__ ~",,,,,,, .. _ _ ~ll,-,"~,,,.J ____________ _ '_'_'_-Jj""·, _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ Document de La Banque Mondiale A N'UTILISER QU'A DES FINS OFFICIELLES FILE COpy Rapport No. 4686-BEN BENIN RAPPORT ECONOMIQUE (EN QUATRE VOLUMES) VOLUME I: PERFORMANCE ET PERSPECTIVES ECONOMIQUE March 15, 1984 R~gic n A~:rique de l' Ouest TRADUCTION NON-OFFICIELLE A TITRE D'INFORMA TlON Le pr sent doc:ument fait I'objet d'une diffusion restreinte. et ne peut etre utilise par ses destin iltaires tlue dans I'exercice de leurs fonctions officielles. Sa teneur ne peut etre autrer Icnt divulguee sans I'autorisation de la Banque Mondiale. . Cl,'RRENCY EQU!VALElITS Currency Unit CFAF U5$1.00 · CFAF 35s!/ CFAF 1,000 · U5$2.81 WEIGHTS &~ MEASUP~S 1 meter (m) · 3.28 feet (ft) 1 kilometer (km) 2 · 0.62 mile (mi) 1 square kilometer (km ) = 0.386 square mile (sq. mi.) 1 metric ton (m ton) · 2,204 pounds (lb) 1 hectare (ha) 3 - 2.41 acres 1 cubic meter (m ) - 1.308 cubic yards FISCAL YEAR .January 1. December 31 J../ The CFA Fr~nc (CFAF) is tied to the French Fr~nc (FF) in the ratio of FF 1 to CFAF 50. The French Franc is currently floating. Throughout the text the CFAF!dollar equivalents are established using the rate of CFAP 355/$. A N'UTILISER QU' A DES FINS OfflCIELLES PREFACE Ce rapport est base sur les recherches faites par une mission economique qui s'est rendue au Benin en juin 1982. La mission etait composee de: Raymond Rabeharisoa, Charge de Prats Principal Maria E. Freire, Economiste David Bovet, Consultant (Coordonateur de la Redaction) Manga Kuoh, Charge de Projets Industriels (Entreprises Publiques) Kuldeep Ohbi, Economiste des Transports Peter Boone, Assistant de Recherche (Agriculture) Bill Shaw, Assistant de Recherche (Secteurs Sociaux, Finances Publiques) M. Robert Crown, Economiste Agricole, a contribue A la preparation du chapttre "Agriculture", inclus dans Ie Volume II. Ce rapport est la version finale du projet discute avec Ie Gouvernement lors d'une mission A Cotonou A la fin de 1983.* Ce rapport est compose de quatre volumes: Volume I: Performance et Perspectives Economiques Vclume II: Evolution Recente de l'Economie: les Secteurs Volume III: Le Secteur des Entreprises Publiques Volume IV: Appendice Statistique * La mission etait dirigee par Richard Westebbe, accompagne de Sven Kjellstrom, Resident Representant, Benin; Manga Kuoh, Charge de Prats; &lmanuel Akpa, Economiste; Peter Boone, Consultant; Peter Ludwig, Transports; ainsi que Messieurs Marc Blanc, Henri Marticou et Eugene Sinodinos de la Division de Projets Agricoles basee A Abidjan. Un communique conjoint, Gouvernement Beninois et Banque Mondiale, a ete edite, resumant les conclusions de ces discussions. I.e paisenl document faU l'obJel d'une diffusion restreinte. et ne peul itre utilise par SfS "'l.a'aim que da.s I'exereice de leurs fonellons offielelles. Sa leneur .e pe.t eire ..,....., .1'lIlluee sanl l'a.lorlsaUon de la Ba.que Mondlale. ABREVIATIONS ADB Banque Africaine de Developpement AGB Societe d'Alimentation Generale du Benin BCEAO Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest BBD Banque Beninoise de Developpement BCB Banque Commerciale du Benin BOAD Banque Ouest Africaine de Developpement CAA Caisse Autonome d'Amortissement CARDER Centre d'Action Regionale pour Ie Developpement Rural CATS Cooperative Agricole du Type Socialiste CCCE Caisse Centrale de Cooperation Economique (France) CEB Communaute Electrique du Benin CIB Ceramique Industrielle du Benin CNCA Caisse Nationale de Credit Agricole CPU College Poly technique Universitaire DEP Direction des Etudes et de la Planification DPE Direction de la Planification d'Etat CEE Communaute Economique Europeenne CEDEAO Communaute Economique des Etats d'Afrique de l'Ouest ENS Ecole Normale Superieure FAC Fonds d'Aide et Cooperation (France) FAS Fonds Autonome de Stabilisation et de Soutien des Prix des Produits agricoles FED Fonds Europeen de Developpement FLASH Faculte des Lettres, Arts et Sciences Humaines FNI Fonds National d'Investissement FSA Faculte des Sciences Agronomiques FSJEP Faculte des Sciences Juridiques, Economiques et Politiques FST Faculte des Sciences Techniques FRA/GTZ L'Association Allemande de Cooperation Technique GRVC Groupement Revolutionnaire a Vocation Cooperative IBETEX Industrie Beninoise des Textiles IDA Association Internationale de Developpement FIDA Fonds International de Developpement Agricole INSAE Institut National de la Statistique et de l'Analyse Economique INEEPS Institut National pour l'Enseignement de l'Education Physique et Sportive INSS Institut National des Sciences de la Sante INE Institut National de l'Economie INSJA Institut National des Sciences Juridiques et Administratives MORAC Ministere du Developpement Rural et de l'Action Cooperative MPSAE Ministere du Plan de la Statistique, et de l'Analyse Economique OBEMAP Office Beninois des Manutentions Portuaires OCBN Organisation Commune Benin-Niger des Chemins de Fer et des Transports PAC Port Autonome de Cotonou PAM Programme d'Alimentation Mondiale SBEE Societe Beninoise d'Eau et d'Electricite SCO Societe des Ciments d'Onigbolo SNAFOR Societe Nationale pour Ie Developpement Forestier SOBEPAHL Societe Beninoise de Palmier a Huile SOBEMAC Societe Beninoise des Materiaux de Construction SOBETEX Societe Beninoise des Textiles SONACEB Societe Nationale de Commercialisation et d'Exploration du Benin S0l1ACI Societe Nationale des Ciments SONACOP Societe Nationale de Commercialisation des Produits Petroliers SONAFEL Societe Nationale des Fruits et Legumes SONAGRI Societe Nationale pour la Production Agricole SONAPECHE Societe Nationale d'Armement et de Peche SONATRAC Societe Nationale de Transit et Consignation SONIAH Societe Nationale d'Irrigation et d'Amenagement Hydro-Agricole SONICOG Societe Nationale pour l'Industrie des Corps Gras SOTRACOB Societe de Transit et de Consignation Beninoise UMOA Union Monetaire Ouest Africaine UNCDF United Nations Capital Development Fund PNUD Programme des Nations Unies pour la Developpement PNUE Programme des Nations Unies pour l'Environnement USAID Un.i ted States Agency for International Development VOLUME I BENIN PERFORMANCE ET PERSPECTIVES ECONOMIQUES TABLE DES MATIERES RESUME ET CONCLUSIONS ················································ 1 I. INFORMATIONS GENERALES ······································ 7 II. EVOLUTION ECONOMIQUE RECENTE ······························· 10 A. Les secteurs moteurs de la croissance ················· 11 B. La depense nationale ·································· 17 C. L'emploi, les salaires et la formation ················ 20 D. La monnaie, Ie credit et les prix ····················· 22 E. Les finances publiques ································ 24 F. Les entreprises publiques ····························· 27 G. La balance des paiements ······························ 28 H. La dette exterieure et l'aide etrangere ··············· 30 III. RESULTATS ET PROBLEMES SECTORIELS ·························· 33 A. L'Agriculture ·························.··············· 33 B. Ltlndustrie ··········································· 39 c. Lea Transports ···.···································· 45 D. L' Energie ··········································· ·· 48 E. Les secteurs sociaux ·································· 49 IV. PERSPECTIVES DE DEVELOPPEMENT ······························ 52 A. Le Plan de Developpement du Benin (1983-1987) ········· 52 B. Projections economiques a moyen terme ················· 57 v. STRATEGIE DE DEVELOPPEMENT ET RECOMMANDATIONS ·············· 65 A. L'avantage comparatif ································· 65 B. Les entreprises publiques ····························· 67 C. Les grands projets ···································· 69 D. Les finances publiques ································70 E. Les facteurs limitatifs de l'investissement public ···· 71 F. La planification ······································ 72 G. Les financements aux conditions de faveur ············· 73 RESUME ET CONCLUSIONS 1. La politique economique du Benin ainsi que les resultats de l'economie beninoise ont connu d'importants changements au cours des cinq dernieres annees. Mise en application au cours de la seconde moitie des annees soixante-dix, la decision cruciale d'augmenter la main mise des pouvoirs publics sur les secteurs modernes de l'economie a engendre des difficultes financieres pour la plupart des grandes entreprises, aussi bien dane l'industrie que dans le commerce. Le Premier Plan (1977-1980) comprenait un ambitjeux programme d'investissement public portant sur quelques grands projets cui ont ete realises avec des resultats mitiges. Une dette exterieure en forte croissance, ajoutee a une diminution de la demande exterieure (dont celle du Nigeria voisin) est a l'origine des difficultes que les finances publiqueu beninoises connaissent actuellement. 2. Face a une telle evolution, Ie Governement a recemment pris d'heureunes initiatives tendant a effacer certaines distorsions economiques et i ameliorer la gestion des finances publiques. Dans le secteur agricole, les prix aux producteurs sont actuellement reajustes a la hausse et la politique de subvention des intrants est progressivement abandonnee. Certaines entrepriaes publiques marginales ont deja ete dissoutes. Le Gouvernement procede actuellement au reexamen de la politique des prix, de la legislation du travail et des regles de gestion; aut ant d'aspects de la politique economique ayant une incidence sur les entreprises publiques. Les autorites bininoises portent une attention accrue aux importantes relations economiques entre Ie Benin et ses voisins. La capacite du Gouvernement de gerer les finances publiques et la dette exterieure ainsi que les methodes de planific'ition seront ameliorees grace a l' assistance exterieure qui a ete sollicit;e. Toutes ces reformes economiques tres recentes devraient, a terme, permettr:! une croissance plus soutenue de l' economie beninoise. ,. Avec une population de 3,5 millions d'habitants et un PIB par tete eBtime a 270 dollars en 1981, le Benin demeure une petite et pauvre nation du pOint de vue economique. Les trois quarts de sa main d'oeuvre sont occupes par des activites agricoles traditionnelles. L'industrie beninoise comprend quelques entreprises de substitution a l'importation et de transformations de produits agricoles. L'exploitation des ressources locales permet depuis peu 1& produ<:::tion de petrole , de ciment et de sucre. Ces derniers produits dont l'export!ition commence a peine devraient engendrer des revenus nettement Buperieurs aux traditionnelles recettes d'exportation, procurees par le palmier ~ huile et le coton. Par ailleurs, il existe toujours des exportations informelles de produits vivriers (ainsi qu'un transit de biens de consommation importes) vers le Nigeria et le Niger. En matiere sociale, l'instruction est certainement dispensee a une plus large couche de la population que par le passe. Cependant cette evolution s'est faite au detriment de la qualite. Les conditions sanitaires demeurent mediocres et l'esperance de vie a la naissance est de 47 ans. 4. De 1976 a 1981 le PIB a augmente en termes reels au taux de 3,6 pour cent en moyenne par an. Ce taux de croissance est nettement superieur a celui d. 0,7 four cent par an enregistre entre 1972 et 1976. Bien que les donnees etatistiques beninoises soient remarquablement pauvres, la croissance economique semble avoir ete particulierement forte en 1977 et 1981, annees au - 2 cours desquelles la construction, les industries manufacturieres, le commerce et les activites administratives, ont tous connu des augmentations sensibles. Cette croissance economique doit etre rapprochee au programme soutenu d'investissements publics et a la forte demande dans les pays vo~s~ns. Quant a 1 'agriculture, son taux de croissance a systematiquement ete inferieur a l'unite depuis dix ans. Les conditions climatiques n'ont guere favorise les traditiolmelles cultures d' exportation qui ont par ail leurs souffert de l'insuffisance d'intrants modernes et d'une inadequate politique des prix. Le Gouvernement a recemment introduit des reformes tendant a ameliorer le systeme d'encouragement a la production agricole. La culture de certains produits vivriers en forte demande sur les marches des pays VOisins, s'est bien developpee. 5. Les operations avec l'etranger ont ete marquees par un deficit important et croissant du compte courant. D'importantes rentrees de biens d'equipement ont ete financees par des credits fournisseurs et par des fonds provenant de l'aide officielle. Ces financements exterieurs etaient necessaires, vu le programme d'investissement public considerable du Benin. L'investissement interieur brut a atteint le niveau tres eleve de 35 pour cent du PIB en 1981 et le deficit de la balance des paiements courants s'est accentue representant 34 pour cent du PIB. En pourcentage du PIB, l'investissement et le deficit de la balance des paiements courants devraient diminuer au cours des pro chaines annees. Du cote des exportations, il est a noter que lea exportations non declarees ont grimpe jusqu'a un niveau estime a 86 pour cent des exportations totales de 1981, tandis que les exportations declarees regressaient en valeur reelle. 6. En 1980 et 1981, l'endettement net a fortement augmente. Toutefois, les prets obtenus (prets commerciaux ou prets accordes par des organismes officiels) ont beneficie de conditions moderees et ne sont pas lies aux taux du marche des eurodollars. L'encours global de la dette (partie non mobilisee inc1use) a quadruple entre 1976 et 1981 atteignant 589 millions de dollars soit environ 209 millions de FCFA. Toute la dette exterieure du Benin a ete en principe contractee par le Gouvernement soit directement. soit avec sa garantie. En pourcentage des exportations. le service de 1a dette a augmente de 4 pour cent en 1976 a 7 pour cent en 1981 et les previsions pour 1983 1e situent a 24 pour cent. Le service de la dette representant 43 pour cent des recettes gouvernementales pour l'exercice 1983, l'equilibre des finances publiques pourrait etre menace en raison des difficultes financieres que connaitront tres vraisemblablement certains grands projets (sucre, ciment) destines a valoriser les ressources locales. Ces deux projets (l'un sucrier et l'autre cimentier) comprennent une participation nigeriane au capital des societes chargees de les realiser et beneficient de prets assort is de la garantie conjointe du Benin et du Nigeria. 7. Apres une evolution remarquable au cours des annees 70, la situation des finances publiques a ete marquee recemment par une baisse continue de l'excedent du budget de fonctionnement (avec une exception en 1981) et il est probable qu'au cours des prochaines annees, cet excedent se trouvera considerablement reduit. Les recettes ordinaires dont plus de la moitie provient des droits de douane, se sont elevees a environ 15 pour cent du PIB au cours de ces dernieres annees. Ces recettes proviennent de la reexportation "non officielle" au Nigeria de biens importes at des activites reliees a l'important programme d'investissement du Benin. Ces deux sources - 3 de revenus taxables sont actuellement en diminution. Les trois quarts des depenses de fonctionnement couvrent les salaires et appointements; Ie budget de l'education representant 33 pour cent des depenses budgetaires courantes. Une fois les depenses d'equipement comptabilisees, Ie budget general ressort deficitaire (avec un excedent des depenses sur les recettes). 8. L'equilibre des finances publiques est egalement menace par les difficultes que connaissent les entreprises publiques. Les deux tiers des 60 entreprises publiques beninoises traversent des difficultes financieres. Leurs pertes ont ete compensees par des prets aux guichets des deux banques natiomlilisees et non par des transferts en provenance de I' Etat. Que se soit en tant qu'actionnaire ou bien en tant que banquier, l'Etat devra cependant reconnaitre et assumer ces pertes. Les difficultes des entreprises publiques resultent de toute une serie de facteurs: conception lacunaire des projets, sous-cBLpitalisation, directions sans experience en affaires, politiques des prix e~ de l'emploi inadequates etc ··· Afin de redresser les entreprises publiques, Ie Gouvernement a annonce en 1982 une serie de dispositions tres apprecJ.ables comprenant: la pratique de prix plus realistes; des mesures d'encouragement pour les dirigeants d'entreprise et les travailleurs, un renforcement du controle des entreprises publiques et la liquidation d'entreprises qui ne sont pas viables. Les autorites beninoises procedent actuellement a la mise en application de ces dispositions. Perspectives et problemes 9. Au cours de la periode 1982-1990, Ie PIB beninois n'augmentera vraisemblablement pas de plus de 3 a 4 pour cent par an en raison de plusieurs contraintes dont les plus importantes sont les suivantes: a) La diminution de la demande dans les pays voisins, les diffic 1 11tes d' ameliorer rapidement les resultats du secteur agricole et de demarr.!r de nouvelles activites industrielles. b) La reduction des investissements en raison du manque de projets viableoUtique et Ie renforcement de l'identite nationale. Le Parti de la RevolutLon Populaire a ete cree en 1975, annee au cours de laquelle Ie Dahomey fut rebiptise Republique Populaire du Benin. Bien que Ie Conseil des Ministr'~s 1/ assure la gestion des affaires de I' Etat, Ie Part! et son Comi te Central arretent 1es principales decisions politiques. Suite a une nouvelle 11 Consei1 Executif National dans 1a termino10gie officie11e beninoise. - 8 constitution adoptee en 1977, des elections furent organisees en 1979. Actuellement Ie Gouvernement du President Kerekou comprend de nombreux civils. Donnees economiques generales 1.4 L'agriculture et Ie commerce (qui s'appuie sur Ie role traditionnel du Benin comme voie de transit) constituent les bases principales de l'economie. L'exploitation des ressources naturelles permettant la production de ciment et de petrole brut, commence a peine. Les industries existantes comprennent des unites de transformation de produits agricoles et quelques industries de substitution a l'importation. Le PIB par tete est estime a 270 dollars E.U. pour 1981. Un precedent rapport de la Banque Mondiale (L'Economie du Benin: rapport nr 2079 - BEN) fournit de plus amples details sur les donnees economiques generales du Benin. Les informations presentees dans ce rapport avaient ete recueillies au cours d'une mission economiques en 1977. 1.5 La periode 1972-1976 a ete marquee par une faible croissance economique tandis que Ie Gouvernement reorganisait les entreprises et preparait un programme de developpement. La croissance du PIB, au cours de cette periode, est estimee a 0,7 pour cent par an, provenant principalement du secteur des services. En revanche les cultures de rente ont regresse ainsi que la production de biens manufactures. Quant a l'investissement interieur brut, il s'elevait modestement a 15 pour cent du PIB. De 1972 a 1976 Ie Benin afficha des excedents budgetaires et un faible service de la dette qui s'elevait seulement a 4 pour cent des exportations de 1976. 1.6 Cependant, la politique economique evoluait et l'activite economique elle-meme connaissait d'importants changements. Choix capital, la main-mise de l'Etat sur les secteurs cle de l'economie fut decidee et obtenue suite a la creation d'entreprises publiques responsables des principales branches d'activite de l'economie moderne du Benin. Parmi ces branches d'activites figurent: Ie broyage de clinker, Ie textile et la brasserie dans Ie secteur industriel; toutes les activites bancaires; l'eau et l'electricite; une partie du transport; certaines operations agricoles et pastorales; la peche; enfin l'importation et la commercialisation de divers biens de consommation. Apres avoir dedommage les investisseurs prives expropries et effectue des dotations en capital pour les entreprises nouvellement creees, Ie Gouvernement prit en charge plusieurs activites economiques anterieurement sous controle prive. II obtint ce resultat en deboursant un minimum d'argent (environ 15 milliards de FCFA au total). Les difficultes engendrees par cet important changement n'ont ete clairement peryues que quelque temps apres comme indique au chapitre II. 1.7 De son cote, Ie Ministere du Plan entreprit vers Ie milieu des annees soixante dix un effort remarquable de planification nationale. II s'agissait d'obtenir un consensus sur les priorites sectorielles et regionales grace a une demar~he par etapes. Le Premier Plan d'Etat (1977-1980) fut publie a la fin de l'anneee 1977. Invitant Ie pays a un gros effort d'investissements publics, ce Plan mettait l'accent sur la realisation de quelques grands projets: un complexe cimentier complet a Onigbolo produisant du clinker et du ciment, un complexe sucrier a Save (culture de la canne, traitement et raffinage); la production et Ie raffinage du petrole extrait d'un gisement marin pres de Seme, enfin l'amenagement du port de Cotonou dont la capacite devait etre doublee. - 9 1.8 Ce programme d'investissement ambitieux et l'intervention economique de l'Etat au milieu des annees soixante dix se situent dans le contexte d'une faible croissance economique et d'une politique financiere prudente. Les resultats de ces initiatives se sont manifestes au cours de la periode 1976 1981 et sont analyses au chapitre suivant. - 10 II. EVOLUTION ECONOMIQUE RECENTE 2.1 L'economie beninoise a connu des resultats positifs 8 beaucoup d'egards au cours des dernieres annees de la decennie soixante dix. La croissance du PIB s'explique tant par l'incidence de l'important programme d'investissements publics que par l'amelioration de la situation economique des pays voisins. Parmi les investissements de la periode figurent quatre grands projets ayant des retombees sur toute l'economie beninoise. Executes 8 partir de 1978, ces projets etaient rentres en production des 1983. Par ailleurs l'expansion du commerce permettait un accroissement des revenus de l'Etat grace aux droits de douane per9us sur les marchandises reexportees vers les pays voisins. La production de maYs et d'igname a augmente, stimulee par celle de la demande dans les zones urbaines et 8 la frontiere nigeriane. 11 a ete note cependant une diminution de la production d'autres cultures vivrieres. 2.2 Les difficultes ont surgi des les premieres annees de la decennie quatre vingts. Ces difficultes resultent de plusieurs facteurs aux effets combines: l'effort d'investissement tres eleve, l'elargissement du role des entreprises publiques et enfin un retournement de conjoncture dans les pays voisins. La dette exterieure publique a fortement augmente, sous l'influence des grands projets en cours d'execution. Les recettes d'exportation que le Benin escompte de certains projets sont compromises 8 court terme en raison de la faiblesse des cours mondiaux des produits de base et de la conjoncture maussade que connait l'Afrique occidenta e. Cette situation pourrait engendrer des problemes au niveau des finances publiques puisque les emprunts exterieurs sont garantis par l'Etat. L'accroissement du role des entreprises publiques dans l'economie vers 1975 a donne naissance 8 des structures institutionnelles couteuses et inefficaces tant dans l'industrie que dans les activites tertiaires modernes. Les entreprises publiques ont egalement exerce une pression sur le secteur bancaire et sur les finances publiques. De surcroit, les modestes exportations traditionnelles des cultures de rente ont regresse au cours de la periode 1976-1981. 2.3 L'evolution recente de l'economie du Benin est brievement examinee dans ce chapitre avec, en toile de fond, des donnees statistiques recueillies ou preparees pendant la mission economique de la Banque. Toute analyse chiffree revet cependant un caractere approximatif compte tenu de la mediocrite des statistiques beninoises et du retard avec lequel elles sont disponibles. Pour illustrer cette affirmation, rappelons que la croissance du PIB entre 1972 et 1976 est actuellement estimee 8 0,7 pour cent par an tandis que le dernier rapport de la Banque Mondiale faisait e+at d'un taux de croissance de 3 pour cent. Plusieurs aggregats importants tels que la production vivriere, le commerce frontalier et les produits reexportes, les elements de la balance des paiements, les comptes du tresor etc ··· ne sont pas encore determines de maniere precise (8 moins qu'ils ne soient depasses). Nous croyons cependant que les estimations presentees dans ce rapport rendent correctement compte de l'evolution economique du Benin et ce, malgre la marge d'erreur parfois large qu'elles peuvent contenir. Les resultats obtenus dans chaque secteur ainsi que les problemes sectoriels sont traites de maniere plus detaillee au chapitre III tandis que le chapitre V aborde les questions relatives au developpement economique dans son ensemble. - 11 A. LES SEC~~EURS MOTEURS DE LA CROISSANCE 2.4 Comme indique au Tableau 2.1 Ie Benin a connu une periode de croissance rapide de 1976 a 1981. En valeur reelle, Ie PIB a augmente de 3,6 pour cent par an, compare au faible taux de 0,7 pour cent enregistre entre 1972 et 1976. La croissance du PIB beninois a la fin des annees soixante dix distingue f,9.vorablement ce pays par rapport aux autres pays africains ayant de bas revenus et qui, en tant que groupe, n'ont connu qu'une croissance de 1,7 pour cent p'ir an entre 1970 et 1979. Avec un PIB par habitant estime a 270 dollars E.U. en 1981, Ie Benin reste cependant dans la moyenne des pays africains aIX faibles revenus. 2.5 A La fin des annees soixante dix, l'important programme d'investiss~ment et la demande soutenue du marche nigerian ont ete les deux principaux Qoteurs de la croissance. Le batiment arrive en tete avec un taux de croissanle de 12 pour cent par an entre 1976 et 1981; taux obtenu grace aux travaux resultant des grands projets. Les administrations ont cree des emplois et augmente la depense nationale, se dotant d'un taux de croissance de 8 pour cent par an. Les activites commerciales ont enregistre un taux de croissance annuel moyen de 3 pour cent avec une forte percee en 1981. Au cours de cette periode, les activites commerciales etaient stimulees par l'augmentation des recettes petrolieres au Nigeria et celles d'uranium au Niger. En revanche, Ie secteur primaire qui couvre pres de la mOitie des activites economiques a repete ses temes resultats anterieurs: offrant un taux de croissance annuel inferieur a un pour cent. La mauvaise performance des cultures de rente provient principalement d'une politique inadequate de prix aux producteurs, de l'insuffisance de l'encadrement agricole et des problemes d'approvisionnement en intrants agricoles. II est en revanche generalement reconnu que les cultures vivrieres se sont developpees plus rapidement lue les statistiques disponibles nlen rendent compte (voir Tableau 2.1). En 1)81, la production de biens manufactures egalait Ie niveau qu'elle avait connu dix ans avant. - 12 Tableau 2.1 - Les moteurs de la croissance par secteur Taux de croissance Pourcentage du PIB annuel en % (francs courants) (FCFA 1978) 1972-76 1976-81 1972 1981 Secteur primaire 0,8 0,7 46,8 43,7 Agriculture 0,9 0,9 34,1 33,2 vivriere 1 ,7 1 ,4 29,3 31,0 de rente -3,1 -4,1 4,8 2,1 Elevage 5,6 1 ,3 6,8 7,2 Forets, Peches, Mines -6,6 -4,7 5,9 3,3 Secteur secondaire ..:.!.L!. 6,8 12,0 12,8 Industrie -4,7 3,2 8,8 6,3 Batiment et T.P. 6,2 12,2 3,2 5,8 Services Publics 3,7 3,6 0,5 0,7 Services 1,8 4,7 41 ,2 43,5 Commerce 6,4 3,4 18,9 21 ,8 Transport 6,9 3,6 5,8 6,8 Administrations -6,0 8,1 11 ,9 11 ,3 Autres 9,7 6,7 4,6 3,6 PIB au ca{H des facteurs 0,9 ", 100,0 100,0 PIB au ;Erix du marche 0,7 3,6 111 ,6 113,2 Source: Appendice statistique, Tableaux 2.1 et 2.4 - 13 2.6 Les tendances, les problemes et les perspectives des principaux secteurs sont developpes au chapitre III. Les sections suivantes donnent seulement un bref aper9u de l'evolution de la production dans les secteurs cle de l'economie beninoise. L' agricu:l ture 2.7 Les produits vivriers sont dominants dans ce secteur notamment le maYs, le sorgho, l'igname, le manioc et les haricots. Le maYs est la culture la plus :l:oepandue dans le sud fortement peuple, tandis que l'igname et diverses cereales sont cultives dans les regions peu habitees du nord. La commercialisation de ces denrees s'effectue sur le marche libre et le Gouvernement limite son assistance a l'encadrement agricole assure par les CARDER. Les principales cultures de rente sont le coton, le palmier a huile et l'ara)hide. Le Gouvernement controle en grande partie la production, la commercii'llisation et 1& transformation de ces trois denrees. Les paragraphes 1.21 et 1.22 du volume II de ce rapport developpent davantage le cadre institutionnel et les problemes de l'agriculture. 2.8 La production de maYs et d'igname augmenta nettement a la fin des annees soixante dix (voir Tableau 2.2). La demande de ces denrees largement consommees, a ete forte tant sur le marche beninois que dans les pays voisins. Aussi de nombreux paysans s'adonnerent-ils a leur culture, en remplacement de produits moine remunerateurs tels que l'igname, le sorgho ou le mil. La mission a ete informee de la levee de certaines restrictions a 1 ' export~l tion de produits vivriers au Nigeria. Cette mesure a vraisembLablement stimule la production dans les annees recentes. L'augmentation de la production de maYs fut aussi obtenue grace a l'introdlction de nouvelles semences hybrides. La baisse des rendements fut cependan~ observee pour la plupart des produits cultives. Cette baisse de rendemen'~ est le signe d'une agriculture plus extensive mais elle revele aussi la dimin.ltion de la productivite de la main d' oeuvre due a une penurie d'intrants, a une degradation des semences ameliorees, et a une penurie de bonnes terres dans le sud. Bien que la production agricole locale ait assure environ 20 pour cent des exportations, elle n'a pas pu satisfaire la demande des centres urbains, si bien que les importations ds cereales ont sensiblemsnt augmente ds 34 000 tonnes en 1976 a 110 000 tonnes 1981. Les prix subventiJnnes appliques au riz, au maYs et, jusqu'a une date recente, au ble importe ,.)nt eut egalement une influence negative sur la structure des approvis:Lonnements dans les villes. 2.9 Depuis le milieu des annees soixante dix, les cultures de rente (coton, palmier a huile et arachide) sont en regression legere mais continue. Dans l'ensemble la production actuelle n'atteint qu'environ 85 pour cent des quantites obtenues au cours de la decennie precedente. La plus grande baisse a ete enregistree en 1980 traduisant un transfert des ressources en faveur des cultures vivrieres. Les conditions climatiques du Benin etant propices a la culture du coton et a celle de l'arachide, la responsabilite de ce transfert de ressources incombe plutot a la faiblesse des prix aux producte11rs et aux problemes d'approvisionnement en intrants agricoles. Les recents projets de developpement rural finances par l'IDA et l'IFAD, devraient permettre d'augmenter la production de coton dans les provinces du Zou et du Borgou car ils contribuent a lever les contraintes institutionnelles et financieres qui affectent les activites agricoles dans ces provinces. Par - 14 ailleurs le Gouvernement a recemment pris des decisions hardies en augment ant les prix payes aux producteurs de coton et en eliminant les subventions pour les intrants. En revanche, les conditions climatiques qui ne sauraient etre modifiees, sont la premiere cause de la faible productivite du palmier a huile pour lequel le Benin manque d'atout face a la concurrence. Bien sur un meilleur entretien des plantations et une meilleure organisation pourraient augmenter la production. Toutefois, la production d'huile de palme aura vraisemblablement un role decroissant dans l'agriculture beninoise. Tableau 2.2 - Evolution de la Production agricole Taux de croissance annuel Production annuelle moyen de la production en % moyenne en tonnes 1969-71 a 1974-76 1974-76 a 1979-81 1979-81 Cultures vivrieres Mais 2,1 6,2 302 000 Sorgho 5,8 -3,1 59 000 Igname -1,4 7,0 687 000 Manioc -3,9 1 ,2 639 000 Haricots -8,1 11 ,1 31 100 Riz 25,3 -5,2 10 200 Cultures de rente Palmier a huile n.d. -7,4 356 000 Coton -6,7 -5,8 18 700 Arachide -0,3 5,6 60 150 Source: Volume II, Tableaux 9 et 12 L'industrie 2.10 La valeur ajoutee des entreprises manufacturieres a fluctue d'une annee sur l'autre, mais n'a pas augmente dans l'ensemble. Elle a retrouve en 1981 (en valeur reelle) son niveau des annees 1970 a 1972. Ce resultat est decevant compte tenu des espoirs places dans l'industrie en tant que secteur moteur de la croissance. La plupart des problemes de ce secteur sont lies a l'expansion des entreprises publiques qui occupent une place preponderante dans l'industrie beninoise. En 1982, le Gouvernement a adopte des reformes qui devraient ameliorer la performance des entreprises industrielles. En effet, ces reformes tendent a instituer la verite des prix, augmenter l'interessement des dirigeants d'entreprises et introduire des methodes d'evaluation de performance. 2.11 La part de l'industrie dans le PIB est environ de 6 pour cent. L'Etat a largement pris le controle de ce secteur au milieu des annees soixante dix se reservant la gestion des entreprises qu'il nationalisait at de - 15 celles qu'il creait. Cependant, les pertes enregistrees par quelques grandes unites on1; limite la valeur ajoutee du secteur dans son ensemble. L'industrie beninoise comprend des unites de transformation de produits agricoles, des industries alimentaires, des entreprises productrices de boissons diverses, des entreprises textiles, des cimenteries et une variete d'ateliers mecaniques artisanau:(. 2.12 :Ja transformation des produits agricoles a ete handicapee par l'insuffil'!ance de matieres premieres en raison des conditions climatiques dans le cas de l'huile de palme et de problemes organisationnels dans le cas du coton. La maiserie construite a Bohicon en 1978 n'est veritablement jamais entree en production en raison des prix d'achat peu allechants qu'elle offrait awe produ,~teurs de ma:Ls, et en raison de problemes au niveau de la production et de la Ilemande. En revanche, la production de savon a parti r de l' huile vegetaleLocale a connu un certain succes et il est prevu d'augmenter la capaci te lIe la savonnerie. Les produi ts alimentaires et les boissons constituent un sous secteur domine par la brasserie (La Beninoise) et dont le developpement repondait a une forte demande. Cependant des difficultes techniqueE! ont limite la production et ce, malgre certaines extensions d'usine. 2.13 :Je sous-secteur des entreprises textiles offre un exemple de reussite relative I!t un exemple d' echec evident. La societe ayant regulierement enregistril des benefices est la SOBETEX qui imprime des tissus importes et ecoule sa production aussi bien localement que sur les pays voisins. La production de la SOBETEX a augmente de maniere reguliere jusqu'en 1982 lorsque les mesurl~s d' austerite introd.uites au Nigeria ont retreci son marche. Complexe ·;extile integre (filature, tissage, confection), la societe IBETEX etait quaJlt a elle con9ue pour exporter ses produits vers l'Europe en mettant en valeur le coton produit localement. Sa production a ete nettement reduite par des p:~oblemes techniques, la qualite du coton et les difficultes d' ecouleml:mt. L' IBETEX a donc enregistre de lourdes pertes et elle traverse actuelleml:mt une periode de reorganisation. Avec le concours d'investi:!sements etrangers, l'IBETEX doi t chercher a modifier sa gamme d' article:.3 et doit prospecter de nouveaux marches. 2.14 :.Ja production de ciment a augmente au cours de ces dernieres annees repondant a une demande accrue liee a l'execution de quelques grands projets. Doublant la capacite de production dans le pays une seconde unite de broyage d~! clinker a ete installee en 1978. Le Benin produisit 270 000 tonnes de ciment en 1981. 2.15 Jepuis les dernieres annees de la precedente decennie, trois grands projets d.:>minent l' evolution de l' economie beninoise. Entree en production au milieu de l'annee 1982, la cimenterie d'Onigbolo a une capacite de production de 500 000 tonnes de ciment et exploite une carriere avoisinante. Le GouvernemEmt nigerian detient 40 pour cent des actions de la Societe des Ciments d'Onigbolo (SCO) et a conjointement garanti avec le Gouvernement beninois les prets accordes a cette societe. Au de.but de l' annee 1983, la production a ete arretee parce que la SCO ne pouvait pas vendre son ciment au Nigeria a un prix competitif; les stocks atteignaient alors des niveaux eleves. La Societe Sucriere de Save (SSS) comprend une usine d'une capacite de 47 000 tonnes de sucre raffine par an et dont l'entree en production a ete prevue pour Avril 1983. Le sucre est obtenu a partir de la canne cultivee - 16 dans des plantations irriguees. Le faible rendement des plantations (75 t de canne a sucre a l'hectare) limitera cependant vraisemblablement la production de sucre a 37 000 tonnes par an. Tandis que Ie Nigeria doit absorber 80 pour cent de la production de la SSS, les conditions d'acces au marche nigerian et Ie prix de vente au Nigeria sont autant de questions qui demeurent sans reponses. La participation du Nigeria au capital de la SSS est de 46 pour cent. Le chantier patrolier off-shore de Seme est entre en production debut 1983. Le Benin qui a signe un contrat de service avec une firme norvegienns, escompte avant 1985 une production journaliere de 8000 barils de petrole brut devant etre exporte en totalite. Ces tres grands projets n'ataient pas encore entres en production au cours de la periode couverte par ce chapitre; les problemes qu'ils posent pour l'avenir sont de ce fait presentes aux chapitres IV et V. Le Batiment et les Travaux Publics (TP) 2.16 Le secteur du batiment et TP a connu une forte expansion au cours des annaes soixante dix, doublant son pourcentage dans Ie PIB entre 1971 et 1981. Ce resultat est la consequence des investissements publics importants realises au cours de cette periode tant en matiere d'infrastructure que dans l'industrie. En arge de l'agrandissement du port de Cotonou dont les travaux ont ete acheves en 1982, Ie Benin a realise un appreciable programme routier au cours de ces dernieres annees, comprenant aussi bien de grandes dessertes que des pistes rurales. Par ailleurs l'installation de la sucrerie, de la cimenterie et du chantier petrolier a absorbe beaucoup de main d'oeuvre et contribue a l'augmentation de la valeur ajoutee dans ce secteur du batiment et TP. Le Commerce 2.17 Traditionnellement une des forces de l'economie beninoise, Ie commerce a connu una croissance egale a celIe du PIB entre 1976 et 1981. Les activites commerciales incluent Ie commerce frontalier qui permet l'ecoulement dans les pays VOisins, de certains biens de consommation fabriques au Benin (produits textiles, boissons) et la reexportation sur ces memes pays de biens importes par Ie Benin. A noter egalement la commercialisation des produits vivriers tant dans les centres urbains que dans les pays voisins. Fluctuant d'annee en annee, les activites commerciales tres soutenues en 1981, ont ete ralenties au second semestre 1982 suite a une reduction de la demande sur les marches nigerians. On notait cependant une certaine reprise du commerce au debut de l'annee 1983. Les Administrations 2.18 Avec la croissance du nombre d'agents administratifs au taux de 15 pour cent par an entre 1977 et 1980, les administrations ont augmente leur part dans Ie PIB. Cette evolution recente contraste avec la longue periode de. faible croissance enregistree apres 1970. La fin de la derniere decennie a aussi ete marquee par l'augmentation rapide de la main d'oeuvre dans les entreprises publiques dont les contributions au PIB sont repertoriees dans leurs secteurs d'activite respectifs. La prise en charge des diplomes par la fonction publique est maintenant limitee et non plus automatique. - 17 B. LA DEPENSE NATIONALE 2.19 La croissance du PIB a induit une augmentation des ressources disponibles au taux eleve de 6 pour cent par an entre 1976 et 1981. Grace a ces ressources, l'investissement interieur brut a atteint des niveaux sans precedent au Benin, tandis que la consommation augmentait de 3,7 pour cent par an (voir Tableau 2.3). Le pourcentage des ressources disponibles au PIB slest accru de 112 a 138 pour cent entre 1972 et 1981. Les ressources exterieures s t expliqu,ent aisement par 1 t ambi tieux programme d investissement. La I formation de capital fixe a augmente en valeur reelle au taux de 20 pour cent par an au, cours de la periode 1976-1981, atteignant Ie niveau tres eleve de 33 pour cent du PIB en 1981. Cet effort d'investissement est considerable par rapport B, celui d t autres paY's africains economiquement faibles. En effet, ltinvest:lssement interieur brut dans ces derniers paY's atteignait en 1979 un montant Elgal a 15 pour cent du PIB. Apres une periode de leger declin au debut def1 annees soixante dix, la consommation privee a relativement bien evolue puisque la consommation par tate a approximativement augmente de 1 pour cent par an en valeur reelle entre 1976 et 1981. Tableau 2.3 - La deEense nationale Taux de croissance Pourcentage du PIB en %(FCFA 1978) (FCFA courant) 1372-76 1976-81 1976 1981 Consomma'':;ion -0,7 3,7 100,5 102,7 Privee -0,2 3,6 90,0 89,3 Publique 3,7 4,4 10,5 13,4 Investissement brut 10,9 .!i.t!. 20,3 34,9 Formatioll de capital 8,5 19,8 17,9 32,9 Variation de stock 19,6 -16,3 2,4 2,0 DeEense totale g i!l 120,8 137,6 PIB 0,7 3,6 100,0 100,0 Res80urce GAP 9,5 14,6 20,8 37,6 Source: Appendice statistique, Tableaux 2.3 et 2.5 - 18 2.20 Tandis que l'investissement interieur brut du Benin a double en pouroentage du PIB entre 1972 et 1981, la oontribution de l'epargne nationale a son finanoement a fortement diminue: de 31 pour oent en 1972 a 2 pour oent en 10Q 1"T"'ir Tableau 2.4). Pendant la periode 1976-1981 les ressouroes exterieures ont represente 90 pour oent de l'investissement interieur brut beninois. L'epargne brute interieure (o'est a dire avant la remuneration nette des faoteurs et les transferts en provenanoe de l'etranger) a ete negative. Les larges exoedents d~nt le Gouvernement a dispose au oours de oette periode et la desepargne des entreprises publiques ont ete simultanes. La remuneration nette des faoteurs a ete stationnaire, refletant a la fois l'augmentation des transferts effeotues par les travailleurs beninois installes a l'etranger et oelle des interets verses par les autorites sur des emprunts exterieurs. Tableau 2.4 - L'investissement national et son finanoement (en pouroentage du PIB, prix oourants) 1972 1976 1981 Investissement Interieur Brut 16,4 20,3 34,9 dont: Administration oentrale jJ 8,9 8,3 12,5 Entreprises publiques 17,6 Investissement prive 7,5 12,0 4,8 E~arsne Interieure Brute 3,9 -0,5 -2,7 d~nt: Exoedents budgetaires 4,9 14,6 Remuneration nette des faoteurs et transferts oourants g 3,4 3,2 E~argne Nationale Brute hl 2,9 0,5 Ressouroes Exterieures l!.!.L 17,4 34,4 d~nt: Seoteur publio 2/ 10,0 12,1 31,2 Seoteur prive et--erreurs 1 ,3 5,3 3,2 Souroe: Appendioe statistique Tableau 2.3 1/ Comprend egalement les entreprises publiques pour les annees 1972 et 1976. 2/ Administration oentrale et entreprises publiques. (Les oredits fournisseurs et les autres prets exterieurs lies aux trois grands projets sont egalement inolus dans oette rubrique en 1981). - 19 2.21 Dans le cadre general du Premier Plan d'Etat de Developpement (1977 1980), l'investissement a ete centre sur l'indust~ie et les projets d'infrastructures. L'investissement reel s'est eleve a 59 pour cent du montant prevu au Plan. La plus grande partie de l'investissement public a ete effectuee dans l'industrie ('8 pour cent comme indique au Tableau 2.5). Les trois grands projets industriels (sucre, ciment, petrole) ont absorbe a eux seuls 24 pour cent de l'investissement public entre 1977 et 1980 (pourcentage du reste depasse au cours des deux dernieres annees). Les transports ont re~u ,0 pour cent de l'investissement total, pourcentage principalement du aux projets routiers et a l'extension du port de Cotonou. Viennent ensuite les services publics, suivis par le developpement rural dont les investissements n'ont represente que 10 pour cent du total. Les pourcentages d'investissement alloues aux autres secteurs (y compris les secteurs sociaux) ont ete faibles. 2.22 Le montant de l'investissement public entre 1977 et 1980 est impressionnant car, en pourcentage du PIB, il a pratiquement double par rapport a ce qu'il etait au debut des annees soixante dix. La strategie beninoisle de developpement s' appuyai t sur quelques grandes operations permettant d'exporter des produits fabriques localement grace a la mise en valeur de ressources naturelles non encore exploitees. Une attention particu:.iere a ete accordee au role de voie de transit du Benin. Ainsi comprend-on l'effort effectue pour ameliorer le reseau routier et les installations portuaires. Quant a la faible proportion de l'investissement affecteH au developpement rural, elle reflete aussi bien les difficultes rencont:'~ees dans ce domaine que la sensibilite des bailleurs de fonds aux insuffiliances de la politique agricole et l' interat porte par les planifi,~ateurs aux operations des autres secteurs de l' economie. - 20 Tableau 2.5 - Repartition Sectorielle de l'Investissement Public 1977-1980 (en milliards de FCFA courants) Secteur Montant Pourcentage Developpement rural 11 ,7 10,2 Industrie 4',' '7,8 dont Sucre de Save 12,5 11 ,0 Ciment d'Onigbolo 9,7 8,5 Petrole de Seme 5,0 4,4 Services publics 16,7 14,6 Transports ",9 29,7 dont Routes 15,4 1,,5 Port 8,4 7,4 Commerce 1 ,7 1 ,5 Tourisme ',9 ',5 Education 1 ,8 1 ,6 sante 1" 1,1 TOTAL 114,' 100,0 Source: Estimations de la Banque Mondiale a partir des donnees officielles. C. L'EMPLOI, LES SALAIRES ET LA FORMATION 2.2, La population active beninoise est en grande partie utilisee dans les activites agricoles. Toutefois les secteurs modernes de l'economie ont absorbe une main d'oeuvre rapidement croissante du fait de l'e%ode rural. Les salaires quant a eu% sont restes a de bas niveaux. Aucune enquete n'alant ete effectuee recemment aupres des menages, il n'l a pas de renseignement sur la repartition des revenus au Benin. Dans le passe, le rapport entre la ville et la campagne ne refletait pas un net avantage pour les citadins. Aujourd'hui, l'e%ode continue vers les grandes villes rend plus vraisemblable un ecart entre le niveau de vie des populations urbaines et celui des populations rurales. L'Emploi 2.24 Selon les statistiques officielles, le secteur agricole traditionnel reste le plus grand utilisateur de main d'oeuvre dont il occupait environ 74 pour cent en 1980 (voir Tableau 2.6). Services et industries emploient respectivement 20 et 6 pour cent de la main d'oeuvre; les activites informelles etant egalement dominantes dans ces deux secteurs. Les renseignements sont certes maigres a ce sujet, mais le secteur informel de - 21 l'economie beninoise est generalement reconnu comme un s~ teur dynamique dans lequel les femmes jouent un role important. Bien que le secteur moderne de l'economie n'emploie que 4 pour cent de la main d'oeuvre, il convient de souligner que le nombre de travailleurs dans le tertiaire modeme et dans l'industrie a augmente de 15 et 10 pour cent par an respectivement. Toujours dans le cadre des services, on note une augmentation plus rapide dans le secteur public (16 pour cent par an administrations et entreprises publiques incluses) que dans le secteur prive (10 pour cent par an). Tableau 2.6 - L'Emploi en 1980 11 Milliers En pourcentage Secteur Secteur Taux de de personnes du total informel modeme croissance en %du en %du annuel du total total secteur modeme 1977-1980 Agriculture 220 73,6 99,6 0,4 23,7 Industrie 100 6,1 85,5 14,5 9,6 Services 338 20,3 85,1 14,9 15,4 Total 1 659 100,0 95,8 4,2 14,6 11 sauf ]orqu'autrement indique Source: .J.ppendice statistique Tableaux 1.3 et 1.4 Les salaires 2.25 IJes salaires nominaux beninois n'ont que legerement augmente au cours des demieres annees; ce qui s'est traduit par leur diminution en valeur reelle. Confirmant cette evolution, le salaire minimum dans l'industrie a regresse de 43 pour cent en valeur reelle entre 1975 et 1982. Les traitements des fonct~. onnaires ayant egalement ete strictement controles, ont probablement baisse dans les memes proportions. Le niveau tres bas des salaires du secteur public ne permet pas de retenir ni de motiver le personnel qualifie qui est souvent a~t1re vers les secteurs parapublics et prives du fait de salaires plus elevf'ls. I1 se peut neaDJ!loins qu' il soit preferable de recompenser 1 I efficac::.. te plutot que d' augmenter 1 I ensemble des salaires. Bien que les salaires reels beninois ne soient pas connus de maniere detaillee, il est certain qu'ils ont fortement regresse par rapport a ceux des autres pays de l'Afrique de l'Ouest. A titre d'exemple, relevons qu'en 1980 le salaire indus tiel minimum beninois etait inf8rieur de 22 pour cent a celui du Senegal et qu'actuellement il lui est inferieur de 66 pour cent. - 22 Tableau 2.7 - Niveaux de salaires (taux horaire minimum dans l'industrie, FCFA) Benin 39,60 45,00 51,75 51,75 Cote d'Ivoire n.d. 92,00 174,00 191 ,00 Senegal 50,60 107,05 133,81 152,04 Source: BCEAO Formation technique et professionnelle 2.26 On n'a pas encore precisement evalue les besoins en main d'oeuvre qualifiee, en techniciens et en cadres des secteurs industriel et agricole. Neanmoins, il est clair que le systeme de formation actuel ne permet pas de former des travailleurs qualifies pour les principaux secteurs de l'economie. Tout d'abord, la planification et la gestion du systeme sont insuffisantes et les interesses ne participent pas assez a la formulation des programmes de formation. Par ailleurs, la qualite des programmes de formation elementaire actuels est tres mediocre. Il y a une penurie de professeurs qualifies, de materiel et d'equipement et l'on met trop l'accent sur l'enseignement general, primaire et moyen, au detriment de la formation specialisee. Enfin, la formation n'est pas adaptee aux besoins des principaux secteurs. Ainsi, le nombre de travailleurs qualifies et de techniciens pour l'industrie est insuffisant, tandis qu'il y a plethore de diplomes de l'enseignement commercial. D. LA MONNAIE, LE CREDIT ET LES PRIX 2.27 La politique monetaire du Benin est arretee dans le cadre de l'Union Monetaire Ouest Africaine (UMOA) qui regroupe six pays et dispose d'une banque centrale commune pour tous les pays de l'Union: la BCEAO. Les pays de l'UMOA ont l'avantage, par rapport a d'autres pays africains, de disposer d'une monnaie convertible: le franc CFA qui est lie au franc fran9ais. Les objectifs du Benin ont ete de garantir a l'activite economique un rythme adequat tout en maintenant la balance des paiements dans une situation supportable. 2.28 Le Tableau 2.8 ci-dessous rend compte de la politique d'augmentation des credits poursuivie en 1982. Cette augmentation des credits repondait d'abord a la demande des entreprises publiques desireuses de couvrir leurs pertes. Ensuite, les entreprises privees devinrent egalement grandes utilisatrices de credit dans la mesure ou le ralentissement des activites au Nigeria leur imposait la constitution de stocks inhabituels. Enfin, la position du Gouvernement vis-a-vis du systeme bancaire se trouvait mOdifiee puisqu'en 1982 l'Etat retira environ.9 milliards de FCFA sur les depots qu'il avait effectues l'annee precedente compte tenu de ses larges excedents budgetaires. D'autres retraits sont attendus au cours de l'annee 1983. - 23 2.29 Les avoirs exterieurs nets du Benin ont connu un renversement de situation qui confirme la diminution progressive des reserves de l'Etat particulierement elevees en 1981. Positifs de 13 milliards de FCFA en 1Q81, les avoirs exterieurs nets sont devenus negatifs de 5 milliards de FCFA a la fin de l'annee 1982 et ils devraient encore baisser pour atteindre quelques 24 milliards en fin d'annee 1983. 2.30 Bien qu'un indice des prix adequat ne soit pas disponible, la hausse des prix semble avoir ete moderee au Benin au cours de ces dernieres annees. La mission estime que le coefficient deflateur du PIB conduit a un taux d'inflation de 10 a 12 pour cent par an entre 1978 et 1981. Les representations·diplomatiques installees a Cotonou utilisent un indice des prix a la consommation pour les menages aux revenus eleves. Cet indice confirme le taux d'inflation indique ci-dessus. La devaluation en 1981, 1982, et 1983 du franc fran9ais auquel le franc CFA est lie au taux fix~ de 50 FCFA pour 1 FF, a ete automatiquement repercutee sur le taux de change entre le dollar et le FCFA. Le dollar est en effet passe de 200-250 francs CFA dans les annees soixante dix, a 400 francs CFA. Cette modification de taux de change pourrait causer des pressions inflationnistes sur les consommateurs urbains bien qu'une grande partie des biens importes au Benin proviennent de France. En principe, la depreciation du franc CFA devrait stimuler certaines exportations telles que le coton, dont le prix est libelle en dollars E.U. Le Gouvernem.ent devrait pouvoir ausmenter de maniere substantielle, le prix au producteur en francs CFA du coton et d'autres cultures d'exportation. Tableau 2.8 - Monnaie, Credit et Prix (positions en fin de p'riode et en milliards de FCFA) 1977 1978 1979 1980 1981 Avoirs exterieurs nets 0,9 -2,1 -2,8 13,5 -5,3 Credit a l' economi e .1! 39,4 44,6 66,3 64,9 87,9 d~nt: Etat -4,9 -16,6 -15,2 -18,6 -10,8 Secteur prive et Entre prises publiques 44,3 61 ,2 81,5 83,5 98,7 (% annuel d'ausmentation) 38,1 33,2 2,5 18,2 Monnaie Ht quasi monnaie 39,0 40,7 61,4 75,4 79,4 (en pour(~entage du PIB) 22,8 20,7 28,3 29,0 Coeff. daflateur du PIB 6,8 10,1 11 ,4 10,9 11 ,9 Indice des prix a la consom mation pour les revenus eleves 6,9 10,2 10,2 11 ,8 12,6 11 Credit a l'economie deduction faite des prets exterieurs a long terme retrocedes. Source: BCEAO, FIll, estimations de la mission. - 24 E. LES FINANCES PUBLIQUES 2.31 Le Gouvernement maintient encore actuellement un excedent des recettes courantes sur les depenses de fonctionnement. Toutefois, le pourcentage de cet excedent par rapport du PIB n'a cesse de diminuer depuis 1976 (l'annee 1981 exceptee, comme l'indique le Tableau 2.8). L'excedent des recettes sur les depenses courantes a represente en moyenne 2,8 pour cent du PIB entre 1976 et 1981. La baisse de cet excedent en pourcentage du PIB continuera vraisemblablement en 1982 et 1983. Toutefois, les serieuses insuffisances des statistiques beninoises rendent difficile toute interpretation de l'evolution des depenses comme des recettes. A noter egalement, que les pertes importantes des entreprises publiques ne sont pas incorporees dans les statistiques des finances publiques. L'evolution indiquee ci-dessus, contraste avec celle des annees soixante dix au cours desquelles les excedents budgetaires augmentaient du fait de l'accroissement des recettes, mais aussi des restrictions imposees en matiere de depenses. 2.32 A l'exception de l'annee 1981 qui a connu une situation non habituelle, les recettes de l'Etat ont represente une portion decroissante du PIB depuis 1976. Parmi ces recettes, les droits de douane arrivent largement en tete avec une part croissante qui s'est elevee a 65 pour cent du total des recettes en 1981 (voir Tableau 2.10). Les rentrees de l'Etat beninois ont ete davantage fonction de l'evolution du commerce international et de la conjoncture economique dans les pays voisins, que de l'activite economique a l'interieur du Benin. Cela tient au fait qu'une grande partie des biens importes au Benin (notamment les biens fortement taxes et d'une valeur ponderale elevee) n'est pas consommee sur place, mais est reexportee. Ainsi, l'augmentation brutale des recettes en 1981 resultait des droits de douane sur les biens importes et de la taxation de produits destines au marche nigerian. S'ajoutaient a cela les impots preleves sur les revenus gene res par l'execution des grands projets beninois. 2.33 Tandis que les depenses publiques ne representaient que 10 pour cent du PIB de 1976 a 1979, elles atteignirent 13 pour cent en 1981. La croissance des depenses courantes a ete de 19 pour cent par an en valeur reelle entre 1979 et 1981 tandis que le taux d'inflation (coefficient deflateur du PIB) etait de 10 a 15 pour cent par an. Cette hausse resulta d'une augmentation des depenses d'education (qUi passerent de 2,9 pour cent du PIB en 1978 a 4,1 pour cent en 1981) et des frais de l'administration generale. A noter egalement de fortes augmentation tant au niveau des Comptes Speciaux (reglement des pensions) qu'a celui des depenses de la CAA (resultant d'une hausse substantielle des deboursements au titre des interets sur emprunts exterieurs). Toutes ces augmentations procedent de choix economiques et sociaux qui seront vraisemblablement maintenus dans l'avenir. - 25 Tableau 2.9 - Resume de la situation des Finance PUblig,ues (situation consolid~e) 11 Moy-enne 1976 1979 1980 1981 1976 1981 1976-81 ---ran milliards de FC~ -(en"""ldu PIB) Recettes courantes 22,8 28,5 33,4 52,6 16,7 20,2 16,4 Droits a l'importation 11 ,0 16,9 21,0 30,0 8,0 11 ,5 9,1 Impots sur les revenus 4,2. 3,5 3,4 6,8 3,1 2,6 2,4 Autres recElttea 7,6 8,1 9,0 15,8 5,6 6,1 4,9 DeEenses d~ fonctionnement 14,3 20,1 27,8 34,8 10,5 13,4 ~ Depenses df'! personnel :Y 9,6 14,4 16,3 21,0 7,0 8,1 7,1 Solde des prets et transferts 3,6 5,1 4,4 3,2 2,6 1,2 2,4 Excedent du bud~et de fonctionnement 4,9 hl !d 14,6 36 .....! 5,6 2,8 Depenses d'investissement 2,0 7,0 16,2 25,1 1 ,5 9,7 4,7 Solde budgetaire 1,6 -3,7 -15,0 -10,5 g -4,1 .:.L.i Source: A]lpendice statistique Tableaux 5.1 et 5.9 1/ Tresor FNI, CAA et comptes speciaux. 1 2/ Tresor uniquement. 2.34 Lf!S traitements et salaires constituent la premiere categorie de depenses dl:. budget ordinaire et leur proportion dans les depenses s' est accrue de 64 a 73 pour cent au cours des six dernieres annees. L'augmentation des charges de personnel provient davantage de la croissance des effectifs que de la hausse Ci.es remunerations. En effet, le personnel employe par l' administl"atil)n a augmente en nombre de 15 pour cent par an de 1977 a 1980. Cette evollJtion est la consequence de la politique de recrutement systematique des jeunes diplomas. En revanche, les taux de remunerations sont bloques depuis 197i~. Meme l' augmentation generale des salaires de 11 a 15 pour cent approuvee :par 1e Gouvernement en 1980 n' a pas encore ete appliquee. Cette politique (t'austerite est confirmee par la stabilite de la charge que represente chaque fonctionnaire: 630 000 FCFA par an entre 1977 et 1980. Le chiffre precite exprimant une valeur nominale, il en resulte que les taux de remunerati<;.ns ont fortement baisse en termes reels. - 26 Tableau 2.10 - Evolution des Recettes Budgetaires 1976 1977 1978 1979 1980 1981 (en milliards de FCFA courants) Recettes fiscales 11 22,2 24,0 25,9 27,8 32,9 46,4 dont: Droits de douane a l'importation 11,0 13,1 14,0 16,9 21,0 30,0 Impot sur le revenu 4,2 3,7 4,8 3,5 3,4 6,8 Impot sur le chiffre d'affaires et taxe sur la consommation 3,3 4,0 4,0 3,7 3,1 3,9 (en pourcentages) Recettes fiscales en %du PIB 16,2 15,0 15,1 14,1 15,2 17,8 Droits de douane a l'importation en %des recettes fiscales 49,5 54,6 54,1 60,8 63,8 64,7 Droits de douane a l'importations en %de valeur des importa tions 19,4 18,7 18,4 17,1 15,4 18,3 Source: Appendice statistique Tableaux 2.3, 5.9 et 3.1 1/ En raison des difficultes que connaissent les statistiques b8ninoises, les ~hiffres ci-dessus ne concordent pas avec ceux du Tableau 2.9 2.35 Compte tenu de la forte proportion des recettes affectee aux charges de personnel, les fonds disponibles pour les depenses d'entretien sont limites. 11 semble que le Tresor differe les depenses en materiel et fournitures jusqu'a ce que le montant des recettes reelles soit pratiquement connu. Quoiqu'il en soit, les depenses d'entretien ont diminue en valeur reelle au cours des cinq dernieres annees. De ce fait, les besoins qui s'accumulent en matiere d'entretien, hypothequent 1es recettes des budgets u1terieurs. 2.36 Les depenses d'investissement ont fortement augmente en 1980 et 1981 en relation avec l'execution des grands projets de Seme, Save et Onigbo10. Para11e1ement, 1es financements exterieurs ont eux aussi nettement augmente, entrainant 1a hausse de leur pourcentage par rapport au total des depenses d'investissement. Botons cependant que 1a croissance des investissements impose une lourde charge au Benin en raison des fonds de contrepartie qui, en 1981, furent superieurs de 7 milliards de FCFA a leur niveau de 1979. - 27 F. LES EN'.!~REPRISES PUBLIQUES 2.37 Le role des entreprises publiques dans l'economie beninoise a fortement augmente dans les annees 1974-1976 lorsque l'Etat decida de faire de l'entrepriae publique un instrument important de sa politique economique. Determine R controler davantage l'activite economique, le Gouvernement cherchait Russi a mettre en concurrence des entreprises privees et publiques dans certa~.ns secteurs et a promouvoir un developpement economique accelere. Le Benin compte aujourd'hui plus de soixante entreprises publiques dans lesquels 1 Etat est sinon le seul actionnaire, du moins l'actionnaire majoritairo. Ces entreprises sont reparties dans la plupart des secteurs economiquel! et notamment: l'industrie, la tranformation des produits agricoles, le commerce, les transports et les finances. Compte tenu du role important Itue jouent les entreprises publiques, il convient de s' arreter brievement sur leur incidence sur l'economie, les finances publiques et le secteur bancaire. 2.38 LEIS entreprises publiques assurent environ 75 pour cent de la production industrielle du secteur moderne. Elles employaient 20 000 personnes en 1980 soit 40 pour cent de la main d'oeuvre organisee. Il semble cependant que cette absorption de la main d'oeuvre ait ete effectuee au detriment de l'efficacite et que l'interventi"'n es entreprises publiques n' ait pas '~oujours permis aux consommateurs de beneficier des bas prix attendus. Les deceptions en matiere de prix se manifestent par exemple lorsqu'une entreprise publique dispose d'un monopole d'importation et qu'elle a l' obliga';ion de distribuer le produit importe sur toute l' etendue du territoire a un prix generalement bas. Bien souvent, cette entreprise est incapable li'assurer la distribution du produit a cause de son organisation interne. :~a commercialisation du produit se fait alors a travers des revendeurs prives qui appliquent un prix superieur au prix de detail officiel. 11 s'en suit des pertes pour l'entreprise tandis que le consommate1 lr ne beneficie pas d'un prix subventionnne. 2.39 L,·~ secteur des entreprises publiques est financierement peu rentable pour l' Eta"; qui a debourse au moins 15 milliards de FCFA au titre de prises de participatton et a garanti des prets accordes aux entreprises publiques pour plus de 13~) milliards de FCFA depuis 1975. Bien que les emprunts relatifs aux grands pro lets aient ete suivis attentivement, l'endettement global des entreprisen publiques n'a pas toujours ete surveille par les autorites. Par ailleurs, ld l' Etat a evite d' affecter une part de ses recettes budgetaires aux entrep:~ises publiques, les pertes de ces dernieres ont ete compensees par des credi t;~ accordes par les banques nationales. En retour, les entreprises publiques :1' ont verse que 3 a 6 milliards de FCFA par an au Tresor et aucun dividende ;~ubstantiel n' a ete enregistre ces dernieres annees. La prise en charge par le Tresor des credits a court terme geles dans les banques, la mise en route des programmes de redressement et les fonds necessaires pour quelques grands et nouveaux projets absorberont annuellement au moins 10 milliards de fonds publ:ics dans les prochaines annees. 2.40 LHS banques beninoises ont de lourds engagements sur les entreprises pubUques qui beneficient de plus de 60 pour cent des credits locaux a l'economie et dont les arrieres constituent un serieux probleme. Les relations qu'entretiennent dix entreprises publiques avec la banque commercial'~ sont moins que satisfaisantes et leur encours global de credit - 28 depasse le montant des fonds propres de cette banque. Quant 8 la banque de developpement, elle enregistre des arrieres sur douze entreprises publiques ayant beneficie d'autorisations de credit dont le montant global depasse, 18 aussi, les fonds propres de la banque. A l'origine de cet etat de choses, figure la garantie explicite ou implicite de l'Etat lorsque les credits fure~t accordes. Les considerables excedents de recettes enregistres par le tresor public en 1981 ont ete en grande partie deposes dans les banques. Grace 8 cette tresorerie, les banques ont pu, 8 leur tour, augmenter leurs concours aux entreprises publiques dont les pertes se trouvaient ainsi partiellement camouflees. Afin de soulager les banques, l'Etat devra vraisemblablement budgetiser le remboursement de certains de ce prets consentis aux entreprises publiques. G. LA BALANCE DES PA1EMENTS 2.41 L'evolution de la balance des paiements du Benin reflete la forte augmentation des importations au cours de ces dernieres annees. Cette augmentation des importations est liee principalement au lancement des projets d'investissement et au commerce de reexportations. 11 en est resulte un deficit tres important de la balance des paiements courants. Toutefois, la balance globale a ete equilibree grace 8 une forte augmentation des emprunts exterieurs (voir Tableau 2.11). 2.42 Au cours de la derniere decennie, la valeur des importations a ete multipliee par huit (en francs courants). Les biens d'equipement lies 8 l'execution du Premier Plan et dont les entrees sont passees de 4 milliards en 1972 849 milliards de FCFA en 1981, constituent la premiere cause de cette augmentation des importations. A noter egalement, les biens de consommation et produits de luxe (principalement les boissons, le tabac, les vetements et les produits pharmaceutiques) dont les importations ont connu une forte croissance puisqu'en pourcentage du total des importations, leur valeur passe de 18% en 1972 8 32% en 1981. Bien que les importations officielles de produits petroliers aient augmente il y a eu egalement des importations non officielles d'essence et de kerosene du Nigeria. Enfin la nette augmentation des importations des biens de consommation 8 la fin des annees soixante dix s'explique aussi bien par la demande soutenue sur les marches des pays voisins (Nigeria et Niger) que par la demande interieure du Benin. 2.43 Les exportations ont considerablement augmente au cours de ces dernieres annees. Cependant, le pourcentage des exportations declarees par rapport au total des exportations est tombe de 54 pour cent en 1972 8 14 pour cent en 1981. Au cours des dix dernieres &nnees les exportations traditionnelles de produits agricoles ont regresse en valeur reelle. Les exportations des produits du palmier 8 huile ont diminue de 50 000 tonnes par - 29 an entre 1970 et 1975, a 24 000 tonnes en 1981. Les exportations de coton ont aussi baisse: de 30 000 tonnes par an entre 1970 et 1975 a 10 000 tonnes en 1981 1/. En revanche, les exportations non declarees (qui sont estimees a partir d'autres elements de la balance des paiements) ont connu une croissance rapide, avec des pOintes en 1977 et 1981. Parmi ces exportations destinees princip£lement au Nigeria, figurent vraisemblablement des biens de consommt:,tion reexportes mais aussi des produits beninois manufactures et vivrierf. 2.44 La balance des paiements courants s'est deterioree puisque son deficit est passe de 11 pour cent du PIB en 1972 a 34 pour cent en 1981 et a 42% en 1982 selon des estimations provisoires. Malgre leur sensible augment~.tion, les transferts des travailleurs beninois a l' etranger n' ont pas pu COUV] 'i r Ie deficit de la balance commerciale. Un deficit d' une telle ampleur ne pourra pas etre supporte tres longtemps. 2.45 Les transferts de capitaux en faveur du Benin ont fortement augmente, notammell.t en 1980 et 1981, annees au cours desquelles plusieurs grands projets d' inves~.;issement ont ete finances. Accordes a des conditions raisonnables (7,5 a fI pour cent d'interet annuel et sur douze ans), les credits fournisl~eurs representen~ la plus grande partie de ces transferts. Les emprunts nets des remboursements ont augmente de 11,4 milliards en 1976 a 50 milliards de FCFA en 1980 et 1981. L'aide officielle et les investissements etrangels directs ont egalement augmente, stimule par Ie programme d' invest issl~ment du Gouvernement. 2.46 La balance globale est devenue excedentaire en 1980 apres avoir ete legerem1mt deficitaire durant les trois annees precedentes. L'annee 1981 fait ressort:.r un excedent encore plus prononce qu' en 1980. Il y a lieu de s' inter:~oger cependant sur l' ampleur de ce retournement de tendance dans la mesure l)U les statistiques disponibles font etat tid' autres mouvements de capitau::: et erreurs" dont le montant total est appreciable. Il semble que les resulta;s de 1981 s'expliquent par la forte demande de produits beninois au Nigeria et du commerce de reexportation, puisque les reserves nettes etaient une nou' relle fois legeremen t negatives a la fin de l' annee 1982. Il sembterait que la production de coton soit en augmentation sensible en 1982-1933 suite au lancemsnt d'un projet ds developpement rural. - 30 Tableau 2.11 - Balance des Paiements resumee (en milliards de FCFA courants) 1972 1976 1979 1980 1981 Exportations 1/ 21,6 31 ,5 64,2 68,3 81 ,2 Importations 1/ 32,1 60,0 108,3 148,5 178,8 Balance commerciale -10,5 -28,5 -44,1 -80,2 -97,6 Revenus du capital -0,7 0,0 -0,2 -0,5 -2,1 Transferts prives 1 ,7 4,7 8,4 9,3 10,3 Balance des paiements courants -9,5 -23,8 -35,9 -71,4 -89,4 Dons et aide institutionnels 5,7 12,8 13,7 13,3 23,1 Investissements directs 1,2 0,6 3,6 8,4 9,2 Emprunts nets 2/ 1 ,5 3,1 11 ,4 58,7 48,9 Autrea tranferts de capitaux et Erreurs 3/ 2,1 8,8 4,5 -8,0 22,9 Balance globale 1,0 1.z.1 -2,7 1,0 14,7 Reserves nettes en fin d'annee 7,2 4,5 -3,3 -2,2 12,5 Source: Appendice statistique Tableau 3.1 1/ Biens et services non-facteurs. 2/ Emprunts a moyen et long terme et autres transferts de capitauxo 3/ Mouvements de capitaux nets a court terme, credits FRI, autres transferts, erreurs. H. LA DETTE EXTERIEURE ET L'AIDE ETRANGERE 2.47 L'important programme d'investissements publics durant les dernieres annees soixante dix a ete realise en grande partie sur financements exterieurs. Les tranferts de capitaux vers le Benin ont donc fortement augmente et les conditions des prets se sont endurcies. L'augmentation du service de la dette se poursuit, provenant principalement des projets orientes vers l'exportation. Cependant les problemes relatifs au service de la dette se resument a maintenir l'equilibre des finances publiques puisque le FOFA est convertible sans limitation en FF et que les investissements sont presque totalement des investissements publics. 2.48 L'encours de la dette exterieure (emprunts non debourses compris) a augmente de 166 millions de dollars (59 milliards de FOFA) en 1976 a 589 millions de dollars (209 milliards de FOFA) en 1981 comme l'indique le Tableau 2.12. Quarante trOis pour cent de l'encours de 1981 proviennent du financement des projets sucrier, cimentier et petrolier. A noter egalement, un changement dans la nature de l'endettement puisque le pourcentage des prets commerciaux dans l'endettement total est passe de 15 en 1976 a 48 en 1981. - 31 2.49 Le service de la dette qui annuellement se situait entre 2.8 a 4.2 millions de dollars (1 a 1,5 milliards de FCFA) entre 1976 et 1980 a grimpe jusqu'a 17 millions de dol lars' (5,6 milliards de FCFA) en 1981 et, selon les projections, devrait atteindre 68 millions de dollars (24 milliards de FCFA) en 1983. En 1981, Ie service de la dette representait 7 pour cent des exportations de biens et services soit 11 pour cent des recettes budgetaires. En 1983, les trois grands projets (dont deux sont finances par des prets conjointement garantis par les Gouvernements beninois et nigerian) seront responsables de 79 pour cent du service de la dette. Tableau 2.12 - Dette exterieure Milliards de FCFA Pourcentage (francs courants) 1976 1981 1976 1981 Encours tctal de la dette 59 209 100,0 100,0 .. EndettemeJ:t aupres d'orsanismes publics 50 109 85,4 52,1 Multilateraux 24 75 41 ,1 36,1 Bilateraul 26 34 44,3 15,9 Crediteure commerciaux 2 100 14,6 47,9 Credits fcurnisseurs 5 5 8,1 2,3 Credits b~(ncaires 4 95 6,5 45,6 Service dE la dette hl 5,9 en %des I~xportations 4,2 7,3 en %des l.ecettes Budgetaires 6,6 11,2 Source: j,.ppendice statisUque Tableau 4.1 2.50 Ire service de la dette actuel du Benin est certes plus eleve que par le passe, mais il resulte aussi d'un grand effort d'investissement. La capacite (:.u Benin a honorer ses engagements dependra du succes des grands projets; succes lui-meme lie a l'evolution favorable de la demande sur le marche mondial et sur le marche nigerian (pour le sucre et le ciment). Dans la mesure ou les produits resultant de ces grands projets pourront etre vendus a des prix allechants et ou une augmentation des recettes douanieres sera possible grace a la reprise du commerce, Ie Benin pourra assurer le service de sa dette sans difficultes. De serieuses incertitudes demeurent cependant quant a la viabilite de ces grands projets et notamment du projet sucrier (voir paragraphe 3.32). La capacite du Benin a assurer le service de sa dette est davantage analysee au chapitre IV dans le cadre des projections macro economiques. - 32 2.51 L'assistance accordee au Benin a des conditions de faveur a augmente assez rapidement en raison des dons dont ce pays a beneficie a la fin des annees soixante dix. En revanche, l'aide institutionnelle n'ayant pas augmente, il y a lieu de penser que certains organismes ont converti leurs prets en dons. La forte croissance de l'aide bilaterale reflete, quant a elle, l'amelioration des relations entre le Benin et les principaux pays pourvoyeurs d'assistance. En marge des dons, les prets aux conditions de faveur n'ont guere augmente, en raison vraisemblablement de l'accent mis sur les investissements industriels soutenus principalement par des credits commerciaux, mais aussi du fait de la capacite d'absorption du Benin dont les limites se rapprochaient au fur et a mesure du lancement des projets. - 33 III. RESULTATS ET PROBLEMES PAR SECTEUR ECONOMIQUE 3.1 Ce troisieme ohapitre presente les resultats obtenus dans les prinoipaux seoteurs de l'eoonomie beninoise ainsi que les problemes de ces seoteurs dans l'ordre suivant: agrioulture, industrie, transport, energie, secteurs Booiaux. A. AGRICULTURE Generalites 3.2 L'agrioulture est le secteur dominant de l'economie beninoise. Les trois quarts de la population aotive s'adonnent aux aotivites agricoles. La production agrioole represente 40 pour oent du PIB et assure 36 pour oent des rentrees ete devises. L'agrioulture beninoise est en premier lieu orientee vers les IlUlture vivrieres parmi lesquelles figurent le ma:Ls, le sorgho, les ignames, :~e manioo, les harioots et du riz en faible quantite. La produotion de oes deilrees alimentaires exoede les besoins du Benin qui en exporte une part appr~;oiable (environ 20 pour oent) au Nigeria et au Niger. Les oultures vivrieres limitent les importations de oereales qui ont oependant augmente ces dernieres annees tandis que les prix des oereales etaient subventionnes par 119 Gouvernemont a travers les entreprises publiques. L'avantage oomparatif du Benin POu]~ la produotion de oultures vivrieres se maintiendra vraisembhlblement dans les annees a venire Les prinoipales oultures industrieLles sont le palmier a huile, le ooton et l'arachide. Les efforts en oours dev:-aient permettre le developpement de la produotion cotonniere qui benefioie de conditions naturelles favorables dans le nord du pays. En revanche, la culture du palmier a huile est oontrariee par une pluviometrie insuffisa''lte. Aussi faut-il s' attendre a une baisse oontinue en valeur des produits lu palmier a huile. 3.3 ~es oonditions d'exploitation varient nettement d'une region a une autre. Al sud et au oentre du pays, l'existenoe de deux saisons des pluies permet Un,;t double reoolte annuellement. Les terrains sont intensivement exploites et l'exploitation agricole moyenne s'etend sur 1,2 ha. Le nord Benin, en revanche, ne connait qu'une Batson des pluies par an, les pratiques oulturales sont moins intensives et l'exploitation agrioole moyenne atteint 2,4 ha. ~haque exploitation agrioole beninoise emploie en moyenne 3,3 personnes. La main d'oeuvre agricole est principalement fournie par les familles :tlles-memes. Toutefois, un petit nombre de grands exploitants embauohent les ouvriers agricoles durant les periodes de grands travaux (recolte). Bien que des cooperatives aient ete oreees, les oultivateurs independa~ts assurent encore 90 pour oent de la production agrioole beninoise. Les rendements generalement peu eleves s'expliquent par la faible utilisati.:>n des intrants modernes (semenoes ameliorees, engrais). Les engrais sont jusqu'a present peu consommes bien que leur utilite ait ete demontree pour enri3hir des sols generalement pauvres et augmenter les rendements. Evolution de la production '.4 Les cultures vivrieres ont stagne pendant cinq ans, avant 1976. Par la suite l'amelioration des conditions climatiques et des prix offerts aux petits cultivateurs ont entraine une augmentation de la production (voir Tableau ,.1). La production de ma1s et des ignames a fortement augmente au - 34 cours des cinq dernieres annees, consequence d'une intensification du commerce frontalier avec le Nigeria. La production de haricots et de manioc a egalement augmente au cours de la periode. En revanche, celle de sorgho a diminue suite a un changement d'habitude alimentaire au nord ou les populations marquent une preference pour le mais. Tableau 3.1 - Princi ales cultures vivrieres (milliers de tonnes metriques 1969-71 1974-76 1979-81 Mais 202 224 302 Sorgho 52 69 59 Ignames 524 489 687 Manioc 733 601 639 Haricots 28 18 31 Riz 4 13 10 Source: Ministere du Developpement Rural et de l'Action cooperative. 3.5 La production beninoise de cultures industrielles est modeste en valeur (18 illions de dollars d'exportation en 1981) et comprend principalement les produits du palmier a huile, le coton et l'arachide (voir Tableau 3.2). Une palmeraie naturelle de 200 a 300 mille ha permet la recolte traditionnelle de noix de palme d'ou est extraite artisanalement une huile destinee a la consommation locale et ecoulee partiellement au Nigeria. Les amandes de palme, en revanche, sont traitees industriellement. Entre 1962 et 1975, 28 000 ha de palmeraie industrielle ont ete crees dont les noix sont traitees par la Societe Beninoise de Palmier a Huile (SOBEPALH) 1/ tandis que les amandes sont prises en charge par la Societe Nationale pour Jr'Industrie des Corps Gras (SONICOG). La palmeraie beninoise connait de faibles rendements de l'ordre de 4 tonnes de fruits frais a l'ha tandis que d'autres palmeraies d'Afrique occidentale atteignent des rendements de 15 tonnes a l'ha. Les conditions climatiques et les faibles cours mondiaux ont entraine une stagnation du secteur du palmier a huile au Benin. D'une maniere generale, la productivite de ce secteur pourrait etre amelioree si les plantations etaient mieux entretenues et la collecte mieux organisee. Toutefois, l'augmentation des rendements quelle qu'elle soit ne justifiera jamais d'investir dans l'extention des palmeraies. 1/ Lors d'une restructuration effectuee vers la fin 1982 la SOBEPALH a ete dessoute et ses activites industrielles ont ete transferees a la SONICOG. - 35 Tableau 3.2 - Principales cultures industrielles (milliers de tonnes m~triques) 1969-71 1974-76 1979-81 Palmier 8 huile (regimes de palme frais) n.d. 523 356 Coton 36 25 19 Arachide 46 46 60 Source: BCEAO 3.6 La production cotonniere a connu de faibles resultats, mais d'importantes reformes ont recemment ete introduites. La culture industrielle du coto~l a commence au Benin en 1963 dans le cadre de l'aide bilaterale. La product:t,on de coton graine augmenta de 5 000 tonnes en 1965 8 50 000 tonnes en 1972. 'rombee 8 10 000 tonnes en 1981, la production a repris et se situe environ 8 19 000 tonnes par an. Parmi les principales causes du declin passe de la production cotonniere, figurent la hausse des prix des produits vivriers par rapport au prix paye au cultivateur pour son coton et le manque d'engrais et d'inaecticide en temps opportun. Le Tableau 3.3 compare mais et coton dans la province du Zou (8 noter cependant que les travaux ne se deroulent pas durant les memes periodes pour ces deux cultures). Dans le passe, le Gouvernement accordait des subventions 8 la production. Cette politique etait possible parce que Ie prix paye au producteur de coton graine etait nettement inferie'lr au prix 8 l'exportation meme apres deduction des frais de commerclalisation. Les cultures vivrieres devenant plus remuneratrices que le coton, Les paysans utiliserent alors les engrais pour la production de ces premieres. Comma par ailleurs la commercialisation des cultures vivrieres echappe 8 son contrOle, Ie Gouvernement stest trouve progressivement prive des ressourJes necessaires 8 sa politique subventionniste. De ce fait les importa~ions d'intrants se trouvaient affectees, compromettant Ie succes de l'effort du Gouvernement en matiere de developpement rural. Auesi Ie Gouvernement a-t-il amorce avec la campagne 1982-83, un programme etale sur six ans et destine 8 eliminer les subventions dtengrais et d'ineecticidee. Simulta~ement, les prix payes aux producteurs seront augmentes. SUite aux mesurs 1'incitation prises en leur faveur, les paysans augmenterent les surfaces cultivees et la production de coton connue une croissance en 1983, malgre La baisse des rendements due 8 la secheresse. - 36 Tableau 3.3 - Incitations financiere. donnees aux agriculteurs pour le ma~s et le coton (revenu net par journee de travail du cultivateur ~e la province du Zou: moyenne 1979-81: Rendement Prix Recette Couts des Revenus Journee (kg/ha) (FCFA/kg) (FCFA/ha) intrants nets de travail (FCFA/ha) (FCFA/ha) a l'ha Mais 715 80 57 200 600 56 600 83 682 Coton 714 80 57 120 5 560 51 560 112 460 Source: MDRAC e t Banque Kondiale Les organismes agricoles 3.7 Quatre grands organismes interviennent dans le domaine agricole: le Ministere du neveloppement Rural, les institutions provinciales de developpement rural, la compagnie de commercialisation et de transformation et enfin la banque de credit agricole. Le Gouvernement a recemment procede a d'1mportantes reorganisatiOns accompagnees de changements d'attributions. 3.8 La mise en application de la politique agricole releve de deux ministeres: le Ministere du Developpement Rural et de l'Action Cooperative (MORAC) et le Ministere des Fermes d'Etat de l'Elevage et de la Peche (MFEEP). Evaluation, planification et suivi des operations n'ont pas toujours ete bien menes par le passe. Ces ministeres avanQaient des propositions d'investissement peu elaborees et s'appuyaient sur des analyses techniquement insuffisantes. Divers projets de developpement rural finances par l'lDA, l'lFAF, la CCCE et le FAC contribuent actuellement a renforcer la capacite de ces ministeres. 3.9 A l'echelle provinciale les principaux organismes de soutien sont les Centres d'Action Regionale pour le Developpement Rural (CARDER). Les CARDER assurent la collecte et l'achat du coton-graine aux paysans, ainsi que son transport jusqu'aux usines d'egrenage dont ils assurent la gestion. Ces usines connaissent d'ailleurs certains problemes d'organisation. Charges de l'assistance aux agriculteurs, ils menent des recherches appliquees, assistent les cooperatives, distribuent les intrants agricoles et ont des responsabilites en matiere d'infrastructure: entretien des routes et alimentation en eau. Disperses dans de multiples activites les CARDER ont malheureusement tendance a oublier leur vocation principale qui est d'encadrer et d'assister directement les cultivateurs. Aussi cette multiplicite d'activite devrait-elle etre decouragee. 3.10 Encore recemment, les usines d'egrennage etaient gerees par la SONAGRl. Cette responsabi1ite echoit maintenant aux CARDER qui livrent le coton-graine a la Societe Nationale pour la Production Agricole (SONAPRA). De creation recente, la SONAPRA est le fruit du nouveau systeme de commercialisation du coton. Elle resulte de la fusion de trois organismes maintenant dissous: (i) la SONAGRI qui assurait l'egrenage et le transport du coton jusqu'a Cotonou et avait la charge des approvisionnements et de la distribution des intrants agrico1es; (ii) 1e lAS qui etait une caisse de - 37 stabilisation des prix; (iii) la SONACEB qui s'occupait des exportations. Le regroupement intervenu devrait resoudre divers problemes financiers et alleger les difficultes de coordination qui ont souvent gene les operations. 3.11 La Caisse Nationale de Credit Agricole (CNCA). Organisme national de credit agricole, la CNCA a ete cre~e en 1975 et accorde des credits aux CARDER, aux cooperatives (8 travers les CARDER), aux entreprises ~ubliques et aussi aux cultivateurs grace 8 son reseau d'agences provinciales (CRCAM; voir volume II: Agriculture). Les ressources de la CNCA proviennent principalement des possibilites de reescompte aupres de la Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO). Arrivent en tete parmi ses emplois, les credits aux entreprises publiques qui, realisant peu de profits, n'honorent pas leurs engagements de maniere satisfaisante. En revanche, les credits accordes aux cooperatives de cultivateurs connaissent generalement un meilleur sert. Les priorites du Plan 3.12 A~x termes du Plan quinquennal 1983-1987, 1/ le Gouvernement beninois considere Irioritaire Ie developpement de la production et l'acroissement de la productjvite agricole. Les investissements prevus pour l'agriculture s'elevent e 137,7 milliards de FCFA soit 23 pour cent des investissements totaux prevus au Plan. Ceci represente une augmentation sensible par rapport au Premier Plan qui reservait 8 l'agriculture seulement 11 pour cent des investissen.ents. 3.13 L~, lecture des projets agricoles presentes en Mars 1983 8 la Table Ronde des l'artenaires au Developpement du Benin inspire des reserves quant 8 la concepUon meme de certains d'entre eux et confirme certainement la necessite ce les definir de maniere plus precise. Le projet de renovation de la riziere irriguee de la SONIAH (22 milliards de FCFA) et celui de creation de 1000 ha de palmeraie irriguee a Takon-Yoko (2,4 milliards de FCFA) soulevent, par exemple, de serieuses interrogations. En effet, un investissen.ent aussi important dans la production rizicole et la culture du palmier a 1luile ne semble pas justifie compte tenu de l'experience beninoise en matiere de riziculture et de 1a faib1e rentabi1ite des 830 ha de palmeraie irriguee. En :revanche, Ie Benin devrai t concentrer ses efforts sur les produi ts p(,ur lesquels il beneficie d' un avantage comparatif (produits vivriers, (:oton). Telle est I' option prise dans Ie cadre des projets de developpemEc:nt rural en cours dans les provinces de l' Atacora, du Zou et du Borgou. Problemes c,e 1 Agricul ture t 3.14 Au cours des deux dernieres annees, Ie Gouvernement beninois a pris diverses d:.spositions indispensables pour l' augmentation de la production 11 Lors de 1a redaction du present rapport, 1e document du plan 1983 1987 n'etait pas encore dispon1ble et toute reference au plan s'appui i<:li sur 1es informations constences dans 1e document pour 1a conference de la Table Ronde en Mars 1983. - 38 agricole. Les tentatives pour contrOler les prix des denrees alimentaires ayant ete vaines, la distribution des produits vivriers traditionnels a ete pratiquement laissee au secteur prive. II conviendrait que cette politique ne soit pas remise en cause par la creation recente de l'Office Nationale des Cereales (ONC). Les responsabilites effecives de l'ONC devraient etre definis precisement par l'etude sur la commercialisation des produits vivriers qui doit etre entreprise debut 1984. Faute de quoi, on couvrait Ie risque evident de mettre en pIce une nouvelle entreprise publique ayant une incidence negative sur les prix et la production agricole. La decision d'abandonner progressivement la subvention des intrants agricoles et d'augmenter simultanement les prix d'achat aux producteurs devrait ameliorer la production agricole grace a la livraison reguliere des engrais et insecticides qui ont souvent fait defaut. Par ailleurs, certaines restrictions aux exportations (qui n'ont peut etre jamais ete tres efficaces) de produits vivriers sur Ie Nigeria ou la demande est forte semblent avoir ete levees. Le Gouvernemnt pourrait meme envisager Ie developpement de routes secondaires afin d'encourager ces exportations. 3.15 Les principaux problemes de l'agriculture beninoise sont les suivants: Ie renforcement des organismes agricoles, une plus grande concentration des efforts sur les produits pour lesquels Ie pays beneficie d'un avantage comparatif, Ie developpement de structures de production efficaces et l'approvisionnement des marches urbains au cours des periodes de soudure. 3.16 L'objet des differents organismes agricoles, notamment les organismes d'assistance, devrait etre plus clairement defini. Assistant davantage et de maniere plus directe les cultivateurs, ces organismes aideraient les producteurs a ameliorer leurs techniques culturales et a augmenter leurs rendements. Les activites des CARDER devraient etre reduites en nombre, ce qui leur permettrait d'accentuer leur assistance directe aux cultivateurs et de repondre ainsi a leur vocation premiere. 3.17 Conditions climatiques et nature des sols etant determinants en la matiere, Ie Benin doit investir dans des produits tels que Ie coton et les produits vivriers pour lesquels il beneficie d'un avantage comparatif. La canne a sucre et Ie palmier a huile ne disposant pas de leurs conditions optimales au Benin, donnent des rendements nettement inferieurs a ceux enregistres dans d'autres regions d'Afrique de l'Ouest. Avec des rendements de 4-6 tonnes/ha pour Ie palmier a huile et 75 tonnes/ha pour la canne a sucre, la viabilite des unites existantes est serieusement menacee. Aussi, la mission recommande-t-elle aux autorites beninoises de ne pas etendre les plantations de canne a sucre et de palmier a huile. Cependant, les investissements deja realises dans ces branches d'activite justifient certainement des efforts limites afin d'ameliorer les rendements des plantations et la productivite des unites de traitement. 3.18 Les structures de production revetent une importance decisive en agriculture. Aussi le Gouvernement a-t-il reconnu la necessite d'encourager une paysannerie economiquement motivee, mobilisee par des structures souples et pratiquant des techniques culturales adaptees aux conditions climatiques. Une contradiction apparait cependant dans les documents ayant servi a l'elaboration du Plan car il est fait mention du rOle croissant que devrait jouer les organismes officiels de distribution tel que l'ONC mentionne ci - 39 dessus. I1 semble que 1es autorites soient soucieux du rOle croissants des cu1tivateurs qui commercia1isent leur production en dehors des circuits officie1s et, de ce fait, pourraient ne pas soutenir 1es programmes de deve10ppement du pays. Comme exp1ique au volume II, i1 est de l'avis de 1a mission que l'association vo1ontaire des cu1tivateurs dans des cooperatives pourrait certainement reduire bien des difficu1tes. 11 convient de noter que 1es entreprises pub1iques directement engagees dans 1a production agrico1e ont, en revanche, enregistre de lourdes pertes resultant d'importants frais generaux et d'un manque d'efficacite. Aussi ces structures ne devraient-e11es pas etre deve10ppees a l'avenir. En ce qui concerne 1a commercialisation des produits, 1e Gouvernement entend maintenant "reconnaitre" 1es circuits de distributions des paysans eux-memes et de lever 1es restrictions qui encouragent 1e deve10ppement du marche para11e1e. Une te11e attitude appuyee par des mesures d'incitation appropriees pemettent de 1aisser 1es cu1tivateurs faire des choix economiques rationne1s soit individue11ement soit regroupes dans des cooperatives, est d'avantage susceptible de creer 1es conditions favorab1es pour une amelioration des resu1tats de l'agricu1ture beninoise. 3.19 Par ai11eurs 1e Gouvernement beninois a longtemps pratique des prix subventionnes pour 1es cerea1es importees par l'A1imentation Genera1e du Benin (AGB) qul vendait a10rs a perte. Les pertes de l'AGB sur 1e b1e furent si e1evees qu'e11e en 1aissa l'importation a des entreprises privees capab1es, semb1e-t-i1, de repercuter plus faci1ement 1a tota1ite de leurs couts sur 1es consomma1eurs. Cependant, 1es subventions a 1a consommation demeurent pour 1e riz (envtron 15%) et 1e mais (a moindre degre)i affectant 1a rentabilite de l'AGB. I/e1imination progressive de ces subventions est une necessite car e11es ne stimu1ent guere 1a production locale de produits vivriers ma1gre 1e niveau eJeve de 1a demande. Le soucis du Gouvernement d'assurer l'approv:.sionnement des vi11es en cerea1es pendant 1es periodes de soudure a condui t i" 1a creation de l' Office Nationa1e des Cerea1es (ONC) en decembre 1983. Bjen que 1e decret portant creation de cet office prevoit l'achat et 1e stockage des graines par l'ONC, 1e Gouvernement semble dispose a limiter 1e role de cet organisme. Le Gouvernement se propose d'etudier avec l'aide de l' IDA 1e~i prob1emes re1atifs a 1a subvention des importations de denrees a1imenta:,res. B. INDUr:TRIE 3.20 Le Benin connait peu d'activites manufacturieres et leur part dans 1e PIB n'a ~~ere augmente durant 1es annees soixante dix. Cependant 1es trois grands p:~ojets inscrits dans 1e Premier Plan (1977-80) sont des projets industrin1s at devraient sensib1ement augmenter 1a production industrie11e beninoisft vers 1985. Les industries modernes qui representeraient environ 60 pour cen~; de 1a valeur ajoutee tota1e du secteur, sont concentrees dans quatre activites: alimentation et boissons, hui1e vegeta1e, textiles et enfin ciment. 11 s'agit 1a d'operations de substitution aux importations, de traitement de produits importes et de transformation de produits agrico1es. Douze entreprises pub1iques assurent environ 60 pour cent de 1a production industrie11e moderne dont 1e reste provient de deux douzaines d'entreprises privees (voir volume III). En raison du peu d'information disponib1e sur 1e secteur j.ndustrie1 informe1, l'ana1yse ci-dessous se 1imitera au secteur moderne fit organise de l'industrie. - 40 3.21 Consoient des problemes de l'industrie b8ninoise, le Gouvernement a sollioite oonseils et assistanoe de l'etranger. Il semble que de l'assistanoe teohnique ait ete demandee pour l'identifioation et l'analyse des projets, la promotion d'entreprises industrielle, le "bouolage" des financements et enfin l'analyse des mesures en vigueur relatives a la politique industrielle. La structure de la produotion 3.22 En 1981, la part de l'industrie dans le PIB etait de 6 pour cent. Les quatre branches d'activite indiquees oi-dessus assuraient 80 pour cent de cette production industrielle (voir Tableau 3.4). Quelques entreprises publiques dominaient le secteur. d'industrie 1977 1981 1981 Valeur ajoutee ~ouroentage Secteur or~anise 8 700 10 386 100,0 Alimentation 427 1 751 16,9 Boissons 1 448 2 153 20,7 Huile de palme 2 ;22 2 222 21,4 Textiles 2 136 1 757 16,9 Ciment 50; 843 8,1 Bois 256 250 2,4 Papeterie 158 ;00 2,9 Chimie 455 6;0 6,1 Ateliers mecaniques et transformation metallique 995 480 4,6 Seoteur informel 2 877 4 182 Total 11 577 14 568 Souroe: Volume II, Tableau 17 a. Produits alimentaires et Boissons 3.2; Boissons - Premier produoteur de biere, de boissons gazeuses, d'eaux minerales et de glaoe hydrique, l'entreprise publique La Beninoise emploie environ 450 personnes. De nouvelles brasseries et ohaines d'embouteillage ont ete installees dans les annees reoentes. D'une maniere generale les problemes de produotion n'ont pas permis la pleine utilisation des capacites installees. 3.24 Fruits et legumes - Une entreprise publique, la SONAFEL, gere une usine de conoentre de tomate a Natitingou. En marge de ses diffioultes techniques, cette usine a peu produit en raison du prix de la tomate fraiohe sur le marche local fort eleve et de celui egalament eleve des boites importees. Cette unite ne peut donc souten1r aucune concurrence. Une autre entreprise publique gere une unite de tra1tement de noix de cajou. - 41 3.25 Minoterie - A partir du ble importe l'entreprise privee les Grands Moulins dll Benin (GMB) livre de la farine sur Ie marche local. Cette minoterie a une capacite journaliere de 125 tonnes. 3.26 Boulangerie - Le marche local est aprovisionne par 85 boulangeries privees, lont 36 sont localisees dans la Province de l'Atlantique. b. La pr:>duction d'huiles vegetales 3.27 ~es produits du palmier a huile - Regroupes maintenant dans Ie cadre d'une seule entreprise publique (la SONICOG), plusieurs unites assurent Ie traitement des regimes de palme frais emanant des plantations et des amandes de palme provenant de la palmeraie naturelle. Les resultats ont ete generalemant mediocres en raison de conditions climatiques peu favorables et de l' entrl:ltien insuffisant des plantations. Toutes les huileries sont peu utilisees et les effectifs de 1 900 personnes depassent certainement les besoins al~tuels. Le savon produit par la SONICOG beneficie en revanche, d'une forte demande sur Ie marche local. c. Les t<3xtiles 3.28 Joton imprime - Societe d'economie mixte avec majorite etatique, la SOBETEX procede au blanchissement et a l'impression de tissus ecrus importes qu'elle commercialise sur Ie marche local (auquel des acheteurs nigerians ont acces). L'usine de la SOBETEX est bien geree et sa production, appreciee par les consonmateurs, a augmente de maniere continue jusqu'en 1982 lorsque la demande a baisse au Nigeria. 3.29 lnite textile integree - Une autre entreprise publique, l'rBETEX, a ete creee a Parakou en 1975 pour produire a partir du coton local, des vetements exportes sur l'Europe. Les difficultes d'ecoulement des produits en Europe, l~ mediocre qualite du coton, divers problemes techniques et enfin des desaccorda avec les partenaires prives etrangers ont entraine de lourdes pertes, u~e baisse de la production, des licenciements et la reorientation des activites vers Ie marche local. 3. 30 l~a construction d' un comlexe textile est en cours a Lakossa. d. Le ciuent 3.31 Broyage de clinker - Le Benin dispose de deux stations de broyage de clinker gerees par les entreprises publiques SONACr et SCB qui, grace aux importatil)Ds de clinker et de gypse, livrent environ 300 000 tonnes de ciment par an sur Ie marc he local. Inauguree en 1978, la SONACI doublait alors la capacite ie production de ciment du Benin. Ces deux societes ont enregistre de lourdes pertes en raison des bas prix de vente imposes par Ie Gouvernement tandis que les couts des matieres premieres augmentaient. Le prix de vente du ciment a ~te augmente en fin d'annee 1982 mais au moment ou la demande etait en baisse. Les deux stations de broyage de clinker emploient environ 250 personnes. 3.32 relIes sont les principales entreprises industrielles beninoises. D'autres Inites aux dimensions plue modeetes fabriquent des carreaux de ceramique, des agraffes, des parfume, des ustensiles de cuisine, des boissons non alcoolisees et du materiel agricole leger. On compte egalement des imprimeries et des ateliers mecan1qu8s (soudure et ferronnerie). - 42 e. Les grands nouveaux projets 3.33 Une presentation de l'industrie beninoise ne saurait omettre 1es trois grands projets qui entrent actue11ement en production et devraient augmenter 1a valeur ajoutee de ce secteur. 3.34 Comp1exe cimentier integre - Entreprise pub1ique dont 1e capital est reparti entre 1e Gouvernement beninois (51 pour cent), 1e Gouvernement nigerian (43 pour cent) et 1e partenaire technique F.L. Smidth (6 pour cent), 1a Societe des Ciments d t Onigbo10 (SCO) est conQue pour produire du ciment a partir des depots locaux de pierre a chaux. Le cout total du projet avoisine 32 milliards de FCFA (90 millions de dollars). La SCO a une capacite de production de 500 000 tonnes par an et sa production a demarre en juin 1982 avec un effectif de 500 personnes. Cependant l'usine tournait seu1ement a 10-20 pour cent de sa capacite, 1es responsab1es de 1a SCO attendant que rut reso1ue 1a question des droits d'entree au Nigeria. Actue11ement l'usine est arretee car 1e ciment d'Onigbo10 ntest pas competitif sur 1e marche nigerian et dtimportantes quantites de ciment sont en stock au Benin. A terme, 80 a 90 pour cent de 1a production de 1a SCO devraient etre vendus au Nigeria. L'usine est techniquement bien agencee, mais 1a societe ne connaitra vraisemb1ab1ement pas de bons resu1tats a moyen terme en raison du faib1e prix du ciment sur 1e marche mondia1. Du fait du desequi1ibre entre 1es couts de production et 1es prix du marche, l'interet que porte 1e Gouvernement a une extension de 1a capacite de production a 1,2 millions de tonnes par an semble premature. Si les conditions redeviennent "norma1es" sur Ie marche mondia1, 1a SCO devrait etre beneficiaire. Les previsions font ressortir 4 a 8 milliards de pertes cumulees entre 1983 et 1989. Toutefois, les recettes devraient couvrir 1es frais de production et une partie des couts fixes; ce qui justifie de poursuivre 1es operations. Les deux Gouvernements concernes devront trouver les fonds necessaires pour couvrir les pertes ci-dessus indiquees soit a partir de leurs ressources nationales, soit en sollicitant des prets exterieurs ou encore 1e reamenagement du calendrier de remboursement. 3.35 Sucre - Le capital de 1a Societe Sucriere de Save (SSS) est lui aussi reparti entre 1es Gouvernements du Benin (49 pour cent), du Nigeria (46 pour cent) et un partenaire technique, Lonrho (5 pour cent). L'investissement total est de l'ordre de 69 milliards de FCFA (194 millions de dollars). Suite aux preVisions de rendements p1utot optimistes 1es surfaces actuellement cultivees ne permettront a l'usine de produire que 37 300 tonnes par an tandis que la capacite instal1ee est de 47 000 tonnes. Jusqu'a la fin de la decennie en cours, la SSS sera vraisemblab1ement deficitaire en raison des surplus de sucre dans Ie monde. Les ventes sur Ie Nigeria devant absorber 80 a 90 pour cent de la production, Ie prix arrete avec les autorites nigerianes sera cruCial pour la rentabilite de la societe. Les previsions detail1ees dans Ie volume III du present rapport, annoncent des pertes cumulees de 40 a 50 milliards de FCFA d'ici 1991, qu'expliqueraient partiellement un climat et une nature de sol peu favorables. Depuis que ces projections ont ete elaborees, il semble que Ie recrutement de travai1leurs au salaire minimum s'avere difficile, ce qui risque d'entrainer une nouvelle augmentation des couts et des pertes. Comme pour Ie projet cimentier, 1es deux Gouvernements doivent prevoir les fonds necessaires pour soutenir la SSS a moins qu'une hausse considerable n'intervienne. Cependant, les recettes devant couvrir les frais de production, Ie maintien de l'usine en operation sera plus sense que sa fermeture. La SSS emploiera 3 500 personnes et doit demarrer ses livraisons en 1983. - 43 3.36 Petrole - Le champ petrolifere off-shore de Seme est exploite avec l'assistanc9 technique de la firme norvegienne Saga Petroleum et grace aux prets accordes par des banques norvegiennes et bitaniques. Le cout total du projet est de 56 milliards de FCFA (158 millions de dollars). L'IDA a fourni une assistance pour la formation. La production petroliere a demarre en 1983 et au cours de la presente decennie quatre a dix mille barils devraient etre exportes pa~ jour. Les reserves sont estimees a 17 millions de barils. A noter toutefois que trois autres depots d'hydrocarbures ont recemment ete identifies. Le Benin ne prevoit pas pour Ie moment de construire une raffinerie ie petrole que ne justifierait certainement pas Ie niveau de la consommatio~ nationale. En raison des incertitudes relatives au prix mondial du petrole 9t egalement aux reserves exploitables dont dispose Ie Benin, les perspective3 de gain pour ce pays demeurent elles-memes incertaines. Dans l'hypothese favorable d'une forte production, les revenus petroliers couvriront d'abord les echeances des dettes contractees pour Ie lancement du projet. Aussi dans ses projections, la mission a-t-elle considere que l'activite petroliere n'aura pas d'incidence sur l'equilibre des finances publiques 81l c()urs de la premiere phase d' exploitat ion de Seme. La seconde phase actuellement envisagee pourrait generer des revenues nets pour Ie Gouvernement. Problemes de l'Industrie. 3.37 Trois questions sont abordees ici: l'avantage comparatif du Benin en matiere ind~strielle, Ie cadre institutionnel et enfin les projets inscrits au Plan 1983-e7. Le volume III relatif aux entreprises publiques developpe d'autres questions telles que la politique des prix, la politique de l'emploi et la relation entre l'Etat et les entreprises. 3.38 Les avantages de l'industrie beninoise se resument a une main d'oeuvre peu coateuse et ala proximite du grand marche qu'offre Ie Nigeria. Les salaires sont nettement plus faibles au Benin que dans d'autre pays d' Afrique Q,::cidentale. Dans l'industrie, Ie salaire horaire minimum est de 52 FCFA au Benin (1,17 dollar par 8h/j) tandis qu'il s'eleve a 152 FCFA au Senegal et a 191 FCFA en Cote d'Ivoire. Des entreprises telles que la SOBETEX (textiles) at La Beninoise (boissons) ont demontre que des biens de consommation fortement demandes pouvaient etre produits au Benin avec bonheur et etre vendus aussi bien sur Ie marche local que dans les pays voisins. Les regimes preferentiels accordes aux produits beninois dans Ie cadre de la CEAO et de la CEE pourraient leur ouvrir des marches potentiels. Par ailleurs, Ie marche nigerian a ete un facteur determinant pour l'exploitation des carrieres heninoises de pierre a chaux. 3.39 D'un autre cote, l'industrie beninoise presente diverses faiblesses: la formation technique fait defaut, Ie nombre de directeurs d'industrie experimentes est limite, les politiques des prix et de l'emploi du GouvernemeDt n'ont pas toujours ete heureuses. les hommes d'affaires nationaux ont une faible propension a investir dans l'industrie. Ie petit marche beninois reQoit une quantite appreciable de produits manufactures au Nigeria et enfin les incitations a exporter sont peu nombreuses. Tant que la circulatioD des biens entre les deux pays sera sujette a des restrictions, Ie Benin aura lies di fficul tes a attirer les investissements necessaires pour Ie developpement de son industrie. Le marche interieur est tres etroit pour la plupart dee produits et Ie tarif douanier b9ninois assure peu de protection aux industries de substitution aux importations. Par ailleurs. il n'existe pas de mecanisme officiel d'encouragement des exportations. Un examen du - 44 systeme de protection industrielle et d'encouragement des exportations serait certainement utile. 3.40 Le Benin ne dispose pas d'institutions suffisamment fortes pour promouvoir le developpement industriel. Quatre organismes interviennent cependant dans le secteur industriel: le Ministere de l'Industrie, des Mines et de l'Energie (MIME); la Chambre de Commerce et des Industries du Benin (CCIB); le Bureau Central des Projets (BCP) et enfin la Banque Beninoise pour le Developpement (BBD). 3.41 11 convient egalement de re-examiner le Code d'Investissement afin d'en augmenter l'efficacite. Une etude du systeme d'incitation industriel actuel mettant en evidence ses forces et ses faiblea fournirait les renseignements necessaires pour introduire des changements susceptibles de stimuler les industriels. 3.42 Les ressources du MIME sont insuffisantes tant sur le plan humain que sur le plan materiel. De ce fait, ce ministere ne peut pas programmer les nouveaux projets industriels, malgre le role primorial que l'Etat s'est attribue en matiere industrielle. Par ailleurs, le MIME n'a ni les ingenieurs ni les cadres susceptibles d'assister les entreprises industrielles. Quant a la CCIB, elle oriente peu ses efforts vers l'industrie. Le BCP n'est en mesure ni d'identifier ni de proceder a de veritables analyses de projet. Enfin les resultats de la BBD en matiere de promotion industrielle sont mitiges et ce, malgre l'assistance de l'IDA et d'autres organismes etrangers. 3.43 Les institutions b9ninoisea ci-dessus mentionnees auront encore besoin d'une assistance pendant un bon nombre d'annees afin de developper en leur sein les competences qui leur font defaut. Le Gouvernement devra par ailleurs reexaminer le role de chacune de ces institutions. La mission suggere qu'identification et promotion de projet relevent premierement de la responsabi1ite du MIME et que 1e MPSAE (soit par Ie BCP soit par tout autre organisme) concentre ses efforts en matiere industrielle sur l'examen de la viabilite des projets et sur leur coordination. Le MIME et la BBD dont les agents devraient etre en premiere ligne pour les operations industrielles, ont donc urgemment besoin d'assistance technique. Enfin, les incidences de divers aspects de la politique industrielle devraient etre etudiees. Comme indique au volume III relatif aux entreprises publiques des reformes sont necessaires dans divers domaines: fixation des prix, emploi et gestion du personnel dans les entreprises, commercialisation et promotion des investissements. 3.44 Le Deuxieme Plan etablit les priorites industrielles comme suit: redressement des entreprises existantes et transformation des produits vivriers et des ressources naturelles. 11 est egalement indique que le Benin doit promouvoir des activites en aval des complexes cimentier et sucrier. Enfin diverses propositions portent sur le developpement d'energies non traditionnelles; les constructions metalliques et la formation. 3.45 Les financements exterieurs escomptes s'eleventa 60 milliards de FCFA sur un total d'investissements de 75 milliards prevu pour le secteur de 1983 a 1987. A l'heure actuelle, seuls 40 milliards de FCFA sont vraisemblables, les sources de financement exterieures n'etant pas encore identifiees pour les 20 milliards restants. Les projets retenus refletent en general les options arretees pour le secteur de l'industrie (extension de la eimenterie d'Onigbolo, usine de fabrication de bouteilles de verre, fabrioation d'articles en aCier, exploitation des marais salants, production - 45 de chaux, fabrioation du gari). Toutefois, il oonvient de relever que le rapport prepare pour la Table Ronde de Mars 1983 ne presente pas de propositions preoises pour le redressement des entreprises. Par ailleurs, on peut s'interroger sur la viabilite de oertains projets. L'extension de la oimenterie d'Onigbolo serait aotuellement prematuree puisque la oapaoite de l'usine est encore tres peu utilisee et que la seo doit faire faoe a de serieuses diffioultes oommeroiales et finanoieres. Pour d'autres projets les analyses detaillees permettant d'appreoier leur opportunite font defaut. La mission estj.me que le dossier Gari, par exemple, presente des faiblesses oar il n'apIreoie oorreotement ni les quantites de manioo qui devraient etre livrees i l'usine ni le ooUt de oette matiere premiere. c. LES TRANSPORTS 3.46 Particulierement important au Benin, le seoteur des transports a benefioie du quart des investissements publios au oours de oes dernieres annees; employant environ un oinquieme de la main d'oeuvre des branohes d'aotivite organisees de l'eoonomie. Depuis 1978 les transports assurent de 12 a 15 pour oent de la PIB. Les aotivites de transport repondent non seulement aux besoins du Binin mais egalement a oeux du Niger qui ne dispose pas de debouohe maritime. Dans l'ensemble, les perspeotives de ohangements majeurs dans le secteur demeurent limitees, du fait des problemes economiques du Bini! et des pays voisins. Le Tableau 3.5 oi-dessous donne un resume chiffra des activites de oe seoteur. - 46 Tableau 3.5 - Evolution des Transports 1978 1979 1980 1981 1982 --------------Trafic portuaire a Cotonou, en milliers de tonnes-------------- Provenance et destination Benin 664 732 736 815 683 Provenance et destination Niger 216 171 211 336 265 Provenance et destination Nigeria 151 629 0 0 0 Total 031 1 532 947 151 948 -------------------------------Trafic ferroviaire---------------------------- Tonnage total (en milliers) 397 359 340 326 n.d. Passagers (millions/km) 132 143 163 188 n.d. Fret (en millions de tonnes/km) 152 140 143 174 n.d. ----------Depenses d'infrastructures routieres, en millions de FCFA----------- Investissement 2 648 5 048 7 726 5 043 n.d. Entretien 25 629 646 672 n.d. Total 3 273 5 677 8 372 5 715 n.d. Source: Volume II, Tableaux 15, 17 et 18. - 47 3.47 Au Benin, les act1vites de transport sont centrees sur Ie port international de Cotonou. Recemment la capacite des installations portuaires a 'te portee a 1,2 millions par an grace a l'assistance de plusieurs bailleurs de fonds et avec Ie concours de l'IDA (cr 826 BEN). Le trafic portuaire a varie entre 1 et 1,5 millions de tonnes par an au cours des cinq dernieres annees. Le trafic a destination du Nigeria a ete appreciable jusqu'en 1979, annee au cours de laquelle la capacite portuaire nigeriane a elle-meme augmente. Quant au Niger, il a toujours recours au port de Cotonou et les marchandises destinees a ce pays representent environ 30 pour cent du trafic du port beninois. Pour Ie moment la capacite du port de Cotonou est suffisante et les investissements devraient etre limites a un minimum. Toutefois, l'appontement-est attaque par la rouille doit etre repare dans les meilleurs delais. La composante portuaire de la route du Benin pourrait etre amelioree, en allegeant les contraintes administratives sur Ie trafic de transit, en supprimant Ie monopole d'Etat sur la manutention du cargo et en accordant ~n scces libre a la zone du port a ses usagers. 3.48 Les chemins de fer sont geres par l'OCBN, une compagnie autonome benino-niBerienne qui exploite une ligne de Cotonou a Parakou et controle les transports routiers vers Ie Niger. Cette ligne de 440 km entre Cotonou et Parakou abaorbe la grande partie du trafic de l'OCBN. II existe par ailleurs deux autres lignes peu utilisees: 107 kilometres de voie a l'est de Cotonou jusqu'a Porto Novo-Pobe, et, 33 kilometres de voie a l'ouest reliant Segborou a Cotonou. Le Gouvernement devrait par consequent abandonner les operations non rentables, limiter les investissements a ceux qui sont indispensables pour reduire les couts, compte tenu de la diminution du trafic et etudier Ie futur role de l'OCBN en fonction d'une predominance probable du transport routier. 3.49 L'OCBN enregistre des pertes depuis 1975 car sont rythme d'investieaement soutenu appelait des augmentations de tarifs qui ne sont pas intervenuea. Le trafic reel est nettement inferieur a la capacite theorique de l'organisation dont l'efficacite serait amelioree si les wagons avaient de plus courtes rotations (actuellement, de 14 a 20 jours entre Cotonou et Parakou) · 3.40 Le programme d'investissement de l'OCBN pour les trois annees a venir comprend deux operations. Premierement, l'OCBN entend reparer des voies (rail, ballastage, signalisation) pour un total de depenses de 5,7 milliards de FCFA dont Ie financement est assure en grande partie. Deuxiemement, l'OCBN envisage de proceder a la refection d'une bretelle et a son extension jusqu'a la cimenterie d'Onigbolo et aussi a l'acquisition de materiel. II est cependant probable que le transport sur route du ciment serait moins couteux en raisonies courtes distances sur lesquelles le ciment d'Onigbolo serait transportee Compte tenu de ses incertitudes et de sa faible rentabilite previsionnelle, le projet de construction d'une voie de chemin de fer entre Parakou et Niamey n'est pas, quant a lui, considere prioritaire a l'heure actuelle et ne devrait pas etre poursuivi. 3.51 Le bitumage prevu des tron90ns non encore bitumes de la route Cotonou-Parakou (Darsa-Zoume-Parakou) risque fort de reduire le trafic de l'OCBB car les camions concurrencent severement le chemin de fer pour le transporties produits de grande valeur. - 48 3.52 Le transport routier est le premier mode de transport au Benin. Sur un reseau routier de 7 250 km, les routes bitumees s'etendent sur 950 km et les routes praticables toute l'annee sur environ 2 300 km. Les autres routes sont des pistes rurales utilisables pendant la saison seche essentiellement. Les retards en matiere de refection des routes ont ete considerablement rattrapes et la priorite est maintenant de creer un systeme efficace d'entretien de routine du reseau routier. 3.53 Sur l'axe principale nord-sud, le tronpon encore non bitume de 230 km entre Dassa-Zoume et Parakou, le sera avant 1987. Les etudes de factibilite et d'ingenerie financees par le Fonds Europeen de Developpement viennent d'etre achevees. Elles indiquent que le bitumage de cette route serait techniquement realisable et economiquement justifie. Cette route accentuerait cependant la concurrence pour le rail et ce projet de route bitumee souleve des interrogations majeures sur l'avenir de l'OCBN. Les autres projets routiers, notamment le projet de bitumage de la route qui relie Parakou a la Haute Volta, necessiteront probablement des etudes afin de verifier si leurs impacts sur le developpement des regions concernees justifient economiquement leur execution, ou la determination de nouvelles normes appropriees pour leur amelioration. 3.54 L'entretien des routes souffre grandement du manque de fonds. Ceux ci proviennent principalement des taxes sur le gas-oil et les lubrifiants (qui sont versees dans un Fonds Routier) et des allocations budgetaires. Ces dernieres ont ete fluctuantes dans le passe et les depenses pour l'entretien des routes ont baisse en valeur reelle depuis 1978. Bien qu'une amelioration ait ete possible au titre de l'exercice 1982 (en raison de l'augmentation des taxes sur le gas-oil et les lubrifiants) les fonds disponibles sont vraisemblablement demeures inferieurs aux besoins estimes. 3.55 Une petite entreprise publique (Trans-Benin) a ete creee en 1977. Incapable de soutenir la concurrence des dynamiques transporteurs prives, cette entreprise a enregistre de lourdes pertes. Le Gouvernement aurait avantage a reexaminer le rOle de cette entreprise. Recommandations 3.56 Le Benin doit formuler et mettre en application une strategie adequate dans le secteur des transports, s'il tient a tirer pleinement avantage de sa situation geographique et demeurer competitif par rapport a certains de ses voisins qui jouent egalement un rOle de transit. Dans cette perspective, le Benin devrait: a) s'appuyer davantage sur ses dynamiques transporteurs routiers prives; b) el1miner les blocages qui m inent l'efficacite des chemins de fer, du port et des transitaires; - 49 c) ameliorer le systeme de taxation des usagers de la route puisque les taxes actuelles sur le gas-oil et les lubrifiants s'averent insuffisantes pour couvrir les depenses d'entretien; '.57 Le bitumage de la route de Dassa-Zoume a Parakou sur l'axe principale nord-sud ,;:,stjustifiable economiquement. Une fois que cet axe sera bitume, le Chemin de fer vraisemblablement perdra encore plus de son traffic. Par aileurs t)ute tentative de repatition officielle du traffic serait aussi vaine que perturbatrice. Ausi les investissements dans le rail devraient ils a l'avenir hre limites au montant necessaire pour maintenir un volume reduit d'activiti. Des mesures doivent egalement etre prises pour ameliorer les installations du port de Cotonou dont un meilleur fonctionnement sera benefique pour les traffics routier et ferroviaire. D. L'ENERGIE '.58 Le Benin a des ressources energetiques limitees. Les seules reserves d'hydrocarbures exploitees se trouvent a Seme ou la production a demarre au debut de l'annee 198'. Aucun bassin houiller n'a ete repere i ce jour. Cependant un potentiel hydroelectrique existe grace au Mono (au Togo) qui doit etre exploite par la station de Nangbeto. Les quelques 68 000 km2 de savane boisee representent encore la principale source d'energie. La consommation d'energie par tete des beninois est l'une des plus faibles au monde. Elle se situe en affet i 65 kg equivalent-charbon tandis que dans des pays aux revenus par tete ~e meme grandeur, la consommation d'energie par habitant atteint 85 kg equivalent-charbon. Le bois et le charbon de bois fournissent au moins les deux tiers de l'energie consommee au Benin. Viennent ensuite les produits petroliers importes (24%) et l'hydroelectricite egalement importee (6%). Le Gouvernement entend developper de maniere prioritaire, les ressources eners8tiq~es locales afin de satisfaire une croissante demande nationale d 'Emergie. La champ petrolifere de Seme '.59 En 1968, la compagnie Union Oil decouvrit le petrole du champ de Seme situe i 15 km des cotes bSninoises et dans des profondeurs marines de 24 i 54 metres. Ayant decide de prospecter ce champ de Seme, le Gouvernement signa en mai 1979, un contrat de service avec la societe privee norvegienne SAGA Petroleum. Le forage des six premiers puits commen9a en juin 1982. Un des puits se revela sec, mais les cinq autres produisent conformement aux previsions. Le champ de Seme est plus etendu que prevu, ce qui justifie une phase intermediaire de prospection avant l'injection d'eau qui ne serait necessaire pour une phase ulterieure. Cette phase interm8diaire ne necessitant qu'un complement d'investissement, qui est actuellement envisagee. Elle rendrait probablement beneficiaire l'ensemble des operations de prospeotion. Toutefois, l'augmentation reoente des couts de production et la baisse des prix sur le marche mondial, rendront peu significative l'inoidence des recettes petrolieres de la phase I sur les finanoes publiques. Le Projet hydroeleotrique de Nangbeto '.60 La demande d'energie a oonnu une forte oroissanoe au Benin au cours des annees recentes (14 pour oent par an entre 1976 et 1980). Le Benin et le - 50 Togo envisagent la oonstruotion a Nangbeto en territoire togolais, d'un barrage de 60 Mw sur Ie fleuve Mono qui, a d'autres endroits, dessine la frontiere entre les deux pays. La produotion reelle atteindrait 48 millions de kwh par an. Le oout du projet est estime a environ 170 millions de dollars (dollars de 1983), en supposant que les travaux seront termines debut 1988 oomme prevu. Ce projet oonnait enoore d'importants points d'ombre tels que la garantie d'approvisionnement, les tarifs a appliquer et les problemes organisationnels des institutions nationales ou regionales ohargees de la produotion, de la transmission et de la distribution de l'eleotrioite. Toutefois, la demande ne semble pas poser de problemes et Ie projet de Nangbeto est une reponse eoonomiquement satisfaisante aux besoins energetiques dont la oouverture a l'heure aotuelle depend grandement de l'eleotrioite livree par Ie Ghana (Volta River Authority). E. LES SECTEURS SOCIAUX 3.61 Une grande importanoe a ete attaohee a l'eauoation a la fin des annees soixante dix si bien que Ie taux de soolarisation et Ie nombre de personnes alphabetisees sont en augmentation. Malgre oes efforts, des problemes ont surgi au niveau de la qualite de l'enseignement en raison des oontraintes budgetaires. Les servioes de sante n'ont pas benefioie de la mame attention que l'eduoation et les oonditions sanitaires res tent medioores (voir Tableau 3.6). L'eduoation 3.62 Bien que les insoriptions aient rapidement augmente au oours de la derniere deoennie, les taux de soolarisation restent faibles. Le nombre d'etudiants a augmente au rythme de 14 pour oent par an. Au niveau de l'enseignement primaire, Ie taux de soolarisation est passe de 34 pour oent en 1971/72 a 49 pour oent en 1980/81. Le taux general de soolarisation varia enormement d'une region a une autre. S'il atteint 83 pour oent dans les villes du sud, il n'ast que de 25 pour oent dans les'zones rurales du nord du pays. Quant a l'enseignement seoondaire, il n'est.dispense qu'a 10 pour oent des enfants et adolesoents en age de Ie reoevoir. Enfin Ie pouroentage des adultes alphabetises se situe a 25 pour oent, en augmentation par rapport au pouroentage de 10 enoore enregistre vers Ie milieu des annees soixante dix. 3.63 La reforme de l'enseignement lanoee en 1975 avait pour objet de demooratiser Ie systeme eduoatif et de l'adapter aux conditions eoonomiques et sociales du pays. En marge de la gratuite de l'enseignement, la reforme . introduisait l'utilisation des langues locales, des cooperatives de produotion dans les ecoles et enfin des programmes mettant l'acoent sur l'experimen tation. L'enquate menee en 1981, conclua que la qualite de l'enseignement avait baisse depuis l'introduotion de la reforme. Les lacunes administratives et la faiblesse des ressouroes finanoieres sont a l'origine de oette baisse de qualite. Les nouveaux programmes soolaires ont ete introduits sans une preparation suffisante et la plupart des cooperatives ont oonnu un eohec. Les pourcentages d'admission aux principaux examens ont fortement diminue. 3.64 Dispensee a une plus large population, l'enseignement a par ailleurs souffert des oontraintes finanoieres. En 1976, l'education reoevait la part relativement elevee de 33 pour cent du budget. Atin de limiter les depenses, - 51 le Gouvernement deoida de geler les salaires des enseignants et de reoruter des lyoeens oomme instituteurs dans le primaire. Malheureusement de telles dispositions ne repondaient pas aux exigenoes de la qualite. Vu la situation, le Gouvernement a sollioite l'assistanoe etrangere afin d'ameliorer l'administration du systeme eduoatif et la planifioation dans oe seoteur. Les priorites retenues portent sur l'enseignement primaire, l'enseignement seoondaire teohnique et la formation des enseignants. La sante '.65 Bien qu'elles soient en amelioration, les oonditins sanitairs ne sont pas sat1sfaisantes au Benin, notamment dans les zones rurales. L'esperanoe de vie a la naissanoe a oertes augmente de 10 ans au oours des deux dernieres deoennies, mais etant de 47 ans, elle demeure aussi faible que oelle enregistree en moyenne dans les pays afrioains au sud du Sahara (voir Tableau ,.6). La mortalite infantile est plus elevee que dans la plupart des pays du tiers monde aux faibles revenus. Le paludisme est la maladie qui oause le plus de deoes. La portion alimentaire beninoise represente 114 pour oent du minimum des besoins journaliers en oalories determine par la FAO. '.66 Le Benin n'a pas enoore de oouverture sanitaire satisfaisante. Malgre les progres resultant de la oreation d'une faoulte de medeoine, oe pays ne dispose que d'un medeoin pour 21 000 habitants (rapport egalement observe dans d'autres pays afrioains). Seuls les habitants d'un village sur oinq peuvent regulierement s'approvisionner en eau. '.67 A l'heure aotuelle, les statistiques demograhiques sont tres limitees et la ~.olitique demographique du Gouvernement reste a formuler. Les prinoil,aux souois proviennent de l'importanoe des maladies, de la mortalite elevee et de la repartition g8ogra~hique inegale des populations. Cependant, la forte oroissanoe demographique \2,7 pour oent par an de. 1961 a 1979) est lourde de oonsequenoes pour l'avenir du Benin dans la mesure ou elle annonoe aussi [,ien des tensions sur le marohe du travail que des besoins sooiaux importents. Un organisme prive (le Comite National Beninois pour la Promotion de la J'amille) ooordonne ses aotivites avec les servioes de la sante publique et cere six garderies d'enfants. ,.68 Le Gouvernement s'est donne pur objeotif d'ameliorer des oonditions sanitaires en developpant aussi bien la medeoine traditionnelle que la m8deoine moderne et en mettant l'aooent sur la medeoine preventive. Le Gouvernement met aotuellement en plaoe un systeme de soins primaires base sur les Unites Villageoises de Sante. Malgre les programmes ambitieux, la part du budget de sante dans le budget de l'Etat a baisse de 11 pour oent en 1976 a 5 pour oent en 1981. Les programmes sanitaires arr~tes demandent manifestement davantage de ressouroes finanoieres. 11 oonvient de noter que l'analyse des donneee du reoensement de 1979 oonstituerait un projet neoessitant peu de finanoement exterieur, mais qui aiderait sUbstantiellement toutes autres etudes ulterieures dans le seoteur de la sante publique. - 52 Tableau ,.6 - Statistiques sanitaires B8nin Afrique au sud du Sahara 1980 1977-1979 Esperanoe de vie a la naissanoe (nbr d'annees) 47 47 Taux de mortalite infantile (1-4 ans d'age) 25 25 Portion alimentaire b8ninoise, %du minimum requis (oalories par jour) 114 89 Hombre d'habitants par medeoin (milliers) 21 24 Hombre d'habitants par infirmier (milliers) 2 25 Pouroentage de la population disposant regulierement d'eau 21 25 Souroe : Gouvernement du B8nin; Le Developpement Aooelere en Afrique au sud du Sahara (1981). - 53 IV. PERSPECTIVES DE DEVELOPPEMENT 4.1 Cs quatrieme chapitre presente les grandes lignes du Plan de Developpement pour la periode 1983-1987 ainsi que les projections macro economiques etablies par la mission de la Banque pour la periode 1983-1990. Sa preparation n'etant pas encore aChevee, la Plan lui-m3me n'etait pas disponible lorque la mission economique de la Banque se rendit au Benin. Cependant~e document prepare pour la Table Rond de mars 1983 donne d'apprecia'Jles informations sur la reflexion en cours, l'analyse de l' experien,.}e economique passee, le programme d' investissement et les perspectiv,~s economiques du Benin. Le document de Table Ronde est examine dans la pr~miere section de ce chapitre. La seconde presente les projections etablies p~ir la mission, projections qui aident i percevoir l'importance quantitative des problemes de l'economie beninoise au chapitre V. A. LE PLAN DE DEVELOPPEMENT DU BENIN (1983-1987) Le DeveloP?ement economique au cours des annees soixante dix 4.2 L~ document de la Table Ronde 1/ introduit l'effort de planification en cours par un examen de la strategie adoptee dans le passe et les resultats obtenus au cours de la derniere decennie. Les evenements les plus saillants comprennent la stabilite politique, le redressement des finances publiques et l'accroiss~ment du role economique de l'Etat. Le document reconnait cependant avec franc~ise que les resultats escomptes n'ont pas ete obtenus. Cela tient au manque ie ressources et de cadres qualifies mais traduit aussi la difficulte d'une intervention etatique efficace dans une economie ouverte. 4.3 Parmi les conclusions tirees de cette analyse retrospective, il est souligne q~'il convient de reexaminer le role de l'Etat dans diverses activites productives, que l'investissement prive doit 3tre associe i l'effort de develo~pement et que les responsabilites des pouvoirs publics doivent 3tre exercees en termes de planification, orientation et contrOle. Les objectifs economiques du Benin comprennent toujours l'augmentation du niveau de vie des populations et l'amelioration de l'enseignement et de la formation professionnel1e. La strateSie pour 1a periode 1983-1987 4.4 Ie Benin presente sa nouvelle strategie de developpement comme "auto centree" et "auto-entretenue". Cette strategie se propose d'accroitre la productiot et les revenus agricoles d'une part en reconnaissant officiellement le marche informel des produits alimentaires d~nt la demande est croissante au Nigeria e1 d'autre part, en encourageant la production de cultures de rente (e.g. le coton) grace ides hausses de prix. Cette strategie s'appuyant sur le marche et le commerce exterieur, devrait entrainer une expansion du marche · Le Developpement Economique du Benin: Table Ronde des Partenaires au neveloppement Economique et Social de la Republique Populaire du Benin. Rapport de Presentation. Ministere du Plan de la Statistique et de l'Analyse Economique (1983). - 54 interieur, contribuer &la generation d'un surplus auto-entretenu et avoir une incidence positive sur les finances publiques. 4.5 Le document de la Table Ronde indique ce que cette strategie implique pour des difterents secteurs de l'economie. Ce document retient l'agriculture et eventuellement Ie petrole comme les Beula secteurs susceptibles de generer ce surplus. De l'industrie en revanche, les planificateurs n'attendent pas de contribution superieure &celIe marginale obtenue dans Ie passe. Les commer9ants n'investiront vraisemblablement pas leurs marges beneficiaires de fay on productive pour l'economie globale. On estime que les activites de transit procureront certes des recettes au secteur public, mais ces recettes couvriront simplement les depenses liees &ces activites (remuneration des fonctionnaires). La mission ne partage cependant pas cet avis. L'analyse contenue dans les documents du plan constitue une base tres legere pour arreter la strategie de developpement economique des annees &venire 4.6 Le document de la Table Ronde developpe de maniere plus detaillee la strategie proposee en matiere agricole. L'importance ainsi donnee & l'agriculture est judicieuse compte tenu du role dominant de ce secteur (74 pour cent de la main d'oeuvre et 40 pour cent du PIB) et de la modestie de ses resultats anterieurs. Les objectifs prioritaires sont d'augmenter la productivite agricole et d'etendre les surfaces cultivees. L'accent sera mis sur les cultures vivrieres etant donnee qu'une partie peutt etre exportee au Nigeria. Le document reflete certe une preference pour un systeme centralise des exportations de produits vivrier, cependant, la discussion du present rapport avec Ie Gouvernement et Ie communique signe & la fin de la mission economique de la Banque de decembre 1983, confirment qu'un consensus se degage en faveur d'un certain realisme impliquant un role accru du marche et moins d'interventionisme etatique. Toute contrainte bureaucratique decouragerait en effet les producteurs et r8duirait leurs revenus. Le document indique par ailleurs qU'il convient d'inciter les paysans &investir leur epargne grace a la decentralisation des activites agricoles au niveau des villages, au renforcement de l'encadrement agricole par les CARDER (qui devront etre davantage soutenus par Ie Ministere du Developpement Rural et de l'Action Cooperative) et enfin, grace a l'amelioration du systems de credit & l'agriculture. La mission estime que les problemes de la politique agricole sont de moins en moins abordes en termes de controle. II s'agit 1& d'une evolution encourageante dans les mesures ou des incitations adequates et un support technique sont les elements essentiels d'une bonne performance de l'agriculture. que l'accent devrait etre mis sur les mesures d'encouragement et une assistance technique efficace aux producteurs. 4.7 Le document de la Table Ronde fournit moins de details sur les aut res secteurs. Le rOle assigne & l'industrie est d'assurer la transformation des produits agricoles et la production du materisl necessaire a l'augmentation de la productivite agricole. Lss planificateurs semblent ignorer la possibilite quia Ie Benin de produirs divers autres biens pour difterents marches grace & ses atouts parmi lesquels figure une main d'oeuvre bon marche. Dans Ie secteur de l'energie. l'exploitation petroliere sera accompagnee d'investissements hydroelectriques. Enfin Ie rOle du transport sera accru par Ie developpement des pistes rurales. 4.8 D'une maniere generale, les recents exercices de planification menes au Benin reconnaissent l'importance du marche regional (au deli des frontieres - 55 nationales) et Ie besoin d'associer Ie secteur prive dans les principales activites de l'economie. L'attitude actuelle des responsables beninois sur ces deux aspects de politique economique est bien plus soupIe que celIe que refletait Ie Premier Plan (1977-80). L'importance des marches des pays voisins EISt soulignee sans que les moyens d' acceder aces marchees soient explicites. La mission estime pour sa part que des ameliorations sont necessaires tant en ce qui concerne les infrastructures que la politique commerciale bilaterale. Le Plan est ambigu lorsqu'il traite du secteur prive. II souligne, certes, qu'il convient d'eviter des mesures repressives et d'inviter les commerpants a intervenir davantage dans les activites industrielles. Cependant, peu d'indications sont fournies sur les mesures susceptihles de stimuler Ie secteur prive et la reforme recente du Code des Investisaements confere plutot des avantages indeniables aux entreprises publiques. 18 Programme d'investissement 4.9 Le Deuxieme Plan prevoit 600 milliards de FCFA d'investissements 1/ publics pendant la periode 1983-87 (chiffre apparemment aggrege en francs - courants). Ceci represente un montant considerable necessitant en moyenne un effort egal a 25 pour cent du PIB (de 7 points environ superieurs aux previsions les plus optimistes de la mission). A peu pres Ie tiers de cet investissement portera sur des projets en cours, les deux autres tiers devant permettri3 de lancer de nouveaux projets. 4.10 La premiere priorite est accordee au Developpement Rural qui recevra 23 pour (lent des investissements totaux (voir Tableau 4.1). Ceci represente Ie double de la part reservee a l'agriculture dans Ie Premier Plan (1977 80). La part de l'industrie, en revanche, baisse fortement puisque ce secteur doit recevoir 13 pour cent des investissements au lieu des 46 pour cent inscrits dans Ie Premier Plan. Le niveau relativement faible des investissements industriels reflete la priorite accordee au redressement des entreprises publiques existantes par rapport a la creation de nouvelles entrepriaes industrielles. Avec 21 pour cent des investissements, Ie secteur "Batiments at Travaux Publics" doit poursuivre l'amelioration des infrastr~ctures pour Ie commerce interieur et regional. L'energie et les autres secteurs devraient absorber a peu pres la moitie des investissements. JJ Oe chiffre presente dans Ie document de la Table Ronde a ete ensuite a reduit 410 mi11iads de FOFA lors de la preparation du Plan lui moe. - 56 Tableau 4.1 - Repartition Seotorielle du Programme d'Investissement 1983-87 Seoteurs eoonomiques En pouroentage du total Developpement Rural 23,0 Construotions et Travaux Publios 21,0 Industrie 12,7 Energie 7,3 Eduoation et Reoherohe 8,4 Administration 8,4 Sante et Alimentation 7,3 Transport et Teleoommunioations 6,7 Tourisme 2,4 Commeroe 2,4 Servioes 0,4 100,0 Souroe: Le Developpement Eoonomique du Benin, Ministere du Plan 4.11 Les investissements proposes dans ohaque seoteur ont ete disoutes au troisieme ohapitre. Les remarques generales que la mission a pu faire, sont resumees ioi par seoteur. Developpement Rural 4.12 L'orientation des projets semble judioieuse, Ie programme favorisant nettement les projets de developpement rural integra au niveau provinoial, dans les provinces du Borgou, du Mono et de l'Oueme. Les planifioateurs semblent aussi avoir ete bien avises en inoluant dans leur programme: Ie reboisement, Ie developpement des pistes rurales et l'amelioration et la diversifioation des semenoes. Parmi les projets qui semblent moins prometteurs figurent les palmeraies et rizieres irriguees (voir volume II). Ni les conditions naturelles, ni les systemes d'organisation de ces activites ne plaident en faveur de l'exeoution de tels projets. Par ailleurs, Ie montant des depenses retenu pour l'enoadrement et la formation agriooles peut se reveler inauffisant selon les besoins reels que susoiteront les projets regionaux. L'Industrie 4.13 Le tiers de l'investissement prevu pour l'industrie sera affeote a des operations non enoore identifiees. Le projet industriel Ie plus important est l'extension de l'usine d'Onigbolo (22 milliards de FCFA) afin d'augmenter la produotion de olinker. Toutefois, la perspeotive d'une demande aoorue de oiment et de olinker n'est pas evidente pour Ie moment et oe projet risque de ne pas etre rentable s'il est realise au oours de la periode 1983-87. De dimensions plus modestes, les autres projets semblent interessants. Cependant, ils n'ont pas enoore ete etudies de maniere detaillee. - 57 L'Energie 4.14 Le document de la Table Ronde propose des investissements permettant d'assurer des connections electriques, de construire de petits barrages hydro electriques et de produire du charbon de bois. Le document fait peu de place aux deux ~randes operations prevues dans ce secteur (la seconde phase de Seme et Ie grald barrage de Nangbeto); et ceci probablement parce que leur financemelt semble deja assure. La Constrlction et les Travaux Publics (T.P.) 4.15 ~es projets les plus importants sont les suivants: Ie bitumage du tron90n d·;t route Dassa-Zoume a Parakou sur l' axe principal nord-sud; Ie bitumage ie la route qui, a l'ouest, longe la frontiere voltaique; et enfin, Ie prolon,,~ement de la vo1e ferree de Pobe a Onigbolo. L'achevement du bitumage ie la route de Parakou est vraisemblablement tres rentable sur Ie plan econ,>mique. Ce projet pourrai t cependan t eliminer toute perspective de rentabili::ser la ligne de chemin de fer sur Ie mame corridor. Les deux autres projets n6cessitent des etudes complementaires permettant au Gouvernement de se pronon,~er sur leur justification economique. L'EducatLm 4.16 ;Jes investissements de ce secteur comprennent la construction d'ecoles, la creation d'instituts polytechniques industriels et commerciaux et divers au~res petits projets. La Sante 4.l7)ans ce secteur, les investissements porteront principalement sur les dispensair.es assurant les soins de premiere necessite. Cette priorite est tout a falt justifiee et l'attention des organismes dfaide institutionnelle dOit etre attiree sur les serieux problemes de la sante publique au Benin. 4.18 ~e Gouvernement estime que 27 pour cent des financements necessaires pour Ie pr.ogramme d'investissement du Plan ont deja ete obtenus. Des concours exterieur3 additionnels sont necessaires a hauteur de 53 pour cent du programme, les 20 pour cent de difference devant etre couverts par des ressource~ locales. II s'agit la d'un pourcentage eleve par rapport aux financeme::lts locaux enregistres dans Ie passe. En effet, Ie Gouvernement n fa pris en c:!:large qu' environ 14 pour cent des investissements publics totaux (Administr.'ation Centrale et Entreprises publiques) de 1976 a 1981. La mission estime plus vraisemblable une contribution locale de 5 a 10 pour cent pendant la periods du Deuxieme Plan. - 58 - Les resultats projetes 4.19 Les projections sectorielles du Deuzieme Plan reposent sur des hypotheses d'execution des projets individuels. Aussi l'optimisme de ces dernieres transparait-il dans les premieres. La methode utilisee consiste a extrapoler les tendances anterieures en les augmentant de la valeur ajoutee escomptee des projets en cours et des futurs projets. 4.20 La croissance du PIB serait de 5 pour cent par an sans production petroliere et de 6 pour cent avec cette derniere. Les secteurs qui connaitraient la plus forte croissance seraient la construction etTravaux Publics (20 pour cent par an), l'industrie (9 pour cent) et l'agriculture (4 pour cent). Ces taux sont plus eleves que ceux resultant des projections de la mission presentees dans la section suivante et qui retiennent un tauz de croissance du PIB de 3,4 pour cent pour la periode 1982-1990. 4.21 Le Deuxieme Plan presente aussi des projections pour la balance des paiements qui sont tres optimistes selon l'avis de la mission. Ainsi, Ie deficit anticipe de la balance des paiements courants est environ de moitie inferieur a celui prevu par la mission. Resume 4.22 En resume, Ie Plan 1983-87 donne une franche appreciation des problemes economiques passes mais n'indique ni une strategie realiste ni des propositions de projets viables de maniere suffisamment precise. Le Plan met utilement l'accent sur les productions vivrieres et les possibilites d'exportations et sur la priorite a accorder au redressement des entreprises publiques existantes par rapport au lancement de nouveaux grands projets. D'une maniere generale, Ie montant projete de l'investissement public semble quelque peu eleve compte tenu du niveau actuel de la dette exterieure et du fait que les projets individuels n'ont pas ete etudies de maniere approfondie avant d'etre inscrits au Plan. II convient egalement de souligner que Ie Plan accorde peu de place aux incitations necessaires aux agents du secteur prive (aussi bien dans Ie domaine agricole que pour les activites industrielles) par rapport a la volonte de controler Ie developpement economique de maniere centralisee. Comme indique au chapitre V Ie document de la Table Ronde est insuffisant quant a l'analyse de la politique economique. Les projections presentees aux bailleurs de fonds lors de la Table Ronde ne sont pas detaillees et ne s'expliquent pas clairement a partir des projets individuels. B. PROJECTIONS ECONOMIQUES A MOYEN TERME 4.23 La mission de la Banque a etabli des projections macro-economiques pour Ie Benin jusqu'en 1990. L'objectif de cet exercice est de reperer les consequences vraisemblables des operations en cours et des choix politiques actuels. Ces projections slappuient sur les statistiques disponibles qui, en general, s'arretent a l'annee 1981. La mission a mis l'accent sur les relations structurelles entre l'investissement, la production, les finances publiques, la balance des paiements et la dette exterieure. - 59 4.24 Les hypotheses les plus optimistes comprennent des succes importants en agriculture ainsi que les previsions actuelles d'exportation de petrole, ciment et sucre. Une serie d'hypotheses moins optimistes a egalement ete etudiee permettant la comparaison de deux scenarios dont les taux de croissance du PIB sont indiques au Tableau 4.2 ci-dessous. Tableau 4.2 - La croissance du PIB (taux de croissance annuel moyen en pourcentage) Croissance Scenario Scenario reelle optimiste pessimiste 1976-81 1982-90 1982-90 Secteur primaire 0,7 2,7 1 ,0 Secteur secondaire 6,8 6,2 4,5 Services 4,7 3,3 2,2 PIB 3,6 3,4 2,1 Source: Projections de la Mission. 4.25 Ces projections revelent l'existence des principales contraintes suivantes au developpement economique du Benin: a) La croissance du PIB par habitant demeurera faible en raison du ralentissement de la demande dans les pays voisins, de la difficulte d'ameliorer rapidement les rendements agricoles et des problemes lies a la realisation de nouveaux projets industriels. b) La rythme tres soutenu des investissements publics dans les annees rece~tee ne sera pas maintenu car les projets bien identifies font defaut et la situation des finances publiques s'est deterioree. c) La situation de la balance des paiements et le service de la dette devraient etre acceptables compte tenu du niveau modeste des depenses d'investissements. d) La situation des finances publiques sera serree a cause des charges recurrentes liees aux investissements recents. e) Le sort des trois grands projets sera determinant dans la croissance des investissements et de la consommation. 4.26 Les paragraphes suivants developpent ces diff8rents points. La Production 4.27 Le scenario optimiste indique un taux de croissance moyen du PIB de 3,4 pour cent par an entre 1982 et 1990. Ce taux est similaire a celui enregistre pendant la periode 1976-1981 mais est plus eleve que ceux du debut de la derniere decennie. - 60 4.28 La production industrielle arriverait en premiere position avec un taux de croissance de 6,2 pour cent par an grace aux trois grands projets dont les productions, d'ici 1985, seraient de - 8000 barils de petrole par jour a Seme - 500 000 tonnes de ciment par an a Onigbolo - 37 300 tonnes de sucre raffine par an a Save (sur la base des plantations existantes de canne a sucre et des rendements actuellement prevus). 4.29 La production agricole connaitrait un taux de croissance de 2,7 pour cent en nette amelioration par rapport a la periode 1976-81. Ce scenario optimiste suppose Ie plein succes des pro jets de developpement rural en cours d'execution dans les provinces du Zou, Borgou et Atacora. Le maintien du rlthme de croissance agricole dependra egalement de l'augmentation des prix pales aux producteurs de riz et de produits vivriers, de l'existence d'une forte demande de mars et d'igname au Nigeria et de l'abandon des prix sUbventionnes pour les cereales importees. 4.30 Entre 1982 et 1990, la construction et les services devraient croitre a des taux interieurs a ceux enregistres au cours des annees recentes. Cette tendance refletera Ie ralentissement du commerce frontalier et l'existence d'un plus petit nombre de projets comprenant d'importants travaux de construction. L'Investissement 4.31 Comme indique sur Ie Tableau 4.3 ci-dessous, l'investissement total exprime en pourcentage du PIB serait decroissant jusqu'en 1985 compte tenu du fait que les grands projets actuellement en cours seraient acheves d'ici la. Toujours dans ce scenario optimiste, l'investissement tomberait donc de 35 pour cent en 1981 a 20 pour cent du PIB en 1985. Cette derniere proportion est similaire au chiffre de la periode 1976-1978 ayant precede les investissements recents. Ce n'est que vers la fin de la decennie actuelle que seraient realises des projets d'investissement actuellement a peine identifies. Aussi les projections indiquent-elles une reprise de l'investissement qui representerait 24 pour cent du PIB en 1990. 4.32 Ces pourcentages d'investissement par rapport au PIB suppose 417 milliards d'investissement public (en valeur nominale) de 1983 a 1987 soit 70 pour cent de l'investissement public requis par le Deuxieme Plan. L'investissement sera en effet vraisemblablement limite par le manque relatif de projets economiquement rentables et par Ie faible niveau de l'epargne brute interieure qui est, du reste, negative actuellement et ne devrait redevenir positive que peu avant 1990. - 61 , Tableau 4.3 - Investissement et epargne (en pourcentage du PIB) 1976-78 1980 1981 1982 1985 1990 Investisaement Interieur Brut 20 34 35 33 20 25 Investisaement Public 11 28 30 29 17 21 Epargne : . nterieure brute 0 -3 -3 -4 1 2 Source: Projections de la mission. Les Fina:lces Publiques 4.33 II est probable que la situation des finances publiques du Benin sera diffice .lans les annees a venire Lt equilibre des finances publiques sera plus problema~ique en 1983 quten 1981, annee au cours de laquelle des excidents de recettes exceptionnels ont ete enregistres. Les estimations pour 1982 ne sont pas enco~e disponibles, mais il semblerait que les recettes douanieres se soient maintenues a un niveau eleve tandis que les depenses courantes augmenta~ent quelque peu. Tout au long de la presente decennie, il faut stattendre a une croissance des depenses courantes pour diverses raisons. Tout dta'~ord les charges recurrentes seront enormes notamment celles liees aux infrastrlctures routieres, a lteducation et a la sante. Ensuite les entrepriJes publiques ont subi de lourdes pertes camouflees par des credits bancaire;,~ dans les annees recentes. La couverture de ces pertes ainsi que Ie redresse:'llent des entreprises entra1.neront des depenses gouvernementales bien plus imp.)rtantes que par Ie passe. Enfin les grands projets en cours (sucre de Save, ciment dtOnigbolo et petrole de Seme) necessiteront des fonds de contrepa:-tie voire des subventions afin de garantir Ie deroulement normal des operatiO'lS et assurer Ie remboursement des dettes. Fluctuant en fonction de l'activi~e de transit vera les pays voisins, les recettes douanieres a l'import'ition representeront toujours un peu plus de la moitie des recettes budgetai::oes (voir Tableau 4.4). Tableau 4.4 - Les Finances Publiques 1981 1982 1983 1985 1990 ==-------en pourcentage du PIB---------== Recettes courantes 20,2 19,7 18,2 18,2 18,2 Depenses courantes 1/ 14,6 16,5 16,7 16,5 16,8 Excedent des recettes courantes 5,6 3,2 1 ,5 1,7 1,4 -en pourcentage de l'investissement public- Excedent dee recettes courantes 18,8 11,3 8,4 9,8 6,7 17 Preta et transferts nets inclus. Source: Projections de la mission. - 62 4.34 Le scenario optimiste indique une augmentation des depenses courantes au mame rythme que la croissance du PIB pour Ie reste de la presente decennie tandis que ces depenses ont connu une croissance nettement plus forte en 1982 et surtout 1983. Aussi, l'excedent du budget ordinaire representera-t-il un faible pourcentage des recettes budgetaires entre 1984 et 1990. 4.35 Dans l'hypothese favorable ou la tresorerie generee par les grands projets permettrait aces derniers de couvrir leurs echeances de prets, les interets sur emprunts exterieurs directement payes par Ie Tresor seront faibles au cours de la periode 1983-1990 (l'hypothese retenue dans Ie scenario pessimiste sera evidemment differente). Par ailleurs, l'excedent du budget ordinaire devant contribuer a l'effort d'investissement representerait moins de 10 pour cent de l'investissement public prevu entre 1983 et 1990. La Balance des Paiements et la Dette Exterieure 4.36 Dresser des projections de la balance des paiements du Benin est un exercice tres difficile compte tenu de l'importance en valeur des exportations non declarees dont on ne peut donner que des estimations. Toutefois, en extrapolant la tendance actuelle de ces exportations non declarees, les projections font ressortir une baisse continue du deficit de la balance des paiements courants (en pourcentage du PIB) pour Ie reste des annees quatre vingt. Cette evolution resulterait d'une part de l'augmentation des exportations de petrole, ciment et sucre des 1985 et, d'autre part, de la baisse en valeur reelle des importations de biens d'equipement par rapport au niveau eleve des annees 1981 et 1982. 4.37 Toujours dans une perspective optimiste, les exportations devraient croitre en valeur reelle au taux annuel de 7,5 pour cent entre 1982 et 1990. Les exportations de petrole, de ciment et de sucre totaliseraient 74 pour cent des exportations declarees en 1985. Cependant, les exportations non declarees representeraient encore environ 56 pour cent du total des exportations. Les importations n'augmenteraient pas en valeur reelle entre 1982 et 1985 en raison du faible volume d'investissement au cours de cette periode. Ensuite, la reprise des investissements entrainerait une croissance des importations de 4,6 pour cent par an entre 1985 et 1990. 4.38 Le deficit de la balance des paiements courants baisserait au cours des prochaines annees, se situant a 21 pour cent du PIB en 1985. Apres 1985, il augmenterait legerement jusqu'en 1990 mais resterait, en pourcentage du PIB, nettement inferieur au niveau de 41 pour cent enregistre en 1982. 4.39 Les rentrees de capitaux au Benin et Ie service de la dette devraient se stabiliser dans les prochaines annees compte tenu de la reduction du deficit commercial et du plus faible volume d'investissement public. Apres avoir augmente de 6 pour cent des exportations en 1981 a 22 pour cent en 1982, Ie service de la dette devrait representer un pourcentage stationnaire des exportations: environ 25 pour cent jusqu'en 1990. Toutefois, l'encours total de la dette (dette non mobilisee incluse ) augmenterait en pourcentage du PIB de 57 pour cent en 1982 a 75 pour cent en 1990. Les projections conduisant a ces resultats retiennent entre autres hypotheses Ie maintien des conditions de prets dont Ie Benin a beneficie dans Ie passe et Ie financement de l'investissement public par des concours exterieurs a hauteur de 90-95 pour cent. 62·A 4.40 Le service de la dette ainsi que l'encours meme de la dette sont projetes a des niveaux plutot eleves compte tenu du revenu national du Benin. Dans ce pays, il existe une etroite relation entre Ie service de la dette et les finances publiques dans la mesure ou tous les emprunts a long et moyen terme sont contractes par l'Etat (ou avec sa garantie) et ou Ie FCFA jouit d'une convertibilite absolue. Le ratio service de la dette/recettes budgetairHs devrait atteindre 55% en 1990 en partie du fait de la part important!! de la dette des entreprises generatrices de revenus qui ne devrait pas norma:,.ement etre assuree par Ie budget de I' Eta t. Comme indique au Tableau 4.5, Ie ratio "service de la dette sur recettes budgetaires" est relativemElnt eleve, meme en supposant que les prets relatifs aux grands projets sunt sans incidence (puisque ces projets devraient par hypothese, couvrir IHs echeances de leurs prets et qu'ils ont ete lances avec la garantie conjointe du Nigeria). Si l'on exclut les trois projets importants, Ie ratio "service de la dette sur recettes budgetaires" s'eleverait a 28 pour cent seulement en 1985 mais atteindrait quand-meme 46% en 1990. Un tel ratio n'est supportab:"e que si une part importante des investissements porte sur des operation:'! directement productives ou genere des recettes budgetaires. Tableau 4.5 - Balance des Paiements et Dette Exterieure Taux de croissance annuel (prix constants) 1982-85 1985-1990 Exportatiilns 1/ 14,3 3,5 Importati'ms '1/ -0,3 4,6 --Ratios, en pourcentage- 1982 1985 1990 Deficit Bllance paiements courants/PIB 40,7 21,2 23,7 Service d,:~ la dette/Exportations 22,4 25,1 23,3 Encours t,)tal de la dette/PIB 57,2 71,9 75,4 Service d~ la dette/Recettes budgetaires 33,6 55,2 54,9 Service de la dette (les 3 grands projets exclus), 'Recettes budgetaires 20,2 27,6 45,6 1/ Biens et services non facteurs Source: Projections de la mission. Le scenario pessimiste 4.41 I..a mission a egalement considere un scenario plus pessimiste, retenant entre autres hypotheses une plus faible croissance de la production agricole:ce qui serait plus conforme a l'evolution passee) et de moindres exportatLms de petrole, de ciment et de sucre. Ce scenario suppose encore une reduction du commerce frontalier, consequence de demandes ralenties au 63 Niger et au Nigeria. La croissance plus faib1e du PIB de 1982 a 1990 (2,1 pour cent par an contre 3,4 pour cent dans 1e scenario optimiste) entralnerait de plus faib1es niveaux de consommation, d'investissement et de depenses gouvernementa1es; tandis que 1e service de 1a dette serait 1egerement plus e1eve en raison du volume plus faib1e des exportations (voir Tableau 4.6). La consommation privee par tete serait inferieur de 10 pour cent a ce11e annoncee dans 1e scenario optimiste et ne serait certainement pas souhaitab1e po1itiquement. Au niveau des finances pub1iques, 1es hypotheses pessimistes conduisent a une plus faib1e croissance des depenses courantes (compte non tenu du service de 1a dette qui ne figure genera1ement pas dans 1e budget courant de l'Etat) et a une reduction sensible des excedents du budget ordinaire en raison d'une moindre activite economique nationa1e de remboursements d'emprunts plus e1eves, et d'un commerce fronta1ier inferieur a ce1ui du scenario optimiste. 4.42 Le principal enseignement que procure 1e scenario pessimiste est que 1e deve10ppement agrico1e, 1a solution des prob1emes des entreprises pub1iques et 1a reussite des grands projets sont indispensables pour maintenir et ame1iorer 1e niveau de vie des beninois. En l'absence de profondes reformes economiques, i1 est probable que 1a situation des finances pub1iques et de 1a balance des paiements sera aussi diffici1ement supportable. Pour que 1e scenario optimiste se realise, 1e Benin devra app1iquer strictement 1es reformes judicieuses annoncees recemment tant dans 1e domaine agrico1e qu'en matiere industrie11e. Le Gouvernement doit s'efforcer d'introduire 1es mesures d'encouragement a 1a production tout en 1imitant 1e plus possible 1es contraintes administratives. Les pertes des entreprises pub1iques doivent etre reduites par des programmes de rehabilitation et par 1a fermeture d'entreprises non rentab1es. I1 convient de resoudre rapidement 1es prob1emes auxque1s 1es trois grands projets sont confrontes afin d'eviter 1es consequences nefastes qu'auraient sur l'economie des operations deficitaires a leur niveau. Par ai11eurs, 1e maintien de 1a croissance jusqu'a 1a fin de 1a presente decennie necessite d'identifier et de rea1iser d'autres projets viab1es. Le chapitre suivant aborde p1usieurs de ces questions. 64 Tableau 4.6 - Projections comparees Scenario pessimiste Scenario optimiste Taux de croissance reelle -----en pourcentage annusl: 1982-90------ Croissanee du PIB 2,1 3,4 Croissance des exportations 5,4 7,5 Croissanne des importations 0,7 2,7 Depenses budgetaires courantes 2,7 3,7 -------------Ratios en 1990-------------- Consomma':;,ion privee par tete par rappor"; a 1982 89,6 96,1 Investisuement Int. Brut/PIB 20,7 24,7 Balance des paiements courants/PIB -21,2 -23,7 Service de Ia dette/Exportations 25,5 23,3 Encours ',;otal de la dette/PIB 80,1 75,4 Service de la dette/Recettes budgetHires 58,0 54,9 Source: Projections de la mission de Ia Banque Mondiale. 65 V. STRATEGIE DE DEVELOPPEMENT ET RECOMMANDATIONS 5.1 La strategie de developpement du Benin se heurte a de nombreux problemes lies aussi bien a la situation economique mondiale qu'aux resultats passes de l'economie beninoise. Le present chapitre aborde certains de ces problemes a la lumiere de l'evolution economique recente, presentee au chapitre II et en tenant compte des perspectives de l'economie beninoise, esquissees au chapitre IV. L'objectif ici poursuivi est de presenter quelques problemes auxquels les responsables beninois sont confrontes et de suggerer certaines voies de solution. De cette interpretation de la problematique beninoise du Developpement, le groupe de la Banque Mondiale escompte en premier lieu un dialogue fructueux et encore plus etendu. Parmi les nombreux problemes de politique economique que l'on pourrait evoquer, se detachent les six questions cruciales suivantes, comment: a) s'appuyer sur les activites pour lesquelles le Benin dispose d'un avantage comparatif b) redresser les entreprises publiques c) resoudre les problemes relatifs aux grands projets d) ameliorer la situation des finances publiques e) lever les contraintes sur l'investissement public f) mettre en place un systeme efficace de planification g) augmenter les concours exterieurs assortis de conditions de faveur. A. De l'avantage comparatif 5.2 S'appuyer sur les activites pour lesquelles le pays dispose d'un avantage comparatif doit etre a la base de toute strategie de developpement, afin que cette derniere reussisse dans le context regional et international de l'economie beninoise. Le Plan 1983-87 mentionne plusieurs facteurs influant sur la strategie beninoise. Parmi ces facteurs, les plus importantes caracteristiques du Benin sont les suivantes: l'etroitesse du marche national resultant de la faiblesse de la population (3,5 millions d'habitants) et celIe du niveau des revenus (PIB par tete de 270 dollars E.U.); la faiblesse des couts de la main d'oeuvre pour l'agriculture et l'industrie beninoises. 1e salaire minimum au Benin est egal au quart de celui accorde aux travailleurs ivoiriens de categorie equivalente; Des conditions climatiques propices au developpement des cultures vivrieres et de certaines cultures industrielles telles que le coton. En revanche, ces conditions climatiques ne sont guere favorables pour d'autres cultures (palmier a huile et canne a sucre par exemple) en raison de l'insuffisance des pluies; Ie caractere "ouvert" de l'economie du Benin qui entretient des relations commerciales soutenues avec les pays voisins; 66 Ie vo~s~nage du grand pays qu'est Ie Nigeria qui importe massivement des produits alimentaires et certains biens de consommation, mais dont les entreprises manufacturieres debitent a leur tour de nombreux produits sur Ie marche local. Un secteur prive traditionnellement dynamique dans les activites commerciales mais tres peu actif dans l'industrie. 5.3 II resulte des caracteristiques indiquees ci-dessus que les autorites beninoises doivent encourager les activites agricoles et industrielles disposa~t aussi bien du marche national que des grands marches voisins. Le Gouvernement devrait adequatement stimuler les activites agricoles et industrjelles au lieu de fonder des espoirs parfois exageres sur une administration aux ressources limitees. Les activites de service liees au transit des marchandises, revetent egalement un grand interet. Les economies d'echelles limitees qu'offre Ie marche interieur ne justifierait pas les investissements substantiels qu'appellent de veritsbles industries de substitution aux importations. En revanche, Is production de biens dont les demandes sont fortes dans la region, peut se reveler avantageuse pour Ie Benin en raisen du faible cout de sa main d'oeuvre. II convient cependant de souligner que la productivite du travail et l'experience des beninois en matiere industrielle restent faibles et que les tentatives d'exportations de produits manufactures n'ont guere ete fructueuses dans Ie passe. 5.4 De la notion d'avantage comparatif decoule la necessite de mettre l'accent sur certaines cultures et certains biens et services. Compte tenu de son poidsdans l'economie l'agriculture aura encore un role moteur pendant un certain temps. II faut cependant eviter de se livrer a des generalisations et de penser que l'agriculture ou l'industrie, consideree globalement, pourrait engendrer Ie surplus economique du pays. Ce surplus proviendra plutot de la relisation des projets viables suit dans Ie secteur agricole ou dans Ie ecteurindustriel. Tout surplus agricole ou petrolier devra dans la mesure du possible etl'e affecte a la creation d'entreprises capables de generer des benefices. Soulignons aussi que les objectifs industriels ne doivent pas se resumer (comme Ie fait Ie Plan) a la transformation des produits agricoles ou a la preduction d'equipements destines a accroitre la productivite de l'agriculture. Ce genre de relations structurelles entre secteurs economiques ne s'etabliront que tres lentement; a moins que ne soient erigees des barrierea tarifaires tres elevees et, somme toute, peu efficaces compte tenu de la nature fondamentalement ouverte de l'economie beninoise. Importer de l'outillage agricole par exemple, pourrait se reveler judicieux si, au meme moment, Ie l~nin exporte des tissus imprimes vers les pays voisins. De la meme maniere, importer du ble (meme revendu a un prix non subventionne) pourrait se justifier si Ie pays exporte du maYs et des ignames. 5.5 La promotion des projets suppose l'identification des possibilites qu'offre Ie marche et des conditions favorables d'approvisionnement. Aussi, dans Ie secteur agricole, Ie maYs, les ignames, Ie coton et, peut-etre, les haricots et l'arachide, pourraient-ils etre developpes avec succes. Non seulement la demande de ces produits a ete forte au cours de ces dernieres annees, nais les pluies sont suffisamment abondantes pour leur culture. En revanche, Ie developpement du palmier a huile est limite par les faibles rendements resultant de condition climatiques defavorable. Bien que des 67 ameliorations soient possibles avec de meilleurs methodes culturales, un entretien plus regulier et une collecte mieux organisee, ces ameliorations ne jutifieront pas un investissement pour etendre les palmeraies. Dans Ie secteur industriel, des succes pourraient etre enregistres dans la production de biens de consommation ayant des caracteristiques semblables a celles des tissus imprimes et des boissons. En marge de la pierre a chaux et du petrole (tous deux recemment exploites), d'autres ressources minerales pourraient etre explorees. Par ailleurs, l'avantage comparatif dont Ie Benin beneficie pourrait etre renforce par Ie developpement des moyens de transport qui faciliterait la circulation des marchandises sur les axes est-ouest et nord sud. Enfin les secteurs sociaux meritent une juste attention afin d'elever Ie niveau de vie des populations et accroitre les ressources humaines disponibles pour Ie developpement de la nation. 5.6 Le succes d'une telle strategie appelle des initiatives precises dans divers domaines abordes ci-dessous: planification, gestion du secteur des entreprises publiques, role du secteur prive et finances publiques. B. Les Entreprises Publiques 5.7 Jouant un role important dans l'economie beninoise (voir chapitre II), les entreprises publiques ont, en general, obtenu de mediocres resultats. Leurs problemes financiers sont evidents. Les deux tiers d'entre elles ont soit un cash flow negatif soit un fonds de roulement negatif, soit encore une situation nette negative. Ces problemes resultent de divers facteurs (mauvaise formulation des projets, prix inadequats) qui sont largement commentes dans Ie volume III de ce rapport. 5.8 A l'heure actuelle, Ie Gouvernement doit non seulement elaborer des programmes de redressement individuels pour les entreprises publiques, mais encore s'attaquer aux problemes generaux que posent la politique des prix, la politique de l'emploi et la marge d'autonomie dont devraient beneficier les entreprises publiques dans Ie cadre de leurs relations avec les pouvoirs publics. 5.9 Les declarations gouvernementales d'avril 1982 reconnaissent la necessite de reexaminer la politique des prix du Benin. L'importante augmentation du prix du ciment intervenue en decembre 1982 illustre cette politique de reforme. Cependant, plus que de simples augmentations occasionnelles des prix, l'economie beninoise doit beneficier d'un systeme souple de fixation des prix car les conditions du marche evoluent constamment. Ainsi, Ie prix actuel du ciment semble tres eleve compte tenu de la diminution de la demande et des faibles niveaux des prix du ciment et du clinker sur Ie marche mondial. II faudrait envisager un mecanisme permettant aux entreprises de modifier li breme:~t. leurs prix en fonction des prix a l'importation et des couts de produ" .tOll. Le bareme en vigueur ne prend pas suffisamment en compte les notions d~ uouts fixes et couts variables dont une meilleure comprehension faciliterait l'introduction d'un nouveau systeme de prix, cas par cas. Un systeme souple de fixation des prix est notamment necessaire pour Ie ciment, les boissons et les cereales importees. 5.10 Le Gouvernement a utilise les entreprises publiques pour fournir du travail aux jeunes diplomes. Les recrutements ont donc generalement ete des affectations dictees par Ie Ministere du Travail. Les entreprises publiques 68 se sont alors retrouvees avec des effectifs plethoriques responsables de nombreuses inefficacites. Pour que ces entreprises rentabilisent leurs operations en l'absence de toute subvention etatique, il sera probablement necessaire de laisser suffisamment de latitude a leurs dirigeants en matiere de recrutement et de licenciement de personnel. 5.11 Les relations entre les entreprises publiques et plusieurs ministeres exer9ant un contrOle, pourraient etre ameliorees. D'une part les capacites techniques et administratives de ces minis teres sont telles qu'elles ne permettent ni un controle effectif ni un veritable dialogue avec les entreprises. D'autre part, les multiples contraintes imposees aux dirigeants d'entreprises leur enlevent toute marge de decision. La plupart des couts et des prix sont fixes, parfois meme a moyen terme. La politique du personnel est dictee de l'exterieur, les primes de rendement aux travailleurs ont ete supprimees et les directeurs d'entreprises ne beneficient d'aucune mesure d'encouragement. Non seulement les prix sont fixes, mais souvent les marches sur lesquels les produits doivent etre ecoules sont specifies. Enfin, les directeurs d'entreprises emanent generalement de I'administration et ne se considerent pas comme des responsables d'unites autonomes. 5.12 Cette situation peut etre amelioree de diverses manieres. Le ministere de tutelle et l'entreprise pourraient arreter d'un commun accord une strategie a moyen terme specifiant les objectifs de l'entreprise et les moyens qui lui seraient necessaires. Tandis que les dirigeants d'entreprises beneficieraient d'une plus grande autonomie, i1s seraient aussi davantage tenus respi:msables des resul tats de leurs unites. Outre l'introduction de mesures d t Imcouragement pour les dirigeants et 1es employes, une telle approche p'9rmettrai t de determiner les hausses necessaires de prix ou bien Ie niveau des subventions requises pour Ie bon fonctionnement de l'entreprise. 5.13 Des initiatives de ce genre ont ete prises dans d'autres pays avec quelques reussites (exemple: les contrats-plans senegalais). II est cependant important d'ajuster la nature de l'accord entre l'Etat et l'entreprise a la capacite de prevision et de gestion dont dispose cette derniere. La mise en place d'un veritable systeme d'evaluation de performance pourrait se reveler compliquee mais un accord sur des objectifs clairs diminuerait les controles detailles au niveau des ministeres. 5.14 Un. certain nombre d'entreprises devraient etre redressees. Des etudes de factibilite seront necessaires sur les principales entreprises publiques ,lfin de determiner si elles sont potentiellement viables, si elles devraient lonserver leur statut juridique et enfin arreter les niveaux de ressources et les reformes indispensables pour leur bon fonctionnement. De telles etuies qui doivent etre une condition prealable au redressement de toute entr>!prise, ont ete proposees par l'IDA et d'autres bailleurs de fonds. 5.15 S~~lon les conclusions des etudes, certaines entreprises auront besoin d'une assistance financiere. Celle-ci devrait etre fournie avec souplesse. Dans certains cas, l'aide etrangere permettrait au Gouvernement de renforcer 1es fonds :propres de l'entreprise. Dans d 'autres cas, des prets permettraient des acquisitions de biens d'equipement ou des actifs circulants. Par ailleurs, :'Ioa garantie d 'une bonne gestion imposera parfois 1e recours i l'assistan~e technique. 69 C. Les Grands Projets 5.16 Le Benin fonde beaucoup d'espoirs sur ses grands projets dont Ie sort sera determinant pour Ie developpement economique de ce pays. Les problemes auxquels ces projets sont confrontes notamment Ie sucre de Save et Ie ciment d'Onigbolo se presenteront encore aussi bien dans l'avenir immediat qu'a plus long terme. 5.17 Des questions fondamentales telles que les conditions d'entree des produits sur Ie marche nigerian, l'exoneration des droits d'entree pour Ie ciment et Ie niveau des prix, ne semblent pas avoir re9u une attention suffisante lors de la preparation des projets d'Onigbolo et de Save. II convient maintenant d'apporter rapidement des reponses a ces questions. En fevrier 1983, la cimenterie d'Onigbolo etait obligee de limiter sa production car Ie Nigeria maintenait un droit de 20 pour cent sur Ie ciment importe d'Onigbolo qui, pourtant, aurait ete competitif sur Ie marche nigerian en l'absence de ce droit. La sucrerie de Save sera vraisemblablement confrontee elle aussi aces problemes de prix et de vente au Nigeria. 5.18 Le Nigeria etant a la fois partenaire et caution conjointe dans ces operations il est surprenant que de tels problemes n'aient pas ete resolus plus tot. Une des le90ns a tirer de ces operations, est la necessite d'obtenir un accord sur les problemes de commercialisation avant de construire les usines. Si par exemple Ie prix de vente du produit a fabriquer doit etre fixe en fonction de l'evolution du prix mondial de ce meme produit, les actionnaires devront explicitement s'entendre au prealable pour couvrir Ie manque a gagner que l'entreprise pourrait subir. Une plus grande coordination est necessaire lorsque deux Gouvernements doivent affronter les problemes qui surgissent lors de l'execution de proje.ts d'interet commun. 5.19 Les problemes financiers de la SCO et de la SSS exigent que Ie marche nigerian soit ouvert aux produits de ces deux societes dont les usines ont effectivement ete con9ues en fonction de ce grand marche. Les difficultes de tresorerie de ces societes pourraient se reveler difficiles a surmonter, rendant incertain Ie paiement des echeances des emprunts contractes. Ces emprunts etant libelles en devises, la conversion necessaire en devises des recettes en Naira risque de poser des problemes compte tenu des reserves limitees de devises du Nigeria. Par ailleurs, ces entreprises auront vraisemblablement encore besoin d'un soutien financier a court terme de la part des deux gouvernements dont les finances sont actuellement serrees. La SSS n'atteindra vraisemblablement pas son seuil de rentabilite avant Ie debut de la prochaine decennie en raison des surplus de sucre actuels sur Ie marche mondial et du fait que les previsions de rendement a l'hectare avaient ete tres optimistes a l'origine du projet. Toutefois, les charges d'exploitation de ces deux entreprises sont suffisamment moderees pour justifier Ie maintien de la production et eviter la liquidation de la seo et de la SSS. 5.20 Dans l'immediat, Ie Gouvernement doit mener des negociations avec Ie Nigeria. II aurait peut-etre aussi avantage a faire appel a un cabinet de conseil independant qui l'aiderait a apprecier la qualite des services rendus par les societes beneficiant de contrats de gestion. Un tel cabinet pourrait encore aider la SSS et la SCO a negocier des financements et a formuler des strategies commerciales. 70 D. Les Finances Publiques 5.21 Au cours des annees soixante dix, Ie Benin gerait ses finances publiques avec une prudence que refletait a la fois un controle severe sur les depenses et un effort d'investissement limite. Cette situation a completement change durant les dernieres annees de la precedente decennie et les operations ambitieuses lancees par l'Etat exercent maintenant une forte pression sur Ie Tresor. Les problemes des finances publiques beninoises soulevent trois questions intimement liees: 1) quelle sera l'ampleur des depenses publiques au cours des prochaines annees, 2) quelles sont les sources potentielles de recettes budgetaires additionnelles, et 3) quelles ameliorations peut-on apporter a la gestion des finances publiques? 5.22 Du cote des depenses, les pressions seront vraisemblablement fortes dans les annees a venir si bien que l'elaboration des budgets de depenses deviendra un exercice delicat (voir projections du chapitre IV). A l'origine de ces prHssions figureront les besoins financiers des entreprises publiques, les fonds de contrepartie necessaires au succes des grands projets en cours de lancement et enfin, les charges recurrentes des investissements sociaux et d'infrastructures. La croissance des depenses budgetaires sera de l'ordre de 3,7 pour eent par an entre 1982 et 1990 et une partie du budget d'investiBsement devra etre utilisee pour redresser financierement des entreprisos existantes. Les allocations budgetaires, notamment au niveau du budget ordinaire, devront etre l'objet de previsions rigoureuses. A cet egard, il conviendrait d'analyser dans quelle mesure des economies pourraient permettre de reduire les depenses en matiere d'education qui representent un pourcentage eleve (33%) des depenses recurrentes. 5.23 },es entreprises publiques absorberont une partie des fonds du Tresor car l'Etat-actionnaire, devra prendre en charge les credits bancaires ayant compense les pertes de ces entreprises. Selon les concours exterieurs mobilisables a cet effet, un montant appreciable des recettes budgetaires pourrait etre a110ue chaque annee au soutien des entreprises pub1iques. Par ail1eurs, les trois grands projets pourraient aussi requerir des concours gouvernemontaux au cours des prochaines annees afin de faire face aux depassemellts sur devis initiaux, aux constructions et travaux complementaires et au manque a gagner resultant des limitations a leurs ventes. Enfin, divers investissHments recents (port, routes, etab1issements sco1aires et hospitaliors, immeubles gouvernementaux) entraineront des depenses d'entretien et de fon(:tio:mement que greveront davantage 1e budget. 5.24 ~~andLs que les depenses seront croissantes, les recettes douanieres a l' importa':ion seront en baisse par rapport a leur niveau eleve de 1981. L'augmentHtio~ de ce poste de recettes dependra de la conjoncture economique au Nigerh. puisque de nombreux biens de consommation importes au Benin sont reexportef, sur ce pays voisin de maniere informelle. 5.25 1.' augmentation des recettes budgetaires ne proviendra que de la croissancE: economique et de celle des importations qui en resulteo La taxe sur la valeur ajoutee et les droits de douane resteront les principales sources dE'! revenus additionnels pour l' Etat et seront directement fonction de la croiss~,.nce economique du pays. L' augmentation des tarifs relatifs a certains ~ervices publics constitue une autre source potentielle de revenus. On etudie actuellement la possibilite d'une telle augmentation dans les 71 secteurs des transports et de l'energie, dans Ie cadre de projets finances par l'IDA. 5.26 L'elaboration et l'execution du budget ainsi que la gestion des finances publiques dans leur ensemble appellent des ameliorations certaines afin de permettre aux autorites de mieux controller la situation financiere du pays. Ceci permettrait egalement de connaitre, a tout instant, la situation exacte des finances publiques et d'anticiper leur evolution. II convient d'etablir une liaison entre l'exercice budgetaire et l'elaboration du budget de maniere a provisionner adequatement les fonds de contrepartie et les charges recurrents. Dans la mesure ou 90 pour cent des investissements publics realises recemment ont ete finances par des ressources exterieures, il y a lieu de penser que Ie montant limite du budget ordinaire et Ie service de ,la ete seront autant de contraintes a la poursuite de l'effort d d'investissement public. Le Benin a besoin d'assistance technique pour mettre a jour sa comptabilite publique, ameliorer la structure et l'execution du budget et creer un systeme de suivi quotidien permettant egalement de dresser des previsions de recettes, de depenses et de tresorerie (notamment la situation nette vis a vis du systeme bancaire). Les emprunts exterieurs et les echeances de remboursement doivent etre integres dans la masse d'informations relatives aux finances publiques ainsi que les engagements pris par les entreprises publiques avec la garantie du Gouvernement. Les autorites beninoises ont clairement identifie ces besoins et la Banque Mondiale est disposee a soutenir leurs efforts dans le cadre d'un Projet d'Assistance Technique. E. Les Facteurs limitatifs de l'Investissement Public 5.27 Le premier facteur limitatif de l'investissement public est la capacite reduite du Benin a preparer et executer de bons projets. Certes, les difficultes actuelles des grands projets risquent de limiter Ie recours a certains prets commerciaux. Par ailleurs, les concours des banquea commericiales aux pays en developpement sont en regression d'une maniere generale. Cependant, l'utiliaation des concours exterieura par le Benin (aide institutionnelle aussi bien que prets commerc1aux) dependra principalement de la capacite de ce pays a preparer et gerer correctement des projets viables. 5.28 Aussi convient-il de renforcer les institutions chargees de l'identification et de la promotion des projets. Cette double responsabilite echoit en premier lieu aux Directions d'Etudes et de Planification (DEP) des differents minis teres techniques. La maitrise des probl$mes techniques et commerciaux par les agents de ces DEP doit etre renforcee. Le Benin a certainement beaoin a la fois d'unites assurant la promotion de projets dans differents secteurs et d'une cellule au sein du Ministere du Plan qui procederait a l'evaluation critique des projets et veillerait a leur coordination. L'assistance technique telle que celIe envisagee avec la Banque Mondiale pourrait aider les ministeres techniques a lancer des projets et trouver les financements necessaires. 5.29 Une autre maniere d'augmenter Ie rythme des investissements est de promouvoir des societes d'economie mixte. L'Etat a pris des risques commerciaux considerables au cours des dernieres annaes atravers ses prises de participations dans les principales entreprises publiques et du fait des emprunts qu'il a contractas pour financer son programme d'investissement. Ces 72 risques pourraient lourdement grever les recettes du Tresor en periode de recession comme celIe que ce pays traverse actuellement. En revanche, l'appel aux secteurs prives permettrait a l'Etat de partager ces risques commerciaux avec d'autres investisseurs dont les experiences en matiere industrielle seraient utiles pour la conception et la realisation des projets. S'ajoutant a l'effort etatique, l'investissement prive faciliterait Ie maintien du taux d'expansicn economique. Les hommes d'affaires beninois doivent etre encourageE a investir. Cependant, leur faible experience en matiere industrieJle, leurs methodes de gestion et enfin, leurs ressources personnelles limitent leur capacite d'implanter de nouvelles industries au Benin. 5.30 lies conditions offertes aux investisseurs representent evidemment un facteur dE,terminant du rythme des investissements dans un pays. Ces conditiom' se sont ameliorees depuis les expropriations des annees soixante dix. CepE!ndant, Ie nouveau Code des Investissements de 1982 accorde des avantages importants aux entreprises publiques. Les dispositions de ce Code pourraient a l'avenir decourager l'investissement prive national aussi bien qu' etrang i r. F. La Pla.nification 5.31 Malgre les efforts considerables fournis recemment, les methodes beninoises de planification pourraient etre substantiellement ameliorees. La tache fondamentale du planificateur reste a accomplir, a savoir: la mobilisation at l'allocation des ressources, les arbitrages entre objectifs divergent:: compte tenu des choix poli tiques et de la reali te economique. Il convient I.otamment de renforcer la capacite d'analyse des projets, l'outil statistiqHe et la possibilite d'etudier les options de politique economique. 5.32 1,e document de la Table Ronde confirme la necessi te d' ameliorer la preparati(,n des projets. Un systeme de fiches a ete mis en place pour permettre la selection des projets prioritaires a inscrire au Plan. Cependant). les DEP des differents minis teres charges de preparer ces fiches de projet ne sont pas outilles pour dresser des previsions de couts at de recettes. AUBsi, les planificateurs n'ont-ils pas toujours ete en mesure de faire des choix en fonction des priorites reelles et d'eliminer les projets les moins vraisemblables. De ce fait, Ie Plan repose sur des projets individue:.s peu etudies et des previsions de croissance sectorielle tres generales. L'i relation entre la croissance economique prevue et les investissEimen ts proposes est plutot incertaine. Lors de la Table Ronde de nouveaux projets ne figurant pas dans Ie document d'origine, ont ete presentes. Ceci confirme l'impreseion que les priorites ne sont pas clairemen'; etablies et que Ie systeme de planification manquerai t de coherence. 5.33 lles DEP des ministeres techniques et Ie BCP du Ministere du Plan doivent rElcevoir des instructions claires pour analyser correctement les projets. Dans les secteurs directement productifs les projets ne se justifien-; que s' ils sont rentables en tenant compte de couts et de prix realistes, La Ministere du Plan doit s'assurer que les dossiers prepares par les minis-;eres techniques sont correctement etudies. II convient par exemple de prendrn en compte Ie prix du marche des denrees agricoles lorsqu'on etablit les previllione d 'une entre prise agro-industrieUe devant en assurer la 73 transformation. Des hypotheses de couts inferieurs s'appuyant sur l'existence de fermes d'Etat n'amelioreraient pas la rentabilite economique des projets. Cette approche erronee a ete l'une des causes de l'echec de l'usine de concentre de tomates de Natitingou. La mame erreur a ete commise pour la ma~serie de Bohicon actuellement inexploitee et apparaitrait egalement dans le dossier propose pour l'usine de gari. 5.34 Puisque l'analyse classique cout-benefice ne peut pas atre utilisee pour les investissements sociaux, les criteres suivants pourraient atre appliques: 1) l'incidence du projet sur les depenses budgetaires courantes 2) le choix de l'alternative la moins chere pour la meme quantite des services rendus. Les etablissements scolaires et les centres hospitaliers entrainent par la suite des depenses budgetaires telles que leur construction ne devrait etre envisagee que s'il existe des ressources permettant d'assurer leur fonctionnement et leur entretien. Compte tenu de leurs charges recurrentes, mame des projets finances par des dons peuvent se reveler insupportables pour les finances publiques beninoises. 5.35 L'analyse des mesures de politique economique est l'une des plus grandes faiblesses du systeme de planification beninois. Les responsables politiques ne peuvent prendre de decisions economiquement fondees que si les techniciens sont en mesure d'evaluer l'impact economique et budgetaire des differentes propositions avancees. Ce genre d'analyse qui fait actuellement defaut, devrait couvrir la politique d'investissements et la politique fiscale. 5.36 Les responsables economiques beninois voient done leur marge de manoeuvre limitee par la rarete des statistiques faibles et la capacite d'analyse au niveau des techniciens. De gros efforts sont necessaires pour ameliorer la qualite et le systeme de collect des informations. Il est par exemple reconnu que les statistiques agricoles ne couvrent pas generalement toute la production des cultures vivrieres. Des enquetes mensuelles devraient etre menees afin d'obtenir des series statistiques sur les prix de revient agricoles et les prix de marche. Les statistiques industrielles ainsi que celles relatives aux finances publiques et a la dette publique devraient egalement etre ameliorees. Le traitement informatique des statistiques pourrait atre ameliore grace a l'introduction d'un systeme decentralise utilisant des micro-ordinateurs en remplacement du systeme tres centralise qui existe actuellement. Dans le cadre de l'assistance technique au Benin, le soutien a l'analyse economique et statistique est une priorite. G. Les Financements aux conditions de faveur 5.37 Le Benin est un pays pauvre dans lequel les investissements directement productifs accompagnes d'investissements d'infrastructure sont necessaires. A court terme, le redressement des entreprises publiques et les importations de certains biens intermediaires requierent des financements importants. La Table Ronde des Bailleurs de Fonds de mars 1983 a confirme la determination du Gouvernement a mobiliser des ressources exterieures assorties de conditions de faveur. Qu'il s'agisse d'assistance bilaterale ou 74 multilaterale les responsables beninois doivent developper leurs relations avec les Bailleurs de Fonds afin d'obtenir Ie financement de projets specifiques. 5.38 Compte tenu de la situation economique du Benin, de la faiblesse de son epargne publique (qui ne peut financer que 5 a 10 pour cent du programme d'investissement) et enfin de son service de la dette relativement eleve, la mission reeommande que Ie groupe de la Banque Mondiale poursuive son assistance a ce pays en lui accordant des facilites aux conditions de faveur des credit3 lIlA. Par ailleurs, la mission soutient la requete beninoise pour une assistlnce technique dans Ie domaine de la gestion publique. La mission recommande encore Ie developpement d'un dialogue entre Ie groupe de la Banque Mondiale et les autorites beninoises desireuses de renforcer leur capacite de decision e1 matiere de politique economique. Ce dialogue et cette assistance technique ~ermettraient a la Banque Mondiale d'aider Ie Benin a augmenter les chances de succes des reformes recemment introduites par Ie Gouvernement. 5.39 A moyen terme, la situation economique et financiere du Benin exigera des mesure;~ d' ajustement structurel ainsi que des reformes politiques et institutiomelles tres importantes. La capacite limitee d'identification et d'executio:L de projets d'investissements, combinee a une insuffisance des fonds de c,mtrepartie risque de limiter Ie financement de projets a des conditions de faveur. Ceci pourrait par consequent justifier une aide hors projet sou~)le de la part des bail leurs de fonds. Pour s' assurer que cette aide etranr~ere, ou ce "filet de securi te" soit disponible en cas de besoin, Ie Gouvernement beninois devrait accelerer les principales reformes politiques et insti tutiOlLnelles necessaires. Si ces reformes etaient adoptees, l' IDA serai t tout a fai"; disposee a considerer la possibilite d' une aide hors projet.