34644 Noviembre 2005 No. 81 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. CHILE: HACIA LA ELABORACIÓN DE PRESUPUESTOS BASADOS EN RESULTADOS Roberto O. Panzardi Chile a fines de la década de 1990 vigentes parecían socavar las metas de asignación y eficiencia de la presupuestación moderna. El sistema Chile llevó a cabo con éxito una primera generación de continuaba centrado en el control de gastos y no promovía reformas durante las décadas de 1980 y 1990, cuando el uso eficaz y eficiente de tales recursos, no evaluaba los sucesivas administraciones impulsaron la privatización, la resultados del gasto ni rendía cuentas por los costos desreglamentación y la liberalización comercial y aplicaron económicos incurridos. sólidas políticas monetarias y fiscales. Las finanzas públicas mejoraron principalmente como resultado de Durante la década de 1990, el gobierno dio inicio a una serie grandes reformas estructurales, especialmente en de medidas de reforma, tales como la creación de términos de la racionalización del Estado y en la reforma al indicadores de desempeño, evaluaciones de resultados y sistema de pensiones, pero también debido al estricto modelos de pago según el desempeño. Con estos esfuerzos control del gasto y a amplias reformas de políticas y como base más la noción de que se requería de un administración del ingreso. También se ejecutaron compromiso más coherente y decidido hacia la importantes innovaciones en áreas como la prestación de modernización, las autoridades diseñaron un exhaustivo servicios de salud y educación, pensiones y seguridad programa orientado a mejorar las ventajas relativas del social y gobierno electrónico. estricto control fiscal y la ejecución presupuestaria eficaz. Este programa tenía un enfoque triple: i) mejorar la Uno de los pilares del programa de reforma estatal de Chile flexibilidad de los organismos públicos para acceder y hacer ha sido la acelerada modernización de la gestión del gasto uso de los fondos presupuestarios; ii) mejorar la público, lo que ha facilitado la aplicación sólida y previsibilidad del entorno operativo de tales organismos e iii) sistemática de políticas fiscales. De esa manera, se ha incentivar a los organismos para que buscaran mejoras en alcanzado estabilidad macroeconómica y superávit fiscal, los resultados del programa. como lo demuestra el histórico superávit fiscal alcanzado en 12 de los últimos 15 años. En este sistema notoriamente Se esperaba que la orientación hacia los resultados y la "jerárquico", el Ministerio de Hacienda tiene primacía por participación de las partes interesadas (organismos sobre los ministerios y organismos sectoriales en la sectoriales y el Congreso) en la formulación y discusión de formulación del presupuesto y los poderes ejecutivos y planes a mediano plazo resultara en un proceso de toma de legislativo ponen en marcha un sistema eficaz de control y decisiones más transparente y participativo. equilibrio en el proceso de aprobación del presupuesto. Por su parte, el Poder Ejecutivo tiene la prerrogativa La respuesta del Banco Mundial: el proyecto exclusiva de solicitar gastos presupuestarios anuales. No SIGFE obstante, la ejecución presupuestaria es bastante flexible, debido a la gran dependencia del país de "servicios El proyecto del Sistema Integrado de Gestión Financiera del nacionales" descentralizados (organismos autónomos que Estado, SIGFE, nació como respuesta a los esfuerzos del operan bajo la coordinación y dirección de los gobierno chileno para abordar las siguientes cuestiones: ministerios). Nuevas metodologías para la formulación de presupuestos orientada a los resultados. Chile dio inicio a A pesar del éxito alcanzado, hacia la primera mitad de la varios programas destinados a mejorar la atención en los década de 1990, los sistemas de gestión financiera resultados presupuestarios. Uno de ellos es el Programa de 1 Evaluación de Proyectos de Gobierno en el marco del caja y la deuda. No sólo eso, los sistemas no estaban Programa de Evaluación Nacional a partir de 1997. conectados a ningún otro sistema de información sobre Además, se instauró la revisión sistemática y permanente inversión pública, deuda, adquisiciones o recursos de los programas presupuestarios, con el fin de aplicar humanos y los sistemas de control de efectivo existentes normas coherentes y transparentes antes de incorporarlas a carecían de flexibilidad y capacidad de respuesta. la propuesta presupuestaria en 2001. Como resultado, se incorporaron unos 275 indicadores al presupuesto de 2001, A la luz de estos desafíos, el Gobierno de Chile y el lo que abarcó a 72 servicios públicos. proyecto SIGFE buscan mejorar la eficacia, la eficiencia y la transparencia de la administración pública del país a Sin embargo, fue necesario hacer nuevos esfuerzos para través de un sistema integrado y moderno de asignación de generalizar la aplicación de evaluaciones de desempeño y recursos y gestión financiera que contara con el así desarrollar presupuestos orientados a los resultados. complemento de reformas en curso o pendientes en Por lo general, los presupuestos de los organismos no materia de gobierno electrónico, descentralización, especificaban claramente metas específicas y no reforma de la administración pública, entre otros. La establecían indicadores de desempeño definidos esperados estrategia planteada comprende: en relación con los resultados finales o intermedios. La Desarrollo de un nuevo sistema integrado de gestión asignación se basaba en categorías de gasto, no en financiera. Comprende subsistemas de presupuesto, resultados esperados o alcanzados. De esa manera se contabilidad y tesorería. Además, se crearán sistemas de ignoraba la necesidad de obtener valor por el dinero y se crédito público, inversión pública, adquisiciones y activos recompensaban actividades que no estaban debidamente públicos, los cuales se incorporarán al sistema principal. justificadas a la luz de la política estatal o que estaban obsoletas frente a las nuevas necesidades sociales. El Fortalecimiento de las normas nacionales. Su objetivo es esfuerzo de orientarse hacia la evaluación y los resultados mejorar la rendición de cuentas ante funcionarios era más un interés del Ministerio de Hacienda que de los principales del gobierno y la ciudadanía, así como mejorar organismos o sus departamentos de finanzas, de modo que el proceso de toma de decisiones y ejecución con frecuencia éstos veían los esfuerzos por evaluar el presupuestaria. desempeño como requisitos impuestos que tenían efecto limitado en la gestión y administración cotidiana de Integración del nuevo sistema a iniciativas más amplias recursos a nivel institucional. de reforma institucional. El sistema integrado de asignación de recursos y gestión financiera tiene como Deficiencias en el sistema de información de gestión complemento otras iniciativas, en materias de evaluación y financiera del sector público. Chile no contaba con un seguimiento, adquisiciones, gobierno electrónico, sistema moderno e integrado de gestión de información descentralización, reforma de la administración pública, financiera, en términos de políticas, procedimientos y entre otras. tecnologías de la información. El Gobierno en su conjunto contaba con 117 "sistemas" distintos de gestión de Uso de un enfoque selectivo de puesta en marcha del información financiera, de los cuales 16 operaban de programa en fase experimental. Esto refleja el interés por manera parcialmente manual. Estos sistemas eran rígidos aprender lecciones y aplicarlas y aborda en primer lugar la (en lugar de realizar una entrada única en el origen de la aplicación de reformas en organismos de probado liderazgo operación, las transacciones financieras debían ser y compromiso. Con la aplicación de reformas notificadas a e ingresadas por la oficina central del experimentales en la Dirección de Presupuestos del organismo); la interconexión o integración entre Ministerio de Hacienda (DIPRES) y la Contraloría General organismos era deficiente o casi inexistente con el de la República y los organismos rectores, estos Ministerio de Hacienda o con la Contraloría General de la organismos darán el ejemplo. República. Además, carecían de información en tiempo real o de datos suficientes sobre seguimiento de desempeño. Desarrollo de metodologías para incorporar a Por consiguiente, se producían desfases de hasta siete organismos con necesidades especiales. En el caso de las semanas o más en la notificación de algunas transacciones Fuerzas Armadas, por ejemplo, que tenían un sólido financieras al Ministerio de Hacienda. Por otra parte, la sistema de gestión financiera, el proyecto podría respaldar información provenía en diferentes formatos, lo que el desarrollo de metodologías para sincronizar su actual impedía la realización de análisis económicos o financieros. sistema con la red del SIGFE. Los costos por transacción y mantenimiento eran altos, debido a la variedad de sistemas y la necesidad de ingresar Crear y mantener diálogo técnico positivo durante la los datos varias veces. El control de procesos de puesta en marcha. El Banco proporciona asistencia compromiso presupuestario también era deficiente, debido técnica calificada para debatir abiertamente alterativas de a que la administración de las múltiples cuentas bancarias integración horizontal y vertical, niveles de agregación, del gobierno era cara y debilitaba la administración de la requerimientos para la elaboración de informes y 2 alternativas estratégicas que surjan en el camino. SIGFE; la carga de tener que ingresar los datos nuevamente en otros sistemas, como el de adquisiciones o Resultados en terreno inventario; falta de coordinación clara y uniformidad en los requerimientos de nivel central (por ejemplo, de DIPRES y A la fecha, el proyecto ha logrado sus objetivos con éxito, el Ministerio de Salud); y la necesidad de obtener respuesta ya que se han hecho avances tanto en el desarrollo como en pronta a la solicitud de informes específicos y la ejecución del nuevo sistema tal como se había estandarizados. planificado. El equipo del Banco ha demostrado flexibilidad al comprender la necesidad urgente del cliente de diseñar y Lecciones aprendidas desplegar un sistema básico de gestión de información que permita el registro de las transacciones. Los principales El proyecto SIGFE ha dado lugar a una serie de lecciones resultados o avances alcanzados a la fecha son: que pueden tomarse en cuenta a la hora de diseñar nuevos Estabilización del SIGFE y su amplia cobertura de los proyectos o reformular proyectos actuales: sistemas básicos de presupuestación, compromiso, El liderazgo, la dirección estratégica clara y el tesorería y contabilidad. compromiso son elementos fundamentales para el éxito. Consolidación de la información a nivel central, cuyo DIPRES ha dirigido el proyecto desde el principio y, a avance está en la etapa final, que permita la través de la aprobación de leyes de presupuesto anuales, se elaboración de informes que actúen como respaldo del han incorporado las recomendaciones del proyecto. Por proceso de toma de decisiones que llevan a cabo ejemplo, se simplificaron y modificaron los indicadores de distintos niveles de gobierno, como el Ministerio de presupuesto y contabilidad en conformidad con las normas Hacienda y los ministerios y organismos sectoriales. internacionales y las del Fondo Monetario Internacional Ejecución de SIGFE en 297 de las 391 entidades del (FMI) con el fin de lograr la mejor integración de la Gobierno Central. Cabe destacar que su ejecución información contable. abarca completamente al sector salud (182 hospitales y organismos centrales) y que 6.850 funcionarios han El diseño equilibrado y la supervisión adecuada del participado de un completo programa de capacitación. equipo del proyecto son aspectos fundamentales para Estrecha colaboración con algunas entidades como el alcanzar los indicadores propuestos y los objetivos finales. Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea con el fin de A medida que avanzó la puesta en marcha del proyecto, se adaptar el proceso de sincronización de sus sistemas hizo imperativo comprender las particularidades del país de manera de facilitar la integración a la red SIGFE. con el fin de tomar el modelo plenamente integrado de Respaldo de la División de Evaluación de DIPRES en gestión de información que promueve el Banco Mundial materia de mejoramiento de procedimientos y para América Latina y el Caribe y adaptarlo en un modelo a seguimiento de los indicadores de desempeño. la medida donde la plena integración no sea un fin sino un Creación del Sistema de Información y Control del resultado de esfuerzos institucionales. Hoy se comprende Personal de la Administración del Estado, SIAPER, que la agregación de información no es una obligación del que se espera inicie su fase experimental en 2006. control de gestión sino el resultado de la coordinación de Avances en la coordinación entre diversos organismos los organismos para lograr mejores resultados y hacer uso participantes, especialmente entre DIPRES y la eficaz de los escasos recursos del sector público. Contraloría General de la República, lo que ha maximizado el impacto de estas iniciativas. Por El contexto es importante. El proyecto ha visto los ejemplo, la Contraloría General llevó a cabo una beneficios de trabajar en un entorno bastante estable, que evaluación general del SIGFE, lo que facilitó la ha probado ser ideal para la aplicación de reformas identificación de problemas y permitió recibir institucionales. El proyecto SIGFE ha jugado un papel sugerencias de parte de los usuarios. decisivo en respaldar estas reformas y ha generado a una evolución en lugar de una revolución. Cuando el equipo del proyecto visitó la VIII Región en abril de 2005, la respuesta general de los usuarios fue altamente Se puede fortalecer el buen gobierno y la eficiencia satisfactoria, entre las cuales destacaron: i) la pública es posible. Chile ha sido un excelente ejemplo para simplificación y estandarización de procesos muchas otras naciones, en la medida que ha decidido administrativos en los organismos participantes; ii) el emprender pasos más largos pero fundamentales. De esa equipamiento y capacitación proporcionada con el sistema manera, los indicadores de transparencia y buen gobierno ha constituido un gran aporte a las unidades son estables en comparación con parámetros administrativas; y iii) el respaldo permanente de DIPRES internacionales, lo que ha facilitado el aumento de la junto con el diálogo sostenido entre ésta y los organismos inversión extranjera y el crecimiento económico. La participantes. Los usuarios también mencionaron asignación eficiente de recursos y la elaboración oportuna problemas como deficiencias en la conectividad que tiene de informes ha promovido y recibido los beneficios de efecto directo en el desempeño de la interfaz web de ganancias en materia de eficiencia. 3 La tecnología facilita la comunicación interna y simplifica procesos burocráticos. La automatización Recuadro 1: Sistema de seguimiento y evaluación de procesos internos ha reducido inmediatamente la burocracia excesiva y ha facilitado el flujo de El Programa de Evaluación es uno de los seis instrumentos del información así como la identificación de puntos de Sistema de Control de Gestión, SGC, y Definición del Presupuesto estancamiento. Se ha acelerado el proceso de según los resultados de DIPRES. Los demás instrumentos del SGC descentralización y transferencia de recursos, son: i) Definiciones estratégicas; ii) Programa de mejoramiento de mientras que las autoridades centrales reciben gestión; iii) Indicadores de desempeño; iv) Informes integrales de información sobre la ejecución del presupuesto en gestión y v) el Fondo competitivo. En conjunto, estos instrumentos tiempo real. buscan orientar la gestión pública hacia los resultados y mejorar la eficiencia y eficacia del gasto público. Los instrumentos de Es fundamental proporcionar capacitación y evaluación consisten en tres componentes: i) Evaluación de respaldo técnico durante toda la ejecución de SIGFE programas, ii) Evaluación de impacto y iii) Evaluación integral del y después. Tal como en muchos otros proyectos del gasto. sector público, el proceso de reforma ha sido más El gobierno dio inicio al sistema de evaluación después de alcanzar lento de lo esperado. Es necesario capacitar a un gran un acuerdo político con el Congreso en 1996, con el fin de enriquecer número de funcionarios administrativos y la información disponible durante el proceso de toma de decisiones operacionales sobre el uso y los beneficios de los presupuestarias. Al comienzo, las evaluaciones eran sencillos nuevos instrumentos. Tales actividades exigen más análisis referenciales basados en fuentes secundarias. La creación tiempo, presupuesto y esfuerzos de lo que se esperaba de la Evaluación de programas nació en parte como respuesta a las originalmente. El proyecto ha tenido la flexibilidad exigencias del Poder Legislativo de mejorar la calidad de la necesaria para comprender tales hechos y se han información en materia de programas gubernamentales con el fin de realizado las correcciones a tiempo para entregar mejorar su capacidad de surtir efecto en las decisiones capacitación a más de 9.000 funcionarios públicos. presupuestarias. Con respecto a la ejecución del proyecto, también se han aprendido lecciones muy valiosas: Pasos a seguir Aprender de los proyectos pilotos. El enfoque de ejecución del proyecto permitió identificar problemas, desarrollar El proyecto ha logrado sus objetivos fundamentales, no mejores prácticas y generar economías de escala durante obstante todavía hay importantes cuestiones pendientes. la puesta en marcha definitiva. Los desafíos dentro del alcance del proyecto son: Finalizar la ejecución del proyecto en el resto de los Se necesita ayuda durante todo el proceso. Fue funda- organismos antes de diciembre de 2006. mental proporcionar respaldo oportuno y adecuado a los Ejecutar el modelo de homologación en organismos usuarios durante la fase de ejecución. El modelo chileno específicos entre los 39 organismos identificados a la permite el desarrollo de informes; cuenta con fecha. componentes de entrega de diversos programas de Finalizar el desarrollo de herramientas de agregación y capacitación, desde computación básica hasta técnicas elaboración de informes para respaldar el proceso de avanzadas, como contabilidad o tesorería; y la adopción de decisiones antes de enero de 2006, con instauración de una mesa de ayuda destinada a solucionar aplicación inicial en el sector salud. problemas urgentes en el momento con el fin de facilitar la Utilizar la información recopilada para mejorar el puesta en marcha del proyecto. sistema de seguimiento y evaluación (ver Recuadro 1). Crear mecanismos de coordinación formal con la La coordinación es clave. Los organismos centrales Contraloría General con el fin de simplificar el marco necesitaban coordinar tanto el mensaje como las acciones centralizado de procedimientos. con el fin de evitar confusiones entre los demás organismos y maximizar su efecto en el funcionamiento Los desafíos pendientes fuera del alcance del proyecto son: general del aparato gubernamental. Finalizar la integración del sistema con el resto de los sistemas relacionados, como ChileCompra, Gestión de Apertura y flexibilidad. Por último, la importancia de la proyectos de inversión y nómina. tolerancia institucional a los errores y la discusión abierta Promover la aplicación de SIGFE y SIAPER en el de soluciones alternativas resultó en la protección de los Poder Legislativo, el Poder Judicial y las objetivos del proyecto. En el caso de SIGFE, tan pronto Municipalidades en el año 2007. como se identificó que el diseño original era demasiado complejo e interfería con el proceso de difusión, el Sobre los autores proyecto lo modificó y corrigió, en vez de insistir en seguir Roberto Panzardi es un Especialista Senior de Gestión del el plan original. Sector Público en la Región de América Latina y el Caribe. 4