Précis DEPARTAMENTO DE EVALUACIÓN DE OPERACIONES DEL BANCO MUNDIAL VERANO DE 1998 N Ú M E R O 1 6 1 Côte d'Ivoire: Las oportunidades que ofrece la devaluación L A SITUACIÓN ECONÓMICA DE CÔTE D'IVOIRE registró enormes fluctuaciones en los tres últimos decenios. Sin embargo, durante todos estos años, el Banco ha prestado una generosa ayuda, sobre todo desde que el auge de los años setenta cedió el paso a la crisis que duró toda la década de los años ochenta y principios de los noventa. El Banco, como lo hiciera en muchos otros países, abordó inicialmente la crisis modificando sus instrumentos de asistencia: dejó de conceder préstamos para inversión y comenzó a otorgar préstamos de rápido desembolso dirigidos a financiar reformas de política. En- tre 1988 y 1996, los préstamos para fines de ajuste representaron las tres cuartas partes de todo el financiamiento que el Banco concedió al país. Tras la devaluación del franco CFA que importancia crucial inmediatamente tuvo lugar en 1994, Côte d'Ivoire inició después de la devaluación, y que el una sólida recuperación y hoy en día las financiamiento para proyectos de perspectivas de resolución del problema inversión redundó en resultados muy de la deuda parecen ser favorables. Según positivos en las esferas en las que el un estudio realizado por el DEO* sobre Banco mantenía desde hacía mucho la asistencia del Banco a Côte d'Ivoire, tiempo relaciones de trabajo con el están surgiendo nuevas oportunidades de Gobierno. crecimiento a largo plazo y de reducción El Banco deberá, ahora, orientar su de la pobreza. En el estudio se llegó a la estrategia hacia la intensificación de las conclusión de que el financiamiento para reformas para atacar los problemas que fines de ajuste fue el instrumento más sigue padeciendo Côte d'Ivoire y que adecuado para proporcionar asistencia obstaculizan la sostenibilidad económica financiera masiva y respaldar reformas de a largo plazo del país, a saber: la 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial fragilidad del sector de las finanzas públicas, la empréstitos. Para finales del siguiente decenio, se vio deficiencia institucional en general, la poca eficiencia obligado a solicitar la asistencia de las instituciones de del sistema judicial, la reducida capacidad productiva Bretton Woods. El Banco Mundial y el Fondo Monetario básica, la pobreza generalizada y el retraso en el Internacional (FMI) respondieron y se pusieron en desarrollo de los recursos humanos. marcha varios programas de ajuste. Para 1985 habían mejorado sensiblemente las finanzas públicas y el saldo El elefante africano de la balanza de pagos y parecía haberse conjurado la En septiembre de 1995, el Gobierno de Côte d'Ivoire crisis. presentó su estrategia económica en un documento Las circunstancias volvieron a empeorar después de titulado "El elefante de África". Se escogió esa imagen septiembre de 1985, tras la abrupta apreciación del para proyectar el mensaje de que este animal autóctono franco CFA en relación con el dólar de EE.UU. El estaba preparado para seguir las huellas de los tigres subsiguiente colapso de los precios del cacao y del café asiáticos. La analogía plantea varias preguntas: exacerbaron la situación. Para 1987 la economía se ¿Después de convertirse en un ejemplo de prosperidad encontraba en plena depresión. De 1985 a 1993, los para toda la región de África occidental en los años ingresos de exportación de Côte d'Ivoire se desplomaron setenta, por qué fueron tan desfavorables los resultados un 64%, el PIB per cápita se contrajo un 4%-5% por económicos de Côte d'Ivoire en los años ochenta? ¿Qué año y se incrementó agudamente la pobreza. cambios se produjeron en los últimos 15 años que dieron tanto optimismo al país? ¿Fue inadecuada la Pobreza y educación intervención del Banco en los años ochenta? ¿Cuál es el La proporción de pobres en la población del país se camino que debería seguir el Banco en lo sucesivo? elevó de 11% en 1985 a 37% en 1995. Se modificó asimismo la distribución de la pobreza, y por primera Los años dorados vez Côte d'Ivoire tuvo que hacer frente al problema de Durante toda la década de 1970, Côte d'Ivoire mantuvo la pobreza urbana. La situación de la educación y la las mismas políticas de promoción de exportaciones que salud básicas --factores que sustentan las oportunidades resultaron ser tan beneficiosas en la década precedente. de conseguir un mejor empleo y lograr una mejor Sus principales exportaciones --cacao y café-- fueron el calidad de vida-- no es satisfactoria y la intervención motor del crecimiento y representaron una abundante del Banco en los sectores sociales no ha sido muy proporción del PIB y aproximadamente el 90% de los exitosa. El Gobierno ha gastado más en educación y ingresos procedentes de las exportaciones. De 1972 a salud pública que la mayoría de los gobiernos africanos, 1977 se quintuplicaron los precios del cacao y del café, pero los recursos no siempre se focalizaron con la mayor prácticamente se triplicaron los ingresos generados por eficacia posible. Por su parte, el Banco tuvo poco éxito la exportación de estos dos productos primarios y el to- en el mejoramiento de la eficacia interna o externa del tal de ingresos de exportación aumentó un 120%. sistema educativo. Este auge, sin embargo, dio lugar a la adopción de políticas excesivamente expansionistas. Los activos Devaluación externos netos del sistema bancario registraron un El 12 de enero de 1994 se modificó la paridad con el crecimiento ínfimo, se cuadruplicó el monto de crédito franco francés de 50 francos CFA a 100 francos CFA en interno y de dinero en circulación (M2) y el costo de la los 13 países que conforman la zona del franco CFA. vida aumentó un 30% en comparación con Francia (la Después de la devaluación no se produjo ninguna de las paridad del franco CFA se mantuvo fija al mismo nivel catástrofes que se temían. Se cumplieron los objetivos que en 1946: 50 francos CFA por 1 franco francés). Côte macroeconómicos de 1994-96 para toda la zona y Côte d'Ivoire no pudo competir en el sector manufacturero d'Ivoire registró uno de sus mejores resultados debido a que sus costos de producción eran excesivos y económicos, con un crecimiento del PIB del 7% en 1995 la productividad demasiado baja y no logró captar y en 1996. Esto se debe en parte a las políticas inversión extranjera directa de capitales privados. encaminadas a liberalizar la economía y contener el gasto en salarios públicos. El Banco, subraya el estudio, El colapso contribuyó a estos logros. La situación cambió drásticamente a finales de los años setenta, cuando comenzaron a caer los precios de los Estrategia del Banco productos básicos. En un principio, el Gobierno, Hasta 1981, toda la asistencia que el Banco brindaba a convencido de que la baja de precios era temporal, no Côte d'Ivoire consistía en préstamos para proyectos de redujo su programa de inversiones y contrajo más inversión, sobre todo en los sectores de explotación Précis 3 agrícola, transporte, desarrollo urbano y agua y convencieron al Gobierno de que no llevara a cabo una saneamiento. Después de la segunda crisis del petróleo serie de proyectos que tenían como único fin el de (1979-80) y la eclosión de la crisis de la deuda (1982), el adquirir prestigio y de que reprogramase la deuda Banco ajustó su política crediticia ante el deterioro de la externa pública y con garantía pública contraída con los situación económica de muchos países en desarrollo. En acreedores del Club de París y del Club de Londres. primer lugar, creó instrumentos de rápido desembolso Para 1987, la administración del Banco se había para hacer frente a situaciones de crisis y posteriormente convencido de que era necesario devaluar la moneda fomentó los préstamos para fines de ajuste como para restablecer la competitividad. Mientras se decidía herramienta de promoción de reformas de política. la devaluación (medida que requeriría considerable cau- Côte d'Ivoire recibió el primer préstamo del Banco tela y tiempo de preparación), el Banco decidió que no para fines de ajuste en 1981, al cual siguieron en poco sería conveniente otorgar préstamos a Côte d'Ivoire tiempo muchos más. En el período de 1988-96, los exclusivamente en las condiciones del BIRF, dado que préstamos para fines de ajuste representaban el 80% de dichos préstamos tendrían que ser reembolsados con todos los compromisos del Banco en favor de Côte ingresos fiscales. d'Ivoire, en comparación con sólo el 30% para el resto Entre 1988 y 1993 se aprobaron dos conjuntos de de África al sur del Sahara. Esta tendencia continuó tres préstamos para fines de ajuste a efectos de preparar después de la devaluación, y entre 1994 y 1996 Côte el terreno para la devaluación mediante 1) reformas que d'Ivoire recibió la mitad de todos los préstamos para contribuirían al éxito de esa medida y 2) respaldo fines de ajuste que fueron concedidos a la región. financiero oportuno para el período posterior a la El efecto más evidente de este énfasis en el devaluación. Sólo se desembolsaría el primer tramo de financiamiento para fines de ajuste en Côte d'Ivoire fue cada préstamo antes de la devaluación. Una vez llevada la aguda reducción de los préstamos para proyectos de a efecto la devaluación, se declaró a Côte d'Ivoire inversión, que pasaron de representar el 100% de todo habilitado para recibir créditos de la AIF únicamente. el financiamiento en 1981 al 19% en el período de La devaluación eliminó un grave obstáculo al 1988-96. Si bien este cambio reflejó una tendencia que diálogo en materia de políticas, que cobró prominencia prevalecía en todo el Banco, fue más evidente en Côte posteriormente en la relación entre el Gobierno y el d'Ivoire que en el resto de África al sur del Sahara. Banco. La índole del diálogo comenzó a cambiar a principios de los años noventa, a medida que el proceso Actividades no relacionadas con préstamos de toma de decisiones se volvió cada vez más El Banco dedicó una cantidad considerable de recursos a democrático. El diálogo no fue siempre sencillo la evaluación de las medidas necesarias para respaldar (inicialmente, por ejemplo, sobre cuestiones vinculadas la devaluación, y gracias a eso los funcionarios de la con la pobreza) pero hoy en día parece ser promisorio. institución estaban bien preparados cuando aquélla se produjo. Asimismo, el Banco incrementó su asistencia Desempeño del Banco técnica en cuestiones regionales, con la transformación Desde 1968, los compromisos del Banco con Côte de la Unión Monetaria del África Occidental (UMAO) d'Ivoire han sido mucho más elevados que en el resto de en una unión económica y monetaria (UEMAO). La África al sur del Sahara (2,1% contra 0,8% del PIB), asistencia técnica en materia de gestión del sector pero los resultados logrados no han sido impresionantes público y desarrollo de capacidades ha sido sobre la base de los criterios estándar del período previo particularmente crucial en los últimos 10 años. a 1995. Côte d'Ivoire quedó clasificado entre los países Teniendo en cuenta el alcance de sus actividades y con resultados deficientes en un informe sobre los su condición de acreedor importante, el Banco también préstamos para fines de ajuste en la región que se llevó tiene una función bien establecida como coordinador de a cabo en 1997, y el plazo requerido para presentar los asistencia, que está reforzada por la estrecha relación proyectos a la aprobación del Directorio era muy supe- que mantiene con el FMI y con la Corporación rior al promedio. La proporción de proyectos en riesgo, Financiera Internacional (CFI). sin embargo, era muy inferior al promedio (11% en junio de 1997, frente a promedios del 40% en África y Diálogo y gestión de cartera 24% en todo el mundo). Durante la década de 1970, los desacuerdos entre el Antes de 1980, los proyectos para la explotación Banco y el Gobierno se derivaron principalmente de lo agropecuaria y para infraestructura habían arrojado que pueden considerarse detalles técnicos, por ejemplo, muy buenos resultados, pero los correspondientes al sec- si se debe construir una autopista de dos o de tres tor de educación --que fueron aprobados sobre la carriles. Pero después de la crisis, el Banco y el FMI premisa incorrecta de que la economía continuaría 4 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial Recuadro: Nuevos instrumentos crediticios mejorar la capacidad, a crear modelos como preparación para un programa a gran escala, o a EL DIRECTORIO EJECUTIVO DEL BANCO APROBÓ ejecutar a título experimental iniciativas prometedoras en septiembre de 1997 dos nuevos instrumentos de que aún no se han puesto a prueba. inversión: préstamos para aprendizaje e innovación y Los préstamos adaptables para programas (de los préstamos adaptables para programas, que en conjunto cuales se aprobarán unos US$1.000 millones por año) tienen por objeto complementar los instrumentos proporcionan respaldo a programas a largo plazo pero crediticios tradicionales. Se prevé que los nuevos financiarán únicamente una secuencia de actividades a instrumentos permitirán respaldar proyectos con base la vez, y las actividades subsiguientes se desarrollarán en los resultados, reducir el tiempo de preparación, a medida que sea necesario. El Directorio aprueba el atribuir importancia a los resultados de la supervisión programa (que establece el marco global, los y reducir los riesgos. parámetros de resultados y un tope al financiamiento Los préstamos para aprendizaje e innovación total) y el primer préstamo. Los préstamos permiten a los países poner a prueba nuevos enfoques subsiguientes son aprobados por el vicepresidente re- utilizando préstamos de hasta US$5 millones, con la gional siempre que no haya cambiado aprobación del vicepresidente regional. Los préstamos, significativamente el contexto del programa. El de los cuales se prevé que se aprobarán unos US$200 Directorio se reserva el derecho de intervenir antes de millones cada año, respaldan programas destinados a que entre en vigor la aprobación de un préstamo. expandiéndose rápidamente-- tuvieron resultados pequeños proyectos de inversión de lento desembolso. Es sorprendentemente deficientes. Los proyectos posteriores más, el resultado deficiente de muchos proyectos de para el sector de educación, aprobados en 1990 y 1991, orientación social puede explicarse por el hecho de que fueron ejecutados durante la crisis financiera del país, la educación, la salud y el medio ambiente no figuraban cuando las mejoras educacionales no figuraban en la entre las prioridades más altas del Gobierno en esa lista de prioridades del Gobierno. En definitiva, se época. calificaron como insatisfactorios los resultados de cuatro de cinco proyectos. Nuevas oportunidades El Banco puede ser blanco de críticas por haber Tras la sólida recuperación de la economía de Côte concedido un volumen excesivo de créditos en el período d'Ivoire y los avances realizados en el marco de la de 1981-87, pero aún con perfecta visión de futuro no Iniciativa para los países pobres muy endeudados, el podría haber evitado la crisis de 1987. En el período de Banco puede aprovechar las oportunidades que se 1987-93, el Banco tuvo que escoger entre una actitud de presentan ayudando al Gobierno a lograr un crecimiento confrontación (suspensión de todos los créditos para sostenible centrado en la reducción de la pobreza. Para fines de ajuste) y una de conciliación. La administración alcanzar esta meta se requiere modificar la índole y la del Banco optó por la segunda, dejando un margen combinación de instrumentos crediticios. limitado de maniobra a los funcionarios, los cuales Crecimiento sostenible. El Gobierno aprobó el utilizaron el último conjunto de préstamos para fines de marco de una estrategia de crecimiento en pro de los ajuste a principios de 1992 a efectos de hacer los pobres que incluye metas específicas en materia de preparativos necesarios para la devaluación. indicadores sociales en el año 2000. Tal como se Como el éxito de la devaluación fue mayor de lo establece en la estrategia de asistencia al país, el Banco que se esperaba, el estudio dio al Banco la más alta debe aprovechar esta oportunidad y proporcionar calificación por su eficacia y su pertinencia, incluso si se asistencia técnica para ayudar a las autoridades a considera la reducción de la pobreza el principal determinar qué modificaciones de política beneficiarían objetivo, ya que el restablecimiento del crecimiento a los pobres sin reducir significativamente el crecimiento económico se consideraba el requisito más importante del PIB. Deberá asimismo ayudar al Gobierno a para reducir la pobreza. seleccionar los indicadores más pertinentes y que pueden El 40% de las operaciones aprobadas desde 1981 ser objeto de seguimiento. fueron calificadas de insatisfactorias, pero se llevaron a Instrumentos crediticios. Para cerrar las brechas cabo en un situación de austeridad en las finanzas financieras y sufragar las reformas hasta el año 2000, públicas y, el Gobierno, en un esfuerzo por cubrir seguirá siendo necesario el otorgamiento de préstamos brechas presupuestarias, prestó más atención a para fines de ajuste, que ha sido excepcionalmente programas de ajuste de rápido desembolso que a elevado en Côte d'Ivoire. No obstante, debería reducirse Précis 3 su proporción para dar lugar a nuevos instrumentos contrapartida en forma oportuna y que designe equipos --como los préstamos para aprendizaje e innovación y de trabajo integrados por personal calificado, motivado los préstamos adaptables para programas que se y responsable. Por su parte, el Banco deberá evitar una proponen (véase el recuadro)-- que parecen más rotación demasiado rápida de personal. adecuados a las circunstancias actuales. El Banco deberá ayudar al Gobierno a determinar qué modificaciones de política beneficiarán a los pobres Recomendaciones sin afectar las perspectivas de crecimiento y a Deberán reducirse y adaptarse gradualmente los seleccionar indicadores que puedan ser objeto de un préstamos para fines de ajuste. Sin embargo, dado que seguimiento adecuado. Deberá asimismo ayudar al el financiamiento para fines de ajuste puede seguir Gobierno a mejorar sus datos estadísticos y deberá siendo sustancial en el período de 1997-99, deberán prestar más atención a la calidad de los datos necesarios minimizarse los problemas evitando grandes para seguir de cerca los avances realizados. desembolsos de tramos y programando las operaciones de financiamiento en secuencias respaldadas por La administración del Banco, en su respuesta al créditos de asistencia técnica y actividades adecuadas informe del DEO, afirmó que estaba de acuerdo con no relacionadas con préstamos. La experiencia de Côte prácticamente todas las recomendaciones formuladas d'Ivoire podría utilizarse como caso de prueba para y las consideró plenamente congruentes con lo evaluar la viabilidad de los nuevos instrumentos establecido en la nueva estrategia de asistencia a crediticios que se proponen. Côte d'Ivoire y con el documento sobre parámetros de La cooperación entre el Banco y la CFI ha política económica propuesto para 1997-2000. mejorado recientemente, pero aún se requiere una El Comité sobre la eficacia en términos de mayor cooperación para que el sector privado se desarrollo expresó su satisfacción por el informe del convierta en el motor del crecimiento. DEO y la oportunidad de discutirlo antes de las Es menester prestar más atención a las cuestiones deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre una nueva institucionales al formular proyectos de inversión, que estrategia de asistencia al país. El Comité señaló que no representarán una porción cada vez mayor de los existían desacuerdos fundamentales entre la compromisos del Banco en el futuro. Se requiere administración regional y el DEO, dado que la avanzar en la ejecución, sobre todo en el caso de estrategia propuesta ya incorporaba las principales proyectos con un alto contenido social. El Banco deberá recomendaciones del informe del DEO. presionar al Gobierno para que libere fondos de Précis *Côte d'Ivoire Country Assistance Review, Estudio sobre la Sírvanse dirigir sus comentarios y consultas a la Directora, Elizabeth evaluación de operaciones del Banco Mundial, René Vandendries, Campbell-Pagé, tel.: 1-202/473-5365, fax: 1-202/522-3125, correo de próxima publicación. Los Directores Ejecutivos y el personal electrónico: ecampbellpage@worldbank.org del Banco pueden obtener este informe en la Unidad de Por favor, dirijan todos los pedidos y consultas sobre las Documentos Internos y los centros de servicios de información publicaciones al DEO, tel.: 1-202/458-4497, fax: 1-202/522-3200, regionales, y el público en general en el InfoShop del Banco correo electrónico: OED Help Desk@worldbank.org Mundial: Tel.: 1-202/458-5454 Esta y otras publicaciones del DEO se pueden encontrar en Fax: 1-202/522-1500 Internet, http://www.worldbank.org/html/oed Correo electrónico: pic@worldbank.org DESCARGO DE RESPONSABILIDAD: OED Précis es obra del Departamento de Evaluación de Operaciones, Conocimiento y Asociaciones (OEDPK), del Banco Mundial. Las opiniones expresadas en este Boletín son las del personal de dicho Departamento y no deben atribuirse al Banco Mundial o a sus instituciones afiliadas.