vocabulaire : agétipiser, autrement dit, adopter les méthodes de l'AGETIP pour rendre les choses plus efficaces dans le secteur public, les améliorer ou les arranger. La Banque et les responsables sénégalais disent souvent que, pour qu'un projet soit bien exécuté, « il faut agétipiser ». Encadré 2 : de l'AGETIP à l'AFRICATIP Si les projets à fort coefficient de main-d'oeuvre n'ont rien de nouveau, les principes et les méthodes de l'AGTIP ont été transposés avec succès dans plusieurs pays africains. Pour tirer parti de leurs expériences respectives, les AGETIP africaines ont créé en 1993 une association régionale, AFRICATIP (Association régionale des agences d'exécution des travaux d'intérêt public), en tant qu'organisme formel travaillant en réseau. Sous l'égide d'agences d'exécution déterminées, l'AFRICATIP organise des réunions qui sont enrichissantes pour tous les participants. L'Association compte maintenant 14 membres, et neuf nouveaux membres potentiels participent aux réunions en tant qu'observateurs. Des liens ont également été établis avec des fonds sociaux en Amérique latine, où 11 fonds ont créé leur propre réseau. Les Précis de l'OED ont pour objet d'informer les spécialistes du développement au sein de la Banque mondiale et à l'extérieur des conclusions et recommandations du Département de l'évaluation des opérations. Les opinions qui y sont exprimées sont celles du personnel du Département et ne sauraient être attribuées à la Banque mondiale ni aux institutions qui lui sont affiliées. Ces précis et d'autres publications de l'OED peuvent être consultés sur internet, au site http://www.worldbank.org/html/oed. Les commentaires et demandes de renseignements doivent être adressés au Directeur de la rédaction, OED, tél. : 1-202/458-4497, fax : 1-202/522-3200, courrier électronique : eline@wordlbank.org