Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 政策研究报告 世界银行 世界银行政策分析与建议项目 i “中国：解决水资源短缺——从分析到行动” 生态有偿服务在中国：以市场机制促进生态补偿 42177 本文为世界银行中国水战略政策分析与建议援助项目“解决中国水稀缺：从研究到行动”的系列报告之 一，由世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局组织撰写。 环境和自然资源管理问题是东亚和太平洋地区（EAP）在其经济发展过程中面临的一个重要挑战。为世 界银行东亚和太平洋地区所准备的环境战略已提出了基本框架，以确定优先领域，加强可持续发展的政策和 制度构建，以及通过世界银行的贷款项目、规划、政策对话、非贷款服务和合作伙伴关系来解决关键的环境 和社会发展挑战。按照该环境战略的要求，本文旨在为发展中国家成员国以及发展机构之间的经验交流和讨 论提供一个平台。 有关世界银行中国水战略研究项目的信息和本文的背景研究报告以及其他报告，请访问项目网站： http://www.worldbank.org/eapenvironment/ChinaWaterAAA. 世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局（美国华盛顿） 2007年12月 本文是国际复兴开发银行/世界银行员工的工作成果，其中所公布的看法、阐述和结论仅为作者的观点， 不代表世界银行及其分支机构的观点，也不反映世界银行执行董事会成员及其所代表的政府的观点。世界银 行不保证本文件中的数据准确无误，并对任何人引用其中的观点和数据所引起的后果不承担任何责任。本文 所附地图的疆界、颜色、名称和其他资料，并不表示世界银行的任何部门对任何地区的法律地位的看法，也 不意味着对这些疆界的认可和接受。 本文的版权归国际复兴开发银行/世界银行所有，未经允许，复印和（或）转载本作品的全部或部分材料 都有可能违反相关法律。国际复兴开发银行/世界银行鼓励传播其作品，对于有关复印和转载的请求，通常可 以迅速准许。 如要求复印或重印本作品， 请填妥资料送交版权许可中心 （Copyright Cleanrance Center Inc.），地址： 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA；电话：978-750-8400；传真：978-750-4470；网址： www.copyright.com。 所有关于版权和许可证的询问，包括各项附属权力，请寄往世界银行版权部（Office of the Publisher, The World Bank）。地址：The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA；传真：202-522-2422； 电子邮箱：pubrights@worldbank.org。 目录 摘要 4 致谢 5 1．水、流域和生态有偿服务简介 6 2．生态有偿服务（PES）和生态补偿机制（ECM）的概念 7 3．生态有偿服务框架中的常见生态服务类型 9 4．构建生态有偿服务制度难易的决定因素 11 5．不断增长的生态有偿服务制度的国际经验 13 6．生态有偿服务在中国——机遇与挑战 16 7．云南拉市海自然保护区案例研究 19 8．在中国实施环境有偿服务的经验和结论 23 本政策摘要的背景研究论文 24 参考文献 24 表目录 表1 主要生态有偿服务的主要类型 表2 中国拉市海案例的生态环境服务、服务提供者及受益者概要 表3 景观用水和生物多样性保护的支付意愿调查结果 表4 环境/生态服务—提供者和受益者及主要影响因素 表5 为实现生态有偿服务丽江古城维护费增额建议 表6 为实现生态有偿服务拉市海自然保护区的门票建议 图目录 图1 主要的生态环境服务类型 图2 生态有偿服务的简单经济学解释 图3 生态有偿服务系统中的受益者和土地使用者的相互关系 图4 丽江-拉市海项目图 3 摘 要 1 森林、湿地和水域等自然环境为人类提 持续性地提供环境服务，从而改善流域生态 供了多种多样的环境产品和生态服务（以下 保护。 简称环境服务），其中大多是间接提供的， 在中国，环境服务供给的传统途径是由 即提供者和消费者之间并没有直接的联系。 政府直接向环境服务的提供者支付生态补 可以认为，环境服务的提供者（通常是上游 偿费用（例如大规模的退耕还林项目）。这 流域的土地所有者或管理者）与同一环境服 种以“供方”为主导的方法应借鉴以市场为 务的使用者或受益者（如下游的水用户，工 导向的制度，从而得以发展和改善。本文介 业或农业）在空间上的分离，往往导致环境 绍了以市场为导向的生态有偿服务方法，并 服务市场难以发育，生态系统管理者由此也 通过对丽江古城和拉市海自然保护区的案 没有任何经济激励去改善环境管理。所以， 例分析，探索其在中国的应用。丽江案例阐 大多数地方的环境服务处于“供给不足”的 明了如何评估与改善水资源管理相联系的 状态——供给量较少、质量较差，可利用的 环境服务的经济价值，并应用其建立生态有 环境服务不能满足实际需求。 偿服务制度。 生态有偿服务这一全新概念的提出旨 本文还介绍了国际上的成功案例，希望 在纠正这一问题。在生态有偿服务制度中， 藉此说明，尽管有人愿意并且有能力为环境 资金从环境服务的受益者（如水资源消费 服务付费，但由于信息不充分和市场不完 者）中征集起来或重新分配，并直接支付给 善，许多环境服务正在退化甚至消失，而以 服务的提供者（如上游流域土地管理者）， 市场机制为基础的生态有偿服务制度旨在 环境服务市场因此而形成。在那些服务提供 帮助解决这一问题；尽管生态有偿服务制度 者与服务使用者之间有直接联系的地方，生 并不是解决所有自然资源管理问题的灵丹 态有偿服务系统最容易建立，这就是为什么 妙药，但其仍是当今提出的令人振奋的新的 许多早期的例子多是关于流域管理和供水 环境政策手段之一。本文讨论和提出了在中 方面的。市场力量有助于促进更有效、更可 国可能成功地实施生态有偿服务的指导原 则和方法。 4 致 谢 2 本文作为世界银行中国水战略政策分 张爽，中国农业科学院的郑海霞和张陆彪， 析和建议（AAA）项目“中国：解决水资 丽江市的木丽琴和世界银行的 Andres 源短缺——从分析到行动” 的流域生态补偿 Liebenthal 等。 专题研究的成果之一，是在谢剑博士（高级 本文还得益于许多同行专家的建议， 讨 环境专家）的参与下，由世界银行 John 论和支持。 特别值得提到的是审稿专家世界 Dixon 博士（咨询专家）撰写，并基于一系 银行的 Stefano Pagiola 和 Gunars Platais，以 列背景研究报告， 包括国内外生态补偿文献 及 Richard Chisholm，Charles Di Leva 和 综述以及中国丽江拉市海自然保护区生态 Susanna Smets，还有参加 2007 年 3 月和 11 有偿服务试点项目报告而总结完成的。 这些 月两次在云南丽江和 2007 年 11 月在北京召 背景研究是在世界银行的技术指导和经费 开的技术研讨会的学者和官员。 支持下，由意大利 Fondazione Eni Enrico Mattei（FEEM）基金会、保护国际中国项 中国水政策分析和建议项目得到世界 目（CI）、美国大自然保护协会中国项目 银行 Christian Delvoie，David Dollar， Magda （TNC）、中国农业科学院和丽江地方研究 Lovei，Rahul Raturi，Bert Hofman，Elaine 单位和组织的国内外专家共同完成。 世界银 Sun， Susan Shen 和 Andres Liebenthal，以及 行的项目负责人是谢剑。主要研究人员有 该项目的中国顾问和工作组成员， 特别是国 FEEM 的 Alessandra Sgobbi，Anil 务院发展研究中心副主任李剑阁先生的大 Markandya，Alessandra Goria 和 Carlo 力指导和支持。 Giupponi，保护国际中国项目的吕植，雷光 在此，对为本文做出贡献的上述所有 春，何毅，美国大自然保护协会中国项目的 机构和人员一并表示感谢。 5 1．水、流域和生态有偿服务简介 3 水资源不再被认为是能够一直满足人 务而言，由于传统上一直将其视作自然界的 类（和生态）需求的、取之不竭的“自然恩 “免费”馈赠，故此类市场的构建尚属新理 赐”，却有可能成为 21 世纪许多国家可持 念。正在形成的环境服务市场中，水资源仅 续发展的最大障碍。快速的城市化和经济增 是连接并确立环境服务提供者和受益者之 长已经给可供应的水资源——包括地表水 间关系的例子之一，其他还包括生物多样性 和地下水带来了严峻的考验，农业、工业和 保护、碳减排和景观保护等。 城市在为日益匮乏甚至经常被污染的水资 本文探索了在中国进行生态有偿服务 源而彼此竞争。因此，许多国家正在寻求更 及其相关的问题1。生态有偿服务制度通常 好的方法，以管理现有供水系统以及提供水 被用在某个特定的汇水区甚至较大的江河 资源的流域。 流域——两者都可以作为“水系统”被公正 一般来讲，商品的逐渐稀缺往往会体现 和高效地管理，或者反之。就水资源和流域 为该商品“价格”的不断增长——或是实际 而言， 其环境服务形式多样，如饮用、灌溉、 的，或是可预见的。随着水资源从一种仅需 防洪效益、水运以及水的景观或美学价值 支付收集和输送费用的资源， 转变为可管理 等，生态有偿服务制度有助于完善环境服务 和出售的“商品”，水资源管理者开始意识 提供者和使用者之间的联系。 到可以从其他良好运作的资源市场中 （如能 源、木材或食物）学习有益的经验。在那些 资源市场中，提供者、供给者为其服务而得 到报酬，这些报酬通常来自受益者或使用 者。这种服务提供者和受益者之间的简单联 系是所有市场经济的基础。然而，就环境服 1 注：生态有偿服务制度中的“生态”（ecological） 一词可被“环境的”（environmental）或“生态系统 的”（ecosystem）所替代——但三者所表达的意思 是相同的。在目前的文献中“环境的”一词用的最 多。在本文中我们会交替使用这三个词语。 6 2．生态有偿服务（PES）和生态补偿机制（ECM）的概念 4 许多国家正在致力于寻求增加可获得 统。有些学者把这种方式称之为“供方的” 环境保护资源的办法。 在中国广为应用的生 生态有偿服务。因为这是由政府决定扶持哪 态补偿机制主要依赖于政府的资金， 并且将 种环境保护服务，并直接利用税费收入来实 这些资金投入于自然保护项目， 如退耕还林 现其目标。由于服务提供者和服务使用者之 项目，其年投入 80 多亿美元用于补偿 3000 间的没有直接挂钩，服务使用者没有机会提 万左右农户（见 Uchida, Rozelle 和 Xu, 出他们需要什么样的环境服务和他们愿意 2007）。值得注意的是，这种生态补偿机制 支付多少钱。于是，只好由政府决定支持哪 并不创造新的资金， 仅仅是将现有资金用于 些环境服务以及应该补偿多少，可政府的决 保护；相反，生态有偿服务（PES）致力于 定不能避免是错误的，政府的投资也可能是 创造新的市场资金用于自然保护。 有些案例 无效的。创建更好的“市场信号”正好克服 中，这些资金来自于现有的财政来源（诸如 这种“供方的”生态补偿机制的潜在弱点， 水费），还有些案例中，某些“定向”收费 比如什么样的环境服务是人们需要的？又 则被作为生态有偿服务的资金来源。 有什么样的人愿意提供这些环境服务？ 相关支付或补偿需要基于对生态系统 生态有偿服务方式所期望满足的正是 间接提供的特定环境服务的重要性的认识， 这种“市场信号”的需求，并在明确环境服 并且是以货币报酬的方式直接支付给那些 务的提供者和受益者之间关系的前提下，通 提供环境服务的个人， 用于改变他们的行为 过模拟市场交易来筹集资金，实现改善环境 /行动方式，或者“什么也不做”从而保护 服务供给的目标。过去，环境服务的受益者 现有的生态系统以继续提供环境服务。 两种 通常和服务的提供者之间没有直接的联系， 情形下， 生态有偿使用都是针对改变或者强 也没有直接支付提供者任何补偿（由政府征 化个人的行为方式。当这种补偿缺失时，实 税再重新分派给其他用途的除外）；同时， 际需要的环境服务会由于市场作用而处于 环境服务的提供者也没有因其提供服务而 供给不足的状态， 即环境服务的实际供给远 得到任何经济补偿。生态有偿服务方式正是 远低于社会的需求。因此，生态有偿服务制 认识到有必要建立服务提供者和服务使用 度可以在确保环境服务供给和增加整体社 者之间的直接联系，并致力于创造一个前所 会福利这两个方面发挥作用。 社会福利是社 未有的新市场，才有可能从环境服务的受益 会受益状况的一种经济衡量。 如果社会福利 者那里收费补偿给服务提供者。 增加， 就意味着收益变化的总和超过成本总 决定某种环境服务的合理支付涉及多 和，整个社会乃至所有个人都将“受益”。 种因素，包括服务受益者对于该服务的价值 生态补偿机制在中国已普遍建立，但却 认识以及他们的支付能力，还包括服务提供 是传统意义上政府对服务提供者支付报酬 者维持该服务的成本。在现实中，任何有效 的一种现代变体。政府用不同渠道筹集的资 的生态有偿服务系统要平衡受益者的支付 金（例如个人所得税、消费税、工业税、污 能力和服务提供者的补偿需求，至少要满足 染罚款）支付（转移）给土地使用管理者， 服务提供者的财务需要，其支付水平要依据 用于相关专项行动。这种由政府转移支付的 每个案例的具体情况而定。在许多流域生态 方式保护环境，不管是水土保持、流域管理 有偿服务系统中，只要对每个用水户收取相 还是对海岸带保护，在世界范围内已成传 7 对适当的费用，就可以筹集到足够的资金进 的两篇报告以及郑海霞和张陆彪（2006）的 行有效的生态有偿服务支付。 案例综述把重点集中在了中国。 在所有这些 参考文献中，关于生态有偿服务方法最完 许多文献都涉及到生态有偿服务的方 整、 （2007） 最重要的讨论见 Pagiola 和 Platais 法，最新的进展可参见 Pagiola 和 Platais 的报告，该报告还有待最后定稿。本文基于 （2002，2007）、Pagiola 等（2002）、 这些出版物和报告， 探讨生态有偿服务制度 Landell-Mills 和 Porras（2002）的著作。近 的理论以及其在中国的应用。 来 FEEM（2006，2007），Scherr 等（2006） 8 3．生态有偿服务框架中的常见生态服务类型和运作机制安排 5 理论上，生态有偿服务体系可以在任何 示。第一种选择，即将森林转化为牧场，能 环境服务市场不曾存在的地方得以应用。实 够为土地所有者带来更多的收入，但却减少 践中，许多早期的生态有偿服务体系已经存 了为下游用户提供水资源的环境服务。 这部 在于那些服务提供者和受益者之间因果关 分减少作为“下游用户成本”，如图 2 左边 系紧切的地方，比如流域保护和流域水资源 横坐标下面的红色区域所示。由此可见，这 的收益者，再比如珊瑚礁的保和游客。 里存在一个“两难”的问题：从社会的角度 看，将森林转化为牧场的社会净效益是相当 图 1 列出了多种潜在的适用于生态有 小的，甚至是负数（第一条柱形图中森林管 偿服务的生态服务类型（FEEM，2006）。 理者的收益减去下游用户的成本）；而森林 该分类将环境服务（EES）划分为几个主要 管理者并不这样认为，他们在比较前两个柱 类型：流域、生物多样性、气候（和气候变 形图中横坐标上方的区域后，作出把森林转 化）、土壤和景观/文化。这一分类相当有 化为牧场的合理决定，显然这样的个人净收 用，体现出环境服务可以存在于一个国家的 益更大。 诸多方面。 每种环境服务都可能为生态系统 自身的所有者/管理者之外的更多人提供环 图2 环境有偿服务的简单经济学解释 境服务， 这就为创建生态有偿服务制度提供 转化为牧场 森林保护 有偿服务保护 了社会基础。 美元/公顷 森林管理者收益 图 1. 主要的生态环境服务类型 流域 生物多样性 气候 土壤 Landscape/ 景观 /文化 Climate 下游居民的 服务支付 Slow Preserv Maintain 损失成本 减缓径流 保护遗传基 通过温室气 Help 保持土壤 娱乐休闲活 Recreation water down geneti e fertilit soil runoff 因的多样性 diversit c 体截存帮助 climate mitigate y肥力 activitie al 动 s 来源：Pagiola and Platais（2002） y through change 提供物种栖 Provide 减轻气候变 Reduce for habitat GHG sequestratio 恢复土壤 Restore 非使用价值 No -use 减少侵蚀 sedimentatio erosion/ /沉积 息地 n 化 fertilit soil n values species 肥力 n y 精神 /宗教 Spiritual 如果通过建立生态有偿服务制度， 使森 Maintai Filte 过滤污染物 n维持生态 ecosyste Avoid religiou / contaminant r 避免土壤 erosio soil 价值 functionin m benefit s 系统功能 s 减少/增加总流 g n侵蚀 s 林管理者得到一定的补偿，如图 2 右边的柱 Reduce/increas 提高适应 量e Increas resilienc e 力 形面积所示，森林管理者会获得更大的净利 e Contribute 提高水生系 美学/伦理 Aesthetic/ethi 供给服务 Provision services 润（森林保护收益加上生态有偿服务补偿） 。 aquati 价值 这样，下游用户也可能受益，因为他们参加 to c 调节服务 Regulating services 统生产力 c 支持服务 Supporting services 文化、美学服务 生态有偿服务所支付的费用要少于因森林 被转化为牧场给他们造成的损失。 由于生态 有偿服务制度的存在，使得下游受益者向上 图 2 说明了建立生态有偿服务的经济 游森林土地管理者的转移支付成为可能， 整 学基础。 此案例是关于土地所有者如何管理 个社会的福利（或经济福利）也有所增加 （用 流域中的一片森林。所有者/管理者可以将 上、下游用户的福利总和加以衡量）。而若 森林转换为牧场以获得预期收益，如图 2 是没有生态有偿服务制度，这种情况则不会 左边的绿色柱形面积所示； 也可以保护森林 发生。当然，任何有效的生态有偿服务制度 而获得预期收益， 如图 2 中间的柱形面积所 都取决于上游和下游的利益与成本的大小。 9 对于下游用户而言，他们应承担所需支付成 缴税和支付费用。这一特点集中反映在那些 本，避免如不支付造成的损失，并获得净效 产生全球环境效益的环境服务上，如减少温 益。同样，对上游土地管理者而言，得到生 室气体或者臭氧消耗物质排放，又如某些生 态补偿后的境况至少要与转变土地用途的 物多样性或者遗传基因物种保护。为之建立 效果一样好。 现实的、可接受的支付机制将会举步维艰。 对于这类案例来说，生态有偿服务制度往往 图 3（Pagiola 和 Platais, 2002）进一步 需要启动全球支付机制，气候变化领域的最 展示了生态有偿服务制度的运作机制安排。 新进展恰恰说明了这点。 该生态有偿服务制度需要有一个管理机构 （机制），从环境服务的受益者（图 3 的左 近来在中国和全球范围内的一些研究 边部分）征收费用，管理基金（通常是专项 表明，当存在地方、全国或全球的环境效益 基金），然后再通过支付机制分配给服务提 时，即使以前没有市场或市场价格存在，许 供者（或者如图 3 案例中的土地使用者）。 多人也认识到环境服务是有价值的，值得保 这种支付确保环境服务的持续供给， 也让服 护和为之付费。许多国家已经进行了出色的 务受益者获益。 这样就完成了一个 “循环” ， 研究以估算生态产品和服务的货币价值，环 由此激励服务提供者连续不断地提供环境 境产品和服务的经济评估手段（为环境“定 服务。 价”）迅速发展，这就为生态有偿服务制度 的建立提供了经济学基础。 几乎所有的生态有偿服务制度都遵循 着一个相似的模式， 主要差别在于服务受益 图 3 生态有偿服务系统中从受益者到土地使用者的 者如何支付费用（税费）以及基金和支付机 补偿流 制的具体形式。 促使资金转移的机构安排对 管理结构 任何生态有偿服务的成功都至关重要。 Pagiola 等人（2002）在其有关森林环境服 务的销售一书中详细的讨论了这些问题。 受益者 土地使用者 Pagiola 和 Platais 也在他们 2007 年的报告中 受益者 土地使用者 详细探讨了上述问题。 受益者 融资 支付 土地使用者 受益者 土地使用者 机制 机制 成功的生态有偿服务制度的建立，其决 受益者 土地使用者 定因素在于环境服务自身的经济价值。倘若 受益者 土地使用者 土地使用者 公众或者直接受益者认为环境服务具有经 受益者 济价值而值得支付，生态有偿服务制度将容 环境服务 易建立。倘若环境服务被认为对于另一个群 来源：Pagiola and Platais（2002） 体没有直接益处，那他们就没有动力或意愿 10 4．决定建立生态有偿服务制度难易的因素 6 值得再次强调的是，生态有偿服务并不 样性保护而言，从那些娱乐消遣或观光的受 仅仅意味着政府要为生态服务的提供者买 益者中筹集资金往往会更容易。世界上许多 单。这种所谓的“供方”生态有偿服务只是 海洋公园都对公园使用者收费，以保护更广 政府利用纳税收入履行其职能已实现诸如 泛的海洋资源。这是另一种生态有偿服务制 健康、教育、国防和环保等多种目标的一种 度的例子。 方式。生态有偿服务制度的特点在于环境服 服务提供者和受益者的数量 尽管机 务的使用者和提供者之间的供求关系所带 构设置很重要， 但建立生态有偿服务制度的 来的资金链接。这些资金可能来自新的、额 难易程度通常取决于所涉及的人数 （或单位 外的收入来源，也可能来自现有的收入。 或组织的数量）。由于生态服务的提供者需 既然生态有偿服务制度基本上是在以 要接受补偿， 因此便于管理的人数和存在管 往并不存在的情况下创造一个新的市场， 那 理他们 （和进行支付）的机制是相当重要的。 么要想建立生态有偿服务机制， 就必须考虑 例如，在哥斯达黎加的埃雷迪亚流域，总计 影响实施难易的因素。FEEM（2007）以及 有几百名农民参与并接受补偿。 而在其他地 Pagiola 和 Platais（2007）的研究报告对这 方，“服务提供者”的数量可能是几十人。 些影响因素做了有益的探讨。 以下是需要考 这些案例 比起那些具有成千上万（或者更 虑的主要因素。 多）服务提供者的案例——如在印度的主要 流域的农民和林业者，显然更加容易处理。 因果关系间的“距离” 生态服务的 提供者和使用者或受益者之间的时空联系 同样，服务受益者的数量也很重要，不 可以是很直接的和即刻的（例如，小流域和 过往往不会成为一个大问题。在许多以流域 饮用水或灌溉水的供给），也有可以是很遥 为基础的生态有偿服务中，受益者（个人用 远的（例如， 碳汇及其对全球变暖的影响）。 户）已经在为水（或者电）付费。因此，额 实践中， 服务提供者和受益者之间的“距离” 外的生态有偿服务收费可以加入到现有的 是决定生态有偿服务难易程度的一个重要 账单中。供水公司事实上是个用户群。一个 变量。当“距离”小时，通常比较容易建立 供水公司能代表成百上千甚至上百万的人。 生态有偿服务制度，而“距离”大时会困难 然而，如果没有现存的用者支付系统存在， 一些。 建立一个新制度来收集费用将是巨大且昂 贵的挑战。例如，有些生态系统提供的重要 例如，生态有偿服务的早期例子常见于 服务之一就是生物多样性的保护及其管理， 流域中，下游的水用户（受益者）支付资金 但通常没有一个有组织的付费系统。即使人 给上游的流域管理者（服务提供者）。作为 们重视生物多样性，但不习惯为其付费，而 最早建立的基于流域的生态有偿服务的案 且事实上也不为其定期付费。因此，建立一 例之一，哥斯达黎加的埃雷迪亚市上下游的 个公平、透明和易于管理的支付制度是非常 距离只有几十公里。在另一个规模较大的案 困难的，执行起来代价也相当高。一个特例 例中，纽约市和其上游水源保护区之间的距 是人们在其常规付费，如财产税、收入税或 离要远得多（数百公里）。但二者概念上非 者在其他使用者收费的基础上，能否增加一 常相似，因果关系也同样清晰。随后将会对 个“生物多样性补偿费”呢？ 这些案例予以讨论。与之相同，对于生物多 11 从受益者中筹集资金并转移给服务提 着实际支付给服务提供者的资金占到 80％ 供者 收费要花钱，支付也要花钱。因此， 或者更多。如果这两个数字对调一下，筹集 为了实施生态有偿服务制度， 还将面临着一 资金的 80％用于管理成本，这种生态有偿 些管理和机制问题， 即如何从受益者那里收 服务在筹集和转移资金的效率则非常之低。 费，并切实转移支付给服务提供者。许多早 在一些案例（如哥斯加黎达国家项目）中， 期的生态有偿服务都建立了专项“基金”， 非政府组织在生态有偿服务的执行中发挥 用于存放筹集而来的资金， 直到都支付给服 了有价值的（成本有效性）作用。例如，哥 务提供者。显然，任何新制度的建立都要付 斯加黎达国家项目的执行机构 FONOFIFO 出时间、精力和金钱，因为当任何一方—— 按法律要求将成本控制在 7%以下，这样将 服务受益者或者提供者——所涉及的人群 会把收取到的 93%资金分给受益者。 增加时， 收费和支付的管理成本也将随之增 法律和制度框架 毫无疑问， 建立生态 加。 有偿服务制度最大的潜在障碍是合适的法 哥斯达黎加和其他流域生态有偿服务 律和制度框架的创建和发挥作用。 由于资金 的案例都值得借鉴。 图 3 强调了综合的管理 筹措通常是新手段， 并且支付给那些以前从 系统以及融资机制（如何筹集资金）和支付 未获得过补偿的人们， 因此合适的法律和机 机制（如何将筹集的资金支付给服务提供 制要求至关重要。 是否建立新的法律或制度 者）的必要性。生态有偿服务的可持续性要 依每个国家，甚至是地方的具体情况而定。 求管理成本尽量保持在一个低水平——大 本文不对此详述， 有价值的指导和案例可详 量成功的生态有偿服务制度的整体管理成 见 Pagiola 和 Platais（2007）。 本占总筹集资金的 20％或者更少，这意味 12 5．不断增加的生态有偿服务国际经验 7 早期的生态有偿服务制度的案例经常 施的补偿）。纽约市为此花费约 15 亿美元， 与流域管理和饮用水供应有关。这并不奇 即不到水处理方案预算的 20％。 怪，因为流域管理和下游水供应、水质之间 无论哪种方案，纽约市的用水户都不得 的物理联系通常可以被认识到（尽管不被很 不通过他们的水费和其他的债券/债务等方 好的理解），用水户制度也已建立。服务使 式支付这些费用。然而，通过探索和实施生 用者（水用户）需要并愿意为水付费，而且 态有偿服务方法以解决问题（而不是等水质 存在征收生态有偿服务费用的机制（水费）。 恶化后再花钱解决问题），纽约市民受益于 尽管如此，将费用支付给环境服务提供者的 持续、优质的饮用水供应，避免了持续不断 制度机制通常仍需要进一步发展。 的高处理成本。此外，生态有偿服务方法有 此类生态有偿服务的最著名的两个案 助于保护流域及流域所提供的其他服务（娱 例在纽约市和哥斯达黎加的埃雷迪亚市。尽 乐、生物多样性保护和其他的环境服务）。 管这两个城市及其生态有偿服务在规模上 支付给流域内的环境服务提供者的费用来 不能相提并论，但二者所采用的方式却极其 自于用水户（他们不得不支付这一费用，作 相似，其相似的特点在于城市供水系统的管 为水费的一部分）。在这个案例中，我们看 理者都关注从流域上游流出的水的变化，并 到“市场”存在于纽约市的水务公司和流域 决定保护水源地的水质（和水量），而不是 管理者间，而不是数以百万计的纽约市用水 等水到达市区后进行处理。 户和流域管理者之间。 纽约市的案例 （摘自 Pagiola 和 Platais， 哥斯达黎加埃雷迪亚市的案例（摘自 2007）。纽约市作为世界上最大、最富有的 Castro，2002 和 Barrantes 和 Gamez，2007）。 城市之一，其水资源供应来自城市北部 埃雷迪亚市是哥斯达黎加的一个大学小镇， Catskill 山区。水质天然优质，无须处理或 距离首都圣荷西不远。 埃雷迪亚市每天用水 过滤就可作为饮用水。纽约市每天消费 40 约 300 万升， 仅相当于纽约市水资源消费量 亿～50 亿公升的水。然而，到 20 世纪 80 的 0.1％。与纽约市相似，埃雷迪亚市面临 年代末，Catskills 流域内的农业生产的变化 的问题是流域内经济行为的变化影响到了 和其他方面的发展（如非点源污染、污水污 饮用水的安全供应。于是，该市开始利用生 染、土壤侵蚀等）都对水质造成了威胁。 态有偿服务，通过向用水户（约 50 000）收 纽约市的水资源规划者们面临两种选 费用于补偿给流域内实施改进的保护措施 择：一种选择是建设水处理系统，但仅建设 的农户。 费用就需耗资 40 亿～60 亿美元，再加上每 20 世纪 90 年代晚期，研究人员（参见 年大约 2.5 亿美元的运行成本，费用总现值 Castro（2000）的文章）考虑到了森林覆盖 将约为 80 亿～100 亿美元；另一种选择是 的流域提供的各种环境服务——水资源供 与 Catskill 流域的上游土地所有者/管理者 给、生物多样性、碳截存、娱乐休闲和减少 合作，消除潜在问题、保持高质水源。他们 洪涝等。在埃雷迪亚市的流域内，如果改变 选择了第二个方案。 这个典型的生态有偿服 土地用途， 集约经营的奶制品生产将会是最 务方法包含了许多不同的措施和方案 （包括 有前景的替代方式， 预计每年每公顷土地有 对农田资本成本和减少污染的农业生产措 大约 53 000 科朗的总收入，即 175 美元多。 13 进一步研究表明， 农民愿意接受每年每公顷 墨西哥 这是一个供方的案例， 被称为 大约 23 000 科朗（约 75 美元） “出 的补偿， 水文生态有偿服务（PSAH）全国工程。PSAH 售”他们的土地功能转变权，以保护森林。 付费给上游的拥有土地的传统社区的成员， 这些资金用以补偿农民的收入损失， 并帮助 以保护流域植被，避免森林退化。这些费用 他们开展其他保护措施。 来源于下游用水户，按水使用筹集的再次分 配基金。但是这些资金的实际分配由政府决 进一步分析表明， 如果按照每立方米用 定，并且常常基于政治上的考虑（如“到处 水收取 2.70 科朗（不到 1 美分）的生态系 撒钱”），而非基于经济效率的考虑。 统服务补偿费， 则可以从用水户那里征收到 足够的基金， 补偿给流域保护和项目管理所 其他的国际案例还有： 需要的每年每公顷 23 000 科朗的费用。这 南非 一个供方的生态有偿服务项目， 种有偿生态服务收费相当于水价上涨 1%～ 利用政府资源设立的“水为工作”项目 3%（水费因用水种类而异）。这一制度现 （WfW），其资金大量来自于减少贫困/创 在正在实施，每立方米用水收费从 2000 年 造就业的资金， 资助清除那些比当地传统物 初始的 1.90 科郎涨到现在的 3.80 科郎。但 种更消耗水资源的外来入侵植物。 尽管有些 生态有偿服务的费用仍不到水费的 2.5%。 生态有偿服务正在一些有选择的地点进行 值得注意的是， 埃雷迪亚市的案例展示了一 （例如 Hermanus 和 George 市）。 个有针对性的“专项”费的应用，以增加水 公司的收入， 支付给那些避免未来的水供应 法国 为了确保水源区的水质， 私人瓶 难题和费用的行为。与此相反，纽约市的生 装水公司 Perrier-Vitte 付费给农民，以减少 态有偿服务依靠当前的收入， 解决眼前的问 或消除农用化学品的使用并改进农场管理， 题。生态有偿服务被认为是解决流域管理中 两者的目的在于减少地下水源的污染。 该项 问题的最费用有效的方法。 目始于 20 世纪 80 年代晚期，Perrier-Vittel 将目标锁定为那些最有可能影响其水源的 其他拉丁美洲/中美洲生态有偿服务制 农民，与农民的合同期限 18～30 年不等， 度的案例（大部分摘自 Pagiola 和 Platais, 包括每年每公顷大约 230 美元的环境服务 2007）包括以下： 补偿，大部分支付发生于计划实施的最初 7 厄瓜多尔的基多 厄瓜多尔正在全国 年，这也正是大多数费用发生的时期。 的不同地区试行各种各样的生态有偿服务 虽然对生态有偿服务制度有如此之多 方式。在首都基多，水利和电力公司的部分 的关注（经常被看作是改善环境保护的一个 财政收入被再次分配，这些补偿支付给私有 潜在的自筹资金的方案），但实际成功实施 土地所有者和为城市提供环境服务的流域 该制度的案例却不多。许多相同的案例几乎 保护区，支付给流域中不同形式的保护行 被所有的报告引用（包括本文），并且多与 动，以帮助保护基多的水资源供给。 流域管理有关。生态有偿服务往往集中在环 萨尔瓦多的亚马瓦尔 在这里的生态 境资源的间接使用方面，如流域环境保护和 有偿服务制度中，地方市政当局关注蓄水层 水供给、珊瑚礁保护和渔业。但是，当存在 补给，以保护地方供水问题，它与上游土地 环境资源的直接使用时（以珊瑚礁保护和潜 使用者之间存在直接交易。生态补偿支付给 水为例），提高观光的门票就是一个十分普 那些位于蓄水层补给区的私人土地所有者， 遍的现象，因为服务提供者和使用者之间几 用以支持促进水渗透到蓄水层的土地利用 乎是“零”距离。此外，还有许多直接付费 实践。 环境服务的例子。然而，当随着距离增大， 14 环境服务被间接提供，应用的数量便急剧减 环境基金（GEF），或者依赖于其他资助者 少。 的全球范围内的转移支付， 无一不是全球范 围的供方生态有偿服务的案例。这都说明， 当环境服务为全国或世界性的，成功的 生态有偿服务并不是万能药。 许多国家尚在 生态有偿服务就更为罕见。以生物多样性保 尝试生态有偿服务，中国也不例外。 护和减少温室气体这类全球环境服务为例， 大部分生态有偿服务机制或者依赖于全球 15 6．生态有偿服务在中国：机遇与挑战 8 作为一个人口稠密的大国，中国面临着 值得注意的是，19 世纪 60 年代早期被 合理保护和管理好江河流域的巨大挑战， 各 OECD 国家所提倡的“污染者付费” 的传 地也都正在尝试不同的自然保护措施。 除了 统方法， 目前在中国的实践中被广泛变形为 使用污染者付费方法控制水污染外， 中国政 生态有偿服务方法。但在理论上，污染者被 府还进行了大规模的直接投资和鼓励性支 征收的费用额与之对其他人造成损害量相 付以促进水土保护。 生态补偿机制的广泛使 联系， 从本质上与生态有偿服务制度中使用 用和退耕还林项目的实施都为改善土地利 的是“受益者付费”不尽相同，因为污染者 用提供激励措施。 本文探索了生态有偿服务 需要为其造成的环境损害而付费， 而服务受 方法的应用， 即从环境服务的受益者直接收 益者并没有被要求为没被污染的服务支付 费补偿给服务提供者。方法是靠“模拟”市 费用。 尽管 “污染者付费”和“受益者付费” 场，试图帮助建立生态环境服务受益者和提 两种方法不同， 但二者可以结合起来共同为 供者之间尚且缺失的联系。 由于生态有偿服 改善环境服务管理发挥作用。 务创建了一种从环境服务受益者那里募集 生态有偿服务和“低果先摘” 经济学 新的资金来源的措施， 这种方法也可以帮助 家喜欢“低果先摘”的理念，即用最小的努 政府减轻财政压力。 力取得易于获得的胜利，就好比是从低树枝 生态有偿服务作为当前实践的一个延 上最容易摘取果实一样。在生态有偿服务制 伸 在中国，尽管生态有偿服务被认为是一 度的发展历程中，我们也在寻找“易于先摘 个相对较“新”的概念，但也有政府支付个 的果实”，即那些易于快速实现的生态有偿 人费用以鼓励他们采取环境友好的土地利 服务的应用案例。这类案例将会在以下条件 用方式或其他相关项目的先例（如生态补偿 满足时出现： 机制和退耕还林项目）。不管是用于改善坡 • 生态服务的提供者和受益者之间的因 耕地和黄土高原地区易于侵蚀的梯田的资 果关系明确且相对密切； 金，或是林区防止森林退化的经费，这些基 • 受益者意识到生态服务的重要性和价 本上是“供方”生态有偿服务的方法，但其 值； 资金是政府通过税收等方式征集后提供的。 • 存在生态有偿服务资金收集和转移 在过去，改善的环境服务受益者的支付与向 （支付）的有效机制（制度和法律）； 服务的提供者的资金转移/支付之间缺乏明 • 资金筹集和转移支付的机制已到位； 确的关系。这也是生态有偿服务与传统生态 • 服务提供者数量可控，服务受益者的 补偿机制方法的不同。 数量可清楚界定，并且不致过大（或 从理论和实践上建立因果关系链的需 至少可以被清楚地界定，如市政水用 要 如前所述，重要的是先要确定生态系统 户的案例）； 保护与管理和向受益者提供生态服务之间 • 具有建立生态有偿服务制度的公共和 的因果关系。这种关系一旦建立，支付既可 私人部门的支持（如政府和个人）。 以提供所需的环境产品和服务，也可以防止 相关状况的恶化。 16 实施生态有偿服务的政治经济学考虑 • 温室气体减排的受益者。 即使生态有偿服务体系理论上完全说得通， 如果建立了生态有偿服务体系，前两类 但有一个潜在的又非常现实的政治经济学 受益者群体（直接和间接的资源使用者）容 问题有待解决。当引进某种全新的，特别是 易确定和收税。下面将介绍的丽江案例就重 需要从一个群体筹集资金，然后转移支付给 点针对这些受益者群体。第三类受益者群体 另一个群体时，对社会其他成员来说到底意 比较难以界定和收税。一种可能是对国家范 味着什么。例如，一群环境服务的提供者开 围内的（或者省、区域内的）所有居民征收 始得到以前从来没有过的补偿，其他地区的 普遍的“环境税”用以筹集资金，帮助提供 环境服务提供者是否也会要求补偿？这是 广泛的环境服务。这种大范围的税收从来不 一个非常自然的考虑，需要在实施安排上加 太受欢迎，纳税人通常觉得他们的钱不一定 以关注。答案是，理论上那些有价值的生态 为他们产生任何切实的好处。这也是上述讨 服务提供者应该得到补偿。问题在于，不是 论的“因果”和“距离”问题的一个例子。 每个社会都具有这样的制度安排能力。与其 将之作为理由不建立生态有偿服务制度，还 最后一类受益人，即受益于温室气体排 不如提高资源管理者对于这种生态有偿服 放减少和气候变化的人群更是难以确定。在 务制度需求的认识，并从现在起深入理解环 这类案例中，潜在的受益人是世界范围的 境服务的价值并更加珍视环境资源，而这恰 （尽管有些群体比其他群体受益更多，如可 恰是生态服务提供者和受益者的长期良好 能遭受洪水的低海平面地区的居民）。针对 合作的基础。除了公共支持和参与，政治意 气候变化的生态有偿服务制度已经建立，但 愿也将在建立和实施生态有偿服务中发挥 是服务提供者是当地居民（通常是林区的管 至关重要的作用。 理者/所有者），支付费用的受益者多是其 他国家的人们，他们通常在寻找低成本的方 在中国建立生态有偿服务制度及其可 式以满足减少碳排放的需求。 行性 如果考虑了上述不同条件，在中国建 立生态有偿服务制度是可能的。上述讨论显 多种类型的生态补偿正在世界范围内 示，根据谁从环境服务中受益，在中国可能 试行。表 1（FEEM，2006）把生态补偿分 采用不同形式的生态有偿服务制度。 主要的 类为：志愿性合同协议、公共支付和交易体 潜在环境服务使用者/受益者如下： 系。在中国许多建议采用的生态补偿属于第 二种类型（公共支付，生态补偿机制是其中 • 资源的直接使用者（如娱乐；直接的捕 的一个典型），即政府筹集资金支付环境服 捞如鱼类和鸟类资源）； 务（直接从服务受益者或者从一般的税收中 • 资源的间接使用者（如农用、居民家庭、城 筹集），然后再转移支付给服务的提供者。 市和景观用水的水质和水量）； • 更广泛的生态服务的受益者（例如物种及其 对于每一种支付方法的详细内容， 读者可以 栖息地的保护）及其使用； 参考原文。 17 表 1 FEEM 研究中的主要生态有偿服务体系类型 生态有偿服 参与者 生态/环境服务的类型 要求 务类型 志愿性合同 - 企业到企业。政府的角色仅 - 与私有产品有关的 - 清晰和可强制执行 协议（VCS） 限于产权的执行。 高价值生态/环境服 的产权 务。 - 可通过谈判实现的 - 提供生态/环境服务 合同 的成本低。 - 数量有限的提供者 - 小规模 和受益者 公共支付 - 政府到企业、政府到政府、 - 具有明显的外部 - 政府收取资金（例 （PS） 政府到其它组织（例如非政 性的公共物品 如税收或使用费 府组织、社会组织等）。 - 高价值的生态环 等） 境服务 - 透明的制度体系 - 提供生态/环境服 - 公共参与 务的成本高。 个体自由交 - 企业到企业，政府设立初始 - 高价值的生态环 - 较强的机制安排 易体系（TS） 标准和进行产权分配。 境服务，提供生态/ - 很强的监测和执法 环境服务的成本不 机制 定 - 初始产权的分配 - 生态环境服务与 私有物品相联系 - 不同供应者提供 的生态/环境服务 可以完全替代。 来源：FEEM（2006） 18 7．云南拉市海自然保护区案例研究 9 中国云南省丽江市拉市海自然保护区 景观水源。 丽江古城是中国的一个旅游胜地 建立于 1998 年，保护区的主要目的是保护 （据统计每年大约接待 230 万国内游客和 拉市海湿地（包括其中重要的淡水湖），该 11 万国际游客）。游客和商人都受惠于穿 保护区是拉姆萨尔国际湿地公约中确认的 越古城、质量良好的生活和景观用水。案例 重要的候鸟迁徙地。 主要的保护措施集中在 研究部分集中在评估旅游者对水质和水量 防范湿地内的渔业、偷猎、打猎、周边地区 的支付意愿以及为改善农业实践以维护或 增加的旅游者和农业生产活动所带来的威 改善水质的费用估算方面。 胁。 一项世界银行支持的，最近由意大利 表 2 中国拉市海案例的生态环境服务、服务提供 FEEM 基金会和保护国际在中国学者参与 者及受益者概要 下完成的案例研究报告（FEEM，2007 和保 生态环境服务 服务提供者 服务受益者 护国际等，2007），确定了许多主要的环境 丽江市居民 问题，主要包括以下几个方面： 景观水质的 旅游业- 丽江 拉市海附近 • 拉市海流域所提供的生态服务包括 改善 古城/到古城的 的农民 游客 生物多样性保护（尤其是鸟类）和提 旅游业-拉市海 供丽江古城的景观水； 自然保护区 • 被保护鸟类吃掉的农作物的经济损 维护鸟类生 拉市海附近 到拉市海自然 失； 物多样性 的农民 保护区的游客 • 为减少化肥和农药流入水系以保护 全球受益-生物 湿地和丽江市而进行的农业生产活 多样性保护* 动改变所造成的经济损失。 *全球受益通常不被列入当地的环境有偿服务 体系 这个案例研究评估了这些不同影响造 来源：FEEM（2007） 成的经济价值，用于确定补偿的规模，评估 构建生态有偿服务制度的可行性， 以帮助更 图 4. 丽江-拉市海地图 好地管理该保护区流域。 研究阐明了需要考 虑的生态环境影响的类型、 生态有偿服务的 机遇和建立生态有偿服务的限制条件。表 2 概括了该区域主要的环境服务， 以及服务的 提供者和受益者。图 4 中的地图标出了拉市 海自然保护区和丽江古城的地理位置。 在此案例中，有多种生态和经济的交互 作用，不过仅有一部分适合建立生态有偿服 务制度。在湿地、农业和丽江古城之间建立 生态有偿服务制度，是其中最明显的一例。 拉市海湿地是丽江古城（及其水系）重要的 19 湿地和周围的农业区之间的联系是双 说明，比起为丽江改善“景观”水质的游客 重的。首先，农业生产活动影响流入拉市海 支付意愿， 湿地游客愿意为鸟类生物多样性 的水质；第二，湿地保护的鸟类会到湿地外 保护支付更高的费用。当然，丽江古城游客 觅食，吃掉附近农田的部分庄稼。另外，拉 的数量要远远高于自然保护区的游客数量。 市海的的旅游者日益增加，主要是来观鸟。 表 3 列出了同时对丽江古城景观水质和自 在这个案例中，谁该向谁支付费用并不明 然保护区生物多样性保护支付意愿调查评 确，农户希望得到补偿以弥补鸟类破坏他们 估法的结果。 表中虽然清楚地显示了游客同 农作物的损失； 湿地管理部门想让农民减少 时对更好的城市水质和加强生物多样性保 化肥和化学药品的使用以改善湿地的水质， 护具有支付意愿， 但大量支付意愿却为“0”！ 给鸟类提供更好的栖息地。 可这些鸟儿反过 这样的结果提醒我们， 使用这些调查结果时 来又会吃农民种的庄稼！湿地-农民的关系 要慎之又慎。 问题在于双方都存在收益和成本， 而每年参 观湿地的旅客数量还相对较少。 表 3 基于意愿调查价值评估法的景观用水和生物 多样性保护的支付意愿结果 这两类的交互作用，即湿地-农业-丽江 支付意愿 支付意 最小 最大 样本 古城和湿地-旅游-农业活动，依次分析如 平均值 愿中值 值 值 大小 下： 10.3 8 0 157 254 景 观 水 (138 湿地-农业-丽江链接 丽江是中国的 质 的 支 非零 一个旅游胜地，被称为“中国的威尼斯”。 付意愿 值) 每年有将近 250 万游客前来游览丽江古镇 拉 市 海 33.4 8 0 250 254 和水系，这里的水质和水量对游客的游历体 0 (116 自 然 保 验非常之重要。 案例研究集中在水质和水量 护 区 生 非零 及周围农民的农业活动之间的关系上。 在本 物 多 样 值) 案例中，农民是改善环境服务 （更好的水质） 性 的 支 的潜在提供者，而游客是受益者。该研究利 付意愿 用意愿调查价值评估法（CVM），调查了 来源: FEEM （2007） 丽江游客对水质改善的支付意愿。CVM 调 查是一种分析手段， 依赖于人们对假设问题 的反应来进行经济价值的评估。 在丽江的研 从服务提供者（拉市海附近大部分农 究中，CVM 调查的结果显示对“景观”水 户）和服务受益者，以及损害（实际的和潜 质支付意愿的中值为 8 元人民币， 支付意愿 在的）的经济价值和受益者支付意愿的评估 2 的平均值为 10.3 元人民币 。 来看，丽江主要的两种环境服务情形十分不 同，与生物多样性保护（主要是鸟类）和农 与此相应， 另外一个对自然保护区的独 民从鸟类损害中获得补偿相比， 丽江古城的 立的支付意愿调查的结果显示， 游客对保持 景观服务和水质改善更容易从生态有偿服 鸟类生物多样性的支付意愿的中值同样是 务制度中得到资助。表 4 给出了主要的影响 8 元人民币，但平均值却高的很多，为 33.4 因素。 元（见表 3 中所示，部分原因在于生物多样 性保护的支付意愿的最大值非常高）。这就 生态有偿服务的资金 研究表明，在现 有丽江旅客的古城建设费上增加一点就能 筹集到足够的资金，用以支付农业生产活动 2 中值是半数的被访问者愿意支付的最低量，而平均 的改善和其他措施（包括促进有机农业）的 值是游客的总支付意愿与参观人数相除所得。 20 成本，以帮助农业部门提供所需要的环境服 提供者所需要的成本（见表 5）。其他地区 务（改善的水质和水量）。因此，由于有了 的经验显示，建议的费用非常小，不会对游 农业活动、水质改善的环境服务和大量到丽 客数量产生影响。其实，即使参观费（环境 江的游客（服务受益者）之间的直接关系， 费）增加再多一些，也不至于对旅游需求产 生态有偿服务制度似乎相当可行。需要指出 生负面影响。 的是，丽江古城的水质也受自身的影响。因 此，为了彻底解决水质问题，既要改善农业 表 5 实现生态有偿服务对丽江古城维护费的建 地区的水质，也要控制城市污染源（如城市 议增加额 污水）。 国内的 国际的 合计 增加百分比 1% 5% 人民币/人 0.4 2 表 4 环境/生态服务—提供者和受益者—主要影 付费的访问 响因素 者数量 2,315,700 109,680 生物多样性 募集的经费 服务: 鸟类 景观服务:水质 （人民币 / 数量 年） 926,280 219,360 1,145,640 服务 提 拉市海附近 拉市海附近的农民 募集的经费 供者 的农民 （美元/年） 117,174 27,749 144,923 服务 提 平均年损失 尚未评估。但预期对 来源：FEEM（2007） 供者 的 (2000-2005): 农民提供环境服务的 供给 成 1,845,613 元 补偿不会太高，因为 本 (农作物的 他们不可能处于生产 湿地－农业的联系 湿地－农业联系 损失) 可能性边界——减少 约 233,470 的经济分析集中在鸟类吃食农田庄稼的损 化肥和农药的投入不 美元 大可能导致产量的降 害方面。经估计，该损害达到每年 180 万元 低 人民币（约每年 23 万美元）。由于自然保 服 务 受 拉市海自然 丽江古城观光的游客 护区参观者的平均数量相对较少 （据统计每 益者 保护区观鸟 （国内的和国际的） 年大约 5 万国内旅客和 1.5 万国际旅客）， 的游客（国 为了实行生态有偿服务， 要向游客收取的费 内的和国际 用达到人均 28 元人民币，这个数额大大超 的） 过了上述意愿调查所得到的平均支付意愿 受 益 者 支付意愿调 支付意愿调查– （中值为 8 元人民币）。 的服务 查 － 32,338,400-42,635,690 价值 520,000- 元/年 可以认为， 即使对湿地游客实施双层价 2,171,000 元/年 格体系 （国际游客比国内游客收取更高的费 来源：FEEM（2007） 用），农业－湿地联系的生态有偿服务很难 财务自给，需要从其他来源筹集额外的资 金。如果国内游客收取 8 元人民币，国际游 由于游客已经在支付古城建设费， 征收 客收取 40 元人民币的参观费，每年大概会 额外的费用将非常容易且成本低廉。 研究计 增加 100 万元，这也仅够补偿大约一半的鸟 算，事实上国内游客的参观费如果在 40 元 类吃食作物所造成的损失 （见表 6）。FEEM 的基础上平均增加 1%（到 40.4 元），外国 （2007）的报告中有更多的研究细节和价值 游客的参观费增加 5％（到 42 元），将产 估算。 生足够的收入用以实行生态补偿， 支付服务 21 表 6 为实现生态有偿服务对拉市海自然保护区 案例研究进一步讨论了丽江古城和拉 门票的建议额 市海自然保护区的机制安排， 以及现有系统 门票 门票 将如何影响生态有偿服务制度的实施。 研究 (人民币) (美元) 指出， 从服务受益者中筹集资金是生态有偿 国内游 客数量 50,000.00 8 服务体系中最容易实行的部分， 而管理这些 1 国际游 资金并且把资金有效地转移到所需要的地 客数量 15,000.00 40 5 方或许更难。同时还需要考虑，在引入一种 总收入 1,000,000 126,500 新的资金机制时， 除了直接的服务提供者和 来源：FEEM（2007） 受益者以外， 该机制对社会其他方面的政治 经济影响， 如为丽江古城提供饮用水或其他 拉市海案例的结论提出了一些有用的 环境服务的拉市海地区以外的社区。 这些问 观点：当因果关系清晰（上述两个例子都说 题都要妥善解决， 才能为启动和顺利实施生 明了这一点），服务提供者的数量易于管理， 态有偿服务制度提供足够的政治支持。 详细 支付系统已经存在（例如丽江的古城维护 内容请参看案例研究报告（FEEM，2007） 费）时，建立生态有偿服务制度更为容易。 和机制的分析及实施指南（保护国际等， 当受益者数量较少，支付系统不存在（如拉 2007）。 市海自然保护区），要引入生态有偿服务制 度则较为困难。 22 8．在中国实施生态有偿服务的建议和结论 10 在生态补偿机制被广泛倡导的今天，建 环境服务的利用和需求越直接，越容易 立在市场导向基础上的生态有偿服务应对 实施生态有偿服务（比如，娱乐和旅游；土 中国有吸引力。生态有偿服务是一种增加资 壤侵蚀和水库沉积）。空间分析可以帮助确 金，覆盖成本，以维持和加强环境服务的供 定产生多种效益（如流域保护和生物多样性 给的市场机制。正如本文所指出的，尽管真 保护）的地区，从而引入更为有效的、目标 正意义的生态有偿服务的案例很少，但建立 更为明确的生态有偿服务制度。环境服务的 新的生态有偿服务制度是一个正在世界上 利用越不直接，越难以建立生态有偿服务体 许多地区实践的领域，并且多种方法正在试 系（例如，大流域范围内的水资源利用；供 行。中国应该积极倡导建立和实施生态有偿 其他地区观赏的迁移鸟类的保护；供其他地 服务制度，至少在有条件的地区试点。 区捕捞的鱼类的海岸生境保护）。 拉市海自然保护区案例阐述了一些分 生态有偿服务制度既可通过从环境服 析方法，可以被用于确定与生态有偿服务相 务使用者中筹集新的资金；如果服务使用者 关的经济价值，以及一些在生态有偿服务实 已经在进行了直接支付（例如用水户），也 施中需要考虑的因素。案例研究提出了一些 可以利用现有的收入渠道。 有价值的行动建议，值得尝试。 生态有偿服务制度应被看作是一种通 然而，实行生态有偿服务制度要谨慎而 过改善当前的环境资源管理（同时也避免环 行。生态有偿服务不是万能药，也不总是易 境损害），避免未来成本的方式。 于引入和采纳。它必须满足一些条件。有些 全球环境服务或生态效益通常难以由 类型的环境服务（通常是更直接和交互的服 一国的生态有偿服务来支持。全球范围的转 务，例如水供给、旅游或者娱乐）要比其他 移支付通常才可以让这类的生态有偿服务 情况（例如在温室气体减排的案例中，服务 发挥作用。 提供者和服务受益者之间距离远，或者全球 受益，而不是当地受益）更适合实行生态有 最后，政治意愿、管理体制和制度安排 偿服务。 对任何生态有偿服务体系的建立和实施都 至关重要。 基于现有机制和社会体系对生态 在中国尝试生态有偿服务的方针原则 有偿服务的实施要求，低成本是非常必要 用于确定在中国可能的生态有偿服务以及 的。建立一个新的资金筹集和分配机制是昂 确定其实施难易的方针原则可概括如下。 贵且费时的，一个简单的成本效益分析，将 环境服务的提供者和受益者之间自然 会显示生态有偿服务运行成本与预期净收 的/互动的关系越紧密，越容易建立生态有 入相比是否合算（收入减去收集/管理成 偿服务体系（如流域和地方供水，或者水质 本）。生态有偿服务对社会其他群体的更广 和娱乐使用）。 泛的政治经济学影响也值得思考。 经济收益是决定因素。如果那些影响环 境服务供给的经济活动能够产生高额利润 （如园艺或蔬菜种植），通过生态有偿服务 使他们改变生产行为将比较困难。 23 背景研究报告 11 FEEM Servizi （2006）. 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