概 要 《中国系统性国别诊断》报告论述了中国以可持续方式，实现消除极 端贫困、促进共享繁荣双重目标所面临的主要挑战和机遇1。报告概括 了世界银行集团对中国实现双重目标的关键制约因素所做的分析，它 不仅包括世行集团自身的分析判断，而且也反映了现有的研究成果和 实证依据。在报告撰写过程中，世行集团工作人员与中国政府部门及 其他利益攸关方进行了密切磋商。但是，本报告仅代表世行集团的观 点，并不代表政府或其他利益攸关方的意见。 中国共产党第十九次全国代表大会重申了国家对消除贫困、促进共享 繁荣与包容性增长的承诺。《国别诊断》报告支持十九大提出的优先 事项。中共十九大于 2017 年 10 月 18 日至 24 日在北京召开，习近平 总书记在大会报告中描绘了中国新的长期发展愿景。报告指出，发展 是解决国家一切问题的基础和关键，但现在要更加注重发展的质量和 均等性。因此，十九大报告将中国社会的“主要矛盾” 2 重新定义为 “人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。 习总书记在报告中强调消除贫困、改善民生、实现共同富裕的重要性。 十九大报告特别关注收入不平等、医疗、教育、养老以及空气、水和 土壤污染等问题。 中国经济历史性的高增长成就了史无前例的减贫速度和规模。中国通 过广泛的改革实现了经济快速增长，从一个以政府为主导的计划性封 闭式农业经济体转变为一个市场化的开放型城市经济体。 1978 年至 2014 年期间，中国实际人均收入增长 16 倍，工人实际人均产出提高 12 倍3。按照每天生活费 1.90 美元（按购买力平价计）的国际贫困线， 中国的极端贫困率从 1981 年的 88.3%下降至 2013 年的 1.9%，这意味 着中国经济腾飞使超过 8.5 亿人摆脱了贫困。 中国经济增速放缓，再平衡进程已经开启。2000-2010 年，中国实际国 民生产总值（GDP）年均增长 10.4%，2012-2015 年降到 7-8%；2016 年 1 2013 年，世界银行集团设定了指导其业务的两个新目标（称为“双重目标”）：消除极端贫困（到 2030 年世界极端贫困人口比例减少至 3% 以下）与促进共享繁荣（促进各国收入最低的 40%人口收入增长）。 2 “主要矛盾”是中国共产党提出的一个概念，用于定义国家需要应对的最重大或最紧迫的问题。上次修改社会主要矛盾是在 1981 年。 3 数据来源于国家统计局。 增速进一步放缓至 6.7%，预计 2017 年将保持在 6.9%这一相对较高的 水平。从很多方面看，一个国家到了中国目前的人均收入水平，增速 下滑是可预见的，因为要素积累对增长的贡献开始下降。中长期来看， 增速很大程度上取决于改革的力度：如果实行重大改革，则 2020-2024 年期间的预期年均增长率可达 6.8%；如果改革有限，则预期年均增长 率为 5.7%。中国经济正在进行再平衡，目前消费对经济增长的贡献已 经超过投资，服务业在经济中的占比也已超过工业。由于世界经济趋 于疲弱，全球金融危机前中国的外部盈余占 GDP 的近 10%，现在不到 3%。鉴于过去数十年来经济快速增长是减贫的主要推动力，因此需要 密切监测经济增速放缓对减贫的影响4。而且，对剩余贫困人口而言， 经济增长对减贫的作用可能随着时间的推移而下降。此外，中国经济 正在经历结构性转型，这给未来的贫困发展动态增加了变数。人口老 龄化、向以服务业为主导的经济转型会对贫困产生何种影响，也需要 密切监测。 中国正在稳步实现消除极端贫困的目标，但易陷入贫困的人口数量依 然相对较大。尽管经济增速放缓，但预计中国将继续在消除极端贫困 方面取得显著进展。基于 2015 年至 2018 年间 GDP 年增长率从 6.9% 降到 6.5%的假设，世界银行预测，按照每天生活费 1.9 美元的国际贫 困线（按购买力平价计），2018 年中国的极端贫困率将降至 0.5%5。 即使增长率再低 1 个百分点，也不会对贫困预测值产生重大影响。然 而，尽管消除极端贫困的进展喜人，但如果按照每天 3.10 美元生活费 的较高国际贫困线（按购买力平价计），中国容易陷入贫困的人口数 量仍然相对较大。较高的贫困线用于定位那些中度贫困和容易滑落至 贫困线以下的人口。参照较高的贫困线，预计 2018 年中国的贫困率为 3.9%，即有 5,460 万人生活在贫困线以下。 推动经济向增速放缓但更可持续的增长转型 中国面临的关键中期挑战是，如何有序地推动经济转型，实现增速放 缓但更平衡、更可持续的增长，开辟“新常态”下的可持续发展道路。 2014 年 5 月，习近平主席提出“新常态”概念，用来描述增速放缓但 更加公平高效的经济发展模式。国家“十三五”规划（2016-2020 年） 体现了中国共产党第十八届三中、四中、五中全会决议精神和习主席 4 Chen and Ravallion (2007)；以及 Montalvo and Ravallion (2010) 。 5 世界银行(2016)。 “治国理政新理念、新思想和新战略”。为了实现向新常态转型，政 府致力于推进创新开放、结构改革、简政放权、绿色增长以及资源下 放等举措。 在增速放缓的形势下，通过促进市场竞争和私营部门发展来推动生产 率驱动型增长的政策愈显重要。随着劳动年龄人口不断减少，中国的 人口红利消失殆尽。投资水平不太可能持续处于高位，而且投资回报 率也已开始下降。因此，现在亟需培育增长新动能，提高经济生产率。 具体而言，就是要改善营商环境，开放更多行业促进市场竞争，激励 企业家精神，鼓励新企业进场。其中一项要务是国有企业改革，目前 国有企业投资依然约占总投资的三分之一。允许私营企业更广泛地参 与油气、电力、金融和电信等重要行业，营造更公平的竞争环境，有 利于国企在更多竞争中提高绩效。最后，大力推动创新对提高生产率 至关重要。中国的研发投资居全球第二位，但仍需关注如何提高研究 质量，以及如何把研发投资转化为更高的经济生产率。 在转型过程中还需解决历史遗留的挑战，尤其是金融脆弱性和部分行 业产能过剩问题。为应对全球金融危机，中国采取了大规模刺激措施， 债务迅速累积。虽然成功避免了经济硬着陆，但之后的信贷繁荣导致 信贷占 GDP 比例达到很高水平，尤其是对一个中等收入国家而言，而 “影子”银行部门的出现则进一步扩大了金融风险。如果拖延旨在消 除金融脆弱性的国内改革，可能会导致未来出现无序去杠杆，带来增 长加速下滑的风险。不过，政府认为债务累积和金融业杠杆在可控范 围，并相信正在进行的去杠杆改革将会改善债务/GDP 比率。为应对 危机进行的大规模投资也导致一些重工业部门产能过剩，政府计划降 低这些行业的产能，但可能造成大量人员失业。结构转型对长期经济 发展有益，但这些效益能实现多少，部分取决于如何管理转型过程、 能否有效地缓解与之相伴的失衡和调整的不利影响。通过有针对性的 临时收入支持、积极的劳动力市场项目和健全的社会保护项目6，妥善 处理好政府产业重组计划可能带来的经济和社会问题，这点至关重要。 作为世界最大贸易国，进一步推动经济一体化和全球化可为中国应对 当前的挑战提供重大机遇。过去二十年，中国以美元计的出口总额年 均增长 17%，中国不仅成为世界最大商品出口国，也成为全球生产网 6 中国政府倾向使用 “社会保障（social security）”一词，而不是“社会保护（social protection）”。在中文语境中，社会保障大部分情况下是指 社会保险。世界银行使用的 “社会保护”一词，则涵盖了社会保险、社会援助和社会福利等方面。 络的中心枢纽。同时，中国出口的国内增加值大幅提升，但仍处于相 对较低水平。此外，与商品出口相比，服务出口仍相对较少。中国也 已成为世界最大的外国直接投资（FDI）目的地国家之一。进一步开放 市场不仅可以吸引更多外国投资，还有助于中国加入更多贸易协定， 更好地融入世界经济。过去十年来，中国的对外直接投资（ODI）也大 幅增加。中国政府提出的“一带一路”等宏大倡议致力于加强基础设 施互联互通，中国和其他参与国都将极大受益，但促进政策协调和贸 易便利化也很关键。 为了适应更复杂、更开放经济的需要，还应继续完善政府治理和公共 制度。中国大部分财政支出发生在省一级和省级以下地方政府，因此 加强地方政府公共财政管理是一项重要任务。2014 年《预算法》是加 强地方政府预算纪律、透明度、问责制和全面性的重要里程碑，但在 地方层面推动《预算法》的实施并进行必要的能力建设，还有很多工 作要做。提高财政透明度是加强自下而上问责的关键，需要系统性地 发挥公民参与机制的作用，加强公众对政府运作的监督。最后，还应 加强“监管治理”，使政府能够更有效地制定和实施高质量的规章制 度，推动向以市场化为导向的监管环境转型。政府官员在解释和实施 法规过程中的自由裁量权导致了寻租行为，因此，改善这些领域的工 作，并加强公民监督机制，将有望为政府持续进行的反腐斗争做出重 要贡献。为应对以上诸多挑战，中国政府一直致力于在简政放权、信 息公开、财税体制、绩效考评等领域推动治理改革。 扶助剩余贫困人口，共享经济增长效益 尽管极端贫困率迅速下降，但中国还有不少剩余贫困人口。农村地区 贫困人口依然众多，估计数量在 2,520 万人（2013 年，按购买力平价 计算的每天 1.90 美元国际贫困线）到 4,340 万人7（2016 年底，国家 贫困线）之间。中国剩余贫困人口大多分布在边远地区、深山区、石 山区等交通闭塞和生态脆弱地区，如何精准扶持这些人口是当前减贫 工作的一个主要挑战。为此，2014 年中国建立了农村贫困人口减贫数 据库，为完善精准扶贫项目提供支持。减贫数据库的信息包括剩余贫 困人口的地理位置、构成情况、贫困特征及脆弱性风险等。近期的实 7 《中华人民共和国 2016 年国民经济和社会发展统计公报》，2017 年 2 月 28 日发布。 证研究表明，还可以进一步改进减贫数据库，加强数据库与农村低保 名单之间的协调配合8。 随着人均消费迅速增长，中国收入最低的 40%人口分享到经济繁荣成 果，但不平等也快速加大，2008 年达到顶点后逐渐回落。中国收入最 低的 40%人口人均消费增长迅速，表明他们分享到经济繁荣的果实。 尽管如此，几十年来这一群体的消费在总消费中的占比不断下滑，直 到进入 21 世纪后稳定在 15%左右9。同样，21 世纪前五年，收入最低 的 40%人口人均消费增长与全国平均水平的差距扩大，但此后两者趋 近。基尼系数也是如此，从 20 世纪 80 年代中期的相对较低水平迅速 升高到 2008 年近 0.50 的高位，随后稳步回落至 2015 年的 0.46。尽 管其他一些国家的收入不平等问题更为严重，但伴随着 20 世纪 80 年 代中期以来的经济腾飞，中国的不平等加剧相对更快、更持久。高度 的不平等也削弱了经济增长对减贫的作用。像大多数国家一样，中国 的财富差距可能比收入差距更大。然而，有迹象显示，其他类似的东 亚国家也存在这种现象，而且实际上可能比中国更严重10。 中国的不平等现象主要表现在城乡差距，以及城乡在获取公共服务方 面的差距。多项研究显示，城乡不平等是不平等的最大因素。城乡差 距导致人们无法平等获得公共服务，是造成整体不平等的重要原因。 贫困人口，尤其是农村居民和有随迁儿童的农民工家庭，需要更多优 质教育和医疗服务机会。农村儿童和流动儿童由于缺乏早期教育（学 前教育）而处于相对劣势。尽管近年来实行了一些改革，但农村学生 的高中和大学入学率仍然偏低；在流动人口较多的城市，为随迁子女 提供教育机会依然是个难题。为解决这些问题，中国制订了《教育脱 贫攻坚“十三五”规划》，重点关注以贫困人口为目标的政策措施， 旨在做到“人人有学上、个个有技能、家家有希望、县县有帮扶”。 在医疗卫生方面，城乡差距也依然很大，农村地区缺乏可负担的优质 基层医疗卫生服务。医疗体系，包括农村基层卫生机构，过于以医院 为中心，且碎片化严重。医保制度也没有为贫困人口和农村居民的自 付医疗支出提供足够的保障。 8 Li Shi (2015); Zuo and others (2016)。 9 世界银行估算，基于国家统计局城镇住户调查和农村住户调查。 10 世界银行东亚和太平洋地区研究报告。 尽管部分城乡差距和区域差距是快速发展的自然结果，但制度性因素 也加剧了市场驱动的空间不平等。进一步改革政府财政机制和国内人 口转移制度有助于缩小差距。地方政府收支不匹配造成了各地福利支 出和社会服务的巨大差异。尽管政府间转移支付具有累进性，但由于 目前体制下地方政府承担了大部分支出责任，累进程度还不足以补偿 缺口。在人口转移限制方面，户籍制度导致外来人口不能在居住城市 平等获得社会保险（养老和医疗）和公共服务。这种限制人口流动的 制度性障碍拖延了城乡收入趋同发展，使不平等现象更为严重。政府 已启动户籍制度重大改革，而持续推进改革将有利于促进劳动力流动， 为穷人提供更多就业机会。 扭转农业生产率增速下滑趋势，提高农村收入，对缩小城乡差距极为 关键。自 20 世纪 80 年代以来，中国农业年均增长率一直位居世界前 列。1978 年至 2008 年，农业增加值年均实际增长 4.6%。但 20 世纪 90 年代开始，农业产出增长率持续下滑，反映了农业投入对产出增长 的影响不断下降，特别是化肥投入。展望未来，提高农业部门的资源 利用效率和竞争力十分关键。政府已经认识到有必要改革农业支持项 目，追求更可持续的绿色农业发展，同时农业部门自身也正在经历从 重视数量到更加重视质量、品种、安全和环保成果的转型。 中国在扩大社会保护体系和扶贫项目方面取得了显著进展，但挑战依 然存在。上世纪 90 年代以来，中国以国际上前所未有的速度建立了一 系列社会保护制度。但按国际标准衡量，如果不包括养老金和医疗保 险补贴，核心社会安全网方面的公共支出仍然较低，因此可能需要进 一步扩大社会安全网的保障范围，如被视作社会保护体系“支柱”的 低保制度等11。提高社保体系的财政可持续性和协调性（减少碎片化）， 扩大覆盖面，尤其要覆盖农村人口、农民工和城镇非正规部门工人， 是今后几十年中国社会面临的一项最紧迫挑战。加强社会救助项目的 内部协调，避免在贫困和近贫人口之间造成差距；推动不同地区社会 救助项目的标准化；以及改进社会救助、社会保险和劳动力市场项目 之间的协调，都有助于完善社会救助项目的设计及相互联系。此外， 社会保护体系还需要辅以促进贫困地区经济发展、提高贫困家庭创收 能力的项目。 11 民政部（ 2015 年），《 2015 年社会服务发展统计公报》， http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml ；国家统计局 （2015 年），《2015 年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html ；宫蒲光（2016 年）， “当前我国社会救助事业发展的形势与任务”，在民政部社会救助事业发展高级研修班上的讲话。 应对环境污染和气候变化挑战 中国经济的快速发展也伴随着污染、环境退化和温室气体排放等重大 挑战。污染严重损害人民健康，导致自然资源和生态系统退化，直接 造成工农业损失。如何以可持续的方式管理自然资源，包括保护土地 资源、水资源和生物多样性，是中国面临的重大挑战。中国是世界最 大的温室气体排放国，气候变化将加剧环境已经承受的种种压力。鉴 于这些问题，中国确定了到 2030 年单位 GDP 二氧化碳排放比 2005 年下降 60—65%的“国家自主贡献”（NDC）目标。国家自主贡献目 标表明，中国确实打算在以往巨大减排成就的基础上，继续努力建立 解决温室气体排放问题的全面框架。气候变化预计还将加剧自然灾害 风险。中国本身就是自然灾害多发国家，尤其深受洪水和地震之害； 贫困和脆弱人口往往居住在高风险地区，因此更易遭受灾害打击。 中国的环境问题涉及面广，性质复杂，解决这些问题需要采取基于 “绿色增长”的全新增长政策。“绿色增长”可定义为在不增加资源消 耗和碳排放、不导致环境退化的情况下，最大程度地实现增长和发展。 诸多迹象表明，中国政府致力于降低温室气体排放，实现向绿色增长 转型。“十三五”规划（2016 年—2020 年）显示，中国将继续向更 具环境可持续性的增长模式转变，而且“绿色”增长投资可能带来高 额回报。据世界银行估算12，中国每年的环保支出约占 GDP 的 1.2% ， 主要用于工业污染治理。如果环保支出占 GDP 的比重每年再增加 0.5% —1%，达到与欧洲高收入国家相当的水平，那么到 2030 年，中国可 以减少的环境退化和资源耗竭损失预计相当于国民总收入（ GNI ）的 6%，这是非常可观的净回报。 空气污染是中国面临的重大环境和健康挑战。中国煤炭行业规模居世 界之首，电力行业规模位居第二。中国的目标是将煤炭占一次能源消 费比重从 2012 年的 68.5%降到 2020 年的 62.0%以下，为此中国需要 在过去几十年的成绩基础上，继续大幅提高能效。过去三十年，中国 经济的能源强度下降了约 70%，这一了不起的成就推动了经济增长与 能源消费增长的脱钩。这项成就的取得在一定程度上得益于中国可再 生能源前所未有的增长速度，而通过进一步调整电价、改革调度规则， 减少弃风弃光弃水现象，可再生能源还将迎来更大的发展机遇。尽管 12世界银行根据环保部（ 2010 年）、 Eurostat （2010 年）、Eurostat 数据库、财政部（2009 年）、国家林业局（ 2009 年）和 Wang and others（2010 年）等资料进行的估算。 过去二十年里能源价格大幅上升，但化石燃料的环境和健康成本仍未 完全内化。农业、汽车和固体燃料也是空气污染的主要来源。 水污染、土壤污染也对环境和健康构成重大威胁。尽管过去十年间地 表水质已有改善，但仍存在严重问题。水资源短缺使水污染问题雪上 加霜，中国人均水资源量只有世界平均水平的 28%。水污染的主要来 源是“面源”污染，包括工业源和农业源。气候变化可能会进一步加 剧水质问题。在土壤污染方面，不同地区的污染源差异很大。土壤污 染防治工作仍处于起步阶段，且面临着一系列法律、制度、技术、资 金和信息问题，包括污染物的种类与数量信息。 中国需要更多依靠市场机制，推动绿色创新，减少废物排放，降低环 境成本。中国过去主要依靠行政手段在末端治污，但这种办法并不利 于从源头防治污染。相比之下，在进一步减少污染方面，市场机制仍 未得到充分利用。虽然国家已经废除了能源行业的多种直接补贴，目 前的能源价格在更大程度上由市场决定，但政策导致的扭曲现象依然 存在。绿色产业需要更具竞争性的市场环境。减少使用环境政策工具， 更多借助市场化工具，如碳排放、空气和水污染、能源消费等方面的 税收和交易制度，有助于创造更加绿色环保的城市环境。有效监管、 切实执行政策法规是强化市场机制的前提，因此可能需要进一步加强 国家环保执法机构的能力，继续改善环境数据的可获得性和透明度。 尽管近年来有所放开，但公众参与环境监测、对污染者问责的渠道仍 较为有限。 完善数据信息，消除知识缺口 由于城市贫困存在知识缺口，掌握贫困全貌更为困难。尽管人们越来 越认识到城市可能产生新的贫困形式，但城市贫困线或城市贫困人口 官方估算仍然缺失。不过，自 2012 年第 4 季度起，国家统计局一直在 开展城乡一体化住户调查，基于这些调查，以后可能会在农村贫困之 外，增加城市贫困估算。估算租金、生活成本差异、人口转移和县一 级城乡属性定义的变化，都给未来几年准确分析贫困、不平等和共享 繁荣带来了挑战。一体化住户调查以及来自扶贫项目的新的行政管理 数据，都可用于完善中国减贫战略和项目的影响评估。 应对严峻的环境挑战需要准确的数据支持，包括污染的来源、影响和 成本。这意味着要投资培养市县级机构收集和公开报告数据的能力， 包括能源、水资源消费统计数据以及工业排放数据。对于先进地区， 完善环境数据收集意味着要详细列出排放清单，确定具体排放源，并 分析排放源对监测污染水平的影响。有关土壤污染的信息与知识可能 最为缺乏，如污染的具体来源、成因和风险。截至 2015 年中期，中国 有 350 多个城市对细颗粒物进行了近实时监测报告，但仍有一些领域 继续滞后，如建立土壤质量和污染物（例如废水灌溉）监测网络、监 测城市饮用水源以及实施有害物质跟踪系统等。实时收集、准确报告 排放数据，是推行排放交易等诸多市场化政策工具的前提。应制定工 作计划，找出污染和环境健康监测方面的关键知识缺口。 确定优先事项 《国别诊断》报告通过对诸多优先事项和关键制约因素的分析，确定 了实现双重目标的几个主要优先重点。很多优先事项之间存在明显关 联互补关系。报告所采取的方式是，首先确定广泛的重点领域，然后 从中选定具体优先事项。在选择过程中，世行中国业务团队与《国别 诊断》报告团队在内部开展了一系列结构化讨论，同时也借鉴了与政 府磋商的成果，目的是选出对实现双重目标最为重要的优先事项。首 先，讨论确定每个主要领域的关键优先事项；其次，讨论并商定优先 事项的选择标准；第三，基于选择标准，从第一阶段确定的诸多优先 事项中找出最优先事项；第四，讨论确定实现双重目标所面临的主要 知识缺口。 选择优先事项的三个标准是：（1）消除或减轻该项制约对实现双重目 标的预期影响有多大；（2）与政府发展战略和规划的一致性；（ 3） 在“十三五”规划期间消除该项制约并取得成效的可行性。 经过甄选排序，《国别诊断》报告确定了五个主要优先事项，并针对 每个优先事项领域提出了具体的政策与制度改革优先措施（参见下 表）。 · 推动经济向增速放缓但更平衡、更可持续的增长转型； · 解决经济转型可能带来的经济与社会失衡问题； · 缩小获取优质公共服务的差距； · 提高农业生产率和农村经济效率，缩小城乡收入差距； · 充分利用市场机制，推动绿色增长，促进自然资源可持续利用。 鉴于优先事项之间存在重要的关联性和互补性，有必要在众多领域协 调推进改革。推动经济可持续增长的改革，同时也有利于增强环境可 持续性、促进社会包容。例如，削减重工业过剩产能可以促进向资源 密度低、更具环境可持续性的产业转型。再比如户籍制度改革，如果 结合养老保险制度改革，降低其碎片化程度，将对农村劳动力转移产 生更大影响。因此，在众多领域协调推进改革有助于中国实现发展成 效最大化，以可持续的方式应对各种发展挑战。 治理是贯穿各领域的一个根本性问题。《国别诊断》报告分析了中国 加强治理与制度的主要优先事项和挑战，并认为治理改革是其他优先 事项的基础。报告虽然单设章节讨论治理与制度（第三章），但在实 现双重目标过程中，应对治理挑战对于其他主要优先事项也同样至关 重要，而且相关优先事项改革经常是治理与制度改革的一种形式。 《国别诊断》提出 潜在改革措施 的优先事项 推 动 经 济 向 增 速 放 • 结构性改革可能要求决策者接受当前的增速 缓但更平衡、更可 放缓，以便为未来实现更平衡、更可持续的 持续的增长转型。 增长奠定基础； • 减少市场限制，营造公平竞争环境，促进市 场竞争和私营部门发展； • 解决金融和企业部门的大规模债务问题； • 加强地方政府财政和债务管理能力，提高财 政透明度； • 加强知识产权保护，加大基础研究，帮助企 业提高管理能力，推动更多经济创新。 应 对 经 济 转 型 可 能 • 通过有针对性的临时收入支持、积极的劳动 带来的经济和社会 力市场项目和健全的社会保障项目，妥善处 失衡问题。 理政府产业结构转型计划可能带来的经济和 社会问题。 缩 小 获 取 优 质 公 共 • 继续改革户籍制度，消除人口转移障碍，减 服务的差距。 少城市外来务工人员面临的不平等待遇； • 增加政府间财政体制（转移支付）的累进 性，重新调整政府间收支分配； • 缩小各地教育公共支出的巨大差距，为贫困 人口提供公平的教育机会（包括儿童早期教 育），建立教育质量保障体系； • 为农村地区提供更多可负担的优质医疗卫生 服务，完善贫困人口医疗保险制度； • 加强激励机制和监管力度，使地方政府更加 重视公共服务提供，而不仅是关注投资与增 长。 提 高 农 业 生 产 率 和 • 建立更高效、更可持续的气候智慧型农业生 农村经济效率，缩 产体系，提供绿色生态为导向的农业补贴； 小城乡收入差距。 • 促进农村土地流转，扩大农场规模，推动农 业经营的专门化和专业化； • 推动信息通信技术和电子商务平台等新技术 在农业领域的应用。 充 分 利 用 市 场 机 • 继续推行市场化改革，促进能源市场竞争， 制，推动绿色增 更多地使用市场化工具来治理污染和应对气 长，促进自然资源 候变化； 高效可持续利用。 • 在干部管理制度中更加重视环境可持续性， 包括合理权衡经济增长与环境保护的关系； • 调整资源和能源价格，完善税收制度，使价 格更充分地反映环境成本； • 动员私营部门融资，鼓励私营部门参与污染 治理和环境修复； • 加强环境治理与制度，包括环境法规的监督 与实施； • 改善关键环境信息披露。