Исследованиe Всемирного Банка Информационные Системы Финансового Менеджмента Исследование на основании 25-летнего опыта Всемирного Банка в сфере внедрения информационных систем ИССЛЕДОВАНИЕ ВСЕМИРНОГО БАНКА Информационные Системы Финансового Менеджмента Исследование на основании 25-летнего опыта Всемирного Банка в сфере внедрения информационных систем ВСЕМИРНЫЙ БАНК Вашингтон, США © 2011 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 Телефон: 202-473-1000 Веб-сайт: www.worldbank.org All rights reserved 1 2 3 4 13 12 11 10 Исследования Всемирного банка публикуются с целью максимально оперативного извещения развивающихся стран о результатах работы банка. Поэтому рукопись данной работы не была подготовлена в соответствии с надлежащей процедурой. Эта работа подготовлена силами сотрудников Международного банка реконструкции и развития / Всемирного банка. Содержащиеся в работе результаты, выводы и заключения могут не отражать точку зрения исполнительных директоров Всемирного банка или представляемых ими правительств. Всемирный банк не ручается за точность данных, содержащихся в работе. Границы, цветовые и иные обозначения, а также прочая информация, содержащаяся на представленных в работе картах, не подразумевает каких-либо суждений со стороны Всемирного банка в отношении правового статуса территорий или признания таких границ. Права и разрешения Материалы настоящей работы охраняются авторским правом. Несанкционированное частичное или полное воспроизведение и (или) передача данной работы может нарушать соответствующие законы. Международный банк реконструкции и развития / Всемирный банк приветствует распространение своих работ и, как правило, незамедлительно предоставляет разрешения на частичное воспроизведение своих работ. Получить разрешение на частичное копирование или воспроизведение этой работы можно, направив заявку с исчерпывающей информацией в Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; телефон: 978-750-8400; факс: 978-750-4470; веб-сайт: www.copyright.com. Все прочие вопросы касательно прав и лицензий, в том числе касательно производных авторских прав, следует адресовать: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; факс: 202-522-2422; электронная почта: pubrights@worldbank.org. ISBN: 978-0-8213-8750-4 eISBN: 978-0-8213-8753-5 DOI: 10.1596/878-0-8213-8750-4 Подана заявка на включение в Каталог публикаций Библиотеки Конгресса Содержание Перечень сокращений ................................................................................................................. i Благодарности ............................................................................................................................ iii Предисловие ................................................................................................................................. v Резюме ..........................................................................................................................................vii Глава I. Вступление .................................................................................................................... 1 1. Определения ....................................................................................................................................3 2. Методология ....................................................................................................................................4 Глава II. Анализ описательных данных ................................................................................. 9 3. Продолжительность ........................................................................................................................9 4. Региональное распределение .......................................................................................................11 5. Характеристики проектов .............................................................................................................12 6. Задачи .............................................................................................................................................13 7. Масштаб .........................................................................................................................................14 8. Финансирование проектов............................................................................................................15 9. Инструменты заимствований .......................................................................................................17 10. Стоимость ИКТ решений ИСФМ ................................................................................................20 11. Решения сферы информационно-коммуникационных технологий..........................................24 12. Проведение закупок и заключение договоров............................................................................26 13. Ресурсы на реализацию.................................................................................................................27 14. Динамика предоставления займов ...............................................................................................29 15. Региональные отличия процесса разработки и реализации ......................................................31 Глава III. Результативность проектов .................................................................................. 33 16. Рейтинги ICR .................................................................................................................................33 17. Рейтинги IEG .................................................................................................................................36 18. Функциональный статус ...............................................................................................................37 19. Подходы к подготовке ..................................................................................................................38 20. Факторы успешности ....................................................................................................................45 21. Факторы неудач .............................................................................................................................46 22. Обусловленности...........................................................................................................................46 23. Сравнение с проектами частного сектора ...................................................................................53 Глава IV. Практические примеры ......................................................................................... 55 24. Монголия........................................................................................................................................57 25. Турция ............................................................................................................................................61 26. Албания ..........................................................................................................................................64 27. Гватемала .......................................................................................................................................69 28. Пакистан .........................................................................................................................................72 Глава V. Выводы ....................................................................................................................... 77 29. Изыскания ......................................................................................................................................77 30. Предпосылки..................................................................................................................................81 ii  Информационные системы финансового менеджмента 31. Рекомендации................................................................................................................................ 84 32. Заключительные замечания ......................................................................................................... 93 Приложения................................................................................................................................ 95 Приложение 1.Литература ................................................................................................................... 97 Приложение 2. Контрольный список для групп, занимающихся разработкой проектов ИСФМ. 99 Приложение 3. Использование электронных платёжных систем и цифровой подписи в проектах ИСФМ .................................................................................................................................................. 115 Приложение 4. Варианты осуществления закупок для внедрения систем ИСФМ ...................... 127 Приложение 5. Прогрессивное развитие ИСФМ в Гватемале и Никарагуа ................................. 133 Приложение 6. Проекты в странах-получателях кредитов МАР ................................................... 147 Приложение 7. Профили выплаты средств на проекты по регионам ............................................ 149 Приложение 8. Показатели передовой практики внедрения ИСФМ для проектных групп........ 163 Приложение 9. Сроки осуществления проектов создания ИСФМ (1984-2010 гг.) ...................... 169 Приложение 10. Проекты систем Казначейства и ИСФМ в регионе Европы и Центральной Азии (ЕЦА) ................................................................................................................................................... 172 Приложение 11. Состояние готовности проектов создания ИСФМ в 51 стране.......................... 173 Приложение 12. Уровень выполнения всех проектов, включённых в базу данных ИСФМ (август 2010 г.) ................................................................................................................................................. 175 Приложение 13. Карта данных об ИСФМ ........................................................................................ 182 Перечень таблиц Таблица 1. Кодирование компонентов проектов ИСФМ ....................................................................... 5 Таблица 2. Финансирование ИКТ затрат ИСФМ проектов.................................................................. 16 Таблица 3. Региональное распределение финансирования завершённых ИСФМ проектов и затраты на ИКТ ....................................................................................................................................................... 17 Таблица 4. Региональное распределение по группам ППО.................................................................. 25 Таблица 5. Региональные отличия в реструктуризации и продлении сроков завершённых проектов .................................................................................................................................................................... 30 Таблица 6. Региональные отличия в подходах к реализации проектов ИСФМ ................................. 31 Таблица 7. Определение рейтингов ICR ................................................................................................ 34 Таблица 8. Подходы к подготовке проектов ИСФМ по информации 55 завершённых проектов .... 41 Таблица 9. Подходы к подготовке проектов ИСФМ по информации 32 текущих проектов ............ 43 Таблица 10. Факторы успешности, упоминаемые в отчётности по завершённым проектам ИСФМ .................................................................................................................................................................... 45 Таблица 11. Факторы неудач, упоминаемые в отчётности по завершённым проектам ИСФМ ....... 46 Таблица 12. Рейтинги ICR и IEG проектов ИСФМ в Монголии ......................................................... 57 Таблица 13. Рейтинги ICR и IEG проектов УГФ в Турции .................................................................. 61 Таблица 14. Рейтинги ICR и IEG проекта реформирования государственного управления (система казначейства) в Албании.......................................................................................................................... 65 Перечень иллюстраций Рисунок 1: Модульный подход к созданию ИСФМ ................................................................................6 Рисунок 2: Общая продолжительность завершённых проектов .............................................................9 Рисунок 3: Период подготовки завершённых и текущих проектов .....................................................10 Рисунок 4: Период готовности завершённых и текущих проектов ......................................................10 Рисунок 5: Региональное распределение завершённых проектов ........................................................11 Рисунок 6: Период уточнения завершённых проектов ..........................................................................11 Рисунок 7: Региональное распределение завершённых и текущих проектов .....................................11 Рисунок 8: Типы завершённых и текущих ИСФМ проектов ................................................................12 Рисунок 9: Внедрение ИСФМ как основная задача завершённых и текущих проектов ....................13 Рисунок 10: Системы казначейства и ИСФМ как основная задача завершённых и текущих проектов .....................................................................................................................................................14 Рисунок 11: Масштаб завершённых и текущих проектов ИСФМ........................................................15 Рисунок 12: Инструменты заимствований проектов ИСФМ ................................................................18 Рисунок 13: Стоимость ИКТ решений ИСФМ .......................................................................................20 Рисунок 14: Стоимость заверщённых и текущих ИСФМ проектов .....................................................21 Рисунок 15: Тенденции проектов ИСФМ на основе ГКПО и ПОМР решений ..................................23 Рисунок 16: Стоимость ИКТ решений ИСФМ на основе ГКПО и ПОМР ..........................................23 Рисунок 17: Прикладные программные решения ИСФМ проектов .....................................................24 Рисунок 18: Количество процедур закупки в завершённых проектах .................................................26 Рисунок 19: Количество заключённых договоров в завершённых проектах ......................................27 Рисунок 20: Распределение рабочего времени среди завершённых проектов ....................................27 Рисунок 21: Распределение бюджета ВБ среди завершённых проектов .............................................28 Рисунок 22: Годовой ББ для завершённых проектов.............................................................................28 Рисунок 23: Типичный график расходования средств по проектам ИСФМ .......................................29 Рисунок 24: Региональное распределение рейтингов результатов проектов в ICR............................35 Рисунок 25: Региональное распределение рейтингов воздействия на развитие в ICR .......................35 Рисунок 26: Региональное распределение рейтингов воздействия на развитие от IEG .....................36 Рисунок 27: Региональное распределение рейтингов результатов проектов по версии IEG .............36 Рисунок 28: Функциональный статус проектов систем казначейства/ИСФМ ....................................37 Рисунок 29: Тенденции результативности неудачных проектов ИСФМ.............................................47 Рисунок 30: Тенденции результативности завершённых проектов ИСФМ (тип 1 и тип 2)...............51 Рисунок 31: Тенденции результативности текущих проектов ИСФМ (тип 1 и тип 2).......................52 Рисунок 32: Подход к разработке и реализации проекта ИСФМ .........................................................87 Рисунок 33: Типовая проектная документация, составляемая на этапе подготовки проекта ИСФМ .....................................................................................................................................................................88 Рисунок 34: Увязка деятельности по проекту с процедурами закупки................................................88 Перечень сокращений AAA Аналитические и консультационные услуги АФР Африканский регион БК Бюджетная классификация ПСБУ План счетов бюджетного учёта (Control Objectives for Information and related Technology) Контрольные COBIT цели для создания информационных технологий ГКПО Готовое коммерческое программное обеспечение ВАТ Восточная Азия и Тихоокеанский регион ЕЦА Европа и Центральная Азия FLOSS Свободное и открытое программное обеспечение ИСФМ Информационные системы финансового менеджмента МБРР Международный банк реконструкции и развития ICR Отчёт о завершении работ по проекту ИКТ Информационно-коммуникационные технологии IDA Международная ассоциация развития IDB Межамериканский банк развития IEG Независимая группа оценки ISR Отчёт о ходе работ по проекту (Information Technology Infrastructure Library) Библиотека ITIL инфраструктурных информационных технологий ЛАК Латинская Америка и Карибский бассейн ПОМР Программное обеспечение местной разработки MTBF Планирования бюджета на среднесрочную перспективу MTEF База планирования расходов на среднесрочную перспективу MTFF Фискальное планирование на среднесрочную перспективу PAD Документ об оценке проекта ГРФП Государственные расходы и финансовая подотчетность УГФ Управление государственными финансами УГИ Управление государственными инвестициями PREM Подразделения сокращения бедности и экономического менеджмента PSG Совет сектора управления государственным сектором PREM ЮА Южная Азия TS Система казначейства ЕКС Единый казначейский счёт i ii  Информационные системы финансового менеджмента Благодарности Документ подготовлен Группой государственного сектора и управления Сети по проблемам сокращения бедности и экономического менеджмента Всемирного банка. Выражаем благодарность сотрудникам Всемирного банка, принимавшим участие в подготовке данного документа. Авторы работы — Сэм Денер (PRMPS), Джоанна Александра Уоткинс (PSP GET) и Уильям Лесли Доротински (ECSP4) выражают признательность следующим сотрудникам: Педро Аризти, Кристина де Мариц Розейра, Анна Беллвер Васкез-Додеро, Александр Арроббино и Хосе Гутьеррез Оссио (LCSPS) за их помощь в проведении исследования. Также выражаем благодарность Али Хашиму, Сальваторе Скьяво-Кампо, Ричарду Аллену и Герту ван дер Линде за экспертную оценку и комментарии к исследованию. Наконец, благодарим Джима Брамби, Ника Меннинга и Парминдера Брара за их значительный вклад. Географические карты подготовлены Картографическим отделом Всемирного банка. iii iv  Информационные системы финансового менеджмента Предисловие “Информационные системы финансового менеджмента. Исследование на основании 25- летнего опыта Всемирного банка в сфере внедрения информационных систем ” является обновлённой и расширенной версией обзорного доклада об ИСФМ, подготовленного в 2003 г. В работе описаны достижения и задачи, возникавшие в ходе разработки и реализации финансировавшихся ВБ проектов ИСФМ, начиная с 1984 г. 1 Целевая аудитория Работники Всемирного банка, правительственные чиновники и другие специалисты, деятельность которых связана с проектами ИСФМ. Задача В связи с созданием новой базы данных Всемирного банка по ИСФМ, данное исследование направлено на определение тенденций в процессах разработки и внедрения ИСФМ в ходе финансируемых Всемирным банком проектов, начиная с 1984 г., и представление сведений об их достижениях, трудностях и практических наработках. Этапы Сентябрь 2009 г. Начало обзора проектов ИСФМ. Разработка веб-сайта для сбора и распространения соответствующих документов. Октябрь 2009 Определение структуры нового доклада об ИСФМ. Ноябрь 2009 г. Сбор данных для базы данных ИСФМ (сканирование свыше 300 отчётов о завершении работ по проекту (ICR), документов об оценке проекта (PAD) и отчётов о ходе работ по проекту (ISR). Декабрь 2009 г. Завершение первого варианта базы данных ИСФИ. Заседания рабочих групп по уточнению данных. Январь 2010 г. Предоставление данных изысканий и базы данных ИСФИ членам и руководителям рабочих групп на рецензию. Июль 2010 г. Предоставление доклада по ИСФМ и базы данных на окончательную рецензию. Октябрь 2010 г. Разработка FMIS Data Mapper с помощью Google Maps. Ноябрь 2010 г. Заседания, посвящённые обзору; работа по результатам рецензий доклада об ИСФМ. Декабрь 2010 г. Публикация окончательного варианта доклада об ИСФМ в статусе исследования Всемирного банка (WBS). Основные источники 2 • База данных по ИСФМ Всемирного банка (1984-2010 гг.), данные обновлены в августе 2010 г. В настоящее время доступ к базе имеют только клиенты Всемирного банка. Версия для внешнего использования ожидается в 2011 г. • Уильям Л. Доротински, Чжунхун Чо, “World Bank’s Experience with Financial Management Information (FMIS) Projects,” предварительный доклад, 2003 г. 1 Данный отчёт подготовлен при содействии Глобальной экспертной группы направления Результативности государственного сектора. 2 Гиперссылки отмечены выделенным текстом. v vi  Информационные системы финансового менеджмента • Уильям Л. Доротински, презентация “Implementing Financial Management Information System Projects: The World Bank Experience-Preliminary Results”, Reinventing Government with ICT, Всемирный банк, 19 ноября 2003 г. • Сэм Денер, презентация “Implementation Methodology of the Integrated Public Financial Management Systems in Europe and Central Asia”, Всемирный банк, май 2007 г. Резюме Информационные системы финансового менеджмента Исследование на основании 25-летнего опыта Всемирного банка в сфере внедрения информационных систем Начиная с 1984 г. Всемирный банк осуществил финансирование 87 проектов информационных систем финансового менеджмента (ИСФМ) в 51 стране на общую сумму в 2,2 млрд. долл., из которых 938 млн. долл. предназначались на решения в сфере информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). 3 В данном исследовании обобщён опыт Всемирного банка в сфере инвестиций в такого рода проекты с существенной долей финансирования ИКТ решений с целью обнародования данных о достижениях и трудностях в этой сфере, а также выработки ориентиров для будущих проектов. Руководствуясь имеющимися источниками и данными по ИСФМ, данное исследование построено для решения четырёх ключевых вопросов: 4 • Какие статистические тенденции можно выявить на основании опыта Всемирного банка по реализации проектов в отношении казначейства/ИСФМ? Предполагается анализ масштабов проектов, их сметы, продолжительности, конфигурации, задач и ИКТ решений. • Какова результативность проектов согласно различным критериям оценки? • Что является ключевыми факторами, определяющими успех или неудачу проектов? • Какие уроки можно извлечь из имеющегося опыта? Исследование основывается преимущественно на информации базы данных ИСФМ 2010, содержащей результаты 55 завершённых и 32 текущих проектов в сфере казначейства/ИСФМ (T/F), осуществлённых в период 1984-2010 гг. (в некоторых разделах также рассматриваются данные 7 проектов по трубопроводам). 5 Данные получены, главным образом, из внутренней документации Всемирного банка и из различных отчётов по отдельным проектам: отчётов о завершении работ по проекту (ICR), документов об оценке проекта (PAD), отчётов Независимой группы оценки (IEG) и дополняются сведениями, полученными в ходе опросов руководителей проектов и специалистов государственного сектора и сектора информационных технологий. База данных содержит исчерпывающие данные по результатам проектов для различных заинтересованных сторон и соответствующих стран. На долю Латинской Америки и стран Карибского бассейна приходится наибольшая доля завершённых (25) и текущих проектов (4). За ними следует Африка — 13 завершённых и 12 осуществляемых проектов. Большинство из завершённых проектов предусматривали 3 Это значение основывается на данных о фактических и прогнозных бюджетах на компоненты ИСФМ, содержащихся в официальной проектной документации (55 завершённых и 32 текущих проекта по состоянию на август 2010 г.). Подробности см. в Таблице 2. 4 На сегодняшний день имеется ряд работ, посвящённых внедрению ИСФМ, долгосрочной устойчивости, факторам успешности и неудач, среди которых работа Шиаво-Кампо и Томази (1999), Дайамонда и Хемани (2005). 5 База данных ИСФМ Всемирного банка (1984-2010 гг.), данные обновлены в августе 2010 г. vii viii  Информационные системы финансового менеджмента внедрение комплексных ИСФМ решений (32) или дальнейшее развитие таких систем (13). Также анализировался подход специалистов Всемирного банка к подготовке завершённых и текущих проектов, оценивалась степень их внимания к основным подготовительным мероприятиям. Эти данные отбирались в соответствии с методикой разработки и внедрения ИСФМ, представленной в этом исследовании для обеспечения сопоставимости данных. Помимо самих данных, в работе также приводятся несколько практических примеров, иллюстрирующих сложность процесса разработки и важные моменты относительно причин успешности и неудач проектов. Практические примеры подбирались по географическому принципу с тем, чтобы проиллюстрировать интегрированный и поэтапный характер различных проектов, предусматривающих значительные инвестиции в ИКТ в течение многих лет. В исследовании рассматриваются примеры проектов, реализованных в Монголии, Турции, Албании, Гватемале и Пакистане. Результативность проектов ИСФМ оценивается по различным критериям. Согласно рейтингам результативности, представленным в ICR, большая часть из 55 завершёных проектов оказались "удовлетворительными" по большинству критериев оценки (67% по результатам, 87% по устойчивости, 56% по воздействию на развитие, 61% по результатам банка и 59% по результатам заёмщика получили оценку "удовлетворительно" или выше). 6 Эта тенденция несколько видоизменяется при анализе докладов IEG, в которых порядка 64% проектов получили более низкую оценку, чем в ICR — "умеренно удовлетворительную" вместо "удовлетворительной". В то же время из 55 завершённых проектов, 49 проектов по созданию информационных систем (89%) являются функционирующими преимущественно в национальном масштабе (20 ИТ-систем казначейства + 29 ИСФМ решений, из которых 27 — это полнофункциональные системы, а 22 — пилотные проекты в масштабе одного или нескольких министерств). Согласно критериям результативности и устойчивости это означает, что эти проекты достигли своих технических и операционных целей, пусть и со значительными задержками, однако в рамках проектных бюджетов. В исследовании для наглядности также приводятся сравнения с аналогичными проектами в частном секторе. В данном исследовании, основывающемся на обзорном докладе об ИСФМ 2003 г. (Доротински и Чо), выполнен анализ результативности большого числа ИСФМ проектов и документов и тщательно изучены факторы их успешности и неудач (предыдущий доклад основывался на результатах 31 проекта из 24 стран, тогда как настоящий доклад охватывает 94 проекта из 51 страны). Согласно изысканиям данного исследования, участие Всемирного банка в разработке и внедрении ИСФМ решений в большинстве стран было умеренно успешным. Изыскания Разработка и внедрение эффективных ИСФМ решений является сложной задачей и требует учёта национальных особенностей с тем, чтобы удовлетворять многочисленным функциональным и техническим требованиям программы государственного финансового менеджмента. На основании 25-летнего опыта Всемирного банка в сфере финансирования ИСФМ проектов можно сделать ряд обоснованных заключений: 6 Описание рейтинга ICR представлены в Таблице 9. • Важным условием является приверженность обязательствам заёмщика и его форма собственности. • Успех зависит от надлежащего процесса подготовки. • Приоритеты и этапы процесса внедрения ИСФМ необходимо тщательно продумать. • Важным является наращивание на ранних этапах возможностей внутренних пользователей. • Поскольку внедрение ИСФМ является сложной задачей, его следует осуществлять в рамках отдельного проекта. • Тип выбранного решения ИСФМ сказывается на процессе его внедрения. • Важным условием является участие в рабочей группе Всемирного банка специалиста по ИКТ. • Количество и сложность процедур закупки отражается на продолжительности проекта. • Продление периода предоставления займа по проектам ИСФМ проектов обусловлен крупномасштабными договорами, выполняемыми на заключительных этапах проектов. • В ходе подготовительной фазы проекта необходимо чётко определить риски, связанные с ИКТ. Проекты ИСФМ, в которых предварительные условия для реформирования были определены правильно, а также был разработан план действий с чётким графиком реализации и реалистичными следствиями мероприятий по реформированию, как правило, дают более эффективный результат в сравнительно меньшие сроки. Успех также зависит от надлежащей подготовки до момента утверждения проекта (реалистичные функциональные и технические требования, оценки необходимых затрат/времени, планы закупок / расходования средств займа). В ходе подготовительных работ по проекту необходимо тщательно произвести оценку стоимости ИКТ решения ИСФМ на основании скрупулёзного анализа ключевых "архитектурных параметров" (пользователи, центры обработки данных, рабочие характеристики сервера, сетевые возможности) и базовых "системных требований" (функциональность прикладного программного обеспечения ИСФМ, прогноз нагрузки, хранение данных, потребности в обработке транзакций и т.п.). При отсутствии таких архитектурных параметров и системных требований невозможно будет реалистично оценить затраты на этапе подготовки проекта. Эта изначальная неопределённость приводит к появлению довольно значительных погрешностей в отношении ИКТ решений для ИСФМ и существенному росту их стоимости в сравнении с существующими на рынке ценовыми предложениями. Таким образом, результаты изначальной оценки затрат необходимо сопоставить с фактической стоимостью аналогичных решений других проектов, используя базу данных по ИСФМ и другие источники с тем, чтобы снизить риск перерасхода или растраты средств. Реализация комплексных проектов ИСФМ занимает минимум 6-7 лет (включая разработку проекта, процесс закупок, развития информационных систем и навыков). В течение этого срока в стране, как правило, происходит очередной цикл выборов. Выборы ix x  Информационные системы финансового менеджмента способны в существенной мере повлиять на реализацию подобных проектов вследствие смены приоритетов и лиц на ключевых руководящих должностях. Поэтому критически важным условием беспрерывности процесса реализации проекта является изначальная приверженность ответственных лиц, что обеспечит реализацию необходимых изменений в бизнес-процессах и способах поведения/мышления в заданные проектом сроки. Необходимо также избегать частых изменений в составе рабочих групп Всемирного банка, что призвано обеспечить целостность и беспрерывность процесса консультационной поддержки и мониторинга прогресса в ходе реализации проекта. Основные элементы благоприятного режима для реализации проекта ИСФМ далее обозначены, как "предпосылки ИСФМ". Необходимо обеспечить наличие этих предпосылок до заключения договора с поставщиком (поставщиками) ИКТ с тем, чтобы снизить вероятность возможных осложнений при разработке и внедрении системы. Эти элементы подразделяются на три группы: Функциональные аспекты • Оптимизация бюджетной классификации • Разработка единого плана счетов бюджетного учёта, интегрированного с бюджетной классификацией • Оптимизация операций по единому казначейскому счёту • Разработка механизма мониторинга и контроля соблюдения обязательств • Внедрение функций управления наличностью Технические аспекты • Создание защищённой коммуникационной сети в масштабе страны • Подготовка систем и центров хранения и обработки данных (дата центров) Кадры • Присутствие основной рабочей группы специалистов ИКТ в органе УГФ На практике национальные особенности обуславливают то, в какой степени должны быть соблюдены эти предварительные условия. Впрочем, все эти предварительные условия необходимо продумать до начала реализации проекта с тем, чтобы минимизировать риски перерасхода средств, задержек и несоблюдения требований, предъявляемых к разработке, и к задачам реформ. Рекомендации На основе опыта осуществлённых проектов ИСФМ была сделана попытка определить основные этапы процесса разработки и реализации проекта ИСФМ и последовательно применять этот подход во всех новых проектах начиная с 2005 г. Опросник для членов рабочих групп по разработке проекта ИСФМ и упрощённый вариант анкеты по проектам ИСФМ, использовавшихся при разработке нескольких проектов Всемирного банка, представлены в Приложении 2. Рекомендации относительно повышения качества и результативности процесса разработки и реализации ИСФМ представлены в исследовании наряду с предложениями касательно показателей эффективности, качества и надёжности ИКТ решений для ИСФМ. Основные рекомендации в отношении разработки и реализации проектов ИСФМ:  Сначала необходимо определить потребности правительства в реформировании УГФ (Что? Зачем?) Это предусматривает оценку текущих возможностей и потребностей УГФ, содействие в разработке национальной стратегии реформирования УГФ (при отсутствии таковой), определение приоритетов и этапов мероприятий по реформированию и разработке концепции системы, что в свою очередь предусматривает оценку функциональности органов УГФ, выработку рекомендаций по улучшению институциональных возможностей и определение функциональных модулей ИСФМ (бизнес-процессов и информационных потоков) наряду с необходимыми процедурными и организационными изменениями.  Разработка индивидуальных решений (Как? Где? Когда?) Следующий этап предусматривает оценку существующих возможностей в сфере ИКТ, разработку стратегии модернизации ИКТ и конфигурации системы для определения функциональных требований к ИСФМ, её архитектуры и метода практической реализации в соответствии с концепцией системы. На этапе подготовки проекта необходимо провести реалистичную оценку финансовых и временных затрат, подготовить план закупок, план предоставления займа и технические спецификации (тендерную документацию), а также уточнить предпосылки ИСФМ.  Наращивание институциональных возможностей с целью эффективного руководства реализацией проекта (Кто?). На начальном этапе крайне важным представляется формирование группы управления проектом (ГУП) в составе ключевых руководителей от всех групп заинтересованных сторон и организация подразделения по реализации проекта (ПРП) в рамках организационной структуры заказчика с целью развития/наращивания институциональных возможностей для разработки и реализации проекта (по возможности на основании существующей национальной системы). Предполагается, что ПРП будет оказывать содействие ГУП в сфере административного управления и процессе закупок. 7 В PAD необходимо чётко обозначить надлежащие механизмы мониторинга и оценки деятельности по проекту и его успешности. Иллюстрации: jscreationzs / FreeDigitalPhotos.net Учитывая интенсивный характер закупок большинства проектов ИСФМ, организация ПРП в 7 большинстве случаев является наиболее экономически целесообразным способом реализации проекта. Однако при этом не следует игнорировать национальные системы. xi xii  Информационные системы финансового менеджмента В отношении показателей результативности проектов ИСФМ необходимо добиться следующего:  Повысить качество и уменьшить количество показателей результативности с целью оптимизации процесса оценки прогресса и влияния проектов ИСФМ на возможность правительства управлять своими финансами.  Рассмотреть возможность использования системы оценки эффективности управления государственными финансами программы "Государственные расходы и финансовая подотчётность" (ГРФП) для оценки благоприятного режима и, возможно, в будущем рабочего состояния информационной системы УГФ (с помощью дополнительных показателей). В результате технологического прогресса разработка новых проектов ИСФМ в большей степени ориентирована на качество и защиту информации с целью минимизации рисков коррупции и повышения надёжности систем. Широкое применение централизованных ИКТ решений на основе Интернет-технологий, использующих высокоскоростные сети передачи данных в масштабах страны, существенно повысили эффективность ИСФМ проектов с начала 2000-х годов. Помимо этих факторов, странам также необходимо упростить процедуры УГФ и разработать соответствующую нормативно-правовую базу с тем, чтобы в полной мере воспользоваться преимуществами новых технологий. Общее число закупок по проекту ИСФМ отражается на времени реализации проекта, поскольку процедура международных конкурсных торгов (МКТ), как правило, занимает 12-18 месяцев. С целью упрощения процесса закупок, ИКТ решения для ИСФМ целесообразно закупать в ходе одной или двух процедур МКТ. До начала 2000-х годов в проектах ИСФМ преимущественно использовалось программное обеспечение местной разработки (ПОМР), главным образом, вследствие технических ограничений коммерческих продуктов (изначально адресованных частному сектору), а также из-за отсутствия соответствующей ИКТ инфраструктуры во многих регионах. После появления в начале 2000-х годов приложений на основе Интернет-технологий, появилась тенденция к переходу на индивидуализированное готовое коммерческое программное обеспечение (ГКПО). Тем не менее, ни одно отдельное готовое решение не способно обеспечить полную функциональность ИСФМ в необходимом для страны объёме. Поэтому большинство новых решений ИСФМ, разработанных после 2005 г., объединяют в себе индивидуализированное ГКПО с отдельными модулями ПОМР (в том числе и программное обеспечение с открытым кодом) для обеспечения требуемых функций УГФ. Ниже представлены некоторые инструменты, использование которых в ИСФМ способно повысить надёжность и экономическую эффективность информационных систем и возможности их контроля:  Использование систем электронных платежей (СЭП) для всех государственных расчётов  Использование электронной цифровой подписи во всех финансовых транзакциях  Управление электронным документооборотом  Ежемесячное размещение на веб-сайте результатов исполнения бюджета  Функциональная совместимость и возможность многократного использования информационных систем  Разработка и управление проектом ИСФМ на основе отраслевых стандартов  Использование свободного и открытого программного обеспечения (FLOSS) в приложениях УГФ Ниже представлены рекомендации для членов рабочих групп Всемирного банка:  Необходимо тесное и активное сотрудничество и взаимодействие представителей сетей / секторов Всемирного банка, задействованных в разработке и реализации проектов ИСФМ. Члены рабочих групп должны обладать практическим опытом управления комплексными институциональными изменениями, а также иметь целостное видение цепи результатов государственного сектора.  Затраты на ИКТ ИСФМ (совокупные и в расчёте на пользователя), представленные в данном исследовании (а также в базе данных ИСФМ), могут использоваться при проверке расчётов в ходе разработки ИСФМ.  На этапе подготовки проекта необходимо уточнить варианты разработки программных приложений ИСФМ, учитывая конфигурацию системы и результаты реалистичного анализа затраты-выгода (принимая во внимание совокупную стоимость владения).  Необходимо избегать чрезмерного привлечения сторонних консультантов для выполнения задач государственных чиновников (в особенности в условиях окружения с низким потенциалом), основным органам УГФ надлежит иметь план развития потенциала (возможностей) на этапе подготовки проекта ИСФМ для делегирования полномочий по осуществлению ежедневных операций посредством информационных систем.  Участие членов рабочей группы Всемирного банка в анализе и рецензировании отчётов консультантов, разработке ИСФМ и оценке затрат, анализе конкурентоспособности, тендерной документации, экспертных докладов, договоров и предлагаемых поправок в значительной степени содействуют успешности реализации проектов. xiii xiv  Информационные системы финансового менеджмента  Рабочим группам по реализации проектов следует строго придерживаться всех этапов процесса проведения закупок во избежание задержек, в особенности при проведении масштабных международных конкурсных торгов. Безотлагательная публикация объявлений о проведении торгов и установление достаточного срока для подготовки тендерных предложений крайне важны для обеспечения должного уровня конкуренции и своевременного завершения запланированных мероприятий.  Весьма желательно проведение оценки ИКТ (или аудита ИТ) до и после внедрения ИСФМ для оптимизации структуры управления ИТ, определения направлений дальнейших улучшений инфраструктуры, интеграции баз данных и защиты информации, руководствуясь при этом отраслевыми стандартами. Заключения В целом, реализация проектов ИСФМ — это не столько наука, сколько искусство, что характерно для сложных систем, постоянно растущих и эволюционирующих вместе с технологическим прогрессом и изменениями потребностей в отношении УГФ. Как в случае разработки и внедрения любой комплексной системы, важными в этом процессе являются лидерство, сотрудничество и новаторство. Основываясь на 25-летнем опыте реализации подобных проектов, данное исследование предлагает методику разработки и реализации проектов ИСФМ, предусматривающую системный подход к решению проблем. Такой подход помогает в уточнении ключевых параметров конфигурации с помощью результатов анкетирования и выяснения того, "какое решение подходит для решения той или иной проблемы в определённой ситуации" в ходе разработки проекта. Данный подход способен повысить качество и надёжность решений в области ИСФМ следующего поколения. В настоящее время поставщики и потребители ИКТ решений для ИСФМ ориентированы на разработку нового программного обеспечения с открытым кодом и другие инновационные решения, способные удовлетворять основные потребности в ИСФМ за разумную цену. Улучшение процесса обучения и передачи знаний странам-заказчикам (посредством профессиональных сообществ) и внутри структуры Всемирного банка также имеет важное значение для выработки общего понимания текущих задач и приоритетов в сфере реформирования ИСФМ путём стимулирования обсуждений новых методов, инновационных решений и алгоритмов осуществления дальнейших реформ в сфере УГФ. Необходимо отметить, что успешная реализация проектов ИСФМ также зависит и от внешних факторов. Неблагоприятные изменения экономической ситуации в стране, события на глобальном финансовом рынке или смена политической конъюнктуры способны кардинальным образом отразится на реализации должным образом подготовленного проекта и привести к непредвиденным задержкам и неудачам. Учитывая формат данного документа и характер имеющихся данных по проектам, не представляется возможным рассмотреть все заслуживающие внимания аспекты реализации проектов ИСФМ. Анализ ограничивается данными и информацией, имеющейся в распоряжении банка, не умаляя при этом важности других источников и не отрицая ограниченность имеющихся данных. Таким образом, в ходе последующих исследований целесообразно будет изучить следующие моменты:  Эффект от внедрения ИСФМ на показатели управления государственными финансами (своевременность отчётности, повышение эффективности процесса выработки решений) в разных странах.  Существенно более высокая доля неудачных проектов в Африке.  Стоимость реализации проекта ИСФМ в сравнении с годовым национальным бюджетом.  Отличия процесса проведения закупок в разных проектах.  Уроки, полученные в ходе реализации таких проектов в развитых странах.  Зависимость между кардинальными изменениями в политике Всемирного банка и (или) техническим прогрессом и результатами проектов ИСФМ.  Данные и результаты оценки работы других разработчиков в этой сфере. xv xvi  Информационные системы финансового менеджмента Глава I. Вступление Что представляет собой ИСФМ Эффективный процесс бюджетирования и финансового менеджмента основывается на следующих принципах: полнота, законность, гибкость, предсказуемость, состязательность, достоверность, прозрачность и подотчётность. Обеспечить соблюдение этих принципов призваны надлежащим образом функционирующие системы бюджетного и финансового учёта, содействующие возможности правительства распределять и использовать ресурсы эффективно и целесообразно. Информационные системы финансового менеджмента (ИСФМ) можно в целом охарактеризовать как комплекс автоматизированных решений, позволяющий правительствам осуществлять планирование, исполнение и мониторинг бюджета путём содействия в определении приоритетов, в исполнении и в предоставлении отчётности о расходах, а также в функциях хранения и отчётности о доходах. Таким образом, ИСФМ способствуют эффективности и беспристрастности правительственных операций. Современные платформы ИСФМ помогают правительствам выполнять требования национальных и международных финансовых регламентов и стандартов отчётности и содействовать децентрализованному проведению операций с помощью приложений на основе Интернет- технологий, обеспечивающих связь с большим числом получателей средств бюджета на всех уровнях. В случае, когда ИСФМ и другие системы УГФ (например, заработной платы) объединены с общей центральной базой данных, в которую поступают сведения о всех финансовых транзакциях в течение дня, а консолидированные данные этой базы данных содействуют принятию решений и позволяют осуществлять мониторинг, то такие системы именуются " интегрированными" ИСФМ (ИИСФМ). На практике ИИСФМ встречаются редко, поэтому данный термин не следует использовать для обозначения ИСФМ с базовым набором функций во избежание завышенных от неё ожиданий. В некоторых проектах централизованные системы казначейства именуются ИСФМ или ИИСФМ, что также вводит в заблуждение. В данном документе термин "ИСФМ" относится к централизованной системе подготовки и исполнения бюджета в общем. Термин "казначейство/ИСФМ" (T/F) употребляется в анализе данных (Рисунок 1), когда необходимо подчеркнуть различия между проектами в отношении казначейства (занимающегося преимущественно вопросами исполнения бюджета) и проектами ИСФМ (имеющими отношение к подготовке и исполнению бюджета). К некоторым положительным внешним эффектам автоматизированных ИСФМ, помимо вышеупомянутых, относится повышение эффективности и прозрачности за счёт прямых расчётов с поставщиками/подрядчиками. Это также может способствовать снижению цен благодаря стоимости денег во времени, а также в результате сравнительного анализа рыночных ставок. ИСФМ улучшают взаимодействие между структурными подразделениями правительства в части выполнения, подотчётности и точности 1 2  Информационные системы финансового менеджмента бюджетных транзакций. Недавние инициативы способствовали упрощению доступа широкой общественности к информации о государственных финансах, и подобные системы облегчают реализацию этой задачи. В целом, ИСФМ обладает большим потенциалом повышения прогнозируемости, участия, прозрачности и правительственной подотчётности. Однако внедрение ИСФМ является сложной задачей, связанной с привлечением значительных ресурсов и немалыми усилиями в области профессиональной подготовки. В исследовании рассматриваются трудности, связанные с разработкой и реализацией проектов ИСФМ. ИСФМ может оказаться действенным инструментом, если при её разработке были учтены специфические потребности пользователя, а в её основу легли требования чётко сформулированной стратегии УГФ и реалистичный план реализации. Более того, развитие национальной ИСФМ и инфраструктуры будет более эффективным, если оно осуществляется в рамках последовательной и реалистичной национальной стратегии в сфере ИКТ или в отношении электронного правительства. Высокими являются риски, связанные с поставщиком или выбором ИСФМ решения, поэтому необходимо со всей серьёзностью подойти к разработке системы, которая была бы адаптивной и приспособленной под нужды её конечных пользователей. ИСФМ не устраняют необходимость в надлежащем управлении и внутреннем контроле и не будут особо полезными при недостаточном наполнении бюджета или отсутствии налаженных процедур планирования и исполнения бюджета. С конца 1980-х годов Всемирный банк и другие организации по развитию начали активно финансировать проекты ИСФМ и казначейств. В частности, Всемирный банк осуществил финансирование 87 завершённых и текущих проектов в 51 стране на общую сумму в 2,2 млрд. долл. В действительности сумма, выделенная на эти проекты, составляет порядка 3,5 млрд. долл., включая совместное финансирование заёмщиков и других донорских фондов, а общая стоимость ИКТ решений ИСФМ составляет около 938 млн. долл.8 Несмотря на высокий уровень финансирования со стороны Всемирного банка в этой сфере наряду с зачастую ограниченным совместным финансированием со стороны стран- бенефициаров (лишь 11% завершённых и текущих проектов совместно финансировались правительствами стран-бенефициаров в доле 25% и выше), сведений об успехах и уроках, полученных в ходе реализации этих проектов, имеется довольно мало. Основываясь на результатах предварительного обзорного доклада по 31 проекту, завершённому до 2003 г., можно говорить о наличии у Всемирного банка некоторого опыта в этой сфере. 9 В данном отчёте делается попытка обзора 55 завершённых проектов в сфере ИСФМ/казначейств, используя данные проектов и информацию баз данных и архивов Всемирного банка. Исследование ставит своей целью ответы на следующие вопросы: 8 Это значение основывается на фактических и прогнозных показателях бюджетов мероприятий, имеющих отношение к проектам в сфере ИСФМ/казначейств, содержащихся в официальной проектной документации (55 завершённых и 32 текущих проекта по состоянию на август 2010 г.). 9 Уильям Л. Доротински, Чжунхун Чо, “World Bank’s Experience with Financial Management Information (FMIS) Projects,” предварительный доклад, 2003 г. Резюме  3 1. Какие статистические тенденции можно выявить на основании опыта Всемирного банка по реализации проектов в отношении казначейства/ИСФМ? a. Во сколько обойдётся реализация проекта ИСФМ? b. Сколько в среднем занимает реализация проекта? c. Какие типы программного обеспечения используются (коммерческое или местной разработки)? d. Каков процесс разработки и последовательность этапов реализации таких проектов? 2. Какова результативность проектов согласно различным критериям оценки? 3. Что является ключевыми факторами, определяющими успех или неудачу проектов? 4. Какие уроки можно извлечь из имеющегося опыта? Исследование основывается преимущественно на информации базы данных ИСФМ 2010, содержащей результаты 55 завершённых и 32 текущих проектов в сфере казначейства/ИСФМ, осуществлённых в период 1984-2010 гг. (в некоторых разделах также рассматриваются данные 7 проектов по трубопроводам). Данные получены из отчётов по отдельным проектам: отчётов о завершении работ по проекту (ICR), документов об оценке проекта (PAD), отчётов Независимой группы оценки (IEG) и дополняются сведениями, полученными в ходе опросов руководителей проектов и специалистов государственного сектора и сектора информационных технологий. Отчёт содержит пять глав. Во вступлении приводятся используемые определения и применяемая методология исследования проектов. В Главе 2 даны описательные характеристики выборочных данных базы данных банка и модели, выявленные по критериям продолжительности, территориального распределения, затрат, используемых ИКТ решений и т.д. В Главе 3 анализируется результативность проектов, различия в оценке отчётов ICR и IEG, а также факторы успешности и неудач проектов и их составляющих. В Главе 4 представлены практические примеры реализации проектов в таких странах, как Монголия, Турция, Албания, Гватемала и Пакистан. В заключение, в Главе 5 обобщаются предпосылки внедрения ИСФМ и уроки, полученные в ходе реализации таких проектов. 1. Определения Центральная информационная система финансового менеджмента, как правило, предусматривает автоматизацию финансовых операций бюджетного подразделения и казначейства. Система отслеживает финансовые события и фиксирует все транзакции, суммирует информацию, содействует процессу отчётности и выработки решений и содержит элементы информационно-коммуникационных технологий. В основе ИСФМ, как правило, находится центральная система казначейства, осуществляющая такие функции исполнения бюджета, как учёт счетов к оплате, выполнение обязательств, управление наличностью, общая бухгалтерия и финансовая отчётность наряду с подготовкой финансовых планов (на несколько лет), управление задолженностью и государственными инвестициями. С ИСФМ иногда интегрированы периферийные 4  Информационные системы финансового менеджмента системы — управления персоналом/заработной платой, администрирования доходов (налогов и пошлин), государственных закупок, управления запасами и имуществом и управленческой информации. 10 Финансовый контроль — это не единственная причина внедрения ИСФМ. Основная задача ИСФМ — содействие принятию взвешенных решений в отношении политики и программ, а также обнародование достоверной информации о выполнении бюджета. В целях настоящего отчёта предполагается, что ИСФМ (F) включает в себя, главным образом, основные системы бюджета (B) и казначейства (T). Благодаря процессу кодирования всех проектов на основании их компонентов (как поясняется далее), в базу данных вошли только те проекты ИСФМ, в которых основными компонентами были системы бюджета и казначейства. Проекты, в которых второстепенное внимание уделяется неосновным системам, приводятся отдельно и не участвуют в анализе. 2. Методология Из внутренней базы данных были отобраны проекты, профинансированные Всемирным банком. Первоначально были отобраны 55 ИСФМ проектов, завершённые в период 1984- 2010 гг., кодированные в сети PREM (Сокращения бедности и экономического менеджмента). Большинство из этих проектов были в ведении совета PREM Управления государственным сектором (PSG). Некоторые — в ведении совета сектора Экономической политики (EP), Финансового менеджмента (FM) и сети Развития финансового и частного сектора (FPD). Отобранные проекты, как правило, предусматривали операции инвестирования (INV) посредством специальных инвестиционных кредитов (SIL) или кредитов на оказание технической помощи (TAL). Отчёт о завершении работ по проекту (ICR) каждого из отобранных проектов был изучен с целью определения типа ИСФМ и осуществлено кодирование компонентов проекта (подкрепляемых задачами проекта, мероприятиями и общей суммой инвестиций в ИСФМ). 11 Кодирование проектов ИСФМ производилось следующим образом (см. Таблицу 1): 10 База данных ИСФМ Всемирного банка (1984-2010), данные обновлены в августе 2010 г. 11 Взаимосвязь ИСФМ и других финансовых систем, таких как начисления заработной платы и проведения закупок представляется важным вопросом, который, впрочем, выходит за рамки данного отчёта. Резюме  5 Таблица 1: Кодирование компонентов проектов ИСФМ Код Компоненты проектов ИСФМ Системы бюджета (планирование бюджета + подготовка), включая: • формулирование/планирование бюджета • среднесрочная перспектива (напр. MTFF, MTBF, MTEF) B • управление государственными финансами • подготовка бюджетов программ и (или) подготовка бюджетов с учётом результативности Системы казначейства (исполнение бюджета), предусматривающие возможность: • управления утверждением/доведением бюджетов • выделения средств бюджета T • управления платежами/доходами (преимущественно на основе единого казначейского счёта) • прогнозирования и управления денежными средствами • учёт и отчётность Информационные системы финансового менеджмента (ИСФМ) F • комбинация бюджетной и казначейской систем (F=B+T) Прочие компоненты ИСФМ, один или несколько из которых могут присутствовать в ИСФМ (F=B+T+O): • сбор доходов (главным образом, взаимодействие с системами сбора налогов и таможенных пошлин) O • управление задолженностью (как внутренней, так и внешней) • закупки (отслеживание всех платежей после заключения договоров) • управление активами и запасами • информационные системы управления кадрами (ИСУК) + заработной платой Подготовительная работа (консультации/обучение) внедрения системы казначейства или ИСФМ: • реформы в отношении финансового учёта/отчётности, в т.ч. соответствия Международным стандартам финансовой отчётности государственного сектора (IPSAS). P • бюджетное и макроэкономическое прогнозирование в министерстве финансов/экономики • учреждение единого казначейского счёта (ЕКС) • оптимизация бюджетной классификации (БК) и единого плана счетов бюджетного учёта (ПСБУ) 6  Информационные системы финансового менеджмента На Иллюстрации 1 изображена схема бюджетного цикла и показаны различия между основными (B и T) и неосновными модулями ИСФМ. 12 Рисунок 1: Модульный подход к созданию ИСФМ Разработка и Подготовка пересмотр политики бюджета B ИСФМ: F = B + T (+ O) Государственны е инвестиции Аудит и Упр. утвержд. оценка бюджета T Основная система казначейства (выполнение бюджета) Финансовые отчёты и пересмотр бюджета БД Фонды целевого назначения O Публикация / Закупки веб-портал Управление Упр. выплатами и Налоги и O задолженность поступлениями пошлины Упр. активами / запасами Упр. Калькуляция зарплаты наличностью Упр. кадрами Используемый в данном исследовании количественный метод предполагает представление преимущественно описательных данных выборки базы данных ИСФМ.13 В будущем доступ к базе данных будет открыт для проведения дальнейшего анализа (в т.ч. эконометрических исследований). В дополнение к этому был проведён ряд опросов более 25 руководителей рабочих групп (РРГ) и специалистов государственного сектора и сферы ИКТ, непосредственно участвовавших в проектах. Результаты опросов включены в базу данных для возможности перекрёстной проверки и получения исчерпывающего 12 Сведения, содержащиеся в данном отчёте, основываются на внутренней информации Всемирного банка - операционного портала, архива и бизнес-хранилища. Хотя более 80% данных по проектам были перепроверены в ходе опросов и встреч с членами и руководителями рабочих групп, по причине динамического обновления данных операционного портала, некоторые данные по недавно завершённым или текущим проекта могут отсутствовать (если ICR или промежуточные отчёты не были ещё подготовлены). Тем не менее, значительная часть представленной здесь информации основывается на достоверных и проверенных данных по проектам. 13 Обновлённая версия схемы ИСФМ содержится в презентации Джема Денера, размещённой в базе данных PFM Reform Database. Резюме  7 представления о контексте реализации этих проектов. 14 Кроме того, в исследовании приводятся практические примеры реализации проектов в разных странах с целью иллюстрации ключевых элементов реализации проектов ИСФМ. Основной аналитической единицей данного исследования является отдельный проект, главным образом, потому, что этот способ документирования и выполнения работы принят Всемирным банком. ИСФМ может быть внедрена как в рамках проекта, ориентированного исключительно на T/F решение, так и в рамках более масштабного проекта. Таким образом, некоторые данные могут ввести в заблуждение при их анализе только на уровне отдельного проекта. Многие страны осуществили более одного проекта, в некоторых случаях до четырёх отдельных проектов. Целостный подход учитывает последовательность реализации проектов и способ их дополнения один другого. Хотя эта задача представляется трудной при работе с данными, анализ практических примеров хорошо с ней справляется. Тем не менее, чтобы решить эту задачу в отношении работы с данными, была разработана типология проектов для возможности их сравнения. Проекты, финансировавшиеся Всемирным банком, сгруппированы по следующим пяти критериям (тип T/F): 1. Проекты комплексной ИСФМ (первоначальное внедрение системы), 2. Постепенное расширение существующей комплексной ИСФМ, 3. Безотлагательные меры в "хрупких государствах", 4. Постепенное расширение систем, внедрённых в ходе безотлагательных мер, 5. Вмешательство постфактум Всемирного банка. Все категории самоочевидны за исключением последней "Вмешательство постфактум Всемирного банка". В эту категорию вошли проекты оптимизации или расширения существующей ИСФМ, ранее внедрённой правительством и (или) другими субъектами. Публичный доступ к сводке по 94 проектам ИСФМ 51 страны обеспечивает приложение FMIS Data Mapper на Google Maps (Приложение 13). Основные сведения о проекте отображаются в информационном окне, а соответствующие документы по проекту можно отобразить или загрузить по приведённым ссылкам с внешнего веб-сайта Всемирного банка. В данном документе не содержится подробное описание базовых концепций УГФ или общие аргументы в пользу ИСФМ или ИКТ, которые широко освещаются в литературе. 15,16Здесь же представлен опыт Всемирного банка с точки зрения 14 База данных ИСФМ доступна по адресу: http://connectprem.worldbank.org/psg/pf/fmis. В настоящее время доступ к базе имеют только клиенты Всемирного банка. Версия для внешнего использования ожидается в 2011 г. 15 В дальнейшем появится возможность отслеживания текущего статуса проекта по отдельным странам. 16 Сальваторе Скиаво-Кампо и Даниэль Томмаси, “Managing Government Expenditure”, отчёт Азиатского банка развития. апрель 1999 г. 8  Информационные системы финансового менеджмента практического результата реформ в сфере ИСФМ на основании результатов 94 проектов, что позволяет рассмотреть полученные уроки и представить практическое руководство для рабочих групп, занятых в разработке и реализации проектов ИСФМ. Литература по ИСФМ изобилует практическими примерами разных стран, однако до настоящего времени не предлагала системного анализа данных в качестве базиса для выводов и уроков, адресованных будущим проектам. 17 17 Ричард Аллен и Даниэль Томмаси, “Managing Public Expenditure - A Reference Book for Transition Economies”, отчёт OECD-SIGMA, 2001 г. Глава II. Анализ описательных данных Какие статистические тенденции можно выявить на основании опыта Всемирного банка по реализации проектов в отношении казначейства/ИСФМ? По состоянию на август 2010 г. база данных ИСФМ Всемирного банка содержала 94 проекта (с существенной долей ИКТ компонента), из которых 55 были завершены, 32 осуществлялись и 7 разрабатывались (трубопроводы). Эти проекты охватывают 51 страну и период с 1984 по 2010 гг. В данной главе представлены описательные данные из базы данных ИСФМ уровня проектов. Сводный анализ данных сгруппирован по трём разделам: (1) продолжительность проекта, (2) территориальное распределение, (3) характеристики проекта (задачи, масштаб, стоимость, ИКТ решения). Данные сгруппированы по типам проектов, странам и регионам и с тем, чтобы можно было выявить тенденции. 3. Продолжительность Первые два проекта ИСФМ Всемирного банка, представленные в базе данных, были инициированы в Бразилии и Эквадоре в 1984 г. Реализация большинства проектов приходится на 1990-е года вплоть до 2010 г. В среднем реализация большинства проектов составляет 7,9 лет, находясь в диапазоне 5-10 лет, за исключением проекта чрезвычайной государственной администрации в Афганистане (3,6 года) и проекта институционального развития в Малави (13,4 лет). На Иллюстрации 2 показана общая (фактическая) продолжительность 55 завершённых проектов, представленных в базе данных. Если рассматривать продолжительность с Рисунок 2: Общая продолжительность завершённых проектов позиции стран, а не отдельных проектов, то процесс внедрения ИСФМ занимает (Средняя общая продолжительность 55 проектов: 7,9 лет) гораздо больше времени. Большинство стран реализовали более одного проекта в данной сфере. В случае Эквадора общий срок реализации отдельных проектов составил 23,1 года. В Гватемале реализованы три проекта в течение 16,5 лет, в Никарагуа — 4 проекта за 17 лет (Приложение 5). В Аргентине реализация двух взаимосвязанных проектов заняла 19,1 лет. В Приложении 9 представлена информация о продолжительности всех завершённых проектов базы данных, сгруппированная по странам и регионам. По каждому из проектов даны следующие сведения: (1) период подготовки, начиная с формулировки концепции и заканчивая утверждением проекта советом, (2) период готовности, начиная с утверждения проекта советом директоров Всемирного банка (далее – Совет) (а не заключением кредитного договора) и заканчивая началом реализации проекта, (3) период реализации, 9 10  Информационные системы финансового менеджмента охватывающий срок фактической реализации проекта, (4) уточняющий период — срок между первоначальной и фактической датами окончания проекта. Далее представлен анализ выборки Рисунок 3: Период подготовки завершённых и проектов, дающий лучшее представление текущих проектов о среднем сроке продолжительности каждого из этапов. В ходе периода подготовки, как правило, производится оценка нормативно-правовой базы для реформ, институциональной среды и возможностей отдельных субъектов, бизнес-процессов и практики использования ИКТ систем. На основе этих данных разрабатывается детальный подготовительный план с указанием мер по реформированию и их сроков, план реализации и план закупок, а также план предоставления займа. Параллельно, как правило, проводится оценка других направлений УГФ, таких как оценка государственных расходов и финансовой подотчётности (ГРФП), обзор государственных расходов (PER) или оценка финансовой подотчётности страны (CFAA). Учитывая объём необходимых исходных данных для надлежащей разработки программы, подготовительный период является достаточно продолжительным. Период подготовки 87 завершённых и текущих проектов составил в среднем 16 месяцев (Рисунок 3). 18 В некоторых случаях, изменения политической ситуации, изменения в конфигурации всей системы или её независимых компонентов привели к значительному увеличению подготовительного периода (преимущественно в африканском регионе). Период готовности (от утверждения Рисунок 4: Период готовности завершённых и проекта советом до даты начала текущих проектов реализации) завершённых и текущих проектов в среднем составил 6 месяцев (Рисунок 4). Задержка, как правило, обусловлена тем, что, как только Совет утверждает проект, правительство страны должно заключить кредитный договор и ратифицировать его в парламенте или аналогичном органе. Бюрократические процедуры или, как в некоторых случаях, правительственные ротации часто приводят к задержке с заключением или ратификацией кредитного договора. Основное время занимает реализация проекта — в среднем шесть лет для завершённых проектов. Период продления займа также характерен для завершённых проектов. Из 55 18 “Review of PFM Reform Literature”, отчёт DFID, январь 2009 г. Глава I. Введение  11 проектов 44 проекта (80%) имели период продления займа средней продолжительностью 2,2 года (Рисунок 5). Уточняющий период возникает по разным причинам, в том числе вследствие задержек на этапах подготовки, готовности и реализации проекта. Одной из причин появления периода продления займа являются изменения масштабов или компонентов проекта (характерно для 22 из 55 проектов). Кроме того, этот период также обусловлен относительно долгим сроком проведения закупок ИКТ решений (18-24 месяца). Среди завершённых проектов Рисунок 5: Период уточнения завершённых длительность проведения закупок проектов ИСФМ решений в среднем составляла 2,2 года из-за необходимости отбора поставщиков и соблюдения процедур заключения договоров. Продолжительность также зависит от сложности проекта и предусматриваемых проектом закупок. Значительное время требуется и на подготовку требований к ИКТ решениям, в особенности к ИСФМ с большим количеством компонентов. У Рисунок 6: Региональное распределение завершённых проектов средний период завершённых проектов внедрения ИКТ решений составил 2,5 года. Если договор на требуемое ИКТ решение не был заключён за 2-3 года до срока окончания проекта, это неизбежно спровоцирует необходимость периода продления займа. 4. Региональное распределение Представленные в базе данных проекты обнаруживают любопытную тенденцию регионального Рисунок 7: Региональное распределение распределения. На Латинскую завершённых и текущих проектов Америку и Карибский бассейн (ЛАК) приходится наибольшая доля завершённых проектов (25), на втором месте Африка (АФР) — 13 проектов. На долю Европы и Центральной Азии (ЕЦА), Южной Азии (ЮА) Восточной Азии и Тихоокеанского региона (ВАТ) и Ближнего Востока и Северной Америки (БВСА) приходится 7, 5, 3 и 2 проекта соответственно (Рисунок 6). 12  Информационные системы финансового менеджмента Среди текущих проектов региональное распределение более равномерно. АФР — 12, ЕЦА — 7, ВАТ — 7, ЮА — 2 и ЛАК — всего 4 текущих проекта. На БВСА не приходится ни одного проекта. Первоначальный импульс к внедрению ИСФМ был сильнее в ЛАК. Регион ЛАК одним из первых начал внедрять эти системы в результате относительно ранней организации казначейств (начиная с 1927 г. в Чили и заканчивая 1995 г. в Гондурасе). К концу 1990-х годов данная сфера этого региона имела передовую технологическую вооружённость. В Африке основными движущими силами реализации масштабных ИСФМ проектов стали безотлагательная потребность в оптимизации практики УГФ и существенный прирост финансовых вливаний на цели развития, начавшийся в конце 1990-х годов. Эти проекты ИСФМ предусматривали внедрение комплексных информационных систем, реализующих большое количество функций УГФ, при этом в то время не уделялось должного внимания развитию способностей и необходимой оптимизации процессов. В общей сложности на долю регионов ЛАК, АФР, ЕЦА и ВАТ приходится 87 завершённых и текущих проектов (Рисунок 7). 5. Характеристики проектов В этом разделе рассматриваются типы проектов, представленных в базе данных, и их распределение по секторам Всемирным банком. Для возможности сравнения проектов, они были сгруппированы по типам на основании данных их документов об оценке проекта (PAD). Как ранее сообщалось, проекты были Рисунок 8: Типы завершённых и текущих ИСФМ распределены по следующим проектов группам: (1) новые проекты ИСФМ, финансируемые Всемирным банком, (2) расширения существующих ИСФМ, (3) безотлагательные меры в хрупких государствах, (4) постепенное расширение систем, внедрённых в ходе безотлагательных мер и (5) вмешательство постфактум Всемирного банка. Из 55 завершённых проектов ИСФМ, только более половины были новыми проектами ИСФМ (32), а 13 проектов являлись расширениями существующих систем (Рисунок 8). Шесть проектов не были реализованы. Большинство новых проектов ИСФМ предусматривали внедрение комплексных ИКТ решений в масштабах страны (прикладное программное обеспечение, серверы, хранилища Глава I. Введение  13 данных аппаратное обеспечение, сетевое оборудование), поставляемых комплексно ("под ключ") во избежание проблем с интеграцией систем и управления ими. Текущие проекты характеризуются сбалансированным распределением между новыми системами и расширением существующих. В целом незначительна доля проектов Всемирного банка, предусматривающих безотлагательные меры и расширения систем, внедрённых в ходе безотлагательных мер. Большинство из текущих проектов предусматривают либо внедрение новых ИСФМ, либо расширение существующих. Большинство из представленных в базе данных проектов находятся в ведении совета сектора управления государственным сектором (PSG), другие — в ведении других подразделений: финансового менеджмента (FM), экономической политики (EP) и сети развития финансового и частного сектора (FPD). В свете растущей потребности в модернизации информационных систем параллельно с проведением реформ второго и третьего поколения в различных секторах, ожидается рост количества ИСФМ проектов, инициированных другими подразделениями банка. 6. Задачи Были изучены ICR и PAD проектов с Рисунок 9: Внедрение ИСФМ как целью определения задач проектов, т.е. основная задача завершённых и ставили они своей целью внедрение текущих проектов новой ИСФМ или осуществлялись в рамках более масштабного проекта по реформированию или децентрализации государственного сектора. Основной задачей 55% завершённых и текущих проектов было внедрение ИСФМ (Рисунок 9). В отношении количественных данных прослеживаются любопытные региональные тенденции. В ЕЦА и ЮА задачами проектов традиционно было внедрение ИСФМ. В противоположность им, в Африке только 7 из 25 проектов имели своей основной целью внедрение ИСФМ. На долю ЛАК, где представлено наибольшее число проектов (29), приходится 16 проектов, предусматривающих, главным образом, внедрение ИСФМ, и 13 проектов, в которых эта задача является частью более масштабных инициатив. Дополнительным компонентом, часто встречающимся в этих проектах, является база планирования бюджета на среднесрочную перспективу (MTBF) или база планирования расходов на среднесрочную перспективу (MTEF) — 29 из 55 завершённых проектов содержали этот компонент. К другим компонентам относятся подготовка бюджетов на основе результатов (PBB) — 16 из 55 проектов, информационные системы управления кадрами (ИСУК) — 17 из 55 проектов, и системы управления задолженностью — 11 из 55 проектов. В меньшем процентном отношении в проектах ИСФМ присутствуют системы управления государственными инвестициями (УГИ), заработной платой, налогами и таможенными пошлинами. 14  Информационные системы финансового менеджмента В отношении ИСФМ проектов важно отличать проекты, ориентированные исключительно на внедрение системы казначейства (Т) и проекты по внедрению собственно ИСФМ (В + Т). Сравнительная региональная оценка завершённых проектов показала преобладание проектов ИСФМ (60%, 35 проектов) над проектами систем казначейства, как показано на Иллюстрации 10. Региональные тенденции свидетельствуют о большем количестве проектов ИСФМ в ЛАК и АФР, тогда как в ВАТ, ЕЦА и ЮА доминируют проекты систем казначейства. Впрочем, по текущим проектам здесь отмечается тенденция к переключению на ИСФМ. Рисунок 10: Системы казначейства и ИСФМ как основная задача завершённых и текущих проектов Среди текущих проектов и проектов трубопроводов преобладает тенденция к предпочтению ИСФМ проектам казначейства. В настоящее время реализуется 26 проектов ИСФМ и 6 проектов казначейства (а также 7 ИСФМ проектов трубопроводов и лишь 2 проекта системы казначейства). 7. Масштаб Важным аспектом при оценки ИСФМ является их масштаб, т.е. охватывают ли они только отдельные подразделения (казначейства, министерство финансов и линейные министерства) или же как центральный, так и региональные уровни (обозначенные здесь как представительства казначейства/министерства финансов регионального и (или) местного уровня). 19 Если проект ориентирован на центральный уровень, он является относительно простым, однако, с его расширением на региональный и местный уровень, сложность его повышается. Тем не менее, успешно осуществлённые проекты в 21 стране (из 38) охватывали как центральный, так и местный уровни. 19 Период подготовки 32 текущих проектов несколько короче и в среднем составляет 14 месяцев. Глава I. Введение  15 Рисунок 11: Масштаб завершённых и текущих проектов ИСФМ В настоящее время из 55 завершённых проектов 49 функционируют в полном или частичном объёме. 47% функционирующих проектов (23 из 49 проектов) охватывают подразделения как центрального, так и местного уровня (Рисунок 11). В АФР прослеживается тенденция к проектам, ориентированным на центральный уровень, что может отражать недостаток возможностей и (или) неразвитость ИКТ инфраструктуры на уровне местной власти. В ЕЦА напротив, все завершённые проекты предусматривали внедрение ИСФМ как на центральном, так и местном уровне. Для ЛАК, ВАТ и ЮА характерно равное распределение проектов по этому критерию. Текущим проектам присуща иная тенденция: 78% проектов предусматривают внедрение ИСФМ как на центральном, так и местном уровне. Причина этого в том, что почти половина текущих проектов являются расширениями существующей ИСФМ. 8. Финансирование проектов Данные о стоимости решений в области информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) были получены на операционном портале (из текстов договоров) и ICR (в которых указаны фактические расходы по всем статьям проекта). Они отображают все затраты на работы, связанные с ИКТ — касательно бюджета, казначейства, ИСФМ и других компонентов (B/T/F/O, как указано в разделе методологии), а также расходы на другие мероприятия, связанные с ИКТ, такие как создание сети в национальном масштабе или модернизация подразделений и центров хранения данных, включая и вклад со стороны правительств. Всемирный банк финансировал 75% совокупных затрат по 55 завершённым проектам, представленным в базе данных. На долю ИКТ компонентов приходится 44% совокупных затрат. На долю расходов, непосредственно связанных с ИКТ решениями ИСФМ, приходится 23% совокупных затрат. Такая тенденция не характерна для текущих проектов, в которых доля участия правительств является большей, а процентное отношение затрат на ИКТ решения выше. 16  Информационные системы финансового менеджмента Таблица 2: Финансирование ИКТ затрат ИСФМ проектов Завершённые проекты казначейства/ИСФМ (55) Предварительно Фактически % Затраты по проекту 1 363 1 399 103% Фактически / Финансирование ВБ 1 102 1 056 75% Финансирование Совокупные расходы 612 44% / Совокупные Совокупные расходы 324 23% T/F ИКТ / затраты / Завершённые и текущие проекты казначейства/ИСФМ (87) Предварительно Фактически % Затраты по проекту 3 419 3 596 105% Фактически / Финансирование ВБ 2 267 1 426 40% Финансирование Совокупные расходы 1 794 50% Совокупные Совокупные расходы 938 26% T/F ИКТ / затраты Примечание: Вышеприведённые данные также включают финансирование/затраты со стороны ECA RF TDP. Общая сумма финансирования со стороны Всемирного банка 87 завершённых и текущих проектов в 51 стране составила более 1,4 млрд. долл. (Таблица 2). Совокупные затраты на ИКТ решения по завершённым проектам составили порядка 612 млн. долл. (совокупные расходы на ИКТ). 324 млн. долл. из этой суммы были потрачены непосредственно на ИКТ решения ИСФМ (Совокупные расходы на ИКТ системы (T/F). Необходимо отметить, что совокупные затраты на ИКТ включают в себя расходы как со стороны ВБ, так и со стороны правительств или других участников на внедрение ИКТ решений (включая ИСФМ и другую деятельность). Однако совокупные расходы на ИКТ системы отражают только расходы на ИСФМ. Основные инвестиции в ИСФМ финансировались преимущественно банком, а процедуры закупки всех товаров и услуг осуществлялись в соответствии с руководящими принципами Всемирного банка. Тенденция в отношении завершённых проектов несколько меняется с учётом регионального распределения проектов (Таблица 3). В ЕКА и ЮА на ИКТ решения ИСФМ было израсходовано свыше 40% совокупных затрат проекта, тогда как аналогичный показатель для ЛАК, АФР и ВАТ находится в диапазоне 14-22%. В среднем совокупные затраты на ИКТ решения ИСФМ (324,4 млн. долл.) составили менее 25% общего бюджета для большинства проектов. Совокупные затраты на ИКТ (612,4 млн. долл.), в которые включены расходы на ИСФМ и другие потребности проектов в сфере ИКТ, составили 45% общей стоимости проектов. Это свидетельствует о том, что значительная часть общего бюджета проектов (свыше 55%) расходовалась на консультационную поддержку реформ в сфере УГФ, на выработку возможностей, на управление изменениями и образовательные нужды, а также на деятельность по управлению проектами. Глава I. Введение  17 Таблица 3: Региональное распределение финансирования завершённых ИСФМ проектов и затраты на ИКТ Совокупные затраты и затраты на ИКТ завершённых проектов казначейства/ИСФМ (55) № Совокупные по Затраты на ИКТ T/F ИКТ (млн. Регион ВБ (млн. долл.) % T/F Пр. пр.(млн. долл.) (млн. долл.) долл.) АФР 13 384,2 305,2 128,3 52,6 14% ВАТ 3 105,8 71,6 66,7 16,3 15% ЕЦА 7 160,8 107,4 125,4 70,0 44% ЛАК 25 595,6 441,8 222,9 131,3 22% БВСА 2 51,0 37,5 20,8 12,6 25% ЮА 5 101,4 92,5 48,4 41,6 41% Всего 55 1 398,7 1 056,0 612,4 324,4 23% Другим аспектом финансирования проектов является вклад со стороны других участников и правительств. Финансирование 13 из 55 завершённых проектов (24%) осуществлялось при участии партнёров. 54% из этих проектов совместного финансирования имеют низкий рейтинг результативности (среди них три из шести проектов, потерпевших неудачу). Наибольшее число проектов совместного финансирования приходится на долю АФР (5) и ЛАК (5). Европейский союз (ЕС), Министерство Международного Развития Великобритании (DFID), Межамериканский банк развития (IDB) и Агентство международного развития США (USAID) выступали в роли главных партнёров в реализации завершённых проектов ИСФМ. В проектах также принимал участие МВФ, преимущественно на подготовительном этапе, закладывая основу для разработки эффективно функционирующей системы. Правительства стран также участвовали в финансировании (более 25% сметы проекта) 6 проектов из 55 завершённых (10,9%). С начала 2000-х годов доля партнёров в финансировании проектов ИСФМ существенно возросла. В настоящее время в финансировании 12 из 32 текущих проектов ИСФМ (38%) участвуют 12 партнёров. Во всех этих проектах ведущая роль принадлежит Всемирному банку, осуществляющему надзор за разработкой и реализацией ИСФМ. В АФР, ЕЦА, и ВАТ реализуется соответственно 5, 4 и 3 проекта совместного финансирования. Кроме того, ЕС, DFID, IDB и USAID, правительства Японии, Нидерландов, Германии, Швеции, Канады, Швейцарии, Норвегии, Финляндии и Австралии выступают в качестве доноров проектов ИСФМ. Правительства стран также участвовали в финансировании (более 25% сметы проекта) 4 проектов из 32 завершённых (12,5%). 9. Инструменты заимствований Проекты ИСФМ в своём большинстве предусматривают долгосрочные инвестиции (5-10 лет) на закупку товаров, работ и услуг в целях содействия экономическому и социальному развитию. Существует несколько типов инвестиционных кредитов, пригодных для ИСФМ проектов: специальный инвестиционный кредит (SIL), кредит на оказание технической помощи (TAL) и адаптационный программный кредит (APL). К иным разновидностям кредитов относятся кредиты на ликвидацию непредвиденных ситуаций (ERL) и кредиты финансовым посредникам (FIL). Операции в поддержку политики развития, которые, как 18  Информационные системы финансового менеджмента правило, осуществляются в период один-три года и обеспечивают оперативное внешнее финансирование, содействующее правительственной политике и институциональным реформам, не подходят для задач, связанных с разработкой и реализации проектов ИСФМ. В 55 завершённых проектах использовались следующие инструменты финансирования: 41 TAL, 11 SIL, 1 APL и 2 инструмента другого типа (Рисунок 12). В последние десять лет эта тенденция несколько изменилась. Среди 32 текущих проектов инструменты заимствования распределились следующим образом: 14 TAL, 9 SIL, 6 APL и 3 другого типа. Эта тенденция свойственна и другим секторам банка, в которых доминирующим инструментом является Рисунок 12: Инструменты заимствований SIL, а за ним следуют его производные проектов ИСФМ — APL и TAL. 86% проектов ИСФМ предусматривают получение долгосрочного SIL или TAL при более продолжительном периоде подготовки и более строгим надзором в сравнении с другими инструментами. Такого рода деятельность зачастую предполагает длительный процесс закупок, что приводит к позднему распределению средств. В настоящее время реализуется два проекта ИСФМ (в Албании и Грузии), в рамках которых предоставлен грант на оказание технической помощи (TAG) — разновидность инструмента TAL, который финансируется через многосторонний трастовый фонд (MDTF). При финансировании проекта с помощью гранта, такой проект, как правило, имеет нескольких бенефициаров и содействует параллельной реализации ряда реформ, что в результате приводит к задержкам вследствие смены приоритетов и трудностей, связанных с управлением проектом и его координации. В последние годы начал расти интерес к APL благодаря необходимости установления благоприятного режима (выработка возможностей, процессуальные и правовые изменения, техническая инфраструктура) прежде, чем разрабатывать ИКТ решения ИСФМ. Такие проекты, как правило, представляют собой двухэтапный APL, при этом внедрение ИКТ решения ИСФМ происходит на втором этапе после успешного завершения первого. Несмотря на очевидные преимущества подхода с использованием APL, похоже, существует потребность в разработке более адаптивных и ориентированных Глава I. Введение  19 на результат инструментов для следующего поколения реформ УГФ, при котором расширение возможностей ИСФМ и их интеграция с системами электронного правительства будет осуществляться в сравнительно сжатые сроки (менее 5 лет). В настоящее время Всемирный банк разрабатывает новый продукт — кредит, ориентированный на результаты (RBL) для поддержки правительственных программ в определённых секторах с чётко обозначенными результатами в рамках инвестиционно- кредитных программ реформирования. По условиям RBL, предоставление кредита осуществляется согласно отслеживаемым промежуточным результатам или показателям, которые позволяют оценить итоговый результат и могут с большой степенью достоверности контролироваться правительством. Аналогичные ориентированные на результат инструменты доступны в других проектах ИСФМ, в особенности в тех, что осуществляются в Латинской Америке и Карибском бассейне. Межамериканский банк развития (IDB) предоставляет кредиты, ориентированные на политику (PBL) на сравнительно краткосрочное финансирование инициатив в сфере ИСФМ. Средний период предоставления 20 займов PBL в 10 странах составляет около 18 месяцев (от нескольких месяцев до трёх лет), однако пока что нет подробных данных о результатах этих кредитов PBL, имеющих отношение к ИСФМ проектам. 20  Информационные системы финансового менеджмента 10. Стоимость ИКТ решений ИСФМ Средняя стоимость ИКТ решений 49 Рисунок 13: Стоимость ИКТ решений функционирующих T/F систем в среднем ИСФМ составляет 6,6 млн. долл. (Рисунок 13). Стоимость систем T/F 20 проектов составила менее 4 млн. долл., стоимость систем ещё 20 проектов составила от 4 до 12 млн. долл. Учитывая среднегодовой индекс 20 покупательной способности доллара США, средняя (приведённая) стоимость ИКТ решений составила 7,7 млн. долл. (что соответствует росту на 15,8% инвестированных сумм в реальном выражении до настоящего времени). Разница в стоимости этих систем объясняется целым рядом причин: (1) отличиями в размерах стран, (2) количеством, масштабом и типом компонентов проекта (напр., присутствие модулей УГИ, ИСУК) и (3) того, реализована ли система только на центральном уровне или же центральном и региональном уровнях. Различия также обусловлены использованием готового коммерческого программного обеспечения (ГКПО) и программного обеспечения местной разработки (ПОМР). Таким образом, не имеет смысла непосредственно сравнивать общие суммы инвестиций по отдельным проектам, поскольку присутствуют различия в масштабе ИКТ решений ИСФМ. Более практичным представляется сравнение отношения общей стоимости ИКТ решения ИСФМ (учитывая различия между ГКПО и ПОМР решениями) к количеству пользователей ИСФМ. Для текущих проектов характерна несколько иная ситуация. Средняя стоимость систем T/F 32 проектов составила 12,6 млн. долл. за исключением системы казначейства Российской Федерации — 576 млн. долл. 21 Средняя стоимость колеблется в диапазоне от 610 тыс. долл. (Кабо-Верде) до 12 млн. долл. Столь широкий диапазон отражает различия в ориентированности систем (казначейство или ИСФМ), а также в масштабах и сложности проектов. В целом средняя общая стоимость завершённых проектов (включая консультативную поддержку, обучение, управление проектом и т.д.) составляет около 25 млн. долл., хотя это значение искажено различиями в масштабах проектов, представленных в базе данных. 20 Не включая местные и муниципальные власти. 21 Источник данных о колебании покупательной способности доллара США: http://www.usinflationcalculator.com/ Глава I. Введение  21 Примечательно, что проекты не обнаруживают тенденцию к превышению первоначальной стоимости. Сравнение фактической и запланированной стоимости проектов показало, что фактическая стоимость 23 проектов (42%) соответствовала запланированной. Лишь 10 проектов из 55 (18%) превысили величину запланированных расходов, тогда как 22 (42%) её не достигли. Данные о перерасходе средств отличаются от предыдущих изысканий Дайамонда и Хемани касательно того, что внедрение Рисунок 14: Стоимость заверщённых и текущих ИСФМ, как правило, обходится дороже, ИСФМ проектов занимает больше времени и связано с большим количеством проблем, чем изначально предполагалось. 22 Одной из причин этого может быть выбор большого запаса на ошибки при подготовке бюджета ИКТ решений ИСФМ в первых проектах при отсутствии чёткой системы разработки и реалистичной оценки затрат на подготовительном этапе. Такие проекты, как правило, осуществляются в рамках бюджета при наличии риска оплаты больше, чем по рыночным ставкам, вследствие высокого уровня изначальной неопределённости. Сравнение стоимости отобранных ИСФМ проектов даёт об этом некоторое представление. Другой аспект — скрупулёзная оценка затрат на этапе подготовки проекта, основанная на данных предыдущих проектов. Более реалистичная конфигурация и более точная оценка затрат прослеживаются во многих проектах ИСФМ, подготовленных в последнее десятилетие. Из-за отсутствия достоверных подробных данных о стоимости ИКТ решений ИСФМ (мест и количества пользователей, стоимости отдельных ИКТ компонентов) существовала возможность провести сравнительный анализ лишь 27 из 45 новых завершённых и текущих проектов T/F (тип 1) в 20 странах. Тем не мене, сравнение ИКТ проектов ИСФМ, в которых используются 17 ГКПО и 10 ПОМР решений, позволило выявить примечательные тенденции, которые могут оказаться полезными при оценке стоимости ИКТ решений ИСФМ в новых проектах. На Иллюстрации 15 представлены тенденции, выявленные по результатам анализа 17 ИСФМ, предусматривающих использование как ГКПО (9 T + 8 F), так и ПОМР (2 T + 8 F), раздельно для проектов больших и малых масштабов. 23 Как и следовало ожидать, решения на основе ГКПО обходятся гораздо дороже ПОМР по мере роста числа пользователей. Однако эти данные следует интерпретировать с осторожностью по двум причинам. Во-первых, стоимость ГКПО может быть заниженной, поскольку его разработка велась собственными силами не на договорной основе. Во-вторых, в различных ИСФМ пользователи системы определяются по разному. В ранних проектах пользователи системы определялись как общее количество 22 Проект развития системы казначейства Российской Федерации, окончание которого ожидается в середине 2012 года, является самым масштабным проектом подобного рода, финансируемым Всемирным банком. Общая стоимость проекта составляет 576 млн. долл. (196 млн. предоставляются ВБ, 380 млн. долл. - правительством РФ). 23 Джек Дайамонд и Покар Хемани, “Introducing Financial Management Information Systems in Developing Countries,” IMF Working Paper, октябрь 2005 г. 22  Информационные системы финансового менеджмента поименованных пользователей. В решениях на основе Интернет-технологий учитывается общее количество совместных пользователей, что является более точным вариантом подсчёта. Стоимость ИКТ решения ИСФМ в расчёте на одного пользователя снижается с ростом числа пользователей. Стредняя стоимость ИКТ решения ИСФМ 17 проектов на основе ГКПО составляет 15,9 тыс. долл., а на основе ПОМР — 9 тыс. долл. на одного пользователя (Рисунок 16). Необходимо отметить, что средняя стоимость решений на основе ПОМР гораздо меньше (порядка 3 тыс. долл. на пользователя) в крупных проектах (Чили, Украина, Турция) и сравнительно выше (около 15 тыс. долл. на пользователя) в небольших проектах (Никарагуа, Гватемала, Венгрия). В маломасштабных проектах, в которых общее число пользователей ИСФМ не превышает 250, общая стоимость ИКТ решений на основе ГКПО и ПОМР являются сопоставимыми. Очевидно, что выбор оптимального приложения для ИСФМ должен основываться на продуманном решении относительно конфигурации системы и результатах реалистичного анализа затраты-выгода, а также учитывать совокупную стоимость владения. Представленные ниже данные могут помочь при сверке такого рода расчётов, а также снизить риски коррупции или экстремальных значений стоимости ИКТ решений ИСФМ в расчёте на пользователя. Однако принимая во внимание малочисленность выборки и отсутствие исчерпывающих данных о стоимости ПОМР, следует относиться к этой информации осмотрительно. Глава I. Введение  23 Рисунок 15: Тенденции проектов ИСФМ на основе ГКПО и ПОМР решений Примечание: Проект России TDP (P064508) не вписывается в шкалу масштаба (30 000 пользователей; 221,6 млн. долл.; 7,4 тыс долл. на пользователя) Рисунок 16: Стоимость ИКТ решений ИСФМ на основе ГКПО и ПОМР 24  Информационные системы финансового менеджмента 11. Решения сферы информационно-коммуникационных технологий Тип решения сферы информационно-коммуникационных технологий, выбранный для проекта ИСФМ, играет важную роль в реализации проекта. До начала 2000-х годов большинство стран в качестве приложений для ИСФМ использовали распределённые базы данных на основе моделей клиент-сервер, которые предусматривали установку программного приложения, базы данных и сервера в каждом офисе. Приложения ИСФМ функционировали локально (в оф-лайн режиме), а сбор данных осуществлялся путём ежедневного копирования всех баз данных на центральный сервер по сети. После 2000 года, с появлением централизованных решений на основе Интернет-технологий от такого подхода отказались. Начиная с 2000-х годов проекты ИСФМ разрабатывались как централизованные базы данных на основе Интернет-технологий. Параллельно с этим развивалась сетевая инфраструктура, в т.ч. широкополосная. В таких системах пользовательское приложение, база данных и сервер расположены централизованно, а пользователи имеют к ним сетевой доступ. Информация центральной базы данных копируется в центр резервного хранения в автоматическом режиме. Решения на основе Интернет-технологий способствовали снижению сроков внедрения и стоимости ИСФМ, обеспечивая возможность децентрализованного осуществления операций. Данные, представленные на Иллюстрации 17, отражают исторический переход от модели клиент-сервер к ИКТ решениям на основе Интернет-технологий. Из 49 функционирующих проектов, 32 системы (65%) реализованы на модели клиент-сервер, а 17 систем (35%) на Интернет-платформах. Что касается региональных тенденций, то в ЕЦА отдают предпочтение Интернет-платформам, а в ЛАК, АФР, ЮА и ВАТ — моделям клиент-сервер. Для текущих проектов характерна обратная тенденция — в 28 проектах (87,5%) используются Интернет-платформы, тогда как лишь в 4 проектах (12,5%) модели клиент-сервер. Рисунок 17: Прикладные программные решения ИСФМ проектов Независимо от типа прикладного программного обеспечения (ППО) ИСФМ, их можно разделить на две группы. До начала 2000-х годов в проектах ИСФМ преимущественно использовалось программное обеспечение местной разработки (ПОМР), главным образом, вследствие технических ограничений коммерческих продуктов (изначально адресованных частному сектору), а также из-за отсутствия соответствующей ИКТ инфраструктуры во Глава I. Введение  25 многих регионах. После появления в начале 2000-х годов приложений на основе Интернет-технологий, появилась тенденция к переходу на индивидуализированное готовое коммерческое программное обеспечение (ГКПО), приспособленное под нужды государственного сектора. Тем не менее, ни одно отдельное готовое решение не способно обеспечить полную функциональность ИСФМ в необходимом для страны объёме. Поэтому большинство новых решений ИСФМ, разработанных после 2005 г., объединяют в себе индивидуализированное ГКПО с отдельными модулями ПОМР (в том числе и программное обеспечение с открытым кодом) для обеспечения требуемых функций УГФ (Таблица 4). Из 49 функционирующих проектов, ПОМР (28) используется чаще, чем ГКПО (21). Что касается региональных тенденций, то в ЛАК преобладает ПОМР, а в АФР и ЮА доминирует ГКПО. В ВАТ и ЕЦА наблюдается баланс двух типов. Поскольку большинство решений ПОМР, внедрённых в ЛАК, построены на основе коммерческих реляционных баз данных, то их классификацию можно считать условной. Таблица 4: Региональное распределение по группам ППО Прикладное ПО T/F Прикладное ПО T/F (внедряемое) (функционирующее) Регион № Пр. ГКПО ПОМР Регион № Пр. ГКПО ПОМР ?* АФР 9 9 - АФР 12 10 - 2 ВАТ 3 2 1 ВАТ 7 6 - 1 ЕЦА 7 4 3 ЕЦА 7 4 - 3 ЛАК 24 1 23 ЛАК 4 1 3 - БВСА 1 - 1 БВСА - - - - ЮА 5 5 - ЮА 2 2 - - Всего 49 21 28 Всего 32 23 3 6 (*) ППО ещё не разработано/закуплено В 32 текущих проектах был осуществлён переход от ПОМР к индивидуализированным ГКПО пакетам. Предпочтение ГКПО отдали следующие регионы: АФР, ВАТ и ЕЦА с 10,6 и 4 решениями ИСФМ соответственно. Таким образом, из 81 завершённого и текущего проекта в большей степени используется ГКПО (44), чем ПОМР (31). Одной из причин перехода с ПОМР на ГКПО в текущих проектах может служить снижение стоимости и улучшение функциональности (MTBF, УГИ, заработная плата, закупки и управление задолженностью) коммерческого программного обеспечения, поскольку отрасль научилась приспосабливать программное обсечение под нужды государственного сектора. Производители сумели существенно улучшить эксплуатационные качества своего программного обеспечения. Вместе с тем, многие страны имеют возможность полагаться на ПОМР и продолжают это делать. 26  Информационные системы финансового менеджмента 12. Проведение закупок и заключение договоров Общее число закупок по проекту ИСФМ отражается на времени реализации проекта, поскольку процедура международных конкурсных торгов (МКТ), как правило, занимает 12-18 месяцев. Согласно данным, размещённым на операционном портале 24 по 52 завершённым проектам ИСФМ, среднее количество процедур торгов составило 46 (Рисунок 18). Лишь 14 из 52 проектов были осуществлены с проведением менее 20 процедур торгов. При этом 70% проектов не имело периодов продления займа или имели незначительные такие периоды (менее 9 месяцев). Продолжительные периоды продления займа (свыше 18 месяцев) характерны для завершённых проектов ИСФМ с проведением более 20 процедур торгов. Региональные тенденции в отношении количества процедур закупок в завершённых проектах существенно отличаются. ЛАК характеризуется наибольшим количеством проведённых процедур торгов и заключённых договоров по завершённым проектам ИСФМ (14 из 22 или 64% проектов, осуществлённых в ЛАК, предусматривали свыше 40 процедур). Остальные регионы в целом имели менее 40 процедур закупок. Рисунок 18: Количество процедур закупки в завершённых проектах Региональное распределение процедур закупки К-во Пр. З Пр. АФР EAP ЕЦА LCR БВСА ЮА > 100 6 1 5 80 — 100 3 3 60 — 80 2 1 1 40 — 60 6 5 1 20 — 40 21 10 1 3 6 1 < 20 14 1 2 4 2 1 4 К-во пр. 52 13 3 7 22 1 6 Общее число заключённых договоров в завершённых проектах ИСФМ не соответствует количеству процедур закупок (Рисунок 19) вследствие повторной подачи предложений, отмены предложений или иных действий, не предусматривающих заключения договоров (напр., учебные поездки, обучение). Базовая информация о большинстве основных договоров, связанных с разработкой ИКТ решений ИСФМ или консультационной помощью размещена на операционном портале. Впрочем, там отсутствуют поправки к договорам и соответствующие изменения цен. Следовательно, имеющаяся информация об общем количестве договоров и итоговых ценах нуждается в уточнении при наличии такой необходимости. 24 Данные о стоимости ИКТ решений ИСФМ получены из базы данных ИСФМ и проектной документации. Глава I. Введение  27 Рисунок 19: Количество заключённых договоров в завершённых проектах Региональное распределение заключённых К-во Пр. АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА > 100 5 5 80 — 100 4 2 2 60 — 80 3 3 40 — 60 6 1 4 1 20 — 40 17 7 1 3 6 < 20 17 3 2 4 2 1 5 К-во пр. 52 13 3 7 22 1 6 13. Ресурсы на реализацию На основании данных, содержащихся в ICR, был проведён анализ рабочего времени (в неделях) и бюджета Всемирного банка (ББ) на подготовку и внедрение ИСФМ с тем, чтобы выявить региональные особенности и их влияние на продолжительность и успешную реализацию проектов. Распределение рабочего времени в неделях 25 для 54 проектов (один ICR ещё находится в процессе подготовки) представлено на Иллюстрации 20. Разработка и внедрение ИСФМ в среднем занимает 188 рабочих недель. 33 из 54 проектов (61%) были завершены за менее чем 200 недель рабочего времени. Рисунок 20: Распределение рабочего времени среди завершённых проектов Региональное распределение рабочего времени в Рабочее Пр. АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА > 400 2 1 1 300 — 400 4 1 3 200 — 300 15 7 2 6 100 — 200 23 3 2 3 13 1 1 < 100 10 1 1 1 3 4 К-во пр. 54 13 3 7 25 1 5 Как показывают данные о распределении рабочего времени, его затраты были гораздо меньшими в ВАТ, ЕЦА и ЮА (12 из15 или 80% проектов были завершены за менее чем 200 рабочих недель), что в целом не оказало негативного влияния на результативность проектов. В АФР в 69% проектов потребовалось более 200 рабочих недель на реализацию. Впрочем, результативность этих усилий представляется смешанной. Для ЛАК характерна аналогичная тенденция — реализация 36% проектов занимала свыше 200 рабочих недель, при этом результативность 25 завершённых проектов оказалась сравнительно лучше. 25 Представленная на операционном портале информация о текущих процедурах закупки или заключённых договорах может быть неполной по некоторым проектам, или же тип процедур закупки может быть указан неправильно. Таким образом, фактическая стоимость ИКТ решения ИСФМ некоторых проектов может оказаться выше, чем указанная сумма, если ещё не вся документация по проекту размещена на портале. 28  Информационные системы финансового менеджмента Бюджеты Всемирного банка (ББ) на подготовку и реализацию проектов ИСФМ обнаруживают существенные различия, а среднее их значение для завершённых проектов составляет 708 тыс. долл. (Рисунок 21). Рисунок 21: Распределение бюджета ВБ среди завершённых проектов Региональное распределение бюджета ВБ Бюждет ВБ Пр. АФР EAP ЕЦА ЛАК БВСА ЮА > 1,6 млн. долл. 1 1 1,2 — 1,6 млн. долл. 5 3 1 1 0,8 — 1,2 млн. долл. 12 4 2 5 1 0,4 — 1,8 млн. долл. 22 4 2 3 11 2 < 0,4 млн. долл. 13 2 1 1 7 2 К-во пр. 53 13 3 7 24 1 5 На основании данных, содержащихся в ICR, из 53 завершённых проектов ИСФМ, на реализацию 66% проектов (35 из 53) потребовалось менее 800 тыс. долл. ББ, при этом 50% этих проектов не имело периодов продления займа или имели незначительные такие периоды (менее 9 месяцев). Как свидетельствуют региональные данные, 54% проектов (7 из 13) в АФР предусматривали ББ на сумму свыше 800 тыс. долл. Средний размер ББ для проектов ИСФМ во всех других регионах, как правило, составлял менее 800 тыс. долл. Среднегодовой ББ на подготовку и реализацию 53 завершённых проектов равняется 92 тыс. долл. (Рисунок 22). Среднегодовой бюджет около 60% завершённых проектов (32 из 53) не превышал 100 тыс. долл. Согласно данным о региональном распределении, АФР имеет наибольшую долю проектов (54%), годовой бюджет которых превышал 100 тыс. долл. Годовой ББ для завершённых проектов в других регионах в целом составлял менее 100 тыс. долл. Рисунок 22: Годовой ББ для завершённых проектов Региональное распределение годового ВБ Годовой ББ Пр. АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА > 200 тыс. долл. 1 1 150 — 200 тыс. долл. 3 1 1 1 100 — 150 тыс. долл. 17 5 3 6 1 2 50 — 100 тыс. долл. 24 5 2 2 12 3 < 50 тыс. долл. 8 1 1 1 5 К-во пр. 53 13 3 7 24 1 5 Глава I. Введение  29 14. Динамика раходования средств займов Комплексные проекты ИСФМ (первого типа) предусматривают значительные инвестиции в ИКТ решения, разработка и внедрение которых требуют продолжительного времени. Боле того, эти решения должны быть согласованы с деятельностью по реформированию УГФ, что предусматривает большой объём консультационной поддержки с целью оптимизации отдельных бизнес-процессов, операционной и нормативно-правовой базы и других параметров, выступающих в качестве предпосылок внедрения ИСФМ. Таким образом, проекты ИСФМ соответствуют типу операций с медленным расходованием средств (slow disbursing operation), представленной на Иллюстрации 23: Рисунок 23: Типичный график расходования средств по проектам ИСФМ мл Дата вступления в силу Дата вступления в силу Утверждение Заключение ФГ ВБ Датой начала расходования средств ("изначальной") считается дата утверждения советом директоров. Однако расходование средств, как правило, начинается после наступления даты вступления в силу Соглашения о займе (кредите). Поскольку первоначальный вариант графика расходования средств займа уточняется в ходе переговоров и принимается в качестве "изначальной" схемы, размещаемой на операционном портале, то рабочей группе проекта, чтобы избежать нереалистичных оценок, необходимо предусмотреть время, требуемое на подписание Соглашения о займе (кредите) и его вступления в силу, что, как правило, происходит в течение трёх месяцев после заключения Соглашения. Не представляется возможным предусмотреть все потенциальные задержки периода вступления Соглашения в силу (главным образом, вследствие процесса ратификации), поэтому изначальный график расходования средств необходимо подвергать пересмотру на всех основных этапах реализации (дата вступления в силу, реструктуризация, период уточнения даты окончания проекта) с тем, чтобы учесть все необходимые изменения. Таким образом, любые графики расходования средств имеют, по 30  Информационные системы финансового менеджмента крайней мере, один скорректированный вариант, а его "фактические" значения автоматически уточняются для отображения изменений. Графики расходования средств по 55 завершённым проектам представлены в Приложении 7 и снабжены примечаниями, отражающими влияние вследствие реструктуризации проекта и удлинения срока финансирования (данные о региональном распределении представлены в Таблице 5). Отмечается систематическое и постоянное несоответствие между изначальным и уточнённым вариантом схемы финансирования в таких проектах. Такая же тенденция характерна и для некоторых текущих проектов. Причиной этого может быть оптимистический прогноз в отношении графика расходования средств, основывающийся на нереалистичных планах реализации проекта и проведения закупок, а также относительно больших погрешностей при изначальной оценке стоимости проекта. В целом, реструктуризация проектов (22 из 55) способствовала оптимизации темпов предоставления займов и процессу реализации проектов. В 16 из 22 реструктурированных проектах (73%), изменения масштабности проекта и деятельности в рамках проекта привели к существенным улучшениям в графике расходования средств займа. Эффект от реструктуризации не столь заметен в оставшихся 6 проектах (27%), поскольку изменения масштабности проектов и деятельности осуществлялись достаточно поздно, ближе к сроку окончания проекта или же они не были как следует продуманны. Аналогичным образом, у 44 из 55 завершённых проектов был продлён срок окончания (80%), главным образом, вследствие необходимости завершения запланированных мероприятий при отсутствии существенного роста бюджета проекта. Таблица 5: Региональные отличия в реструктуризации и продлении сроков завершённых проектов Реструктуризация и продление сроков Пр. АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА Продление проектов ИСФМ 44 11 2 6 20 2 3 Реструктуризация проектов ИСФМ 22 7 1 2 10 1 1 Общее к-во комплексных проектов ИСФМ (тип 1) 32 6 3 7 14 1 1 Общее к-во проектов в масштабах страны (Ц+М) 23 0 2 7 11 0 3 Общее к-во проектов центрального уровня (Ц) 26 9 1 0 13 1 2 Общее к-во функционирующих ИСФМ 49 9 3 7 24 1 5 К-во проектов 55 13 3 7 25 2 5 Наряду с необходимостью отслеживания темпов предоставления займов (перечисление средств на указанные счета бенефициаров на цели проектов), не менее важным является отслеживание статуса фактических платежей, осуществляемых банком или бенефициаром (время движения средств после предоставления счетов к оплате за выполненные и принятые работы), а также общего объёма обязательств (предусмотренных договорами). Глава I. Введение  31 15. Региональные отличия процесса разработки и реализации В Таблице 6 представлены основные подходы к разработке и реализации в различных регионах. В таблице представлены данные о количестве стран в регионе (к-во стр.), количестве проектов (к-во пр.), типах систем — казначейство/ИСФМ (T/F), масштабности систем — центрального уровня (Ц) или центрального и местного (Ц+М), выбранном прикладном программном обеспечении (ППО), о том, является ли основной задачей проекта внедрение ИСФМ, или же оно — один из компонентов более масштабной задачи (T/F О), о количестве процедур закупок, связанных с ИКТ решениями (T/F к-во ПЗ) и, наконец, о наличии экспертов в сфере ИКТ в составе рабочих групп Всемирного банка (РГ) или консультанта (К). Таблица 6: Региональные отличия в подходах к реализации проектов ИСФМ разработка и реализация проектов казначейства /ИСФМ: региональный подход Регион К-во стр. К-во пр. T/F Масштаб ППО T/F О T/F к-во ПЗ ИКТ в РГ ЛАК 13 29 T >> F Ц >> Ц+М ПОМР Смешан. >3 РГ+К ЕЦА 12 14 T >> F Ц+М ГКПО+ПОМР Да <=3 РГ АФР 14 25 F Ц ГКПО Нет >3 К БВСА 2 2 F Ц ГКПО Нет >3 К ВАТ 7 10 T Ц+М ГКПО Смешан. <=3 РГ+К ЮА 3 7 T Ц+М ГКПО Да <=3 К Всего 51 87 < завершённые + текущие проекты С наибольшим количеством завершённых/текущих проектов (29) ЛАК выделяется среди других регионов по числу проектов, предусматривающих внедрение системы казначейства, а не ИСФМ, реализацией систем на центральном уровне и предпочтением программного обеспечения местной разработки. В целом, общее направление проектов ЛАК является смешанным, некоторые из проектов предусматривают внедрение систем T/F, другие касаются сферы MTEF, налогов, таможенных пошлин. Количество необходимых пакетов закупок оказалось весьма большим (намного больше 3), а технические специалисты были представлены в рабочих группах Всемирного банка и у консультантов. На втором месте по количеству проектов (25) находится АФР, для которого характерна разработка ИСФМ на центральном уровне, хотя общие задачи проектов не ограничивались одним лишь внедрением ИСФМ. Преимущество в этих системах отдавалось готовому коммерческому программному обеспечению, количество пакетов закупок превышало 3. Эксперты в сфере ИКТ были представлены у консультантов и не входили в состав рабочих групп ВБ. На каждую страну АФР и ЛАК приходится примерно по два проекта. В ЕЦА было реализовано 14 проектов по внедрению систем T/F и, в частности, систем казначейства как на центральном, так и местном уровне. В системах применялось как ГКПО, так и ПОМР, и, в основном, требовалась проведенение одой или двух процедур закупок. В составе рабочих групп были представлены специалисты сферы ИКТ, имеющие 32  Информационные системы финансового менеджмента опыт в разработке и реализации проектов по реформированию сектора УГФ и развитию возможностей в этой сфере. Для ВАТ характерен смешанный подход. Некоторые проекты посвящены системам T/F, а другие — нет. Проекты предусматривали внедрение систем казначейства на основе ГКПО на центральном и местном уровнях. Аналогично ЕЦА, количество процедур закупки было небольшим. Эксперты в сфере ИКТ были представлены как в рабочих группах, так и у консультантов. Подобно ЕЦА, в ЮА доминирующими проектами были системы казначейства на центральном и местном уровнях на основе ГКПО, однако общими задачами этих проектов являлось внедрение ИСФМ. Количество процедур закупок также было относительно небольшим, к работе привлекались специалисты в сфере ИКТ. Наконец, в регионе БВСА было реализовано наименьшее число проектов (2) с широким спектром задач, одной из которых было внедрение систем T/F. Проекты предусматривали внедрение систем ИСФМ на центральном уровне на основе ГКПО. Количество процедур закупок было, как правило, большим, а технические специалисты были представлены в рабочих группах Всемирного банка и у консультантов. Такое региональное разнообразие подходов предполагает, чтобы рабочие группы Всемирного банка учитывали специфические потребности различных регионов и стран, предлагая им разнообразные решения, которые доказали свою эффективность в некоторых странах и регионах. Несколько амбициозных проектов потерпели неудачу, преимущественно в Африке, вследствие того, что масштабные реформы в сфере УГФ были инициированы прежде, чем была налажена базовая инфраструктура и выработаны институциональные возможности. Впрочем, в рамках большинства из этих проектов были внедрены системы УГФ, многие из которых функционируют до сих пор. В Приложении 6 представлен обзор проектов ИСФМ, реализованных Международной ассоциацией развития (IDA). 23 из 55 завершённых проектов ИСФМ осуществлялись в странах-членах IDA (12 из них в Африке). Аналогично этому, 23 из 32 текущих проектов осуществляются в странах-членах IDA (12 из них в Африке). Почти 66% финансирования со стороны IDA (747 млн. долл. из 1 133 млн. долл.) поступило в африканские страны на нужды завершённых/текущих проектов ИСФМ. Несмотря на такие инвестиции, на Африку приходится наибольшая доля неудач проектов ИСФМ (в результате в 4 из 12 проектов система УГФ не была внедрена). Основной причиной этого является попытка осуществить масштабный проект ИСФМ, не учитывая ограничений в отношении имеющихся способностей и инфраструктуры. Глава III. Результативность проектов Какова результативность проектов ИСФМ согласно различным критериям оценки? Что является ключевыми факторами, определяющими успех или неудачу проектов? В этом разделе с различных ракурсов исследуется результативность завершённых проектов ИСФМ, представленных в базе данных. Причины успеха и неудач проектов — вопрос спорный, и две точки зрения на схожие проекты часто могут иметь результатом совершенно разные интерпретации. В этом разделе представлены различные критерии оценки успешности и неудач проектов в ходе этапов их подготовки и реализации, помимо традиционных показателей, присутствующих в проектной документации, что позволит выработать глубокое понимание результативности проектов. С помощью данных документов об оценке проекта (PAD), отчётов о завершении работ по проекту (ICR) и рейтингов Независимой группы оценки (IEG) проекты оцениваются по различным критериям, в том числе и по таким: функционирует ли проект после своего окончания, обеспечена ли его устойчивость и практические результаты. В первой части исследуются рейтинги результативности ICR, во второй — рейтинги IEG, а в третьей представлены дополнительные критерии, такие как функциональный статус разработанной ИСФМ. В оставшейся части рассматриваются часто упоминаемые в ICR факторы успешности и неудач проекта в целом или отдельных его компонентов, общие тенденции в ходе реализации проектов и проводится сравнительный анализ с результатами проектов, реализованных в частном секторе. 16. Рейтинги ICR Данные ICR — важный показатель результативности проекта для банка и заёмщика. Отчёт о завершении работ по проекту, как правило, составляется в течение полугода по окончании проекта. В нём производится тщательный сравнительный анализ результатов проекта и запланированных целей (изложенных в PAD) и резюмируются полученные уроки в ходе разработки, реализации и функционирования проекта. В подготовке ICR участвуют три заинтересованные стороны. Рабочие группы и консультанты готовят отчётность по всем финансируемым банком проектам. Заёмщик принимает участие в подготовке отчёта о завершении работ, а также составляет собственный итоговый отчёт об оценке. Независимая группа оценки (IEG) производит независимую оценку постфактум по всем ICR. В Таблице 7 даны определения рейтингов, представленных в ICR. 26 26 Указанное в ICR рабочее время в неделях может отличаться от фактически затраченного времени на подготовку и надзор за исполнением проектов ИСФМ, поскольку в отчёте может не учитываться вклад всех рабочих групп и сверхурочная работа. 33 34  Информационные системы финансового менеджмента В данном исследовании рассматриваются рейтинги ICR в отношении результативности реализации проектов, результатов проектов, устойчивости и других аспектов. Все рейтинги, за исключением "устойчивости" и "влияния на развитие", ранжируются по шестибалльной шкале от крайне удовлетворительного (КУ) до крайне неудовлетворительного (КН): КУ, У, СУ, МУ, Н, КН. В анализе исследуются 44 из 55 27 завершённых проектов 28. По различным критериям оценки результативности ICR большинство проектов попадают в категорию "удовлетворительно" (У). Это может свидетельствовать о некоторой предвзятости самостоятельной оценки, поскольку в рейтингах IEG эта тенденция несколько видоизменяется. Таблица 7: Определение рейтингов ICR Рейтинги ICR Определения Задача разработки проекта Степень достижения задач разработки проекта (ЗРП) Степень общего прогресса реализации, управления проектом, Результативность финансового менеджмента, процесса закупок, мониторинга и реализации (в ISR) оценки и софинансирования. Вероятность сохранения достигнутых или ожидаемых в будущем Устойчивость результатов проекта в отношении его задач в течение экономического срока жизни проекта. Степень того, насколько проект улучшил возможности страны Воздействие на или её институциональных органов к эффективному институциональное развитие использованию человеческих и финансовых ресурсов. Степень достижения или достижения в будущем основных Результат операционных задач. Риски для результатов На момент оценки риски для результатов развития или того, что развития результаты развития не буду сохранены (или достигнуты). Степень обеспечения качества услуг, предоставляемых банком, на начало проекта и степень эффективности реализации за счёт надлежащего надзора (включая обеспечение заключения Результативность банка соответствующих переходных договоров на осуществление деятельности, которой оказывается содействие, после окончания процедуры предоставления займа) за достижением ЗРП. Степень обеспечения заёмщиком (в т.ч. правительством и Результативность заёмщика исполнителем проекта) качества подготовки и реализации, его соответствия соглашениям и договорам для достижения ЗРП. В отчётах о ходе работ по проекту (ISR) и в ICR результативность ИКТ компонента ИСФМ у большинства проектов (71% или 39 из 55) оценивается позитивно (удовлетворительно и лучше). 27 В августе 2006 г. система рейтингов ICR подверглась двум изменениям: (1) в рейтинге Результата стали учитывать влияние проекта на институциональное развитие, что устраняет потребность в отдельном рейтинге Институционального развития, (2) рейтинг Устойчивости был заменён новым рейтингом Рисков для результатов развития (по четырёхбалльной шкале), который оценивает степень неопределённости в отношении результатов развития проекта на момент оценки. 28 Подробные определения шести оценочных категорий см. стр. 40 ICR Guidelines. Глава II. Анализ описательных данных  35 Шесть проектов получили рейтинг КУ Рисунок 24: Региональное распределение и 33 проекта — У. Вместе с тем, рейтингов результатов проектов в ICR рейтинг 16 проектов оказался ниже удовлетворительного. Рейтинг ICR в отношении достижения задач разработки проекта (ЗРП) также был У или выше для большинства проектов (76% или 42 из 55) в ISR/ICR. Большинство из этих проектов (40) получили рейтинг У, тогда как только два проекта были оценены как КУ. 13 проектов получили рейтинг ниже У. Результативность реализации была У и выше для 76% (42 из 55) проектов, но лишь один из этих проектов был оценён Рисунок 25: Региональное распределение как КУ в ISR/ICR. рейтингов воздействия на развитие в ICR Рейтинг результата проекта, отражающий степень выполнения задач проекта в настоящем или в будущем, был удовлетворительным для 36 из 54 проектов (67%). Рейтинг результата 18 проектов был оценён как У. Региональное распределение рейтингов результата проектов представлено на Иллюстрации 24. Несколько проектов, осуществлённых в АФР и ВАТ, получили рейтинг "неудовлетворительно" (Н). В ЛАК реализовано наибольшее количество проектов (17) с удовлетворительным рейтингом (У). Региональное распределение рейтинга воздействия на развитие, отражающий степень того, насколько проект улучшил возможности страны или её институциональных органов к эффективному использованию человеческих и финансовых ресурсов, представлено на Иллюстрации 25, где рейтинг выражен по четырёхбалльной шкале: высокое (В), значительное (З), умеренное (У) и незначительное (Н). Десять проектов получили рейтинг В (16,7%), 20 проектов — З (37,5%) и 24 — У (45,8%). Наибольшее число проектов с умеренным рейтингом приходится на АФР и ЛАК. Оценка устойчивости проектов производилась по четырёхбалльной шкале: крайне вероятно (КВ), вероятно (В), маловероятно (М) и крайне маловероятно (КМ). Большинство проектов вошли в категорию "вероятно" (В) — 42 из 54 проектов, 78%. Пять проектов получили оценку "крайне вероятно" и семь — "маловероятно". Результативность банка и заёмщика имеют примерно одинаковый рейтинг по всем проектам. В 61% проектов результативность заёмщика получила удовлетворительный или более высокий рейтинг. В 39 % проектов этот рейтинг был умеренно удовлетворительный или ниже. В менее чем пяти проектов результативность заёмщика и банка были оценены на уровне КУ. 36  Информационные системы финансового менеджмента 17. Рейтинги IEG Независимая группа оценки (IEG) проводит оценку ICR постфактум и представленных в них рейтингов также по шестибалльной шкале (за исключением категорий "воздействие на развитие" и "риски для результатов развития") плюс одна категория: нет оценки (НО). Сравнение 48 рейтингов ICR и 43 IEG в отношении результатов проектов, их устойчивости, воздействия на развитие, результативности банка и результативности заёмщика показало, что в результате повторной оценки IEG рейтинги были понижены примерно у половины проектов. Пересмотр рейтингов в сторону повышения отмечен во всех категориях, у четырёх проектов рейтинги были пересмотрены разнонаправленно, рейтинги семи проектов не претерпели изменений и ещё 12 завершённых проектов ожидают оценки IEG (по 7 пока не представлен ICR). Учитывая, что ICR — это самостоятельная оценка исполнителя, неудивительно, что она подвержена изменениям со стороны IEG. Анализ рейтингов IEG в отношении Рисунок 27: Региональное распределение результатов проектов, воздействия на рейтингов результатов проектов по версии IEG развитие, результативности банка и заёмщика и устойчивости свидетельствуют об этой тенденции. Согласно оценке IEG, 15 проектам из 43 (35%) был присвоен рейтинг "удовлетворительно" (У) или выше, что значительно меньше 76%, получивших рейтинги У и КУ в ICR. Наибольшим пересмотром IEG было понижение рейтинга 10 проектов с У на УУ. Региональное распределение рейтингов результата проектов по версии IEG представлено на Иллюстрации 26. Рисунок 26: Региональное распределение Рейтинг устойчивости проектов по рейтингов воздействия на развитие от IEG версии IEG ранжирован по шестибалльной шкале . 29 56% завершённых проектов (24/43) был присвоен рейтинг "вероятно" или "весьма вероятно", в отличии от 78 % в ICR. Рейтинг воздействия на развитие от IEG присвоен по той же четырёхбалльной шкале 30. Воздействие 18 из 43 проектов характеризуется как значительное (42 %), 2 как высокое. 10 - умеренное, 2 - незначительное. 11 проектов не получили оценки (Рисунок 27). 29 ICR по последнему из добавленных в базу проектов в июле 2010 г. (P050706) пока недоступен. 30 Рейтинг устойчивости: Крайне вероятно (КВ), вероятно (В), маловероятно (М), крайне маловероятно (КМ), трудноопредилимо (Т) и нет оценки (НО). Глава II. Анализ описательных данных  37 Результативность банка и заёмщика также оказалась несколько ниже рейтингов ICR. Оба показателя получили рейтинг "удовлетворительно" или выше в 60,5% и 53,5% проектов соответственно. В менее чем пяти проектах результативность заёмщика и банка были оценены на уровне КУ. IEG также оценивала уровень обеспечения качества на начало проектов. В этой категории оценивалось, в какой степени разработка проекта соответствовала национальным стратегиям (напр., стратегии содействия стране), чёткость поставленных задач и использование опыта предыдущих проектов и т.п. 22 из 43 проектов имеют рейтинг "удовлетворительно" (51%), один проект — "крайне удовлетворительно". Два проекта получили рейтинг "умеренно удовлетворительно", 6 — "умеренно неудовлетворительно" и 12 — "неудовлетворительно". С целью выработки лучшего понимания результативности проектов ИСФМ, в этом разделе представлены различные критерии оценки результативности. Согласно ICR, большинство проектов попадают в категорию "удовлетворительно" по большинству критериев оценки результативности. По версии IEG картина представляется несколько иной. Рейтинг около 64% оценённых IEG проектов (29 / 43) был пересмотрен в сторону понижения с У до УУ. В то же время, из 55 завершённых проектов, 49 систем T/F (89 %) являются функционирующими, свидетельствуя о том, что с точки зрения полученных результатов и их устойчивости, многие из этих проектов достигли своих технических и операционных целей. В будущем при анализе результативности этих систем можно использовать показатели, используемые, например, программой Государственных расходов и финансовой подотчётности (ГРПФ) для составления сравнительных рейтингов стран по показателям функциональности и результативности систем. 18. Функциональный статус Другой немаловажный критерий оценки успешности результатов проекта — функционирование информационной системы финансового менеджмента по окончании проекта (Приложение 11). В настоящее время из 55 завершённых Рисунок 28: Функциональный статус проектов проектов 49 функционируют в полном систем казначейства/ИСФМ или частичном объёме. Из этих функционирующих систем 20 — это системы казначейства и 29 — ИСФМ (Рисунок 28). 27 из этих систем являются полнофункциональными системами T/F, 22 — пилотные проекты T/F систем центрального уровня. В ЛАК проекты решали задачу дальнейшего повышения масштабности и функциональности систем T/F. Примечательно, что шесть потерпевших неудачу проектов (11%) предусматривали внедрение ИСФМ: четыре в АФР и по одному в БВСА и ЛАК. 38  Информационные системы финансового менеджмента Другой базовый критерий оценки успешности — это завершение проекта в установленный срок и в рамках бюджета. Как сообщалось в предыдущем разделе, распространённой практикой для завершённых проектов ИСФМ было их продление, т.е. наличие периода продления займа. Из 55 проектов 44 проекта (80%) имели период продления займа средней продолжительностью 2,2 года. Среди причин периода продления займа — короткий подготовительный этап, задержки процесса закупок, технические сложности и политическая нестабильность. Что касается перерасхода средств, исследования выборки показало, что большинство проектов было реализовано в рамках бюджета. Сравнение фактической и запланированной стоимости проектов показало, что фактическая стоимость 23 проектов соответствовала запланированной в диапазоне отклонений 5%. Из 55 проектов только в 10 отмечалось превышение изначального бюджета, тогда как фактическая стоимость 22 проектов оказалась ниже запланированной. В целом около 82% проектов ИСФМ были реализованы в рамках бюджета. Статус реализации всех проектов ИСФМ, представленных в базе данных ИСФМ, приводится в Приложении 12. 19. Подходы к подготовке Также анализировался подход специалистов Всемирного банка к подготовке завершённых и текущих проектов, оценивалась степень их внимания к основным подготовительным мероприятиям (подробная информация по каждому проекту см. в таблице "T/F Eval" базы данных ИСФМ). На основании информации, содержащейся в документах об оценке проектов и на операционном портале, была сделана предварительная оценка функций и способностей в сфере управления государственными финансами, разработки реалистичной конфигурации ИСФМ, ориентированность проектов на выработку соответствующих способностей, наличие подробного плана реализации всех мероприятий по проектам, реалистичность прогноза стоимости, согласованность запланированных мероприятий с планом закупок/предоставления займа, использования национальных систем и прочие важные аспекты. Эти данные отбирались в соответствии с рекомендациями по разработке и реализации проектов ИСФМ, представленной далее в этом исследовании (см. Главу V, раздел 31). Как показано в Таблице 8, около 60% (33 из 55) завершённых проектов начинались с надлежащей оценки сферы УГФ на подготовительном этапе, а именно с анализа существующих возможностей и практики. Однако на подготовительном этапе желательно обращать внимание и на другие важные аспекты, которые, как правило, игнорируются до этапа реализации проекта. В 91% проектов на этапе подготовки не проводился анализ системы УГФ или тендерной документации, имеющей отношение к УГФ (в частности, предложений в ходе международных конкурсных торгов — МКТ). Кроме того, редко использовались национальные системы управления проектами, закупок или финансового менеджмента в течение жизненного цикла проекта. В большинстве завершённых проектов на подготовительном этапе не осуществлялась разработка стратегии реформирования УГФ или концепции системы (75 и 85% завершённых проектов соответственно). Наконец, в случае 78% (43 из 55) завершённых проектов на начальном этапе отсутствовала стратегия модернизации сферы ИКТ. С другой стороны, на начальном этапе часто прорабатывались отдельные направления, которые в дальнейшем использовались на этапе реализации. В более 50% завершённых Глава II. Анализ описательных данных  39 проектов на этапе подготовки или реализации были разработаны или оптимизированы единый план счётов бюджетного учёта (ПСБУ), согласованный с бюджетной классификацией (БК), который в дальнейшем использовался в системе T/F. В ходе жизненного цикла проекта были реализованы механизмы технической координации с целью устранения проблем внедрения. На этапах подготовки и реализации были организованны рабочие группы специалистов по ИКТ и проведено обучение персонала. Большинство проектов также предусматривало организацию подразделения по реализации проекта (ПРП), укомплектованного квалифицированными кадрами. Наконец, на этапе подготовки были внедрены механизмы мониторинга и оценки. В Таблице 9 представлены подходы к подготовке 32 завершённых и текущих проектов ИСФМ. Подходы, характерные для завершённых проектов и для текущих проектов, обнаруживают много общего. Два основных отличия в подходах состоят в том, что, во- первых, на этапе подготовки 53% завершённых проектов не был реализован механизм координации с донором, тогда как у текущих проектов этот показатель составляет всего 16%. Это свидетельствует о том, что донорам необходимо лучше координировать свои стратегии и деятельность для повышения эффективности и ценности оказываемого ими содействия. Второе отличие состоит в том, что у 75% завершённых проектов отсутствовала стратегия УГФ, тогда как среди текущих проектов таковых всего 48%. В Приложении 2 представлен опросник и анкета для членов рабочих групп по разработке проектов ИСФМ, позволяющая использовать имеющийся опыт в сфере разработки и реализации проектов ИСФМ. 40  Информационные системы финансового менеджмента Глава III. Результативность проектов  41 Таблица 8: Подходы к подготовке проектов ИСФМ по информации 55 завершённых проектов Основные Описание Подход 1 Частот Подход 2 Частот Подход 3 Частот Опросник ИСФМ / Оценка существующих способностей и практик Использование оценки других результатов Оценка УГФ на этапе подготовки Отсутствие оценки УГФ 22 ГРФП на этапе подготовки 0 оценки на этапе 33 подготовки Разработанная и Разработка стратегии реформирования УГФ на Стратегия УГФ этапе подготовки Отсутствие стратегии УГФ 41 Наличие стратегии УГФ 13 утверждённая 1 стратегия УГФ Концепция системы (обзор функций, анализ Разработка концепции Концепция пробелов, РБП, потребности в развитии Наличие концепции системы способностей, правовые/институциональные Отсутствует 47 системы 1 системы на этапе 7 подготовки изменения, план действий) Отсутствие Техпомощь/обучение, Выработка техпомощи/обучения или выработка способностей в способностей Выработка способностей на этапе подготовки выработки способностей на 18 сфере УГФ на этапе 37 этапе подготовки подготовки Разработке на этапе Наличие единого плана счетов бюджетного подготовки/реализаци Единый Использование единого ПСБУ/БК учёта (ПСБУ), согласованного с бюджетной Отсутствие единого ПСБУ 14 ПСБУ 12 и проекта, 29 классификацией (БК) использование в системе T/F Разработке на этапе подготовки/реализаци Наличие ЕКС Наличие единого казначейского счёта (ЕКС) Отсутствие ЕКС 14 Функционирующий ЕКС 14 и проекта, 27 использование в системе T/F Подразделение Только Координация Внедрение механизма координации доноров Отсутствие механизм доноров на этапе подготовки координации доноров 29 координации доноров в 7 координационные 19 органе по реализации встречи доноров Оценка возможностей Отчётность о Оценка сферы ИКТ Оценка текущих возможностей сферы ИКТ Отсутствует 27 сферы ИКТ рабочей группой 28 возможностях в сфере 0 на этапе подготовки ИКТ Разработка и Стратегия в сфере ИКТ Разработка стратегии модернизации ИКТ Отсутствие стратегии ИКТ 43 Наличие стратегии ИКТ 11 утверждение стратегии 1 на этапе подготовки Конфигурация системы (функциональные и Разработка Конфигурация технические требования, архитектура ИКТ, Наличие конфигурации системы план реализации, этапность, анализ затраты- Отсутствует 51 системы 1 конфигурации системы 3 на этапе подготовки выгода) Подробная Подробная оценка Проведение подробной оценки стоимости с Отсутствие на этапе оценка увязкой к плану закупок (ПЗ) подготовки 29 стоимости (с увязкой к ПЗ) 26 стоимости на этапе подготовки 42  Информационные системы финансового менеджмента Основные Описание Подход 1 Частот Подход 2 Частот Подход 3 Частот Подготовка подробного Подробный Подготовка подробного графика реализации Отсутствие на этапе графика мероприятий (с график для по всем компонентам подготовки 30 увязкой к ПЗ и плану 25 реализации предоставления займа) Разработка Тендерная Подготовка тендерной документации Отсутствие на этапе Наличие документации для документации для МКТ документация касательно УГФ (МКТ) подготовки 52 МКТ 0 на этапе подготовки 3 проекта Группа технической Только встречи по Техническая Внедрение механизма технической Отсутствие механизм координация координации на этапе подготовки технической координации 4 координации в органе по 15 вопросам технической 36 реализации координации Выработка Организация рабочей Наличие подразделения возможносте Отсутствие выработки группы ИКТ и обучение Выработка возможностей в технической сфере ИКТ/возможностей йв на этапе подготовки возможностей в 4 Предоставление 22 персонала на этапах 29 технической технической сфере подготовки/реализаци техпомощи/обучения сфере и Возможности Организация подразделение по реализации Организация ПРП и в сфере Отсутствие управления проекта (ПРП) и выработка возможностей на ПРП/возможностей 1 Наличие ПРП 9 обучение персонала на 45 этапе подготовки этапе подготовки проектами Национальная Оптимизация и Отсутствие национальной Использование система Использование национальной системы для использование управления управления проектами системы для управления 53 национальной системы для 2 национальной системы 0 проектами управления проектами проектами на этапе подготовки Национальная Оптимизация и Отсутствие национальной Использование система Использование национальных систем для использование проведения проведения закупок системы проведения 54 национальной системы для 1 национальной системы 0 закупок проведения закупок закупок на этапе подготовки Национальная Оптимизация и Отсутствие национальной Использование система Использование национальных систем для использование финансового финансового менеджмента системы финансового 53 национальной системы для 2 национальной системы 0 менеджмента финансового менеджмента менеджмента на этапе подготовки Использование Разработка Мониторинг и Отсутствие механизмов оценка Наличие механизмов МиО МиО 1 существующих механизмов 5 механизмов МиО на 49 МиО этапе подготовки Глава III. Результативность проектов  43 Таблица 9: Подходы к подготовке проектов ИСФМ по информации 32 текущих проектов Основные Описание Подход 1 Частот Подход 2 Частот Подход 3 Частот Опросник ИСФМ / Оценка существующих способностей и практик Использование оценки других результатов Оценка УГФ на этапе подготовки Отсутствие оценки УГФ 2 ГРФП на этапе подготовки 7 оценки на этапе 23 подготовки Разработанная и Разработка стратегии реформирования УГФ на Стратегия УГФ этапе подготовки Отсутствие стратегии УГФ 15 Наличие стратегии УГФ 14 утверждённая 3 стратегия УГФ Концепция системы (обзор функций, анализ Разработка концепции Концепция пробелов, РБП, потребности в развитии Наличие концепции системы способностей, правовые/институциональные Отсутствует 25 системы 3 системы на этапе 4 подготовки изменения, план действий) Отсутствие Техпомощь/обучение, Выработка техпомощи/обучения или выработка способностей в способностей Выработка способностей на этапе подготовки выработки способностей на 7 сфере УГФ на этапе 25 этапе подготовки подготовки Разработке на этапе Наличие единого плана счетов бюджетного подготовки/реализаци Единый Использование единого ПСБУ/БК учёта (ПСБУ), согласованного с бюджетной Отсутствие единого ПСБУ 1 ПСБУ 13 и проекта, 18 классификацией (БК) использование в системе T/F Разработке на этапе подготовки/реализаци Наличие ЕКС Наличие единого казначейского счёта (ЕКС) Отсутствие ЕКС 2 Функционирующий ЕКС 14 и проекта, 16 использование в системе T/F Подразделение Только Координация Внедрение механизма координации доноров Отсутствие механизм доноров на этапе подготовки координации доноров 5 координации доноров в 10 координационные 17 органе по реализации встречи доноров Оценка возможностей Отчётность о Оценка сферы ИКТ Оценка текущих возможностей сферы ИКТ Отсутствует 14 сферы ИКТ рабочей группой 18 возможностях в сфере 0 на этапе подготовки ИКТ Разработка и Стратегия в сфере ИКТ Разработка стратегии модернизации ИКТ Отсутствие стратегии ИКТ 23 Наличие стратегии ИКТ 1 утверждение стратегии 8 на этапе подготовки Конфигурация системы (функциональные и Разработка Конфигурация технические требования, архитектура ИКТ, Наличие конфигурации системы план реализации, этапность, анализ затраты- Отсутствует 27 системы 1 конфигурации системы 4 на этапе подготовки выгода) Подробная Подробная оценка Проведение подробной оценки стоимости с Отсутствие на этапе оценка увязкой к плану закупок (ПЗ) подготовки 20 стоимости (с увязкой к ПЗ) 12 стоимости на этапе подготовки 44  Информационные системы финансового менеджмента Основные Описание Подход 1 Частот Подход 2 Частот Подход 3 Частот Подготовка подробного Подробный Подготовка подробного графика реализации Отсутствие на этапе графика мероприятий (с график для по всем компонентам подготовки 22 увязкой к ПЗ и плану 10 реализации предоставления займа) Разработка Тендерная Подготовка тендерной документации Отсутствие на этапе Наличие документации для документации для МКТ документация касательно УГФ (МКТ) подготовки 29 МКТ 0 на этапе подготовки 3 проекта Группа технической Только встречи по Техническая Внедрение механизма технической Отсутствие механизм координация координации на этапе подготовки технической координации 1 координации в органе по 10 вопросам технической 21 реализации координации Выработка Организация рабочей Наличие подразделения возможносте Отсутствие выработки группы ИКТ и обучение Выработка возможностей в технической сфере ИКТ/возможностей йв на этапе подготовки возможностей в 0 Предоставление 17 персонала на этапах 15 технической технической сфере подготовки/реализаци техпомощи/обучения сфере и Возможности Организация подразделение по реализации Организация ПРП и в сфере Отсутствие управления проекта (ПРП) и выработка возможностей на ПРП/возможностей 0 Наличие ПРП 5 обучение персонала на 27 этапе подготовки этапе подготовки проектами Национальная Оптимизация и Отсутствие национальной Использование система Использование национальной системы для использование управления управления проектами системы для управления 29 национальной системы для 3 национальной системы 0 проектами управления проектами проектами на этапе подготовки Национальная Оптимизация и Отсутствие национальной Использование система Использование национальных систем для использование проведения проведения закупок системы проведения 31 национальной системы для 1 национальной системы 0 закупок проведения закупок закупок на этапе подготовки Национальная Оптимизация и Отсутствие национальной Использование система Использование национальных систем для использование финансового финансового менеджмента системы финансового 30 национальной системы для 2 национальной системы 0 менеджмента финансового менеджмента менеджмента на этапе подготовки Использование Разработка Мониторинг и Отсутствие механизмов оценка Наличие механизмов МиО МиО 1 существующих механизмов 3 механизмов МиО на 28 МиО этапе подготовки Глава III. Результативность проектов  45 20. Факторы успешности Согласно официальным данным, литературным источникам, проектной документации и мнениям, озвученными руководителями проектов в ходе интервью, основным факторам успешной реализации проектов ИСФМ являются приверженность обязательствам на политическом уровне и надлежащие ИТ системы. Был осуществлён обзор ICR 55 завершённых проектов на предмет упоминания подобных факторов и оценки их влияния на успешность проектов или их отдельных компонентов. В Таблице 10 представлены результаты анализа частоты упоминания в ICR различных факторов и их регионального распределения. Таблица 10: Факторы успешности, упоминаемые в отчётности по завершённым проектам ИСФМ Факторы успешности, упоминаемые в отчётности по Пр. АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА завершённым проектам Ориентация на выработку возможностей и обучение 33 6 3 5 15 1 3 Пристальный надзор со стороны банка 32 4 3 7 16 2 Благоприятная политическая среда и приверженность 31 4 2 5 18 2 обязательствам Гибкость в управлении проектами 28 4 2 3 15 4 Наличие благоприятной среды (ИКТ, кадры, учёт) 15 1 2 3 8 1 Надлежащая подготовка и чёткая концепция 13 4 8 1 Надлежащее управление проектом и координация 12 1 2 3 4 2 Внешнее окружение (неконтролируемое) 6 2 3 1 К-во проектов 55 13 3 7 25 2 5 Четыре других фактора успешности, наиболее часто упоминаемых в ICR: 1) надлежащее внимание к выработке возможностей и обучению, 2) пристальный надзор за проектом со стороны Всемирного банка, 3) приверженность обязательствам и благоприятная политическая среда, 4) гибкий подход к разработке проекта и управления им. Для большинства регионов характерен аналогичный приоритет упомянутых факторов, за исключением ЕЦА и ЛАК. В ЛАК основным фактором успешности является благоприятная политическая среда и приверженность обязательствам, за которым следует пристальный надзор со стороны Всемирного банка. В случае ЕЦА, чаще остальных в ICR упоминается фактор пристальный надзор со стороны Всемирного банка Многие литературные источники тематики ИСФМ (см. Приложение 1) подтверждают эти результаты, в особенности в том, что касается важности приверженности долгосрочным политическим обязательствам по реформированию бюджетных и казначейских процессов и систем. Отсутствие у властей интереса и обязательств по отношению к такого рода проектам как на этапе разработки, так и реализации и сопровождения, часто упоминается как наиболее серьёзное препятствие для успешности проекта и долгосрочной устойчивости его результатов. 46  Информационные системы финансового менеджмента 21. Факторы неудач Те же 55 ICR были изучены на предмет факторов, обуславливающих неудачи либо системы в целом, либо отдельных её компонентов. Являясь антиподом по отношению к факторам успешности, недостаток квалификации персонала является основным фактором неудач, упомянутым в 33 из 55 проектов (60%). За ним следует сопротивление со стороны институциональной и организационной среды. Приверженность высшего руководства задачам проекта может позволить преодолеть такого рода сопротивляемость. Наконец, концептуальная сложность проекта и ненадлежащая подготовка и планирование упоминаются в 22 из 55 проектов (40%). В АФР основным фактором неудач было отсутствие квалифицированных кадров, а в ЛАК — как институциональное сопротивление, так и концептуальная сложность проектов. В Таблице 11 перечислены факторы неудач проектов по частоте их упоминания в отчётах и приводятся данные об их региональном распределении. Таблица 11: Факторы неудач, упоминаемые в отчётности по завершённым проектам ИСФМ Факторы неудач завершённых проектов Пр. АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА Ненадлежащая квалификация/подготовка членов 30 10 2 5 8 1 4 рабочих групп Институциональная/организационная 23 4 5 12 1 1 сопротивляемость Ненадлежащая подготовка и планирование 22 9 1 2 7 1 2 проектов Концептуальная сложность проекта / большое к-во 22 9 1 12 процедур закупки Неприспособленность организационной структуры к 20 7 2 2 5 4 интеграции Несоответствующая ИКТ инфраструктура 18 7 1 1 4 1 4 Отсутствие приверженности 17 4 2 2 6 1 2 задачам/обязательствам Недостаточная квалификация рабочей группы 17 8 2 6 1 Несоответствующая технология 13 4 2 6 1 Неэффективная координация по проекту 9 5 2 2 Внешнее окружение (политические пертурбации, 8 2 2 4 катаклизмы) Нечёткое распределение полномочий по 6 3 1 1 1 реализации К-во проектов 55 13 3 7 25 2 5 22. Обусловленности Представляется трудным выявить значимые корреляции между характеристиками ИСФМ и ожидаемыми результатами или результативностью проекта, поскольку имеющиеся данные относительно ограничены и, хоть и исчерпывающи, но несопоставимы (55 активных и 32 текущих проекта). Впрочем, можно определить общие типичные модели результативности успешных и неудачных проектов. Эти модели подкрепляют аргументы, изложенные в следующем разделе, а также подтверждают имеющийся опыт и рекомендации в отношении подходов к разработке и реализации проектов. Глава III. Результативность проектов  47 Представленные в этом разделе тенденции — это ответ на вопрос: какое решение оптимально для определённой задачи в определённой ситуации? Уделяется внимание и просчётам путём выявления распространённых ошибок при разработке проекта. На Иллюстрации 29 представлены просчёты, характерные для проектов ИСФМ. Большинство неудач приходится на долю масштабных проектов ИСФМ, инициированных в африканском регионе (4 из 6 проектов). Эти проекты имели короткий этап подготовки (в большинстве случаев менее 16 месяцев), не уделялось должное внимание подготовительным аспектам, а именно: отсутствовала концепция, основанная на стратегии УГФ, компоненты и мероприятия не были детализированы, отсутствовал план реализации с указанием последовательности действий, план закупок и получения кредита были нереалистичными. Начало деятельности по разработке и внедрению решений ИСФМ приходилось на окончание периода готовности. Кроме того, с приближением даты окончания проекта, рабочие группы начинали понимать, что имеющегося бюджета или оставшегося времени недостаточно для того, чтобы достичь запланированных целей. В результате, в ходе этапа реализации удавалось только закончить разработку решения ИСФМ (несмотря на реструктуризацию и период период продления займа), а на внедрение информационной системы уже не оставалось времени или средств. Отсутствие приверженности задачам проекта на уровне правительства также было одним из факторов неудачной реализации проектов. Рисунок 29: Тенденции результативности неудачных проектов ИСФМ График реализации: в 67% проектов (4/6)  Короткий период подготовки (< 16 месяцев)  Задержки периода готовности (> 6 мес.)  Продолжительный период реализации (> 6 лет)  Реструктуризация и уточнение Обусловленности неудач  Масштабность ИСФМ, несогласованная с Разработка проекта: в 83% проектов (5/6) потребностями и возможностями страны 6  Отсутствие оценки/анализа пробелов  Отсутствие дополнительного  Отсутствие увязки со стратегией УГФ финансирования и времени неудачных  Отсутствие концепции/конфигурации системы  Утрата возможности финансирования проектов  Отсутствие ориентации на T/F как на ключевое донорами вследствие задержек и направление отсутствия приверженности со стороны правительства  ИСФМ разработана, но не внедрена Готовность: в 67% проектов (4/6)  Отсутствие подробного перечня компонентов/мероприятий  Отсутствия плана реализации/очерёдности  Нереалистичный план закупок АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА  Нереалистичная оценка получения займа 4 1 1 Согласно данным оценки подготовительных этапов 55 завершённых проектов, около 70% этих проектов не следовали согласованному подходу к разработке ИСФМ (описанному в главе V, разделе 31), предусматривающему определение специфических потребностей в реформировании сферы УГФ страны до начала реализации проекта ИСФМ. Многих затруднений, появившихся в ходе реализации, можно было избежать при должном внимании к определённым ключевым аспектам разработки. К ним относится согласование 48  Информационные системы финансового менеджмента конфигурации ИСФМ с потребностями реформирования УГФ, подготовка подробного плана реализации, внимание к выработке возможностей для обеспечения устойчивости информационных систем, реалистичные план закупок и оценка предоставления займа, подготовка тендерной документации до наступления периода готовности. Что касается успешно завершённых или текущих проектов, некоторые обусловленности, похоже, зависят от типа проекта ИСФМ. При анализе результатов этих проектов, рассматривались следующие типы проектов. Тип 1 — разработка и реализация нового проекта, предусматривающего создание новой системы или замену существующей. Тип 2 — расширение масштаба и (или) функциональности существующей системы. Тип 3 и тип 4 (решения ИСФМ, разработанные или модернизированные в ходе безотлагательной технической помощи) не учитывались во избежание искажений, поскольку такие типы представляют крайние случаи. Отличия в подходах к разработке проектов ИСФМ в шести регионах, а также различия в степени готовности объясняют большинство задержек и отдельные случаи перерасхода средств. Тем не менее, можно определить две характерные тенденции в 32 успешно завершённых проектах первого типа (комплексных проектах ИСФМ), которые представлены на Иллюстрации 30.  Во-первых, большинство из 17 функционирующих в полном объёме решений ИСФМ (10 T + 7 F) имеют схожие характеристики. К ним относятся надлежащая оценка потребностей в реформировании сферы УГФ, приоритет задачи внедрения ИСФМ, реализация на национальном уровне (Ц + М) и подробный план реализации. Тем не менее, решение этих задач потребовало больше времени, чем изначально планировалось, вследствие ненадлежащей подготовки и нереалистичного плана закупок/получения займа.  Во-вторых, анализ 15 пилотных/частично функционирующих решений ИСФМ (4 T + 11 F) выявил тенденцию к более продолжительному периоду подготовки и меньшей согласованности с потребностями УГФ. В силу различных технических и политических причин эти системы были внедрены в качестве пилотных или частично функционирующих решений, удовлетворяющих только некоторые критические потребности УГФ. Такие проекты, как правило, сопровождались несколькими последующими инициативами по наращиванию масштабности и функциональности ИСФМ. Анализ 13 успешно "завершённых" проектов второго типа (наращивание масштабности и/или функциональности существующих систем) выявил следующие обусловленности:  Для большинства из восьми функционирующих в полном объёме решений ИСФМ (2 T + 6 F) характерен лучший уровень подготовки и более оперативная реализация благодаря существующим институциональным возможностям в сфере расширения масштабов опробованных решений. Однако продолжительность проектов оптимизации УГФ оказалась больше, а стоимость выше вследствие большего числа последующих мероприятий.  Другая обусловленность выявлена по результатам пяти пилотных/частично функционирующих решений ИСФМ, разработанных и внедрённых в сравнительно сжатые сроки, опять-таки, в рамках проектов по расширению масштабности Глава III. Результативность проектов  49 имеющихся решений ИСФМ. Однако их воздействие в плане оптимизации практики УГФ оказалось ограниченным. Похоже, что системная архитектура (решения на основе Интернет-технологий или модели клиент-сервер) и выбранный тип прикладного программного обеспечения (готовое коммерческое программное обеспечение или программное обеспечение местной разработки), соответствующая прогрессу в сфере ИКТ, не оказали значительного воздействия на результативность проектов ИСФМ первого и второго типов. 32 текущих проекта ИСФМ характеризуются более оптимальной конфигурацией в сравнении с системами завершённых проектов. Руководствуясь имеющимся опытом, текущие проекты демонстрируют тенденцию к более оптимальной конфигурации систем и их соответствия потребностям и возможностям стран, при этом достаточное время уделяется формулированию проблем на этапе подготовки (Рисунок 31).  Большинство из 14 текущих проектов первого типа (2 T + 12 F) характеризуются гораздо более оптимальным процессом разработки (80% этих проектов подчиняются согласованному подходу к разработке ИСФМ проектов, в особенности в ЕЦА), сохраняя надлежащую ориентацию на потребности реформирования сферы УГФ и выработку институциональных возможностей. Эти проекты реализуются на национальном уровне (Ц + М), используют решения на основе интернет-технологий и характеризуются экономией средств и времени. Ожидается, что эти 14 текущих проектов ИСФМ приведут к существенным улучшениям в практике и политике УГФ.  На долю АФР и ЛАК приходится большинство из 15 текущих проектов второго типа (3 T + 12 F), предполагающих расширение ранее внедрённых систем. В этих проектах больше внимания уделяется согласованности конфигурации систем с потребностями реформирования в сфере УГФ. Впрочем, не исключены осложнения на этапе внедрения ИКТ решений, поскольку некоторые из этих проектов были разработаны в сравнительно сжатые сроки без надлежащей проработки конфигурации системы и оценки стоимости расширения масштабов и функциональности ИСФМ. Большинство из этих проектов, вероятно, подвергнутся реструктуризации перед тем, как ИКТ решения будут внедрены. В 32 текущих проектах отмечается явная тенденция к переходу к решениям на основе Интернет-технологий и использованию ГКПО. В целом, тенденции в отношении результативности завершённых и текущих проектов соответствуют вышеупомянутым факторам успешности и неудач проектов. 50  Информационные системы финансового менеджмента Глава III. Результативность проектов  51 Рисунок 30: Тенденции результативности завершённых проектов ИСФМ (тип 1 и тип 2) Разработка проекта Готовность ICR IEG концепции/конфигураци Поддержка операций на Устойчивость: Вероятно Устойчивость: Вероятно Наличие документации Удовлетворительный и Удовлетворительный и центральном и местом для конкурсных торгов Ориентация на T/F как Проведение оценки / Подготовка описания БК/ПСБУ и ЕКС чётко /этапность действий Реалистичный план Наличие увязки со анализа пробелов План реализации Короткий период получения займа закупок /оценка стратегией УГФ (< 16 месяцев) направление на ключевое определены подготовки Результат: Результат: и системы и более и более уровне лучше лучше 7 ГКПО + 3 ПОМР 17 полностью 10 T полн. 6 ВБ + 4 НС 76% 88% 88% 82% 76% 71% 82% 65%  14 76% 24% 35% 29% 18% 41% 1 ГКПО + 6 ПОМР  7 F полн. функц. 3 ВБ + 4 НС АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА Завершены с задержкой 32 1 2 7 6 1 вследствие короткого Тип 1 4 ПОМР 15 пилотных/частично 4T 1 ВБ + 3 НС 18 ИСФМ  47% 60% 73% 73% 93% 53% 5 ГКПО + 6 ПОМР  13% 13% 40% 0% 40% 33% 0% 40% 11 F 7 ВБ + 7 НС АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА Тип 1 Проекты новых Завершены с частичным 5 1 8 1 комплексных T/F систем улучшением Тип 2 Проекты расширения существующих T/F систем 2 ПОМР 8 полностью 2 T полн. функц. 2 НС  75% 63% 88% 88% 50% 50% 50% 88% 50% 50% 2 6 ПОМР  75% 12% 38% 0% 6 F полн. функц. 2 ВБ + 4 НС АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА Завершены на с 8 13 превышением графика и Тип 2 5 пилотных/частично 11 ИСФМ 5F 4 ГКПО + 1 ПОМР  60% 100% 5 НС  60% 20% 40% 0% 40% 0% 20% 20% 0% 40% 40% 20% АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА Завершены с частичным 3 2 улучшением 52  Информационные системы финансового менеджмента Рисунок 31: Тенденции результативности текущих проектов ИСФМ (тип 1 и тип 2) Разработка проекта Готовность ISR концепции/конфигураци Поддержка операций на Наличие документации Удовлетворительный и Удовлетворительный и Удовлетворительный и центральном и местом для конкурсных торгов Ориентация на T/F как Результативность ИКТ Проведение оценки / Подготовка описания БК/ПСБУ и ЕКС чётко /этапность действий Реалистичный план Задача разработки Наличие увязки со анализа пробелов Результативность План реализации Короткий период получения займа закупок /оценка стратегией УГФ (< 16 месяцев) направление на ключевое определены реализации подготовки и системы проекта уровне лучше 2 2 T в процессе 1 ГКПО + 1 ?  50% 100% 50% 100% 50% 100% 50% 50% 50% 50% 50% 2 ВБ  0% 0% АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА 1 1 Предполагают 14 значительное улучшение Тип 1 7 ГКПО + 5 ?  42% 100% 67% 100% 67% 83% 67% 67% 58% 58% 50% 12 ИСФМ 12 F в процессе 11 ВБ + 1 ?  25% 25% АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА Тип 1 Проекты новых Предполагают 2 4 6 комплексных T/F систем значительное улучшение Тип 2 Проекты расширения существующих T/F систем 3 3 T в процессе 3 ГКПО  33% 100% 63% 100% 100% 67% 67% 67% 100% 2 ВБ + 1 НС  33% 0% 0% 0% АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА 1 1 1 Предполагают 15 увеличение Тип 2 12 ИСФМ 12 F в процессе 9 ГКПО + 3 ПОМР  100% 75% 92% 83% 58% 50% 50% 11 ВБ + 1 НС 67% 17% 25% 8% 25% 0%  АФР ВАТ ЕЦА ЛАК БВСА ЮА 6 2 4 Предполагают увеличение Глава III. Результативность проектов  53 23. Сравнение с проектами частного сектора Как сообщалось ранее, большинство готового коммерческого программного обеспечения (ГКПО) для решений ИСФМ государственного сектора изначально разрабатывалось для аналогичных нужд частного сектора. Ниже представлен обзор внедрения подобных систем в частном секторе, позволяющий установить общие тенденции успешности и неудач проектов. Сходные с ИСФМ системы частного сектора именуются системами планирования ресурсов предприятия или ERP-системами. Задачей ERP-системы является интеграция всех подразделений и функций предприятия в рамках единой компьютерной системы, которая способна удовлетворять специфические потребности различных подразделений.31 К числу функциональных модулей ERP-системы относятся модули управления финансами, кадрами, производством и складскими запасами. Частные компании, как правило, приступают к внедрению ERP-систем с модулей управления финансами и кадрами, в последующем постепенно наращивая количество модулей до получения комплексной системы. Как и в проектах государственного сектора, внедрение коммерческих ERP-систем связанно с существенными и дорогостоящими изменениями подходов к экономической деятельности. В большинстве случаев на осуществление таких изменений уходит несколько лет. Поставщики ERP-систем, как правило, обещают внедрить основной модуль в течение трёх-шести месяцев. Такой срок вполне реалистичен для небольших компаний, в случае которых ERP-система становится не чем иным, как весьма дорогостоящей системой учёта. Внедрение комплексной ERP-системы предусматривает изменение бизнес-процессов и обучение персонала новым правилам и процедурам. Реализация таких масштабных ERP проектов, как правило, занимает в среднем от одного до пяти лет, несмотря на высокий уровень компьютерной грамотности в частных компаниях и большое количество занятых в проекте квалифицированных консультантов. Прогресс Интернет-технологий, таких как облачные вычисления или программное обеспечение по требованию (SaaS), способен сократить период внедрения ERP пакетов. 32 Тем не менее, изменение бизнес-процессов и корпоративной культуры остаются задачами, требующими продолжительного времени. Кроме того, к хранению конфиденциальной или критически важной для бизнеса информации на удалённых "надёжных" серверах следует относиться осмотрительно. Многие компании выгодно используют возможности, открываемые мобильными услугами или передовыми Интернет-приложениями (web 2.0), повышая таким образом эффективность и снижая операционные расходы. Проникновение этих тенденций в государственный сектор пока что не отмечается вследствие особых требований, предъявляемых к хранению данных и защите информации в информационных системах государственного финансового менеджмента, а также из соображений масштабов — относительно большое число совместных пользователей и узлов. Тем не менее, недавно в ЕЦА и других регионах было инициировано несколько проектов (напр., eMoldova), финансируемых Всемирных банком, в рамках которых 31 Рейтинг воздействия на развитие: Высокое (В), значительное (З), умеренное (У), незначительное (Н), нет оценки (НО). 32 “ERP Definition and Solutions”, CIO Magazine, обновлено в апреле 2008 г. 54  Информационные системы финансового менеджмента исследуются возможности этих инновационных решений, преимущественно в направлении "электронное правительство". Согласно данным часто цитируемого исследования, проведённого в 2002 г. Meta Group (приобретённой Gartner в 2005 г.), средняя совокупная стоимость владения ERP-системой, учитывая стоимость аппаратного и программного обеспечения, оплату профессиональных услуг и труда собственного персонала, составляет 15 млн. долл. Исследование проводилось среди 63 мелких, средних и крупных компаний различных отраслей, диапазон значений совокупной стоимости владения составлял от 400 тыс. до 300 млн. долл. 33 Результаты проведённого в 2001 г. Aberdeen Group исследования более 1 680 производственных компаний различных размеров выявило зависимость между размером (число пользователей и узлов) ERP-системы и её общей стоимостью. Как сообщается в отчёте, "по мере роста компании, растёт и число пользователей наряду с общей стоимостью программного обеспечения и обслуживания". 34 Так, крупные компании, выручка которых достигает 1 млрд. долл., могут позволить себе расходовать порядка 6 млн. долл. на ERP-систему. Эта сумма сопоставима с затратами на реализацию проектов в государственном секторе. Примечательно, что в качестве одного из основных факторов неудач реализации проектов ERP в частном секторе часто называют внутреннее сопротивление изменениям. Другим фактором неудачи является высокий уровень индивидуализации (кастомизации), что ухудшает стабильность работы программного обеспечения ERP и повышает сложность обслуживания после начала эксплуатации. Не удивительно, что эти же факторы неудач характерны и для проектов государственного сектора. Привязка к поставщику и необходимость индивидуализации способствовали недавнему появлению открытых ERP решений. 35 Сегодня доступны решения с открытым кодом, конкурирующие с коммерческими ERP пакетами, 36 и в частном секторе отмечается интерес к переходу на открытые интегрированные ERP решения ввиду больших возможностей их индивидуальной настройки, гибкой системы поддержки и меньшей стоимости. Как отмечается в исследовании Gartner, "открытое ПО часто встречается в основном русле проводимых закупок информационных технологий и в новаторских предложениях поставщиков, но его трансформационный потенциал так и не был раскрыт". 37 По мнению многих аналитиков рынка, в ближайшие годы следует ожидать бурного развития открытых ERP решений. 33 Программные модули установлены на внешних серверах, а пользователи имеют доступ к ERP приложениям через Интернет. 34 “The Impact of OS/Platform Selection on the Cost of ERP Implementation, Use and Management”, Meta Group, июль 2002 г. 35 “The Total Cost of ERP Ownership in Mid-Size Companies”, Aberdeen Group, июль 2007 г. 36 Is Open-Source the Answer to ERP?”, CIO Magazine, февраль 2007 г. 37 List of Free/Libre Open-source Software (Wikipedia) Глава IV. Практические примеры Анализ практических примеров — это оптимальный способ документирования и анализ количественной информации, упорядочивания запутанных процедур разработки и внедрения ИСФМ. Кроме того, такие примеры являются как источником теорий, так и возможностью для их проверки, а также содержат исчерпывающее описание эндогенных и экзогенных факторов успешности или неудач проектов. Наконец, представление практических примеров в региональном разрезе, в отличие от сфокусированности на отдельных проектах, даёт целостную картину разработки комплексных систем T/F. Анализ практических примеров дополняет представленные ранее анализ описательных данных и анализ результативности. При отборе практических примеров использовались такие критерии: • Успешность/неудача проекта: проекты, которые оказались крайне удачными и крайне неудачными в отношении поставленных целей и влияния на развитие, а также в отношении результативности ИКТ решений ИСФМ. • Охват: проекты, реализованные не только на центральном правительственном уровне (ИСФМ национального масштаба для осуществления ежедневных операций и поддержки управленческих решений). • Разнообразие: проекты различных регионов, а также реализованные на разных уровнях (GDP). • Ответственность: проекты, реализованные преимущественно основными органами УГФ, а не линейными ведомствами, силами традиционных подразделений по реализации проекта (ПРП). Была также предпринята попытка выявить примеры, не отражённые в литературе. На основании этих критериев были отобраны примеры реализации проектов казначейств/ИСФМ из следующих стран: Восточная Азия и Тихоокеанский регион  Монголия Европа и Центральная Азия  Турция  Албания Латинская Америка и Карибский бассейн  Гватемала Южная Азия  Пакистан Каждый из примеров исследуется с двух ракурсов: информации, представленной в проектной документации, и с точки зрения лиц, непосредственно участвовавших в реализации проекта. Второй из этих ракурсов структурирован следующим образом: (1) 55 56  Информационные системы финансового менеджмента предыстория (задачи, мотивация), (2) разработка (характеристики, включая масштаб, функциональность и технические аспекты), (3) реализация (решения, процессы, стоимость, продолжительность, количество пользователей, операционный статус), (4) воздействие (эффективность, финансовые результаты, качество подготовки финансовых планов), (5) влияние (факторы успешности/неудач). Такой разносторонний подход к исследованию даёт лучшее понимание действенных и неэффективных подходов к реализации. В данном анализе не рассматриваются практические примеры проектов, реализованных в Африке, однако многие из таких проектов, заслуживающих внимания, встречаются в литературе по ИСФМ. 38 В Африке реформы в сфере ИСФМ начались в начале 1990-х годов, когда страны региона при поддержке донорских организаций начали изучать возможности оптимизации сферы УГФ и, в частности, реформы в области управления бюджетом и расходами. В литературе, посвящённой этим реформам в Африке, упоминаются многие примеры таких инициатив в Танзании, Гане, Уганде, Малави, Кении, Буркина-Фасо и других странах. Анализ примеров из практики Ганы, осуществлённый Дайамондом и Кемани, отличается особой глубиной. В 1996 году правительство Ганы инициировало Программу реформирования сферы управления государственными финансами (PUFMARP), которая предусматривала разработку ИСФМ, получившей название Системы управления бюджетом и государственными расходами (BPEMS) наряду с базой планирования расходов на среднесрочную перспективу (MTEF). В проекте произошли задержки вследствие отсутствия согласованной стратегии и ненадлежащего распределения ответственности между заинтересованными сторонами. Кроме исследования примеров из практики в этом разделе, в Приложении 5 представлено прогрессивное развитие ИСФМ в Латинской Америке, в котором сравниваются основные характеристики четырёх последовательных проектов в Гватемале и Никарагуа. 38 Gartner-Predicts 2011: “Open-Source Software, the Power Behind the Throne”, 23 ноября 2010 г. Глава III. Результативность проектов  57 24. Монголия В этом разделе пример из практики Монголии исследуется с двух ракурсов: информации, представленной в проектной документации, и с точки зрения лиц, непосредственно участвовавших в реализации проекта. Такой разносторонний подход к исследованию даёт лучшее понимание процесса реализации проекта. Согласно информации базы данных ИСФМ, Всемирный банк участвовал в трёх проектах ИСФМ в Монголии (P051855, P077778, P098426), первый из которых был утверждён в июне 1998 г. Два других проекта осуществляются в настоящее время, поэтому рейтинги ICR и IEG по ним ещё не готовы. По первому проекту, завершённому в 2005 г., рейтинг ICR варьировался от "удовлетворительно" до "крайне удовлетворительно" по различным критериям результативности (Таблица 12). Рейтинги IEG в целом соответствуют рейтингам ICR за исключением результата, который был понижен до "умеренно удовлетворительно". Общая стоимость трёх проектов составила около 27,2 млн. долл. (5,3 млн.+ 7,9 млн. + 14,0 млн.), а общая стоимость ИКТ решений ИСФМ порядка 11,2 млн. долл. (4,1 млн. + 5,3 млн. + 1,8 млн.) на сегодняшний день. Таблица 12: Рейтинги ICR и IEG проектов ИСФМ в Монголии P051855 — Проект технической помощи в сфере финансового учёта (ИСФМ) Рейтинги ICR IEG Результат: Удовлетворительно Умеренно удовлетворительно Устойчивость: Весьма вероятно Весьма вероятно Воздействия на развитие: Высокое Высокое Результативность банка: Удовлетворительно Удовлетворительно Результативность заёмщика“: Удовлетворительно Удовлетворительно Исследование проектной документации позволили сделать следующие заключения: (1) приверженность обязательствам со стороны правительства и стабильное политическое окружение способствовали успеху реализации, (2) немаловажной оказалась подготовка плана действий по наращиванию возможностей и в отношении нужд технической помощи, учитывающего национальные особенности, на этапе подготовки проекта, (3) потребовался надлежащий уровень надзора и мониторинга, осуществлявшийся рабочей группой, (4) важными были наращивание технических возможностей и оценка готовности в сфере ИКТ на ранних этапах разработки проекта. В числе трудностей, упомянутых в отчётности по проектам, — несоответствующий уровень институциональных возможностей, пробелы в организационной структуре и недостаток квалификации в сфере ИКТ у членов рабочей группы. Помимо упомянутых трудностей, непродолжительный период подготовки, задержки на этапе проведения закупок, потребности в дополнительной индивидуализации программного обеспечения, выявленные на этапе разработки системы, и трудности перехода от сложившейся схемы осуществления операций к новой системе были упомянуты в числе проблем членам рабочих групп (Пример 1). 58  Информационные системы финансового менеджмента Пример 1 : Правительственная информационная система финансового менеджмента Монголии I. Предыстория (задачи, мотивация) Реформирование сферы УГФ в Монголии началось в 1993 г. Основными задачами реформирования было сохранение должного уровня финансовой дисциплины, распределение государственных ресурсов в соответствии со стратегическими приоритетами, повышение эффективности предоставления услуг и повышение финансовой прозрачности и подотчётности. В связи с этим правительству предстояло сформировать базу планирования бюджета на среднесрочную перспективу (MTBF), увязав приоритеты политики с ресурсами бюджета, добиться полноты процесса подготовки бюджета, рационализировать систему правил и процедур, внедрить систему единого казначейского счёта и улучшить процесс отчётности. Правительство намеревалось интегрировать финансовое и налоговое направления с целью обеспечения макроэкономической стабильности, финансовой устойчивости, улучшения финансовой сбалансированности, оптимизации социального обеспечения и большей ориентации государственных расходов на нужды бедных слоёв населения. Эти реформы подкреплялись технической помощью, оказываемой Всемирным банком и другими донорскими организациями. Всемирный банк поддержал эти реформы в сфере УГФ в рамках трёх последовательных проектов: Проект технической помощи в сфере финансового учёта (P051855: 1998-2005), Кредит технической помощи на повышение способностей в экономической сфере (ECTAC) (P077778: 2003-2011) и Проект содействия управлению (P098426: 2006-2012). Первый проект успешно завершён. Два других проекта находятся на этапе реализации. II. Разработка (характеристики, включая масштаб, функциональность и технические аспекты) В 1997 году, стремясь устранить недостатки в управлении в государственном секторе, правительство разработало Закон о финансовом управлении в государственном секторе в качестве инструмента восстановления бюджетной дисциплины. Хотя было очевидно, что масштаб и требования закона превышают существующие профессиональные и инфраструктурные возможности Монголии, правительство демонстрировало твёрдую решимость его воплотить. После продолжительных дебатов, в июне 2002 года парламент принял этот закон в пересмотренной редакции. Осознавая недостаток возможностей практической реализации нового закона, Всемирный банк инициировал сотрудничество с правительством по вопросам оптимизации практики и институциональных возможностей. Закон стал базисом для сотрудничества правительства с донорскими организациями и впоследствии играл важную роль в координации деятельности доноров. Содействие реформированию сферы УГФ основывалось на результатах совместного обзора Всемирного банка и донорских организаций 2002 года в сфере государственных расходов и финансового менеджмента. Правительством был согласован последовательный план действий, основанный на результатах обзора и анализа пробелов возможностей в сфере УГФ. Задачей первого проекта было оказание консультационной помощи и обучение в сфере государственного учёта, работы казначейства, управления задолженностью и денежными средствами, аудита, управленческих навыков и родственных дисциплин, а также внедрение государственной информационной системы финансового менеджмента (ГИСФМ). ГИСФМ была изначально создана как центральная система казначейства, поддерживающая функцию исполнения бюджета, операций по ЕКС, управления задолженностью и денежными средствами, учёта и отчётности, а также внутреннего контроля министерства финансов и внешнего аудита. Задачами последующих проектов было развитие центральной системы казначейства до масштаба ИСФМ путём добавления модуля подготовки бюджета (с поддержкой MTBF), функций мониторинга процесса закупок и результативности и информационной системы управления кадрами. III. Реализация (решения, процессы, стоимость, продолжительность, количество пользователей, операционный статус) Развёртывание ГИСФМ предусматривало следующие мероприятия: (1) учреждение ЕКС, (2) разработка единого плана счетов бюджетного учёта, (3) адаптация программного обеспечения под национальные нужды в сфере бюджетного контроля, локализация, настройка параметров финансового менеджмента, (4) обучение персонала и (5) содействие управлению изменениями. Первый проект, общая стоимость которого составила 5,3 млн. долл., достиг своих изначальных целей, несмотря на трудности, с которыми пришлось Глава III. Результативность проектов  59 столкнуться правительству. Внедрение ГИСФМ обошлось в 5,2 млн. долл. (3,6 млн. долл. в рамках финансовой ТП и 1,6 млн. долл. — ECTAC). Стоимость внедрения системы управления задолженностью составила 0,537 млн. долл. Внедрявшийся в рамках первого проекта компонент ГИСФМ проходил закупку в три этапа, что заняло период в два года. Это спровоцировало основные задержки и породило апатию в рядах правительства. Таким образом, практический опыт свидетельствует о том, что знакомство с принципами и процессом проведения торгов является решающим фактором своевременности и успешного проведения закупок в сфере ИКТ. В решении относительно ГИСФМ правительство Монголии остановило свой выбор на прикладном программном обеспечении от компании Free Balance (использующем реляционную СУБД от Oracle). Как в случае с любым готовым коммерческим программным обеспечением (ГКПО), оно требовало определённой степени индивидуализации с тем, чтобы удовлетворять национальным требованиям в отношении функциональности и отчётности. При этом рассматривалось два варианта: (1) приведение ГКПО в соответствие с организационными процессами и (2) приведение организационных процессов в соответствие с ГКПО. Правительство выбрало промежуточный вариант, несколько модифицировав программное обеспечение и слегка изменив отдельные организационные процессы. Таким образом, практический опыт свидетельствует о неприемлемости экстремальных вариантов. Продуманный компромиссный вариант позволяет эффективно внедрить систему без необходимости радикально менять устоявшуюся организационную практику. В рамках проведённой в 2002 году реорганизации были открыты представительства казначейства во всех 329 административных единицах Монголии самого низкого уровня (сомонах), 21 административном центрах (аймагах), а также в городе Улан-Батор и его девяти районах. В настоящее время доступ к ГИСФМ имеют 294 сомона, все аймаги, Улан-Батор и все его районы. На сегодняшний день основным препятствием к обеспечению доступа к ГИСФМ является перебои с электроснабжением в некоторых сомонах. Системой казначейства пользуются около 5000 бюджетных организаций центрального и муниципального уровня, такие как школы и больницы. Общее количество лицензированных пользователей системы составляет 750, а внешний доступ обеспечивается посредством интерфейса с системами местной разработки. Последующие проекты ставят целью расширение этой центральной системы казначейства и обеспечение взаимодействия с другими информационными системами УГФ. На 2010 г. был запланирован пилотный проект новой информационной системы подготовки бюджета, а на следующий год ввод её в эксплуатацию в полном объёме. На 2011 г. также запланирована интеграция с ГИСФМ приложений местной разработки по управлению закупками, информационному обмену с донорскими организациями, управления кадрами и заработной платой. IV. Воздействие (эффективность, финансовые результаты, качество подготовки финансовых планов) В январе 2005 г. ГИСФМ была успешно введена в эксплуатацию после продолжительного и трудного этапа внедрения, продолжавшегося около шести лет (четыре периода продления займа). Акт приёмки был подписан правительством 15 апреля 2005 г. ГИСФМ улучшила процесс исполнения бюджета и подотчётность, обеспечив возможность точной и своевременной отчётности, усилила функцию бюджетного контроля и мониторинга, а также улучшила возможности бюджетного учёта и внутреннего аудита на центральном и местном уровнях. Расчёты с поставщиками осуществляются точно и своевременно, отсутствовал рост количества банковских счетов, остатки и потоки денежных средств учитываются и контролируются с большей точностью. Были оптимизированы возможности системы, что повысило эффективность управления государственными ресурсами, ужесточило бюджетный контроль и укрепило финансовую дисциплину. Ввиду наличия несоответствий между бюджетной классификацией и планом счетов ГИСФМ, а также отсутствия соответствующих данных по бюджетным предприятиям сомонов, ГИСФМ не используется для всех потребностей учёта и пока не является единственным инструментом отчётности. Всемирный банк также оказал техническую помощь в вопросах формулирования фискальной политики, базы планирования бюджета на среднесрочную перспективу и внутреннего аудита. Ожидается, что осуществляемая ныне деятельность будет способствовать оптимизации программ в сфере управления задолженностью и государственных инвестиций, децентрализации исполнения бюджета, повышению эффективности расходов на государственную службу и консолидации реформ в сфере учёта в государственном секторе. 60  Информационные системы финансового менеджмента V. Влияние (факторы успешности/неудач) В ходе внедрения ГИСФМ в Монголии обнаружились некоторые проблемы: (1) недостаток технической квалификации в правительстве для разработки технических требований и управления процессом внедрения системы, (2) недостаток квалификации для управления и содействия внедрению комплексной системы и (3) трудности в изменении бизнес-процессов и приведение их в соответствие с международной практикой, на которую ориентированы интегрированные системы. Эти пробелы возможностей устранялись за счёт привлечения консультантов, проводивших анализ требований, разрабатывавших спецификации и содействовавших процессу закупок. Консультационная помощь также оказывалась в сфере управления процессом внедрения и профессиональной подготовки специалистов. Правительство согласилось выделить необходимые ресурсы и кадры для направления ИКТ в структуре министерства финансов и экономики. Как подчёркивается в ICR, стойкая приверженность обязательствам и стабильное политическое окружение были основными факторами, определявшими ход реализации проекта. На этапе подготовки важной оказалась и подготовка плана действий в сфере развития возможностей и технической помощи, учитывающего национальные особенности. Надлежащий уровень надзора и мониторинга со стороны сотрудников банка был также упомянут в качестве одного из важных аспектов в таких непростых условиях реализации. Важным условием реалистичной разработки проекта является внимание к наращиванию технических возможностей и оценка уровня готовности в сфере ИКТ на ранних этапах разработки проекта. Наконец, в комплексных ИСФМ проектах всегда существует высокий риск, связанный с внедрением ИКТ решений. Причина этого в необходимости добиться чёткого понимания всеми сторонами функциональных и технических требований к системе и потребностей индивидуализации до начала разработки системы, а также в необходимости тщательного планирования перехода от сложившейся практики к работе с новой системой во избежание несвоевременного перехода к работе с комплексной системой в отсутствие требуемых способностей и процедур проверки данных и отчётности. Эти уроки были учтены в последующих проектах (ECTAC и GAP) по содействию реформам в государственном секторе Монголии. Источники: Шабих Али Мохиб [“Mongolia: Capacity Development in PFM”, подготовлено World Bank EAP PREM и FM Anchor, декабрь 2004 г.] и Дэвид Т. Джентри [постоянный консультант МВФ по вопросам бюджета и казначейств]. Глава III. Результативность проектов  61 25. Турция В этом разделе вначале производится обзор содержащейся в базе данных ИСФМ информации о развитии системы казначейства в Турции, а затем анализ этого проекта с точки зрения лиц, непосредственно участвовавших в его реализации. В Турции осуществлён лишь один финансировавшийся Всемирным банком проект в сфере УГФ (P035759), утверждённый в 1995 г. и завершённый в 2002 г. Общая стоимость проекта составила 78,5 млн. долл. По прошествии нескольких лет реализации проекта, в 1999 году министерство финансов и банк договорились о реструктуризации проекта, и министерство финансов приступило к внедрению компонента управления государственными расходами с целью внедрения современной системы казначейства в качестве отдельного направления деятельности, финансируемого из бюджета министерства финансов. Средства проекта пошли на разработку таможенной информационной системы и оптимизацию системы управления задолженностью и сопутствующую консультационную помощь. Система казначейства (say2000i) внедрялась правительством параллельно проекту, а стоимость ИКТ решения системы казначейства составила 15,7 млн. долл. Рейтинги ICR в отношении результата, результативности банка и результативности заёмщика были "удовлетворительными", рейтинг устойчивости — "вероятным", рейтинг воздействия на развитие — "значительным" (Таблица 13). Вместе с тем, рейтинг результата был понижен до "умеренно удовлетворительного", рейтинг воздействия на развитие повышен до "высокого", а рейтинг результативности заёмщика понижен до "неудовлетворительного". Таблица 13: Рейтинги ICR и IEG проектов УГФ в Турции P035759 — Проект в сфере управления государственными финансами (система казначейства) Рейтинги ICR IEG Результат: Удовлетворительно Умеренно удовлетворительно Устойчивость: Вероятно Вероятно Воздействия на развитие: Значительно Высокое Результативность банка: Удовлетворительно Удовлетворительно Результативность заёмщика“: Удовлетворительно Неудовлетворительно На основании проектной документации были сделаны следующие заключения: (1) надлежащий процесс подготовки и реалистичный процесс разработки системы, (2) внимание к выработке технических возможностей и оценка готовности в сфере ИКТ на ранних этапах разработки проекта, (3) надлежащий уровень надзора и мониторинга за рабочей группой и (4) изначальное наличие инфраструктуры ИКТ. Использование национальной системы для проведения закупок ИКТ решений ИСФМ с целью сокращения периода разработки — ещё одна ключевая характеристика процесса реализации проекта. В числе трудностей, упомянутых в отчёте о завершении работ по проекту, — непродолжительный подготовительный период, низкий уровень грамотности в сфере ИТ на момент начала проекта и сопротивление институциональной среды. К другим трудностям относились изменения в отношении правительства к обязательствам и в приоритетах реформирования сферы УГФ, а также сложная изначальная конфигурация системы. 62  Информационные системы финансового менеджмента Пример 2: Обзор развития информационных систем финансового менеджмента Турции I. Предыстория (задачи, мотивация) За последнее десятилетие Генеральный директорат государственного бюджета министерства финансов Турции модернизировал и полностью автоматизировал большинство основных процессов в сфере управления государственными финансами средствами на основе информационно-коммуникационных технологий. Своими корнями современная ИСФМ Турции уходит в инициированный в 1995 году проект в сфере управления государственными финансами, который финансировался Всемирным банком. По прошествии нескольких лет реализации проекта, в 1999 году министерство финансов и банк договорились о реструктуризации проекта, и генеральный директорат государственного бюджета министерства финансов приступил к внедрению компонента управления государственными расходами в качестве отдельного направления деятельности, финансируемого из бюджета министерства финансов. Это решение было продиктовано, главным образом, временными и бюджетными ограничениями коалиционного правительства, взявшего на себя обязательства по безотлагательному реформированию сферы УГФ с целью снижения высоких темпов инфляции и урегулирования финансовой нестабильности, отмечавшихся в начале 2000-х годов. Основной задачей являлась оптимизация механизмов содействия принятию решений, прозрачности и подотчётности сферы УГФ за счёт внедрения эффективных и экономичных систем, способных служить основанием для улучшения процессов в будущем. II. Разработка (характеристики, включая масштаб, функциональность и технические аспекты) В марте 1999 г. министерство финансов инициировало разработку say2000i – системы государственного финансового учёта на основе Интернет-технологий в качестве краткосрочной меры по безотлагательному реформированию сферы УГФ. В начале 1999 года большинство операций выполнялось вручную в рамках продолжительного процесса централизованной консолидации на устаревших ИКТ платформах. Оперативно был разработан прототип say2000i (в течение 6 месяцев), поскольку изначально планировалась автоматизация существующих процессов. После успешных испытаний в Анкаре, в начале 2000 г. было принято решение о внедрении этого решения с внесёнными в него улучшениями в национальном масштабе. В течение 2000 г. бала осуществлена подготовка функциональных и технических требований, тендерной документации, проведены дополнительные испытания, пересмотрен план счетов, внесены изменения в операции по ЕКС и процесс отчётности. Система say2000i представляла собой централизованное веб-приложение, доступ к которому обеспечивался по виртуальной частной сети (VPN) национального масштаба, соединившей все подразделения министерства финансов. Планировалось, что система будет использоваться для исполнения бюджета 2002 г., а средства, выделенные министерством финансов на разработку всех ИКТ решений, составили около 15 млн. долл. Прикладное программное обеспечение разрабатывалось местными специалистами при содействии местных консультантов Oracle. Была подготовлена программа обучения для всего персонала директората министерства (около 15 тыс. чел. при уровне ИТ грамотности 15%), проводившаяся группой из 360 преподавателей в модернизированных центрах подготовки (3 компьютеризированные аудитории на 20 мест каждая). С помощью надлежащих стимулов была сформирована основная рабочая группа специалистов в сфере ИКТ (около 40 человек), которая на этапе подготовки проекта прошла подготовку в области разработки систем, управления и обслуживания. На проектирование, разработку и тестирование системы, наращивание возможностей институциональной среды ушло почти 2 года. III. Реализация (решения, процессы, стоимость, продолжительность, количество пользователей, операционный статус) Стойкая приверженность обязательствам со стороны министерства и генерального директората сыграла важную роль в успешной реализации проекта say2000i. Процесс проведения закупок был осуществлён в течение 6 месяцев после годового подготовительного этапа (в 1999 г. в Интернете были размещены четыре объявления о проведении торгов, которые 17 раз подвергались изменениям до середины 2000 г.) в соответствии с национальными правилами проведения торгов. Общая стоимость четырёх отдельных договоров, заключённых в 2000 г., на поставку ИКТ решений составила около 15,7 млн. Глава III. Результативность проектов  63 долл. Помимо этого, министерство финансов решило израсходовать ещё 5 млн. долл. на ремонт помещений служб финансового учёта и изменение восприятия образа чиновника. В январе 2002 г. система say2000i была введена в эксплуатацию, обеспечив работу в сфере УГФ, учёта и отчётности (первоначальное количество совместных пользователей составило 6 тыс. в 1456 представительствах службы финансового учёта (АО) в 81 крупном 850 небольших городах). В период с 2002 по 2006 годы масштабность, функциональность и техническая инфраструктура системы say2000i были существенно расширены (добавлена база данных кадров, модуль расчёта заработной платы, расходов на здравоохранение), число пользователей достигло 12 тысяч в 1464 представительствах службы (АО). Это привело к существенному повышению прозрачности и степени охвата систем УГФ. Этот процесс также положил начало реализации оставшихся реформ в сфере УГФ. Начиная с 2002 года постепенно наращивались возможности ИТ подразделения генерального директората государственного бюджета, который в большей степени ориентировался на современные приложения местной разработки на основе Интернет-технологий и открытое программное обеспечение для организации безопасного сетевого доступа широкого круга авторизованных пользователей и аудиторов. Согласно данным инспекций на местах и исследования 2001 г., в настоящее время грамотность персонала генерального директората государственного бюджета в сфере ИТ (около 15 тыс. человек) возросла с 15% до 65%. В 2006 году была введена в эксплуатацию информационная система государственных расходов и учёта (KBS), которая является расширенной версией системы say2000i, обслуживающей около 46 подразделений по расходам (SU). В настоящее время KBS обслуживает свыше 110000 пользователей по всей стране. В 2006 г. была реализована функция централизованного расчёта заработной платы государственных служащих (численность которых составляет около 1,8 человек). В 2007 г. модуль расчёта заработной платы с открытым исходным кодом был доступен для работы через Интернет всем SU. В 2008 г. была введена в эксплуатацию государственная система электронных платежей KEOS, обеспечивающая проведение прямых платежей между всеми центральными подразделениями. Кроме того, начала работу система централизованной оплаты таможенных пошлин Gumkart. Модуль финансовой статистики KBS обеспечивает сбор финансовой отчётности всех местных администраций. Модуль отчётности о выполнении бюджета KBS обеспечивает электронный доступ к информации о выполнении бюджета для всех центральных и региональных получателей бюджетных средств начиная с 2006 года. С 2006 года системы say2000i/KBS предоставляют финансовую статистику в формате международных стандартов, а также производят её рассылку международным организациям (МВФ, ВБ, Eurostat). Функция электронной публикации бюджетной отчётности увязана с центральными базами данных, что обеспечивает ежемесячное обновление данных отчётности в автоматическом режиме. В 2009 г. инициирован проект полной интеграции SU и АО, предусматривающий разработку новых модулей KBS (платёжных поручений SU, управления движимым имуществом и т.д.). В 2006 году, в рамках программы модернизации в сфере УГФ, Генеральный директорат государственного бюджета и финансового контроля министерства финансов (GDBFC) разработал систему централизованной подготовки бюджета и мониторинга на основе Интернет-технологий, объединяющую все линейные министерства и ведомства центрального правительства — e-Budget (e-Bütçe). Система e- Budget содержит большое число модулей, что обеспечивает соответствие основным требованиям нового закона об управлении государственными финансами и контроле (PFMC). Взаимодействие систем KBS и e- Budget существенно улучшило ежедневный информационный обмен о распределении бюджетных средств, платёжных поручениях и результатах выполнения. В 2008 году подразделение стратегического развития министерства финансов (SDU) представило приложение, функционирующее на основе Интернет- технологий, для работы линейных министерств и центральных ведомств — SDU.net. IV. Воздействие (эффективность, финансовые результаты, качество подготовки финансовых планов) Успешное внедрение и постепенное развитие нескольких основных компонентов ИСФМ способствовало существенному повышению эффективности распределения и использования государственных ресурсов. Интеграция ключевых функций — подготовки бюджета, его исполнения, учёта и отчётности и их увязка с другими системами УГФ (налоговой, таможенной, управления закупками, 64  Информационные системы финансового менеджмента заработной платой, активами и задолженностью) позволили создать надёжную ИСФМ, эффективно содействующую ежедневным операциям в национальном масштабе и предоставляющую ценную информацию для мониторинга результативности и выработки экономической политики. В проведённой в декабре 2009 г. оценке государственных расходов и финансовой подотчётности (PEFA) указывается на большинство из этих достижений, а также предлагаются пути дальнейших улучшений для создания всеобъемлющей системы УГФ. V. Влияние (факторы успешности/неудач) Начиная с 1960-х годов, многие директораты министерства финансов решили развивать возможности в сфере разработки программного обеспечения, управления и обслуживания систем с тем, чтобы обеспечить эффективную техническую поддержку процессов УГФ (в 1972 году начали осуществляться операции по единому казначейскому счёту с центральным банком). Генеральному директорату государственного бюджета (GDPA) удалось обеспечить функционирование всех информационных систем силами квалифицированной группы специалистов (77 на данный момент), занятыми в отделе информационных технологий GDPA (ITD), который взаимодействует с различными поставщиками ИКТ решений в рамках соглашений о гарантийных обязательствах. Таким образом, стойкая приверженность обязательствам, инновационные решения и возможности в технической сфере подразделений министерства финансов оказались решающими факторами успешного внедрения ИСФМ и устойчивости достигнутых результатов. Улучшенная функциональность систем say2000i/KBS, e-Budget и SDU.net, а также их взаимосвязь с внешними системами УГФ удовлетворяют большинству основных требований, предъявляемых к ИСФМ. Министерство финансов ведёт разработку нескольких дополнительных модулей (напр., платёжных поручений SU, фиксации всех счетов к оплате, движимого имущества, электронных платежей, управления обязательствами) с целью улучшения практики УГФ и разработки полностью интегрированной ИСФМ к 2012 году. Также необходимо отметить, что большинство реформ в сфере УГФ и внедрение информационных систем финансировалось министерством финансов. Целью министерства финансов также является разработка надлежащих стандартов в сфере ИКТ и моделей управления, соответствующих передовой международной практике, а также координация усилий по реализации текущей программы электронного правительства (e-Türkiye). Источники: Сем Денер [по результатам оценки систем УГФ, осуществлённой в рамках мероприятий Second Programmatic Public Expenditure Review (P117633) в мае 2010 г.] 26. Албания Первый проект управления государственными финансами в Албании на общую сумму в 8,8 млн. долларов США, из которых 5,2 млн. долларов США были потрачены на разработку системы ИКТ казначейства, длился с 2000 по 2006 год. Первоначальная разработка проекта включала внедрение пилотной системы казначейства, однако правительство приняло решение расширить масштаб проекта и в дальнейшем реализовать систему казначейства в целом по стране. ИКТ решения казначейства были готовы в декабре 2006 года, но вследствие ряда сложностей технического и операционного характера, а также недостаточной приверженности задачам проекта со стороны правительства, новая система казначейства не использовалась на полную мощность до 2009 года. В общем, рейтинги ICR и IEG дают основание предположить, что данный проект не имел успеха (Таблица 14). Рейтинг ICR в отношении результата был значительно понижен IEG – со средне удовлетворительного до средне неудовлетворительного. Рейтинг ICR в отношении устойчивости был маловероятным Глава III. Результативность проектов  65 Что касается ключевых изысканий ICR – это должная приверженность обязательствам, а также пристальный надзор и мониторинг рабочей группы. Другим важным аспектом на последующих этапах реализации проекта была ориентированность на улучшение возможностей в сфере ИКТ. Как уже отмечалось в документах по проекту, нижеперечисленные проблемы подтверждают некоторые из этих изысканий: • Недостаточная подготовка, технические сложности и вопросы навыков. • Продолжительная фаза закупок. • Смена приоритетов после выборов в 2005 году. • Частые изменения в составе рабочей группы. Таблица 14: Рейтинги ICR и IEG проекта реформирования государственного управления (система казначейства) в Албании P069939 — Проект реформирования государственного управления (система казначейства) Рейтинги ICR IEG Результат: Средне удовлетворительно Средне неудовлетворительно Устойчивость: Маловероятно Нет данных Рейтинг воздействия на развитие: Высоко Нет данных Результативность банка Средне удовлетворительно Средне удовлетворительно Результативность заёмщика Средне удовлетворительно Средне удовлетворительно 66  Информационные системы финансового менеджмента Пример 3: Система казначейства Министерства финансов Албании I. Основные сведения (цели, мотивация) Начало внедрению системы казначейства Министерства финансов Албании в рамках проекта реформирования государственного управления было положено в середине 1999 года с тем, чтобы поддержать амбициозную программу реформ правительства Албании, включая разработку системы управления кадрами, выработку и координацию политики, а также управление государственными расходами. Проект был одобрен в марте 2000 года (8,5 млн. долларов США предоставила в виде кредита Международная ассоциация развития, 0,47 млн. долларов были выделены правительством Албании) и завершён в декабре 2006 года, будучи продлён на два года. Проект был дополнен серией наладочных операций, многоплановыми экономическими и относящимися к сектору работами, а также деятельностью по реформированию управления государственными расходами за счёт финансовой поддержки других партнёров в сфере развития. Будучи кратко упоминаемой в деятельности по компонентам, изначально разработка системы казначейства не стояла в центре внимания проекта. II. Разработка (в том числе такие характеристики как масштаб, функциональность и технические параметры) Проект включал три основных компонента: (i) управление государственными расходами; (ii) управление кадрами; (iii) выработка и координация политики. Улучшения в управлении государственными расходами и разработка пилотной системы казначейства с последующим тестированием в Центральном офисе казначейства Албании и Региональном офисе казначейства в Тиране являлись ключевыми направлениями, работы по которым должны были быть завершены через четыре года при довольно скромном бюджете в 2 млн. долларов США. Прочая поддержка развития управления государственными расходами была ориентирована на макроэкономическое прогнозирование, среднесрочный прогноз расходов (MTEF), реформирование финансового учёта, закупки и организационную реструктуризацию Министерства финансов (3,2 млн. долларов США). Второй компонент включал разработку информационной системы управления кадрами (ИСУК), а также зарплатный модуль – другое важное направление деятельности по ИКТ. В рамках первого компонента, деятельность по модернизации казначейства была разбита на два этапа: Этап 1 — реализация краткосрочных улучшений для казначейства («быстро достигаемые результаты»): первая фаза модернизации казначейства включала разработку новой бюджетной классификации, развитие потенциала сотрудников Центрального офиса казначейства Албании и Регионального офиса казначейства в Тиране, а также установление сетевого соединения между Центральным офисом казначейства Албании и Региональным офисом казначейства в Тиране. Этап 2 — усовершенствование ИКТ систем казначейства и разработка новой системы казначейства: следующая фаза включала разработку детальной концепции и плана модернизации казначейства и системы государственных финансов в целом, функциональный и технический дизайн новой системы казначейства, закладку ИКТ инфраструктуры и разработку прикладного программного обеспечения. III. Реализация (принятие решений, процессы, стоимость, продолжительность, кол-во пользователей, функциональный статус) Изначально, проект должен был быть завершён в декабре 2004 года. Тем не мене, вследствие задержек с достижением «быстрых результатов», к этому сроку были завершены лишь работы по модернизации в рамках 1-го этапа проекта. Кроме того, к концу 2004 года претерпел изменения состав рабочей группы (прибыли новые специалисты по TTL и ИКТ). Без какой-либо реструктуризации новая рабочая группа и Министерство финансов пришли к взаимному согласию о пересмотре ряда работ и перераспределении бюджета, поскольку средств, выделенных на проведение 2-го этапа, оказалось недостаточно. После этих корректировок проект набрал скорость: после проведения тендера в конце 2005 Глава III. Результативность проектов  67 года были подписаны два ИКТ контракта на общую сумму около 5 млн. долларов США (веб-приложение на основе серийного пакета, Oracle Financials, все центральные серверы and all related central servers, устройства для хранения данных и сетевое оборудование). Информационная система управления кадрами (ИСУК) и зарплатные решения были разработаны ИТ отделом DoPA в качестве ПО местной разработки при поддержке местных фирм. DoPA уже имела опыт реализации кадровой базы данных в рамках грантовой деятельности ЕС в 2000 году. Денежные средства проекта способствовали тому, что существующая кадровая база данных была превращена в доступную через сеть среду, а между всеми отраслевыми министерствами в Тиране была установлена связь по защищённой высокоскоростной сети (GovNet). В 2006 году операции ИСУК и зарплатного модуля прошли пилотное тестирование, а в январе 2007 года были полностью готовы к вводу в действие. Несмотря на испытываемые в ходе реализации сложности, к концу 2006 года чиновники Министерства финансов смогли завершить разработку основной системы Казначейства (AMoFTS), и в январе 2007 года система работала в 35 региональных офисах казначейства (около 300 одновременных пользователей). AMoFTS была также соединена с новой информационной системой управления кадрами (ИСУК), которая, в свою очередь, несмотря на неоднократные попытки, полностью активирована не была вследствие смены приоритетов правительства. В начале 2007 года в ИСУК было внесено лишь 1 600 из 83 000 личных дел сотрудников; расчёт заработной платы не проводился (протестировано исключительно для Министерства финансов). IV. Воздействие (эффективность, бюджетный результат, качество бюджетирования) Несмотря на то, что внедрение полнофункциональной системы казначейства сопровождалось значительными трудностями (недостаточная подготовка, более продолжительная чем ожидалось фаза закупок, смена приоритетов после выборов в 2005 году, технические сложности и вопросы навыков), её воздействие на исполнение бюджета в полную силу ещё впереди. В 2007 году новая система (AMoFTS) использовалась лишь частично. Основные причины тому – трудности технического характера: частые нарушения энергоснабжения, проблемы сетевого соединения, низкое качество обслуживания со стороны системных разработчиков и поставщиков. Министерством финансов был разработан довольно успешный план действий по преодолению этих технических трудностей: к концу 2007 года технические неурядицы были исправлены. Тем не менее, система AMoFTS не использовалась для исполнения бюджета 2008 года из-за эксплуатационных проблем, возникших вследствие неактивного интерфейса банковской системы (единый казначейский счёт) и других организационных и функциональных дефектов. Между тем, в апреле 2008 года Министерство финансов инициировало проект Системы интегрированного планирования (СИП) в целях разработки системы мониторинга и отчётности, удовлетворяющей требованиям правительства Албании (интеграционные требования ЕС), и содействия министерствам в своевременной подаче регулярных отчётов. Проект СИП предусматривает разработку албанского решения ИСФМ, встраиваемого в AMoFTS посредством внедрения новых модулей для MTBF и управления государственными инвестициями, а также информационной системы IPS и информационной системы управления внешним содействием для нужд Отдела стратегии и донорской координации до сентября 2001 года. В 2009 году была предпринята ещё одна, в значительной мере успешная попытка разрешить оставшиеся организационные и функциональные проблемы, связанные с AMoFTS. В апреле 2010 года все офисы казначейства начали работать исключительно с системой AMoFTS в полностью автоматизированном режиме. Ожидается, что к концу 2010 года возможности AMoFTS будут использоваться на полную мощность, а к концу 2011 года будет завершён переход на AFMIS для содействия в преодолении существующих недостатков в процессах подготовки и исполнения бюджета и усовершенствования практики управления государственными расходами. V. Факторы влияния (факторы успешности/неудач) В целом, дизайн компонента модернизации казначейства соответствовал методологии разработки ИСФМ, применяемой в Европе и Центральной Азии. Тем не менее, период подготовки был слишком 68  Информационные системы финансового менеджмента коротким, а проектные работы, предлагаемые для модернизации казначейства, не были достаточно подробными для того, чтобы дать реалистичный проект бюджета и временные рамки для его реализации. Подобным образом, изначально, разработка и внедрение информационной системы управления кадрами и модулей расчёта заработной платы не предусматривались, так как были включены в донорскую деятельность. В ходе промежуточного обзора в мае-июне 2003 года выяснилось, что внедрение системы казначейства потребует больше ресурсов, чем было выделено изначально. В целях обеспечения надлежащей поддержки исполнения бюджета, в августе 2004 года правительство Албании и Банк согласились реконфигурировать распределение ресурсов, практически вдвое увеличив сумму, выделенную на систему казначейства. Подкреплённые изменениями в составе рабочей группы, пристальным надзором и высоким качеством консультаций по техническим вопросам, эти корректирующие меры способствовали завершению внедрения системы казначейства в масштабе страны в течение 20 месяцев (март 2005 – декабрь 2006). Рабочая группа уделила много времени развитию потенциала и повышению осведомленности руководства Министерства финансов о преимуществах AMoFTS не только как операционной платформы, но и как основного механизма поддержания принятия решений и инструмента обеспечения надёжных и реалистичных проектов бюджета, равно как и его исполнения в соответствии с ожиданиями отраслевых министерств и широкой общественности. В 2010 году был подготовлен первый финансовый отчёт правительства на базе AMoFTS. Источник: Cem Dener [на основе экспресс-оценки операций системы казначейства в феврале 2010 года, а также непрерывного наблюдения за деятельностью системы интегрированного планирования (P105143) с апреля 2008 года. Глава III. Результативность проектов  69 27. Гватемала Начиная с 1995 года, Всемирный банк реализовал в Гватемале четыре проекта, два из которых действуют до сих пор. В целом, первые два проекта были оценены положительно, получив удовлетворительные рейтинги. Рейтинги ICR и IEG в рамках обоих проектов полностью согласовывались друг с другом (подробнее см. Таблицу 15). Стоимость первого проекта (P007213) составила 10,3 млн. долларов США, из которых 5,6 млн. долларов США были потрачены на систему ИКТ. Стоимость второго проекта (P048657) составила 17,5 млн. долларов США, из которых 7,6 млн. долларов США были потрачены на ИКТ решения ИСФМ. Исходя из анализа рейтингов ICR, в отношении двух завершённых проектов можно сделать следующие выводы: во-первых, это благоприятная политическая обстановка и приверженность обязательствам, во-вторых – пристальный надзор со стороны банка и гибкость в управлении проектом. Основные выявленные сложности: • Недостаточная ориентированность на выработку способностей для ИКТ решений ИСФМ. • Смена приоритетов и пересмотр деятельности в ходе реализации. • Широкое привлечение консультантов к деятельности по проекту и развитию ИСФМ. Таблица 15: Рейтинги ICR и IEG для проектов ИСФМ в Гватемале P007213 — Проект комплексного финансового управления (ИСФМ) Рейтинги ICR IEG Результат: Удовлетворительно Удовлетворительно Устойчивость: Вероятно Вероятно Рейтинг воздействия на развитие: Существенно Существенно Результативность банка Удовлетворительно Удовлетворительно Результативность заёмщика Крайне удовлетворительно Крайне удовлетворительно P048657 — Проект комплексного финансового управления II (ИСФМ) Рейтинги ICR IEG Результат: Удовлетворительно Удовлетворительно Устойчивость: Крайне вероятно Вероятно Рейтинг воздействия на развитие: Существенно Существенно Результативность банка Удовлетворительно Удовлетворительно Результативность заёмщика Удовлетворительно Удовлетворительно 70  Информационные системы финансового менеджмента Пример 4: Проекты модернизации УГФ в Гватемале в 1997 – 2010 г. I. Основные сведения (цели, мотивация) Банк начал поддерживать реформы управления государственными финансами в Гватемале в 1997 году с запуском первого проекта модернизации УГФ – «Sistema Integrado de Administracion Financiera (SIAF I). Затем последовали SIAF II и SIAF III с новыми модулями и возможностями. Основная цель заключалась в том, чтобы сделать бюджетный цикл более эффективным, прозрачным и понятным, и автоматически собирать ключевую информацию на различных уровнях правительства. Основной принцип системы заключался в контроле Министерства финансов над государственными финансами и децентрализованном использовании системы отраслевыми ведомствами. Помимо ключевых бюджетных и казначейских функций, Министерство финансов разработало и внедрило управленческий модуль SIGES, призванный поддержать субъектов в проведении закупок товаров и услуг, регистрации динамики товарно- материальных запасов, управлении кадрами, управлении задолженностью и осуществлении других административных процессов. Отличительная черта проектов модернизации УГФ в Гватемале заключается в том, что они разрабатывались и реализовывались посредством собственной стратегии, объединившей местные возможности и международный опыт, особенно на старте. Такой подход наблюдается во многих других странах Латинской Америки. II. Разработка и реализация (в том числе такие характеристики как масштаб и технические параметры) После преодоления ряда начальных трудностей, в усилиях по модернизации УГФ в Гватемале наблюдается относительный прогресс. Стратегия реализации основывалась на добавлении различных функциональных возможностей к основой системе Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). На смену первоначальному приложению пришёл SIAF II с новой системой SICOIN, которая, все ещё основываясь на архитектуре клиент/сервер, включает субъектов центрального государственного управления и новых, например децентрализованных и автономных субъектов. При этом создание и консолидация Главного Управления налоговой администрации в 1998 году позволили Казначейству внедрить единый казначейский счёт на основе консолидации собранных налогов и сборов, а также очистки и закрытия коммерческих счетов субъектов центрального государственного управления. Благодаря этой консолидации, Казначейство начало внедрять электронные платежи государственным организациям-поставщикам и государственным служащим. В результате улучшилось качество информации о ликвидных ресурсах, что позволило субъектам центрального государственного управления устанавливать приоритеты платежей. В третьей фазе (SIAF III), усилия по модернизации УГФ сделали значительный шаг вперёд благодаря апгрейду ИТ архитектуры до веб-платформы для установления связи между органами центрального государственного управления и децентрализованными, автономными субъектами, местными органами власти посредством муниципальной версии SIAF (на основе клиент-серверного приложения) и государственными предприятиями. И, наконец, Министерство финансов приняло решение ввести в действие усовершенствованное веб-приложение SICOINGL для поддержания управления муниципальными финансами, которое было принято на вооружение муниципалитетами благодаря надёжным каналам связи. В случае с Гватемалой, первая попытка модернизировать системы УГФ столкнулась с рядом препятствий, таких как функциональность системы (двойные системы, внедрённые для Министерства финансов и отраслевых министерств) и ИТ ограничения. Гватемала внедрила собственное приложение, разработанное международной компанией, которая использовала аргентинское приложение, предложенное Гватемале бесплатно. Тем не менее, построенная по принципу «клиент/сервер» ИТ архитектура использовала два отдельных приложения для консолидации информации: одно для Глава III. Результативность проектов  71 Министерства финансов (SICOIN), другое для министерств и секретарей органов центрального 39 государственного управления (SIAFITO). В конечном счете, эта проблема была решена. Другая ключевая проблема, препятствующая тому, чтобы этот подход работал, заключалась в разнице между уровнями заработной платы в государственном секторе и гонорарами консультантов по проекту. III. Воздействие (эффективность, бюджетный результат, качество бюджетирования) Приоритет состоял в интеграции разнотипных приложений в центральную систему SICOIN и покрытии системы. В этом смысле консолидация систем бюджета, учёта/отчётности и казначейства, равно как и административные систем, отчасти интегрированных в центральную систему SICOIN, протекала поступательно. Модернизированная версия SICOIN на основе полностью работающей на базе Web платформе, позволяет отраслевым агентствам работать с системой в режиме онлайн. Это позволяет им децентрализовано вырабатывать, модифицировать и исполнять собственные бюджеты, способствуя, тем самым, предоставлению услуг. Благодаря децентрализованному подходу казначейство получает информацию о потребностях отраслевых агентств в денежных средствах, которые удовлетворяются в соответствии с планом движения денежных средств и наличием зарезервированных для специальных целей налогов. В то же время, Министерство финансов централизованно консолидирует финансовые сведения и контролирует использование ресурсов. По существу, системы УГФ разрабатывались в целях сохранения макростабильности и содействия предоставлению услуг, и в этом смысле роль SIAF в достижении обеих целей является ключевой. Среди уже достигнутых результатов следует выделить: a) Повышенную эффективность, дееспособность и прозрачность управления и контроля финансовой деятельности государственного сектора, что подтверждает продвижение к достижению основных показателей результата: (i) сегодня государственный бюджет включает индикаторы улучшенного исполнения, соответствующие среднесрочному прогнозу расходов; (ii) SIAF был распространён на все органы центрального государственного управления, являющиеся исполнителями бюджета; (iii) функции бюджета, учёта и казначейства стали более эффективными; (iv) общественность получила интернет- доступ к информации об исполнении бюджета, обслуживании долга, трансфертах и закупках. b) Система SIAF работает на современной платформе. Система была расширена до веб-приложения и сейчас полностью работоспособна во всех органах центрального государственного управления и для большинстве децентрализованных субъектов. Более того, она охватывает около 300 исполнителей и включает большинство функций УГФ. c) Во всех муниципалитетах были успешно внедрены новые процедуры и системы управления финансами. d) Во всех органах центрального государственного управления внедряется автоматизированная и полностью интегрированная система расчёта заработной платы, в том числе и в секторах здравоохранения и образования. e) Разработана и находится на стадии реализации автоматизированная система потока операций, призванная поддержать процессы аудита, проводимого Главным контрольно-финансовым 39 Подробнее см. (i) Джек Даймонд и Покар Хемани, “Introducing Financial Management Information Systems in Developing Countries,” Рабочий документ МВФ, октябрь 2005, и (ii) Серия рабочих документов по африканскому региону No. 25, “Design and Implementation of Financial Management Systems: An African Perspective,” январь 2002. 72  Информационные системы финансового менеджмента управлением. f) Работает приложение для электронных закупок, регистрирующее транзакции всех органов центрального государственного управления. Приложение постепенно внедряется в 40 децентрализованных агентствах и муниципалитетах. Макроэкономическая стабильность Гватемалы – это воплощение давней традиции разумной фискальной и монетарной политики: на протяжении последних десяти лет уровень инфляции составляет, в среднем, 3,2%, а соотношение внешнего долга к ВВП в 20% является самым низким в Центральной Америке. IV. Существующие трудности Несмотря на то, что система SIAF помогает управлять процессами УГФ страны, некоторые практики снижают доверие к системе. Эти практики относятся к созданию трастовых фондов и прочих механизмов для исполнения вне бюджета заложенных в бюджет ресурсов. Основная причина создания таких механизмов – громоздкое законодательство о закупках, которое усложняет исполнение бюджета в течение фискального года, в особенности для многолетних контрактов. Давление со стороны официальных властей и политиков показать результаты также способствует созданию этих механизмов, что ещё больше подрывает доверие к системам управления государственными расходами. В целом, такие механизмы лишены прозрачности, так как в основной своей массе регулируются законодательством, касающимся отдельных лиц. В результате, секторы исполняют бюджеты вне системы SIAF, которая лишь регистрирует бюджетный трансферт, влияющий на качество информации. Правовые аспекты вокруг этих жалоб достаточно существенны для надёжности бюджета. Несмотря на то, что существующее законодательство запрещает и облагает наказанием генерирование начислений вне бюджета, эта практика является распространённым явлением. Эти случаи получили название «текущая задолженность». Главная причина – неприменение действенных санкций для искоренения этой практики, и секторы продолжают использовать эти механизмы. Функциональные возможности SIAF предлагают частичное решение этих проблем посредством контрактного модуля, который регистрирует соответствующую информацию о многолетних контрактах. Источник: эксперты Всемирного банка: Хосе Эдуардо Гутьеррес Оссио, Альберто Лейтон (TTL), Антонио Бласко; Министерство финансов Гватемалы. 28. Пакистан В Пакистане на счету Всемирного банка один завершённый и один действующий проект с основными компонентами ИСФМ. В плане ICR, завершённый проект считался в целом удовлетворительным, что не помешало его понижению по рейтингам IEG (подробнее см. Таблицу 16). Стоимость завершённого проекта составила 34 млн. долларов США, из которых 18,4 млн. долларов США были потрачены на компонент ИКТ ИСФМ. Стоимость ИКТ ИСФМ в рамках действующего проекта практически одинакова – 18,7 млн. долларов США, однако общая стоимость проекта составляет 93 млн. долларов. 40 Система SICOIN (то есть система ведения учёта), внедрённая Министерством финансов, регистрирует и консолидирует множественные финансовые транзакции для выработки финансовой информации и отчётов для отображения финансового и фискального положения центрального правительства. Система SICOIN является частью информационной системы финансового менеджмента SIAF. Вторая система – это SIAFITO (“маленький SIAF”) предназначена для министерств и секретарей центрального правительства. Глава III. Результативность проектов  73 Основные изыскания по ICR подчёркивают необходимость приверженности задачам проекта и поддержки со стороны правительства, равно как и разработки проекта в направлении ключевых усовершенствований системы финансового учёта, а не управления государственными расходами. Среди выявленных проблем можно выделить: • Вопросы политико-экономического характера (противодействие переменам со стороны правительств провинций); • Неэффективное управление проектом и низкий технический потенциал для реализации системы казначейства; • Противодействие разделению процессов аудита и отчётности, отсутствие карьерных перспектив для специалистов ИТ. Таблица 16: Рейтинги ICR и IEG казначейского проекта в Пакистане P036015 — Проект совершенствования финансовой отчётности и аудита (казначейство) Рейтинги ICR IEG Результат: Удовлетворительно Средне удовлетворительно Устойчивость: Вероятно Вероятно Рейтинг воздействия на развитие: Существенно Существенно Результативность банка Удовлетворительно Неудовлетворительно Результативность заёмщика Удовлетворительно Неудовлетворительно 74  Информационные системы финансового менеджмента Пример 5: Совершенствование финансовой отчётности и аудита в Пакистане (PIFRA) I. Основные сведения (цели, мотивация) Начало процессу усовершенствования фискальной и финансовой отчётности в Пакистане было положено с приходом 1990-х, когда результаты наблюдений Всемирного банка и МВФ, а также диагностического исследования, проведённого Генеральным ревизором Пакистана, показали, что (на то время ручная) система отчётности и учёта не соответствует надлежащим стандартам финансовой отчётности. В частности, и учёт и аудит находились в ведении Генерального ревизора Пакистана (аномалия, восходящая к временам до 1947 года), а отчёты Министерства финансов по бюджету не приводились Генеральным ревизором Пакистана и Генеральными ревизорами провинций в полное соответствие с бухгалтерскими отчётами. План счетов не соответствовал стандартам МВФ по статистике государственных финансов для фискальной отчётности. Ни фискальные, ни финансовые отчёты не отличались ни надёжностью, ни своевременностью. Чтобы устранить эти проблемы, в 1995 году Департамент аудита Пакистана при поддержке Международной ассоциации развития ввёл в действие программу по улучшению финансовой отчётности и аудита Пакистана (PIFRA). В рамках этой программы были реализованы два проекта – PIFRA I и PIFRA II. Проект PIFRA I был завершён в 2005 году, а запущенный в том же 2005 году проект PIFRA II, закрытие которого запланировано на 31 декабря 2010 года, продолжает работать и сегодня. Цель программы PIFRA – (a) модернизировать институциональную структуру бюджетирования и учёта, упрочить практики управления финансами и усилить систему внутреннего контроля, дабы свести к минимуму ошибки и несоответствия при обработке платежей и поступлений; (b) внедрить современные автоматизированные системы поддержания процессов бюджетирования и учёта; (c) выработать компетенцию для генерирования полной, надёжной и своевременной финансовой информации на выполнение требований нормативной отчётности, и способствовать принятию обоснованных решений государственной властью; (d) модернизировать системы и процедуры государственного аудита и принять международно-признанные принципы аудита. II. Разработка (в том числе такие характеристики как масштаб, функциональность и технические параметры) Для продвижения реформ и содействия правительству в функциональных процессах, связанных с финансовым учётом и бюджетированием на уровне федерального правительства, провинций и округов, в масштабах страны, в качестве основного компонента проекта, внедряется интегрированная GFMIS для решения критически важных задач. GFMIS внедрялась с использованием хорошо известного во всём мире готового пакета прикладных программ, приобретенного на международных конкурсных торгах. Функциональные требования системы были разработаны международной консалтинговой компанией. Прямые издержки, связанные с внедрением систем, составили около 40 млн. долларов США, что сопоставимо с издержками по аналогичным проектам в других странах. Система внедряется с частично распределённой архитектурой: (a) бюджетные и бухгалтерские операции федерального правительства осуществляются на расположенном в Исламабаде центральном сервере; (b) бюджетные и бухгалтерские операции правительства провинций осуществляются на сервере, расположенном в столице кажой провинции: в Лахоре (Пенджаб), Карачи (Синд), Пешаваре (Северо-Западная пограничная провинция) и Кветте (Белуджистан); (c) бюджетные и бухгалтерские операции органов власти в округах осуществляются на серверах соответствующих провинций. III. Реализация (принятие решений, процессы, стоимость, продолжительность, кол-во пользователей, функциональный статус) Проектом управляет Директорат PIFRA, расположенный в офисе Генерального ревизора Пакистана. Основные руководящие указания предоставляет координационный комитет, состоящий из представителей всех основных участников проекта, в том числе Министерства финансов, Финансовых департаментов провинций и Генерального ревизора отчётности. Сегодня Федеральное правительство Пакистана, правительства провинций и органы власти в округах используют Систему финансового учёта и бюджетирования (под таким названием внедряется решение GFMIS) для: i) подготовки и составления проекта годового бюджета и выполнения соответствующих требований отчётности; Глава III. Результативность проектов  75 ii) осуществления предполагаемого бюджетного контроля и обеспечения обработки в отношении всех государственных доходов и расходов; iii) внедрения механизмов контроля по всем контрактным обязательствам на сумму свыше 0,5 млн. пакистанских рупий; iv) осуществления платежей (на сегодняшний день это чеки) на счета в Банке, на которых размещены государственные средства; v) оформления платёжных ведомостей для около 1,9 миллиона служащих всех уровнях государственного аппарата; vi) расчёта пенсий для всех ушедших на пенсию служащих государственного аппарата; vii) ведения счетов государственного пенсионного фонда для всех государственных служащих; viii) подготовки регулярных фискальных отчётов и отчётов об исполнении бюджета для всех участников проекта, в том числе Министерства финансов, финансовых департаментов правительств провинций, отраслевых министерств и ведомств. Около 35 тысяч государственных функционеров (в числе которых управленцы, финансовые менеджеры, специалисты по бухгалтерскому учёту и аудиту) со всех уровней государственного аппарата (включая федеральное правительство, правительства провинций, органы власти в округах и на местах), чья работа связана с учётом, отчётностью, аудитом и финансами, прошли обучение по осуществлению своей текущей деятельности с использованием новых систем. Тренинги и инициативы по управлению изменениями использовались для содействия принятию новых политик, бизнес-процессов, процедур и систем на всех уровнях менеджмента. К тому же, с внедрением FABS организация по проведению государственного аудита получила доступ к хранилищу данных обо всех транзакциях с государственными доходами и расходами для осуществления своих аудиторских функций. Для проведения аудиторской работы она использовала ряд автоматизированных программных средств, включая ACL и другие. Благодаря применению компьютеризированных методик проведения аудиторских проверок, современному исполнению и системному аудиту, национальная система внешнего аудита стала более своевременной и эффективной. IV. Воздействие (эффективность, бюджетный результат, качество бюджетирования) PIFRA I и PIFRA II существенно изменили государственное бюджетирование, учёт, финансовую отчётность и аудит. Программа PIFRA I эффективно справилась со всеми ключевыми вопросами, которые были выявлены в ходе диагностического исследования и наблюдений Всемирного банка и МВФ. Первый проект выполнил поставленные перед ним задачи, как то: (a) модернизация институциональной структуры для процессов бюджетирования и учёта, разделение учёта и аудита (и предоставление последнего в ведение дополнительного департамента при Министерстве финансов); (b) разработка новой учётной модели и внедрение структуры бюджетной классификации и плана счетов, соответствующих Международным стандартам бухгалтерского учёта и стандартам статистики государственных финансов; (c) разработка и внедрение автоматизированных информационных систем для поддержания процессов бюджетирования и учёта. На этой основе проект PIFRA II выстроил и внедрил современный учёт, отчётность и методологию аудита. В результате, финансовая отчётность стала более надёжной и своевременной. Если до настоящего времени на сертификацию аудиторских и финансовых отчётов и их внесение на рассмотрение в легислатуру уходило от 18 до 21 месяца, то сегодня эта процедура осуществляется в течение 8 месяцев по окончании фискального года. Улучшению прозрачности способствовали усиление внутреннего контроля и доступ участников проекта к финансовой информации. Полностью автоматизированы процессы учёта и платежей, благодаря чему в значительной мере улучшились достоверность, полнота, надёжность и своевременность отчётов. PIFRA, в частности, дал возможность: a) подготавливать соответствующие Международным стандартам учёта в государственном секторе финансовые отчёты на основе кассового принципа для аудита в течение 2-х месяцев с окончания года; b) представлять аудиторские отчёты Президенту и губернаторам, руководствуясь международными стандартами, для последующего внесения на рассмотрение в соответствующую легислатуру в течение 8 месяцев с момента окончания года; 76  Информационные системы финансового менеджмента b) формировать генерируемые системой ежемесячные и квартальные фискальные отчёты для целей макроэкономического анализа Министерством финансов и международным сообществом; c) своевременность аудиторских отчётов усилила эффективность парламентского надзора. V. Факторы влияния (факторы успешности/неудач) Основные проблемы, связанные с реализацией программы PIFRA, включают: (i) вопросы политико- экономического характера, в частности противодействие федеральному контролю над расходами провинций со стороны правительств провинций; (ii) недостаток у правительства потенциала управления проектом и технических возможностей для внедрения современных автоматизированных компьютерных систем; (iii) противодействие разделению процессов аудита и отчётности, чувство потери карьерных перспектив для специалистов по бухгалтерскому отчёту и аудиту; (iv) отсутствие карьерных перспектив для работающих на государственный аппарат технических специалистов и специалистов ИТ. Обобщая полученный практический опыт, следует сделать акцент на: (i) приверженности обязательствам и поддержке со стороны Министерства финансов — такие проекты следует развёртывать как инициативы по реформированию системы управления государственными расходами, а не как просто реформу систем учёта (это больше относится к управленцам высшего звена из Министерства финансов и донорским организациям); (ii) далее можно устанавливать связи между проектом и требованиями в рамках кредитования экономических программ; (iii) менеджером проекта должен быть высокопоставленный чиновник, имеющий вес в бюрократическом аппарате, и наделённый соответствующими финансовыми и административными полномочиями; (iv) в разработке должны принимать участие ключевые чиновники от ключевых функций, которые впоследствии могут играть роль инициаторов перемен. Разрешить институциональные и политико-экономические вопросы гораздо сложнее и затратнее по времени, чем вопросы технического характера. И, наконец, основой для разработки системы должна служить реформа основополагающих процессов фискального управления. Источник: Али Хасим [на основе наблюдений за ходом реализации проектов PIFRA I и II (P036015 и P076872) до настоящего времени] Глава V. Выводы Какие уроки можно извлечь из имеющегося опыта? В ходе обзора завершённых и текущих проектов ИСФМ, обнаружилось несколько "полученных уроков" руководителями рабочих групп и руководством, которые заслуживают особого внимания в ходе реализации проектов ИСФМ. Этот практический опыт изложен ниже наряду с предпосылками ИСФМ, рекомендациями и заключительными замечаниями. 29. Изыскания ИСФМ будет справедливо назвать "сложной системой". Такие информационные системы представляют собой "организованную сложность", и основной задачей является интеграция ограниченного количества взаимосвязанных функций УГФ посредством централизованной системы, поддерживающий децентрализованные операции в национальном масштабе. Как сообщается в специальном выпуске журнала Science по поводу сложных систем: "сложная система — это динамичная система, постоянно эволюционирующая и развивающаяся" (У. Брайан Артур) и "сложная система — это система, принцип и (или) функцию которой трудно постичь и проверить" (Уэнг, Бхалла и Йенгар). 41 Таким образом, разработка и внедрение эффективных решений ИСФМ является непростым процессом и предусматривает разработку специализированных решений, отвечающих многочисленным техническим и функциональным требованиям стратегии УГФ. Имеющиеся данные недостаточно репрезентативны (94 проекта), чтобы на их основании делать заключения о взаимосвязях наблюдаемых свойств ИСФМ. Тем не менее, можно сделать некоторые заключения, основываясь на опыте, полученном в ходе разработки и реализации проектов ИСФМ, начиная с 1984 г. Эти заключения представлены далее. 1. Важным условием является приверженность заёмщика задачам проекта Важным условием для Всемирного банка является наличие у высшего руководства страны сильной заинтересованности и приверженности задачам реформирования ИСФМ наряду с готовностью идти на любые жертвы при необходимости. Более того, точная прогнозируемая дата завершения проекта ИСФМ должна быть обозначена как можно раньше на этапе реализации проекта и пристально отслеживаться на самом высоком уровне. Другим немаловажным фактором приверженности является согласованность. Изначальный энтузиазм и приверженность политических лидеров в отношении проектов ИСФМ часто ослабевают в процессе реализации проекта. Решение этих 41 Сложная система - это сеть однородных компонентов, взаимодействующих нелинейно, что обуславливает её непредсказуемое поведение. Непредсказуемость - это свойство, благодаря которому возникают сложные системы и модели в результате относительно простых взаимодействий (Wikipedia). 77 78  Информационные системы финансового менеджмента бюрократических задач предусматривает не только сохранение за ключевыми руководителями их должностей на период реализации проекта, но и наличие механизма стимулирования, который способен обеспечить приверженность реформированию и после кадровых ротаций на руководящих постах. При реализации ИСФМ проектов рискованно полагаться на личную приверженность или расположение нескольких ответственных лиц. Обязательным условием является активный подход и заинтересованность в определении потребностей реформирования со стороны заказчика. Реализация комплексных проектов ИСФМ занимает минимум 6-7 лет, и в течение этого срока в стране, как правило, происходит очередной цикл выборов. Выборы способны в существенной мере повлиять на реализацию подобных проектов вследствие смены приоритетов и лиц на ключевых руководящих должностях. Поэтому критически важным условием является сохранение изначальной приверженности ответственных лиц, что обеспечит реализацию необходимых изменений в бизнес- процессах и организационных принципах УГФ в заданные проектом сроки. Необходимо также избегать частых изменений в составе рабочих групп Всемирного банка, что призвано обеспечить целостность и беспрерывность процесса консультационной поддержки и мониторинга прогресса в ходе реализации проекта. 2. Успех зависит от надлежащего процесса подготовки Чем более продолжительным является этап подготовки проекта ИСФМ, тем выше вероятность надлежащей оценки всех компонентов системы и того, что период реализации займёт меньше времени. Разработка реалистичных функциональных и технических требований и планов закупок/получения займов (а также проектов тендерной документации) должна быть завершена до утверждения проекта советом. 3. Приоритеты и этапы процесса внедрения ИСФМ необходимо тщательно продумать Не существует каких-либо готовых рекомендаций в отношении последовательности этапов или приоритетов в реализации проектов ИСФМ, однако существуют несколько руководящих принципов. Проекты ИСФМ, в которых предварительные условия для реформирования были определены правильно, а также был разработан план действий с чётким графиком реализации и реалистичными следствиями мероприятий по реформированию, как правило, дают лучший результат в сравнительно меньшие сроки. Оперативная оценка основных функций УГФ (напр., с помощью анкеты ИСФМ) или более результативное диагностическое исследование (напр., оценка ГРФП), осуществлённые до или на этапе подготовки, способны существенно помочь в определении приоритетов и последовательности основных действий на основании специфических национальных условий, что улучшит результативность ИСФМ проекта. Необходимо наличие или разработка концепции учёта, основанной на должных стандартах, которая является важным аспектом надлежащего финансового менеджмента, а также наличие в правительстве возможностей надлежащего надзора над ИСФМ. В целом рекомендуется поэтапный подход, при котором вначале внедряются системы обработки и учёта основных операций с целью автоматизации исполнения бюджета и подготовки отчётности, после чего наращивается возможности по другим направлениям. Глава V. Выводы  79 4. Важным является развитие на ранних этапах способностей пользователей системы Наращивание возможностей (т.е. умений и способностей) правительственных чиновников, как правило, является решающим фактором успешности реализации ИСФМ проектов в соответствии с задачами реформирования. Однако развитие способностей — проблема сложная вследствие национальных особенностей государственного сектора и систем мотивации отдельных стран. Необходимо избегать чрезмерного привлечения сторонних консультантов для выполнения задач государственных чиновников (в особенности в условиях окружения с низким потенциалом), основным органам УГФ надлежит иметь план развития потенциала (возможностей) на этапе подготовки проекта ИСФМ для делегирования полномочий по осуществлению ежедневных операций посредством информационных систем. 5. Поскольку внедрение ИСФМ является сложной задачей, его следует осуществлять в рамках отдельного проекта Проекты, фокусирующиеся исключительно на сложной задаче внедрения ИСФМ, а не широком спектре задач реформирования государственного сектора при большом числе его несвязанных компонентов, как правило, демонстрируют лучшие результаты. Сама по себе задача внедрения ИСФМ уже является достаточно сложной, чтобы решаться в рамках отдельного проекта. Следует избегать внедрения ИСФМ в раках масштабных проектов реформирования государственного сектора или масштабной интеграции деятельности, связанной с УГФ. 6. Реализация проекта ИСФМ зависит от масштаба системы Большинство из завершённых проектов (32 из 55) были проектами комплексных ИСФМ (первого типа), которые в своём большинстве разрабатывались и реализовывались за счёт финансирования ВБ. Половина этих проектов (16) предусматривали внедрение ИКТ решений национального масштаба. Оставшиеся предполагали внедрение централизованной системы, которую в последующем планируется расширять. Эти различия в подходах продиктованы, главным образом, региональными особенностями, как ранее пояснялось. Однако в целом проекты комплексных ИСФМ оказались наиболее успешными среди других типов. 7. Важным условием является участие в рабочей группе Всемирного банка специалиста по ИКТ Присутствие в составе рабочей группы представителя банка — эксперта в сфере ИКТ может содействовать процессам разработки, проведению закупок и реализации проектов ИСФМ, а также обогащению институционального опыта в сфере успешной реализации проектов. Предполагается, что рабочие группы осуществляют тщательный надзор за процессом разработки и внедрения ИКТ решений с целью обеспечения своевременной разработки требуемой функциональности и технической инфраструктуры, а также снижения коррупционных рисков. В этой связи представляется целесообразным тесное взаимодействие специалистов как сферы ИКТ, так и государственного сектора, налаженное на начальном этапе, а также координация их работы со специалистами по вопросам закупок и финансового менеджмента. 80  Информационные системы финансового менеджмента 8. Количество и сложность процедур закупки отражается на продолжительности проекта С целью упрощения процесса закупок, ИКТ решения для ИСФМ целесообразно закупать в ходе одной или двух этапной процедуры МКТ. Процедура МКТ, проводимых в один или два этапа, занимает самое малое 12 и 18 месяцев соответственно. Таким образом, небольшое число процедур закупки содействуют сокращению срока реализации проекта ИСФМ. Более того, подготовка проекта документации МКТ на этапе подготовки проекта может существенно сократить период проведения закупок в ходе реализации проекта. Несколько вариантов проведения закупок, практикуемых в проектах СФМ, представлены в Приложении 4 наряду с предложениями по оптимизации тендерной документации. 9. Поздний срок предоставления займа обусловлен крупными договорами в сфере ИКТ, заключёнными на поздних этапах В комплексных проектах ИСФМ для начальных этапов характерна низкая динамика предоставления займов (менее 10%). Относительно высокая динамика предоставления займов на ранних этапах отмечается только в проектах неотложных мер, предусматривающих внедрение ИКТ решений ИСФМ путём проведения торгов с ограниченным числом участников или закупки у одного участника. Динамика предоставления займа в комплексных проектах ИСФМ повышается после заключения договоров и на этапах реализации и введения в эксплуатацию, что, как правило, происходит, в течение последнего года реализации проекта. 10. В ходе подготовительной фазы проекта необходимо чётко определить риски, связанные с ИКТ Принято считать, что надлежащее использование информационно-коммуникационных технологий для обеспечения деятельности и принятия решений в государственном секторе улучает процесс управления. Необходимо отметить, что, несмотря на способности ИКТ к эффективному выявлению и снижению коррупционных и других видов риска, они также открывают новые возможности для других видов коррупции. Реализация крупномасштабных (и дорогостоящих) проектов ИСФМ в отсутствие надлежащих механизмов внешнего и внутреннего контроля и отчётности повышает вероятность коррупции. Проведение закупок ИКТ систем в условиях высокого риска требует наличия механизмов тщательного мониторинга и надлежащего контроля. Даже в случае решения всех вопросов, связанных с информационной безопасностью и управления системой, необходимо, чтобы надёжность информационной системы и базы данных обеспечивалась независимым надзорным органом и группой экспертов в сфере ИКТ. В ходе подготовительных работ по проекту необходимо тщательно произвести оценку стоимости ИКТ решения ИСФМ на основании скрупулёзного анализа ключевых "параметров конфигурации" (пользователи, узлы, рабочие характеристики сервера, сетевые возможности) и базовых "системных требований" (функциональность прикладного программного обеспечения ИСФМ, прогноз нагрузки, хранение данных, потребности в обработке транзакций и т.п.). При отсутствии таких параметров Глава V. Выводы  81 конфигурации и системных требований невозможно будет реалистично оценить затраты на этапе подготовки проекта. Эта изначальная неопределённость приводит к появлению довольно значительных погрешностей в отношении ИКТ решений для ИСФМ и существенному росту их стоимости в сравнении с существующими на рынке ценовыми предложениями. Таким образом, результаты изначальной оценки затрат необходимо сопоставить с фактической стоимостью аналогичных решений других проектов, используя базу данных по ИСФМ и другие источники с тем, чтобы снизить риск перерасхода средств и коррупции. Для обеспечения справедливой конкуренции членам рабочей группы проекта необходимо соблюдать осторожность в своих контактах с участниками торгов/поставщиками, в особенности на этапах проведения закупок и выполнения договоров. Некоторые основные аспекты можно упорядочить в ходе подготовки руководства по реализации проекта, в котором обозначить роли и полномочия всех членов рабочей группы и изложить ожидаемые результаты работы комитетов по оценке и подразделения по реализации проекта. Состав комитетов по оценке и квалификация уполномоченных чиновников должны быть изучены членами рабочей группы с целью обеспечения надлежащего профессионального уровня работников, занятых в оценке технических предложений, а также предоставления основными специалистами рабочей группы комментариев в письменном виде по всем предлагаемым решениям. 30. Предпосылки Во всех относительно успешных завершённых проектах ИСФМ наблюдается тенденция к надлежащему вниманию к подготовке основания успешной реализации проекта. Основные элементы этого благоприятного режима можно охарактеризовать как "предпосылки ИСФМ", существование которых необходимо обеспечить до заключения договоров с поставщиком (поставщиками) ИКТ с тем, чтобы снизить вероятность возможных осложнений при разработке и внедрении системы. Эти предпосылки изложены во многих технических руководствах и документации, связанной с разработкой и внедрением решений ИСФМ (Приложение 1). Безусловно, национальные особенности обуславливают то, в какой степени должны быть соблюдены эти предварительные условия, что также обуславливает и то, в какой степени результаты могут подлежать сравнению. Ниже представлены три категории основных предпосылок ИСФМ (также указанные в опроснике ИСФМ, представленном в Приложении 2). Функциональные аспекты 1. Оптимизация бюджетной классификации В большинстве проектов ИСФМ значительных затрат времени может потребовать оптимизация различных сегментов бюджетной классификации (экономического, функционального, программного, административного) для обеспечения поддержки стандартного годового бюджетного процесса, а также для перехода на программные (MTBF/MTEF) принципы бюджетного учёта и управления государственными инвестициями. Эта оптимизация должна быть проведена до начала основных работ по разработке программного обеспечения для ИСФМ (в оптимальном случае, до заключения договора с разработчиком ИСФМ). 82  Информационные системы финансового менеджмента 2. Разработка единого плана счетов бюджетного учёта, интегрированного с бюджетной классификацией Наличие единого плана счетов бюджетного учёта (ПСБУ), гармонизированного/интегрированного с бюджетной классификацией (БК) является важным условием, выполнение которого до начала разработки ИСФМ позволит использовать весь потенциал программного приложения в отношении фиксирования и отчётности по всем транзакциям с минимальной трудоёмкостью и максимальной гибкостью. ПСБУ, как правило, внедряется в качестве экономического сегмента БК. Более того, единый ПСБУ может содействовать решению различных задач учёта (денежные средства на центральном уровне и начисления на уровне подразделений). 3. Оптимизация операций по единому казначейскому счёту Существуют различные способы реализации концепции единого казначейского счёта (ЕКС) в зависимости от специфических национальных особенностей (регуляторный, организация электронной системы платежей и т.д.). Во многих странах производится ежедневный мониторинг операций по ЕКА, что повышает эффективность управления денежными средствами в ходе исполнения бюджета. Действенная инфраструктура ЕКС должна быть создана до того, как начнётся внедрение ИСФМ, поскольку основные модули информационной системы функционируют на основе непосредственного взаимодействия с электронной банковской системой и СЭП, что повышает операционную эффективность, точность прогнозирования и эффективность управления ресурсами. 4. Разработка механизма мониторинга и контроля соблюдения обязательств Продуманная ИСФМ способна эффективно регистрировать все обязательства (напр., текущие расходы, периодические расходы и договорные обязательства), осуществлять их мониторинг и предоставлять руководству полезную информацию для выработки решений. Таким образом, до начала разработки программного обеспечения ИСФМ представляется исключительно важным присутствие в ИСФМ надлежащих механизмов контроля и мониторинга обязательств и обеспечения необходимых взаимосвязей с соответствующими информационными системами (закупок, управления активами, управления кадрами и заработной платой). 5. Реализация функций управления наличностью Разработка эффективного модуля управления денежными средствами в рамках ИСФМ зависит от ряда важных факторов (нормативно-правовой базы, наличия квалифицированного подразделения управлением денежными средствами, взаимосвязей с соответствующими информационными системами УГФ, надёжности инфраструктуры ЕКС и т.д.), которые необходимо предусмотреть до начала разработки программного приложения. Технические аспекты 6. Создания защищённой сети коммуникации в масштабе страны Поскольку большинство современных ИСФМ функционируют на основе Интернет- технологий, наиболее важным предварительным условием внедрения ИСФМ является наличие надёжной сети национального масштаба. Связь внутренних пользователей Глава V. Выводы  83 модулей ИСФМ (линейных министерств, региональных офисов, аудиторов, парламента и т.д.) с централизованным Интернет-приложением, как правило, реализована посредством виртуальной частной сети (VPN), которая может быть организована на основе любой публичной сетевой инфраструктуры. Взаимодействие с внешними пользователями ИСФМ (подразделениями линейных министерств, региональными и муниципальными органами) и заинтересованными группами (гражданами, предпринимателями, общественными и международными организациями) осуществляется с помощью веб-портала, предусматривающим авторизованный доступ к ресурсам и функциям ИСФМ. Всемирный банк, как правило, оказывает содействие поставкам и установке сетевого оборудования для создания необходимой сетевой инфраструктуры. Однако предполагается, что правительство со своей стороны организует точки доступа к имеющейся физической сети до заключения договоров с поставщиком ИСФМ. 7. Подготовка систем и центров хранения и обработки данных (дата центров) До заключения договоров на поставку ИСФМ необходимо выполнить основную часть работ по ремонту или строительству помещений основного системного центра (ОСЦ) и центра непрерывности операций (ЦНО) (или аварийного центра восстановления АЦВ, дублирующего данные ОСЦ). В работе по разработке мер по управлению аварийными ситуациями следует задействовать соответствующих специалистов со стороны правительства. Кадры 8. Присутствие основной рабочей группы специалистов ИКТ в организации УГФ В большинстве стран в IT-подразделениях органов УГФ работает недостаточное количество квалифицированных кадров. В сфере информационных технологий государственные органы предпочитают услуги подрядчиков. Услуги подрядчиков необходимы для создания и поддержки ИКТ инфраструктуры. Однако выполнение задач администрирования системы и обеспечения информационной безопасности, а также обеспечение надёжности центральных баз данных и контроля доступа пользователей осуществляется силами подразделения по реализации проекта. Таким образом, на начальном этапе необходимо сформировать рабочую группу ИКТ специалистов в подразделении по реализации, а их профессиональная подготовка должна быть завершена до начала взаимодействия с поставщиком решения ИСФМ. Эти специалисты, как правило, числятся либо в IT-подразделении, либо в государственном предприятии, специально созданном бенефициаром с целью кадрового обеспечения. 84  Информационные системы финансового менеджмента 31. Рекомендации Подразделения сокращения бедности и экономического менеджмента (PREM) и финансового менеджмента (FM) Всемирного банка имеют богатый опыт модернизации систем управления государственными финансами (УГФ) и, в частности, в определении функциональных требований и требований к конфигурации интегрированных решений ИСФМ. На основе опыта осуществлённых проектов ИСФМ, в частности, в Европе и Центральной Азии (ЕЦА), была сделана попытка определить основные этапы процесса разработки и реализации проекта ИСФМ и последовательно применять этот подход во всех новых проектах начиная с 2005 г. Опросник для членов рабочих групп по разработке проекта ИСФМ и упрощённый вариант анкеты по проектам ИСФМ, использовавшейся при разработке нескольких проектов, финансировавшихся Всемирным банком, представлены в Приложении 2. В этом разделе приводятся рекомендации в отношении (1) разработки и реализации, (2) показателей результативности и (3) качества и надёжности. Основные рекомендации в отношении разработки и реализации проектов ИСФМ: 1 Сначала необходимо определить потребности правительства в реформировании УГФ (Что? Зачем?)  Оценка существующих возможностей и практики (напр., опросник по ИСФМ ГРФП) для определения сильных сторон и возможностей улучшений.  Содействие разработке стратегии реформирования УГФ (если отсутствует), обозначение приоритетов правительства и совместное с ним определение операционных потребностей.  Определение приоритетов и последовательности действий по реформированию сферы УГФ.  Разработка концепции системы, учитывающей результаты исследования органов УГФ, рекомендаций по улучшению институциональных возможностей, определение функциональных модулей ИСФМ (бизнес-процессы и информационные потоки) наряду с необходимыми процессуальными и организационными изменениями.  Оказание консультативной поддержки и подготовки в сфере реформирования УГФ при необходимости. 2 Разработка индивидуальных решений (Как? Где? Когда?)  Оценка существующих возможностей в сфере ИКТ (с помощью методики типа COBIT 42 или ITIL 43).  Разработка стратегии модернизации ИКТ или электронного правительства (при отсутствии таковой). 42 Science Magazine, Vol. 284. No. 5411 (1999) “Complexity and the Economy”, У. Брайан Артур, 2 апреля 1999 г: 107-109. 43 COBIT: Control Objectives for Information and related Technology Глава V. Выводы  85  Разработка конфигурации системы для определения функциональных требований к ИСФМ, её архитектуры сетевой инфраструктуры, прикладного программного обеспечения, центральных серверов и хранение данных, аппаратного обеспечения пользователей, инженерных систем, безопасности, системы/сети управления и обслуживания) и метода практической реализации в соответствии с концепцией системы.  Реалистичная оценка финансовых и временных затрат, подготовка планов закупок и получения займа.  Определение предпосылок ИСФМ до заключения договоров с разработчиком ИСФМ.  Разработка подробных технических спецификаций для всех ИКТ систем в соответствии с конфигурацией системы, подготовка тендерной документации (для МКТ в один или два этапа).  Координация с инициативами в сфере электронного правительства и другими крупномасштабными государственными ИКТ проектами для обеспечения совместимости стандартов и возможности использования общих ресурсов. 3 Наращивание институциональных возможностей с целью эффективного руководства реализацией проекта (Кто?).  Организация группы управления проектом (ГУП) в составе ключевых руководителей от всех групп заинтересованных сторон. Организация подразделения по реализации проекта (ПРП) в рамках организационной структуры заказчика с целью развития/наращивания институциональных возможностей для разработки и реализации проекта (по возможности на основании существующей национальной системы). Предполагается, что ПРП будет оказывать содействие ГУП в сфере административного управления и процессе закупок.  Популяризация использования национальных систем для (а) координации и администрирования крупномасштабных инвестиционных проектов, (б) финансового менеджмента, учёта, отчётности, аудита и (в) закупок (если национальные стандарты отвечают руководящим принципам банка).  Подготовка проекта ТЗ (отбор консультантов) и документации для МКТ (технические требования к поставке и установке ИКТ решений ИСФМ) до утверждения советом по возможности.  Создание механизмов мониторинга и оценки реализации проекта, проведения закупок и финансового менеджмента (исследования, горизонты жизненного цикла и т.д.). Чёткое определение критериев успешности проекта.  Разработка основных мероприятий по наращиванию возможностей и управлению изменениями. Графическое представление описанных выше шагов с указанием приоритетов и последовательности действий, а также предполагаемой продолжительности каждого этапа представлены на Иллюстрации 32. Предполагается, что большинство из этих задач будут выполнены на этапе подготовки проекта, желательно в течение 18-24 месяцев. Учитывая утверждение проекта и период готовности, общая продолжительность интервала до начала процесса закупок решений ИСФМ составляет, как минимум, 2-3 года. Также 86  Информационные системы финансового менеджмента представляется крайне важным разработка реалистичного плана реализации проекта и инициирование мероприятий по наращиванию возможностей и консультационной поддержке на ранних этапах с целью минимизации рисков реализации. Подготовка многих проектов ИСФМ до этапа готовности финансируется посредством донорских грантов или грантов по программе Project Preparation Advance (PPA). В Приложении 10 представлены завершённые и текущие проекты ИСФМ, инициированные в ЕЦА. Представленный в данном разделе подход к разработке и реализации проектов ИСФМ использовался в нескольких проекта в ЕЦА (в Украине, Грузии, Молдове), а также для сверки методики текущих проектов (Кыргызстан, Таджикистан), начиная с 2005 г. В оставшейся части представлены достижения в сфере информационных технологий (вехи развития Интернет-технологий) и общие тенденции в сфере проектов электронного правительства сфере, в том числе развитие программы eEurope, поскольку они имеют непосредственное отношение к большинству информационных систем T/F, внедрённых в ЕЦА. На Иллюстрации 33 представлены основные документы в отношении разработки, составляемые на этапе подготовки проекта ИСФМ. Взаимосвязи между планом закупок (ПЗ) и мероприятиями в отношении компонентов должны быть чётко отражены в PAD (см. Иллюстрацию 34). С целью упрощения процесса разработки ИСФМ и уменьшения объёма работ рекомендуется совмещать схожие виды работ в рамках одного компонента. Например, в одном компоненте можно объединить консультационную поддержку, наращивание возможностей и обучение, в другом — мероприятия по внедрению ИСФМ. Кроме того, все мероприятия можно ориентировать на выполнение сходных технических задач или подготовки (фрагментированная деятельность усложняет задачу мониторинга и увязки с ПЗ). Предполагается, что каждое из таких направлений деятельности будет связанно с одной процедурой закупки. Такая увязка закупок с отдельными направлениями деятельности способна упростить процесс разработки проекта. Это также облегчит задачу расчётов при оценке стоимости и потребностей в финансировании, а также при подготовке плана выделения займа. Если процедура закупки охватывает более одного направления деятельности, это усложняет задачу управления ресурсами проекта и мониторинга результатов. Рисунок 32: Подход к разработке и реализации проекта ИСФМ Методика разработки ИСФМ Годы > 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1. Определение потребностей правительства в ф УГФ • Оценка возможностей и практики в сфере УГФ • Стратегия реформирования УГФ Подготовка • Консультационная поддержка реформирования УГФ • Концепция системы • Содействия наращиванию возможностей в сфере УГФ • Координация с другими донорами 2. Разработка индивидуальных решений • Оценка имеющихся навыков и ресурсов Разработка и внедрение в сфере ИКТ ИСФМ может занимать, • Стратегия ИКТ/эл. правительства • Конфигурация системы как минимум, 6-7 лет, • Технические спецификаии несмотря на развитие (документация МКТ) • Содействия наращиванию технических технологий возможностей • Координация с другими инициативами (ел. правительство) Утвержде 3. Укрепление возможностей и реализация проекта Внедрение • Группа управления проектом (ГУП) и ПРП • Создание сети национального масштаба Запуск ИСФМ Поддержка и Самост • Закупка решений ИКТ (МКТ) обслуживание Работ. • Внедрение ИСФМ Внедрение ИСФМ Гарантийное Постгарант • Наращивание возможностей и обсл. обсл. управление изменениями • Мониторинг и оценка Иллюстрации: jscreationzs / FreeDigitalPhotos.net 87 Рисунок 33: Типовая проектная документация, составляемая на этапе подготовки проекта ИСФМ Определить Разработка Всемирного банка Документы "PFM" Цели проекта реформы План реализации проекта концептуальное Документ об проектирование Смета расходов и оценке проекта финансирование "PFM" Распределение стратегия Закупки и выплат Планы проектирование Руководство по системы эксплуатации Тендерные документы Рисунок 34: Увязка деятельности по проекту с процедурами закупки План реализации План закупок поекта + Оценка Компонент 1 Передовая Деятельность 1.1 Проц. закупки 1 Деятельность 1.2 Проц. закупки 2 Деятельность 1.3 Проц. закупки 3 Компонент 2 Деятельность 2.1 Проц. закупки 4 Усложне Деятельность 2.2 Деятельность 2.3 Проц. закупки 5 Деятельность 2.4 Деятельность 2.5 Деятельность 2.6 Проц. закупки 6 88 Глава V. Выводы  89 Рекомендации в отношении показателей результативности Среднее количество показателей, содержащихся в отчётности по завершённым проектам, составило около 3, находясь в диапазоне от 1 (проект кредита на управления государственным сектором Бразилии) до 19 (проект технической помощи в сфере управления государственными финансами Ганы).  Оценка количества и качества показателей, содержащихся в PAD, свидетельствует о необходимости разработки более значимых показателей для эффективной оценки динамики проекта и его влияния на возможности правительства в сфере финансового менеджмента. Большинство из показателей, представленных в PAD и ICR, в действительности не отражают каких-либо достижений (отчасти потому, что воздействие от внедрения ИСФМ на сферу УГФ проявляется в течение нескольких бюджетных циклов). Эти показатели скорее отражают выполнение обязательств (напр., компьютеризация сферы финансового менеджмента) или полученный результат. Мало проектов, в отчётах которых представлены показатели результативности или же исходные данные. В PAD многих проектах приводятся показатели, которые впоследствии не упоминаются или подвергаются трансформации на этапах реструктуризации или уточнения. Эта ситуация подтверждается многими отчётами IEG или Группы оценки качества(QAG), в которых также обращается внимание на эту проблему. 44 Одним из перспективных направлений разработки значимых показателей результативности проектов ИСФМ является использование показателей результативности, применяемых в оценке государственных расходов и финансовой подотчётности (ГРФП). Система оценки эффективности государственных расходов и финансовой подотчётности введена в действие в мае 2006 г. Система ГРФП применялась в ряде стран при подготовке отчётов для оценки результативности систем УГФ по различным критериям (перечень показателей ГРФП, использованных в 7 из 32 текущих проектов ИСФМ, представлен в Таблице 19 Приложения 8).  Следует рассмотреть возможность использования системы оценки эффективности управления государственными финансами программы "Государственные расходы и финансовая подотчётность" (ГРФП) для оценки благоприятного режим и, возможно, в будущем функционирования информационной системы УГФ. Помимо показателей, при оценке прогресса и воздействия будет полезной сводная база результатов с чётко обозначенными взаимосвязями задач, промежуточными результатами и соответствующими показателями. В Таблице 20 Приложения 8 представлен образец плана задач разработки проекта (PDO) с соответствующими промежуточными результатами по трём компонентам: оптимизация функций УГФ, разработка и развитие ИСФМ и наращивание возможностей. Для каждого из компонентов представлены показатели результативности. 44 ITIL: Information Technology Infrastructure Library 90  Информационные системы финансового менеджмента Рекомендации по улучшению качества и надёжности решений в области ИСФМ В результате технологического прогресса разработка новых проектов ИСФМ в большей степени ориентирована на качество и защиту информации с целью минимизации рисков коррупции и повышения надёжности систем. Широкое применение централизованных ИКТ решений на основе Интернет-технологий, использующих высокоскоростные сети передачи данных в масштабах страны, существенно повысили эффективность ИСФМ проектов с начала 2000-х годов. Проекты ИСФМ также ощутили выгоду от переориентации коммерческого программного обеспечения на нужды государственного сектора, более широкого использования открытого программного обеспечения в государственном секторе и прогресса в сфере аппаратного обеспечения. Помимо этих факторов, упрощение процедур УГФ и стабильная нормативно-правовая база позволяют в полной мере воспользоваться преимуществами новых технологий. Ниже представлены некоторые инструменты повышения надёжности, экономической эффективности и подотчётности информационных систем. 1. Использование систем электронных платежей (СЭП) для всех государственных расчётов В последнее десятилетие передовой практикой во многих развивающихся странах стал переход к T/F системам на основе Интернет-технологий, полностью интегрированных с системой электронных платежей (СЭП), через которую осуществляются все государственные платежи, поступающие непосредственно на банковские счета в рамках банковской системы национального масштаба. 2. Использование электронной цифровой подписи во всех финансовых транзакциях Использование цифровой электронной подписи во всех финансовых транзакциях и межведомственных процессах, устранение операций учёта платёжных поручений и работы с наличностью — стандартная практика многих стран с внедрёнными современными системами ИСФМ (см. Приложение 3) 3. Управление электронным документооборотом Отмечается интерес к использованию надлежащих средств управления электронным документооборотом в рамках ИСФМ. В последние годы были разработаны несколько руководств (ЕС, International Records Management Trust), и новые проекты ИСФМ содержат требование в отношении управления документооборотом помимо аудиторских проверок и других проверок баз данных. 4. Ежемесячное размещение на веб-сайте результатов исполнения бюджета Создание веб-сайтов и веб-порталов для регулярной (ежемесячной) публикации на них результатов и показателей исполнения бюджета, данные которых обновляются в автоматическом режиме из баз данных УГФ, становятся основными показателями прозрачности и доступности современных систем T/F. В системах Чили и Турции реализована такая функция публикации на веб-сайте, позволяющая ознакомится с текущими и прошлыми результатами исполнения бюджета. Аналогичные функции предусмотрены в новых проектах ИСФМ во многих странах. Глава V. Выводы  91 5. Функциональная совместимость и возможность многократного использования информационных систем Большинство ИКТ решений ИСФМ, разработанные в последнее десятилетие, создавались в рамках инициатив в сфере электронного правительства, реализуемых во многих странах. Надлежащее внимание к возможностям функциональной совместимости и многократного использования прикладного программного обеспечения и элементов инфраструктуры имеет важное значение для разработки эффективных механизмов обмена данными и обеспечения устойчивости интегрированных информационных систем УГФ. 6. Разработка и управление проектом ИСФМ на основе отраслевых стандартов Большинство проектов современных ИСФМ разработано с учётом различных отраслевых стандартов, а также стандартов Международной организации по стандартизации (ISO) / Международной электротехнической комиссии (IEC). Для обеспечения качества систем УГФ, как правило, используются стандарты ISO 9001- 2001, что обычно указывается в перечне квалификационных требований для поставщика ИСФМ. Проектная документация ИСФМ содержит множество требований в отношении разработки, информационной безопасности и других технических аспектов с целью обеспечения соответствия определённым стандартам в ходе разработки и внедрения ИКТ решения (напр. ISO 15022/20022 в отношении оценки финансовых услуг; ISO 12207 — Процессы жизненного цикла программных средств, ISO 15504, Оценка и аттестация зрелости процессов создания и сопровождения программных средств, также известного как SPICE — Software Process Improvement and Capability Determination, ISO 15288 — Системная инженерия. Процессы жизненного цикла систем, ISO 27002 — Информационная безопасность). 7. Использование свободного и открытого программного обеспечения (FLOSS) в приложениях УГФ Наконец, отмечается растущий интерес к использованию свободного и открытого программного обеспечения (FLOSS) в приложениях ИСФМ с целью снижения стоимости и сложности разработки, а также оптимизации функциональной совместимости и многократного использования информационных систем. В последнее десятилетие более 60 стран и международных организаций подготовили около 275 документов, регулирующих использование открытого программного обеспечения в государственном секторе. 45 Причиной этих инициатив была оптимизация управления за счёт прозрачного и эффективного расходования бюджетов на информационные технологии в государственном секторе, а также экономические и технические преимущества открытого программного обеспечения. Большинство из инициатив в отношении открытого программного обеспечения (70%) были поддержаны и предприняты к середине 2008 г. 46 Были разработаны соответствующие бизнес-модели для воплощения этой политики и созданы успешно функционирующие 45 “Quality Assessment of Lending Portfolio”, The World Bank Quality Assurance Group (QAG), апрель 2009 г. 46 Open Source - это подход к разработке и свободному распространению программного обеспечения, обеспечивающий доступ к исходному коду (Wikipedia). 92  Информационные системы финансового менеджмента приложения на основе открытого программного обеспечения для нужд государственного сектора. Показательными в отношении этих инициатив являются тематические веб-порталы ЕС (www.osor.eu) и Латинской Америки(www.softwarepublico.gov.br). Рекомендации для членов рабочих групп Всемирного банка:  Необходимо тесное и активное сотрудничество и взаимодействие представителей сетей / секторов Всемирного банка, задействованных в разработке и реализации проектов ИСФМ. Члены рабочих групп должны обладать практическим опытом управления комплексными институциональными изменениями, а также иметь целостное видение цепи результатов государственного сектора.  Затраты на ИКТ ИСФМ (совокупные и в расчёте на пользователя), представленные в данном исследовании (а также в базе данных ИСФМ), могут использоваться при проверке расчётов в ходе разработки ИСФМ.  На этапе подготовки проекта необходимо уточнить варианты разработки программных приложений ИСФМ (ГКПО/ПОМР), учитывая конфигурацию системы и результаты реалистичного анализа затраты-выгода (принимая во внимание совокупную стоимость владения).  Необходимо избегать чрезмерного привлечения сторонних консультантов для выполнения задач государственных чиновников (в особенности в условиях окружения с низким потенциалом), основным органам УГФ надлежит иметь план развития потенциала (возможностей) на этапе подготовки проекта ИСФМ для делегирования полномочий по осуществлению ежедневных операций посредством информационных систем.  Участие рабочей группы Всемирного банка в обзоре отчётов консультантов, разработке ИСФМ и оценке стоимости, анализе конкуренции, тендерной документации (международные конкурсные торги), отчётах об оценке, договоров и предлагаемых изменениях, а также наличие условия о внесении замечаний с целью улучшения качества и уровня соответствия этих важных документов в значительной мере способствует успешной реализации проекта.  Членам рабочих групп следует строго придерживаться всех процедур закупки во избежание задержек, в особенности, в случае масштабных МКТ. Безотлагательная публикация объявлений о проведении торгов и установление достаточного срока для подготовки тендерных предложений крайне важны для обеспечения должного уровня конкуренции и своевременного завершения запланированных мероприятий.  Весьма желательно проведение оценки ИКТ (или аудита ИТ) до и после внедрения ИСФМ для оптимизации структуры управления ИТ, определения направлений дальнейших улучшений инфраструктуры, интеграции баз данных и защиты информации, руководствуясь при этом отраслевыми стандартами (COBIT, ITIL). Глава V. Выводы  93 32. Заключительные замечания Первым шагом при разработке проекта ИСФМ является определение проблем, требующих решения, и согласование приоритетов и возможных вариантов со всеми заинтересованными сторонами. Оценка экономических рисков и чёткое понимание национальных особенностей и инфраструктуры также важны для разработки реалистичных решений. Успешное внедрение предложенных решений будет во многом зависеть от выработки уверенности и наращивания институциональных возможностей на этапе подготовки проекта. Выработка навыков решения проблем в сфере финансового менеджмента и закупок также имеет важное значение в управлении проектом. Наконец, обеспечение наличия и устойчивости необходимых технических возможностей наряду с повышением компьютерной грамотности с целью внедрения и обслуживания крупномасштабных информационных систем УГФ имеют решающее значение в деле разработки и реализации проектов ИСФМ. Как в случае разработки и внедрения любой комплексной системы, важными в этом процессе являются лидерство, сотрудничество и новаторство. В этом исследовании отражён опыт Всемирного банка по реализации проектов ИСФМ с 1984 по 2010 гг., основное внимание уделено разработке, реализации и оценке таких проектов. В предварительном докладе по проектам ИСФМ (подготовленный Доротински и Чо в 2003 г.) исследовались 32 проекта, завершённые до 2002 г., оценивались их продолжительность, стоимость и рейтинги результативности с целью выявления факторов успешности и неудач. В докладе отмечается смешанный характер результатов проектов ИСФМ. В данном отчёте делается попытка обзора всех завершённых проектов в сфере ИСФМ/казначейств начиная с 1984 г., используя данные проектов и информацию баз данных и архивов Всемирного банка. Помимо продолжительности, стоимости и рейтингов результативности в данной работе исследуются характеристики проектов, масштаб и стоимость T/F систем, ИКТ решения, подходы к подготовке проекта, региональные отличия в разработке и реализации проектов ИСФМ и рабочий статус систем T/F. Как показали результаты этого исследования, 80% завершённых ИСФМ проектов были продлены. 82% проектов были завершены в рамках бюджета и сформировали устойчивый базис для дальнейшего реформирования сферы УГФ. В то же время, из 55 завершённых проектов, 49 систем T/F (89 %) являются функционирующими, свидетельствуя о том, что с точки зрения полученных результатов и их устойчивости, многие из этих проектов достигли своих технических и операционных целей. На основании полученного опыта предлагается методика разработки и реализации проектов ИСФМ, обеспечивающая системный подход к решению проблем в сфере УГФ. Предлагаемый подход будет полезен при уточнении основных проектных параметров с помощью простого опросника, позволяющего выяснить, какое решение оптимально для определённой задачи в определённой ситуации в ходе этапа разработки проекта. Хотя решения для ИСФМ постоянно развиваются и совершенствуются параллельно с происходящими изменениями в сфере УГФ и технологическим прогрессом, предлагаемый подход способен повысить качество и надёжность решений в области ИСФМ следующего поколения. 94  Информационные системы финансового менеджмента В настоящее время поставщики ИКТ решений для ИСФМ и заказчики ориентируются на разработки на основе открытого программного обеспечения и других инноваций, обеспечивающих решение основных задач УГФ за разумную цену, а также на стандарты и форматы публикаций в интернете (напр. open data initiative), повышающие подотчётность и прозрачность в сфере УГФ. Улучшение процесса обучения и передачи знаний странам- заказчикам (посредством профессиональных сообществ) и внутри структуры Всемирного банка также имеет важное значение для выработки общего понимания текущих задач и приоритетов в сфере реформирования ИСФМ путём стимулирования обсуждений новых методов, инновационных решений и алгоритмов осуществления дальнейших реформ в сфере УГФ. Наконец, в работе проводится сравнительный анализ с приложениями для частного сектора с целью выявления факторов успешности и неудач. Необходимо отметить, что успешная реализация проектов ИСФМ также зависит и от внешних факторов. Неблагоприятные изменения экономической ситуации в стране, события на глобальном финансовом рынке или смена политической конъюнктуры способны кардинальным образом отразится на реализации должным образом подготовленного проекта и привести к непредвиденным задержкам и неудачам. Хотя данное исследование и восполняет пробел в литературе, предлагая глубокий анализ отдельных аспектов реализации проектов Всемирного банка, в этом направлении ещё предстоит сделать многое. Будущие исследования могут заострить внимание на следующих моментах  Эффект от внедрения ИСФМ на показатели управления государственными финансами (своевременность отчётности, повышение эффективности процесса выработки решений) в разных странах.  Существенно более высокая доля неудачных проектов в Африке.  Стоимость реализации проекта ИСФМ в сравнении с годовым национальным бюджетом.  Отличия процесса проведения закупок в разных проектах.  Уроки, полученные в ходе реализации таких проектов в развитых странах.  Зависимость между кардинальными изменениями в политике Всемирного банка и (или) техническим прогрессом и результатами проектов ИСФМ.  Данные и результаты оценки работы других разработчиков в этой сфере. Решения ИСФМ являются инструментом, который способен, при надлежащей разработке, внедрении и подкреплении реформами в сфере УГФ, содействовать правительству в контроле расходов и дефицита, а также в повышении эффективности бюджетного процесса. Однако если внедрение ИСФМ не сопровождается мерами по ужесточению внутреннего контроля, то такая система создаёт возможности для злоупотребления средствами. Глава V. Выводы  95 Приложения 96  Информационные системы финансового менеджмента Приложение 1 - Литература Abdul Khan and Mario Pessoa, “Conceptual Design: A Critical Element of a Successful Government Financial Management Information System Project”, IMF FAD Technical Note 2010/07, April 30, 2010. Abdul Khan and Stephen Mayes, “Transition to Accrual Accounting”, IMF FAD Technical Note 2009/02, 2009. Africa Region Working Paper Series No. 25, “Design and Implementation of Financial Management Systems: An African Perspective,” January 2002. Ali Hashim and Allister J. Moon, “Treasury Diagnostic Toolkit”, World Bank Working Paper # 19, 2004. Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska and James A. Brumby, “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management”, August 2010. Cem Dener, Presentation on “Implementation Methodology of the Integrated Public Financial Management Systems in Europe and Central Asia”, World Bank, May 2007. Davina Jacobs, Jean-Luc Hélis, and Dominique Bouley, “Budget Classification”, IMF FAD Technical Note 2009/06, 2009. Davina Jacobs, “Capital Expenditures and the Budget”, IMF FAD Technical Guidance Note 8, April 2009. DFID, “Review of PFM Reform Literature”, January 2009. Dimitar Radev and Pokar Khemani, “Commitment Controls”, IMF FAD Technical Note 2009/04, 2009. Ian Leinert, “Modernizing Cash Management”, IMF FAD Technical Note 2009/03, 2009. Jack Diamond and Pokar Khemani, “Introducing Financial Management Information Systems in Developing Countries,” IMF Working Paper, October 2005. Leszek Kasek and David Webber, “Performance-Based Budgeting and Medium-Term Expenditure Frameworks in Emerging Europe”, The World Bank Report, 2009. Marc Robinson and Duncan Last, “A Basic Model of Performance Based Budgeting”, IMF FAD Technical Note 2009/01, 2009. PEFA, Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Program. Richard Allen and Daniel Tommasi, “Managing Public Expenditure - A Reference Book for Transition Economies”, OECD-SIGMA Report, 2001. 97 98  Информационные системы финансового менеджмента Sailendra Pattanayak and Israel Fainboim, “Treasury Single Account: Concept, Design and Implementation Issues”, IMF WP/10/143, May 2010. Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommasi, “Managing Government Expenditure”, Asia Development Bank Report, April 1999. Science Magazine Vol. 284. No. 5411 (1999) “Complexity and the Economy”, W. Brian Arthur, 2 April 1999: 107-109. The World Bank FMIS Database (1984-2010) – updated in August 2010. (Currently available to World Bank users only. An external version is expected to be available in 2011.) The World Bank, “Payment Systems Worldwide – Outcomes of the Global Payment Systems Survey 2008”, FPD Payment Systems Development Group, 2009. The World Bank, “Public Sector Reform: What Works and Why?”, IEG Evaluation Report, 2008. The World Bank, “Quality Assessment of Lending Portfolio”, Quality Assurance Group (QAG), April 2009. William L. Dorotinsky, Junghun Cho, “World Bank’s Experience with Financial Management Information (FMIS) Projects,” Draft Report, 2003. William L. Dorotinsky, Presentation on “Implementing Financial Management Information System Projects: The World Bank Experience- Preliminary Results,” Reinventing Government with ICT, World Bank, Nov 19, 2003. (Документ доступен только пользователям Всемирного банка) Приложение 2 - Контрольный список для групп, занимающихся разработкой проектов ИСФМ Разработка и реализация комплексного проекта ИСФМ (тип 1) представляет собой сложный процесс, так как потребности в реформировании управления государственными финансами (УГФ) и приоритеты реформы в разных странах различаются. В то же время, несмотря на специфику конкретных стран, существует возможность применения последовательного подхода (описанного в главе 4) для определения ключевых потребностей в институционном реформировании и развитии потенциала, и выработки соответствующих функциональных и технических решений. Этапы разработки проекта ИСФМ сопоставлены с Основными принципами зрелости T/F (T/F Maturity Framework), разработанными для группы по практическому изучению принципов управления государственными финансами (PEM-PAL Treasury Community of Practice) 47 (см. рисунок 35). Рисунок 35: Этапы разработки проекта с учётом Основных принципов зрелости Казначейства / ИСФМ Эффективнос Сервис и 5 Реализация 7 поддержка  Разработка и интеграция система  Бюджетные ср-ва  Тестирование под нагрузкой и  Техн. потенциал развертывание  Админ. системы Закупки 4  Обучение и управление  Колл-центр служба изменениями поддержки  Конкурентный отбор крупных решений по ИКТ 18 - 36 Время  Техническая помощь и обучение Разработка ИСФМ 3 12 - 18  Определение функциональности системы  Конкретные технические требования Мониторинг и 6 оценка Подготовка 2  Механизмы мониторинга и отчетности  Эффективность управления проектом  Правовая и институционна ябаза  Бюджетные назначения  Единый казначейский счёт (TSA) 18 - 24 Принципы зрелости Казначейства / Готовность 1 ИСФМ  Стратегия реформирования УГФ  Институционный потенциал  Общенациональная сетевая Разработка проекта ИСФМ инфраструктура Ресурс 47 Public Expenditure Management-Peer Assisted Learning (PEM-PAL) — Группа взаимного обучения в сфере управления государственными расходами (созд. в 2005 г.). 99 100  Информационные системы финансового менеджмента Ту же методологию можно применить к проектам ИСФМ других типов (для расширения существующих систем, разработки временных решений по ТА и развития систем, внедрённых Правительством вместе с другими партнёрами в сфере развития), путём осуществления всех шагов, предусмотренных для комплексных проектов создания ИСФМ, и пропуска уже выполненных шагов для обеспечения последовательного подхода и на этапе расширения. Уроки, полученные в результате разработки и реализации систем T/F, представлены ниже в виде контрольного списка, призванного напомнить о ряде аспектов, которые важны для будущих проектов. Приложение 2  101 Контрольный список для разработки проекта ИСФМ # Контрольный список для разработки Ключевые аспекты подготовки проекта проекта ИСФМ Определение потребностей правительства в реформировании УГФ (что? почему?) 1 Оценка сложившейся практики УГФ и Проверить доступность оценок PEFA институционного потенциала Другие оценки и проекты по УГФ 2 Определение ключевых партнёров по Инициирование диалога с ключевыми реформированию УГФ партнёрами по УГФ 3 Разработка стратегии реформирования Стратегия УГФ, разработанная ключевыми УГФ партнёрами План действий по УГФ, скоординированный со стратегией 4 Определение приоритетов и Прояснение приоритетов и последовательности последовательности осуществления мероприятий по УГФ с ключевыми партнёрами мероприятий по реформированию УГФ 5 Прояснение правовой базы и полномочий Правовая база / полномочия по осуществлению по реформированию УГФ реформ 6 Политэкономическая оценка Оценка политэкономической ситуации и рисков для результатов работы 7 Разработка Концепции казначейства / Функциональный обзор организаций УГФ ИСФМ Проведение анализа прогалин (различий между текущим и желаемым состоянием) Определение возможных направлений совершенствования бизнес-процессов Определение потребностей в развитии потенциала Определение процедурных и законодательных изменений Определение изменений в организации и поведении Составление плана реализации и определение рисков Определение необходимой функциональности ИСФМ Анализ целесообразности затрат 8 Определение потребностей в Определение потребностей в технической консультативной поддержке во время помощи (ТП) и обучении на период до начала и подготовки проекта для решения во время внедрения ИСФМ актуальных проблем Разработка технических заданий по актуальным потребностям в ТП и обучении 102  Информационные системы финансового менеджмента # Контрольный список для разработки Ключевые аспекты подготовки проекта проекта ИСФМ Разработка индивидуальных решений (как? где? когда?) 9 Оценка существующего технического Наличие результатов оценки ИКТ (например, по потенциала в сфере ИКТ COBIT/ITIL) Изучение уровня компьютерной грамотности и загруженности 10 Определение ключевых партнёров по Инициирование диалога с ключевыми модернизации ИКТ техническими работниками 11 Разработка стратегии модернизации ИКТ Стратегия модернизации ИКТ, разработанная или электронного правительства партнёрами 12 Разработка проекта системы Казначейства Определение необходимых модулей ИСФМ / ИСФМ Разработка функциональных требований по на основании Концепции модулям прикладного ПО ИСФМ Определение технологической архитектуры ИСФМ Разработка коммуникационной сети ИСФМ (VPN) + создание узлов Определение состава прикладного программного обеспечения ИСФМ, а также соответствующих требований к центральному серверу и хранилищу данных Определение аппаратного обеспечения, сетевого оборудования и составление спецификаций на системы инженерного обеспечения ИСФМ Основной системный центр + центр аварийного восстановления Разработка платформы и проработка возможностей веб-портала ИСФМ Сметы и анализ конкурентоспособности Разработка планов внедрения ИСФМ и обучения персонала Разработка планов поддержки и обслуживания ИСФМ Определение потребностей делопроизводства и документооборота Совершенствование управления системой и наращивание потенциала информационной безопасности Приложение 2  103 # Контрольный список для разработки Ключевые аспекты подготовки проекта проекта ИСФМ 13 Разработка реалистичного плана Продолжительность этапов закупки и реализации ключевых мероприятий реализации по каждому мероприятию (по проекта одному пакету закупок на мероприятие) 14 Подготовка реалистичных смет на все Определение необходимых требований и мероприятия составление смет по каждому мероприятию 15 Разработка плана осуществления закупок и Разработка плана закупок и квартальных графика выплаты средств на примерных графиков выплат, согласованных с осуществление мероприятий (поочерёдно) планом реализации 16 Определение Предпосылок ИСФМ Разработка Концепции ИСФМ и Проекта системы в соответствии с целями реформирования УГФ Эту работу необходимо проделать до Совершенствование бюджетной классификации подписания договоров по ИКТ / плана счетов Совершенствование / создание единого казначейского счёта (ЕКС) Формирование общенациональной сети Повышение и формирование потенциала Минфина и Правительства в сфере ИТ Подготовка MSC + DRC для установки Обеспечение руководства всеми ключевыми мероприятиями со стороны проектной группы Минфина 17 Разработка Технических мероприятий Реализация всех ИКТ-решений по одному-двум ИСФМ и тендерной документации (для пакетам тендерной документации для МКТ (в международных конкурентных торгов) два этапа для прикладного ПО, в один этап для аппаратного обеспечения) 18 Координация текущей деятельности по Обеспечение совместимости и порядка созданию электронного правительства (если эффективного обмена данными с она ведётся) соответствующими системами и службами УГФ / электронного правительства Укрепление потенциала и реализация проекта (кто?) 19 Создание Группы управления проектом Включение всех ключевых партнёров в состав (ГУП) ГУП 20 Создание Бюро реализации проекта (БРП) Включение в состав БРП координатора, в структуре органа-исполнителя специалистов по финансовому менеджменту, закупкам и переводчика 21 По возможности, следует пользоваться Проверка потенциала в сфере координации и национальными системами управления администрирования крупных проектов, а также ФМ и закупок проектами, финансами и закупками 104  Информационные системы финансового менеджмента # Контрольный список для разработки Ключевые аспекты подготовки проекта проекта ИСФМ 22 Формирование механизмов мониторинга и Развитие навыков МиО, применение оценки надлежащих механизмов мониторинга и отчётности на протяжении реализации проекта 23 Разработка проектов тендерной Обеспечение готовности ключевой тендерной документации, по возможности, до документации к началу фазы закупок после утверждения коллегией оценки эффективности 24 Разработка реалистичных планов развития Определение ключевых мероприятий по потенциала и управления изменениями развитию потенциала и управлению для реформирования УГФ изменениями, которые должны быть начаты после утверждения проекта 25 Обеспечение доступности достаточного Выделение ресурсов и средств, необходимых объёма ресурсов для гарантирования для поддержки системы T/F в будущем, со жизнестойкости системы T/F стороны Правительства и Минфина Приложение 2  105 Рабочие группы, привлекаемые к разработке и реализации решений по ИСФМ, могут посчитать целесообразным воспользоваться упрощённой и несколько расширенной формой «Казначейской анкеты»48 на первоначальном этапе проекта. Упрощённая анкета по ИСФМ представлена ниже и содержит вопросы шести категорий: (1) правовая и организационная база; (2) сфера функционирования ИСФМ; (3) функциональность системы; (4) потенциал и инфраструктура ИКТ; (5) потребности в технической помощи и (6) смежные проекты и мероприятия Анкета по ИСФМ Страна: ___________________________________________________ Составил (Ф.И.О. и должность): ___________________________________________________ Дата: гггг / мм / дд # Анкета по ИСФМ Ответы Часть I — Правовая и организационная база 1 Правовая база: принят ли закон «О Казначействе»? Да Нет - Если «да», то приложите его текст или укажите адрес в Интернете __________________________________________ 2 - Если «да», укажите даты принятия и внесения последних Принят: гггг / мм / дд поправок в закон: Последний пересмотр: Закон № _________________________________________ гггг / мм / дд 3 - Если «нет», то имеется ли какое-либо иное Да Нет законодательство по казначейским вопросам? Принят: гггг / мм / дд Смежное законодательство: ________________________ 4 Когда было создано Центральное казначейство? Создано: гггг / мм / дд Приложите схему организационной структуры МФ / Казначейства 5 Отвечает ли Казначейство за: (a) управление государственными расходами? Да Нет (b) сбор доходов? Да Нет (c) управление денежными средствами? Да Нет (d) выпуск ценных бумаг / облигаций? Да Нет (e) управление долгом / помощью? Да Нет (f) оформление бухгалтерской / финансовой отчётности? Да Нет 6 Общее число подразделений МФ / Казначейства: Центр: ____________ Примечания: ________________________________________ 48 Ali Hashim and Allister J. Moon, “Treasury Diagnostic Toolkit”, World Bank Working Paper # 19, 2004. 106  Информационные системы финансового менеджмента # Анкета по ИСФМ Ответы Регионы: ____________ Районы: ____________ 7 Общая численность персонала МФ / Казначейства: Центр: ____________ Примечания: ________________________________________ Регионы: ____________ Районы: ____________ 8 Общая численность технических специалистов (штатных) МФ Центр: ____________ / Казначейства Регионы: ____________ Примечания: ________________________________________ Районы: ____________ # Анкета по ИСФМ Ответы Часть II — Сфера функционирования ИСФМ 9 Имеется ли единый казначейский счёт (ЕКС)? Да Нет - Если «да», то каков режим его функционирования 49? Клиент Корреспондент - Когда была создана система ЕКС? Создано: гггг / мм / дд Примечания: ________________________________________ 10 Существуют ли внебюджетные фонды 50? Да Нет - Если «да», то каков размер ВБФ в % от общего объёма ВБФ _________ % от общих расходов и доходов: расходов Примечания: ________________________________________ ВБФ _________ % от общих доходов 11 Составляющие годового бюджета, обслуживаемые центральный Казначейством: региональный/местный Примечания: ________________________________________ внебюджетные фонды (ВБФ) 12 Составляющие годового бюджета на ЕКС: центральный региональный/местный 49 Режим клиента: Казначейство ежедневно отправляет платёжные требования в Центральный банк, который выполняет все платежи по системе электронных платежей (СЭП) и пересылает подробные ежедневные выписки из RTGS или АСН. Режим корреспондента: казначейство является участником ЭПС, выполняющим все платежи напрямую через защищённое подключение, и может получать подробные выписки с ЕКС в режиме онлайн. 50 ВБФ: внебюджетные фонды (например, медицинское и социальное страхование), операции по которым не проходят напрямую через систему Казначейства. ВБФ, как правило, работают по особым процедурам составления и исполнения бюджета со своим собственным планом счетов, что может подрывать точность и прозрачность финансового учёта. Приложение 2  107 # Анкета по ИСФМ Ответы Примечания: ________________________________________ внебюджетные фонды (ВБФ) 13 Существует ли база планирования бюджета (MTBF) / MTBF MTEF расходов (MTEF) на среднесрочную перспективу? С (указать год): гггг - Если «да», то с какого времени? 14 Существует ли единый план счетов (ПС)? Да Нет Примечания: ________________________________________ 15 Приведена ли бюджетная классификация (БК) в соответствие Да Нет ПС? Приложите структуры данных БК и ПС (все сегменты + размер данных) 16 Метод учёта, применяемый Казначейством Кассовый Примечания: Модифицированный кассовый __________________________________________ Мод. начисления Начисления 17 Метод учёта, применяемый бюджетными учреждениями Кассовый Примечания: ________________________________________ Модифицированный кассовый Мод. начисления Начисления 18 Существует ли полностью работоспособная Казначейская Казначейская система система / ИСФМ 51? ИСФМ - Если «да», то с какого времени? / Если «нет», то когда С: гггг / мм / дд планируется её ввод в эксплуатацию? Примечания: ________________________________________ 19 Поддерживает ли ИСФМ управление Обязательствами? Годовые - Если «да», то с какого времени? / Если «нет», то когда Многолетние планируется обеспечить поддержку? С: гггг / мм / дд Примечания: ________________________________________ 51 ИСФМ: информационная система финансового менеджмента (F), как правило, включает в себя модули составления бюджета (B) и исполнения бюджета (T) в качестве основных модулей, работающих с общей интегрированной базой данных УГФ. Даже если модули В и Т реализованы в виде отдельных систем, их следует рассматривать как два основных компонента ИСФМ. В данной анкете под казначейской системой понимается только система исполнения бюджета (Т). 108  Информационные системы финансового менеджмента # Анкета по ИСФМ Ответы Часть III — Функциональность системы 20 Функциональность существующих информационных систем Укажите: УГФ.  Ответственное управление / отдел  Для автоматизированных функций приведите список соответствующих ИКТ-решений с указанием того, применяется  Режим работы (ручной / ли в них ПО собственной разработки (LDSW) или же автоматический) коммерчески доступное ПО (COTS) Ответственное Функции УГФ Ручной / автоматический подразделение a) Макроэкономическое прогнозирование b) Планирование государственных инвестиций c) Подготовка бюджета d) Базовая казначейская система • Управление доходами • Закупки / Обязательства • Управление расходами • Управление кассой / денежными средствами • Главная книга • Финансовые отчёты • Управление активами / запасами e) Управление внутренним долгом f) Управление внешним долгом и помощью g) База данных персонала (HRMIS) h) Расчёт зарплаты i) Поддержка аудита j) Поддержка бюджетополучателей (портал) k) ИСФМ: хранилище данных l) Прочее (укажите): ____________________________ ____________________________ Приложение 2  109 # Анкета по ИСФМ Ответы Часть IV — Потенциал и инфраструктура информационно-коммуникационных технологий Развитие инфраструктуры ИКТ для решений ИСФМ, как правило, требует реализации четырёх основных мероприятий:  Создание общенациональных сетевых подключений (центр + региональные и местные органы)  Разработка веб-приложений для казначейских и ИСФМ-решений  Инсталляция центральных серверов, узлов хранения данных и оборудования для веб-приложений  Инсталляция сетевого оборудования, систем безопасности и компонентов управления системой. Создание общенациональной сети (что, как правило, осуществляется как вклад правительства) является первым шагом к внедрению ИКТ-решений. Внедрение остальных ИКТ-компонентов осуществляется в рамках процесса международных конкурентных торгов (МКТ) по проектам, финансируемым Всемирным банком. 21 Существует ли уже общенациональная сеть? Да Нет 22 Существуют ли поставщики сетевых услуг (государственные Да Нет или частные телекоммуникационные компании) 23 Существует ли технический доклад о возможностях Да Нет подключений в рамках общенациональной сети? (выделенные линии, коммутируемые линии, ADSL, спутник, ВОЛС и т.п.) - Если «да», приложите их список к данной анкете. 24 Существуют ли центральные и местные площадки (узлы), Да Нет которые могут быть подключены к защищённой общенациональной сети? - Если «да», приложите их список к данной анкете. 25 Проведена ли оценка количества пользователей системы для Да Нет каждого узла? - Если «да», приложите их список к данной анкете. 26 Проведена ли оценка предполагаемой нагрузки на каждый Да Нет узел (количество отчётов; количество доходных и расходных операций в год; суточные максимумы)? - Если «да», приложите их список к данной анкете. 27 Имеется ли в организационной структуре Минфина / Да Нет Казначейства служба ИКТ? - Если «да», приложите список специалистов центральных и местных подразделений. 28 Имеется ли в организационной структуре Минфина / Да Нет Казначейства подразделение по разработке программного 110  Информационные системы финансового менеджмента # Анкета по ИСФМ Ответы обеспечения? - Если «да», то сколько в нём программистов и с какими навыками? 29 Существуют ли отечественные ИКТ-фирмы, Да Нет специализирующиеся в области разработки веб- приложений? - Если «да», то сколько таких фирм существует? Приложение 2  111 # Анкета по ИСФМ Ответы Часть V — Потребности в технической помощи Во время подготовки и реализации проектов ИСФМ отдельные Укажите вид ТП, необходимый на консультанты и фирмы могут предоставлять ряд услуг этапе разработки и реализации технической помощи (ТП) в сфере развития институционного проекта ИСФМ. потенциала и разработки решений под различные потребности в реформировании УГФ. 30 Разработка стратегии реформирования УГФ Да Нет 31 Консультативная поддержка бюджетных реформ Да Нет 32 Консультативная поддержка реформ управления Да Нет государственными расходами 33 Консультационная поддержка реформ бухгалтерского учёта в Да Нет государственном секторе 34 Функциональный обзор организаций УГФ Да Нет 35 Поддержка в сфере реорганизации УГФ и новых бизнес- Да Нет процессов 36 Разработка правовой, нормативной и (или) операционной Да Нет базы (наставлений, положений, нормативов, руководств пользователя) 37 Совершенствование бюджетной классификации / разработка Да Нет единого плана счетов 38 Совершенствование функционирования единого Да Нет казначейского счёта (ЕКС) 39 Функциональные спецификации ИСФМ и технологическая Да Нет архитектура 40 Составление тендерной документации (МКТ) по ИСФМ Да Нет 41 Консультативная поддержка в ходе выполнения договоров с Да Нет ИКТ-фирмами по ИСФМ на предмет соблюдения требований к ИСФМ 42 Обзор инициатив в сфере «электронного правительства» и Да Нет координация с другими проектами в области ИКТ 43 Разработка программ обучения и деятельность по Да Нет управлению изменениями 44 Управление проектами Да Нет 112  Информационные системы финансового менеджмента # Анкета по ИСФМ Ответы 45 Укрепление потенциала в сфере финансового менеджмента Да Нет и осуществления закупок 46 Другие потребности в ТП: Да Нет _________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________ # Анкета по ИСФМ Ответы Часть VI — Смежные проекты и мероприятия 47 Имеется ли уже реализованный или осуществляемый в Да Нет настоящее время проект по системе T/F? Если «да», приведите список всех смежных мероприятий (финансируемых правительством или организациями- донорами) с указанием цели, объёма, сроков, бюджета и основных результатов реализации (приложите соответствующие документы): _________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________ 48 Существует ли механизм координации деятельности Да Нет организаций-доноров по осуществлению мероприятий в сфере УГФ? Если «да», опишите его в общих чертах: _________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________ Приложения A1 Приложены ли документы, касающиеся правовой и Да Нет организационной базы? A2 Приложена ли схема организационной структуры Минфина / Да Нет Казначейства (с указанием численности персонала центральных и местных подразделений)? Приложение 2  113 # Анкета по ИСФМ Ответы A3 Приложены ли структуры данных БК и ПС (все сегменты + Да Нет размер данных)? A4 Приложен ли технический доклад о возможностях Да Нет подключений в рамках общенациональной сети? A5 Приложен ли список центральных и местных площадок Да Нет (узлов), которые могут быть подключены к защищённой общенациональной сети? A6 Приложены ли результаты оценки количества пользователей Да Нет системы для каждого узла? A7 Приложены ли результаты ли оценки предполагаемой Да Нет нагрузки на каждый узел (количество отчётов; количество доходных и расходных операций в год; суточные максимумы)? A8 Приложена ли схема организационной структуры службы Да Нет информатизации Минфина / Казначейства (с указанием численности персонала центральных и местных подразделений)? A9 Приложены ли документы по смежным проектам? Да Нет 114  Информационные системы финансового менеджмента Приложение 3 - Использование электронных платёжных систем и цифровой подписи в проектах ИСФМ В связи с ростом интереса к эффективному использованию прикладных программ электронных платёжных систем (ЭПС) и цифровых подписей (ЦП) в повседневной работе Казначейства и ИСФМ в рамках мероприятий сообщества взаимного обучения в сфере казначейской деятельности PEM-PAL Treasury Community of Practice (TCoP) в мае 2010 года в городе Кишинёве был проведен семинар, посвящённый этому вопросу. Две анкеты, подготовленные для семинара TCoP, представлены ниже с целью привлечения внимания к некоторым ключевым аспектам применения ЭПС и ЦП в работе Казначейства и ИСФМ в 14 странах-участницах из региона Европы и Центральной Азии (Албании, Армении, Азербайджане, Грузии, Кыргызстане, Косово, Казахстане, Молдове, Черногории, России, Словении, Таджикистане, Турции и Узбекистане). Проведённые на семинаре презентации и результаты анкетирования выложены на веб-сайте PEM-PAL. Справочная информация, предназначенная для разъяснения терминов, используемых в анкетах по ЭПС и ЦП, представлена в настоящем разделе ниже. Электронные платёжные системы # Электронные платёжные системы (ЭПС) Ответы 1 Подписан ли Меморандум о взаимопонимании с Да Нет центральным банком по вопросам функционирования ЕКС и ЭПС? 2 Существует ли в Казначействе подразделение, отвечающее Да Нет за управление электронными платежами? 3 Имеется ли защищённое офисное помещение, пригодное Да Нет для обеспечения работы ЭПС? 4 Каково количество штатных квалифицированных Руководители: _____________ сотрудников Минфина / Казначейства, работающих в ЭПС: Персонал: _____________ 5 Применяется ли для обеспечения функционирования Да Нет ЕКС/ЭПС защищённое сетевое соединение? Программное обеспечение VPN: _____________________________________ 6 Имеются ли выделенные серверы с полным Да Нет резервированием и системами резервного копирования? 115 116  Информационные системы финансового менеджмента # Электронные платёжные системы (ЭПС) Ответы 7 Платежи получателям: осуществляются ли они напрямую Напрямую или опосредовано (через банковские счета соответствующих Опосредовано государственных органов или бюджетополучателей)? 8 Среднее количество платежей в сутки в пользу центрального Центр: ____________ и местных бюджетов: Региональные/местные ____________ Прочие: ____________ 9 Доля ежедневных платежей центрального и местных Центр: ___________ % бюджетов, проходящая через ЭПС (%): Региональные/местные ___________ % Прочие: ___________ % На приведённые ниже вопросы следует отвечать вместе с оператором ЕКС (например, центральным банком) 10 Сколько коммерческих банков применяют ЭПС? количество банков: _____________ 11 Сколько коммерческих банков занимаются обслуживанием количество банков: ЕКС? Каково общее число банковских учреждений, _____________ участвующих в обслуживании ЕКС? количество филиалов: _____________ 12 Сколько коммерческих банков предоставляют услугу онлайн- количество банков: (Интернет-) банкинга? _____________ 13 Существует ли система проведения расчётов в режиме Да Нет реального времени (RTGS) 52? 14 - Если «да», то с какого времени функционирует система Система RTGS создана: RTGS? гггг / мм / дд 15 - Общее число операций в RTGS за год? Операций в RTGS за год: _____________ 16 - Общее число операций по ЕКС в RTGS за год? Операций по ЕКС в RTGS за год: _____________ 17 - Максимальное число операций по ЕКС в RTGS в сутки? Макс. кол-во операций по ЕКС в RTGS в сутки: __________ 18 Существует ли автоматизированная расчётная палата для Да Нет RTGS: система валовых расчётов реального времени 52 Приложение 3  117 # Электронные платёжные системы (ЭПС) Ответы 53 меньших платежей (ACH) ? 19 - Если «да», то с какого времени функционирует система Система ACH создана: гггг / мм ACH? / дд 20 - Общее число операций в ACH за год? Операций в ACH за год: _____________ 21 - Общее число операций по ЕКС в ACH за год? Операций по ЕКС в ACH за год: _____________ 22 - Максимальное число операций по ЕКС в ACH в сутки? Макс. кол-во операций по ЕКС в ACH в сутки: __________ 23 Обеспечена ли связь ЭПС и её совместимость с системой Да Нет TARGET2 54? 24 Обеспечена ли связь / совместимость ЭПС с расчётными Да Нет системами Банковской ассоциации евро (EBA) 55? 25 Осуществляется ли электронный обмен файлами на основе Да Нет формата XML 56? Если «нет», то в каком формате? _____________________________________ 26 Основан ли обмен финансовой информацией на платформе Да Нет SWIFT 57? Если «нет», то на какой платформе? _____________________________________ 27 Используется ли код IBAN 58 во внутренних или Да Нет международных номерах банковских счетов? 53 ACH: система автоматизированной расчётной палаты 54 TARGET2 : Трансъевропейская автоматизированная система валовых экспресс-расчётов реального времени центральных банков стран ЕС 55 EBA: Банковская ассоциация евро (Euro-1 — клиринговая система; Step-1 — система трансграничных розничных платежей; Step-2 общеевропейская расчётная палата) 56 XML : eXtended Markup Language 57 SWIFT: Международная электронная система межбанковских расчётов (SWIFT) 58 IBAN: международный номер банковского счёта 118  Информационные системы финансового менеджмента Цифровая подпись # Цифровая подпись Ответы 1 Закон «О цифровой подписи» (ЦП)? Да Нет 2 - Если «да», укажите даты принятия и внесения последних Принят: гггг / мм / дд поправок в Последний пересмотр: закон о ЦП №: гггг / мм / дд _______________________________________ 3 Существует ли государственный орган, отвечающий за Да Нет реализацию ЦП? - Если «да», укажите орган по ЦП: _________________________________ 4 Является лиц ЦП обязательной для определённых Да Нет казначейских операций? - Если «да», то для каких: _____________________________ 5 Какова общая численность персонала МФ / Казначейства, Число сотрудников, использующего в работе ЦП? использующих ЦП: _____________ 6 Общее количество финансовых операций, подписанных ЦП, ЦП в год: _____________ за год? Не отвечайте на приведённые ниже вопросы, если ЦП и инфраструктура сертификации открытых ключей (ИСОК) в настоящее время в государственном или частном секторе не используются 7 Существует ли инфраструктура ИСОК 59, поддерживающая Да Нет приложения с ЦП? - Если «да», укажите программное обеспечение ИСОК: _________________________________ 8 Обеспечена ли в системе поддержка беспроводной ИСОК? Да Нет 9 Существует ли корневой центр сертификации ключей Да Нет (ЦСК) 60? - Если «да», укажите URL корневого ЦСК: ______________________________ 10 Существуют ли лицензированные ЦСК? Да Нет - Если «да», укажите количество лицензированных ЦСК: 59 ИСОК: инфраструктура сертификации открытых ключей 60 ЦСК: центр сертификации Приложение 3  119 # Цифровая подпись Ответы _______________________ 11 Существуют ли частные ЦСК? Да Нет - Если «да», укажите количество частных ЦСК: ________________________ 12 Каково количество сертификатов, выданных корневым ЦСК Государственный сектор: на сегодняшний день: _____________ Частный сектор: _____________ 13 Каково количество сертификатов, выданных Государственный сектор: лицензированными ЦСК на сегодняшний день: _____________ Частный сектор: _____________ 14 Если ЦСК не используется, то применяются ли в ИСОК иные сеть доверия решения для обеспечения «доверия»? простая ИСОК иное решение (укажите): ___________ 15 Используется ли для ЦП хэш-функция? Хэш-функция: _____________ 16 Предпочтительные методы с симметричным ключом (3DES, Симметричные: AES, RC5, др.)? _____________ 17 Предпочтительные методы с асимметричным ключом (RSA, Асимметричные: ECC, DSS, др.)? _____________ 18 Срок действия (лет) открытых сертификатов ключей, Корневой ЦСК: применяемых в ЦП: __________ лет Лицензированный ЦСК: __________ лет Пользователь: __________ лет 19 Длина ключа (в битах) сертификатов открытых ключей, Корневой ЦСК: применяемых в ЦП: __________ бит Лицензированный ЦСК: __________ бит Пользователь: __________ бит 120  Информационные системы финансового менеджмента Электронные платёжные системы Электронные платёжные системы (ЭПС) или системы электронных платежей (СЭП) функционируют на основе двух систем (рисунок 36): • системы клиринговой палаты, в которой ведётся регистрация операций, проводимых участниками клирингового канала; • расчётной системы, которая обеспечивает перечисление средств со счёта плательщика на счёт получателя. В такой системе могут участвовать только банки. Центральный банк каждой страны, как правило, выполняет функции основного расчётного агента. Расчёты могут осуществляться немедленно на валовой основе (RTGS) или с задержкой посредством взаимозачёта (ACH). Системы валовых расчётов в режиме реального времени (RTGS) представляют собой системы электронных платежей, в которых перевод средств осуществляется из одного банка в другой в «реальном времени» и «на валовой основе». Осуществление расчёта «в реальном времени» означает, что при выполнении платёжной операции отсутствует какой-либо период ожидания. Расчёты по операциям осуществляются сразу же после их обработки. Термин «на валовой основе» означает, что расчёты по операциям осуществляются отдельно по каждой операции без их накопления и без осуществления взаимозачётов против каких-либо других операций. Обработанные платежи являются окончательными и бесповоротными. Системы валовых платежей (RTGS) играют очень важную роль в том, что касается рисков ликвидности и системного риска, из-за значительных сумм платежей и их чувствительности к срокам выполнения операций. RTGS-решения внедряются, в основном, центральными банками. Расчётные палаты в частном секторе применяют RTGS-модель, аналогичную системе клиринговой палаты для межбанковских расчётов (Clearing House Interbank Payment System — CHIPS). Рисунок 36: Операции централизованной электронной платёжной системы Платежные 3 6 Получение выписок с ЕКС поручения Минфин Защищ. VPN ACH Центр. банк ИСФМ Центр. Казн. RTGS Автоматическ >> EFT (пакетные файлы; XML) << Statements Платёжное 7 ЕКС 4 ая сверка SWIFT сообщение Централиз. ЭПС Сеть Данные обо всех полученных Сеть банковской системы Казначейства платежах (и доходах) поступают от ЦБ ежедневно Утверждённое платёжное 2 требование ЦО КБ № 1 ЦО КБ № X Казначейство районные отделения Сеть КБ №1 Сетьт КБ №Х Подача платёжного 1 Прямой платёж поручения и счёта 5 на счёт расходы получателя Филиалы Филиалы Средства Единицы КБ № 1 КБ № X Информаци Приложение 3  121 Система автоматизированной расчётной палаты (ACH) была разработана в качестве системы для обслуживания малых платежей. Система ACH обеспечивает обработку больших объёмов кредитовых и дебетовых операций в пакетах при низком уровне затрат. К кредитовым операциям ACH относятся выплата зарплаты, пенсий и ренты. К дебетовым операциям ACH относятся оплата счетов потребителями (например, за коммунальные платежи, телефон, услуги страхования). Операторами систем ACH, как правило, являются центральные банки. В некоторых странах системы ACH находятся в частной собственности, а их операторами являются частные компании, деятельность которых регулируется центральными банками. Международная электронная система межбанковских расчётов (SWIFT) — это глобальная сеть телекоммуникаций. В ней установлен обязательный формат сообщений для обмена финансовой информацией между финансовыми учреждениями. Сообщения автоматически проходят по электронным каналам связи между системой SWIFT и национальными электронными расчётными системами разных стран. В последнее время система SWIFT была применена для переноса в Интернет всех операций по аккредитивам и обеспечения возможности проведения операций между предприятиями (B2B) через Интернет при помощи сети SWIFTNet. 122  Информационные системы финансового менеджмента Что такое «цифровая подпись»? Цифровая подпись 61 (или алгоритм цифровой подписи) — это математический алгоритм проверки аутентичности и целостности цифрового сообщения или документа. Действительная цифровая подпись даёт получателю основание верить, что сообщение было сформировано известным отправителем и что оно не подвергалось изменениям в пути к получателю. Цифровые подписи часто используются для распространения программного обеспечения, выполнения финансовых операций и в других случаях, когда нужно выявлять случаи подделок и несанкционированных действий (рисунок 37). Рисунок 37: Описание порядка нанесения и последующей проверки простой цифровой подписи Подписание Проверка Хэш- 101100110101 функция Хэш Шифрование хэша закрытым ключом Данные с цифровой подписью отправителя 111010100011 111010100011 Сертификат Подпись Подпись Данные Расшифровка хэша открытым Прикреплени Хэш- ключом е к данным функция отправителя 101100110101 ? 101100110101 Хэш = Хэш Если хэши одинаковы, то подпись Данные с цифровой подписью действительна Сначала выполняется хэширование подписываемого сообщения для формирования его «отпечатка». В цифровых подписях применяется асимметричная криптография (алгоритмы Rivest, Shamir, Adleman (RSA), криптографии на основе эллиптических кривых (ECC), алгоритм Digital Signature Standard (DSS), и т.п.), где для шифрования сообщения и его расшифровки применяются разные ключи. У каждого пользователя имеется пара криптографических ключей — открытый ключ и закрытый ключ. Закрытый ключ хранится в секрете, а открытый ключ распространяется. Шифрование сообщений осуществляется открытым ключом получателя, причём расшифрованы они могут быть лишь при помощи соответствующего закрытого ключа. Ключи математически связаны между собой, но реальная возможность определения закрытого ключа по открытому ключу отсутствует. 61 Wikipedia: Digital Signature Приложение 3  123 Что такое «электронная подпись»? Электронная подпись (ЭП) — это любое признаваемое по закону электронное средство, указывающее на принадлежность содержания электронного сообщения определённому лицу. В большинстве приложений ЭП отсутствует криптографическое обеспечение идентификации отправителя и не проводится проверка целостности полученного текста. К популярным стандартам электронной подписи относятся стандарт OpenPGP, поддерживаемый организациями Pretty Good Privacy (PGP) и GNU Privacy Guard (GnuPG), а также некоторые стандарты Secure/Multipurpose Internet Mail Extension (S/MIME) инженерной группы Интернета (Internet Engineering Task Force — IETF). Цифровые подписи часто используются для реализации электронных подписей, но далеко не во всех случаях (см. рисунок 38). В некоторых странах, включая США и государства-члены Европейского Союза 62, электронные подписи имеют правовое значение. В то же время, законы об электронных подписях не всегда чётко проясняют вопрос того, являются ли они цифровыми криптографическими подписями. Рисунок 38: Электронные и цифровые подписи ЭП и ЦП Электронная подпись Цифровая подпись В качестве идентификатора Цифровая подпись с применением используются электронные данные асимметричного метода шифрования и расшифровки Концепция Возможность повторного Невозможность повторного Проблема использования использования Отсутствие подделок Без закрытого ключа невозможно изготовить подписанный документ Отсутствие изменений Без закрытого ключа невозможно изменить подписанный документ Идентификация Держатель закрытого ключа является отправителем документа Невозможность повторного Невозможно поставить цифровую подпись от документа «А» под документом «В» использования Невозможность отрицания Держатель закрытого ключа не может отрицать своей причастности к документу причастности (алгоритмы шифрования и расшифровки: RSA, DSS (Digital Signature Standard), ESIGN, Schnorr, KCDSA) Источник: Электронная платёжная система в Корее ЕС: Community Framework for Electronic Signatures 62 124  Информационные системы финансового менеджмента Что такое «инфраструктура сертификации открытых ключей»? Инфраструктура сертификации открытых ключей (ИСОК) 63 — это совокупность аппаратного и программного обеспечения, людей, положений и процедур, направленных на формирование, распространение, использование, хранение и отзыв сертификатов открытых ключей, а также управление ими для обеспечения «доверия» к защищённым электронным сообщениям и операциям в открытых системах (рисунок 39). Для каждого пользователя в цифровых сертификатах, выдаваемых ЦСЛ, обеспечивается невозможность подделки идентификации пользователя, его открытого ключа, их связи, условий действительности и прочих атрибутов. Основные составляющие ИСОК таковы: • Центр сертификации ключей (ЦСК): формирует цифровые сертификаты (то есть подписывает открытые ключи разных лиц и их идентификационную информацию собственным закрытым ключом). Пользователь должен быть уникален в пределах домена каждого ЦСК. • Центр регистрации ключей (ЦРК): осуществляет идентификацию и связывает идентифицированное лицо с его открытым ключом. • Удостоверяющий центр (УЦ) или адресная книга: подтверждает действительность конкретного сертификата, сформированного тем или иным ЦСК, или объявляет его недействительным (например, в связи с утратой или компрометацией закрытых ключей или изменением информации). • Клиентское программное обеспечение: формирует пары ключей, состоящие из открытого и закрытого ключа. ИСОК обеспечивает: • надёжную аутентификацию за счёт применения цифровых сертификатов • конфиденциальность и целостность данных за счёт применения шифрования • невозможность отказа от причастности к документу за счёт применения цифровых подписей. При использовании ИСОК организация может делать выбор между приобретением самостоятельных систем ИСОК для внутрикорпоративного развёртывания (разработкой) и передачей внешнему исполнителю функций оператора комплексной платформы ИСОК (покупкой). Системы ИСОК обеспечивают формирование открытых ключей и их привязку к идентификаторам пользователей, используемым для шифрования и (или) аутентификации отправителя писем электронной почты, авторов документов, регулирования доступа пользователей к приложениям, защиты коммуникаций и выполнения мобильных подписей (мобильные подписи представляют собой электронные подписи, формируемые при помощи мобильного устройства на основе услуг ЦП или сертификации в независящем от места нанесения подписи окружении телекоммуникаций). 63 Wikipedia: Public Key Infrastructure Приложение 3  125 Рисунок 39: Процесс выдачи цифровых сертификатов ИСОК Инфраструктура открытых ключей Выдача Публик. 7 8 сертифика сертифика CA i VA Адр. 9 OK 3 Регистрация Загрузка сертифика OK Запрос регистраци RA 1 2 Подтвержд. 6 идентичности Запрос сертифика Получение идентификатора 4 и пароля Установка клиентского ПО + и формирование 5 пар ключей Images: jscreationzs / FreeDigitalPhotos.net 126  Информационные системы финансового менеджмента Приложение 4 - Варианты осуществления закупок для внедрения систем ИСФМ При реализации финансируемых Всемирным банком проектов разработки ИСФМ для закупки необходимых решений в сфере информационных и коммуникационных технологий применяется процедура международных конкурентных торгов (International Competitive Bidding — ICB, далее «МКТ»). Для технического внедрения систем Казначейства и ИСФМ (T/F) необходимы следующие компоненты ИКТ: [0] Создание общенациональной сети подключений (физических линий связи, что, как правило, осуществляется в качестве вклада правительства страны); [1] Разработка веб-приложений (прикладного ПО), как правило, в виде сочетания индивидуально настроенного готового к применению коммерчески доступного программного обеспечения (КДПО) с программным обеспечением местной разработки (ПОМР) с целью удовлетворения всех потребностей в ИСФМ; [2] Инсталляция центральных серверов (баз данных и приложений) и средств хранения данных, необходимых для прикладных программ (в основном и резервном центрах системы); [3] Инсталляция стандартного аппаратного обеспечения (серверов, пользовательских рабочих станций и периферийного оборудования) в центральном и местных офисах; [4] Инсталляция активного и пассивного сетевого оборудования, средств управления системой и пользователями, а также систем инженерной поддержки. В рамках большинства проектов применяются три варианта формирования пакетов закупок (МКТ) в связи с ИКТ-решениями, необходимыми для ИСФМ: Вариант 1: Договор с единой ответственностью (двухэтапные МКТ) Единый пакет МКТ, охватывающий реализацию всех компонентов МКТ [1]+[2]+[3]+[4]. Вариант 2: Два договора, СВЯЗАННЫХ между собой: МКТ-1: Двухэтапные МКТ на разработку прикладного программного обеспечения [1], включая демонстрацию предлагаемого ПО. МКТ-2: Одноэтапные МКТ на установку всего аппаратного обеспечения и сетевого оборудования [2]+[3]+[4]. В этом случае реализация этапа [2] зависит от результатов работы разработчика ПО [1], проведённой с целью выработки совместимых с центральным сервером решений. При этом из-за данной зависимости возникает необходимость откладывания начала реализации МКТ-2. 127 128  Информационные системы финансового менеджмента Вариант 3: Два различных НЕЗАВИСИМЫХ договора: МКТ-1: Двухэтапные МКТ на разработку ПО и установку центрального аппаратного обеспечения [1]+[2] с демонстрацией предлагаемого ПО + серверов на первом этапе. МКТ-2: Одноэтапные МКТ на установку типового местного аппаратного обеспечения, систем инженерной поддержки и сетевого оборудования [3]+[4]. Ниже представлены предпочтения стран региона Европы и Центральной Азии по результатам реализованных и выполняемых в настоящее время проектов создания ИСФМ: Вариант 1: Грузия (F), Молдова (F), Таджикистан (F) [планируется] Вариант 2: Албания (T), Азербайджан (T), Российская Федерация (T) Вариант 3: Кыргызская Республика (T/F), Украина (F). На рисунке 40 представлены основные шаги и взаимосвязи при использовании описанных выше вариантов осуществления закупок. Приложение 3  129 Предложения по совершенствованию структуры пакетов закупок ИСФМ:  Рекомендуется использовать два раздельных пакета МКТ (Вариант 3), что позволит сократить сроки и снизить уровень сложности при внедрении ИКТ. При внедрении чётко определённого решения в Казначействе или ИСФМ в сравнительно небольшом объёме можно воспользоваться Вариантом 1.  При выборе поставщика должны быть выполнены все «обязательные» требования. Возможность применения технической оценки или балльной системы следует рассматривать лишь в том случае, если нужно определить и оценить «желательные» требования для повышения полезности системы по сравнению с установленными обязательными требованиями.  В проектах создания ИСФМ, в которых чётко определены технические требования, вес цены следует поддерживать на максимально возможном уровне (80 % и выше), чтобы воспользоваться конкуренцией для снижения цен предложений и одновременно обеспечить поставку качественных ИКТ-решений на основе обязательных требований. Вес технической оценки желательных параметров может составлять до 2 0%, если необходимо учесть какие- либо необязательные, но очень ценные технические требования в дополнение к обязательным условиям.  Гарантийный срок составляет, как правило, 3 года для всех компонентов ИКТ и отсчитывается с момента окончательного ввода всей системы T/F в эксплуатацию. Срок послегарантийного обслуживания составляет, как правило, 2 года по истечении гарантийного срока. Затраты на поставку и инсталляцию (ПИ), как правило, покрывают стоимость гарантии на протяжении гарантийного срока по всем компонентам ИКТ, включая их элементы и необходимое техническое обслуживание, а также бесплатную поддержку и обновление всех программных решений. Соответствующие сведения можно включить в таблицы затрат («Таблица 2.5: Затраты на поставку и инсталляцию») для выяснения удельной цены различных компонентов.  В документации торгов необходимо чётко определить регулярные расходы (РР). Необходимо чётко определить позиции, которые могут рассматриваться в качестве «регулярных» —дополнительная техническая поддержка на протяжении года, обновление программного обеспечения и расширение соответствующего аппаратного обеспечения. Услуги, которые могут потребоваться для реализации дополнительных возможностей, увеличение производительности аппаратного обеспечения при увеличении объёмов работ не имеют регулярного характера. Кроме того, платежи за услуги телекоммуникаций не могут включаться в состав таких расходов, так как они обычно платятся из государственного бюджета на основании договора об обслуживании. Следует помнить о том, что в случае указания регулярных расходов в документации торгов (ДТ) необходимо оценить все соответствующие позиции «Таблицы 2.6: Регулярные расходы» вместе с затратами на Поставку и инсталляцию, причём все эти позиции войдут в состав договорных обязательств Поставщика. Средства Банка могут использоваться лишь для покрытия затрат на ПИ + Гарантию, тогда как РР должны финансироваться за счёт бюджета Заказчика. В таких ситуациях для финансирования необходимых РР Заказчик должен взять на себя чёткие обязательства. Как альтернативный вариант, регулярные расходы могут быть исключены из предложения путём соответствующего заявления, предусмотренного пунктом 7.3 раздела VI. В этом случае в таблице 2.6 ничего указывать не нужно, а регулярные расходы при оценке предложения учитываться не будут. 130  Информационные системы финансового менеджмента  Требования к лицензированию ИСФМ могут быть упрощены на основании Особых условий договора следующим образом: «Заказчик получит право заводить неограниченное количество пользователей ИСФМ, имеющих конкретные роли и обязанности. В то же время, не более Х пользователей системы получат право на одновременный доступ к любому модулю Прикладного программного обеспечения в любой момент времени с применением лицензий, предоставленных Поставщиком согласно договору. Лицензии на одновременный доступ пользователей к ИСФМ действуют без ограничения срока. В случае необходимости Заказчик может обратиться с просьбой о предоставлении дополнительных лицензий на одновременный доступ пользователей (до Y дополнительных лицензий). Для приобретения дополнительных лицензий на одновременный доступ пользователей будут применяться расценки (удельные цены), указанные в Предложении поставщика (Таблица 2.5: Таблица затрат на поставку и инсталляцию), причём на соответствующие опции будет подписан отдельный договор. Плата за право пользования веб-порталом, программным обеспечением для веб-публикаций, индивидуально настроенным программным обеспечением и модулями программного обеспечения местной разработки и за доступ внешних пользователей к ИСФМ через веб-портал взиматься не будет. Веб-портал должен обеспечивать надёжный санкционированный доступ неограниченного числа пользователей в целях УГФ». Приложение 4  131 Рисунок 40: Варианты осуществления закупок для внедрения ИКТ-решений ИСФМ Подг. ДТ для МКТ-1 1 Договор с единой ответственностью (двухэтапные МКТ) по всем компонентам ИКТ ИСФМ Молдова Торги МКТ-1 Подписание Выполнение договора МКТ-1 Грузия договора МКТ-1 Таджикиста Подг. ДТ для МКТ-1 2 Два связанных пакета МКТ (ТУ на центральный сервер разрабатывает поставщик ПО) Торги МКТ-1 Подписание Выполнение договора МКТ-1 договора МКТ-1 Ожидание инсталляции центральных серверов, Разработка ТУ на РФ местного АО и СО до тестирования… центр. АО Разрыв не менее 9-12 месяцев между МКТ-1 Албания Подг. ДТ для МКТ-2 и МКТ-2 из-за взаимозависимости… Азербайджан Торги МКТ-2 Подписание Выполнение договора МКТ-2 договора МКТ-2 Подг. ДТ для МКТ-1 3 Два независимых пакета МКТ (ПО и центральные серверы поставляются по МКТ-1) Торги МКТ-1 Подписание Выполнение договора МКТ-1 договора МКТ-1 Украина Подг. ДТ для МКТ-2 Кыргызская Торги МКТ-2 Подписание Выполнение Республика договора МКТ-2 договора МКТ-2 132  Информационные системы финансового менеджмента Приложение 5 - Прогрессивное развитие ИСФМ в Гватемале и Никарагуа Разработка решений ИСФМ в более чем 10 странах Латинской Америки проводилась последовательно, начиная с внедрения базовой системы Казначейства / ИСФМ в центральном офисе министерства финансов с последующим расширением базовой системы на остальные линейные министерства, а затем и на их территориальные и местные органы в рамках 3 - 4 проектов. Ниже представлены описания ситуаций в двух странах, объясняющие прогресс в разработке ИСФМ, достигнутый в Гватемале и Никарагуа. Разработка системы SIAF в Гватемале Разработка SIAF I - Проект SIAF II - Проект SIAF III - Проект SIAF III — SIAF в комплексного комплексного комплексного Дополнительное Гватемале финансового финансового финансового финансирование управления управления II управления III P106993 2009-2011 гг. P007213 1995-1999 гг. P048657 1997-2002 гг. P066175 2002-2008 гг. Функциона  SICOIN (Модуль  SICOIN для нац.  Переход на  Консолидация льность комплексного учёта) правительства: Интернет-платформы системы SICOIN на УГФ для нац. формирование  SIGES модуль Интернет-основе бюджета + учёт + управления  Консолидация правительства: казначейство бюджетными зарплатного модуля бюджетные  интеграция назначениями +  внедрение полномочия + децентрализованны фактическими GUATECOMPRAS для казначейство + учёт х органов и расходами проведения государственных  SIAFMUNI для электронных предприятий местных властей (безбумажных)  развёртывание  зарплатный модуль и торгов SICOIN во всех кадровая система для  привязка модуля органах нац. нац. правительства инфраструктурных правительства контрактов SIGES к  GUATECOMPRAS для  интеграция SICOIN осуществления модулю с банковской государственных GUATECOMPRAS системой закупок  Веб-платформа для  система  SIGES обеспечивает местных властей управления регистрацию заявок на (SICOINGL), проектами (SIGEPRO) закупки и привязывает предназначенная для  разработка и закупленные товары к управления внедрение модуля модулю запасов госзатратами на формулирования уровне местных  SIAFMUNI для бюджета властей (доход от управления кадастровых сборов, госзатратами на водоснабжения, уровне местных электроснабжения, властей решения споров,  информационный текущий счёт портал на основе налогоплательщико) SICOIN 133 134  Информационные системы финансового менеджмента Разработка SIAF I - Проект SIAF II - Проект SIAF III - Проект SIAF III — SIAF в комплексного комплексного комплексного Дополнительное Гватемале финансового финансового финансового финансирование управления управления II управления III P106993 2009-2011 гг. P007213 1995-1999 гг. P048657 1997-2002 гг. P066175 2002-2008 гг. Интерфейс  Отсутствуют  SIGADE (система  SIGADE (система  SICIONGL - ыс управления управления внешним SIAFMUNI другими задолженностью долгом), версия 5.3  SEGEPLAN (SNIP) — DMFAS,  проверка TIN в SAT управление системами разработанная государственными  SIGES — SICOIN ЮНКТАД) для капиталовложениями управления внешней  Привязка зарплатного модуля к  Банковская задолженностью. SIGES, SICOIN и SAT система для налогов  Управление и местных сборов внутренним долгом  GUATECOMPRAS — BANCASAT  Зарплатный осуществляет модуль — системы центральный банк  RETENIVA (система социального при помощи ПО взимания НДС) обеспечения собственной  привязка разработки  SIGES - SAT SICOINWEB к  Центральный  В SAT (управление децентрализованным системам управления банк: онлайновый налоговых и мониторинг таможенных сборов) министерств здравоохранения и денежного выполняется государственных обращения проверка TIN (идентификационных работ  Онлайновый номеров  SIAFMUNI — офис мониторинг плательщиков финансового остатков на счетах и налогов) инспектора формирование электронных выписок по счетам госбюджета Объём  Органы  Органы  Органы  Консолидация национального правительства правительства результатов правительства на  Вовлечение  Вовлечение предыдущих фаз + уровне министерств децентрализованных местных властей коммунальных и секретариатов и самостоятельных предприятий и  Зарплатный модуль финансовой органов, а также государственных системы предприятий Единый  В 1997 году  ЕКС правительства  Консолидация ЕКС  Перевод на ЕКС казначейск Казначейство в ЦБ для управления реестр всех текущих займов, кредитов и ий счёт расчистило и сбором поступлений счетов, причём остатков грантов закрыло счета от налогов и из коммерческие банки  Прямые (ЕКС) органов других источников передают платёжные правительства  Осуществление информацию обо всех поручения с ЕКС в страны в платежей операциях в адрес поставщиков Приложение 5  135 Разработка SIAF I - Проект SIAF II - Проект SIAF III - Проект SIAF III — SIAF в комплексного комплексного комплексного Дополнительное Гватемале финансового финансового финансового финансирование управления управления II управления III P106993 2009-2011 гг. P007213 1995-1999 гг. P048657 1997-2002 гг. P066175 2002-2008 гг. коммерческих электронными электронном виде) при осуществлении банках для переводами с ЕКС на  Применение договоров, консолидации счета цифровой подписи финансируемых за Общего фонда бюджетополучателей для осуществления счёт займов и путём открытия ЕКС в банковской платежей грантов в Центральном системе банке согласно  Органы положениям государственной власти могут Конституции утверждать электронные переводы на банковские счета поставщиков Унифициро  Унифицированны  Унифицированные  Унифицированные  Унифицированны ванный е планы счетов планы счетов планы счетов е планы счетов план счетов правительства правительства и правительства, правительства, (концепция, децентрализованных децентрализованных децентрализованны определение, учреждений учреждений и х учреждений и реализация) (сопровождение и местных властей местных властей обновление) (сопровождение и (новая концепция и обновление) структура для правительства) Совершенст  Согласно закону  Внедрение модуля  Руководство по  Пересмотр вование об органичном физического бюджетной институционной, бюджетной бюджете (101-97) мониторинга для классификации функциональной и бюджетная контроля обновляется в сети объектной классифика классификация институционных  Внедрение модуля классификации с ции должна быть задач учётом наставлений целей и показателей разработана на  Внедрение модуля бюджета МВФ-2001 программной классификации  Новый класс  Обновление основе показателей функций и бюджетной  Новое  Внедрение классификации адаптация матрицы руководство по Бюджетного согласно расходов бюджетной наставления по наставлениям МВФ-  Внедрение классификации составлению, 2001 динамической Институты, изменению и  Переопределение классификации для исполнению органов мониторинга территории, бюджета во всех правительства и программ, объекты и функции, правительственных организаций и децентрализованных виды расходов, органах и учреждений по инструментов источники децентрализованных осуществления 136  Информационные системы финансового менеджмента Разработка SIAF I - Проект SIAF II - Проект SIAF III - Проект SIAF III — SIAF в комплексного комплексного комплексного Дополнительное Гватемале финансового финансового финансового финансирование управления управления II управления III P106993 2009-2011 гг. P007213 1995-1999 гг. P048657 1997-2002 гг. P066175 2002-2008 гг. финансирования, учреждениях результатам расходов типа экономическая  Укрепление информационной трастовых фондов. классификация ежеквартального проходки (с 1998  Внедрение финансового года) модуля доходов и расходов, а также на уровне программирования  Передовая роль государственных бюджета среди приоритетных капиталовложений объектов правительственных программ  Методика составления бюджета на несколько лет Охват  Реестр расходов  100%  SICOINWEB  Внедрение расходов правительства на правительственных позволяет работать в регистрации бюджета бюджетные, органов + 15 сети в режиме договоров о учётные и самостоятельных и деконцентрации финансовых казначейские децентрализованных  Кредиты и инвестициях и операции учреждений субсидии, управлении для  Реестр  70% платежей в предоставляемые местных властей бюджетополучателе виде электронных местным органам й с применением переводов власти, учтены в SIAFITO поставщикам и функциональности  Выплаты чеками госслужащим модулей SIAFMUNI и поставщикам и  100% регистрация SICOINGL госслужащим операций правительства, включая переводы Охват  SAT было создано  Коммерческие  Коммерческие  Консультации в сбора в 1998 году. банки ежедневно банки подают всю реальном времени доходов Казначейство подают информацию информацию в между собирает все налоги о платежах в бюджет систему SICOIN Центральным и пошлины через (в виде текстовых (налоговые и банком и SICOIN спецсчета в файлов) в SICOIN неналоговые  Ведётся банковской системе  Система BANCASAT платежи) в формате онлайновый при подаче применяется в SAT для XML мониторинг всех деклараций обработки налоговых  Значительно счетов через SICOIN налогоплательщика платежей (70% улучшилось  Казначейство ми налоговых платежей планирование может ежедневно осуществляются через денежных потоков в прогнозировать веб-приложение STA остатки на счетах BANCASA) STA Приложение 5  137 Разработка SIAF I - Проект SIAF II - Проект SIAF III - Проект SIAF III — SIAF в комплексного комплексного комплексного Дополнительное Гватемале финансового финансового финансового финансирование управления управления II управления III P106993 2009-2011 гг. P007213 1995-1999 гг. P048657 1997-2002 гг. P066175 2002-2008 гг. Технологиче  Клиент-сервер с  Клиент-сервер с  Архитектура для  Архитектура для ская децентрализованным децентрализованны правительства правительства архитектура и базами данных ми базами данных полностью на веб- полностью на веб- правительства правительственных основе основе  Пакетная органов  Распределённые  Веб-система с консолидация  Централизованный базы данных для центральной базой данных с сбор пакетных местных властей данных для местных использованием данных Минфином  Веб-системы властей СУБД ORACLE начисления зарплаты  Веб-реестр  Модуль SIAFITO и учёта кадров начисления зарплаты на основе базы и учёта кадров данных SYSBASE (клиент-сервер) Прикладное  ПО местной  ПО местной  ПО местной  ПО местной ПО разработки на основе разработки на основе разработки на основе разработки на Oracle Developer Suite Developer Suite .NET Developer Suite. основе .NET, Visual (формы ORACLE, (формы ORACLE, MYSQL для местных Basic, СУБД ORACLE. отчёты ORACLE, отчёты ORACLE, властей Технология AJAX. Designer) Designer)  СУБД: ORACLE Отчёты CRYSTAL  POWER BUILDER и  СУБД: ORACLE DB standard для reports SYSBASE для 7.3.4 для правительства и местных центрального децентрализованных приложений приложения и органов децентрализованных  Отчёты CRYSTAL органов reports Разработчик  ПО собственной  ПО  ПО  ПО прикладного разработки SICSYM; разрабатывалось разрабатывалось разрабатывалось ПО местные решения силами местных силами нескольких силами нескольких для консультантов и местных местных администрирования нескольких консультантов консультантов системы международных консультантов Гарантия Отсутствует Отсутствует Отсутствует Отсутствует Число  5 пилотных  45  396  Цель: 500 подключен подразделений к правительственных исполнительных исполнительных ных SICOIN учреждений к SICION подразделений подразделений  40 правительства, правительства, подразделе правительственных самостоятельных и самостоятельных и ний децентрализованных децентрализованны учреждений к SIAFITO учреждений и х учреждений и 138  Информационные системы финансового менеджмента Разработка SIAF I - Проект SIAF II - Проект SIAF III - Проект SIAF III — SIAF в комплексного комплексного комплексного Дополнительное Гватемале финансового финансового финансового финансирование управления управления II управления III P106993 2009-2011 гг. P007213 1995-1999 гг. P048657 1997-2002 гг. P066175 2002-2008 гг. госпредприятий госпредприятий  326 местных  284 местных органов власти органа власти подключены к подключены к SIAFMUNI SICOINGL  7 местных органов  7 местных власти (крупнейших) органов власти подключены к (крупнейших) SICOINWEB подключены к SICOINWEB Число  около 300  около 2 000  SICOINWEB: 3 636  SICOINWEB: 3 800 пользовате Прав Прав лей  SICOINWEB: 3 874  SICOINWEB: 3 900 системы дец. учр. дец. учр.  SIGES: 4 093  SIGES: 5 000  SICOINGL: 1 549  SICOINGL: 1 800  GUATENOMINAS  GUATENOMINAS (зарплата): 1 000 (зарплата): 1 600  GUATECOMPRAS  GUATECOMPRAS (Закупки): 4 000 (Закупки): 4 500  SIAFMUNI: 2 000  SICOINGL: 2500  SICOINGL: 70 Число  около 100  около 900  SICOINWEB: 2 200  SICOINWEB: 2 601 одновремен Прав Прав но  SICOINWEB: 2 100  SICOINWEB: 2 371 работающих дец. учр. дец. учр. пользовател  SIGES: 1 300  SIGES: 1,336 ей  GUATENOMINAS  GUATENOMINAS (зарплата): 504 (зарплата): 600  GUATECOMPRAS  GUATECOMPRAS (Закупки): 800 (Закупки): 1 000  SICOINGL: 50  SICOINGL: 1 800 Потенциал  Аналитики /  Аналитики /  Аналитики /  Аналитики / ИКТ программисты 8 программисты 20 программисты 30 программисты 35  Менеджер СО /  Менеджер СО /  Менеджер СО /  Менеджер СО / телеком: 1 телеком: 1 телеком: 1 телеком: 1  Техническая  Техническая  Техническая  Техническая поддержка: 2 поддержка: 2 поддержка: 2 поддержка: 2  Администратор  Администратор ДБ:  Администратор ДБ:  Администратор Приложение 5  139 Разработка SIAF I - Проект SIAF II - Проект SIAF III - Проект SIAF III — SIAF в комплексного комплексного комплексного Дополнительное Гватемале финансового финансового финансового финансирование управления управления II управления III P106993 2009-2011 гг. P007213 1995-1999 гг. P048657 1997-2002 гг. P066175 2002-2008 гг. ДБ: 2 2 2 ДБ: 3  Национальный  Национальный  Национальный  Национальный директор: 1 директор: 1 директор: 1 директор: 1  Межд.  Межд.  Межд. консультанты: 11 консультанты: 2 консультанты: 1 Оценки и  Операционный  Операционный  Операционный  Операционный аудит ИТ аудит систем аудит систем аудит систем аудит систем проводился проводился проводился проводился специализированны специализированны специализированным специализированны ми фирмами, ми фирмами, и фирмами, нанятыми ми фирмами, нанятыми проектом нанятыми проектом проектом нанятыми проектом Уровень  Внедрение на  Внедрение  Внедрение модулей  Обеспечение реализации уровне модулей казначейства, учёта, деконцентрированн правительства составления, формирования и ого исполнения и учёта исполнения бюджета функционирования бюджета в во всех административной правительственных правительственных и финансовой органах органах, системы в децентрализованных правительственных учреждениях и органах и местных органах децентрализованны власти х учреждениях Обеспечен  Резервное  Резервное  Резервная  Резервная ие копирование баз копирование баз площадка (10 минут площадка (10 минут бесперебой данных и данных и на восстановление) на восстановление) ной приложений на приложений на ленты, хранящиеся в ленты, хранящиеся в деятельнос Центральном банке Центральном банке ти Период 13 6 24 12 подготовки проекта (мес.) Средства Отсутствуют Отсутствуют Отсутствуют Отсутствуют доноров Общая 10,3 17,5 33,2 20,5 стоимость проекта (млн долларов) 140  Информационные системы финансового менеджмента Разработка SIAF I - Проект SIAF II - Проект SIAF III - Проект SIAF III — SIAF в комплексного комплексного комплексного Дополнительное Гватемале финансового финансового финансового финансирование управления управления II управления III P106993 2009-2011 гг. P007213 1995-1999 гг. P048657 1997-2002 гг. P066175 2002-2008 гг. Средства ВБ 9,4 15,7 29,7 20 (14,0 SIAF + 6,0 (млн SAG) долларов) Стоимость 5,6 7,6 Отсутствует Отсутствует ИТ- компонент а SIAF Финансиро 0,6 0,3 0,49 0,54 вание со стороны правительс тва (млн долларов) Средняя Отсутствует Отсутствует Отсутствует Отсутствует продолжит ельность осуществле ния закупок Продолжит 12 месяцев 6 месяцев 18 месяцев 12 месяцев ельность (01.01.2003- внедрения 06.30.2004) ИТ по SIAF Приложение 5  141 Развитие ИСФМ в Никарагуа Развитие IDC - Кредит на EMTAC - Техническая PSTAC - Кредит на ТП Предлагаемый ИСФМ в институционное помощь на госсектору проект Никарагуа развитие управление P078891 2004-2009 гг. P111795 2010-2014 гг. P035080 1996-1999 гг. экономикой P049296 1999-2004 гг. Функционал  Модули  Интранет-  Центральный  Новая ИСФМ ьность УГФ центрального приложение по бюджет (в т.ч. выполняет все бюджета, учёта и модулям формирование и ключевые функции казначейства на центрального исполнение бюджета УГФ в правительстве основе бюджета, учета и на уровне и приложения, казначейства с бюджетополучателе децентрализованных бесплатно использованием й, среднесрочное органах предоставленного возобновляемых планирование правительством средств, плюс бюджета, Аргентины особый модуль физическое  Возможность формирования выполнение формирования бюджета на уровне инфраструктурных специальных бюджетополучателе проектов и фондов бюджета й. приложение для  Управление трансфертов фондом зарплаты по местным органам средствам власти TRANSMUNI) казначейства  Учёт (в т.ч.  Возможность консолидация счёта формирования инвестиций и специальных фондов сбережений) и бюджета управление казначейством (в т.ч. усовершенствованно е управление возобновляемыми средствами, планирование платежей, помесячный кассовый план и электронные переводы).  Отдельное приложение для децентрализованных учреждений 142  Информационные системы финансового менеджмента Развитие IDC - Кредит на EMTAC - Техническая PSTAC - Кредит на ТП Предлагаемый ИСФМ в институционное помощь на госсектору проект Никарагуа развитие управление P078891 2004-2009 гг. P111795 2010-2014 гг. P035080 1996-1999 гг. экономикой P049296 1999-2004 гг. Интерфейсы  Отсутствуют  Отсутствуют  Государственный  Система способна с другими долг на полноценно системами концептуальном взаимодействовать с уровне Введение в другими эксплуатацию информационными модуля системами государственных государственного инвестиций SNIP сектора  Системы работы с персоналом и осуществления закупок (обе системы внедрены частично, интеграция осуществляется вручную) Полностью работоспособен модуль государственных доходов  Система управления активами государственного жилого фонда (полностью реализована на уровне правительства) Объём  Управления  Органы  Органы  Центральное министерства национального национального правительство на финансов правительства правительства уровне всех работают в режиме бюджетополучателе онлайн, а й децентрализованные учреждения — в режиме офлайн. Функционал  Реализован  Ограниченная  Частичная  STA для всех ьность частично проработка и реализация STA и СЭП источников Единого (первоначальные реализация для для осуществления финансирования казначейско усилия были доходов, правительственных правительственных направлены на выделяемых на расходов (20% органов го счёта Приложение 5  143 Развитие IDC - Кредит на EMTAC - Техническая PSTAC - Кредит на ТП Предлагаемый ИСФМ в институционное помощь на госсектору проект Никарагуа развитие управление P078891 2004-2009 гг. P111795 2010-2014 гг. P035080 1996-1999 гг. экономикой P049296 1999-2004 гг. (ЕКС) концентрацию финансирование бюджетополучателей) доходов) затрат правительственных органов Унифициров  Внедрение  Консолидация  Консолидация  Унифицированный анный план единого Плана единого Плана единого Плана план счетов для счетов счетов в счетов в счетов в всего правительственных правительственных правительственных государственного органах органах органах сектора Бюджетная  Бюджетная  В бюджетную  Бюджетная  Стандартная классифика классификация, классификацию классификация бюджетная ция руководства и внесены остаётся классификация для таблицы в целях незначительные неизменной, но консолидации консолидации изменения разработаны новые бюджета всего бюджета руководства по государственного ежегодной сектора по консолидации стандартам МВФ бюджета на основе базы среднесрочного планирования бюджета Охват  Последующая  Онлайновая  Онлайновая  Онлайновая расходов регистрация затрат регистрация регистрация регистрация бюджета органами операций, казначейских бюджетных расходов правительства, выполненных операций и правительственных указанными в казначейством для отдельных статей, органов бюджете органов выполненных для правительства, органов указанных в правительства, бюджете указанных в  Последующая бюджете регистрация некоторых отдельно исполняемых статей Охват сбора  Полный охват  Полный охват  Полный охват  Полный охват доходов текущих доходов текущих доходов и текущих доходов и текущих доходов и защищённых статей защищённых статей защищённых статей доходов доходов, а также доходов, внешних грантов и децентрализованных кредитов поступлений, а также внешних грантов и кредитов 144  Информационные системы финансового менеджмента Развитие IDC - Кредит на EMTAC - Техническая PSTAC - Кредит на ТП Предлагаемый ИСФМ в институционное помощь на госсектору проект Никарагуа развитие управление P078891 2004-2009 гг. P111795 2010-2014 гг. P035080 1996-1999 гг. экономикой P049296 1999-2004 гг. Технологиче  Платформа  Обновлённая  Обновлённая  Трёхъярусная веб- ская «клиент-сервер» технологическая технологическая платформа архитектура платформа платформа (имитация веб- (имитация веб- платформы) платформы вскоре будет выведена из эксплуатации) Прикладное  Адаптация  ПО местной  ПО местной  пока не решено ПО программы SIDIFF разработки на разработки (Internet из Аргентины основе системы SIAF Developer suite,  ПО местной из Гватемалы Oracle forms, разработки на с использованием Jdeveloper, Oracle основе Oracle Internet developer report Designer). RDBMS suite, Oracle forms,  Кроме того, Eclipse, Oracle report, CVS (сервер Designer. приложений Oracle  (сервер 10G, сервер баз приложений Oracle данных Oracle DB 8.1, сервер баз 10G) данных Oracle DB 8.1) Разработчик  Зарубежная  Зарубежные  В основном  пока не решено прикладног консалтинговая консультанты и собственные о ПО фирма и собственные местные собственные местные консультанты и местные консультанты небольшое число консультанты зарубежных консультантов Число  3 главных  45 исполнительных  76 исполнительных  150 подключенн управления подразделений подразделений исполнительных ых министерства правительства правительства и подразделений финансов децентрализованных правительства подразделе учреждений ний (38 по Интранету, 38 через VPN) Число 150 1,007 2,832 3 000 пользовател (SIGFA 1 204; SIGFA-A 295; ей системы SISEC 168; SNF 126; SIBE 435; TRANSMUNI 208; SIGFAPRO 324;) Приложение 5  145 Развитие IDC - Кредит на EMTAC - Техническая PSTAC - Кредит на ТП Предлагаемый ИСФМ в институционное помощь на госсектору проект Никарагуа развитие управление P078891 2004-2009 гг. P111795 2010-2014 гг. P035080 1996-1999 гг. экономикой P049296 1999-2004 гг. Число 60 300 700 1 500 одновременн о работающих пользователе й Оценки и Не проводились Аудит системы Аудит системы Аудит системы аудит ИТ специализированны специализированны специализированны ми фирмами ми фирмами ми фирмами и аттестация CGR. Обеспечени Резервное Резервное Резервное Полностью е копирование баз копирование баз копирование баз дублирующий бесперебой данных и данных и данных и объект работает в ной приложений на приложений на приложений на режиме зеркального деятельност ленты. ленты. ленты. отражения операций и основного Система Система резервного Система резервного вычислительного резервного копирования на копирования на центра копирования на основе лент, основе лент, основе лент, хранимых в сейфах хранимых в сейфах хранимых в сейфе (казначейства и ЦБ) (казначейства и ЦБ) Еженедельное Еженедельное обновление обновление информации и информации и обновление лент обновление лент Ежемесячное Ежемесячное обновление лент СВ обновление лент СВ Период 12 4 11 10 подготовки проекта (мес.) Общая 28 470 22 100 36 200 10,0 стоимость (оценка) 146  Информационные системы финансового менеджмента Развитие IDC - Кредит на EMTAC - Техническая PSTAC - Кредит на ТП Предлагаемый ИСФМ в институционное помощь на госсектору проект Никарагуа развитие управление P078891 2004-2009 гг. P111795 2010-2014 гг. P035080 1996-1999 гг. экономикой P049296 1999-2004 гг. проекта (млн долларов) Общая 4 613 6 357 1 835 Отсутствует стоимость решения ИСФМ (млн долларов) Приложение 6 - Проекты в странах-получателях кредитов МАР Международная ассоциация развития (МАР) на сегодняшний день предоставила средства на разработку и внедрение информационных систем финансового менеджмента (ИСФМ) в 27 странах. Исходя из данных, полученных из базы данных ИСФМ, обновлённой в 2010 году, с 1984 года было осуществлено 46 инвестиционных проектов по разработке систем казначейства или ИСФМ (T/F), финансировавшихся МАР (таблица 17). 23 из 55 реализованных проектов были выполнены в странах-получателях МАР (12 из них в Африке). Аналогичным образом 23 из 32 проектов тоже осуществляются в странах МАР (12 в Африке). Почти 66% финансирования МАР (747 млн из 1 133 млн долларов) было выделено странам Африки на реализацию завершённых и выполняемых на сегодняшний день проектов создания ИСФМ (таблица 18). Таблица 17: Разбивка проектов ИСФМ в странах МАР по регионам Кол-во Кол-во Выполнен Действу Обзор статуса проектов T/F в странах Регион стран проектов о ющие МАР МАР T/F проектов проекты Африка 13 24 12 12 4 FO + 4 PO + 5 IP Восточная Азия и 5 7 1 6 1 FO + 4 IP Тихий океан Европа и 3 3 - 3 3 IP Центральная Азия Латинская Америка и 3 6 5 1 2 FO + 1 IP Карибский бассейн Ближний Восток и 1 1 1 - 1 PO Северная Африка Южная Азия 2 5 4 1 2 FO Всего 27 46 23 23 9 FO + 5 PO + 13 IP в 27 странах (*) состояние: полностью выполнен (FO), частично выполнен (PO) или в работе (IP) Таблица 18: Общий объём финансирования проектов ИСФМ в странах МАР Общий Финансирование МАР по 46 проектам Текущие объём % от Выполненные ИСФМ проекты средств общей проекты (23) (1984-2010) (23) (млн суммы долларов) Общая стоимость проектов ИСФМ (млн 620 1 149 1 769 долларов) Финансирование МАР и ВБ 509 624 1 133 64% Средства ВБ на ИКТ-компоненты 227 347 574 33% Средства ВБ на инвестиции в ИКТ для ИСФМ 116 230 346 20% 147 148  Информационные системы финансового менеджмента Эти проекты УГФ обеспечили укрепление потенциала центральных органов власти, отвечающих за составление и исполнение бюджета, и за отчётность по нему. За счёт проектов создания ИСФМ была профинансирована разработка информационных систем в поддержку реализации реформ УГФ, повышен уровень прозрачности и укреплён институционный потенциал для повышения эффективности управления государственными расходами. Совершенствование практики УГФ и повышение эффективности, отмечавшееся в Буркина-Фасо, Сьерра-Леоне, Уганде и Замбии, является примером вклада этих проектов. Несмотря на это, в Африке наиболее велико число неудачных проектов ИСФМ (4 из 12 выполненных проектов не привели к созданию функционирующей системы УГФ), главным образом, из-за первоначальных попыток реализации масштабных решений ИСФМ без надлежащего учёта ограничений, налагаемых имеющимися ресурсами и инфраструктурой. Приложение 7 — Профили выплаты средств на проекты по регионам В данном приложении представлены профили выплаты средств на каждый из выполненных проектов создания ИСФМ (общий объём выплат в долларах США в пределах финансового года Всемирного банка поквартально) вместе с датами реструктуризаций и продлений (если они имели место) (определения условных обозначений даны ниже). Дополнительные примечания, приведённые под каждым графиком, указывают на основные причины задержек, реструктуризации или продления по вине Заёмщика (Brw) или Всемирного банка (ВБ). Для внесения ясности в исход проектов указывается уровень работоспособности системы T/F. Условные обозначения: Европа и Центральная Азия Украина T P049174 Проект систем казначейства R Brw : Изменения в структуре проекта в 2001 г. (T полностью работает; ПОМР) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИСФМ Сроки: финансовый год ВБ 149 150  Информационные системы финансового менеджмента Африка Африка Буркина-Фасо Африка Кабо-Верде T P000301 Проект институционного развития F P057998 Проект реф. госсектора и повышения государства потенциала - II R Brw : слабое управление проектом до 1997 г. (F в работе C+L) Brw : продлён из-за изменения мероприятий проекта (система F не внедрена) Африка Гамбия Африка Гана F P057995 Проект развития потенциала для F P045588 Проект ТП для управления гос. управления экономикой финансами R R Brw : задержка в осущ. деятельности; сопр. + ВБ: амбициозная структура ВБ: слабая проработка проекта; превышение расходов (F не внедрена; (F работает в центре) T только в пилотном режиме) Африка Кения Африка Мадагаскар F P066490 Проект ТП на управление гос. Сектором F P074448 Проект развития гос. управления и институционного развития R Brw : изменения в законодательстве (F работает не в полном объёме; 3 Brw : изменения в объёме; изменения; политическая нестабильность (F пилотных площадки) работает в центре) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИСФМ Сроки: финансовый год ВБ Приложение 7  151 АФРИКА Малави АФРИКА Малави F P001657 Проект институционного развития II F P078408 Проект финансового менеджмента, прозрачности и подотчётности R R Brw : сокращение объёма проекта; задержка в работе (F не внедрена) Brw : изменения в составе проектных работ (F внедрена, но не работает; позднее заменена) АФРИКА Нигерия АФРИКА Сьерра-Леоне F P065301 Проект развития потенциала для F P078613 Институционная реформа и развитие управления экономикой потенциала R Brw : отсутствие чувства ответственности в правительстве (F не Brw : изменения в работах по проекту (F работает в центре) внедрена) АФРИКА Уганда АФРИКА Уганда F P002975 Проект экономического и финансового F P044679 Второй Проект экономического и менеджмента финансового менеджмента Brw : отсутствие чувства ответственности (F спроектирована, но не Brw : задержки в выполнении работ (F работает в центре) реализована) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИСФМ Сроки: финансовый год ВБ 152  Информационные системы финансового менеджмента АФРИКА Замбия F P050400 Проект развития потенциала госуд. службы Brw : задержка в осущ. деятельности; + ВБ: отсутствие поддержки со ст. донора (GTZ) (F не внедрена) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИФМС Сроки: финансовый год ВБ Приложение 7  153 Восточная Азия и Тихоокеанский регион Восточная Азия и Тихий океан Китай Восточная Азия и Тихий океан Индонезия F P036041 Проект технической поддержки в T P004019 Проект развития учёта — II бюджетной сфере R Brw : изменение приоритетов правительства (F работает в центре) ВБ: плохая проработка проекта; Т внедрена с огромной задержкой (Т работает) Восточная Азия и Тихий океан Монголия T P051855 Техническая помощь в бюджетном учёте Brw : плохое управление проектом; два неудачных МКТ по Т (Т работает) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИСФМ Сроки: финансовый год ВБ 154  Информационные системы финансового менеджмента Европа и Центральная Азия Европа и Центральная Азия Албания Европа и Центральная Азия Азербайджан T P069939 Проект реформирования госуд. T P066100 ТП на институционное развитие — II управления R Brw : отс. ответств. отношения + B : слабая проработка проекта (Т Brw : отс. ответств. отношения; слабое упр. проектом (Т внедр. в работает не полностью) пилотном режиме, не работает) Европа и Центральная Азия Венгрия Европа и Центральная Азия Казахстан F P043446 Проект управления гос. Финансами T P037960 Проект модернизации казначейства Brw : проект продолжен для использования сэкон. / неисп. средств (F Brw : изменение капитала в 1997 г.; продл. из-за длит. МКТ (Т работает) работает) Европа и Центральная Азия Словацкая Республика Европа и Центральная Азия Турция F P069864 Проект управления гос. Финансами T P035759 Проект управления гос. Финансами R Brw : незнач. задержка из-за изм. объёма работ (F работает) ВБ: сложная структура проекта; сокращение объёма (Т работает полностью за счёт ср-в правительства) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИСФМ Сроки: финансовый год ВБ Приложение 7  155 Европа и Центральная Азия Украина T P049174 Проект системы казначейства R Brw : изменения в структуре проекта в 2001 г. (T полностью работает; ПОМР) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИФМС Сроки: финансовый год ВБ 156  Информационные системы финансового менеджмента Латинская Америка и Карибский бассейн Латинская Америка и Карибский Аргентина Латинская Америка и Карибский Боливия F P006029 Проект ТП на реформирование гос. T P006160 Проект по управлению гос. Финансами сектора Brw : сложная структура проекта (F работает) Brw : отв. отношение правительства (Т работает) Латинская Америка и Карибский Боливия Латинская Америка и Карибский Боливия T P006189 Проект по управлению гос. финансами T P040110 Проект финансовой децентрализации и — II подотчётн. R Brw : сложность проекта; реорг. ПС; недост. подд. правительства (Т не ВБ: слабая проработка проекта. замена SIIF на SIGMA (Т работает) работает) Латинская Америка и Карибский Бразилия Латинская Америка и Карибский Бразилия T P006394 Проект кредита на управление гос. F P073294 Кредит на ТП в управлении бюджетом сектором и финансами R R R R Brw : сложная стр. проекта; задержка из-за правит. формальностей (Т Brw : изменения объёма (F не внедрена; отложено после аудита ИТ) работает) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИСФМ Сроки: финансовый год ВБ Приложение 7  157 Латинская Америка и Карибский Чили Латинская Америка и Карибский Чили T P006669 Проект кредита на управление гос. F P069259 Проект управления гос. Расходами сектором II R Brw : задержки из-за длительных закупок (Т расширена и работает) Brw : задержка внедрения упр. долгами (F полностью работает в центре) Латинская Америка и Карибский Колумбия Латинская Америка и Карибский Колумбия F P006889 Проект по управлению гос. Финансами F P040109 Проект по управлению гос. Финансами - II R R Brw : задержка вып. работ; слабый потенциал управления проектом (F Brw : сложная структура; слабое упр. проектом (F внедр. в пилотном работает) режиме, не работает) Латинская Америка и Карибский Эквадор Латинская Америка и Карибский Эквадор F P007071 Проект в сфере управления гос. F P007136 Проект ТП в модернизации государства сектором Brw : задержка из-за отс. отв. отношения правительства / кап. (Т+В Brw : продлён для завершения внедрения SIGEF (F полностью работает) работают) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИСФМ Сроки: финансовый год ВБ 158  Информационные системы финансового менеджмента Латинская Америка и Карибский Эквадор Латинская Америка и Карибский Сальвадор F P074218 Проект финанс. менеджмента в гос. F P007164 Проект ТП на модернизацию гос. секторе сектора R Brw : задержки из-за знач. изм. в правительстве и структуре (F Brw : большие задержки; катастрофы и изм. в Прав. (Т работает в работает) центре) Латинская Америка и Карибский Гватемала Латинская Америка и Карибский Гватемала F P007213 Проект комплексного управления гос. F P048657 Проект комплексного управления финансами финансами - II Brw : нек-рые компоненты отменены из-за задержек (F работает в Brw : задержка реорг. прав. органов (F расширена и работает) центре) Латинская Америка и Карибский Гондурас Латинская Америка и Карибский Гондурас F P034607 Кредит ТП на модернизацию гос. F P060785 Проект экономического и финансового сектора менеджмента R Brw : задержка из-за изм. в прв. / утвержд. (F работает в центре) Brw : изм. в работах / приоритетах Прав. (F расширена и работает) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИСФМ Сроки: финансовый год ВБ Приложение 7  159 Латинская Америка и Карибский Ямайка Латинская Америка и Карибский Ямайка T P007457 Проект соверш. упр. финансами и T P007490 Проект модернизации гос. Сектора программами R ВБ: задержки из-за плохой прораб. проекта / слабой подготовки (Т Brw : отс. капитала / сосред.; задержки в процессе; сокр. объёма (Т работает в центре) работает) Латинская Америка и Карибский Никарагуа Латинская Америка и Карибский Никарагуа F P035080 Проект кредита на инст. разв. (IDC) F P049296 Проект ТП в управлении экономикой Brw : незн. задержки при внедрении SIGFA (F работает) Brw : сопр. изменениям; ВБ: изменения в команде (F расширена и работает) Латинская Америка и Карибский Никарагуа Латинская Америка и Карибский БР Венесуэла F P078891 Проект технической поддержки гос. F P057601 Проект реформирования управления сектора гос. расходами R Brw : изм. в структуре проекта/техн. решениях SIGFA (F расширена и Brw: изм. в Прав. и БРП + катастрофы + задержки (F работает) работает) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИСФМ Сроки: финансовый год ВБ 160  Информационные системы финансового менеджмента Латинская Америка и Карибский Аргентина T P037049 Проект ТП в укреплении гос. инвестиций R Brw: изм. в прав. и приоритетах; ВБ: слабая проработка проекта (расш. SIDIF) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИФМС Сроки: финансовый год ВБ Приложение 7  161 Ближний Восток и Северная Африка Ближний Восток и Северная Африка Алжир Ближний Восток и Северная Африка Йемен F P064921 Модернизация бюджетной системы F P050706 Проект модернизации гос. Службы R Brw: слабый потенц. внедрения; ВБ: сложная структура (F не Brw: политические волнения; задержка в AFMIS; ВБ: изм. в команде (F реализована) не работает) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИСФМ Сроки: финансовый год ВБ 162  Информационные системы финансового менеджмента Южная Азия Южная Азия Афганистан Южная Азия Афганистан T P077417 Срочный проект реформирования T P082610 Срочный проект реформирования госуд. управления госуд. управления — II Brw: отс. потенциала и задержки в реформах (Т работает в МФ) Brw: задержка в выборе консультантов / внедрении AFMIS (Т работает в МФ) Южная Азия Афганистан Южная Азия Мальдивы T P084736 Проект развития потенциала госуд. T P094193 Проект помощи и восст. после цунами управления R Brw: изм. в работах по проекту (Т расширена и работает) Brw: сложная структура; деятельность по восст. после катастрофы (Т работает) Южная Азия Пакистан T P036015 Совершенствование фин. отчётности и аудита Brw: большой масштаб изменений + сопрот. + разв. потенциала (Т работает) R Реструкт. Расширение Обозн.: Brw: Заёмщик WB: Всемирный банк T: Казначейство F: ИСФМ Сроки: финансовый год ВБ Приложение 8 — Показатели передовой практики внедрения ИСФМ для проектных групп После внедрения в 2006 году базы измерения показателей государственных расходов и финансовой подотчётности (PEFA) проявились положительные тенденции использования базы PEFA для подготовки и реализации проектов ИСФМ для первоначальной оценки и мониторинга хода реализации функций УГФ и их показателей. Некоторые из показателей эффективности PEFA применяются в осуществляемых в настоящее время проектах ИСФМ (Буркина-Фасо, Нигерия, Албания, Таджикистан, Украина, Монголия, Колумбия) Они указаны в таблице 19. Таблица 19: Показатели эффективности PEFA, применяемые в активных проектах ИСФМ Метод Балл по группе Общие показатели эффективности управления расчёта Балл государственными финансами баллов 1 2 3 4 Результаты управления государственными финансами: доверие к A бюджету PI-1 Совокупный объём расходов по сравнению с первоначально M1 утверждённым бюджетом Состав расходов по сравнению с первоначально утверждённым PI-2 M1 бюджетом Совокупный объём доходов по сравнению с первоначально PI-3 M1 утверждённым бюджетом PI-4 Наличие и мониторинг задержек в осуществлении расходов M1 B Ключевые вопросы общего характера: комплексность и прозрачность PI-5 Классификация бюджета M1 PI-6 Комплексность информации, включаемой в бюджетную документацию M1 PI-7 Объём незаявленных операций правительства M1 PI-8 Прозрачность межведомственных бюджетных отношений M2 Надзор за совокупным бюджетным риском, связанным с другими PI-9 M1 учреждениями государственного сектора PI-10 Доступ общественности к ключевой бюджетной информации M1 C Бюджетный цикл C (i) Бюджетирование на основе заданных правил PI-11 Упорядоченность и участие в ежегодном бюджетном процессе M2 Многолетняя перспектива в планировании бюджета, политике расходов и PI-12 M2 бюджетировании C (ii) Предсказуемость и контроль исполнения бюджета PI-13 Прозрачность обязательств и обязанностей налогоплательщиков M2 Эффективность мер по регистрации налогоплательщиков и взиманию PI-14 M2 налогов PI-15 Эффективность сбора налоговых платежей M1 PI-16 Предсказуемость наличия средств для осуществления расходов M1 PI-17 Учёт кассовых остатков, долгов и гарантий, управление ими M2 PI-18 Эффективность контроля над уровнем зарплаты M1 Конкурентоспособность, эффективность расходования, контроль над PI-19 M2 закупками PI-20 Эффективность внутреннего контроля над незарплатными расходами M1 PI-21 Эффективность внутреннего аудита M1 C (iii) Бухгалтерский учёт, постановка на учёт и отчётность PI-22 Своевременность и регулярность сверки счетов M2 Наличие информации о ресурсах, полученных сервисными PI-23 M1 подразделениями 163 164  Информационные системы финансового менеджмента Метод Балл по группе Общие показатели эффективности управления расчёта Балл государственными финансами баллов 1 2 3 4 PI-24 Качество и своевременность отчётов о выполнении бюджета на M1 протяжении года PI-25 Качество и своевременность ежегодной финансовой отчётности M1 C (iv) Внешние проверки и аудит PI-26 Объём, характер и последующие мероприятия внешнего аудита M1 PI-27 Законодательная проверка ежегодно принимаемого закона о бюджете M1 PI-28 Законодательная проверка отчётов о результатах внешнего аудита M1 D Практика организаций-доноров D-1 Предсказуемость прямой бюджетной поддержки M1 Предоставление донорами финансовой информации для D-2 M1 бюджетирования и отчётности о помощи по проектам и программам Доля помощи, управление которой осуществляется с использованием D-3 M1 национальных процедур Таблица 20: Пример показателей исхода и результатов проекта ИСФМ Информация об Описание проекта Показатели исхода использовании результатов Укрепление управления • Налоговые и бюджетные прогнозы • Мониторинг государственными финансами за анализируются в многолетней совершенствования счёт повышения эффективности перспективе; они привязаны к бюджетной и расходной и прозрачности работы политике составления бюджета и политики в связи с осуществления расходов через внедрением Базы Базу среднесрочного среднесрочного планирования бюджета. планирования бюджета. • Повышение удовлетворённости • Мониторинг улучшения внутренних и внешних восприятия качества пользователей качеством услуг и услуг и информации, информации из ИСФМ. предоставляемой ИСФМ. • Время, необходимое для • Мониторинг повышения формирования и выпуска эффективности и финансовой отчётности, прозрачности сократилось на 50%. управления финансами. • Результаты исполнения бюджета и • Мониторинг выполнения всех договоров эффективности публикуются на веб-портале исполнения бюджета и минфина ежемесячно государственных закупок. Приложение 8  165 Мониторинг Промежуточные результаты Показатели результатов использования результатов Компонент 1 — Совершенствование функций УГФ Подготовка бюджета: База К ГГГГ все правительственные Мониторинг и оценка среднесрочного планирования органы и их территориальные эффективности бюджета и методика органы составляют бюджетные государственных расходов бюджетирования на основе планы по методике многолетнего и исполнения бюджета. результатов были внедрены во бюджетирования на основе всех органах правительства и их результатов. территориальных органах. Государственные инвестиции: ХХХ % правительственных Мониторинг улучшений в потенциал планирования проектов осуществления системе мониторинга и государственных инвестиций и государственных инвестиций оценки государственных управления ими был реализован планируются и контролируются инвестиций. в рамках ИСФМ. через ИСФМ Обязательства: функция Не менее ХХХ % обязательств Мониторинг улучшений в контроля обязательств и их правительства контролируются управлении обязательствами. мониторинга была через ИСФМ. усовершенствована для обеспечения ежедневного мониторинга всех обязательств. Бухгалтерский учёт: Бюджетная и финансовая Мониторинг улучшений в формирование финансовой отчётность центрального сфере соблюдения отчётности для центральных правительства формируется к ГГГГ международных стандартов правительственных органов в соответствии с: учёта и Руководства МВФ осуществляется согласно i) Международными стандартами по финансовой статистике международным стандартам учёта для государственного правительства для классификации в установленный сектора (IPSAS), обеспечения прозрачности законом срок. государственных расходов. ii) Руководством МВФ по финансовой статистике правительства 2001 года, iii) соответствующими требованиями действующего законодательства. Управление денежными Не менее ХХХ % платежей Мониторинг улучшений в средствами: казначейское государственного бюджета управлении денежными обрабатываются в электронном виде средствами. управление денежными с применением процедур Единого средствами было казначейского счёта оптимизировано путём использования полностью автоматизированного Единого казначейского счёта с возможностью осуществления электронных платежей 166  Информационные системы финансового менеджмента Мониторинг Промежуточные результаты Показатели результатов использования результатов Государственный долг: ХХХ% внешнего государственного Мониторинг улучшений в сведения о внешнем и долга и ХХХ% внутреннего сфере управления внутреннем государственном государственного долга государственным долгом. долге автоматически автоматически регистрируются обновляются и регистрируются через интерфейс FMIS-DMFAS, что в ИСФМ. позволяет автоматически формировать мультивалютные бухгалтерские проводки. Управление активами: все ХХХ % активов правительства Мониторинг улучшений в активы правительства поставлены на учёт с сфере управления активами. поставлены на учёт в центре, а предоставлением отчётности через отчётность по ним интерфейс ИСФМ (веб-портал) предоставляется центральным органам и соответствующим бюджетополучателям. пользователям. Закупки: Управление ХХХ % договоров, заключаемых Мониторинг выполнения закупками центральных правительством, проходят через договоров и составление ИСФМ отчётности об эффективности правительственных органов и прозрачности (после подписания договоров) государственных закупок. осуществляется через ИСФМ. Государственная служба: в ХХХ % правительственных органов Мониторинг повышения ИСФМ обеспечена поддержка внедрили новые процессы качества кадровой работы и управления персоналом, включая привлечение способных людей кадровой работы и начисления на государственную службу. кадровую работу и начисление зарплаты. зарплаты в электронном виде. Компонент 2 — Разработка и проектирование Информационной системы финансового менеджмента (ИСФМ) Необходимая технологическая Физические подключения сети и Мониторинг создания инфраструктура (сетевые помещения под размещение технической подключения и центры системы) основного и резервного центров инфраструктуры до системы были подготовлены внедрения ИСФМ. была создана для внедрения правительством. ИСФМ во всех центральных правительственных органах и их территориальных органах. Прикладное программное Настройка и разработка нового Мониторинг разработки и обеспечение ИСФМ полностью прикладного программного эффективности поддерживает обеспечения ИСФМ была использования ИСФМ общенациональную завершена, после чего оно было деятельность по УГФ на протестировано и развёрнуто; посуточной основе в система работает в полном объёме и центральных и территориальных поддерживает все финансовые органах. операции правительства. Приложение 8  167 Мониторинг Промежуточные результаты Показатели результатов использования результатов Компонент 3 — Развитие потенциала Была внедрена модель ХХХ % сотрудников Мониторинг постоянного обучения, развития соответствующих подразделений осуществления программ потенциала и управления Минфина прошли обучение обучения и развития использованию и обслуживанию потенциала. знаниями в сфере управления ИСФМ, а также предоставлению государственными финансами и функциональной поддержки службами управления пользователям. государственным сектором; XXXX государственных служащих критическая масса обучены применению веб- пользователей прошла приложений ИСФМ специализированное обучение. В Минфине создано особое Были наняты не менее ХХ Мониторинг формирования техническое подразделение, технических специалистов (ХХ на необходимого технического занимающееся ИСФМ и центральном уровне, ХХ в потенциала для поддержки территориальных органах), которые ИКТ-решений ИСФМ. предоставляющее прошли обучение управлению пользователям техническую центрами данных ИСФМ, базами поддержку. данных, обеспечению информационной безопасности, обеспечению контроля над пользователями и предоставлению технической поддержки всем пользователям системы. Примечание: Представленные выше примерные показатели PDO и IR были взяты из различных документах об оценке проектов (включая несколько проектов, осуществляемых в настоящее время, и запланированный на ближайшее будущее проект в Никарагуа (P111795)), и представлены в обобщённом виде. 168  Информационные системы финансового менеджмента Приложение 9 — Сроки осуществления проектов создания ИСФМ (1984-2010 гг.) 169 170  Информационные системы финансового менеджмента Сроки осуществления проектов создания ИСФМ (продолжение) Приложение 9  171 Сроки осуществления проектов создания ИСФМ (продолжение) 172  Информационные системы финансового менеджмента Приложение 10 — Проекты систем Казначейства и ИСФМ в регионе Европы и Центральной Азии (ЕЦА) Приложение 11 — Состояние готовности проектов создания ИСФМ в 51 стране 173 174  Информационные системы финансового менеджмента Состояние готовности проектов создания ИСФМ в 51 стране (продолжение) Приложение 12 — Уровень выполнения всех проектов, включённых в базу данных ИСФМ (август 2010 г.) (условные обозначения расшифрованы в конце таблицы) Дата Дата Состоя ИД. № Состоя Тип Регион Страна Наименование проекта T/F утвержде завершен ние Примечания по реализации проекта Проекта ние T/F ния ия T/F TS (T): Управление бюджетными расходами (Т) + общ. зап. (ИС) + Буркина- Проект институционального июнь- декабр AFR P000301 T C 1 1 кадры и нач. зарплаты (ИС) + статистика + закупки + управление Фасо развития государства 92 ь-00 долгом (ИС) + судебная реформа Проект развития TS (T): расширение компьютеризованного интегрированного цикла Буркина- Март - Феврал AFR P078596 административного T A 3 2 (СІС) + разработка бюджетного планирования + база Фасо 05 ь -11 потенциала среднесрочного планирования расходов Проект (02) реформирования ноябрь декабр SIGOF (F): разработан, но не внедрён (отсутствие правовой базы и AFR Кабо-Верде P057998 государственного сектора и F C 0 0 -99 ь-02 недостаточное финансирование) + судебная ИС+ статистика развития потенциала Укрепление потенциала апрель феврал TS(T): казначейство + СУИ по кадрам + зарплата + ИС по УГФ, в т.ч. AFR ДР Конго P104041 T A 3 1 управления -08 ь-13 на уровне провинций IFMIS (F): внедрена (задержка на 4 года из-за сопротивления) + Проект развития потенциала июль- декабр AFR Гамбия P057995 F C 2 1 налоги + таможня (Asycuda) + сокращение объёма системы из-за для управления экономикой 01 ь-08 реструктуризации Проект создания комплексной июль- декабр IFMIS (F): Развёртывание системы в остальных 38 министерствах и AFR Гамбия P117275 информационной системы F A 4 2 10 ь-12 ЦБ финансового менеджмента FMIS (F): не работает в полном объёме (Т — внедрена в пилотном Проект технической помощи ноябрь июль- режиме; отсутствует MTBF, инфраструктура ИКТ не готова) + AFR Гана P045588 для управления F C 2 1 -96 03 денежные средства + управление долгом + закупки + аудит + государственными финансами налоги + кадровая система HRMIS «Электронная Гана» июнь- декабр AFR Гана P120942 (дополнительное F A 3 1 FMIS (F): расширение и модернизация существующей ИСФМ 10 ь-12 финансирование) Проект технической помощи в июль- июнь- FMIS (F): частично реализована (3 пилотных площадки, MTEF не AFR Кения P066490 управлении государственным F C 2 2 01 05 работает) + HRMIS + зарплата (только в пилотном режиме) сектором Проект технической помощи в FMIS (F): ИСФМ + Закупки + кадры и зарплата + первые центральные январь- ноябрь AFR Кения P090567 институционных реформах и F A 3 5 органы (6 министерств) + последующее развёртывание в 06 -10 развитии потенциала 40 министерствах + MDTF Управление феврал FMIS (F): подготовка бюджета + исполнение и главная книга) + AFR Либерия P109775 государственными финансами F май-08 A 3 3 ь-12 HRMIS за счёт Кредита на спасательные работы — IFMIS Проект институционального ноябрь июнь- SIGFP (F): не работает в полном объёме из-за политической AFR Мадагаскар P074448 развития и государственного F C 2 1 -03 09 нестабильности с 2009 года управления Проект институционального июнь август SIGFP (F): развёртывание SIGFP + основные компоненты управления AFR Мадагаскар P103950 развития и государственного F A 3 2 08 12 доходами и реформирования закупок управления II 175 176  Информационные системы финансового менеджмента Дата Дата Состоя ИД. № Состоя Тип Регион Страна Наименование проекта T/F утвержде завершен ние Примечания по реализации проекта Проекта ние T/F ния ия T/F Проект институционного июнь июнь FMIS (F): пилотное внедрение в центре (MTEF + Т + кадры и AFR Малави P001657 F C 2 1 развития (2) 94 01 зарплата) Проект в сфере финансового IFMIS (F): Расширение не завершено (только 5 пилотных март сентяб AFR Малави P078408 управления, прозрачности и F C 2 2 министерств; для составления бюджета применяется старая 03 рь 09 подотчётности (FIMTAP) программа Epicor) IFEMIS (F): не внедрена. Сеть создана, но ПО не разработано; Проект развития потенциала декабр AFR Нигерия P065301 F май 00 C 0 0 отсутствие чувства ответственности. Средства PHRD и ЕС не были для управления экономикой ь 07 использованы Проект реформирования декабр феврал FMIS (B+T) + HRMIS + кадры + закупки для федерального AFR Нигерия P088150 экономики и управления для F A 3 2 ь 04 ь 13 правительства (проводятся МКТ) федерального правительства IFMIS (F): MTBF + Т разработаны в минфине и 9 министерствах Сьерра- Институционная реформа и март AFR P078613 F май 04 C 2 1 (взамен FMAS); реализация компонентов MDTF планируется на Леоне развитие потенциала 09 2011 год IFMIS (F): поддержка развёртывания IFMIS на центральном уровне; Сьерра- Управление июнь июль AFR P108069 F A 3 2 наращивание потенциала ИСФМ (кадры) Леоне государственными финансами 09 13 IFMS (F): расширение IFMS (внедрена в пилотном режиме в 10 Программа обеспечения декабр министерствах в 1998 г.); в 2004 году IFMS была развёрнута в AFR Танзания P070544 подотчётности, прозрачности F май 06 A 3 2 ь 11 регионах + система восстановления после аварии была и порядочности реализована в 2006 г. Проект экономического и август июнь AFR Уганда P002975 F C 0 0 FMIS (F): разработана, но не внедрена. финансового управления 92 99 Второй проект IFMIS (F): расширение на центральном уровне (14/22 министерств); ноябрь декабр AFR Уганда P044679 экономического и F C 2 2 В и Т интегрированы слабо; расширение на C+L с превышением 99 ь 06 финансового управления затрат + статистика + GDLC Проект местного управления декабр декабр IFMIS (F): текущий проект расширен на районы + поддержка FINMAP AFR Уганда P090867 F A 3 2 и предоставления услуг ь 07 ь 11 (существующая система) IFMIS (F): Не внедрена; доноры (GTZ) не оказывали поддержку; Проект развития потенциала март июнь AFR Замбия P050400 F С 0 0 Минфин обновил существующую систему финансового госуд. службы 00 05 менеджмента (FMS) Проект поддержки программ январь декабр IFMIS (F): пилотное внедрение в 5 министерствах и 2 провинциях + AFR Замбия P082452 F A 3 2 в сфере управления гос. 06 ь 10 кадры + зарплата + функциональное бюджетирование (АВВ) + Управление июнь январь FMIS (F): T + IBIS (B); интеграция с закупками + управлением долгом EAP Камбоджа P087945 государственными финансами F A 3 1 06 12 + налогами и подотчётность Управление август EAP Камбоджа P113309 государственными финансами F P 4 2 Подробных данных о проекте пока нет 12 II Проект технической GFMIS (F): только пилотное внедрение + реформа апрель декабр EAP Китай P036041 поддержки в бюджетной F С 2 1 администрирования налогов (CTAIS) + связь с программами 95 ь 02 сфере «электронного правительства» Приложение 12  177 Дата Дата Состоя ИД. № Состоя Тип Регион Страна Наименование проекта T/F утвержде завершен ние Примечания по реализации проекта Проекта ние T/F ния ия T/F сентяб декабр GAS (T): обработка расходов и доходов + учёт. Слабая проработка и EAP Индонезия P004019 Проект развития учёта (2) T С 1 1 рь 94 ь 00 задержка внедрения Проект финансового SPAN (F): ИСФМ сокращена; без включения кадров и зарплаты, с менеджмента и декабр декабр EAP Индонезия P085133 F A 3 1 отказом от второй фазы. Налоги + таможня + закупки внедряются администрирования доходов ь 04 ь 13 отдельно. правительства Кредит на развитие июнь апрель EAP ЛНДР P077620 потенциала финансового T A 3 2 GFIS (T): расширение GFIS на все министерства и провинции 02 11 менеджмента Проект модернизации ноябрь TIMS (T): разработка новой системы управления казначейской EAP ЛНДР P107757 T P 4 1 казначейства 11 информацией (TIMS) Техническая помощь в июнь сентяб GFMIS (T): работает с января 2005 г., после 2 неудачных МКТ + EAP Монголия P051855 T С 1 1 бюджетном учёте (c 3081) 98 рь 05 система управления долгом Техническая помощь на июнь сентяб Расширение GFMIS (с T до F) плюс подготовка бюджета (MTBF), EAP Монголия P077778 развитие экономического F A 3 2 03 рь 11 Закупки и HRMIS + связь с модулем управления долгом (DMFAS) потенциала (ECTAP) январь GFMIS (F): расширение GFMIS + управление долгом + большой EAP Монголия P098426 Проект помощи в управлении F май 06 A 3 2 12 компонент администрирования налогов Программа развития FMIS (F): управление доходами (налоги + таможня) + кадры и Восточный март июль EAP P092484 потенциала планирования и F A 1 1 зарплата + макроэкономическое прогнозирование (большой объём Тимор 06 11 финансового менеджмента проекта и партнёры) Проект реформирования феврал TABMIS (F): С 2009 года ведётся развёртывание Т + бюджетное EAP Вьетнам P075399 T май 03 A 3 1 управления гос. финансами ь 11 планирование (после продления) + управление долгом (DFMAS) AMoFTS (T): работа завершена, но ЕКС не введён в эксплуатацию Проект реформирования март декабр полностью; внедрение к 2010 году + модули кадров и зарплаты ECA Албания P069939 T С 1 1 госуд. управления 00 ь 06 разработаны, но не используются (отсутствие ответственного отношения) MDTF для развития потенциала и поддержки во январь сентяб AFMIS (F): расширение AMoFTS до F; IPSIS + EAMIS + HRMIS и кадры ECA Албания P105143 F A 3 1 внедрении комплексной 08 рь 11 + расширение сети GovNet системы планирования (бывший проект IBTA-II) TIMS (T): система разработана в 2006 году; задержка в Азербайдж Проект подготовки к июнь сентяб ECA P066100 T С 1 1 развёртывании из-за отсутствия поддержки в интеграции системы ан высокопатогенному птичьему 02 рь 09 со стороны USAID; ВБ финансировал только инфраструктуру ИТ. гриппу Проект реформирования феврал март PFMIS (F): новая ИСФМ + кадры и зарплата для минфина + ECA Грузия P063081 управления F A 3 1 ь 06 12 интеграция с DMFAS + реформа CS + контрольная палата государственными финансами Проект управления гос. декабр июнь ECA Венгрия P043446 F С 1 1 FMIS (F): работают модули B + T + управление долгом финансами ь 96 02 Проект модернизации июль декабр TS (T): основная система казначейства полностью введена в ECA Казахстан P037960 T С 1 1 казначейства 96 ь 02 эксплуатацию в 2008 г. 178  Информационные системы финансового менеджмента Дата Дата Состоя ИД. № Состоя Тип Регион Страна Наименование проекта T/F утвержде завершен ние Примечания по реализации проекта Проекта ние T/F ния ия T/F Проект технической помощи в феврал FMIS (F): TMIS (T) + кадры и зарплата + интеграция с управлением ECA Кыргызстан P071063 F май 03 A 3 1 управлении ь 11 долгом + позже добавлена подготовка бюджета (В) Проект технической помощи FMIS (F): основная ИСФМ + кадры и зарплата для минфина + июнь декабр ECA Молдова P082916 для управления F A 3 1 интеграция с управлением долгом (DMFAS) + реформа внутреннего 05 ь 11 государственными финансами аудита и ИС Российская июнь июнь FTAS (T): система разработана в 2009 году. Развёртывание начато в ECA P064508 Проект развития казначейства T A 1 1 Федерация 02 12 январе 2010 года и должно завершиться к декабрю 2011 года. FMIS (F): система работает с MTBF и программным Словацкая Проект управления гос. июнь январь ECA P069864 F С 1 1 бюджетированием + Т; банк предоставлял только техническую Республика финансами 03 07 помощь; система внедрялась минфином FMIS (F): развитие потенциала + ведётся развитие инфраструктура Таджикиста Модернизация управления август ECA P099840 F май 09 A 3 1 ИТ в рамках APL-1. Внедрение ИСФМ запланировано на период APL- н государственными финансами 14 2 (2015 - 2016 гг.) Проект управления гос. сентяб декабр say2000i (T + кадры + зарплата): В работе с января 2002 г. + ECA Турция P035759 T С 1 1 финансами рь 95 ь 02 интеграция с B + Налог + Таможня + Долг АС «Казна» (T) : ПОМР в виде распределённого веб-решения феврал декабр ECA Украина P049174 Проект системы казначейства T С 1 1 (установленного в областных центрах). Изменения объёма в 1997 - ь 98 ь 04 2002 гг. Проект модернизации январь июнь PFMS (F): ИСФМ разработана, ведутся закупки + основная ИСФМ + ECA Украина P090389 F A 3 1 государственных финансов 08 13 интерфейсы с управлением долгом + Налоги + Таможня Проект технической поддержки июнь июнь SIDIF (F): рабочая основная ИСФМ + управление долгом (DMFAS) + LCR Аргентина P006029 в реформировании F С 1 1 91 97 таможня + кадры, а регистрация активов не реализована государственного сектора Проект технической помощи в SIDIF (F): расширение + система гос. запасов (SNIP) + ноябрь декабр LCR Аргентина P037049 укреплении государственных F С 1 2 инвентаризация проектов (BAPIN) + местная унифицированная 95 ь 06 инвестиций система SIDIF (SLU) + разработка веб-SIDIF SAFCO (T): система разработана + управление денежными Проект по управлению гос. июнь LCR Боливия P006160 T май 87 С 2 1 средствами + налоги + таможня + совершенствование банковской финансами 94 системы SIIF (T): пилотное внедрение 6 / 20 министерств (без дальнейшего Проект управления гос. июнь декабр LCR Боливия P006189 T С 2 1 расширения из-за высокой стоимости услуг электросвязи + финансами (2) 91 ь 97 изменений в правительстве + отсутствия службы ИТ) Проект финансовой SIGMA (T): центральный уровень (вместо расширения SIIF). август март LCR Боливия P040110 децентрализации и T С 2 1 Расширение SIGMA на местный уровень финансировалось 97 03 подотчётности Межамериканским банком развития + управление долгом + Аудит SIAFI (T): надлежащим образом реализовано только исполнение Проект кредита на июнь декабр LCR Бразилия P006394 T С 1 1 бюджета; В не внедрена; амбициозный проект, сложный процесс управление гос. сектором 86 ь 93 торгов Кредит на техническую SIAFI-21 (T): Расширение SIAFI до веб-решения; система не внедрена помощь в управления декабр LCR Бразилия P073294 F май 01 С 0 0 (внедрение отложено по решению правительства) + управление государственным бюджетом и ь 08 долгом (SID) + SIGPLAN (PPA) финансами Приложение 12  179 Дата Дата Состоя ИД. № Состоя Тип Регион Страна Наименование проекта T/F утвержде завершен ние Примечания по реализации проекта Проекта ние T/F ния ия T/F Проект в сфере управления июнь SIGFE (T): расширение; в основном внедрены Налоги + Таможня + LCR Чили P006669 T 91 окт. С 1 2 государственным сектором (2) 98 SSI + казначейство, отвечающее за сбор доходов SIGFE (T) + SIAP (B) внедрены в целом + установлены показатели Проект управления гос. феврал июнь LCR Чили P069259 F С 1 1 эффективности для всех учреждений + кадровая система расходами ь 02 07 разработана SONDA в качестве пилотного проекта Второй проект управления август июнь SIGFE-II (T) + SIAP (B) уже расширены + внедрение системы ФМ для LCR Чили P103441 F A 3 2 государственными расходами 07 13 местных властей + SIAPER (кадры) будет внедрена в полном объёме Проект по управлению гос. декабр март SIIF (F): система работает + налоги + таможня + управление долгом LCR Колумбия P006889 F С 1 1 финансами ь 93 01 (DMFAS) SIIF-II (F): новая веб-система SIIF будет введена в эксплуатацию в Проект по управлению гос. март декабр LCR Колумбия P040109 F С 2 2 2011 г.; система не готова из-за технических и операционных финансами (02) 01 ь 09 проблем. SIIF работает + налоги и таможня Проект совершенствования феврал декабр LCR Колумбия P106628 F A 3 2 SIIF (F): интеграция SIIF, SUIFP и таможня + налоги (MUISCA) государственного управления ь 10 ь 12 TS (B+T): финансовая информационная система (Т) + SIGMA для Проект в сфере управления апрель март макроэкономического управления + система мониторинга LCR Эквадор P007071 F С 2 2 гос. сектором 85 93 государственного долга DEUDEX + система бюджетирования программ Проект модернизации SIGEF (F): система работает (84% органов) + частично внедрена декабр март LCR Эквадор P007136 государственной технической F С 1 1 казначейская система SIGEF в 20 центральных и 62 провинциальных ь 94 01 помощи органах власти + кадровая система + стратегическое планирование Проект финансового март феврал SIGEF (F): Веб-система SIGEF (e-SIGEF) была разработана и внедрена LCR Эквадор P074218 менеджмента в F С 1 2 02 ь 09 (по примеру Гватемалы). e-SIGEF работает с января 2008 года государственном секторе Проект технической сентяб август SAFI (F): система разработана и используется в 89 LCR Сальвадор P007164 поддержки модернизации F С 2 1 рь 96 07 правительственных органах + кадровая система + закупки государственного сектора SAFI (F): совершенствование SAFI (бюджетирование по результатам Второй проект модернизации ноябрь декабр LCR Сальвадор P095314 F P 4 2 + ЕСК и план счетов + интеграция с системами налогов, кадров и государственного сектора 09 ь 14 зарплаты и новой системой государственной статистики SIAF (F): система внедрена только на уровне правительства страны + Проект комплексного июнь LCR Гватемала P007213 F май 95 С 2 1 компоненты управления долгом и аудита не внедрены управления гос. финансами 99 SIAF (F): расширение SIAF + управление долгом (DMFAS) и Проект комплексного декабр сентяб LCR Гватемала P048657 F С 1 2 денежными средствами + пилотное внедрение SNIP (планирование управления финансами - II ь 97 рь 02 запасов) Проект технической SIAF (F): расширение, в т.ч. управление денежными средствами и март июнь LCR Гватемала P066175 поддержки комплексного F A 3 2 долгом + система ФМ для местных властей + кадровая система + 02 11 управления финансами - III поддержка аудита + «электронное правительство» Кредит на техническую феврал июнь SIAFI (F): работает в 5 секторах с января 1999 года + кадровая LCR Гондурас P034607 поддержку модернизации F С 2 1 ь 96 00 система + закупки + планирование запасов государственного сектора 180  Информационные системы финансового менеджмента Дата Дата Состоя ИД. № Состоя Тип Регион Страна Наименование проекта T/F утвержде завершен ние Примечания по реализации проекта Проекта ние T/F ния ия T/F Проект экономического и сентяб сентяб SIAFI (F): расширение SIAFI + отказ от кадровой системы (SIARH) и LCR Гондурас P060785 F С 1 2 финансового управления рь 00 рь 06 закупок июль LCR Гондурас P110050 Модернизация государства F P 4 2 SIAFI (F): расширение SIAFI на местные власти 11 Проект совершенствования FMIS (T): реализована в центре в 17 министерствах (в т.ч. июнь июнь LCR Ямайка P007457 финансового и программного T С 2 1 управление денежными средствами, но без контроля обязательств) 91 98 менеджмента + кадровая система FMIS (T): усовершенствована только система Т. Кадровая система Проект модернизации гос. сентяб июнь разработана, но не внедрена в полном объёме + ПС + в течение LCR Ямайка P007490 T С 1 2 сектора рь 96 03 проекта разработана система финансового менеджмента (на веб- основе) Проект кредита на март декабр SIGFA (F): работает на центральном уровне с января 1998 года + LCR Никарагуа P035080 F С 2 1 институционное разв. (IDC) 95 ь 01 масштабные институционные реформы Техническая помощь в январь июнь SIGFA (F): расширение SIGFA на центральном уровне на все LCR Никарагуа P049296 F С 1 2 управлении экономикой 00 04 линейные министерства Проект технической март декабр SIGFA (F): расширение SIGFA + совершенствование SNIP LCR Никарагуа P078891 F С 1 2 поддержки гос. сектора 04 ь 09 (планирование запасов) SIGAF (F): новая система ИСФМ на веб-основе для центрального Проект модернизации декабр декабр правительства (взамен SIGFA) + новые системы кадров + зарплаты и LCR Никарагуа P111795 управления F P 4 2 ь 10 ь 15 управления договорами + интеграция с системой управления государственными финансами долгом + PIM Программа создания электронных правительств в FMIS (F): расширение программы SmartStream (T) в 4 странах ОВКГ Страны странах Организации июнь (кадры, B, учёт) + Налоги (SIGTAS) + Таможня (ASYCUDA) + LCR P100635 F май 08 A 3 2 ОВКГ восточнокарибских государств 12 «электронные закупки» + прочие системы «электронного для региональной интеграции правительства» (APL) SIGECOF (T): система внедрена в центре + 56% на местном уровне Проект реформы управления июнь июнь LCR Венесуэла P057601 F С 1 1 (321 из 576 органов) + кадровая система + интеграция системы государственными расходами 99 06 управления долгом (DMFAS) Модернизация бюджетной феврал феврал IBMS (F): ИСФМ разработана, но не внедрена. Система SIG-BUD (B) MNA Алжир P064921 F С 0 0 системы ь 01 ь 09 была разработана только для бюджетирования по результатам. Проект модернизации гос. апрель июнь AFMIS (F): система внедрена в министерстве финансов и 3 MNA Йемен P050706 F С 2 1 службы 00 10 министерствах + масштабные системы кадров и зарплаты Проект модернизации декабр MNA Йемен P117363 F P 4 2 AFMIS (F): расширение AFMIS государственных финансов ь 10 Срочный проект апрель сентяб SAR Афганистан P077417 реформирования госуд. T С 2 3 AFMIS (T): система внедрена в министерстве финансов 02 рь 05 управления Срочный проект AFMIS (T): система внедрена в министерстве финансов июнь сентяб SAR Афганистан P082610 реформирования госуд. T С 2 4 (дополнительное финансирование для завершения работ с другим 03 рь 08 управления II консультантом) Приложение 12  181 Дата Дата Состоя ИД. № Состоя Тип Регион Страна Наименование проекта T/F утвержде завершен ние Примечания по реализации проекта Проекта ние T/F ния ия T/F Проект развития потенциала январь июнь AFMIS (T): расширение AFMIS; в 2009 году система работала в 12 SAR Афганистан P084736 T С 1 4 госуд. управления 05 09 провинциях и во всех линейных министерствах AFMIS (T): расширение AFMIS. Все линейные министерства (34) и 18 Проект реформирования декабр SAR Афганистан P099980 T май 07 A 1 4 провинций подключены к ноябрю 2009 г. (активы + процессы + управления гос. финансами ь 10 кадры + зарплата) Реформа управления SAR Афганистан P120289 государственными финансами T 10 окт. P 4 4 AFMIS (T): расширение AFMIS II TS (T): казначейская система была разработана и внедрена в Проект неотложной помощи и март декабр SAR Мальдивы P094193 T С 1 3 пилотном режиме и на нескольких площадках. Развёртывание восстановления после цунами 05 ь 09 системы Т будет завершено в 2010 году Проект совершенствования сентяб SAR Пакистан P036015 финансовой отчётности и T май 05 С 1 1 PIFRA I (T): исполнение бюджета + учёт + кадры рь 96 аудита Второй проект совершенствования сентяб декабр PIFRA II (T): Развёртывание начато в 2009 г. Завершение работ SAR Пакистан P076872 T A 1 2 финансовой отчётности и рь 05 ь 10 запланировано на 2011 г. аудита Распределение по Категория ПроектыСостоя Тип 25 AFR Казначейство (Т) 28 С 55 31 47 1 12 EAP ИСФМ (F) 66 A 32 22 33 2 14 ECA 94 P 7 28 3 3 32 LCR 94 7 4 4 3 MNA - 1 5 8 SAR 6 6 0 94 94 94 Условные обозначения: Категория проекта T/F: [ F: ИСФМ (B+T); T: казначейская система; В: составление бюджета ] Состояние проекта: состояние проекта [ С: закрыт; А: активен; P: в очереди] Состояние T/F: [ 1: система T/F работает полностью или частично; 2: система T/F внедрена в пилотном режиме или уменьшенном объёме; 3: Ведётся внедрение; 4: Проект поставлен в очередь 0: система T/F не внедрена или не работает] Тип T/F: [ 1: комплексная T/F-система; 2: Расширение существующей T/F-системы; 3: Временное T/F-решение; 4: Расширение существующего временного T/F-решения; 5: Расширение существующей T/F-системы, внедрённой ранее исполнителями 0 : Не работает] Приложение 13 — Карта данных об ИСФМ На карте данных об ИСФМ в приложении Google Maps представлен обзор 94 проектов ИСФМ, профинансированных Всемирным банком в 51 стране. Документацию по этим проектам можно прочесть или скачать на внешнем веб-сайте Всемирного банка, нажав на ссылку (more…) в информационном блоке каждого из проектов. 182 «Информационные системы финансового менеджмента: 25-летний опыт Всемирного банка в сфере внедрения информационных систем» является одним из исследований Всемирного банка. Эти документы были опубликованы с целью ознакомления с результатами исследований, проводимых Банком, и для стимулирования общественного обсуждения. В настоящем исследовании делается попытка выявить тенденции в сфере разработки и внедрения информационных систем финансового менеджмента (ИСФМ) в рамках проектов, которые финансировались Всемирным банком в 51 странах за период после 1984 года, а также поделиться наблюдениями и достижениями, сообщить о сложностях и уроках, полученных вместе с заинтересованными сторонами, с целью содействия повышению эффективности соответствующих программ реформирования управления государственными финансами. В исследовании проведён анализ объёма проектов, их стоимости, продолжительности, структуры, целей и решений; проведена оценка эффективности проектов; рассмотрены ключевые факторы успехов и неудач проектов. Основной аудиторией для данного исследования и изложенных в нём уроков для разработки будущих проектов являются группы специалистов Всемирного банка, государственные служащие и другие специалисты, принимающие участие в проектах ИСФМ. Исследования Всемирного банка могут быть предоставлены по отдельности или на основании постоянного заказа. Документы Исследований Всемирного банка доступны в режиме онлайн в электронной библиотеке Всемирного банка (www.worldbank.org/elibrary).