‫‪99646 v1‬‬ ‫דו"ח מעקב כלכלי‬ ‫לוועדת הקישור אד‪-‬הוק לסיוע כלכלי‬ ‫לרשות הפלסטינית‬ ‫‪ 30‬בספטמבר‪2015 ,‬‬ ‫הבנק העולמי‬ ‫‪www.worldbank.org/ps‬‬ ‫תקציר מנהלים‬ ‫‪.I‬‬ ‫‪ .1‬הפלסטינים נעשים עניים יותר בממוצע זו השנה השלישית ברציפות‪ .‬כפי שהוסבר‬ ‫בדו"חות קודמים של הבנק העולמי‪ ,‬התחרותיות של הכלכלה הפלסטינית נשחקת בהתמדה‬ ‫מאז החתימה על הסכמי אוסלו‪ ,‬במיוחד בענפי התעשייה והחקלאות‪ .‬אף על פי שסיוע של‬ ‫תורמים אפשר את הגדלת השירותים שבמימון הממשלה והתניע צמיחה מונעת צריכה בשנים‬ ‫‪ ,2011–2007‬התברר שמודל זה אינו בר‪-‬קיימא‪ .‬הסיוע של תורמים הצטמצם בשיעור ניכר בשנים‬ ‫האחרונות‪ ,‬ובכל מקרה סיוע אינו יכול לפצות‪ ,‬בטווח הארוך‪ ,‬על כך שההשקעה הפרטית היא‬ ‫בלתי מספקת‪ .‬לכן החלה האטה בצמיחה מאז ‪ .2012‬בשנת ‪ 2014‬הכלכלה הפלסטינית שוב‬ ‫הצטמקה בגלל הלוחמה בעזה‪ .‬בראשית ‪ 2015‬התמ"ג היה נמוך משהיה שנה קודם לכן‪ .‬בשל‬ ‫גידול האוכלוסיה‪ ,‬התמ"ג הריאלי לנפש נמצא במגמת ירידה מאז ‪ .2013‬שיעור האבטלה ממשיך‬ ‫להיות גבוה‪ ,‬במיוחד בקרב צעירי עזה‪ ,‬שם הוא עולה על ‪ 60‬אחוזים‪ 25.‬אחוזים מהפלסטינים‬ ‫חיים כיום בעוני‪ .‬על רקע צמיחה כלכלית חלשה‪ ,‬צמצום בסיוע התורמים והשעייה זמנית של‬ ‫העברת תשלומים על ידי ממשלת ישראל‪ ,‬לא הצליחו הרפורמות ברשות הפלסטינית למנוע שנה‬ ‫נוספת עם פער מימון‪ .‬התמשכות מצב זה עלולה להוביל לאי‪-‬שקט פוליטי וחברתי‪ .‬בקיצור‪,‬‬ ‫הסטטוס קוו אינו בר‪-‬קיימא והסיכון לעימותים נוספים ואי‪-‬שקט חברתי גבוה‪.‬‬ ‫‪ .2‬עד להסכם שלום קבוע‪ ,‬תמשיך הכלכלה הפלסטינית לבצע מתחת ליכולתה‪ .‬חוסר‬ ‫יציבות פוליטית מהווה סיכון משמעותי עבור משקיעים פרטיים וסיבה מרכזית לכך שרמת‬ ‫ההשקעות הפרטיות נשארת נמוכה מאד מזה שנים רבות‪ .‬אם יימשך הסטטוס קוו ההשקעה‬ ‫הפרטית לא תגדל והמגזר הפרטי‪ ,‬שאמור להיות הקטר העיקרי של צמיחה בת‪-‬קיימא‪ ,‬ימשיך‬ ‫לבצע הרחק מתחת לפוטנציאל שלו‪ .‬הקרע הפנימי בין הגדה המערבית ורצועת עזה יוצר אף‬ ‫הוא קשיים עבור משקיעים פרטיים הנאלצים להתמודד עם שתי מסגרות רגולטוריות ומערכות‬ ‫מס נפרדות ‪ -‬בגדה המערבית וברצועת עזה‪ .‬אבל אסור שהעדר אופק מדיני מיידי יוביל את‬ ‫הצדדים לקיפאון‪ .‬גם לפני שהצדדים יגיעו להסדר שלום סופי‪ ,‬ישנן פעולות רבות שניתן לבצע‬ ‫באופן מיידי כדי לשפר את הפיתוח החברתי‪-‬כלכלי עבור הפלסטינים‪ .‬פעולות אלה חיוניות‪ ,‬לא‬ ‫רק עבור פיתוח כלכלי‪ ,‬אלא גם לשלום‪ ,‬משום שקיימות הוכחות בינלאומיות ברורות כי פיתוח‬ ‫כלכלי מסייע לשלום‪.‬‬ ‫‪ .3‬גם ללא הסדר שלום סופי‪ ,‬לכלכלה הפלסטינית יש פוטנציאל גדול אם ההסכמים‬ ‫הקיימים ייושמו וההגבלות יוסרו‪ .‬למשל‪ ,‬הסכמי אוסלו כללו העברה הדרגתית של שטחי ‪C‬‬ ‫לשליטה פלסטינית‪ ,‬אך העברה זו לא קרתה בפועל‪ .‬על פי הערכות הבנק העולמי‪ ,‬מהלך‬ ‫שיאפשר לעסקים פלסטינים גישה לבצע פעילות כלכלית בשטחי ‪( C‬למעט האזורים הנתונים‬ ‫למשא ומתן על מעמד קבע) היה יכול להגדיל את הכלכלה הפלסטינית בכשליש ולהקטין את‬ ‫החוב של הרשות הפלסטינית בחצי‪ .‬כמו כן‪ ,‬העברה קבועה במועדים ניתנים לחיזוי של‬ ‫התשלומים הנגבים על ידי ממשלת ישראל עבור הרש"פ‪ ,‬ושיתוף פעולה הדוק בין ישראל לרש"פ‬ ‫במניעת זליגות מס‪ ,‬הם אלמנטים חיוניים כדי להבטיח לרש"פ אפשרות חיזוי פיסקלי‪ .‬באשר‬ ‫להגבלות תנועה וגישה‪ 1,‬ההצהרות האחרונות של הרשויות הישראליות על חשיבותו של הפיתוח‬ ‫הכלכלי הפלסטיני הן איתות חיובי‪,‬במידה שילוו במעשים וביישומם של הסכמים קיימים‪.‬‬ ‫ולבסוף‪ ,‬היישום המלא של פרוטוקול פריז והרחבת הפעילות המשותפת של מוסדות ציבור‬ ‫ישראלים ופלסטינים במספר תחומים יסייעו ליצירת סביבה עסקית ופיסקלית ניתנת לחיזוי טוב‬ ‫יותר‪ .‬יש להסיר את הסגר על עזה שמוטל על ידי מדינות שכנות‪ ,‬באופן שמגן על צרכי הביטחון‬ ‫הלגיטימיים של מדינות אלה‪ .‬יש לברך על הצעדים הישראלים המאפשרים את יציאתן של‬ ‫סחורות רבות יותר מעזה‪ .‬צעדים אלה התרחבו מאז הפגישה הקודמת של וועדת הקישור אד‪-‬‬ ‫הוק לסיוע כלכלי לרשות הפלסטינית‪ ,‬אך יש לעשות יותר‪ :‬כיום מתאפשרת יציאת ‪ 6%‬בלבד‬ ‫על פי ממשלת ישראל‪ ,‬ההגבלות מוטלות כדי להגן על בטחונם של אזרחי ישראל‪.‬‬ ‫‪1‬‬ ‫מכמות הסחורות שיצאו מעזה לפני הסגר‪ .‬בכלל‪ ,‬מתן גישה לפלסטינים לתשומות ייצור ושוקים‬ ‫חיצוניים‪ ,‬ותנועה חופשית של סחורות‪ ,‬עובדים והון‪ ,‬כפי שנקבע בפרוטוקול פריז‪ ,‬היו משפרים‬ ‫באופן קיצוני את יכולת הצמיחה של הכלכלה הפלסטינית‪.‬‬ ‫‪ .4‬על הרש"פ להמשיך לבצע רפורמות בהכנסותיה ובהוצאותיה כדי לשפר את יציבותה‬ ‫הפיסקלית ואת יעילות מתן השירותים‪ ,‬גם במסגרת התרחיש הפוליטי הנוכחי‪ .‬הרש"פ‬ ‫התקדמה מאד בצמצום גרעונה הפיסקלי‪ ,‬ולא מכבר הוציאה לדרך כמה יוזמות רפורמה חשובות‬ ‫בתחום זה‪ .‬אם תמשיך בהתמודדות מול מוקדים מרכזיים של חוסר יעילות תוכל הרש"פ לעשות‬ ‫רבות למניעה משברים פיסקליים ואף תוכל להפסיק לממן את תקציבה מצבירת פיגורים כלפי‬ ‫המגזר הפרטי‪ .‬הרש"פ יכולה לבסס את מצבה הכספי באמצעות רפורמות‪ ,‬ואף ליצור מרחב‬ ‫פיסקלי הולם להגדלת רמת (הנמוכה מאד כיום) ההשקעה בתשתיות ציבוריות‪ ,‬ולשפר את מתן‬ ‫השירותים‪ .‬יש לשים את צמצום נטל המשכורות ברש"פ‪ ,‬שיכול לחסוך עד ‪ 5‬אחוזים מהתמ"ג‪,‬‬ ‫בעדיפות עליונה‪ .‬יחד עם זאת יש גם מקום נרחב לצמצום עלויות בסעיפי הוצאה אחרים‪ ,‬וגם‬ ‫להגדלת ההכנסות ממסים‪ ,‬מעבר למה שכבר נעשה‪ .‬קיים גם פוטנציאל להגדיל במידה ניכרת‬ ‫את גביית המס בעזה ברגע שהרש"פ תיקח על עצמה את גביית המס שם‪ .‬בחלק מהמגזרים‬ ‫סך ההוצאות אינו גבוה במיוחד בהשוואה למדינות אחרות‪ ,‬אך הגישה לשירותים ציבוריים אלה‬ ‫ואיכותם נופלת במידה ניכרת ממה שניתן היה לספק באמצעות תיעדוף וניהול טובים יותר‬ ‫להוצאות מסוימות‪ .‬למשל‪ ,‬הרש"פ התקדמה יפה בתקופה האחרונה בתהליך ההפניות בבריאות‪,‬‬ ‫אבל עדיין נותרו כמה מוקדי אי‪-‬יעילות משמעותיים בהוצאה על בריאות‪ .‬צמצום מוקדי אי‪-‬יעילות‬ ‫אלה עשוי לחסוך תקציבים שישמשו לצמצום נוסף של הגירעון‪ ,‬או לחילופין להשקעה בתוכניות‬ ‫שישפרו את איכות שירותי הבריאות הציבוריים‪ .‬כפי שמפורט בגוף דו"ח זה‪ ,‬בעיות דומות קיימות‬ ‫בכמה תחומים נוספים של ניהול הוצאות‪ ,‬ויש צורך דחוף בצעדי רפורמה מוגברים כדי להתמודד‬ ‫אתן‪.‬‬ ‫‪ .5‬עד שיהיה זינוק בהשקעה הפרטית‪ ,‬על התורמים להגדיל את הסיוע לרש"פ‪ ,‬מאחר ולא‬ ‫ניתן לסגור את פער המימון בתקציב הרש"פ על ידי רפורמות בלבד‪ .‬למרות שהיא‬ ‫הצליחה לצמצם את הגרעון בתקציב‪ ,‬לרש"פ עדיין יש פער מימון גדול בתקציב ‪ 2015‬והיא‬ ‫כנראה תמשיך לצבור פיגורים במגזר הפרטי‪ .‬בה בעת שעל הרש"פ לעשות מאמצים נוספים‬ ‫לרפורמות כדי לצמצם את הגרעון התקציבי ב‪ ,2015-‬בהתאם להמלצות קרן המטבע‬ ‫הבינלאומית‪ ,‬על התורמים להגדיל אף הם את תמיכתם בתקציב ‪.2015‬לא יהיה זה מעשי לצפות‬ ‫שהפער ייסגר באמצעות רפורמות בלבד‪ .‬גם אילו היה ביכולתה של הרש"פ לסגור לגמרי את‬ ‫פער המימון בתקציב ‪ ,2015‬קונסולידציה פיסקלית כה חריפה עלולה לפגוע בצמיחה‪ .‬לכן‪ ,‬יש‬ ‫לבצע את הקונסולידציה הפיסקלית בהדרגה במשך תקופה של ‪ 3–2‬שנים‪ .‬אז יוכלו התורמים‬ ‫לנתב חלק גדול יותר מכספם להשקעה ציבורית בתשתיות‪ ,‬הדרושה הן כדי לזרז את ההשקעה‬ ‫הפרטית והן כדי לשפר את איכות השירותים הציבוריים‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬מימון השיקום החברתי‪-‬כלכלי‬ ‫של עזה בעקבות הלוחמה בשנה שעברה תלוי כמעט לחלוטין בסיוע תורמים‪.‬‬ ‫‪ .6‬ההעברה האיטית של סיוע תורמים וההגבלות על הייבוא מעכבים את תהליך השיקום‬ ‫של עזה‪ ,‬ויש לטפל בדחיפות בשני הנושאים‪ .‬מתוך סכום כולל של ‪ 3.5‬מיליארד דולר‬ ‫שהובטחו בוועידת קהיר לשיקום עזה‪ ,‬הועברו עד כה ‪ 1.23‬מיליארד דולר‪ ,‬שהוא שיעור העברה‬ ‫של ‪ 35‬אחוזים‪ .‬הסכום שכבר הועבר נמוך ב‪ 881-‬מיליון דולר ממה שתוכנן מראש‪ ,‬בעיקר מאחר‬ ‫והתשלומים של התורמים הגדולים ביותר ממשיכים להיות נמוכים מהמצופה‪ .‬רוב התשלומים‬ ‫שהועברו עד כה תמכו בפעילות אונרוו"א‪ ,‬בעוד שפחות מ‪ 20%-‬שימשו למימון התערבויות‬ ‫שהותוו ב"הערכת הנזק והצרכים"‪ .‬ייבוא חומרי בניין לעזה ממשיך להיות נמוך מהדרוש‪ ,‬למרות‬ ‫שלאחרונה חל בו גידול‪ .‬בין אוגוסט ‪ 2014‬לאוגוסט ‪ 2015‬נכנסו ‪ 1.6‬מיליון טון של חומרי בניין‬ ‫לעזה‪ ,‬שהם ‪ 6.7%‬מהצורך הכולל הנחוץ לשיקום עזה‪ 2.‬בנוסף חל גם עיכוב בסיכום על המסלול‬ ‫כמות החומרים שנכנסו לעזה עד אוגוסט ‪ 2015‬מבוססת על הערכות ממשלת ישראל‪.‬‬ ‫‪2‬‬ ‫למגורים של "מנגנון שיקום עזה"‪ ,‬שכתוצאה ממנו עד היום‪ ,‬שנה לאחר תום הלוחמה‪ ,‬לא נבנו‬ ‫מחדש בתים שנהרסו כליל‪ ,‬למרות שהייתה התקדמות יפה לגבי שיקום בתים שנהרסו חלקית‪.‬‬ ‫החלק העיקרי של דו"ח זה מחולק לשני פרקים ונספח‪ .‬פרק ‪ 2‬מתמקד בהערכת ההתפתחויות‬ ‫המאקרו‪-‬כלכליות והפיסקליות בשטחים הפלסטינים והמדיניות והפעולות הנילוות של הרש"פ‪ .‬הוא‬ ‫כולל תחזית מאקרו‪-‬כלכלית ופיסקלית לתקופה הקרובה‪ .‬פרק ‪ 3‬מתבסס על סקירת ההוצאות‬ ‫הציבוריות שהסתיימה לאחרונה‪ ,‬ומספק תובנות בנושאים מרכזיים הקשורים לניהול הוצאות‬ ‫ציבוריות‪ ,‬וכן המלצות מדיניות מוגדרות לצמצום הגרעונות הפיסקליים של הרש"פ ושיפור היעילות‬ ‫של ההוצאה הציבורית‪ .‬ולבסוף‪ ,‬הנספח מסכם את הסטטוס של הבטחות תורמים מוועידת קהיר‬ ‫לשיקום עזה‪.‬‬