13
SÉRIE
Estudo de modelos de gestão de serviços de
abastecimento de água no meio rural no Brasil
Parte I: Relatório principal
Juliana Garrido
Wilson Rocha
Martin Gambrill
Heitor Collet
A Série Água Brasil do Banco Mundial apresenta, até o momento, as seguintes publicações:
1. “Estratégias de Gerenciamento de Recursos Hídricos no Brasil: Áreas de Cooperação com o Banco Mundial”
Autor: Francisco Lobato da Costa
2. “Sistemas de Suporte à Decisão para a Outorga de Direitos de Uso da Água no Brasil”
Autores: Alexandre M. Baltar, Luiz Gabriel Todt de Azevedo, Manuel Rêgo e Rubem La Laina Porto
3. “Recursos Hídricos e Saneamento na Região Metropolitana de São Paulo: um Desafio do Tamanho da Cidade”
Autora: Mônica Porto
4. “Água, Redução de Pobreza e Desenvolvimento Sustentável”
Autores: Abel Mejia, Luiz Gabriel Todt de Azevedo, Martin P. Gambrill, Alexandre M. Baltar e Thelma Triche
5. “Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-Árido Brasileiro”
Autores: Alberto Valdes, Elmar Wagner, Ivo Marzall, José Simas, Juan Morelli, LilianPena Pereira e Luiz Gabriel
Todt de Azevedo
6. “Modelos de Gerenciamento de Recursos Hídricos: Análises e Proposta de Aperfeiçoamento do Sistema do
Ceará”
Autor: Francisco José Coelho Teixeira
7. “Transferência de Água entre Bacias Hidrográficas”
Autores: Luiz Gabriel Todt de Azevedo, Rubem La Laina Porto, Arisvaldo Vieira MélloJúnior, Juliana Garrido
Pereira, Daniele La Porta Arrobas, Luiz Correa Noronha e Lilian Pena Pereira
8. “Impacto das Mudanças do Clima e Projeções de Demanda Sobre o Processo de Alocação de Água em Duas
Bacias do Nordeste Semiárido”
Autores: Eduardo Sávio P. R. Martins, Cybelle Frazão Costa Braga, Erwin De Nys, Francisco de Assis de Souza
Filho e Marcos Airton de Souza Freitas
9. “Desafios da gestão social dos perímetros públicos de irrigação: uma avaliação de experiências no Nordeste
do Brasil”
Autores: Octavio Damiani e Erwin De Nys
10. “Monitor de Secas do Nordeste, em busca de um novo paradigma para a gestão de secas”
Autores: Eduardo Sávio P.R. Martins, Erwin De Nys, Carmen Molejón, Bruno Biazeto, Robson Franklin Vieira
Silva e Nathan Engle
11. “Segurança de barragens: engenharia a serviço da sociedade”
Autores: Maria Inês Muanis Persechini, Paula Freitas, Erwin De Nys e Carlos Motta Nunes
12. “Plano de Gestão do Hidrossistema Cruzeta: A modernização do Perímetro irrigado como exemplo de
pequenos perímetros irrigados no Nordeste do Brasil”
Autores: Luis Nicolás, Loyola, Erwin De Nys, Paula Freitas, Celia López Quintian e Carlos Nobre
13. “Estudo de modelos de gestão de serviços de abastecimento de água no meio rural no Brasil”
Autores: Juliana Garrido, Wilson Rocha, Martin Gambrill, e Heitor Collet
Para acesso às publicações, visite o site: http://www.worldbank.org/pt/country/brazil/brief/brazil-publications-agua-
brasil-series-water
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SÉRIE
Estudo de modelos de gestão de serviços de
abastecimento de água no meio rural no Brasil
Parte I: Relatório principal
Juliana Garrido
Wilson Rocha
Martin Gambrill
Heitor Collet
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SÉRIE
Estudo de modelos de gestão de serviços de
abastecimento de água no meio rural no Brasil
Parte I: Relatório principal
Juliana Garrido
Wilson Rocha
Martin Gambrill
Heitor Collet
Brasília, DF
Maio de 2016
BIRD – Banco Mundial
© Banco Mundial - Brasília, 2016
As opiniões, interpretações e conclusões aqui apresentadas são dos autores e não devem ser atribuídas, de modo
algum, ao Banco Mundial, às suas instituições afiliadas, ao seu Conselho Diretor, ou aos países por eles representados.
O Banco Mundial não garante a precisão da informação incluída nesta publicação e não aceita responsabilidade
alguma por qualquer consequência de seu uso.
É permitida a reprodução total ou parcial do texto deste documento desde que citada a fonte.
Banco Mundial
Estudo de modelos de gestão de serviços de abastecimento de água no meio rural no Brasil
– 1ª Edição – Parte I
Brasília – 2016
112p.
ISBN: 978-85-88192-24-9
I - Autores: Garrido, Juliana; Rocha, Wilson; Gambrill, Martin ; Collet, Heitor
Coordenação da Série Água Brasil 13
Juliana Garrido
Impressão
Qualytá Gráfica Editor
Criação de Identidade Visual
Marcos Rebouças - TDA Desenho & Arte
Projeto Gráfico Série Água 13
Carlos Eduardo Peliceli da Silva - Vértice Sociedade Civil de Profissionais Associados
Fotos da Capa
Wilson Rocha e Heitor Collet
Banco Mundial
SCN Quadra 2 Lote A
Ed. Corporate Financial Center, 7º andar
70712-900 - Brasília - DF, Brasil
Fone: (61) 3329-1000
www.bancomundial.org.br
Comentários e sugestões, favor enviar para: jgarrido@worldbank.org
13
SÉRIE
Agradecimentos
O
s autores gostariam de agradecer o apoio financeiro oferecido pelo Programa de Parceria
pela Água (Water Partnership Program — WPP) e seus três principais doadores — os
governos dos Países Baixos, do Reino Unido e da Dinamarca — sem o qual a realização
do estudo não teria sido possível.
Os autores agradecem aos colegas do Banco Mundial pelas suas contribuições à preparação desta
publicação, em especial aos revisores: Oscar Alvarado (durante a preparação), Glenn Pearce-Oroz,
Peter Kolsky e Miguel Vargas (durante a finalização); e aos colegas que tiveram ativa participação
durante as discussões sobre o estudo: Maria Angelica Sotomayor, Thadeu Abicalil, Lizmara
Kirchner, Lilian Pena, Fatima Amazonas, Ignacio Urrutia, Catherine Lynch, Edward Bresnyan,
Diego Arias, Paula Freitas, Willow Latham, Elisabeth L. Kleemeier, Tesfaye Bekalu, Nicholas J.
Pilgrim, Smita Misra, Pierre Francois-Xavier Boulenger, Ella Lazarte, Oscar Castillo, Mercedes
Zevallos, Jean-Martin Brault, Erwin De Nys, Sylvestre Bea, Josses Mugabi e Sameh Wahba.
Agradecemos também as contribuições relevantes da revisora Monica Bicalho (Coordenadora
da Câmera Técnica de Saneamento Rural da ABES) e da Carmen Molejón, pelo grande apoio e
incentivo na finalização do documento.
Os autores agradecem pela gentil colaboração dos técnicos entrevistados, pelas pesquisas de campo
realizadas e pelos participantes da oficina de discussão representando as seguintes entidades: na
Bahia: SEDUR, CERB, CAR/Produzir/PCPR, CENTRAL/Seabra e Associações de Lagoa de
Santa Rita, Pau D’Alho e Jaraguá; no Ceará: GESAR/CAGECE, SDA, SISAR/Acopiara, Programa
São José/PCPR, Associações de Morada Nova e Transual; em Minas Gerais: DVSR/COPASA,
COPANOR e Associações de São José de Almeida e Silva Campos; no Paraná: ASR/SANEPAR e
Associações de São João da Graciosa, Mundo Novo de Saquarema e Saltinho; em Pernambuco:
SRHE, SEDAR, PROMATA e PRORURAL, Associações de Vila Conceição, Borracha, Saue e Sítio
do Souza; no Piauí: SISAR/Picos, PROSAR-PI, PCPR e Associações de Roque, Nova Esperança,
Barriga e Bom Princípio; no Rio Grande do Norte: SEMARH, CAERN, CONISA, Associações
de Caatinga Grande e Lagoa da Onça; em São Paulo: SABESP e ABES-SP; no Governo Federal:
FUNASA, Ministério da Saúde, Ministério da Integração Nacional e ANA.
Por fim, agradecemos a Michele Martins, Renata Franco, Carolina Abreu, Adriana Moraes e
Wanessa Matos pelo apoio logístico; Barbara Farinelli e Abdoulaye Sy, pelo apoio na elaboração do
questionário de satisfação; Vinicius Rego, pelo apoio no levantamento de algumas das informações
de 2013 e 2014; a Carlos Eduardo Peliceli da Silva, pelo trabalho de qualidade no design gráfico;
e à Qualytá Gráfica Editor, pela cuidadosa impressão dessa série.
v
Vice-Presidente, Região da América Latina e Caribe
Jorge Familiar Calderón
Diretor para o Brasil
Martin Raiser
Diretora Senior, Departamento de Água
Jennifer Sara (interina)
Gerente, Departamento de Água para a Região da América Latina e Caribe
Wambui Gichuri
Coordenador de Operações de Infraestrutura
Paul Procee
Equipe de Água do Banco Mundial com atuação no Brasil
Antonio Rodríguez Serrano, Carmen Molejón, Jean-Martin Brault, Juliana Garrido, Lizmara
Kirchner, Oscar E. Alvarado, Paula Freitas, Thadeu Abicalil, e Thierry Davy
vi
13
SÉRIE
Apresentação
O
Brasil abriga o maior reservatório de água doce do planeta, com cerca de 20% do total.
Tal abundância de recursos hídricos, no entanto, convive com uma desigualdade na
distribuição espacial e temporal de água, acarretando impactos negativos para o
desenvolvimento econômico, a utilização sustentável dos ecossistemas e a qualidade de vida da
população, especialmente na zona rural.
Para os gestores de recursos hídricos e saneamento, assim como para os formuladores de políticas
públicas, garantir o abastecimento de água e serviços de saneamento básico de qualidade no meio
rural é um desafio recorrente. Para milhões de famílias brasileiras que vivem nas zonas rurais, ter
água encanada e serviços de esgotamento sanitário em casa é uma realidade distante.
Nesse cenário, diversos estados brasileiros criaram modelos inovadores de serviços de abastecimento
de água para atender às comunidades rurais e isoladas nas últimas décadas. Esses modelos têm
alcançado resultados importantes, porém, até então, não eram tema de um estudo específico que
buscasse documentá-los e disseminá-los.
Esta nova publicação da Série Água Brasil pesquisou modelos de gestão multicomunitária e
unicomunitária de serviços de abastecimento de água no meio rural em sete estados brasileiros,
identificando quais as características por trás das experiências bem-sucedidas e comparando os
resultados obtidos. Fez ainda sugestões para replicar tais modelos no país.
A Série Água Brasil é resultado do trabalho conjunto realizado pelo Banco Mundial e seus parceiros
nacionais ao longo dos anos. Nela são levantadas e discutidas questões centrais para a solução de
alguns dos principais problemas da agenda de recursos hídricos e de saneamento básico no Brasil.
Desde o lançamento do primeiro volume, em 2003, a Série Água Brasil vem abordando tópicos
relevantes e atuais, promovendo reflexões e propondo alternativas na busca por soluções para
os grandes desafios ao desenvolvimento nacional relacionados ao setor de água. Dessa forma,
esperamos que as informações apresentadas neste novo volume ajudem a fomentar novos
conhecimentos, estimular a troca de experiências e aperfeiçoar a gestão dos recursos hídricos e do
saneamento básico no Brasil.
Martin Raiser
Diretor do Banco Mundial para o Brasil
vii
13
SÉRIE
Sumário
Agradecimentos................................................................................................................................................................................v
Apresentação...................................................................................................................................................................................vii
Lista de Tabelas................................................................................................................................................................................xi
Lista de Figuras..............................................................................................................................................................................xiii
Lista de siglas e abreviações.......................................................................................................................................................xv
Prefácio..................................................................................................................................................................................................1
Introdução...........................................................................................................................................................................................3
1 RESUMO EXECUTIVO....................................................................................................................................................5
2 AVALIAÇÃO DOS MODELOS.................................................................................................................................13
2.1. Resumo da metodologia............................................................................................................................................13
2.2. Características gerais dos sistemas analisados..................................................................................................15
2.3. Resumo da avaliação dos parâmetros...................................................................................................................28
2.4. Avaliação dos modelos de gestão multicomunitária....................................................................................31
2.5. Avaliação dos modelos de gestão unicomunitária.........................................................................................47
3 RESULTADOS, RECOMENDAÇÕES E CONCLUSÃO.....................................................................57
3.1. Resultados gerais dos pontos positivos................................................................................................................57
3.2. Recomendações para melhoria dos modelos .................................................................................................62
3.3. Conclusão..........................................................................................................................................................................66
ANEXO 1 - METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO............................................................................................67
1. Introdução...................................................................................................................................................................................67
2. O universo da pesquisa realizada......................................................................................................................................67
ix
Sumário
3. Roteiro metodológico...........................................................................................................................................................71
4. Análise final dos modelos....................................................................................................................................................88
ANEXO 2 - CONTEXTO DOS SERVIÇOS DE ÁGUA NO BRASIL..............................................89
1. Serviços de água e esgoto no Brasil..................................................................................................................................89
2. O serviço de abastecimento de água no meio rural.................................................................................................92
x
13
SÉRIE
Lista de Tabelas
Tabela 1. Quantidade de exemplos visitados por modelo. .............................................................................................14
Tabela 2. Número de parâmetros estudados nos modelos multicomunitários.......................................................14
Tabela 3. Número de parâmetros estudados nos modelos unicomunitários...........................................................14
Tabela 4. Características técnicas dos sistemas avaliados de modelos multicomunitários..................................15
Tabela 5. Características técnicas dos sistemas avaliados de modelos unicomunitários......................................16
Tabela 6. Características de eficiência operacional dos sistemas avaliados de modelos multicomunitários....19
Tabela 7. Características de eficiência operacional dos sistemas avaliados de modelos unicomunitários..........20
Tabela 8. Custos de operação e manutenção dos modelos multicomunitários (2014).......................................21
Tabela 9. Custos de operação e manutenção dos modelos unicomunitários. .........................................................22
Tabela 10. Tarifa e receita dos modelos multicomunitários..............................................................................................23
Tabela 11. Tarifa e receita dos modelos unicomunitários..................................................................................................24
Tabela 12. Evolução anual do número de ligações dos modelos multicomunitários............................................25
Tabela 13. Evolução anual de inadimplência dos modelos multicomunitários.......................................................27
Tabela 14. Avaliação geral dos modelos....................................................................................................................................29
Tabela 15. Avaliação geral dos modelos multicomunitários............................................................................................33
Tabela 16. Desempenho institucional.....................................................................................................................................34
Tabela 17. Avaliação do desempenho institucional dos modelos multicomunitários conforme os
parâmetros analisados e suas classificações.............................................................................................................................35
Tabela 18. Eficiência operacional...............................................................................................................................................38
Tabela 19. Avaliação de eficiência operacional dos modelos multicomunitários conforme os parâmetros
analisados e suas classificações.....................................................................................................................................................39
Tabela 20. Eficiência comercial e financeira.............................................................................................................................43
Tabela 21. Avaliação de eficiência financeira dos modelos multicomunitários conforme os parâmetros
analisados e suas classificações.....................................................................................................................................................44
xi
Tabela 22. Avaliação geral dos modelos unicomunitários................................................................................................48
Tabela 23. Desempenho institucional......................................................................................................................................50
Tabela 24. Eficiência operacional................................................................................................................................................51
Tabela 25. Eficiência comercial e financeira..............................................................................................................................53
Tabela 26. Comunidades visitadas em cada estado por tipologia de modelo de gestão......................................69
Tabela 27. Número de parâmetros avaliado nos modelos multicomunitários. .....................................................74
Tabela 28. Número de parâmetros avaliado nos modelos unicomunitários.............................................................74
Tabela 29. Exemplo de classificação descritiva de parâmetro..........................................................................................75
Tabela 30. Exemplo de pontuação dos parâmetros.............................................................................................................75
Tabela 31. Exemplo de classificação descritiva de parâmetro..........................................................................................75
Tabela 32. Ficha resumo dos modelos multicomunitários com as informações descritivas do ente regional
levantadas............................................................................................................................................................................................77
Tabela 33. Ficha resumo dos modelos multicomunitários com as informações descritivas do ente local
levantadas............................................................................................................................................................................................78
Tabela 34. Parâmetros avaliados no nível do ente regional dos modelos multicomunitários incluindo
critérios de avaliação e classificações.........................................................................................................................................79
Tabela 35. Parâmetros avaliados no nível do ente local dos modelos multicomunitários incluindo critérios
de avaliação e classificações..........................................................................................................................................................81
Tabela 36. Resumo de avaliação dos modelos multicomunitários por tipologia de parâmetro...........................82
Tabela 37. Resumo de avaliação dos modelos multicomunitários no nível regional, local e total......................82
Tabela 38. Ficha resumo dos modelos de gestão unicomunitária com as informações descritivas
levantadas. ..........................................................................................................................................................................................83
Tabela 39. Parâmetros avaliados dos modelos de gestão unicomunitária incluindo critérios de avaliação e
classificações ......................................................................................................................................................................................85
Tabela 40. Exemplo de resumo de avaliação dos modelos de gestão unicomunitária...........................................86
Tabela 41. Número de núcleos isolados atendidos com serviços de abastecimento de água por tipo de
modelo multicomunitário...........................................................................................................................................................96
13
SÉRIE
Lista de Figuras
Figura 1. Tipologias de manancial do universo pesquisado (multicomunitário e unicomunitário)......................... 17
Figura 2. Tipologias de tratamento do universo pesquisado (multicomunitário e unicomunitário)...................... 17
Figura 3. Evolução do número de comunidades dos modelos multicomunitários.............................................................. 25
Figura 4. Evolução do custo (R$/ligação/mês) dos modelos multicomunitários................................................................. 26
Figura 5. Evolução da receita (R$/ligação/mês) dos modelos multicomunitários............................................................... 27
Figura 6. Evolução da receita/custo dos modelos multicomunitários............................................................................................. 28
Figura 7. Avaliação geral dos modelos multicomunitários (número de parâmetros por classificação)................. 30
Figura 8. Avaliação geral dos modelos unicomunitários (número de parâmetros por classificação)....................... 30
Figura 9. Avaliação geral dos modelos multicomunitários (número de parâmetros por classificação)................. 33
Figura 10. Avaliação do desempenho institucional dos modelos multicomunitários (número de parâmetros
por classificação)......................................................................................................................................................................................................................... 34
Figura 11. Avaliação da eficiência operacional dos modelos multicomunitários (número de parâmetros por
classificação)................................................................................................................................................................................................................................... 39
Figura 12. Avaliação da eficiência financeira dos modelos multicomunitários (número de parâmetros por
classificação)............................................................................................................................................................................................44
Figura 13. Avaliação geral dos modelos unicomunitários (número de parâmetros por classificação).....................49
Figura 14. Avaliação do desempenho institucional dos modelos unicomunitários (número de parâmetros por
classificação)........................................................................................................................................................................................50
Figura 15. Avaliação da eficiência operacional dos modelos unicomunitários (número de parâmetros por
classificação)........................................................................................................................................................................................52
Figura 16. Avaliação da eficiência financeira dos modelos unicomunitários (número de parâmetros por
classificação)........................................................................................................................................................................................54
Figura 17. Atendimento em água no meio rural: percentual de domicílios rurais conectados à rede de água......93
Figura 18. Número de núcleos isolados atendidos com serviços de abastecimento de água por tipo de
prestador formal................................................................................................................................................................................96
xiii
13
SÉRIE
Lista de siglas e abreviações
ANA Agência Nacional de Águas
ABES Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental
ASR Assessoria de Saneamento Rural da SANEPAR (Companhia de Saneamento
do Paraná)
BA Bahia
BAJ Bacia do Alto Jaguaribe
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (Banco Mundial)
CAERN Companhia de Água e Esgoto do Estado do Rio Grande do Norte
CAGECE Companhia de Água e Esgoto do Ceará
CAR Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional do Estado da Bahia
CENTRAL Central das Associações Comunitárias para Manutenção de Sistemas de
Abastecimento de Água e Esgotos Sanitários
CE Ceará
CF Constituição Federal
CERB Companhia de Engenharia Ambiental e Recursos Hídricos do Estado da Bahia
CONISA Consórcio Intermunicipal de Saneamento de Serra de Santana
COPANOR Serviços de Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de Minas Gerais S.A
COPASA Companhia de Saneamento de Minas Gerais
DNERu Departamento Nacional de Endemias Rurais
EAB Estação de Elevação de Água Bruta
ETA Estação de Tratamento de Água
FUNASA Fundação Nacional de Saúde, ente vinculado ao Ministério da Saúde
GESAR Gerência de Saneamento Rural da CAGECE
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPA Instituto Agronômico de Pernambuco
IPCA Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
LP Ligações prediais
KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau – Fundo de Cooperação Alemã
xv
Lista de Siglas e Abreviações
MG Minas Gerais
N/A Não aplicável
O&M Operação e Manutenção
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PCPR Projeto de Combate à Pobreza Rural
PE Pernambuco
PI Piauí
PIB Produto Interno Bruto
PLANASA Plano Nacional de Saneamento
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PPNSR Programa Piloto Nacional de Saneamento Rural
PR Paraná
PRO-MATA Programa de Desenvolvimento da Zona da Mata Pernambucana
PRO-RURAL Programa que elabora projetos e realiza obras de saneamento rural no
estado de Pernambuco
PROSAR Programa de Saúde e Saneamento Básico na Área Rural do Piauí
R/C Receita / Custo
RN Rio Grande do Norte
SAAE Serviço Autônomo de Água e Esgoto
SANEPAR Companhia de Saneamento do Paraná S.A
SDA Secretaria de Desenvolvimento Agrário do Estado do Ceará
SEDUR Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia
SEMARH Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Estado do Rio
Grande do Norte
SESP Serviço Especial de Saúde Pública para as áreas urbanas
SISAR Sistema Integrado de Saneamento Rural
SNIS Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento
SRHE Secretaria de Recursos Hídricos e Energia do Estado de Pernambuco
SIHS Secretaria de Infraestrutura Hídrica do Estado da Bahia
SUCAM Órgão que resultou da fusão do Departamento Nacional de Endemias
Rurais (DENERu), da Campanha de Erradicação da Malária (CEM) e da
Campanha de Erradicação da Varíola (CEV)
xvi
13
SÉRIE
Prefácio
O
Brasil tem investido, durante várias décadas, recursos de diversas fontes nacionais
e internacionais para melhorar a cobertura de abastecimento de água e esgotamento
sanitário nas zonas urbana e rural. Contudo, observa-se que apenas a execução de obras
de infraestrutura não é suficiente para garantir a provisão do serviço à população. Em vários
casos, a infraestrutura é implementada, porém usada incorretamente ou se deteriora sem a devida
manutenção — e, o mais grave, sem atender às necessidades dos usuários.
Legalmente, os municípios brasileiros são responsáveis por prover serviços de abastecimento
de água e esgotamento sanitário aos seus habitantes. Nas zonas urbanas dos municípios, essa
responsabilidade é, geralmente, repassada às companhias estaduais de abastecimento de água e
esgoto ou realizada diretamente pelos governos municipais, por meio de serviços autônomos de
água e esgoto (SAAEs) ou departamentos.
As zonas rurais, na maioria dos casos, não são atendidas pelas companhias estaduais e são deixadas
em segundo plano pelos departamentos ou companhias municipais. A provisão de serviços de
água e esgoto nessas zonas rurais acaba sendo deixada de lado, com a população rural sofrendo
as consequências. Em alguns casos, programas de desenvolvimento rural fazem investimentos em
sistemas de água para serem gerenciados pela própria comunidade. No longo prazo, contudo,
é comum que os gestores comunitários enfrentem muitas dificuldades em manter o sistema
funcionando sem um apoio técnico profissional externo.
Nesse cenário, algumas experiências interessantes para a provisão de serviços de abastecimento
de água em escala para as zonas rurais foram desenvolvidas no Brasil e tornaram-se alternativas
institucionais, sociais, técnicas e financeiras sustentáveis que merecem destaque e disseminação no
país e no mundo.
Visto que a provisão de serviços sustentáveis de abastecimento de água na zona rural é um desafio
recorrente em vários lugares no Brasil e em outros países, o presente estudo teve como objetivo
registrar algumas dessas experiências alternativas, identificando parâmetros e indicadores para
uma análise comparativa entre os modelos. O estudo também destaca as principais características
das experiências bem-sucedidas.
1
Prefácio
O trabalho foi iniciado em 2010 e concluído em 2015. As informações e avaliações aqui apresentadas
referem-se às situações encontradas no levantamento realizado em 2010, incluindo atualizações dos
dados dos modelos multicomunitários nos anos de 2013 e 2014. É possível que algumas realidades
testemunhadas na época já tenham sofrido alteração, mas os autores entendem que as conclusões
e recomendações do estudo permanecem válidas. Com as informações disponíveis neste estudo,
espera-se que técnicos e tomadores de decisão do setor de recursos hídricos e saneamento básico
possam usá-las como ferramenta de consulta para elaborar, replicar ou ajustar modelos similares
à sua realidade local, melhorando assim o atendimento e o fornecimento de água a milhares de
brasileiros que vivem na zona rural do país.
Juliana Garrido Martin Gambrill
Especialista Sênior de Saneamento Especialista Líder de Saneamento
Departamento de Água Departamento de Água
Banco Mundial Banco Mundial
2
13
SÉRIE
Introdução
O
aumento da cobertura e, principal- no Meio Rural do Brasil” buscou avaliar
mente, o fornecimento sustentável de a experiência de gestão de abastecimento
serviços de abastecimento de água no de água na zona rural brasileira, por meio
meio rural são assuntos recorrentes nos debates de uma amostra de modelos de gestão e de
sobre recursos hídricos e saneamento. Há uma comunidades visitadas em sete estados nas
busca por modelos em escala para projetar, regiões Nordeste, Sudeste e Sul do país. Esse
construir, operar e manter as estruturas desses relatório objetivou também documentar, com
serviços para multicomunidades1. Embora parâmetros e indicadores, as características
exista alguma documentação sobre modelos de alguns desses modelos, identificando os
unicomunitários2 e/ou de larga escala, há pouco principais fatores que os tornam bem ou
material disponível sobre modelos direcionados malsucedidos. Ao destacar os pontos positivos
para multicomunidades de pequena e média e negativos de cada modelo, a avaliação
escalas. No entanto, observa-se que tipos elaborou um conjunto de referência para uma
de solução com agregação de comunidades gestão sustentável de serviços de água no meio
têm crescido devido à restrição hídrica local, rural, que inclui um apoio institucional aos
à necessidade de apoio técnico e/ou pelas gestores para maximizar a possibilidade de
oportunidades financeiras para ganhos de escala. continuidade das situações de prestação de
serviços desejadas.
Exemplos interessantes de modelos de
gestão, aqui definidos como alternativas O público-alvo deste estudo é formado por
institucionais, sociais, técnicas e/ou financeiras técnicos e dirigentes dos organismos estaduais
que viabilizam o fornecimento de serviços em e federais brasileiros que administram
zonas rurais, têm sido registrados no Brasil programas de implantação de obras de água
desde a década de 1990, mas só recentemente no meio rural ou elaboram mecanismos
ganharam destaque em fóruns setoriais. de gestão desse serviço. No entanto, para
ampliar o debate sobre o tema e compartilhar
O presente “Estudo de Modelos de Gestão internacionalmente a experiência brasileira,
de Serviços de Abastecimento de Água o trabalho também fornecerá subsídios para
análises conduzidas pelo Banco Mundial
1 Modelo de gestão multicomunitário, entende-se como aquele sobre o tema em outros países.
arranjo de gestão para operação e manutenção dos diversos sistemas de
abastecimento de água, envolvendo várias comunidades.
2 Modelo de gestão unicomunitário, entende-se como aquele
arranjo de gestão para operação e manutenção dos sistemas de
abastecimento de água de uma única comunidade.
3
Introdução
É importante esclarecer que o estudo se todos os aspectos avaliados, comparando os
limitou a avaliar apenas a gestão do serviço resultados de cada modelo. E a terceira, e última
de abastecimento de água. Dentro do amplo seção, identifica as principais conclusões e
universo de exemplos avaliados, a amostra recomendações do estudo. Finalmente, esta
de comunidades com operação formal de primeira parte apresenta dois anexos. O
serviços de esgotamento sanitário foi muito primeiro, explica com detalhes a metodologia
pequena, o que não permitiu o mínimo de aplicada no desenvolvimento do estudo, e o
avaliação comparativa. No caso dos serviços de segundo anexo descreve o setor de serviço de
abastecimento água, o objetivo do estudo não água no Brasil, contextualizando as questões
foi obter uma amostra estatística ou mesmo institucionais e legais e a situação do setor no
apontar, de forma simplista e definitiva, qual meio rural para o leitor pouco familiarizado
seria o modelo de maior sucesso no país. Com com o assunto ou com o país.
base em diversos parâmetros de avaliação,
consolidados em uma matriz que classifica a A segunda parte apresenta informações sobre
situação encontrada entre a desejável e a ser os principais programas e órgãos vinculados
evitada, o trabalho destaca quais componentes ao tema de saneamento rural em cada um
devem fazer parte da construção de modelos dos sete estados estudados à época do estudo;
de gestão sustentáveis bem-sucedidos e que um catálogo detalhado com todos os dados
possam ser replicados. coletados para cada um dos modelos visitados;
e a consequente análise dos aspectos dos
O presente estudo está organizado em duas modelos segundo os parâmetros constantes da
partes. A primeira parte, com o relatório metodologia apresentada na primeira parte.
principal do estudo, está dividida em três Em complementação aos dados técnicos, na
seções. A primeira resume as atividades última seção desta parte, são apresentados
desenvolvidas durante a pesquisa, os principais os resultados da pesquisa de satisfação de
resultados e suas recomendações. A segunda usuários sobre os serviços de abastecimento de
seção desenvolve uma análise detalhada de água em uma parte das comunidades visitadas.
4
13
SÉRIE
1
RESUMO EXECUTIVO
E
xistem, atualmente, cerca de 30 milhões institucionais no mundo, sejam modelos
de pessoas vivendo na zona rural unicomunitários, sejam de larga escala, no
do Brasil, das quais apenas 30,3%3 entanto, existe escassez de avaliação e registro
contam com abastecimento de água em suas sobre modelos multicomunitários em pequena
casas e 31,3% possuem alguma solução para e média escalas.
esgotamento sanitário. Da população total em
extrema pobreza no Brasil (16,2 milhões de Além disso, o pouco interesse das companhias
habitantes), praticamente a metade encontra-se estaduais de saneamento e dos departamentos
no meio rural, representando 7,6 milhões de e serviços municipais (quando existentes)
habitantes, ou seja, 25% do total da população em atender às comunidades isoladas e
rural do Brasil4. rurais no Brasil, somado à escassez de água,
principalmente na Região Nordeste do
Essa população rural vive em pequenos país e no norte do estado de Minas Gerais,
vilarejos, comunidades ou distritos nos 5.570 levou alguns estados a criarem modelos
municípios brasileiros, mas os detalhes de inovadores de serviços de abastecimento de
tamanho, as características e a cultura desse água multicomunitários nas décadas de 90 e
universo rural, assim como seus sistemas 2000. Esses modelos, que atualmente atendem
de abastecimento de água e soluções de a 1.631 localidades, têm obtido resultados
esgotamento sanitário, são pouco estudados e relevantes nos últimos anos, mas necessitavam
registrados no país. de um estudo específico para documentá-los
e disseminá-los, possibilitando assim, sua
Há muito, o fornecimento de água para replicação no país. Como há também um
consumo humano e a garantia da prestação número relevante de experiências no Brasil
de serviço de qualidade sustentável na zona com o modelo de gestão unicomunitária
rural são grandes desafios para os gestores de (isolada), aproveitou-se a oportunidade para
serviços de abastecimento de água. Há registros fazer o registro de algumas dessas experiências.
de alguns arranjos técnicos, financeiros e
Dessa forma, o presente “Estudo de Modelos de
3 PNAD/2015. Gestão de Serviços de Abastecimento de Água
4 Plano Brasil sem Miséria (instituído pelo Decreto nº 7.492/2011)
e o Censo IBGE/2010. no Meio Rural no Brasil” pesquisou exemplos
5
1 - Resumo Executivo
de gestão multicomunitária e unicomunitária sucedidos mostraram que a presença de
nos estados de Bahia, Ceará, Minas Gerais, capacidade de gestão da associação local é um
Paraná, Pernambuco, Piauí e Rio Grande do fator decisivo para o sucesso do modelo.
Norte a partir de 2010. O estudo aplicou um
questionário amplo e consistente para analisar A análise das principais características de sucesso
e comparar os diferentes exemplos de modelo dos modelos pesquisados indicou que, qualquer
multicomunitário e alguns modelos de gestão que seja o modelo de gestão a ser adotado, se
unicomunitária (isolada), com o objetivo de multicomunitário ou unicomunitário, alguns
identificar os componentes necessários para aspectos demonstraram ser chave para o
a construção de modelos de sucesso e fazer sucesso e deveriam estar sempre presentes
recomendações para a melhoria e sua possível no modelo adotado, sendo eles: a provisão
replicação no país. de serviço universal, regular e contínuo;
a escolha de tecnologia de tratamento da
As análises dos modelos levaram às seguintes água adequada ao manancial; o controle de
qualidade apropriada ao custo de um serviço
principais conclusões:
rural; o estabelecimento de regras mínimas
O modelo de gestão multicomunitário, de conservação antes da entrega dos ativos às
como o do Sistema Integrado de Saneamento comunidades; o estabelecimento de cobrança
Rural (SISAR) no Ceará (SISAR/CE) e no pelos serviços; a capacitação contínua dos
Piauí (SISAR/PI) e o da COPASA Serviços de envolvidos na prestação dos serviços; e, por
Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de fim, assistência técnica contínua5, seja de
Minas Gerais S.A (COPANOR) nesse estado, empresa estadual, seja de órgão estadual de
demonstrou ser uma solução eficaz e que coordenação.
poderia ser ampliada para diversas regiões
do país. O ganho de escala desse modelo
permite o cumprimento de parâmetros de Principais resultados da avaliação
qualidade na prestação dos serviços, no padrão
de serviço e de tecnologia adequados. Além A avaliação dos modelos de gestão
disso, os modelos de federações de associações, multicomunitários resultou na definição dos
como o SISAR, conferem uma dinâmica de modelos SISAR/CE, SISAR/PI e COPANOR
capacitação contínua e de associativismo como boas práticas. Esses modelos
(promovendo a união da comunidade em apresentam universalidade da cobertura6,
torno de interesses comuns). regularidade de abastecimento, adequação do
Considerando os fatores negativos tratamento de água, micromedição efetiva e,
avaliados em diversos exemplos de na maioria deles, ocorre o funcionamento
insucesso dos modelos de gestão automático de bombas com controle de nível
unicomunitária, pode-se afirmar que é
grande o risco que ameaça a maioria desta 5 Assistência técnica contínua com relação a aspectos
tipologia, particularmente nas comunidades como: inovação tecnológica, estímulo a eficiência, integração das
comunidades, avaliação de desempenho e apoio laboratorial para o
de pequeno porte. Os poucos casos bem- monitoramento de qualidade da água.
6 Cobertura entendida como sistema com conexão domiciliar.
6
13
SÉRIE
de reservatórios. O sistema de faturamento é manutenção, na sustentação da qualidade
informatizado, e os agentes arrecadadores são dos serviços, no fluxo financeiro, no
externos às comunidades. A inadimplência, suporte para a operação local (que é
por sua vez, está bem controlada. A tarifa realizada pelas associações filiadas e seus
de água média cobre os custos de operação respectivos operadores) e na capacitação
e manutenção esperados para o padrão de contínua de todos os envolvidos. O nível
serviço oferecido. Algumas características de participação e comando comunitário
diferenciadas importantes dos modelos são: é grande, e os modelos apresentam baixo
risco de interferência política. A diferença
• Os modelos do SISAR/CE e SISAR/PI básica entre os dois exemplos é o apoio
apresentam características institucionais institucional do estado do Ceará (por
bastante semelhantes, sendo ambas as meio da Companhia de Água e Esgoto
federações de associações que criam do Ceará - CAGECE), dotando o SISAR/
escala para maximizar a eficiência na CE de um conjunto de parâmetros de
SISAR /CEARÁ
Modelo: Gestão multicomunitária
dirigida por federações de
associações.
Início: O SISAR/CE foi criado
em 1995 na região de Sobral
e ampliado, em 2001, sendo
atualmente 8 regionais cobrindo
todo o estado. O SISAR presta
serviços em localidades com
população entre 25 e 500
famílias.
Cobertura: Em 2014, atendia
a uma população de 435 mil
pessoas em 1.124 localidades de
137 municípios com 115 mil
ligações de água.
7
1 - Resumo Executivo
Caraterísticas do modelo: o SISAR constitui-se de uma federação de associações que
tem como objetivo principal a gestão compartilhada com as associações comunitárias para
garantir a operação e a manutenção de sistemas de abastecimento de água.
Responsabilidades: Ao SISAR cabe a execução de ações mais complexas de manutenção,
controle da qualidade da água, fornecimento de insumos em geral, faturamento e cobrança,
realização de pequenas obras de expansão, o trabalho social, educativo e de mobilização; e à
Associação, por meio do operador escolhido pela comunidade, a supervisão da operação das
unidades, a manutenção mais simples, a leitura de medidores, entrega das contas. A diretoria
da associação supervisiona todo o serviço local.
Características técnicas: O modelo apresenta universalidade de cobertura, regularidade de
abastecimento e adequação do tratamento de água, micromedição efetiva e funcionamento
automático de bombas, com controle do nível de reservatórios; e custos ajustados à realidade
rural que pagam os custos locais e do SISAR.
Participação comunitária: Os níveis de participação e de comando comunitário são
grandes, o que, em muitos casos, resultam em baixo risco de interferência política. O poder
decisório das comunidades é expresso por meio da Assembleia, formada pelas associações
filiadas; enquanto a participação do Estado é mais latente no conselho administrativo. O
SISAR/CE é o único modelo pesquisado que realizada pesquisa de satisfação dos usuários
como parte da rotina de monitoramento dos serviços.
Apoio do Estado: O sucesso do Sistema Integrado de Saneamento Rural (SISAR) no
Ceará deve-se em muito ao apoio do governo estadual e ao incentivo à adesão ao modelo. A
sustentabilidade e a eficiência financeira do modelo são, em parte, asseguradas pelo apoio
tecnológico da Companhia de Água e Esgoto do Ceará (CAGECE) por meio de capacitação
técnica, inovação tecnológica, manutenção de equipamentos, análise laboratorial, gestão de
perdas e, principalmente, da avaliação de desempenho dos serviços na busca pela eficiência.
Tarifa: A tarifa média praticada em 2014 era em torno de R$ 2,01/m3 e a conta média de
R$ 13,76 por ligação/mês, o que representa aproximadamente 2-3% da renda familiar (estes
dados referem-se apenas ao SISAR da Bacia do Alto Jaguaribe (SISAR/BAJ)).
melhor gestão operacional que tem SISAR/CE, existe controle de qualidade
um sistema de metas de desempenho da água com análises completas e
como indutor. Esse apoio nasceu de periódicas; e práticas de conservação dos
uma decisão estratégica do governo do ativos, manutenção preventiva de forma
estado que permitiu ampliar a escala sistemática e um incipiente programa de
e a sustentabilidade do modelo. No gestão de perdas.
8
13
SÉRIE
• A COPANOR é uma empresa subsidiária se aspectos tais como: abrangência estadual
da Companhia de Água e Esgoto de Minas do modelo, o que permite que qualquer
Gerais, COPASA, cujo padrão de serviço e obra/ação de saneamento rural possa ter
gestão operacional é garantido pelo apoio um encaminhamento eficiente de gestão; e
institucional dessa empresa, inclusive com apoio tecnológico da Companhia de Água e
controle de qualidade da água. Não existe Esgoto do Ceará (CAGECE) para capacitação,
qualquer grau de participação comunitária manutenção de equipamentos de grande
no modelo COPANOR. porte (por exemplo, macromedidores), análise
laboratorial, e, principalmente, a avaliação
A avaliação dos aspectos institucionais de desempenho dos serviços na busca da
dos estados pesquisados revelou que o Ceará eficiência. Nos demais estados pesquisados,
reuniu a maioria das condições de um quadro os modelos e a dinâmica institucional do
institucional que assegura a sustentabilidade saneamento rural são ainda incipientes e/ou
de seu modelo, o SISAR/CE, considerando- apenas focados em uma área do estado.
COPANOR / MINAS GERAIS
Modelo: Gestão multicomunitária
dirigida por ente público.
Início: A COPANOR começou
a funcionar em 2007, por meio
de um programa financiado
com recursos estaduais e
investimentos em infraestrutura
pelo Governo Federal e pelo
Banco Mundial, por meio do
PROAGUA. A COPANOR
presta serviços de abastecimento
de água e esgoto nas regiões norte
e nordeste de Minas Gerais, em
localidades com 200 a 5.000
habitantes, incluindo as sedes
municipais.
Cobertura: Em 2014, atendia
a uma população de 301 mil
pessoas em 228 localidades com
89 mil ligações de água.
9
1 - Resumo Executivo
Características do modelo: A COPASA Serviços de Saneamento Integrado no Norte
e Nordeste de Minas Gerais (COPANOR) é uma subsidiária da COPASA/MG e tem o
governo estadual como seu maior acionista. Os custos de operação e a tarifa praticada
foram ajustadoss à realidade do meio rural.
Características técnicas: O padrão de serviço de abastecimento de água inclui cobertura
universal, micromedição, tratamento de água adequado, faturamento e cobrança, corte e
controle de inadimplência. O controle da qualidade de água e a gestão operacional são
realizados conforme o padrão de exigência da COPASA. A capacitação é permanente e
voltada para os técnicos e operadores do prestador do serviço.
Participação comunitária: Não existe participação das comunidades beneficiadas no
modelo.
Apoio do Estado: O apoio tecnológico da COPASA/MG é sistemático e efetivo, o que
confere modernidade e eficiência operacional ao modelo.
Tarifa: A tarifa média praticada em 2014 era em torno de R$ 2,65/m3 e a conta média de
R$ 20,45 por ligação/mês, o que representa aproximadamente 2-3,5% da renda familiar.
A avaliação dos modelos de gestão consolidação do associativismo minimiza
unicomunitária identificou algumas sobremaneira o risco de interferência
características importantes nas comunidades política e de quebra da sustentabilidade.
com as melhores práticas:
• O padrão de serviço incluía cobertura
• O tamanho da localidade e a organização universal, abastecimento contínuo e
social dos exemplos avaliados demonstraram regular, sistemas micromedidos e, na
serem fatores determinantes para o sucesso maioria dos exemplos, o tratamento da
e a possibilidade de replicação dos modelos, água estava condizente com o manancial.
como pode ser observado em comunidades Ainda assim, havia pouco controle e
de porte razoável (acima de 250 ligações) monitoramento de qualidade da água.
ou que tinham influência de fatores A macromedição, o automatismo e o
singulares, como, por exemplo, direção controle de nível nos reservatórios estavam
exclusiva por mulheres ou assentamento presentes em poucos casos apenas. Nos
de trabalhadores rurais. Observou-se quatro exemplos encontrados como
também que a boa prática do serviço torna melhores práticas, havia cobrança pelos
a associação, a partir do fator de agregação serviços e a inadimplência era baixa.
da água, uma empreendedora de diversos Nesses exemplos, não havia subsídio e o
projetos produtivos e sociais. Além disso, a superávit ocorria em três deles.
10
13
SÉRIE
Recomendações sucesso dos modelos pesquisados e a experiência
dos autores com o tema indicaram que,
As análises dos modelos levaram às seguintes qualquer que seja o modelo a ser adotado, seja
principais recomendações: multicomunitário, seja isolado, alguns aspectos
importantes deveriam ser considerados
O modelo de gestão multicomunitário como parte de qualquer um deles:
poderia incorporar melhorias nas seguintes
áreas: a expansão do modelo para todo o • O serviço na comunidade deveria
estado, com planejamento e diretrizes efetivas ser universal, regular e contínuo. Toda
de apoio; a resolução de problemas comuns comunidade deveria ser atendida e o
criando escala no suporte tecnológico, apoio sistema ser capaz de oferecer um serviço
laboratorial, manutenção robusta e avanço na regular. A distribuição deveria ser contínua,
gestão com base no desempenho. Além disso, contudo podem-se estabelecer regras para o
recomenda-se a implantação de um ambiente mínimo de abastecimento diário, conforme
regulatório, em etapas: (i) a curto prazo, um as condições e demandas de reservação
sistema de metas e estímulo ao desempenho, domiciliar;
coordenado por um ente estadual; e (ii) a
médio prazo, atuação de um ente regulador • A tecnologia de tratamento da água
com regras apropriadas aos serviços rurais deveria ser adequada às condições do
com adoção da sistemática de divulgação das manancial. O controle de qualidade deve
regras e dos resultados da ação regulatória. ter frequência e padrões mais apropriados a
um serviço rural, consistente com os custos
Um programa estadual, se assentado no acessíveis;
modelo de gestão unicomunitária,
necessitaria definir, pelo menos, diretrizes nas • O sistema deveria incorporar melhorias
seguintes áreas: o padrão mínimo de serviço; o tecnológicas, como o controle do nível
apoio e a assistência técnica imprescindíveis do dos reservatórios (importante para evitar
organismo coordenador da política estadual desperdício), associado ao controle
à gestão dos serviços; e, principalmente, a automático de liga-desliga nos sistemas
sistemática de cobrança; controle de eficácia; de bombeamento;
e cuidado da comunidade na utilização e
na manutenção dos bens necessários para a • A entrega dos ativos deveria incluir um
prestação dos serviços. Metas de desempenho compromisso da comunidade para a sua
e premiação por eficiência poderiam ser adequada conservação;
estipuladas, e caberia aos organismos estaduais
estabelecerem um sistema de monitoramento, • A operação do sistema deveria priorizar a
antecedido do devido apoio para capacitação manutenção preventiva dos equipamentos-
das comunidades e modernização tecnológica. chave e a agilidade na substituição de
bombas e equipamentos danificados para
A análise das principais características de diminuir o risco de paralisação do sistema;
11
1 - Resumo Executivo
• Os sistemas deveriam incluir: (i) que usado, mantendo o nível de reserva
micromedição (fundamental para evitar inicial (considerada nesse caso a reposição
desperdício), devendo, contudo, sua inflacionária).
adoção ser avaliada de acordo com
as definições de subsídio, cobrança e Considera-se que nenhum dos procedimentos
tarifa; e (ii) macromedição, permitindo sugeridos pode ser eficaz se não houver
conhecer a vazão captada (importante capacitação inicial e contínua dos envolvidos.
para o controle do manancial), e fazer, A capacitação deveria:
com a hidrometração, a gestão de perdas
do sistema; • Transmitir aos dirigentes da associação
conhecimento de regras do serviço, padrão
• A cobrança dos serviços com tarifa de qualidade, faturamento e cobrança,
deveria ser condizente com a realidade registro contábil e sustentabilidade
local e incluir métodos modernos de financeira. E mostrar a oportunidade
faturamento e cobrança. Havendo que o associativismo pode trazer como
necessidade de subsídio financeiro, que desenvolvimento para a comunidade; e
fosse implementado um sistema de
desempenho e incentivos com premiação • Treinar os operadores sobre o conhecimento
à eficiência; do padrão de serviço a ser oferecido e
principalmente os mecanismos de controle
• Deveria ser criado um regulamento operacional e de manutenção.
para prestação do serviço, com
definição dos direitos e deveres das Por fim, a avaliação demonstrou que a
partes, incorporando nele princípios assistência técnica por um organismo
de transparência e, sempre que possível, coordenador em um nível estadual é
realizar pesquisas de satisfação; e imprescindível para o sucesso dos modelos,
devido ao ganho de escala, capacidade
• Seria recomendável a criação de um técnica, continuidade de recursos técnicos e
fundo de reserva a ser transferido no financeiros; e sua capilaridade no estado.
início da operação e integralizado sempre
12
13
SÉRIE
2
AVALIAÇÃO DOS MODELOS
E
ste capítulo explica um pouco da comunitária na prestação dos serviços.
metodologia aplicada no estudo (para Os cinco exemplos pesquisados foram:
mais detalhes, ver Anexo 1), apresenta os Central das Associações Comunitárias
principais resultados obtidos e desenvolve uma para Manutenção de Sistemas de
análise dos dados obtidos. Abastecimento de Água e Esgotos
Sanitários (CENTRAL) na Bahia;
Sistema Integrado de Saneamento
2.1. Resumo da Rural (SISAR) no Ceará; Serviços de
Saneamento Integrado do Norte de
metodologia Minas (COPANOR), em Minas Gerais;
Sistema Integrado de Saneamento
A metodologia desenvolvida neste estudo Rural (SISAR) no Piauí; e Consórcio
realizou a avaliação de diferentes modelos de Intermunicipal de Saneamento de Serra
gestão de serviços de abastecimento de água do Santana (CONISA) no Rio Grande do
no meio rural. Norte. Além da sede do modelo, foram
realizadas visitas a duas comunidades de
Para efeito desse estudo, definiu-se “modelo” cada um dos modelos avaliados.
como a forma de organização da gestão dos
serviços. No universo da pesquisa realizada, • Modelo de gestão unicomunitária
duas formas distintas foram identificadas: (isolada): Nesse modelo, a comunidade
multicomunitária e unicomunitária. exerce uma gestão isolada, apenas para
si. Em geral, trata-se de uma gestão
• Modelo de gestão multicomunitária administrativa e financeira exercida
(regional). Nesse modelo, a gestão pela associação comunitária local e por
é realizada de forma comum para um operador contratado para assegurar
diversas comunidades dentro de uma o funcionamento do sistema. Foram
abrangência geográfica regional. Foram realizadas visitas a 16 comunidades nos
identificados cinco exemplos de modelo estados de Bahia, Ceará, Minas Gerais,
multicomunitário, que se diferenciam Paraná, Pernambuco, Piauí e Rio Grande
quando comparada a participação do Norte.
13
2 - Avaliação dos modelos
Tabela 1. Quantidade de exemplos visitados por modelo. No caso dos modelos multicomunitários, foram visitadas
duas comunidades por modelo.
Estado Modelo multicomunitário Modelo de gestão unicomunitária
Bahia 1 1
Ceará 1 2
Minas Gerais 1 2
Paraná 0 3
Pernambuco 0 4
Piauí 1 2
Rio Grande do Norte 1 2
Total 5 16
A metodologia de avaliação de cada modelo um com três classificações que vão da melhor
está descrita detalhadamente no Anexo 1 e situação (classificação A) até a pior (C). Os
baseia-se na observação direta dos autores e em aspectos avaliados e o número de parâmetros
entrevistas com os dirigentes e operadores dos utilizados na análise estão resumidos nas
modelos visitados. Os dados registrados foram tabelas a seguir.
traduzidos em parâmetros de avaliação, cada
Tabela 2. Número de parâmetros estudados nos modelos multicomunitários.
Aspecto Nª de parâmetros
Aspectos da entidade
Desempenho institucional – regional 8
Eficiência operacional – regional 8
Eficiência comercial e financeira 8
Subtotal dos aspectos gerais 24
Aspectos das comunidades operadas
Desempenho institucional – local 2
Eficiência operacional – local 10
Subtotal dos aspectos locais 12
Total - avaliação de modelo multicomunitário 36
Tabela 3. Número de parâmetros estudados nos modelos unicomunitários.
Aspecto Nª de parâmetros
Desempenho institucional 5
Eficiência operacional 11
Eficiência comercial financeira 8
Total - avaliação da gestão unicomunitária 24
14
13
SÉRIE
As visitas de campo foram realizadas em A seguir, são apresentadas as características
2010, e os dados disponíveis dos modelos principais dos sistemas analisados, incluindo
multicomunitários foram também atualizados características técnicas, de desempenho
em 2013 e 2014. operacional, de custos de operação e
manutenção e de receita.
Com base na metodologia indicada, chegou-se
aos resultados e às análises indicados a seguir.
2.2.1. Características técnicas
2.2. Características A seguir, apresentam-se as principais
características técnicas dos sistemas avaliados
gerais dos sistemas em cada comunidade, incluindo tipo de
manancial e de tratamento adotados, assim
analisados como o número de ligações e a abrangência
da rede.
Tabela 4. Características técnicas dos sistemas avaliados de modelos multicomunitários.
Entidade Localidade Tipo de manancial Tipo de tratamento Nª de ligações Cobertura da rede
Lagoa Santa Rita Poço profundo Desinfecção 428 100%
CENTRAL/BA
Pau D’Alho Poço profundo Desinfecção 170 100%
São Paulinho Poço Amazonas Desinfecção 406 100%
SISAR/CE Filtração com produ-
Bom Lugar Açude 49 100%
to químico (*2)
COPANOR/ Guinda Poço profundo Desinfecção 240 100%
MG Extração Açude ETA completa 143 100%
Nova Esperança Poço profundo Desinfecção 159 100%
SISAR/PI
Roque Poço profundo Desinfecção 155 100%
Mar Vermelho Sistema integrado (*1)
ETA completa 44 100%
CONISA/RN
Santana Sistema integrado (*1)
ETA completa 56 100%
Observações: (*1) Sistema Integrado: compra de água tratada de sistema produtor regional; e (*2) Filtração com aplicação de produto
químico (ascendente com coagulante e microfloculação).
15
2 - Avaliação dos modelos
Tabela 5. Características técnicas dos sistemas avaliados de modelos unicomunitários.
Estado Localidade Tipo de manancial Tipo de tratamento Nª de ligações Cobertura da rede
Bahia Jaraguá Poço profundo Inoperante 33 100%
Filtração sem produto
Morada Nova Açude 250 100%
Ceará químico (*1)
Transual Açude Não há 27 67%
São José de Al-
Poço profundo Desinfecção 2.000 100%
Minas Gerais meida
Silva Campos Poço profundo Desinfecção 250 100%
Saltinho Poço profundo Desinfecção 276 100%
São João Graciosa Nascente Desinfecção 110 100%
Paraná
Mundo Novo de
Nascente Desinfecção 68 100%
Saquarema
Sítio do Souza Poço amazonas Desinfecção 49 100%
Vila Conceição Poço amazonas Desinfecção 210 100%
Pernambuco Filtração com produto
Borracha Açude 700 100%
químico
Sauê Poço profundo Inoperante 33 100%
Bom Princípio Poço profundo Não há 130 100%
Piauí
Barriga Poço profundo Não há 76 100%
Rio Grande Caatinga Grande Poço profundo Dessalinização (*2) 70 N/A
do Norte Lagoa da Onça Sistema Integrado ETA completa 64 100%
Observações: (*1)
Filtração sem aplicação de produto químico (descendente sem uso de coagulante); e (*2)
Dessalinização com
distribuição por chafariz.
16
13
SÉRIE
Figura 1. Tipologias de manancial do universo pesquisado (multicomunitário e unicomunitário).
3
12% 5
19%
Açude
2
8% Nascente
Poço amazonas
Poço profundo
Sistema integrado
3
11%
13
50%
Figura 2. Tipologias de tratamento do universo pesquisado (multicomunitário e unicomunitário).
1
3 4%
11%
2 Desinfecção
8%
ETA completa
Filtração com produto químico
1 13
4% 50% Filtração sem produto químico
Inoperante
Não há
2
8% Dessalinização
4
15%
17
2 - Avaliação dos modelos
A média de quantidade de ligações existentes maior, desenhado para abastecer vários
do universo pesquisado foi de 185 ligações municípios, operado pela CAERN;
(aproximadamente 650 pessoas) nos modelos
multicomunitários (variando de 44 a 428 • Três mananciais são poços rasos escavados,
ligações); enquanto que nos unicomunitários, tipo amazonas, com tratamento por
foi de 270 ligações (variando de 33 a 2.000 desinfecção; e, por fim,
ligações) com aproximadamente 950 pessoas.
• Dois mananciais são nascentes, todos
Com relação às tipologias de mananciais, dos no Paraná, onde ocorre a situação de
26 sistemas pesquisados, os dados das tabelas “manancial de serra”, com adução por
acima mostram os seguintes aspectos: gravidade e tratamento por simples
desinfecção.
• Um total de 13 mananciais (50% da amostra)
é do tipo poços tubulares profundos, que Com relação à cobertura da rede de
ocorrem de forma difusa em regiões brasileiras abastecimento de água, à exceção de apenas
pesquisadas (Nordeste, Sudeste e Sul). Quando uma comunidade, todas as demais possuem
existente, o tratamento predominante nesta atendimento universal, isto é, 100% dos
tipologia é a simples desinfecção, e, apenas domicílios do sistema estão ligados à rede de
em um caso, a dessalinização; água.
• Cinco mananciais (19% da amostra) são
açudes, sendo a maioria desses exemplos 2.2.2. Eficiência operacional
pesquisados no Ceará. O tratamento
mais comum é a filtração com produtos A seguir, apresentam-se as principais
químicos, mas há também o tratamento características de eficiência operacional dos
completo em uma estação de tratamento sistemas avaliados em cada comunidade,
de água -ETA; incluindo controle de qualidade de
água, automatização, macromedição e
• Três sistemas (11%), todos localizados micromedição, assim como regularidade do
no Rio Grande do Norte, recebem abastecimento.
água tratada de um sistema integrado
18
13
SÉRIE
Tabela 6. Características de eficiência operacional dos sistemas avaliados de modelos multicomunitários.
Controle de Automatização e Regularidade
Macrome- Micromedição
Entidade Localidade qualidade da controle de nível do abasteci-
dição (*1)
água do reservatório mento (*2)
Lagoa Santa
Parcial Sim Sim Efetiva Regular
CENTRAL/BA Rita
Pau D’Alho Parcial Sim Sim Efetiva Regular
São Paulinho Satisfatório Sim Não Efetiva Regular
SISAR/CE
Bom Lugar Parcial Sim Sim Efetiva Regular
COPANOR/ Guinda Satisfatório Sim Não Efetiva Regular
MG Extração Satisfatório Sim Sim Efetiva Regular
Nova Esperança Parcial Sim Sim Efetiva Regular
SISAR/PI
Roque Parcial Sim Sim Efetiva Regular
Mar Vermelho Parcial Não há Sim Efetiva Intermitente
CONISA/RN
Santana Parcial Não há Sim Efetiva Intermitente
Observações: (*1) A micromedição foi considerada efetiva quando a hidrometração estava em uso; e (*2) a regularidade do abastecimento
foi considerada regular quando era contínua e não havia registros de desabastecimento.
19
2 - Avaliação dos modelos
Tabela 7. Características de eficiência operacional dos sistemas avaliados de modelos unicomunitários.
Automatiza-
Controle de Regularidade
ção e controle Micromedição
Estado Localidade qualidade da Macromedição do abasteci-
nível do (1*)
água mento (2*)
reservatório
Bahia Jaraguá Não há Não há Não Não há Regular
Morada Nova Não há Não há Não Efetiva Regular
Ceará
Transual Não há Não há Não Sem uso Intermitente
São José Al-
Satisfatório Sim Não Efetiva Regular
Minas Gerais meida
Silva Campos Satisfatório Não há Não Efetiva Regular
Saltinho Parcial Sim Sim Efetiva Regular
São João Gra-
Satisfatório Sim Não Não há Regular
Paraná ciosa
Mundo Novo
Satisfatório Sim Não Não há Regular
de Saquarema
Sítio do Souza Não há Não há Não Efetiva Regular
Vila Conceição Não há Não há Não Efetiva Intermitente
Pernambuco
Borracha Não há Não há Não Efetiva Intermitente
Sauê Não há Não há Não Sem uso Intermitente
Bom Princípio Não há Não há Não Não há Intermitente
Piauí
Barriga Não há Não há Não Não há Intermitente
Caatinga
Rio Grande Não há Não há Não N/A N/A
Grande
do Norte
Lagoa da Onça Parcial Não há Sim Efetiva Regular
Observações: (1*) A micromedição foi considerada efetiva quando a hidrometração estava em uso; e (2*) a regularidade do abastecimento
foi considerada regular quando era contínua e não havia registros de desabastecimento.
20
13
SÉRIE
Avaliando os dados operacionais dos 26 mas não são usados e em outras cinco
sistemas visitados, pode-se concluir que: localidades (19%) não há hidrômetros; e
• O controle de qualidade da água é • Por fim, a regularidade do abastecimento
satisfatório em sete localidades (27%), não acontece em 17 localidades (65%).
é realizado em 10 localidades (38%) e é
parcialmente realizado em nove (35%); Em uma análise das características operacionais
apontadas pelas tabelas 6 e 7, percebe-se que o
• 12 sistemas (46%) têm controle liga- modelo de gestão multicomunitário apresenta
desliga automático de bomba e controle de mais aspectos satisfatórios do que o de gestão
nível de reservatório, sendo que todos os unicomunitária.
multicomunitários (à exceção do CONISA)
usam esses controles; e os unicomunitários
concentrados mais nos exemplos do Paraná; 2.2.3. Custos de operação e manutenção
• 10 sistemas (38%) têm macromedição. As tabelas a seguir apresentam os custos de operação
Quanto à micromedição, em 18 localidades e manutenção (O&M) dos sistemas avaliados.
(69%) ela é efetiva (em uso) – todos os Foram incluídas nos custos de O&M as despesas
exemplos multicomunitários usam; em dois com pessoal, energia e outros, tais como materiais
exemplos (8%) existem os micromedidores, para o tratamento da água e de manutenção,
serviços de terceiros e despesas gerais. 7
Tabela 8. Custos de operação e manutenção dos modelos multicomunitários (2014).
Custo de operação e manutenção –
Parcela do custo - %
2014
Entidade
Nª de R$/ligação/ Materiais Gerais e
R$/ano (1) Pessoal Energia
ligações mês e serviços outras
CENTRAL/BA 2.124.943 9.149 19,35 39,6 22,3 17,4 20,7
SISAR/CE (2) 2.114.864 13.590 12,97 40,3 7,4 29,1 23,2
COPANOR/MG 19.577.949 88.712 18,39 40,7 22,1 25,1 12,1
SISAR/PI 1.423.461 7.800 15,21 40,7 13,8 9,3 36,2
CONISA/RN 845.327 5.241 13,44 13,3 0,0 25,6 61,1
Observações: Dados atualizados em 2014. No CONISA, no entanto, o dado de custo foi informado em 2010 apenas. Os autores
ajustaram monetariamente o valor (usando o IPCA, 27,7%) para permitir a comparação, conforme dado atualizado de receita, e
mantendo-se a relação receita/custo verificada em 2010.
(1)
A taxa de câmbio em dezembro/2014, segundo o Banco Central do Brasil, era de R$ 2,66 = USD 1,00 ;(2) os dados do SISAR/
CE apresentados nesta tabela referem-se apenas ao SISAR da Bacia do Alto Jaguaribe (SISAR/BAJ).
7 O estudo não conseguiu obter informações sobre os custos de
implementação dos sistemas.
21
2 - Avaliação dos modelos
Os dados da Tabela 8 mostram que, em termos composição de custos difere dos demais
de custos de operação e manutenção mensal exemplos, pois o maior custo (incluído nas
por ligação, os valores são bem variáveis: de despesas gerais) se refere à compra de água
R$ 12,97/mês/ligação no SISAR/CE a R$ 19,35/ tratada em atacado, que vem de um sistema
mês/ligação na CENTRAL/BA. Percebe-se que integrado operado pela CAERN. A razão do
há grande relação entre o custo de O&M e os baixo custo do serviço nesse caso, de R$13,44/
pagamentos com energia. mês/ligação, se dá pelo forte subsídio
financeiro na compra desta água tratada.
No caso do CONISA/RN, vê-se que a
Tabela 9. Custos de operação e manutenção dos modelos unicomunitários.
Custo de operação e manutenção Parcela do custo - %
Estado Exemplo
R$/ano R$/ligação/mês Pessoal Energia Outros
Bahia Jaraguá 46 0,12 100,0 0,0 0,0
Morada Nova 15.324 5,11 50,0 37,5 12,5
Ceará
Transual 1.609 4,97 46,7 51,2 2,1
São José Almeida 415.280 17,30 48,0 40,6 11,4
Minas Gerais
Silva Campos 86.887 26,62 52,9 21,1 26,0
Saltinho 24.518 8,17 70,0 20,0 10,0
São João Graciosa 5.670 4,30 67,6 0,0 32,4
Paraná
Mundo Novo de
7.662 9,39 64,0 0,0 36,0
Saquarema
Sítio do Souza 4.444 7,56 51,8 48,2 0,0
Vila Conceição 3.831 1,52 0,0 0,0 100,0
Pernambuco
Borracha 84.282 10,03 32,8 59,00 8,2
Sauê Não informado
Bom Princípio Não informado
Piauí
Barriga Não informado
Caatinga Grande 1.532 1,82 0,0 100 0,0
Rio Grande do Norte
Lagoa da Onça 6.589 8,58 28,0 0,0 72,0
Observações: Valores de custos reajustados monetariamente de 2010 (dado inicial) para 2014 pelo IPCA (27,7%); parcelas do custo
mantidas no mesmo percentual informado em 2010.
22
13
SÉRIE
O custo específico de O&M nos sistemas de cuida do sistema e fica isenta, naquela ocasião,
gestão unicomunitária, em termos de R$/ do pagamento da tarifa fixa.
mês por ligação, são bastante variáveis, visto a
diversidade de situações locais, partindo de R$ No entanto, veem-se sistemas de maior porte,
0,12 mês/ligação em Jaraguá/BA para R$ 26,62 como São José de Almeida/MG (R$17,30) e
mês/ligação em Silva Campos/MG. Os casos Silva Campos/MG (R$26,62), os quais não só
de Jaraguá/BA - R$ 0,12) e Vila Conceição/PE apresentam serviços de excelente qualidade,
(R$ 1,52), os custos são muito baixos, dado como custeiam, com a arrecadação de água,
que a energia costuma ser paga pela Prefeitura outros benefícios para a comunidade.
e não há gasto com produtos químicos. No
caso de Vila Conceição/PE, a Prefeitura paga
ainda os custos de pessoal; e em Jaraguá/BA, 2.2.4. Dados de tarifa e receita -
um assentamento de sem terra, há um sistema
peculiar de gasto de pessoal: a operação é em 2014
rodízio, em que, a cada mês, uma família
Tabela 10. Tarifa e receita dos modelos multicomunitários.
Receita total Tarifa Inadimplência Receita / Custo
Entidade Nª de ligações
(R$) R$/ligação/mês (%) (R/C)
CENTRAL/BA 2.005.769 9.149 18,27 2,8 0,94
SISAR/CE 2.243.534 13.590 13,76 1,9 1,06
COPANOR/MG 21.770.783 88.712 20,45 6,7 1,11
SISAR/PI 1.640.189 7.800 17,52 4,0 1,15
CONISA/RN 1.001.526 5.241 15,92 10,1 1,18
O SISAR/CE tem a menor tarifa mensal os demais exemplos apresentam superávit
por ligação (R$ 13,76), o que decorre, operacional.
principalmente, pelo baixo custo do serviço
aliado à baixa relação de superávit — receita A inadimplência está dentro de grau de
versus custo (R/C=1,06). No caso do CONISA/ eficiência (<5%) em vários casos, como do
RN, o elevado superávit (R/C=1,18) decorre SISAR/CE, CENTRAL/BA, SISAR/PI, e ainda
do subsídio financeiro, que torna baixo o com valor relativamente baixo no caso da
custo do seu serviço. No caso ainda dessa COPANOR/MG. Já o CONISA/RN mostra
relação de receita versus custo, a tabela mostra preocupante situação de descontrole, com
situação crítica apenas na CENTRAL/BA, que inadimplência da ordem de 10,1%.
opera com déficit de 6% (R/C=0,94). Todos
23
2 - Avaliação dos modelos
Tabela 11. Tarifa e receita dos modelos unicomunitários.
Receita total Tarifa Inadimplência Receita / Custo
Estado Exemplo
(R$) (R$/ligação/mês) (%) (R/C)
Bahia Jaraguá 1.471 3,71 0,0 32,00
Morada Nova 17.929 5,98 0,0 1,17
Ceará
Transual 1.747 5,39 16,0 1,09
São José Almeida 493.433 20,56 8,0 1,19
Minas Gerais
Silva Campos 72.023 22,07 10,0 0,82
Saltinho 50.569 16,86 6,0 2,06
São João Graciosa 11.033 8,33 35,0 1,95
Paraná
Mundo Novo de
12.106 14,84 2,5 1,58
Saquarema
Sítio do Souza 9.654 16,42 6,0 2,17
Vila Conceição 10.880 4,32 15,0 2,84
Pernambuco
Borracha 68.958 8,21 30,0 0,82
Sauê Não informado
Bom Princípio Não informado
Piauí
Barriga Não informado
Rio Grande do Caatinga Grande 3.371 4,01 0,0 2,20
Norte Lagoa da Onça 8.888 11,57 20,0 1,35
Observações: Valores de receita e tarifa reajustados de 2010 para 2014 pelo IPCA (27,7%); inadimplência e relação R/C mantidas
nos mesmos índices informados em 2010.
A tarifa nos exemplos de gestão unicomunitária subsídio direto dado a cada sistema. A
é variável e reflete a diversidade dos custos, inadimplência também é bastante variável,
muito influenciada pela quantidade de mas predominam os baixos índices.
24
13
SÉRIE
2.2.5. Dados de evolução do modelo RN, que não forneceu dados financeiros
atuais, sendo que, para efeito do estudo e para
multicomunitário (2010, 2013 e 2014) permitir comparações, os autores reajustaram
os valores com base no índice IPCA para o
Os dados iniciais desse estudo foram levantados período.
em campo em 2010. No caso do modelo
multicomunitário, foi possível atualizar esses Com essa atualização, pode-se trabalhar com a
dados, diretamente com as fontes, nos anos evolução dos principais indicadores, como são
de 2013 e 2014. A exceção feita ao CONISA/ vistos nas tabelas e figuras adiante.
Tabela 12. Evolução anual do número de ligações dos modelos multicomunitários.
Nª de ligações
Entidade
2010 2013 2014
CENTRAL/BA 7.921 8.776 9.149
SISAR/CE 7.980 12.707 13.590
COPANOR/MG 39.178 81.936 88.712
SISAR/PI 6.000 7.803 7.800
CONISA/RN 3.430 5.165 5.241
Figura 3. Evolução do número de comunidades dos modelos multicomunitários.
250
200
150
100
50
0
CENTRAL/BA SISAR/CE COPANOR/MG SISAR/PI CONISA/RN
2010 2013 2014
25
2 - Avaliação dos modelos
A evolução do atendimento é marcante de 2010 a 2013 e aumentando a seguir - se
nos estados do Ceará e de Minas Gerais, deu pela falta de apoio e incentivo à adesão
onde seus respectivos exemplos de modelo pelos programas do Estado entre 2010 e
multicomunitário (SISAR e COPANOR) têm 2013, situação que se reverte a partir de 2014,
tido expressivos programas de investimento principalmente com o apoio do Programa
na expansão dos sistemas, com crescimento, Água para Todos. O número de ligações
respectivamente, de 70% e 126% no número existente na COPANOR/MG é muito superior
de ligações desde 2010 até 2014. No caso da ao dos demais exemplos estudados, inclusive
CENTRAL/BA, a flutuação no atendimento pelo fato de que a COPANOR atende às sedes
do número de comunidades – diminuindo municipais da região, além do meio rural.
Figura 4. Evolução do custo (R$/ligação/mês) dos modelos multicomunitários.
25
21,13
19,35
20 18,39
16,66 16,14 15,21
15 13,44
12,97 12,81 12,44
12,28
11,16 10,59
10 8,39 8,89
5
0
CENTRAL/BA SISAR/CE COPANOR/MG SISAR/PI CONISA/RN
2010 2013 2014
O aumento dos custos da maioria dos exemplos da qualidade da água, gastos em controle de
multicomunitários se dá pelo aprimoramento perdas e automatização. Além disso, houve
do padrão de serviço e busca de maior um aumento significativo do custo de energia
eficiência operacional. Alguns encargos foram e a valorização salarial em faixas menores, o
surgindo desde a criação do modelo, entre os que impactou sobremaneira essas entidades.
quais: necessidade de controle laboratorial
26
13
SÉRIE
Figura 5. Evolução da receita (R$/ligação/mês) dos modelos multicomunitários.
25
20,45
20 18,27
17,48 17,52
16,17 15,92
15,57
14,36 14,74
15 13,76
12,3 12,54
11,84
10 8,89
7,75
5
0
CENTRAL/BA SISAR/CE COPANOR/MG SISAR/PI CONISA/RN
2010 2013 2014
Tabela 13. Evolução anual de inadimplência dos modelos multicomunitários.
Inadimplência
Exemplo
2010 2013 2014
CENTRAL/BA 2,7% 3,0% 2,8%
SISAR/CE 6,6% 3,4% 1,9%
COPANOR/MG -8,0% * 17,5% 6,7%
SISAR/PI 9,1% 9,9% 4,0%
CONISA/RN 15,5% 19,9% 10,1%
* A COPANOR fez um esforço de recuperação de inadimplentes que resultou em número alto de usuários reestabelecidos no ano
de 2010 com grande recuperação de créditos anteriores.
27
2 - Avaliação dos modelos
Figura 6. Evolução da receita/custo dos modelos multicomunitários.
1,4
1,18 1,18 1,18
1,2 1,11 1,13 1,15
1,06 1,06 1,06
1 1,02
1 0,92 0,94
0,87
0,8 0,73
0,6
0,4
0,2
0
CENTRAL/BA SISAR/CE COPANOR/MG SISAR/PI CONISA/RN
2010 2013 2014
A evolução de receita dos exemplos
multicomunitários não apresenta modificações 2.3. Resumo da
expressivas, segue apenas os índices inflacionários
encontrados para o período. Já pelo lado de avaliação dos
indicadores, vê-se que a relação da receita dividida
pelo custo (R/C) se inverteu em três casos: (i) parâmetros
na CENTRAL/BA para pior (R/C de 1,06 para
0,94); e (ii) no SISAR/PI e na COPANOR/MG Após a aplicação dos questionários e da
para melhor (R/C de 0,87 para 1,15 no primeiro avaliação dos modelos visitados, os resultados
caso; e de 0,73 para 1,11 no segundo). No tocante gerais foram tabulados de maneira a identificar
à inadimplência, houve melhora geral: (i) com a quantidade de parâmetros em cada modelo
situações gradativas de redução, como no SISAR/ segundo a seguinte classificação: A para
CE (6,6% em 2010 para 1,9% em 2014) e no melhor situação, B para situação intermediária
SISAR/PI (9,1% para 4,0% no mesmo período); e C para a pior. Quando o parâmetro não se
e (ii) e situações bruscas, como na COPANOR/ aplica ao exemplo avaliado ou não se tem
MG, onde houve maior reversão (de 17,5% em a informação de base, utiliza-se N/A (não
2013 para 6,7% em 2014), e ainda no CONISA/ aplicável).
RN, de 19,9% para 10,1% no mesmo período.
28
13
SÉRIE
Tabela 14. Avaliação geral dos modelos.
Número de parâmetros por classificação
Estado Modelo multicomunitário Modelo de gestão unicomunitária
A B C N/A Localidade A B C N/A
Bahia 11 18 7 0 Jaraguá 9 9 6 0
Morada Nova 12 8 4 0
Ceará 23 12 1 0
Transual 0 3 21 0
São José de Almeida 18 5 1 0
Minas Gerais 19 13 4 0
Silva Campos 12 7 5 0
Saltinho 18 5 1 0
Mundo Novo de Saqua-
Paraná --- 11 8 4 1
rema
São João da Graciosa 10 8 5 1
Sítio do Souza 6 8 9 1
Borracha 5 7 12 0
Pernambuco ---
Vila Conceição 4 9 11 0
Sauê 2 4 18 0
Bom Princípio 2 5 17 0
Piauí 20 10 6 0
Barriga 2 3 19 0
Caatinga Grande 7 7 6 4
Rio Grande do Norte 7 13 14 2
Lagoa da Onça 6 11 5 2
29
2 - Avaliação dos modelos
Figura 7. Avaliação geral dos modelos multicomunitários (número de parâmetros por classificação).
25
20
15
10
5
0
CENTRAL/BA SISAR/CE COPANOR/MG SISAR/PI CONISA/RN
A B C N/A
Figura 8. Avaliação geral dos modelos unicomunitários (número de parâmetros por classificação).
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
R
E
E
E
PR
G
PI
PE
BA
N
RN
I
PE
E
l/C
/P
/P
C
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Sí
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Vi
La
ão
o
sé
Ca
ov
Jo
Jo
N
o
o
Sã
Sã
do
un
M
A B C N/A
30
13
SÉRIE
Nota-se, pela análise da tabela, que o exemplo começaram por volta de 1995. Em 2001,
multicomunitário com maior número de o estado do Ceará expandiu o modelo
parâmetros classificados como A está no SISAR para todo o estado, criando mais
Ceará (23) e o de menor número está no Rio sete unidades que correspondem às áreas
Grande do Norte (7). Nos casos de modelos de de negócios da CAGECE, organizadas
gestão unicomunitária, o mais bem avaliado por bacia hidrográfica. Já no Piauí, o
é Saltinho, no estado do Paraná, com 19 SISAR começou a funcionar na região
parâmetros classificados como A e o pior é de Picos, em 2005. A Bahia expandiu o
Transual, no estado do Ceará, com nenhum modelo CENTRAL apenas para a região
parâmetro nessa classificação. de Jacobina.
Quanto ao formato institucional e ao
modelo operacional, os três exemplos são
similares: consistem em uma federação
2.4. Avaliação dos de associações que, por meio de uma
equipe executiva de caráter técnico, cria
modelos de gestão escala regional para a manutenção, para
assegurar a qualidade dos serviços e
multicomunitária buscar um fluxo financeiro sustentável.
Estas ações regionais garantem suporte
Nesse item, discutem-se com maiores detalhes à operação local, que é feita pelas
os modelos multicomunitários em relação a associações filiadas e seus operadores
seus aspectos institucionais, organizacionais e voluntários.
de resultados quanto aos parâmetros avaliados
no estudo. b) Modelo de ente público
A COPASA Serviços de Saneamento
2.4.1. Características institucionais Integrado do Norte e Nordeste de
Minas Gerais S.A. (COPANOR) é uma
A seguir, é apresentada a evolução das empresa subsidiária da COPASA/MG —
características institucionais e organizacionais Companhia de Saneamento de Minas
dos modelos multicomunitários analisados. Gerais S.A. A COPANOR iniciou suas
atividades em 2007, por meio de um
a) Modelo associativo programa financiado com recursos
estaduais. A COPANOR presta serviços
O modelo de associação federativa para nas regiões norte e nordeste de Minas
gestão multicomunitária e regional de Gerais em localidades com população
serviços surgiu no meio rural do Nordeste entre 200 e 5.000 habitantes, incluindo
do Brasil. As primeiras unidades desse sedes municipais.
modelo foram a CENTRAL em Seabra, na
Bahia, e o SISAR em Sobral, no Ceará, que
31
2 - Avaliação dos modelos
No Rio Grande do Norte, o Consórcio • O SISAR/PI é um exemplo em
Intermunicipal de Saneamento de Serra processo de desenvolvimento, restrito
do Santana (CONISA) foi implantado em a uma região do estado. Vive um
2007 na região da serra homônima, que é momento de expansão impulsionado por
formada pelos municípios de Bodó, Cerro um programa de investimento e pode-se
Corá, Florânia, Lagoa Nova, Santana do dizer que seu sucesso parece instável no
Matos, São Vicente e Tenente Laurentino longo prazo, pois dependerá do apoio
Cruz. Trata-se de um consórcio público institucional ainda incerto por parte do
com caráter autárquico e os prefeitos estado.
dessas sete cidades formam a Assembleia
Geral. O modelo originou-se de um Os dois exemplos de modelo multicomunitário
financiamento do Banco Mundial ao de ente público não têm similaridade do ponto
governo do estado para a implantação de de vista institucional. A excelência como boa
um sistema produtor integrado, operado prática aparece apenas na COPANOR:
pela Companhia de Água e Esgoto do
Estado do Rio Grande do Norte (CAERN), • A COPANOR é a única que tem o
que vende água tratada ao CONISA, que, potencial de manter um nível tarifário
por sua vez, a distribui. compatível com a realidade financeira do
meio rural, cujo valor cobrado é menor
do que o praticado na zona urbana, que é
2.4.2. Avaliação comparativa geral gerido pela empresa estadual (COPASA);
Em termos gerais, os exemplos associativos são • A COPANOR apresenta risco
idênticos, a diferença baseia-se no seguinte: trabalhista incipiente, em função da
formalização da mão de obra na empresa.
• O SISAR/CE vive uma expansão Seu desafio é continuar a se equilibrar
permanente. Pode-se afirmar que seu financeiramente com o nível tarifário
sucesso é sólido e tende a ser perene atual, mantendo a qualidade do padrão
no longo prazo, pois está baseado no de serviço e o custo atual da mão de obra
apoio estadual, inclusive da CAGECE, local.
no incentivo à adesão ao modelo e no
investimento contínuo no setor. Com base na aplicação dos questionários
do estudo, os modelos foram classificados
• A estagnação e o pouco sucesso da segundo demonstrado na Tabela 15 e na Figura
CENTRAL estão relacionados à falta de 9. Nessa tabela, os exemplos são apresentados
apoio institucional do estado. Observa- em ordem decrescente do número de melhor
se pouco esforço na expansão do situação (classificação A). Em caso de empate
modelo, visto que os diversos órgãos não nessa classe, segue a ordem da classificação B. A
incentivam a adesão das comunidades ao classificação N/A significa que os parâmetros
modelo. não são aplicáveis.
32
13
SÉRIE
Tabela 15. Avaliação geral dos modelos multicomunitários.
Número de parâmetros por classificação
Entidade
A B C N/A
Associativo
SISAR/CE 23 12 1 0
SISAR/PI 20 10 6 0
CENTRAL/BA 11 18 7 0
Ente público
COPANOR/MG 19 13 4 0
CONISA/RN 7 13 14 2
Figura 9. Avaliação geral dos modelos multicomunitários (número de parâmetros por classificação).
25
20
15
10
5
0
SISAR/CE SISAR/PI CENTRAL/BA COPANOR/MG CONISA/RN
A B C N/A
Os modelos multicomunitários que predominantes. Os próximos itens do
apresentaram maior número de parâmetros estudo apresentarão em detalhes a análise dos
com classificação “A” foram SISAR/CE, resultados obtidos.
SISAR/PI e COPANOR/MG. Os demais
tiveram classificação “B” ou “C” como
33
2 - Avaliação dos modelos
2.4.3. Avaliação do desempenho em consideração os aspectos indicados na
Tabela 16; e os resultados obtidos para cada
institucional modelo multicomunitário estão resumidos na
Figura 10 a seguir.
A análise de desempenho institucional levou
a) Parâmetros considerados
Tabela 16. Desempenho institucional.
Nª Parâmetro de avaliação
1 Potencial de replicação
2 Apoio para gestão/capacitação
3 Avaliação de desempenho
4 Indução para adesão ao modelo
5 Expansão do número de localidades
6 Poder decisório das associações
7 Risco de interferência política
8 Risco trabalhista com operadores locais
9 Poder de iniciativa da associação
10 Capacitação - dirigentes comunitários
b) Resumo do resultado
Figura 10. Avaliação do desempenho institucional dos modelos multicomunitários (número de parâmetros por
classificação).
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
SISAR/CE SISAR/PI CENTRAL/BA COPANOR/MG CONISA/RN
34 A B C N/A
13
SÉRIE
Tabela 17. Avaliação do desempenho institucional dos modelos multicomunitários conforme os parâmetros analisados
e suas classificações.
Nª Parâmetro A B C
SISAR/CE CENTRAL/BA
1 Potencial de replicação CONISA
SISAR/PI COPANOR/MG
CENTRAL/BA
SISAR/CE
2 Apoio para gestão/capacitação SISAR/PI
COPANOR/MG
CONISA/RN
CENTRAL/BA
3 Avaliação de desempenho SISAR/CE COPANOR/MG SISAR/PI
CONISA/RN
CENTRAL/BA
SISAR/CE
4 Indução para adesão ao modelo SISAR/PI
COPANOR/MG
CONISA/RN
SISAR/CE
Expansão do número de locali-
5 COPANOR/MG CENTRAL/BA CONISA/RN
dades
SISAR/PI
CENTRAL/BA
COPANOR/MG
6 Poder decisório das associações SISAR/CE
CONISA/RN
SISAR/PI
CENTRAL/BA
7 Risco de interferência política SISAR/CE COPANOR/MG CONISA/RN
SISAR/PI
CENTRAL/BA
Risco trabalhista com operadores
8 COPANOR/MG SISAR/CE CONISA/RN
locais
SISAR/PI
SISAR/CE COPANOR/MG
9 Poder de iniciativa da associação CENTRAL/BA
SISAR/PI CONISA/RN
Capacitação - dirigentes comuni- SISAR/CE COPANOR/MG
10 CENTRAL/BA
tários SISAR/PI CONISA/RN
35
2 - Avaliação dos modelos
c) Avaliação comparativa específica sustentabilidade no longo prazo. Por
sua vez, a CENTRAL caracteriza-se
i. Replicação, apoio institucional e expansão pela estagnação — apesar do esforço da
equipe executiva de Seabra — , decorre da
Dadas as suas eficiências, três exemplos falta de estímulo do estado. O exemplo
apresentaram potencial de replicação, sendo da CONISA mostra um baixo apoio
dois associativos, o SISAR/CE e SISAR/PI, institucional e ausência de perspectiva de
e um ente público, a COPANOR. Dentre os expansão.
três, dois destacam-se em termos de apoio
institucional e potencial de expansão: ii. Riscos
• O SISAR/CE apresenta uma Os três exemplos associativos apresentam o
situação sólida que se dá: (i) pelo mesmo grau de risco. O risco de interferência
apoio tecnológico da CAGECE, política é bastante minimizado pela força
conferindo eficiência operacional; (ii) associativa do modelo. Já o risco trabalhista
pelas metas de desempenho a cumprir; referente à ação contratualmente informal
e (iii) pelo estímulo do governo do (voluntária) do operador local, considera-
estado para adesão ao modelo, assim se como risco real tendo em vista que há
proporcionando uma elevada expansão. participação de entes públicos no arranjo
Ressalta-se que o apoio da CAGECE se geral da gestão do modelo, sobre os quais pode
dá por instrumentos contratuais entre recair o ônus final de demandas judiciais. Essa
a empresa e cada unidade do SISAR. O informalidade, contudo, é um dos fatores que
apoio técnico e operacional da CAGECE permite o baixo custo operacional do modelo.
caracteriza-se como um subsídio dado Apesar de algumas poucas reclamações
ao SISAR. Outros apoios (laboratoriais trabalhistas ocorridas ainda não terem
e de manutenção de equipamentos), provocado impacto, o risco existe e só será
também fornecidos pela CAGECE, são resolvido quando houver uma jurisprudência
remunerados pelo SISAR; clara a respeito.
• A COPANOR apresenta uma evolução A COPANOR destaca-se por apresentar o
crescente que se assenta: (i) na existência de menor risco trabalhista, dado o modelo
um programa de governo do estado para convencional de operação, tendo operadores
expansão do modelo, dando elevado ganho locais como funcionários. Já o risco de
de escala; e (ii) no apoio tecnológico da interferência política é passível já que a
COPASA, conferindo ganho operacional COPANOR é uma entidade pública e por isso
e busca de eficiência; e sujeita a efeitos políticos. Contudo, esse risco
parece pequeno, dada a tradição empresarial
• A expansão do SISAR/PI ainda não da COPASA.
se configura como política permanente
do estado, o que torna incerta a sua No caso do CONISA, o risco trabalhista
36
13
SÉRIE
é bastante preocupante, visto não haver treinamento do operador para suas funções
formalização da relação contratual, o que locais; (ii) pela formação dos dirigentes locais
se acentua pelo caráter público e autárquico no trato administrativo de sua entidade; e,
do consórcio contratador. Esse exemplo (iii) por fim, destaca-se a ação de educação
também é o que apresenta o maior risco de sanitária e ambiental, levadas a efeito não
interferência política, visto que os prefeitos têm só junto dos dirigentes e operadores como
interferido, sobretudo, nas questões referentes a toda população usuária. No caso da
a cobrança e inadimplência. Os Conselhos COPANOR, a capacitação restringe-se aos
Fiscal e de Administração do CONISA não técnicos e operadores do prestador, que é
tinham sido instalados, apesar de terem a sua permanentemente atualizado. No CONISA, é
implementação prevista. realizado apenas um treinamento no início do
processo das obras.
iii. Participação comunitária e capacitação
Um fator relevante observado em diversas
Por terem estruturas e formatos institucionais comunidades é o fato de o serviço de água
semelhantes, os três modelos associativos se tornar um forte agregador, estimulando
apresentam o mesmo grau de poder decisório as associações a desenvolverem projetos
das comunidades expressado pela Assembleia produtivos e sociais para as suas comunidades.
(conjunto de associações filiadas). O SISAR/
CE, porém, tem mais presença do poder
estadual no Conselho Administrativo, visto 2.4.4. Avaliação da eficiência
como um aspecto positivo do modelo, no
intuito de garantir transparência e eficiência operacional
à gestão. Nos exemplos de ente público
(COPASA e CONISA), não existe mecanismo A análise da eficiência operacional levou em
de participação das comunidades, já que são consideração os aspectos indicados na Tabela
organismos públicos formais. 18; e os resultados obtidos para cada modelo
multicomunitário estão resumidos na Figura
O processo de capacitação também é comum 11 a seguir.
aos três modelos associativos e se dá: (i) pelo
37
2 - Avaliação dos modelos
a) Parâmetros considerados
Tabela 18. Eficiência operacional.
Nª Parâmetro de avaliação
1 Cobertura da rede
2 Condição do abastecimento
3 Adequação do tratamento da água
4 Controle da qualidade da água
5 Capacitação dos técnicos e operadores
6 Gestão de perdas
7 Rotina de conservação dos ativos
8 Manutenção preventiva de equipamentos
9 Domínio da tecnologia do sistema
10 Uso da micromedição
11 Uso da macromedição
12 Controle de nível do reservatório
13 Agilidade no reparo de bomba
14 Segurança hídrica do manancial
15 Amplitude do regulamento dos serviços
16 Publicidade do registro de atendimento
17 Acesso a novas conexões
18 Pesquisa de satisfação dos usuários
38
13
SÉRIE
b) Resumo do resultado
Figura 11. Avaliação da eficiência operacional dos modelos multicomunitários (número de parâmetros por classificação).
12
Associativo Ente público
10
8
6
4
2
0
SISAR/CE SISAR/PI CENTRAL/BA COPANOR/MG CONISA/RN
A B C N/A
Tabela 19. Avaliação de eficiência operacional dos modelos multicomunitários conforme os parâmetros analisados e
suas classificações.
Nª Parâmetro A B C N/A
CENTRAL/BA
SISAR/CE
1 Cobertura da rede COPANOR/MG
SISAR/PI
CONISA/RN
CENTRAL/BA
SISAR/CE
2 Condição do abastecimento CONISA/RN
COPANOR/MG
SISAR/PI
39
2 - Avaliação dos modelos
Continuação da tabela
Nª Parâmetro A B C N/A
SISAR/CE
COPANOR/MG
3 Adequação do tratamento da água CENTRAL/BA
SISAR/PI
CONISA/RN
CENTRAL/BA
SISAR/CE
4 Controle da qualidade da água COPANOR/MG
SISAR/PI
CONISAR/RN
SISAR/CE
Capacitação dos técnicos e opera- CENTRAL/BA
5 COPANOR/MG
dores CONISA/RN
SISAR/PI
CENTRAL/BA
SISAR/CE
6 Gestão de perdas SISAR/PI
COPANOR/MG
CONISA/RN
CENTRAL/BA
SISAR/CE
7 Rotina de conservação dos ativos SISAR/PI
COPANOR/MG
CONISA/RN
Manutenção preventiva de equipa- CENTRAL/BA
8 SISAR/CE COPANOR/MG CONISA/RN
mentos SISAR/PI
CENTRAL/BA
COPANOR/MG
9 Domínio da tecnologia do sistema SISAR/CE
SISAR/PI
CONISA/RN
CENTRAL/BA
SISAR/CE
10 Uso da micromedição SISAR/PI
COPANOR/MG
CONISA/RN
40
13
SÉRIE
Continuação da tabela
Nª Parâmetro A B C N/A
CENTRAL/BA
SISAR/CE
11 Uso da macromedição COPANOR/MG
SISAR/PI
CONISA/RN
CENTRAL/BA
SISAR/CE
12 Controle de nível do reservatório CONISA/RN
COPANOR/MG
SISAR/PI
SISAR/CE
13 Agilidade no reparo de bomba COPANOR/MG CENTRAL/BA CONISA/RN
SISAR/PI
CENTRAL/BA
COPANOR/MG
14 Segurança hídrica do manancial SISAR/CE
SISAR/PI
CONISA/RN
CENTRAL/BA
SISAR/CE
Amplitude do regulamento dos
15 COPANOR/MG
serviços
SISAR/PI
CONISA/RN
CENTRAL/BA
SISAR/CE
Publicidade do registro de atendi-
16 COPANOR/MG
mento
SISAR/PI
CONISA/RN
41
2 - Avaliação dos modelos
Continuação da tabela
Nª Parâmetro A B C N/A
CENTRAL/BA
SISAR/CE
17 Acesso a novas conexões CONISA/RN
COPANOR/MG
SISAR/PI
CENTRAL/BA
COPANOR/MG
18 Pesquisa de satisfação dos usuários SISAR/CE
SISAR/PI
CONISA/RN
c) Avaliação comparativa específica O cumprimento das normas legais (Portaria
2.914/2011 do Ministério da Saúde) ainda
i. Padrão de serviço está longe de ser atendido nos exemplos
avaliados, tanto no número de parâmetros
Nos cinco exemplos acima, a cobertura é avaliados, quanto na frequência exigida pela
universal e o abastecimento é contínuo e análise. Os dois exemplos que se aproximam
regular em todas as localidades avaliadas. A mais do cumprimento às normas são
tecnologia de tratamento de água mostrou- SISAR/CE e COPANOR. No entanto, os
se adequada ao manancial em todos os autores entendem que os serviços rurais
exemplos avaliados. O controle da qualidade deveriam ter normas mais flexíveis e mais
da água é mais satisfatório no SISAR/CE e apropriadas aos custos locais, sem perder a
na COPANOR, que realizam controle local qualidade da água ofertada ao cidadão.
de cloro e turbidez, além da análise completa
periódica. ii. Controle operacional
No SISAR/PI e na CENTRAL, o controle Na maioria dos exemplos, os operadores locais
de qualidade da água não segue uma rotina conhecem bem a tecnologia dos sistemas e
definida. No CONISA, não há verificação exercem suas funções de forma satisfatória.
de cloro na rede. A gravidade dessa falta de A maioria dos sistemas tem automatismo
controle é acentuada pela enorme extensão de no funcionamento de bombas e controle
adutora a partir da ETA no sistema integrado de nível em reservatórios. No CONISA, no
até a rede que abastece a comunidade, o que entanto, os extravasamentos que ocorrem nos
aumenta o risco de contaminação ao longo do reservatórios, de responsabilidade da CAERN,
caminho. acarretam impacto no custo de compra de
água tratada.
42
13
SÉRIE
A micromedição existe e é efetiva em todos nos cinco exemplos avaliados. Com exceção
os exemplos, enquanto a macromedição não do CONISA, que não possui equipamentos,
está completa, embora em processo de avanço todos os demais exemplos contam com
em todos os exemplos. Já a gestão de perdas equipes de manutenção corretiva ágeis para
é praticada com maior ênfase no SISAR/CE o reparo de bombas, dando segurança à
e está em início na COPANOR, mas ainda continuidade do abastecimento. Contudo,
não se tem a macromedição em diversos apenas os exemplos do SISAR/CE e SISAR/PI
sistemas, o que permitiria conter as perdas. Na possuem equipamentos de reserva para ações
CENTRAL, SISAR/PI e CONISA o tema de emergenciais.
perdas ainda não é praticado.
A segurança hídrica dos mananciais ocorre de 2.4.5. Avaliação da eficiência
forma satisfatória no sistema de poços presente
no SISAR/PI, CENTRAL e COPANOR, comercial e financeira
porém é crítica nos sistemas do SISAR/CE,
cujos açudes e poços têm capacidade limitada A análise da eficiência comercial e financeira
e pouco manejo de proteção e uso. Os sistemas levou em consideração os aspectos indicados
do CONISA são abastecidos por açude de na Tabela 20; e os resultados obtidos para cada
grande volume, bastante seguro. modelo multicomunitário estão resumidos na
Figura 12, a seguir.
O acesso a novas conexões é rápido e a preço
facilitado em quatro dos exemplos avaliados.
A exceção à regra é o CONISA, que possui
a) Parâmetros considerados
dificuldade em realizar novas ligações, pois
Tabela 20. Eficiência comercial e financeira.
o preço para uma nova ligação é muito
elevado. Com relação às regulamentações Nª Parâmetro de avaliação
cotidianas dos serviços e à publicidade dos
1 Informatização do faturamento
dados de reclamações e presteza nos serviços,
nenhum dos cinco exemplos atende de forma 2 Profissionalização da cobrança
satisfatória. 3 Controle da inadimplência
A conservação dos ativos é mais sistemática no 4 Relação consumo e tarifa mínima
SISAR/CE, mas mostra-se bastante precária na 5 Relação tarifa/padrão do serviço
CENTRAL/BA. Os sistemas do SISAR/PI e da
6 Suficiência de caixa
COPANOR são obras mais recentes e ainda
não se pode identificar um procedimento 7 Status do superávit operacional
sistemático para a conservação. O CONISA 8 Fundo reserva
mostra precariedade na conservação dos ativos.
A manutenção preventiva de equipamentos
ainda não foi estabelecida de forma sistemática
43
2 - Avaliação dos modelos
b) Resumo do resultado
Figura 12. Avaliação da eficiência financeira dos modelos multicomunitários (número de parâmetros por classificação).
Associativo Ente público
5
4
3
2
1
0
SISAR/CE SISAR/PI CENTRAL/BA COPANOR/MG CONISA/RN
A B C N/A
Tabela 21. Avaliação de eficiência financeira dos modelos multicomunitários conforme os parâmetros analisados e
suas classificações.
Nª Parâmetro A B C
CENTRAL/BA
SISAR/CE
1 Informatização do faturamento COPANOR/MG
SISAR/PI
CONISA/RN
CENTRAL/BA
SISAR/CE
2 Profissionalização da cobrança COPANOR/MG
SISAR/PI
CONISA/RN
44
13
SÉRIE
Continuação da tabela
Nª Parâmetro A B C
CENTRAL/BA COPANOR/MG
3 Controle da inadimplência SISAR/CE
SISAR/PI CONISA/RN
CENTRAL/BA
SISAR/CE
4 Relação consumo e tarifa mínima COPANOR/MG
SISAR/PI
CONISA/RN
SISAR/CE CENTRAL/BA
5 Relação tarifa/padrão do serviço COPANOR/MG
SISAR/PI CONISA/RN
SISAR/CE
6 Suficiência de caixa CONISA/RN COPANOR/MG CENTRAL/BA
SISAR/PI
CENTRAL/BA
SISAR/CE
7 Status do superávit operacional COPANOR/MG
SISAR/PI
CONISA/RN
CENTRAL/BA
SISAR/CE
8 Fundo reserva COPANOR/MG
SISAR/PI
CONISA/RN
45
2 - Avaliação dos modelos
c) Avaliação comparativa consumo médio é de 7,72 m3/LP/mês; e, (iv)
por fim, no CONISA, o mínimo é de 5m3 e o
i. Gestão tarifária e comercial consumo médio é 7,32 m3/LP/mês.
Todos os exemplos possuem sistemas O valor médio da conta (apenas para água) e
informatizados de faturamento, embora da tarifa média têm os seguintes valores: (i)
nenhum use leitura com coletor de dados. no SISAR/CE, de R$ 13,76/mês e valor de
A cobrança, por sua vez, está migrando da R$ 2,01m3; (ii) na COPANOR, de R$ 20,45/
prática de recebimento manual na localidade mês e R$ 2,65/m3 respectivamente; (iii) na
para cobrança por agente arrecadador. CENTRAL, R$ 18,27/mês e R$ 1,95/m3; e
(iv) no SISAR/PI, de R$ 19,18/mês e R$ 2,25/
O controle da inadimplência apresenta aspecto m3; e CONISA, de R$ 15,92/mês e tarifa de
satisfatório em quatro dos cinco exemplos R$ 2,2/m3.
avaliados, em que o percentual médio anual
de não arrecadação é de 2,8% na CENTRAL, ii. Capacidade financeira
de 1,9% no SISAR/CE, de 4,0% no SISAR/PI
e de 6,7% na COPANOR. O CONISA está em A relação receita/custo mostra-se positiva (isto
situação difícil com índice de inadimplência é, com superávit): no CONISA, tem superávit
que chega a 10,1%. Acredita-se que no CONISA, de 1,18; no SISAR/PI, tem 1,15; na COPANOR,
isso é resultante da interferência política de tem 1,11; e SISAR/CE, tem 1,06. Contudo, no
prefeitos (os “donos” do Consórcio). O índice caso da CENTRAL/BA, o superávit é negativo
um pouco maior da COPANOR origina-se em (R/C=0,94). Todos os exemplos recebem em
dois fatos: (i) na falta de pessoal suficiente; maior ou menor grau algum tipo de subsídio,
e (ii) no distanciamento físico do público mas apenas o do SISAR/CE tem um subsídio
atendido pela COPANOR com relação à sua explícito. De qualquer forma, o superávit
sede, além de a maioria das localidades não ter obtido só é suficiente para a expansão de
operador local presente. rede nas comunidades atendidas, não sendo
possível investir na expansão de produção
O estudo considerou que a relação entre ou em adequação de sistemas existentes não
consumo mínimo e o valor tarifário mínimo filiados.
é adequada quando o consumo mínimo é
baseado no consumo real dos usuários, o que
d) Os subsídios nos modelos
ocorre em todos os exemplos: (i) na CENTRAL/
BA e SISAR/CE, não há indicação de consumo multicomunitários
mínimo, mas a CENTRAL possui consumo
médio de 9,39m3/LP/mês e SISAR/CE de Em geral, os subsídios observados nos
6,83m3/LP/mês; (ii) no SISAR/PI, o valor modelos de gestão multicomunitários se
mínimo refere-se a 2m3 quando o consumo dão de três maneiras: (i) direto, por meio de
médio é de 8,52m3/LP/mês; (iii) na aporte financeiro para custeio, como ocorre
COPANOR, o valor mínimo é de 3m3 e o no SISAR/CE e na COPANOR; (ii) indireto,
46
13
SÉRIE
por meio de assistência técnica, como nos pouco apoio técnico do Estado ao longo dos
exemplos anteriores e também no SISAR/ anos impactou no desempenho do modelo
PI e na CENTRAL; e (iii) no CONISA com e na sua capacidade de se tornar sustentável.
subsídio na compra de água tratada. Concluiu-se que esse subsídio deve se manter
contínuo e permanente.
i. Subsídio direto: No caso do Ceará, esse
subsídio — que se dá na disponibilização
de técnicos e veículos — vem sendo
gradativamente diminuído à medida que cada
unidade do SISAR/CE tem conseguido atingir 2.5. Avaliação dos
um nível de balanço financeiro positivo e
estável. Do total de oito unidades do SISAR/ modelos de gestão
CE, duas já têm esse status. O mesmo ocorre
na COPANOR, com disponibilização de unicomunitária
técnicos, mas também caminha para eliminar
a necessidade do seu subsídio direto. Entende- Nesse item, discutiram-se com mais detalhes os
se, portanto, que esse subsídio é temporário e modelos de gestão unicomunitária quanto aos
será diminuído na medida em que os modelos resultados obtidos nos parâmetros avaliados
vão se tornando sustentáveis. no estudo.
ii. Necessidade do subsídio indireto:
Verificou-se que os aportes da CAGECE ao 2.5.1. Avaliação geral
SISAR/CE e da COPASA à COPANOR — que
se dão em capacitação, assistência técnica, Com base na aplicação dos questionários
modernização e monitoramento da gestão (ou do estudo, os modelos foram classificados
mesmo por meio de consultoria especializada, segundo demonstrado na Tabela 22 e na Figura
contratada pelo financiamento do KfW, 13. Nessa tabela, os exemplos são apresentados
como o caso do SISAR/PI) — são essenciais em ordem decrescente do número de melhor
ao sucesso dos respectivos modelos; e, em situação (classificação A). Em caso de empate
geral, apresentam um elevado benefício para a nesta classe, segue a ordem da classificação B. A
sustentabilidade dos modelos. Acredita-se que, classificação N/A significa que os parâmetros
no caso da CENTRAL/BA, por ter exemplo, o não são aplicáveis.
47
2 - Avaliação dos modelos
Tabela 22. Avaliação geral dos modelos unicomunitários.
Número de parâmetros por classificação
Localidade
A B C N/A
Saltinho/PR 18 5 1 0
São José de Almeida/MG 18 5 1 0
Morada Nova/CE 12 8 4 0
Silva Campos/MG 12 7 5 0
Mundo Novo de Saquarema/PR 11 8 4 1
São João da Graciosa/PR 10 8 5 1
Jaraguá/BA 9 9 6 0
Caatinga Grande/RN 7 7 6 4
Lagoa da Onça/RN 6 11 5 2
Sítio do Souza/PE 6 8 9 1
Borracha/PE 5 7 12 0
Vila Conceição/PE 4 9 11 0
Bom Princípio/PI 2 5 17 0
Sauê/PE 2 4 18 0
Barriga/PI 2 3 19 0
Transual/CE 0 3 21 0
48
13
SÉRIE
Figura 13. Avaliação geral dos modelos unicomunitários (número de parâmetros por classificação).
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
A B C N/A
Dentre as dezesseis localidades avaliadas, ocorrem diversos portes, variando: (i) de grande,
quatro exemplos são consideradas boas Borracha/PE (700 ligações); (ii) a médio, Vila
práticas por terem no mínimo 12 classificações Conceição/PE (210 ligações) e Bom Princípio/
A (alcançando positivamente uma metade ou PI (130 ligações); e (iii) a pequeno, Barriga/PI
mais dos 24 parâmetros de avaliação). Nesses (76 ligações), Transual/CE (27 ligações) e Sauê/
exemplos, o parâmetro de ‘porte da localidade’ PE (33 ligações). Concluiu-se, assim, que o
é o traço comum: São José de Almeida/MG, porte não influenciou nas piores práticas.
com 2.000 ligações prediais, Silva Campos/
MG com 276 ligações, e Saltinho/PR e Os próximos itens do estudo apresentarão em
Morada Nova/CE com 250 ligações cada, o detalhes a análise dos resultados obtidos.
que confirma o fator de escala como chave da
sustentabilidade na gestão.
2.5.2. Avaliação do desempenho
Existem ainda seis localidades com práticas
medianas e porte variado: (i) de médio porte, institucional
como São João da Graciosa/PR (110 ligações);
e (ii) de pequeno, como Mundo Novo de A análise de desempenho institucional levou
Saquarema/PR (68 ligações), Caatinga Grande/ em consideração os aspectos indicados na
RN (70 ligações), Lagoa do Onça/RN (64 ligações), Tabela 23; e os resultados obtidos para cada
Sítio do Souza/PE (49 ligações) e Jaraguá/BA modelo de gestão unicomunitária estão
(33 ligações). Nos seis casos de piores práticas, resumidos na Figura 14, a seguir.
49
2 - Avaliação dos modelos
a) Parâmetros considerados
Tabela 23. Desempenho institucional.
Nª Parâmetro de avaliação
1 Potencial de replicação
2 Poder de iniciativa da associação
3 Capacitação de dirigentes e do operador
4 Risco de interferência política
5 Risco trabalhista com operador local
b) Resumo do resultado
Figura 14. Avaliação do desempenho institucional dos modelos unicomunitários (número de parâmetros por
classificação).
5
4
3
2
1
0
PR
G
N
CE
G
BA
PR
R
RN
PE
E
I
PE
E
CE
I
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/P
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Jo
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o
o
N
Sã
Sã
do
un
M
A B C N/A
50
13
SÉRIE
c) Avaliação comparativa reclamações trabalhista está presente pela falta
de um vínculo empregatício claro, porém
i. Replicação e capacidade associativa acredita-se na probabilidade baixa, visto que
o trabalho voluntário é culturalmente comum
Seis exemplos têm melhor classificação na região.
(A>=3) e apresentam potencial de replicação.
Todos apresentaram eficácia na prestação dos
serviços e uma associação com boa capacidade. 2.5.3. Avaliação de eficiência
Quatro deles são de porte maior (São José de
Almeida/MG, Saltinho/PR, Morada Nova/ operacional
CE e Silva Campos/MG), acima de 250
domicílios. Os dois que apresentam pequeno A análise da eficiência operacional levou em
porte possuem características atípicas: (i) consideração os aspectos indicados na Tabela
de gênero — associação de predomínio de 24; e os resultados obtidos para cada modelo
mulheres, como Caatinga Grande/RN (como unicomunitário estão resumidos na Figura 15,
ocorre ainda em Morada Nova/CE); ou (ii) a seguir.
de organização social específica, como o
assentamento de reforma agrária de Jaraguá,
a) Parâmetros considerados
na Bahia. Outro aspecto relevante observado
foi o efeito agregador do serviço de água, cuja Tabela 24. Eficiência operacional.
sustentabilidade fortalece o associativismo
e impulsiona a implantação de projetos Nª Parâmetro de avaliação
produtivos e sociais, como acontece nos seis
1 Cobertura da rede de água
exemplos.
2 Condição do abastecimento
ii. Capacitação e riscos 3 Acesso a novas conexões
Todos os exemplos de gestão unicomunitária 4 Adequação do tratamento da água
ressentem-se da falta de apoio à gestão e 5 Controle da qualidade da água
principalmente de um processo de treinamento
6 Domínio da tecnologia do sistema
permanente que aprimore a gestão local. Em
todos os seis exemplos de melhor classificação, a 7 Uso da micromedição
força do associativismo reforça a minimização 8 Uso da macromedição
do risco de interferência política. O risco de
9 Controle de nível do reservatório
reclamações trabalhistas pelos operadores não
existe em São José de Almeida/MG, Saltinho/ 10 Agilidade no reparo de bomba
PR e Silva Campos/MG, que têm operadores 11 Segurança hídrica do manancial
com vínculo trabalhista definido, portanto,
atendendo à legislação trabalhista. Em Morada
Nova/CE e Caatinga Grande/RN, o risco de
51
2 - Avaliação dos modelos
b) Resumo do resultado
Figura 15. Avaliação da eficiência operacional dos modelos unicomunitários (número de parâmetros por classificação).
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
PR
CE
CE
E
I
G
PE
BA
N
I
RN
PE
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A B C N/A
c) Avaliação comparativa Em seis exemplos classificados como
medianos, ocorre a maioria dos requisitos
i. Padrão de serviço de universalidade, regularidade e acesso a
novas conexões. O diferencial, contudo, está
Os cinco exemplos de melhor classificação na pouca adequação do tratamento de água
(A>= 6) têm um bom padrão de serviço, a e na falta de controle de qualidade, devido a:
saber: (i) todos têm universalidade (cobertura (i) uma menor escala de sustentabilidade; (ii)
da rede), regularidade do abastecimento, acesso pouca presença de vigilâncias municipais; e
rápido e facilitado a novas conexões; (ii) o (iii) falta de apoio técnico.
tratamento adequado ao manancial ocorre
em três deles, com exceção de São João da Já os três exemplos de pior avaliação
Graciosa/PR e Mundo Novo de Saquarema/ (excetuando Caatinga Grande/RN, onde boa
PR; e (iii) o controle de qualidade da água é parte dos parâmetros não se aplica) apresentam
satisfatório, graças à firme ação das vigilâncias as seguintes características: (i) a universalidade
municipais e ao apoio técnico da COPASA/ não ocorre em Transual/CE; (ii) a regularidade
MG e da SANEPAR/PR. dos serviços não ocorre em nenhum deles; (iii)
o tratamento é pouco adequado ou inexistente;
e (iv) não há controle de qualidade da água.
52
13
SÉRIE
ii. Controle operacional funciona com controle de nível. Quanto à
segurança hídrica, a situação crítica ocorre
Os cinco melhores exemplos têm padrão no sistema de Vila Conceição/PE (poços
operacional satisfatório, isto é: (i) os operadores freáticos) e Transual/CE (açude de pequeno
possuem razoável conhecimento da tecnologia; volume situado em região semiárida).
(ii) a micromedição existe e é efetiva em quatro
delas, com exceção de São João da Graciosa/
PR; (iii) o automatismo liga-desliga e controle
de nível em reservatório existe em quatro,
com exceção de Silva Campos/MG; (iv) em 2.5.4. Avaliação de eficiência
todos existe agilidade no reparo de bomba,
embora apenas São José Almeida/MG tenha comercial e financeira
equipamento reserva; e (v) a segurança hídrica
ocorre em todos os cinco exemplos. Nota-se A análise da eficiência comercial e financeira
também, que a macromedição só existe em levou em consideração os aspectos indicados
Saltinho/PR e em nenhuma delas existe gestão na Tabela 25 e os resultados obtidos para cada
de perdas. modelo unicomunitário estão resumidos na
Figura 16 a seguir.
Nos sete exemplos medianos, todos têm
micromedição efetiva, contudo: (i) o
a) Parâmetros considerados
conhecimento da tecnologia pelos operadores
é mediano; (ii) o liga-desliga de bomba é
Tabela 25. Eficiência comercial e financeira.
manual e o controle de nível do reservatório é
visual; e (iii) a agilidade no reparo de bomba Nª Parâmetro de avaliação
é mediana, sendo que apenas Morada Nova/
1 Informatização do faturamento
CE tem equipamento reserva. Em nenhum
desses exemplos há macromedição. Porém, 2 Profissionalização da cobrança
a segurança hídrica do manancial ocorre em 3 Controle da inadimplência
seis casos citados, com a exceção de Morada
4 Relação consumo e tarifa mínima
Nova/CE, que está localizada em uma região
semiárida e cujo açude é de pequena capacidade 5 Relação tarifa/padrão do serviço
de armazenamento.
6 Suficiência de caixa
Já os três exemplos de pior avaliação não 7 Status do superávit operacional
atendem a vários aspectos operacionais, com 8 Fundo reserva
o agravante de a hidrometração existente não
estar em uso, como ocorre em Transual/CE,
Bom Princípio/PI e Barriga/PI. Ainda nesse
conjunto, em nenhum exemplo existe bomba
reserva e, somente em Barriga, o sistema
53
2 - Avaliação dos modelos
b) Resumo do resultado
Figura 16. Avaliação da eficiência financeira dos modelos unicomunitários (número de parâmetros por classificação).
8
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4
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c) Avaliação comparativa a conta tem o valor fixo de R$ 12,80/mês.8
i. Gestão tarifária e comercial A gestão comercial desses exemplos mostra
que o faturamento é informatizado em
Nos quatro exemplos de melhor classificação Saltinho/PR e em São José de Almeida/MG; e
(A>=4), a gestão tarifária apresenta o seguinte: é manual em Morada Nova/CE e em Mundo
(i) três exemplos têm tarifa mínima inferior/ Novo de Saquarema/PR. A profissionalização
igual ao consumo praticado – São José de da cobrança existe apenas em São José de
Almeida/MG (tarifa mínima de 6m3 para Almeida/MG e Saltinho/PR, que utilizam
um consumo médio de 10m3) Saltinho/PR agente arrecadador externo. O controle
(tarifa mínima de 10m 3 para um consumo da inadimplência é eficiente em todos os
médio de 12m 3) e Morada Nova/CE (sem exemplos com índices baixos de inadimplência
tarifa mínima, mas consumo médio de — Morada Nova/CE (0%), Mundo Novo de
5m3); e (ii) em Mundo Novo de Saquarema/ Saquarema/PR (2,5%); Saltinho/PR (6%); e
PR existe tarifa fixa. Todos mantêm tarifa São José de Almeida/MG (8%).
média adequada ao padrão de serviço de
água oferecido — Morada Nova=R$ 1,56/m 3,
São José de Almeida=R$ 1,91/m3, Saltinho=
R$1,56/m 3. Em Mundo Novo de Saquarema, 8 Os valores foram atualizados monetariamente desde 2010 até
2014, usando o IPCA (27,7%).
54
13
SÉRIE
No tocante à gestão comercial dos oito Saltinho/PR e Morada Nova/CE.
exemplos medianos, tem-se que: (i) a maioria
não tem faturamento informatizado, No conjunto intermediário de oito exemplos,
com exceção de Silva Campos/MG, Vila a maioria tem situação superavitária, com
Conceição/PE e Borracha/PE; (ii) nenhum exceção de Borracha/PE e Silva Campos/MG. Já
tem cobrança por agente arrecadador; e (iii) a situação de Sítio do Souza/PE é considerada
o controle da inadimplência varia de 0% em preocupante, pois não há transparência no uso
Caatinga Grande/RN e Jaraguá/BA, 6% em do superávit do serviço e a operação do serviço é
Sítio do Souza/PE, 10% em Silva Campos/ realizada por uma associação que não é formada
MG, 15% em Vila Conceição/PE chegando pela comunidade abastecida.
a 30% em Borracha/PE. Ressalta-se que, os
exemplos de inadimplência zero, referem-se a Entre esses oito exemplos, Jaraguá/BA, Vila
assentamentos de reforma agrária. Conceição/PE e Lagoa do Onça/RN têm elevado
subsídio direto da Prefeitura local (nos dois
Já entre os quatro piores exemplos, em Sauê/ primeiros exemplos) ou da CAERN. São João
PE, Barriga/PI e Bom Princípio/PI, não da Graciosa/PR conta com pequeno subsídio
existe cobrança e é feita de forma precária em indireto para apoio na análise da qualidade da
Transual/CE. água; e, nos casos de Silva Campos/MG, Caatinga
Grande/RN, Borracha/PE e Sítio do Souza/PE,
ii. Capacidade financeira não há recebimento de qualquer subsídio.
Dos quatro exemplos de boas práticas — Já entre os quatro exemplos com pior classificação:
Saltinho/PR, São José de Almeida/MG, (i) Sauê/PE, Bom Princípio/PI e Barriga/PI são
Morada Nova/CE e Mundo Novo de localidades em que não há cobrança pelo serviço
Saquarema/PR —, todos apresentam superávit e que dependem diretamente da Prefeitura, que
em seus serviços. Existe um pequeno subsídio subsidia todo o custo de operação e manutenção;
indireto (apoio técnico da SANEPAR) nos e (ii) em Transual/CE, não há superávit nem
casos de Saltinho/PR e Mundo Novo de subsídio.
Saquarema/PR. Um fundo de reserva existe
de forma explícita em São José Almeida/MG,
55
13
SÉRIE
3
RESULTADOS,
RECOMENDAÇÕES E
CONCLUSÃO
E
sse capítulo apresenta a conclusão do • O controle de qualidade da água é
estudo que se baseia na sistematização realizada de forma satisfatória em apenas
dos pontos positivos das boas práticas uma pequena parcela da amostra, tendo
encontradas e nas análises realizadas ao longo do as outras apresentado deficiências quanto
estudo. Aproveita-se também para sugerir ações ao atendimento à vigilância sanitária;
necessárias para desenvolver e/ou aperfeiçoar
os programas de provisão de serviços de água • Metade da amostra, mais concentrada
no meio rural de forma a atingir o sucesso dos nos modelos multicomunitários,
melhores exemplos. Por fim, conclui-se com os apresenta automatismo do sistema com
principais aprendizados deste estudo. controle de liga-desliga de bomba e de
nível nos reservatórios;
3.1. Resultados gerais • Poucos têm macromedição, também
concentrado nos modelos multicomunitários;
dos pontos positivos e a maioria efetivamente utiliza a micromedição
(nesse ponto, todo o universo dos modelos
Esse item identifica as principais conclusões multicomunitários possui hidrometração);
das análises realizadas e apresenta os potenciais
para replicação e os incentivos para a adesão a • A cobertura da rede de abastecimento
cada tipologia de modelo. de água é universal na grande maioria da
amostra, e as tipologias de mananciais
são bem variadas: poços tubulares
3.1.1. Eficiência operacional (maioria), açudes, sistema integrado,
poços amazonas ou nascentes.
A análise dos pontos sobre desempenho
operacional demonstrados no capítulo • A divulgação do regulamento do
anterior indica que: serviço e a presteza no atendimento
57
3 Resultados, recomendações e conclusão
foram consideradas insuficientes nos R$ 26,62/mês/ligação em Silva Campos/
exemplos do modelo multicomunitário MG. Vários aspectos impactam os custos
observados, visto que não há, por de cada exemplo: (i) subsídio, como
exemplo, a prática de registrar e divulgar ocorre em Jaraguá/BA, Vila Conceição/
o atendimento aos usuários (apenas no PE (R$ 1,52), e Caatinga Grande/RN (R$
SISAR/CE foi verificada a realização de 1,82); (ii) tipologia do sistema, como a
pesquisa de satisfação). Nos modelos de nascente por gravidade de São João da
gestão unicomunitária, não há realização Graciosa/PR (R$ 4,30); (iii) padrão de
de nenhuma atividade nesse sentido. serviço, como Morada Nova/CE (R$
5,11, sem subsídio); e (iv) cobertura de
Em geral, conclui-se que os exemplos dos custo de outras ações da associação, como
modelos multicomunitários apresentaram em São José de Almeida/MG (R$17,30) e
melhores desempenhos nos aspectos Silva Campos/MG (R$ 26,62).
operacionais do que os modelos de gestão
unicomunitária. A análise das tarifas e da receita indicou que:
• Os exemplos multicomunitários
3.1.2. Aspectos financeiros dos têm tarifas que variam de R$ 13,76/
mês/ligação no SISAR/CE a R$ 20,45/
modelos mês/ligação na COPANOR, muito
influenciadas pelo custo e pela relação
A análise dos custos operacionais per capita de receita versus custo. A inadimplência
mensal por conexão mostra que9: é baixa na maioria dos casos (à exceção
do CONISA) e o superávit é superior a 1
• Os exemplos de gestão multicomunitária também na maioria dos casos (à exceção
têm custo mensal por ligação com variação da CENTRAL/BA); e
razoável: de R$ 12,97/mês/ligação no SISAR/
CE a R$ 19,35/mês/ligação na CENTRAL/ • Os exemplos unicomunitários têm
BA. O custo de energia tem um impacto tarifas que variam muito, desde R$
significativo na variação desses custos, além 3,71/mês/ligação em Jaraguá/BA e
do subsídio direto dado ao CONISA. Apesar até RS 22,07/mês/ligação em Silva
dos custos variados, ao longo da avaliação, o Campos/MG. As tarifas são muito
padrão de serviço e a eficiência operacional influenciadas pelos subsídios diretos.
mostraram-se bastante homogêneos na A inadimplência é muito variável (de
maioria dos exemplos desse modelo; 0 a 35%), independentemente do porte
ou da qualidade do serviço; e a relação
• Os exemplos de gestão unicomunitária receita e custo é, na sua grande maioria,
têm uma variação ainda maior de custo: maior que 1.
de R$ 0,12/mês/ligação em Jaraguá/BA a
9 O estudo não conseguiu realizar uma comparação entre os
modelos multicomunitários e unicomunitários devido ao impacto do
tamanho das comunidades e ao padrão de qualidade dos serviços no
custo de operação e manutenção.
58
13
SÉRIE
3.1.3. Evolução dos modelos contudo viabilizados de forma mais
fácil e em menor custo nos modelos
multicomunitários de 2010 a 2014 regionais de escala – por isso, observou-
se uma frequência maior de controle de
Os modelos multicomunitários tiveram qualidade e de tratamento nos modelos
aumento de comunidades atendidas e número multicomunitários;
de ligações no período de 2010 a 2014, sendo
os casos mais expressivos no SISAR/CE e • Poder de compra de insumos:
COPANOR. Os custos e as receitas evoluíram a aquisição de produtos químicos
acompanhando, principalmente, os índices de e materiais de manutenção quando
inflação para o período. Mas, as análises de comprados em maior volume permite
superávit indicaram uma alteração negativa a negociação de preços, o que acontece
acentuada para a CENTRAL/BA e positiva nos modelos regionais e não na gestão
para o SISAR/PI; sem justificativas claras que unicomunitária;
pudessem ser identificadas pelo estudo. Houve
• Rotina de faturamento e cobrança:
uma redução da inadimplência para todos os
a possibilidade de modernização
exemplos no período.
e, principalmente, o controle de
inadimplência feito por pessoa “externa”
3.1.4. Comparação entre os modelos ao convívio da comunidade dão maior
imparcialidade ao processo e apoiam no
múlti e de gestão unicomunitária alcance à sustentabilidade financeira; o
que, nos casos de gestão unicomunitária,
A análise dos modelos permitiu identificar notou-se apenas nas localidades de maior
que, comparando-se os modelos, o porte ou com especificidade associativa; e
multicomunitário apresenta um ganho de
escala interessante e importante para auxiliar • Subsídio cruzado: o modelo
na gestão e na manutenção dos serviços em multicomunitário cria um ambiente de
vários aspectos, sendo os principais: grande incentivo ao subsídio “cruzado” entre
comunidades de pequeno e maior porte,
• Manutenção de maior complexidade permitindo o atendimento mais amplo
(eletromecânica, química da água): em de comunidades. Na condição natural, o
termos do interior do país, e em particular subsídio “cruzado” não é possível na gestão
do meio rural e pequenos municípios, unicomunitária.
o acesso à mão de obra especializada é
difícil e caro; por isso mesmo, os itens de A pesquisa de satisfação demonstrou grande
manutenção eletromecânica e os ajustes similaridade entre as respostas obtidas
de tratamento e controle de qualidade para os modelos multicomunitários e os
da água são os de maior fragilidade na unicomunitários. Apesar disso, alguns aspectos
operação dos sistemas isolados, sendo divergem substancialmente, entre eles:
59
3 Resultados, recomendações e conclusão
• Há muita insatisfação nas comunidades • O modelo associativo é de replicação
isoladas pela constância da falta de mais ampla e fácil, e pode ser adotado
água; enquanto que a maior reclamação para qualquer região do país. O exemplo
do modelo multicomunitário reside do SISAR/CE destaca-se entre os dois
no excesso de cloro na água ou pouca exemplos, dado os suportes institucional e
qualidade; e, financeiro perene do estado do Ceará com
apoio da CAGECE. Em mais de 10 anos
• A percepção das mudanças de vida na de funcionamento, o Estado logrou que as
comunidade devido à implantação do duas unidades do SISAR não necessitassem
sistema, em geral, é mais acentuada nos mais do subsídio financeiro direto. Isso
modelos unicomunitários (com foco deveu-se, principalmente, pelo incentivo à
grande na melhoria da saúde) que nos busca da eficiência associada à expansão
multicomunitários (com maior ênfase do número de comunidades ao modelo.
na comodidade). Nesse modelo, os riscos demonstram-se
baixos; a participação da comunidade é
intensa; e a capacitação dos envolvidos é
3.1.5. Replicação contínua.
Considerando os exemplos multicomunitários • Por sua vez, o modelo de ente público
de sucesso, entende-se que os exemplos da COPANOR tem limitações à sua
do SISAR/CE, SISAR/PI e a COPANOR replicação em outros estados, devido à sua
poderiam ser replicados em outros estados do dependência na qualidade e capacidade das
país, desde que adaptados às realidades locais. empresas de saneamento estaduais. Mas,
uma vez implementado esse modelo, os
Para tanto, conforme observado pela análise riscos demonstram-se baixos; não existe
de desempenho institucional do modelo, é participação comunitária; e a capacitação é
necessária: (i) a decisão política do estado; (ii) contínua, focando apenas em operadores e
adoção de escala mínima de abrangência para técnicos.
permitir ganhos na escala e, a depender disso,
de possível subsídio inicial; e (iii) a definição Com base nos sucessos de exemplos dos
de apoio tecnológico por entidade estadual modelos de gestão unicomunitária, como
com capacidade técnica apropriada. os de Saltinho/PR, São José de Almeida/
MG, Morada Nova/CE e Silva Campos/MG,
Os dois primeiros exemplos são admite-se haver a possibilidade de replicação
multicomunitários associativos (SISAR/ desse modelo. Conforme observado na análise
CE e SISAR/PI), enquanto o terceiro do capítulo anterior, contudo, acredita-se
é multicomunitário de ente público que a replicação seria limitada por algumas
(COPANOR). Por isso, há diferenciações no condicionantes: (i) o tamanho da localidade
potencial de replicação de cada um desses. e respectiva escala do serviço (quanto maior,
melhor); (ii) a dinâmica social e associativa
60
13
SÉRIE
específica da comunidade (bons exemplos foram permite o cumprimento de parâmetros de
identificados em associações comandadas por qualidade na prestação dos serviços. Além isso,
mulheres ou assentamento de reforma agrária); o modelo de federação de associações confere
e (iii) precisaria de apoio técnico estadual e uma dinâmica de associativismo e capacitação
contínuo para estimular a eficiência e a correta obtida na integração e no convívio com outras
manutenção dos sistemas (exemplos de sucesso associações.
tinham apoio da SANEPAR/PR ou COPASA/
MG). Também influenciou, nos casos de Nas regiões atendidas pelos exemplos de
sucesso, a ação externa da vigilância sanitária, sucesso, a adesão tem sido incentivada pelos
apoiando e exigindo o tratamento e o controle organismos públicos, independentemente da
da qualidade de água eficazes (algo que não é origem do investimento, seja federal, estadual,
comum a todos os estados brasileiros). seja municipal. Em geral, os exemplos
do modelo de gestão multicomunitário
Considerando-se os fatores negativos avaliados apresentaram um padrão de serviço e tecnologia
nos exemplos de insucesso do modelo que é julgado adequado e sua sustentabilidade
unicomunitário, pode-se afirmar que o risco financeira parece possível de ser atingida em
que ameaça a maioria dessa tipologia é alto, um médio prazo.
particularmente nas comunidades de pequeno
porte, onde a avaliação mostrou a precariedade Acredita-se que o incentivo para
do padrão de serviço, e principalmente uma comunidade aderir ao modelo
a dificuldade de cobrança e sustentação multicomunitário se dá pelos seguintes fatores:
financeira. Outro ponto fraco, que aparece na
maioria dos exemplos, é a falta de capacitação • O padrão do serviço oferecido,
da associação local. particularmente pela qualidade da água
distribuída (tratamento e controle) e
Assim, o incentivo à replicação da gestão pela garantia de continuidade (não
unicomunitária deveria ser baseado em interrupção) do abastecimento;
um programa de apoio estadual contínuo,
considerando a importância da sustentabilidade • A segurança do sistema, devido à
dos sistemas no longo prazo e a necessidade de agilidade de reparos, a manutenção e a
capacitação contínua das comunidades. conservação dos ativos; e a garantia de
recursos para a reposição da infraestrutura
e pequenas expansões;
3.1.6. Incentivos para adesão
• Pela observação realizada em campo e o
A análise do modelo de gestão multicomunitário resultado da pesquisa de satisfação, a tarifa
demonstrou que esse modelo é uma solução praticada pareceu adequada à capacidade
eficaz com vários exemplos de sucesso. O de pagamento; e condizente com o
modelo multicomunitário reproduz o sistema padrão, a qualidade e a confiabilidade do
de subsídio cruzado e o ganho de escala serviço.
61
3 Resultados, recomendações e conclusão
Já na adesão ao modelo de gestão • Planejamento e diretrizes firmes de
unicomunitária, destacam-se os seguintes apoio à expansão do modelo para todo
incentivos: o estado;
• A perspectiva de menor gasto com a • Identificação de entidade estadual
aquisição da água; com capacidade e/ou criação de escala
na resolução de problemas comuns com
• A percepção, em alguns casos, de que suporte tecnológico permanente, apoio
o serviço possa ter independência, dada a laboratorial, manutenção robusta e
sua escala ou, ainda, a organização social avanço na gestão eficiente e empresarial;
específica da comunidade; e e
• Nos casos em que dificilmente a • Implantação de ambiente regulatório
escala do serviço permitirá atingir a nos seguintes passos: (i) no curto
sustentabilidade, o incentivo ocorre prazo, um sistema de metas e estímulo
quando o governo municipal se ao desempenho, coordenado por ente
compromete a fornecer um subsídio estadual; (ii) no médio prazo, atuação de
direto para o custeio. um ente regulador com regras apropriadas
ao serviço rural e adoção da sistemática
de divulgação das regras e dos resultados
3.2. Recomendações da ação regulatória.
para melhoria dos
3.2.2. Fortalecimento do modelo de
modelos
gestão unicomunitária
Neste item são apresentadas sugestões de
melhorias para os modelos existentes de forma Um programa estadual assentado no modelo de
que possam atingir os mesmos patamares dos gestão unicomunitária necessitará de diretrizes
exemplos de sucesso encontrados no estudo. que considerem os seguintes aspectos:
• Definição do padrão de serviço,
3.2.1. Fortalecimento do modelo qualquer que seja a origem dos recursos
aplicados;
multicomunitário associativo
• Apoio imprescindível do organismo
As sugestões para fortalecimento do modelo coordenador da política estadual à gestão
multicomunitário podem ser trabalhadas no dos serviços, na resolução de problemas
âmbito do planejamento estadual, no qual se comuns, na capacitação contínua das
recomenda o desenvolvimento de: comunidades e no apoio à modernização
tecnológica;
62
13
SÉRIE
• Cobrança de eficácia na utilização A tecnologia de tratamento da água deve
dos bens utilizados no serviço, cujos ser adequada às condições do manancial.
custos são arcados pela sociedade e O controle de qualidade deve compreender
que não deveriam ser desperdiçados padrões mínimos e a frequência mais
pela má operação e manutenção. Com apropriada ao custo de um serviço rural
esse objetivo, metas de desempenho e (entendendo que o atendimento à Portaria do
premiação poderiam ser estipuladas e MS pode ser inviável na maioria dos casos).
monitoradas pelos organismos estaduais, Observou-se que muitos serviços que têm
por exemplo, com a definição de um fonte superficial não usam filtração adequada
programa de incentivos à melhoria ou nem fazem controle da qualidade, passando
bom padrão de serviço, com subsídio uma falsa impressão de serviço adequado.
direto no custeio operacional às
localidades ganhadoras, com ênfase nas Considerando a importância da qualidade da
menores (que, possivelmente, teriam água e do papel que as vigilâncias sanitárias
mais dificuldades para atingir as metas). demonstraram nos exemplos visitados,
sugere-se que os estados, em parceria com os
municípios, possam desenvolver programas
3.2.3. A exigência no padrão de específicos para:
serviço, tecnologia, sustentabilidade e • Implantar ou adequar as unidades de
tratamento de água;
regras
• Garantir o compromisso das vigilâncias
Para qualquer um dos dois modelos, sugerimos sanitárias municipais de apoiarem as
alguns aspectos mínimos a serem considerados comunidades no controle da qualidade
para um adequado programa de água rural da água, em conformidade com o “padrão
sustentável: mínimo” regulamentado; e
• Usar laboratório móvel, quando essa
i) Padrão de serviço opção for a mais viável economicamente;
ou identificar alguma forma mais
O serviço de água na comunidade deve ser sustentável e viável para realizar as
universal, regular e contínuo. A universalidade análises de qualidade da água.
é o aspecto mais presente nos exemplos de
sucesso, visto que é mínima a possibilidade de
exclusão de qualquer moradia que esteja dentro ii) Segurança do sistema, controle
do perímetro reconhecido pela população local
como sendo “sua comunidade”. A garantia
operacional e conservação dos ativos
de pressão na rede é fator importante, visto
Entende-se que os mecanismos de controle da
que a democratização do uso exige que todos
operação de um sistema simples de abastecimento
tenham regularidade de abastecimento.
de água no meio rural não precisam ser
63
3 Resultados, recomendações e conclusão
sofisticados. No entanto, os exemplos de sucesso para resolução de casos simples, o que
demonstraram que alguns aspectos poderiam ser pode resolver problemas que afetam a
melhorados: segurança e a economia do sistema de
forma mais rápida.
• Uso de controle do nível dos reservatórios,
seja para sistemas com bomba, sejapor
gravidade, e controle automático do iii) Sustentabilidade e eficiência
sistema liga-desliga de bombas, para evitar financeira
desperdício e racionalizar o consumo
e tempo de funcionamento, e, por A entrega do sistema à comunidade deve
consequência, o custo da água; estar acompanhada do mínimo de regras de
sustentabilidade financeira, entre as quais:
• Instalação de macromedição para
permitir: (i) em um primeiro momento, • Cobrança pelos serviços: estabelecer um
conhecer a vazão captada, o que é custo mínimo, mesmo que a comunidade
positivo para o controle da fonte busque a concessão de subsídio (em geral,
(particularmente de poços); e (ii), em com as prefeituras), para que a comunidade
um estágio mais desenvolvido, fazer a possa compreender a importância do
gestão de perdas do sistema. serviço e de sua manutenção. A forma de
cobrança e a regra tarifária deveriam seguir,
• Estabelecimento de regras mínimas de evidentemente, a realidade local;
conservação dos ativos. Investimentos
originados com recursos de toda a • Instalação de micromedição: a hidrometração
sociedade não deveriam ser entregues à deve ser avaliada de acordo com as definições
comunidade sem a definição de regras de subsídio, cobrança e tarifa. Por exemplo, em
mínimas de conservação, incluindo a alguns casos de gestão unicomunitária, como
manutenção preventiva dos equipamentos de Saltinho/PR, Silva Campos/MG e outros,
e a definição de procedimento, rotina e a necessidade do uso de hidrômetro surgiu
periodicidade dessas ações. da própria comunidade, já que não era um
requisito do programa de implantação. Nesses
• Arranjo para apoio à substituição de locais, com o uso intenso de bomba/energia,
bombas e equipamentos danificados foi acordado que o rateio desse insumo seria
(seja por contrato de terceiros, seja por baseado no consumo de água de cada família.
equipe própria) deve ser estimulado, Em outros casos, onde havia abundância de
pois representa menor risco de o sistema água e com sistema por gravidade, como em
ficar paralisado por longos períodos, Mundo Novo de Saquarema/PR, definiu-se
prejudicando assim a comunidade; e que a cobrança por um valor fixo, mesmo
que elevado (R$ 12,00/mês), seria preferível à
• Treinamento de mão de obra local medição individualizada. Já nas comunidades
(exemplo, eletricista ou operador) de Sauê/PE, Bom Princípio/PI e Barriga/
64
13
SÉRIE
PI, a obra foi implantada com instalação caso é um caso e deve ser avaliado no seu
de hidrômetros, mas como as respectivas impacto na escala; e,
prefeituras assumiram os custos de energia
(mesmo quando a comunidade paga o • Por fim, a criação de fundo reserva:
operador), o rateio pelo consumo não foi seria importante um fundo de reserva
considerado necessário, e os hidrômetros a ser transferido à associação no início
foram abandonados; da operação que permitisse a rápida
manutenção dos ativos; e que pudesse ser
• Modernização do faturamento e cobrada a sua integralização sempre que
cobrança: na maioria dos exemplos em ele fosse usado, mantendo o nível mínimo
que havia cobrança, principalmente de reserva necessário.
baseada na medição hidrometrada,
constatou-se a precariedade do sistema
manual de faturamento e de controle dos
iv) Regras do serviço e sua divulgação
pagamentos. Por isso, seria importante
A identificação dos direitos e deveres das
que todos os modelos pudessem treinar
comunidades é muito importante para a
as comunidades com ferramentas básicas
sustentabilidade dos modelos. É relevante
para informatização com uso de algum
a conscientização da comunidade para a
sistema simplificado;
boa prestação de serviços, por meio de mais
transparência das informações aos usuários.
• Uso proativo do subsídio direto: quando
Por isso, são importantes a definição e,
o custo da água superar a capacidade de
principalmente, a divulgação dos regulamentos
pagamento local, sugerimos que qualquer
do serviço, além da identificação dos direitos
que seja o subsídio a ser implementado
e deveres das partes, incluindo prazos a serem
tenha como base um sistema de estímulo ao
cumpridos pelos envolvidos.
desempenho e funcione como premiação
aos serviços de melhor eficiência;
A prática de usar livros de registros de reclamações
e a divulgação dos números de atendimentos
• Importância do fator escala e subsídio
realizados (por tipologia de conformidades)
cruzado: qualquer programa estadual de
ajudam na melhoria do serviço e no
saneamento rural deve cuidar da definição
direcionamento dos treinamentos. No caso dos
da escala dos modelos, evitando limites
modelos multicomunitários, seria recomendável
arbitrários de tamanho de localidades para
a realização de pesquisa de satisfação, como
se inserir em cada modelo, incluso aqui o
realizado pelo SISAR/CE.
universo rural que ficaria para empresas
estaduais de atendimento urbano. É
importante lembrar que, se o fator de v) Capacitação e educação
escala e o subsídio cruzado são vitais para
o modelo estadual de serviço urbano, Por fim, consideramos que nenhum dos
também o são para o serviço rural. Cada procedimentos sugeridos pode ser eficaz se não
65
3 Resultados, recomendações e conclusão
houver capacitação dos envolvidos na prestação O surgimento de modelos multicomunitários
dos serviços. Ao contrário dos exemplos foi um marco na perspectiva de dotar o serviço
multicomunitários que possuem capacitação de água potável rural de sustentabilidade e
contínua, este estudo mostrou que apenas em eficiência em escala. A análise dos exemplos
poucos exemplos de gestão unicomunitária ocorre de sucesso desse modelo indica que os serviços
algum treinamento no início da operação, não estão sendo oferecidos de forma satisfatória
havendo atualização periódica. Essa capacitação tecnicamente, financeiramente e socialmente;
é importante para: mostrando-se como uma resposta adequada para
um planejamento que vise à universalização
• Transmitir conhecimento aos dirigentes sustentável dos serviços.
da associação sobre os serviços (regras,
padrões de qualidade e sustentabilidade O estudo também aponta que o modelo de gestão
financeira) e estimular o poder de iniciativa unicomunitária do serviço poderia almejar-se
associativa em prol do desenvolvimento de como modelo sustentável, mas não como uma
projetos para a comunidade; ação isolada da comunidade. É preciso o aporte de
capacitação, apoio tecnológico e monitoramento
• Treinar comunidade, técnicos e operadores da eficiência e eficácia dos serviços de forma
sobre a importância do pagamento, a contínua por parte de órgão estadual qualificado
modernização do faturamento, da cobrança para buscar a sustentabilidade no longo prazo.
e sobre os registros financeiros; e
Esse estudo identificou as boas práticas dos
• Treinar os operadores sobre o padrão de sucessos encontrados dos dois modelos de forma
serviço, e, principalmente, os mecanismos a sugerir aspectos que facilitem, incentivem e
de controle operacional. permitam replicá-los.
Por fim, qualquer que seja a formulação de
3.3. Conclusão política pública a ser desenhada para a gestão
sustentável dos serviços de água no meio rural
A principal motivação deste estudo assenta- deve sempre se avaliar a alternativa de menor
se na busca pela universalização dos serviços esforço institucional, menor custo/subsídio
de abastecimento de água no meio rural e no de implementação e operação e manutenção,
histórico de insucesso de obras realizadas no para que o modelo seja sustentável no longo
meio rural e que, deixadas sob a gestão isolada prazo e seja adequado a cada realidade local,
da comunidade, exigem novos investimentos estadual ou regional.
em curto prazo devido ao sucateamento e à
obsolescência precoce dos sistemas.
66
13
SÉRIE
ANEXO 1
METODOLOGIA DE
AVALIAÇÃO
1. Introdução uma abrangência geográfica regional. Foram
identificados cinco exemplos de modelo
multicomunitário, que se diferenciam quando
Neste anexo, é apresentada, de forma detalhada, comparada a inserção do associativismo na
a metodologia de avaliação, incluindo uma prestação dos serviços.
descrição de como foi selecionado o universo
pesquisado; sobre o roteiro metodológico Dos cinco exemplos, três são de gestão
empregado; e uma descrição de como são associativa, na qual os “donos” são as
divulgados os resultados da avaliação. associações, como, por exemplo, na
Central das Associações Comunitárias para
2. O universo da Manutenção de Sistemas de Abastecimento
de Água e Esgotos Sanitários (CENTRAL), na
pesquisa realizada Bahia; e no Sistema Integrado de Saneamento
Rural (SISAR), no Ceará e no Piauí. Essas são
associações civis que funcionam como uma
federação de outras filiadas.
2.1. A distinção dos modelos
Os outros dois exemplos identificados são
Para efeito deste estudo, constitui um de gestão exclusiva de entes públicos, com
“modelo” a forma como a gestão dos serviços é uma empresa — como a COPASA Serviços de
organizada. No universo da pesquisa realizada, Saneamento Integrado do Norte de Minas
duas formas distintas foram identificadas, (COPANOR), subsidiária da COPASA/
conforme explicado abaixo: Minas Gerais, ou seja, de caráter autárquico,
e o Consórcio Intermunicipal de Saneamento
2.1.1. Modelo de gestão de Serra do Santana (CONISA), que é um
consórcio público interfederativo entre
multicomunitária (regional) municípios consorciados e o estado.
Neste modelo, a gestão é realizada de forma Foram realizadas visitas a duas comunidades
comum para diversas comunidades dentro de de cada um dos modelos avaliados.
67
Anexo 1 - Metodologia de avaliação
2.1.2. Modelo de gestão • Ceará: por existir um processo de
organização da gestão multicomunitária
unicomunitária (isolada) que cobre todo o território estadual;
Neste modelo, a comunidade exerce uma • Bahia, Minas Gerais, Piauí e Rio
gestão isolada, apenas para si. Em geral, trata- Grande do Norte: pela ação de gestão
se de uma gestão administrativa e financeira multicomunitária em região específica de
exercida pela associação comunitária local e cada estado; e
por um operador contratado para assegurar o
funcionamento do sistema. • Paraná e Pernambuco: pelo fato de
incluírem o tema da gestão na formulação
de modelos futuros.
2.2. A escolha do universo
2.2.2. A escolha das comunidades
2.2.1. Os estados escolhidos
As comunidades foram escolhidas por
O universo de comunidades visitadas reflete o indicação dos estados, e o critério determinante
que há de mais relevante em termos de modelos foi a facilidade de logística de acesso. No caso
específicos de serviço de abastecimento de dos exemplos de gestão isolada, buscou-se
água no meio rural do Brasil. Isso se explicita mesclar comunidades de diferentes portes.
não apenas por meio dos programas de Distribuídas segundo o tipo de modelo
obras amplamente realizados nos estados de gestão, foram visitadas as comunidades
considerados, mas, principalmente, por ações listadas a seguir, indicadas na Tabela 26.
de gestão desenvolvidas. Segundo o critério
de gestão, os estados foram escolhidos pelas
seguintes razões:
68
13
SÉRIE
Tabela 26. Comunidades visitadas em cada estado por tipologia de modelo de gestão.
Modelo Estado Comunidade
Lagoa de Santa Rita
BA
Pau D’Alho
São Paulinho
CE
Bom Lugar
Multicomunitário
Guinda
MG
Extração
Nova Esperança
PI
Roque
Mar Vermelho
RN
Santana
BA Jaraguá
Morada Nova
CE
Transual
São José de Almeida
MG
Silva Campos
Vila Conceição
Sauê
Unicomunitária
PE
Borracha
Sítio de Souza
Barriga
PI
Bom Princípio
São João da Graciosa
PR Mundo Novo de Saquarema
Saltinho
Caatinga Grande
RN
Lagoa de Onça
69
Anexo 1 - Metodologia de avaliação
Modelo de gestão multicomunitária Acopiara. Em Pernambuco, por sua vez, foram
visitadas as comunidades de Vila Conceição,
No Nordeste, começando pela Bahia, foram no município de Rio Formoso, Sauê, em
visitadas as comunidades da Central das Tamandaré, Borracha, em Vicência, e de
Associações Comunitárias para Manutenção Sítio do Souza, no município de São Vicente
de Sistemas de Abastecimento de Água e Ferrer. No estado do Piauí, foram visitadas
Esgotos Sanitários (CENTRAL) e, associadas as comunidades de Barriga e Bom Princípio,
a esse modelo, as comunidades de Lagoa de ambas no município de Tanque do Piauí. Já
Santa Rita e Pau D’Alho, ambas no município no Rio Grande do Norte, foram visitadas
de Iraquara. No Ceará, foram visitadas as comunidades de Assentamento Caatinga
as comunidades do Sistema Integrado de Grande, no município de São José do Seridó,
Saneamento Rural (SISAR), na Bacia do e de Lagoa da Onça, em Boa Saúde.
Alto Jaguaribe (BAJ), todas no município de
Acopiara e associadas ao SISAR. No Piauí, Já na Região Sudeste, em Minas Gerais,
foram visitadas as comunidades do SISAR e, foram visitadas as comunidades de São José
associadas a esse, as de Fumal, no município de Almeida, no município de Jaboticatubas, e
de Valença, e de Roque, no município de de Silva Campos, no município de Pompéu.
Inhumas. No Rio Grande do Norte, foram Por fim, e no Paraná, o estudo visitou as
visitadas as comunidades atendidas pelo comunidades de São João da Graciosa e Mundo
Consórcio Intermunicipal de Saneamento de Novo de Saquarema, ambas no município de
Serra do Santana (CONISA) e, operadas por Morretes, e de Saltinho, em Tijucas do Sul.
esse, as de Mar Vermelho e Assentamento
Santana, ambas no município de Lagoa Nova.
2.2.3. A exclusão de modelos
Já na Região Sudeste, mais precisamente em de autarquia municipal e de
Minas Gerais, foram visitadas as comunidades
atendidas pela empresa COPASA Serviços companhia estadual
de Saneamento Integrado do Norte de
Minas (COPANOR) e, operadas por essa, as Considerando que um dos objetivos do
comunidades de Guinda e Extração, ambas no presente estudo é avaliar o potencial de
município de Diamantina. replicação de modelos que possam ser
universalizados para todo o país, a pesquisa
Modelo de gestão unicomunitária não abrangeu os modelos de autarquias
municipais (serviço autônomo de água e
Para análise do modelo de gestão isolada, esgoto — SAAE) nem os de companhias
no Nordeste, o estudo visitou, na Bahia, estaduais, pelas seguintes razões:
a comunidade do Assentamento Jaraguá,
no município de Wagner. No Ceará, as Ambos os modelos reproduzem, nos
•
comunidades de Morada Nova, no município núcleos isolados, todos os aspectos
de Mombaça, e de Transual, no município de da prestação de serviços do ambiente
urbano (sede municipal), não havendo
70
13
SÉRIE
diferenciação nem vínculo com as
comunidades locais;
3.1. Considerações iniciais: Foco em
• As companhias estaduais respondem
água
pela maioria das municipalidades e sua A pesquisa decidiu avaliar apenas a gestão do
ação é mais centrada nas sedes. Quanto aos serviço de água. Optou-se pela não avaliação
núcleos isolados, elas são bastante seletivas dos serviços de esgotos, dado que:
(assumem, em geral, os maiores distritos),
onde também reproduzem o serviço • No meio rural brasileiro, particularmente
urbano sem diferenciação e participação no semiárido, em seis dos sete estados
comunitária. A conduta dessas empresas visitados, predomina o uso do sistema
não indica a perspectiva de que sua ação individual estático (fossa séptica). Além de
possa ser replicada para todo o meio rural haver uma cobertura limitada desse tipo de
do país; e tecnologia, não existe tradição de operação
coletiva desse serviço e, na maioria das
• As autarquias municipais, apesar de vezes, os usuários são os responsáveis pela
terem forte presença nos núcleos rurais, manutenção; e
representam um universo restrito - 26%10
dos municípios brasileiros. Como o • Na amostra de modelos multicomunitários
espaço para crescimento desse tipo de escolhidos e comunidades visitadas,
prestador é restrito devido à forte presença a operação do serviço de esgoto pelos
das companhias estaduais, o modelo de prestadores é restrita. Nos cinco exemplos
autarquia municipal apresenta pouco multicomunitários, o SISAR/PI tem
potencial de replicação. operação de fossas em todas as comunidades
atendidas e, na COPANOR/MG, os sistemas
3. Roteiro operados são pouco representativos do
universo atendido pelo prestador. Já entre
metodológico os 16 exemplos de gestão isolada, apenas
três têm sistema de esgoto operado pelo
prestador de água (um em Pernambuco e
Apresentam-se a seguir as considerações que
dois em Minas Gerais).
basearam o desenvolvimento do estudo; indica-
se o passo a passo de como o questionário foi Considerando o contexto descrito e levando-
elaborado; quais os parâmetros selecionados; se em consideração que a avaliação de gestão
e como foi realizada a pesquisa de satisfação. teria como base indicadores comparativos, a
Por fim, esse item detalha de que maneira as amostra de serviços de esgoto operados era
análises foram realizadas e apresentadas. pouco representativa para que se tivesse uma
comparação conclusiva.
10 Fonte: SNIS, 2014.
71
Anexo 1 - Metodologia de avaliação
3.2. Sistemática da avaliação de escala no âmbito dos Estados, o estudo
buscou identificar também os principais
órgãos atuantes no setor de saneamento rural
3.2.1. Avaliação dos modelos em cada estado, tentando compreender os
seus respectivos papéis, e os programas de
A avaliação dos modelos adotou o seguinte investimento relevantes em andamento. Com
roteiro: base nessas informações, foi realizada uma
análise institucional do estado avaliando-se
Passo 1: formulação de parâmetros de avaliação e parâmetros de política estadual de saneamento
de informações gerais a serem levantadas. rural; e ação estadual no apoio e controle dos
serviços de abastecimento de água.
A premissa determinante para avaliar os
modelos e seus diversos exemplos foi a definição Passo 3: avaliação subjetiva dos parâmetros.
da amplitude de um conjunto de parâmetros
de modo a se obter o máximo de informação Uma vez obtidos os dados de campo, a
que permitisse a comparação entre os diversos avaliação dos parâmetros foi feita de forma
modelos. Já foram identificadas uma série subjetiva, de acordo com a experiência do
de informações gerais sobre os modelos autor. No estágio atual de pouco conhecimento
necessárias para realizar a avaliação de cada técnico e limitada sistematização de dados,
modelo. O questionário foi preparado para a particularmente nos casos de serviços de gestão
coleta das informações gerais dos modelos que unicomunitária, não seria possível aplicar uma
permitisse a análise dos parâmetros definidos. avaliação que fosse respondida diretamente
pelos prestadores. Na Parte II, se consolidam
Passo 2: aplicação de questionário na visita aos as informações coletadas, os parâmetros de
modelos e comunidades. cada estado e os exemplos avaliados.
A primeira versão do questionário foi aplicada em Passo 4: minutas dos questionários, do relatório,
caráter de teste em duas comunidades no estado consultas internas e debate.
do Ceará. Após ajustes finais, o questionário foi
aplicado para toda a amostra selecionada. As A metodologia e os resultados da avaliação
informações (dados de base) para preenchimento foram submetidos a diversas consultas internas
de cada questionário foram fornecidas pelos com equipes técnicas e gerenciais no Banco
responsáveis pelos modelos, técnicos, operadores Mundial. Além disso, em dezembro de 2010,
e dirigentes associativos (no caso dos exemplos uma oficina foi realizada no escritório do
de gestões multicomunitárias); e por operadores Banco Mundial em Brasília com a participação
e dirigentes (no caso de gestão unicomunitária). de representantes dos estados selecionados para
As visitas de campo para a coleta de dados foram a pesquisa e de entidades atuantes no setor
realizadas em 2010. de saneamento rural no âmbito do governo
federal (ex. FUNASA e ANA);,e associações de
Para melhor entender a capacidade de classe (ex. ABES).
replicação de modelo e potencial para ganho
72
13
SÉRIE
Para a finalização do relatório, alguns dos dados água nos núcleos.
disponíveis dos modelos multicomunitários
foram também levantados em 2013 e 2014. A pesquisa de satisfação foi aplicada em 2010
a um conjunto de nove comunidades dos
modelos multicomunitários (das 10 visitadas)
3.2.2. Pesquisa de satisfação e de 10 comunidades dos modelos de gestão
isolada (das 16 visitadas) para avaliar a
Em complementação ao questionário técnico,
satisfação da população sobre a qualidade do
foi realizada uma pesquisa de satisfação
serviço, totalizando 775 domicílios visitados,
dos beneficiários dos sistemas. O objetivo
que representam 27% do universo pesquisado.
foi identificar a tendência de satisfação da
população com serviços de abastecimento de Passo 3: sistematização dos dados e apresentação
água para possibilitar uma análise comparativa dos resultados.
entre os resultados da análise técnica e a visão
da comunidade. O roteiro da pesquisa foi o A sistematização e a análise dos dados estão
seguinte: apresentadas na Parte II, capítulo 8.
Passo 1: formulação do questionário de
satisfação. 3.3. Parâmetros de avaliação dos
O questionário foi preparado com base em
questionários similares de satisfação com
modelos
serviços de abastecimento de água no meio
rural, como, por exemplo, o aplicado pelo 3.3.1. A quantidade de parâmetros
SISAR/CE. O mesmo questionário foi utilizado
para serviços multicomunitário e de gestão A avaliação foi formulada de forma distinta
isolada, e perguntava temas como satisfação do para o modelo de gestão multicomunitário
usuário com os serviços de água: uso, qualidade, e para o modelo de gestão isolada, tendo,
manutenção, sabor, entre outras. contudo, diversos parâmetros em comum, de
forma a permitir a comparação. A avaliação
Passo 2: aplicação de questionário em parte das dos exemplos de cada modelo foi realizada
comunidades avaliadas. com base em um conjunto de parâmetros e
critérios convergentes para um quadro de
As entidades estaduais participantes dos referência de uma situação de exemplo de
programas de desenvolvimento rural, sucesso.
financiados pelo Banco Mundial, apoiaram
a aplicação dos questionários diretamente Modelo multicomunitário.
nas comunidades visitadas. A amostra não
teve a intenção de ser estatística, mas apenas O modelo multicomunitário foi avaliado com
permitir uma análise superficial da satisfação base em 36 parâmetros em duas fases distintas:
da população com a prestação dos serviços de (i) uma, de aspectos gerais da gestão no âmbito
73
Anexo 1 - Metodologia de avaliação
regional, com aplicação de questionário para Modelo de gestão unicomunitária.
os técnicos do exemplo multicomunitário,
abrangendo um total de 24 parâmetros; e O modelo de gestão unicomunitária foi
(ii) outra, de aspectos locais da comunidade avaliado com base em 24 parâmetros, com
visitada, com aplicação de questionário para aplicação de questionário para os dirigentes
os dirigentes de associação e para o operador, de associação e o operador (ver Tabela 28).
abrangendo um total de 12 parâmetros. Na
Tabela 27, se resume o número de parâmetros Tabela 28. Número de parâmetros avaliado nos modelos
avaliados nos modelos multicomunitários. unicomunitários.
Tabela 27. Número de parâmetros avaliado nos modelos
Aspecto Nª de parâmetros
multicomunitários. Desempenho institucional 5
Eficiência operacional 11
Nª de
Aspecto
parâmetros Eficiência comercial financeira 8
Aspectos gerais da entidade (regional) Total - avaliação da gestão uni-
24
comunitária
Desempenho institucional 8
Eficiência operacional 8
Eficiência comercial e financeira 8 3.3.2. A classificação dos parâmetros
Subtotal dos aspectos gerais 24
O método de avaliação baseia-se na análise
Aspectos das comunidades operadas subjetiva do consultor do estudo, a partir
das informações fornecidas pelas associações
Desempenho institucional 2
e pelos prestadores de serviços. Apesar de
Eficiência operacional 10 subjetiva, essa classificação seguiu uma
Subtotal dos aspectos locais 12 parametrização na qual cada item avaliado
recebeu três classificações de contorno e que
Total - avaliação de modelo multicomu-
36 representam situações distintas, da melhor
nitário
(ideal) para a pior, passando pela mediana,
como se vê na Tabela 29.
74
13
SÉRIE
Tabela 29. Exemplo de classificação descritiva de parâmetro.
Parâmetro Critérios de avaliação
Se o atendimento da comunidade por rede tem cobertura:
Cobertura da rede
Critérios: a) universal (total); b) parcial; c) sem rede (inexistente)
Se a continuidade e a regularidade do abastecimento se dão de forma:
Condição do abastecimento
Critérios: a) contínuo/regular; b) por manobra (intermitente); c) racionado
Como há três opções de classificação, a pontuação foi identificada por LETRAS: A para
melhor situação, B para situação intermediária e C para a pior. Quando o parâmetro não
se aplica ao exemplo avaliado ou não se tem a informação de base, utiliza-se N/A (não
aplicável). Ver exemplo na Tabela 30.
Tabela 30. Exemplo de pontuação dos parâmetros.
Classificação Melhor situação Situação mediana Pior situação Não aplicável
Pontuação A B C N/A
De acordo com essa parametrização, e usando Tabela 31 mostra a forma final de classificação.
Tabela 31. Exemplo de classificação descritiva de parâmetro.
Parâmetro Critérios de avaliação
Se o atendimento da comunidade por rede tem cobertura:
Cobertura da rede Universal Parcial Sem rede (inexistente) Não aplicável
A B C N/A
Se a continuidade e a regularidade do abastecimento se dão de forma:
Condição do abastecimento Contínua/regular Por manobra (intermitente) Racionado Não aplicável
A B C N/A
75
Anexo 1 - Metodologia de avaliação
Nas seções 3.4.1. e 3.4.2., são apresentados Fichas resumo dos modelos
critérios de avaliação e classificação desses.
Uma série de informações foram levantadas
durante as visitas de campo para viabilizar a
3.3.3. Ponderação uniforme para a
avaliação dos modelos. No caso dos modelos
avaliação resumo dos modelos multicomunitários, foram levantadas
informações no nível do ente regional, e
Para a avaliação resumo dos modelos, foi informações específicas no nível das duas
empregada uma ponderação uniforme de todos os comunidades visitadas.
parâmetros avaliados de cada tipologia de modelo
na busca por simplificar a análise dos dados, o seu No nível do ente regional, foram recopilados
entendimento e areplicação futura. É importante os dados a seguir:
ressaltar que este talvez seja um trabalho pioneiro • As características principais do modelo,
na abrangência de avaliação de modelos de serviço incluindo: o nome do modelo, o status,
rural no Brasil e que um sistema de ponderação como é formado, qual é a composição
deve preceder um debate mais amplo com técnicos da entidade, a região de atuação, assim
envolvidos nesse tipo de pesquisa ou mesmo na como a evolução dele;
prestação desse serviço específico, o que poderia ser
realizado em um estudo subsequente. • O funcionamento operacional, incluindo
a distribuição de atividades administrativas,
de comercialização, de capacitação e de
3.4. Tipologia de dados coletados e operação e manutenção entre os diferentes
atores do modelo;
parâmetros avaliados •O modelo tarifário, incluindo: a
descrição de custos e tarifa coberta
3.4.1. Modelos de gestão no nível local e do modelo, assim
como os valores médios de tarifa e sua
multicomunitária. desagregação;
A seguir, são apresentados: (i) as fichas resumo O levantamento de custos, receitas,
•
com os dados dos modelos levantadas, (ii) os e volumes produzidos, faturados e
parâmetros avaliados, incluindo os critérios e consumidos; e
a matriz de avaliação, e (iii) as tabelas resumo Uma série de indicadores relacionados
•
com a consolidação da avaliação realizada. Para com os percentuais de inadimplência
todos os modelos, na Parte II, são apresentadas no pagamento do serviço de água e de
as tabelas com as fichas resumo (do ente regional perdas de água no sistema, assim como
e do ente local), a matriz de avaliação (do ente de suficiência (relação da receita e custo).
regional e dos entes locais), assim como as tabelas
resumo da avaliação. Na Tabela 32, é apresentado um exemplo da
ficha resumo com as informações descritivas
do ente regional levantadas.
76
13
SÉRIE
Tabela 32. Ficha resumo dos modelos comunitários com as informações descritivas do ente regional levantadas.
Características gerais do modelo
Nome
Status
Formação
Composição da
entidade
A região
Atuação
Evolução
Modelo operacional
Atividades SISAR
Administração
Comercialização
Manutenção
Capacitação
Divisão de tarefas Atividades da associação
Administração
Atividades do operador local
Operação
Manutenção
Comercialização
Modelo tarifário - 2014
Custo local
Divisão de custos
Custo CENTRAL
Tarifa local
Tarifa composta
Tarifa CENTRAL
Operador Tarifa SISAR (R$/mês)
Tarifa local (R$/ Energia Tarifa total (R$/mês)
Valor médio/mês
mês) Associação
Total
Custos e receitas - 2014
Pessoal Resul- Investimento Produzido
tado
Volumes
Custo CENTRAL Manutenção finan- Faturamento Faturado
(m3)
ceiro
Arrecadação
Administração (R$) Consumido
Custo
Indicadores - 2014
Suficiência Receita/Custo
Inadimplência (%)
Perdas (%)
77
Anexo 1 - Metodologia de avaliação
No nível do ente local e comunidade, foram • Descrição do padrão de serviço e
recopiladas as informações a seguir: elementos de controle em termos de:
universalidade do sistema de água (% de
• Caraterísticas gerais da comunidade, atendimento dos domicílios), capacidade
incluindo: localização e tipologia da de aumentar a rede, qualidade da
comunidade, descrição da economia água, regularidade do abastecimento,
local, breve histórico do serviço, descrição mecanismos de automatização das
do padrão habitacional e de como é bombas (liga-desliga) e de medição
realizado o manejo da água e esgoto; (macro e micro medição); e
• Descrição do sistema de água, em Descrição de fragilidades e facilidades
•
termos das características do manancial, do sistema.
da captação e estação de água bruta
(EAB), do tipo de tratamento da água, Na Tabela 33, é apresentado um exemplo da
do reservatório, e da rede, assim como o ficha resumo com as informações descritivas
número de ligações do sistema de água; do ente local levantadas.
Tabela 33. Ficha resumo dos modelos comunitários com as informações descritivas do ente local levantadas.
Características gerais da comunidade
Localização
Tipologia urbana
Economia local
Histórico do serviço
Padrão habitacional
Manejo da água
Manejo do esgoto
Descrição do sistema de água
Origem
Manancial
Captação / EAB
Tratamento
Reservatório
Rede/ligações
Padrão de serviço e elementos de controle
Universalidade
Novas conexões
Qualidade
Regularidade
Liga-desliga
Medição
Fragilidades
Facilidades
78
13
SÉRIE
Parâmetros avaliados operacional, a eficiência comercial e a
financeira.
Com base nas informações resumidas na seção
anterior, um conjunto de parâmetros foram Na Tabela 34, são apresentados os parâmetros
avaliados, alguns deles em nível regional e avaliados no nível do ente regional, incluindo
outros em nível local. Os parâmetros foram os critérios de avaliação e as classificações nas
organizados em três tipologias relacionadas tipologias A, B e C mencionadas na seção
com o desempenho institucional: a eficiência 3.2.2.
Tabela 34. Parâmetros avaliados no nível do ente regional dos modelos multicomunitários incluindo critérios de
avaliação e classificações.
Desempenho institucional
Se o modelo reúne as condições de sucesso e pode ser replicado de forma: Cri-
1 Potencial de replicação
térios: a) ampla (incondicional); b) restrita (sob condições; c) não replicável
O suporte para gestão e capacitação dos modelos atua de forma: Parâmetro: a)
2 Apoio para gestão/capacitação
sistemática; b) eventual; c) pouco eventual
O sistema de avaliação de desempenho dos modelos apoiados atua de forma:
3 Avaliação de desempenho
Parâmetro: a) sistemática; b) eventual; c) não existe
A indução estadual de adesão ao modelo é: Parâmetro: a) efetiva; b) restrita; c)
4 Indução à adesão
não existe
O crescimento do número de localidades atendidas se deu de forma: Critérios:
5 Expansão do número de localidades
a) expressiva (>=5% a.a.); b) limitada (<5% a.a.); c) nunca cresceu
O poder de decisão das comunidades dentro do modelo é: Critérios: a) total; b)
6 Poder decisório das associações
restrito; c) não tem poder
O risco de interferência política na ação do modelo é: Critérios: a) baixo; b)
7 Risco de interferência política
mediano; c) alto
O risco de ação trabalhista do operador local é: Critérios: a) baixo; b) mediano;
8 Risco trabalhista com operador local
c) alto
79
Anexo 1 - Metodologia de avaliação
Eficiência operacional regional
A capacitação é feita de forma: Critérios: a) sistemática; b) inicial/eventual; c)
9 Capacitação dos técnicos regionais
nunca foi feita
O cumprimento de rotinas/metas para diminuição de perdas se faz de forma:-
10 Gestão de perdas
Critérios: a) efetiva; b) parcial; c) não há rotina/meta
A rotina de conservação de estruturas e limpeza das instalações é: Critérios: a)
11 Rotina de conservação dos ativos
sistemática e ampla; b) eventual e restrita; c) não é feita
A manutenção preventiva de equipamentos é feita de forma: Critérios: a) siste-
12 Manutenção preventiva
mática e eficaz; b) eventual; c) não há
O conteúdo do regulamento e sua divulgação ocorrem de forma: Critérios: a)
13 Amplitude do regulamento do serviço
ampla; b) restrita; c) não há regulamento
Publicidade do registro de atendi- A divulgação dos dados de atendimento/reclamações dos usuários ocorre de
14
mento forma: Critérios: a) ampla; b) restrita; c) não há sistema de registro
As novas ligações na rede existente são acessadas de forma: Parâmetros: a) facili-
15 Acesso a novas conexões
tada (ágil e parcelado); b) razoável; c) custosa
A pesquisa de satisfação e seus resultados acontecem de forma: Critérios: a)
16 Pesquisa de satisfação dos usuários
sistemática e satisfatória; b) eventual e neutra; c) não existe
Eficiência comercial e financeira
A informatização do faturamento (desde a leitura até a emissão) ocorre de
17 Informatização do faturamento forma: Critérios: a) completa (emissão in loco); b) parcial; c) manual ou inexis-
tente
A cobrança (indo do agente arrecadador ao sistema manual confiável) se dá
18 Profissionalização da cobrança de forma: Critérios: a) profissional com agente; b) satisfatória sem agente; c)
precária
O controle de não pagamento (%) é: Critérios: a) eficiente <5%); b) mediano
19 Controle da inadimplência
(<15%); c) precário
Se o consumo mínimo cobrado em relação ao consumo praticado é estipula-
20 Relação consumo e tarifa mínima do de forma: Critérios: a) adequada (<= consumo); b) razoável (próximo); c)
inadequada (superior)
Se a tarifa média está ajustada ao serviço oferecido: Critérios: a) ajustada; b)
21 Relação tarifa/padrão do serviço
mediana; c) desajustada
A relação receita/custo apresenta valor: Critérios: a) elevada (>1,5); b) suficiente
22 Suficiência de caixa
(>1,1); c) não há
Se o superávit receita/custo ocorre com folga e da seguinte forma: Critérios: a)
23 Status do superávit operacional elevado (>1,5); b) suficiente (>1,1); c) não há Critérios: a) sem subsídio; b) com
subsídio; c) não há superávit
Se existe um fundo reserva para eventualidades e em que grau de apoio finan-
24 Fundo reserva
ceiro: Critérios: a) substantivo; b) incipiente; c) não há
80
13
SÉRIE
Na Tabela 35, são apresentados os parâmetros critérios de avaliação e as classificações nas
avaliados no nível do ente local, incluindo os tipologias A, B e C mencionadas na seção
3.2.2.
Tabela 35. Parâmetros avaliados no nível do ente local dos modelos multicomunitários incluindo critérios de avaliação
e classificações.
Desempenho institucional
Ação da associação em projetos (sociais, produtivos) indica que sua iniciati-
1 Poder de iniciativa da associação
va é: Critérios: a) alta; b) limitada; c) baixa (não tem outros projetos)
A capacitação do dirigente comunitário é feita de forma: Critérios: a)
2 Capacitação - dirigente comunitário
constante/atual; b) inicial/eventual; c) nunca foi feita
Eficiência operacional
Se o atendimento da comunidade por rede tem cobertura: Critérios: a)
3 Cobertura da rede
universal (total); b) parcial; c) sem rede (inexistente)
Se a continuidade e a regularidade do abastecimento se dão de forma: Cri-
4 Condição do abastecimento
térios: a) contínua/regular; b) por manobra (intermitente); c) racionada
Pela condição do manancial, se a tecnologia e a eficiência do tratamento
5 Adequação do tratamento da água são: Critérios: a) adequadas; b) pouco adequadas; c) não há tratamento
(inexistente)
Existindo tratamento, se o controle de qualidade é: Critérios: a) satisfató-
6 Controle da qualidade da água
rio; b) parcial; c) não há controle (inexistente)
Se a operação local domina a tecnologia do sistema de forma: Critérios: a)
7 Domínio da tecnologia do sistema
suficiente; b) parcial; c) inexistente
Os hidrômetros instalados estão na condição seguinte: Critérios: a) em uso;
8 Uso da micromedição
b) sem uso; c) não há hidrômetro (inexistente)
Os macromedidores instalados estão na condição seguinte: Critérios: a) em
9 Uso da macromedição
uso com calibragem; b) sem calibragem; c) não há (inexistente)
O bombeamento para reservatório tem o controle: Critérios: a) automático;
10 Controle de nível do reservatório
b) manual com eficiência; c) precário
O reparo de bombas se dá de forma: Critérios: a) ágil; b) mediana; c) demo-
11 Agilidade na substituição de bomba
rada
A segurança do volume/vazão do manancial para atender à demanda é:
12 Segurança hídrica do manancial
Critérios: a) elevada; b) mediana; c) baixa
81
Anexo 1 - Metodologia de avaliação
Consolidação da avaliação dos sistemas locais é obtido pela média dos
totais alcançados nas classificações sobre
Por fim, é a realizada a totalização dos números desempenho institucional – local e eficiência
de classificações A, B, C ou N/A dos parâmetros operacional – local das duas comunidades
avaliados para o modelo multicomunitário. O pesquisadas. Os resultados são apresentados
total de classificações dos parâmetros da gestão em duas tabelas resumo, uma apresentando
regional refere-se aos aspectos de desempenho o resumo por tipologia de parâmetro (Tabela
institucional, eficiência operacional – 36), e outra com o resumo da avaliação em
regional e eficiência comercial e financeira. nível regional, local e total (Tabela 37)
Já o total de classificações dos parâmetros
Tabela 36. Resumo de avaliação dos modelos multicomunitários por tipologia de parâmetro.
Quantidade de parâmetros por tipo de classificação
A B C N/A
Desempenho institucional
Eficiência operacional
Eficiência comercial e financeira
Total de parâmetros
Tabela 37. Resumo de avaliação dos modelos multicomunitários no nível regional, local e total.
Quantidade de parâmetros por tipo de classificação
A B C N/A
Gestão regional
Sistemas locais
Total de parâmetros
3.4.2. Modelos de gestão critérios e a matriz de avaliação, e (iii) a tabela
resumo da avaliação realizada. Para todas
unicomunitária as comunidades visitadas, na Parte II, são
apresentadas as tabelas com a ficha resumo,
A seguir, são apresentados: (i) as fichas resumo a matriz de avaliação, assim como a tabela
com os dados das comunidades visitadas, resumo da avaliação.
(ii) os parâmetros avaliados, incluindo os
82
13
SÉRIE
Fichas resumo dos modelos no pagamento do serviço de água e de
perdas de água no sistema, assim como
Uma série de informações foram levantadas de suficiência (relação da receita e custo),
durante as visitas de campo para viabilizar a e percentual do valor da conta da água
avaliação dos modelos. No caso dos modelos em relação à renda mensal; e
de gestão isolada ou unicomunitários, foram
levantadas informações junto dos dirigentes Descrição de fragilidades e facilidades
•
associativos e do operador local. Muitos do sistema.
parâmetros e dados são similares aos do
modelo multicomunitários, a exceção de: Na Tabela 38, é apresentada a ficha resumo
com as informações descritivas dos modelos
Uma série de indicadores relacionados
• de gestão unicomunitária.
com os percentuais de inadimplência
Tabela 38. Ficha resumo dos modelos de gestão unicomunitária com as informações descritivas levantadas.
Características gerais da comunidade
Localização
Tipologia urbana
Economia local
Histórico do serviço
Padrão habitacional
Manejo da água
Manejo do esgoto
Descrição do sistema de água
Origem
Manancial
Captação / EAB
Tratamento
Reservatório
Rede/ligações
83
Anexo 1 - Metodologia de avaliação
Padrão de serviço e elementos de controle
Universalidade
Novas conexões
Qualidade
Regularidade
Liga-desliga
Medição
Tarifa e sustentabilidade
Tarifa simples
Operador Faturamento Produzido
Custo Energia Resultado Arrecadação Faturado
Volumes
mensal Produtos financeiro
Custo médios (m3) Consumido
médio (R$) químicos médio (R$)
Outros Reserva Consumo / mês
Indicadores e avaliação
Suficiência Receita/Custo
Conta mensal de água (R$)
Valor da
Inadimplência (%)
conta / renda
% da renda
Perdas (%)
Fragilidades
Facilidades
Parâmetros avaliados
Com base nas informações resumidas na Na Tabela 39, são apresentados os parâmetros
seção anterior, um conjunto de parâmetros foi avaliados, incluindo os critérios de avaliação
avaliado. Os parâmetros foram organizados em e as classificações nas tipologias A, B e C
três tipologias relacionadas com o desempenho mencionadas na seção 3.2.2.
institucional, a eficiência operacional e a
eficiência comercial e financeira.
84
13
SÉRIE
Tabela 39. Parâmetros avaliados dos modelos de gestão unicomunitária incluindo critérios de avaliação e classificações.
Desempenho institucional
Se o modelo reúne as condições de sucesso e pode ser replicado de forma:
1 Potencial de replicação Critérios: a) ampla (incondicional); b) restrita (sob condições; c) não
replicável
Ação da associação em projetos (sociais, produtivos) indica que sua inicia-
2 Poder de iniciativa da associação
tiva é: Critérios: a) alta; b) limitada; c) baixa (não tem outros projetos)
A capacitação do dirigente comunitário e do operador é feita de forma:
3 Capacitação - dirigente e operador
Critérios: a) constante/atual; b) inicial/eventual; c) nunca foi feita
O risco de interferência política na ação do modelo é: Critérios: a) baixo;
4 Risco de interferência política
b) mediano; c) alto
O risco de ação trabalhista do operador local é: Critérios: a) baixo; b)
5 Risco trabalhista com operador local
mediano; c) alto
Eficiência operacional
Se o atendimento da comunidade por rede tem cobertura: Critérios: a)
6 Cobertura da rede
universal (total); b) parcial; c) sem rede (inexistente)
Se a continuidade e a regularidade do abastecimento se dão de forma: Cri-
7 Condição do abastecimento
térios: a) contínua/regular; b) por manobra (intermitente); c) racionada
Pela condição do manancial, se a tecnologia e a eficiência do tratamento
8 Adequação do tratamento da água são: Critérios: a) adequadas; b) pouco adequadas; c) não há tratamento
(inexistente)
Existindo tratamento, se o controle de qualidade é: Critérios: a) satisfató-
9 Controle da qualidade da água
rio; b) parcial; c) não há controle (inexistente)
As novas ligações na rede existente são acessadas de forma: Parâmetros: a)
10 Acesso a novas conexões
facilitada (ágil e parcelado); b) razoável; c) custosa
Se a operação local domina a tecnologia do sistema de forma: Critérios: a)
11 Domínio da tecnologia do sistema
suficiente; b) parcial; c) inexistente
Os hidrômetros instalados estão na condição seguinte: Critérios: a) em
12 Uso da micromedição
uso; b) sem uso; c) não há hidrômetro (inexistente)
Os macromedidores instalados estão na condição seguinte: Critérios: a)
13 Uso da macromedição
em uso com calibragem; b) sem calibragem; c) não há (inexistente)
O bombeamento para reservatório tem o controle: Critérios: a) automáti-
14 Controle de nível do reservatório
co; b) manual com eficiência; c) precário
O reparo de bombas se dá de forma: Critérios: a) ágil; b) mediana; c)
15 Agilidade na substituição de bomba
demorada
A segurança do volume/vazão do manancial para atender à demanda é:
16 Segurança hídrica do manancial
Critérios: a) elevada; b) mediana; c) baixa
85
Anexo 1 - Metodologia de avaliação
Eficiência comercial e financeira
A informatização do faturamento (desde a leitura até a emissão) ocorre de
17 Informatização do faturamento forma: Critérios: a) completa (emissão in loco); b) parcial; c) manual ou
inexistente
A cobrança (indo do agente arrecadador até o sistema manual confiável)
18 Profissionalização da cobrança se dá de forma: Critérios: a) profissional com agente; b) satisfatória sem
agente; c) precária
O controle de não pagamento (%) é: Critérios: a) eficiente <5%); b) me-
19 Controle da inadimplência
diano (<15%); c) precário
Se o consumo mínimo cobrado em relação ao consumo praticado é
20 Relação consumo e tarifa mínima estipulado de forma: Critérios: a) adequada (<= consumo); b) razoável
(próximo); c) inadequada (superior)
Se a tarifa média está ajustada ao serviço oferecido: Critérios: a) ajustada;
21 Relação tarifa/padrão do serviço
b) mediana; c) desajustada
A relação receita/custo apresenta valor: Critérios: a) elevado (>1,5); b)
22 Suficiência de caixa
suficiente (>1,1); c) não há
Se o superávit receita/custo ocorre com folga e da seguinte forma: Crité-
23 Status do superávit operacional
rios: a) sem subsídio; b) com subsídio; c) não há superávit
Se existe um fundo reserva para eventualidades e em que grau de apoio
24 Fundo reserva
financeiro: Critérios: a) substantivo; b) incipiente; c) não há
Consolidação da avaliação pesquisado que inclui os aspectos de
desempenho institucional, eficiência
Por fim, totalizam-se os números de operacional e eficiência comercial e financeira.
classificações A, B, C ou N/A dos parâmetros Ver exemplo na Tabela 40.
avaliados para o modelo unicomunitário
Tabela 40. Exemplo de resumo de avaliação dos modelos de gestão unicomunitária.
Quantidade de parâmetros por tipo de classificação
A B C N/A
Desempenho institucional
Eficiência operacional
Eficiência comercial e financeira
Total de parâmetros
86
13
SÉRIE
3.4.3. Comentários adicionais sobre A origem do investimento dos exemplos
avaliados é bastante diversa:
alguns parâmetros e abrangência do
estudo • Os investimentos dos modelos
multicomunitários originam-se de
Sustentabilidade. Apesar de os modelos programas de organismos multilaterais,
buscarem a sustentabilidade, o estudo como os do Banco Mundial com o
não utilizou um parâmetro relacionado à estado do Ceará (o PCPR – Programa
sustentabilidade pelo conceito ser genérico e de Combate à Pobreza Rural) e com o
amplo, de difícil definição e por se acreditar governo federal (PROÁGUA-Ministério
que não traduzia bem o potencial dos modelos. da Integração Nacional), no Rio Grande
do Norte, na Bahia e em Minas Gerais;
Micromedição. O estudo adotou um parâmetro do KfW, com os governos federal e
sobre micromedição pelo significado que esse estadual na Bahia e no Piauí (PROSAR);
instrumento adquiriu na “cultura” operacional e alguns foram ampliados com apoio do
do setor. A evolução recente na gestão de Programa Água para Todos, do Governo
perdas no país mostra o extenso significado do Federal;
hidrômetro como instrumento de controle de
desperdício, precisão na cobrança do serviço e • Os investimentos dos modelos de
eficiência do sistema. gestão unicomunitária originam-se de
programas do Banco Mundial com os
No meio rural, os usuários entendem que estados de Bahia, Ceará, Pernambuco
há custos, como o de energia, que devem ser e Piauí (os PCPRs), ou, BID, com o
rateados e medidos conforme o consumo. estado de Pernambuco (PROMATA); do
Apenas em sistemas por gravidade e com Governo Federal em Minas Gerais (o
vazão abundante, no qual o desperdício não PPNSR – Programa Piloto Nacional de
tem impacto e é pouco representativo no país, Saneamento Rural); de um programa
pode-se prescindir da hidrometração, como estadual do Paraná; além do Programa
visto em alguns exemplos no Paraná. Água para Todos, do Governo Federal.
Custo de capital. O estudo não se deteve em É importante registrar que todos os
sistematizar o custo de capital de cada exemplo financiamentos dos exemplos avaliados foram
avaliado, visto a dificuldade de obtenção e assumidos pelos governos federal e estaduais,
a uniformização dos dados. Os exemplos respectivamente, conforme cada caso acima
pesquisados têm fontes de financiamento de descrito, e transferidos a fundo perdido para o
origens e períodos muito distintos, alguns beneficiário final. Isso significa que, por não
começaram há mais de 20 anos, como o necessitar ser amortizado pelo beneficiário,
Programa Piloto Nacional de Saneamento Rural em nenhum caso, o custo de capital incidiu
(PPNSR), em Minas Gerais e no Paraná. Além sobre o custo total dos serviços nem na sua
disso, os dados não estão facilmente disponíveis. respectiva tarifa.
87
Anexo 1 - Metodologia de avaliação
Eficiência do gasto público. O estudo não 3.4.5. Fases de elaboração do estudo
buscou fazer uma avaliação de eficiência
do gasto público entre investir em modelos Esse estudo foi iniciado em 2010, com a
multicomunitários ou em modelos de definição dos parâmetros e do questionário;
gestão isolada por ter algumas limitações, realização da visita de campo para aplicação
considerando que: (i) os investimentos se dão dos questionários e da pesquisa de satisfação;
em cenários distintos de oferta e qualidade e dos eventos para discussão de resultado.
hídrica, que acarreta maior custo em algumas
regiões; (ii) que os investimentos atendem a Nos anos seguintes, os dados gerais dos
comunidades com dispersão variada, o que modelos multicomunitários foram atualizados
também impacta nos custos; e (iii) o padrão de até 2014, o que permitiu a realização de uma
serviço e controle operacional é distinto entre análise da evolução do modelos desde o início
o modelo multicomunitário e o de gestão do estudo até a sua publicação final.
unicomunitária. Muitas vezes, não se aplicam
na gestão unicomunitária os custos associados
a tratamento de água, automatização, 4. Análise final dos
macromedição e micromedição, e, ainda, na
qualidade de materiais aplicados. modelos
Considerando todas as informações coletadas
e parâmetros analisados e consolidados, os
autores elaboraram as comparações, avaliações
e chegaram às conclusões apontadas nos
capítulos 2 e 3 indicadas na Parte I.
88
13
SÉRIE
ANEXO 2
CONTEXTO DOS SERVIÇOS
DE ÁGUA NO BRASIL
1. Serviços de água e Como consequência, o setor de saneamento
permanecia sem regras nacionais, e as tarifas
esgoto no Brasil eram definidas no plano municipal.
Em 1970, o governo militar implantou o
Plano Nacional de Saneamento (PLANASA),
1.1. Breve histórico concentrando os investimentos nas então
crescentes empresas de capital público dos
Entre o início do século XX e a década de governos estaduais. Embora mantendo a
1930, o setor de saneamento no Brasil responsabilidade titular dos municípios,
não recebeu aportes significativos de o plano buscou, de fato, fortalecer os
investimentos. O governo federal limitava- governos estaduais, que até então tinham
se a incentivar a participação privada nos pouca presença; e o governo federal passou
serviços de saneamento em apenas algumas a comandar a política tarifária e a monitorar
capitais. Os contratos eram definidos por a eficiência dessas empresas, exercendo assim
cada governo municipal, pois não havia um poder regulatório. O período de 1970-80
diretrizes nacionais. foi marcado por um volume expressivo de
investimentos no setor de saneamento, que
A partir da década de 40, o Governo Federal atingiu, em média, 0,46% do PIB nacional.
começou a participar mais ativamente do A cobertura de água nas áreas urbanas saltou
setor, com a criação de órgãos como o Serviço de 52% para 75% e a de esgoto, de 20% para
Especial de Saúde Pública (SESP), voltado 35%. Ainda nesse período, a maioria dos
para as áreas urbanas, e o Departamento municípios brasileiros passou a delegar a
Nacional de Endemias Rurais (DNERu), para prestação dos serviços às empresas estaduais.
as zonas rurais. Uma vez que o planejamento
e os investimentos eram realizados por A década de 1980 começou com uma crise
esses órgãos federais, cabia aos municípios financeira mundial. Entre os anos de 1980-
unicamente a prestação dos serviços por 90, o investimento no setor de saneamento
meio das autarquias municipais, os chamados foi em média 0,24% do PIB. Segundo o
serviços autônomos de água e esgotos (SAAE). Censo de 1991, a cobertura de água totalizava
89
Anexo 2 – Contexto dos Serviços de água no Brasil
88% e de esgoto, 43%. Em 1986, o nascente especificamente em infraestrutura de água e
governo civil flexibilizou o uso dos recursos esgoto somaram apenas 0,19% do PIB12.
(já limitados), permitindo apoio também aos
municípios autônomos, embora, a essa altura,
já preponderassem as companhias estaduais. 1.2. As tipologias da prestação dos
Em 1990, o governo federal extinguiu a sua
função “regulatória”, deixando a fixação das serviços nas áreas urbanas
tarifas ao livre-arbítrio dos governos estaduais
ou dos municípios autônomos. Segundo a legislação brasileira, cabe ao
município o papel central na provisão dos
Na década 1991-2000, o incremento na serviços de abastecimento de água e esgoto, e,
cobertura dos serviços de água foi inexpressivo, em princípio, o fornecimento desses serviços
passou de 88% para 90%, e o de esgoto à população deve corresponder a todo espaço
aumentou um pouco mais, de 43% a 56%. geográfico municipal, incluindo a sede
O investimento representou apenas 0,16% do e os núcleos isolados. Dessa forma, toda
PIB da década. Entre os anos de 1995 e 2001, o informação disponível sobre os serviços de
governo federal tentou, sem sucesso, privatizar saneamento deveria corresponder à totalidade
empresas estaduais, enquanto alguns poucos da área do município, mesmo que o maior
municípios abriram suas concessões para foco da prestação de serviço restrinja-se à área
empresas privadas. O Congresso Nacional da sede municipal.
começou a discutir a primeira versão da
ordenação legal do setor (o marco regulatório), Nesse contexto, a edição de 2014 do Sistema
em 1991, e o debate só foi encerrado com a Nacional de Informações do Saneamento
aprovação da Lei 11.145, promulgada em (SNIS), que apurou a realidade de 5.11413
janeiro de 2007 que versa sobre as diretrizes municípios brasileiros (do universo de 5.570
nacionais para o saneamento básico. municípios existentes) e contemplou 168
milhões de habitantes (dos, aproximadamente,
Ao fim da primeira década do século XXI, as 202 milhões de brasileiros), apresenta as
zonas urbanas do país contavam com 91,9% seguintes tipologias de prestação de serviços
de cobertura dos serviços de água e 75,3% de no país:
esgoto, enquanto as zonas rurais apresentavam
27,8% de abastecimento de água e 17% de • 1.409 municípios (26%) contam com
serviços de esgoto, de acordo com dados do serviços de prestação direta, fornecidos
Censo 2010. No geral, o país contava com por SAAE, empresas e departamentos
82% de cobertura de abastecimento de água da administração direta municipal.
e 67,1% de serviços de esgoto11. De 2001 a Em geral, são municípios maiores que
2010, os investimentos público e privado em mantêm sua capacidade administrativa
infraestrutura geral totalizaram 2,16% do de gestão dos serviços;
PIB do período, enquanto os investimentos
11 IBGE, Censo Demográfico 2000/2010. 12 Castelar Pinheiro e Giambiagi (2012), Frischtak (2012), Credit
Suisse (2013).
13 Alguns municípios são atendidos por mais de um prestador
de serviço.
90
13
SÉRIE
• 4.020 municípios (73%) delegam • quando o município presta o serviços
a provisão dos serviços a empresas diretamente, faz uso dos artigos 30 e 175
estaduais (na grande maioria empresas da Constituição Federal (CF), por meio
públicas de economia mista com capital de organismos municipais autorizados
preponderante do estado). Esse modelo é (SAAE, departamentos ou empresas);
o predominante no país; e
• quando o município delega a prestação
Apenas 68 municípios (1%) concedem a
• do serviço a ente público do estado
provisão dos serviços a empresas privadas. (empresa ou autarquia estadual),
faz uso da Lei 11.107/2005 (lei dos
O SNIS não identifica as localidades operadas consórcios, derivada do artigo 241/
por modelos multicomunitários. CF), que regulamenta a gestão associada
por convênio com o estado e permite
a realização direta de contrato (“de
1.3. A base legal atual dos serviços de programa”) para prestação dos serviços,
sem necessidade de licitação prévia;
saneamento
• quando o município o delega
Embora a recente Lei Federal 11.445/2007 seja diretamente à associação ou cooperativa,
considerada o “marco regulatório do setor vale-se do Inciso I-b do Parágrafo 1º do
de saneamento básico”, o arcabouço é mais Artigo 10 da Lei 11.445/07 e restringe-
amplo e merece ser destacado. O setor de água se a “localidades de pequeno porte
e esgotos no país baseia-se em três preceitos da predominantemente ocupada por
Constituição Federal (CF) de 1988: (i) o artigo população de baixa renda”;
30, que define a competência do município
em organizar os serviços de interesse local; (ii) • quando o município consorcia-se
o artigo 175, que incumbe o poder público com outros municípios (consórcio
da prestação dos serviços públicos, podendo intermunicipal) ou com o estado
exercê-los de forma direta ou sob concessão (consórcio interfederativo), faz uso
ou permissão, estas sempre precedida de também da Lei 11.107/2005, utilizando
licitação; e (iii) o artigo 241, que introduz a para tal apenas o protocolo de intenções
possibilidade de gestão associada dos serviços e o contrato de programa; e
públicos entre entes federados.
• quando o município delega a ente
A partir desses preceitos constitucionais, e público ou privado como concessão,
tendo sempre o município como titular dos hoje restrita ao privado, faz uso da Lei
serviços, surge uma legislação derivada que 8.987/1995 (lei geral das concessões),
sustenta o desenho das tipologias distintas derivada do Artigo 175 da CF.
de prestação dos serviços, ressaltando-se que
todas têm em comum os preceitos da Lei
11.445/2007:
91
Anexo 2 – Contexto dos Serviços de água no Brasil
1.4. As inovações da lei geral do possibilidade de uma melhor organização
dos setores para obter o status já atingido
saneamento básico pelos serviços de água e esgoto.
O conjunto de leis relativas aos serviços
públicos criado entre 1995 e 2005 não foi 2. O serviço de
suficiente para dotar o setor de água e esgoto
de um marco regulatório mais amplo. Isso abastecimento de
só aconteceu em 2007 com a Lei 11.445, a
chamada lei geral do saneamento, que inovou água no meio rural
o setor em diversos aspectos. O principal
deles foi mudar uma situação na qual o
prestador exercia os papéis de planejamento,
2.1. O universo dos “núcleos
de prestação de serviços e regulação. Com a
lei, tornou-se obrigatória a separação dessas
isolados”
atividades para serem realizadas por entes
Na geografia da maioria dos municípios
distintos, nos seguintes termos:
brasileiros, é comum a existência de núcleos
populacionais “isolados”, ou seja, que
• o planejamento, como
estão fora dos limites da sede municipal.
atividade indelegável, obriga o titular
Oficialmente, esses núcleos podem até ser
(poder executivo concedente) a
denominados “urbanos”, se assim definir
definir, por meio do plano municipal,
um ato do poder legislativo municipal. Nesse
metas contratuais ao prestador,
caso, o IBGE passa a usar essa definição
sempre respeitando as instâncias de
na elaboração dos censos e pesquisas de
participação, informação e controle
amostras de domicílios.
social;
No presente estudo, não se pretende fazer
• a regulação, responsável
uma conceituação precisa do termo urbano
pelo acompanhamento dessas metas,
ou rural, mas avaliar a prestação dos serviços
agindo no sentido de proteger os
de água no universo específico dos núcleos
interesses dos usuários e evitar o abuso
isolados (legalmente não urbanos), aqui
econômico na prestação; e
definidos como serviços de “saneamento
• a prestação de serviços. rural”.
Outro aspecto relevante foi a definição da Seguindo a trajetória da evolução dos serviços
abrangência do saneamento básico incluindo de saneamento no país, o segmento de
os serviços de água, esgoto, resíduos sólidos saneamento rural tem sido pouco atendido
e drenagem urbana; o que proporcionou, pelas tipologias de prestação de serviços
principalmente a esses dois últimos, a contempladas pelas sedes municipais.
92
13
SÉRIE
No desenvolvimento deste estudo, contudo,
o principal desafio detectado na sua
2.2. O atendimento de água no meio
elaboração foi o fato de que, no Brasil,
ainda não se conhece em detalhes o total
rural
de núcleos isolados, consequentemente, O IBGE, na sua Pesquisa por Amostra de
o número de habitantes que formam esse Domicílios, fez a tentativa de registrar a
universo nem as características dos serviços evolução do acesso a redes de abastecimento
prestados. Conhecer o índice de atendimento de água no meio rural entre os anos 2002 e
de água é uma tarefa ainda mais difícil, 2015. Essa pesquisa demonstra um aumento
pois a maioria desses núcleos é pequena e de 12 pontos percentuais dos domicílios
espalhada geograficamente. rurais conectados à rede (ver Figura 17). Os
dados não conseguem, contudo, demonstrar
a quantidade de núcleos isolados abastecidos,
qual o tamanho da população em cada um
deles e como o serviço é realizado.
Figura 17. Atendimento em água no meio rural: percentual de domicílios rurais conectados à rede de água.
35,0%
29,6% 30,3%
28,7% 28,0% 28,7%
30,0%
26,4%
23,9%
25,0% 22,0%
21,3%
20,0% 20,3%
20,0%
18,3%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
(Fonte: PNAD 2002 a 2015).
2.3. Breve histórico do serviço de rural foi alvo de atenção de um órgão federal
específico, o DNERu, entre as décadas de
água rural 1940-70. No entanto, a atuação do DNERu
restringia-se a regiões que apresentavam
O serviço de abastecimento de água no meio doenças endêmicas, como a Amazônia e o
Semiárido nordestino, incluindo o norte e o
93
Anexo 2 – Contexto dos Serviços de água no Brasil
nordeste mineiros. Nesse período, os serviços já que: (i) os serviços municipais, que em geral
de água urbanos eram predominantemente atendem apenas as suas sedes, e, em alguns casos
prestados por entes municipais, assim como os núcleos isolados, tiveram a participação
os poucos serviços do meio rural. diminuída no setor ao longo dos anos; (ii) as
empresas estaduais, que atendem a 73% dos
Com a criação do PLANASA, as empresas municípios14, priorizam a sede municipal e
estaduais passaram a dominar o mercado distritos maiores; e (iii) o município, quando
de prestação dos serviços de água e esgoto. concede o serviço à empresa estadual, costuma
Essas empresas sempre tiveram como perder sua capacidade de gestão.
prioridade o atendimento às sedes municipais,
inicialmente com o abastecimento de água
e, mais recentemente, com serviços de 2.4. Gestão do serviço de água rural
esgotamento sanitário por se demonstrarem
mais viáveis financeiramente. A atuação dessas em escala
concessionárias no meio rural sempre foi
limitada, quando muito, atendendo a sedes Em meio ao cenário citado anteriormente,
distritais maiores. alguns modelos alternativos de gestão de
serviço de água em zonas rurais em escala
No fim dos anos 80, foi criado o primeiro surgiram nas últimas décadas buscando apoiar
e único Programa Piloto Nacional de as comunidades de forma mais sustentável e
Saneamento Rural (PPNSR). Até hoje, alguns perene, principalmente na região semiárida
poucos remanescentes desse programa são brasileira, onde a demanda por água é mais
encontrados em Minas Gerais. No modelo acentuada.
mineiro, que contava com investimento do
Governo Federal a fundo perdido (doação), a O Semiárido nordestino é a região que
Companhia de Saneamento de Minas Gerais abriga o maior número de concessões às
(COPASA) era responsável pela elaboração do empresas estaduais e onde as municipalidades
projeto de engenharia, supervisão de obras e apresentam maior fragilidade na gestão em
capacitação das associações; e, a operação era saneamento. No meio rural dessa região, a
realizada pela associação local. Após a obra, a obtenção de água é mais difícil e custosa, a
COPASA oferecia assistência técnica, de forma dificuldade de cobrança para a manutenção
remunerada, para a comunidade. do sistema é maior e, por conseguinte, a
dependência financeira das comunidades para
Depois dos anos 90, há poucos dados com o poder público é mais intensa.
registrados sobre a evolução dos serviços
rurais no país. Acredita-se, contudo, que o Nesse contexto, em meados da década de 90,
saneamento rural, quando existente, tem o modelo de associação federativa para gestão
permanecido a cargo de gestões isoladas multicomunitária e regional de serviços de água
dirigidas por associações locais. Acredita-se surgiu no Nordeste brasileiro. As primeiras
que as comunidades buscaram suas soluções,
14 Fonte: SNIS 2014.
94
13
SÉRIE
unidades desse modelo foram a Central das Ainda em 2007, um outro modelo de gestão
Associações Comunitárias para Manutenção de comunitária surgiu na região do semiárido
Sistemas de Abastecimento de Água e Esgotos de Minas Gerais, a mais pobre do estado. A
Sanitários (CENTRAL), na Bahia, e o Sistema decisão do governo mineiro de universalizar o
Integrado de Saneamento Rural (SISAR), no abastecimento de água no meio rural obrigou
Ceará, que começaram a funcionar em 1995, o estado a desenvolver um modelo de gestão
em projetos articulados por financiamento e próprio, por meio de uma empresa subsidiária
assessoria do banco alemão KfW. O estado do da COPASA com atuação regional e em
Piauí adotou esse mesmo modelo um pouco pequenos sistemas, com a aplicação de uma
mais tarde, em 2004. tarifa mais apropriada à realidade local. Para
a criação da COPASA Serviços de Saneamento
O SISAR/CE tem apoio institucional da Integrado do Norte e Nordeste de Minas
Companhia de Água e Esgoto do Ceará Gerais S.A. (COPANOR), consideraram-
(CAGECE), que, a partir de 2001, patrocinou se os seguintes fatores: (i) o diagnóstico
a expansão do modelo para todo o estado. Já inicial avaliou que os sistemas operados
a Bahia, quando da criação da CENTRAL, por comunidades — muitos da época do
era o único estado a ter uma Companhia de PPNSR— estavam bastante deteriorados; (ii)
Engenharia Ambiental e Recursos Hídricos as comunidades mostravam resistência em
(CERB), que deu apoio inicial ao modelo. aceitar a tarifa cobrada pela COPASA/MG,
Mais recentemente, o apoio institucional apesar de essa ser uma das baixas do país); e
à CENTRAL é fornecido de forma tênue (iii) o subsídio necessário para a adoção de uma
pela Secretaria de Infraestrutura Hídrica e tarifa menor poderia prejudicar os interesses
Saneamento (SIHS). No Piauí, por sua vez, de acionistas privados da empresa, que tem
não há apoio direto do estado. ações listadas em Bolsa. A COPANOR conta
com forte apoio institucional da COPASA/
Em 2007, um modelo de gestão MG.
multicomunitária dirigido por um consórcio
público intermunicipal foi criado no Rio A Tabela 41 sintetiza o total de comunidades
Grande do Norte: o Consórcio Intermunicipal atendidas por serviços de água fornecidos
de Saneamento de Serra de Santana (CONISA). por modelos multicomunitários existentes
A área de abrangência do CONISA é formada no país.
por comunidades rurais ao longo de uma
adutora de sistema integrado, que é operado
pela Companhia de Água e Esgoto do Estado
do Rio Grande do Norte (CAERN), incluindo
sedes municipais. O CONISA não conta
com o apoio formal e oficial da CAERN,
mas com um suporte incipiente fornecido
pela Secretaria de Meio Ambiente e Recursos
Hídricos (SEMARH).
95
Anexo 2 – Contexto dos Serviços de água no Brasil
Tabela 41. Número de núcleos isolados atendidos com Contabilizando o universo de comunidades
serviços de abastecimento de água por tipo de modelo atendidas por prestadores formais de serviços
multicomunitário. de água no país (empresas estaduais, serviços
municipais e microrregionais, empresas
Modelo multicomunitário
CENTRAL/BA 133
privadas e modelos multicomunitários), são
SISAR/CE 1.124
11.409 comunidades (ver Figura 18).
COPANOR/MG 228
SISAR/PI 34
CONISA/RN 112
Total 1.631
(Fonte: Pesquisa direta com o prestador. O dado do CONISA
refere-se a 2013 e os demais a 2014).
Figura 18. Número de núcleos isolados atendidos com serviços de abastecimento de água por tipo de prestador formal.
Empresas privadas
96 Companhias estaduais
1% 3.674
Modelo 32%
Serviços microrregionais multicomunitário
60 1.631
1% 14%
Total: 11.409
Serviços municipais
5.948
52%
(Fonte: Dados do SNIS, 2014, exceto do modelo multicomunitário que é de levantamento direto).
Mesmo com a evolução recente do modelo privadas no meio rural, estima-se que os
multicomunitário, e somado a isso o universo sistemas rurais operados por associações locais
de atuação das empresas estaduais e de serviços e de forma isolada, sem qualquer apoio, ainda
municipais/microrregionais e empresas são os mais numerosos no Brasil.
96
13
SÉRIE
Estudo de modelos de gestão de serviços de
abastecimento de água no meio rural no Brasil
Parte I: Relatório Principal
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