PRÁCTICAS MUNDIALES DE AGUA
Facilitar la transición al
financiamiento comercial
para servicios sostenibles
de abastecimiento de
agua y saneamiento
AGOSTO DE 2017
Amanda Goksu, Sophie Trémolet, Joel Kolker y
Bill Kingdom
Acerca de las Prácticas Mundiales de Agua
Las Prácticas Mundiales de Agua (PMA), que el Grupo Banco Mundial
estableció en 2014, reúnen financiamiento, conocimientos y ejecución
en una plataforma. Mediante la combinación de los conocimientos
mundiales del Banco con las inversiones en los países, este modelo
genera más recursos para crear soluciones transformadoras que
ayudan a los países a crecer de manera sostenible.
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en @WorldBankWater.
Facilitar la transición al
financiamiento comercial
para servicios sostenibles
de abastecimiento de
agua y saneamiento
AGOSTO DE 2017
Amanda Goksu, Sophie Trémolet, Joel Kolker y
Bill Kingdom
© 2017 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial
1818 H Street NW
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servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento”, Banco Mundial, Washington, DC.
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Diseño de la portada: Jean Franz, Franz & Company, Inc.
Índice
Agradecimientos vii
Resumen ix
Abreviaturas y siglas xv
Capítulo 1 Introducción 1
1.1 Compromiso internacional de proporcionar servicios de abastecimiento de agua y
saneamiento para todos 1
1.2 Objeto y alcance 2
1.3 Un programa más abarcativo: No se trata solo de dinero 2
1.4 Público destinatario 4
1.5 Contenido del informe 4
Nota 5
Capítulo 2 ¿Por qué se necesita un nuevo marco de financiamiento? 7
2.1 La situación actual no es suficiente 7
2.2 El déficit de inversión está aumentando 7
2.3 El panorama financiero está cambiando 9
2.4 Los beneficios potenciales son enormes 11
2.5 ¿Cómo se financia actualmente el sector de AAS? 11
2.6 Conclusión 18
Notas 18
Capítulo 3 Marco propuesto para el financiamiento del acceso universal 19
3.1 Facilitar la transición 19
3.2 ¿Por qué el sector de AAS no suele atraer financiamiento comercial? 22
3.3 Un nuevo marco de financiamiento 23
3.4 Conclusión 24
Notas 24
Capítulo 4 Componente 1: Planificar, presupuestar y asignar recursos públicos
con mayor eficiencia 25
4.1 ¿Qué debe cambiar? 25
4.2 Estrategia y política del sector de AAS 25
4.3 Planificación financiera y elaboración de presupuestos para el sector 26
4.4 Asignaciones más voluminosas y adecuadas para los subsectores 28
4.5 Uso más adecuado de las tarifas y los subsidios 30
4.6 Financiamiento y fortalecimiento de la capacidad de las instituciones del sector de AAS 35
4.7 Conclusión 36
Notas 36
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento iii
Capítulo 5 Componente 2: Mejorar el desempeño y la gestión de los
prestadores de servicios 37
5.1 ¿Qué debe cambiar? 37
5.2 La situación actual 37
5.3 Incentivos para la eficiencia 39
5.4 Conclusión 44
Nota 45
Capítulo 6 Componente 3: Aprovechar los fondos públicos para atraer
financiamiento comercial 47
6.1 ¿Qué debe cambiar? 47
6.2 Cómo el financiamiento combinado puede ayudar a cerrar la brecha financiera 47
6.3 Generación de demanda 51
6.4 Creación de oferta 53
6.5 Conclusión 57
Notas 57
Capítulo 7 Integración 59
7.1 Repaso de los objetivos 59
7.2 El financiamiento como parte integrante de la reforma más amplia del sector 59
7.3 Conclusiones y recomendaciones estratégicas 60
Apéndice A Tipos de financiamiento comercial 65
Apéndice B Análisis de los parámetros de financiamiento sobre los costos
de endeudamiento 69
Servicio de la deuda: Accesibilidad a corto plazo versus costo total 69
El impacto de las fluctuaciones del tipo de cambio 71
Costo de demora 73
Nota 75
Bibliografía 77
Recuadros
RE.1. ¿Qué significa “financiamiento comercial”? x
1.1. ODS 6: Agua y saneamiento para todos hacia 2030 2
1.2. Publicaciones de las Prácticas Mundiales de Agua relacionadas con el financiamiento del
acceso universal a servicios de AAS 3
2.1. Tres diferencias clave entre los ODM y los ODS 7
iv Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
2.2. El Grupo Camdessus: El primer intento de quebrar el statu quo 9
2.3. El potencial del financiamiento para el clima 10
2.4. El costo real del agua para los pobres 12
3.1. Lecciones derivadas de la crisis financiera de Asia oriental 21
4.1. El costo de la falta de congruencia en los incentivos 27
4.2. La capacidad para utilizar los fondos con eficiencia 28
4.3. Planificación financiera estratégica 28
4.4. Los subsidios implícitos no se pueden orientar adecuadamente 33
4.5. Medidas para lograr que las transferencias fiscales dependan del buen desempeño en Egipto 34
5.1. ¿Qué hace que un prestador de servicios sea solvente? 39
5.2. Principales consideraciones para promover una prestación de servicios eficiente 40
5.3. La política de recuperación de costos impulsa la reactivación de las empresas de servicios
públicos en Viet Nam 43
6.1. Financiamiento combinado para reducir los costos de saneamiento en la zona rural en Bangladesh 50
6.2. Estrategias habituales de financiamiento combinado 50
6.3. Incentivos para el buen desempeño del sector en Kenya 53
6.4. Fondo de Desarrollo Municipal de Colombia 54
6.5. Emisión de un bono municipal conjunto para ayudar a los pequeños proveedores a acceder al
financiamiento privado en India 56
7.1. La evolución de la reforma del sector de AAS en Mozambique 61
Gráficos
RE.1. Marco de financiamiento del sector de AAS xi
1.1. El ciclo de desempeño mejorado en el sector 4
2.1. Costos de la ampliación del acceso a servicios de AASH en el marco de los ODS (2016-30)
en comparación con los ODM (2000-15) 8
2.2. Acceso a servicios mejorados de saneamiento y tasa de mortalidad de niños menores de 5 años,
por tamaño de la población, países seleccionados, 2015 12
2.3. Fuentes de ingresos tradicionales para el sector del agua 13
2.4. Usos del financiamiento comercial, por tamaño y necesidad de financiamiento del prestatario 15
2.5. Fuentes de financiamiento y modelos de implementación 17
2.6. Composición del financiamiento del sector de AASH, por tipo, para Brasil, Ghana y Malí 17
3.1. Marco de financiamiento propuesto para el sector de AAS 24
4.1. Ejemplo de estrategia de financiamiento para el subsector de saneamiento rural 26
4.2. Círculo virtuoso de orientación al cliente y sostenibilidad financiera de los proveedores 31
5.1. Círculo vicioso que afecta a muchos prestadores de servicios 38
5.2. Mejoras de eficiencia que ayudan a las empresas de servicios públicos a alcanzar
la viabilidad financiera 42
5.3. Modo en que se puede transformar cada subsector de AAS a través de las tarifas,
los impuestos y la eficiencia 45
7.1. Posibles vías para cerrar la brecha de financiamiento del sector de AAS 60
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento v
B.1. Efecto de los vencimientos de los préstamos en las tarifas 70
B.2. Accesibilidad versus servicio total de la deuda: Montos de reembolso de préstamos,
por año, con vencimientos diferentes 71
B.3. Costos de moneda extranjera de un préstamo en condiciones concesionarias a 15 años 72
B.4. Costos derivados de los préstamos en moneda extranjera en condiciones concesionarias,
con y sin demora de cinco años 74
Cuadros
2.1. Definiciones de los ODM y los ODS relacionados con el AASH, por meta 8
3.1. Beneficios derivados de la movilización de financiamiento comercial para el sector de AAS 20
3.2. Objetivos de los proveedores de servicios y los prestamistas 23
4.1. Población mundial que aún carece de acceso a servicios de AAS, por tipo y por subsector, 2016 29
6.1. Medidas que ayudan a que el financiamiento comercial beneficie a prestatarios y prestamistas 48
6.2. Modo en que ciertos instrumentos de financiamiento combinado pueden respaldar distintos
tipos de financiamiento comercial 49
B.1. Reembolso de un préstamo en moneda local con diferentes vencimientos 70
B.2. Comparación de préstamos en moneda extranjera y local 71
B.3. Reembolso de un préstamo a 15 años en monedas extranjera y local, a un 3 % de interés 72
B.4. Costos de los préstamos en condiciones concesionarias, con y sin la demora de cinco años 73
vi Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
Agradecimientos
El presente informe fue redactado por Amanda Goksu Washington. Estas reuniones contaron con la presen-
(consultora, Prácticas Mundiales de Agua), Sophie cia de ministros de Hacienda y ministros responsables
Trémolet (economista superior, Prácticas Mundiales del sector de abastecimiento de agua, saneamiento e
de Agua) y Joel Kolker (especialista principal en abas- higienes de más de 50 países de ingreso bajo y
tecimiento de agua y saneamiento, Prácticas mediano, que analizaron futuras medidas para lograr
Mundiales de Agua) con la dirección y orientación de el acceso universal a servicios de abastecimiento de
Bill Kingdom (especialista principal en abastecimiento agua y saneamiento.
de agua y saneamiento, Prácticas Mundiales de Agua).
Los autores agradecen a Aldo Baietti (consultor, El equipo desea expresar su agradecimiento a los exper-
Prácticas Mundiales de Agua) por sus importantes tos evaluadores Yogita Mumssen (economista superior
contribuciones. Esta obra forma parte de una inicia- especializado en infraestructura, Prácticas Mundiales
tiva más amplia emprendida por las Prácticas de Agua), George Butler (especialista principal en abas-
Mundiales de Agua del Banco Mundial, bajo la direc- tecimiento de agua y saneamiento, Corporación
ción de Joel Kolker y Sophie Trémolet, con el objeto de Financiera Internacional [IFC]), Charles Delfieux (espe-
abordar la necesidad de un mayor nivel de orientación cialista superior en abastecimiento de agua y sanea-
y promoción respecto de las opciones financieras para miento, Prácticas Mundiales de Agua), Helen Mary
alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) Martin (especialista superior en asociaciones públi-
relativos al agua. Se preparó una versión inicial del co-privadas, Prácticas Mundiales de Agua), John Ikeda
presente informe para el Grupo de Alto Nivel sobre el (especialista financiero superior, Prácticas Mundiales
Agua, que está integrado por 11 jefes de Estado y de de Agua), Mark Giblett (especialista superior en finan-
Gobierno en ejercicio y un asesor especial, y que fue ciamiento de infraestructura, Prácticas Mundiales de
convocado por el Secretario General de las Naciones Agua) y Jemima Sy (especialista superior en infraestruc-
Unidas y el Presidente del Grupo Banco Mundial con la tura, Prácticas Mundiales de Agua) por sus aportacio-
finalidad de proporcionar el liderazgo necesario para nes. Dominick de Waal (economista superior, Prácticas
promover medidas integrales, inclusivas y colaborati- Mundiales de Agua), Guy Hutton (UNICEF) y Sanjay
vas para desarrollar y gestionar los recursos hídricos y Wijesekera (UNICEF) también realizaron aportaciones a
mejorar los servicios conexos de abastecimiento de la versión anterior de este informe que se presentó a la
agua y saneamiento. El Banco Mundial y el Fondo de Alianza Agua y Saneamiento para Todos. Por último, el
las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) elabo- equipo está muy agradecido por el apoyo y las orienta-
raron en forma conjunta una versión posterior en ciones de Guangzhe CHEN (director superior, Prácticas
apoyo a la preparación de las reuniones de alto nivel Mundiales de Agua), Jyoti Shukla (directora, Prácticas
de la Alianza Agua y Saneamiento para Todos, que se Mundiales de Agua) y María Angélica Sotomayor
llevaron a cabo en abril de 2017 en la ciudad de (gerente de Prácticas, Prácticas Mundiales de Agua).
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento vii
Resumen
El desafío etapa de los ODM ascendieron aproximadamente a
USD 16 000 millones en 140 países, mientras que para
Desde el inicio de este siglo, muchos países han realizado
lograr, hacia 2030, el acceso universal a servicios ges-
grandes avances en la consecución de sus objetivos en
tionados de manera segura, se necesitan alrededor de
materia de acceso a los servicios de abastecimiento de
USD 112 000 millones al año (Banco Mundial/UNICEF,
agua y saneamiento. A nivel mundial, la meta relativa
2017). Básicamente, en la actualidad el sector solo
al agua establecida en los objetivos de desarrollo del
financia alrededor del 15 % de las necesidades estima-
milenio (ODM) se alcanzó en 2010, pero la meta de
das. Sin duda, el modelo de financiamiento sin modifi-
saneamiento no se alcanzó para 2015. Durante el
caciones en muchos países de ingreso bajo y mediano
período de los ODM, 2600 millones de personas, en
depende de fondos públicos que no son suficientes,
total, lograron acceso a agua de mejor calidad, y
están mal orientados y, a menudo, en vez de atraer
2100 millones de personas lograron acceso a servicios
nuevas fuentes de financiamiento, las excluyen. Este
mejorados de saneamiento (Organización Mundial de
modelo no permitirá alcanzar las metas del ODS.
la Salud [OMS]/UNICEF, 2015).
Por lo tanto, se necesita un nuevo paradigma que modifi-
A pesar de los esfuerzos realizados en todo el mundo,
que totalmente este enfoque e inste a los Gobiernos a
660 millones de personas aún carecen de acceso a agua
trabajar para atraer financiamiento comercial con el
limpia y 2400 millones de personas no tienen acceso a
objeto de complementar las fuentes de financiamiento
servicios de saneamiento. Las dificultades que se
existentes. Este enfoque permitirá asegurar que los
enfrentan para brindar servicios de abastecimiento
proveedores de servicios se esfuercen por brindar ser-
de agua y saneamiento (AAS) a todos los habitantes,
vicios más eficientes y que los escasos fondos públicos
sumadas a los crecientes desafíos del siglo xxi, entre
se utilicen de una manera más específica. El objetivo
ellos, la rápida urbanización, el cambio climático,
general es que las personas que actualmente carecen
la contaminación y el aumento de la demanda de
de servicios de AAS, en su mayoría pobres, tengan el
recursos hídricos, son aún enormes.
mismo acceso que ya reciben los ciudadanos más
La comunidad internacional, decidida a resolver este pudientes, y a un precio que sea asequible para ellas.
desafío, ha ratificado el sexto objetivo de desarrollo sos-
tenible (ODS 6), el ODS relativo al agua, en el que se fija La posibilidad
como meta lograr para 2030 el acceso universal a servi-
El aumento del nivel de financiamiento comercial para el
cios de AAS seguros, asequibles y disponibles en el
sector permitiría que los proveedores de servicios tomen
momento que sean necesarios. Además, se han estable-
deuda y realicen inversiones para ampliar y mejorar la
cido metas para aumentar la eficiencia en el uso de
calidad de los servicios de AAS, sin tener que esperar a
agua en todos los sectores, proteger y restaurar los eco-
que los escasos recursos públicos estén disponibles. Un
sistemas relacionados con el agua y mejorar la calidad
giro gradual hacia la movilización de un mayor volu-
del agua.
men de financiamiento entraña mejorar el desempeño
El costo de alcanzar las metas 6.1 y 6.2 de los ODS supera financiero de los proveedores de servicios a través de
ampliamente los actuales niveles de inversión anual en una combinación de mejores eficiencias técnicas y
AAS. Los niveles históricos de financiamiento para comerciales y mediante reformas en materia de ges-
ampliar el acceso a servicios de abastecimiento tión y regulación. Estas mejoras generarán el superávit
de agua, saneamiento e higiene (AASH) durante la financiero necesario para acceder a financiamiento
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento ix
comercial y este, a su vez, complementará los limita- • La República Árabe de Egipto utiliza fondos públi-
dos fondos públicos. cos como incentivo para mejorar el desempeño de
los proveedores de servicios de saneamiento.
Si bien el financiamiento comercial tiene generalmente
un costo inicial más alto, genera muchos beneficios signi- • Kenya es pionero en el uso de calificaciones crediti-
ficativos en comparación con el financiamiento en condi- cias ocultas (shadow) para atraer a un nuevo grupo
ciones concesionarias, que incluyen el acceso más de entidades financieras.
rápido a financiamiento, más flexibilidad en el uso de
los fondos y mayor capacidad de respuesta ante los
• En Colombia, las mejoras crediticias financiadas por
donantes ya han sentado las bases para un sector
cambios en las circunstancias (recuadro RE.1). En con-
viable desde el punto de vista comercial.
junto, estas ventajas se traducirán en resultados y
beneficios más rápidos sobre el terreno. Asimismo, el • Otros países, como Bangladesh y Malawi, están
financiamiento comercial está asociado con mejoras ampliando el uso del microfinanciamiento en el
adicionales en la gestión y la rendición de cuentas de sector de AAS.
los proveedores de servicios. Por otra parte, el finan-
La propuesta
ciamiento comercial puede ayudar a los países a utili-
zar recursos financieros nacionales que son nuevos en En el presente informe se insta a los países a asignar
el sector, como los fondos de pensión o los inversionis- más prioridad a la movilización de financiamiento
tas institucionales. Además, cuando está expresado comercial para el sector y, al mismo tiempo, a incre-
en moneda nacional, el financiamiento comercial no mentar los fondos públicos destinados al sector. No se
genera riesgos cambiarios. trata de establecer si el financiamiento debe efec-
tuarse con recursos públicos o privados. Se necesitará
Los prestatarios pueden combinar préstamos comercia-
un mayor volumen de ambos, y más temprano que
les y en condiciones concesionarias para obtener algunos
tarde. Para ello, será necesario encarar una transición
de estos beneficios al tiempo que mantienen la asequibi-
hacia una combinación más equilibrada de financia-
lidad, como lo demuestran muchos países que ya han
miento público y comercial, que debe estar impulsada
puesto en marcha la transición:
por un cambio de mentalidad en las partes interesadas
• Las ambiciosas metas de Indonesia en materia de de todos los sectores: los Gobiernos centrales, los
AAS están respaldadas por una estrategia financiera Gobiernos locales, los usuarios, los donantes y las enti-
que permite movilizar financiamiento comercial. dades financieras.
RECUADRO RE.1. ¿Qué significa “financiamiento comercial”?
En el presente informe, por financiamiento comercial se entiende, en términos amplios, varios tipos de
financiamiento que no se otorgan en condiciones concesionarias ni constituyen financiamiento oficial para el
desarrollo y que, generalmente, se otorgan a tasas de mercado. En el sector de agua, esta categoría abarca
desde microcréditos hasta bonos y puede ofrecerse a proveedores de servicios, Gobiernos locales, usuarios
individuales o grupos de usuarios. Las entidades que proporcionan financiamiento comercial incluyen bancos
comerciales nacionales, instituciones microfinancieras o inversionistas en mercados de capitales (a través de
bonos o capital).
x Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
El marco propuesto (gráfico RE.1) promueve una transi- • Aprovechar los fondos públicos para atraer financia-
ción en la que se utilizan fondos públicos para movilizar miento comercial.
financiamiento comercial. Esta transición no implica
Los avances en los tres componentes del marco pueden
únicamente dinero. Requiere dedicar atención para
ser simultáneos. No obstante, en casi todos los casos
orientar los escasos fondos públicos de manera más
será fundamental abocarse primero a los principales
adecuada, mejorar la eficiencia y la gestión de los pro-
componentes básicos con el objeto de mejorar la
veedores de servicios, utilizar el capital de manera más
eficiencia del sector y la orientación de los recursos
eficiente y forjar nuevas relaciones de financiamiento
existentes a fin de propiciar la movilización de finan-
en el sector, entre los proveedores de servicios (como
ciamiento comercial.
prestatarios) y los bancos (como prestamistas).
Las reformas que se lleven a cabo en cada sector deberán
El efecto neto es crear un sector que utilice cada dólar de
ser iterativas e incrementales a fin de permitir la armoni-
los escasos recursos públicos para generar el máximo
zación de las políticas y la capacidad. Asimismo, existen
beneficio para la sociedad. Los países pueden asignar
importantes vías de retroinformación entre los compo-
prioridad a la eficiencia y movilizar sus recursos a tra-
nentes, como se observa en la superposición de los cír-
vés de actividades relacionadas con los tres compo-
culos. Por ejemplo, la supervisión de los inversionistas
nentes del marco (gráfico RE.1):
derivada de las acciones comprendidas en el compo-
• Planificar, presupuestar y asignar recursos públicos nente 3 puede aumentar la transparencia y eficiencia
con mayor eficiencia. en el componente 2.
• Mejorar el desempeño y la gestión de los proveedo- Componente 1: Planificar, presupuestar y asignar
res de servicios.
recursos públicos con mayor eficiencia
Los Gobiernos deben establecer los marcos de política,
planificación y gestión que mejorarán la eficiencia y la
GRÁFICO RE.1. Marco de financiamiento del sector
de AAS capacidad crediticia del sector a fin de atraer el financia-
miento comercial necesario para alcanzar los objetivos en
materia de AAS. En la mayoría de los países será necesa-
rio realizar grandes reformas en el sector. Las políticas
3
sectoriales deben ser realistas, estar totalmente finan-
Aprovechar los fondos
públicos para atraer ciadas y estar integradas con planes de inversión que,
inanciamiento comercial
a nivel local, incluyan subsidios definidos y orientados
de manera adecuada. Deben crearse incentivos para
mejorar el desempeño. Las políticas deben promover
la movilización y el uso eficiente de financiamiento
adicional (en particular financiamiento interno) deri-
1 2
Plani icar, presupuestar Mejorar el desempeño vado de tarifas, cargos e impuestos gubernamentales.
y asignar recursos y la gestión de
En vista del amplio espectro de posibles fuentes de
públicos con mayor los proveedores
e iciencia de servicios financiamiento público en el sector, estas medidas
requerirán una estrecha coordinación y la aplicación
de políticas en diversos ministerios sectoriales, entre
ellos el de hacienda y el de agua y saneamiento, así
Nota: AAS = abastecimiento de agua y saneamiento. como en los Gobiernos locales.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento xi
Componente 2: Mejorar el desempeño y la servicios de AAS superarán el costo de no adoptar
gestión de los proveedores de servicios medidas en la actualidad para movilizar estas nuevas
Los aumentos de eficiencia son una fuente de financia- fuentes de financiamiento.
miento desaprovechada, y las ineficiencias representan
Sentar las bases para el financiamiento comercial en el
un costo de oportunidad para el Gobierno o el proveedor
sector llevará tiempo. Asimismo, la creación de nuevos
de servicios. El aumento de la eficiencia en las opera-
mercados entre los prestamistas y los prestatarios
ciones y el capital permite que los proveedores brinden
exigirá apoyo constante del sector público. Por lo
servicios mejores y a un precio más conveniente, con
general, las condiciones del endeudamiento comercial
la consiguiente liberación de recursos para invertir
serán, en principio, menos atractivas que las del finan-
en mejoras o ampliaciones de los servicios. Asimismo,
ciamiento en condiciones concesionarias, pero la utili-
el aumento de la eficiencia y de la calidad del servicio
zación del financiamiento comercial interno brinda la
contribuye a justificar el aumento de las tarifas y las
posibilidad de ahorrar dinero en el largo plazo, en par-
transferencias de fuentes gubernamentales debido a
ticular, en los países con alto riesgo cambiario.
que las partes interesadas están más dispuestas a asig-
nar financiamiento o pagar por los servicios cuando A menudo, la asequibilidad se esgrime como razón para
estos mejoran. no obtener financiamiento comercial. No obstante, esas
inquietudes pueden abordarse de manera práctica y
Los Gobiernos deberían esperar un mejor desempeño de
transitoria mediante la combinación de fondos públi-
los proveedores de servicios e incentivar el aumento de
cos o en condiciones concesionarias con financia-
la eficiencia, tanto en términos de las operaciones como
miento comercial, por ejemplo, con donaciones y
del uso del capital. En el marco de estructuras adecua-
ampliaciones de los plazos. Estos enfoques mitigarán
das de gestión institucional e incentivos, los proveedo-
los costos del financiamiento privado, potencialmente
res de servicios recuperarán una proporción mayor de
más altos que los de los fondos en condiciones
los costos, utilizarán menos capital y serán más auto-
concesionarias, que predominan en el sector en la
suficientes, y sentarán las bases que les permitirán
actualidad.
obtener, por sí solos, un mayor volumen de financia-
miento comercial. Es importante reconocer el “lado de la demanda” de este
nuevo paradigma. Incluso en los casos en que los pro-
Componente 3: Aprovechar los fondos públicos veedores de servicios son eficientes y están bien
para atraer financiamiento comercial gestionados, eso no significa que los prestamistas res-
En la medida de lo posible, se deberían utilizar fondos ponderán de inmediato a las nuevas oportunidades de
públicos para movilizar financiamiento comercial en cual- financiamiento cuando estas surjan. Se pueden utilizar
quier momento. Con ese fin, será necesario que los algunos instrumentos de financiamiento para eliminar
Gobiernos, a través de sus ministerios sectoriales y el riesgo del sector y lograr que sea más atractivo para
Gobiernos locales, asuman el liderazgo en el diseño los prestamistas, entre ellos, por ejemplo, garantías,
y la implementación de un enfoque integrado y con- análisis comparativos, evaluaciones de la capacidad
gruente del financiamiento sectorial, que se asiente en crediticia y fondos para preparación de proyectos. En
políticas orientadas a promover la eficiencia y la movi- casi todos los países, y especialmente en los países
lización de nuevas fuentes de capital. Ese liderazgo menos adelantados donde los mercados financieros
exige aceptar que el cambio es necesario y que si bien aún están en evolución, se necesita liderazgo político
los costos de financiamiento podrían aumentar, los para comenzar a aplicar instrumentos de eliminación
beneficios que generará el acceso más rápido a mejores de riesgos.
xii Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
El cambio de paradigma Como en todo cambio de paradigma, la transición exigirá
una fuerte voluntad política y liderazgo gubernamental.
Las medidas para atraer financiamiento comercial reem-
Dado que el actual modelo de financiamiento no per-
plazarán a las medidas para excluirlo o sencillamente
mitirá alcanzar los objetivos relativos al AAS para
ignorarlo. Este es un concepto nuevo para un sector que
2030, los Gobiernos deben adoptar un enfoque norma-
tradicionalmente ha dependido de fondos públicos o en
tivo, holístico y de largo plazo, del sector. Las inversio-
condiciones concesionarias para la mayoría de sus inver-
nes iniciales generarán grandes beneficios en el
siones, en particular, en los mercados emergentes. Serán
mediano a largo plazo, pero para promover el nuevo
necesarias nuevas ideas y nuevas políticas que todavía
modelo será necesario utilizar y orientar de manera
no están al alcance de todos. También será necesario
estratégica los limitados recursos públicos y de donan-
que todas las partes interesadas adopten y respalden
tes. La aplicación congruente de una política sectorial
este nuevo paradigma y que cada una asuma la respon-
nacional para propiciar nuevas fuentes de financia-
sabilidad por los aspectos en los que puede influir.
miento será fundamental. Toda regresión a un modelo
El objetivo consiste en brindar acceso universal a
de financiamiento público exclusivamente, conve-
servicios sostenibles de AAS.
niente desde el punto de vista político, menoscabará
Es importante señalar que el acceso a financiamiento los avances hacia el nuevo modelo de financiamiento
comercial o privado no equivale a la privatización del equilibrado que se propone en este informe. Por lo
sector. En realidad, en muchos países de ingreso alto tanto, el liderazgo político es esencial para que el sector
existen proveedores estatales de servicios de abasteci- alcance los ambiciosos objetivos de acceso universal.
miento de agua que han obtenido un considerable
volumen de financiamiento comercial sin renunciar al Las Prácticas Mundiales de Agua (PMA) del Banco
control de la gestión del servicio ni vender sus accio- Mundial respaldan este cambio de paradigma, que es
nes. Por ejemplo, la mayoría de las personas que viven congruente con la agenda de Financiamiento para el
en Estados Unidos reciben el servicio a través de Desarrollo establecida en la conferencia de Addis Abeba
empresas públicas de abastecimiento de agua. Durante en julio de 2015. Para tener acceso a financiamiento, las
los últimos 40 años, muchas de estas empresas han instituciones sectoriales deben ser eficientes desde el
dependido de fondos rotatorios estatales, creados en el punto de vista técnico y financiero, y deben existir
marco de la Ley de Agua Limpia, para recurrir a los sólidas condiciones propicias y una firme gestión de
inversionistas en bonos internos. Esto obedece a que la gobierno que oriente a las instituciones mediante los
fuente de financiamiento es independiente y diferente incentivos adecuados. En el presente informe se hace
del modelo de implementación (es decir, quién posee o referencia a otras publicaciones sobre estos temas
gestiona los activos). amplios elaboradas recientemente por las PMA.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento xiii
Abreviaturas y siglas
AAS abastecimiento de agua y saneamiento
AASH abastecimiento de agua, saneamiento e higiene
AIF Asociación Internacional de Fomento
AOD asistencia oficial para el desarrollo
APP asociación público-privada
BMD banco multilateral de desarrollo
EE empresa estatal
FBD financiamiento basado en el desempeño
FBR financiamiento basado en los resultados
FRSD Fondo de reserva del Gobierno estatal para el servicio de la deuda
GLAAS Evaluación Anual Mundial sobre Saneamiento y Agua Potable
IDC indicadores de desempeño clave
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
ODM objetivo de desarrollo del milenio
ODS objetivo de desarrollo sostenible
OLU órganos locales urbanos
ONG organización no gubernamental
PMA Prácticas Mundiales de Agua
TBC tarifas en bloques crecientes
Nota: Todos los montos expresados en dólares corresponden a dólares de Estados Unidos, salvo indicación
en contrario.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento xv
Capítulo 1
Introducción
1.1 Compromiso internacional de urbanos constaten que sus recursos de agua superficial
proporcionar servicios de abastecimiento y subterránea están más contaminados. La combina-
de agua y saneamiento para todos ción de estos factores de estrés hídrico aumenta el costo
de proporcionar servicios sostenibles de AAS.
El suministro de servicios sostenibles de AAS en los paí-
ses en desarrollo es aún un desafío enorme y cada vez Asimismo, es probable que las zonas rurales sigan siendo
más urgente. Aunque se alcanzó la meta establecida en relativamente más pobres y no reciban los beneficios del
los ODM —reducir a la mitad, para 2015, la brecha de desarrollo urbano, incluido el acceso a servicios de AAS.
acceso a servicios mejorados de AAS— unos En 2015, la mayoría de las personas que carecían de
660 millones de personas todavía carecen de acceso a servicios de AAS eran pobres y vivían en zonas rurales
agua limpia. La meta de los ODM relativa a los servicios en África y Asia. Menos del 15 % de los países de África
de saneamiento no se alcanzó, y alrededor de declara disponer de medios para reducir explícita-
2400 millones de personas no tienen acceso a servi- mente las desigualdades en el acceso a servicios de
cios mejorados de saneamiento y 1000 millones toda- saneamiento para los pobres y, menos de un tercio, en
vía defecan al aire libre. lo referente al acceso al agua (OMS/ONU-Agua, 2014a).
En los ODS, aprobados en 2015, se establecen metas aún En Nigeria, el 34 % de los residentes rurales vive a más
más ambiciosas. En el marco de estos objetivos mundia- de dos horas de una fuente de agua operativa (Banco
les se insta a lograr, para 2030, el acceso universal, Mundial, 2017a). Los altos niveles de desigualdad en
seguro y asequible a servicios de AAS, además de otras algunos países se seguirán profundizando a menos que
mejoras en la manera en que el agua se gestiona como los Gobiernos realicen un esfuerzo concertado para
recurso. Los costos son congruentes con las metas más reestructurar el uso de los recursos públicos.
altas. Las fuentes de financiamiento existentes no son
Para alcanzar las metas relativas al AAS, tanto las estable-
suficientes para cubrir la necesidad de nuevas inver-
cidas en los ODS como niveles de servicio más bajos, será
siones en infraestructura, y los países deberán recurrir
necesario que múltiples instituciones trabajen simultá-
a nuevas fuentes de financiamiento para atender la
neamente para alcanzar el mismo fin, cada una dentro de
creciente demanda de servicios de AAS.
su esfera de influencia. Todas las partes interesadas sec-
Al mismo tiempo, la demanda mundial de agua —en toriales deben mejorar su desempeño individual —en
particular, en zonas urbanas— está aumentando en conso- materia de gestión, capacidad técnica y financiamiento
nancia con el crecimiento de la población y el desarrollo público y privado— y también integrar estas reformas
económico, al tiempo que la calidad y la disponibilidad de de modo tal que el mayor volumen de inversiones
este recurso son cada vez más variables. Se prevé que las mejor orientadas pueda traducirse en más y mejores
poblaciones urbanas de África y Asia se duplicarán entre servicios. El sector del agua, dado que está integrado
2000 y 2030, lo que modificará el lugar y el modo en que por instituciones pluridisciplinarias, debe abordar múl-
se gestiona el agua para generar energía, impulsar la tiples desafíos, que abarcan desde la regulación y la efi-
industria, producir alimentos y lograr que un mayor ciencia hasta la asequibilidad. El sector solo puede
número de personas vivan de manera saludable y pro- atraer el financiamiento necesario para garantizar ser-
ductiva. Las oportunidades que brinda el desarrollo ten- vicios sostenibles para esta generación y las venideras
drán un costo ambiental a medida que los centros si se logran avances en esos elementos básicos.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 1
1.2 Objeto y alcance AAS (recuadro 1.1). En el informe se abarcan tanto los
servicios urbanos como los rurales proporcionados
El presente informe tiene por objeto recopilar los
para uso doméstico, comercial y, con limitaciones,
conocimientos actuales sobre financiamiento del sec-
industrial.
tor del agua en los países en desarrollo y enunciar la
visión del Banco Mundial respecto de la manera en que 1.3 Un programa más abarcativo: No se
los países pueden financiar sus objetivos relacionados trata solo de dinero
con el AAS en contextos cada vez más difíciles. En el
La movilización de financiamiento, si bien es el principal
informe se describe un marco para ayudar a los paí-
tema del presente informe, claramente no es la única difi-
ses a utilizar los recursos públicos de una manera
cultad para lograr el acceso universal. Para que las inver-
más eficaz con el objeto de atraer nuevas fuentes
siones se traduzcan en servicios gestionados de manera
de financiamiento y se formulan recomendaciones
segura, es necesarios que antes existan instituciones sóli-
prácticas para lograrlo.
das. Hay otros desafíos, entre ellos, la identificación de
Se pone el acento específicamente en el financia- las soluciones tecnológicas acertadas para proporcio-
miento del ODS relativo al agua (objetivo 6), en parti- nar servicios a aquellos a quienes resulta más difícil lle-
cular, en las metas 6.1 a 6.4 del ODS relacionado con el gar, la creación de mecanismos regulatorios equitativos
RECUADRO 1.1. ODS 6: Agua y saneamiento para todos hacia 2030
El ODS 6 incluye ocho metas ambiciosas en un solo objetivo, entre ellas, lograr, para 2030, el acceso
universal y equitativo a servicios seguros de abastecimiento de agua, saneamiento e higiene a un precio
asequible, así como una gestión más sostenible del recurso hídrico. Estos objetivos van más allá del desafío
derivado del acceso a los servicios; abordan todo el ciclo que afecta la disponibilidad y la calidad de esos
servicios. Este ciclo comienza con la captación del agua, para velar por el uso eficiente y sostenible de los
recursos hídricos, y finaliza con el correcto tratamiento y eliminación de los desechos generados por
los servicios de AAS, entre ellos, las aguas residuales y los lodos fecales.
En este informe se pone el acento en las cuatro metas que están más relacionadas con los servicios de AAS:
6.1. Lograr el acceso universal y equitativo al agua potable a un precio asequible para todos.
6.2. Lograr el acceso a servicios de saneamiento e higiene adecuados y equitativos para todos y poner fin a la
defecación al aire libre, prestando especial atención a las necesidades de las mujeres y las niñas y de las
personas en situaciones de vulnerabilidad.
6.3. Mejorar la calidad del agua reduciendo la contaminación, eliminando el vertimiento y minimizando la
emisión de productos químicos y materiales peligrosos, reduciendo a la mitad el porcentaje de aguas
residuales sin tratar y aumentando considerablemente el reciclado y la reutilización segura a nivel mundial.
6.4. Aumentar considerablemente el uso eficiente de los recursos hídricos en todos los sectores y asegurar la
sostenibilidad de la extracción y del abastecimiento de agua dulce para hacer frente a la escasez de ese
recurso y reducir considerablemente el número de personas que sufren falta de agua.
Fuente: Texto adaptado de la plataforma de conocimiento para el desarrollo sostenible de las Naciones Unidas, 2015.
2 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
que permitan maximizar el aumento de la eficiencia así El presente informe se basa en un conjunto de publicacio-
como garantizar la asequibilidad para los más pobres y nes elaboradas por el departamento de PMA del Banco
la aplicación de medidas orientadas a abordar el Mundial, en apoyo al Grupo de Alto Nivel sobre el Agua,
aumento de la incertidumbre derivada del cambio cli- con el objeto de proponer un enfoque para abordar el
mático. Todos estos aspectos tendrán impactos, tanto desafío relativo al financiamiento del acceso universal a
directos como indirectos, en la manera en que se puede servicios de AAS1. Estos documentos se detallan en el
movilizar financiamiento para el sector. recuadro 1.2.
RECUADRO 1.2. Publicaciones de las Prácticas Mundiales de Agua relacionadas con el
financiamiento del acceso universal a servicios de AAS
1. Achieving Universal Access to Water and Sanitation by 2030: The Role of Blended Finance (Leigland,
Trémolet e Ikeda, 2016). Las PMA elaboraron este documento para discusión y los estudios de casos con-
exos con el objeto de respaldar las iniciativas de los países para movilizar financiamiento comercial para la
prestación de servicios.
2. Financing Options for the 2030 Water Agenda (Kolker y otros, 2016). Las PMA elaboraron esta reseña de
conocimientos destinada a bancos multilaterales de desarrollo, con el objeto de orientar al Grupo de Alto
Nivel sobre el Agua respecto de las medidas para movilizar recursos financieros e incrementar las inver-
siones para la consecución de las metas 6.1 y 6.2 de los ODS. Su objetivo consistía en brindar apoyo para la
formulación de recomendaciones y compromisos en la Cumbre del Agua de Budapest de 2016 y en el futuro.
3. Aid Flows to the Water Sector: Overview and Recommendations (Winpenny y otros, 2016). Este informe en
apoyo a la labor del Grupo de Alto Nivel sobre el Agua contiene un panorama completo de las tendencias
recientes en materia de ayuda para el sector del agua.
4. Cursos de capacitación sobre capacidad crediticia y acceso a financiamiento dictados a personal y clientes
del Banco Mundial en 2016 y 2017.
5. Sanitation and Water for All: How Can the Financing Gap Be Filled? (Banco Mundial y UNICEF, 2017). Este
documento para discusión respaldó los preparativos para la reunión de ministros de Hacienda de la Alianza
Agua para Todos, que se llevó a cabo en abril de 2017 en la sede del Banco Mundial.
6. Briefing Note on Capital Efficiency in the Water, Sanitation, and Wastewater Treatment Sector (Banco Mundial,
de próxima aparición [a]). En este documento para discusión se recomienda la manera más eficiente de
utilizar los flujos de financiamiento para gastos de capital a fin de alcanzar los elementos municipales y
rurales internos incluidos en el ODS 6.
7. Global Study on Institutional, Policy, and Regulatory (IPR) Incentives for WSS Services (Banco Mundial, de
próxima aparición [b]). En esta publicación estrella de las PMA se consolidan las experiencias de 11 países
en materia de reforma del sector de AAS.
8. Utility Turnaround Framework (Banco Mundial, 2017b). En esta publicación estrella de las PMA se conceptualizan
los atributos clave de los cambios satisfactorios, teniendo en cuenta las experiencias recientes a nivel mundial.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 3
Este informe es congruente con el programa establecido Por lo tanto, para brindar al lector un panorama más
en la conferencia sobre el financiamiento para el desarro- realista del modo en que se llevan a cabo las reformas en
llo que tuvo lugar en julio de 2015 en Addis Abeba, y en su forma incremental e iterativa, en el presente informe se
marco se propone un nuevo enfoque para encaminar al propone un “marco de financiamiento” (gráfico RE.1)
sector hacia la prestación universal y sostenible de servi- derivado del ciclo descrito en el gráfico 1.1. En lugar de
cios de AAS. El enfoque gradual del financiamiento, incluir los pasos para alcanzar el objetivo primordial,
que se muestra en el gráfico 1.1, tiene por objeto propi- el marco se organiza en torno a tres puntos de partida
ciar un círculo virtuoso de desempeño sectorial que (denominados componentes) en los que las partes inte-
permita a los proveedores de servicios alcanzar la resadas sectoriales pueden comenzar la transición.
capacidad crediticia necesaria para atraer volúmenes
crecientes de financiamiento comercial. 1.4 Público destinatario
Para concretar la transición al financiamiento comercial Los destinatarios previstos del presente informe incluyen
se necesitan dos componentes fundamentales. Como se profesionales del sector del agua y otros profesionales del
indica mediante barras anaranjadas en el gráfico 1.1, desarrollo que realizan actividades relacionadas con la
primero deben crearse las condiciones propicias a tra- prestación de servicios de AAS gestionados de manera
vés de sólidos mecanismos institucionales y de gestión, segura. Este grupo abarca personal de los Gobiernos
y luego, deben establecerse incentivos de desempeño centrales (ministerios sectoriales, ministerios de
a través de instituciones, políticas o reglamentaciones hacienda, organismos reguladores, etc.); Gobiernos sub-
para que los proveedores de servicios comiencen a nacionales; Gobiernos locales o municipales, y provee-
mejorar la eficiencia. dores de servicios, personal de organismos de desarrollo,
fundaciones y organizaciones no gubernamentales
Este ciclo de mejoramiento constante abarca un período
(ONG). A través del informe también se procura concitar
prolongado, que incluye numerosos pasos incrementales
el interés de entidades financieras, en particular, las
dentro de cada bloque en el correspondiente país.
nacionales (entre otras, bancos, instituciones de
microfinanciamiento, e inversio-
GRÁFICO 1.1. El ciclo de desempeño mejorado en el sector
nistas institucionales) para esta-
blecer cómo pueden participar más
Objetivo
activamente en el sector del agua.
Prestación universal y sostenible de servicios de AAS
1.5 Contenido del informe
Financiamiento comercial
En el capítulo 2 se describe la
manera en que el sector se finan-
cia actualmente y las razones por
Enfoque
Capacidad crediticia
las cuales las medidas habituales
no son suficientes para alcanzar
E iciencia y recuperación de costos
los objetivos relacionados con el
AAS, reducir la magnitud del défi-
cit de inversión y los desafíos que
plantea la situación actual.
Bases
Mecanismos
Incentivos de
institucionales En el capítulo 3 se propone un
desempeño
y de gestión
marco de financiamiento que
4 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
permite utilizar los fondos existentes de manera más componentes para atraer financiamiento comercial así
eficaz para propiciar la movilización de nuevas fuentes como las principales conclusiones y recomendaciones
de financiamiento, y se explican los beneficios y los del informe.
costos del financiamiento comercial.
Nota
Los capítulos 4, 5 y 6 contienen detalles de los tres com-
1. El Grupo de Alto Nivel sobre el Agua, convocado por el Secretario
ponentes del marco de financiamiento, así como ase-
General de las Naciones Unidas y el Presidente del Grupo Banco
soramiento práctico y experiencias internacionales Mundial, se centra en el compromiso de alcanzar el ODS 6 y de con-
tribuir a la consecución de los otros ODS que están relacionados
que demuestran la manera en que los países pueden
con el desarrollo y la gestión de los recursos hídricos. Para obtener
comenzar a realizar avances. más información, visite el sitio web el Grupo de Alto Nivel sobre
el Agua, en la plataforma de conocimiento para el desarrollo soste-
El capítulo 7 contiene un resumen de la manera en .un
nible de las Naciones Unidas: https://sustainabledevelopment
que las partes interesadas pueden reunir los tres .org/HLPWater.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 5
Capítulo 2
¿Por qué se necesita un nuevo marco
de financiamiento?
2.1 La situación actual no es suficiente mortífero, afecta a más de 2000 millones de personas
desde el comienzo del siglo xx (Programa Mundial de
El servicio inadecuado de AAS les cuesta a los países de
Evaluación de los Recursos Hídricos [WWAP], 2012). La
ingreso bajo y mediano aproximadamente USD 260 000
inseguridad hídrica es un obstáculo para el desarrollo
millones al año por diversos impactos económicos, que
económico que asciende a los USD 500 000 millones
abarcan desde mala salud hasta degradación ambien-
al año, sin incluir los impactos ambientales y otros
tal, lo que equivale al 1,5 % del producto interno bruto
impactos no monetizados (Sadoff y otros, 2015).
(PIB) mundial (OMS, 2012). En algunos países muy
pobres, esta cifra puede llegar al 10 % del PIB.
2.2 El déficit de inversión está
El acceso es muy desigual dentro de los países y puede aumentando
ser un factor importante que exacerba la pobreza. Por
El suministro de servicios sostenibles de AAS en los paí-
ejemplo, en Mozambique, el 90 % de las madres con
ses de ingreso bajo y mediano es aún un desafío enorme y
peso inferior al normal solo tiene acceso a instalacio-
cada vez más urgente. Aunque los ODM se alcanzaron
nes de saneamiento no mejorado. La diferencia entre
parcialmente, ninguno de los 48 países menos adelan-
las zonas urbanas y las rurales también es clara: en
tados alcanzó las metas relativas al AAS. Los logros no
Ecuador, el 93 % de los habitantes de zonas urbanas
beneficiaron a grandes partes de la población mundial,
tiene acceso a servicios mejorados de agua, pero el
primordialmente los pobres, los residentes rurales y
24 % de la población rural aún bebe agua contaminada
muchos habitantes de Asia meridional y de África al
(Banco Mundial, de próxima aparición [c]).
sur del Sahara.
Los nuevos factores de estrés hídrico a nivel mundial, que
En los ODS, aprobados en 2015, se establecen metas aún
abarcan desde la urbanización hasta el cambio climático,
más ambiciosas (recuadro 2.1). Estos objetivos mundia-
agravan el desafío en forma constante. Los países de
les instan a lograr el acceso universal y equitativo
ingreso bajo y mediano tienen más zonas urbanas y están
a servicios seguros de abastecimiento de agua,
más industrializados. Sus habitantes tienen niveles de
vida más altos y sus gustos cambian; en consecuencia,
RECUADRO 2.1. Tres diferencias clave
exigen que los servicios de AAS sean más amplios y de
entre los ODM y los ODS
mejor calidad. Para 2030, en el marco de los actuales regí-
menes de gestión y fijación de precios del agua, la
1. Cobertura universal: De reducir a la mitad
demanda de agua será alrededor de un 40 % más alta que
la población sin acceso a lograr el acceso
la oferta (Grupo de Recursos Hídricos 2030 [WRG], 2012).
universal.
Las comunidades también necesitan medidas más ade-
2. Cobertura integral: De focalizarse en el sector
cuadas para enfrentar los riesgos más intensos relaciona- de AAS a considerar todo el ciclo del agua.
dos con el agua. Las inundaciones y las sequías son
especialmente peligrosas, desestabilizan a las comuni- 3. Cobertura sostenible: Del acceso básico al
acceso gestionado de manera segura.
dades y generan crisis humanitarias. Se ha establecido
que la sequía es, en la actualidad, el peligro físico más
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 7
saneamiento e higiene a un precio asequible y a poner inversiones en infraestructura, y los países deberán
fin a la defecación al aire libre, y los costos son con- recurrir a nuevas fuentes de financiamiento para
gruentes con las metas más elevadas (gráfico 2.1, atender la creciente demanda de más servicios para
cuadro 2.1). Las fuentes de financiamiento existentes más personas y también para financiar operaciones y
no son suficientes para cubrir la necesidad de nuevas actividades de mantenimiento adecuadas así como la
supervisión para lograr servicios
Costos de la ampliación del acceso a servicios de AASH en el
GRÁFICO 2.1.
más sostenibles.
marco de los ODS (2016-30) en comparación con los ODM (2000-15)
Los costos operativos y de capital
50 necesarios para el suministro de
46
servicios de AAS en el marco de los
ODS serán mucho más altos que los
40
Gastos (miles de millones de USD)
actuales niveles de gasto. Aunque
la información es escasa debido a
30 que se carece de un sistema ade-
26,6
25 cuado de seguimiento del gasto
en el sector de AAS, se calculó
20
que las inversiones para ampliar
14,5 14,8
el acceso a servicios de AASH
10 7,8 ascendieron a USD 16 000 millo-
6,8
5,5 nes durante el período de los ODM
4,0
2,5
1,4 1,4 (Hutton y Varughese, 2016). Esta
0
cifra es menor que los costos de
Zonas rurales Zonas urbanas Zonas rurales Zonas urbanas
capital para ampliar el acceso
Agua potable Saneamiento e higiene
básico a servicios de AASH. (Lo
Gasto anual, 2000-15
Requerimiento anual para alcanzar la meta de AASH básicos para 2030 que ahora se considera “básico”
Requerimiento anual para alcanzar la meta de AASH gestionados en los ODS se denominaba “mejo-
de manera segura para 2030
rado” en las definiciones de los
Fuente: Banco Mundial/UNICEF, 2017.
ODM). La suma necesaria para
Nota: AASH = abastecimiento de agua, saneamiento e higiene. brindar acceso universal a servi-
cios seguros en el marco de los
Definiciones de los ODM y los ODS relacionados con el
CUADRO 2.1. ODS asciende a unos USD 112 000
AASH, por meta millones al año (en un rango
ODM ODS de USD 74 000 millones a
Acceso básico a
Acceso gestionado de manera segura USD 166 000 millones) o el
Agua potable • A menos de 30 minutos de • En las instalaciones 0,39 % del PIB. La mayor parte de
distancia, ida y vuelta • Disponible cuando se necesita la inversión será necesaria para
• Sin contaminación
saneamiento: el 40 % para sanea-
Saneamiento e • Separación higiénica de los • No compartido con otro hogar
miento urbano y el 20 % para
higiene excrementos humanos del • Adecuada eliminación y tratamiento de
saneamiento rural (gráfico 2.1).
contacto humano los desechos
Asimismo, se prevé que, para
Nota: ODM = objetivo de desarrollo del milenio; ODS = objetivo de desarrollo sostenible.
a. Anteriormente, denominado “mejorado” en los ODM. 2029, los costos de operación y
8 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
mantenimiento serán 1,6 veces superiores a los costos 2.3 El panorama financiero está cambiando
de capital anuales (Hutton y Varughese, 2016).
Hace más de una década se realizaron varios intentos de
Para proporcionar de manera sostenible servicios gestio-
modificar la manera de encarar el financiamiento secto-
nados en forma segura, tanto los activos como la calidad
rial. Poco después de establecerse los ODM, se creó el
del servicio que prestan deben mantenerse en el curso
Grupo de Expertos Mundiales en Financiación de la
del tiempo. Muchos países, por lo general, no tienen en
Infraestructura del Agua (conocido como el “Grupo
cuenta los costos de operación y mantenimiento de la
Camdessus”, por su presidente) con el objeto de iden-
infraestructura existente ni incluyen esos costos en
tificar las medidas necesarias para movilizar financia-
los cálculos. Además, pocos países cuentan con siste-
miento en el sector del agua (recuadro 2.2). El informe
mas de seguimiento para medir la funcionalidad de
del grupo fue una de las primeras investigaciones inte-
fuentes de agua rurales, o el uso de las instalaciones
grales de un amplio espectro de opciones de financia-
de tratamiento de aguas sépticas varios años después
miento para servicios de AAS (Winpenny, 2003)1.
de su construcción. Recientemente, el Departamento
para el Desarrollo Internacional del Reino Unido rea- El informe Camdessus y los informes similares posterio-
lizó un cálculo de la optimización de los recursos para res no impulsaron aumentos significativos de los flujos
servicios rurales de AASH en seis países que indicó que de financiamiento privado hacia el sector del agua. Los
todos, salvo Bangladesh, carecían de información cambios han sido insignificantes, y los países de
sobre resultados sostenidos y que el 85 % de los pozos ingreso bajo y mediano han logrado diversos grados
entubados profundos del sector público seguían en de éxito para movilizar financiamiento privado, lo que
servicio después de seis años (Trémolet y otros, 2015). obedece, probablemente, a dos razones. En el lado de
Para brindar servicios sostenibles, será necesario des- la oferta, si bien desde entonces la asistencia oficial
tinar más fondos para medir el uso constante y la para el desarrollo (AOD) se ha duplicado, los flujos no
calidad de la infraestructura de AAS. se orientaron de manera de propiciar un aumento del
RECUADRO 2.2. El Grupo Camdessus: El primer intento de quebrar el statu quo
El Grupo de Expertos Mundiales en Financiación de la Infraestructura del Agua dio a conocer sus
conclusiones en marzo de 2003, durante el Tercer Foro Mundial del Agua que tuvo lugar en Kyoto (Japón).
La extensa lista de 90 recomendaciones incluida en el informe abarcó mejoras de la gestión, reformas
tarifarias, planificación sectorial y uso de la AOD como factor catalizador para promover el aumento del
financiamiento privado. En el informe se recomendaba duplicar los flujos financieros de todas las fuentes
hacia el sector, incluido el financiamiento privado. Las opciones para acelerar los flujos de inversión privada
incluían: calificaciones crediticias, garantías de BMD y cobertura de riesgo político; el uso por los bancos de
la titulización y la constitución de garantías sobre préstamos y obligaciones de deuda; asociaciones público-
privadas (APP); subsidios de ayuda basada en los resultados, y agrupación de créditos por los Gobiernos
subnacionales. Con el objeto de mitigar el riesgo cambiario para las entidades internacionales de
financiamiento del agua, también se recomendó crear un servicio de crédito para la cobertura de
riesgos cambiarios.
Fuente: Winpenny, 2003.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 9
financiamiento del sector privado ni del financia- de Inversiones en Infraestructura y varios bancos
miento para los Gobiernos subnacionales. La mayoría nacionales de desarrollo en países de ingreso
de las entidades de financiamiento en condiciones mediano. Por último, otra nueva fuente potencial es
concesionarias han seguido otorgando préstamos pri- el financiamiento para el clima.
mordialmente a Gobiernos nacionales y para benefi-
Dado que la mayoría de los impactos del cambio climático
ciarse de las garantías soberanas, con poco o ningún
afectarán los recursos hídricos, los fondos para el clima
esfuerzo por movilizar financiamiento privado. En el
encierran la promesa de movilizar flujos privados y de
lado de la demanda, los proveedores de servicios,
ayuda adicionales hacia el sector. En 2014, se invirtieron
en su mayoría, han seguido siendo ineficientes y no
USD 392 000 millones a nivel mundial en medidas cli-
han podido atraer financiamiento privado por su
máticas y más de un tercio de esa suma provino de paí-
propia cuenta2.
ses de ingreso bajo y mediano y se invirtió en ellos
La crisis financiera internacional de 2008 y las posterio- (Buchner y otros, 2015). En general, la inversión interna
res reformas del sector bancario han alterado aún más constituye el 74 % de todo el financiamiento para el
el panorama financiero actual. En general, las regla- clima, principalmente de promotores privados de pro-
mentaciones bancarias resultantes (incluido el yecto. Hay grandes posibilidades de hacer coincidir los
Acuerdo de Basilea III) han reducido la tolerancia proyectos del sector del agua con las crecientes opor-
al riesgo de las entidades financieras internacionales tunidades en materia de financiamiento del clima
respecto de los préstamos con plazos más largos. (recuadro 2.3). No obstante, algunos de estos fondos
Asimismo, se están incorporando nuevos asocia- son concesionarios y están limitados por ciertos requi-
dos internacionales en el desarrollo, entre ellos, sitos (por ejemplo, garantías soberanas), mientras que
la Fundación Bill y Melinda Gates, el Banco Asiático otros no lo son.
RECUADRO 2.3. El potencial del financiamiento para el clima
El agua es una parte pequeña de la agenda internacional de acción climática; la mayoría de los fondos se utiliza
para financiar proyectos de energía renovable. Aproximadamente el 80 % de los fondos se destina a mitigación
y el 20 % a adaptación. El porcentaje de los fondos para mitigación correspondiente al sector de AAS se divide
entre diversas medidas, que incluyen eficiencia energética, reducción de agua que no produce ingresos,
reemplazo de bombas, optimización de la red y reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI). En el caso de la adaptación, se asignó financiamiento por valor de USD 15 000 millones para gestión del
agua y las aguas residuales; de esa suma, el 71 % se destinó a las regiones de ingreso bajo y mediano de Asia
Oriental y el Pacífico, África al sur del Sahara y América Latina y el Caribe (Buchner y cols., 2015).
Se podría utilizar una porción más grande de estos fondos emergentes si los proyectos del sector de agua
se elaboraran de manera más adecuada para articular los cobeneficios y el impacto que podrían tener en
materia de mitigación de los efectos del cambio climático.
De aquí a 2020, el Banco Mundial prevé incrementar el apoyo que destina a resiliencia al clima y reducción
de los GEI a casi un tercio de sus compromisos anuales (USD 16 000 millones) y movilizar cofinanciamiento
por valor de USD 13 000 millones al año, o el equivalente a toda la AOD que se asigna actualmente al
sector de AAS.
10 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
Puesto que la participación privada en el sector del agua de saneamiento y la disminución de la mortalidad en el
está disminuyendo y los bancos comerciales son más grupo de niños menores de 5 años. Los países con más
selectivos, es más importante que nunca que los asocia- acceso a servicios de saneamiento tienen tasas de mor-
dos en el desarrollo y los Gobiernos trabajen en conjunto talidad más bajas. En el gráfico 2.2, el tamaño de cada
para lograr que el sector sea más atractivo. Los Gobiernos círculo representa la población del país. Asimismo, se
podrán alcanzar los objetivos en materia de AAS única- ha constatado una segunda correlación entre los servi-
mente si logran atraer nuevas fuentes de financia- cios deficientes de saneamiento (y la elevada densidad
miento, incluido el financiamiento comercial. demográfica) y el retraso en el crecimiento, una forma
de desnutrición. En India, donde casi la mitad de todos
En cambio, hay un marcado exceso de ahorro a nivel
los niños padecen retraso en el crecimiento, en un estu-
mundial, y gran parte del dinero está inmovilizado a la
dio de 2013 se demuestra que un aumento del 10 % en
espera de inversiones confiables. En el mundo, los fon-
la defecación al aire libre aumenta el retraso en el creci-
dos de pensión, las compañías de seguros, los fondos
miento y la desnutrición grave en 0,7 puntos porcentua-
mutuos de inversión y los fondos soberanos de inver-
les (Spears, Ghosh y Cumming, 2013).
sión administran activos por valor de alrededor de
USD 100 billones. Tan solo los fondos soberanos Por último, los pobres pagarán menos por el agua. Los
de inversión y los bancos centrales tienen actual- estudios indican que la compra de agua a vendedores o
mente activos por un valor aproximado de USD la perforación de pozos en la vivienda para autoabaste-
15 billones (Fondo Monetario Internacional [FMI], cimiento pueden costar entre 10 y 15 veces más que lo
2016). El total del financiamiento para el desarrollo que cobran los proveedores de servicios. La falta de
otorgado por los BMD en 2015 fue equivalente a tan acceso a servicios formales y mejorados de agua obliga
solo el 1 % de esa suma, es decir, alrededor de a muchas comunidades a comprar agua a vendedores
USD 127 000 millones (Banco Mundial, 2015a). privados, que, en algunos casos, operan de manera
ilegal y cobran tarifas exorbitantes. Muchas veces,
los pobres deben destinar una parte importante de sus
2.4 Los beneficios potenciales son
bajos ingresos a la compra de agua (recuadro 2.4).
enormes
La formalización del servicio puede reducir estas tari-
Según proyecciones, el rendimiento económico mundial fas entre 10 y 15 veces y, al mismo tiempo, generar
(promedio) derivado del acceso universal a servicios de ingresos en concepto de tarifas para los proveedores de
AAS asciende a USD 4,3 por cada USD 1 invertido (OMS, servicios formales.
2012), y en el caso del saneamiento es mayor que el del
agua. Los beneficios del mejoramiento de las condi- 2.5 ¿Cómo se financia actualmente el
ciones de vida incluyen la disminución de la mortali- sector de AAS?
dad y la morbilidad, la mayor productividad de las
El sector de AAS se financia mediante una combinación
personas (menos enfermedades y menos tiempo
de fondos públicos y privados, que, en algunos casos,
empleado para recolectar agua), una vida más digna,
deben reembolsarse (gráfico 2.3). Los proveedores de
tasas más bajas de violencia sexual y un medio
servicios reciben ingresos de tres fuentes principales:
ambiente limpio.
tarifas, ingresos tributarios internos y transferencias
Las inversiones, en particular en el área de saneamiento, voluntarias de fuentes externas (Winpenny, 2003).
permiten obtener grandes beneficios que favorecen el cre- Estas fuentes se prefieren porque no requieren reem-
cimiento económico a largo plazo. Se observa claramente bolso, pero rara vez son suficientes para cubrir el
una vinculación entre el acceso a servicios mejorados déficit de financiamiento cuando existe un déficit de
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 11
GRÁFICO 2.2. Acceso a servicios mejorados de saneamiento y tasa de mortalidad de niños menores de 5 años,
por tamaño de la población, países seleccionados, 2015
200
Angola
Tasa de mortalidad, niños menores de 5 años (por cada 1000)
150
Congo, Rep.Dem.de
Nigeria
100
Pakistán
Bangladesh
India
50
Etiopía
Indonesia
China
0
–50
0 20 40 60 80 100 120
Acceso a servicios mejorados de saneamiento (%)
Fuente: Banco Mundial, 2015b.
RECUADRO 2.4. El costo real del agua para los pobres
Teniendo en cuenta el salario diario típico de una persona de ingreso bajo que reside en cada ciudad,
cincuenta litros de agua por persona al día (la cantidad necesaria mínima establecida por la OMS) adquiridos
a un vendedor privado cuestan lo siguiente:
• Port Moresby (Papua Nueva Guinea): 54 % del salario diario
• Accra (Ghana): 25 % del salario diario
• Maputo (Mozambique): 14 % del salario diario
Fuente: WaterAid, 2016.
12 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
GRÁFICO 2.3. Fuentes de ingresos tradicionales para el sector del agua
Fuentes de nanciamiento Financiamiento reembolsable
Tarifas Financiamiento en condiciones concesionarias
Pre inanciamiento
Cargos al usuario por servicios Proporcionado por organismos de desarrollo con
prestados e inversiones domésticas para un elemento de donación (por ejemplo,
autoabastecimiento “préstamos blandos”)
Transferencias Financiamiento privado
Transferencias de fuentes externas, Reembolso Proporcionado por entidades inancieras del
por ejemplo donantes internacionales sector privado a tasas de mercado ( inanciamiento
(donaciones de AOD), fundaciones, ONG, de proveedores, micro inanciamiento, préstamos,
remesas bonos, capital)
Impuestos Clave
Impuestos internos gravados por Gobiernos Fondos privados
locales y centrales y proporcionados en forma Combinación fondos públicos y privados
de donación o subsidio Fondos públicos
Nota: ONG = organizaciones no gubernamentales; AOD = asistencia oficial para el desarrollo.
cobertura considerable. Muchos países y proveedores costos de operación y mantenimiento o ni siquiera
de servicios también toman préstamos en condiciones llegan a cubrirlos.
concesionarias o comerciales que se reembolsan en el
• Ingresos tributarios internos, que incluyen todas las
curso del tiempo. Independientemente del tipo de
asignaciones de fondos del presupuesto público.
financiamiento que se use, las reducciones en una
Los Gobiernos (a nivel central o local) asignan estos
corriente de ingresos requieren aumentos en otra para
flujos de fondos a inversiones, subsidios y finan-
cubrir la diferencia.
ciamiento general del sector (por ejemplo, para el
pago de los funcionarios públicos que se encargan
2.5.1 Fuentes de financiamiento de supervisar o controlar el sector). Se utilizan como
Hay tres grandes fuentes tradicionales de financiamiento aportación para cubrir los costos de operación y
sectorial, cuyos fondos no son reembolsables (gráfico 2.3): mantenimiento y los costos de capital.
• Tarifas, cargos al usuario e inversiones domésticas, • Transferencias de fuentes externas, que incluyen los
que incluyen todos los pagos, cargos o inversiones fondos de donantes internacionales, fundaciones
directas realizados por los propios usuarios de agua de beneficencia, ONG, cooperación descentralizada,
a cambio del servicio que reciben, como por ejemplo organizaciones de la sociedad civil local o remesas
los pagos domésticos por servicios de saneamiento de ciudadanos que trabajan en el extranjero. Estas
in situ o las aportaciones en mano de obra propia transferencias generalmente provienen de fuentes
realizadas a pequeños proveedores de servicios externas al país, es decir que son aportadas por con-
independientes que pertenecen a grupos familiares. tribuyentes o donantes en otros países. La mayor
Generalmente, los proveedores de servicios del sec- parte son donaciones que se utilizan principalmente
tor del agua se encargan de cobrar tarifas para cubrir para respaldar los costos de capital. Dado que no son
sus costos. En términos generales, en los países de previsibles, a menudo se utilizan para respaldar los
ingreso bajo y mediano, las tarifas solo cubren los gastos de capital, en vez de los gastos de operación.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 13
Las tarifas deberían ser la fuente de ingresos más impor- en la movilización de financiamiento comercial, tanto
tante y estable del sector3. Cuando esos ingresos son insu- nacional (de fuentes internas) como internacional.
ficientes, el déficit debe cubrirse mediante impuestos o
Como se indicó anteriormente (gráfico 2.3), hay dos
transferencias de fuentes externas. Muchos de los países
tipos de financiamiento reembolsable:
más pobres del mundo mantienen un bajo nivel de tari-
fas y procuran utilizar fondos públicos y transferencias • Financiamiento en condiciones concesionarias:
externas para construir y mantener la infraestructura financiamiento reembolsable ofrecido por bancos
de AAS. No obstante, rara vez esos fondos son suficien- de desarrollo multilaterales y regionales, donan-
tes y los déficits en materia de construcción o manteni- tes bilaterales y bancos de desarrollo nacionales.
miento no se pueden superar porque los proveedores Se otorga a tasas de interés más bajas y plazos más
de servicios quedan encerrados en un círculo vicioso de largos que el financiamiento comercial. Estas condi-
mantenimiento inadecuado y servicios limitados. ciones de pago más “blandas” son posibles gracias a
un elemento de donación incorporado en la tasa de
La mayoría de los países asigna una porción pequeña de
interés y el período de gracia incluido en las condi-
los presupuestos gubernamentales al sector de AAS.
ciones del financiamiento. Suele estar disponible en
Durante la etapa de los ODM, los Gobiernos de África
monedas fuertes.
tendrían que haber destinado aproximadamente el
2,58 % del PIB, en promedio, para alcanzar las metas • Financiamiento comercial: financiamiento basado en
de los ODM relativas al AAS. Por cierto, Marruecos y el mercado, que incluye deuda, capital y ciertos tipos
Sudáfrica destinaron el 2 % y el 4 %, respectivamente, de garantías. Se define como basado en el mercado
y lograron grandes mejoras en materia de acceso a ser- debido a que su costo está determinado por la oferta
vicios de AAS. No obstante, un examen del gasto y la demanda en los mercados de capitales en lugar
público de cinco países de ingreso bajo de África per- de por los Gobiernos u otros órganos reguladores. La
mitió establecer que la inversión anual media ascendió mayoría de las formas de financiamiento basado en el
tan solo al 0,32 %, o USD 1,71 por persona, y que se mercado deben reembolsarse a la entidad otorgante.
destinaron más fondos al sector urbano que al rural
(van Ginneken, 2011). El promedio mundial no es Financiamiento en condiciones concesionarias
mucho más alto; en 2017, el gasto coordinado guberna- Aunque solo constituye alrededor del 10 % de los costos
mental en AAS ascendió aproximadamente al 0,42 % de inversión necesarios para alcanzar las metas 6.1 y 6.2
del PIB (OMS/ONU-Agua, 2017). de los ODS, el financiamiento en condiciones concesiona-
rias puede ser crucial para algunos países. El financia-
2.5.2 Fuentes de financiamiento miento en condiciones concesionarias es el principal
En muchos países donde existen grandes necesidades de flujo individual de fondos para 24 de los 45 países del
financiamiento, para alcanzar las metas relativas al AAS mundo con mayor carencia de recursos (WaterAid,
la inversión debe concentrarse en las etapas iniciales. 2015). La AOD destinada al sector del agua asciende a
Con ese fin, será necesario movilizar inicialmente unos USD 13 300 millones al año (promedio del
financiamiento reembolsable, que luego se amortizará período 2012-14)4. Un tercio de la AOD proviene de
en el curso del tiempo. Las fuentes de financiamiento BMD y, el resto, de entidades financieras bilaterales.
en condiciones concesionarias, que hasta el momento La AOD, que se proporciona en forma de una combina-
han sido la principal fuente de financiamiento reem- ción de donaciones y préstamos, incluye inversiones
bolsable en la mayoría de los países en desarrollo, no en infraestructura y también en asistencia técnica pre-
han sido suficientes ni lo serán en el futuro. A pesar paratoria para la ejecución de préstamos, la elabora-
de los costos más altos, se deberá poner más énfasis ción de proyectos y garantías que pueden servir como
14 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
una vía hacia el financiamiento privado. Casi dos ter- A diferencia del financiamiento en condiciones
cios del financiamiento oficial para el desarrollo es concesionarias —que suele requerir una garantía sobe-
AOD, y otro tercio (alrededor de USD 6000 millones al rana y, por lo tanto, generalmente se otorga a Gobiernos
año entre 2009 y 2014) se proporcionó en forma de nacionales—, los proveedores, tanto públicos como priva-
préstamos en condiciones no concesionarias, princi- dos, del sector del agua y los Gobiernos locales pueden
palmente a países de ingreso mediano. acceder a financiamiento privado, dependiendo de la
arquitectura financiera del país en cuestión. Asimismo,
Sin embargo, los incentivos de los donantes no siempre
puede utilizarse el financiamiento para proyectos
concuerdan con el apoyo a los países o subsectores que
cuando un proyecto específico es apto para inversión.
tienen la mayor necesidad de ayuda. En el sector de AAS,
la AOD se destina principalmente a grandes sistemas Financiamiento comercial
en zonas urbanas en vez de asignarse al suministro de El financiamiento comercial proviene de diversas fuentes
servicios básicos de AAS o de servicios en zonas rura- y puede utilizarse para atender el amplio espectro de
les. Por otra parte, aunque las regiones más necesita- necesidades de inversión. Este tipo de financiamiento
das (África al sur del Sahara y Asia meridional) se puede dividir en cinco categorías: financiamiento
recibieron casi la mitad de toda la ayuda para el sector de vendedor o proveedor, microfinanciamiento,
del agua, a nivel de los países, los países de ingreso más préstamos de bancos comerciales, bonos y capital
bajo no son, por lo general, los que reciben el mayor (gráfico 2.4). Los proveedores de financiamiento
volumen de ayuda. comercial incluyen, entre otros, proveedores de
GRÁFICO 2.4. Usos del financiamiento comercial, por tamaño y necesidad de financiamiento del prestatario
Magnitud de las necesidades de financiamiento
Grandes
Bonos
Préstamos de
Medianas bancos
comerciales
Financiamiento de vendedor/proveedor
Microfinanciamiento
Pequeñas
Hogares PPSI Comunidades Empresas medianas Empresas de
servicios/ municipios
Tamaño de los prestatarios
Nota: PPSI = pequeños proveedores de servicios independientes.
Fuente: Banco Mundial/UNICEF, 2017.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 15
equipos de agua, instituciones de microfinancia- monedas; en consecuencia, los proveedores de servi-
miento, bancos comerciales, inversionistas privados o cios, cuyos ingresos están denominados en moneda
fondos de inversión a través de los mercados de capi- nacional, quedan expuestos a riesgos cambiarios.
tales. (Para consultar la definición de cada categoría de Aunque las tasas de interés se sitúan en un nivel histó-
financiamiento comercial, véase el anexo A). rico bajo, ese tipo de financiamiento es costoso para
los prestatarios del sector del agua debido a que
El presente informe se centra en los préstamos de bancos
los proveedores financieros internacionales aplican
comerciales, que conforman una parte importante del
una elevada prima por el riesgo relativo al país y
financiamiento comercial y son el instrumento más
al prestatario.
sencillo para efectuar una comparación con fuentes
públicas alternativas, incluido el financiamiento en El acceso a financiamiento comercial no equivale a la pri-
condiciones concesionarias. vatización del sector. En realidad, en muchos países de
ingreso alto existen proveedores estatales de servicios
Por lo general, los diversos proveedores de financia- de abastecimiento de agua que han obtenido un consi-
miento comercial están dispuestos a asumir distintos derable volumen de financiamiento comercial sin
niveles y tipos de riesgos, que pueden ser complementa- renunciar al control de la gestión del servicio ni vender
rios. Por ejemplo, los bancos pueden demostrar interés sus acciones. Esto obedece a que la fuente de financia-
y tener la capacidad necesaria para otorgar préstamos miento es independiente y diferente del modelo de
a tasas comerciales para la etapa de construcción, implementación. El modelo de implementación deter-
mientras que los instrumentos de mercado de capita- mina quién posee o gestiona los activos y quién presta
les suelen ser más adecuados para los plazos más el servicio. Existen varios modelos, desde el total-
largos que se requieren para financiar la etapa mente público hasta el totalmente privado. En el caso
operativa. El financiamiento de bancos comerciales de los que entrañan algún tipo de participación del sec-
constituye la proporción más grande de financia- tor privado, esta se concreta en forma de contratos de
miento privado para infraestructura mundial. Después servicio, contratos de gestión o arrendamientos que
de la crisis financiera internacional, los bancos comer- sacan provecho de los conocimientos especializados
ciales enfrentan más restricciones en lo referente al del sector privado y permiten distribuir el riesgo
financiamiento a largo plazo, por lo cual los mercados (gráfico 2.5). La participación privada en el financia-
de capitales resultan más atractivos (Garcia-Kilroy y miento significa, sencillamente, que operadores públi-
Rudolph, 2017). cos o privados pueden acceder a recursos privados
para financiar sus necesidades de infraestructura,
El financiamiento comercial puede provenir de fuentes
generalmente mediante instrumentos de deuda.
tanto nacionales como internacionales que, en cada caso,
tienen costos y beneficios. Por lo general, las entidades Aunque no se dispone de cifras agregadas sobre los mon-
financieras internacionales tienen una magnitud tos totales de financiamiento comercial en el sector de
considerable y conocimientos especializados sobre el AAS, el sector atrae, en promedio, tan solo el 3 % de toda
sector, inclusive sobre el financiamiento de proyectos, la participación del sector privado en proyectos de
pero solo intervienen en un subconjunto de países. infraestructura (energía, transporte y agua), según datos
El financiamiento comercial internacional proviene de del período 2009-14 (Banco Mundial, 2016c). Esta cifra
entidades financieras que operan en los mercados suele reflejar únicamente las APP y no abarca los ins-
mundiales y habitualmente se otorga en monedas trumentos de deuda que respaldaron infraestructura
fuertes, como el dólar de Estados Unidos o el euro, relacionada con el agua. Para lograr que esta cifra
salvo en los casos en que se dispone de swaps de aumente, será fundamental que los Gobiernos brinden
16 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
GRÁFICO 2.5. Fuentes de financiamiento y modelos de apoyo al sector privado a través de inversiones para
implementación generar las condiciones propicias acertadas (por
ejemplo, regulación económica y ambiental o marcos
de gestión) para proteger a los usuarios. Asimismo, los
Fuentes de inanciamiento Modelos de
implementación Gobiernos deben asegurarse de que los prestamistas
potenciales entiendan los riesgos y los beneficios de
Nacional invertir en el sector de AAS. Además, los Gobiernos
APP, deben promover la participación de los ciudadanos y
contratos de
estión, etc.
lograr que estos participen en los beneficios del finan-
Público Subnacional
ciamiento privado, especialmente en los países en los
que existe una fuerte oposición a raíz de experiencia
Concesionario
previas negativas en materia de participación del
sector privado.
Deuda Suministro
Comercial de servicio El sector del agua puede recibir financiamiento de fuen-
público
Capital (EE, etc.) tes públicas, privadas o mixtas. Como se señaló
anteriormente, la fuente de financiamiento —sea un
préstamo en condiciones concesionarias otorgado por
Nota: APP = asociaciones público-privadas; EE = empresas estatales. un BMD o capital privado de un inversionistas
individual— difiere de la modalidad de implementa-
ción seleccionada para prestar un
servicio. Las modalidades de
GRÁFICO 2.6. Composición del financiamiento del sector de AASH, por tipo,
para Brasil, Ghana y Malí implementación incluyen diver-
sas opciones, entre ellas, empre-
100 sas estatales, operadores privados,
empresas de servicios públicos
bajo un contrato de gestión y
80
Gobiernos locales (gráfico 2.6).
No existe un régimen de financia-
60
miento “típico”
Dado que cada país tiene su propia
40
y única combinación de fuentes
públicas y privadas de financia-
20 miento, no se dispone de informa-
ción general sobre la manera en
que el sector de AAS se financia
0
Brasil (2014) Ghana (2014) Malí (2014) actualmente a nivel mundial. A tra-
Financiamiento reembolsable Fuentes externas Gobierno Hogares vés de la iniciativa TrackFin que
lleva a cabo la OMS en el marco
Fuente: Datos de la Organización Mundial de la Salud.
del proyecto ONU-Agua se están
Nota: ONG = organizaciones no gubernamentales; AASH = abastecimiento de agua, saneamiento
e higiene. dando a conocer esos datos a nivel
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 17
nacional para facilitar su comparación. En Brasil, específica que, cuando sea posible, permita utilizar
Malí y Ghana se observan mecanismos muy diferen- fondos públicos y financiamiento en condiciones con-
tes, con una proporción relativamente mayor de finan- cesionarias para movilizar financiamiento comercial,
ciamiento reembolsable en Ghana, de fondos de tanto internacional como nacional. Es fundamental
los hogares (autoabastecimiento) en Brasil y de fuen- tener en cuenta que el financiamiento comercial no
tes externas y fondos gubernamentales en Malí entraña la privatización del servicio. Los proveedores
(gráfico 2.6). de servicios que son propiedad de entidades guberna-
mentales o están operados por ellas pueden movilizar
Los países aprovechan sus ingresos en el sector de AAS
financiamiento privado.
(tarifas, transferencia e impuestos) para movilizar distin-
tos tipos y volúmenes de financiamiento reembolsable.
Notas
Muchos países de ingreso bajo y mediano toman sumas
elevadas de financiamiento en condiciones concesio- 1. El informe Camdessus fue el primero de una serie de informes
sobre el sector del agua centrados en el financiamiento, que incluyó
narias para obras de capital, a diferencia de los países el informe del Grupo de Trabajo Gurría, que se dio a conocer en el
de ingreso alto, donde el financiamiento comercial Cuarto Foro Mundial del Agua (WWF) en México (Van Hofwegen,
2006); las recomendaciones formuladas en el Sexto Foro Mundial
suele constituir una gran parte del financiamiento para
del Agua en Marsella (WWF/CS2, 2012), y un informe que elaboró en
gastos de capital, incluso cuando el sector público 2015 la OCDE, junto con el Consejo Mundial del Agua (WWC) y la
posee y gestiona los servicios de AAS. Asociación Mundial para el Agua (GWP), presentado ante el
Séptimo Foro Mundial del Agua en Daegu, República de Corea
(WWC/OCDE, 2015).
2.6 Conclusión
2. Por “proveedores de servicios” se entiende todas las entidades que
La situación actual es insuficiente para cubrir el creciente son responsables de servicios de agua, que incluyen, entre otros, la
prestación de servicios de AAS a través de empresa públicas, peque-
déficit de inversión en AAS. El suministro de fondos ños proveedores de servicios independientes, Gobiernos subnacio-
públicos y financiamiento privado no es equivalente a nales o empresas estatales especializadas.
los beneficios potenciales que un país puede obtener 3. En la política nacional de algunos países de ingreso alto se establece
cuando el sector de AAS funciona adecuadamente. que los fondos gubernamentales cubren todos los costos o la mayor
parte de ellos, por diversas razones, y solo una pequeña parte pro-
Estos beneficios, que pueden ser enormes tanto para
viene de las tarifas. Sin embargo, esto generalmente no es posible en
los pobres como a escala nacional y macroeconómica, muchos países de ingreso bajo y mediano.
se deben tener en cuenta al tomar las decisiones
4. La AOD es un indicador de los flujos de ayuda. Se refiere a los flujos
respecto de las medidas para incrementar el financia- de financiamiento oficial cuyo principal objetivo consiste en promo-
miento del sector. ver el desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo,
son de carácter concesionario y contienen un elemento de donación
Esta cruda realidad exige un cambio fundamental en la del 25 % como mínimo (calculado a una tasa fija de descuento del
10 %). Por convención, los flujos de AOD abarcan las aportaciones de
manera en que los recursos se asignan y usan en el sector. organismos de Gobiernos donantes, en todos los niveles, a países en
Cada país es diferente y requerirá una solución desarrollo (AOD bilateral) y a instituciones multilaterales.
18 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
Capítulo 3
Marco propuesto para el financiamiento
del acceso universal
3.1 Facilitar la transición su conjunto. La movilización de financiamiento comer-
cial, cuando es factible, libera recursos públicos, ya
Ante la falta de financiamiento, algunos países solo pue-
escasos, para otro fines esenciales, incluido el apoyo
den invertir en el sector de AAS cuando los organismos
a instituciones sectoriales para cumplir funciones
donantes les proporcionan fondos. Las donaciones y
importantes como la fijación de políticas, el segui-
los préstamos en condiciones concesionarias, en com-
miento o la regulación, e inversiones en actividades
binación con tarifas bajas, pueden crear una modali-
que tal vez no permiten atraer financiamiento comer-
dad de inversión intermitente que no genera mejoras
cial pero generan un alto rendimiento económico para
sectoriales sostenibles. Además, la situación actual,
el país (como el saneamiento en zonas rurales).
tolerada tanto por los Gobiernos como por los
donantes, consolida las deficiencias en la gestión y la Asimismo, si bien es probable que el financiamiento
ineficiencia en la prestación del servicio y propicia una comercial resulte más costoso, también tiene algunos
profundización del deterioro en el desempeño. beneficios en el corto plazo en comparación con el finan-
ciamiento en condiciones puramente concesionarias.
El aumento gradual del financiamiento comercial y la dis-
Estos beneficios incluyen acceso más rápido al financia-
minución del financiamiento en condiciones concesiona-
miento y mayor velocidad en su implementación, más
rias puede ser útil para revertir estas tendencias. Por
control respecto de las decisiones de inversión y costos
ejemplo, el financiamiento comercial, operando en el
de transacción más bajos. Estos beneficios a nivel
marco del sector público, permite generar un nivel de
nacional y sectorial se resumen en el cuadro 3.1.
incentivos, innovación, transparencia y disciplina fis-
cal que no se podría alcanzar fácilmente tan solo Si bien a primera vista parece que el financiamiento
con donaciones o financiamiento en condiciones con- comercial tiene costos financieros más altos que el finan-
cesionarias. En un estudio de caso de una empresa de ciamiento en condiciones concesionarias, esto no es
servicios con buen desempeño (Companhia Espírito siempre así. Si se cuantifican todos los costos implíci-
Santense de Saneamento o CESAN) que se llevó a cabo tos, algunas veces el financiamiento comercial es
en 2017 en Espírito Santo (Brasil) se estableció que “la menos oneroso en el largo plazo que el financiamiento
obtención de fondos privados obliga a CESAN a asumir en condiciones concesionarias. Las principales cues-
la responsabilidad contractual y a generar el rendi- tiones a tener en cuenta respecto de los costos inclu-
miento financiero previsto” (Banco Mundial, 2017b). Al yen lo siguiente1:
establecer el marco de gestión acertado, los Gobiernos
pueden alcanzar sus metas en materia de AAS.
• Las condiciones de reembolso, que afectan la
asequibilidad.
3.1.1 Los beneficios relativos del
financiamiento comercial
• Los costos implícitos asociados con los empréstitos
en divisas.
Los principales beneficios derivados de la movilización de
financiamiento comercial suelen aparecer en el largo • Los costos implícitos relacionados con el tiempo de
plazo, a medida que se concretan las eficiencias pertinen- espera hasta obtener financiamiento en condiciones
tes a los proveedores de servicios y al país y el sector en concesionarias.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 19
CUADRO 3.1. Beneficios derivados de la movilización de financiamiento comercial para el sector de AAS
Beneficio Concreción del beneficio
Beneficios a nivel Disciplina fiscal El financiamiento comercial no aumenta el endeudamiento soberano ni excluye otro
nacional tipo de endeudamiento soberano.
Crecimiento económico Los fondos públicos pueden reasignarse a otros subsectores del sector del agua
(por ejemplo, al saneamiento) que no tienen acceso a financiamiento comercial,
lo que permite mejorar las perspectivas de crecimiento económico.
Beneficios a nivel del Mejor gestión El examen adicional de los inversionistas fomenta mejoras en materia de gestión a
sector de AAS nivel sectorial como de la institución del proveedor de servicios.
Sostenibilidad El financiamiento comercial reduce la dependencia de flujos concesionarios y encamina
a los proveedores de servicios hacia la sostenibilidad financiera.
Mejor desempeño La participación de prestamistas comerciales aporta una nueva capa de transparencia y
rendición de cuentas para mantener el desempeño de los proveedores de servicios.
Financiamiento más A diferencia del financiamiento en condiciones concesionarias, el financiamiento
rápido comercial no depende de la disponibilidad de fondos de donantes ni del momento en
que estos llegan.
Costos de transacción A diferencia del financiamiento en condiciones concesionarias, los proveedores de ser-
más bajos vicios subnacionales pueden obtener directamente el financiamiento comercial y, con
más frecuencia, esté está disponible en moneda nacional.
Nota: AAS = abastecimiento de agua y saneamiento.
Primero, los costos pueden cuantificarse en pagos anua- concesionarias está denominado casi siempre, salvo en
les y en servicio de la deuda total. Por lo general, los algunos países, en moneda extranjera2. Por otra parte,
préstamos comerciales se amortizan en un plazo más los ingresos en concepto de suministro de AAS se
corto (de 3 a 10 años) que el financiamiento en condi- devengan en moneda nacional, lo que genera una dis-
ciones concesionarias (entre 15 y 20 años). Por lo tanto, cordancia entre las utilidades y los gastos. Si se produce
los Gobiernos y los proveedores de servicios que están una devaluación de la moneda nacional, el reembolso
limitados por sus presupuestos anuales de capital (y su en moneda extranjera resulta más costoso. Esta es una
posibilidad de aumentar las tarifas) suelen considerar de las principales lecciones derivadas de la crisis finan-
que el financiamiento en condiciones concesionarias ciera de 1997 en Asia oriental (recuadro 3.1). Los prés-
es más asequible: pueden reembolsarlo durante un tamos en moneda nacional no conllevan ese riesgo.
período más largo y a una tasa de interés más baja, por
Incluso sin que medie una devaluación tan catastró-
lo cual el monto de sus pagos anuales es menor. Los
fica, la mayoría de las monedas de los países en
préstamos comerciales generan pagos anuales más ele-
desarrollo sufre generalmente una “devaluación pro-
vados pero pueden llegar a tener un costo total menor
gresiva”, vinculada, en parte, a tasas de inflación eleva-
si se tienen en cuenta otros factores, como la devalua-
das. El impacto de la devaluación progresiva cuando se
ción progresiva de la moneda, la inflación y los retrasos
toma deuda en monedas fuertes pero se generan ingre-
potenciales en la negociación del financiamiento en
sos en moneda nacional puede ser significativo en el
condiciones concesionarias.
caso de los proveedores de servicios en el sector del
Segundo, aunque los Gobiernos y los proveedores de ser- agua, como se indica en el anexo B. Los modelos que se
vicios pueden endeudarse en moneda extranjera o en incluyen en este anexo indican que, en el marco de
moneda nacional, el financiamiento en condiciones supuestos relativamente conservadores, los impactos
20 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
RECUADRO 3.1. Lecciones derivadas de la crisis financiera de Asia oriental
Durante los años noventa, muchos proveedores de servicios de Asia oriental tenían préstamos en moneda
extranjera, pero no habían incluido el riesgo cambiario en la fórmula de sus tarifas. La repentina y marcada
devaluación de sus respectivas monedas nacionales a raíz de la crisis financiera de 1997 incrementó de manera
drástica el costo de sus compromisos financieros. Los proveedores de servicios intentaron enfrentar el dilema
elevando sus tarifas en un marco de graves dificultades económicas, una medida que, en términos generales,
fue infructuosa. Era políticamente imposible aumentar los niveles tarifarios en el corto plazo para recuperar
los costos corrientes y el terreno perdido. En la actualidad, los impactos aún repercuten en Indonesia, donde
300 proveedores de servicios se reestructuraron con éxito a través de acuerdos con el ministerio de Hacienda
y sus Gobiernos locales; sin embargo, muchos todavía sufre graves dificultades financieras y otros se
declararon en quiebra. A raíz de ello, se suspendieron las inversiones y disminuyó la cobertura nacional.
Fuente: Baietti, 2001.
de la devaluación de la moneda nacional y de la infla- en moneda local. En este cálculo ni siquiera si tiene en
ción pueden sumar alrededor de un 30 % al servicio de cuenta el impacto de los “beneficios retrasados” deri-
la deuda total de un préstamo en condiciones concesio- vados de la inversión, que serían aún más significativos
narias. En la misma situación, un préstamo en moneda y afectarían directamente a la población local.
nacional a 15 años de plazo y a una tasa de interés del
En general, la cuestión no radica en qué tipo de financia-
10 % puede tener prácticamente el mismo costo que
miento —en condiciones concesionarias o comercial—
un préstamo en condiciones concesionarias a 15 años
debe elegir el prestatario, sino más bien en la manera en
de plazo y a una tasa de interés del 3 %, en caso de
que puede aprovechar los beneficios de cada uno de ellos
producirse un deterioro de la moneda nacional.
(o combinarlos) para necesidades de inversión específi-
Tercero, la obtención de préstamos en condiciones conce- cas. El financiamiento comercial, por ejemplo, podría
sionarias puede añadir otro costo oculto: el costo de los ser más conveniente para inversiones a corto plazo
retrasos potenciales. La organización de financiamiento (como la reducción del volumen de agua no facturada,
en condiciones concesionarias puede llevar tiempo, el aumento de la cobertura y las mejoras del desem-
pues existen procesos burocráticos internos, tanto a peño) dado que los costos de inversión se recuperan
nivel de los prestamistas como de los prestatarios, y rápidamente. Por el contrario, el financiamiento en
debe tenerse en cuenta el tiempo necesario para coordi- condiciones concesionarias o el financiamiento comer-
nar lo relativo a las garantías soberanas que suelen otor- cial, que atrae inversionistas institucionales, es más
garse junto con esos préstamos. Según el resumen de adecuado para los proyectos de gran envergadura con
los cálculos que se incluye en el anexo B, si un préstamo períodos de reembolso prolongados, como las amplia-
en condiciones concesionarias se retrasa cinco años, los ciones de la red.
mayores costos ocultos pueden superar el 80 % del En conclusión, los Gobiernos deberían depender menos
valor del préstamo debido al impacto de la inflación y a de financiamiento en condiciones concesionarias en
la devaluación progresiva durante el período de moneda extranjera para inversiones que brindan la posi-
“espera”. En esas circunstancias, el préstamo resultaría bilidad de movilizar un cierto volumen de financiamiento
hasta un 30 % más costoso que un préstamo comercial comercial en moneda nacional. Desde una perspectiva
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 21
puramente financiera, esto obedece a que el costo Las tarifas inadecuadas constituyen el principal obstá-
puede ser menor en el largo plazo —una vez que se tie- culo a las corrientes de ingresos confiables. Los encarga-
nen en cuenta los costos del riesgo cambiario, los dos de tomar las decisiones deben tener la voluntad
retrasos y los intereses—, además de generar otros política para elegir políticas acertadas y comunicarlas
beneficios sociales y económicos derivados de la de manera eficaz. Por ejemplo, si el sector de AAS no
implementación más rápida de los préstamos. No obs- cobra tarifas, directamente no puede suministrar ser-
tante, el financiamiento en condiciones concesiona- vicios sostenibles y, sin subsidios orientados en forma
rias seguirá siendo fundamental en el futuro, pero adecuada, los pobres no estarán protegidos. Cuando
deberá asignarse de manera más adecuada para respal- los subsidios no están orientados en forma adecuada,
dar reformas sectoriales y actividades de fortaleci- los proveedores de servicios mantienen el equilibrio
miento de la capacidad en las etapas iniciales, que a su en un nivel bajo.
vez propiciarán la movilización de financiamiento
Segundo, dado el carácter monopólico del sector, las
comercial en el largo plazo.
entidades financieras comerciales buscan que el régimen
regulatorio del sector sea sólido y permita fijar las tarifas
3.2 ¿Por qué el sector de AAS no suele y regular el servicio de manera previsible y transparente,
atraer financiamiento comercial? una característica que rara vez está presente en los países
Si bien el sector de AAS tiene el potencial para atraer de ingreso bajo y mediano. A menudo, los proveedores
financiamiento comercial, no es frecuente que esto de servicios no pueden proporcionar información
suceda en los países de ingreso bajo y mediano. Los exacta y detallada sobre sus operaciones técnicas
inversionistas que prestan dinero para infraestruc- (activos, calidad del servicio, pérdidas) y sus operacio-
tura evalúan la solidez crediticia del prestatario nes financieras (ingresos, costos, datos de clientes).
previsto, incluida su voluntad y capacidad de reem- Es posible que no se exija el estricto cumplimiento de
bolso. En los países de ingreso alto, los prestamistas las normas de auditoría o divulgación, y que no existan
consideran que el sector cuenta con estructuras de organismos de calificación crediticia o que estos no
gestión claras y transparentes y ofrece la posibilidad estén familiarizados con las operaciones del sector
de realizar operaciones de bajo riesgo, con rendimien- del agua.
tos confiables y razonables. En los países de ingreso Tercero, los proveedores pueden carecer de un liderazgo
bajo y mediano, por el contrario, a menudo llegan a la suficientemente fuerte, de aptitudes de gestión o de
conclusión de que los proveedores de servicios del estructuras institucionales que les permiten prepararse
sector del agua no tienen solidez financiera ni capaci- en forma adecuada para obtener financiamiento privado.
dad crediticia. Los factores que contribuyen a esta Estos factores, en conjunto, crean un entorno de alto
deficiencia son diversos. riesgo, que impulsa a los inversionistas a exigir un ren-
dimiento más elevado (es decir, tasas de interés más
Primero, los proveedores de servicios del sector del agua
altas que, a su vez, podrían dar lugar a tarifas más altas)
(y en particular los de nivel subnacional) carecen de
o los lleva a colocar su dinero en inversiones en infraes-
corrientes de ingresos suficientemente confiables. Su
tructura en otros sectores o en bonos soberanos. Este
capacidad para incrementar las tarifas a niveles que
problema es consecuencia de las limitaciones en mate-
cubrirían sus costos se ha visto limitada, tienen poco
ria de eficiencia operativa y gestión sectorial.
acceso a ingresos tributarios y están respaldados por
una combinación de subsidios internos y financia- Cuarto, las restricciones institucionales y legales también
miento internacional en condiciones concesionarias pueden limitar la inversión privada. En ocasiones, los
que varía en el tiempo. fondos de pensión no pueden adquirir valores que no
22 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
han cotizado en bolsas públicas durante un determi- CUADRO 3.2. Objetivos de los proveedores de
nado período mínimo y, por lo tanto, tampoco pueden servicios y los prestamistas
invertir en las ventas iniciales de bonos. En algunos Tipo de institución Objetivos
casos, los bancos solo están autorizados a invertir un Gobiernos y • Financiamiento estable a largo plazo
cierto porcentaje de su capital en valores vendidos por proveedores de • Pagos que concuerdan con la vida útil de
servicios
proveedores de servicios. En otros, se prohíbe que los la infraestructura
proveedores de servicios emitan bonos y solo se los • Bajo costo del servicio anual de la deuda
autoriza a tomar préstamos de fuentes gubernamenta- Bancos comerciales • Vencimientos a corto plazo con alto
les, como fondos de préstamos intergubernamentales rendimiento
o bancos de desarrollo. En algunos países, los bancos • Corrientes de ingresos específicas en
lugar de garantías
deben prestar un determinado porcentaje de su cartera
• Medidas de titulización para el reembolso
total para proyectos locales de infraestructura en sec-
puntual
tores o regiones específicos. Estas inversiones preesta-
• Capacidad para cambiar rápidamente por
blecidas reducen la necesidad de un análisis crediticio otras inversiones, en caso de ser necesario
pero, a su vez, impiden que estos inversionistas
Prestamistas • Ningún riesgo inicial
adquieran conocimientos sobre el sector del agua. institucionales • Inversiones estables a largo plazo
Incluso en los casos en que existe concordancia entre la • Aceptación de rendimientos más bajos
oferta y la demanda de financiamiento comercial, los
prestamistas y los prestatarios sufren otras limitaciones y Phnom Penh Water Supply Authority (PPWSA), en
debido a que sus prioridades son diferentes. Los provee- Camboya. En estos casos, el financiamiento comercial
dores de servicios necesitan tomar préstamos con obtenido ha generado grandes beneficios debido a que
períodos de reembolso prolongados, mientras que los las entidades financieras comerciales impulsan a los
prestamistas que participan más activamente en el proveedores de servicios a mantener normas elevadas,
sector (bancos comerciales) generalmente desean ven- y no les permiten apartarse del objetivo de evolucionar
cimientos cortos y rendimientos elevados (cuadro 3.2). constantemente y mejorar el desempeño.
Los prestamistas institucionales, por otra parte, aun-
que cuentan con los medios adecuados para realizar 3.3 Un nuevo marco de financiamiento
inversiones a largo plazo, participan en menor medida
En este informe se propone un nuevo marco de financia-
en los países de ingreso bajo y mediano y tienen menos
miento sectorial para ayudar a los países a soportar las
intervención en el sector de AAS. Una de las maneras
crisis externas y al mismo tiempo alcanzar sus metas en
de abordar estas cuestiones es utilizar instituciones
materia de AAS. Los tres componentes del marco de
financieras diferentes en las diversas etapas del ciclo
financiamiento (gráfico 3.1) están diseñados para
del proyecto (es decir, durante la construcción y
atraer financiamiento comercial al sector. Las modifi-
durante la operación y el mantenimiento), en vista de
caciones que se lleven a cabo en cada componente
las variaciones en el perfil de riesgo.
serán iterativas e incrementales a fin de permitir la
A pesar de estas dificultades, algunos proveedores armonización de las políticas y la capacidad. Asimismo,
de servicios de agua, tanto privados como públicos, existen importantes vías de retroinformación entre
han recurrido a los mercados financieros locales e inter- los componentes. Por ejemplo, la identificación y el
nacionales, entre ellos, Manila Water, en Filipinas; aumento de la eficiencia de los proveedores de servi-
Companhia de Saneamento Basico do Estado de São cios permiten realizar una mejor planificación y
Paulo (SABESP), en Brasil; Nairobi Water, en Kenya, presupuestación.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 23
GRÁFICO 3.1. Marco de financiamiento propuesto para ordinarios se cubran por medio de cargos de usuario y
el sector de AAS tarifas, y mediante el uso limitado de subsidios orien-
tados adecuadamente, en caso de ser necesarios. Más
adelante se recomiendan medidas para movilizar
3 financiamiento de otras fuentes para inversiones
Aprovechar los
de capital.
fondos públicos
para atraer
inanciamiento
comercial 3.4 Conclusión
El aumento del nivel de financiamiento comercial para
el sector permitiría que los proveedores de servicios
tomen deuda y realicen inversiones para ampliar y
1 2
Plani icar, Mejorar el mejorar la calidad de los servicios de AAS, sin tener que
presupuestar desempeño y la esperar a que los escasos recursos públicos estén
y asignar recursos gestión de los
públicos con proveedores disponibles. No obstante, dado que se parte de la
mayor e iciencia de servicios inexistencia o del uso limitado de financiamiento
comercial, las medidas para movilizar esos fondos
deben ser graduales. Es necesario, por lo tanto,
Nota: AAS = abastecimiento de agua y saneamiento. mejorar el desempeño financiero de los proveedores
de servicios mediante el aumento de un conjunto de
Los componentes no son necesariamente secuenciales y eficiencias técnicas y comerciales y a través de refor-
pueden implementarse en forma simultánea de acuerdo mas en materia de gestión y regulación. Estas mejo-
con la capacidad local y el grado de preparación para ras generarán el superávit financiero necesario para
emprender reformas. Toda vez que sea posible, sin tomar préstamos a través de canales privados y,
embargo, y antes de movilizar recursos nuevos, pri- en consecuencia, complementarán los escasos fon-
mero debe modificarse el uso de los recursos existen- dos públicos.
tes en el sector.
En cada país, este marco debe basarse en estructuras
Notas
acertadas de gestión e incentivos tanto a nivel del sec- 1. Para consultar una explicación más detallada, véase el anexo B.
tor como de los proveedores de servicios, y requiere 2. Algunas entidades que otorgan financiamiento en condiciones con-
apoyo político fuerte y sostenido. El marco promueve cesionarias, como el Banco Asiático de Desarrollo y la Agencia
Francesa de Desarrollo (AFD), están comenzando a otorgar más prés-
la autonomía financiera y la autosuficiencia de los tamos en moneda nacional, si bien en un número reducido de
proveedores de servicios para lograr que los gastos países.
24 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
Capítulo 4
Componente 1: Planificar, presupuestar
y asignar recursos públicos con mayor
eficiencia
4.1 ¿Qué debe cambiar? • Financiamiento y fortalecimiento de la capacidad
de las instituciones sectoriales (por ejemplo, las
Los fondos públicos son un recurso crucial, escaso y fun-
entidades reguladoras o las unidades a cargo de las
damental dado que son los principales recursos disponi-
asociaciones público-privadas).
bles para respaldar la creación del marco y de la estructura
de incentivos adecuados para alcanzar los objetivos del
4.2 Estrategia y política del sector de AAS
sector. Estos fondos deben utilizarse para respaldar
políticas (como las relativas al AAS, la salud o la reduc- Muchos países de todo el mundo han establecido que los
ción de la pobreza) que estén integradas y armonizadas servicios de AAS son un servicio esencial en el marco del
con los objetivos nacionales y que sean aplicadas por derecho humano al agua y al saneamiento1. La adopción
instituciones con la capacidad adecuada para ese fin. del derecho humano al agua y al saneamiento no
Los fondos públicos pueden usarse con un mayor grado implica que este servicio deba ser gratuito; por el con-
de eficiencia cuando existen los siguientes elementos: trario, significa que las tarifas de agua deben ser ase-
quibles y que, en los casos en que sea necesario otorgar
• Diseño acertado de la estrategia y las políticas
subsidios, estos deben asignarse de manera transpa-
sectoriales.
rente utilizando claros criterios de asignación y contro-
• Planificación financiera y elaboración de presupues- les. Cuando existe un mandato legal, este proporciona
tos en forma integral. las bases legales para definir estrategias de financia-
• Asignación prudente de los recursos y subsidios
miento a largo plazo para el sector del agua en cuyo
marco se identifiquen de manera realista las necesida-
entre los subsectores de AAS.
des de ingresos que pueden cubrirse con cada fuentes
de fondos, y qué usuarios pueden recibir subsidios
para cubrir el déficit de financiamiento residual
3
(gráfico 4.1). En los casos en que las tarifas no sean
Aprovechar los fondos
públicos para atraer suficientes para cubrir los costos, deben asignarse
nanciamiento comercial
ingresos fiscales para compensar la deficiencia a fin de
mantener o alcanzar los niveles de servicio previstos.
El primer paso para diseñar una estrategia realista para un
sector es definir sus objetivos. Las autoridades encarga-
1 2 das de las políticas en el Gobierno nacional y los
Plani icar, presupuestar Mejorar el
y asignar recursos desempeño y Gobiernos locales deben tener una comprensión cabal
píblicos con mayor la gestión
de las medidas necesarias para alcanzar las metas (por
e iciencia institucional de
los proveedores ejemplo, los ODS u otros objetivos relativos al AAS), los
costos y las probables fuentes de financiamiento (inclui-
dos los impactos en las necesidades de ingresos).
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 25
GRÁFICO 4.1. Ejemplo de estrategia de financiamiento para el subsector de de manera coherente para alcan-
saneamiento rural zar los mismos objetivos. Por
ejemplo, Uganda estableció un
Costos Costos Financiamiento Otorgamiento de objetivo de política para lograr,
subsidios para reducir
Costos de los costos financieros en 2015, el 100 % de cobertura
operaci;left: Reducción
Pagos iniciales, internalizar las en zonas urbanas, como una de
0;text-align de costos Costos de
mediante la operación recurrentes de externalidades, abordar
las limitaciones en materia las diversas estrategias sectoria-
innovación mantenimiento los hogares
de asequibilidad
Subsidios les incluidas en el plan marco del
Capital Tecnología
Costos de focalizados país para poner fin a la pobreza.
costs de menor
costo capital Inversión de
A continuación, la National
capital de
los hogares
Microfinanciamiento
Water and Sewerage Corporation
Respaldar/movilizar (NWSC) aplicó políticas tarifarias
microfinanciamiento para en favor de los pobres y otorgó a
respaldar la inversión de
los hogares estos últimos subsidios para las
conexiones. Las políticas permi-
Fuente: Banco Mundial.
tieron brindar nuevos servicios a
un mayor número de personas
A partir de allí, los objetivos pueden traducirse (Banco Mundial, 2014b) y, en
en declaraciones de política o planes y estrategias 2015, casi el 96 % de los residentes urbanos tenía
nacionales para plasmar el compromiso del Gobierno. acceso a servicios mejorados de abastecimiento de
agua aunque tan solo el 29 % recibía servicios mejora-
Los países pueden establecer libremente sus propios
dos de saneamiento.
objetivos para el sector de AAS en consonancia con los
ODS, si bien no es necesario que sean tan ambiciosos como Cuando las políticas no son congruentes o no están vin-
estos. Por ejemplo, el objetivo de la política nacional culadas de manera pragmática, pueden crear confusión e
“100-0-100” de Indonesia consiste en lograr el acceso impedir el avance de las reformas. Los intentos anterio-
universal a los servicios de abastecimiento de agua y res de Indonesia para reformar el sector proporcionan
saneamiento, con la idea de lograr que, para 2019, nin- un ejemplo de la manera en que se arraigan las estruc-
guna persona viva en barrios marginales. Las metas de turas de incentivos perversos cuando las políticas no
Indonesia están respaldadas por un plan financiero en están interrelacionadas (recuadro 4.1). Sobre la base
cuyo marco los fondos que aportan el Gobierno nacio- de las lecciones derivadas de esta experiencia, el país
nal y los Gobiernos subnacionales constituyen más de ha diseñado la nueva estrategia 100‑0‑100 como parte
la mitad del financiamiento necesario y se utilizan para del Programa de Desarrollo Nacional, en vez de hacerlo
movilizar alrededor de un 20 % en financiamiento como una estrategia sectorial independiente, lo que
comercial y otras formas de inversión privada (Banco permite armonizar los incentivos correspondientes de
Mundial, de próxima aparición). Independientemente una manera más adecuada.
del grado de ambición de las metas en materia de AAS,
estas deben ser realistas y alcanzables teniendo en 4.3 Planificación financiera y elaboración
cuenta la capacidad institucional y la arquitectura de presupuestos para el sector
financiera existentes (o previstas).
En muchos países de ingreso bajo y mediano, el proceso
Las políticas deben formar parte de un marco integral para determinar los presupuestos del sector a nivel
que permita garantizar que las instituciones trabajarán nacional es de índole política, es vertical, está impulsado
26 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
RECUADRO 4.1. El costo de la falta de congruencia en los incentivos
En el marco de la ley de descentralización de 1999 de Indonesia se otorgó a los proveedores locales de
servicios de AAS (Perusuhaan Daerah Air Minum o PDAM) el mandato de prestar el servicio y, a los
Gobiernos locales, la responsabilidad de invertir en el sector. Sin embargo, el Gobierno central seguía
aportando el 90 % de los ingresos de los Gobiernos locales. Además, en el marco de la ley de
empresas públicas, se permitió que los Gobiernos locales transformaran los PDAM en empresas
públicas a través de las cuales podían recaudar ingresos, aunque no fueran rentables. Los PDAM se
crearon de manera ad hoc y no tenían un poder real sobre la fijación de las tarifas, por lo cual no
tenían incentivos para mejorar el desempeño, aumentar el acceso o reducir los costos.
A los efectos de aumentar las inversiones, en 2009 se puso en marcha un programa de ayuda basada
en los resultados, con financiamiento de donantes, denominado Agua y Saneamiento Hibah, con el
objeto de ampliar el acceso a servicios de abastecimiento de agua a 70 000 residentes pobres y a
servicios de saneamiento a 10 000 residentes pobres. Los Gobiernos locales debían instalar las
conexiones y pagar el 50 % de su costo. Si bien Hibah permitió brindar a los pobres estos servicios
tan necesarios, el programa no estaba armonizado con el marco de incentivos existente. En 2016
había 421 PDAM constituidos como empresas públicas, de los cuales el 20 % tenía problemas
financieros.
Los PDAM que aumenten su cobertura a través de esos programas tendrán costos operativos más
altos, que seguirán estando subsidiados, y escasa eficiencia, a menos que se incorporen incentivos
más eficaces.
Fuente: AusAID, 2011; Banco Mundial, de próxima aparición.
por el ministerio de Hacienda y, a menudo, no se basa en el 42 %, respectivamente, tienen un plan financiero
consultas. En algunos casos, los ministerios sectoriales, de saneamiento en zonas urbanas y de abastecimiento
los Gobiernos locales y los proveedores de servicios — de agua en zonas urbanas y lo aplican en forma cohe-
que inciden marcadamente en el desempeño del rente (OMS/ONU-Agua, 2017). Las cifras del subsec-
sector— no realizan aportaciones estratégicas al pro- tor rural son aún más bajas. En los casos en que
ceso, como la identificación de las inversiones a largo existen planes de inversiones de capital, a menudo
plazo que son necesarias en el sector o las áreas en las se elaboran con datos inadecuados, niveles de servi-
que los fondos serían más eficaces. Los presupuestos cio poco realistas, escasas vinculaciones con la ase-
pueden ser muy bajos cuando no están vinculados a quibilidad y poca o ninguna relación con los planes
políticas y objetivos sectoriales ni los respaldan, o pue- financieros.
den ser muy altos si no se tienen debidamente en
La planificación del sector entraña un proceso suma-
cuenta las limitaciones en materia de capacidad de
mente técnico que debe basarse en datos confiables. Los
absorción (recuadro 4.2).
fondos públicos deben utilizarse de manera estraté-
Entre los países que respondieron a la encuesta gica para elaborar planes de gastos de capital exactos e
de 2017 de la Evaluación Anual Mundial sobre integrales y planes financieros conexos para los pro-
Saneamiento y Agua Potable (GLAAS), solo el 34 % y veedores de servicios del sector del agua. Con el objeto
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 27
RECUADRO 4.2. La capacidad para utilizar RECUADRO 4.3. Planificación financiera
los fondos con eficiencia estratégica
Durante la etapa de los ODM, los La planificación financiera estratégica es un
Gobiernos de África debían destinar, en enfoque nacional del diálogo sobre
promedio, alrededor del 2,58 % del PIB políticas que tiene en cuenta la demanda y
para alcanzar las metas de los ODM la oferta de financiamiento para el sector
relacionadas con el sector de AAS. durante un período de 20 a 30 años (GWP,
A través de un examen del gasto público 2016). Primero, cada país establece un
en cinco países de ingreso bajo se parámetro de referencia, previsiones
estableció que la inversión anual económicas y metas sectoriales y luego
promedio ascendía a tan solo el 0,32 %, analiza las ventajas y desventajas
o USD 1,71 por persona. De ese monto, (incluidos los costos y las opciones de
el 12 % se destinaba a gastos ordinarios, financiamiento) de diversas opciones para
y más del 87 % a infraestructura. La alcanzar las metas. Para llevar a cabo la
ejecución del presupuesto (la parte de la planificación financiera estratégica pueden
asignación total utilizada realmente) usarse instrumentos estandarizados o
durante este período (2000‑15) ascendió modelos financieros adaptados a las
a tan solo el 63 %, lo que indica que es circunstancias del país en cuestión. En el
necesario fortalecer la capacidad y caso de algunos países, sin embargo, la
desarrollar las aptitudes para utilizar los planificación financiera estratégica es la
fondos existentes de manera más eficaz, regla de oro y, en el caso de otros,
y como un requisito previo para primero será necesario realizar análisis
aumentar el financiamiento destinado provisionales utilizando datos que puedan
al sector. obtenerse fácilmente.
Fuente: Van Ginneken, Netterstron y Bennett, 2011. Fuente: OCDE, 2009.
de promover la planificación integral y realista, 4.4 Asignaciones más voluminosas y
la OCDE ha formulado un enfoque que se denomina adecuadas para los subsectores
“planificación financiera estratégica” (OCDE, 2009)
La recaudación de impuestos locales para financiar el
(recuadro 4.3).
sector se puede utilizar para mejorar servicios que
La planificación financiera plurianual, ya sea mediante la son, esencialmente, locales. Una manera de utilizar ade-
planificación financiera estratégica o a través de proce- cuadamente los fondos existentes es destinarlos a
sos más rudimentarios, debe proporcionar un panorama incentivos para aumentar la eficiencia o para corregir
consolidado de los ingresos y las fuentes de financia- fallas del mercado. Asimismo, pueden movilizarse
miento, que constituya una base para establecer las prio- fondos públicos adicionales a nivel local, por ejemplo,
ridades. En estos planes también se deberán señalar las mediante una mayor aplicación de los impuestos sobre
necesidades anuales de flujo de fondos, lo que permi- la propiedad o instrumentos de recuperación de plus-
tirá establecer una vinculación con el proceso presu- valías inmobiliarias, a través de los cuales se recupera
puestario general. una parte del aumento de valor de la propiedad o la
28 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
tierra (residencial o comercial) que es consecuencia de CUADRO 4.1. Población mundial que aún carece
las inversiones en AAS en las zonas aledañas. de acceso a servicios de AAS, por tipo y por
subsector, 2016
La asignación es un proceso político y está sujeta a diver-
Acceso gestionado
sos factores, pero puede llevarse a cabo de una manera Subsector Acceso brsico
de manera segura
que garantice que se efectuarán las inversiones más efi- Agua, zonas urbanas 1400 millones 2000 millones
caces en función de los costos y que los recursos se utili- Agua, zonas rurales 900 000 2600 millones
zarán en forma catalizadora para incorporar otros tipos Saneamiento, zonas 1700 millones 3200 millones
de inversiones. Hay seis cuestiones que se deben anali- urbanas
zar antes de asignar fondos entre subsectores de AAS y Saneamiento, zonas 1700 millones 2100 millones
dentro de ellos: rurales
Fuente: Hutton y Varughese, 2016.
• ¿Es necesario abordar una falla del mercado? En las Nota: AAS = abastecimiento de agua y saneamiento.
zonas rurales, los hogares pobres a menudo asumen
gran parte del costo de los servicios de AAS, y esto • ¿Cómo se pueden alcanzar los objetivos de política con
consume una proporción más alta de sus ingresos. el costo más bajo? Las zonas urbanas representan el
En los casos en que los servicios no son asequibles, 70 % de los costos de capital necesarios para alcan-
la falta de intervención del Gobierno puede tener zar el acceso universal en todo el mundo (Hutton
impactos negativos significativos en la economía y y Varughese, 2016), pero las inversiones urbanas
la salud. En el sector de saneamiento, el bajo nivel beneficiarán a más personas que las inversiones
de demanda, junto con externalidades negativas rurales. Los costos unitarios varían ampliamente de
elevadas, constituye una falla del mercado que solo un país a otro y de una ciudad a otra y es importante
se puede corregir con fondos públicos. tener en cuenta los costos unitarios relativos para
evaluar las necesidades de inversión generales por
• ¿Dónde se registran los mayores déficits de inver- subsector, antes de encarar evaluaciones de la plani-
sión? Para responder esta pregunta es necesario
ficación más detalladas.
conocer no solo el número de personas sino tam-
bién quiénes se beneficiarían. A nivel mundial, • ¿Se puede utilizar financiamiento comercial para
el número de personas que necesitan acceso a financiar las inversiones? A menudo, se asignan
servicios básicos de saneamiento es mayor que recursos públicos para inversiones en infraestruc-
el de los que necesitan servicios básicos de agua tura de alta visibilidad, en zonas urbanas y a pro-
(cuadro 4.1), pero las cifras varían marcadamente veedores de servicios que pueden generar grandes
de un país a otro . 2
ingresos tarifarios y, por lo tanto, recuperar los cos-
tos por sí solos. Si se reasignara una parte de los fon-
• ¿Cuáles son las opciones en materia de políticas
dos que se destinan a esos proveedores, se podría
(por ejemplo, entre proporcionar acceso básico
generar un impacto positivo neto de dos maneras:
para todos o servicios gestionados de manera
a) la reducción de los subsidios perversos que impi-
segura para una población más pequeña que ya
den a los proveedores alcanzar la autosuficiencia
tiene acceso básico)? Aunque el acceso seguro
financiera, y b) la potencial movilización de finan-
cuesta tres veces más que el acceso básico (estima-
ciamiento a través de otras fuentes, incluidas las
ciones mundiales), la calidad del servicio podría
fuentes internas de financiamiento comercial.
aumentar rápidamente sin costo adicional, en par-
ticular, si se utilizan sistemas descentralizados de • ¿Cuál es la relación costo-beneficio de una determi-
menor costo. nada inversión? Según estimaciones, las relaciones
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 29
costo‑beneficio de lograr el acceso universal a ser- o transferencias internacionales en diversas etapas de
vicios de saneamiento (5,5) son más elevadas que su historia. Todos han pasado por diversas etapas
las correspondientes a abastecimiento de agua (2,0) de sostenibilidad financiera, de depender marcada-
(OMS, 2012). No obstante, variarán según el proyecto. mente del financiamiento público para lograr la
CESAN, la empresa pública que proporciona servi- suficiente capacidad crediticia hasta tener acceso a
cios en el estado de Espírito Santo (Brasil), utiliza mercados financieros privados más maduros. Los pro-
un sistema de clasificación para asignar prioridad a veedores de servicios que en la actualidad movilizan
los proyectos basado en análisis del costo-beneficio financiamiento comercial, por lo general, cubren sus
y del valor neto actualizado. Los proyectos que no costos por medio de las tarifas.
pueden generar un rendimiento económico positivo
Los países que están en mejores condiciones de financiar
sobre la inversión no se consideran aptos para reci-
su sector de manera sostenible suelen ser los que cubren
bir fondos públicos (Banco Mundial, 2017b).
un mayor nivel de los costos con tarifas. Las mayores
tasas de recuperación de costos a través de tarifas con-
4.5 Uso más adecuado de las tarifas y llevan un aumento de la sostenibilidad de las inversio-
los subsidios nes debido a que los usuarios generan más fondos para
4.5.1 Tarifas la operación, el mantenimiento y, con el tiempo, el
La manera en que se fijan las tarifas incide en la posibili- reemplazo de las inversiones realizadas, por lo general,
dad de que un Gobierno alcance sus objetivos en materia con fondos públicos.
de AAS. El proceso de fijación de tarifas abarca tanto Los proveedores de servicios tienden a centrar más la
determinar el monto que debe recuperarse a través de atención en sus clientes y en la calidad de sus servicios
las tarifas (es decir, establecer el nivel de tarifas) como cuando los clientes son su principal fuente de ingresos.
especificar el modo en que deben recaudarse los ingre- Es probable que los usuarios que paguen directamente
sos provenientes de las diversas clases de usuarios la cantidad de agua que usan y que contribuyan al
mediante estructuras tarifarias. Los objetivos típicos mantenimiento de las inversiones usen el agua de
del sector incluyen, entre otros, la recuperación de manera responsable y reparen la infraestructura de
los costos, la eficiencia en el suministro y el uso del agua cuando se rompa. La vinculación entre los clien-
agua y la asequibilidad del servicio. La capacidad de tes y los proveedores de servicios, establecida a través
generar ingresos de un proveedor de servicios están de tarifas fijadas de manera adecuada, crea un círculo
vinculada al nivel de las tarifas y la estructura tarifaria, virtuoso de mejor desempeño (gráfico 4.2).
y a los incentivos conexos que ambos generan.
Los sistemas que se financian con tarifas también tienen
Las tarifas tienen por objeto, primordialmente, generar fuentes de ingresos más previsibles y, por lo tanto, están
fondos para los proveedores de servicios. En los países en mejores condiciones de invertir en la ampliación del
de ingreso alto y en algunos países de ingreso mediano, servicio y de realizar tareas de mantenimiento en forma
las tarifas proporcionan la mayor parte de los ingresos regular. Por ejemplo, a través de la iniciativa TrackFin
del sector del agua. No se otorgan subsidios para los de la OMS se estableció que, en 2011, las tarifas cubrían
servicios de abastecimiento de agua, basándose en el el 80 % del total de los costos del sector de AASH
principio de que “el servicio de abastecimiento de en Brasil. Por el contrario, las tarifas cubrían tan solo el
agua debe cubrir sus propios costos”. No obstante, esto 25 % del total de las necesidades financieras del sector
no ha sucedido en todos los casos ni es válido en todos de abastecimiento de agua en Ghana, un país que
los lugares. La mayoría de los países que ya han logrado ahora enfrenta una reducción del financiamiento en
la cobertura universal movilizaron impuestos internos condiciones concesionarias debido a que ha alcanzado
30 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
GRÁFICO 4.2. Círculo virtuoso de orientación al cliente y sostenibilidad operación y mantenimiento
financiera de los proveedores (OMS/ONU-Agua, 2014a). Los
subsidios del Estado se citaron
con más frecuencia como el
Sector de agua sostenible
medio utilizado para cubrir el
déficit de financiamiento opera-
tivo. En esos casos, tal vez sería
Movilización de nanciamiento
privado para aumentar más práctico apuntar a la “recu-
la capacidad de inversión
Las inversiones en nuevo peración sostenible de los cos-
acceso aumentan la
base de ingresos
tos”, en cuyo marco los ingresos
Subsidios para nuevo
acceso proporcionados en
de los proveedores de servicios
forma transparente y focalizada de abastecimiento de agua están
Los activos del sistema se
mantienen en forma cubiertos mediante una combina-
adecuada ción de tarifas, subsidios y trans-
Los proveedores
de servicios cubren totalmente ferencias voluntarias (si, por
los costos operativos
Los usuarios utilizan el ejemplo, están disponibles a tra-
agua de manera más vés de donantes externos). A par-
Aumento de las tarifas para e ciente
cubrir una parte mayor de tir de 2001, Burkina Faso utiliza
los costos eficientes un modelo de equilibrio finan-
Los usuarios
más satisfechos están ciero para ajustar las tarifas y jus-
más dispuestos a pagar
Mejora la calidad del por el agua tificar las transferencias fiscales
servicio entre el Gobierno central y la
Reducción de pérdidas:
empresa de servicios (Banco
reducción de costos
Mejora la e ciencia técnica
Mundial, de próxima aparición).
En caso de no existir ingresos tan
Aumenta la motivación previsibles y confiables para el
del personal
Se recompensa al personal sector del agua, la capacidad de
y los gerentes por
la mejora del desempeño los proveedores de servicios de
abastecimiento de agua para
planificar inversiones se reduce
© Banco Mundial.
considerablemente.
el rango de país de ingreso mediano, pero donde no se
A pesar de estos beneficios, muchos Gobiernos son
ha registrado un aumento de las tarifas o de los impues-
renuentes a emprender reformas tarifarias porque temen
tos internos suficiente para compensar esta disminu-
que estas tengan consecuencias sociales. Sin embargo,
ción (OMS, 2015)3.
la asequibilidad y la recuperación de los costos se
En los casos en que las tarifas no cubren totalmente los pueden abordar a través de mecanismos tarifarios
costos se justifica adoptar un enfoque de “recuperación diseñados de manera adecuada. Para alcanzar estos
sostenible de los costos”. En el informe de 2014 de objetivos, al elaborar las estructuras tarifarias se deben
GLAAS se señaló que dos tercios de los 94 países que tener en cuenta los patrones de consumo local. Por
participaron en la encuesta indicaron que las tarifas ejemplo, a menudo se considera que las estructuras de
no eran suficientes para recuperar los costos de tarifas en bloques crecientes (TBC) son más
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 31
progresivas que las tarifas volumétricas debido a que • Recompensar a los proveedores de servicios de agua
los usuarios con mayor consumo deben pagar cargos por suministrar bienes públicos (como la salud
más altos. Un análisis de tres países que aplican siste- pública).
mas de TBC indica que entre el 65 % y el 85 % de la
población no estaría en condiciones de pagar una tarifa
• Generar beneficios externos (como evitar la contami-
nación de las aguas subterráneas).
plana, lo que reduciría marcadamente la base de ingre-
sos del proveedor de servicios4. En estos casos, la gran Los subsidios se otorgan de dos maneras:
mayoría de los hogares solo consume el primer bloque
• Subsidios de costos de capital: Se otorgan en forma
(es decir, el más bajo). No obstante, el uso de TBC de donaciones, préstamos subsidiados o garantías y
puede plantear inquietudes en las áreas de servicio pueden utilizarse para a) construir infraestructura
donde los hogares de ingreso bajo están integrados por nueva o conectar a los usuarios a una red, o b) ayu-
muchos miembros y, en consecuencia, el consumo de dar a los usuarios a pagar letrinas o retretes para los
agua de la familias pobres podría situarse en un bloque hogares. Cuando los proveedores de servicios son
de consumo con tarifas más altas. Los Gobiernos deben propiedad de municipios, con frecuencia los presu-
examinar con cuidado las consecuencias de las diver- puestos del Gobierno local no son suficientes para
sas opciones que pueden utilizarse para fijar las estruc- cubrir esos costos y deben recibir transferencias del
turas y los niveles tarifarios. Asimismo, deben evaluar Gobierno central.
todos los cargos que afrontan los consumidores: en
muchos países, los altos cargos iniciales de la conexión
• Subsidios de costos operativos: Como mínimo, cabe
esperar que los proveedores de servicios cubran
al servicio a menudo impiden que las familias pobres
sus costos operativos por medio de tarifas o car-
realicen la conexión. Por ello, suelen depender de
gos al usuario, pero algunos países de ingreso bajo
fuentes de agua informales, que pueden costar entre
y mediano siguen subsidiando estos costos. En
10 y 15 veces más que el agua corriente (como se señaló
Sudáfrica, por ejemplo, los municipios tienen a
antes en el capítulo 2).
menudo dificultades para obtener recursos adecua-
4.5.2 Subsidios dos a través de las tarifas a raíz de la política de agua
esencial gratuita, que garantiza que los usuarios
El sector recibe impuestos internos y transferencias
pueden recibir en forma gratuita el primer bloque de
externas en forma de subsidios, que a menudo se utili-
consumo (que se considera un consumo de subsis-
zan para respaldar inversiones de capital o costos
tencia). El Gobierno central transfiere una “partici-
operativos, o para reducir los niveles tarifarios. Cabe
pación equitativa” a los Gobiernos locales, es decir,
señalar que los subsidios pueden ser una fuente
una asignación basada en la necesidad para cubrir
relativamente sostenible de financiamiento secto-
los gastos operativos (Trémolet, 2009). El subsidio
rial siempre y cuando las fuentes de ingresos para
es transparente (USD 265 por hogar al año), previsi-
esos impuestos sean razonablemente previsibles y
ble y específico (se basa en el número de hogares en
seguras.
cada municipio).
Los subsidios se deben utilizar primordialmente para los
La asignación de los subsidios a las poblaciones correctas
siguientes fines:
para alcanzar los objetivos del sector suele plantear difi-
• Promover los bienes de interés social (a los que los cultades. En primer lugar, a menudo los subsidios llegan
usuarios tal vez no asignen la debida importancia, a personas que ya están conectadas a una red. En nume-
como las medidas de saneamiento e higiene en rosos estudios se señala que los usuarios más pobres
el hogar). deben perforar sus propios pozos o comprar agua a
32 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
vendedores, a un precio que es entre 10 y 15 veces más Los costos de estos subsidios implícitos rara vez se
alto que el que cobran los proveedores de servicios. Así reconocen o cuantifican como un subsidio. Es impor-
pues, en un país en el que se aplicaran tarifas volumé- tante cuantificarlos para obtener un panorama com-
tricas bajas con cargos de conexión elevados, los pleto de la inversión pública en el sector y para
usuarios de ingreso bajo quedarían excluidos de los identificar dónde, cómo y para quiénes se crean estos
beneficios del subsidio. En la ciudad capital de Túnez, diversos incentivos sectoriales que pueden promover o
los hogares pudientes reciben 1,4 veces el subsidio que reducir la eficiencia (recuadro 4.4).
reciben los pobres en concepto de abastecimiento de
Una vez que los subsidios implícitos y explícitos se han
agua, y el doble que los pobres en el caso de los servi-
cuantificado, deben armonizarse con las políticas y los
cios de saneamiento porque consumen una cantidad
planes sectoriales. Por lo general, no deben respaldar
significativamente mayor de servicios de abasteci-
operaciones ineficientes ni operadores que también
miento de agua y tratamiento de aguas residuales.
tienen acceso a otras fuentes de financiamiento. Por lo
En este caso, los planes para reducir los subsidios no
tanto, los Gobiernos deben dejar de aplicar subsidios
perjudicarían a los pobres en general y se calcula que
operativos y comenzar a utilizar subsidios de capital
generarían ahorros por valor de USD 65 millones,
orientados adecuadamente para respaldar los objetivos
que podrían cubrir el déficit de financiamiento de la
de políticas, como la prestación de servicios en favor de
empresa de servicios (Banco Mundial, 2016d).
los pobres y la sostenibilidad financiera de los provee-
Para que estén bien orientados, los subsidios deben ser dores de servicios. La experiencia adquirida en los paí-
transparentes. Con frecuencia, los Gobiernos propor- ses miembros de la OCDE y en países de Europa central
cionan subsidios implícitos en el sector del agua, al y oriental indica que las transferencias deben tener un
aportar capital accionario o edificios en forma gratuita, plazo limitado, se deben reducir de manera gradual y,
o conceder représtamos a tasas muy subsidiadas. con el tiempo, se deben eliminar cuando se alcanzan
RECUADRO 4.4. Los subsidios implícitos no se pueden orientar adecuadamente
Los Gobiernos que reciben financiamiento en condiciones concesionarias generalmente represtan los
fondos a proveedores de servicios locales, transfiriéndoles un subsidio implícito (equivalente a la
diferencia entre los términos del préstamo en condiciones concesionarias y los de un préstamo
comercial alternativo). La comparación de dos de esos préstamos en Viet Nam indica que un préstamo
en condiciones concesionarias a 20 años de plazo con una tasa de interés del 4 % y un período de
gracia de 5 años genera un subsidio equivalente al 66 % del valor del préstamo, cuando se lo compara
con un préstamo comercial de magnitud similar con una tasa de interés del 10,2 % y vencimiento a
5 años. En este caso, proporcionar un subsidio de capital junto con un préstamo comercial hubiera
sido más eficaz en función de los costos en lo que se refiere a producir resultados a largo plazo, y
también hubiera obligado a los proveedores de servicios a ser más responsables y asumir niveles
de riesgo más apropiados. Cuando las partes interesadas no cuantifican esos subsidios implícitos
no es posible llevar a cabo un debate sobre políticas respecto de usos alternativos de los
fondos públicos.
Fuente: Kingdom, Baeumler y Guzmán, 2012.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 33
las metas concertadas previamente (OCDE/Grupo de tarifas sociales específicas además de cobrar tarifas
Operativo del Programa de Acción Ambiental, 2006). que reflejaban los costos a los habitantes no pobres.
Por el contrario, Burkina Faso incorporó las tarifas
La focalización de los subsidios en la escala y el tipo de
sociales en 2003, pero a raíz de la falta de focalización
servicios adecuados permite optimizar los recursos. Por
geográfica o en función de los ingresos, no respaldaron
ejemplo, muchos gobiernos de países de ingreso bajo y
las metas en materia de reducción de la pobreza.
mediano suelen subsidiar las cloacas y los servicios
conexos de tratamiento de aguas residuales en zonas
Muchos países, por cierto, han obtenido resultados satis-
urbanas y, al mismo tiempo, aplican políticas explíci-
factorios al utilizar los subsidios propiamente dichos
tas de no subsidiar obras de saneamiento sobre el
como incentivo para el buen desempeño. La República
terreno en zonas periurbanas o rurales. Un estudio rea-
Árabe de Egipto utiliza transferencias fiscales para
lizado por WaterAid en Dar es Salaam permitió estable-
reducir las ineficiencias en el sector de tratamiento
cer que el 99 % de los fondos públicos para saneamiento
de aguas residuales, que ascienden a casi USD
se asignaba a cloacas y tratamiento de aguas residua-
1000 millones al año. Se otorgan donaciones de capital
les, aunque estos sistemas solo llegaban al 10 % de la
según el desempeño que hayan tenido los proveedores
población de la zona urbana (Trémolet y Binder, 2013).
de servicios de saneamiento rural en un conjunto de
Los subsidios se deben orientar más adecuadamente a los indicadores (recuadro 4.5). De igual modo, en el curso
hogares que reúnen determinados criterios. Por ejem- de un período de siete años el Gobierno del estado de
plo, Chile y Colombia fueron pioneros en la aplicación Espírito Santo (Brasil) proporcionó USD 180 millones
RECUADRO 4.5. Medidas para lograr que las transferencias fiscales dependan del buen
desempeño en Egipto
A raíz del proceso de descentralización de Egipto, las empresas regionales de abastecimiento de agua y
saneamiento deben gestionar los activos de AAS que recibieron del Gobierno central. Dado que las
tarifas no son suficientes, se procura cubrir el déficit por medio de transferencias fiscales a una tasa
equivalente al 1,25 del PIB. En las grandes inversiones en redes cloacales y de tratamiento de aguas
residuales, la ejecución fue lenta y se registraron altos costos operativos y de capital. Se ha
calculado que las ineficiencias en el sector de tratamiento de aguas residuales de Egipto ascienden
a USD 1000 millones al año.
En el marco del Programa por Resultados en materia de servicios sostenibles de saneamiento rural,
el Banco Mundial está ayudando al Gobierno a mejorar los servicios de saneamiento rural en tres
provincias situadas en el delta del Nilo. El instrumento transfiere la responsabilidad a las empresas
regionales por medio de transferencias fiscales basadas en una fórmula, que están vinculadas al
desempeño en términos de la prestación del servicio en áreas tales como las operaciones, la gestión
financiera, los sistemas institucionales y la participación ciudadana. Los pagos, que se efectúan cuando
se alcanza cualquiera de los seis indicadores vinculados al desembolso, proporcionan un flujo de
fondos razonable para que las empresas regionales realicen mejoras secuenciales. En ese contexto, las
empresas regionales que cumplen las normas de desempeño también pueden recibir donaciones de
capital basadas en el desempeño para ampliar el acceso. Estas donaciones se asignan a nivel per cápita
para garantizar la eficiencia en función de los costos.
34 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
a la empresa estatal de agua para gastos de capital, próximo al cliente, también puede dificultar la elabora-
supeditados a los avances en la consecución de su plan ción y ejecución de políticas uniformes de supervisión
estratégico de actividades. De esta manera, los subsi- y sostenibilidad, incluidas las vinculadas al financia-
dios disminuirán de manera gradual con el correr del miento. Tanto si se trata de una autoridad indepen-
tiempo a medida que los proveedores sean más efi- diente como de un municipio, el prestatario debe ser
cientes y puedan cubrir sus propias inversiones. una persona jurídica y deben establecerse marcos lega-
les que permitan la participación del sector privado en
Es necesario analizar con mayor atención el potencial de
la prestación de servicios, desde incluir ciertos tipos de
los subsidios cruzados. En el sector de saneamiento, se
contratos hasta permitir que los propios proveedores
pueden aplicar cargos sobre residuos a los efluentes
tomen préstamos en condiciones comerciales.
industriales a fin de cubrir los costos del tratamiento
adicional y, potencialmente, un margen adicional, que Segundo, se deben establecer marcos regulatorios para
puede utilizarse para otorgar subsidios cruzados a los efectuar el seguimiento del desempeño y de la calidad
usuarios más pobres. En el sector de abastecimiento de del servicio y para exigir el cumplimiento de las directri-
agua, eThekwini Water, en Durban (Sudáfrica) utiliza ces en materia de fijación de tarifas. El diseño de las
subsidios cruzados para institucionalizar la política del instituciones reguladoras debe ajustarse al contexto
país en materia de agua esencial gratuita, en cuyo específico del país. La regulación por contrato es eficaz
marco suministra en forma gratuita una cantidad en Burkina Faso y Senegal y la regulación por organis-
básica de agua a los hogares pobres (50 litros por per- mos reguladores nacionales autónomos es eficaz en
sona al día) y, al mismo tiempo, cobra los niveles más Albania o Portugal. No obstante, los países más des-
altos de servicio y consumo a su costo total. centralizados con mayor número de proveedores de
servicios regulados (como Mozambique o Filipinas)
4.6 Financiamiento y fortalecimiento de la deberán asignar más recursos públicos para regulación
capacidad de las instituciones del sector (Banco Mundial, de próxima aparición).
de AAS
Tercero, las instituciones deben estar dotadas de perso-
Las políticas y estrategias en materia de AAS también
nal que posea las aptitudes pertinentes y la competencia
deben contar con el respaldo de un marco institucional
técnica necesaria y que demuestre interés en ayudar a
apropiado. Este marco incluye delinear claramente las
lograr los objetivos de las estrategias y las políticas sec-
funciones y responsabilidades y establecer las condi-
toriales. En última instancia, las personas aportan el
ciones propicias que promuevan la prestación eficiente
liderazgo necesario para la transformación de un sec-
del servicio y permitan la participación del sector pri-
tor y, por lo tanto, también es importante establecer
vado cuando esta sea necesaria. Un marco institucio-
incentivos para los miembros individuales del perso-
nal sólido conlleva costos, tanto los relacionados con la
nal (de los proveedores de servicios o de la entidad
reforma transitoria como los necesarios para que el
reguladora). Los Gobiernos deben establecer incenti-
personal idóneo reciba una remuneración adecuada y
vos para atraer y retener a personal y directivos com-
cuente con los equipos para realizar sus labores.
petentes que puedan impulsar un proceso de cambio.
Primero, es importante determinar las consecuencias en Las limitaciones de la capacidad pueden plantear
materia financiera y de recursos que se derivan de la apli- graves dificultades cuando se dispone de un mayor
cación de distintos mecanismos institucionales. Por volumen de financiamiento. Los países deben cercio-
ejemplo, si bien la descentralización de los servicios rarse de que pueden aplicar totalmente los fondos
puede generar un mayor grado de rendición de cuentas nuevos que reciban. Lamentablemente, algunos de
debido a que el proveedor de servicios está más los países que tienen los déficits de inversión más
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 35
elevados en el sector de AAS también tienen un A nivel de la prestación de servicios, las tarifas y los servi-
nivel de capacidad bajo o insuficiente para aplicar cios deben proporcionar a los usuarios y a los prestadores
fondos nuevos en el sector (como se señaló en el de servicios los incentivos adecuados para alcanzar los
recuadro 4.1). objetivos nacionales. Los costos de operación y mante-
nimiento deben cubrirse, preferentemente con las tari-
fas, y cuando esto no sucede, los impuestos deben
4.7 Conclusión
complementar los ingresos a fin de cubrir estos costos.
Los fondos públicos, si bien escasos, son fundamentales
para que el sector de AAS funcione correctamente. Notas
Deben utilizarse con prudencia para corregir las fallas
1. Casi las tres cuartas partes de los países (70 de 94) que respondieron
del mercado y para alcanzar los objetivos de reducción a la encuesta de 2013 de GLAAS reconocieron el derecho humano al
de la pobreza y otros objetivos sectoriales de una agua en su Constitución (o documento equivalente), y más de dos
tercios (63 de 94) reconocieron el derecho humano al saneamiento
manera que permita aprovechar las oportunidades de (OMS/ONU-Agua, 2014a). A partir de 2010, la OMS ha realizado la
obtener financiamiento comercial. encuesta GLAAS cada dos años con el objeto de recopilar datos sobre
las “aportaciones” al sector de AASH, incluidos los relativos a las
A nivel nacional, las asignaciones de los subsectores se políticas y a los recursos financieros y humanos.
deben utilizar para respaldar políticas integradas de 2. Para consultar la definición de acceso básico y de acceso gestionado
AAS armonizadas con los objetivos nacionales. Los de manera segura, véase el cuadro 2.1.
fondos públicos también son fundamentales para 3. Iniciativa TrackFin de la OMS/ONU-Agua , “Tracking Financing to
establecer los marcos adecuados en materia institu- Drinking- Water, Sanitation and Hygiene”. Para consultar los resultados
de la aplicación experimental de la iniciativa, véase http://www.who
cional, de dirección empresarial y de gestión del sec-
.int/water_sanitation_health/monitoring/investments/trackfin/en/.
tor, fortalecer la capacidad de los recursos humanos y
4. Análisis de estructuras de TBC basado en cálculos del Banco Mundial
atraer personal competente y con capacidad de lide- utilizando datos de la Red Internacional de Comparaciones para
razgo al sector. Empresas de Agua y Saneamiento (IBNET).
36 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
Capítulo 5
Componente 2: Mejorar el desempeño y la
gestión de los prestadores de servicios
5.1 ¿Qué debe cambiar?
Las mejoras de eficiencia son una fuente de financia- 3
miento desaprovechada, y las ineficiencias constituyen Aprovechar los fondos
públicos para atraer
un costo de oportunidad para el Gobierno o el prestador inanciamiento comercial
de servicios. El mejoramiento de la eficiencia permite
que los prestadores ofrezcan servicios más adecuados
y a menor costo, con lo que se liberan recursos para
invertir en la actualización o ampliación de dichos ser-
vicios. Además, las mejoras de eficiencia y la calidad 1 2
Plani icar, presupuestar Mejorar el desempeño
de servicio pueden ayudar a justificar el aumento de y asignar recursos y la gestión de los
públicos con prestadores de servicios
las tarifas y las transferencias de fuentes gubernamen-
mayor e iciencia
tales porque las partes interesadas están más dispues-
tas a pagar o asignar financiamiento cuando el servicio
es de mejor calidad.
Cuando se las considera parte de un cambio estratégico, financieras y las estrategias financieras aplicables, y se
las mejoras de eficiencia son un elemento clave del pueden entender mejor. Sin embargo, la misma lógica
avance hacia la sostenibilidad financiera y, en definitiva, se puede aplicar a otros subsectores del agua, como los
la solvencia. Por lo tanto, son el primer paso para servicios de abastecimiento de agua y saneamiento
habilitar a los prestadores a utilizar financiamiento (AAS) para zonas rurales y periurbanas, una vez que los
comercial. A su vez, acceder a este financiamiento prestadores de servicios estén preparados para ir más
puede multiplicar los incentivos para buscar la eficien- allá de las fuentes de financiamiento tradicionales.
cia y ayudar a cambiar la situación actual.
5.2 La situación actual
El desempeño de los prestadores de servicios puede
mejorarse de varias maneras: Como se analizó en los capítulos 3 y 4, los servicios sue-
len financiarse a través de una combinación de tarifas
• con más opciones “ascendentes” respecto del gasto (que habitualmente son demasiado bajas) y transferen-
de capital;
cias (que pueden ser específicas), con alguna inyección
• logrando mejoras de eficiencia operacional a corto ocasional de liquidez cuando se garantiza financiamiento
plazo; en condiciones concesionarias para una inversión en
particular. Las bajas tarifas llevan a un bajo manteni-
• buscando la sostenibilidad financiera, con el obje- miento y una baja calidad de los servicios si las
tivo último de lograr la solvencia.
deficiencias no se resuelven a través de subsidios con-
Los ejemplos de actividades en virtud del componente 2 fiables y adecuados. La falta de regularidad de las
se extraen principalmente del subsector de abasteci- transferencias y del financiamiento en condiciones
miento de agua en zonas urbanas porque es una esfera en concesionarias puede obstaculizar la tarea de subsa-
la que se han analizado en más detalle las limitaciones nar dificultades en el momento necesario, y mientras
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 37
más se retrase el mantenimiento, más dinero se nece- cumplir las metas de los Objetivos de Desarrollo
sitará para solucionarlo. Sostenible (ODS).
Las ineficiencias operacionales y de capital están muy Muchos prestadores de servicios de países en desarrollo
vinculadas entre sí y muy difundidas en el sector de generan pérdidas, y solo unos pocos tienen solvencia par-
AAS. Si no se resuelven, las ineficiencias conducen cial o total. Los Gobiernos nacionales y locales son
rápidamente a una espiral descendiente de desem- las únicas entidades que pueden establecer los incen-
peño deficiente, clientes insatisfechos y enormes tivos correctos para que los prestadores de servicios
costos de rehabilitación (gráfico 5.1). Si no se inte- aumenten la eficiencia de sus operaciones. Esto, a su
rrumpe este ciclo en el sector del agua, los países no vez, mejorará la disposición de los clientes a pagar,
podrán movilizar el financiamiento necesario para aumentará la base de ingresos, mejorará la credibilidad
de los prestadores de servicios, y
GRÁFICO 5.1. Círculo vicioso que afecta a muchos prestadores de servicios los colocará en el curso adecuado
para llegar a brindar servicios uni-
versales y sostenibles.
Tarifas bajas, bajas
La mayoría de los enfoques e instru-
Los consumidores usan el tasas de cobro
agua de forma ine ciente mentos financieros solo funcionan
El uso elevado y las pérdidas con prestadores que ya son solven-
del sistema hacen aumentar tes y, sin embargo, solo el 4 % de los
los costos
Las inversiones y el prestadores de servicios de AAS de
mantenimiento se postergan
países de ingreso bajo y mediano
El servicio se
se ubican en este segmento (Baietti,
Los clientes tienen menos 2017). Incluso cuando los presta-
deseos de pagar
dores de servicio son solventes
El prestador de servicios
vive de los subsidios (recuadro 5.1), no siempre tienen
estatales acceso a los fondos de prestamistas
Los administradores
pierden autonomía comerciales, ya que esto depende
e incentivos
La e ciencia continúa en gran medida de la madurez del
cayendo mercado financiero local.
A menudo, los subsidios
no llegan a materializarse Por lo tanto, la mayoría de los paí-
El prestador de servicios no ses debería centrarse en cómo lle-
puede pagar los salarios,
afrontar los gastos var a los prestadores de servicios
La motivación y el servicio ordinarios ni ampliar que ofrecen un servicio deficiente
continúan cayendo el sistema
a la viabilidad financiera, y a las
Los activos del sistema empresas marginadas, a la solvencia.
“se van por la alcantarilla”
En el primer caso, el mejora-
miento de la eficiencia puede
conducir a lograr flujos de efec-
Crisis, costos de rehabilitación tivo positivos, como se analiza
en mayor detalle en la próxima
sección. En el segundo caso, un
Fuente: Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y Privada (PPIAF) Y Programa de Agua
y Saneamiento, 2002. acuerdo combinado puede ayudar
38 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
RECUADRO 5.1. ¿Qué hace que un prestador de servicios sea solvente?
La solvencia es una medición de la capacidad y la disposición de un prestatario para cumplir sus obligaciones
de deuda, lo que es más factible que ocurra cuando recupera el 150 % o más de sus costos operativos y
presenta coeficientes adecuados de cobertura de servicio de la deuda. Para ser solvente, la empresa de
suministro debe demostrar un registro confiable de flujo de dinero positivo proveniente de las operaciones,
así como suficientes reservas en efectivo en caso de que los flujos futuros de caja no cubran las necesidades.
Es importante que la evaluación de la solvencia se base en la capacidad total de la empresa de suministro y
no solo en un análisis del proyecto individual. Al mismo tiempo, la empresa de suministro solvente debe
contar con un plan para manejar gastos contingentes o implícitos, que pueden incluir aumentos de costos
imprevistos y pérdidas ocasionadas por el tipo de cambio.
El grado de solvencia se determina a través de una valoración realizada por los prestamistas o por partes
independientes para determinar si el prestatario puede llegar a incumplir sus obligaciones de deuda. Existen
varias herramientas disponibles para evaluar el crédito, como el índice de solvencia, las calificaciones ocultas
y las calificaciones crediticias.
a los prestadores de servicios a calificar para recibir respecto de períodos anteriores y de instituciones
préstamos extendiendo el plazo de los pagos y redu- colegas. Los principales prestadores de servicios del
ciendo el costo general del financiamiento (una alterna- mundo utilizan indicadores de desempeño clave (IDC)
tiva que se analiza en más detalle en el capítulo 6). para evaluar constantemente las principales áreas de
su empresa y así determinar cómo mejoran con el
5.3 Incentivos para la eficiencia tiempo. La administración debería tener incentivos
Los incentivos para mejorar la eficiencia provienen de los personales para alcanzar o superar sus IDC.
encargados de la formulación de políticas y se transmiten
5.3.1 Gestión y eficiencia
por medio de los Gobiernos locales hasta los prestadores
En los marcos sectoriales y de gestión institucional se
de servicios, incluido el personal técnico y de gestión.
establecen las responsabilidades del prestador de servi-
Los incentivos deberían establecerse a través de la
cios con respecto a otras instituciones de AAS, lo cual es
política y la estrategia sectorial, e institucionalizarse
esencial para medir y mejorar la eficiencia. La gestión
mediante el marco de gestión del sector, especialmente
institucional también brinda detalles de identifica-
en relación con la forma en que se financia el sector. La
ción, principios operativos y supervisión de
gestión del sector tiene un gran impacto en la gestión
prestadores de servicios. Estos dos conjuntos de mar-
institucional, que incluye la situación jurídica y los
cos deberían vincular las políticas nacionales con los
mandatos normativos del prestador de servicios.
mandatos institucionales locales en lo que respecta a
Es indispensable que los prestadores de servicios se cuestiones importantes tales como la tenencia de
identifiquen plenamente con el diseño y la aplicación de la tierra, la accesibilidad, la calidad del servicio y la
sus programas de mejora como parte de sus esfuerzos equidad. En conjunto, ofrecen claridad para las enti-
por mejorar sus actividades en todo momento. Los pres- dades de financiamiento sobre el modo en que el sec-
tadores con un buen desempeño, por lo general, están tor abordará estas cuestiones políticas específicas.
orientados al cliente, cuentan con sistemas de gestión Cuando estén alineados adecuadamente, promoverán
financiera adecuados, y comparan su desempeño una generación de prestadores de servicios eficientes y
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 39
bien administrados. Los criterios de eficiencia de una pagan la infraestructura que utilizan para proporcionar
empresa de suministro de agua urbana de Brasil son los servicios. La falta de conexión entre el usuario del
muy diferentes de los de un pequeño prestador de ser- activo y la entidad de financiamiento debilita la rendi-
vicios rurales en África occidental, pero en cualquier ción de cuentas respecto de la adecuada gestión y
caso, pueden promoverse las eficiencias teniendo en manejo del activo, así como del precio adecuado para
cuenta unas pocas variables clave (recuadro 5.2). el servicio que se ofrece.
Las decisiones que los Gobiernos adoptan hoy sobre
5.3.2 Eficiencia del gasto de capital inversiones en el sector tendrán un gran impacto en la
En los países de ingreso bajo y mediano, la mayoría de los sostenibilidad futura de los servicios de AAS, ya que
prestadores de servicios son entidades públicas que no impactarán considerablemente en los futuros costos de
RECUADRO 5.2. Principales consideraciones para promover una prestación de servicios eficiente
Normas de servicio. Las normas pueden abarcar desde parámetros sobre la calidad del agua y horas de
servicio hasta la forma en que deben tratarse los lodos. La claridad sobre los niveles previstos es esencial
para medir la eficiencia de cualquier prestador de servicios de abastecimiento de agua. Algunos de los
grandes prestadores utilizan indicadores del desempeño clave, que son normas internacionalmente
aceptadas que permiten a los prestadores comparar su desempeño con el de organizaciones similares.
Es probable que no existan normas de servicio internacionalmente reconocidas en todos los subsectores,
pero son vitales para reconocer qué niveles de servicio se esperan.
Desempeño financiero. Las tasas de recaudación, los coeficientes de operación e incluso las calificaciones
crediticias ofrecen información sobre la situación financiera de la institución, así como sobre el nivel de
eficiencia con el que operan.
Niveles de empleados. Esto hace referencia a la cantidad de empleados que se considera adecuada para
lograr un nivel de servicio determinado; esta cifra puede variar según el subsector y el tamaño de la empresa
que presta el servicio. Por lo general, este número es un buen indicador de si la entidad está operando de
manera eficiente o si está siendo utilizada como fuente de clientelismo.
Orientación al cliente. Las mediciones de la satisfacción del cliente son otra indicación de la calidad del
servicio. Permiten realizar una evaluación del modo en que se están prestando los servicios, la calidad de
dichos servicios y cómo se pueden reasignar el personal y los recursos para lograr mejoras.
Costos de energía. El transporte y el tratamiento del agua son componentes importantes y costosos de los
sistemas de abastecimiento, y sus costos pueden ser una parte considerable de los gastos de operaciones.
Al medir el uso y el costo de la energía por persona que recibe el servicio, se obtiene una visión
esclarecedora de la calidad y la eficiencia del prestador de servicios de abastecimiento de agua.
Identificación y mitigación de riesgos. Cada servicio, independientemente del sector, presenta riesgos.
Es importante identificar esos riesgos, planificar las contingencias conexas y aplicar medidas para mitigarlos.
La capacidad para llevar a cabo este análisis e instaurar sistemas para abordar estos riesgos es un indicador
clave para determinar la eficiencia.
40 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
operación y mantenimiento. Los Gobiernos pueden Agua en Zonas Rurales [RWSN], 2010). Dar prioridad a
seguir algunos principios generales para mejorar la las actividades de operación y mantenimiento y hacer
eficiencia del capital (Banco Mundial, de próxima hincapié en una gestión completa del ciclo de los acti-
aparición [a]). En general, los Gobiernos deberían vos son dos elementos clave para garantizar que lo que
garantizar que: se construye también se mantenga y opere adecuada-
mente. A menudo, el financiamiento destinado a man-
• la nueva infraestructura sea realmente necesaria
tenimiento es lo primero que desaparece cuando se
(se han agotado las alternativas para gestionar la
recorta el presupuesto. En Túnez, menos del 5 % de los
demanda);
costos totales del sector se utilizan para el manteni-
• se haya seleccionado el enfoque adecuado y el miento del capital (Banco Mundial, de próxima
tamaño de las obras de infraestructura, y se hayan aparición [d]).
considerado las opciones de menor costo (se respe-
Tercero, una cantidad enorme de costos innecesarios se
ten las normas de diseño adecuadas);
asocia al diseño, la selección y la aplicación de nueva
• se mitiguen los sobreprecios (los costos y las adju- infraestructura. Estos costos provienen de procesos de
dicaciones de contratos se asocian con un patrón adquisiciones ineficientes, corrupción, competencia
razonable y transparente); limitada, sobredimensionamiento de los sistemas y
• las comunidades se involucren en la supervisión uso de tecnologías costosas.
local.
Los costos pueden reducirse si se implementan mejores
En primer lugar, en muchos países, una porción conside- procesos de adquisiciones y de gestión de proyectos. Los
rable de la infraestructura de AAS no se utiliza, lo que proyectos más grandes, dadas las economías de escala
genera un enorme derroche de recursos. Se construyen que generan, pueden tener costos de operación relati-
plantas de tratamiento costosas o de tamaño excesivo vamente más bajos y pueden ofrecer acceso al
que no se aprovechan en toda su capacidad, mientras financiamiento en mejores condiciones. Los procesos
que otras plantas nunca llegan a conectarse a la red de competitivos de adquisiciones que permiten el ingreso
alcantarillado. Esto sucede principalmente porque las de nuevas tecnologías al mercado pueden ejercer pre-
normas técnicas se importan directamente de países sión para bajar los costos de los componentes. Los con-
de ingreso alto con mínimos ajustes. La innovación tratos basados en el desempeño ofrecen incentivos
impulsada de manera local podría permitir reducir los para reducir los gastos. Los contratos de diseño y cons-
costos de las soluciones técnicas que se apliquen. trucción permiten que las empresas de servicios públi-
Es necesario hacer más hincapié en la posible comple- cos de Estados Unidos ahorren aproximadamente un
mentariedad entre la infraestructura construida 39 % en costos de capital en comparación con proyec-
(“gris”) y la infraestructura natural (“verde”). tos de diseño, licitación y construcción (Adams, 2003).
Segundo, los prestadores deben mantener mejor la Las tecnologías alternativas y las obras en escala pueden
infraestructura existente. Muy a menudo, el enfoque ofrecer el mismo nivel de servicio a un menor costo.
preferido del sector es construir nueva infraestructura En Dakar (Senegal), se calculó que el costo anualizado
cuando la ya existente presenta desperfectos ocasiona- de los servicios de alcantarillado es de aproximada-
dos por la falta de mantenimiento adecuado. En un mente USD 55, mientras que el saneamiento en el lugar
análisis de 20 países de África al sur del Sahara, entre el con manejo de lodos fecales cuesta menos de USD 12
30 % y el 40 % de las bombas de agua manuales de (Dodane y otros, 2012). En un proyecto de Brasil se
zonas rurales no funcionan (Red de Abastecimiento de menciona una reducción del 43 % de los costos cuando
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 41
se utiliza el alcantarillado en condominio (sistemas prestadores de servicios también operan ineficiente-
descentralizados) en vez del alcantarillado convencio- mente. Durante décadas, el Banco Mundial ha pres-
nal en los asentamientos informales (Neder, 2016). tado su apoyo para mejorar la eficiencia y ajustar los
niveles de las tarifas, pero los resultados han sido des-
5.3.3 Eficiencia del gasto en operaciones iguales. En este informe se propone una expectativa
El objetivo último es respaldar a los prestadores de servi- mínima de que las tarifas cubran los costos de opera-
cios para que se conviertan en entidades solventes que ción y mantenimiento, algo que no se logra fácilmente,
puedan acceder al financiamiento comercial a tasas razo- ni siquiera en algunos países de ingreso mediano.
nables para ampliar y mejorar continuamente sus servi-
De hecho, solo un 15 % (aproximadamente) de los presta-
cios. Las experiencias han demostrado que, una vez
dores de servicios cubren sus costos de operación y man-
que los prestadores de servicios pueden acceder al
tenimiento y generan un superávit (es decir que tienen
financiamiento comercial, la disciplina del mercado
ingresos de efectivo que superan los costos al menos
los ayuda a mantener los niveles de servicio y refuerza
en un 20 %)1. Esto significa que el 85 % de las empre-
los mecanismos de gestión transparente, como parte
sas de servicios públicos tendrían dificultades para
de un círculo virtuoso.
movilizar financiamiento comercial a menos que
Desafortunadamente, muchos prestadores de servicios implementaran reformas considerables para aumentar
de países de ingreso mediano o bajo presentan deficien- la recuperación de costos. De hacerlo, se acercarían a la
cias financieras. Si bien parte de esto puede deberse a viabilidad financiera y, en definitiva, a la solvencia. En
una falta de control de la fijación de tarifas, muchos el gráfico 5.2 se muestra que, si cada una implementara
GRÁFICO 5.2. Mejoras de eficiencia que ayudan a las empresas de servicios públicos a alcanzar la
viabilidad financiera
Un aumento del 10 % de los ingresos
90 incrementaría este bene cio al 77 %
Porcentaje de empresas de servicios públicos
de las empresas.
80 77
70 Con mejoras de la 65
que se consideran viables
Solo el 15 % de las eficiencia operacional,
60 empresas de suministro el 65 % de las empresas
de países en desarrollo de servicios públicos
50 pueden cubrir los costos
cubren sus costos de
operativos y parte del 41
operación y
40 servicio de la deuda
mantenimiento y
generan un superávit 29
30
de efectivo
20 15
10
0
Viable actualmente PASO 1: La tasa de PASO 2: Reducción de PASO 3: Con la PASO 4: Aumento de
recolección aumentó los costos no laborales reducción los ingresos
al 100 % en un 15 % del nivel en un 10 %
actual de agua no
facturada al 25 %
Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en datos de IBNET.
Nota: IBNET = Red Internacional de Comparaciones para Empresas de Agua y Saneamiento. Estimaciones de datos de 605 empresas de servicios públicos de
países de ingreso bajo y mediano.
42 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
cuatro medidas para reducir costos y reforzar los ingre- Por ejemplo, los Gobiernos deben autorizar a los pres-
sos, el 77 % de las 690 empresas de servicios públicos tadores de servicios a cobrar las facturas y darles la
del estudio tendrían suficiente superávit de efectivo autonomía para restringir el servicio a los clientes que
para ser financieramente viables, lo que aquí se define no paguen. Este tipo de reforma a principios de la
como la recuperación del 120 % de los costos operativos. década de 2000 mejoraron en gran medida el desem-
Este es un paso anterior a la solvencia total, peño de los prestadores de servicios de todo Viet Nam,
que depende de varios factores, pero es más probable especialmente en la ciudad de Da Nang, donde entre
que se alcance cuando el prestador recupera al menos 2005 y 2014, la empresa triplicó con creces sus conexio-
el 150 % de los costos operativos. nes (de las cuales, 14 000 correspondían a pobres de
zonas urbanas), redujo el agua no facturada al 17 % y
Las experiencias demuestran que estas reformas se pue-
bajó los costos de la energía un 23 % (recuadro 5.3).
den implementar rápidamente desde una perspectiva
técnica, pero primero requieren liderazgo político y mar- Las mejoras de eficiencia también requieren inversiones
cos de gestión del sector que proporcionen incentivos iniciales, pero estas se pagarán por sí mismas al bajar los
para reducir los costos e incrementar los ingresos. costos de operación o aumentar los ingresos en un plazo
RECUADRO 5.3. La política de recuperación de costos impulsa la reactivación de las empresas de
servicios públicos en Viet Nam
A comienzos del siglo xxi, los prestadores de servicios de Viet Nam, como las empresas públicas, recibían
apoyo financiero del Gobierno que, sin quererlo, promovía la ineficiencia. DAWACO, una de esas empresas
públicas, brindaba servicio a la ciudad de Da Nang (1 millón de habitantes), luchaba con los elevados niveles
de agua no facturada y solo proporcionaba servicio a la mitad de la población. En 2005, el Gobierno
comenzó un proceso de reforma para hacer que el sector del agua fuera comercial y eliminó los subsidios a
las operaciones de las empresas públicas. En un decreto del Gobierno se instaba a alcanzar una recuperación
total de costos para 2015, y se autorizaba a los prestadores de servicios a proponer ajustes de tarifas para
cubrir los costos.
Estos cambios forzaron a DAWACO a fijarse una senda de reactivación y a aumentar su propio capital
privado. El plan recibió el respaldo del BAsD y una donación de EUR 1,9 millones para una Asociación en
Apoyo de las Empresas de Suministro con la empresa Vitens Evides International (VEI), de Países Bajos.
VEI proporcionó capacitación técnica y de operaciones a los empleados de DAWACO para incrementar la
eficiencia de gestión, bajar los costos operativos y ampliar los servicios, especialmente para los pobres de
zonas urbanas.
Hoy en día, DAWACO es una sociedad por acciones con una propiedad compartida entre los empleados,
el Gobierno y el sector privado. La estrategia de DAWACO ahora se encuentra detallada en un plan de
actividades y un plan maestro para el sector del agua, que se elaboran cada tres años. Los factores del
éxito fueron la identificación del personal de DAWACO con el proceso de reactivación y la priorización
cultural del aprendizaje y la mejora continuos.
Fuente: Banco Mundial, 2017b.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 43
relativamente corto. En una evaluación reciente reali- un proyecto de saneamiento en zonas urbanas (Banco
zada en Mongolia y financiada por el Banco Asiático Mundial, de próxima aparición [a]).
de Desarrollo (BAsD), se llegó a la conclusión de que
Recortar los costos de operación no solo ofrece una
reemplazar las bombas y hacer ligeras mejoras en las
fuente rápida de financiamiento para el sector; también
operaciones generará un ahorro del 38 % del consumo
ayuda a acercar a los prestadores de servicios a la
actual de energía con un período de reembolso de solo
solvencia. Las actividades necesarias son relativamente
dos años (BAsD, 2013).
simples desde un punto de vista técnico y administra-
Cuando se logran mejoras de eficiencia del capital y las tivo, pero requieren una estructura de incentivos
operaciones, los prestadores de servicios se ven más pre- adecuada. Muchos prestadores de servicios que traba-
parados para avanzar hacia el cobro de tarifas más realis- jan con distintas estructuras de gestión han logrado
tas que reflejan con mayor justicia la calidad del servicio realizar rápidas transformaciones, pero, por lo general,
y son más accesibles. Los clientes están más dispuestos requieren un adecuado grado de planificación, auto-
a pagar por un mejor servicio, especialmente si en el nomía, transparencia, sólida capacidad técnica y
pasado han tenido que afrontar los costos de una pres- respaldo del Gobierno de alto nivel.
tación de servicio ineficiente. El vínculo entre calidad
En conjunto, las recomendaciones del componente 1
de servicio e ingreso hace que los prestadores estén
(capítulo 4) y del componente 2 (capítulo 5) pueden mar-
más orientados a los clientes y puedan continuar
car una gran diferencia a la hora de satisfacer las necesi-
haciendo mejoras porque entienden mejor las necesi-
dades de financiamiento del sector del AAS en conjunto.
dades de los receptores del servicio.
Las dos principales fuentes de financiamiento, como
se muestra en el gráfico 2.3, son el financiamiento de
5.4 Conclusión los usuarios a través de las tarifas y otras inversiones y
financiamiento público (incluido el proveniente de
Lograr que los prestadores de servicios sean más
impuestos y transferencias). En el gráfico 5.3 se mues-
eficientes es el primer paso para atraer financiamiento
tra que la combinación de fuentes de financiamiento
comercial. También los coloca en la senda de la mejora
suele variar entre los subsectores de AAS. Por ejemplo,
continua que los lleva a ser financieramente autosufi-
en muchos países en desarrollo con una cobertura de
cientes a largo plazo, al tiempo que ofrecen mejores
alcantarillado limitada o inexistente, el sector del
servicios a los usuarios. Los prestadores de servicios
saneamiento estaría financiado principalmente por los
que logran aumentar sus ingresos a través de un mejor
usuarios a través de cargos a los usuarios o inversiones
desempeño liberan recursos para otras prioridades del
directas para construir letrinas en los hogares, por
Estado e incluso pueden convertirse en contribuyentes
ejemplo. Para aumentar el financiamiento para cada
de impuestos netos.
subsector de AAS, se requerirán diferentes estrategias,
Los Gobiernos deben ser cuidadosos y promover solo incluida una combinación de intervenciones, como
inversiones eficaces en función de los costos que requie- aumentar la eficiencia de los gastos de operaciones y
ran un nivel manejable de operación y mantenimiento a los gastos de capital, aumentar las tarifas a quienes
largo plazo. Si se toman en conjunto, las mejoras de efi- pueden pagarlas, utilizar los impuestos de una forma
ciencia del capital descriptas en la sección anterior más dirigida para catalizar inversiones y garantizar que
podrían reducir en aproximadamente un 20 % a un se financien los mandatos de supervisión clave del
40 % los costos de un proyecto de abastecimiento de sector. Estas estrategias reducirán las necesidades tota-
agua en zonas urbanas o en un 30 % a un 60 % los de les de movilizar financiamiento de fuentes externas,
44 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
GRÁFICO 5.3. Modo en que se puede transformar cada subsector de AAS a través de las tarifas,
los impuestos y la eficiencia
Porción de cobertura de los Agua Saneamiento
costos por fuente de fondoso
Zona urbana Zona rural Zona urbana Zona rural
Ejemplo hipotético
Reducir costos a
través de la
Aumentar las eficiencia Costos propios
tarifas de quienes de los hogares
puedan pagarlas (en el lugar)
Tarifas e inversiones Costos propios
en los usuarios de los hogares
(en el lugar)
Costos propios Costos propios
Mejorar de los hogare de los hogares
Impuestos y
la
GASOP transferencias
eficiencia GASOP dirigidas
GASOP
GASCAP Gestión del
sector
GASCAP GASCAP
(TAR y…)
Impuestos y Reasignar
transferencias impuestos
Gestión del
Gestión del sector
Gestión del sector
sector
Aumentar los
Deficiencias comunes Planificación, regulación, seguimiento continuo impuestos
GASCAP para nuevas ampliaciones Reducir costos,
aumentar las
Mantenimiento del capital tarifas, atraer
financiamiento
reembolsable
Fuente: Banco Mundial.
Nota: GASCAP = gastos de capital; GASOP = gastos de operación; AAS = abastecimiento de agua y saneamiento; TAR = tratamiento de aguas residuales.
aunque el financiamiento siempre será necesario en sector del agua de zonas urbanas, los mismos concep-
los sistemas que se están ampliando y necesitan un tos pueden aplicarse a los otros tres subsectores.
mantenimiento activo.
Nota
Si bien el componente analizado en este capítulo
1. Aunque este análisis se basa en datos de solo 690 empresas de servi-
(mejorar el desempeño y la gestión de los prestadores cios públicos de países de ingreso bajo y mediano de la base de datos
de servicios) se centra en las mejoras de eficiencia en el de 2013 de la IBNET, son muy representativos.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 45
Capítulo 6
Componente 3: Aprovechar los fondos
públicos para atraer financiamiento comercial
6.1 ¿Qué debe cambiar? transición lenta (apenas el 10 % o 20 %) hacia el finan-
ciamiento comercial.
Con la estructuración, la gestión de riesgos y la regula-
ción correctas, el sector del agua estaría en condiciones Atraer financiamiento comercial —una necesidad para
de acceder a financiamiento comercial en gran escala, cumplir los ODS— requiere esfuerzos para promover
como sucede en la mayoría de los países de la Organización tanto la oferta como la demanda de financiamiento. Los
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Gobiernos son la clave de la transición del sector de un
Uno de los desafíos primarios que enfrentan en la modo de inversión de “esperar y ver qué pasa” a una
actualidad los países de ingreso bajo y mediano es el de participación dinámica con entidades de financia-
preparar proyectos listos para la inversión e incentivar miento comerciales como parte de una estrategia a
a los prestadores de servicios a buscar la solvencia. Un largo plazo para cumplir sus objetivos. Los Gobiernos
desafío secundario aparece cuando los prestamistas no pueden actuar como intermediarios entre los presta-
conocen el sector de AAS y exigen ciertas mejoras para dores de servicios o los Gobiernos locales que buscan
reducir el riesgo percibido del sector o del país. financiamiento y los prestamistas que necesitan com-
prender mejor los beneficios y los riesgos de invertir en
el sector de AAS. Los Gobiernos pueden combinar las
3 fuentes de financiamiento comerciales y en condicio-
Aprovechar los fondos nes concesionarias para hacer que el endeudamiento
públicos para atraer
inanciamiento comercial sea más accesible y, al mismo tiempo, reducir el riesgo
para el prestamista1.
El beneficio eventual es considerable, incluida una mayor
transparencia y responsabilidad del sector, y la capacidad
de aprovechar volúmenes cada vez más grandes de capi-
1 2
Plani icar, presupuestar Mejorar el desempeño tal. Al acceder a estos fondos es posible lograr benefi-
y asignar recursos y la gestión de
cios futuros para la sociedad que, de otra forma, solo se
públicos con mayor los prestadores
e iciencia de servicios materializarían cuando se pudieran movilizar más fon-
dos públicos o cuando las tarifas alcanzaran para cubrir
totalmente los costos. Los Gobiernos y los donantes
pueden aprovechar sus fondos para ayudar a los países
a atraer financiamiento comercial a través de las medi-
Es probable que el financiamiento comercial tenga costos
das descriptas en el cuadro 6.1.
de reembolso anuales más elevados que el financia-
miento en condiciones concesionarias, pero los costos
generales de endeudamiento podrían ser menores una
6.2 Cómo el financiamiento combinado
puede ayudar a cerrar la brecha financiera
vez que se consideren otros factores, como la devalua-
ción y la inflación (véase el apéndice B). Los costos tam- El financiamiento combinado hace referencia al uso
bién pueden mitigarse parcialmente a través de una complementario —“combinado”— de financiamiento
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 47
CUADRO 6.1. Medidas que ayudan a que el financiamiento comercial beneficie a prestatarios y prestamistas
Medidas del lado de la demanda para que el financiamiento Medidas del lado de la oferta para reducir el riesgo para los
comercial sea más accesible para los prestatarios prestamistas
Combinar préstamos comerciales y en condiciones concesionarias Combinar préstamos comerciales y en condiciones concesionarias
Aprovechar herramientas financieras: ampliaciones de plazos, Aprovechar herramientas financieras y regulatorias: seguros,
fondos para preparación del proyecto, financiamiento basado instrumentos de cobertura, financiamiento colectivo, garantías,
en los resultados intercepción de ingresos, establecimiento de parámetros de
referencia, calificaciones crediticias
Diseñar enfoques combinados que se adapten al estado de desarrollo Promover la defensa y los conocimientos del sector entre las
del mercado financiero y las necesidades de inversión del sector en entidades de financiamiento comercial que son nuevas en el
los países destinatarios y los prestadores de servicios seleccionados sector o en el país
público (o en condiciones concesionarias) y comercial de sector del agua y el sector financiero, lo que puede pro-
modo de contar con fondos suficientes para los proyectos mover el objetivo a largo plazo de aumentar el finan-
seleccionados. Es la combinación de donaciones con ciamiento comercial.
préstamos, capital y otros mecanismos de distribución
Hasta la fecha, el financiamiento combinado en los países
del riesgo y es un medio importante para aprovechar
de ingreso bajo y mediano no se ha utilizado en gran
recursos adicionales para el sector de ASS (cuadro 6.2).
escala en el sector del agua. Los donantes internaciona-
Se pueden proporcionar diferentes tipos de financia-
les han respaldado unas pocas transacciones, pero
miento combinado para abordar desafíos diversos, lo
principalmente en países de ingreso mediano, y hasta
que dará lugar a distintos niveles de financiamiento
el momento no han logrado replicarlas en escala. Los
del sector comercial. La proporción entre financia-
ejemplos de uso del financiamiento combinado van
miento público y privado en operaciones específicas
desde facilitar el acceso de los hogares al microfinan-
del sector del agua también podría cambiar con el
ciamiento hasta invertir en el sector de AAS de
tiempo a medida que los mercados evolucionen, los
Bangladesh (recuadro 6.1) y Camboya, y establecer un
prestadores de servicios mejoren su solvencia y los
fondo rotatorio para los prestadores de Filipinas
inversionistas se sientan más cómodos con el sector.
(Banco Mundial, 2016a).
El financiamiento combinado ofrece dos beneficios
El financiamiento combinado puede ayudar a corregir
principales:
fallos del mercado al otorgar a los prestadores de servi-
• Lado de la demanda: Ofrece tasas de endeudamiento cios un espaldarazo inicial para que demuestren su viabi-
más accesibles y reduce el costo anual de endeu- lidad comercial. Por ejemplo, se puede utilizar para
darse o prolonga el calendario de reembolsos. corregir un fallo clásico del mercado que se produce
• Lado de la oferta: Atrae a los prestamistas al mercado, cuando los bancos niegan un crédito a un ingresante al
ya que reduce la percepción del riesgo mediante la mercado simplemente porque la esfera comercial es
participación y la diligencia debida de los donantes nueva y desconocida para ellos como prestamistas.
o los bancos multilaterales de desarrollo (BMD). Esto incluso puede suceder cuando los prestadores de
servicios ya son solventes.
El objetivo del financiamiento combinado es utilizar el
elemento de condiciones concesionarias para atraer más El financiamiento combinado reduce el riesgo cambiario y
inversiones comerciales. El uso continuo del financia- el costo del endeudamiento. Por ejemplo, un préstamo que
miento combinado en un país puede crear nuevos es una combinación de 80 % de financiamiento en condi-
acuerdos, relaciones y posibles oportunidades entre el ciones concesionarias y 20 % de financiamiento comercial
48 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
CUADRO 6.2. Modo en que ciertos instrumentos de financiamiento combinado pueden respaldar distintos tipos
de financiamiento comercial
Instrumento del Préstamos en condiciones
Donaciones y subsidios Mejoras del crédito
donante o BMD concesionarias y capital
Enfoque general • Fortalecimiento de la capacidad y capacitación para Ofrecer liquidez a las Reducir la percepción
cerrar la brecha de financiamiento comercial entidades de financiamiento del riesgo
• Reducir los costos para los prestadores de servicios
comercial
o de financiamiento
Financiamiento de • Desarrollar o aplicar experimentalmente nuevos • Préstamos blandos a • Garantías para
proveedores modelos proveedores y contratistas los proveedores y
• Donaciones basadas en resultados
contratistas
Microfinanciamiento • Sensibilizar a los proveedores de microfinancia- • Proporcionar liquidez: pre- • Las garantías para
miento según las necesidades del sector, ayudarlos star capital a través de líneas prestadores de
a evaluar riesgos relativos al agua y crear productos de crédito, financiamiento microfinanciamiento
a medida, capacitar a los posibles prestatarios inicial para fondos rotativos. los ayudan a movi-
• Subsidios dirigidos para reducir los costos de • Adquirir acciones de capital
lizar capital de ban-
endeudamiento de los proveedores de micro- cos comerciales o
financiamiento. inversionistas
• Ayudar a los prestamistas del sector de microfinanzas
a acceder a los mercados de capitales
Préstamos • Asistencia técnica (AT) para sensibilizar a los bancos • Combinar financiamiento • Garantías para presta-
comerciales, ante las oportunidades del mercado comercial y en condiciones mistas comerciales
bonos, capital • AT para evaluar proyectos de inversión
concesionarias para suavizar • Intercepción de
las condiciones de préstamo ingresos y cuentas de
• AT para estructurar operaciones
• Acuerdos de “primera garantía
• Capacitación de prestatarios, actividades de prepa-
pérdida”
ración de proyectos, calificación crediticia oculta.
• Para el capital: partici-
• Respaldo a los agrupamientos del sector del agua
pación con expectativas de
para acceder a proveedores de financiamiento
rendimiento inferior a los
comercial más grandes
valores de mercado
• Para los bonos: asesoría o estructuración en materia
de operaciones
interno presenta un riesgo cambiario solo sobre el 80 %, en transparencia y reducir la exposición al riesgo (ayuda al
vez del 100 %, del préstamo. Y si bien el total del servicio prestamista), o una combinación de ambos.
de la deuda será superior que el de un préstamo pura-
Para ser eficaces, estas herramientas deben ser utilizadas
mente comercial, los pagos se distribuyen a lo largo de
en un lugar y momento específico para respaldar a los
15 años en vez de los 5 a 10 años convencionales.
prestadores de servicios que tienen la capacidad de
Los diferentes instrumentos de financiamiento combi- endeudarse pero que aún no pueden acceder a los merca-
nado (como se ve en el recuadro 6.2 y en todo este capí- dos comerciales. Su accesibilidad limitada también
tulo) sirven para distintos propósitos, pero cuando se los puede deberse a asimetrías de información o incertidum-
utiliza juntos, la mayoría ayuda a reforzar tanto la oferta bre política. Una vez que haya suficiente experiencia en
de financiamiento comercial como la demanda. Los prin- un país para acceder a financiamiento comercial, el uso
cipales objetivos de estas herramientas son a) redu- de estas herramientas debería reducirse o directamente
cir los costos (ayuda al prestatario), b) aumentar la suspenderse para evitar riesgos morales.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 49
RECUADRO 6.1. Financiamiento combinado para reducir los costos de saneamiento en la zona rural
en Bangladesh
Por lo general, las poblaciones de todo el mundo invierten sus propios recursos financieros para comprar o
construir letrinas o baños. Pero los costos pueden ser prohibitivos, especialmente para los hogares más
pobres o donde no existe competencia entre proveedores.
Este es el caso en las zonas rurales de Bangladesh, donde, a pesar de la alta demanda de instalaciones
de saneamiento, los hogares no pueden afrontar la compra sin pagar en cuotas. Para abordar este
problema, el país se ha embarcado en un proyecto para combinar la ayuda en función de los resultados —
en
virtud de la Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados (GPOBA)— y los
microcréditos para bajar los costos de una letrina y distribuir el reembolso en cuotas semanales durante
un año entero. El subsidio consiste en unos USD 15 por hogar y reducirá el pago semanal en un 11 %.
Un segundo beneficio del subsidio es que reduce el riesgo de las instituciones microfinancieras en
sus préstamos.
Por el lado de la oferta, las entidades de financiamiento también extienden préstamos a las microempresas
que venden letrinas y para la construcción de letrinas. Esta labor se ve ampliada por las donaciones para
asistencia técnica del Banco Mundial para capacitar a los empresarios en la construcción y ayudar a las
entidades de financiamiento a identificar los hogares pobres y asistirlos. Se espera que el financiamiento
combinado movilice USD 22 millones en contribuciones a los hogares.
Fuente: Banco Mundial, 2016a.
RECUADRO 6.2. Estrategias habituales de financiamiento combinado
• Apoyar a los prestadores de servicios que ya son solventes o están próximos a alcanzar la solvencia a través
de mejoras del desempeño
• Vincular el financiamiento comercial con el financiamiento público o en condiciones concesionarias a través
de instrumentos complementarios
• Seleccionar garantías de terceros y aplicarlas en un plan de financiamiento
• Administrar el financiamiento comercial y el servicio de la deuda conexo en períodos en que los riesgos de
incumplimiento son menores
• Combinar donaciones y préstamos en condiciones concesionarias para garantizar que los flujos de efectivo
positivos se apliquen al período proyectado
Fuente: Baietti, 2017.
50 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
6.3 Generación de demanda principalmente, del perfil del prestador de servicios. Por
ejemplo, en el subsector del agua en zonas urbanas, el
La creación de demanda comienza con los primeros dos
financiamiento combinado puede utilizarse para dos
componentes de este marco: una asignación más efi-
tipos de intervenciones. La primera son las inversiones
ciente de los recursos públicos y un mejor desempeño de
de alto costo y rendimientos más prolongados como
los prestadores de servicios. Los prestadores de servi-
las ampliaciones de redes. Lo más adecuado para estas
cios deberían contar con los incentivos para mejorar el
inversiones a largo plazo serían los bonos. El segundo
desempeño y avanzar hacia la solvencia. Los Gobiernos
tipo son las inversiones a corto plazo para mejorar la
también tienen la función de respaldar políticas más
eficiencia (reducción del consumo de energía, por
amplias que definan la legalidad de contraer deuda.
ejemplo) que se beneficiaría principalmente de los
Cuando existen barreras al endeudamiento, deben
préstamos de bancos comerciales y posiblemente del
identificarse y deben promoverse las soluciones.
financiamiento de contratistas o proveedores. En cual-
quier caso, si el prestador de servicios ya cuenta con un
6.3.1 ¿En qué deberían centrar sus esfuerzos ingreso considerable, las necesidades de inversión
los Gobiernos? para alcanzar el acceso universal serán menores, por lo
Diferentes prestadores de servicios pueden benefi- que no deberá depender tanto de la contribución
ciarse del financiamiento combinado, desde los que pública del mecanismo combinado. Los pequeños
pueden financiar solo una parte de sus gastos de capital prestadores con menores ingresos requerirán mayor
por sí mismos hasta los que están próximos a alcanzar la intervención pública.
solvencia total. Estos prestadores de servicios consti-
Para abordar la necesidad crítica de aumentar las inver-
tuyen aproximadamente el 36 % de todos los presta-
siones comerciales en infraestructura del sector del agua
dores definidos en el grupo que recupera entra el
en una amplia variedad de países de ingreso bajo y
100 % y el 150 % de sus costos de operación2. Para
mediano, los donantes requieren un enfoque flexible
el prestamista comercial, es clave la capacidad del
y pragmático orientado al uso de financiamiento coordi-
prestador de servicios de mantener flujos de efectivo
nado, un enfoque que se adapte al estado de evolución
positivos en el futuro.
del mercado financiero y a las necesidades de inver-
Se puede utilizar una serie de estrategias de financia- sión en el sector en los países seleccionados. El enfo-
miento combinado adaptadas para ayudar a movilizar que convencional de financiamiento combinado
financiamiento comercial de acuerdo con las condiciones podría utilizarse en países de ingreso más alto con mer-
de mercado locales y la forma en que el sector del agua cados de capitales de reciente aparición y prestadores
accede al financiamiento basado en el mercado. Una de servicios con potencial para ser comercialmente
estrategia combinada puede tener muchas formas sostenibles (Leigland, Trémolet e Ikeda, 2016). Sin
(recuadro 6.2), pero cada estrategia resultante tiene el embargo, en países que enfrentan severas limitaciones
objetivo de alcanzar la relación de cobertura de la a la inversión comercial en el sector del agua, su intro-
deuda requerida (una medición del dinero disponible ducción gradual a través del financiamiento combi-
para pagar las obligaciones actuales del servicio de la nado sería un objetivo aceptable.
deuda) durante todo el período de proyección,
Si bien tiene riesgos aparejados, la oportunidad de com-
y hacerlo sin la necesidad de financiamiento
binar financiamiento en condiciones concesionarias con
externo adicional.
financiamiento comercial probablemente sea el meca-
Las proporciones de un mecanismo de financiamiento nismo más prometedor para comenzar el proceso de
combinado dependerán del tipo de inversión y, cerrar la brecha de financiamiento y alcanzar los
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 51
objetivos de AAS. Sin embargo, las operaciones deberán detallados de costos y beneficios para determinar si el
adaptarse a las necesidades del prestatario, al mercado proyecto es viable desde el punto de vista económico y
de capitales interno y a los inversionistas. Los financiero, además de accesible.
mecanismos y las proporciones de combinación evolu-
El financiamiento basado en los resultados (FBR) es una
cionarán con el tiempo y claramente dependerán del
alternativa a la creación tradicional de infraestructura
contexto nacional.
(basada en insumos) que ofrece incentivos para mejo-
rar el desempeño o ampliar el acceso de manera más
6.3.2 Herramientas para lograr que el
eficiente. El FBR vincula el pago a la obtención de
financiamiento comercial sea más accesible
resultados, transfiriendo más riesgos al prestador de
Las herramientas para reducir los costos de operación
servicios, como en el caso del Proyecto de Recuperación
o de financiamiento, o para distribuirlos entre un
del Agua en São Paulo (REÁGUA), del Banco Mundial,
grupo de prestadores de servicios o entre usuarios
en Brasil, donde el pago se realiza por cada metro
actuales y futuros de los servicios de AAS ayudarán a
cúbico de agua que se recupera en las plantas de trata-
hacer del financiamiento comercial una opción más
miento de aguas residuales (Banco Mundial, 2014a). El
accesible para los prestatarios. Estas herramientas
FBR puede reducir el riesgo de corrupción haciendo
incluyen ampliaciones de los plazos, fondos para pre-
que los pagos sean más transparentes e incluyendo, al
paración de proyectos y financiamiento basado en los
mismo tiempo, algunos costos iniciales para la cons-
resultados.
trucción y para el seguimiento y supervisión de los
Las ampliaciones de los plazos son un mecanismo para productos a cargo de terceros.
superar uno de los principales desafíos que enfrenta el
Desde 2012, el Banco ha ampliado el uso de los pilotos
financiamiento para infraestructura en los países en
de FBR para respaldar proyectos de inversión con des-
desarrollo: el desequilibrio entre los plazos cortos que
embolsos vinculados a los resultados, incluidos ins-
suelen ofrecer los bancos comerciales y la prolongada
trumentos del Programa por Resultados en la
vida de los activos que conforman la infraestructura.
República Árabe de Egipto (recuadro 4.5) y una nueva
Las ampliaciones de plazos, cuando se estructuran
seria de servicios de financiamiento basado en el des-
adecuadamente, reducen los costos anuales del servi-
empeño (FBD) integrados en los proyectos que se eje-
cio de la deuda y distribuyen la responsabilidad entre
cutan en Kenya (recuadro 6.3). En India, un servicio
generaciones de beneficiarios.
de USD 1500 millones está ayudando a 500 ciudades
Los fondos para preparación de proyectos proporcionan a alcanzar el acceso universal formulando y ejecu-
donaciones y otros fondos a bajo costo para contribuir tando programas de renovación que se prefinancian
a establecer la viabilidad de un proyecto. parcialmente con préstamos de Gobiernos municipa-
Tradicionalmente, los costos de preparación iniciales les, que se hacen cargo de algunos riesgos. Los presta-
representan el 3 % de los costos totales del proyecto, dores de servicios reembolsan sus préstamos
pero pueden llegar al 10 %. Estos fondos pueden ser utilizando donaciones del mecanismo una vez que se
clave para garantizar que los proyectos estén prepara- han alcanzado los resultados (que se ponen a disposi-
dos para las inversiones y puedan atraer el interés de ción del público una vez al año). Los prestadores que
las entidades de financiamiento en condiciones conce- cumplen las normas mínimas reciben un incentivo
sionarias y comerciales. La preparación de proyectos para convertirse en “faros del cambio” mediante una
debería incluir estudios de planificación iniciales, segunda etapa de reformas que los acerca a la viabili-
estudios de factibilidad y análisis económicos dad comercial.
52 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
RECUADRO 6.3. Incentivos para el buen desempeño del sector en Kenya
Mientras Kenya se esfuerza por mantener el ritmo de la rápida urbanización, alcanzar el acceso universal
para 2030 se vuelve un desafío cada vez mayor. El Proyecto de Fortalecimiento del Sector de Agua y
Saneamiento de Kenya (actualmente, en preparación) permitirá a los condados o a los prestadores de
servicios solicitar distintos tipos de FBR de acuerdo con sus objetivos operacionales y de acceso. Las
propuestas deben cumplir criterios estándar sobre sostenibilidad financiera, sostenibilidad de las fuentes de
agua, eficacia en función de los costos y cargos de usuarios que reflejen los costos. Los proyectos que
recibirán financiamiento prioritario serán aquellos con el coeficiente más bajo entre costos de inversión y los
siguientes resultados: a) personas que reciban acceso; b) reducción de los metros cúbicos de agua no
facturada; c) mayor confiabilidad del servicio.
Para financiar estas mejoras, el Gobierno de Kenya recurre al mecanismo de ampliación de la Asociación
Internacional de Fomento (AIF), un servicio que ofrece préstamos blandos que son considerablemente más
atractivos que los préstamos comerciales (15 % de interés). El mecanismo ofrece distintas opciones de tasas
de interés, períodos de gracia (5 a 9 años), límites de vencimiento (24 a 30 años) y perfiles de amortización.
El Gobierno está considerando la posibilidad de efectuar représtamos sin aplicar recargos a los prestadores
de servicios con buen desempeño y con un recargo del 2 % para quienes tengan un desempeño deficiente.
Si se conjuga con el endeudamiento comercial, un enfoque combinado puede acelerar el logro de las metas
del sector. Con el tiempo, este plan podría transformarse en un enfoque aplicable a todo el sector de AAS,
independientemente de la fuente de financiamiento.
6.4 Creación de oferta Una regulación económica eficaz, equitativa y transpa-
rente es un factor clave para que el prestamista evalúe el
6.4.1 El mercado comercial interno
riesgo de un país dado. Deben existir regulaciones para
Las entidades de financiamiento locales de los países de
supervisar al prestador de servicios y la fijación de tari-
ingreso bajo y mediano no siempre cuentan con conoci-
fas. La creación de comparaciones y de competencia
mientos y experiencia relativos al sector de AAS. Debido
en el sector a través del establecimiento de parámetros
también a la falta de prestatarios solventes y a los riesgos
de referencia puede incentivar al sector para que
de la economía política, no siempre puede obtenerse cré-
aumente la capacidad y la eficiencia. Por ejemplo, con
dito en moneda local con vencimientos a largo plazo y
la asistencia técnica del Banco Mundial, la Junta
tasas accesibles. Estas lagunas de conocimientos pue-
Reguladora del Servicio de Agua de Kenya creó el
den sortearse creando inteligencia de mercado y herra-
índice de solvencia en 2015 para ayudar a calcular la
mientas analíticas, como enfoques para diagnosticar la
situación financiera de determinados prestadores de
solvencia de los prestadores de servicios (índices, cali-
servicios de agua.
ficaciones ocultas, análisis de flujo de efectivo y análi-
sis de la adecuación de las tarifas), así como una mayor Lleva tiempo lograr la transición a niveles significativos
promoción de los productos de mitigación de riesgos y de financiamiento comercial. La experiencia de
cómo deben usarse. Colombia demuestra que el apoyo inicial de donantes
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 53
se puede transformar en un financiamiento comercial Las calificaciones crediticias ofrecen una evaluación
más sostenible. El país creó una entidad prestamista independiente de la salud financiera de un prestador
de segundo tramo casi 30 años atrás, que hoy tiene de servicios de agua. Ayudan a los prestamistas a
invertido un tercio de su capital en el sector de AAS. El entender los riesgos de endeudamiento y ayudan a los
caso del banco de desarrollo FINDETER es único en el prestadores de servicios a entender cómo se los ve en
sentido de que el prestamista fortalece al mismo el mercado. Si bien las calificaciones crediticias son
tiempo la capacidad de los prestadores de servicios y información pública, las “calificaciones ocultas” no lo
de los bancos locales. El uso de una institución para son y pueden constituir una primera vía para exponer
desarrollar los mercados locales de manera paulatina a los prestadores de servicios públicos a las necesida-
ha dado sus frutos ahora que los bancos están dando des y demandas del mercado de préstamos comercia-
préstamos directamente a los municipios con sus pro- les. Dados los elevados requisitos en materia de
pios recursos (recuadro 6.4). recursos para diseñar y mantener un sistema de califi-
cación crediticia, el margen de oportunidad debería
6.4.2 Herramientas para incrementar la
ser bastante amplio.
transparencia
Las herramientas para incrementar la transparencia pue- El establecimiento de parámetros de referencia es otro
den ayudar a los prestamistas a entender y evaluar el instrumento importante para medir la salud técnica y
desempeño de los prestatarios. financiera de un prestador de servicios de agua e
RECUADRO 6.4. Fondo de Desarrollo Municipal de Colombia
Colombia ha sido pionera en el financiamiento combinado desde 1989, cuando el Gobierno creó FINDETER
(Financiera de Desarrollo Territorial), una entidad prestamista de segundo tramo de propiedad estatal que
ha mantenido una calificación crediticia local AAA. El organismo otorga préstamos a prestamistas de primer
tramo, que, a menudo, son bancos comerciales locales que financian proyectos de infraestructura.
Los municipios y los prestadores de servicios deben obtener la aprobación de sus solicitudes de préstamo
por parte del banco y de FINDETER, y también pueden recibir apoyo para la preparación de proyectos de
FINDETER. El banco obtiene el préstamo a una tasa de descuento. En combinación, estos elementos
promueven la participación de los bancos, aunque estos absorben un riesgo crediticio del 100 %. El
prestador de servicios básicamente recibe préstamos comerciales en condiciones combinadas.
Una disposición de intercepción voluntaria mejora aún más los términos para los prestamistas, ya que el
banco tiene el derecho de interceptar los ingresos municipales provenientes del Gobierno central, de
ser necesario.
Los donantes fueron una pieza clave de la puesta en marcha del fondo porque proporcionaron préstamos
garantizados por el Gobierno, y aún continúan financiando el mecanismo. Se obtiene más liquidez de los
ingresos de los préstamos existentes y de la emisión de certificados de depósitos a plazo. El fondo ha
extendido sus vencimientos a 15 años, en comparación con los plazos de 5 años que se utilizan
habitualmente en el mercado.
Fuente: Banco Mundial, 2016a.
54 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
informar al respecto. Los principales indicadores de inversionistas. El “enfoque colectivo” diversifica el
desempeño se orientan a una variedad de factores, riesgo de los prestatarios y pueden brindar acceso a los
incluidos los niveles del servicio de la deuda, los mercados de capitales ya que permite que el servicio
empleados, los ingresos y los costos. Los inversionistas conjunto emita bonos y haga représtamos a los presta-
pueden utilizar estas mediciones estándar para eva- dores de servicios, como en el caso de Tamil Nadu,
luar y comparar la salud general de la institución a lo India (recuadro 6.5), que es especialmente adecuado
largo del tiempo y respecto de otras instituciones. para pequeños prestadores de servicios.
Las garantías son una forma de seguro y se ubican entre
6.4.3 Herramientas para reducir la
las herramientas más eficaces para reducir el riesgo
exposición al riesgo
crediticio o político de los inversionistas comerciales.
Las herramientas para reducir la exposición al riesgo se
El garante se obliga a pagar parte de la deuda si el pres-
utilizan para mitigar las inquietudes del sector privado
tatario del Gobierno no cumple sus obligaciones opor-
respecto de los reembolsos. En el sector del AAS, la
tunamente (falta de pago, incapacidad para liquidar
mayor parte de los activos se encuentra bajo tierra y,
bonos, etc.). Las garantías están ofrecidas por asocia-
por lo tanto, no puede utilizarse como garantía en caso
dos en la tarea del desarrollo con calificación crediticia
de incumplimiento de pago. Además, con el potencial
AA o AAA (Banco Mundial, organismos de crédito para
de politización del sector, garantizar los pagos con los
la exportación, Agencia de los Estados Unidos para el
ingresos también puede ser un riesgo. Algunas de las
Desarrollo Internacional [USAID], Banco Africano de
herramientas que pueden ayudar a mitigar el riesgo
Desarrollo y Banco Europeo de Inversiones), así como
de incumplimiento de pago, al ofrecer otras vías de
por el sector privado. A menudo, las garantías extien-
recurso, son los seguros, los instrumentos de cober-
den los vencimientos. En casos especiales, pueden
tura, el financiamiento colectivo y las garantías.
mejorar la calificación crediticia de un título, con lo
Los seguros se utilizan para mitigar el riesgo de un que reducen las tasas de interés para el prestatario.
inversionista. También se pueden estructurar para Este mecanismo es más útil cuando se adapta
distribuir riesgos o adaptarlos a situaciones muy espe- para mitigar limitaciones específicas o superar un
cíficas. Los seguros se han utilizado para mitigar la riesgo concreto.
preocupación derivada de desafíos tan variados como
Al atraer a nuevos prestamistas a un mercado, las
la economía política, el personal clave o circunstancias
garantías destraban el acceso a nuevas fuentes de
catastróficas, incluidos los desastres naturales.
financiamiento. Las garantías también tienen un valor
Los instrumentos de cobertura son otra forma de seguro intrínseco: que haya una garantía significa que ya se ha
que se utiliza para respaldar a los inversionistas exter- evaluado debidamente un proyecto o un prestador de
nos que aportan fondos a un proyecto de infraestruc- servicios y que se han abordado los posibles problemas
tura con un flujo de ingresos en moneda local. Son un durante la estructuración del préstamo, lo que ofrece
seguro contra el riesgo cambiario o el riesgo de la tasa más comodidad a los posibles prestamistas. Además,
de interés. Sin embargo, los instrumentos de cobertura las garantías:
suelen ser difíciles de estructurar en las economías
pequeñas con monedas menos estables.
• promueven la distribución de los riesgos;
El financiamiento conjunto es un mecanismo utilizado
• ayudan a los prestamistas a gestionar mejor el riesgo
a lo largo de todo el proyecto;
para reunir a muchos prestadores de servicios de
agua con distintos grados de atractivo para los • garantizan proyectos mejor preparados;
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 55
RECUADRO 6.5. Emisión de un bono municipal conjunto para ayudar a los pequeños proveedores a
acceder al financiamiento privado en India
En India, los prestadores de servicio no podían acceder al financiamiento privado por falta de calificaciones
crediticias o incapacidad para cubrir los costos de emisión de bonos o las comisiones establecidas por ley.
En 2002, el estado de Tamil Nadu creó un servicio para fines especiales —el Fondo Conjunto sobre Agua y
Saneamiento (FCAS)— para ayudar a 13 órganos locales urbanos (OLU) pequeños y medianos a financiar los
servicios de AAS mediante el acceso a los mercados de capital internos a largo plazo.
Se emitió un bono con calificación AA por USD 6,2 millones, con un cupón del 9,2 % anual y un vencimiento
a 15 años. La deuda se reembolsó a través de los ingresos generales de los OLU. Se garantizó la confianza de
los inversionistas a través de cinco mecanismos de mejoramiento del crédito.
1. Fondo de reserva del Gobierno estatal para el servicio de la deuda (FRSD): 1,5 veces el monto de los pagos
anuales del principal y los intereses.
2. Cuentas de garantías de los OLU: cuentas de ingresos para pagar anticipadamente las obligaciones anuales
del servicio de la deuda.
3. Fondo de reserva local para el servicio de la deuda: 5 % del principal tomado en préstamo por cada OLU.
4. Mecanismo de intercepción de los ingresos del estado.
5. Garantía de crédito parcial: proporcionada por USAID para abonar el 50 % del principal en caso de
incumplimiento, pagadero a través del FRSD.
Fuente: Banco Mundial, 2016a.
• ofrecen un historial de endeudamiento del sector USD 15 300 millones del sector privado (Mirabile y
privado; otros, 2013). Si bien en el informe Camdessus (analizado
en el capítulo 2) se instaba a aumentar las garantías para
• ayudan a la evolución de los mercados de capitales
inversiones en el sector del agua, esto no se ha concre-
locales;
tado a gran escala y los volúmenes anuales actuales se
• reducen el costo del endeudamiento (plazos más ubican en torno a los USD 4000 millones (2012-13).
prolongados, menores tasas de interés);
Hay margen para ampliar el uso de las garantías en el sec-
• pueden conducir a una reducción de las tarifas. tor del AAS. El Banco Mundial, por ejemplo, se ha com-
Si bien son difíciles de cuantificar, las garantías de los BMD prometido a duplicar el monto de estos instrumentos
para todos los sectores ascienden a cerca del 4 % de todo durante los próximos tres años, incluido el uso de un
el financiamiento para desarrollo, lo que equivale a un Servicio para el Financiamiento del Sector Privado de
total aproximado de USD 37 000 millones entre 2004 la AIF por valor de USD 2500 millones, que incluye un
y 2013 (Humphrey y Prizzon, 2014) . Durante un período
3
Mecanismo de Mitigación de Riesgos y un Mecanismo
de tres años (2009-11) las garantías movilizaron de Financiamiento en Moneda Nacional.
56 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
La interceptación de los ingresos es otra forma de garan- Las entidades de financiamiento en condiciones con-
tía, mediante la cual pueden utilizarse distintas fuentes cesionarias deberían considerar estas herramientas
de ingreso para afrontar el servicio de la deuda en caso de como parte de una estrategia más amplia para ayudar a
incumplimiento. Por lo general se trata de transferen- los países a acceder a ese nivel siguiente. Para lograr la
cias fiscales del Gobierno central a los Gobiernos sub- transición de la dependencia de la ayuda a circunstan-
nacionales, incluidos los prestadores de servicios de cias en que los prestadores o los Gobiernos puedan
agua, y pueden proporcionarse en lugar de una acceder a financiamiento comercial por sí mismos, es
garantía. necesario que los donantes y los Gobiernos trabajen
juntos para asegurarse de que no están ahuyentando el
6.5 Conclusión financiamiento comercial. La mayoría de estas herra-
mientas funcionarán mejor en países donde los merca-
Siempre que sea posible, se debe maximizar el financia-
dos de capitales estén más desarrollados, pero
miento público aprovechando el financiamiento comer-
requerirán más esfuerzo e innovación por parte de los
cial. Los Gobiernos y los donantes pueden actuar como
donantes y los Gobiernos en los mercados de creación
intermediarios, tanto para crear mercados financieros
más reciente.
locales como para ayudar a los prestadores de servicios
a generar una cartera de proyectos preparados para la
inversión y mejorar la capacidad de endeudamiento. Notas
Establecer las bases del financiamiento comercial del 1. Se pueden encontrar más detalles sobre las experiencias en todo el
mundo con financiamiento combinado en un documento para el
sector exige mucho tiempo e implica hacer coincidir
debate del Banco Mundial denominado Achieving Universal Access to
los objetivos y las prioridades de los prestamistas y los Water and Sanitation by 2030: The Role of Blended Finance (Lograr el
prestatarios, a menudo con un considerable compo- acceso universal al abastecimiento de agua y saneamiento para 2030:
La función del financiamiento combinado) (Leigland, Trémolet e
nente de financiamiento del sector público.
Ikeda, 2016).
Un enfoque de financiamiento combinado ayudará a los 2. Base de datos de IBNET. https://www.ib-net.org/.
prestatarios a facilitar el ingreso a la fase de transición.
3. Las garantías no están adecuadamente medidas o informadas en las
Además de los préstamos combinados, existen varias bases de datos internacionales, incluida la base de datos del Comité
herramientas regulatorias y financieras probadas para de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE. Los vencimientos de las
garantías tienen plazos mucho más cortos que los de los préstamos
atraer más incentivos para que las entidades de finan- en condiciones concesionarias, lo cual también desequilibra el
ciamiento comercial ingresen en un mercado nuevo. análisis.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 57
Capítulo 7
Integración
7.1 Repaso de los objetivos financiera adecuada, un uso eficaz de los parámetros
de referencia, planes de actividad estratégicos, audito-
El propósito de este informe es ayudar a los países a
rías internas y externas, y una gestión y regulación
adoptar un nuevo enfoque que se centre en la eficiencia,
transparente a cargo de organismos independientes y
la orientación concreta y el aprovechamiento de los fon-
técnicamente capacitados.
dos públicos para atraer financiamiento comercial. Debe
nacer de la aplicación de estructuras de gestión y La reforma del sector de AAS es un proceso específico del
entornos normativos claros y transparentes, estable- contexto económico y político de cada país, y puede
ciendo un camino que adoptará distintas formas en emprenderse con distintos enfoques: ascendentes o des-
cada país para adaptarse a la variedad de realidades cendentes (recuadro 7.1). El Gobierno debería centrar
políticas y económicas. Los objetivos son tres: sus esfuerzos en diseñar y financiar marcos sectoriales
que produzcan incentivos alineados con la eficiencia y
• aumentar el bajo nivel actual de financiamiento
la prestación de servicios orientados a los clientes.
comercial en el sector;
Otro factor importante son los entornos habilitantes a
• ayudar a los encargados de la toma de decisiones a nivel del país, que inciden en todos los sectores de
generar la voluntad política necesaria para salir de la infraestructura, incluido el de AAS. Estos marcos esta-
situación actual; blecen la naturaleza y la magnitud de la arquitectura
• llevar a los países del actual equilibrio a bajo nivel al financiera y determinan qué tipos de financiamiento
logro de sus metas del sector de AAS. comercial estarían disponibles, así como el uso de la
interceptación, las mejoras crediticias, la concesión de
Siguiendo los componentes propuestos en este
créditos y otras medidas financieras. Los donantes
informe, los prestadores de servicios pueden comen-
pueden contribuir a la formulación de estos marcos
zar a operar con más eficiencia, ofrecer un mejor servi-
utilizando las mejores prácticas de nivel mundial.
cio a los clientes, reducir costos y, en definitiva, atraer
financiamiento comercial para cubrir la brecha de La transición hacia el financiamiento comercial será un
inversión restante (gráfico 7.1). proceso continuo e incremental. Las experiencias inter-
nacionales sobre participación del sector privado en el
sector del agua han demostrado que los prestadores de
7.2 El financiamiento como parte servicios no necesitan tener una solvencia total para
integrante de la reforma más amplia comenzar a acceder al financiamiento comercial. Los
del sector
Gobiernos pueden ayudar respaldando las políticas,
El financiamiento por sí solo no es suficiente: una mejor las regulaciones y los incentivos apropiados, y ofre-
prestación del servicio y una gestión transparente son ciendo una supervisión transparente. La regulación es
factores que deben promoverse junto con mecanismos clave para bajar el riesgo para las entidades de financia-
de financiamiento nuevos y mejorados. Esto implica con- miento comerciales; el modo en que se ofrece esa regu-
tar con administradores de las empresas de suministro lación es menos importante que la percepción que
con una elevada capacidad profesional, una gestión dichas entidades tienen de su eficacia.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 59
GRÁFICO 7.1. Posibles vías para cerrar la brecha de financiamiento del sector de AAS
Costos Financiamiento
Costos Brecha
Reducción de costos
financieros de
financia-
Costos Costos Costos Costos
GASCAP miento Brecha Brecha Financia- Financia- Para las
nancieros nancieros nanci- nancier-
de de miento miento necesidades
eros os
nancia- nancia- privado privado actuales de
GASCAP GASCAP
miento miento GASCAP GASCAP
GASCAP
Cond.
concesi-
onarias Impuest- Impuestos
Impuest- os seleccionados
Cond.
concesi- os únicamente
Tarifas
onarias
Cond. Cond.
concesi- concesi- Impuest-
GASOPy Tarifas
onarias onarias os
manteni- GASOP y GASOP y GASOP y GASOP y
miento Impuest- manteni- manteni- manteni- manteni-
Impuest-
os miento os miento Tarifas miento miento
Con las tarifas
se recupera
Tarifas Tarifas una gran
parte de los
costos
1. Punto de partida 2. Reducción de costos 3. Movilización de fuent- 4. Movilización de 5. Servicios financiados de
a partir de la eficiencia es de ingresos internas financiamiento de varias manera sostenible en el futuro
Definir la estrategia fuentes
Menores costos de Aumentar las tarifas y los ODS de agua alcanzado
de los ODS sobre
operación y mantenim- cargos de usuario. Movili- Potenciar el
agua. Planificación
iento, eficiencias de zar impuestos internos y financiamiento comercial
financier estratégica.
GASCAP donaciones y préstamos con financiamiento
de efecto catalizador. combinado
Fuente: Banco Mundial, 2016b.
Nota: GASCAP = gastos de capital; GASOP = gastos de operación; ODS = Objetivo de Desarrollo Sostenible; AAS = abastecimiento de agua y saneamiento.
El nuevo marco requerirá que distintas instituciones tra- 7.3 Conclusiones y recomendaciones
bajen en forma cooperativa con el mismo objetivo, cada estratégicas
una dentro de su propio ámbito de influencia. Todas las
Para cumplir el ODS 6 y los objetivos de AAS del país,
partes interesadas del sector no solo deben reforzar su
se necesita un cambio de paradigma en la forma en que se
desempeño individual —en materia de gestión, políti-
financian los servicios de agua. Con el actual financia-
cas, capacidad técnica y financiamiento público y pri-
miento del sector, solo se cubre el 15 % de lo que se
vado—, sino también integrar estas reformas de modo
espera para alcanzar los objetivos de AAS; los países
de traducir más inversiones mejor orientadas en más y
necesitan más financiamiento público y privado, y
mejores servicios. El sector del agua, por estar com-
aprovechar los beneficios complementarios.
puesto por instituciones multidisciplinarias, debe
abordar numerosos desafíos, como la regulación, la En esta sección se presentan recomendaciones para
eficiencia y la accesibilidad. El sector solo podrá atraer abordar la brecha de financiamiento. Estas recomenda-
el financiamiento necesario para garantizar servicios ciones toman como base y complementan las ideas del
sostenibles para esta generación y la próxima a panel Camdessus, la agenda de Financiamiento para el
través de avances significativos en estos aspectos Desarrollo de Addis Abeba y otras obras importantes;
fundamentales. todas las partes interesadas deben tomarlas en cuenta
60 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
RECUADRO 7.1. La evolución de la reforma del sector de AAS en Mozambique
El proceso de reforma de 20 años de Mozambique implicó un enfoque descendente y se benefició de una
participación de donantes considerable y sostenida. A través de un marco de gestión delegado (MGD) se
otorgó la responsabilidad de la prestación del servicio de AAS a una sociedad de cartera, FIPAG, que delegó
las operaciones de activos a varias entidades públicas y privadas mediante contratos de gestión.
Durante la primera década, una entidad reguladora nacional, CRA, supervisaba únicamente el
abastecimiento de agua en las ciudades más grandes. En 2009 se extendió a los servicios de abastecimiento
de agua y tratamiento de aguas residuales en ciudades secundarias, cuando descentralizó sus operaciones.
La viabilidad financiera de los prestadores de servicios se logra a través de la regulación de las tarifas de
recuperación de costos. Las políticas proporcionaron un incentivo para mejoras continuas del servicio,
y el MGD ofreció un claro concepto de la identificación con las actividades, la operación y la gestión de
los activos.
El proceso sirvió para abordar algunos de los principales obstáculos, como la escasa capacidad y la falta de
incentivos adecuados para el personal. Sin embargo, debido al compromiso con la visión a largo plazo y la
voluntad de cambiar el rumbo según las necesidades, con el tiempo se lograron mejoras. Hoy en día, los
servicios han mejorado, aunque la cobertura continúa siendo relativamente baja, del 50 % en el caso del
agua y del 20 % en el caso del saneamiento.
Fuente: Banco Mundial, de próxima aparición.
en conjunto: donantes, Gobiernos, prestadores de ser- ampliación del financiamiento y el endeudamiento
vicios y sector privado. en moneda local.
El impacto del financiamiento en condiciones concesio-
7.3.1 El nuevo marco de financiamiento
narias podría amplificarse si los donantes y los Gobiernos
Con un uso más proactivo y estratégico de los fondos
hicieran un cambio mayor en los subsectores del agua
públicos y con financiamiento en condiciones concesio-
que respaldan (urbano versus rural, saneamiento versus
narias se puede atraer financiamiento comercial que en
abastecimiento de agua). Sería especialmente útil pre-
este momento está desaprovechado. Estos fondos
parar mecanismos de financiamiento exclusivos para
deben analizarse cuidadosamente para determinar
el clima para entidades subnacionales, incluidos los
cómo pueden ser utilizados de modo de atraer finan-
prestadores de servicios de agua, lo que excluiría la
ciamiento comercial, en vez de excluir la inversión pri-
necesidad de contar con garantías soberanas.
vada. Los donantes tienen fuertes incentivos para
ofrecer préstamos a prestadores de servicios que están La facilitación de la transición hacia el financiamiento
avanzando, incluso aunque hayan alcanzado los comercial debería ser un proceso incremental y perma-
umbrales exigidos para acceder al financiamiento nente. Se necesitarán fondos públicos para establecer
comercial. Por lo tanto, deben acordar un conjunto de los elementos básicos de un sector de AAS operativo,
principios para ayudar a los prestadores de servicios a desde la regulación eficaz hasta la gestión correcta y la
empezar a mantenerse por sí solos. A tal fin, sería útil la capacidad adecuada de las instituciones del sector.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 61
7.3.2 Componente 1: Planificar, asignar y Recomendación 3: Invertir en marcos sectoriales y
presupuestar los recursos con más eficiencia capacidad institucional.
Recomendación 1: Integrar los incentivos: Vincular Los prestadores de servicios deberían contar con los
la estrategia con las políticas, y las políticas con el mandatos, los incentivos y la capacidad para cumplir
financiamiento. lo que se espera de ellos. Los marcos regulatorios son
Los Gobiernos deberían comprender cómo se generan imprescindibles no solo para medir los avances inter-
incentivos explícitos e implícitos a partir de la situa- namente, sino también para atraer el posible financia-
ción actual y cómo reformarlos de acuerdo con las miento comercial. La participación privada en el sector
necesidades. Muchos países han aprendido de los erro- de AAS no solo ayudará a cerrar la brecha de financia-
res del pasado y están avanzando de una gestión espe- miento, sino que también reforzará la buena gestión y
cífica del sector a un enfoque más dinámico para la prestación eficiente de los servicios.
establecer y alcanzar los objetivos de AAS. Que logren
sus objetivos dependerá del grado de cohesión entre 7.3.3 Componente 2: Mejorar el desempeño y la
sus políticas y los mandatos institucionales, y de las gestión de los prestadores de servicios
posibilidades que generen para hacer un uso eficiente Recomendación 4: Poner en marcha una cultura y un
de las fuentes públicas y en condiciones concesiona- ciclo de desempeño sectorial mejorado
rias del financiamiento para el sector. Todos los esfuerzos por diversificar o incrementar las
fuentes de financiamiento tendrán un impacto
Recomendación 2: Utilizar las tarifas y los subsidios
mínimo en el financiamiento de la infraestructura del
de manera inteligente.
agua si los prestadores de servicios continúan siendo
Es fundamental que los subsidios sean explícitos y
ineficientes y no tienen capacidad de pedir présta-
estén cuantificados y vinculados a objetivos de políti-
mos. Los propios prestadores de servicios deben
cas. Para ser eficaces, también deben ser claros, trans-
esforzarse por establecer líneas de ingresos claras, sis-
parentes, predecibles y confiables. Incluso también
temas de recaudación sostenibles, altos niveles de
pueden utilizarse como incentivo para mejorar el des-
servicio, sistemas que mantengan la infraestructura
empeño de los prestadores de servicios. Por su parte,
existente, planificación adecuada para la nueva
los Gobiernos deben estar al tanto de los incentivos
infraestructura y una auditoría completa de las cuen-
previstos e imprevistos que generan los fondos públi-
tas para ayudar a las entidades de financiamiento y los
cos, que pueden incluir un consumo excesivo de agua,
reguladores financieros a comprender la situación de
operaciones ineficientes o el ahuyentamiento de
los prestadores de servicios. Estos incentivos pueden
inversiones comerciales.
crearse si los Gobiernos establecen expectativas más
En principio, los fondos públicos deberían asignarse a altas en materia de eficiencia y hacen responsables a
aquellas esferas que tienen menos probabilidades los prestadores del logro de resultados, y si los propios
de atraer financiamiento comercial, como el sanea- prestadores se esfuerzan por ofrecer mejores servi-
miento o el abastecimiento de agua en zonas rurales. cios a sus clientes.
También pueden utilizarse para corregir fallos del
mercado. Si bien hay preocupaciones genuinas sobre Recomendación 5: Procurar la sostenibilidad
la accesibilidad, por lo general, pueden resolverse con financiera a largo plazo
estructuras que ofrezcan tarifas subsidiadas para los La eficiencia del capital es especialmente importante
niveles de consumo básico pero que autoricen tarifas para garantizar un bajo costo de operación y manteni-
más elevadas para quienes tengan mayor capacidad miento a largo plazo. Una buena gestión institucional y
de pago. la eficiencia en las operaciones técnicas y financieras
62 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
conforman la base de lo que, en definitiva, crea solven- también deberían considerar los beneficios a largo
cia y franquea el acceso al financiamiento comercial. plazo de hacer la transición.
Muchos prestadores de servicio han logrado grandes
avances en términos de eficiencia gracias a un buen Recomendación 8: Aprovechar los fondos
liderazgo y a la aplicación de incentivos para que el en condiciones concesionarias a través del
financiamiento combinado
personal logre mejoras de desempeño. Según lo obser-
vado, una vez que los prestadores de servicios acceden La combinación de recursos en condiciones concesio-
al financiamiento comercial, la disciplina del mercado narias y del Gobierno, incluso con niveles mínimos de
y una regulación eficaz impulsan los niveles de servi- financiamiento comercial interno, constituye un uso
cio y refuerzan los mecanismos de gestión eficaz, como eficiente de recursos preciados y un muy buen
parte de un círculo virtuoso. comienzo para garantizar el financiamiento que cierre
la brecha. El financiamiento combinado puede utili-
7.3.4 Componente 3: Aprovechar los fondos zarse para corregir fallos de mercado —como la falta de
públicos para atraer financiamiento comercial crédito para los primeros que ingresan al mercado,
Recomendación 6: Conciliar la oferta con la demanda aunque sean solventes— o como un puente para acer-
para el financiamiento comercial car al financiamiento comercial a quienes están en vías
El financiamiento comercial es una gran fuente desa- de ser solventes. Al igual que sucede con todas las
provechada que podría ayudar a cerrar la brecha finan- correcciones del mercado, el financiamiento combi-
ciera en muchos países. La mayoría de los prestadores nado debe suprimirse de manera paulatina una vez
de servicio no están al tanto de las necesidades de que se puede acceder al financiamiento comercial.
las entidades de financiamiento comerciales y de la Aunque los costos iniciales de preparar la arquitectura
diversa gama de instrumentos que ofrecen, mientras financiera y volverse solvente probablemente sean ele-
que los inversionistas son cautelosos con el sector de vados, el beneficio a largo plazo de eliminar el riesgo
AAS. Los Gobiernos y los donantes deben abordar cambiario, resolver los retrasos del servicio y utilizar
los desafíos de la oferta y la demanda para dar a ambas recursos públicos y de donantes con más eficiencia
partes los incentivos adecuados para hacer negocios permitirá ahorrar una cantidad de dinero considerable
juntos. Un enfoque progresivo ayudará a forjar alian- con el tiempo.
zas entre los sectores público y privado de un país, a un
ritmo que resulte cómodo para ambos, teniendo en Recomendación 9: Crear demanda de
financiamiento comercial
cuenta el cambio en el perfil de riesgo.
Debe proporcionarse apoyo de los donantes para esta-
Recomendación 7: Comprender los beneficios y los blecer una cartera de proyectos de infraestructura de
costos del financiamiento comercial AAS comercialmente viable, incluso para el financia-
Los prestatarios deberían considerar cuidadosamente miento comercial parcial. Básicamente, los proyectos
los costos y beneficios implícitos de solicitar financia- mejor preparados tienen el potencial de atraer más
miento comercial y en condiciones concesionarias. Si interés privado en mejores condiciones. La prepara-
bien el financiamiento en condiciones concesionarias ción de proyectos puede ofrecer orientación sobre el
puede parecer más accesible a valor nominal, una vez mejor modelo de ejecución para el proyecto. Por ejem-
considerados los cargos por tipo de cambio e intereses, plo, el servicio de abastecimiento de agua y trata-
el financiamiento comercial puede resultar una mejor miento de aguas residuales en gran escala suele ser
opción para algunos tipos de inversión. Cuando el más atractivo para el financiamiento comercial, las
financiamiento comercial es más caro, los prestatarios asociaciones público-privadas o ambos.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 63
Los Gobiernos y los donantes también pueden trabajar comercial son las ampliaciones de los plazos, los meca-
con el sector privado para ayudar en la transición de nismos de preparación de proyectos y el financia-
los prestadores de servicios en vías de ser solventes miento basado en los resultados, como la ayuda en
hacia la sostenibilidad financiera. Una vez que estos función de los resultados.
proveedores puedan atraer financiamiento comercial,
Recomendación 11: Utilizar herramientas para eliminar
los escasos fondos públicos pueden destinarse a
el riesgo del sector
respaldar a los proveedores que presentan una menor
viabilidad financiera. Se dispone de un conjunto de herramientas de mitiga-
ción para mejorar el atractivo de las inversiones en el
Recomendación 10: Utilizar herramientas para lograr sector del agua para las entidades de financiamiento
que el financiamiento comercial sea más accesible comerciales, como los instrumentos de cobertura, los
Los donantes deberían intentar ayudar a introducir seguros, las garantías, las calificaciones crediticias y el
herramientas e instrumentos en los nuevos países. Los establecimiento de parámetros de referencia. Hay
países menos desarrollados, con mercados financieros recursos disponibles de los donantes para ayudar a
menos evolucionados, tienen menos acceso a los prés- estructurar mejoras sobre operaciones específicas. Los
tamos y bonos de los bancos comerciales. Sin embargo, Gobiernos también deben cumplir una función más
las microfinanzas y el financiamiento para contratistas amplia en lo que respecta a hacer sentir cómodos a los
y proveedores —por ejemplo, las inversiones como la prestamistas a través de una regulación eficiente y
energía solar y las bombas de agua— a menudo pueden garantizar flujos de ingreso predecibles y suficientes.
constituir un punto de partida para generar inversio- La transición será incremental y lenta. Tendrá un costo
nes más amplias o más tradicionales. Las herramientas inicial que quedará contrarrestado con los enormes
para mejorar la accesibilidad del financiamiento beneficios a largo plazo.
64 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
Apéndice A
Tipos de financiamiento comercial
Financiamiento de contratistas o proveedores. El finan- demasiado pequeños o informales para presentar esta-
ciamiento de proveedores se produce cuando una dos financieros que puedan ser auditados.
empresa privada ofrece financiamiento a un cliente o a
Ahora algunas economías emergentes cuentan con
un posible cliente para adquirir productos o servicios.
sectores bancarios relativamente sólidos, con una
Al hacer esto, la empresa incrementa sus ventas finan-
variedad de instituciones financieras (llamadas en el
ciando sus propios productos. Este tipo de financia-
presente, en conjunto, instituciones de microfinanzas)
miento se utiliza principalmente en el abastecimiento
que brindan servicios a pequeñas empresas y consu-
de agua. Tiende a concentrarse en bombas de agua o
midores: bancos comerciales (pueden tener carteras
en unidades de energía solar, aunque los prestadores
de microfinanzas), bancos de microfinanzas, coopera-
de servicios también ofrecen financiamiento a sus
tivas de ahorro y crédito, y organizaciones informales
clientes para adquirir conexiones domiciliarias. Es
de servicios financieros de base comunitaria. Países
importante que este equipo constituya una porción
como Bangladesh, Camboya, India, Indonesia, Kenya y
relativamente pequeña de los costos de un proyecto,
Malawi cuentan con pujantes sectores de microfinan-
en especial, en comparación con las obras civiles, que
zas que han realizado distintos tipos de pruebas de
representan la mayor porción de esos costos. Teniendo
financiamiento para inversiones en el sector del agua.
en cuenta que casi el 10 % de todos los costos de ener-
Estas instituciones suelen ofrecer pequeños préstamos
gía están asociados con la distribución del agua, el
a personas, emprendedores y comunidades que no tie-
financiamiento de proveedores es una alternativa
nen acceso al crédito tradicional. Estos préstamos pue-
importante, en especial, en países de ingreso bajo o
den servir para financiar necesidades tales como
mediano donde el financiamiento comercial puede no
tanques de recolección de agua de lluvia, conexiones
estar disponible o puede ser prohibitivo. En otras
de agua, pozos de agua, bombas, letrinas mejoradas de
investigaciones y análisis se señala cómo ampliar el
pozo ventilado, cámaras sépticas, losas sanitarias e
financiamiento de proveedores. Los modelos financie-
inodoros de biogás. Las microfinanzas dirigidas al
ros como el alquiler de equipos también deberían ana-
saneamiento tenían un enorme potencial de creci-
lizarse en mayor profundidad, por ejemplo, en el caso
miento, en particular, para financiar estimaciones
del financiamiento de camiones cisterna para vaciar
de saneamiento en los hogares (Mehta, 2008). Sin
letrinas a fin de mejorar el manejo de los lodos fecales
embargo, en estudios más recientes se llegó a la con-
en zonas urbanas.
clusión de que, excepto en unos pocos países, las expe-
Microfinanciamiento. Los proveedores de infraestruc- riencias actuales fueron limitadas y hasta el momento
tura en pequeña escala desempeñan una función no se han ampliado (Trémolet, Mansour y Muruka,
activa en la creación de infraestructura hídrica en 2015). Los préstamos para obras de agua, por lo gene-
zonas periurbanas y rurales, así como en algunas áreas ral, representan un pequeño porcentaje de las carteras
urbanas. En la mayoría de los casos, tienen un acceso de microfinanzas, aunque esto es imposible de contro-
limitado al financiamiento de los bancos comerciales lar con precisión ya que los proveedores de estos fon-
porque pueden carecer de personería jurídica o ser dos no suelen hacer un seguimiento de las carteras de
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 65
acuerdo con el propósito del préstamo. El microfinan- sindicada de prestamistas locales. Este tipo de finan-
ciamiento aún no ha tenido un impacto considerable ciamiento se utiliza de manera mucho más generali-
en los sectores de AAS de los países de ingreso bajo. zada que los bonos, al menos para los tramos iniciales
Pero dado el importante papel que desempeñan en el del financiamiento para proyectos, porque tratar con
sector estos proveedores y los hogares, y las altas tasas un consorcio de bancos para ajustar cuestiones tales
de reembolso de los préstamos para AAS cuando se como las etapas de construcción se considera algo
otorgan, se observa una clara justificación de la necesi- mucho más fácil que negociar con los tenedores de
dad de ampliar este tipo de financiamiento comercial, bonos. El sector del agua es especial porque la mayor
posiblemente con más apoyo de los donantes y los parte de sus activos está bajo tierra y no puede utili-
BMD. Será esencial analizar mejor qué pueden hacer zarse como garantía; por eso las interceptaciones de
los Gobiernos y los BMD para respaldar la ampliación ingresos y las garantías son mucho más importantes
de los enfoques de microfinanzas en una gama más para atraer financiamiento privado.
diversa de países, de modo de ayudar a abordar el
El financiamiento comercial interno puede constituir
retraso en materia de infraestructura hídrica en todo
una alternativa más interesante en países con mone-
el mundo.
das débiles, pero los mercados no siempre están lo
Préstamos de bancos comerciales. En el mundo los ban-
suficientemente asentados en los países con las mayo-
cos comerciales ofrecen a los Gobiernos locales y a los
res necesidades. Las entidades de financiamiento
prestadores de servicios una enorme cantidad de prés-
comercial internas (internacionales o nacionales) ubi-
tamos, pero la mayor parte es a corto plazo (tres a cinco
cadas en el país del prestatario ofrecen financia-
años) y costosa. Esto refleja la incapacidad o la falta de
miento en moneda local, lo cual limita el riesgo
voluntad de muchas instituciones bancarias comercia-
cambiario. Sin embargo, las condiciones de los merca-
les para aplicar los recursos necesarios para un análisis
dos financieros internos suelen ser menos favorables,
adecuado del crédito municipal que requieren los
con plazos más cortos y tasas de interés relativamente
préstamos específicos al sector, como los de financia-
más altas. La liquidez también puede ser un problema
miento de proyectos. Una gran proporción del finan-
cuando los prestamistas no poseen margen para ofre-
ciamiento bancario a los Gobiernos locales de muchos
cer crédito en el mercado. Esta capacidad se deno-
países de ingreso bajo y mediano se ofrece en forma de
mina “profundidad bancaria” y se calcula tomando el
“servicios de sobregiro”, diseñados para contribuir a
crédito bancario interno de un país como porcentaje
las necesidades de capital de trabajo y resolver proble-
del producto interno bruto (PIB). En los países de la
mas de flujo de efectivo a corto plazo. Los bancos
OCDE, la profundidad bancaria ronda en promedio el
comerciales tienden a ser prestamistas de muy bajo
109 %, mientras que en América Latina (una región
riesgo y suelen buscar minimizar los riesgos de prestar
con mercados relativamente desarrollados), el pro-
a proveedores de servicios subnacionales exigiendo
medio es de solo 44 % (García-Kilroy y Rudolph,
garantías en forma de activos (se prefieren los activos
2017). Por el contrario, en algunos países, la liquidez
considerados líquidos, es decir, fáciles de vender, pero
“cautiva” (que debe permanecer invertida en el país,
a menudo también se utiliza la tierra). Es atípico
como los fondos gestionados por inversionistas insti-
encontrar bancos comerciales locales que ofrezcan
tucionales) puede ser considerable y debería orien-
financiamiento a largo plazo para infraestructura en
tarse hacia oportunidades de financiamiento a largo
los países de ingreso bajo y mediano. El financiamiento
plazo en los mercados internos.
para proyectos hídricos en gran escala está proporcio-
nado principalmente por los BMD o los bancos comer- Al igual que los prestadores de servicios, los mercados
ciales internacionales, a veces con participación de capital locales pueden mejorar con el tiempo y
66 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
lograr ofrecer financiamiento privado en el sector del los países de ingreso bajo y mediano. Los plazos tien-
agua. Los bancos internacionales y nacionales pueden den a ser más prolongados, y las tasas de interés son
trabajar juntos para ofrecer préstamos sindicados a más bajas que las de la mayoría de los bancos comer-
un prestatario único. A través de esas operaciones, el ciales, aunque los costos iniciales pueden ser elevados.
sector bancario local adquiere conocimientos y nuevas La mayoría de los BMD ha estado alentando a sus
aptitudes respecto del sector. Asimismo, la presencia asociados para que miren hacia los mercados de capi-
de bancos internacionales fomenta la competencia en tales, de modo de cubrir parte de sus necesidades de
el mercado local, lo cual reduce el costo del endeuda- financiamiento para infraestructura. En 2013, el Banco
miento. Estos beneficios y sinergias se han observado Africano de Desarrollo publicó un informe integral
en las operaciones de asociaciones público-privadas sobre el financiamiento a través de bonos en África, en
del sector del agua en todo el mundo. el que se identificaba una selección de países con posi-
bilidades de emitir bonos de inmediato (Mbeng Mezui
Bonos. Los bonos son un instrumento de deuda por el
y Hundal, 2013). Varios países en desarrollo han inten-
cual el prestamista proporciona recursos financieros a
tado promover programas de bonos municipales,
la entidad prestataria, la cual puede ser —en el sector
incluidos algunos para financiar inversiones en el sec-
del agua— una empresa de servicios públicos, el
tor del agua. Algunos de los ejemplos más notables son
Gobierno local, la autoridad de desarrollo regional,
los de finales de la década de 1990 en India, Indonesia
una empresa de propiedad estatal, una empresa
y Filipinas, aunque ninguno alcanzó una escala
de transmisión o un proveedor mayorista de agua.
considerable.
Independientemente de quién sea el prestatario, la
mayoría de las instituciones dedicadas al abasteci- Son varias las razones que explican la lenta aceptación.
miento de agua son entidades subnacionales que pue- Una es que la emisión de bonos requiere bastante
den solicitar préstamos con o sin el respaldo del Estado preparación y asistencia experta, elementos que son
soberano. Pueden endeudarse tomando como base la limitados en muchos países de ingreso bajo y mediano.
totalidad de sus obligaciones (lo que se conoce como El financiamiento de donaciones para asistencia téc-
bonos rescatables con recursos generales) o sus ingre- nica puede ayudar en este sentido. Una segunda razón
sos específicos (generalmente llamados bonos rescata- del poco éxito de los programas de bonos es que
bles con recursos específicos). Las implicancias muchos países todavía están estableciendo la arquitec-
impositivas difieren según el país, y se debe contar con tura institucional para emitir deuda a largo plazo. Por
la arquitectura financiera y el entorno jurídico corres- último, la comunidad de inversionistas, que tiende a
pondientes para respaldar cualquier emisión de bonos orientarse a los fondos de pensiones y las empresas de
del prestador de servicios de agua. Debido a que el seguros, posee poca experiencia en inversiones en el
financiamiento a través de bonos suele ser menos cos- sector del agua y suele preferir las emisiones con res-
toso que el financiamiento bancario, los bonos tienen paldo soberano o los bonos del sector de la energía,
una mayor aplicabilidad en el refinanciamiento de pro- donde el rendimiento tiende a ser mayor.
yectos después de completada la construcción y
Capital accionario. El financiamiento a través de capital
comenzada la ejecución, en otras palabras, después de
accionario es el mecanismo de asignación de capital
que se hayan eliminado los riesgos de finalización
más utilizado entre las empresas privadas. Implica
del proyecto.
vender acciones (también denominadas “capital accio-
Habitualmente los bonos se utilizan para financiar nario”) para financiar operaciones comerciales. Las
infraestructura de servicios de agua en muchas econo- acciones pueden venderse en bolsas de valores regula-
mías de ingreso alto, y mucho menos en la mayoría de das, donde, para cotizar, los vendedores deben reunir
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 67
una serie de requisitos formales (incluido el pago de público ha mostrado una tendencia a retener la propie-
una comisión de cotización). Para la infraestructura dad de los activos del sector del agua (Pinsent Masons,
pública, el financiamiento a través de capital acciona- 2012). La mayor cantidad de empresas de servicio de
rio es un mecanismo controvertido porque implica agua que cotizan en bolsa se encuentran en China, los
cierto grado de propiedad privada sobre los activos uti- países europeos de la OCDE, América del Norte o Reino
lizados para brindar un servicio público. Esto se con- Unido. Existen unas pocas empresas de este tipo en
firma especialmente en el sector del agua. Muchos Asia (como Manila Water Company en Filipinas) y en
grupos se oponen a la propiedad privada de activos América Latina (como Companhia de Saneamento
relacionados con el agua y, a nivel mundial, el sector Basico do Estado de São Paulo [SABESP] en Brasil).
68 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
Apéndice B
Análisis de los parámetros de financiamiento
sobre los costos de endeudamiento
En este apéndice se continúa el análisis del capítulo 3 condiciones concesionarias de hecho pueden ser
sobre condiciones de préstamo, y se hace hincapié en superiores a lo que se piensa inicialmente.
los costos y beneficios relativos de los préstamos en
condiciones concesionarias en moneda extranjera y de Servicio de la deuda: Accesibilidad a corto
los préstamos comerciales en moneda local. Este ejer-
plazo versus costo total
cicio solo tiene fines ilustrativos y demostrativos. La accesibilidad es una consideración de gran impor-
tancia para los servicios de AAS, tal vez más que para
Aquí se presentan análisis conceptuales de présta-
cualquier otro subsector de infraestructura, y esto a
mos comparativos y simulaciones. Algunas de las
menudo influye en las decisiones sobre préstamos y
características de los préstamos estudiadas no nece-
condiciones que adoptan los encargados de la formula-
sariamente están disponibles en los mercados de
ción de políticas. Por ejemplo, los préstamos con pla-
países de ingreso bajo y mediano, pero se utilizan
zos menores pueden tener costos generales de servicio
para demostrar diferencias teóricas en costos finan-
de deuda menores, pero requieren pagos anuales más
cieros. En la mayoría de estos países, no es posible
elevados, mientras que los préstamos con plazos más
encontrar un préstamo interno en moneda local con
largos pueden ser más accesibles a corto plazo pero
las mismas condiciones que un préstamo en moneda
terminan costando más en servicio total de la deuda.
extranjera en condiciones concesionarias. Las com-
La mayoría de los países o prestadores de servicios,
paraciones de préstamos reales deben basarse en
por ende, prefiere préstamos con plazos más largos y
factores locales y en un análisis de mercado mucho
planes de reembolso más accesibles.
más riguroso.
La accesibilidad está limitada por los flujos de ingreso
Los costos cuantificados, a fines ilustrativos, son:
de un prestador de servicios o un Gobierno local o
• costos del servicio de la deuda como factor del nacional; buena parte de ese ingreso, por lo general, son
vencimiento del préstamo y los tipos de interés; entradas corrientes o anticipadas provenientes de las
tarifas. Dado que el establecimiento de tarifas a menudo
• costos del tipo de cambio;
está influenciado por factores de política económica,
• costo de demora. los ingresos de las tarifas pueden fluctuar considerable-
mente, y si los impuestos no compensan una reducción
El efecto combinado de estos factores debe tenerse en
del ingreso por tarifas, el flujo de ingresos en sí mismo
cuenta al decidir cuál es el paquete de financiamiento
puede experimentar importantes fluctuaciones.
óptimo para un programa de inversiones dado.
Muchas empresas de servicios públicos no acepta- Desde la perspectiva del encargado de la toma de deci-
rían el financiamiento comercial porque lo conside- siones, y dada la naturaleza a largo plazo de las princi-
ran demasiado costoso en comparación con lo que pales inversiones en el sector del AAS, las condiciones
pueden cobrar a sus clientes. Sin embargo, en el análi- de un préstamo tomado hoy pueden incidir en
sis presentado en este apéndice se muestra que los niveles futuros de las tarifas. Los préstamos con
los verdaderos costos de obtener financiamiento en vencimientos más cortos mantendrán o elevarán la
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 69
presión sobre los niveles de las tarifas para permitir de los planes de inversión a largo plazo (y el financia-
que el prestatario pueda pagar sus obligaciones. Los miento asociado, que incluiría una combinación de
vencimientos más prolongados pueden permitir tari- vencimientos), en vez de cubrir los costos a corto plazo
fas más bajas. El gráfico B.1 se basa en una compilación de una inversión específica. Los cálculos que se pre-
de datos de distintos países y muestra el principio sentan a continuación muestran que si bien los
general de que los niveles de tarifas deberían ser más reembolsos anuales asociados con el financiamiento
altos (en este caso, del doble) para respaldar un prés- comercial a mediano plazo pueden ser elevados, los
tamo a 5 años, en comparación con un préstamo a vencimientos más cortos reducen los costos generales
25 años (Baietti y Raymond, 2005). del servicio de la deuda.
Sin embargo, la presión sobre las tarifas también En el cuadro B.1 se presenta un préstamo de USD
depende del tipo de inversiones que se estén finan- 50 millones (en moneda local) al 10 % de interés con
ciando. Entre las principales inversiones se pueden dos vencimientos diferentes: 15 años y 7 años. Un pres-
incluir las que tienen períodos de reembolso más pro- tador de servicios que elige tomar un préstamo a
longados, como la expansión de la red y la creación 15 años pagará el 80 % del servicio total de la deuda, o
de una nueva fuente de agua, y las que tienen períodos USD 40 millones, en pagos de intereses durante la
de reembolso más cortos, como las nuevas conexiones extensión del préstamo. En cambio, la opción a 7 años
y los programas de mejora del desempeño. Las inver- costaría USD 20 millones, o solo el 38 % del servicio
siones de rendimiento rápido podrían respaldar eficaz- total de la deuda, en pagos de intereses. En el gráfico
mente el endeudamiento comercial con vencimientos B.2 se comparan los pagos de interés anuales de los dos
más cortos y sin necesidad de modificar las tarifas. préstamos: el servicio total de la deuda de un préstamo
a 15 años es casi un 30 % mayor que el de un préstamo
Vencimiento más prolongado, mayor costo del a 7 años. Sin embargo, como concesión, el prestatario
servicio total de la deuda debe estar en condiciones de hacer frente al servi-
Además, las tarifas deberían poder ajustarse gradual- cio anual de la deuda más elevado durante el período
mente con el tiempo para reflejar el impacto previsto de amortización más corto. Además, los préstamos
de diferentes vencimientos, en la práctica, se propor-
Efecto de los vencimientos de los
GRÁFICO B.1.
cionarían con distintas tasas de interés para reflejar los
préstamos en las tarifas
riesgos de préstamo, dependiendo de las condiciones
de mercado.
60
50 CUADRO B.1. Reembolso de un préstamo en moneda
local con diferentes vencimientos
Tarifas (moneda)
40
Reembolso al 10 % de interés 15 años 7 años
30
Total del principal (en millones de USD) 50 50
20 Total de intereses (en millones de USD) 40 20
Servicio total de la deuda (en millones 90 70
10
de USD)
0 Amortización anual (en millones de USD) 4 8
5 10 15 20 25 Intereses (% del servicio total de la deuda) 80 38
Vencimiento del préstamo (años) Fuente: Banco Mundial.
Nota: Tipo de cambio calculado (moneda local [ML] a dólares estadoun-
Fuente: Compilado a partir de Baietti y Raymond, 2005. idenses): ML 4500 = USD 1.
70 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
GRÁFICO B.2. Accesibilidad versus servicio total de la deuda: Montos de moneda extranjera. Una devalua-
reembolso de préstamos, por año, con vencimientos diferentes ción de la moneda local afecta el
reembolso de un préstamo en
16.0
moneda extranjera, tanto en el
14.0 principal como en los intereses.
12.0
Evaluar las posibles pérdidas de
En millones de USD
10.0 las devaluaciones de la moneda
8.0 local no es tarea fácil, pero apli-
6.0 cando una fórmula de paridad
del poder adquisitivo1 es posible
4.0
pronosticar la fluctuación proba-
2.0
ble de la moneda local respecto
0 de una moneda fuerte como el
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
dólar estadounidense. Como
A 15 años A 7 años
se muestra en los resultados
Fuente: Banco Mundial. del análisis de simulación
Nota: En el gráfico se muestra el reembolso anual, por año, de un préstamo en moneda local
(cuadro B.3), una devaluación
(convertido a millones de USD) con dos vencimientos: 7 años y 15 años. Tipo de cambio calculado
(moneda local [ML] a dólares estadounidenses): ML 4500 = USD 1. anual del 3 % de la moneda local
añadiría un 29,9 % al costo total
previsto del préstamo en condi-
CUADRO B.2. Comparación de préstamos en moneda extranjera y local
ciones concesionarias (USD 63,5
Préstamo en moneda Préstamo en millones), que equivale al servi-
Variable
extranjera moneda local
cio total de la deuda del préstamo
Valor del préstamo (equivalente en USD) USD 50 millones USD 50 millones
en moneda local.
Tasa de interés (%) 3,0 3,0a
De esta manera, si se ofreciera un
Vencimiento 15 años 15 años
préstamo comercial en los mis-
Período de gracia 3 años 3 años
mos términos que un préstamo
Inflación anual prevista (%) 2,0 5,5
en condiciones concesionarias,
Fuente: Banco Mundial.
a. Comparación solo con fines ilustrativos, teniendo en cuenta que sería extremadamente extraño en- costaría un tercio menos debido a
contrar un préstamo interno en moneda local con las mismas condiciones que un préstamo en moneda
la eliminación del riesgo cambia-
extranjera en condiciones concesionarias en un país de ingreso bajo o mediano.
rio. Sin embargo, en la realidad,
los préstamos comerciales inter-
El impacto de las fluctuaciones del tipo nos, por lo general, tienen venci-
de cambio
mientos más cortos y tasas de interés más altas. A los
Mediante una simulación en la que se comparó un fines de la comparación, el préstamo en moneda local
préstamo en condiciones concesionarias en moneda a 15 años a una tasa de interés del 10 % que se presenta
extranjera con un préstamo comercial en moneda en el cuadro B.1 tiene un reembolso total de USD 90
local, se observó el impacto de las fluctuaciones del millones y es ligeramente más costoso que el préstamo
tipo de cambio en los costos anuales y totales del servi- en condiciones concesionarias, de USD 82,5 millones,
cio de la deuda. En el cuadro B.2 se muestran dos prés- en términos de servicio total de la deuda. Por lo tanto,
tamos similares: uno en moneda local y otro en la eliminación del impacto del tipo de cambio
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 71
CUADRO B.3. Reembolso de un préstamo a 15 años en monedas extranjera y local, a un 3 % de interés
Servicio total de la deuda, Servicio total de la deuda,
Porción del reembolso préstamo en moneda local préstamo en moneda extranjera
(en millones de USD) (en millones de USD)
Valor del préstamo 50 50
Pago total del principal 50 67,1
Pago total de los intereses (al 3 %) 14 15,4
Servicio total de la deuda, préstamo en moneda extranjera 64 82,5
(del cual):
Ajuste del principal por tipo de cambio n. a. 17,1
Ajuste del interés por tipo de cambio n. a. 1,9
Costo total de los ajustes por tipo de cambio n. a. 19
Impacto de la inflación n. a. 0
Costo total sin los impactos de inflación y tipo de cambio n. a. 63,5
Incremento debido al tipo de cambio y a la inflación (%) n. a. 29,9
Fuente: Banco Mundial.
Nota: n. a. = no aplicable.
GRÁFICO B.3. Costos de moneda extranjera de un préstamo en condiciones concesionarias a 15 años
9.0
8.0 La devaluación de la moneda
local incrementa los pagos de
7.0 intereses en USD 1,9 millones
6.0
En millones de USD
5.0
4.0
3.0
La devaluación de la moneda
2.0 local incrementa los pagos de
principal en USD 17,1 millones
1.0
0
–1.0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Ajuste por tipo de cambio Pago de intereses Pago de principal
Fuente: Banco Mundial.
Nota: En el gráfico se muestra el reembolso anual, por año, de un préstamo en moneda extranjera (convertido a millones de USD). Tipo de cambio
calculado (moneda local [ML] a dólares estadounidenses): ML 4500 = USD 1.
72 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
compensa con creces los costos más elevados de Demorar los proyectos mientras se espera el financia-
endeudamiento a través de financiamiento comercial miento en condiciones concesionarias puede dar lugar
cuando dicho financiamiento se ofrece a tasas de inte- a costos financieros considerables debido al impacto
rés más altas. de la devaluación de la moneda y la inflación. Además,
retrasar las inversiones hace que se dejen de percibir
Costo de demora los beneficios sociales y económicos del proyecto,
incluidos los costos sociales (menos personas con
El segundo costo resultante de los préstamos en con-
acceso a servicios de AAS) y los costos económicos
diciones concesionarias en moneda extranjera es el
(menor tributación por el servicio de agua, menor
potencial de demora en la preparación de los présta-
ingreso relacionado con las tarifas y mayores pérdidas
mos. Si hay suficiente capacidad y liquidez en el mer-
de la productividad económica).
cado financiero interno, se puede acceder con más
rapidez a los préstamos en moneda local que a los En el cuadro B.4 se presenta el préstamo en moneda
préstamos en condiciones concesionarias, que habi- extranjera del cuadro B.3 paralelamente al mismo
tualmente requieren una diligencia debida adicional préstamo obtenido después de una demora de cinco
por parte de las instituciones financieras internacio- años. En este ejemplo, el servicio total de la deuda
nales o de los bancos internacionales que están sobre el préstamo con una demora de cinco años es de
menos familiarizados con el país. Además, los présta- USD 104,3 millones, en comparación con los
mos en condiciones concesionarias suelen requerir USD 82,5 millones del préstamo sin demora. El costo
contragarantías soberanas, lo que también puede del préstamo demorado se incrementa debido al
causar demoras. impacto de una devaluación anual del 3 % de la
CUADRO B.4. Costos de los préstamos en condiciones concesionarias, con y sin la demora de cinco años
Servicio total de la deuda, Servicio total de la deuda,
Categoría de reembolso, préstamo en moneda extranjera a
préstamo sin demora préstamo con demora de cinco
15 años, a un 3 % de interés
(en millones de USD) años (en millones de USD)
Total del principal 67,1 86,4
Total de intereses 15,4 17,9
Servicio total de la deuda, préstamo en moneda extranjera (del cual): 82,5 104,3
Ajuste del principal por tipo de cambio 17,1 19,8
Ajuste del interés por tipo de cambio 1,9 4,4
Costo total de los ajustes por tipo de cambio 19,0 24,2
Impacto de la inflación n. a. 16,7
Impacto total de la demora n. a. 40,9
Costo total sin los impactos de inflación y tipo de cambio 63,5 63,5
Incremento debido al tipo de cambio y a la inflación (%) 29,9 64,3
Fuente: Banco Mundial.
Nota: n. a. = no aplicable. En el cuadro se presenta el costo de reembolso en moneda local de un préstamo emitido en moneda extranjera pero como con-
versión a dólares estadounidenses al tipo de cambio original (para simplificar). Tipo de cambio calculado (moneda local [ML] a dólares estadounidenses):
ML 4500 = USD 1.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 73
moneda local respecto de la moneda fuerte (incluso hipótesis en la que no hay demora. En definitiva, a los
durante el plazo de espera de cinco años), lo que agrega fines de la comparación y la ilustración únicamente, el
USD 24,2 millones en costos relacionados con el tipo préstamo en condiciones concesionarias a un 3 % y
de cambio. Los costos del préstamo demorado tam- con una demora de cinco años cuesta un 16 % más en
bién se incrementan en USD 16,7 millones debido a la términos de servicio total de la deuda que el préstamo
inflación (equivalente al 3,3 % anual) sobre el tipo de comercial a 15 años con un 10 % de interés.
cambio, lo que encarecería los costos de los insumos
En conclusión, si bien estas son situaciones hipotéti-
extranjeros. Estos costos combinados sumarían un
cas, la inflación y los tipos de cambio son variables
64,3 % al costo total del préstamo. Esto proporciona
importantes que impactan en el costo total a largo
una estimación máxima de lo que serían los costos
plazo del financiamiento en condiciones concesiona-
financieros de la demora, a fines ilustrativos.
rias y deberían analizarse cuidadosamente en cada
Una comparación de los impactos de la inflación y el caso. Cabe señalar que estos resultados se calcularon
tipo de cambio en los dos préstamos se presenta en sobre la base de evaluaciones de los posibles impactos
el gráfico B.4. En virtud del préstamo demorado, el de una devaluación progresiva (es decir, un pequeño
impacto ocasionado por la inflación es considerable porcentaje anual a lo largo del tiempo). Se podrían pro-
(USD 16,7 millones) cuando se lo compara con la ducir pérdidas mayores a partir de devaluaciones pro-
fundas del 5 % o más, o incluso
GRÁFICO B.4. Costos derivados de los préstamos en moneda extranjera en una devaluación catastrófica
condiciones concesionarias, con y sin demora de cinco años como la ocurrida durante la crisis
financiera de Asia oriental (Baietti
50.0
y Raymond, 2005).
Si bien las limitaciones de accesi-
40.0 bilidad son uno de los principales
factores que determinan la deci-
sión de solicitar financiamiento
En millones de USD
30.0
en condiciones concesionarias,
los prestatarios deberían tener en
20.0 cuenta que las consideraciones
suelen ser más complicadas y van
más allá de comparar tasas de
10.0 interés y plazos. Hay costos implí-
citos muy reales que, en algunas
circunstancias, pueden hacer que
0
Préstamo sin demora Préstamo con demora de cinco años el financiamiento en condiciones
Impacto de la inflación concesionarias resulte más cos-
Ajuste del interés en moneda extranjera toso de lo que uno podría pensar.
Ajuste del principal en moneda extranjera Por lo tanto, los prestatarios
deberían considerar el financia-
Fuente: Banco Mundial.
Nota: En el gráfico se presenta el costo de reembolso en moneda local de un préstamo emitido miento comercial o enfoques
en moneda extranjera, pero como conversión a dólares estadounidenses al tipo de cambio original
combinados, teniendo en cuen-
(para simplificar). Tipo de cambio calculado (moneda local [ML] a dólares estadounidenses):
ML 4500 = USD 1. tas sus beneficios relativos,
74 Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento
especialmente para inversiones con un rendimiento Nota
relativamente rápido. Como mínimo, deberían inten-
1. La fórmula de la paridad del poder adquisitivo es S1 / S0 = (1 + Ifx)
tar modelar el impacto de las fluctuaciones del tipo de (1 + IIlc), donde S0 es el tipo de cambio al contado al comienzo del
cambio sobre los costos de endeudamiento y conside- período (medido como el precio en moneda extranjera en el país de una
unidad de moneda local); S1 es el tipo de cambio al contado al final del
rar alternativas (incluido el financiamiento comercial período; Iy es la tasa de inflación anualizada que se prevé para el país y,
en monedas locales) cuando se prevé que los impactos que es el país extranjero; Ix es la tasa de inflación anualizada que se
prevé para el país x, que es el país local. Véase www.Investopedia.com.
puedan ser considerables.
Facilitar la transición al financiamiento comercial para servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento 75
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