PREMA UČINKOVITOJ OVRSI
NESPORNIH NOVČANIH TRAŽBINA:
ISKUSTVA SREDNJE I ISTOČNE EUROPE
Zahvale
Ovo izvješće istražuje sustave ovrhe radi namirenja tražbina nastalih zbog neplaćenih računa
za komunalne usluge u Bugarskoj, Hrvatskoj, Češkoj, Estoniji, Mađarskoj, Latviji, Litvi, BJR
Makedoniji, Poljskoj, Rumunjskoj, Slovačkoj i Sloveniji te prikazuje različite pristupe uređenju
ovog pitanja koji su na raspolaganju zemljama koje teže reformiranju ovog postupka.
Izvješće su pripremile Svetozara Petkova (vodeći autor i ekspert u Bugarskoj) i Georgia Harley
(voditeljica tima i stručnjak za reformu pravosuđa). Eksperti Ana Krnić (Hrvatska), Luba
Beardsley (Češka i Slovačka), Shirley Salm (Estonija), Péter Szajlai (Mađarska), Dana Rone
(Latvija), Mindaugas Vaiciunas (Litva), Nena Ivanovska (Makedonija), Jaroslaw Beldowski
(Poljska), Ana Maria Andronic (Rumunjska) i Vesna Pavlič Pivk (Slovenija) prikupili su
informacije o zakonskoj regulativi u zemljama koje smo analizirali te su svojim komentarima i
prijedlozima dali doprinos cjelokupnoj analizi. Marina Matić Bošković i Srđan Svirčev ponudili
su korisne smjernice i savjete.
Sadržaj
Sažetak ___________________________________________________________________ 1
Metodologija _______________________________________________________________ 3
1. Problemi ________________________________________________________________ 4
2. Zastara __________________________________________________________________ 5
3. Prevencija neplaćanja ______________________________________________________ 6
4. Nesporne novčane tražbine _________________________________________________ 8
5. Faze ovrhe _______________________________________________________________ 8
6. Vrste postupaka za ishođenje ovršnog naslova _________________________________10
7. Tijela nadležna za izdavanje ovršnog naslova za nesporna potraživanja ______________13
8. Teritorijalna nadležnost ___________________________________________________16
9. IKT i mogućnost podnošenja podnesaka elektroničkim putem _____________________17
10. Standardizirani obrasci i obaveza prilaganja dokaza ____________________________18
11. Sudske i bilježničke pristojbe ______________________________________________19
12. Trajanje postupka izdavanja ovršne isprave ___________________________________20
13. Dostava ovršne isprave dužniku ____________________________________________20
14. Prigovori na ovršne isprave________________________________________________23
14.1. Oblici izostanka prigovora ___________________________________________________ 24
14.2. Oblici prigovora ___________________________________________________________ 24
14.3. Neutemeljeni prigovori _____________________________________________________ 25
15. Sporovi male vrijednosti __________________________________________________26
16. Tijela nadležna za provedbu ovrhe na imovini dužnika __________________________26
17. IKT i ovrha na imovini dužnika _____________________________________________28
18. Zaštita dužnika _________________________________________________________29
18.1. Ograničenje ovrhe na nekim kategorijama imovine dužnika ________________________ 30
18.2. Stečaj fizičkih osoba _______________________________________________________ 32
19. Upravljanje reformama ___________________________________________________34
19.1. Upravljanje reformama postupka ishođenja ovršnog naslova _______________________ 34
19.2. Upravljanje reformama postupka ovrhe ________________________________________ 37
20. Smanjivanje broja neriješenih predmeta _____________________________________38
21. Otpori reformama _______________________________________________________40
21.1. Otpori reformi postupka za izdavanje ovršne isprave _____________________________ 40
21.2. Otpori reformi postupka ovrhe _______________________________________________ 41
22. Zaključci _______________________________________________________________ 42
Korištena literatura _________________________________________________________46
Sažetak
1. Ova komparativna analiza obrađuje pitanje ovrhe radi namirenja nespornih novčanih
tražbina u 11 zemalja Europske unije i u BJR Makedoniji (u nastavku “analizirane zemlje” ili
„promatrane zemlje“) i prikazuje moguće opcije koje stoje na raspolaganju kreatorima
odnosnih politika. Ova analiza namijenjena je kreatorima politika u sredinama opterećenim
velikim brojem neriješenih potraživanja ove vrste. Prvenstveno će to biti zemlje Zapadnog
Balkana, a posebno one koje su pripadale bivšoj Jugoslaviji. No, analiza može biti od koristi i
kreatorima politika u drugim zemljama koje teže unaprjeđenju sustava ovrhe nespornih
tražbina.
2. U sklopu pitanja ovrhe nespornih tražbina ovo se izvješće posebno bavi računima za
komunalne usluge, obzirom na njihov značajan udio u nespornim tražbinama. Pored toga,
ovrha tražbina nastalih temeljem dospjelih računa za komunalne usluge osjetljivo je političko
pitanje, obzirom na socijalnu važnost ovih usluga.
3. Ovrha nespornih novčanih tražbina provodi se u dvije faze: prva se odnosi na
ishođenje ovršne isprave; a druga na samu provedbu ovrhe na temelju ovršne isprave. U
svim zemljama koje smo analizirali ove dvije faze provode dva odvojena tijela. Nijedna od
analiziranih zemalja nije se odlučila na spajanje ovih dviju faza. Suprotno tome, u Srbiji i Crnoj
Gori ove dvije faze čine jedinstveni postupak ovrhe kojeg provode ovršitelji.
4. Izvješće razlikuje dvije glavne vrste postupaka za ishođenje ovršne isprave: izdavanje
naloga za plaćanje (platnog naloga) ili izdavanje rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne
isprave. Ova dva postupka imaju različit opseg (postupak izdavanja naloga za plaćanje ima širi
obuhvat), ali se oba temelje na zajedničkim značajkama: svrha im je ovrha nespornih tražbina,
a po svojoj prirodi spadaju u izvanparnični postupak.
5. Izvanparnična priroda postupka izdavanja ovršne isprave zahtijeva od nadležnih tijela
naplatu nespornog potraživanja na brz, pravičan i ekonomičan način. U većini promatranih
zemalja ova nadležnost povjerena je prvostupanjskim sudovima. Mađarska, Hrvatska i BJR
Makedonija su ovu nadležnost prenijele na javne bilježnike. Suprotno tome, u Srbiji i Crnoj
Gori ovršitelji su ti koji izdaju ovršne isprave i provode postupak ovrhe i naplate.
6. Nekoliko zemalja opredijelilo se za centraliziran pristup, dok se druge zemlje oslanjaju
na tradicionalno načelo teritorijalne nadležnosti nadležnih tijela. Neke zemlje s ograničenom
teritorijalnom nadležnošću navode nejednako radno opterećenje dužnosnika i službenika i
značajne regionalne razlike u vremenima rješavanja predmeta. Centralizirani sustavi, s druge
strane, osiguravaju ujednačeno radno opterećenje u čitavoj zemlji.
7. Korištenje informacijskih i komunikacijskih tehnologija (IKT) često može pomoći u
omogućavanju brze i učinkovite obrade zahtjeva (prijedloga) za izdavanje ovršne isprave. U
svim promatranim zemljama s centraliziranim sustavima podnošenje zahtjeva elektroničkim
putem obavezno je za ovrhovoditelje koji žele koristiti ubrzani postupak. S druge strane,
promatrane zemlje koje nemaju centralizirane sustave omogućuju podnošenje zahtjeva ili
samo u papirnatom obliku ili ovrhovoditeljima daju i mogućnost podnošenja zahtjeva i
elektroničkim putem.
1
8. Značajan instrument za upravljanje ponašanjem stranaka u postupku su pristojbe koje
naplaćuju relevantna tijela. Iz ovih pristojbi pokrivaju se troškovi održavanja sustava, a one
ujedno stimuliraju ovrhovoditelje da izaberu najekonomičniji postupak.
9. Postupak izdavanja ovršne isprave za nesporne tražbine koncipiran je tako da bude
brz. U zemljama koje smo analizirali u kojima su u primjeni centralizirani elektronički sustavi
nadležna tijela izdaju ovršnu ispravu u roku od nekoliko dana od dana podnošenja zahtjeva.
U drugim zemljama ovaj vremenski rok teže je predvidjeti. Ovaj rok je najduži tamo gdje
postupak uključuje i parnične elemente.
10. Dostava ovršne isprave ovršeniku kod nespornih potraživanja od ključne je važnosti
za zaštitu prava ovršenika na pravično suđenje. U analiziranim zemljama dostavu vrše različita
tijela: sudski službenici, službenici kod javnog bilježnika, pošta. Metode dostave koje priznaju
dostavu bez potvrde o primitku potpisane od strane ovršenika (dužnika) često su predmet
kritika. Međutim, te metode se obično smatraju i neophodnima za učinkovitu ovrhu.
11. Prigovori su od ključne važnosti u postupcima ovrhe nespornih tražbina obzirom da
ovršna isprava postaje pravomoćna samo ukoliko nije izjavljen prigovor. Većina analiziranih
zemalja dopušta djelomične prigovore koji, iako mogu utjecati na trajanje postupka,
omogućuju i veću fleksibilnost. Neozbiljni prigovori mogu utjecati na povećanje broja
predmeta i veće troškove kako ovršenika tako i ovrhovoditelja.
12. U svim analiziranim zemljama ovrhu na imovini dužnika vrši tijelo koje nije isto kao i
tijelo koje je izdalo ovršnu ispravu. Obično su to privatni profesionalci koji rade u strogo
reguliranom okruženju. Učinkovitoj ovrsi mogu pomoći IKT sustavi za upravljanje
predmetima, u disciplinskim postupcima, za identifikaciju i zamrzavanje (blokiranje) imovine
dužnika ili pribavljanje informacija o zaduženosti pravnih osoba i građana.
13. Nacionalna uređenja ovršnog postupka trebala bi osigurati odgovarajuće mehanizme
za sprječavanje nesrazmjernih mjera ili pretjeranih šteta učinjenih ovršeniku u ovršnom
postupku. Dvije osnovne skupine mjera za zaštitu dužnika su zabrana ili ograničenje ovrhe na
nekim kategorijama imovine dužnika i postojanje zakona o osobnom stečaju fizičkih
osoba/kućanstava.
14. Izvješće analizira i načine na koje se upravljalo reformama u obje faze ovrhe.
Reformama izdavanja ovršne isprave za nesporna potraživanja u pravilu se pristupalo na
sljedeće načine: uvođenjem postupka kojim se uvodi platni nalog; prijenosom nadležnosti za
izdavanje ovršne isprave javnim bilježnicima; digitalizacijom i/ili centralizacijom ove funkcije.
Ipak, najdalekosežnija reforma u području ovršnog postupka je uvođenje privatnih ovršitelja.
15. Izvješće se bavi faktorima koji doprinose akumuliranju neriješenih predmeta u
području ovrhe. Zaključak je kako pravila o prekidu zastarnih rokova u ovršnim postupcima i
pravila o neaktivnim postupcima ovrhe izravno utječu na vjerojatnost gomilanja neriješenih
predmeta.
16. I na koncu, izvješće analizira otpore reformama ovršnog postupka u promatranim
zemljama i dolazi do zaključka kako je općenito bilo manje otpora reformama koje su se
odnosile na izdavanje ovršne isprave. S druge strane, uvođenje privatnih ovršitelja naišlo je
na jak otpor u nekim zemljama. Do otpora reformama često je dolazilo ne u trenutku njihovog
uvođenja, već u kasnijoj fazi, nakon što bi novi sustav djelovao nekoliko godina i nakon što bi
2
se primijetili njegovi nedostaci. Ipak, uspješno provedene reforme u ovoj regiji nude dobre
modele za zemlje koje se suočavaju sa sličnim problemima i dijele zajedničko kulturno i
pravno nasljeđe.
Metodologija
17. Ovo usporedno istraživanje proučava načine na koji su uređeni sustavi ovrhe radi
namirenja tražbina zbog neplaćenih komunalnih računa u 11 zemalja Europske unije1 i BJR
Makedoniji (u daljem tekstu “analizirane zemlje” ili “analizirane države”) te predstavlja
različite opcije koje stoje na raspolaganju zemljama koje žele reformirati sustave ovrhe. Ova
analiza prvenstveno bi trebala biti korisna državama Zapadnog Balkana u kojima su resursi
sudova opterećeni velikim brojem neriješenih ovršnih predmeta zbog neplaćenih računa za
komunalne usluge. Istovremeno, ovdje prikazane učinkovite mjere i dobre prakse mogu biti
od koristi i drugim zemljama, uključujući i promatrane zemlje, koje teže optimiziranju ovršnog
postupanja u svojim regulatornim okvirima.
18. Analiza dijeli postupak ovrhe dospjelih tražbina po neplaćenim računima za
komunalne usluge u dvije faze i istražuje glavne značajke obje faze u analiziranim zemljama.
Prva faza obuhvaća postupak ishođenja ovršne isprave zbog neplaćenog računa za komunalne
usluge. Druga faza je sama ovrha, odnosno naplata na temelju ovršne isprave. U primjeru
država koje su provele reformu ovršnog postupka studija analizira način na koji se upravljalo
takvom reformom, glavne pokretače reforme, eventualne otpore reformskim naporima na
koje su te države naišle i probleme u samoj provedbi, od kojih neki možda postoje i danas.
Studija ispituje problem zaostatka neriješenih ovršnih predmeta i razmatra moguće
čimbenike koji tome doprinose.
19. Metodologija korištena za izradu ovog izvješća obuhvaća proučavanje dostupne
literature, kao i rad izvjestitelja u svakoj zemlji koji su popunili detaljan upitnik s pitanjima
koja se odnose na ovrhu zbog neplaćenih računa za komunalne usluge u promatranim
zemljama. U svakoj analiziranoj zemlji može postojati više od jednog načina za ovrhu i naplatu
neplaćenih računa za komunalne usluge. Izvješće istražuje najbrže i najekonomičnije načine
koje pružatelji komunalnih usluga najčešće koriste. Povrh toga, optimalni postupovni put za
ovrhu po neplaćenim računima za komunalne usluge niti u jednoj od analiziranih zemalja nije
bio razvijen isključivo za ovrhu zbog neplaćenih računa za komunalne usluge. Obično se isti
postupak koristi i za ovrhu drugih vrsta novčanih tražbina. Sukladno tome, korisnost ove
komparativne analize daleko je šira od problema naplate računa za komunalne usluge i može
se primijeniti na većinu novčanih tražbina, posebice nespornih.
111 zemalja Europske Unije odnosi se na države bivšeg istočnog bloka, koje su sada članice Europske Unije (EU):
Bugarska, Hrvatska, Češka, Estonija, Mađarska, Latvija, Litva, Poljska Rumunjska, Slovačka i Slovenija.
3
1. Problem
20. Ovrha radi namirenja tražbina zbog neplaćenih računa za komunalne usluge
prepoznata je kao glavni razlog preopterećenosti sudova u nekim državama Zapadnog
Balkana. Funkcionalna analiza pravosudnog sustava u Srbiji provedena 2014. godine
procjenjuje kako neplaćeni računi za komunalne usluge čine oko 80 posto ovršnih predmeta.
Od 2 milijuna neriješenih ovršnih predmeta u osnovnim sudovima na kraju 2014. godine oko
1,7 milijuna odnosilo se na neplaćene račune za komunalne usluge.2 Nakon izmjena i dopuna
zakonskog okvira, novi ovršni predmeti usmjeravaju se privatnim ovršiteljima, ali i dalje ostaje
izazov kako riješiti pitanje velikog broja neriješenih predmeta na osnovnim sudovima i kako
spriječiti da se ovaj obrazac prevelikog opterećenja jednostavno ne prelije sa sudova na
privatne ovršitelje. Funkcionalna analiza pravosudnog sustava identificirala je glavne uzroke
velikog broja neriješenih predmeta koji se odnose na neplaćene račune za komunalne usluge
u Srbiji3.
Okvir 1: Uzroci velikog broja neriješenih predmeta zbog dugova za komunalne usluge u Srbiji
▪ Zastara: Trgovačka društva imaju 12 mjeseci za pokretanje ovršnog postupka, u suprotnom njihove
tražbine zastarijevaju. Kao posljedicu toga trgovačka društva zatrpavaju sudove tisućama ovršnih
predmeta odjednom, koje automatski generiraju njihovi softverski sustavi.
▪ Nemogućnost spajanja predmeta: Nominalna vrijednost neplaćenih potraživanja često je trivijalna
(npr. manje od 10 EUR). Za uporne neplatiše ovršni predmeti male vrijednosti (s istim
ovrhovoditeljem, istom vrstom duga i istim ovršenikom) se tijekom vremena akumuliraju, ali se
nikada ne spajaju.
▪ Socijalno pitanje: Siromašni građani koji nisu u mogućnosti plaćati svoje račune vremenom
akumuliraju dugove.
21. Bosna i Hercegovina (BiH) također se muči sa ovrhom zbog neplaćenih računa za
komunalne usluge. Dijagnostička analiza sustava ovrhe dospjelih potraživanja u BiH
procjenjuje da je 2015. godine oko 1,5 milijuna predmeta ovrhe zbog neplaćenih računa za
komunalne usluge činilo 93,5 posto ukupnog broja ovršnih predmeta.4 Isto istraživanje
utvrdila je četiri glavna uzroka akumuliranja neriješenih predmeta ove vrste u BiH5.
2Funkcionalna analiza pravosuđa, Multidonorski fond za podršku pravosuđu u Srbiji, Svjetska Banka, 2014, str.
11 http://www.mdtfjss.org.rs/archive//file/Serbia%20Judicial%20Functional%20Review-Full%20Report.pdf.
3 Ibid., str. 99 – 100.
4Dijagnostička procjena sustava ovrhe pravomoćnih potraživanja u Bosni i Hercegovini, USAID-ov Projekt
pravosuđa u Bosni i Hercegovini, ožujak 2016, str. 96, http://usaidjp.ba/assets/files/publication/1465828693-
diagnostic-assessment-of-the-enforcement-regime-of-final-civil-claims-in-bih.pdf.
5 Ibid., str. 99.
4
Okvir 2: Uzroci velikog broja neriješenih predmeta zbog dugova za komunalne usluge u BiH
▪ Nedovoljna kvaliteta podataka o korisnicima komunalnih usluga: veliki broj predmeta odnosi
se na osobe čije su adrese netočne, koje su umrle, koje plaćaju dug u ratama ili koje su već
podmirile svoj dug.
▪ Teška socijalna i ekonomska situacija u kojoj se nalaze mnogi građani BiH.
▪ Nepostojanje učinkovitog sustava ovrhe, što potiče nastanak kulture neplaćanja.
▪ Masovni priljev predmeta koje podnose komunalna poduzeća, kao posljedica kratkih zastarnih
rokova i rigidnih pravila kojih se javna poduzeća moraju držati.
22. Kao što se navodi u spomenutim istraživanjima, države Zapadnog Balkana dijele slične
karakteristike i probleme, od kojih bi se neke mogle pokušati riješiti primjenom iskustava iz
država promatranih u ovoj analizi.
2. Zastara
23. Specifična značajka zajednička bivšim jugoslavenskim republikama su kratki zastarni
rokovi za potraživanja od fizičkih osoba temeljem neplaćenih računa za komunalne usluga. U
BiH, Hrvatskoj, Makedoniji, Srbiji i Sloveniji postupci za ovrhu zbog takvih tražbina moraju se
pokrenuti u roku od godine dana od dana dospijeća. Ova značajka utječe na postupovno
ponašanje komunalnih poduzeća koja moraju učestalo podnositi veliki broj takvih zahtjeva za
relativno male iznose. A tako učestali zahtjevi vode gomilanju ovršnih predmeta zbog
neplaćenih računa za komunalne usluge. Suprotno tome, u svim drugim analiziranim
državama zastarni rokovi za potraživanja temeljem neplaćenih računa za komunalne usluge
mnogo su duži, što se vidi iz Prikaza 1.6 A u Latviji i Litvi ovaj rok znatno je duži u odnosu na
sve druge promatrane države.
Prikaz 1: Zastara (godina)
12
10 10
10
8
6
4 3 3 3 3 3 3
2
2 1 1 1
0
6Za zemlje u kojima je zastarni rok za potraživanja nastala iz komunalnih usluga različit za fizičke i pravne osobe,
grafikon prikazuje zastarni rok za fizičke osobe.
5
24. Zastarni rokovi za tražbine nastale iz neplaćenih računa za komunalne usluge u pravilu
su u analiziranim zemljama kraći od općih rokova zastare. Međutim, ovi kraći rokovi zastare
primjenjuju se samo u prvoj fazi ovrhe, tj. u postupku izdavanju ovršne isprave. Jednom kada
se ovršna isprava ishodi, u pravilu se smatra da je osnova potraživanja promijenjena (tj.
potraživanje se više ne temelji na dospjelom, neplaćenom računu za komunalne usluge, već
na ovršnoj ispravi) i na nju se primjenjuje opći, obično duži zastarni rok. U Bugarskoj je rok
zastarijevanja potraživanja za neplaćene račune za komunalne usluge tri godine, ali nakon
izdavanja ovršne isprave počinje teći novi zastarni rok od pet godina; u Poljskoj je rok
zastarijevanja tri godine, a nakon dobivanja ovršne isprave taj se rok obnavlja na deset godina;
u Hrvatskoj se zastarni rok od godinu dana primjenjuje na potraživanja za neplaćene račune
za komunalne usluge, ali nakon izdavanja rješenja o ovrsi zastarni rok je deset godina.
25. Kraći zastarni rokovi, koji se primjenjuju do ishođenja ovršne isprave, utječu na odluku
ovrhovoditelja kada da zahtijevaju ovrhu svojih potraživanja. Zastara potraživanja po
neplaćenim računima za komunalne usluge posebno je kratka u zemljama bivše Jugoslavije
(tj. godinu dana). Ovakav pristup svoj je temelj vjerojatno imao razlozima koji su se odnosili
na socijalnu zaštitu. Međutim, ovakva praksa vodi učestalom podnošenju zahtjeva za
izdavanje ovršnih isprava za neplaćene račune za komunalne usluge i može voditi
preopterećenju sudova/ovršnih tijela. A ovisno o strukturi pristojbi za pojedine postupovne
radnje u ovršnom postupku, ovakvo uređenje na koncu može dovesti do prevelikog
opterećenja za ovršenike7.
3. Prevencija neplaćanja
26. Zemlje koje su uspostavile učinkovite mehanizme za prevenciju neplaćanja mogu
spriječiti čitav niz problema koji se odnose na naplatu dugova za komunalne usluge. Najčešća
mjera za sprječavanje neplaćanja je mogućnost komunalnih poduzeća da prekinu isporuku
usluge u slučaju neplaćanja. Kad je prekid isporuke usluge dopušten, promiče se viši stupanj
dobrovoljnog plaćanja računa. Međutim, zbog socijalnog značaja ovih usluga, prekid
snabdijevanja može biti zakonom zabranjen ili limitiran, ostavljajući komunalnim poduzećima
jedino opciju provedbe ovrhe zakonskim putem.
27. Rumunjska, Estonija i Češka dopuštaju prekid isporuke komunalnih usluga u slučaju
neplaćanja. U Hrvatskoj, Latviji i Bugarskoj komunalna poduzeća također imaju takvu
zakonsku mogućnost. Međutim, u tim zemljama moguće je da prekid isporuke komunalnih
usluga bude skoro nemoguć u situacijama kad on pretpostavlja ulazak na posjed dužnika (npr.
grijanje kućanstava u Bugarskoj), a dužnik nema obvezu dopustiti takav pristup. Povrh toga,
ukoliko je komunalna usluga tehnički vezana za druga kućanstva – na primjer, centralno
grijanje u stambenim zgradama – isključenje u praksi također može biti gotovo nemoguće.
7 Pristojbe za relativno velika potraživanja obično se obračunavaju u postotku od iznosa potraživanja, ali u
mnogim zemljama postoji i fiksni minimalni iznos (npr. 2%, ali ne manje od 20 EUR). Ako se mnogobrojna mala
potraživanja ne spoje (npr. u slučaju učestalog podnošenja), rezultirajuća pristojba je veća no što bi bila u slučaju
spajanja potraživanja. U nekim državama (Estonija) postoji jedinstvena, paušalna pristojba za elektroničku
obradu naloga za plaćanje. U tim bi predmetima pojedinačne pristojbe, bez spajanja predmeta, značile znatno
veće iznose. Ukoliko ovrhovoditelj uspije s ovrhom, pristojbe na koncu plaća ovršenik.
6
28. U drugim je državama prekid isporuke komunalnih usluga ograničen zakonom. BJR
Makedonija i Mađarska zabranjuju prekid snabdijevanja kućanstava vodom iz higijenskih
razloga (ali je u Mađarskoj moguća ograničena isporuka vode). U Litvi nije dopušteno
prekinuti isporuku električne energije socijalno ugroženim potrošačima8 ukoliko duguju iznos
manji od tri osnovne socijalne naknade 9 (tj. ukoliko duguju manje od 114 EUR). Isporuka
električne energije ne može se prekinuti ugroženim potrošačima petkom, vikendom, za
vrijeme državnih praznika ili u izvanrednim situacijama (kada je maksimalna dnevna
temperatura ispod -15 ili iznad +30 stupnjeva Celzijusa). Zakon u Litvi dopušta prekid isporuke
komunalnih usluga samo u slučaju postojanja odgovarajućih tehničkih uvjeta za prekid
isporuke usluga pojedinom kućanstvu. U Slovačkoj je moguće prekinuti snabdijevanje
električnom energijom i plinom. Međutim, prekid u snabdijevanju vodom i u obradi otpadnih
voda u stambenim zgradama nije moguć iz razloga jer je ugovor u pravilu sklopljen između
pružatelja usluge i upravitelja cijele zgrade.
29. Druga mjera kojom se sprječava neplaćanje računa za komunalne usluge je sustav
plaćanja unaprijed. Nedavno uvedene promjene u Mađarskoj imaju za cilj sprječavanje
akumuliranja duga po neplaćenim računima na način da se pružateljima komunalnih usluga
omogućava instalacija (na zahtjev) mjernih mjesta sa sustavom pretplate kod nekih
visokorizičnih skupina (tj. kod osoba s poviješću neplaćanja računa, itd.). Ovakva mjerna
mjesta na pretplatu moraju se ‘puniti’ na isti način kao i pre-paid SIM kartice mobilnih
telefona. Prema tome, u ovakvom sustavu pretplate, ukoliko dužnik ne „napuni“ svoje mjerno
mjesto usluga se automatski obustavlja i ne stvara se dug prema pružatelju usluge.
Okvir 3: Povezivanje računa za komunalne usluge s kreditnom sposobnošću
Zanimljiv primjer mjera koje su uspješno smanjile dugove u plaćanju komunalnih usluga naveden je u
Izvješću o uvjetima poslovanja (Doing Business) 2017. U SAD je DTE Energy—poduzeće za isporuku
električne energije i plina — počelo u kolovozu 2006. godine dostavljati podatke o plaćanjima svojih
klijenata registrima kreditnih obveznika. Klijenti DTE bez prethodnog kreditnog dosjea (8,1% od
ukupnog broja) dobili su ili kreditni dosje ili kreditni rejting i počeli su davati prednost plaćanjima
prema DTE.10 U razdoblju od šest mjeseci DTE je imao 80.000 manje dospjelih neplaćenih računa.
Neke zemlje u razvoju su također počele s primjenom ove dobre prakse.11
30. Preventivne mjere mogu imati važnu ulogu u smanjenju opsega potraživanja nastalih
iz neplaćenih računa za komunalne usluge, no njihov učinak nije dovoljan za znatnije
smanjenje priljeva prijedloga za ovrhu zbog neplaćenih komunalnih usluga .
8 Ovo se odnosi na osobe koja zbog izrazito loše financijske situacije primaju pomoć države.
9 U Litvi sadašnja vrijednost jedne osnovne socijalne naknade iznosi 38 EUR, tj. kumulativni iznos tri osnovne
socijalne naknade je oko 114 EUR.
10 Konferencija Svjetske banke, Tjedan financijske infrastrukture, Brazil, 15.-17. ožujak 2010.
11 Dobivanje kredita: kreditne informacije: Razvoj široke mreže u cilju jačanja financijske uključenosti, Doing
Business 2017: Jednake mogućnosti za sve, objavljeno u listopadu 2016, str: 58 – 64
http://elibrary.worldbank.org/doi/10.1596/978-1-4648-0948-4_Case3.
7
4. Nesporne novčane tražbine
31. Neplaćeni računi za komunalne usluge često spadaju u kategoriju nespornih novčanih
tražbina. Drugim riječima, iako dužnik ne plaća svoje račune, on neće osporavati takva
potraživanja na sudu. Kao posljedica toga ovrha tražbina zbog neplaćenih računa za
komunalne usluge obično započinje primjenom postupka odnosne zemlje za ovrhu nespornih
tražbina. Ukoliko dužnik ne ospori potraživanje ovršna se isprava može dobiti brzo i bez većih
troškova. S druge strane, ukoliko dužnik ospori potraživanje, priroda postupka se m ijenja te
se predmet upućuje u parnični postupak. Ovo izvješće uglavnom ispituje ovršne postupke
zbog neplaćenih računa za komunalne usluge kao nespornih tražbina, obzirom da je to
uobičajena praksa za ovakve predmete.
32. Idealno bi nacionalni postupci ovrhe nespornih novčanih potraživanja trebali biti u
skladu s Minimalnim standardima za nesporna potraživanja definirana Uredbom (EK) br.
805/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. kojom se uvodi europski ovršni
naslov za nesporna potraživanja (u nastavku: Uredba (EK) br. 805/2004). Takva usklađenost
bi omogućila da ovršne isprave izdane od strane zemalja članica EU imaju snagu europskog
ovršnog naslova.
Okvir 4: Koje tražbine su nesporne?
Član 3. Uredbe (EK) br. 805/2004 definira sljedeće situacije u kojima se tražbina smatra nespornom:
(a) dužnik se izrijekom suglasio s tražbinom priznajući ju ili putem nagodbe koju je potvrdio sud ili je
sklopljena pred sudom tijekom postupka; ili
(b) dužnik nikada nije osporio tražbinu, u skladu s odgovarajućim postupovnim pravilima, prema pravu
države članice podrijetla, u tijeku sudskog postupka; ili
(c) dužnik je izostao s ročišta ili nije bio zastupan na ročištu o predmetnoj tražbini, nakon što je
prvotno osporio tražbinu tijekom sudskog postupka, pod uvjetom da se takvo postupanje smatra
prešutnim priznanjem tražbine ili činjenica koje navodi vjerovnik u skladu s pravom države članice
podrijetla; ili
(d) dužnik je izričito priznao tražbinu u autentičnoj ispravi.
33. Prema tome, u ovršnom postupku zbog neplaćenih računa komunalno poduzeće
pokreće postupak na temelju pretpostavke da dužnik neće osporiti tražbinu. Tijekom
postupka potraživanje mora ispunjavati gore nabrojane uvjete da bi se mogla izdati ovršna
isprava za namirenje nesporne tražbinu.
5. Faze ovrhe
34. Niti u jednoj promatranoj zemlji se neplaćeni računi za komunalne usluge ne mogu
ovršiti izravno. Stoga se postupak ovrhe sastoji od dvije odvojene faze: prva faza uključuje
izdavanje ovršne isprave, a druga faza samu ovrhu (naplatu, namirenje) na temelju ovršne
isprave.
35. U svim analiziranim zemljama ove faze u postupku ovrhe u stvari predstavljaju dva
odvojena postupka koje provode različita tijela. Tijelo nadležno za izdavanje ovršne isprave
8
obično je sud ili javni bilježnik, dok je nadležnost za provedbu same ovrhe u pravilu dana
ovršiteljima. Ove dvije faze rijetko su spojene. Iznimke su Srbija i Crna Gora, gdje su ove faze
spojene i čine jedinstveni postupak ovrhe koji provode ovršitelji. Ovakav izbor je diskutabilan
iz nekoliko razloga o kojima će biti više riječi u nastavku analize, kao i u dijelu u kojem se
analiziraju nadležna tijela u promatranim zemljama.
36. Postoji više razloga u korist podjele nadležnosti za izdavanje ovršne isprave, odnosno
za provedbu same ovrhe, različitim tijelima. Kao prvo, u situaciji gdje su ova dva tijela različita,
tijelo koje izdaje ovršnu ispravu nije zainteresirano za ishod predmeta. Kada ovrhovoditelj
uplati pristojbu za podnošenje zahtjeva (prijedloga), odluka o izdavanju ili neizdavanju ovršne
isprave ne utječe na budući obim rada nadležnog tijela, niti na njegove prihode. Drugo, većina
analiziranih zemalja ima postupak za izdavanje ovršne isprave kojim se vrlo brzo utvrđuje je li
potraživanje nesporno ili sporno, što u slučaju nespornog potraživanja omogućuje primjenu
ubrzanog postupka. Ukoliko su potraživanja nesporna, izdaje se ovršna isprava. Ukoliko se
potraživanja osporavaju, ovršni postupak se nastavlja kao parnica. Treće, stručnost nadležnih
tijela lakše se postiže kada je riječ o odvojenim postupcima. I konačno, kada dvije faze čine
odvojene postupke, prvi se dovršava brzo i ne ostaje u radu kao neriješeni predmet zbog
poteškoća u samoj ovrsi (naplati) koje nisu u vezi sa spornošću samog potraživanja.
37. U sustavima ovrhe u Srbiji i Crnoj Gori, u kojima su ove dvije faze ovrhe spojene u
jednu, jedan od razloga značajne preopterećenosti je i činjenica da se ne koristi mogućnost
spajanja sličnih predmeta.12 U načelu postoje financijski mehanizmi kojima se ohrabruje
spajanje predmeta. Jedan od njih nalazi se u uređenju pristojbi koje ovrhovoditelj
predujmljuje za svako pojedinačno potraživanje male vrijednosti za koje se provodi ovrha.
Pristojba se obično obračunava kao postotak vrijednosti tražbine, no u slučaju malih tražbina,
što je čest slučaj kod potraživanja zbog neplaćenih računa za komunalne usluge, pristojba je
utvrđena u fiksnom minimalnom iznosu koji je često veći no što bi iznosio po prethodno
spomenutom postotku. Ovakva struktura pristojbe trebala bi potaknuti ovrhovoditelje na
spajanje istovjetnih potraživanja, a ne da ih podnose odvojeno.
38. Međutim, kada privatni ovršitelji, koji su nadležni i za samu ovrhu, izdaju ovršne
isprave za tražbine po neplaćenim računima za komunalne usluge, neki pokušavaju privući
velike ovrhovoditelje nudeći im ekonomske stimulanse što može umanjiti interes za spajanje
potraživanja. Primjeri takvih stimulansa mogu uključivati omogućavanje ovrhovoditeljima da
ne moraju platiti pristojbu unaprijed ili davanje popusta na iznos pristojbe. U takvoj situaciji
komunalna poduzeća često nemaju poticaj za spajanje potraživanja. S druge strane,
komunalna poduzeća i ovršitelji mogu biti stimulirani za provedbu ovrhe za veliki broj
identičnih malih potraživanja umjesto jednog velikog, obzirom da će nakon uspješno
provedene ovrhe ovršenik morati platiti ukupno veće pristojbe i/ili troškove. U situaciji gdje
su postupak izdavanja ovršne isprave i postupak same ovrhe odvojeni i provode ih različita
tijela, ovakvih računica nema.
12 Termin “slični predmeti” u smislu ovog dokumenta označava predmete s istim ovrhovoditeljem, istim
dužnikom i istom vrstom duga, tj. predmete koj i bi prema postupovnom pravu na snazi mogli biti spojeni, ali je
ovrhovoditelj izabrao njihovo odvojeno vođenje.
9
6. Vrste postupaka za ishođenje ovršnog naslova
39. Postoje dvije osnovne vrste postupka koje se koriste za dobivanje ovršnog naslova za
neplaćene račune za komunalne usluge u analiziranim zemljama: prvo, nalog za plaćanje
(platni nalog); i drugo, izdavanje rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave. Iako različiti
u svakoj od analiziranih zemalja, temelje se na zajedničkim značajkama. Osnovna
karakteristika ovih postupaka je da su razvijeni s ciljem osiguranja ovršivosti nespornih
potraživanja. Stoga su oni po svojoj prirodi vanparnični postupci. U tijeku ovih postupaka
nadležno tijelo ispituje zahtjev ovrhovoditelja i donosi odluku bez sudjelovanja dužnika
(ovršenika). Ispitivanje je upravno po svojoj prirodi, bez obzira je li nadležno tijelo pravosudno
tijelo ili ne. Ukoliko se tijekom ovih postupaka pojave sporni elementi, poput prigovora
dužnika, o sporu se odlučuje u posebnom parničnom postupku.
Tablica 1: Postupci za ovrhu neplaćenih
Prikaz 1: Vrste postupka
računa za komunalne usluge u analiziranim
zemljama
Bugarska Platni nalog
8%
Hrvatska Rješenje o ovrsi na temelju
vjerodostojne isprave 17%
Češka Platni nalog
50%
Estonija Platni nalog
Mađarska Platni nalog
Latvija Građanska parnica 25%
Litva Platni nalog
BJR Rješenje o ovrsi na temelju
Makedonija vjerodostojne isprave
Poljska Platni nalog Platni nalog
Rumunjska Kvazi-platni nalog Rješenje o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave
Slovačka Kvazi-platni nalog Kvazi-platni nalog
Slovenija Rješenje o ovrsi na temelju
Parnični postupak
vjerodostojne isprave
40. Postupak koji rezultira platnim nalogom koristi se za dobivanje ovršnog naslova za
neplaćene račune za komunalne usluge u većini analiziranih zemalja. Ovaj postupak je
rasprostranjen i u zemljama članicama EU i koncipiran je tako da osigura brz i jeftin postupak
za dobivanje ovršnog naslova za velik broj nespornih novčanih tražbina. U nekim od
analiziranih zemalja (Estonija, Bugarska, Poljska i Češka), postoji granična vrijednost
potraživanja; u drugim (Litva, Rumunjska, Slovačka), iznos potraživanja nije relevantan. U
Mađarskoj je limit za vođenje ovog postupka tako visoko postavljen (1,33 milijuna EUR) da ne
utječe na ovrhu tražbina zbog neplaćenih račune za komunalne usluge (zato je iz praktičnih
razloga u Prikazu 2 prikazano kao da Mađarska i nema limit za pokretanje ovog postupka).
Druga specifičnost mađarskog sustava ogleda se u obveznosti postupka za izdavanje platnog
naloga za sva novčana potraživanja u vrijednosti do oko 3.300 EUR.13
13Obvezatnost ovog postupka u Mađarskoj znači da se za potraživanja koja ne prelaze vrijednost od 3.300 EUR
prvo mora provesti postupak za nesporna potraživanja, čak i ako ovrhovoditelj smatra da će dužnik osporiti
potraživanje i da će se predmet u svakom slučaju morati voditi kao parnicu).
10
Prikaz 2: Vrijednosni limit za postupak izdavanja platnog naloga
40,000 €
35,000 €
30,000 €
25,000 €
20,000 €
15,000 €
10,000 €
5,000 €
0€
Litva Rumunjska Slovačka Madžarska Estonija Bugarska Poljska Republika
Češka
41. Ovrhovoditelji podnose standardizirani prijedlog za pokretanje postupka za izdavanje
naloga za plaćanje. Prijedlog razmatra nadležno tijelo i ukoliko zadovoljava sve formalne
zahtjeve, izdaje se platni nalog. Ovršenik obično ima kratak vremenski rok za ulaganje
prigovora nakon dostave naloga. Ukoliko se prigovor ne uloži, nalog za plaćanje pos taje
pravomoćan14 i time se pokreće izdavanje ovršne isprave (ili sam pravomoćni nalog
predstavlja ovršnu ispravu). Ako se podnese prigovor postupak se prekida ili obustavlja i
potraživanje prelazi u parnični postupak. Iz ovog razloga tipičan postupak koji podrazumijeva
izdavanje platnog naloga ne bi trebao imati nikakve parnične elemente. Svaki prigovor
izmješta predmet iz postupka za izdavanje platnog naloga i rezultira otvaranjem novog
parničnog predmeta. U nekim promatranim zemljama prigovor automatski pretvara predmet
u parnični (Poljska, Hrvatska). U drugim ovrhovoditelj nakon uloženog prigovora dužnika
mora sam odlučiti u kratkom vremenskom roku hoće li pokrenuti parnični postupak ili ne
(Bugarska, Estonija). Ovakvo uređenje, u kojem ovrhovoditelj mora aktivno voditi parnični
postupak nakon uloženog prigovora doprinosi politici destimuliranja parničenja i omogućuje
ovrhovoditeljima veću fleksibilnost u upravljanju svojim troškovima i ponašanjem u postupku.
42. Postupak izdavanja rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave trenutačno se
koristi za neplaćene račune za komunalne usluge samo u promatranim zemljama koje su
pripadale bivšoj Jugoslaviji.15 Postoje sličnosti s platnim nalogom, ali je opseg uži. Općenito se
primjenjuje na neplaćene račune za komunalne usluge, mjenice, čekove, javne isprave,
poslovne izvode, ovjerene privatne isprave i isprave koje se po zakonu smatraju javnim
ispravama. U pravnim sustavima u kojima je izdavanje rješenja o ovrsi na temelju
14U većini analiziranih zemalja ovlaštena tijela izdaju nalog za plaćanje i u slučaju nepostojanja prigovora nalog
postaje pravomoćan. U drugim analiziranim zemljama, (npr. Estonija), tijelo izdaje prijedlog naloga za plaćanje i
ukoliko se ne uloži prigovor ovlašteno tijelo izdaje platni nalog. Ove su razlike tehničke prirode i ne mijenjaju
prirodu samog postupka.
15 Druge zemlje (npr. Bugarska) također imaju ubrzani postupak na temelju vjerodostojnih isprava (u skladu s
člankom 417 bugarskog Zakona o parničnom postupku); međutim, on se ne primenjuje na tražbine temeljem
neplaćenih računa za komunalne usluge.
11
vjerodostojne isprave jedini16 način ubrzanog postupka za ishođenje ovršne isprave za
nespornu novčanu tražbinu može postojati veliki broj novčanih tražbina koje, iako nisu
osporene, nisu utemeljene na vjerodostojnoj ispravi. U nedostatku postupka koji završava
izdavanjem platnog naloga ovršni naslov za takva potraživanja ishodi se u standardnom
parničnom postupku. Ovo može predstavljati nepotrebno opterećenje za sudbeni sustav, koji
u tom slučaju mora provesti skuplji parnični postupak za rješavanje predmeta koji se u biti
mogao riješiti vanparnično.
43. Razlika u opsegu između postupka izdavanja vjerodostojne isprave i postupka
izdavanja platnog naloga može se ilustrirati na primjeru sudske statistike u Bugarskoj. Prije
uvođenja postupka za izdavanje platnog naloga, bugarski zakon predviđao je samo izdavanje
rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave (postupak koji se tada primjenjivao i na
davatelje komunalnih usluga). Prema sudskoj statistici, postupak izdavanja rješenja o ovrsi na
temelju vjerodostojne isprave činio je oko 20 posto svih postupaka u građanskim stvarima na
prvostupanjskim sudovima u 2006. godini.17 Uvođenje postupka koji predviđa izdavanje
platnog naloga i posljedična ekspanzija kategorije predmeta s pravom na ubrzani postupak na
sva novčana potraživanja koja su ispod određenog limita doveo je do znatnog povećanja
udjela takvih postupaka. Trenutačno postupci za izdavanje platnog naloga čine preko 50 posto
svih građanskih predmeta na prvostupanjskim sudovima u Bugarskoj. Očigledno je kako je
obuhvat postupaka kojima se predviđa izdavanje platnog naloga daleko širi od opsega
postupaka na temelju vjerodostojne isprave, čime se osigurava brza i jeftina opcija za velik
broj predmeta koji bi u suprotnom bili izuzeti iz ove mogućnosti i koji bi se morali voditi po
standardnom, sporom parničnom postupku.
44. Činjenica da su u postupku temeljem vjerodostojne isprave računi za komunalne
usluge dobili status službene (odnosno vjerodostojne ili autentične) isprave, iako komunalna
poduzeća imaju status komercijalnih subjekata (često su djelimice ili potpuno u privatnom
vlasništvu), može stvoriti dojam da se time dalo povlašteni tretman davateljima komunalnih
usluga u odnosu na druge gospodarske subjekte u zemlji. S ovog stajališta platni nalog je više
uključiv, obzirom da ga svi građani i poslovni subjekti mogu koristiti kao ovršni naslov za svoje
novčane tražbine.
45. Kao što je prikazano u Tablici 1 dvije analizirane zemlje, Rumunjska i Slovačka, imaju
postupke pod nazivom “platni nalog”. Međutim, njima nedostaje bitna značajka18 postupka
za izdavanje platnog naloga – naime, ovi postupci ne moraju nužno biti vanparnični. Posebice
u Rumunjskoj ovaj postupak često uključuje prikupljanje dokaza i sudsku raspravu, na koju se
stranke pozivaju. U Slovačkoj suci imaju diskrecijsko pravo odlučiti hoće li predmet voditi po
ubrzanom postupku ili u parničnom postupku. Upravo zbog ove, moguće parnične naravi
16Na primjer, u Sloveniji se ovrha neplaćenih računa za komunalne usluge vrši temeljem vjerodostojne isprave;
međutim, Slovenija ima i standardni postupak s izdavanjem platnog naloga za druga nesporna potraživanja,
dakle ishođenje rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave nije jedina vrsta ubrzanog postupka za
dobijanje ovršnog naslova za nesporne tražbine.
17 Detaljna sudska statistika na raspolaganju je od 2005. godine na početnoj stranici bugarskog Visokog sudbenog
vijeća na http://www.vss.justice.bg/page/view/1082.
18Prihvaćanje izvanparnične prirode platnog naloga kao bitne značajke postupka proizlazi iz karakteristika
postupka kojim se predviđa platni nalog u skladu s Uredbom (EK) br. 1896/2006 — kojom se uvodi postupak
europskog platnog naloga, a koji je zamišljen isključivo kao postupak za nesporna potraživanja. Vidi: preambula
Uredbe (EK) br. 1896/2006, kao i članak 1, 1 (a).
12
platnog naloga ovaj postupak u Rumunjskoj i Slovačkoj je za potrebe ovog istraživanja
kvalificiran kao kvazi-platni nalog.
46. Još jednu iznimku od izvanparnične prirode prijedloga za ovrhu tražbina po
neplaćenim računima za komunalne usluge nalazimo u Latviji, gdje se ovrha komunalnih
računa obično vodi u standardnom parničnom postupku. Pravila mogu biti pojednostavljena
kada je vrijednost potraživanja ispod određenog praga, ali postupak je i dalje mnogo složeniji
i skuplji od izvanparničnih postupaka koji se koriste ostalim promatranim zemljama . Ono što
je zanimljivo je da komunalna poduzeća u Latviji češće izabiru parnični postupak usprkos
činjenice da imaju na raspolaganju i postupak “upozorenja” koji sliči postupku za izdavanje
platnog naloga. Razlog za ovo možda se nalazi u nepostojanju troškovnih poticaja u načinu na
koji je uređen postupak “upozorenja”. Latvijski zakon također predviđa mogućnost primjene
postupka za izdavanje rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave. Međutim, računi za
komunalne usluge se u Latviji ne smatraju vjerodostojnom ispravama.
47. Bugarsko iskustvo dodaje još jedan primjer izbora koji komunalnim poduzećima stoje
na raspolaganju za ovrhu tražbina zbog neplaćenih računa za komunalne usluge. Iako je
postupak ovrhe nespornih potraživanja zamišljen tako da bude jeftin i brz, on se često
produljuje zbog prigovora ovršenika ili zbog preopterećenosti sudova (posebice u glavnom
gradu Sofiji). Iz tog su razloga neka komunalna poduzeća, kao i operateri mobilne telefonije,
u svoje ugovore s klijentima uključivali odredbe o arbitraži, birajući opskurne arbitražne
sudove. Na taj su način, umjesto postupka za izdavanje platnog naloga u sudovima opće
nadležnosti, ovrhovoditelji pokretali postupke u odabranom arbitražnom sudu. No,
nepristranost ovih sudova često se smatrala problematičnom. Stoga je u siječnju 2017. godine
bugarski zakonodavac zabranio arbitražne klauzule u potrošačkim ugovorima.19
48. Općenito gledano, platni nalozi koncipirani u potpunosti kao vanparnični postupci su
najčešći način ovrhe neplaćenih računa za komunalne usluge u analiziranim zemljama. Ako ih
usporedimo s postupkom izdavanja rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave, koji se
koristi u zemljama Zapadnog Balkana, postupak koji predviđa izdavanje platnog naloga širi je
po svom opsegu i sve ovrhovoditelje tretira na jednak način, pri čemu ne daje poseban status
davateljima komunalnih usluga.
7. Tijela nadležna za izdavanje ovršnog naslova za nesporna
potraživanja
49. Kao što je već rečeno, i platni nalog i rješenje o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave
u pravilu se izdaju u postupcima izvanparnične i upravne naravi. Ovo utječe i na opcije izbora
tijela koja će biti nadležna za provedbu postupka na način koji će istovremeno biti ekonomičan
i štititi prava građana. Promatrane zemlje su ovu nadležnost povjerile ili prvostupanjskim
sudovima ili javnim bilježnicima.
19 Izmjene i dopune članka 19. bugarskog Zakona o parničnom postupku od 24. siječnja 2017.
13
Tablica 2: Nadležna tijela Prikaz 3: Nadležna tijela
Bugarska Sud
Hrvatska Javni bilježnik
Češka Sud
25%
Estonija Sud
Mađarska Javni bilježnik
Latvija Sud
Litva Sud
75%
BJR Makedonija Javni bilježnik
Poljska Sud
Rumunjska Sud
Slovačka Sud
Sud Javni bilježnik
Slovenija Sud
50. Kao što se vidi u Tablici 2, nadležnost za izdavanje ovršne isprave u pravilu je ostavljena
sudovima. Međutim, obzirom na upravnu prirodu ispitivanja nespornih potraživanja, neke
države u kojima prvostupanjski sudovi imaju nadležnost za izdavanje ovršnih isprava,
poduzele su napore da u najvećoj mogućoj mjeri oslobode suce ovog posla. Tako E-sud u
Poljskoj izdaje naloge za plaćanje za čitavu zemlju, ali u njemu radi samo 8 sudaca i 119
sudskih službenika koji su po struci pravnici (referendarz) i koji su ovlašteni potpisivati platne
naloge. Još jedan primjer je Centralni oddelek za verodostojno listino (Središnji odjel za
vjerodostojne isprave, u daljem tekstu COVL) pri Okružnom sudu u Ljubljani, Slovenija, u
kojem rade 4 suca i 62 službenika koji izdaju rešenja o ovrsi na temelju vjerodostojnih isprava
za čitavu zemlju. U Estoniji, specijaliziran i centraliziran odjel jednog suda izdaje platne naloge
za cijelu zemlji i ima samo 4 sudska savjetnika i 29 sudskih službenika. Drugim riječima, čak i
kada se u nekoj državi odluči da sudovi budu nadležni za izdavanje ovršnih isprava, suce se
ipak može osloboditi ovog posla i veći dio odgovornosti prenijeti na ne-sudački kadar s
pravnom izobrazbom. Svi ovi specijalizirani sudski odjeli rade isključivo s nalozima za plaćanje
i iz tog razloga su visoko specijalizirani, stručni i vrlo usredotočeni. Učinkovitost ovih odjela
postiže se zahvaljujući specijalizaciji kadra i modernizaciji postupaka, kao i izjednačenoj
podjeli radnog opterećenja među zaposlenima, što omogućuje centralizacija.
51. U tri je analizirane države nadležnost za izdavanje ovršne isprave prenijeta javnim
bilježnicima: Mađarskoj, Hrvatskoj i BJR Makedoniji. BJR Makedonija nije zemlja članica EU.
Međutim, kada je riječ o Mađarskoj i Hrvatskoj, važno je ispitati kompatibilnost ove politike s
Uredbom (EK) br. 805/2004, što činimo u nastavku.
52. U utvrđivanju okolnosti u kojima se tražbina može smatrati nespornom, Uredba (EK)
br. 805/2004 uvijek navodi “sud” i “sudski postupak”. Pored toga, u članku 4, stavku 7 Uredbe
izričito se navodi kako “u Švedskoj, u skraćenim postupcima u vezi platnih naloga
(betalningsföreläggande), izraz ‘sud' obuhvaća švedsku službu za ovrhu
(kronofogdemyndighet)”. Uredba (EU) br. 1215/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 12.
prosinca 2012. o nadležnosti, priznavanju i izvršenju presuda u parničnim i trgovačkim
sporovima proširuje ovu iznimku dodajući mađarske bilježnike u članku 3: “u Mađarskoj, u
skraćenim postupcima u vezi platnih naloga (fizetési meghagyásos eljárás), javni bilježnici
(közjegyző).”
14
53. Obzirom na izričite iznimke za Švedsku i Mađarsku, Hrvatska se obratila Sudu pravde
Europske unije s pitanjem mogu li se javni bilježnici u RH smatrati „sudom“ u svrhu izdavanja
rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave.20 U trenutku objave ovog izvješća ovaj
predmet još uvijek nije bio riješen. Ipak, u rujnu 2016. godine, nezavisni odvjetnik Suda
(Advocate General) izdao je mišljenje o ovom pitanju: da bi rješenje o ovrsi zadovoljilo kriterije
valjanosti europskog ovršnog naslova, ono može biti izdano od strane javnog bilježnika pod
uvjetom da postoje jamstva u odnosu na neovisnost i nepristranost javnog bilježnika. Ostaje
vidjeti hoće li Sud pravde prihvatiti mišljenje svog nezavisnog odvjetnika i priznati pravo
državama članicama da odluče koja su to tijela neovisna i nepristrana ili će biti potrebne
posebne, izričite iznimke poput onih priznatih Švedskoj i Mađarskoj kako bi se omogućilo
tijelima koja nisu sudovi izdavanje ovršnih naslova.
54. Ova rasprava o pravilima EU otvara pitanja kompatibilnosti sadašnjih postupaka u
Srbiji i Crnoj Gori, u kojima ovršitelj izdaje i ovršni naslov i provodi ovrhu po istome, sa
zakonodavstvom EU. Dodjela obje ove funkcije privatnoj profesiji dovodi u pitanje neovisnost
i nepristranost ovršitelja. U slučaju kada su ovršitelji privatne osobe oni mogu imati izravan
ekonomski interes za izdavanje ovršne isprave, upravo zato jer će oni i provoditi ovrhu po
njima. U ovom trenutku jedina država članica u kojoj ove dvije funkcije vrši isto tijelo jest
Švedska. Švedska služba za ovrhu je nadležna kako za izdavanje ovršne isprave tako i za samu
ovrhu. Ipak, Švedska služba za ovrhu je državni organ, tako da je situacija nešto drugačija u
odnosu na privatne ovršitelje koji su u biti privatni poduzetnici u Srbiji i Crnoj Gori.
55. Zanimljivo je da je 2003. godine Hrvatska kroz izmjene i dopune relevantnog zakona
namjeravala na javne bilježnike prenijeti i nadležnost za izdavanje ovršne isprave i za samu
ovrhu novčanih potraživanja. No, ove odredbe nikada nisu stupile na snagu i povučene su
2004. godine zbog zabrinutosti da su u suprotnosti s pravom na pravično suđenje prema
europskoj Konvenciji o ljudskim prvima.
56. Može se zaključiti da je opcija koju je izabrala većina zemalja ona koja nadležnost za
izdavanje ovršne isprave za nesporna potraživanja daje sudovima. Međutim, ni države koje su
prenijele ovu nadležnost na javne bilježnike ne suočavaju se s nekim posebnim poteškoćama.
Očekivano izjašnjavanje Suda pravde Europske unije u predmetu C-484/15 potvrdit će je li
pitanje izdavanja ovršne isprave od strane javnih bilježnika potrebno rješavati posebnim
iznimkama u okviru EU zakonodavstva da bi te isprave mogle imati pravnu snagu europskog
ovršnog naslova prema važećoj regulativi EU. Iako će se ovrha na temelju ovršnih isprava za
tražbine po neplaćenim računima za komunalne usluge u pravilu rijetko voditi u državama
izvan jurisdikcije one u kojoj je isprava izdana, pitanje usklađenosti sa propisima EU značajno
je iz dva razloga. Prvo, instrumenti EU postavljaju minimalne standarde za pravičnost
postupaka koji se odnose na nesporna potraživanja, a koji moraju biti zadovoljeni neovisno o
tome hoće li se ovrha provoditi u inozemstvu ili ne. Drugo, kao što je već spomenuto, postupci
koji se koriste za ovrhu neplaćenih računa za komunalne usluge nikada nisu zamišljeni samo i
isključivo za tu vrstu tražbina, već se primjenjuju na mnogo širu lepezu potraživanja. Zbog toga
je ovršnost tih isprava na razini EU vrlo poželjna.
20U prijedlogu za preliminarno odlučivanje podnijetom Općinskom sudu u Novom Zagrebu (Hrvatska) 11. rujna
2015. - Ibrica Zulfikarpašić v. Slaven Gajer (predmet C-484/15). Vidi http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62015CN0484&from=EN.
15
8. Teritorijalna nadležnost
57. Kad govorimo o teritorijalnoj nadležnosti tijela zaduženih za izdavanje ovršne isprave,
nekoliko zemalja se opredijelilo za centralizirani pristup, dok se većina oslonila na
tradicionalnu teritorijalnu nadležnost.
Tablica 3: Teritorijalna nadležnost Prikaz 4: Teritorijalna nadležnost
Bugarska Ograničena
Hrvatska Ograničena
Češka Ograničena
33%
Estonija Centralizirana
Mađarska Centralizirana
Latvija Ograničena
67%
Litva Ograničena
BJR Makedonija Ograničena
Poljska Centralizirana
Rumunjska Ograničena
Slovačka Ograničena Ograničena Centralizirana
Slovenija Centralizirana
58. Zemlje u kojima spomenuta tijela imaju ograničenu teritorijalnu nadležnost suočavaju
se s brojnim problemima, uključujući i nejednako opterećenje zaposlenih koji odlučuju po
prijedlozima i, kao posljedicu toga, značajne regionalne razlike u vremenima u kojima se
odlučuje po zahtjevima ovrhovoditelja. Na primjer, u Bugarskoj prvostupanjski sudovi u
manjim gradovima odlučuju po prijedlogu za izdavanje platnog naloga u roku od tri dana, kako
je i propisano zakonom. U većim urbanim sredinama na iste se odluke čeka oko tjedan dana,
dok se u glavnom gradu, Sofiji, gdje su suci preopterećeni, čeka i do šest mjeseci. Slično tome
se i u Slovačkoj ovi rokovi znatno razlikuju, pa se tako sudovi u glavom gradu, Bratislavi,
smatraju najsporijim. S druge strane, centralizirani sustav rješavanja prijedloga ovrhovoditelja
osigurava jednaku raspodjelu radnog opterećenja u cijeloj zemlji, kao i ujednačenu praksu i
tumačenje zakona. Pored toga omogućuje i veću učinkovitost u organizaciji rada, kao u
primjerima E-suda u Poljskoj, COVL u Sloveniji i Odjelu za platne naloge u Estoniji, gdje su za
te poslove uglavnom zaduženi sudski službenici koji su po obrazovanju pravnici.
59. U tri od četiri centralizirana sustava u analiziranim zemljama (Poljska, Slovenija i
Estonija), nadležna tijela osnovala su posebnu, specijaliziranu jedinicu u okviru postojećeg
prvostupanjskog suda. Tako u Poljskoj E-sud čini dio parničnog odjela okružnog suda u
Lublinu; u Sloveniji je COVL formiran kao poseban odjel okružnog suda u Ljubljani; a u Estoniji
se odjel za platne naloge nalazi u sudskoj zgradi u Haapsalu koji pripada okružnom sudu u
Pärnu. Iako sustav u Slovačkoj trenutačno nije centraliziran, u tijeku su pripreme za uvođenje
centraliziranog sustava sličnog poljskom modelu, odnosno uvođenje specijaliziranog
elektroničkog suda (vjerojatno u Banskoj Bistrici), koji će imati teritorijalnu nadležnost za
čitavu državu.
60. Svi centralizirani sustavi djeluju koristeći IT platformu za podnošenje i obradu
zahtjeva/prijedloga ovrhovoditelja, stoga nije nužno da svi službenici koji odlučuju o njima
budu na istoj lokaciji. Na primjer, u poljskom E-sudu radi 50 sudskih službenika koji su u
Lublinu i 69 sudskih službenika izvan Lublina. Slično tome, u Mađarskoj centralizirani
16
elektronički sustav ravnomjerno distribuira zaprimljene prijedloge/zahtjeve ovrhovoditelja
svim javnim bilježnicima u zemlji. Na taj način bilježnik koji se nalazi na jednom kraju države
može odlučivati po prijedlogu koji dolazi iz drugog kraja. Sustav osigurava ravnomjernu
dodjelu predmeta u rad, a sama lokacija službenika je nebitna.
61. Na temelju istraživanja pravila o teritorijalnoj nadležnosti nadležnih tijela može se
zaključiti da, u pravilu, centralizirani sustavi izdavanja ovršnih naslova za nesporna
potraživanja osiguravaju postupanje u predvidivim rokovima, ravnomjerno radno
opterećenje i mogućnost smanjenja troškova.
9. IKT i mogućnost podnošenja podnesaka elektroničkim putem
62. U cilju brze i učinkovite obrade zahtjeva/prijedloga za izdavanje ovršne isprave mnoge
analizirane zemlje uvele su namjenske IT sustave za podnošenje i obradu predmeta
elektroničkim putem (e-Filing).
Tablica 4: Elektroničko podnošenje Prikaz 5: Elektroničko podnošenje
podneska podneska
Bugarska Ne
Hrvatska Ne
Češka Da
Estonija Da 33%
Mađarska Da
Latvija Da 67%
Litva Da
BJR Makedonija Ne
Poljska Da
Rumunjska Ne Elektroničko podnošenje omogućeno
Slovačka Da Elektroničko podnošenje nije moguće
Slovenija Da
63. U analiziranim zemljama sa centraliziranim sustavom podnošenje zahtjeva/prijedloga
elektroničkim putem obavezno je za ovrhovoditelje koji žele iskoristiti ubrzani postupak.
Treba imati na umu kako je u Mađarskoj elektroničko podnošenje zahtjeva/prijedloga
obavezno za sve pravne osobe, kao i za sve fizičke osobe zastupane po odvjetniku. Fizičke
osobe koje ne zastupa odvjetnik mogu osobno podnijeti zahtjev u papirnatom obliku kod
javnog bilježnika, ali to se rijetko događa. Alternativa u vidu postupka s podnošenjem
dokumenata u papiru može postojati, ali je u pravilu skuplja i sporija, tako da se i
ovrhovoditelji rjeđe opredjeljuju za nju. Na primjer, u Poljskoj pristojba za centralizirani i
elektronički postupak kod E-suda iznosi 1,25 posto vrijednosti potraživanja, a ako se podnosi
u papirnatom obliku redovnom sudu iznosi 5 posto vrijednosti potraživanja.
64. Analizirane zemlje koje nemaju centralizirane sustave imaju ili samo podnošenje u
papirnatom obliku ili ovrhovoditelji mogu izabrati hoće li zahtjev podnijeti elektronički ili u
papirnatom obliku. U takvim slučajevima postupak je isti neovisno o načinu podnošenja, ali
može postojati ekonomski poticaj za podnošenje elektroničkim putem (npr. niža pristojba).
Na primjer, Litva nudi 25 posto popusta za elektroničko podnošenje i ne naplaćuje poštanske
troškove u slučaju elektroničke usluge.
17
65. Podnošenje podnesaka elektroničkim putem olakšava rad kako ovrhovoditeljima tako
i nadležnim tijelima. Ukoliko u nekoj zemlji postoji politička volja i tehnička spremnost da se
elektronički postupak uvede kao obavezan za sve one koji žele koristiti prednosti ubrzanog
postupka (npr. Poljska, Slovenija, Mađarska, Estonija), učinkovitost će se višestruko povećati.
10. Standardizirani obrasci i obaveza prilaganja dokaza
66. Trajanje postupka odlučivanja po prijedlogu ovrhovoditelja za izdavanje ovršne
isprave ovisi o nizu elemenata. Jedan od njih je i složenost i obujam dokumentacije koju
nadležno tijelo treba pregledati kako bi donijelo odluku. U cilju pojednostavljenja postupka
ispitivanja dokumentacije mnoge su promatrane zemlje uvele pored elektroničkog
podnošenja i standardizirane obrasce zahtjeva/prijedloga. Izgled obrasca obično odobrava
Ministarstvo pravosuđa. Korištenje ovih obrazaca osigurava prisutnost svih zakonski
potrebnih elemenata zahtjeva/prijedloga koje onda nadležna tijela lakše mogu verificirati.
Povrh toga, uvođenje jednostavnih obrazaca može omogućiti ovrhovoditeljima podnošenje
zahtjeva bez angažiranja odvjetnika.
67. Osim toga, u mnogim je zemljama podnošenje obrasca putem elektroničkog sustava
za podnošenje ili u papirnatom obliku dovoljno i ne traži se prilaganje dokaza uz zahtjev.
Dokazi bi trebali biti dostupni u slučaju ako dužnik uloži prigovor i ako se prijeđe u parnični
postupak, ali u fazi inicijalnog prijedloga za izdavanje ovršnog naslova ti dokazi se ne moraju
prilagati. Ova značajka postupka u velikoj mjeri olakšava postupak i skraćuje vrijeme
potrebno za obradu zahtjeva u nadležnom tijelu.
Tablica 5: Obaveza prilaganja dokaza uz Prikaz 6: Obaveza prilaganja dokaza
zahtjev
Bugarska Ne
Hrvatska Da
Češka Da
Estonija Ne
50% 50%
Mađarska Ne
Latvija Da
Litva Ne
BJR Makedonija Da
Poljska Ne
Rumunjska Da Nije potrebno priložiti dokaze
Slovačka Da
Dokazi moraju biti priloženi
Slovenija Ne
68. Kao što je prikazano u Tablici 5,21 u svim zemljama s centraliziranim tijelima nadležnim
za izdavanje ovršne isprave ne postoji obaveza prilaganje dokaza uz zahtjev. Istu politiku
primjenjuju i neke analizirane zemlje koje imaju decentralizirane sustave, kao što su Bugarska
i Litva.
21 Većina podataka o obavezi prilaganja dokaza preuzeta je s e-portala Europske pravosudne mreže za građanske
i trgovačke stvari https://e-justice.europa.eu/content_order_for_payment_procedures-41-ee-
en.do?member=1.
18
11. Sudske i bilježničke pristojbe
69. Pristojbe koje naplaćuju nadležna tijela u postupku izdavanja ovršnog naslova
predstavljaju važan instrument za upravljanje ponašanjem ovrhovoditelja i ovršenika.
Temeljna svrha pristojbi je pokrivanje troškova djelovanja i održavanja sustava. Drugo,
pristojbe bi trebale poticati ovrhovoditelje da izaberu postupak koji je najekonomičniji i za
njih i za državu. Iz ovog razloga pristojbe za podnošenje elektroničkim putem mogu biti niže
u usporedbi s podnošenjem zahtjeva u papirnatom obliku. To je i razlog zašto je u pravilu
podnošenje zahtjeva za ubrzani postupak jeftinije od pokretanja građanske parnice. Pristojba
za nesporna potraživanja trebala bi biti odvojena od pristojbe za zahtjev u standardnoj parnici
pokrenutoj u slučaju prigovora, čime se ujedno obeshrabruje ulaganje neozbiljnih prigovora
na ovršne naslove ovrhovoditelja. Tako na primjer u Rumunjskoj, gdje ispitivanje prigovora
dužnika čini dio postupka, dužniku nije u interesu ne uložiti prigovor. S druge strane, u
zemljama u kojima se prigovori ispituju kao odvojeni sudski predmeti, dužnik je u pravilu
svjestan da će neutemeljeni prigovor značiti i veće troškove koji će se dodati već postojećem
dugu.
70. Prikaz 7 u nastavku prikazuje okvirne razine pristojbi za izdavanje ovršne isprave za
neplaćene račune za komunalne usluge u analiziranim zemljama, za tražbine vrijednosti 100,
500 odnosno 1.000 EUR.22
Prikaz 7: Sudske/bilježničke pristojbe u EUR
160 €
140 €
120 €
100 €
80 €
60 €
40 €
20 €
0€
EUR 100 EUR 500 EUR 1000
71. Neke zemlje potiču ovrhovoditelje da koriste postupak za nesporna potraživanja tako
što osiguravaju da u slučaju uloženog prigovora ukupna pristojba za nastavak spora ne
22U cilju omogućavanja usporedbe lokalne valute su konvertirane u EUR . U slučaju gdje se primjenjuju različite
pristojbe za elektroničko podnošenje i podnošenje u papirnatom obliku, grafikon prikazuju pristojbe za
podnošenje podnesaka elektroničkim putem. Obračun pristojbi temelji se na pretpostavci da ovršenik neće
uložiti prigovor, tj. obračunati su samo troškovi izdavanje ovršne isprave u postupku za nesporna potraživanja,
bez troškova eventualne kasnije parnice. U primjeru Latvije grafikon prikazuje sudske pristojbe za standardnu
građansku parnicu, obzirom da je to metoda koja se najčešće koristi za ovrhu neplaćenih računa za komunalne
usluge.
19
premašuje pristojbu koja bi se platila za standardnu parnicu. Ovo je ujedno usmjereno protiv
ulaganja neozbiljnih prigovora od strane ovršenika. Konkretno, u tim je zemljama ukupna
pristojba ukoliko se ovrhovoditelj odluči da odmah pokrene parnicu jednaka zbroju pristojbi
za izdavanje ovršne isprave za nesporna potraživanja i pristojbe za eventualnu parnicu koja bi
slijedila po eventualnom prigovoru. Po dovršetku postupka stranka koja nije uspjela u
postupku plaća troškove svih pristojbi koje su plaćene u različitim fazama postupka. Na
primjer, u Mađarskoj sudska pristojba za standardnu parnicu iznosi šest posto potraživanja,
dok pristojba za izdavanje platnog naloga, pod pretpostavkom da se novčana tražbina vodi
kao nesporna, iznosi samo tri posto. U slučaju da dužnik uloži prigovor na platni nalog i
pokrene se standardna parnica, plaća se dodatnih tri posto kako bi se došlo do ukupnog iznosa
pristojbe od šest posto. Na taj način, kada odlučuje hoće li uložiti prigovor na nalog za plaćanje
ili ne, ovršenik će imati na umu da će neutemeljeni prigovor povećati njegove buduće
troškove (ukoliko izgubi spor) za tri posto vrijednosti potraživanja. Slično tome, Bugarska je
uvela standardnu pristojbu za građanske parnice u iznosu od četiri posto vrijednosti
potraživanja, dok pristojba za platni nalog i za spor u slučaju uloženog prigovora iznose svaka
po dva posto vrijednosti potraživanja. I ovdje je zbroj dvije pristojbe jednak pristojbi za
standardni sudski spor. U Litvi, sudska pristojba za platni nalog iznosi jednu četvrtinu
uobičajene sudske pristojbe, a u slučaju prigovora naplaćuju se i preostale tri četvrtine iznosa
pristojbe. Ovakva struktura pristojbi može dodatno stimulirati ovršenike da se suzdrže od
neutemeljenih prigovora.
12. Trajanje postupka izdavanja ovršne isprave
72. Ubrzani postupak za ishođenje ovršne isprave za nesporna potraživanja trebao bi
omogućiti izdavanje ovršne isprave u roku od samo par dana od dana podnošenja zahtjeva23.
73. Podaci koje su nacionalni izvjestitelji prikupili za potrebe ove analize upućuju na to da
centralizirani sustavi mogu osigurati viši stupanj predvidivosti trajanja i općenito brži
postupak u odnosu na decentralizirani. U Sloveniji i Mađarskoj, gdje su podnošenje i obrada
zahtjeva centralizirani i vode se elektronički, vrijeme između podnošenja zahtjeva i izdavanja
isprave je do tri dana. U Estoniji i Poljskoj, koje također imaju centralizirane elektroničke
sustave, taj je rok oko 10 dana. U Litvi i BJR Makedoniji, gdje sustavi nisu centralizirani, ovaj
postupak traje kratko tj. samo par dana. S druge strane, u drugim analiziranim zemljama
vreme trajanja je teže predvidjeti. Kao što je već rečeno, u Bugarskoj i Slovačkoj ono varira
od suda do suda, a u glavnim gradovima može trajati i nekoliko mjeseci. U Rumunjskoj,
ukoliko je potraživanje nesporno, maksimalan rok je 45 dana, ali ukoliko se uloži prigovor
parnična priroda postupka može rezultirati duljim trajanjem. U Latviji parnični postupak može
trajati i do godinu-dvije.
13. Dostava ovršne isprave dužniku
74. Jedan od najvažnijih elemenata postupaka za dobivanje ovršne isprave za nesporno
potraživanje je dostava i uručenje isprave dužniku. Obzirom na činjenicu da se postupak
obično temelji na pisanim dokumentima i da je vanparnični, dostava ovršne isprave dužniku
predstavlja prvo upoznavanje dužnika s potraživanjem i mogućnost da se protiv njega brani.
23 Isprava ne može postati pravomoćna i ovršna u toj fazi, već samo nakon što se utvrdi da dužnik nije uložio
prigovor u predviđenom vremenskom roku.
20
U mnogim pravnim sustavima ovo predstavlja i posljednji trenutak u kojem dužnik može brzo
i efikasno realizirati takvu obranu. U cilju osiguravanja nesmetanog tijeka postupka ovrhe za
nesporno potraživanje, zakonodavac je u većini zemalja ograničio mogućnosti dužnika da se
brani u kasnijoj fazi ovrhe. Prema tome, ukoliko dužnik nakon što mu je dostavljena ovršna
isprava propusti rok za podnošenje prigovora, kasnije mu ostaje malo mogućnosti za obranu.
75. Uredba (EK) br. 805/2004 utvrđuje minimalne standarde za dostavu isprava kojima se
pokreće postupak nespornog potraživanja. Ukoliko države odstupaju od tih standarda isprave
se neće moći smatrati kao valjani europski ovršni naslov. Jasno je da ta valjanost najčešće nije
potrebna u slučaju ovrhe zbog neplaćenih računa za komunalne usluge, obzirom da se obično
ovrha vrši na teritoriju same države. Međutim, minimalni standardi koji se odnose na dostavu
i uručenje postavljaju značajan standard kojim se štite prava dužnika u takvom postupku i
države bi ih mogle primjenjivati čak i neovisno o potrebi da se isprave potvrde kao europski
ovršni naslov. Uredba (EK) br. 805/2004 dopušta dostavu od strane bilo kojeg nadležnog tijela,
kao i dostavu redovnom i elektroničkom poštom, pod uvjetom da je moguća verifikacija iste.
76. Dostavu isprava u promatranim zemljama vrše različita tijela. Ako stranke u postupku
daju prethodnu suglasnost, može se koristiti e-dostava. Međutim, u slučaju potraživanja za
neplaćene račune za komunalne usluge, obično je potrebno izvršiti fizičko uručenje pravnih
dokumenata dužniku. Iako dostavu i uručenje uvijek organizira tijelo nadležno za izdavanje
ovršne isprave, samu dostavu ne mora izvršiti to isto tijelo (npr. sud ili javni bilježnik). Često
je ekonomičnije da dostavu obavi poštanska ili kurirska služba. Bugarska ima velik broj sudskih
službenika koji su zaduženi za dostavu pismena. U BJR Makedoniji dostavu vrše zaposlenici
javnog bilježnika. S druge strane, u većini analiziranih zemalja (npr. Estonija, Litva, Mađarska,
Poljska, Rumunjska, Češka i Slovačka) sudovi i bilježnici šalju pismena poštom s potvrdom o
primitku.
Tablica 6: Tijela koja vrše ne-elektroničku Prikaz 8: Tijela koja vrše ne-
dostavu pismena elektroničku dostavu pismena
Bugarska Sudski službenici
Hrvatska Pošta uz potvrdu primitka (ili 8%
9%
zaposleni kod bilježnika)
Češka Pošta uz potvrdu primitka
Estonija Pošta uz potvrdu primitka
Mađarska Pošta uz potvrdu primitka
Latvija Pošta uz potvrdu primitka 83%
Litva Pošta uz potvrdu primitka
BJR Makedonija Zaposleni kod bilježnika
Poljska Pošta uz potvrdu primitka Poštom s potvrdom primitka
Rumunjska Pošta uz potvrdu primitka Sudski službenici
Slovačka Pošta uz potvrdu primitka
Djelatnici j. bilježnika
Slovenija Pošta uz potvrdu primitka
77. Iako nije lako procijeniti kvalitetu same dostave, u Bugarskoj, Poljskoj i Slovačkoj
postoje česte pritužbe na neadekvatnu dostavu, dok ostatak analiziranih zemalja, čini se,
nema značajnijih problema u ovom pitanju.
21
Okvir 5: Automatiziran sustav poštanskog slanja pismena u Sloveniji
Slovenija je primijenila inovativan pristup u organizaciji dostave sudskih pošiljaka. Automatiziran sustav
poštanskog slanja pismena realiziran je u okviru COVL i ugovoren s vanjskim izvođačem. Ugovoreni izvođač
dobiva pismena iz suda elektronski, ispisuje ih, slaže ih i presavija, ispisuje podatke na omotnicama, mehanički
stavlja isprave u odgovarajuće omotnice (korištenjem bar-koda za uparivanje), kontrolira kvalitetu izlazne pošte,
vodi evidenciju pošiljki predanih pošti i predaje ih poštanskoj službi.24
78. Minimalni standardi dostave i uručenja dužniku prema Uredbi (EK) br. 805/2004 su
dosta široki i svode se na dva osnovna načina: dostava s potvrdom primitka od strane dužnika
i dostava bez potvrde primitka. Metode dostave bez potvrde o primitku su od posebne
važnosti zato što se u postupku izdavanja ovršne isprave smatra da dužnici često aktivno
izbjegavaju osobno uručenje. Pored toga, u nekoliko analiziranih zemalja metode dostave bez
potvrde o primitku bile su najčešći razlog za prigovor protiv ovrhe zbog neplaćenih računa za
komunalne usluge. Stoga, kad je riječ o ovim metodama, važno je da su minimalni standardi
zadovoljeni kako bi se dobila veća potpora javnosti.
Okvir 6: Pravila EU o dostavi bez potvrde primitka
Prema Uredbi (EK) br. 805/2004, da bi dostava bez potvrde primitka bila valjana, adresa dužnika mora biti
poznata sa sigurnošću, a prema članku 14 Uredbe prihvatljivi su različiti načini dostave:
(a) osobna dostava na adresi dužnika osobama koje su članovi istog domaćinstva kao i dužnik ili su tamo
zaposlene;
(b) u slučaju samozaposlenog dužnika ili pravne osobe, osobna dostava na adresu poslovnih prostorija dužnika
osobama koje dužnik zapošljava;
(c) ostavljanjem pismena u poštanski sandučić dužnika;
(d) ostavljanjem pismena u poštanskom uredu ili kod drugih nadležnih javnih tijela uz ostavljanje obavijesti o
pismenu u dužnikovom poštanskom sandučiću o takvoj dostavi isprava, pod uvjetom da se u pisanoj obavijesti
jasno navodi vrsta pismena kao sudskog pismena ili pravni učinci te obavijesti kao obavljene dostave pismena
zbog koje počinju teći rokovi;
(e) dostava poštom bez dokaza o dostavi u smislu odredaba iz stavka 3 ako dužnik ima adresu u državi članici
porijekla;
(f) elektroničkim putem, uz automatsku potvrdu primitka, pod uvjetom da je dužnik unaprijed izričito pristao na
ovakav način dostave.
Dostava iz stavka (a) do (d) potvrđuje se:
(a) dokumentom koji potpisuje ovlaštena osoba koja je obavila dostavu, uz navođenje:
(i) načina dostave koji je korišten; i
(ii) datuma dostave; i
(iii) ako je pismeno dostavljeno osobi koja nije dužnik, imena te osobe i njezina veza s dužnik om; ili
b) potvrdom o primitku od strane osobe kojoj je dostavljeno, u smislu stavka 1, točaka (a) i (b).
79. Analizirane zemlje odlučile su se za brojne različite varijante dostave s potvrdom o
primitku. Na primjer, u Mađarskoj se nalog za plaćanje dužniku šalje poštom s potvrdom o
24Informacije o sustavu preuzete su iz online dokumenta Razvoj interoperabilnost u europskom građanskom
postupku: studija slučaja – Slovenija - Gregor Strojin, Vrhovni sud Slovenije, istraživačka konferencija - Bolonja,
15-16. srpnja 2012, str. 31
http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case%20study%2025042012.p
df.
22
primitku, a u slučaju da se dužnik ne pronađe na adresi, pošta ostavlja obavijest pozivajući
dužnika da podigne preporučeno pismeno. Ukoliko dužnik ne odgovori na poziv da podigne
poštu, smatra se da je pismeno dostavljeno petog dana nakon drugog pokušaja dostave od
strane mađarske pošte (obično nakon 10-14 radnih dana). U Bugarskoj dostavu vrše sudski
službenici zaduženi za dostavu. Ukoliko se dužnik ne zatekne na naznačenoj adresi, obavijest
o dostavi može se zalijepiti na ulazna vrata. Ako dužniku pismena nisu osobno uručena u roku
od dva tjedna od dana stavljanja obavijesti na vrata, smatra se da su iste uručene. U BJR
Makedoniji pismena koje se ne mogu uručiti objavljuju se u sudskom glasilu. U Poljskoj ne
postoji potvrđivanje je li pismeno zaista isporučeno dužniku iz razloga što postoji
pretpostavka da jest. E-sud obično izdaje rješenje o ovrsi ukoliko ne zaprimi prigovor u roku
od mjesec dana od dana slanja platnog naloga.
80. Estonija je iznimka zato jer ne dopušta dostavu bez potvrde o primitku u slučaju
dostave platnog naloga. Ako se pokaže da je uručenje dužniku nemoguće, platni nalog se
obustavlja i pokreće se parnica kako bi se provela ovrha po odnosnoj tražbini.
81. U nekim analiziranim zemljama dostava je problematična i za ovrhovoditelje i za
dužnike. Ovrhovoditelji se žale da dužnici aktivno izbjegavaju uručenje; istovremeno dužnici
tvrde da dostava bez potvrde o primitku znači da se ovrha može pokrenuti bez znanja dužnika.
Jedan od načine da se ove suprotnosti pomire je uvođenje jasnih pravila za utvrđivanje adrese
fizičkih osoba za potrebe dostave. Na primjer, u nekim analiziranim zemljama adrese
prebivališta fizičkih osoba su neažurne ili pravila dostave nisu jasna po pitanju adrese za
dostavu. Iz tog razloga pokušava se dostava na različite adrese, dostava dugo traje, a prigovori
na nepravilnu dostavu vrlo su česti. Druge analizirane zemlje imaju jasnija pravila i manje
problema s dostavom. Na primjer, latvijski Zakon o prebivalištu iz 2003. godine obavezuje sve
građane da prijave adresu na kojoj ih je moguće pronaći zbog reguliranja pravnih pitanja s
državom i lokalnom samoupravom.25 Ukoliko adresa nije prijavljena zakon primjenjuje
određene pretpostavke kojima se omogućuje dostava. U Mađarskoj vrijede slična pravila.
82. Dostava ovršne isprave dužniku od ključne je važnosti kako za učinkovitost čitavog
postupka tako i za prihvaćanje od strane javnosti. Iz tih bi razloga dostava trebala biti uređena
na način da bude učinkovita, ali i prepoznata u javnosti kao zaštita prava na pravično suđenje.
Posebnu pažnju valja posvetiti načinima dostave dužniku bez potvrde o primitku, obzirom da
te metode najčešće utječu na nezadovoljstvo javnosti i percipiraju su kao kršenje prava
dužnika.
14. Prigovori na ovršne isprave
83. Važan element ovrhe nespornih novčanih tražbine sadržan je u pravilu da ovršna
isprava stupa na snagu ukoliko dužnik ne izjavi prigovor. Ukoliko dužnik izjavi prigovor u
većini sustava to znači pokretanje novog, parničnog postupka radi rješavanja spora između
stranaka.
25Zakon o prebivalištu, 2003.
http://www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Likumi/Declaration_of_Place_of_Residence_Law.pdf.
23
14.1. Oblici izostanka prigovora
84. Izostanak prigovora važan je preduvjet za stupanje na snagu ovršnih isprava u
postupcima povodom nespornih novčanih tražbina. Stavak (6) Preambule Uredbe (EK) br.
805/2004 navodi dva tipična oblika izostanka prigovora: (1) “može biti u obliku izostanka s
ročišta” ili (2) “izostanka odgovora na poziv suda da se pisanim putem očituje namjerava li se
očitovati pred sudom”. U većini promatranih zemalja izostanak prigovora ogleda se kao
izostanak odgovora dužnika na poziv suda (ili bilježnika, gdje je to primjenjivo) da se pisanim
putem očituje namjerava li se očitovati pred sudom. Drugim riječima, ukoliko dužnik primi
ovršnu ispravu i ne reagira u zakonskom roku, ovršna isprava postaje pravomoćna. Vrlo mali
broj promatranih zemalja predviđa mogućnost održavanja ročišta u sklopu postupka ovrhe
nespornih novčanih tražbina. Jedna od takvih je Rumunjska, koja predviđa mogućnost ročišta
pred sudom i prikupljanje dokaza u okviru postupka za izdavanje platnog naloga.
85. Još jedan interesantan primjer je Latvija, gdje postupak „upozorenja“ kod nespornih
novčanih tražbina odstupa od dva oblika izostanka prigovora kako je to opisano u Uredbi (EK)
br. 805/2004. Konkretno, u okviru postupka „upozorenja“ u Latviji izostanak reakcije dužnika
znači da ovršna isprava ne može postati pravomoćna (tj. za razliku od drugih zemalja, Latvija
šutnju dužnika tretira kao prigovor). Jedini način na koji ovršna isprava izdana u okviru ovog
postupka može postati pravomoćna je nakon što dužnik izrijekom prizna potraživanje. Ovo je
vjerojatno i razlog zašto se postupak upozorenja u Latviji koristi vrlo rijetko i ne predstavlja
prvi izbor ovrhovoditelja za ovrhu po neplaćenim računima za komunalne usluge.
14.2. Oblici prigovora
86. Obzirom na pojednostavljeni i izvanparnični postupak kroz koji ovrhovoditelji mogu
ishoditi ovršnu ispravu, važno je da se dužnicima osiguraju jednake mogućnosti za podnošenje
prigovora. U većini analiziranih zemalja od dužnika se ne traži da obrazloži prigovor.
Jednostavno „Imam prigovor“ obično je dovoljno za sprječavanje pravomoćnosti ovršne
isprave. Također, postoje primjeri gdje se dužniku dostavlja obrazac za podnošenje prigovora
zajedno s dostavom ovršne isprave (npr. u Bugarskoj).
87. Važan detalj u postupku podnošenja prigovora na ovršnu ispravu je mogućnost
djelomičnog prigovora. Dužnik može priznati dio potraživanja, ali usprotiviti se ostalom dijelu
istog potraživanja (npr. dužnik može izjaviti kako smatra da ne treba platiti kamatu, ili da je
kamata pogrešno obračunata, ili da je nastupila zastara za dio iznosa tražbine). U takvim
situacijama je mogućnost djelomičnog prigovora za dužnika vrlo praktična. Ukoliko je
djelomičan prigovor dopušten, ovrhovoditelj i/ili dužnik mogu utjecati na smanjenje sudske
pristojbe potencijalnog budućeg parničnog postupka, jer se pristojba neće obračunavati u
odnosu na cijeli iznos prvobitne ovršne isprave, već samo na sporni ostatak iznosa. Povrh toga,
ovrhovoditelji mogu prihvatiti djelomičan prigovor i odlučiti da odustanu od potraživanja za
preostali iznos. Većina analiziranih zemalja dopušta djelomičan prigovor.
88. Sa druge strane, djelomični prigovori zahtijevaju dulje vrijeme za obradu u usporedbi
sa punim prigovorom. Stoga neke zemlje ne dopuštaju takve prigovore. Na primjer, u Poljskoj
i Bugarskoj, dužnici mogu ili priznati tražbinu u cijelosti ili riskirati da budu tuženi i u konačnici
plate dodatne troškove za cjelokupni iznos.
24
14.3. Neutemeljeni prigovori
89. Obzirom na jednostavnost ulaganja prigovora na ovršnu ispravu, dužnici često mogu
izjavljivati prigovore automatski, čak i ako nemaju argumente koje bi iznijeli u budućem
parničnom postupku. Ukoliko su takvi neutemeljeni prigovori učestali oni mogu rezultirati
dodatnim opterećenjem sudbenog sustava parnicama koje će slijediti. Pored toga,
neutemeljeni prigovori povećavaju dug u smislu sudskih pristojbi i odvjetničkih troškova koji
će nastati u punom parničnom postupku, što dovodi do eksponencijalnog povećanja troškova.
Za vrijeme dok takve tražbine prođu kroz sve faze ovrhe i povezane troškove (postupak za
nespornu novčanu tražbina, parnični postupak, ovrha), ukupni troškovi u pravilu znatno
narastu i mogu višestruko premašiti početni iznos duga. A ovo pak može dovesti dužnike u
financijske probleme i stvoriti osjećaj socijalne nepravde zbog nerazumijevanja uzroka
povećanja duga. Iz ovih razloga su neutemeljeni prigovori nepoželjni i države trebaju
razmotriti i uvesti mjere za njihovo obeshrabrivanje.
90. U cilju razrade mjera koje će obeshrabriti neutemeljene prigovore države bi prvo
trebale kvantificirati obujam prigovora na ovršne isprave izjavljenih u postupcima za nesporne
novčane tražbine. Iako nije posebno teško statistički izmjeriti broj parničnih predmeta koji su
nastali kao posljedica prigovora, mali broj promatranih zemalja vodi takve statističke podatke.
Slovenija, na primjer, prikuplja takve podatke i navodi kako dužnici u prosjeku izjave prigovor
u 11 posto predmeta.26 U Mađarskoj je postotak prigovora nešto manji od 7 posto (npr. u
2013. godini su prigovori izjavljeni u 6,81 posto predmeta).27 U Estoniji dužnici podnose
prigovore u oko 10 posto predmeta28.
91. Dostupnost podatka o postotku ovršnih isprava na koje su uloženi prigovori po
godinama omogućuje ocjenu učinkovitosti postupka po nespornih novčanim tražbinama i
doprinos ovog postupka u smanjenju ukupnog broja parničnih predmeta. Isto tako, ukoliko
statistički podaci pokazuju da se na veliki postotak ovršnih isprava ulažu prigovori, potrebno
je poduzeti mjere za obeshrabrivanje neutemeljenih prigovora. Dužnike bi trebalo poučiti i
učiniti im dostupne podatke o riziku od povećanja vrijednosti ukupnog potraživanja u slučaju
podnošenja neutemeljenih prigovora i na taj način im pomoći u donošenju odluke hoće li
izjaviti prigovor ili ne. Mogućnost djelomičnog prigovora također bi bila korisna opcija za
razmatranje u državama u kojima to trenutačno nije dopušteno. Druga mogućnost je
uvođenje pristojbe za prigovor. Na primjer, u Sloveniji se plaća pristojba za podnošenje
prigovora u iznosu od 40 EUR. U Hrvatskoj podnošenje prigovora pokreće parnični postupak
(tj. za razliku od nekih drugih zemalja ovrhovoditelj ne mora donijeti odluku hoće li braniti
osporeno potraživanje, već prigovor dužnika automatski pokreće parnični postupak). Stoga je
pristojba za podnošenje prigovora u Hrvatskoj jednaka pristojbi koju stranke plaćaju za
26Vidi Izgradnja interoperabilnosti za online europski parnični postupak, Studija slučaja – Slovenija, Gregor
Strojin, travanj 2012, strana 39 na
http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case%20study%2025042012.p
df. Vidi i Pravni postupak ovrhe za novčana potraživanja – Primjer učinkovitog korištenja ovog postupka u
automatizaciji sudskog postupka (COVL), Bojan Muršec, direktor, Centar za informacijske tehnologije, Vrhovni
sud Republike Slovenije, strana 8 na
www.nispa.org/files/conferences/2010/papers/201004221029280.mursecbojan.doc .
27Informacije na mađarskom jeziku su dostupne na: http://birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/Mailath-
palyazat-erdmenyek/MGyTP-P-B-3-Szabados_Janos-Kiserteku_perek_A_gyorsabb_jobb.pdf
28 Na temelju statističkih podataka iz 2013. i 2014. godine i predmeta u kojima je dužnik fizička osoba.
25
pokretanje bilo kojeg parničnog postupka i ovisi o vrijednosti spora. Pristojbe za podnošenje
prigovora mogu biti uvedene u sustavima koji imaju postupak za izdavanje rješenja o ovrsi na
temelju vjerodostojne isprave jer se ovi postupci temelje na pretpostavci da postoji visok
stupanj sigurnosti u odnosu na ovršnost isprave. Države koje imaju postupak za izdavanje
platnog naloga (npr. Bugarska, Mađarska, Poljska) obično ne naplaćuju pristojbu za
podnošenje prigovora.
92. U konačnici, bilo koji sustav ovrhe po nespornim novčanim tražbinama mora osigurati
jednostavne mehanizme za ulaganje prigovora dužnika, ali istovremeno i destimulirati
neutemeljene prigovore. Da bi to mogli postići, kreatori odnosnih politika moraju biti u stanju
pratiti udio prigovora i razraditi politike i mjere koje će odgovoriti na takvo ponašanje u
situacijama pretjerano čestih, neutemeljenih prigovora koji opterećuju sudbeni sustav i u
konačnici otežavaju položaj samog dužnika.
15. Sporovi male vrijednosti
93. Obzirom da se većina računa za komunalne usluge odnosi na relativno male iznose, u
situacijama kad potraživanje prijeđe u parnični predmet postaje važno ima li pojedina država
posebne, skraćene postupke za rješavanje sporova male vrijednosti koji ubrzavaju rješavanje
ovakvih sporova. Sve analizirane zemlje, uz iznimku Češke i Bugarske, poznaju posebne
postupke za sporove male vrijednosti koji omogućuju brže i ekonomičnije postupanje u
takvim situacijama. U Mađarskoj se postupak za rješavanje sporova male vrijednosti
primjenjuje upravo za sporove nastale po prigovoru protiv platnog naloga.
94. Postupci za rješavanje sporova male vrijednosti sadrže niz elemenata koji čine
postupak bržim i jeftinijim. Ovakvi postupci uključuju postupanje i odlučivanje isključivo u
pisanom obliku, bez usmenih rasprava; odricanje od ili pojednostavljena pravila dokazivanja,
pravnog zastupanja i pravila u vezi oblika sudskih odluka; postupanje po kraćim rokovima; te
niže sudske pristojbe u usporedbi s redovnim postupkom. Uvođenje posebnog postupka za
rješavanje sporova male vrijednosti može doprinijeti rješavanju zaostataka neriješenih
parničnih predmeta zbog tražbinama po računima za komunalne usluge. 29
16. Tijela nadležna za provedbu ovrhe na imovini dužnika
95. Ovrha na imovini dužnika čini drugu fazu postupka za ovrhu po računima za
komunalne usluge. Kao što je već navedeno, u svim analiziranim zemljama ovaj postupak je
odvojen od postupka izdavanja ovršne isprave i provode ga tijela koja su zadužena posebno
za provedbu ovrhe. To mogu biti fizičke osobe kojima su povjerene javne ovlasti, državna tijela
ili kombinacija jednog i drugog.
29Za više detalja o postupcima za rješavanje sporova male vrijednosti vidi dokument Ubrzavanje rješavanja
sporova male vrijednosti: Iskustvo zemalja članica EU, Grupa Svjetska banka, na
http://documents.worldbank.org/curated/pt/670181487131729316/pdf/112769-WP-P161975-PUBLIC-
FasttrackingSmallClaimsinEU.pdf.
26
Tablica 7: Tijela koja provode ovrhu na
Prikaz 9: Tijela koja provode ovrhu na
temelju ovršne isprave temelju ovršne isprave
Bugarska Dvojna
Hrvatska Državna
Češka Dualna
17%
Estonija Privatna
Mađarska Privatna
Latvija Državna 16%
Litva Privatna 67%
BJR Makedonija Privatna
Poljska Privatna
Rumunjska Privatna
Slovačka Privatna
Privatna Dvojni sustav Državna
Slovenija Privatna
96. Kao što je prikazano u Tablici 7 gore, ovrhu u većini promatranih zemalja (Estonija,
Mađarska, Litva, BJR Makedonija, Poljska 30, Rumunjska, Slovačka, Slovenija) provode privatni
ovršitelji. Oni u pravilu djeluju u strogo reguliranim uvjetima i često su imenovani tek nakon
položenog razredbenog ispita koji organizira nadležno državno tijelo (npr. Ministarstvo
pravosuđa). Istovremeno ovi profesionalci posluju na vlastiti rizik i financiraju djelovanje
svojih ureda i poslovanja iz naplaćenih pristojbi i nagrada.
97. Dvije analizirane zemlje, Češka Republika i Bugarska, imaju dvojni sustav, što znači da
ovrhu provode i privatni i javni ovršitelji. Međutim, u obje je zemlje udio predmeta u radu kod
javnih ovršitelja zanemariv zbog veće učinkovitosti privatnih ovršitelja. Iako su privatni
ovršitelji u Bugarskoj učinkovitiji od javnih, njihova efikasnost u zadnje vrijeme opada zbog
stalnog povećanja opsega posla. Trenutačno je broj privatnih ovršitelja u Bugarskoj ograničen
(1 ovršitelj na 30,000 stanovnika), što je možda razlog preopterećenosti ovršitelja i snižavanja
kvalitete usluge prema korisnicima.
98. Dvije analizirane zemlje, Latvija i Hrvatska, oslanjaju se na državna tijela za ovrhu po
ovršnim ispravama. U tom smislu Hrvatska predstavlja zanimljiv primjer. U Hrvatskoj ovrhu
pravomoćnog rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave na novčanim sredstvima
dužnika (na bankovnim računima) provodi Financijska agencija (FINA). FINA je trgovačko
društvo u državnom vlasništvu specijalizirano za obavljanje platnog prometa i drugih
financijskih usluga. U praksi to znači da ovrhovoditelj može dostaviti pravomoćno rješenje o
ovrsi FINA-i ovršiti se na svim računima koje dužnik ima u svim bankama u Hrvatskoj.
30Zbog određenih specifičnosti poljskog sustava, status ovršitelja se ponekad definira kao mješoviti sustav. Ipak,
oni također djeluju samostalno uz vlasiti rizik, te su zato za potrebe ove analize svrstani u privatne ovršitelje.
Izvješće “Europski pravosudni sustavi – Izdanje 2014 (podaci iz 2012.): učinkovitost i kvaliteta pravosuđa"
Europske komisije za učinkovitost pravosuđa (CEPEJ) takođe klasificira ovršitelje u Poljskoj kao ovršitelje s
privatnim statusom, str. 406, na
http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2014/Rapport_2014_en.pdf.
27
17. IKT i ovrha na imovini dužnika
99. Djelotvorna ovrha u pravilu podrazumijeva različite razine digitalizacije koja olakšava
upravljanje predmetima, provedbu disciplinske odgovornosti, identifikaciju i zamrzavanje
imovine dužnika ili dostupnost podataka o zaduženosti trgovačkih društava i građana.
100. Prvo područje koje može imati velike koristi od uvođenja informacijskih tehnologija je
upravljanje predmetima (case management). U idealnom slučaju, sustav za upravljanje
predmetima za ovršitelje trebao bi omogućiti elektroničko podnošenje i obradu dokumenata,
referentne alate za praćenje podataka o dužnicima i vjerovnicima, ali i nadležnom tijelu
osigurati pristup predmetima u radu kod ovršitelja za potrebe utvrđivanja disciplinske
odgovornosti u slučajevima navoda o zlouporabi ovlasti te za žalbene postupke na njihove
odluke pred sudovima. U nekim analiziranim zemljama ne postoji jedinstveni sustav za
upravljanje predmetima za sve ovršitelje, već su razvijena različita IT rješenja (npr. Bugarska,
Estonija31). U drugim državama postoji jedinstveni sustav koji omogućava uniformno
upravljanje predmetima u svim ovršiteljskim uredima (npr. Mađarska, BJR Makedonija,
Poljska, Hrvatska).
101. Ovršitelji u analiziranim zemljama imaju i različite razine pristupa podacima o
dužnicima. Ovo često uključuje izravan pristup matičnim knjigama, zemljišnim knjigama,
registrima vozila i bazama podataka poreznih uprava. Pristup može biti automatski i
neograničen ili se može temeljiti na podnošenju pojedinačnih zahtjeva nadležnom tijelu. Osim
toga, pristup ovršitelja takvim evidencijama i bazama podataka može biti besplatan ili
uvjetovan plaćanjem određene naknade. U svakom slučaju, razina dostupnosti takvih
podataka ovršiteljima, povezani troškovi i lakoća pristupanja informacijama te plaćanja istih
u svakom slučaju utječu na brzinu i troškove ovrhe.
102. Tako npr. u Estoniji ovršitelji nakon jednokratnog postupka registracije imaju izravan
pristup većini evidencija i baza podataka (npr. registar trgovačkih društava, zemljišne knjige,
evidencije porezne uprave i carine, razne matice).
103. U Bugarskoj ovršitelji imaju izravan pristup bazama podataka matica građana,
registrima socijalnog osiguranja i zemljišnim knjigama. Pristup evidencijama Državne porezne
uprave i Registru motornih vozila koje vodi Ministarstvo unutarnjih poslova daje se temeljem
pojedinačnih zahtjeva. Privatni ovršitelji u Bugarskoj za svaki pristup ovim evidencijama
moraju platiti pojedinačnu naknadu. Administriranje ovih uplata usporava ovrhu; stoga
bugarska Komora privatnih ovršitelja trenutačno radi na uvođenju sustava pretplate (kredita)
za automatsko plaćanje ovih naknada.
104. U Mađarskoj ovršitelji nemaju automatski pristup takvim bazama podataka.
Međutim, mogu se obratiti administratorima odnosnih baza podataka (uključujući banke i
druge financijske institucije, itd.) i zatražiti takve podatke. Administratori su obavezni
dostaviti sve podatke o imovini dužnika u roku od osam dana od dana zaprimanja zahtjeva
ovršitelja. Najveći dio ove komunikacije vodi se putem sigurnih, zaštićenih sustava
elektroničke komunikacije koju održava mađarska Komora ovršitelja. Do stavljeni podaci
31Iako trenutačno ovršitelji u Estoniji koriste različite IKT sustave, država je u postupku uvođenja jedinstvenog
sustava za sve ovršitelje.
28
moraju se čuvati na način koji osigurava njihovu tajnost i moraju se izbrisati u roku od deset
godina nakon dovršetka ovrhe.
105. U BJR Makedoniji ovršitelji nemaju automatski pristup nikakvim javnim podacima. Oni
mogu dobiti informacije o dužniku– bez obzira je li dužnik fizička ili pravna osoba – iz javnog
registra nakon plaćanja odgovarajuće naknade. Jedini podatak koji mogu dobiti bez naknade
je informacija o radnom statusu dužnika. Ovaj podatak dobivaju od Agencije za zapošljavanje
na pisani zahtjev.
106. Ovršitelji u Hrvatskoj imaju pristup samo javnim registrima (zemljišne knjige, registar
trgovačkih društava) te nekim podacima iz sustava za upravljanje predmetima na sudovima.
Sve ostale vrste podataka moraju posebno zatražiti.
107. Sljedeći značajan element digitalizacije ovrhe je dostupnost tehničkih alata za
elektroničko zamrzavanje (blokiranje) bankovnih računa dužnika u odnosnoj državi. U nekim
državama takvo elektroničko zamrzavanje mora se provesti za svaku banku posebno (npr.
Mađarska32), dok u drugim zemljama sustav može biti razvijen na način da omogućuje
istovremeno zamrzavanje bankovnih računa elektroničkim putem u svim bankama u zemlji
(npr. BJR Makedonija, Estonija). Elektronička blokada bankovnih računa provodi se u realnom
vremenu i učinkovito je za sprječavanje prikrivanja ili izvlačenja imovine dužnika. U zemljama
gdje elektroničko blokiranje računa nije dostupno (npr. Rumunjska, Bugarska33), ovršitelji
mogu zasebno obračunati svako slanje obavijesti/zahtjeva za blokiranje računa svakoj banci
u zemlji, što povećava troškove i usporava ovrhu, a ostavlja i mogućnost prikrivanja imovine
dužnika.
108. Konačno, vrlo važan alat za učinkovitu ovrhu i potencijalnu prevenciju prezaduženosti
su razne vrste registara dužnika. Takve registre obično vode ovršitelji. Ove evidencije često
omogućuju pristup informacijama o tome vodi li se postupak ovrhe protiv neke osobe i/ili
poduzeća. Bugarska, Poljska, Mađarska, Slovačka i Češka Republika vode registre dužnika. U
Bugarskoj su dostupne samo informacije o dužnicima pravnim osobama i ti podaci dostupni
su svakome uz naknadu. Informacije o fizičkim osobama dostupne su samo odn osnoj osobi,
ovršiteljima i određenim kategorijama institucionalnih ovrhovoditelja koji imaju verificirane
politike zaštite osobnih podataka. U Litvi i Estoniji postoji nekoliko privatnih registara dužnika.
Obično se njihova svrha ogleda u objavljivanju popisa dužnika, a tu uslugu financiraju
vjerovnici. U Estoniji postoji i javni registar dužnika po alimentacijama za uzdržavanje djece,
a u pripremi je nacrt zakona koji će estonskoj Komori ovršitelja i stečajnih upravitelja osigurati
pravo na objavljivanje informacija o dužnicima i iznosu duga.
18. Zaštita dužnika
109. Nacionalne politike koje uređuju postupke ovrhe moraju voditi računa o pravima
dužnika i traumatizirajućeg učinka koji agresivne ovršne radnje mogu imati na dužnika. Ovo
je posebno važno u području ovrhe tražbina nastalih zbog neplaćanja komunalnih usluga jer
komunalne usluge predstavljaju osnovnu potrebu u suvremenom svijetu. Prepoznajući ovaj
32 Činjenica da se elektroničko zamrzavanje imovine u Mađarskoj mora provesti za svaku banku posebno ne
utječe na usporavanje postupka jer automatizacija vodi do trenutnog blokiranja računa, bez obzira na protokol.
33 Bugarski zakon dopušta elektroničko blokiranje računa, ali taj sustav još uvek nije uveden.
29
problem nacionalna zakonodavstva često uvode zaštitne mehanizme u cilju sprječavanja
nesrazmjernih mjera ili uzrokovanja štete pojedincima.
Okvir 7: Sloveniji naređena isplata 80.000 EUR zbog nesrazmjernih mjera
Europski sud za ljudska prava (ESLJP) je 25. travnja 2017. godine donio odluku u predmetu Vaskrsić
protiv Slovenije34 u kojem je sud ispitivao zakonitost prodaje kuće podnositelja tijekom sudskog
postupka ovrhe zbog komunalnog duga. Početna vrijednost duga iznosila je 124 EUR, što je s
kamatama i troškovima ovrhe naraslo na oko 500 EUR. Dužnik je zaprimio brojne opomene o
dugovanju, na koje se oglušio, što je dovelo do ovršnog postupka. Pokazalo se da je naplata duga
prodajom pokretne imovine dužnika nemoguća, pa je sud dopustio prodaju njegove kuće,
procijenjene na 140.000 EUR. Prva javna dražba bila je neuspješna, a na drugoj je kuća prodana
za 70.000 EUR.
ESLJP je u svojoj odluci naglasio „očigledan nesrazmjer između ove mjere i iznosa duga koji se
njome nastojao naplatiti ” i zaključio da je slovenski sud prekršio pravo podnositelja na uživanje
svog vlasništva. Imajući na umu “malu vrijednost duga koji je trebalo ovršiti kroz sudsku prodaju
kuće podnositelja i propust u uzimanju u obzir drugih odgovarajućih i manje opresivnih mjera
domaćih vlasti ”, sud je zaključio kako Slovenija nije uspjela postići pravičnu ravnotežu između cilja
kojem se težilo i mjera korištenih u ovršnom postupku protiv podnositelja te je naredio tuženoj
državi isplatu 80.000 EUR odštete.
110. Zakonodavci su uveli čitav niz mjera s ciljem zaštite ugroženih kategorija dužnika i
osiguranja da im ovrha ne ugrozi opstanak. Dvije glavne skupine mjera za zaštitu dužnika su:
a. zabrana ili ograničenje ovrhe na nekim kategorijama imovine dužnika, i;
b. donošenje zakona o stečaju fizičkih osoba/kućanstava. Ove teme se posebno
obrađuju u nastavku.
18.1. Ograničenje ovrhe na nekim kategorijama imovine dužnika
111. U cilju izbjegavanja situacije u kojoj ovrha može ugroziti egzistenciju dužnika, većina
nacionalnih zakonodavstava u regiji zabranjuje ili ograničuje ovrhu na nekim vrstama imovine.
Ovako zaštićena imovina može se grubo svrstati u četiri kategorije.
112. Prvo, zakon može u potpunosti zabraniti naplatu duga iz određene vrste primitaka,
npr. isplata socijalne pomoći, dječjeg doplatka, učeničkih/studentskih stipendija, isplata u vezi
sa smrću člana obitelji, naknade za slučaj nezaposlenosti, rodiljne naknade, naknade za osobe
s invaliditetom, itd. Takva plaćanja su obično namijenjena i država ih isplaćuje upravo s ciljem
olakšavanja situacije već ugroženim osobama. Zabrana zapljene takve vrste primitaka u
kontekstu ovrhe u službi je važne socijalne funkcije. Među analiziranim zemljama Bugarska,
Hrvatska, Slovenija, Estonija, BJR Makedonija, Mađarska, Litva, Rumunjska i Slovačka
isključuju čitave kategorije primitaka. U situacijama gdje takva zaštita postoji za određene
kategorije primitaka ponegdje je potrebno da ih dužnik odmah po primitku i podigne obzirom
da se, ako ih proslijedi na račun u banci, zaštita može izgubiti. U Hrvatskoj, ukoliko dužnik želi
zaštiti ovakve primitke od ovrhe mora otvoriti „zaštićeni račun“. Ukoliko to ne učini svi primici
34 Vidi Odluku u predmetu Vaskrsić protiv Slovenije na http://www.bailii.org/eu/cases/ECHR/2017/375.html.
30
– čak i zaštićeni, bit će predmet ovrhe. Ovakav pristup izložen je kritikama obzirom da dužnici
često nisu svjesni kako je potrebno njihovo djelovanje da bi se spriječila ovrha na zaštićenim
primicima i reagiraju tek kad im je takav primitak već zaplijenjen.
113. Drugo, za pojedine kategorije primitaka zakon može dopuštati ovrhu samo na
određenom dijelu prihoda. Takve zaštitne mjere obično propisuju da se osobni dohodak
dužnika ne može u potpunosti blokirati te da određeni dio osobnog dohotka mora ostati
dužniku na raspolaganju. Neke zemlje kombiniraju zaštitu čitavih kategorija primitaka (npr.
socijalna primanja) i određenih dijelova drugih vrsta primitaka (npr. osobni dohodak). U
drugim zemljama ne postoji vrsta prihoda koja bi bila apsolutno zaštićena te su i socijalni
primici zaštićeni samo u dijelovima. Tako na primjer Poljska štiti samo dio nekih vrsta
socijalnih primanja, dok Bugarska, Hrvatska, Estonija, BJR Makedonija, Mađarska, Litva i
Rumunjska isključuju određene vrste prihoda iz ovrhe i ujedno štite dijelove drugih vrsta
prihoda.
114. Treće, većina zemalja ne dopušta ovrhu na nekim vrstama pokretne imovine koja
može biti nužna za život dužnika ili ima emotivnu vrijednost. Vrste takve pokretne imovine
uključuju odjeću, kućne ljubimce, materijale za učenje i studiranje, kuhinjske aparate,
medicinske uređaje, određenu količinu hrane, goriva i drugih potrošnih dobara neophodnih
za grijanje, kuhanje ili rasvjetu tijekom određenog vremena, strojeve, alate ili knjige s kojima
dužnik obavlja svoju djelatnost, stoku, pčele i druge domaće životinje do određene granice,
kao i hranu za ishranu tih životinja, računovodstvene evidencije, obiteljske evidencije, burme,
itd. Popisi ovako zaštićene pokretne imovine u pravilu su vrlo dugački i često odražavaju
kulturološke ili moralne vrijednosti odnosnog društva.
115. Četvrto, nekoliko zemalja postavljaju ograničenja na pravo prodaje nepokretne
imovine dužnika. Na primjer, Bugarska ne dopušta ovrhu na domu dužnika i članova
njegove/njene obitelji, a ako kuća veličinom prelazi određene standarde (prema tablicama
koje utvrđuje Vijeće ministara), njezin dio. Pored toga, ovrhom se poljoprivredniku u
Bugarskoj ne može oduzeti poljoprivredno zemljište, do određene površine. U Rumunjskoj se
nekretnina koja ima funkciju doma i koja je kupljena na kredit ne može oduzeti sve dok se
kredit ne otplati. U Hrvatskoj dužnik ima pravo zatražiti odgodu ovrhe u odnosu na
nekretninu, ako je to jedina nekretnina neophodna za ispunjavanje njegovih/njenih osnovnih
stambenih potreba. Ova odgoda se odobrava ukoliko dužnik dokaže kako je izgledno da se
dug može otplatiti na neki drugi način (npr. naplatom nekih njegovih/njenih potraživanja). U
Litvi, ukoliko je jedina stambena nekretnina dužnika popisana kao imovina iz koje se može
naplatiti dug za komunalne usluge sud može, na zahtjev dužnika ili članova njegove/njene
obitelji zabraniti prodaju nekretnine vodeći računa o materijalnoj situaciji i dobrobiti djece,
osoba s invaliditetom i korisnika socijalne pomoći. U Slovačkoj se ovrha u cilju naplate duga
koji ne prelazi iznos od 2.000 EUR („ovrha male vrijednosti“) ne može provesti prodajom
nekretnine u kojoj dužnik ima privremeno ili stalno boravište. Ipak, takva ograničenja na
prodaju nekretnina u pravilu su rijetka, iz razloga što ona znatno ograničavaju mogućnost
naplate vjerovnika.
116. Pored uvođenja posebnih kategorija imovine na kojima je ovrha nedopuštena,
nacionalna zakonodavstva mogu dopustiti dužnicima ulaganje prigovora kad smatraju da je
metoda ovrhe izabrana od nadležnog tijela u nesrazmjeru s iznosom duga. Učinkovita
31
primjena ovakvih ograničenja na prodaju nekretnina može bitno utjecati na društveno
prihvaćanje zakonskog okvira koji uređuje ovršni postupak.
18.2. Stečaj fizičkih osoba
117. U nekim ekstremnim primjerima financijski položaj dužnika može biti tako loš da je
izgledno kako se dug neće moći naplatiti u dogledno vrijeme. Ovakva situacija, zajedno s
aktivnim pokušajima ovrhe, može stvoriti „vječne dužnike“ s dugovima koji ih mogu pratiti do
konca života, onemogućujući bilo kakvo smisleno uključivanje ovih pojedinaca i/ili kućanstava
u gospodarskim aktivnostima. Štoviše, situacija dugotrajnog neplaćanja dospjelih dugova
rezultira i neželjenom pravnom nesigurnošću.
118. Primarni ciljevi uređenja stečajnih postupaka za kućanstva/fizičke osobe sažeto su
opisani u Izvješću radne grupe Svjetske banke iz 2011. godine Stečaj i uređenje odnosa
vjerovnika/dužnika: „Stečajni postupci su prvenstveno zamišljeni i najbolje djeluju u slučaju
pojedinaca koji su u stanju generirati dovoljno prihoda za uzdržavanje sebe i svoje obitelji, ali
neizdrživ pritisak duga slabi njihovu inicijativu i smanjuje njihove proizvodne kapacitete.”35
Dakle, propisi o stečaju fizičkih osoba usmjereni su na pružanje prilike za novi početak takvim
pojedincima. Ovisno o načinu uređenja takvih sustava oni također mogu stimulirati dužnika
da pokuša otplatiti što veći dio duga. Iako su razlozi za uvođenje takvih zakona obično
ekonomske prirode, oni istovremeno imaju i značajne humanitarne i kulturološke aspekte u
mjeri u kojoj se postupak stečaja kućanstva može smatrati vrstom oprosta.
35Svjetska banka, Stečaj i uređenje odnosa vjerovnik/dužnik, Radna grupa za pitanje stečaja fizičkih osoba, na
http://siteresources.worldbank.org/INTGILD/Resources/WBInsolvencyOfNaturalPersonsReport_01_11_13.pdf.
32
Okvir 8
Prednosti postojanja sustava stečaja fizičkih osoba Rizici postojanja sustava stečaja fizičkih osoba
• Omogućuje pravičnu raspodjelu naplate između • Moralna opasnost (nude se poticaji dužnicima za
vjerovnika neodgovorno ponašanje u odnosu na svoje
• Novi početak za dužnike i njihove obitelji financije i obveze)
• Koristi za društvo • Mogućnost prijevara (rizik da dužnici zlorabe
• Uspostava pravilne procjene računa izvanredne pogodnosti koje nudi sustav osobnog
• Smanjenje suvišnih troškova naplate i umanjenja stečaja i izbjegnu svoje obveze prijevarnim
vrijednosti pri prodaji imovine ispod cijene ponašanjem36)
• Poticanje odgovornog kreditiranja i smanjenje • Stigma („Formalna i neformalna ispitivanja
negativnih vanjskih utjecaja dužnika u mnogim afirmiranim stečajnim
• Koncentracija gubitaka na ekonomičnije i sustavima otkrivaju široko prisutan i snažan
djelotvornije distributere gubitaka osjećaj krivnje, sramote i stigme.”37)
• Smanjenje troškova zbog bolesti, kriminala,
nezaposlenosti i drugih troškova vezanih uz
socijalne transfere
• Povećanje redovnih oporezivih prihoda
• Maksimiziranje gospodarske aktivnosti,
stimuliranje poduzetništva
• Poboljšanje stabilnosti i predvidivosti u širem
financijskom sustavu, ekonomiji
119. Proteklih godina sve veći broj europskih država uvodi zakone o stečaju fizičkih osoba.
Promatrane zemlje također nisu iznimka.
Tablica 8: Postoji li zakon o stečaju fizičkih
Prikaz 10: Postoji li zakon o stečaju
osoba? Od kada? fizičkih osoba?
Bugarska Ne
Hrvatska Da, od 2016. god
Češka Republika Da, od 2008. god
Estonija Da, od 2004. god 25%
Mađarska Da, od 2015. god
Latvija Da, od 2008. god
Litva Da, od 2013. god
BJR Makedonija Ne 75%
Poljska Da, od 2015. god
Rumunjska Nije još na snazi, ali
je zakon prihvaćen
Slovačka Da, od 2006. god
Da Ne
Slovenija Da, od 2008. god
120. Kao što Tablica 8 iznad pokazuje, većina analiziranih zemalja propisuje stečaj fizičkih
osoba ili razmatra takvu reformu. Ovi zakoni su još uvijek relativno novi, pa bi i analiza njihovih
učinaka bila preuranjena. Ipak, stečaj fizičkih osoba sve više dobiva na značaju kao način
36 Empirijska istraživanja u mnogim postojećim sustavima osobnog stečaja opetovano su potvrdila kako je
pojavnost stvarnih prijevara iznimno niska (oko 1-3% svih predmeta). Stečajna služba, Godišnje izviješće i
financijski pokazatelji, 2010-11, na 33-35, www.bis.gov.uk/insolvency/Publications; Ministarstvo pravosuđa
SAD, Program stečajnih upravitelja SAD, Godišnje izvješće o značajnim dostignućima 2010, na 17-19,
www.justice.gov/ust/eo/public_affairs/annualreport/index.htm
37 Ibid. bilješka 32 na str. 43.
33
sprječavanja situacije u kojoj su građani i kućanstva trajno marginalizirani kao posljedica
dugova.
19. Upravljanje reformama
121. U promatranim zemljama je olakšavanje ovrhe novčanih tražbina, uključivo s računima
za komunalne usluge, obično obuhvaćalo reformu obje faze postupka, tj. ishođenja ovršne
isprave i same ovrhe. Reforme su se razlikovale ovisno od ranije postojećih sustava i pravnih
tradicija odnosnih zemalja. Glavni pokretači reformi bili su proces pristupanja EU, kao i
potreba za optimiziranjem korištenja resursa sudova i rješavanja nagomilanih neriješenih
predmeta. Objavljivanje predpristupnih izvješća Komisije EU u kojima su se ocjenjivali i
kritizirali ovršni postupci i razmjena iskustava u okvirima međunarodne suradnje i različitih
twinning projekata EU također su imali ulogu katalizatora promjena, kao i pritužbe
gospodarskih udruga vezane za efikasnost sustava ovrhe. Načini na koje se upravljalo ovim
reformama u promatranim državama pojedinačno se analiziraju za svaku fazu postupka.
19.1. Upravljanje reformama postupka ishođenja ovršnog naslova
122. Promatrane zemlje provele su različite oblike reformi u postupku ishođenja ovršne
isprave za nesporne novčane tražbine. Jedna od takvih promjena uključivala je uvođenje
postupka za izdavanje platnog naloga. Ova reforma u pravilu je obuhvaćala i sva ostala
novčana potraživanja (ponekad do određenog praga) u odnosnoj državi i omogućila skraćeni
postupak za izdavanje ovršnog naslova za nesporne novčane tražbine za širi spektar
vjerovnika. Na primjer, Bugarska je do 2007. godine ovrhu zbog neplaćenih računa za
komunalne usluge provodila u postupku ishođenja rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne
isprave, slično sustavu koji koriste zemlje bivše Jugoslavije. U 2007. godini, nakon provedbe
twinning projekta bugarskog Ministarstva pravosuđa i austrijskog Centra za pravno
usavršavanje, Bugarska je usvojila novi Zakon o parničnom postupku uvodeći postupak za
izdavanje platnog naloga. Ovom reformom računi za komunalne usluge izmješteni su iz
kategorije vjerodostojne isprave i izjednačeni su s ostalim novčanim tražbinama do
određenog vrijednosnog praga. Kao što je već rečeno, korištenje postupka za izdavanje
platnog naloga u Bugarskoj toliko je uzelo maha da trenutačno čini više od pedeset posto svih
građanskih predmeta na prvom stupnju. Istovremeno je razlika u broju predmeta u radu
sudaca u različitim područjima zemlje dovela do velikih regionalnih razlika u vremenu obrade
takvih zahtjeva u različitim sudovima prve instance.
123. Drugi tip reformi odnosio se na davanje nadležnosti za izdavanja ovršnih isprava
javnim bilježnicima. Takve reforme su provele su Mađarska, Hrvatska i BJR Makedonija. Ove
reforme dale su brze učinke u oslobađanju sudova velikog broja predmeta u kojima sada javni
bilježnici izdaju rješenja o ovrsi za sve vrste novčanih tražbina (kao u Mađarskoj), odnosno
samo za tražbine na temelju vjerodostojne isprave (Hrvatska i BJR Makedonija). Međutim,
ove mjere mogle bi dovesti do preusmjeravanja prevelike količine predmeta iz sudova na
javne bilježnike ukoliko je broj bilježnika nedovoljan ili ukoliko ne postoje sustavi za bolju
organizaciju djelovanja ove službe. Kao što je već rečeno, treba pričekati i vidjeti hoće li ovršne
isprave izdane od javnih bilježnika biti prihvaćene kao isprave sa snagom Europskog ovršnog
naslova izravno ili će biti neophodno unijeti izričite iznimke u pravne instrumente EU, kao u
slučaju Švedske i Mađarske.
34
124. Veliki broj promatranih zemalja pokušava riješiti problem prevelikog broja ove vrste
predmeta digitalizacijom ovog postupka. Podnošenje elektroničkim putem i el. obrada
zahtjeva za ovršne isprave trenutačno je omogućeno u Estoniji, Češkoj Republici, Mađarskoj,
Litvi, Poljskoj, Slovačkoj i Sloveniji. IKT sustavi su ponekad dio ukupnog okvira e-pravosuđa
odnosne zemlje, dok u drugim slučajevima postoji IT infrastruktura koja je posebno razvijena
za procesiranje nespornih novčanih tražbina (npr. E-sud u Poljskoj, IT sustav javnih bilježnika
u Mađarskoj, COVL u Sloveniji). Podnošenje zahtjeva/prijedloga elektroničkim putem
najčešće se stimulira i poticajima u vidu nižih pristojbi. U zemljama koje su uvele centralizirane
sustave za izdavanje ovršnih isprava za nesporne tražbine e-podnošenje je jedina dostupna
mogućnost ukoliko ovrhovoditelj želi iskoristiti skraćeni postupak.
125. Konačno, opsežne i uspješne reforme ostvarene su kroz istovremenu centralizaciju i
digitalizaciju izdavanja ovršnih isprava, kao što je bio slučaj u Poljskoj, Estoniji, Sloveniji i
Mađarskoj. Ovaj tip reforme temelji se na iskustvima Velike Britanije (Money Claim Online)38
i Njemačke.39 U Velikoj Britaniji i Njemačkoj elektronička platforma i podnošenje prijedloga
su centralizirani, dok nadležna tijela i dalje primjenjuju svoju ograničenu teritorijalnu
nadležnost (tj. jedinstvena elektronička platforma usmjerava popunjene prijedloge/zahtjeve
teritorijalno nadležnom sudu). U analiziranim zemljama sa centraliziranim sustavima
nadležna tijela imaju nadležnost na teritoriju čitave države. Takvi centralizirani sustavi u
pravilu su uvedeni dodjelom ove funkcije odgovarajućem sudskom odjelu jednog suda.
Istovremeno, obzirom na proces digitalizacije, u centraliziranim sustavima nije neophodno da
svi pravosudni dužnosnici ili službenici koji rade na tim predmetima budu na istom mjestu.
Naime IKT sustavi ravnomjerno raspoređuju predmete u rad, osiguravajući time ujedno i
jednaka vremena rješavanja predmeta u čitavoj zemlji, kao u primjerima Poljske (8 sudaca i
119 sudskih službenika), Sloveniji (4 suca i 62 pomoćnog osoblja) i Estoniji (4 sudska
savjetnika i 29 sudskih službenika).
Okvir 9: Automatizirani sustav ovrhe na temelju vjerodostojne isprave u Sloveniji
CEPEJ je 2010. godine Sloveniji dodijelio nagradu Kristalna vaga pravde za uvođenje Automatiziranog
sustava ovrhe na temelju vjerodostojne isprave, pri čemu Slovenija ističe sljedeće prednosti sustava40:
▪ Uvođenje COVL sustava početkom 2008. godine smanjilo je broj neriješenih predmeta za 6,6
posto u 2008. godini (na 284.302) i za dodatnih 5,94 posto u 2009. godini (na 267.410).
▪ Vrijeme za donošenje odluke skraćeno je s prosječnih 6 mjeseci na manje od 5 radnih dana u
više od 90 posto zahtjeva.
▪ Posao koji je prethodno obavljalo oko 350 sudaca i ostalih zaposlenih u 44 suda, sada
obavljaju samo 4 suca i 62 pomoćnog osoblja.
▪ Uvođenje automatiziranog poštanskog sustava, koji je obradio više od 1 milijun poštanskih
pošiljaka u 2009. godini, smanjilo je broj potrebnih zaposlenika za 60-70 u tijeku 1 godine.
126. Podaci o troškovima ovih reformi nisu sustavno dostupni. Većina troškova reforme
postupka ishođenja ovršne isprave povezani su s razvojem namjenskog IT sustava za ovaj
38 Vidi https://www.moneyclaim.gov.uk/web/mcol/welcome.
39 Vidi http://www.mahngerichte.de/.
40Vidi prezentaciju na
http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events/EDCJ/Cristal/2010/Cristal2010projetsgagants_en.asp.
35
postupak, kao što su sustavi e-suda u Poljskoj, IT sustav javnih bilježnika u Mađarskoj ili COVL
u Sloveniji. Tamo gdje su takve reforme uključivale i određeno povećanje broja zaposlenih
pravnika, npr. referendarz-a u Poljskoj, uključivale su i povećanje troškova za zaposlene. Povrh
toga, kada se osniva novo, veliko tijelo za centraliziranu obradu prijedloga/zahtjeva (npr. e-
sud u Poljskoj) treba uzeti u obzir i troškove vezane uz zgradu i smještaj takvog tijela. OECD
procjenjuje kako je osnivanje E-suda u Poljskoj uključivalo jednokratnu investiciju od 5,2
milijuna EUR.41 Razvoj sustava za pokretanje COVL-a u Sloveniji koštao je 3,2 milijuna EUR.42
Povrh toga su operativni troškovi sustava COVL od 2012. godine procijenjeni na oko 6 milijuna
EUR godišnje, a sustav je generira oko 11 milijuna EUR u sudskim pristojbama.43
Okvir 10: E-sud u Poljskoj
U Poljskoj je najčešće korištena mogućnost za ishođenje ovršnog naslova za naplatu komunalnih tražbina
elektronički postupak za izdavanje platnog naloga. Taj postupak provodi tzv. E-sud, koji je osnovan kao odjel
okružnog suda Lublin-Zapad. E-sud djeluje od siječnja 2010. godine. Nadležnost ovog suda obuhvaća teritorij
čitave Poljske, bez obzira na prebivalište ili sjedište tuženika. E-sud izdaje platne naloge isključivo u
elektroničkom obliku i u njemu radi 8 sudaca i 119 sudskih službenika s pravnom izobrazbom (referendarz). Od
ovih službenika 69 rade izvan Lublina i rade na daljinu. Od 2010. do 2015. godine E-sud je zaprimio 11,8 milijuna
prijedloga (samo 2015. godine oko 2,4 milijuna) i izdao 10,3 milijuna rješenja o ovrsi (u 2015. godini oko 2
milijuna). Prema procjenama OECD, uspostava E-suda u Poljskoj dovršena je uz jednokratnu investiciju od 5,2
milijuna EUR.
Podnositelji prijedloga mogu birati hoće li koristiti postupak u E-sudu ili tradicionalni postupak s podnošenjem
dokumentacije u papirnatom obliku uz redovne troškove; međutim, ova druga mogućnost je daleko skuplja i
sporija. Sudske pristojbe za elektronički postupak iznose 1,25 posto vrijednosti potraživanja, dok pristojbe za
„papirnati“ postupak pred redovnim sudom iznose oko 5 posto vrijednosti potraživanja. Ovrhovoditelji mogu
podnijeti zahtjev za izdavanje platnog naloga E-sudu za novčane tražbine bez obzira na iznos potraživanja. Da
bi to učinili moraju se registrirati na http://www.e-sad.gov.pl. Zahtjevu u el. obliku nije potrebno prilagati
nikakve dokaze. Ukoliko je potraživanje utemeljeno, elektronički sustav izrađuje nacrt naloga, koji nakon toga
potpisuju ovlašteni djelatnici suda elektroničkim potpisom. Gdje se ocijeni da je potraživanje neutemeljeno ne
izdaje se platni nalog, već se predmet prosljeđuje nadležnom redovnom sudu na odlučivanje.
Platni nalog se automatski dostavlja podnositelju zahtjeva elektroničkim putem, dok se dostava tuženiku vrši na
klasičan način – poštom. Tuženi ima pravo izjaviti prigovor na platni nalog, u pisanom obliku, u roku od 2 tjedna
od datuma dostave. Zanimljiva značajka poljskog pravnog sustava je pretpostavka da je dostava izvršena – ne
traži se verifikacija da je pismeno dostavljeno tuženiku jer se jednostavno pretpostavlja da jest. Ukoliko E-sud
ne zaprimi prigovor u roku od mjesec dana od dana slanja platnog naloga, sud izdaje rješenje. Prigovor tuženika
poništava platni nalog i rezultira prosljeđivanjem predmeta nadležnom sudu na odlučivanje. Ukoliko tuženik ne
izjavi prigovor platni nalog postaje pravomoćan i ovršan.
127. Promatrane zemlje reformirale su postupak ishođenja ovršnog naslova na nekoliko
načina: uvođenjem postupka za izdavanje platnog naloga; prijenosom ove nadležnosti javnim
bilježnicima; digitalizacijom postupaka; ili istovremenom centralizacijom i digitalizacijom
41OECD 2013, Poland: Implementing Strategic-State Capability, OECD Public Governance Reviews; OECD
Publishing. str. 241 na http://www.oecd-ilibrary.org/governance/poland-implementing-strategic-state-
capability_9789264201811-en.
42Vidi Stvaranje interoperabilnosti u online europskom parničnom postupku: Studija slučaja – Slovenija, Gregor
Strojin, Vrhovni sud Slovenije, Istraživačka konferencija - Bolonja, 15-16. lipnja 2012., str. 43 na
http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case%20study%2025042012.p
df.
43 Ibid. Str. 51.
36
postupka. Čini se kako istovremena centralizacija i digitalizacija ovih funkcija dovodi do
najvećih dobitaka u učinkovitosti u čitavom sustavu.
Okvir 11: Dobra praksa u Estoniji
Estonija je 1. rujna 2009. godine uvela centraliziranu i elektroničku obradu platnih naloga. Sve naloge
ispituje Centar za platne naloge koji se nalazi u sudskoj zgradi u Hapsalu pri Okružnim sudu u Parnu.
Ovaj specijalizirani sudski odjel postupa isključivo po elektroničkim platnim nalozima i zapošljava
samo 4 sudska savjetnika i 29 sudskih službenika. Odjel je u 2014. godini ispitao 37.542 zahtjeva za
ubrzano izdavanje platnog naloga. Tijekom te iste godine svi sudovi istog stupnja odlučili su u 28.094
građanskih predmeta ukupno, što zorno ukazuje na visoku razinu prihvaćenosti ubrzanog postupka
za izdavanja platnog naloga.
Ovrhovoditelji mogu Centru za platne naloge podnositi zahtjeve za izdavanje platnog naloga za
novčane tražbine do vrijednosti od 6.400 EUR. Zahtjevi se mogu podnositi samo elektronički putem
centraliziranog portala za E-podnošenje ili putem „X-road“ državnog sustava za razmjenu podataka
između različitih IT sustava. Sudska pristojba za postupak iznosi 45 EUR neovisno o vrijednosti
potraživanja. Sustav provjerava ispunjava li zahtjev formalne zahtjeve te ako ih ispunjava, automatski
priprema prijedlog naloga za plaćanje. Ukoliko postoje neki nedostaci Centar za platne naloge
upozorava na to ovrhovoditelja ili odbacuje zahtjev sudskim rješenjem. Sudu se ne podnose nikakvi
dokazi o stvarnom dugovanju; no potrebno je opisati predmet i navesti popis dokumenata koji
dokazuju potraživanje.
Prijedlog naloga za plaćanje zatim se dostavlja dužniku. Za razliku od drugih promatranih zemalja,
Estonija ne priznaje dostavu bez dokaza o primitku platnog naloga. Ukoliko se dostava osobno dužniku
pokaže nemogućom, postupak za izdavanje platnog naloga se obustavlja i ovrhovoditelja se upućuje
na mogućnost pokretanja parničnog postupka. Dužnik ima rok od 15 dana nakon primitka prijedloga
naloga za podnošenje prigovora. Prigovor nije potrebno obrazlagati. Ukoliko dužnik ne podnese
prigovor odjel za platne naloge izdaje platni nalog, koji je odmah ovršan. Ukoliko dužnik podnese
prigovor vjerovnik mora odlučiti hoće li nastaviti postupak na okružnom sudu ili će odustati.
19.2. Upravljanje reformama postupka ovrhe
128. Većina analiziranih zemalja provela je reformu ovrhe (naplate) temeljem ovršnih
isprava uvođenjem privatnih ovršitelja. Ovakva vrsta reforme ne predstavlja trošak za javni
sektor obzirom da se od privatnih profesionalaca očekuje da sami opreme svoje urede i
financiraju svoje poslovanje. Ovakva reforma potiče učinkovitost jer prihodi ovršitelja ovise o
uspješnosti ovrhe. Istovremeno je u svim zemljama ovo vrlo strogo regulirana djelatnost,
obzirom da država prenosi dio svojih nadležnosti prisile na privatne profesionalce te mora
osigurati sprječavanje zlouporaba. Uspjeh ove vrste reformi ovisi o mjeri u kojoj su država i
privatni ovršitelji sposobni osigurati strogo postupanje po pravilima ovršnog postupka,
uključivo s učinkovitom samo-regulacijom i disciplinskom odgovornosti.
129. Sve su promatrane zemlje, osim Litve i Hrvatske, uvele privatne ovršitelje. Ovakva
reforma uključuje čitav niz odluka koje treba donijeti u izboru različitih politika. Prvo, zemlje
koje se odluče za ovakav put moraju odlučiti hoće li u potpunosti zamijeniti sudske ovršitelje
privatnim ovršiteljima ili će oba sustava postojati paralelno. Na primjer, Bugarska i Češka
Republika su se odlučile za dvojni sustav, dok Estonija, Mađarska, Litva, BJR Makedonija,
Poljska, Rumunjska, Slovačka i Slovenija trenutačno imaju samo privatne ovršitelje. Izbor
dvojnog sustava može umanjiti otpore reformi i predstavljati neku vrstu sigurnosnog ventila
37
u slučaju da se reforme pokažu neuspješnima. Međutim, održavanje paralelnog javnog
sustava znači i trošenje proračunskih sredstava koja u uvjetima postojanja privatnih ovršitelja
mogu predstavljati neučinkovito trošenje. Pored toga i u Bugarskoj i u Češkoj Republici
ovrhovoditelji u daleko većoj mjeri biraju privatne nego na javne ovršitelje, što ukazuje da se
privatni ovršitelji smatraju ekonomičnijim i učinkovitijim.
130. Drugi izbor odnosi se na utvrđenje broja ovršitelja. Taj broj može biti ograničen
zakonom ili se može prepustiti tržištu i postupku imenovanja (kvalifikacijski ispit). Na primjer,
Litva, Rumunjska, Slovačka i Poljska ne ograničavaju broj ovršitelja na razini države, dok je u
Bugarskoj, Estoniji, BJR Makedoniji, Češkoj Republici i Sloveniji taj broj strogo ograničen.
Liberalizacija broja ovršitelja omogućuje veću konkurenciju i fleksibilnost u pružanju
kvalitetnih usluga ovrhovoditeljima. S druge strane, to stvara poteškoće u kontroli kvalitete i
pravilnog postupanja ovršitelja.
131. Treći izbor politika koji se mora izvršiti u slučaju uvođenja sustava privatnih ovršitelja
odnosi se na njihovu teritorijalnu nadležnost. U nekim zemljama ovršitelji imaju nadležnost
na teritoriju čitave države, dok u drugim zemljama imaju ograničenu nadležnost na
određenom području. U Slovačkoj i BJR Makedoniji 44 ovršitelji mogu provoditi ovrhu na
teritoriju čitave države, dok ovršitelji u Bugarskoj, Estoniji, Litvi, Mađarskoj i Poljskoj imaju
nadležnost samo na određenom području. Općenito, neograničena teritorijalna nadležnost
povećava konkurenciju među ovršiteljima i može dovesti do bolje usluge ovrhovoditeljima. S
druge strane ona može povećati troškove ovrhe i smanjiti interes za otvaranje ovršiteljskih
ureda u gospodarski manje aktivnim dijelovima zemlje, ograničavajući na taj način dostupnost
pravnog sustava ovrhovoditeljima u slabijoj ekonomskoj situaciji.
132. Ukratko, većina analiziranih zemalja reformirala je postupak provedbe ovrhe na
temelju ovršnih isprava delegiranjem ove funkcije strogo regulirano j profesiji privatnih
ovršitelja. Pri uvođenju ove profesije različite zemlje odlučile su se za različit stupanj
liberalizacije profesije kad je riječ o pitanjima poput: hoće li privatni ovršitelji u potpunosti
zamijeniti sudske ovršitelje ili će oba sustava nastaviti djelovati paralelno; hoće li broj
privatnih ovršitelja biti ograničen ili ne; te hoće li privatni ovršitelji imati nadležnost na
čitavom teritoriju odnosne države ili će ona biti ograničena na određena područja/regije. Sve
ove odluke oblikuju sustav i izravno utječu na konkurenciju i kvalitetu usluga u ovoj
djelatnosti.
20. Smanjivanje broja neriješenih predmeta
133. Iako reforme temeljene na pristupima opisanim u prethodnom dijelu mogu ubrzati
rješavanje novih predmeta i spriječiti daljnje gomilanje zaostataka, stari predmeti koji ostaju
dugotrajno neriješeni mogu i dalje opterećivati sustav. U raspravi o zaostalim, neriješenim
predmetima korisno je opet odvojeno promatrati ovrhu zbog dugovanja za komunalne usluge
u dvije faze, tj. ishođenje ovršnog naslova i ovrhu temeljem njega. Već prema načinu na koji
su zamišljeni, ubrzani postupci za izdavanje ovršne isprave za nesporne novčane tražbina ne
mogu ostati neograničeno dugo neriješeni. Predmet se zatvara relativno brzo, jer dolazi do
jednog od tri ishoda: (1) nadležno tijelo (sud) ne izdaje ovršnu ispravu jer zahtjev ne ispunjava
44Ovršitelji u BJR Makedoniji imaju nadležnost za provedbu ovrhe na teritoriju čitave države, ali samo na temelju
ovršnih isprava koje su izdane u njihovom području.
38
zakonske uvjete; ili (2) sud izdaje ovršnu ispravu, ona se dostavlja dužniku, dužnik ne izjavljuje
prigovor i isprava postaje pravomoćna i ovršna; ili (3) sud izdaje ovršnu ispravu, ona se
dostavlja dužniku, dužnik izjavljuje prigovor, postupak po nespornoj tražbini se zatvara i
ovrhovoditelju ostaje mogućnost da dokaže svoje potraživanje u parnici. Prema tome,
postupci za izdavanje ovršne isprave na temelju nespornih novčanih tražbina već po definiciji
nemaju potencijal generiranja neriješenih predmeta.
134. Situacija je bitno drugačija kad je riječ o provedbi same ovrhe. Predmeti ovrhe
(naplate) mogu ostati dugo neriješeni, poglavito ukoliko dužnik nema imovine, i na taj način
akumulirati zaostatke. U Srbiji i Crnoj Gori, gdje su obje faze objedinjene u jednom postupku,
mogućnost dugotrajnog nerješavanja i posljedični potencijal za akumuliranje neriješenih
predmeta utječu na čitav postupak.
135. Dvije skupine zakonskih odredbi mogu znatno utjecati na stvaranje zaostatka
neriješenih predmeta u ovrsi: prvo, odredbe o prekidu tijeka zastare u neriješenom predmetu
ovrhe za istu tražbinu; i drugo, mogućnost da ovršni predmet ostane neograničeno dugo
neriješen čak i ako se ovršne radnje nisu provele. (npr. u predmetima gdje dužnik nema
dovoljno imovine/sredstava).
136. Zastara u tijeku postupka ovrhe može značajno utjecati na stvaranje zaostatka
neriješenih predmeta. Stoga pravni sustavi u kojima se tijek zastarnog roka prekida za vrijeme
dok traje postupak ovrhe mogu pogodovati dugotrajnosti takvih predmeta i posljedičnoj
pravnoj nesigurnosti u vezi financijske situacije dužnika. Primjeri takvih sustava su oni u
Poljskoj i BJR Makedoniji. U drugim zemljama činjenica da se vodi postupak ovrhe nije sama
po sebi dovoljna za prekid tijeka zastarnih rokova. Tako u Bugarskoj i Mađarskoj svaka ovršna
radnja u otvorenom postupku ovrhe prekida tijek zastare, ali ukoliko predmet miruje i ne
poduzimaju se nikakve ovršne radnje zastara se neće prekidati. Ovo omogućuje da zastarni
rokovi teku u predmetima u kojima je postupak ovrhe pokrenut, ali nisu poduzete nikakve
ovršne radnje (npr. zbog nedostatka imovine dužnika, neaktivnosti ovrhovoditelja, itd.)
137. Mogućnost da predmeti ovrhe ostanu neriješeni neograničeno dugo čak i ako se ne
poduzimaju ovršne radnje također izravno utječe na rast zaostataka. Iz tog razloga se
preporuča uvođenje odredbi koje reguliraju sudbinu neaktivnih predmeta Na primjer, u
Mađarskoj se takvi predmeti obustavljaju uz odluku koji sastavljaju ovršitelji. U Hrvatskoj,
ukoliko ovršitelj nije uspio u naplati, predmet se zatvara. U Poljskoj će predmet biti zatvoren
ukoliko je ovrhovoditelj neaktivan šest mjeseci.
138. Pravilo o zatvaranju predmeta u kojima nije provedena ovršna radnja u razdoblju od
dvije godine postoji i u Bugarskoj; međutim, ovršitelji u praksi ne obustavljaju niti zatvaraju
takve predmete. U cilju popravljanja i pojašnjavanja ove situacije Vrhovni kasacijski sud izdao
je odluku s pravnim tumačenjem45 u kojoj se pojašnjava kako će se svi predmeti ovrhe u
kojima nije poduzeta ovršna radnja u razdoblju od 2 godine zatvoriti po službenoj dužnosti.
Iako se ponekad tvrdi da takva pravila treba uvesti zakonodavac, a ne sudska praksa, ova
45 Pravno tumačenje,Predmet br. 2/2013, prihvaćeno 26. lipnja 2015. godine na zajedničkoj sjednici građanskog
i trgovačkog odjela Vrhovnog kasacijskog suda Republike Bugarske na http://www.vks.bg/Dela/2013-02-
%D0%9E%D0%A1%D0%93%D0%A2%D0%9A-
%D0%A2%D1%8A%D0%BB%D0%BA%D1%83%D0%B2%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D0%BD%D0%BE%2
0%D1%80%D0%B5%D1%88%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5.pdf.
39
odluka unijela je višu razinu sigurnosti i dovela do zatvaranja velikog broja neaktivnih
predmeta i time smanjila broj neriješenih predmeta. U ovoj se situaciji zatvaranje predmeta
u mirovanju po službenoj dužnosti pokazalo kao djelotvoran alat za rješavanje dijela zaostatka
predmeta ovrhe.
139. Pravila o zastarnom roku i pravila o sudbini neaktivnih postupaka ovrhe mogu
značajno utjecati na broj zaostalih, neriješenih predmeta. Situacije u kojima se zastarni rok
prekida za čitavo vrijeme dok traje postupak ovrhe , bez obzira provode li se u tom postupku
neke radnje ili ne, u kombinaciji sa nepostojanjem pravila o zatvaranju predmeta koji miruju
najviše pogoduju gomilanju neriješenih predmeta.
Okvir 12: Pružatelji komunalnih usluga predvode smanjenje zaostataka
Značajno smanjenje broja zaostalih neriješenih predmeta moglo bi se ostvariti i temeljem inicijativa
pružatelja komunalnih usluga. Infostan, najveće komunalno poduzeće u Beogradu je 2011. godine
pozvalo svoje dugotrajne dužnike na postizanje sporazuma i plaćanje dospjelih dugova u ratama, bez
plaćanja kamate. Kod dužnika koji su potpisali sporazum Infostan je povukao neriješene predmete
ovrhe pred Prvim osnovnim sudom u Beogradu, što je dovelo do znatnog smanjenja broja neriješenih
predmeta. Infostan je 2014. godine ponovio ovu akciju i opet su riješena brojna dugovanja.
Restrukturiranje duga za veće dugove i otpisivanje dugova male vrijednosti može predstavljati dobro
rješenje za smanjenje broja neriješenih predmeta. Na taj način mogu se izbjeći uzaludni napori i
troškovi kako tijela koja provode ovrhu, tako i samih vjerovnika.46
21. Otpori reformama
140. Imajući na umu kako reforme usmjerene na jačanje učinkovitosti ovrhe mogu imati
negativno utjecati na velik broj ljudi koji često spadaju u socijalno ugrožene kategorije,
zakonodavci takvim reformama obično prilaze s određenim stupnjem opreza i očekuju
ozbiljne otpore. U ovom izvješću analizirali smo stvarne otpore na koje su naišle ovakve
reforme u promatranim zemljama, uključivo s vremenom i prirodom takvih otpora. I ovdje su
otpori reformama postupka izdavanja ovršnog naslova i reforme postupka ovrhe promatrani
zasebno jer su i reakcije javnosti na ove reforme bile različite.
21.1. Otpori reformi postupka za izdavanje ovršne isprave
141. Nijedna od analiziranih zemalja nije izvijestila o otporima reformi postupka izdavanja
ovršne isprave u vrijeme uvođenja promjena. U nekoliko zemalja je došlo do kritika sustava
nekoliko godina nakon početka primjene i one su se uglavnom odnosile na dvije skupine
pitanja: 1) problemi s dostavom ovršne isprave dužniku bez potvrde o primitku , i 2)
prekomjerno povećanje duga kao rezultat dodavanja troškova ovrhe.
142. Kao što je već spomenuto, mogućnost dostave ovršne isprave dužniku bez dokaza o
primitku je od ključnog značaja za učinkovitost ovrhe, jer bez takve mogućnosti dužnik može
lako opstruirati ovrhu izbjegavanjem primitka. Istovremeno, ovakav način dostave može
dovesti do stvarnog ili pretpostavljenog ugrožavanja prava dužnika na pravično suđenje.
Nekoliko zemalja navodi kako su kritike reforme bile vezane upravo za ovo pitanje. U Poljskoj
46 Ibid., bilješka 2, str. 100.
40
je postojeća pretpostavka o urednoj dostavi dužniku nakon proteka određenog vremena
nakon slanja ovršne isprave predmet stalne kritike. U Bugarskoj se pak tvrdi da je postupak
ostavljanja obavijesti o dostavi na vrata dužnika u slučaju njegove/njene odsutnosti
nesiguran, jer se dešava da takve obavijesti često „nestaju“. U Rumunjskoj također postoje
kritike na postupak dostave.
143. Troškovi ovrhe sljedeći su razlog za nezadovoljstva. Kad se sudske/bilježničke
pristojbe za izdavanje ovršne isprave dodaju nagradama ovršitelja i odvjetnika, troškovi mogu
dosegnuti iznose koji znatno premašuju iznos duga. Ovo posebice u predmetima male
vrijednosti, poput dugova za komunalne usluge. Hrvatska, Bugarska i Češka Republika
izvijestile su o nezadovoljstvu zbog ukupnih troškova ovrhe.
144. Bugarska predstavlja zanimljiv primjer. Iako komunalna poduzeća za pokretanje
ovršnih postupaka koriste svoje pravne službe - u kojima djelatnici za to primaju fiksne osobne
dohotke – ona troškove ovog posla obračunavaju na temelju troškova odvjetnika i dodaju ga
na ukupan dug. Ovime se na dužnika prebacuje dodatan teret. To je navelo Bugarskog
pravobranitelja da pred Ustavnim sudom ospori odredbu koja dopušta sudovima da priznaju
trgovačkim društvima koje zastupaju njihovi zaposleni pravnici troškove na temelju
odvjetničke tarife. Iako Ustavni sud nije našao da bi ta odredba bila protuustavna,47
zakonodavac je zbog sve većeg nezadovoljstva javnosti u siječnju 2017. godine uveo posebnu
odredbu u zakonu koja bitno ograničava naknade koje poduzeća mogu potraživati za rad
svojih zaposlenih pravnika.
21.2. Otpori reformi postupka ovrhe
145. Reforme kojima je uvedena privatna ovršiteljska služba nailazile su na daleko veće
otpore od reformi postupka za izdavanje ovršne isprave i ponekad su činile značajan dio
političke rasprave u nekim promatranim zemljama. Obzirom na činjenicu da institut privatnih
ovršitelja uključuje delegiranje važnih javnih ovlasti iz javnog u privatni sektor, u nekim
analiziranim zemljama (pogotovo u Hrvatskoj i Bugarskoj) je ova reforma bila dočekana sa
strahom i nepovjerenjem.
146. Hrvatska je u ovome iskusila posebno snažan otpor. Hrvatska je uvela privatne
ovršitelje 2010. godine Zakonom o javnim ovršiteljima. Sustav je trebao biti uveden i započeti
s djelovanjem od 1. siječnja 2012. godine. Do prosinca 2011. godine privatni ovršitelji su bili
imenovani, otvorili su svoje urede i sustav je bio spreman za početak rada. Međutim, zbog
velike zabrinutosti javnosti u odnosu na ovu reformu to je postala jedna od glavnih tema u
političkoj kampanji. Politička stranka koja je u svojoj političkoj platformi imala otpor ovim
reformama pobijedila je na izborima i zakon je ukinut krajem prosinca 2011. godine, samo
nekoliko dana prije početka njegove provedbe.
147. Otpori u Bugarskoj bili su također prilično jaki. Kao ustupak protivnicima uvođenja
privatnih ovršitelja Bugarska je odlučila zadržati i sustav javnih ovršitelja paralelno s privatnim
ovršiteljima. Deset godina nakon uvođenja ove reforme u Bugarskoj postoji nekoliko
47Odluka Ustavnog suda Republike Bugarske br. 10 od 29. rujna 2016. Godine, Ustavni predmet 3/2-16,
objavljena u Službenom listu 79 od 7. listopada 2016.
41
nevladinih organizacija za zaštitu prava dužnika koje su sudjelovale u strateškim tužbama
protiv određenih elemenata sustava ovrhe, na parlamentarnim debatama, a organizirale su i
manje ulične prosvjede. Pojedini aspekti djelovanja privatnih ovršitelja često su i pod lupom
bugarskog pravobranitelja.
148. U Mađarskoj su također zabilježene pritužbe protiv modus operandi ovršitelja. Iako je
njihovo postupanje strogo uređeno zakonom, smatra se da pravni okvir u nekim situacijama
nije dovoljno restriktivan kako bi spriječio zlouporabe: troškovi i izdaci u vezi postupaka ovrhe
često su meta kritike jer ovršitelji mogu obračunavati i troškove koji nisu uvijek opravdani.
Povrh toga, smatra se da mehanizmi za rješavanje pritužbi na rad ovršitelja nisu dovoljno brzi.
Novim zakonskim paketom pokušat će se ispraviti ovi nedostaci.
149. Općenito, najveći rizik povezan sa uvođenjem privatnih ovršitelja je potencijalna
zlouporaba njihovih ovlasti. Obzirom da privatni ovršitelji imaju ovlasti koje ozbiljno utječu na
imovinska prava pojedinaca i trgovačkih društava, moraju se postaviti čvrsta jamstva protiv
zlouporabe tih ovlasti, poput: stroge disciplinske i profesionalne odgovornosti koju bi trebala
jamčiti njihova komora i nadležna državna tijela; postupovnih mogućnosti za pravovremenu
intervenciju suda u cilju sprječavanja povreda koje bi mogle rezultirati nepopravljivom štetom
za dužnike ili ovrhovoditelje; obavezno osiguranje od profesionalne odgovornosti; te
dosljedno uređenje građanske odgovornosti za štetu koju bi privatni ovršitelji mogli
prouzročiti prekoračenjem svojih ovlasti.
150. Otpori uvođenju privatnih ovršitelja, gdje god ih je bilo, obično su prevladani snažnim
informativnim kampanjama o bogatom pozitivnom iskustvu drugih zemalja s ovakvim
sustavima. Takve otpore je također lakše premostiti ukoliko prethodni sustav nije dobro
funkcionirao. Neke zemlje ublažile su otpor tako što su promijenile ili ublažile predložene
promjene kako bi one bila prihvatljivije. I konačno, iako protivljenje promjenama u vrijeme
njihova uvođenja može biti snažno, ono ne završava donošenjem novog zakona. Potrebno je
provoditi redovne povremene analize djelovanja sustava i vršiti potrebne prilagodbe kojima
se rješavaju problemi u provedbi.
22. Zaključci
151. Iskustvo promatranih zemalja pokazuje da se ovrha dugova po računima za komunalne
usluge može provesti na različite načine. Različita pravna uređenja ovog pitanja u konačnici
mogu dati usporedive zadovoljavajuće rezultate. Ipak, neki sustavi su pokazali veću
učinkovitost. Zaključci su sažeti u nastavku:
a) Zastarni rokovi za tražbine nastale iz komunalnih usluga prilično su kratki u zemljama
bivše Jugoslavije. Kratak rok zastare tražbina po računima za komunalne usluge može
destimulirati spajanje tražbina i time dovesti do velikog broja postupaka male
vrijednosti i tako opteretiti dužnike pretjeranim troškovima ovrha. Većina analiziranih
zemalja se odlučila za zastarni rok od 3 godine.
b) Mogućnost prekida isporuke komunalnih usluga može biti učinkovita mjera u
destimuliranju neplaćanja računa za komunalne usluge i može utjecati na brojnost
takvih predmeta. Međutim, zbog socijalnog značaja komunalnih usluga, kao i brojnih
tehničkih ograničenja, dopuštanje proširenih mogućnosti samopomoći komunalnim
42
poduzećima ne može se smatrati prihvatljivim alatom politike usmjerene na
smanjivanje broja predmeta ove vrste.
c) U pravilu se ovršni naslovi za neplaćene račune za komunalne usluge dobivaju kroz
postupak ovrhe radi namirenja nespornih novčanih tražbina.
d) Izdavanje ovršnih isprava i ovrha na imovini dužnika su dva odvojena postupka koje
provode različita tijela u svim analiziranim zemljama. Spajanje ovih postupaka i
davanje u nadležnost istom tijelu, kao u primjeru Srbije i Crne Gore, nije dobro
rješenje.
e) Ishođenje ovršnog naslova za ovrhu novčanih tražbina po neplaćenim računima za
komunalne usluge kroz postupak izdavanja platnog naloga, koji se primjenjuje i na niz
drugih novčanih tražbina, široko je prihvaćen izbor. U usporedbi s postupkom za
izdavanje rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave, koji se koristi u zemljama
Zapadnog Balkana, postupak po platnom nalogu je postupak šireg opse ga i
karakterizira ga jednak tretman za sve ovrhovoditelje u zemlji, bez potrebe davanja
posebnog statusa pružateljima komunalnih usluga.
f) Izdavanje ovršnog naslova za nesporne novčane tražbine se obično daje u nadležnost
sudovima. Ipak, zemlje koje su izabrale prenijeti ovu nadležnost na javne bilježnike
ne suočavaju s posebnim poteškoćama. Očekivana odluka Suda pravde Europske unije
u predmetu C-484/15 pokazat će treba li izdavanje ovršnih isprava od strane javnih
bilježnika u EU regulativi regulirati kao posebnu iznimku kako bi imale pravnu snagu
europskog ovršnog naslova.
g) Centralizirani i potpuno elektronički sustavi za izdavanje ovršnih isprava za nesporne
novčane tražbine u pravilu osiguravaju predvidive rokove rješavanja i daleko su
isplativiji.
h) Jedan od načina za osiguravanje brze i učinkovite obrade zahtjeva za izdavanje ovršnih
isprava je uvođenje informacijskih tehnologija. U analiziranim zemljama sa
centraliziranim sustavima, elektroničko podnošenje obavezno je za ovrhovoditelje koji
žele koristiti ubrzani postupak. Promatrane zemlje koje nemaju centralizirane sustave
mogu imati samo podnošenje u papirnatom obliku ili dopuštaju ovrhovoditeljima da
odluče žele li podnijeti zahtjev elektroničkim putem ili ne. U takvim slučajevima mogu
postojati ekonomski poticaji za elektroničko podnošenje.
i) U cilju olakšavanja i ubrzavanja ispitivanja zahtjeva mnoge su analizirane zemlje
ukinule uvjet prilaganja dokaza uz zahtjev/prijedlog za izdavanje ovršne isprave.
j) Struktura pristojbi za postupke ishođenja ovršne isprave za nesporne novčane
tražbine obično se koristi kao mjera koja će stimulirati ovrhovoditelje da koriste
najisplativiji postupovni put.
k) Dostava ovršnih isprava dužnicima presudna je za učinkovitost čitavog postupka i
njegovo prihvaćanje u društvu. Iz tog razloga dostavu treba organizirati na način koji
je učinkovit, ali koji ujedno jamči pravo građana na pravično suđenje.
l) Donositelji odluka trebali bi pratiti kretanje učestalosti prigovora na ovršne isprave i
uspostaviti sustav koji olakšava legitimne prigovore i istovremeno obeshrabruje
neutemeljene prigovore.
43
m) Učinkovita ovrha na imovini dužnika zahtijeva visok stupanj digitalizacije ove
funkcije, uključivo s automatskim pristupom različitim vrstama informacija o
dužnicima.
n) Kako bi se izbjeglo da ovrha ugrožava egzistenciju dužnika, propisi u regiji uvode
ograničenja ovrhe u odnosu na određene vrste imovine. Ograničenja mogu biti
uvedena u odnosu na čitavu kategoriju prihoda (kao što je socijalna pomoć), dio
prihoda (npr. zaštićeni dio osobnog dohotka), pokretnu imovinu koja je dužniku
neophodna za život i rad ili ima emotivnu vrijednost te na nepokretnu imovinu.
Ograničenja ovrhe na nekretninama prilično su rijetka.
o) U cilju izbjegavanja trajnog isključivanja dužnika iz gospodarske aktivnosti, većina
zemalja u regiji uvela je zakone o osobnom stečaju. Oni su osmišljeni tako da dužniku
i njegovom kućanstvu daju priliku za novi početak.
p) Promatrane države provele su reformu postupka izdavanja ovršne isprave na
nekoliko načina: uvođenjem postupka za izdavanje platnog naloga; prijenosom ove
nadležnosti javnim bilježnicima; digitalizacijom ovog postupka; te istovremenom
centralizacijom i digitalizacijom postupka. Čini se kako je istovremena centralizacija i
digitalizacija postupka dovela do najvećih pomaka u učinkovitosti sustava.
q) U većina analiziranih zemalja provedena je reforma postupka ovrhe na temelju
ovršnih isprava na način da je nadležnost za ove poslove prenesena na strogo
reguliranu profesiju privatnih ovršitelja. Pri uvođenju ove službe različite zemlje
izabrale su različite razine liberalizacije profesije, ovisno o izabranim politikama u
odnosu na pitanja kao što su: hoće li privatni ovršitelji u potpunosti zamijeniti sudske
ovršitelje ili će se omogućiti djelovanje oba sustava paralelno; treba li ograničiti broj
ovršitelja ili ne; te treba li ograničiti teritorijalnu nadležnost ovršitelja. Svi ovi izbori
oblikuju sustav i izravno utječu na slobodu tržišnog natjecanja i kvalitetu usluga u
sektoru. Međutim, nedovoljan nadzor nad djelovanjem privatnih ovršitelja mogao bi
dovesti do zlouporabe njihovih ovlasti i nezadovoljstva javnosti.
r) Pravila o rokovima zastare za vrijeme postupka ovrhe i pravila o sudbini neaktivnih
predmeta ovrhe mogu bitno utjecati na broj neriješenih predmeta. Situacije u kojima
se tijek zastare prekida za vrijeme trajanja postupka ovrhe, neovisno o tome
poduzimaju li se zaista u tom postupku neke ovršne radnje ili ne, u kombinaciji s
nepostojanjem pravila o zatvaranju neaktivnih predmeta najvjerojatnije će dovesti do
akumulacije neriješenih predmeta.
s) Reforme postupka izdavanja ovršne isprave za nesporne novčane tražbine nisu
dovele do protivljenja javnosti u vrijeme njihove provedbe. Međutim, ukoliko se želi
da javnost ove reforme smatra pravičnim na dugi rok posebnu pozornost treba
posvetiti uređenju postupka dostave i troškovima.
t) U nekim od analiziranih zemalja je uvođenje privatnih ovršitelja naišlo na ozbiljne
strahove i nezadovoljstvo javnosti. Najveći rizik povezan sa uvođenjem privatnih
ovršitelja je potencijalna zlouporaba ovlasti. Stoga moraju postojati čvrsta jamstva
protiv zlouporabe tih ovlasti, poput: stroge disciplinske i profesionalne odgovornosti
koju bi trebala jamčiti njihova komora i nadležna državna tijela; postupovnih
mogućnosti za pravovremenu intervenciju suda u cilju sprječavanja povreda koje bi
mogle rezultirati nepopravljivom štetom za dužnike ili ovrhovoditelje; obavezno
44
osiguranje od profesionalne odgovornosti; te dosljedno uređenje građanske
odgovornosti za štetu koju bi privatni ovršitelji mogli prouzročiti prekoračenjem svojih
ovlasti.
152. Bogato iskustvo država EU-11 u unaprjeđenju sustava ovrhe provedbom ciljanih
reformi nudi dobre modele za zemlje koje imaju slične probleme i dijele zajedničku
kulturološku i pravnu tradiciju.
45
Korištena literatura
Materijali Svjetske banke:
▪ Fast-Tracking the Resolution of Minor Disputes: Experience from EU Member States,
The World Bank Group, at
http://documents.worldbank.org/curated/pt/670181487131729316/pdf/112769-
WP-P161975-PUBLIC-FasttrackingSmallClaimsinEU.pdf
▪ Serbia Judicial Functional Review, Multi-Donor Trust Fund for Justice Sector Support
in Serbia, World Bank, 2014 at
http://www.mdtfjss.org.rs/archive//file/Serbia%20Judicial%20Functional%20Review
-Full%20Report.pdf
▪ The World Bank, Insolvency and Creditor/Debtor Regimes Task Force, Working
Group on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons, Report on the
Treatment of the Insolvency of Natural Persons at
http://siteresources.worldbank.org/INTGILD/Resources/WBInsolvencyOfNaturalPers
onsReport_01_11_13.pdf
Materijali EU:
▪ Regulation (EC) No 1896/2006 — creating a European order for payment procedure
at http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1896
▪ Request for a preliminary ruling from the Općinski sud u Novom Zagrebu (Croatia)
lodged on 11 September 2015 — Ibrica Zulfikarpašić v Slaven Gajer, (Case C-484/15),
(2015/C 389/21) at http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62015CN0484&from=EN
▪ Opinion Of Advocate General, Delivered On 8 September 2016, Case C-484/15, Ibrica
Zulfikarpašić v Slaven Gajer at
http://curia.europa.eu/juris/document/document_print.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30d
523a964266d8b4b6cab589d30b71070ff.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxyKa3n0?doclang=
EN&text=notary&pageIndex=0&part=1&mode=DOC&docid=183132&occ=first&dir=
&cid=153610
▪ European Judicial Network in Civil and commercial matters e-portal at https://e-
justice.europa.eu/content_order_for_payment_procedures-41-ee-en.do?member=1
Materijali Vijeća Europe:
▪ Report on "European judicial systems – Edition 2014 (2012 data): efficiency and
quality of justice" of the European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) at
http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2014/Rapport_2014_en.p
df
▪ Presentation for the 2010 Crystal Scales of Justice Prize, Supreme Court of the
Republic of Slovenia, for the scheme "Automated system for enforcement of
authentic documents (COVL)” at
http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events/EDCJ/Cristal/2010/Cristal2010
projetsgagants_en.asp
46
▪ Decision in Vaskrsić v. Slovenia at
http://www.bailii.org/eu/cases/ECHR/2017/375.html
Materijali iz pojedinih zemalja na engleskom jeziku:
▪ Building Interoperability for European Civil Proceedings Online, Case study –
Slovenia, Gregor Strojin, April 2012 at
http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case
%20study%2025042012.pdf
▪ Declaration of Place of Residence Law, Latvia, 2003 at
http://www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Likumi/Declaration_of_Place
_of_Residence_Law.pdf
▪ Diagnostic Assessment of the Enforcement Regime of Final Civil Claims in Bosnia and
Herzegovina, USAID’s Justice Activity in Bosnia and Herzegovina, March 2016 at
http://usaidjp.ba/assets/files/publication/1465828693-diagnostic-assessment-of-
the-enforcement-regime-of-final-civil-claims-in-bih.pdf
▪ Legal Enforcement Procedure for Money Claims – An Example of Effective Use of It in
Automating of Court Procedures (COVL), Bojan Muršec, Director, Center of
Information Technology, Supreme Court of the Republic of Slovenia at
www.nispa.org/files/conferences/2010/papers/201004221029280.mursecbojan.doc
▪ Money Claim Online at https://www.moneyclaim.gov.uk/web/mcol/welcome
▪ Poland: Implementing Strategic-State Capability, OECD Public Governance Reviews;
OECD 2013, OECD Publishing, at http://www.oecd-ilibrary.org/governance/poland-
implementing-strategic-state-capability_9789264201811-en
▪ The Insolvency Service, Annual Report and Accounts 2010-11, at
www.bis.gov.uk/insolvency/Publications
▪ US Department of Justice, US Trustee Program, Annual Report of Significant
Accomplishments 2010, at
www.justice.gov/ust/eo/public_affairs/annualreport/index.htm
Materijali iz pojedinih zemalja na domicilnim jezicima (u prijevodu na hrvatski jezik):
▪ Interpretativna odluka, Predmet br. 2/2013, prihvaćena 26. lipnja 2015, na
zajedničkoj sjednice građanskog i trgovačkog odjela Vrhovnog kasacijskog suda
Republike Bugarske na http://www.vks.bg/Dela/2013-02-
%D0%9E%D0%A1%D0%93%D0%A2%D0%9A-
%D0%A2%D1%8A%D0%BB%D0%BA%D1%83%D0%B2%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0
%BB%D0%BD%D0%BE%20%D1%80%D0%B5%D1%88%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0
%B5.pdf
▪ Odluka Ustavnog suda Republike Bugarske br. 10 od 29. rujna 2016. o Ustavnom
predmetu 3/2-16, objavljena u Službenom listu br. 79 od 7. listopada 2016, na
http://constcourt.bg/Acts
▪ Analiza sporova male vrijednosti u Mađarskoj:
http://birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/Mailath-palyazat-
erdmenyek/MGyTP-P-B-3-Szabados_Janos-Kiserteku_perek_A_gyorsabb_jobb.pdf
▪ Njemački elektronički portal za platne aloge: http://www.mahngerichte.de/
47