38780 El estado de las reformas del Estado en América Latina Prólogo de Francis Fukuyama Editado por Eduardo Lora El estado de las reformas del Estado en América Latina EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Eduardo Lora Editor BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO publicación conjunta del banco mundial, banco interamericano de desarrollo y mayol ediciones The State of State Reform in Latin America © 2007 The Inter-American Development Bank Todos los derechos reservados El estado de las reformas al Estado en América Latina © 2007 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA info@mayolediciones.com, Bogotá, Colombia This work was originally published by The World Bank in English as The State of State Reform in Latin America in 2006. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. Publicado originalmente en inglés como: The State of State Reform in Latin America por el Banco Mundial en 2006. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original. Los puntos de vista y opiniones expresados en esta publicación son de los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo. Derechos y autorizaciones El material de este libro está protegido por derechos de autor. La copia o transmisión no autorizada de partes de esta obra o del total de ella puede constituir violación de las leyes aplicables. El Banco Mundial estimula la difusión de esta obra y normalmente concederá la autorización con prontitud. Para obtener autorización de fotocopiar o reimprimir cualquier parte de esta obra, por favor enviar una solicitud con información completa al Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, teléfono 978-750-8400, fax 978-750-4470, www.copyright.com. Todas las demás averiguaciones sobre derechos y licencias, inclusive derechos subsi- diarios, deben dirigirse a la Office of the Publisher, World Bank, 1818 H Street, NW , Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank. org. Primera edición en castellano: agosto de 2007 ISBN 978-958-8307-14-5 Traducción al castellano: Ignacio Caviedes Hoyos Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Diseño de cubierta: Banco Mundial Edición y diagramación: Mayol Ediciones Foro sobre desarrollo de América Latina Esta serie se creó en 2003, con el fin de promover el debate, difundir información y análisis, y compartir el interés y la complejidad de los aspectos de mayor actualidad del desarrollo económico y social de Amé- rica Latina y el Caribe. Es patrocinada por el Banco Interamericano de Desarrollo, la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe y el Banco Mundial. Los textos escogidos para esta serie son representativos de las investigaciones y las actividades de más alto nivel realizadas por estas instituciones y han sido seleccionados en función de su importancia para la comunidad académica, las autoridades, los investigadores y los lectores interesados en estos temas. Miembros del Comité Asesor Inés Bustillo. Directora, Oficina de Washington, Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe. José Luis Guasch. Consejero Regional para América Latina y el Caribe, Banco Mundial. Stephen Haber. Profesor de la cátedra A.A. y Jeanne Welch Milligan, Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Stanford e investigador superior de la cátedra Peter and Helen Bing, de la Ho- over Institution. Eduardo Lora. Asesor principal, Departamento de Investigaciones, Banco Interamericano de Desarrollo. José Luis Machinea. Secretario ejecutivo, Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe. Guillermo E. Perry. Economista jefe para la región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial. Luis Servén. Gerente de Investigaciones de la Vicepresidencia de Econo- mía del Desarrollo, Banco Mundial. Los colaboradores Juan Benavides es profesor del Departamento de Administración de la Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia. Alberto Chong es economista principal de investigaciones del Depar- tamento de Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Juan Carlos Cortázar es especialista en modernización del Estado del Departamento 1 de Operaciones Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Robert Daughters es especialista principal en desarrollo urbano del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Koldo Echebarría es representante de la oficina local en Chile del Banco Interamericano de Desarrollo, Santiago, Chile. Gabriel Filc es coordinador de proyectos e investigador del Cippec (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) de Buenos Aires, Argentina. Arturo Galindo es el economista jefe de la Asociación Bancaria de Co- lombia, profesor del Departamento de Economía de la Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia. Leslie Harper es especialista en modernización del Estado del Departa- mento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Eduardo Lora es el asesor principal del Departamento de Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Gustavo Márquez es consejero principal laboral del Departamento de Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. viii EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Alberto Melo es economista senior para países, del Departamento 3 de Operaciones Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Carmelo Mesa-Lago es profesor emérito distinguido de la Universidad de Pittsburg, Pittsburg, Pennsylvania. Alejandro Micco es el director de Mercados de Capital del Ministerio de Finanzas de Chile, Santiago, Chile. Juan Carlos Navarro es jefe de la Unidad de Educación del Departamen- to de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Ugo Panizza es economista senior de UNCTAD, Naciones Unidas en Ginebra, Suiza. J. Mark Payne es especialista en sociedad civil del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, Was- hington, DC. Juan Cruz Perusia es especialista asistente de programas de la Sección de Operaciones de Investigaciones Educativas del Instituto de Estadísticas de la Unesco, Montreal, Canadá. Andrés Rodríguez-Clare es profesor de economía de Pennsylvania State University, University Park, Pennsylvania. Carlos Scartascini es economista senior del Departamento de Investiga- ciones del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Mariana Sousa es estudiante de doctorado de la Universidad de Notre Dame, South Bend, Indiana. Contenido Prólogo xv Francis Fukuyama Reconocimientos xxi Siglas y abreviaturas xxiii 1. la reforma del estado en américa latina: una revolución silenciosa 1 Eduardo Lora 2. la reforma política: cambiando las reglas del juego 65 J. Mark Payne y Juan Cruz Perusia 3. breve panorama de la reforma judicial en américa latina: objetivos, desafíos y resultados 99 Mariana Sousa 4. las reformas de la administración y el empleo públicos en américa latina 139 Koldo Echebarría y Juan Carlos Cortázar 5. instituciones presupuestarias 175 Gabriel Filc y Carlos Scartascini 6. tendencias y resultados de las reformas tributarias 209 Eduardo Lora 7. reformas de descentralización fiscal y política 243 Robert Daughters y Leslie Harper 8. privatización y regulación en américa latina 297 Alberto Chong y Juan Benavides 9. dos décadas de reformas financieras 325 Arturo Galindo, Alejandro Micco y Ugo Panizza  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA 10. políticas e instituciones de desarrollo productivo 355 Alberto Melo y Andrés Rodríguez-Clare 11. Las reformas de los sistemas de pensiones y asistencia social 397 Carmelo Mesa-Lago y Gustavo Márquez 12. Las reformas educativas como reformas del estado: américa latina en las dos últimas décadas 433 Juan Carlos Navarro recuadros 4.1 Uruguay: un punto de inflexión en el tamaño de la burocracia 153 4.2 Perú: la reducción ineficaz del tamaño de la administración pública 154 4.3 El avance de la meritocracia en Chile 158 4.4 Mérito y flexibilidad en el gobierno central de Costa Rica 159 4.5 Brasil: Reforma y adaptación de una burocracia administrativa clásica 162 4.6 Burocracias clientelistas en los países centroamericanos 167 4.7 La creación de burocracias basadas en méritos en las administraciones tributarias 170 5.1 Restricciones a gobiernos subnacionales. La Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil 189 12.1 Un catálogo de reformas educativas: la amplia y sostenida reforma educativa en Chile 437 gráficos 1.1a Voz y responsabilidad y estabilidad política, 2004 10 1.1b Imperio de la ley y control de la corrupción, 2004 11 1.2 Calidad de la administración pública 20 1.3 �ndice de madurez del proceso de descentralización 34 1.4 Calidad regulatoria, 2004 36 1.5 Gasto público social per cápita 45 1.6 Distribución del gasto público social 46 2.1 Sistemas de elección presidencial (número de países) 72 3.1 Remuneración de los jueces y tasa de compresión salarial, 2000 120 3.2 Indicadores subjetivos de independencia judicial en países latinoamericanos seleccionados 121 3.3 Indicadores de independencia judicial de jure y de facto en países latinoamericanos seleccionados 122 4.1 Estrategias de reforma de la administración pública 144 CONTENIDO i 4.2 Empleo total en el sector público, 1995 y 1999 152 4.3 Valor de la nómina del sector público, 1995 y 1999 155 4.4 �ndice de consistencia estratégica de la administración pública 156 4.5 �ndice de mérito 157 4.6 �ndice de capacidad funcional 160 4.7 Subíndices de capacidad funcional 161 4.8 Tamaño y calidad de la administración pública 164 4.9 Configuraciones burocráticas 165 5.1 La trayectoria de las reformas 184 5.2 Instituciones presupuestarias en 2000 y resultados fiscales, 2000-2002 197 6.1 Ingresos tributarios en América Latina 223 6.2 Ingresos tributarios por tipo de impuesto 227 6.3 �ndice de neutralidad 230 7.1 Tendencias de descentralización fiscal 245 7.2 �reas de prioridad en las reformas de políticas de descentralización, 1996 y 2004 247 7.3 Descentralización del gasto 255 7.4 Nivel de descentralización sectorial, 1985, 1996, 2004 269 7.5 Principales obstáculos para la descentralización, 1996 y 2004 271 7.6 Impuestos asignados con mayor frecuencia a gobiernos subnacionales 277 7.7 Impuestos subnacionales: administración tributaria y responsabilidades de políticas tributarias 278 7.8 Nivel de madurez en los procesos de descentralización en la región versus descentralización del gasto 290 8.1 Actividad económica de empresas de propiedad del Estado 301 8.2 Ingresos provenientes de privatización de los países en desarrollo, 1990-99 303 8.3 Privatización en América Latina, 1990-2000 306 8.4 Ingresos mundiales de privatización por sectores, 1990-2000 306 8.5 Composición sectorial de los ingresos mundiales de privatización, 1990-2000. 307 8.6 Cambios en la rentabilidad después de la privatización 312 8.7 Eficiencia operativa después de la privatización 313 8.8 �ndice de regulación en el sector de telecomunicaciones 317 8.9 �ndice de regulación en el sector eléctrico 317 9.1 Participación de los bancos de propiedad del Estado en los activos bancarios totales, según regiones 331 9.2 Participación de los bancos de propiedad del Estado en los activos bancarios totales, América Latina 332 9.3 Indicadores de desempeño relativo de bancos de propiedad del Estado versus bancos privados 334 ii EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA 9.4 Liberalización financiera 337 9.5 Liberalización financiera en América Latina 338 9.6 Cumplimiento promedio de los principios de Basilea para la supervisión bancaria efectiva 341 9.7 Reformas a los mercados de capitales en América Latina 343 9.8 Bonos locales como proporción del PIB 344 9.9 Activos de los fondos de pensiones 345 9.10 Derechos efectivos de los acreedores 349 9.11 Duración de los procesos por quiebra 350 cuadros 1.1 Cambios en las reglas de elección presidencial, 1978 (o año de transición a la democracia) a 2004 14 1.2 Indicadores de calidad de reformas judiciales en países seleccionados 18 1.3 Reformas a las instituciones presupuestales 24 1.4 Recaudo de impuestos en 1985-89 y 2000-03 30 1.5 Modelos y características de las reformas de pensiones en América Latina, 2005 48 1.6 Reformas institucionales en educación: descentralización y evaluaciones académicas 54 2.1 Cambios en las reglas de la elección presidencial, 1978 (o año de transición a la democracia) a 2005 70 2.2 Reformas a los sistemas de elección presidencial 74 2.3 Reformas a las reglas sobre reelección presidencial 78 2.4 Duración del período presidencial 80 2.5 Reformas electorales a la Cámara Baja 83 2.6 Reformas al sistema electoral para el Senado 84 2.7 Efectos teóricos esperados de las reformas: Cámara Baja 86 2.8 Efectos teóricos esperados de las reformas: Cámara Alta 86 2.9 Elecciones primarias 89 2.10 Legislación vigente en determinadas áreas de reglamentación de la financiación electoral y de los partidos 91 2.11 Límites sobre el gasto y la duración de las campañas electorales 92 2.12 Reformas significativas que afectan la reglamentación de la financiación política 94 3.1 Objetivos, medios, indicadores de éxito y principales promotores de las reformas 102 3.2 Tipos de reformas según tipos de reformadores, 1985 a 2004 106 3.3 Principales obstáculos a la independencia judicial, por países 111 3.4 El papel y composición de los consejos judiciales en países latinoamericanos seleccionados 116 C3.5 �ndice de reforma judicial en 10 países latinoamericanos 3.5 seleccionados 124 CONTENIDO iii 4.1 Procesos de reforma en Brasil, Chile y Perú 148 5.1 Resumen de las reformas fiscales en América Latina 184 5.2 Restricciones numéricas en América Latina 185 5.3 Relaciones entre los poderes: facultades del legislativo para efectuar cambios a la propuesta del ejecutivo 191 5.4 Restricciones a los ministerios de línea en sus negociaciones con el ministerio de finanzas, 2005 193 5.5 Manejo de caja, 2005 194 5.6 Promedio del saldo fiscal primario 197 5.7 Resultados de las regresiones. Variable dependiente: resultado primario del gobierno general 198 6.1 Tasas impositivas, 1985, 1995 y 2003 214 6.2 Incentivos tributarios a la producción e inversión, años alrededor de 2000 216 6.3 Niveles de exención de impuestos a los ingresos personales y niveles mínimos de ingresos gravados con la tasa máxima 219 6.4 Ingresos tributarios como porcentaje del PIB, por países 224 6.5 Costos del recaudo de impuestos en países latinoamericanos seleccionados, 1998 228 6.6 �ndice de neutralidad tributaria, países seleccionados 231 6.7 Impuestos a las transacciones financieras 232 6.8 Resumen de los estudios sobre la incidencia de los impuestos a los ingresos y al valor agregado 233 6.9 Gastos tributarios en países seleccionados 237 6.10 Pérdida de ingresos tributarios por los Acuerdos de Libre Comercio con E.U. 233 7.1 Primer año de elecciones democráticas para jefes municipales y de gobierno intermedio del poder ejecutivo 249 7.2 Reformas que afectaron la autonomía política y participación ciudadana en los gobiernos subnacionales 251 7.3 Secuencia de reformas fiscales en países con niveles avanzados de descentralización 257 7.4 Secuencia de reformas fiscales en países con niveles intermedios de descentralización 259 7.5 Secuencia de reformas fiscales en países con descentralización limitada o incipiente 264 7.6 Políticas de restricción al endeudamiento por países, 1996 y 2004 285 8.1 Características que afectan el alcance y la secuencia de la privatización 310 9.1 Participación de activos bancarios públicos 333 9.2 Requisitos de capital en América Latina 340 9.3 Implementación de fondos privados de pensiones 345 iv EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA 9.4 Medidas del desarrollo del mercado de acciones para países seleccionados, 2003 346 10.1 Protección de las importaciones en el mundo en desarrollo en 1985 y en los primeros años de la década de 2000 358 10.2 Actividad de las empresas de propiedad del Estado como porcentaje del PIB 361 10.3 Los fondos sectoriales tecnológicos de Brasil 374 10.4 Fondos de apoyo a las actividades de ciencia y tecnología en Chile 377 10.5 Programas de promoción de redes de producción horizontal, vertical y territorial 380 10.6 Incentivos financieros y fiscales para sectores específicos en América Latina y el Caribe, 2001 381 10.7 Resumen de los incentivos fiscales a las exportaciones 386 10.9 Crédito otorgado por bancos públicos de desarrollo 390 11.1 Características de los sistemas de pensiones en América Latina, 2005 402 11.2 Sistemas privados y públicos: indicadores de desempeño, 2000-04 406 11.3 Características de los programas de transferencias condicionadas 422 12.1 Nivel de gobierno responsable de la educación 439 12.2 Sistemas de evaluación en América Latina 449 12.3 Tasas de matrícula, 1990 y 2000 462 12.4 Años de educación, 1990 y 2000 463 12.5 Comparación de tasas de matrícula escolar entre los quintiles 1 y 5 de distribución del ingreso 465 Prólogo Francis Fukuyama* en la última década ha surgido un amplio consenso en torno a la importancia de las instituciones y la capacidad de los Estados de pro- porcionar bienes públicos indispensables como determinantes esenciales del crecimiento económico. El énfasis en las políticas económicas que caracterizaron gran parte de los años ochenta y noventa ha dado paso a una mayor apreciación del hecho de que las políticas deben ejecutarse dentro del marco institucional apropiado: si éste no existe o no funciona de manera adecuada, una política que de otra forma sería buena, tal como la privatización o la liberación de los mercados de capital, podría tener consecuencias muy negativas. A su vez, la calidad del funcionamiento de las instituciones y la capacidad de reformarlas dependen de una multitud de factores políticos, pues las instituciones afectan y reflejan los intereses de actores importantes en cada sociedad. Sin embargo, el consenso sobre la importancia de las instituciones ha ocultado varias áreas de incertidumbre. Una de ellas se refiere a cuáles instituciones son exactamente las más importantes para el crecimiento económico. Los economistas han tenido la tendencia a enfatizar los dere- chos de propiedad y las instituciones legales necesarias para protegerlos. Un régimen de derechos de propiedad existe dentro de otro conjunto de instituciones, esto es, el sistema político general cuyas funciones son facilitar la acción colectiva, resolver conflictos y legitimar decisiones tomadas por la comunidad política. Un sistema político dado puede no ser suficiente para generar la “voluntad� política de, por ejemplo, reformar un sistema judicial corrupto, o puede ser inestable debido a la incapacidad de resolver conflictos sociales sobre distribución o acceso al poder político. Además, el término “instituciones� como lo utilizan normalmente los economistas comprende no sólo reglas formales tales como constituciones y sistemas legales, sino también normas y hábitos informales que interactúan con las leyes y normas formales en formas complejas, las cuales son aun más difíciles de observar y tranformar. * Profesor de la cátedra Bernard L. Schwartz de Economía Política Internacional en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de Johns Hopkins. vi EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Así, aunque se ha establecido la relación empírica entre las institu- ciones y el crecimiento, sabemos mucho menos sobre los mecanismos que moldean a las instituciones y las estrategias prácticas y operables que pueden ocasionar la reforma institucional. Por eso es importante estudiar la experiencia actual de los países que han emprendido reformas institucionales, examinar qué progreso se ha realizado, qué obstáculos existen y cuáles han sido los efectos de las reformas que han tenido éxito. En esto radica el valor del presente volumen sobre reformas estatales en América Latina. Quizás el hallazgo más notable en este libro es que se ha llevado a cabo en toda la región una silenciosa revolución institucional, que ha escapado a la atención de muchos observadores. América Latina ha ex- perimentado muchas adversidades fuertes. Argentina sufrió una severa crisis en 2001 que provocó la disolución de su régimen monetario y un incumplimiento masivo de su deuda pública. Venezuela ha presenciado un desmantelamiento continuo de sus instituciones democráticas bajo la presidencia de Hugo Chávez, como también la politización de sus instituciones económicas. Populistas similares han aparecido en la escena en Bolivia, Ecuador y en otros países de la región. En Haití, la región contempla una genuina falla del Estado. Estos casos tan visibles de inestabilidad, sin embargo, desvían la atención del amplio progreso en formación de capacidad institucional realizado en otros lugares de la región. En El estado de las reformas del Estado en América Latina se documenta un número apreciable de áreas en las que ha ocurrido este progreso. De la mayor importancia son las instituciones responsables del diseño de las políticas monetaria y fiscal: los bancos centrales, ministerios de finanzas y autoridades presupuestarias. La crisis de la deuda latinoamericana de principios de los años ochenta surgió, al fin y al cabo, precisamente a causa de los débiles diseños institu- cionales en estos campos. El aumento del precio del petróleo provocado por los choques petroleros de los años setenta ejerció presión sobre las cuentas corrientes y, a diferencia de la rápida reacción de Asia oriental, muchos países latinoamericanos importadores de petróleo respondieron, no recortando los gastos del gobierno para mantener el equilibrio fiscal bajo control, sino incurriendo en deudas en petrodólares reciclados. Por su parte, los países exportadores de petróleo se embarcaron en niveles de gasto muy por encima de sus ingresos. Los bancos centrales cubrieron los déficit fiscales por medio de emisiones monetarias, lo que condujo a espirales inflacionarios, caída de las monedas, devaluaciones y recesiones. Las consecuencias de esta mala administración de las políticas macroeco- nómicas fueron devastadoras: las tasas de crecimiento y los ingresos per cápita se estancaron o cayeron y los índices de pobreza aumentaron. PRÓLOGO vii Hoy la situación es muy distinta. La independencia de los bancos centrales ha aumentado y es muy superior la capacidad técnica de los gobiernos para administrar los presupuestos. La capacidad de controlar el déficit fiscal requiere a menudo reformas políticas importantes. En países grandes de régimen federal, como Argentina, Brasil y México, los Esta- dos individuales abusaron de sus poderes constitucionales y acumularon desequilibrios fiscales aunque el gobierno central mantuviera la disciplina presupuestaria; los presupuestos nacionales no pudieron alinearse sin una reasignación de poder entre los gobiernos centrales y estatales. América Latina se enfrenta hoy a desafíos no muy diferentes a los de finales de los años setenta, cuando subieron con rapidez los precios de la energía y surgió una abundante oferta de financiación externa que se tradujo en déficit fiscales y de cuenta corriente. Aún así, en general, pocos gobiernos de la región parecen inclinados a repetir los errores macroeconómicos del pasado, lo cual ha sido válido en países como Argentina y Brasil dirigidos por presidentes de izquierda que han sido cautos en cuestionar los nuevos consensos sobre la administración pru- dente de la macroeconomía. Un segundo campo importante de reforma ha sido el intento de descentralizar el poder político, no sólo a nivel de Estados individuales (como ha sucedido por mucho tiempo en los grandes países federales de la región), sino también hacia las municipalidades y localidades. Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Perú y Venezuela, han emprendido iniciativas importantes en esta dirección. En Brasil, la ciudad de Pôrto Alegre incur- sionó en un experimento muy notorio de presupuestación participativa durante los primeros años de la década de 1990, lo que ha tenido el efecto positivo de debilitar las tradicionales redes de clientelismo y de obligar a los gobiernos locales a ser más transparentes en cuanto al uso de los fondos. La elaboración presupuestal participativa se ha extendido ahora a más de 140 ciudades de Brasil y se ha replicado en otras partes de la región. En Colombia, la elección directa de alcaldes ha permitido a las municipalidades enfrentar de diversas formas los problemas de in- seguridad resultantes del tráfico de drogas y experimentar también con diversas modalidades de reforma educativa. Pero la descentralización, claro está, no es una panacea y su impacto depende en buena parte de la forma en que se comparten responsabili- dades y presupuestos entre autoridades centrales y locales. Con la ley de descentralización de 1994 de Bolivia, se creó un gran número de pequeñas unidades administrativas, pero la ley no les concedió poder real en áreas críticas como la educación. La capacidad de los estados subnacionales para manejar los déficit presupuestarios ha sido un obstáculo en los países federales, como Argentina y Brasil, aunque con la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2000 Brasil avanzó en la solución de este problema. viii EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Como lo indica este libro, el diseño de sistemas descentralizados es crítico para su éxito o fracaso. No es suficiente con sólo trasladar la responsabilidad a un nivel inferior de gobierno. Si éste continúa depen- diendo de los recursos del gobierno central, o no se enfrenta a restric- ciones presupuestarias rígidas, puede viciarse el intento de reforma. Es importante mantener líneas de autoridad distintas, pues si se prestan para la renegociación constante, los esfuerzos fluirán hacia esa actividad en lugar de hacia la implementación de políticas públicas. Por último, se han emprendido numerosos esfuerzos para reformar los sistemas políticos, sea para hacerlos más representativos o para incrementar la eficiencia de la toma de decisiones. Hace dos décadas, el politólogo Juan Linz criticó el presidencialismo como institución en Latinoamérica.1 La naturaleza propia de las elecciones presidenciales produjo a menudo líde- res elegidos por sólo una minoría del electorado y tales líderes carecieron por tanto de legitimidad. En el debate suscitado por Linz, la atención se desplazó de la forma como funciona el ejecutivo a los sistemas electorales. En América Latina, las legislaturas con mucha frecuencia no fueron capaces de generar mayorías fuertes y estables para dar soporte a las iniciativas provenientes del ejecutivo. En esto, las reglas precisas (como la inhabilidad de los partidos políticos en Colombia para controlar quién participaba en sus propias listas) fueron de mucha importancia. La gran actividad en este campo ha tenido con frecuencia resultados mezclados. Argentina, Colombia y Perú extendieron períodos de gobierno para los presidentes, reforma que puede o no ser deseable en sí misma, pero que coincidió con las ambiciones de presidentes particulares para continuar en el cargo. La introducción de votaciones de segunda vuelta resuelve el problema de los presidentes minoritarios, pero tiende también a fragmentar los sistemas de partidos. El diseño de sistemas políticos im- plica compensaciones entre bienes sociales en competencia (por ejemplo, decisión contra resolución), con el resultado de que no hay un diseño institucional claramente óptimo. Este libro también demuestra que siguen presentes enormes debilida- des en las instituciones latinoamericanas que continuarán restringiendo las perspectivas de la región para el desarrollo económico y las democracias estables. Las más serias son la corrupción y el débil imperio de la ley en virtualmente todos los países excepto Chile, haciendo inseguros los derechos de propiedad y dirigiendo gran parte de la actividad económica 1 Ver Juan J. Linz, “Democracy: Presidential or Parliamentary - Does It Make a Di- fference?� (artículo preparado para el Taller sobre partidos políticos en el Cono Sur, Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars, Washington, DC, 1984) y Juan J. Linz, “The Perils of Presidentialism�, Journal of Democracy 1 (invierno, 1990): 51-69. PRÓLOGO i al sector informal. La administración pública general continúa siendo deficiente y los gobiernos que fracasan en prestar servicios públicos ne- cesarios para sus votantes debilitan su propia legitimidad y provocan el cinismo sobre la democracia misma. En la Venezuela de Hugo Chávez se ha presenciado una sustancial regresión institucional porque el presidente ha politizado o colocado bajo su control virtualmente todas las institu- ciones de responsabilidad horizontal: Congreso, sindicatos, la comisión electoral, la compañía petrolera estatal y el sistema judicial. Es comprensible que el progreso haya sido más lento en un área como la reforma legal que en la reforma de instituciones referentes a la política macroeconómica. Esta última incluye agencias públicas con bajo volumen de transacciones y alta especificidad. Una institución tal como un banco central toma relativamente pocas decisiones y las que toma son rápida- mente controlables. Por eso es relativamente fácil para los principales, mantener responsables de su comportamiento a sus agentes. Eso mismo es mucho menos válido en los sistemas legales, porque el alto volumen transaccional y la baja especificidad dificultan mucho más el mantener responsables a los agentes. En una publicación anterior del Banco Interamericano de Desarrollo, La política de las políticas públicas,2 se argumenta que ha cambiado la agenda de investigación en el área de las instituciones. La importancia general de las instituciones es algo aceptado ya, como también las for- mas teóricas en las que los distintos tipos de diseño institucional afec- tan al diseño de políticas. Lo que se comprende menos son los rasgos específicos de instituciones particulares –muchos de los cuales son más producto de reglas informales que formales– los cuales a menudo mar- can la diferencia entre efectividad y falta de funcionalidad. El contexto local, la historia y la tradición son extremadamente importantes para configurar la manera como funcionan las instituciones específicas; sin un entendimiento empírico de estos factores, es imposible avanzar con un programa viable de reformas institucionales. Es en este contexto que El estado de las reformas del Estado en América Latina hace una contri- bución muy valiosa a la creciente literatura sobre instituciones y sugiere caminos específicos hacia adelante en la etapa siguiente del desarrollo institucional latinoamericano. 2 Ernesto Stein, Mariano Tommasi, Koldo Echebarría, Eduardo Lora y Mark Pa- yne, 2005. La política de las políticas públicas. Progreso económico y social en América Latina. Informe 2006. Washington, DC: Banco Interamericano de De- sarrollo. Reconocimientos el presente libro es parte de un ambicioso proyecto sobre instituciones políticas y de gobierno en América Latina, que realiza el Banco Interameri- cano de Desarrollo (BID). Las semillas de este proyecto se sembraron hace más de cuatro años con un estudio de la Red de Investigación Latinoame- ricana dirigido por Ernesto Stein y Mariano Tommasi, que vino a ser la base del Informe de Progreso Económico y Social 2006 del BID titulado La política de las políticas públicas. En la preparación de este trabajo pionero estuvieron involucrados virtualmente todos los colaboradores de este volumen, a quienes originalmente se les solicitó preparar notas sucintas sobre el estado de los distintos tipos de instituciones públicas de América Latina. Percatándose de que existían grandes vacíos para produ- cir siquiera una descripción básica de los gobiernos latinoamericanos, los colaboradores con generosidad acordaron embarcarse en una empresa más ambiciosa, la cual ahora se refleja en el presente libro. El estado de las reformas del Estado en América Latina se ha beneficiado de muchas sinergias con los otros componentes de ese proyecto más amplio. Un verdadero ejército de investigadores, escritores, editores y personal administrativo contribuyó a hacer de este libro una realidad. Aparte de los autores de los capítulos, muchas otras personas merecen reconocimiento especial por su investigación económica y sus comentarios sustanciales a numerosos borradores, como son Martín Bes, Cecilia Calderón, Mauricio Cárdenas, Regina Cárdenas, Cindy Clement, Eduardo Fernández-Arias, Florencio López-de-Silanes, Claudio Store, Vito Tanzi, Luiz Villela y un árbitro anónimo. También merecen agradecimientos especiales todos aquellos que participaron en el Taller sobre Reforma del Estado, llevado a cabo en las instalaciones principales del BID en agosto de 2005 y en otros seminarios relacionados. Gran parte de la información para los capítulos del libro provino de fuentes de los países de la región. Me gustaría ofrecer mis agradecimientos a todos los ministerios, institutos de estadística, autoridades oficiales y a otras fuentes de datos de los países de toda América Latina. En parti- cular, las autoridades de numerosos países respondieron a una serie de encuestas sobre instituciones de presupuestos que fueron indispensables para la preparación del capítulo 5. Las ideas se convierten en libros exitosos gracias al apoyo editorial y administrativo capaz. Por su ayuda excepcional en esta área me gustaría ii EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA agradecer a Heather Berkman, Juan Camilo Chaparro, Rita Funaro, Elton Mancilla, María Helena Melasecca y Mariela Semidey. Por colaborar en todo estoy muy agradecido al equipo editorial del Banco Mundial liderado por Dina Towbin bajo la dirección de Santiago Pombo y al equipo de Mayol Ediciones para la versión española, liderado por Mauricio Jimé- nez y María Teresa Barajas. Por último, este libro no habría sido posible sin las múltiples contribuciones de Carlos Andrés Gómez-Peña, quien proporcionó meticulosa asistencia investigadora y siguió cuidadosamente el proceso de producción de principio a fin. Eduardo Lora Siglas y abreviaturas ABA/Ceeli* Iniciativa del Derecho de Europa Central y Oriental de la Asociación Norteamericana de Abogados AIOS Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones AVEC Asociación Venezolana de Escuelas Católicas BID Banco Interamericano de Desarrollo Carce Comité Asesor Regional de Comercio Exterior – Red Co- lombia Compite EPE Empresa de Propiedad del Estado IDA �ndice de Descentralización de Actividades IED Inversión Extranjera Directa IMD �ndice de Madurez de Descentralización IRJ �ndice de Reforma Judicial IVA Impuesto al Valor Agregado I&D Investigación y Desarrollo Feirep Fondo para la Estabilización, Inversión Social y Productiva y la Reducción de la Deuda Pública (Ecuador) FEP Fondo de Estabilización del Petróleo (Ecuador) FMI Fondo Monetario Internacional Fundef Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Fundamental y la Valorización de la Enseñanza (Brasil) GATT* Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio GFS* Anuario de Estadísticas de las Finanzas Públicas – Fondo Monetario Internacional Grade Grupo para el Análisis del Desarrollo Llece Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó- micos PIB Producto Interno Bruto Pirls* Programa en Estudio de Alfabetización en Lectura Interna- cional PISA* Programa de Evaluación Internacional Estudiantil Preal* Programa de Promoción de la Reforma Educativa de América Latina y el Caribe Timss* Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias (*) Por sus iniciales en inglés 1 La reforma del Estado en América Latina: una revolución silenciosa Eduardo Lora En la década de 1980 entró en crisis el Estado intervencionista, pater- nalista y centralista que, con diversos grados de éxito, habían intentado establecer los países latinoamericanos durante medio siglo siguiendo el ejemplo de Europa.1 La crisis del Estado en América Latina se manifestó plenamente a partir de la erupción de la crisis de la deuda externa, cuan- do México declaró la moratoria de sus obligaciones en 1982. La crisis surgió primero como un problema fiscal, porque se agotaron las fuentes que durante varias décadas habían financiado la expansión del aparato burocrático, como la gradual monetización de economías en expansión,2 las rentas provenientes de la prestación de los servicios públicos en con- diciones monopolistas a las clases altas y medias, las contribuciones de los trabajadores a sistemas de seguridad social que aún tenían muy pocos pensionados y la obtención de recursos tributarios de fácil recolección pero que entorpecían el comercio internacional y distorsionaban las de- cisiones de inversión y producción. Los indicios de agotamiento de estos recursos fiscales ya eran evidentes en varios países en los años setenta, pero las soluciones se aplazaron porque los altos precios del petróleo, aparte de crear nuevas rentas en los países exportadores del crudo como México y Venezuela, alimentaron el reciclaje de los excedentes financieros 1 Whitehead (1994) proporciona una excelente reseña histórica de la transforma- ción del Estado en América Latina desde 1930. Pereira (1998) analiza las causas e implicaciones de la crisis del Estado. 2 El aumento en la circulación de dinero fiduciario (es decir, cuyo único respaldo es la promesa del gobierno soberano) es una fuente de financiamiento sin mayor costo para el Tesoro, que recibe el nombre de seignorage o “señoraje� (beneficio de acuñación).  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA de los países petroleros del Medio Oriente a través de préstamos bancarios para los gobiernos latinoamericanos. Cuando el aumento de las tasas de interés internacionales y la consecuente crisis de la deuda pusieron fin a esta fuente de préstamos, algunos países acudieron en forma creciente a la emisión monetaria desbordada, poniendo en marcha o acelerando procesos inflacionarios ya arraigados en varios países. A los pocos años este método3 también habría de perder efectividad a medida que el pú- blico le huía a las monedas nacionales. Pero la crisis del Estado latinoamericano no fue solamente una crisis fiscal; también fue una crisis de funcionamiento del aparato administrati- vo y, como consecuencia final de todo, una crisis de legitimidad política. La expansión del Estado desde la década de 1930 se había asentado sobre bases firmes en Argentina, Chile y Uruguay, que contaban ya con capacidades administrativas y recursos humanos calificados, y logró consolidarse también en buena medida en Brasil, Colombia, Costa Rica y México, que habían establecido una densa red de organismos públicos relativamente eficaces. Hacia la década de 1980, la complejidad que alcanzaron los aparatos administrativos en la mayoría de países había llevado a la “burocratización�, es decir el exceso de empleo público,4 y a rendimientos decrecientes de los recursos utilizados, que se manifestaban en el estancamiento de las coberturas y el deterioro de la calidad de los servicios de educación, salud, agua, electricidad y telecomunicaciones. En los países con capacidades burocráticas más modestas e instituciones públicas más débiles, no sólo eran evidentes las deficiencias de cobertura y calidad, sino también problemas más críticos de corrupción y desperdicio de recursos; y en algunos la captura de las políticas económicas por parte de los grupos de interés y los sectores vinculados al poder. La crisis de legitimidad del Estado tuvo expresiones muy diversas dependiendo de los contextos políticos. Los regímenes militares desarro- llistas vigentes en buena parte de Suramérica –promotores del desarrollo industrial y de masivas inversiones en infraestructura directamente sopor- 3 Que se conoce con el nombre de “impuesto inflacionario�, pues es un recurso fiscal que se deriva de la pérdida de poder de compra del dinero en manos del público. 4 Según Whitehead (1994), mientras que el empleo público en promedio en Améri- ca Latina absorbía sólo 0,8% de la población en 192, había ascendido a 1,2% en 1960 y en 1980 representaba ya 4,8% de la población total (aunque incluyendo en esta última cifra las empresas estatales). En los países desarrollados la tenden- cia fue semejante: según Tanzi y Schuknecht (2000), pág. 26, como porcentaje del empleo total, el empleo público pasó de 3,7 en 1913 a 12,3 en 1960 y a 17, en 1980.  Corrales (2003) describe en forma concisa las deficiencias de la capacidad del Estado y su captura. UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  tadas por el Estado, sin mucha consideración de su viabilidad financiera y económica– perdieron el limitado respaldo popular con que alguna vez habían contado y la capacidad económica para cooptar a las élites empresariales y financieras. Aunque la dictadura de Pinochet implantó un modelo de Estado más a tono con las nuevas tendencias liberales de mercado –neoliberalismo–, y consiguió poner rápidamente en pie a la economía después de la profunda crisis de 1982, al mejorar las condi- ciones de vida la arraigada tradición democrática e institucional de los chilenos logró restaurar la democracia en forma totalmente pacífica en 1990. Las democracias mono o bipartidistas y excluyentes de Colombia, México y Venezuela se vieron forzadas a abrir espacios de participación a los grupos políticos y sociales marginados, lo que a la postre dio lugar a cambios profundos en los regímenes políticos de estos países en los noventa. Algunos de los países centroamericanos más pobres, manejados todavía por gobiernos de corte patrimonialista, atravesaron por guerras civiles e inestabilidad política, como antesala a la democracia. Esta crisis multidimensional del Estado contribuyó en forma decisiva a producir tres fenómenos comunes a todos los países latinoamericanos, que cambiaron la fisonomía económica y política de la región. Estos fenó- menos fueron la democratización, la estabilización macroeconómica (es decir la reducción de la inflación y el control de los grandes desórdenes fiscales a ella asociados) y la apertura de los países al comercio interna- cional mediante la reducción de aranceles y otras trabas al comercio. De los 18 países latinoamericanos, en 1980 solamente seis eran gobernados por presidentes elegidos popularmente. Dos décadas más tarde, todos los países tenían elecciones regulares, y aunque 11 presidentes fueron depuestos entre 1992 y 200 (Stein y otros, 200), en todos los casos fueron remplazados en pocos días o semanas con arreglo a los mecanis- mos constitucionales. La estabilización fue igualmente generalizada. A finales de la década del ochenta, de los mismos 18 países 11 tenían tasas de inflación de más de 20%, y cuatro sufrían de aumentos de precios de más de 1.000% anual. En contraste, en el período 2001-0 ningún país tuvo una tasa de inflación promedio superior a 20%, y sólo cinco países registraron en alguno de estos años una inflación por encima de esta cota (con un máximo de 41% en Argentina en 2002). La apertura comercial fue también un fenómeno común a todos los países. El arancel promedio a las importaciones en los países suramericanos pasó de % en 198 a aproximadamente 10% en el año 2000, y en el grupo de países centroamericanos y México se redujo aun más, al pasar de 66% a 6%. La apertura internacional se extendió también al comercio de servicios, a la inversión extranjera directa y al financiamiento internacional. Por supuesto que la crisis del Estado no fue la única causa detrás de la democratización, la estabilización o la apertura. Otra causa que con-  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA tribuyó a estos fenómenos fue la globalización, puesto que la reducción de los costos de transporte y la difusión de las nuevas tecnologías de la informática y las telecomunicaciones elevaron las ganancias potenciales del comercio y del cambio tecnológico, a la vez que aumentaron la expo- sición de los países a las nuevas tendencias ideológicas sobre el Estado y sobre el manejo de la economía. El derrumbe de los sistemas comunistas de Europa en 1989 y el retorno de los capitales internacionales a los países latinoamericanos, gracias al Plan Brady6 y a la creciente liquidez internacional, ayudaron a consolidar el proceso de democratización de América Latina y crearon alicientes para iniciar procesos de reforma económica. La frustración que había dejado la década perdida de los años ochenta y la promesa que ofrecía replicar las políticas que había adoptado Chile, contribuyeron a reforzar el interés por la estabilización y la apertura económicas. El éxito de los países del sureste asiático con modelos de crecimiento basados en la disciplina fiscal y la orientación hacia las exportaciones, seguramente contribuyó también a las nuevas orientaciones de política.7 Los elementos más comunes de la primera oleada de reformas que se produjo en este contexto dieron lugar al co- nocido Consenso de Washington (Williamson, 1990). La democratización, la estabilización y la apertura son el punto de partida de este libro.8 Estos fenómenos que, como hemos visto, fueron en parte propiciados por la crisis del Estado, contribuyeron a impulsar las reformas del mismo durante las dos últimas décadas (proceso que ya se había iniciado en algunos casos antes de estos fenómenos).9 Por su misma naturaleza, la democratización dio origen a las reformas de los 6 Iniciativa liderada por el gobierno de Estados Unidos bajo la dirección de Ni- cholas Brady para convertir las deudas bancarias incumplidas de los países en desarrollo en bonos a largo plazo para restaurar el acceso de esos países a las finanzas internacionales. 7 Actualmente se reconoce, sin embargo, que la versión de ese modelo que fue difundida tan exitosamente por el Banco Mundial (1993), exageraba el papel de los mercados y minimizaba la importancia que en realidad había tenido el Estado como promotor de nuevos sectores y como coordinador de los esfuerzos de inversión e innovación. 8 Entre los numerosos estudios sobre la democratización latinoamericana vale la pena destacar Huntington (1991). Sobre la estabilización macro y la apertura comercial se sugiere Edwards (1994) y Kuczinsky y Williamson (2004). 9 Hay numerosos antecedentes de reformas de instituciones estatales en diversos países antes de la democratización, la estabilización o la apertura, que ocurrie- ron en respuesta a las señales de crisis de los sistemas tradicionales de provisión de los servicios sociales o de intervención en los sectores económicos. Un caso destacado es Chile, donde importantes reformas tuvieron lugar durante la dicta- dura (1973-1990). Sin embargo, en la mayoría de países es sólo desde mediados o finales de los ochenta que los intentos de reforma del Estado implican una ruptura con los moldes anteriores de organización y manejo del mismo. UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  sistemas políticos, y en especial de los electorales, y del funcionamiento de los partidos, no sólo para hacer posible el sufragio, sino para acer- car al electorado a los órganos legislativos y hacerlos más relevantes. La democratización también indujo diversas reformas de los sistemas judiciales, tanto para impedir los excesos del poder presidencial que se tuvieron en los regímenes autoritarios, como para ampliar el acceso a la justicia más allá de las élites. Puesto que en la mayoría de países la de- mocratización se extendió en los años ochenta y noventa a los gobiernos provinciales y municipales, fortaleció la demanda popular para ampliar y mejorar los servicios domiciliarios y sociales que son responsabilidad de estos gobiernos subnacionales, incidiendo, por tanto, en la reforma de estos sectores. La estabilización de precios fue desde un principio una conquista vulnerable, porque prácticamente en todos los países se basó inicialmente en recortes abruptos del gasto público o en manejos de la tasa de cambio imposibles de sostener indefinidamente. Pero los dividendos políticos de controlar la inflación fueron tan sustanciales10, que los partidos en el gobierno rápidamente cerraron filas para apuntalar los logros a través de otras reformas, como la independencia del banco central, el fortale- cimiento de los sistemas tributarios o las privatizaciones y, cuando estos puntales mostraron no ser suficientes, la reforma de las instituciones pre- supuestales. El consenso sobre la importancia de la estabilidad de precios, y sobre la necesidad de una sólida situación fiscal para darle base, también contribuyó a la reforma de los sistemas financieros y de los sistemas de pensiones, ya que la amenaza de crisis en estos sectores era –y en muchos países aún continúa siendo– un factor de debilidad fiscal, ya que el Estado es el garante último del funcionamiento de estos sistemas. Por su parte, la decisión de integrar más estrechamente las economías a los flujos de comercio, inversión, financiamiento y tecnología, incidió en la reforma de diversas áreas de funcionamiento del Estado en las dos últimas décadas. La apertura fue en sí misma un reconocimiento de que el Estado estaba perdiendo autonomía para proteger la economía y mantener la competitividad, para manejar la política macroeconómica en direcciones opuestas a las tendencias financieras internacionales o para financiarse con impuestos al comercio internacional.11 En conse- cuencia, las políticas e instituciones tributarias se reformaron en parte 10 Véase al respecto la revisión de estudios y las estimaciones econométricas de Lora y Olivera (200). Los principales beneficiarios de la reducción de la infla- ción fueron los asalariados y las clases medias urbanas, grupos decisivos electo- ralmente en muchos países. 11 Corrales (2003) muestra que, aunque a menudo se afirma que la apertura fue el resultado de presiones externas, las deficiencias del Estado fueron una causa más poderosa.  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA para compensar los menores recaudos arancelarios, pero también para mejorar la competitividad de los productos nacionales y atraer inversión. Las prácticas de regulación de los sistemas financieros y de los sectores de infraestructura se adecuaron en lo posible a los estándares internacio- nales con los mismos fines. En los países más expuestos a la competencia internacional, la apertura contribuyó también a iniciar procesos de re- forma en los sectores de educación y justicia y a fortalecer los derechos de propiedad intelectual. Además, la mayor integración internacional posiblemente contribuyó también a la dispersión de las ideas, facilitando por ejemplo la propagación de las reformas de los sistemas de pensiones inspiradas en el modelo chileno, la multiplicación de las entidades regu- latorias independientes12 y la difusión de algunos sistemas exitosos de protección social, como el programa Oportunidades de México. Al hacerse evidente la crisis del Estado en los ochenta y producirse recortes repentinos en el gasto público, liquidaciones de empresas esta- tales y un virtual colapso de algunas funciones del Estado en los países más severamente afectados, los opositores a las reformas crearon el mito de que el antiguo modelo de Estado paternalista, intervencionista y generador de empleos públicos innecesarios sería remplazado por un Estado minimalista, concentrado en proteger los derechos de propie- dad, asegurar la estabilidad macroeconómica y garantizar el acceso tan solo a los más elementales servicios de justicia, salud y educación. Este temido Estado de corte neoliberal nunca llegó a ser una realidad. Como se documenta ampliamente en este libro, el nuevo Estado que se perfila después de dos décadas de reformas es de un corte más “social-liberal�, para utilizar el término acuñado por Luiz Carlos Bresser Pereira (1998), arquitecto de la reforma del Estado brasileño durante la presidencia de Fernando Henrique Cardoso. En comparación con el modelo de Estado anterior, esto significa un Estado más acotado en tamaño y en objeti- vos; más representativo y legítimo; menos centralizado; más gerencial y menos burocrático; promotor en lugar de protector del sector privado y del empleo, y garante del acceso a los servicios básicos de educación, salud y seguridad social, aunque no necesariamente productor de estos servicios en su totalidad. Sin embargo, así como el Estado neoliberal nunca se materializó plenamente, tampoco este ideal liberal corresponde exactamente al Estado de ningún país latinoamericano. En este libro no se pretende analizar todos los aspectos de la reforma del Estado de las dos últimas décadas. Su objetivo más limitado es concen- trarse en las áreas más importantes de reforma de carácter institucional, las cuales han sido mucho menos estudiadas en forma sistemática que las 12 Sobre la difusión internacional del capitalismo regulador véase Levi-Faur y Jor- dana (200). UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  reformas económicas resultantes de la estabilización y la desregulación, que son la columna vertebral del Consenso de Washington. Como fue señalado por Moisés Naím (1994), y verificado luego por numerosos estudios, las reformas institucionales, o de “segunda generación� son un complemento necesario para que las reformas del Consenso de Washing- ton puedan efectivamente acelerar el crecimiento y contribuir a lograr otros objetivos de desarrollo.13 Aunque hay muy valiosos estudios para diferentes áreas de reforma del Estado, ningún trabajo ofrece una visión panorámica del conjunto de la reforma. Con este libro se intenta llenar parte de este vacío, apro- vechando una serie de monografías comisionadas por el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el fin de describir el alcance de las principales dimensiones de las reformas institucionales del Estado que, en forma silenciosa y gradual, han tenido lugar en América Latina. Este esfuerzo es parte de un proyecto más amplio sobre políticas públicas, que incluye estudios sobre los aspectos políticos de los procesos de reforma y el papel de los actores y las instituciones políticas en la toma de decisiones públicas, temas éstos que se tocan aquí apenas en forma marginal (véase Stein y otros, 200). El libro está estructurado alrededor de cuatro grandes áreas de reforma institucional: a) las instituciones políticas y la organización del Estado, b) las instituciones fiscales, tributarias y de descentralización, c) las insti- tuciones de las políticas económicas sectoriales, y d) las instituciones de las políticas sociales. Se trata de una agrupación imprecisa pues, como veremos, hay diversos cruces entre estas áreas de reforma. Tampoco es totalmente nítida la separación con las reformas económicas de primera generación, lo cual no debe ser sorprendente dado que las medidas de liberación y las reformas institucionales actúan en espacios comunes. En cada una de estas áreas, en el libro se busca resumir los objetivos de las reformas, describir y medir su alcance, e identificar los principa- les obstáculos para su implementación y eficacia, especialmente los de naturaleza institucional. El enfoque metodológico es esencialmente de estática comparativa entre la situación antes y después de las reformas. Con este enfoque no se hace justicia a la complejidad de los procesos de reforma ni a la diversidad de las experiencias nacionales, pues se dejan de lado los procesos políticos de reforma y el papel de los diferentes actores económicos y sociales en dichos procesos.14 Sin embargo, tiene la virtud 13 Véase, por ejemplo, Burky y Perry (1998) y Lora y Panizza (2002). 14 Sobre los procesos políticos de reforma se sugiere consultar los trabajos de Stein y otros (200). Para el caso de los sectores sociales un trabajo excelente es Kau- fmann y Nelson (2004). Navia y Velasco (2004) ofrecen un panorama general sobre la política de las reformas y abundante bibliografía adicional.  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA de que permite identificar los rasgos más comunes de las reformas y sus resultados con base en indicadores cuantitativos y criterios comunes. La conclusión central de esta revisión de las reformas del Estado es que en América Latina ha tenido lugar una revolución silenciosa, en la cual el Estado se ha transformado gradualmente en muchas dimensiones. La extensión y profundidad que ha tenido la reforma del Estado contrasta con la opinión en boga según la cual la región ha puesto demasiado empe- ño en las reformas macroeconómicas y en la liberación de los mercados, descuidando las dimensiones institucionales del desarrollo. Instituciones políticas y organización del Estado Es paradójico que la crisis del Estado centralista e hipertrofiado en la década de 1980 haya creado la oportunidad para recuperar o establecer las instituciones democráticas en varios países latinoamericanos,1 en lugar de haber producido cambios abruptos o improvisados en las estruc- turas de gobierno o en la organización del Estado, como de hecho había ocurrido en varios países en circunstancias anteriores de crisis. Desde que se restauraron las democracias, las sociedades latinoamericanas les han brindado apoyo relativamente amplio, aunque en forma persistente manifiesten su insatisfacción por los resultados. Así lo revelan claramen- te los indicadores de opinión de Latinobarómetro, que existen desde 1996.16 En ese momento, quienes consideraban que “la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno�, eran mayoría en 16 de los 17 países encuestados (la única excepción era Honduras), y quienes consideraban que “en ciertas circunstancias un gobierno autoritario puede ser preferible que un gobierno democrático� eran una minoría (que en ningún país superaba el 26% de los encuestados). En cerca de una década transcurrida desde entonces, el apoyo a la democracia ha caído en casi todos los países, excepto Chile, El Salvador, México y Venezuela. Aparte de estos cuatro países que apoyan la democracia, sólo son mayoría en otros seis países (Argentina, Costa Rica, Nicaragua, Panamá, República Dominicana17 y Uruguay), pero, sin embargo, son menores o han tenido muy poco cambio los porcentajes de quienes estarían a favor del autorita- rismo (excepto en Paraguay y, en menor medida, Perú). Por consiguiente, 1 Sin embargo, la conexión entre crisis del Estado y democratización es menos estrecha y mecánica de lo que esta afirmación sugiere. Es importante tener pre- sente, por ejemplo, que en Perú se hizo frente a la crisis del Estado a comienzos de los noventa con medidas que implicaron retroceso en las instituciones demo- cráticas. 16 Véase The Economist, octubre 29, 200, pp. 39-40. 17 Que no estaba incluido en 1996. UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  la democracia está lejos de estar consolidada, pero los latinoamericanos siguen considerándola “el peor sistema de gobierno, excepción hecha de todos los demás�, como dijo Winston Churchill. De esta manera, no es sorprendente que la reforma de las instituciones democráticas de gobierno haya sido un proceso continuo y aún incon- cluso. Las principales reformas han aumentado la legitimidad del sistema presidencial, pero han limitado el poder del ejecutivo frente a poderes legislativos más representativos de la diversidad de intereses políticos y frente a un sector judicial que ha adquirido un nivel de independencia y autonomía desconocido anteriormente en América Latina. Aunque el ejecutivo está sometido ahora a mayores controles políticos que en ningún otro momento en el pasado, su capacidad ha sido fortalecida mediante reformas a la administración pública que han tenido diversos grados de éxito en unos países y otros. Puesto en un contexto mundial, el avance de las instituciones políticas de América Latina es muy destacado en comparación con otras regiones en desarrollo, si bien muy incompleto frente a los patrones de los países desarrollados, y muy variado entre unos países y otros. Así lo sugieren los indicadores de “voz y rendición de cuentas� y “estabilidad política� construidos por Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (200), que se presentan en el gráfico 1.1. Otros indicadores internacionales confirman que América Latina se encuentra a la cabeza del mundo en desarrollo en materia de libertades democráticas y civiles gracias al avance de las últimas décadas (ver BID [2000], pp. 14-16). Sin embargo, los países latinoamericanos ocupan posiciones menos destacadas en otras dimensiones de la calidad del gobierno, especialmente en “imperio de la ley� y “control de la co- rrupción�. Estas deficiencias sugieren que queda un largo camino por recorrer en materia de reforma de los sistemas de justicia y de moderni- zación del aparato estatal. Reforma política La estructura básica de los regímenes políticos latinoamericanos ha cambiado muy poco desde la transición a la democracia: todos los países siguen teniendo sistemas presidenciales; con excepción de Argentina, Brasil, México y Venezuela, que tradicionalmente han sido países for- malmente federales, los demás se han mantenido como países unitarios; y la estructura de las Cámaras legislativas se ha mantenido esencialmente igual, excepto en Perú y Venezuela donde se pasó de un sistema bicameral a uno unicameral. Sin embargo, como advierten Mark Payne y Juan Cruz Perusia, en el capítulo 2, sería errado concluir de lo anterior que los regímenes polí- 10 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA ticos han permanecido inalterados. Sin cambiar la estructura básica, las reformas han sido múltiples, alterando en muchos aspectos importantes las reglas del juego político. Las reformas políticas no han tenido una orientación única, como es lógico dada la relación compleja e incluso Gráfico 1.1a Voz y responsabilidad y estabilidad política, 2004 Desarrollados América Latina Europa oriental Asia oriental Voz y responsabilidad �frica Estabilidad política Resto de Asia Medio Oriente Costa Rica Chile Uruguay Panamá Argentina México Brasil El Salvador Nicaragua Bolivia Honduras Perú Ecuador Paraguay Guatemala Venezuela Colombia –2,0 –1,5 –1,0 –0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0 Distancia (en desviaciones estándar) con respecto al promedio mundial Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 200. UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA 11 imposible de predecir entre las reglas políticas y sus resultados en términos de efectividad, legitimidad, representatividad y participación ciudadana de los sistemas políticos, y dado que algunos de estos objetivos, aunque deseables en principio, pueden ser parcialmente excluyentes entre sí. Gráfico 1.1b Imperio de la ley y control de la corrupción, 2004 Desarrollados Medio Oriente Asia oriental Europa oriental Imperio de la ley Control de la Resto de Asia corrupción América Latina �frica Chile Costa Rica Uruguay Panamá Brasil México El Salvador Bolivia Honduras Perú Nicaragua Colombia Argentina Ecuador Guatemala Paraguay Venezuela –1,5 –1,0 –0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0 Distancia (en desviaciones estándar) con respecto al promedio mundial Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 200. 1 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Por ejemplo, una reforma electoral que mejore la representatividad en el Congreso de todos los partidos políticos muy posiblemente reduzca la efectividad de éste para lograr decisiones. La falta de una orientación uni- forme en las reformas políticas también es el resultado de las motivaciones oportunistas que han tenido con frecuencia los líderes reformadores. Los sistemas de elección presidencial han sido objeto de importantes cambios, que se resumen en el cuadro 1.1. Solamente El Salvador, Hon- duras, México y Panamá han mantenido esencialmente inmodificadas las reglas de elección presidencial. En términos generales, ha disminuido el número de países que utilizan el sistema de mayoría simple y ha aumenta- do la utilización de sistemas de dos vueltas, bien sea con mayoría absoluta (como ocurre en la mitad de los países de la región) o con algún umbral reducido (como ocurre en cuatro casos). No hay ningún país que haya transformado un sistema de dos vueltas por uno de mayoría simple. Es decir, ningún país ha ido en la dirección contraria a la tendencia general de dotar al presidente de una mayor legitimidad. La posibilidad de reelección presidencial ha sido otro aspecto central de las reformas a las reglas electorales. La tendencia general ha sido la introducción de cambios para permitir la reelección inmediata, como se ha hecho en Argentina (1994), Brasil (1997), Colombia (200), Repúbli- ca Dominicana (2002) y Venezuela (1998). En Costa Rica y Ecuador se permitió la reelección no inmediata. Las reformas fueron en la dirección contraria en Nicaragua y Perú (donde se prohibió la reelección inmediata) y en Paraguay (donde se prohibió la reelección en general). Otra tendencia clara ha sido la reducción en la duración del mandato presidencial, que en promedio pasó de  a 4.7 años en promedio en la región (sin embargo, en Bolivia y Venezuela se amplió el período presidencial). En parte como resultado de estos cambios de duración, hoy día en la mayoría de países las elecciones presidenciales y legislativas no son simultáneas. También es importante anotar que en la mayoría de países la realización de elecciones primarias es una práctica común en los partidos políticos. Las reglas electorales para la Cámara Baja también han sufrido grandes transformaciones. Sólo tres países (Brasil, Costa Rica y Chile) no han adoptado reformas en este campo, mientras que Argentina y El Salvador introdujeron reformas relativamente marginales. La tendencia general de la reformas ha sido el rediseño de los distritos electorales para mejorar la representatividad, así como el cambio de listas cerradas a listas abiertas en las que el elector tiene la posibilidad de escoger entre los diferentes candidatos de un mismo partido. Con respecto al Senado, dos países con- solidaron sus Congresos en una sola cámara (Perú y Venezuela), mientras que Argentina, Colombia y México hicieron reformas importantes a las reglas de elección de los senadores. UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA 1 En el capítulo 2 Payne y Perusia ofrecen una evaluación de los po- sibles efectos de estas reformas sobre la capacidad de los sistemas elec- torales para ser participativos, representativos y efectivos. Los autores concluyen que las reformas a los sistemas de elección para la Cámara Baja han producido una ganancia clara en términos de participación, entendida como la facilidad que ofrece el sistema electoral para que haya una relación directa entre los electores y sus representantes. En materia de representatividad y efectividad, los resultados son menos claros, en parte debido a la tensión que suele darse en la práctica entre ambas ca- racterísticas, toda vez que la representatividad es la medida en que cada partido queda representado en proporción a sus votos, mientras que la efectividad se refiere a la capacidad que ofrece el sistema para tomar decisiones mayoritarias. En términos generales, en Centroamérica ha habido una tendencia a favor de la representatividad (con algún costo en términos de efectividad), mientras que en países como Colombia y Perú ha ocurrido lo contrario. En el caso de los Senados, la tendencia muestra una ganancia en términos de representatividad en los países que introdujeron reformas (Argentina, Colombia y México). En conclusión, las instituciones políticas de América Latina han estado en proceso de cambio desde el retorno de las democracias. La frecuencia de los cambios refleja no sólo que las reglas de la competencia política aún se encuentran poco establecidas, sino también que las democracias de la región están todavía explorando la forma de conciliar objetivos no totalmente compatibles. La presión ciudadana y la dinámica misma de la competencia electoral han producido reformas que han tendido a aumentar la legitimidad del ejecutivo y a estrechar la relación entre los electores y sus representantes en las Cámaras legislativas. Sin embargo, en otras dimensiones los efectos han sido más diversos y en ocasiones las reformas han conseguido fortalecer intereses políticos de ciertos grupos en desmedro de otros y a costa de la capacidad del sistema para buscar el beneficio colectivo. Reforma judicial Como parte de las reformas de segunda generación, muchos países de la región han adoptado cambios importantes en sus sistemas judiciales desde mediados de los años ochenta. El propósito central de estas reformas ha sido fortalecer la rama judicial, frente al ejecutivo y el legislativo, al tiempo que se ha buscado mejorar la administración de justicia en dimen- siones que van desde la selección y manejo de personal hasta la solución de conflictos por mecanismos alternativos. Dado que las reformas judi- ciales pueden ser muy variadas, Mariana Sousa, en el capítulo 3 de este Cuadro 1.1 Cambios en las reglas de elección presidencial, 1978 (o año de transición a la democracia) a 2004 1 Simultaneidad de Duración del Países con algunos Países Sistema electoral elecciones período Reeleccióna cambios Argentina De pluralidad a segunda vuelta Mayor simultaneidad Reducido Habilitada X Bolivia Desempate en el Congreso Aumentado X Brasil De voto del Congreso a voto directo Mayor simultaneidad Reducido Habilitada X Chile Menor simultaneidad Reducido X Colombia De pluralidad a segunda vuelta Habilitadab X Costa Rica No inmediata, habilitada X Ecuador De desempate por mayoría a segunda Mayor simultaneidad No inmediata, habilitada X El Salvador Guatemala Reducido X Honduras México (Continúa en la página siguiente) EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 1.1) Simultaneidad de Duración del Países con algunos Países Sistema electoral elecciones período Reeleccióna cambios Nicaragua De pluralidad a segunda vuelta Reducido No inmediata, habilitada X Panamá Paraguay No permitida X Perú No inmediata, habilitada X UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA República De pluralidad a segunda vuelta Menor simultaneidad Habilitada X Dominicana Uruguay De pluralidad a segunda vuelta X Venezuela Menor simultaneidad Aumentado Habilitada X Total de países 8 6 7 10 14 con cambios Fuente: capítulo 2. Notas: a) Se refiere al último cambio hasta 2004. Para mayores detalles, ver el capítulo 2, cuadro 2.3. b) Reelección habilitada en 200. 1 1 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA libro, ha utilizado una clasificación que distingue tres tipos de reforma: las reformas tipo I corresponden al cambio en la ley propiamente dicha; las reformas tipo II corresponden a la efectiva implementación de las leyes en el sector judicial y sus instituciones de soporte; en tanto que las reformas tipo III son aquellas que afectan el papel del poder judicial en el proceso de diseño de las políticas públicas, como control y contrapeso de las decisiones y acciones de los otros poderes. Al considerar el conjunto de reformas, Argentina y Ecuador se desta- can como los reformadores más activos. Brasil, Colombia, Costa Rica y República Dominicana caen en la categoría intermedia de reformadores sustanciales, seguidos por Bolivia, Chile, Guatemala, México, Paraguay, Perú y Venezuela, que han llevado a cabo algunas reformas, y finalmente por El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá y Uruguay, países donde ha habido muy poca. Sin embargo, la magnitud de la reforma no indica cuál ha sido el grado de éxito en alcanzar los objetivos deseados, como se verá más adelante. Las reformas legales o de tipo I han sido las más frecuentes. En la gran mayoría de países se han simplificado los códigos de procedimiento, especialmente los penales, con el ánimo de facilitar el acceso a la justicia de sectores más amplios de la población y se han expedido leyes que permiten el uso de mecanismos alternativos de solución de conflictos. La magnitud de las reformas ha sido mucho menor en las de tipo II, que son de carácter más institucional, pues tienen que ver con el efectivo funcionamiento de las Cortes, la Policía y otras entidades de la rama judicial. Las reformas de este tipo incluyen el fortalecimiento gerencial y administrativo de las Cortes, la creación de entes especializados como los Consejos de la Judicatura, la capacitación de jueces y el uso de sistemas de información que buscan mejorar la eficiencia del sector. También han sido limitados los alcances de las reformas tipo III, que se relacionan con la independencia y autonomía de la rama judicial, en aspectos como los mecanismos de nominación y elección de los jueces, la autonomía presupuestal, la creación de Cortes constitucionales y los mecanismos de revisión judicial por parte de la Corte de mayor jerarquía. Estas reformas han estado orientadas a reducir la interferencia política en la elección de los magistrados y jueces, mejorar las remuneraciones y ampliar los períodos de nombramiento, aumentar el presupuesto y crear entes especializados a cargo de la administración del presupuesto y la selección y promoción de los jueces. Un capítulo aparte ha sido el otorgamiento de mayores poderes de revisión a las Cortes Supremas y, en algunos casos, a las nuevas Cortes Constitucionales. Estas reformas buscan mejorar la estructura de incentivos que afectan el comportamiento de los jueces y su capacidad para tomar decisiones independientes, y por tanto su efectividad depende no sólo de las normas y la forma como se UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA 1 implementen, sino también de las percepciones y actitudes de los políticos y del público en general sobre el sistema judicial. (En América Latina, los niveles de confianza en la justicia son precarios y las percepciones sobre la independencia del sistema son muy diversas entre unos países y otros, con Uruguay y Chile a la cabeza, y Paraguay y Venezuela a la zaga). Los resultados de las reformas judiciales, especialmente las de los tipos I y II, han sido variados. Por ejemplo, en el campo del nombramiento de los jueces con criterios técnicos algunos países han tenido éxito con los consejos judiciales (Costa Rica), mientras otros los han abandonado por inefectivos (Ecuador). De igual forma, en materia de reforma de los sistemas de salarios, algunos países han logrado establecer remunera- ciones bastante elevadas (Brasil), mientras que en otros los cambios no han conseguido aumentar suficientemente los salarios (Ecuador) y en otros, las mayores remuneraciones sólo han favorecido a las altas Cortes (Nicaragua). En relación con la autonomía presupuestal, mientras que la situación en teoría ha mejorado en la mayoría de países, por diversas razones la independencia en la práctica ha progresado mucho menos en varios países. En síntesis, existe una gran heterogeneidad tanto en las iniciativas de reforma judicial como en el logro de los objetivos deseados. En un valioso intento de síntesis del avance de las reformas, Sousa ha construido un índice que tiene en cuenta 26 factores de calificación de los sistemas judiciales en 10 países, cuyos resultados se resumen en el cuadro 1.2. Las mejores calificaciones se encuentran en los factores que miden los poderes formales y las garantías de funcionamiento que se han otorgado a los sistemas judiciales. Las calificaciones son menos favorables en relación con los recursos de presupuesto y los niveles salariales. Finalmente, en materia de calificación y selección de jueces, transparencia, responsabi- lidad y eficiencia, los resultados dejan mucho que desear en la mayoría de casos. Considerando el conjunto de la reforma judicial, Costa Rica y Chile han logrado los mayores avances, mientras que en El Salvador, Guatemala y Honduras queda un trecho largo por recorrer. Administración pública La reforma de la administración pública ha sido un componente menos destacado de los cambios en la organización del Estado, en parte porque ha ocurrido a la sombra de las reformas políticas y económicas, y sólo ocasionalmente como una reforma propia. Cuando ha sido una reforma explícita, el propósito central ha sido introducir modelos organizativos y prácticas de gestión para mejorar la responsabilidad, autonomía y capa- cidad técnica de las burocracias estatales. Pero como producto de otras Cuadro 1. Indicadores de calidad de reformas judiciales en países seleccionados 1 República El Indicadores Costa Rica Chile Argentina Panamá Paraguay Bolivia Dominicana Salvador Guatemala Honduras Total 18 1 8 3 –1 –2 –3 –3 –10 –16 Poderes judiciales   4  3 3 2 3 1 1 Garantías de 4 3  2 2 0 0 –1 –3 –4 operación Recursos de 2 1 1 –1 –2 –1 0 2 2 –1 financiación Clasificación 1 3 –1 –3 –1 0 0 –2 –2 –3 y selección de jueces Transparencia y  2 –1 1 1 –3 –2 –3 –3 –4 responsabilidad Eficiencia 1 1 0 –1 –4 –1 –3 –2 – – Fuente: capítulo 3. Nota: Los números mayores indican reformas de mejor calidad. EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA 1 reformas se han producido muchos otros cambios en la administración pública, dando como resultado final una gran heterogeneidad de formas organizativas y configuraciones burocráticas, incluso dentro de un mismo país. Evaluar el avance de estas reformas es una tarea compleja, debido no sólo a esta diversidad sino también a las limitaciones de información básica sobre el tamaño y funcionamiento del servicio civil. Con algunas excepciones importantes, las reformas han conducido a reducir el tamaño del empleo público, que para la región como un todo pasó de ,4% de la población en 199 a algo más de 4% en 1999. Sin embargo, los promedios regionales esconden grandes diferencias entre países. Las burocracias de Chile y Colombia son las de menor tamaño (1% de la población), mientras que en Panamá, Uruguay y Venezuela, para mencionar sólo algunos casos, su tamaño es superior a % de la población. En términos de costos, la nómina estatal representa entre 6% y 10% del PIB en la mayoría de países, con excepción de Chile y Guatemala donde se ubica por debajo de 4% del PIB. En la mayoría de países, aunque las reformas han producido una disminución en el empleo público, han implicado un incremento en su costo. No obstante, la información sobre tamaño y costo de la nómina estatal dice poco acerca de la calidad de la administración pública. Por eso, el Diálogo de Transparencia y Gestión Pública del Banco Interamericano de Desarrollo ha construido una serie de indicadores cualitativos que miden los niveles de eficiencia de la burocracia, el grado de conexión entre los sistemas de servicio civil y las prioridades estratégicas de los gobiernos, así como el grado de autonomía, profesionalismo y capacidad técnica del servicio civil. Al analizar todas estas variables, Koldo Echebarría y Juan Carlos Cortázar, en el capítulo 4, concluyen que sólo dos países –Chile y Brasil– tienen burocracias funcionales, eficientes, autónomas y, sobre todo, sintonizadas con las prioridades de los gobiernos (gráfico 1.2). Un segundo grupo de países, entre los que incluyen a Argentina, Colombia, Costa Rica, México, Uruguay y Venezuela, se encuentran en una categoría intermedia en la que los avances han sido modestos, lo que sugiere la necesidad de reformas adicionales. Por último, un amplio grupo que comprende a Bolivia, Ecuador, Perú y todos los países centro- americanos, con excepción de Costa Rica, presentan índices de calidad burocrática insatisfactorios. Las reformas de la administración pública han sido muy diversas en su profundidad y eficacia. Tres dimensiones clave de la reforma han sido el tamaño de la burocracia, la introducción de criterios de mérito para la selección de funcionarios y la flexibilización de la gestión de los recursos humanos. En las tres dimensiones se encuentran contrastes marcados en las reformas de unos países y otros. Considérese, por ejemplo, los casos de Uruguay y Perú en relación con el tamaño de la burocracia. Entre 0 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 1. Calidad de la administración pública Brasil Chile Costa Rica Uruguay Colombia Argentina México Jamaica Trinidad y Tobago Venezuela República Dominicana Guatemala Bolivia Nicaragua Ecuador Perú Paraguay Honduras Panamá El Salvador 0 10 20 30 40 50 60 70 �ndice de calidad (escala 0–100) Fuente: capítulo 4. 1997 y 2000 en Uruguay se redujo la planta de personal con un progra- ma que incluyó la restructuración de funciones, el retiro voluntario con incentivos de numerosos funcionarios y el rediseño de los sistemas de remuneración. El programa no solamente apoyó con éxito la reubicación por fuera del sector público de cerca de 3.00 personas, sino que redujo los costos de funcionamiento del sistema público y facilitó la reorga- nización funcional. En Perú, en 1991, el gobierno puso en marcha un programa de “compra� de renuncias de funcionarios públicos que redujo la planta en cerca de 300.000 personas. Sin embargo, al año siguiente se reanudó la incorporación de personal mediante “contratos por servicios no personales� para evadir las restricciones, llevando en la práctica a la informalización del empleo público, sin reducción significativa del número de funcionarios. La introducción de criterios de mérito y desempeño también ha te- nido desenlaces diversos. En Chile es una pieza central de la estrategia de gestión por resultados que se ha profundizado en forma gradual pero efectiva en los últimos años. En el caso de Brasil, el fortalecimiento de la meritocracia en el gobierno federal ha elevado de 39% en 199 a 63% en 2001 la proporción de funcionarios con diploma universitario. En Costa Rica cerca de la mitad de las plazas del gobierno central se cubren con selecciones basadas en mérito, gracias a la relativa independencia de que UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA 1 goza la entidad que controla los procesos de selección. En cambio, en los demás países centroamericanos el ingreso a la administración pública y el progreso en la carrera están fuertemente influidos por criterios políticos o clientelares, y diversos esfuerzos por introducir mecanismos técnicos de selección han sido rápidamente abandonados. La flexibilización de la gestión de recursos ha ido de la mano de la profesionalización en la mayoría de países. Sin embargo, a pesar del éxito de la reforma de la administración pública iniciada en Brasil en 199, se terminó fortale- ciendo las meritocracias tradicionales de la administración central, más que reformando el aparato estatal bajo esquemas gerenciales. Más que en ninguna otra área, la reforma de la administración pública está condi- cionada en su alcance y efectividad por el peso de las prácticas políticas y la cultura de cada país. Descentralización fiscal, tributaria e institucional La situación de crisis fiscal e inflacionaria en que se encontraba inmersa la mayor parte de América Latina hacia finales de los años ochenta fue el factor propulsor de la primera generación de reformas, que se ocupó primordialmente de la estabilización macroeconómica y la liberaliza- ción de los mercados que estaban más reprimidos. La situación de crisis convenció a los líderes políticos de la conveniencia de dar autonomía a los bancos centrales, que fue una de las primeras reformas en el campo de las instituciones macroeconómicas. Entre 1988 y 1996, los bancos centrales de 12 países latinoamericanos fueron reformados por ley o por Constitución, otorgándoles mayor autonomía en el diseño y ejecución de la política monetaria con el objeto de asegurar la estabilidad de pre- cios. Un elemento central de la mayor autonomía consistió en limitar el acceso del gobierno al financiamiento del banco central. Estas reformas contribuyeron efectivamente a reducir la inflación pero, en forma muy reveladora, el grado de éxito tuvo más que ver con la independencia operativa de los bancos centrales para manejar los instrumentos de po- lítica monetaria y fijar sus objetivos, que con el grado de independencia formal o de jure consagrado en las normas (Jácome, 2001). Así las cosas, limitar el acceso de los gobiernos a los recursos de emisión en muchos países demostró no ser suficiente para asegurar la autonomía monetaria de los bancos centrales y para impedir el endeu- damiento excesivo de los gobiernos, especialmente en un contexto de acceso renovado al financiamiento externo y de crecientes necesidades de recursos fiscales debido a la pérdida de recaudos tributarios por cuenta de la apertura comercial y la mayor movilidad internacional de las bases tributarias, y en razón de las mayores presiones de gasto como resultado de la democratización y las tendencias de descentralización en algunos  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA países. Este contexto explica la importancia que adquirieron las reformas institucionales en el área fiscal durante los años noventa. Reformas a las instituciones presupuestales Los resultados fiscales no son producto de las decisiones de un planifica- dor social pendiente de velar por el bienestar colectivo, sino el resultado de procesos políticos donde una diversidad de actores persiguen sus pro- pios intereses o los de sus representados. Las instituciones presupuestales deben cumplir el objetivo de disciplinar el comportamiento de estos actores para evitar la “tragedia de los comunes�, es decir el gasto exce- sivo e ineficiente de los recursos públicos. En un estudio pionero sobre el tema, desarrollado en el BID a mediados de los años noventa (Alesina y otros, 1996), se identificaron tres grupos de reglas que contribuyen a evitar la tragedia de los comunes en materia fiscal: a) las restricciones numéricas sobre el monto o la trayectoria del déficit, el gasto público o el endeudamiento; b) las reglas de procedimiento que establecen una separación clara de responsabilidades entre el ejecutivo y el Congreso en las decisiones presupuestales para evitar que éste decida aumentos del déficit fiscal o del gasto total, y que centralizan en el ministro de finanzas las decisiones de control final del gasto para imponer disciplina sobre los ministerios de línea; y c) las reglas de transparencia que facilitan la vigilancia pública y el control centralizado del presupuesto. En el capítulo , Gabriel Filc y Carlos Scartascini utilizan este enfo- que analítico para estudiar las tendencias de reforma de las instituciones presupuestales entre comienzos de los años noventa y 200418. Como se resume en el cuadro 1.3, prácticamente todas las reformas han ido en la dirección de mejorar el control de los resultados fiscales. En materia de restricciones numéricas hubo avances en 12 de los 18 países considerados. Un grupo importante de países optó por promulgar leyes integrales de “responsabilidad fiscal� que incorporan límites al gasto, al déficit o a la deuda pública.19 En Chile, aunque no existe una ley, se estableció la regla de alcanzar un superávit de 1% del PIB en años normales, o mayor cuando suben los precios del cobre o la economía se encuentra en auge (y viceversa). Aparte de estos límites, varios países cuentan con marcos 18 El estudio original del BID obtuvo información para 1990-93, que es la base para la comparación con la situación actual. Sin embargo, Filc y Scartascini tie- nen en cuenta otros aspectos de las instituciones presupuestales que no fueron estudiados o no son comparables con el estudio anterior. 19 Argentina (1999), Brasil (2000), Perú (2000 y 2003), Panamá (2002), Ecuador (2002), Colombia (2003) y Venezuela (2003). En Guatemala se firmó un pacto fiscal en 2000 que establece metas numéricas, pero no tiene vigencia legal. UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  plurianuales para dar previsibilidad y flexibilidad a las metas anuales. Las leyes de responsabilidad fiscal de Argentina y Perú establecieron, además, fondos de estabilización de ingresos tributarios y la de Ecuador creó un fondo de estabilización de ingresos petroleros. También se crearon fondos de estabilización petrolera en Colombia, México y Venezuela (en adición al fondo del cobre chileno en funcionamiento desde 1987 y el cafetero en Colombia desde 194020). Varios países establecieron también restricciones fiscales numéricas a los gobiernos subnacionales, que se mencionan en la sección de descentralización más adelante. En el campo de las reglas jerárquicas o de procedimiento, las reformas han sido mucho menos extensas. Excepto en Guatemala, en América Latina las legislaturas tienen restricciones para modificar el monto del gasto total o del déficit propuesto por el ejecutivo (aunque en Bolivia y Paraguay no operan en la práctica). De igual forma, exceptuando sólo seis países (Bolivia, Guatemala, Honduras, Panamá, Perú y Venezuela), es el ministro de finanzas quien tiene la última palabra en las discusio- nes presupuestales, lo cual facilita el control fiscal. Ecuador fue uno de los pocos países donde hubo un cambio importante en esta relación de poderes, que tuvo por objeto limitar las potestades del Congreso frente al ejecutivo. Con el ánimo de fortalecer la autoridad del Ministerio de Finanzas frente a las demás unidades del gasto, los principales cambios tuvieron que ver con las prácticas de administración de los recursos, y especialmente con la gestión de caja y el manejo de la deuda. Un elemento central de esas reformas ha sido la introducción de la cuenta única del tesoro, que han adoptado 14 países, mejorando así el control de caja (aunque no necesariamente el control de causación) sobre los recursos fiscales. Las normas de transparencia han adquirido importancia en la última década con la expedición de leyes que establecen el libre acceso a la información y la divulgación de los resultados fiscales. Doce países han expedido normas con el propósito de mejorar la transparencia, y en cinco de ellos esas normas son parte integral de los principios legales de responsabilidad fiscal. Como en el estudio de hace una década (Alesina y otros, 1996), en la investigación reciente de Filc y Scartascini se encuentra que los resultados fiscales claramente tienden a ser mejores en países que tienen buenas instituciones fiscales. El déficit fiscal primario en los países con peores instituciones es mayor en 2, puntos del PIB que en los países con las mejores instituciones. Los autores hacen notar que las restricciones nu- méricas y las reglas de procedimiento están más claramente relacionadas con los resultados fiscales que las reglas de transparencia, posiblemente 20 Que es de naturaleza privada, no fiscal. Cuadro 1. Reformas a las instituciones presupuestales  Reglas fiscales Reglas jerárquicas Normas de transparencia Marco de Regulaciones Reglas Fondo programación Poder del Poder del ministro Cuenta Ley de de difusión de País numéricas contracíclico plurianual ejecutivo de finanzas única transparencia información Argentina +® +® + + + +® Bolivia + + Brasil +® + + +® Colombia +® + +® + + +® Chile + ®a + ®a – + Costa Rica + + Ecuador +® +® +® + + +®, + El Salvador + + Guatemala + + + Honduras + + México + + + + (Continúa en la página siguiente) EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 1.) Reglas fiscales Reglas jerárquicas Normas de transparencia Marco de Regulaciones Reglas Fondo programación Poder del Poder del ministro Cuenta Ley de de difusión de País numéricas contracíclico plurianual ejecutivo de finanzas única transparencia información Nicaragua + + + + Panamá +® + + + UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA Paraguay – – + Perú +® +® +® + +®, + República + + Dominicana Uruguay + + + Venezuela + + + Fuente: capítulo . Notas: + = mejoría; – = retroceso; ® = la reforma indicada es parte de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). a. En Chile la LRF no tiene fuerza legal.   EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA porque éstas tienen un papel complementario. Sin embargo, como se advierte en el estudio de Alesina y otros, un buen índice no es garantía de éxito, porque las mejores normas fiscales pueden no funcionar cuando los incentivos políticos no están bien alineados o cuando surgen circuns- tancias extraordinarias que no se pueden acomodar políticamente. A una conclusión semejante se llega en una evaluación detallada de estudios de casos sobre la eficacia de las reglas numéricas incorporadas en las leyes de responsabilidad fiscal (Kopits, 2004). Más que el diseño técnico o la jerarquía legal de las normas, lo que importa para su cumplimiento es la transparencia de las cuentas fiscales, la calidad de los procesos de formu- lación, aprobación y ejecución del presupuesto y el apoyo del electorado. Por consiguiente, la eficacia de las instituciones formales (que son más susceptibles de definir y medir) depende fuertemente de las instituciones informales, especialmente de la cultura y las prácticas políticas. Reformas tributarias La política y la administración tributarias han sido áreas muy activas de reforma desde la crisis de los años ochenta, y especialmente en la primera mitad de los noventa. Las medidas de apertura, la globalización y la sustancial reducción de la inflación –que limitaron las posibilidades de financiamiento del déficit fiscal con emisión monetaria– fueron los factores detonantes de esta presión reformadora. En este contexto, el objeto primordial de las reformas tributarias de las dos últimas décadas ha sido aumentar el recaudo sin generar costos excesivos de administración. Sin embargo, éste no ha sido el único objetivo. Consistente con las tendencias internacionales, las reformas propuestas por los gobiernos desde finales de los ochenta han buscado mejorar la neutralidad y la equidad horizontal reduciendo diferencias de tratamiento entre sectores y eliminando incentivos y exenciones. La búsqueda de la neutralidad suele facilitar la administración tributa- ria, pero no suele suceder lo contrario. Los impuestos a las transacciones financieras, la generalización de los mecanismos de retención de impues- tos, las unidades de grandes contribuyentes y la introducción de sistemas simplificados de recaudos para las pequeñas empresas han sido medidas administrativas efectivas para aumentar el recaudo que han entrado en conflicto, no sólo con la equidad horizontal sino con la eficacia de las normas legales, haciendo más válida que nunca la observación de Richard Bird de que “en los países en desarrollo, la administración es la política tributaria� (Bird y Casanegra, 1992, Shome, 1999). La búsqueda de la progresividad (es decir, la equidad vertical) ha pasado a ocupar un papel bastante modesto en las reformas propuestas UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  por los gobiernos, que han dado una gran importancia al impuesto al valor agregado (IVA) como instrumento de recaudo. Más bien han sido los Congresos los que se han opuesto con frecuencia a las propuestas de ampliación de la base del IVA y de unificación de sus tasas, por considerar que se trata de un impuesto regresivo por naturaleza. En el capítulo 6 intento mostrar cómo la búsqueda de mayores recau- dos, mayor neutralidad y una administración tributaria más eficaz, pro- dujo cambios profundos en los regímenes tributarios de América Latina. En el impuesto de renta a las empresas el cambio más importante fue la reducción de la tasa de un promedio de 42% en 1986 a 31,7% en 1990 y a 30% desde finales de esa década. En los impuestos a las personas, la reducción de las tasas fue más pronunciada: la tasa marginal más alta pasó en promedio de 0% en 198 a 33,7% en 1990 y a 2% en 2001. Esta aparente pérdida de progresividad se compensó con el aumento del ingreso básico exento (de un promedio de 60% del ingreso per cápita a mediados de los ochenta a 230% en 2001), y con la reducción del nivel de ingreso gravado a la tasa marginal más alta (que pasó de 121 veces el ingreso per cápita a mediados de los ochenta a unas 20 veces el ingreso per cápita a comienzos de la presente década). La transformación más importante en la estructura de los impuestos provino de la expansión del IVA y el aumento de su alícuota, de 10% en promedio a finales de los años ochenta a 1% aproximadamente desde comienzos de los noventa. Los otros impuestos indirectos perdieron importancia, con la notable excepción del impuesto a las transacciones financieras, cuyo uso se extendió desde finales de los años noventa. Además, se eliminaron o simplificaron muchos otros impuestos. Si se juzga por el recaudo tributario total, el efecto de las reformas puede parecer muy modesto. En 2004, el recaudo tributario promedio en América Latina fue 1,7% del PIB, nivel no muy diferente del 1,4% alcanzado en 198, y apenas 1,9 puntos porcentuales por encima del nivel más bajo a que llegaron los recaudos tributarios en 1989. Aunque Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia y República Dominicana aumenta- ron considerablemente los recaudos desde finales de los años ochenta, en Chile, México, Panamá, Trinidad y Tobago y Venezuela se dieron las tendencias opuestas (cuadro 1.4). Sin embargo, debe recordarse que las reformas ocurrieron en un contexto adverso para la tributación, y que el aumento del recaudo no fue el único objetivo de las reformas. Los efectos de las reformas fueron mucho más notables en la produc- tividad de los impuestos (medida por la relación entre el recaudo como proporción del PIB y la tasa del impuesto21). En el caso de los impuestos 21 En el caso del IVA la productividad se calcula más exactamente como la relación entre el recaudo como proporción de la demanda interna (el PIB menos las ex-  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA a la renta la productividad aumentó en promedio 70% y en el caso del IVA se elevó 4%. El efecto combinado de los cambios de tasas y las mayores productividades tributarias fue una mejora en la neutralidad de todo el sistema impositivo, que fue especialmente clara hasta mediados de los años noventa, pues simultáneamente se redujo la importancia de los impuestos más distorsionantes, como los impuestos al comercio, los impuestos indirectos (específicos a diversos consumos) y numerosos pequeños impuestos. En los últimos años las reformas han sido menos efectivas y han introducido modalidades de impuestos y mecanismos de recaudo más dañinos para la neutralidad del sistema. Las mejoras de productividad y neutralidad del sistema tributario hasta mediados de los años noventa fueron comunes a todos los países. Posteriormente los cambios han sido más heterogéneos. La mayor importancia que ha adquirido el IVA como fuente de re- caudo ha suscitado preocupación en diversos medios por sus posibles efectos sobre la distribución del ingreso. Aunque es cierto que el IVA recae mucho más sobre los grupos de bajos ingresos que el impuesto a la renta, su efecto final sobre la distribución del ingreso es de muy poca importancia. Lo que importa realmente para la distribución del ingreso es el monto del recaudo, ya que éste influye mucho más sobre el potencial redistributivo de los impuestos. Sin el mayor recaudo del IVA no habría sido posible elevar el gasto público social, como efectivamente ocurrió en casi todos los países desde 1990, como veremos más adelante. Una cuestión diferente es que el gasto público podría estar más concentrado en los grupos de bajos ingresos, generando así una mayor redistribución. Los retos que dieron impulso a las reformas tributarias de las dos últimas décadas no han desaparecido. La globalización continuará creando “termitas fiscales� que encontrarán nuevas formas de erosionar los recaudos tributarios.22 La creciente importancia de los acuerdos de integración económica hemisférica y mundial implicará sacrificios adi- cionales de recaudos arancelarios. Los regímenes políticos continuarán ejerciendo presión para que los regímenes tributarios respondan a la diversidad de intereses de sus representados, en detrimento del recaudo total.23 Frente a estas presiones, algunos gobiernos seguramente apelarán a nuevos impuestos, efectivos para recaudar aunque dañinos para la in- portaciones más las importaciones) y la tasa básica del IVA. Sin embargo, estas medidas son de todas formas aproximaciones bastante burdas que mezclan en un solo saco los efectos que tienen sobre el recaudo las exclusiones de ciertos ingresos o bienes de las bases tributarias, los tratamientos especiales y exenciones que se conceden a diversos sectores, y los problemas de evasión. 22 La expresión “termitas fiscales� se debe a Tanzi (2001). 23 Un análisis del papel de los sistemas políticos en la definición de la política tri- butaria se encuentra en Stein, et al. (200), capítulo 6. UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  versión o la eficiencia, especialmente en los países donde las posibilidades de continuar aumentando el IVA están limitadas por razones políticas o prácticas. Con suerte, otros intentarán aprovechar mejor el potencial de los impuestos a la renta y la propiedad de las personas, y buscarán que los gobiernos subnacionales desarrollen su propia capacidad tributaria. Descentralización fiscal y política Con las únicas excepciones de Argentina y Brasil, que son países con organización federal, el resto de países latinoamericanos eran muy cen- tralizados política, administrativa y fiscalmente hasta la década de 1980. El retorno de la democracia en sociedades más prósperas, más urbanizadas y más complejas económica y políticamente puso en marcha un proceso de descentralización que aún está lejos de concluir. En 2004, 19,3% del gasto público fue ejecutado por los gobiernos subnacionales, lo que representa un aumento importante frente a los coeficientes de descentralización de 13,1% en 198 o 17,3% en 1996. Argentina, Brasil y Colombia tienen actualmente coeficientes de descentralización del gasto cercanos a 1%, y Bolivia, México y Venezuela cercanos a 30% (aunque Bolivia es uno de los pocos países que ha experimentado una tendencia hacia la recentra- lización). En varios de los países pequeños no ha habido, sin embargo, ninguna tendencia clara de descentralización. Siguiendo el enfoque de un trabajo del BID muy reconocido en esta materia (BID 1997), en el capítulo 7, Robert Daughters y Leslie Harper evalúan el progreso de las diferentes dimensiones institucionales de la descentralización desde mediados de los años noventa. En materia de descentralización política, encuentran que la elección de alcaldes, que ya estaba extendida a la gran mayoría de países hacía una década, ha empezado a llevarse también a los niveles intermedios de gobierno (esta- dos, provincias, departamentos o regiones). Es una tendencia incipiente, pues aparte de los cuatro países federales (Argentina, Brasil, México y Venezuela), sólo Colombia, Paraguay y Perú tienen elecciones en estos niveles de gobierno. Algunos países han cambiado el método de elección de alcaldes de indirecto a directo (Chile, Costa Rica, República Domi- nicana y Venezuela) y han separado el momento de estas elecciones de las de los gobiernos nacionales (Brasil, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y República Dominicana). La elección de alcaldes ha impulsado la demanda política para las otras dimensiones de reforma institucional que forman parte del proceso de descentralización. Hasta mediados de los años noventa, la descentralización de las responsabilidades de provisión de servicios a las comunidades locales se había concentrado en los servicios básicos de Cuadro 1. Recaudo de impuestos en 198-89 y 2000-03 (porcentaje del PIB) 0 Recaudo total de Impuestos al comercio impuestos internacional Impuestos directos IVA Otros País 1– 000–0 1– 000–0 1– 000–0 1– 000–0 1– 000–0 Argentina 12,9 18,4 2,0 1,6 1,2 3,8 2,2 ,7 7, 7,2 Bolivia 14,2 17,4 n.a. 1,1 0,4 2,4 1, 6,0 10,9 7,9 Brasil 16,0 21,0 0,6 0,7 4,4 ,8 ,6 8,3 , 6,3 Chile 19,2 16, 2,6 1,0 3,0 4,4 8,3 8,0 ,4 3,1 Colombia 9,3 13,0 2,2 1,0 3,4 ,1 2,6 ,3 1,2 1, Costa Rica — 12,8 — 1,0 — 3,0 — 4,9 — 3,9 Ecuador 16,8 18,3 2,7 1,6 1,6 2,7 2, 6, 10,0 7,6 El Salvador 12,3 11,0 3,2 1,1 2,6 3,2 n.a. 6,0 3, 0,7 Guatemala 7,9 10,0 2,0 1,3 1, 2, 2,2 4, 2,2 1,7 Honduras 13,6 16,2 ,1 2,3 3, 3, 1,6 , 3,4 4,9 Jamaica 23,8 2,3 ,4 7,4 10,1 10,0 n.a. 3,9 8,4 4,0 (Continúa en la página siguiente) EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 1.) Recaudo total de Impuestos al comercio impuestos internacional Impuestos directos IVA Otros País 1– 000–0 1– 000–0 1– 000–0 1– 000–0 1– 000–0 México 1,6 13,1 0,7 0, 4, ,0 3,3 3,6 7,2 4,1 Panamá 12,1 9,1 2,2 1,6 ,2 3,7 1,3 1,4 3, 2,4 UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA Paraguay 8, 9,8 1,4 1,7 1,3 1,7 n.a. 4,2 ,9 2,1 Perú 10,8 12,4 2,3 1,4 2,0 3,1 2,1 4,9 4,4 3,0 República Dominicana 11,6 1,2 4,6 4,1 2, 3,9 1,3 3,7 3, 3, Trinidad y Tobago 24,0 21,0 2, 1, 9,7 7, n.a. 3,8 11,8 8,2 Venezuela 16,2 11, 1,9 1,1 11, 4,2 n.a. 4,3 2,9 1,9 Promedio 14,4 1,3 2,6 1,8 4,0 4,3 2,9 ,0 ,7 4,1 Fuente: Cálculos del autor basados en estadísticas financieras oficiales, consultas del artículo IV del FMI e informes “Recent Economic Developments� del FMI. Nota: Los recaudos totales de impuestos no incluyen seguridad social. Los promedios no incluyen a Costa Rica. — = no disponible. n.a. = no aplica. 1  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA infraestructura (basuras, mantenimiento de vías y obras urbanas). En la última década se ha extendido a los servicios de nutrición, manejo de hospitales, agua potable y vías interurbanas, los cuales tienen exigencias de organización y demandas de habilidades más complejas. También ha habido cierta tendencia hacia la mayor descentralización en los sectores de educación y otros servicios sociales, como se discute más adelante, aunque condicionada por la resistencia de las organizaciones sindicales en esos sectores. Otros factores que han limitado la descentralización, según Daughters y Harper, han sido la falta de claridad en la separación de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno (Brasil, Colombia, Ecuador) o, en ocasiones, la asignación de responsabilidades sin soporte de recursos o atribuciones fiscales para obtenerlos (Méxi- co). Puesto que la efectiva descentralización de responsabilidades es un proceso gradual y dispendioso, la falta de continuidad en las prioridades de descentralización en los gobiernos nacionales ha retrasado su avance (Ecuador y Perú). Como hay muy pocos impuestos que puedan ser manejados con mayor eficiencia por los gobiernos locales que por los gobiernos centrales, la descentralización de las atribuciones tributarias es siempre insuficiente frente a la descentralización del gasto. Sin embargo, en América Latina hay un potencial de impuestos locales desaprovechado (por ejemplo, en los impuestos a las propiedades inmuebles y al consumo de combustibles) y poco interés político en todos los niveles de gobierno por desarrollarlo. Los gobiernos subnacionales no tienen incentivos para asumir los costos políticos y la rendición de cuentas que acarrea la tributación local. Los gobiernos nacionales no han propiciado una mayor descentralización tributaria pues temen el debilitamiento de los recaudos nacionales y porque no desean desatar competencia o aumentar las desigualdades entre jurisdicciones. Argentina, Brasil y Colombia son los países que han concedido mayores atribuciones tributarias a los gobiernos subnacionales. Brasil es el único país que tiene IVA subnacional, cuyos recursos repre- sentan cerca de la cuarta parte de toda la carga fiscal del país. El creciente desequilibrio entre las responsabilidades de gasto y los esfuerzos de recaudación de impuestos a nivel local se ha cubierto con mayores transferencias de recursos desde el gobierno central, reguladas en la mayoría de los países por sistemas de coparticipación de los ingresos tributarios nacionales. En la literatura sobre descentralización se ha esta- blecido que las transferencias generan menos problemas de ineficiencia y corrupción en el gasto cuando se hacen en forma automática con base en una fórmula transparente. En cuatro de cinco países con información comparable entre 1996 y 2004 hubo una mejoría según este criterio (Chile, Ecuador, El Salvador y Perú), mientras que en Argentina aumentó ligeramente la discrecionalidad en algunos programas. UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  Hacia mediados de los años noventa, Brasil y Colombia enfrentaron serios problemas de sobreendeudamiento de los gobiernos subnaciona- les, seguidos luego por Bolivia, Ecuador y Perú. Esto propició una serie de reformas para limitar la autonomía de endeudamiento y mejorar las instituciones fiscales de los gobiernos subnacionales. En Brasil, Colom- bia, Ecuador y México se establecieron límites al endeudamiento (en los tres primeros casos como parte de las leyes de responsabilidad fiscal). En Colombia se estableció un sistema de vigilancia de las cuentas fisca- les, cuyos resultados determinan los límites de financiamiento de cada gobierno subnacional. En México se limitó el crédito que los bancos de desarrollo subnacionales pueden prestar a sus gobiernos y se prohibió todo rescate por parte del gobierno nacional. A pesar de estas medidas, en la mayoría de los demás países la posibilidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales depende de aprobaciones discrecionales por parte del gobierno nacional, que no garantizan la disciplina. Daughters y Harper presentan un indicador sintético que intenta me- dir la calidad y la consistencia de las diferentes dimensiones institucionales de la descentralización y para esto tienen en cuenta lo siguiente: a) si hay elecciones de alcaldes y gobernadores, b) qué responsabilidades de ejecución del gasto tienen estos gobiernos, c) de qué tantas atribuciones tributarias gozan, d) qué tan automáticas y de libre asignación son las transferencias de recursos fiscales, y e) qué tan controlado está el en- deudamiento de los gobiernos subnacionales.24 Este índice de “madurez del proceso de descentralización�, como ellos lo denominan, indica progresos en las instituciones de descentralización en todos los países en la última década, con cambios pronunciados en Bolivia, Ecuador y Perú (gráfico 1.3). Argentina, Brasil y Colombia aparecen como los países con mayor avance en el conjunto de dimensiones institucionales de la descentralización, seguidos por Bolivia, Chile y Ecuador. Hay una estrecha correlación entre la madurez institucional del proceso de des- centralización y el coeficiente de descentralización del gasto2 (e incluso entre los cambios en ambas variables26), que sugiere que hay un proceso de aprendizaje y adaptación institucional a medida que se profundiza la descentralización. 24 Para cada una de estas dimensiones se construye un índice en una escala que va de cero a uno, donde uno representa las instituciones más adecuadas para la descentralización. El índice de “madurez del proceso de descentralización� se calcula como el promedio de estos cinco índices menos la mitad de la desviación estándar de los cinco índices. Con esta corrección se busca castigar la inconsis- tencia entre las distintas dimensiones de la descentralización. 2 0,92, calculada para 2004, con base en el gráfico 7.8. 26 0,71, calculada para los cambios entre (cerca de) 199 y 2004, con base en el gráfico 7.8.  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 1. �ndice de madurez del proceso de descentralización Argentina Brasil Colombia Bolivia 2004 Chile 1996 Ecuador Paraguay Honduras Perú Guatemala Nicaragua Costa Rica El Salvador Panamá 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0, 8 0,9 1,0 �ndice (escala 0 – 1) Fuente: capítulo 7. Instituciones de las políticas sectoriales Los criterios para la intervención del Estado en los diferentes sectores económicos ha sufrido grandes transformaciones a lo largo de las últimas dos décadas. Con la crisis fiscal, administrativa y de legitimidad del Estado en los años ochenta, las viejas formas de intervención perdieron su apo- yo. Las reformas hasta mediados de los noventa estuvieron encaminadas principalmente a reducir la participación directa del Estado en las activi- dades productivas y financieras y a remover obstáculos para la iniciativa privada en diversas áreas de la economía. A medida que los procesos de privatización y de liberalización de los mercados perdieron impulso, hasta detenerse prácticamente por completo a finales de los años noventa, fue reconociéndose la importancia de las normas e instituciones de regulación y aceptándose sus limitaciones. De esta forma ha empezado a consolidarse un nuevo paradigma de intervención del Estado en el que ocupan un lugar central las instituciones especializadas en la regulación y supervisión de los diversos sectores económicos, pero en el que ocupan espacio otras formas de acción del Estado para promover el desarrollo de la iniciativa privada en ciertos sectores, actividades, regiones o segmentos de mercado UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  en donde la presencia de externalidades o las fallas de coordinación limi- tan la inversión o la innovación. En esta sección se discuten las reformas de las instituciones del Estado relacionadas con los sectores de servicios públicos, el sector financiero y el sector industrial en general. Los pocos indicadores que permiten comparar a América Latina con otras regiones del mundo en materia de calidad de la regulación de los sectores económicos sugieren que los esfuerzos de reforma institu- cional en estas áreas han dado frutos importantes. Según el indicador diseñado por Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (200) que se presenta en el gráfico 1.4, el país latinoamericano típico tiene un marco regulato- rio semejante en calidad al de los países del sureste asiático y no muy distante del típico de los países desarrollados. Como en otros campos, hay grandes diferencias entre los países de la región, y entre unas áreas de regulación y otras. Además, como se enfatiza en este libro, no exis- ten métodos de regulación universales que puedan operar por igual en todas las situaciones en países con estructuras económicas o políticas distintas. Por consiguiente, estas comparaciones generales deben tomarse con bastante cautela. La propiedad y regulación de los sectores de servicios públicos Las privatizaciones han ocupado un papel protagónico en la agenda reformista en América Latina. Medido en términos del número de em- presas enajenadas, de su contribución al PIB, del valor de mercado y, por supuesto, del monto de los recursos fiscales obtenidos, el proceso de privatizaciones no tiene paralelo. Como resultado de la privatización, la participación en el PIB de las empresas públicas se redujo de 10% del PIB en 1987 a la mitad una década más tarde, y los gobiernos recibieron ingresos por la venta de las empresas un monto superior a US$170 mil millones en el período 1990-99, más de tres veces la cantidad de Europa del Este y Asia Central, la segunda región con mayor venta de activos estatales. La gran mayoría de países privatizaron total o parcialmente los servicios de telecomunicaciones, electricidad, gas, agua y saneamiento. De hecho, 7% de los ingresos por privatizaciones provinieron de la venta de empresas de servicios públicos e infraestructura, mientras que 11% se originó en los sectores de servicios financieros y 14% en otros sectores. Sin embargo, las privatizaciones no avanzaron uniformemente en todos los países de América Latina. Argentina, Bolivia, Chile y Perú fueron los privatizadores más ambiciosos, mientras que Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Uruguay decidieron mantener una fuerte presencia del Estado en diversas actividades económicas, y especialmente en los sectores de servicios públicos e infraestructura.  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 1. Calidad regulatoria, 2004 Desarrollados América Latina Asia oriental Europa oriental Resto de Asia Medio Oriente �frica Chile Costa Rica El Salvador México Uruguay Panamá Brasil Perú Bolivia Guatemala Colombia Nicaragua Honduras Ecuador Paraguay Argentina Venezuela −1,5 −1,0 −0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0 Distancia (en desviaciones estándar) con respecto al promedio mundial Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 200. Un aspecto interesante del proceso de privatizaciones que analizan Alberto Chong y Juan Benavides, en el capítulo 8, fue la exclusión de ciertos sectores, considerados “estratégicos�. Este fue el caso de la elec- tricidad en Brasil, las telecomunicaciones en Costa Rica y Uruguay, el transporte y los servicios de saneamiento en Perú, el cobre, los puertos UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  y el petróleo en Chile. Prácticamente todos los países mantuvieron una importante presencia estatal en la banca. La gran heterogeneidad de los sectores estratégicos sugiere que las consideraciones de carácter político, cultural e histórico han sido dominantes en la escogencia de los sectores susceptibles de ser privatizados. En los últimos años, el proceso de venta de activos estatales parece haberse detenido, en parte por la dificultad de reformar la propiedad estatal en los sectores más sensibles desde un punto de vista político que, de nuevo, varían de país a país. La dificultad política contrasta con la evidencia reciente sobre los re- sultados de las privatizaciones, especialmente en los sectores de servicios públicos e infraestructura. Desde una perspectiva económica, los estudios son contundentes a la hora de estimar las ganancias en eficiencia asociadas al proceso de enajenación de activos públicos. En promedio, la relación ingresos operativos a ventas aumentó en 14 puntos porcentuales en las empresas privatizadas en la región. Con base en los estudios para cinco países que se reseñan en el capítulo, puede afirmarse contundentemente que la principal razón de la mayor rentabilidad fue el aumento de la eficiencia, en gran medida gracias a la modernización tecnológica y la eliminación de empleo redundante, y no el aprovechamiento de ventajas monopolistas. En efecto, los costos unitarios se redujeron, en promedio, 16% después de las privatizaciones, la relación ventas/activos aumentó 26% y la relación ventas/empleo se elevó un impresionante 70%, y todo ello en un contexto de expansión de los servicios y de mejoras de cali- dad. Por supuesto, ocurrieron casos en los que no se observaron estos resultados tan favorables. A partir de la información disponible, puede concluirse que los fracasos en los procesos de privatización estuvieron asociados a deficiencias en los marcos regulatorios que permitieron al in- versionista privado ejercer poder de mercado, impidiendo a los consumi- dores participar de los beneficios de la privatización. La reacción pública en contra de las privatizaciones se debe no sólo al éxito económico que representaron las empresas privatizadas para los nuevos inversionistas, sino también a la resistencia y visibilidad de los trabajadores despedidos y al halo de corrupción que rodeó muchas de estas operaciones. Dado que el grueso de las privatizaciones se concentró en los ser- vicios públicos y la infraestructura, el mayor desafío que enfrentaron los gobiernos fue desarrollar marcos regulatorios adecuados, especial- mente en aquellos sectores con condiciones de monopolio natural o estructuras de mercado oligopolistas. En algunos sectores la regulación operó bastante bien. Por ejemplo, en el caso de la telefonía la evidencia indica que cuando las privatizaciones se dieron en contextos en los que existía un regulador independiente, los resultados fueron favorables en términos de eficiencia laboral y densidad de líneas. Como además los precios de venta de los activos privatizados fueron mayores en aquellos países que contaban previamente con entes reguladores, era deseable  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA tener una regulación eficiente con antelación a los procesos de privati- zación. Por consiguiente, puede parecer paradójico que ésta haya sido más la excepción que la regla, ya que las privatizaciones se hicieron, en su mayoría, antes de que hubiera un marco regulatorio adecuado. El sector de la infraestructura de transporte es un buen ejemplo de la filo- sofía ‘privatice ahora, regule después’. El costo de esta estrategia no ha sido despreciable, pues como resultado en este sector la renegociación oportunista de contratos ha sido la norma. Chong y Benavides exploran las dificultades que se enfrentan en la práctica para establecer un marco regulatorio previo a las privatizaciones y señalan los principales desafíos que enfrenta actualmente la regulación. Las instituciones públicas en el sector financiero Reflejando un cambio radical de visión sobre el rol del Estado en las actividades financieras, en las últimas décadas se redujo notablemente la participación de la banca pública y se liberaron todos los aspectos de la intermediación financiera. Como resultado, la proporción de la banca pública se redujo de 64% en 1970 a 40% en 19927, y América Latina pasó de ser la región con menor liberación financiera a comienzos de los años noventa a tener estándares similares a los de los países desarrollados a finales de la década.28 Prácticamente todas las economías de la región eliminaron las regulaciones relacionadas con las tasas de interés, los plazos y la asignación sectorial de los créditos. Además, se redujeron las reservas legales y se eliminaron las restricciones a la propiedad extranjera de los bancos. También se removieron las restricciones al endeudamiento externo del sector privado, así como los controles de capitales y los sistemas de tasas de cambio múltiples. Sin embargo, como advierten Arturo Galindo, Alejandro Micco y Ugo Panizza en el capítulo 9, estas reformas no se tradujeron en una expan- sión más dinámica del conjunto del sector financiero, como se hubiera esperado. La profundidad financiera en América Latina llega apenas a una tercera parte de la que se observa en Asia oriental y la mitad del nivel promedio de las economías desarrolladas. En la práctica, la baja profun- didad financiera refleja que las necesidades de financiamiento de muchas empresas se encuentran insatisfechas o, que en caso de satisfacerse, tienen lugar por fuera de los mecanismos formales de crédito. Aparte de escaso, 27 Existen, sin embargo, grandes diferencias entre países. A mediados de los años noventa, la banca pública representaba más del 0% del total de la banca en Argentina, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay, Uruguay y Venezuela. 28 Según los indicadores de Kaminsky y Schmukler (2003). UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  el crédito en América Latina es costoso y extremamente volátil, como ha sido documentado en un reciente estudio del BID (BID, 2004). En parte como resultado de estos escasos avances, la liberación ha retrocedido en algunos países de la región desde finales de los años noventa. Brasil, Colombia, Ecuador y México, entre otros países, han mantenido o reintroducido inversiones forzosas, crédito dirigido a ciertos sectores y límites superiores a las tasas de interés. Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Perú y Venezuela han establecido gravámenes a las transacciones financieras como medida expedita de fácil recaudo tribu- tario con efectos potencialmente muy dañinos sobre la intermediación financiera. Los escasos avances en ampliar y estabilizar el crédito también han reanimado el interés en la banca pública, aunque con un enfoque influido por las enseñanzas del pasado. La ‘nueva’ intervención pública ha estado guiada por un manejo de los bancos estatales con criterios privados, tanto en el cumplimiento de las normas de regulación prudencial, como en el reclutamiento de personal y su administración. Aunque el nuevo enfoque no descarta la posibilidad de que la banca pública otorgue subsidios, se acepta que debe haber meca- nismos transparentes y explícitos para otorgarlos. Es el caso, por ejemplo, de las garantías parciales y la creación de instituciones especializadas para apoyar ciertos segmentos del mercado de crédito, como el hipotecario. Galindo y coautores argumentan que la falta de mejores resultados después de la liberación financiera puede atribuirse, en parte, a la ausencia de reformas complementarias que interactúan con la liberación financie- ra. La liberación tiene un efecto pobre sobre el crecimiento cuando las instituciones que respaldan los contratos de crédito y la protección de los acreedores son débiles. Si el sistema judicial no está preparado y las regulaciones inhiben el uso de instrumentos para mitigar el riesgo –como las garantías–, no se materializarán los beneficios de la liberación. Lo que es peor, la liberalización puede convertirse en un arma de doble filo, que aumente la propensión a las crisis financieras cuando las funciones de las instituciones de regulación y supervisión son de mala calidad. Con respecto a los estándares de regulación financiera, los requisitos de capital en América Latina son en apariencia relativamente estrictos y acordes con los estándares internacionales. Sin embargo, los aspectos más institucionales de la regulación muestran múltiples defi- ciencias. De un total de 30 principios requeridos para la supervisión bancaria efectiva según el Acuerdo de Basilea29, los países de América 29 El Acuerdo de Capitales de Basilea es un conjunto de principios básicos acepta- dos por los países desarrollados con el fin de regular y supervisar sus sistemas bancarios; esos principios se utilizan cada vez más como puntos de referencia para evaluar la calidad de la regulación bancaria en los países en desarrollo. 0 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Latina cumplen sólo con la mitad. Por ejemplo, en la mayoría de países no se hacen evaluaciones adecuadas de los préstamos bancarios, no se efectúan las provisiones recomendadas, no hay supervisión consolidada de grupos financieros y la agencia regulatoria carece de independencia. Dos áreas de reforma institucional de gran importancia que habían sido virtualmente ignoradas hasta hace muy pocos años son las relativas a los derechos de los acreedores y al manejo de la información crediticia. Estas instituciones son fundamentales en la relación crediticia porque pueden ayudar a resolver los problemas asociados al riesgo moral y las asimetrías de información. La protección de los derechos de propiedad en los contratos financieros es muy débil en América Latina, pero países como México y Brasil han reformado las normas legales recientemente para mejorarlos. En unos pocos países también se han tomado medidas en los últimos años para facilitar el uso y recuperación de las garantías, que se dificulta en la mayoría de países latinoamericanos por la falta de registros adecuados de propiedad, y la lentitud y altos costos de los pro- cesos judiciales. Por su parte, las instituciones de manejo e intercambio de información crediticia (conocidas como bureaus de crédito o centrales de información crediticia) están relativamente bien desarrolladas en América Latina, pero en varios países se encuentran amenazadas actualmente por intentos de limitar el uso de esta información a través de propuestas de ley que abogan incorrectamente por la privacidad de la información. La reforma de las políticas industriales Uno de los principales componentes de las reformas de primera gene- ración fue el desmonte de las políticas industriales asociadas al protec- cionismo, los subsidios selectivos y la intervención directa del Estado en ciertas actividades productivas. El cierre de los otrora influyentes Minis- terios de Desarrollo Económico, que ejemplificó el fin de las políticas de desarrollo productivo enmarcadas dentro del modelo de sustitución de importaciones, llevó a no pocos analistas a sugerir el fin de las políticas industriales. Bajo el nuevo modelo, los mercados se encargarían de la asignación de recursos, de manera que las políticas industriales aparecían como innecesarias e, incluso, inconvenientes. Sin embargo, desde mediados de los años noventa –en parte como resultado de los pobres resultados de las reformas– las autoridades co- menzaron a interesarse por un nuevo tipo de políticas industriales. En la mayoría de países este cambio tuvo lugar entre 1994 y 1996, cuando se adoptaron planes o estrategias de mediano y largo plazo, para el desarro- llo del sector industrial. Las nuevas políticas industriales se convirtieron en la válvula de escape a través de la cual se desfogaron muchas de las UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA 1 críticas relacionadas con los efectos de las reformas estructurales, espe- cialmente en lo relacionado con la capacidad de reconversión industrial de los sectores más afectados por la liberación comercial. Las nuevas políticas vinieron acompañadas de un lenguaje renovado, en el que la búsqueda de una mayor competitividad se convirtió en el factor aglutinante e integrador de iniciativas. En este sentido, más que proponer un regreso al modelo de sustitución de importaciones, la nueva política industrial se propuso orientar la gestión del Estado hacia aquellas actividades y servicios indispensables para mejorar la competitividad de la producción local, como la infraestructura de transporte y comunica- ciones, la disponibilidad de mano de obra calificada y la investigación en ciencia y tecnología, entre otros. La nueva política industrial no subestima la importancia de la estabilidad macroeconómica ni trata de oscurecer o contrarrestar las señales de los precios mediante el uso de subsidios masivos, que en algunos países fueron comunes en el pasado. Como lo anotan Alberto Melo y Andrés Rodríguez-Clare, en el capí- tulo 10, las nuevas políticas industriales se han conducido esencialmente bajo dos modelos alternativos. El primero, un modelo orientado por la demanda, se caracteriza por un esquema en el que todos los grupos de actores interesados (gobierno, gremios, empresarios) dialogan acerca de los vehículos e instrumentos que se requieren para mejorar la com- petitividad. A partir de allí se adquieren compromisos, normalmente estructurados alrededor del concepto de cadenas productivas, en las que el sector privado y el sector público establecen metas específicas orientadas a elevar la productividad y la competitividad. Lo que llama la atención de este modelo es que las estrategias y compromisos están orientados a mejorar las cadenas productivas existentes, más que a introducir nuevos sectores o crear nuevas industrias a la luz de una estrategia de desarrollo de mediano y largo plazos. La política industrial colombiana es un buen ejemplo de este modelo. En contraste, el segundo enfoque, que los autores denominan de orientación estratégica, deliberadamente busca modificar el vector de bienes y servicios producidos, más que apoyar y promover los sectores existentes. La política industrial brasileña se enmarca dentro de este modelo, en el que se busca estimular el desarrollo de largo plazo de sec- tores que se consideran estratégicos, como semiconductores, software, productos farmacéuticos, y de biotecnología y nanotecnología. Aunque bajo este modelo el sector privado también participa, es claro que el sector público juega un papel más activo en la definición de sectores productivos prioritarios. Las nuevas políticas industriales en América Latina combinan una diversidad de elementos: políticas comerciales, de ciencia y tecnología, de promoción de la pequeña y mediana empresa, de capacitación y de  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA desarrollo regional, entre muchas otras. Melo y Rodríguez-Clare no pretenden ofrecer un balance de todas ellas. El capítulo se concentra en las políticas e instituciones de innovación y desarrollo tecnológico, en los incentivos para la producción y la inversión, y en los mecanismos fiscales y financieros para promover las exportaciones. Estas áreas son de interés porque se encuentran en proceso de cambio y permiten identificar contrastes entre lo nuevo y lo viejo. Las políticas para promover la innovación tecnológica han tenido grandes transformaciones en los últimos años, al pasar de un modelo basado en la oferta de investigación y desarrollo por parte de alguna agencia estatal a un sistema de incentivos a la demanda por innovación tecnológica. Los principales componentes del nuevo modelo son: a) una mayor formalización legal del sistema de ciencia y tecnología, b) la creación de fondos (que pueden ser sectoriales o no) para apoyar la modernización tecnológica, c) una activa participación del sector privado en el proceso, y d) la separación en distintas entidades de gobierno de la función de diseño de políticas, por un lado, de las funciones de programación, promoción, ejecución y evaluación, por otro. Brasil da hasta la fecha el ejemplo más acabado de apoyo a la innovación tecnológica a través de fondos para sec- tores específicos, en consonancia con su enfoque estratégico. En contraste, Chile es el mejor ejemplo del sistema más horizontal de apoyo a la ciencia y la tecnología a través de fondos que otorgan subsidios a la demanda sin distinción de sector, que es la esencia del enfoque de demanda. Con respecto a los incentivos a la producción y la inversión, subsis- ten programas de provisión de crédito a largo plazo dirigidos a sectores específicos en unos pocos países de la región y una multiplicidad de incentivos fiscales para apoyar sectores específicos de la economía, entre los que sobresale el turismo (en los países andinos, Centroamérica y el Caribe), así como la minería, la reforestación y otras actividades basa- das en recursos naturales. Pero junto a estos incentivos tradicionales, países como Argentina y Brasil han empezado a desarrollar programas de asociación público-privada para llevar a cabo inversiones en cadenas de producción específicas, con diversos incentivos que van desde el compromiso mutuo de realizar inversiones complementarias, hasta el financiamiento de capital semilla. Las políticas de promoción de exportaciones son de vieja data en la región. Aunque en el pasado los incentivos tributarios fueron generaliza- dos, bajo los nuevos criterios de la OMC se han reducido al reembolso de los impuestos y aranceles sobre las importaciones en los procesos de exportación, especialmente en las principales economías de Suramérica. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en estos países, las exenciones tributarias (tanto en el caso de impuestos directos como indirectos) a las actividades de exportación, son todavía frecuentes en México, Centro- UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  américa y el Caribe. Un caso aparte son las zonas especiales de proceso de productos de exportación, existentes en prácticamente todas las eco- nomías de la región, que son el instrumento favorito para canalizar los incentivos tributarios a inversionistas extranjeros y actividades de expor- tación localizadas en áreas específicas. Por su parte, los incentivos finan- cieros a las exportaciones son frecuentes en las economías de Suramérica –con excepción de Bolivia– y en México, que conservan bancos públicos orientados a la financiación de exportaciones a través de diversas líneas de crédito, normalmente a plazos y tasas más favorables. En contraste, los países centroamericanos y del Caribe han dejado la financiación de las exportaciones en manos de la banca comercial privada. Las agencias de promoción (no financiera) de exportaciones son una constante en la región, con la excepción de Bahamas, Haití, Paraguay y Surinam. Existe una amplia gama de posibilidades institucionales, dependiendo del grado de participación del sector privado y de las actividades de la agencia, que además del suministro de información de mercados en ocasiones se responsabiliza de la promoción de la inversión extranjera directa en el país. No existen evaluaciones empíricas sobre la efectividad de las nuevas políticas industriales y de innovación. De acuerdo con Melo y Rodrí- guez-Clare, los resultados son difíciles de observar no sólo porque estas políticas son aún muy recientes, sino porque han sido aplicadas en forma tímida e inconsistente. Por ejemplo, los montos de crédito otorgados por los bancos de desarrollo son muy bajos en comparación con la experiencia de la República de Corea, y los recursos fiscales asignados a la promoción de la innovación son escasos e inestables. Aunque hay mucha experimentación que puede ser deseable, a menudo no se cum- plen algunos principios reconocidos –como que los subsidios deben ser temporales. Cabe concluir que las políticas industriales y de innovación aún están reinventándose. La reforma de las políticas sociales La organización del sector público en los sectores sociales presenta los rasgos del modelo de Estado centralizado, paternalista y burocrático que se adoptó en América Latina desde la década de 1930 siguiendo el patrón europeo. Ese modelo mostró ser eficaz para la extensión de los servicios y el mejoramiento de las condiciones de salud y educación hasta la déca- da de 1980.30 Por ejemplo, en materia de salud, se pasó de 40 años de 30 Los patrones históricos que se resumen en estos párrafos se encuentran analiza- dos en mayor detalle en BID (2000), capítulo 1.  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA expectativa de vida en 1942 a más de 60 años en 1980 y el progreso fue aún más significativo en los indicadores de mortalidad infantil, aunque también hubo notable progreso en la educación primaria. Los hombres nacidos hacia 1960 (quienes debieron pasar por el sistema educativo entre 1966 y mediados de los años ochenta) recibieron 7,7 años de educación en promedio, mientras que quienes habían nacido alrededor de 1930 sólo habían recibido unos 4,7 años. Las mujeres tuvieron un progreso aun más rápido: de 3,7 años de educación quienes nacieron hacia 1930 a 7,2 años 30 años más tarde. Aunque estos avances continuaron en las dos últimas décadas, el ritmo de progreso se volvió más lento y se hicieron notables las deficiencias de calidad y equidad generadas por el sistema tradicional de organización estatal. Esto fue especialmente notorio en materia educativa, aunque también es válido para la salud y la seguridad social. Los latinoameri- canos que nacieron hacia 1978 recibieron ocho años de educación, con una mejora en una década de sólo 0,4 años en el caso de los hombres y 0,9 años en el caso de las mujeres. La brecha educativa con respecto a Estados Unidos, que se había reducido notablemente hasta la generación de 1960, cambió muy poco posteriormente (y se amplió con respecto a los países del sureste de Asia, donde los logros educativos continuaron mejorando), pues la región fue incapaz de extender a los niveles de se- cundaria los logros de cobertura alcanzados en educación primaria. Lo que fue más grave aún, se hizo evidente que la calidad de la educación en América Latina es muy inferior a la de Asia o Europa oriental, para no hablar de los países desarrollados. Con la crisis fiscal de finales de los ochenta, fueron muy extendidos los temores de que se sometieran los sectores sociales a una asfixia presu- puestal que llevaría a echar por tierra los logros de las décadas anteriores. Paradójicamente, el lento progreso de los indicadores de salud y educación se ha dado en medio de una cierta abundancia fiscal en estos sectores. El gasto social público per cápita (en precios constantes) aumentó casi 0% durante los años noventa31. Únicamente en Ecuador el gasto social per cápita es actualmente más bajo que a comienzos de los noventa, mientras que en Bolivia, Colombia, Guatemala, Paraguay, Perú y República Domi- nicana se ha doblado, si bien desde niveles muy modestos (gráfico 1.). Pero el esfuerzo fiscal que se ha hecho para apoyar los sectores sociales no ha resultado ser muy efectivo: no se encuentra ninguna relación entre el aumento en el gasto en educación y los cambios en la cobertura de la 31 Pasando de 333 dólares en 1990, a 461 dólares en 1998 (a precios de 2000), nivel que no sufrió mayores cambios en los cinco años siguientes (en 2003 fue 481 dólares). Estos datos provienen de Cepal (200). UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  Gráfico 1. Gasto público social per cápita Promedio de países de ALC Argentina Uruguay Costa Rica Chile Panamá 2003 1990 Brasil México Venezuela Colombia Perú República Dominicana El Salvador Bolivia Guatemala Paraguay Honduras Ecuador Nicaragua 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 US $ constantes de 2000 Fuente: Cepal, 200. educación primaria o de la secundaria en la década de 1990.32 (Es ilus- trativo señalar que tampoco entre los países desarrollados se encuentra ninguna correlación entre el gasto público y los indicadores de desarrollo 32 Las correlaciones son -0,088 y -0,06, respectivamente, para datos de 12 países que miden los cambios entre 1990 y 2000 en el gasto per cápita en educación y en la cobertura de la matrícula para los grupos de 12-1 años y 16-19 años (según las cifras que presenta Navarro en el capítulo 12).  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA humano, y que algunos países que redujeron sustancialmente el tamaño del sector público no sufrieron el deterioro de las condiciones sociales que se temían; ver Tanzi, 200). La ineficacia del gasto social puede deberse también al hecho de que, en general en América Latina, está muy poco concentrado en los grupos de bajos ingresos, con la notable excepción de Chile (véase el gráfico 1.6). Este problema tenderá a ser más agudo en las décadas que vienen, con el aumento del gasto en pensiones, que es el componente más inequitativo del gasto social (y que no está incluido en las estadísticas del gráfico). Gráfico 1. Distribución del gasto público social 40 Chile México Porcentaje de gasto público social en educación 35 Costa Rica Brasil Argentina Bolivia y salud recibido por quintil de ingreso 30 Colombia Perú 25 20 15 10 5 0 I II III IV V Quintil Fuente: Cepal, 200. Para resolver los problemas de estancamiento de la cobertura, baja calidad e inequidad que padecen los sectores sociales en América Latina han sido más importantes las reformas institucionales orientadas a cam- biar los incentivos de los proveedores y los usuarios que los esfuerzos fiscales dirigidos a apuntalar los viejos sistemas de organización. En esta sección se resumen las conclusiones centrales de los capítulos del libro dedicados a los sistemas de pensiones, protección social y educación.33 33 Para una valoración de las pocas y en gran parte incipientes reformas en salud, ver Baeza y Packard (2006). UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  Las reformas a los sistemas de pensiones y protección social Los sistemas tradicionales de pensiones garantizadas por el Estado a tra- vés de un sistema colectivo de reparto simple fueron objeto de reformas profundas en 11 países que, entre 1993 y 2004, establecieron sistemas de capitalización individual (donde la pensión depende del monto ahorrado por el individuo), inspirados en el modelo chileno creado en 1981, con miras a mejorar la cobertura de la seguridad social, reducir las ineficien- cias administrativas y financieras, estimular el desarrollo del mercado de capitales y prevenir los futuros desequilibrios fiscales del sistema. En Bolivia, El Salvador, México, Nicaragua y República Dominicana las reformas prevén que el viejo sistema de reparto simple sea totalmente sustituido a la postre por el nuevo sistema de capitalización, como en Chile (cuadro 1.). Colombia y Perú han optado en cambio por sistemas paralelos (en donde los trabajadores pueden escoger a cuál de los dos sis- temas afiliarse), mientras que Argentina, Costa Rica, Ecuador y Uruguay decidieron establecer formas distintas de modelos mixtos que mezclan el sistema público de reparto simple (o de capitalización parcial colectiva), con la capitalización individual para todos los trabajadores. En los demás países no se han establecido sistemas de capitalización individual, aun- que algunos han introducido cambios importantes a las condiciones de afiliación y beneficios del sistema de reparto. Brasil estableció un sistema de cuentas nacionales para los trabajadores privados afiliados al sistema (manteniendo la gestión pública) e inició un proceso de unificación de los regímenes para los funcionarios públicos. Venezuela, que había aprobado en 1998 una reforma de tipo mixto, no la implantó debido al cambio de gobierno, y en 2002 ordenó la integración de todo el sistema provisional con administración pública y capitalización parcial colectiva. Los objetivos de las reformas de pensiones se han cumplido apenas en forma parcial, según se desprende de la evaluación que ofrecen Carmelo Mesa-Lago y Gustavo Márquez en el capítulo 11. En materia de cobertura los resultados no son favorables, pues en promedio en los países que hicieron reformas la cobertura de los sistemas de pensiones en 2004, medida por el número de cotizantes, alcanzó apenas 26% de la fuerza laboral,34 mientras que antes de las reformas era en promedio 38%, y en los países donde no hubo reformas es 46%. Entre las posibles causas de la baja cobertura están las tendencias hacia la informalización del empleo, las altas tasas de contribución a cargo de trabajadores y 34 Las cifras de algunos países no son estrictamente comparables antes y después de la reforma, porque no usan el mismo número de meses para establecer quiénes son cotizantes. Con base en encuestas de hogares, el Banco Mundial calcula co- berturas después de la reforma que son mayores en Argentina, Chile, El Salvador y México que las presentadas en el cuadro. Cuadro 1. Modelos y características de las reformas de pensiones en América Latina, 200  Cobertura (% contribuyentes Promedio sobre fuerza laboral) anual de Costo de la Costo Fondo rendimiento reforma fiscal, Modelos de sistemas Antes de la Después de administrativo acumulativo real hasta 00 001 (% de de pensionesa reforma la reforma (% de recaudos) (% de PIB) (%) PIB) Reformas estructurales Modelo sustitutivo (privado, basado en capitalización individual) Chile: mayo 1981 64,0 (1980) 7,3 19,8 9,1 10,2 –7,2 Bolivia: mayo 1997 12,0 (1996) 10, 9,0 20, 10,4 –3, México: Sep. 1997 37,0 (1997) 28,0 40,3 ,8 7,7 –0, El Salvador: mayo 1998 26,0 (1996) 20,1 18,7 13,7 9,9 –1,4 Rep. Dominicana: 2003-06 30,0 (2000) 14, 7,0 1,9 –8,8 — Modelo paralelo (distribución pública o capitalización colectiva parcial; y privada, basada en capitalización individual) Perú: junio 1993 31,0 (1993) 12,0 21,9 11,0 7,6 –0,7 Colombia: abril 1994 32,0 (1993) 22,0 40,3 10,3 6,9 –1,6 (Continúa en la página siguiente) EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 1.) Cobertura (% contribuyentes Promedio sobre fuerza laboral) anual de Costo de la Costo Fondo rendimiento reforma fiscal, Modelos de sistemas Antes de la Después de administrativo acumulativo real hasta 00 001 (% de de pensionesa reforma la reforma (% de recaudos) (% de PIB) (%) PIB) Modelo mixto (como el modelo paralelo, pero sin elección) Argentina: julio 1994 0,0 (1994) 20,7 17,4 12,0 9,9 –2, Uruguay: abril 1996 73,0 (1997) 8,8 11,9 16,1 12,9 –4,0 UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA Costa Rica: mayo 2001 3,0 (2000) 46,6 — 2,7 6,7 — Promedio 38,0b 29,1 20,7 1,3 7,3 –2,7 Reformas paramétricas o sin reforma Brasil 4,9; 1,0c 4,9 1,6 18,0 n.a. n.a. Guatemala 21,8; 27,9c 21,8 8,7 2,4 10,4 n.a. Honduras 1,7; 19,2c 1,7 0, — 6,2 n.a. Panamá 8,9 8,9 4,8 13,0 ,6 n.a. Paraguay 7,3; 12,9c 7,3 — — — n.a. Venezuela 26,3; 32,7c 26,3 — — n.a. n.a. Promedio 46,6b 41,4 3,9 11,1 4,4 n.a. Fuentes: capítulo 11 y Mesa-Lago (2004) para los datos de cobertura de antes de las reformas. Notas: — = no disponible. n.a. = no aplica. a. Excluye a Ecuador y Nicaragua, en los que no se han implementado los sistemas privados creados por la ley en 2004 y Haití, sin reforma. b. Ponderado según población cubierta. c. El número menor es para el programa general y el mayor incluye casi todos los programas.  0 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA empresas después de las reformas, los altos costos administrativos en los fondos de pensiones, y la garantía de pensión mínima (que puede inducir a los trabajadores de bajos ingresos a dejar de cotizar una vez han ganado ese derecho). En relación con los problemas de ineficiencia administrativa y financie- ra, los resultados han sido mixtos. Por un lado, los costos administrativos en el sistema privado son muy elevados, pues representan en promedio una quinta parte de las contribuciones, debido a los altos costos de mer- cadeo, publicidad y comisiones de los vendedores (mientras que en los sistemas públicos no llegan en promedio a 4% de las contribuciones). Sin embargo, los rendimientos reales de los saldos ahorrados en los fondos privados son respetables: desde el inicio de la operación hasta 2004 estu- vieron por encima de 10% en tres países, y entre 6 y 10% en los demás, con la excepción de República Dominicana. Pero esto no se debe a que hayan logrado diversificar considerablemente su portafolio de inversiones, puesto que en siete de nueve países con información más de la mitad de los fondos están invertidos en papeles públicos y muy poco en acciones u otros instrumentos. La diversificación del mercado de capitales que ha ocurrido en Chile es más bien un caso aislado atribuible sólo en parte a la reforma de pensiones, y mucho a otros factores institucionales. Sin embargo, la gradual acumulación de fondos puede propiciar desarrollos favorables de los mercados de capitales en otros países con adecuada regulación financiera y aislamiento político. Los efectos de las reformas pensionales sobre la sostenibilidad fiscal son objeto de gran debate. En principio, las cuentas de capitalización individual ponen coto al surgimiento de futuras obligaciones fiscales para pagar pensiones. Sin embargo, al crearse estas cuentas manejadas por fondos privados se generan “costos de transición� por el hecho de que el sistema público deja de recibir las contribuciones de los afiliados a los fondos. También hay costos de transición por la expedición de bonos de reconocimiento para los trabajadores que se trasladan del sistema público al privado. Y hay costos fiscales por el pago de las garantías de pensión mínima en el nuevo sistema (que no son costos de transición). La discusión radica en que los costos de transición pueden durar mucho tiempo y exigir un elevado esfuerzo fiscal, lo cual puede elevar el monto y el costo de la deuda pública, e incluso poner en jaque la estabilidad macroeconómica. Por ejemplo, en Chile, después de dos décadas de reforma, el costo fiscal de la reforma en 2001 fue 7,2% del PIB, y en Argentina antes de la crisis 4,6% del PIB. En promedio, en ocho países, los costos fiscales en 2001 fueron 2,7% del PIB. Por consiguiente, la creación de un sistema de capitalización puede ser inconveniente en países que arrancan con altos niveles de deuda pública o instituciones inadecuadas para realizar ajustes fiscales profundos. Estos problemas UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA 1 son mayores donde los sistemas públicos de reparto tienen más años y la estructura de edades de la población es más madura. El remplazo de los sistemas públicos de pensiones por sistemas de capitalización administrados por el sector privado prometía en principio reducir la injerencia del Estado en la seguridad social y, por extensión, la posible intromisión de la política en la protección de los trabajadores. No resultó ser así. El papel del Estado continúa siendo esencial para pro- mover la afiliación, regular y supervisar el sistema, financiar los costos de transición y proveer pensiones mínimas y asistenciales. En la práctica, los papeles del Estado se han multiplicado pues sigue administrando los regímenes públicos que apenas están en proceso de unificación en la mayoría de países (dejando regímenes separados para las Fuerzas Arma- das y, en muchos casos, el sistema judicial y otros sectores). Además, las reformas rara vez se han hecho de un solo golpe, como en Chile. Más común es observar un proceso de reformas que exige una gran injeren- cia del Estado y que abre diversos espacios para la negociación política. Inevitablemente, la protección de los trabajadores continúa bajo la égida de la política, especialmente en los países que carecen de la solidez fiscal y de las instituciones presupuestarias para absorber sin contratiempos los costos de transición de la reforma. Durante los años noventa no sólo se reformaron los sistemas de pensiones, sino también otros componentes del sistema de protección social. Es importante destacar los nuevos programas de transferencias condicionadas para el alivio de la pobreza. Hacia mediados de esos años, Brasil y México fueron líderes en la introducción de este tipo de subsi- dios, que se han extendido luego a Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Jamaica y Nicaragua. Los programas de transferencias directas condicionadas se distinguen por estar dirigidos exclusivamente (al menos en principio) a beneficiarios de bajos ingresos, y porque apuntan a romper el ciclo de pobreza creando incentivos para la educación, la nutrición y la atención médica de los niños. Las evaluaciones de los programas de Colombia, México y Nicaragua indican que han contribuido a aumentar considerablemente las inscripciones escolares3. El efecto sobre asistencia escolar es menos impactante pero también positivo; en cambio no se ha encontrado que estos programas contribuyan a que los niños obtengan mejores resultados en las pruebas de conocimiento. También se han comprobado efectos favorables sobre prevención e incidencia de varias enfermedades y sobre los patrones de alimentación familiar. 3 En México, el aumento de la matrícula en secundaria debido al programa se calcula entre 7,2 y 9,3 puntos porcentuales para niñas y entre 3, y ,8 puntos para niños; en Colombia entre 4 y 6 puntos en las áreas rurales y entre 12 y 14 puntos en las zonas urbanas; y en Nicaragua 22 puntos en las áreas cubiertas por el programa (Rawlings, 2004).  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA La rápida introducción de estos programas de transferencias es pro- misoria, especialmente porque muestra que es posible hacer reformas innovadoras y efectivas en países con circunstancias institucionales muy diversas. Sin embargo, podría afirmarse que es una nueva forma de hacer política social al margen de los canales organizacionales y políticos regu- lares. Existe el temor de que, como ocurrió con los fondos de inversión social (se crearon entidades paralelas para eludir obstáculos institucionales en la ejecución de programas sociales apoyados por organizaciones inter- nacionales), disminuyan las posibilidades de reforma de los ministerios y las demás entidades públicas tradicionalmente a cargo de las políticas sociales. También se discute si, por ser programas nacionales, están ero- sionando el poder político y el espacio de acción de los gobiernos loca- les. Por último, se debate de qué forma deben ser integrados de manera coherente con el resto de los programas de seguridad social. La reforma del sector educativo Tradicionalmente, los sistemas educativos en América Latina han estado organizados en forma centralizada alrededor de un ministerio que realiza las funciones de financiación, asignación de recursos, contratación de personal y control administrativo. Esta organización monopolista genera usuarios débiles, pues las familias y los estudiantes no tienen posibilidad de incidir en las decisiones; genera sindicatos fuertes de maestros, pues crea incentivos para que ellos se organicen también en forma centralizada frente a los gobiernos; y genera estructuras ineficientes de mando porque los gobiernos operan con un horizonte más breve que los usuarios o que los maestros (y por tanto tienden a subestimar los costos y beneficios de las acciones de largo plazo) y porque la naturaleza de los servicios educativos genera serios problemas contractuales (o de agencia), pues las acciones de los maestros y las escuelas son difíciles de monitorear y evaluar, y el tamaño y la complejidad del sector dificulta cualquier esfuerzo de coordinación. En este contexto, son más factibles las reformas orientadas a expandir el sistema que a introducir cambios estructurales al sistema de organi- zación, o a los incentivos con que operan escuelas y maestros (ver Stein y otros, 200, capítulo 10). Sin embargo, en las dos últimas décadas ha habido importantes progresos en tres tipos de reforma estructural que han buscado resolver los problemas de ineficiencia, falta de innovación y adaptación del sistema, y baja calidad en los resultados educativos. Las tres reformas son la descentralización, el desarrollo de sistemas de evaluación y las alianzas público-privadas para la prestación de servicios educativos, las cuales son analizadas por Juan Carlos Navarro, en el capítulo 12, y se resumen en el cuadro 1.6. UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  Aparte de estas reformas a la oferta, por el lado de la demanda ha sur- gido una nueva generación de sistemas de subsidios que busca incentivar a las familias a mantener a los niños en la escuela, como se mencionó en relación con las transferencias condicionales de dinero. La descentralización de la administración, y en menor medida del financiamiento, de los sistemas escolares públicos hacia los gobiernos subnacionales (o directamente hacia las escuelas) ha sido el tipo de refor- ma más común en la región desde los años noventa. La descentralización es una respuesta a los problemas de organización del sector, que busca acercar la toma de decisiones a los usuarios, y por tanto crear algún control democrático sobre las decisiones educativas, con la expectativa de que esto se traduzca en mayor eficiencia, innovación y adaptación a las condiciones locales. En seis países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia y México), las decisiones administrativas se entregaron a los gobiernos subnacionales, y en tres países centroamericanos (El Salva- dor, Guatemala y Nicaragua) directamente a las escuelas. En Honduras, Panamá, Paraguay y Venezuela los intentos de descentralización no se han consolidado o incluso fueron revertidos. Aunque el principal temor a la descentralización ha sido la falta de capacidades en los gobiernos o las comunidades locales, la evidencia es claramente indicativa de que el mejoramiento institucional ha sido, precisamente, el principal efecto de la descentralización, que se ha traducido en mejores capacidades de gestión y en la aparición de mecanismos efectivos de coordinación entre niveles de gobierno. También hay evidencia de que la descentralización ha contribuido a valiosas innovaciones educativas, como el programa de autonomía escolar en el estado de Minas Gerais en Brasil, la introducción de las escuelas de jornada completa en el estado de Mérida en Venezuela y diversas innovaciones en el Distrito Escolar de Bogotá en Colombia. La debilidad más seria de la descentralización educativa ha sido la dificultad en ajustar el sistema de transferencias fiscales o crear las atribuciones tributarias en los gobiernos subnacionales para respaldar el proceso. Esta crítica no aplica a Brasil, donde se logró combinar la descentralización con reformas a los mecanismos de financiamiento e incentivos, con resultados muy alentadores de cobertura y eficiencia en todo el sistema (Kaufmann y Nelson, 2004). En cambio, en Argentina, la falta de respaldo fiscal entorpeció la iniciación del programa, que fue parte de una política de ajuste fiscal, y llevó a la postre, paradójicamente, a que el gobierno federal se hiciera cargo de la financiación de la educación a través del “incentivo docente�. En Venezuela, el proceso de transferir el manejo de las escuelas a los gobiernos subnacionales se paralizó del todo, pues éstos se negaron a asumir los costos de las prestaciones y pensiones de los maestros por falta de recursos. En México las transferencias a los Cuadro 1. Reformas institucionales en educación: descentralización y evaluaciones académicas  Evaluaciones académicas internacionales Responsabilidad principal de Año de Grado de País administración, 00 inicio institucionalización LLECE PISA TIMSS PIRLS Otras Argentina Provincial (1976, 1991) 1993 Intermedio X X X Bolivia Municipal (1994) 1996 Intermedio X Estatal/municipal Brasil 1988 Avanzado X X X (1988, 199) Chile Municipal (1981) 1988 Avanzado X X X X X Departamental/municipal Colombia 1991 Intermedio X X X (1991, 2000) Costa Rica Nacional 1988 Intermedio X Rep. Dominicana Nacional 1991 Intermedio X Ecuador Nacional 1996 Inicial El Salvador Nacional/colegio 1993 Avanzado X (Continúa en la página siguiente) EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 1.) Evaluaciones académicas internacionales Responsabilidad principal de Año de Grado de País administración, 00 inicio institucionalización LLECE PISA TIMSS PIRLS Otras Guatemala Nacional/colegio 1997 Intermedio Honduras Nacionala 1990 Intermedio X México Estatal 1992 Avanzado X X UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA Nicaragua Nacional/colegio 1997 Inicial Panamá Nacionala 1997 Intermedio Paraguay Nacionala 199 Intermedio X X Perú Nacional 1997 Intermedio X X X Uruguay Nacional 1996 Avanzado X X Venezuela Nacionala 199 Inicial X X X Fuente: capítulo 12. Nota: a. El proceso de descentralización puede ser no consolidado o completamente revertido   EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA estados para el financiamiento de las escuelas son objeto de continuas renegociaciones que limitan la efectividad de la descentralización. La segunda reforma de importancia ha sido la introducción de sis- temas de evaluación en 14 países. Esta reforma aparentemente sencilla también ha implicado un desarrollo institucional considerable, asociado a la formación de grupos de especialistas y de direcciones ministeriales o institutos semiindependientes de evaluación, la formación de redes internacionales que hacen viables las pruebas comparativas internacio- nales, y la legitimación política y social de las pruebas. Sin embargo, las evaluaciones son aún un instrumento subutilizado para modificar el funcionamiento y los incentivos del sector, debido a la difusión tardía, incompleta o inadecuada de los resultados para que puedan servir a las decisiones de las familias o de los administradores del sector. Esta deficiencia es menos notoria en el caso de los programas de evaluación y acreditación de universidades en varios países de Centroamérica o en los exámenes para facultar el ejercicio de ciertas profesiones que se han establecido recientemente en Brasil y Colombia. El tercer campo de reforma han sido las alianzas público-privadas que buscan aprovechar las aparentes ventajas de la educación privada en materia de costos y de esquemas de gestión e incentivos para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación financiada con recursos públicos. Han surgido tres formas básicas de crear estas alianzas. El más antiguo es el modelo de subsidios directos a la demanda (vouchers), adoptado por Chile en los años ochenta, y que cubre cerca del 40% de la matrícula primaria y secundaria de ese país en la actualidad. En este modelo los proveedores privados compiten por los estudiantes que son los beneficiarios de los subsidios. Luego está el modelo de “licitación�, ejemplificado por Bogotá, donde los proveedores privados compiten por la administración de escuelas que han sido construidas por el gobierno local, y por último el modelo de “convenio negociado�, tipificado por la red de Fe y Alegría en Venezuela y otros países, mediante el cual el gobierno financia parcialmente escuelas de administración privada a cambio de que den atención a niños de bajos ingresos. Todas estas modalidades comparten la ventaja de efectividad en costos, pero es objeto de intensa discusión técnica si tienen algún beneficio en térmi- nos de calidad. Aunque los resultados escolares de los beneficiarios de los subsidios directos a la demanda son mejores que los de las escuelas públicas, no es claro si esto se debe a que las escuelas privadas producen mejores resultados o a que sencillamente seleccionan a los estudiantes con mejores posibilidades académicas. De igual forma, las escuelas de convenio negociado muestran una clara superioridad frente a las escue- las públicas en indicadores intermedios como las tasas de repetición o abandono, pero no en los resultados de aprendizaje. Por su parte, si bien UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  el modelo de licitación es muy reciente, sugiere que sí es posible diseñar contratos con incentivos adecuados para mejorar el desempeño de los administradores y los docentes. Estas reformas de organización buscan afectar el resultado educativo mediante intervenciones en el lado de la oferta. Únicamente en el sistema de voucher hay una acción directa sobre la demanda, que busca conferir poder al estudiante (en alguna medida también los sistemas de evaluación fortalecen al usuario aunque, como hemos visto, este potencial no se ha aprovechado suficientemente). Por el lado de la demanda, la reforma más importante ha sido la creación de sistemas de transferencias directas de dinero condicionadas, entre otras cosas, a la asistencia escolar, que fueron mencionadas en la sección sobre sistemas de protección social. Conclusión La reforma del Estado ha sido una revolución silenciosa que ha cambiado muchas dimensiones del paisaje institucional en América Latina. Dado el prejuicio muy extendido de que en esta región se han descuidado las reformas institucionales esenciales para el desarrollo, el rasgo más sor- prendente de esta revolución es su extensión y alcance. En prácticamente todas las áreas analizadas en este libro predomina el mejoramiento, o cuando menos la innovación institucional, incluso en áreas de relativa complejidad técnica y política, como son las instituciones fiscales y tribu- tarias o los sistemas de pensiones. Los retrocesos (hacia organizaciones o prácticas inadecuadas a la luz de la experiencia existente) tienden más bien a ser excepcionales o relativamente marginales. El proceso de las reformas que hemos resumido no ha ocurrido en forma aleatoria, aunque tampoco ha respondido a ningún plan precon- cebido. En parte porque la crisis de la deuda que se inició en 1982 y que culminó en 1989 con la expedición del Plan Brady afectó de forma semejante a muchos países, las reformas han tendido a darse en oleadas. Por ejemplo, las reformas tributarias más profundas se concentraron en unos pocos años hacia comienzos de los noventa; entre 1993 y 1998 ocurrieron la mayoría de las reformas de pensiones más ambiciosas, y las leyes de responsabilidad fiscal se expidieron alrededor de 2000. Las privatizaciones, que tuvieron su auge a comienzos de los años noventa, prácticamente se interrumpieron desde 1998. La creación de entidades independientes encargadas de regular los sectores privatizados también se dio en oleadas,36 aunque el proceso de ajuste de la regulación ha sido un 36 Véase Jordana y Levi-Faur (200) para un análisis cuantitativo del proceso de difusión de las agencias reguladoras autónomas.  EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA proceso más continuado. Las reformas menos concentradas en el tiempo han sido las más estrechamente relacionadas con la organización del apa- rato administrativo del Estado y con el funcionamiento de los servicios de educación y justicia. Es notorio que después de la primera oleada en cada área de reforma institucional, los intentos posteriores han tendido a ser más cautelosos en los nuevos países reformadores, y en todas partes han estado seguidos de ajustes orientados a fortalecer y consolidar las reformas iniciales, más que a revertirlas. Todo esto sugiere no sólo que algunas causas externas comunes a la región han sido importantes para desatar procesos de reforma, sino que en la práctica se han dado procesos de aprendizaje y emulación entre unos países y otros. Las reformas institucionales no han tendido a ocurrir en paquetes (bundling), como aparentemente sí fue el caso de las reformas económicas de primera generación en algunos países (Lora y Olivera, 2004). Antes bien, las reformas institucionales se caracterizan por el fraccionamiento (unbundling), a costa muchas veces de la consistencia temporal o la integridad del proceso de reforma sectorial. Por ejemplo, la descentrali- zación del gobierno hacia las provincias y municipios idealmente debería hacerse en forma sincronizada en todas sus dimensiones (asignación de responsabilidades de prestación de servicios, atribuciones para recaudar impuestos, transferencias del gobierno central a los gobiernos locales, atribuciones y límites al endeudamiento), pero lo que se observa en la práctica es que primero se avanza en la asignación de responsabilidades, luego en materia de transferencias, luego en disciplinar el endeudamiento, etcétera. O si se considera la reforma de pensiones, lo ideal sería intro- ducir simultáneamente reformas fiscales para financiar los costos de la transición de un sistema público a un sistema privado o mixto, porque en estos nuevos sistemas el sector público deja de recibir las contribu- ciones de quienes se afilian al sector privado. Con la única excepción de Chile, no se adoptaron oportunamente las medidas de ajuste fiscal necesarias para acomodar la transición. Lo mismo podría decirse de las privatizaciones de las empresas de servicios públicos, en las que el patrón más común fue privatizar primero y regular después, o de la reforma en educación, en la que ciertos avances en materia de descentralización de las responsabilidades no se han apoyado con sistemas adecuados de transferencia de recursos fiscales para financiar esas responsabilidades, o en las que el surgimiento de sistemas de evaluación del desempeño de los estudiantes no ha ido acompañado de cambios de importancia en el sistema de incentivos con que operan las escuelas y los maestros para poder mejorar la calidad de la enseñanza. Este fraccionamiento de las reformas parece deberse a que los go- biernos han tratado de aprovechar espacios políticos, por reducidos que sean, para empujar cambios en la dirección deseada, con la esperanza UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA  quizás de que se generen luego los intereses para continuar el proceso. Las primeras oleadas de privatizaciones en Argentina y Perú, o la reforma de pensiones colombiana son ejemplos especialmente destacados de esta estrategia oportunista de reforma, pero distan de ser los únicos. Estas es- trategias no siempre funcionan: ocasionalmente se han revertido algunas reformas institucionales promisorias (la descentralización en Venezuela) y frecuentemente las reformas oportunistas han tomado su propio curso, difícil de alterar (por ejemplo, impuestos de urgencia, que se vuelven per- manentes a pesar de sus defectos, como los impuestos a las transacciones financieras en varios países) o han generado poderosos anticuerpos para avanzar más (por ejemplo, las escuelas por licitación en Bogotá). Aunque unas cuantas reformas institucionales han buscado reducir los espacios para la discrecionalidad de los políticos (las reglas fiscales, las transferencias automáticas a las regiones, los impuestos planos y sin excepciones, los sistemas únicos de pensiones, etc.), esos espacios se reproducen nuevamente, poniendo de manifiesto que, igual que la naturaleza, la política tiene horror al vacío. Un ejemplo paradigmático es la reforma de pensiones. Sin embargo, esta conclusión no se aplica, o al menos no en igual medida, a las reformas económicas de primera generación, donde una vez que se cerró el espacio para el juego político, no se ha vuelto a abrir, al menos hasta la fecha, pues los bancos centra- les continúan siendo independientes, la apertura de importaciones no se ha revertido y las tasas de interés siguen siendo libres en la mayoría de países.37 Tampoco se ha aplicado, al menos hasta ahora, en la nueva generación de subsidios condicionados a las familias de bajos ingresos (como Oportunidades en México), a pesar de que fueron establecidos al margen de los canales tradicionales de la administración y la política. Todo lo cual refuerza la conclusión central de este libro: es sorpren- dente que se hayan logrado cambios tan profundos en las más diversas instituciones políticas, económicas y sociales, y que esos cambios hayan ocurrido y continúen ocurriendo de forma silenciosa. Sin embargo, las reformas del Estado no siempre han sido exitosas, como hemos indicado en algunos casos en este capítulo y como se discute en mayor detalle en el resto del libro. El fraccionamiento o adopción incompleta de ciertas reformas puede explicar algunos de los fracasos, como acabamos de ver. No obstante, puesto que rara vez existe un plan articulado para llevar a cabo una reforma, aquello que parece ex-post como un caso de frac- cionamiento, puede ser simplemente desconocimiento sobre los reque- 37 Sin embargo, los desarrollos recientes en Argentina bajo Néstor Kirchner y en Venezuela bajo Hugo Chávez, y los anuncios de política de Evo Morales en tor- no a su elección en diciembre de 200, sugieren que es limitada la resistencia de las reformas de primera generación a la intromisión política. 0 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA rimientos de la reforma. Éste puede haber sido el caso de las iniciativas de descentralización tempranas de Brasil o Colombia. Este ejemplo es relevante, además, porque pone de presente que, a diferencia de la mayoría de las reformas económicas de primera genera- ción, que consistían en eliminar o simplificar la intervención del Estado, las reformas institucionales son, por su naturaleza, de mayor complejidad, más inciertas y más difíciles de implementar. Más aun, a diferencia de las reformas económicas de primera generación, por lo general involucran a una diversidad de actores durante el proceso de diseño, aprobación y puesta en funcionamiento, lo cual las hace más dependientes del proceso político. Por consiguiente, sus posibilidades de éxito dependen no sólo de la consistencia y el refinamiento de sus detalles técnicos, sino de si el proceso político para aprobarlas e implementarlas es conducente a soluciones que, aunque técnicamente no sean las óptimas, sean estables, adaptables, coherentes, orientadas al interés público y puedan implemen- tarse con las instituciones formales e informales existentes.38 Por último, el éxito de las reformas del Estado puede verse condicio- nado por los efectos no planeados o no previstos de esas mismas u otras reformas. Hemos visto, por ejemplo, que las reformas de los regímenes para las elecciones legislativas que han tratado de mejorar la representa- tividad, lo han hecho a costa de reducir la efectividad de los Congresos para tomar decisiones. Esto también puede haber afectado la eficacia de las instituciones fiscales, puesto que Congresos más representativos pero más fragmentados pueden ser más propensos a aumentar el gasto público y el déficit fiscal. Estas tendencias al gasto excesivo pueden, en principio, contrarrestarse con instituciones presupuestales más jerárqui- cas, que confieran más poder al ejecutivo para recortar gastos, pero esta discrecionalidad puede dañar la eficiencia de los programas de gasto que sufren los recortes y deteriorar la composición de todo el gasto público, especialmente cuando hay restricciones para recortar unos tipos de gastos y no otros (el gasto en sueldos y salarios de los funcionarios públicos o los pagos de pensiones a los jubilados son menos factibles de sufrir recortes que el gasto de inversión). Es claro, por tanto, que no hay fórmulas mágicas para la reforma del Estado. A lo largo de este libro veremos que algunos principios generales pueden servir de hipótesis iniciales para orientar ciertas refor- mas. Sin embargo, el éxito de cualquier reforma institucional depende no solamente de que se respeten ciertos criterios técnicos básicos, sino de que en sus detalles más específicos la reforma se adapte al contexto institucional y político. 38 Una elaboración extensa de este enfoque analítico es el estudio de Stein y otros (200). UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA 1 Referencias Alesina, Alberto, Ricardo Hausmann, Rudolph Hommes y Ernesto Stein. 1996. “Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America�. Documento de trabajo NBER 86, National Bureau of Economic Re- search, Cambridge, MA. Baeza, Cristian y Truman Packard. 2006. Protecting Households from Health Shocks in Latin America. Washington, D.C.: Banco Mundial. Banco Mundial. 1993. The East Asian Miracle: Economic Growth and Pu- blic Policy (A World Bank Policy Research Report). 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Mark Payne y Juan Cruz Perusia La ola de reformas del estado que se extendió por América Latina ocurrió, en la mayoría de los países de la región, durante la transición desde sistemas políticos relativamente cerrados hacia unos más abiertos y democráticos. La desaparición de los regímenes políticos autoritarios y semiautoritarios fue, en parte, el resultado de la crisis de legitimidad, fiscal y administrativa del Estado desarrollista, como fue analizado en el primer capítulo. En algunos países, principalmente en el Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay), la liberalización política consistió en restablecer las Constituciones democráticas, así como las tradiciones y prácticas democráticas establecidas. En un segundo grupo de países, que comprende a aquellos de América Central, Bolivia y Ecuador, el régimen de transición se inició con la democratización de Estados con muy poca experiencia previa en materia democrática. En un tercer grupo, que in- cluye a México, Paraguay, Colombia y Venezuela, la liberalización política redundó en la apertura de los sistemas monopartidistas o bipartidistas hacia grupos sociales y políticos generalmente marginados. El relativo subdesarrollo de la mayoría de las democracias jóvenes y la necesidad de enfrentar importantes retos, como consolidar la legitimidad política y social, contribuyeron a generar un clima favorable para las frecuentes y profundas reformas de las normas políticas heredadas al momento de la transición democrática. De este inestable entorno surgieron repetidos llamados para estructurar procesos de toma de decisiones colectivas más incluyentes, responsables y eficientes, así como un continuo interés de los grupos políticos en restructurar las normas a su favor. En consecuencia, junto con las profundas reformas a las instituciones económicas y fiscales que se registraron a partir de 1985, las instituciones políticas también sufrieron amplias y reiteradas transformaciones. 66 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Las reformas de las instituciones políticas persiguieron diferentes propósitos. Para que estas reformas puedan ser sancionadas como leyes, deben ser compatibles con los intereses de los grupos políticos dominan- tes. Por ende, es inevitable que las reformas políticas se vean parcialmente influenciadas por los intereses particulares del poder y las élites. En algunas ocasiones estas motivaciones han sido dominantes, aun cuando algunos de los proponentes de las reformas las califiquen como medios necesarios para fortalecer la gobernabilidad democrática. Por ejemplo, las reformas constitucionales de 1993 en Perú eliminaron la cámara alta del Congreso, establecieron un distrito nacional único para la elección de los legisladores (en remplazo del anterior sistema de múltiples distritos) y autorizaron la reelección presidencial, todo lo cual sirvió a los propósitos de debilitar a la potencial oposición política y de centralizar el poder durante la administración Fujimori. Sin embargo, las reformas de las instituciones políticas también pueden ser el resultado de las demandas de los ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil, en busca de un sistema democrático más efectivo y representativo. Tales demandas pueden alterar, por lo menos temporalmente, el balance político de los costos y beneficios de las reformas y conducir a cambios que fortalecen ostensiblemente alguna dimensión del sistema democrático. Las reformas de las instituciones políticas son esencialmente im- portantes por el impacto que pueden tener sobre la capacidad de los individuos para ejercer sus derechos políticos y civiles. Cabe señalar, sin embargo, que estas reformas también son valiosas desde un punto de vista instrumental, en virtud de sus efectos sobre la capacidad de los ciudadanos de discutir y articular las necesidades de la sociedad (Sen, 1999). La construcción de instituciones económicas y sociales eficientes parece depender de que haya instituciones democráticas eficaces que per- mitan el diseño de reglas justas y eficientes; que aseguren una equitativa y permanente aplicación de dichas reglas, y que garanticen su adaptación a las condiciones y necesidades sociales, económicas, históricas y culturales específicas de un país (Payne y otros, 2006; Rodrik, 2000). En conse- cuencia, los avances logrados en algunas áreas de la reforma del Estado descritas en este libro han dependido en alguna medida del desarrollo de un conjunto de instituciones políticas que promueven la cooperación entre actores políticos y sociales (Stein y otros, 2005). Debemos destacar, sin embargo, que múltiples factores complican el análisis del “progreso� en materia de reforma política. En primer lugar, a diferencia de la mayoría de las otras áreas de reforma institucional, existe un menor consenso sobre los objetivos últimos de la reforma. Entre estos posibles objetivos se encuentran la estabilidad política, la eficiencia en el proceso de toma de decisiones, la participación política incluyente, la equidad en la representatividad, la legitimidad política, la REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA 67 transparencia y la responsabilidad política (rendición de cuentas). Por ello, es muy difícil generar consensos acerca de cuál de estos objetivos debe priorizarse en un determinado país en un momento dado. En la mayoría de los casos, la búsqueda de uno de estos objetivos, por ejemplo una representatividad más incluyente, podría ir en desmedro de algún otro, como la eficacia en el proceso de toma de decisiones. En segundo lugar, la teoría que relaciona las reformas de las instituciones políticas con estos objetivos está menos desarrollada que en la mayoría de las otras áreas de reforma. Esto se debe a que la gobernabilidad democrática y el proceso de formulación de políticas públicas son el resultado de la interacción de diversas dimensiones de la institucionalidad política. En este contexto, la comprensión de los efectos de una determinada reforma política sobre el desempeño del sistema democrático requiere que se tomen en cuenta el contexto institucional general, así como la cultura e historia política (Stein y otros, 2005). Sin embargo, es difícil desentrañar los efectos de una reforma porque otros factores, como las crisis económicas o la amplia erosión de la legitimidad del sistema político, pueden opacar sus efectos. Por ende, establecer los efectos de las reformas políticas sobre determinadas características de la gobernabilidad democrática en una región requeriría de un detallado análisis para cada uno de los países que no es el enfoque de este libro. Este capítulo tratará de analizar el estado de las reformas políticas con una amplia perspectiva regional y en forma acotada. En tal sentido presentará, en primer lugar, los efectos teóricos esperados para cada una de las áreas de reforma manteniendo otras reglas institucionales constantes. Cabe señalar que, en algunos casos, las alternativas de re- forma involucran compensaciones entre objetivos teóricos susceptibles de competir entre sí, mientras que en otros los beneficios parecen ser más claros e identificables. A continuación se presentarán las reformas que se han implementado y algunas de las motivaciones subyacentes. Finalmente, se plantearán algunas conclusiones parciales y preliminares sobre los efectos visibles de estas reformas. Panorama de las reformas políticas en América Latina Durante las décadas de los años setenta y ochenta, gran parte de los debates académicos sobre el resquebrajamiento de los sistemas demo- cráticos a lo largo de las décadas anteriores, se centró en la naturaleza presidencialista de los regímenes políticos existentes en América Latina. Algunos analistas sostenían que el presidencialismo, con jefes de gobierno 68 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA elegidos popularmente y por un período fijo, contribuyó a exacerbar los problemas de gobernabilidad. Los mismos analistas argumentaban que estos problemas se hubieran podido evitar, o por lo menos administrar con mayor eficacia, dentro del marco de un sistema parlamentario en el que los incentivos para la cooperación entre el ejecutivo y el legislativo son mayores (Di Palma, 1990; Linz, 1990; Linz y Stepan, 1978, Linz y Valen- zuela, 1994). Cabe destacar que, pese a los méritos de los argumentos de estos comentaristas del presidencialismo, ninguno de los países de América Latina optó por una transformación hacia un sistema parlamentario. Los países no sólo no alteraron la estructura básica de los regíme- nes políticos, sino que tampoco cambiaron formalmente la estructura territorial de sus sistemas políticos. Así, la región sigue teniendo cuatro países formalmente federales –Argentina, Brasil, México y Venezuela–, mientras que el resto son repúblicas unitarias. La estructura de la rama legislativa cambió en Perú y Venezuela, al pasar de sistemas bicamerales a unicamerales. La estabilidad de las estructuras generales de los sistemas políticos podría llevar a concluir que durante las dos últimas décadas la democracia en la región ha sufrido pocas transformaciones en cuanto a su organiza- ción. Sin embargo, éste no es el caso. Aunque la estructura central de los sistemas políticos en la región ha cambiado poco, se han implementado múltiples reformas de las instituciones y de las reglas que, en teoría, deberían afectar directamente las dinámicas de la contienda electoral y de la representación, y el funcionamiento del régimen democrático en general. Las reformas se han llevado a cabo en distintas áreas, incluidos los sistemas empleados para elegir al presidente y a los legisladores, las reglas relacionadas con la reelección presidencial, los poderes constitucionales de los presidentes y de los legisladores, los procesos mediante los cuales los partidos eligen a sus candidatos, y la financiación tanto de los partidos políticos como de las campañas electorales. Además, la descentralización ha otorgado una mayor autonomía política, financiera y administrativa a los niveles subnacionales del gobierno, impulsada esencialmente por la elección popular de autoridades locales (véase el capítulo 7). En países con regímenes presidenciales en los que las ramas del po- der ejecutivo y legislativo se eligen por separado, la interacción entre los sistemas empleados para elegir al presidente y a los legisladores es un factor determinante de las relaciones entre estas ramas y los vínculos de responsabilidad política que se desarrollan entre los representantes elegidos. Las siguientes dos secciones examinan las reformas que han tenido lugar en la elección de los políticos de estas dos ramas. La sección final analiza las reformas a los sistemas de nominación de candidatos y de las reglamentaciones sobre la financiación de los partidos políticos y de las campañas electorales. REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA 69 Reformas a los sistemas de elección presidencial Las reformas adoptadas en materia de la elección presidencial incorporan cambios en el cociente requerido para ganar las elecciones, las reglas rela- cionadas con la reelección, la duración de los períodos presidenciales y las fechas de celebración de las elecciones presidenciales en relación con las elecciones legislativas. Desde 1978 (o el año de transición democrática en cada uno de los países)1 hasta 2005, 14 países reformaron por lo menos uno de estos aspectos del sistema de elección presidencial (cuadro 2.1). Sólo El Salvador, Honduras,2 México y Panamá no realizaron cambios a las reglamentaciones electorales vinculadas con la presidencia. Sistemas de elección presidencial: umbrales para determinar el vencedor Los sistemas electorales presidenciales empleados en la región inclu- yen los sistemas mayoritarios simples (pluralista), los mayoritarios con segunda vuelta y los de segunda vuelta con umbrales reducidos. En el primer sistema el candidato con el mayor número de votos triunfa. En el segundo, un candidato deberá obtener una mayoría (50% más un voto) de los votos para ser declarado vencedor en la primera vuelta. Si ningún candidato obtiene la mayoría, se realiza una segunda vuelta entre los dos candidatos con mayor votación en la primera vuelta. En el tercero, se exige un umbral inferior a la mayoría para que un candidato pueda ser declarado vencedor en la primera vuelta y así evitar una segunda vuelta entre los dos candidatos con el mayor número de votos. Por ejemplo, en Costa Rica, el primer país en adoptar el sistema de umbral reducido, el 1 El año base para el examen de las reformas en este capítulo es 1978 o el año que se considera como el de la transición hacia la democracia. No se especifica un año particular para la transición de México, en virtud de que experimentó un prolongado proceso de liberalización y democratización a lo largo de este período. El año seleccionado como año base para el análisis de México es 1982, porque este es el año en el que se eligió al primer presidente del período com- prendido entre 1978 y 2005. Los años base para cada país son los siguientes: Argentina (1983), Bolivia (1982), Brasil (1985), Chile (1990), Colombia (1978), Costa Rica (1978), Ecuador (1979), El Salvador (1984), Guatemala (1985), Honduras (1982), México (1982), Nicaragua (1990), Panamá (1989), Paraguay (1989), Perú (1980), República Dominicana (1978) y Venezuela (1979). 2 Aun cuando la reforma no se explica por las dimensiones analizadas, en 1985 Honduras experimentó con el sistema de votación simultánea doble para elegir al presidente, en el cual los partidos políticos podían presentar varios candida- tos. El candidato con el mayor número de votos perteneciente al partido con el mayor número de votos era el vencedor. 70 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 2.1 Cambios en las reglas de elección presidencial, 1978 (o año de la transición hacia la democracia) hasta 2005 Países Sistema Simultaneidad Duración con algún País electoral de elecciones del período Reelección cambio Argentina X X X X X Bolivia X X X Brasil X X X X X Colombia X X X Costa Rica X X Chile X X X Ecuador X X X X El Salvador Guatemala X X Honduras México Nicaragua X X X X Panamá Paraguay X X Perú X X República Dominicana X X X X Uruguay X X Venezuela X X X X Total 8 6 7 10 14 Fuente: Payne y otros, 2006. umbral es del 40%; en Argentina el umbral es del 45% o del 40% con una ventaja del 10% sobre el candidato que obtuvo el segundo lugar en las votaciones. El sistema de elección presidencial en un país produce efectos directos e indirectos. Muy posiblemente tiene efectos directos sobre la legitimidad del mandato del presidente. Uno de los objetivos perseguidos por quienes promovieron el sistema de segunda vuelta era asegurar que, aun en un sistema multipartidista, el candidato presidencial que ganara las elecciones obtuviera, a través de la segunda vuelta, un mandato popular más amplio. Esto, supuestamente, le permitiría gobernar de manera más eficaz. Se consideraba que en la segunda vuelta los candidatos tendrían que llegar a acuerdos con otros partidos y grupos de interés, lo cual ofrecería una REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA 71 base política más sólida de la que se obtendría en un sistema pluralista con una minoría de votos. Sin embargo, los efectos indirectos del sistema mayoritario con se- gunda vuelta sobre el sistema de partidos pueden afectar las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo en el largo plazo. Esto, en virtud de que tal sistema electoral tiende a incrementar el número de partidos políticos que obtienen representación en el Congreso. Bajo este sistema, es poco probable que un candidato triunfe en la primera vuelta. Como consecuencia, los incentivos para que los partidos se fusionen o formen coaliciones antes de las elecciones disminuyen y es más probable que los partidos políticos más pequeños presenten sus propios candidatos presidenciales y listas independientes para el legislativo. Asimismo, el sistema mayoritario con segunda vuelta le permite a los ciudadanos votar conforme a sus verdaderas preferencias de partido en la primera vuelta, lo cual contribuye a la fragmentación de la representación en el Congreso y reduce las posibilidades de que el partido del presidente obtenga una mayoría (Jones, 1995; Payne y otros, 2006, Shugart y Carey, 1992). Los estudios empíricos comparativos entre países apoyan la hipótesis de que el número de candidatos presidenciales y el número efectivo de partidos representados en el legislativo tienden a ser mayores en el sistema ma- yoritario con segunda vuelta que en los sistemas pluralistas (Cox, 1997; Jones, 1995 y 1999). La adopción de un sistema de segunda vuelta con umbrales reducidos exige una compensación entre los objetivos de ampliar la base del manda- to del presidente electo y el de promover relaciones más manejables entre las ramas del poder ejecutivo y legislativo. Dicho sistema incrementa las posibilidades de que un candidato sea elegido presidente en la primera vuelta. Como consecuencia, los partidos cuentan con mayores incentivos para conformar coaliciones preelectorales, lo cual tiende a su vez a reducir el número de partidos que presentan listas independientes de candidatos al Congreso, concentrando, por ende, el voto para el legislativo. Las reformas de los sistemas electorales presidenciales no han sido impulsadas únicamente con el propósito de fortalecer los mandatos de los gobiernos y es probable que no se haya prestado mayor atención a las consecuencias vinculadas con la fragmentación del sistema de partidos. Al igual que con otros tipos de reforma política, el interés propio de actores políticos clave fue, en algunas oportunidades, la motivación principal. En algunos casos se favoreció el sistema mayoritario con segunda vuelta cuando dos o más partidos deseaban disminuir las posibilidades de que un partido minoritario pudiera alcanzar la presidencia. En otros casos, se favoreció el sistema de segunda vuelta con umbrales reducidos porque los partidos políticos que contaban con la mayoría del electorado consideraban que esto favorecía las posibilidades de que sus candidatos triunfaran en la 72 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA primera vuelta. Sólo cinco de los 18 países estudiados emplean el sistema pluralista para elegir al presidente: Honduras, México, Panamá, Paraguay y Venezuela. Por su parte, Argentina, Costa Rica, Ecuador y Nicaragua emplean el sistema de segunda vuelta con diversos umbrales. Los otros nueve países utilizan el sistema mayoritario con segunda vuelta. El sistema utilizado para elegir al presidente ha sido objeto de refor- mas en muchos países de la región desde 1978. A comienzos del período analizado la mayoría de los países elegían a su presidente a través del sistema pluralista; ahora la gran mayoría utiliza alguna forma de sistema de segunda vuelta (gráfico 2.1). El cambio hacia un sistema mayoritario con segunda vuelta ocurrió en Colombia, República Dominicana y Uru- guay. En Argentina y Nicaragua se sustituyó el sistema pluralista por el sistema de segunda vuelta con umbrales reducidos (cuadro 2.2). No se han presentado transiciones de un sistema de segunda vuelta a un sistema pluralista. Únicamente Ecuador, mediante la transición del sistema ma- yoritario con segunda vuelta al sistema de segunda vuelta con umbrales reducidos, experimentó una transformación en dirección contraria desde el inicio del período democrático hasta 2005 (Payne y otros, 2006). Se puede hallar evidencia de la tendencia del sistema mayoritario con segunda vuelta a producir una fragmentación del sistema de partidos. Mientras que se observó un promedio de 4,6 partidos efectivos en las contiendas electorales en las que el presidente fue elegido a través del sistema mayoritario con segunda vuelta, sólo se observaron 2,7 partidos efectivos en las elecciones pluralistas y 3,4 en las elecciones por el sistema de segunda vuelta con umbrales reducidos (Payne y otros, 2006). Gráfico 2.1 Sistemas de elección presidencial (número de países) Fuente: Payne y otros, 2006 Nota: a. Corresponde al año de la transición hacia la democracia para cada país, o 1978 en caso de que los países fueran democráticos antes de este año. REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA 73 Simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas La simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas tam- bién afecta la fragmentación de la representación en el Congreso y la posibilidad de que el partido del presidente controle la mayoría de los escaños. Cuando las elecciones para las dos ramas del poder se realizan en momentos diferentes, las opciones de los votantes de entre las listas legislativas no se ven limitadas (o influenciadas) por su elección de pre- sidente, tal y como sucede cuando las elecciones para ambas ramas se realizan simultáneamente. Dadas las pocas restricciones sobre las opciones de los votantes, es posible que un mayor número de partidos participen en la contienda, lo cual tenderá a incrementar el número de partidos que obtienen representación en el Congreso. Además, al realizarse elecciones para el Congreso no simultáneas o de mitad del período, los candidatos del partido del presidente no se benefician de la plataforma de la elección presidencial y es posible que obtengan menos escaños legislativos que si las elecciones se hubieran celebrado simultáneamente con las presiden- ciales. Además, las elecciones no simultáneas, al separar las elecciones presidenciales de las elecciones legislativas y subnacionales, podrían ser vistas como algo positivo pues favorecen el establecimiento de mayores vínculos de responsabilidad entre los votantes y los oficiales electos, así como brindan la oportunidad para que los votantes expresen a mitad del período su aprobación o desaprobación sobre el desempeño del partido de gobierno o de los partidos legislativos. A finales de 2005, doce países contaban con sistemas en los que las elecciones presidenciales y legislativas se celebraban simultáneamente: Brasil, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Ni- caragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela. Los demás países cuentan con sistemas en los que las elecciones para las dos ramas del poder no son simultáneas o son sólo parcialmente simultáneas. Como se muestra en el cuadro 2.1, seis países modificaron, en alguna medida, la simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas entre el año de retorno a la democracia y 2005. Brasil y Ecuador, dos de los países con mayor fragmentación del sistema de partidos, cambiaron sus sistemas electorales de elecciones no simultáneas o parcialmente simultá- neas a elecciones simultáneas. El cambio hacia elecciones completamente simultáneas en Brasil en 1994 fue el resultado de la reducción del período presidencial de cinco a cuatro años, reducción que también se aplicó al período de los legisladores.3 En Ecuador, las elecciones legislativas a 3 Las elecciones tanto para la Cámara de Diputados como para el Senado se rea- lizan simultáneamente con las elecciones presidenciales, pero sólo uno o dos tercios de los miembros del Senado se eligen cada cuatro años. Cuadro 2.2 Reformas a los sistemas de elección presidencial 74 Mayoritario Segunda vuelta con segunda con umbrales Año de la País vuelta reducidos Pluralista modificación Descripción de la modificación Argentina X 1994 De pluralista a segunda vuelta con umbrales reducidos (45% o 40% con ventaja de 10% sobre el candidato que obtuvo el segundo lugar). Asimismo, de elección a través del colegio electoral a elección popular directa. Bolivia Xa 1990 Si ningún candidato obtiene la mayoría en la primera vuelta, el Congreso elige entre los dos primeros candidatos en vez de entre los tres primeros candidatos. Brasil X 1988 Del voto indirecto del Congreso a la votación directa popular. Chile X — Ninguna modificación. Colombia X 1991 De pluralista a mayoritario con segunda vuelta. Costa Rica Xb — Ninguna modificación. Ecuador X 1998 De mayoritario con segunda vuelta a segunda vuelta con umbrales reducidos (50% + 1 o 40% con una ventaja del 10% o más sobre su más cercano competidor). El Salvador X — Ninguna modificación. (Continúa en la página siguiente) EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 2.2) Mayoritario Segunda vuelta con segunda con umbrales Año de la País vuelta reducidos Pluralista modificación Descripción de la modificación Guatemala X — Ninguna modificación. Honduras X — Ninguna modificación. México X — Ninguna modificación. Nicaragua X 1995 De pluralista a segunda vuelta con umbrales reducidos 1999 (45%). A finales de 1999 los umbrales fueron reducidos a 40% y 35% con una ventaja del 5% sobre su más cercano competidor. Panamá X — Ninguna modificación. Paraguay X — Ninguna modificación. Perú Xc — Ninguna modificación. República Dominicana X 1994 De pluralista a mayoritario con segunda vuelta. Uruguay X 1997 De pluralista a mayoritario con segunda vuelta. Venezuela X — Ninguna modificación. Total 9 4 5 Fuente: Payne y otros, 2006. REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA Notas: a. Si ningún candidato obtiene la mayoría de los votos, el Congreso elige al presidente de los dos candidatos con mayor votación en la primera vuelta. b. El umbral es el 40% de los votos. c. La Constitución de 1979 adoptó un sistema mayoritario (pluralista), pero este sistema no se aplicaría durante la primera elección en 1980. En esta oportunidad se aplicó un sistema de segunda vuelta con un umbral reducido del 33% para triunfar en la primera vuelta. En caso contrario, el Congreso debería decidir quién sería el 75 ganador de entre los dos candidatos con el mayor número de votos. El resultado fue que Fernando Belaúnde Terry llegó a la presidencia con el 45% de los votos. 76 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA mitad del período se eliminaron, por lo que ahora la elección de todos los legisladores se realiza al mismo tiempo que la del presidente.4 En Argentina, la reducción del período presidencial de seis a cuatro años incrementó, por lo menos en teoría, la simultaneidad de las elecciones con la eliminación de una de las contiendas electorales de mitad de período.5 Chile experimentó dos reformas que afectaron la simultaneidad de las elecciones. La primera redujo el período presidencial de ocho a seis años, lo cual transformó el sistema de parcialmente simultáneo a uno en el cual las elecciones presidenciales y legislativas se realizan simultáneamente sólo cada doce años. Sin embargo, en 2005, el período presidencial se redujo aún más, a cuatro años, lo cual produjo la plena simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas.6 Sin embargo, en los dos países restantes, el sistema se transformó en la dirección opuesta. En República Dominicana el sistema cambió de plenamente simultáneo a no simultáneo como consecuencia de la única reducción del período de un presidente (Joaquín Balaguer, 1994 a 1996) a dos años, mientras que el período de los legisladores de cuatro años no sufrió alteración alguna. Finalmente, el aumento del período presidencial de cinco a seis años en Venezuela, al mismo tiempo que se mantuvo el período de los legisladores en cinco años, condujo a que las elecciones de las dos ramas del poder se lleven a cabo en años diferentes, coincidiendo sólo cada treinta años. La transición hacia elecciones no simultáneas en República Dominica- na generó, claramente, complicaciones para la gobernabilidad democráti- ca. En 1996, Leonel Fernández Reyna ganó las elecciones presidenciales, pero como resultado de las elecciones legislativas realizadas en 1994 su partido controlaba sólo el 11% de los escaños en la Cámara Baja y 3% de los escaños en la Cámara Alta. De la misma manera y como resultado de las elecciones legislativas del 2002, cuando Fernández fue reelegido a la presidencia en 2004 su partido controlaba apenas el 27% de los escaños de la Cámara Baja y el 7% de los escaños de la Cámara Alta. En comparación, la transformación hacia elecciones plenamente simultáneas 4 Antes de 1988, los diputados elegidos en los distritos provinciales se elegían cada dos años, mientras que aquellos del distrito nacional se elegían cada cuatro años. 5 Habida cuenta que en Argentina la Cámara de Diputados y el Senado cuentan con elecciones cada dos años, con la reducción del período presidencial a cuatro años ahora sólo se celebra un proceso electoral a mitad del período en vez de dos. No existe ley alguna que obligue a las provincias a celebrar sus elecciones el mismo día que las elecciones presidenciales. Por esta razón, en 2003, muchos diputados y senadores provinciales fueron elegidos en una fecha diferente a la de la elección presidencial. 6 La única excepción es que sólo la mitad del Senado se elige cada cuatro años porque los senadores cuentan con períodos de servicio de ocho años. REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA 77 en Brasil en 1994 parece haber facilitado la conformación y la duración de coaliciones de gobierno, al mismo tiempo que incrementó el poder de negociación de los presidentes. El período presidencial y la reelección Permitir la reelección presidencial ha sido un tema de gran controversia en la región. Si bien es cierto que se ha prestado alguna atención a las consideraciones teóricas, tales como que permitir la reelección inmediata facilita la responsabilidad política y electoral o incrementa el riesgo de la acumulación y el abuso del poder, también lo es que la principal fuer- za detrás de las reformas para permitir la reelección ha sido el interés personal de los presidentes con alta aceptación popular, así como de sus partidos políticos. La prohibición de la reelección ha sido liderada, por lo general, por las fuerzas políticas opositoras a los presidentes que fueron reelegidos y percibieron por esta razón un abuso del poder. La teoría del liberalismo democrático apoya la noción de permitir por lo menos una reelección presidencial inmediata. La reelección proporciona una más amplia gama de opciones para los votantes. Prohibir la reelec- ción de presidentes exitosos y populares interrumpe el progreso que se está alcanzando, reduce los horizontes temporales y genera problemas de legitimidad para sus sucesores. La reelección también obliga a una mayor responsabilidad política (rendición de cuentas), porque teóricamente es más probable que los presidentes preocupados por lograr su reelección respondan a los intereses de los ciudadanos. Más aún, sería lógico esperar que la reelección presidencial promueva una gobernabilidad más eficiente, pues es más probable que los presidentes logren mantener un mayor poder e influencia a lo largo de sus mandatos. Sin embargo, si el Estado de De- recho y los controles efectivos sobre los abusos de la autoridad del poder ejecutivo y de la “generosidad� del Estado son insuficientes, la reelección presidencial puede generar los espacios para que se presente una acumu- lación del poder y la subsiguiente erosión progresiva de la democracia. Dentro del marco de las leyes relacionadas con los sistemas de elección presidencial, las reglamentaciones sobre la reelección han sido las que se han reformado con mayor frecuencia. Diez países han cambiado su posi- ción respecto a la reelección y tres de ellos lo hicieron en dos ocasiones (véase el cuadro 2.3). Se permitió la reelección inmediata en Argentina (1994), Brasil (1997), Colombia (2005), República Dominicana (2002) y Venezuela (1998). Cabe señalar asimismo que en Ecuador y Costa Rica7 7 La reelección presidencial se prohibió en Costa Rica mediante reforma constitu- cional de 1969. Sin embargo, la Sala Constitucional tumbó esta reforma en 2003 78 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 2.3 Reformas a las reglas sobre reelección presidencial Reelección inmediata Reelección no inmediata Reelección permitida permitida no permitida Argentina Argentina (1994–hasta el presente) (1983–94) Bolivia Brasil Brasil (1997–hasta el presente) (1985–97) Chile Colombia Colombia Colombia (2005–hasta el presente) (1978–91) (1991–2005) Costa Rica Costa Rica (2003–hasta el presente) (1978–2003) Ecuador Ecuador (1996–2004) (1979–96) El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Nicaragua (1990–95) (1995–hasta el presente) Panamá Paraguay Paraguay (1989–92) (1992–hasta el presente) Perú Perú (1980–93 y 2000– (1993–2000) hasta el presente) República Dominicana República Dominicana (1978–94 y 2002– (1994–2002) hasta el presente) Uruguay Venezuela Venezuela (1998–hasta el presente) (1978–98) Fuente: Payne y otros, 2006. las limitaciones para la reelección se tornaron algo menos restrictivas porque la reelección se hizo posible después de transcurridos uno o dos períodos presidenciales, en vez de estar completamente prohibida. Las reglas para la reelección se tornaron más restrictivas en Paraguay y Ni- caragua. Mientras que en Paraguay la reelección quedó completamente y el país volvió a aplicar la norma original contenida en la Constitución de 1949 por medio de la cual los presidentes pueden reelegirse después de ocho años de concluido su mandato (dos períodos presidenciales). REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA 79 prohibida, en Nicaragua sólo se prohibió la reelección inmediata, es decir, se puede reelegir un presidente después de haber cumplido un período presidencial fuera del cargo. Finalmente, en tres de los países las reglas sobre la reelección se cam- biaron en dos oportunidades. En 1991 la nueva Constitución de Colombia cambió las reglas sobre la reelección, de forma tal que se prohibió com- pletamente la reelección en vez de permitir la reelección no inmediata de los presidentes. Posteriormente, en 2005, una reforma hizo posible la reelección inmediata de los presidentes. En República Dominicana se prohibió la reelección inmediata en 1994, pero se permitió nuevamente ocho años después. La reforma constitucional de 1993 en Perú permitió la reelección inmediata del presidente, pero una reforma promulgada en 2000 permitió la reelección sólo después de un período presidencial tras la culminación del mandato. Es difícil evaluar el impacto de las reformas en esta área. Las restric- ciones impuestas sobre la reelección en Nicaragua, Paraguay y República Dominicana parecen haber estado dirigidas a bloquear la posibilidad de que un líder fuerte dominara una vez más la política por un largo período, tal y como fuera el caso en esos países con Anastasio Somoza (o Daniel Ortega), Alfredo Stroessner y Joaquín Balaguer, respectivamente. En este contexto, las reformas significan el alejamiento de las antiguas prácticas políticas y se hacen necesarias para asegurar el constante pluralismo en la división del poder político nacional. No obstante, las presiones generadas para ofrecer a los presidentes populares la oportunidad de continuar ejerciendo el poder fueron evidentes en Argentina, Brasil, Colombia, Perú, República Dominicana y Venezuela. Dependiendo de la efectividad de los controles y equilibrios políticos, así como de las cualidades del presidente, la reelección puede ser benéfica o perjudicial para la institucionalización y efectividad democrática. En relación con la duración del período presidencial, se presentaron cambios en siete países (cuadro 2.4). Cinco países –Argentina, Brasil, Chile, Guatemala y Nicaragua– redujeron la extensión del período pre- sidencial. Chile lo hizo en dos ocasiones, primero de ocho a seis años y, posteriormente, de seis a cuatro años. Dos países, Bolivia y Venezuela, los extendieron. Como consecuencia de estos cambios, la duración promedio del período presidencial en la región disminuyó de 5 a 4,6 años. Reformas a los sistemas electorales legislativos Es difícil encontrar un diseño óptimo para el sistema de elección de los miembros de la rama del poder legislativo, no sólo por las restricciones impuestas por el contexto social, económico e histórico de un país, sino 80 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 2.4 Duración del período presidencial 4 años 5 años 6 años Argentina (6) Bolivia (4) Chile (8) Brasil (5) El Salvador México Chile (6) Nicaragua (6) Venezuela (5) Colombia Panamá Costa Rica Paraguay Ecuador Perú Guatemala (5) Uruguay Honduras República Dominicana Fuente: Payne y otros, 2006. Nota: El número entre paréntesis indica la duración del período antes de la reforma. también porque todas las cualidades deseables de un sistema electoral son difíciles de obtener al mismo tiempo. Entre éstas están las cualidades de la representatividad, la efectividad y la participación (Nohlen, 1998 y 1999). La representatividad es la medida en la cual cada partido se encuentra representado en el Congreso en una proporción similar a los votos que obtiene en las elecciones y la posibilidad de los partidos de minoría para obtener curules. La efectividad es la medida en la cual la composición partidaria del Congreso facilita la formación de consensos y los cambios en las políticas públicas cuando es necesario. Finalmente, la participación es la medida en la cual el sistema electoral promueve vínculos sólidos entre los ciudadanos y sus representantes. Las reformas dirigidas a optimizar el cumplimiento por parte del sistema electoral de una de estas funciones, usualmente repercuten en el cumplimiento de las otras dos. Por ejemplo, es probable que una reforma dirigida a facilitar la participación de los partidos de minorías produzca un aumento en la fragmentación del sistema de partidos, lo cual dificulta la generación de consensos en el Congreso, al mismo tiempo que limita la capacidad de los electores para asignar responsabilidades por el desem- peño del gobierno o de las acciones de política. Las reformas dirigidas a mejorar la participación en el sistema, como cambiar de distritos propor- cionales plurinominales a distritos uninominales, podría resultar en una representación política desigual y en una menor representación de los partidos de minorías. Los esfuerzos dirigidos a mejorar la participación por medio del desbloqueo de las listas de los partidos y permitir a los electores emitir un voto preferente, también puede reducir la efectividad REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA 81 al promover la división y la competencia al interior de los partidos y dificultar la formación de mayorías para la aprobación de las leyes. Como en el caso de otros tipos de reformas, la reforma del sistema electoral está generalmente motivada tanto por los intereses propios de los partidos políticos más poderosos, como por las consideraciones sobre valores y objetivos democráticos abstractos. Sin embargo, si bien es cierto que los intereses de los políticos electos y de los partidos do- minantes se ven mejor servidos por el sistema electoral que les permitió acceder al poder, también existen ocasiones (como cuando los partidos están perdiendo el apoyo popular o cuando existen amplias demandas ciudadanas) en las cuales los partidos políticos en el poder apoyarán una reforma. Sin embargo, las reformas adoptadas generalmente reflejan una combinación de los objetivos de interés público identificados por los defensores de la misma y los intereses de los políticos. Desde 1980 se han llevado a cabo numerosas reformas de los sistemas electorales legislativos, pero sólo una pequeña proporción de éstas alteró fundamentalmente la naturaleza del sistema electoral. Los cambios más profundos a las cámaras bajas (o de la Asamblea Nacional en los siste- mas unicamerales) se presentaron en Bolivia (1994), Colombia (2003), Ecuador (1998 y 2002), México (varios años), Paraguay (1990), Perú (1993 y 2000) y Venezuela (1990). En Bolivia y Venezuela, las reformas adoptadas cambiaron el sistema electoral de representación proporcional con listas de partido cerradas a un sistema proporcional personalizado, en el cual una proporción de los representantes son elegidos individual- mente en distritos uninominales. Una reforma adoptada en Colombia en 2003 exigió a los partidos que presenten una lista electoral única en cada distrito electoral (en vez de múltiples listas, como se hacía regular- mente antes de la reforma) de manera que las curules se otorgan a los partidos en proporción a los votos obtenidos con la lista única, en vez de a las listas múltiples. Esta reforma redujo, además, los incentivos para la fragmentación de los partidos al cambiar la fórmula para la asigna- ción de los escaños del sistema Hare de cociente con mayor residuo al sistema D’Hont.8 La reforma de 1998 en Ecuador transformó el sistema de representación proporcional con lista cerrada a uno mayoritario en 8 En el sistema Hare de cociente con mayor residuo, el número total de votos válidos en un distrito electoral en particular se divide por el número de escaños que se otorgarán. Durante la primera distribución se asignan los escaños a los partidos de acuerdo con el número de cocientes que éstos obtengan. Si aún permanecen escaños sin asignar, éstos se conceden a los partidos con el mayor número de votos residuales una vez que los cocientes hayan sido restados del total de sus votos. En el sistema D’Hont el total de los votos obtenidos por cada partido se dividen por una serie de divisores (1, 2, 3, etc.) y los escaños se asig- nan a cada partido de acuerdo con el orden de magnitud de los cocientes. 82 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA distritos plurinominales, reforma que sería posteriormente revertida, en 2002, al reestablecer la naturaleza proporcional del sistema pero con listas abiertas en las que los votantes pueden elegir diversos candidatos de listas de diferentes partidos. Aunque México mantuvo su sistema electoral de miembros mixtos, en el cual los legisladores son elegidos a través del voto mayoritario en distritos uninominales y mediante repre- sentación proporcional en los grandes distritos plurinominales, adoptó una serie de reformas que afectaron significativamente la ponderación de los dos componentes del sistema. Paraguay cambió en 1990 de un sistema proporcional puro (con un distrito nacional único) a un sistema proporcional pero con distritos plurinominales. En 1993, Perú cambió su sistema electoral de representación proporcional en distritos plurinomi- nales a una forma más pura de representación proporcional (empleando un distrito nacional único), reforma que sería revertida al sistema original en 2000, pero con un Congreso más pequeño y un menor número de diputados elegidos en cada distrito. Aparte de estas reformas de mayor alcance, muchos países de la re- gión han adoptado reformas susceptibles de afectar sutilmente las tres funciones esenciales del sistema electoral. Las reformas incluyen cambios en la fórmula empleada para traducir el porcentaje de votos del partido en el porcentaje correspondiente de escaños para cada distrito; cambiar el número de escaños por distrito como resultado de los cambios en el tamaño general del Congreso o de la creación o eliminación de distritos, incluidos, en algunos casos, la creación de un distrito nacional único; cambiar de listas cerradas y bloqueadas a listas abiertas en las que los vo- tantes tienen la opción de seleccionar a un candidato en particular además de una lista de partido; dividir o separar la votación de forma que los votantes tengan la opción de votar por diferentes partidos para presidente, las cámaras legislativas y los oficiales subnacionales, y cambiar la fecha de celebración de las elecciones legislativas en relación con las elecciones presidenciales. El cuadro 2.5 resume las reformas implementadas en la región entre 1980 y 2005, de acuerdo con esta categorización. El cuadro también muestra claramente la variación en la estabilidad de las reglas electorales. Como ya lo mencionamos, siete países implementa- ron significativas reformas electorales para la Cámara Baja y tres de éstos –Ecuador, México y Perú–, lo hicieron por lo menos en dos ocasiones. Tres países no cambiaron sus sistemas electorales (Brasil, Chile9 y Costa Rica) y dos países realizaron reformas relativamente menores en un año (Argentina y El Salvador). Los seis países restantes adoptaron reformas 9 La reforma constitucional de Chile en 2005 eliminó la figura de senadores nom- brados y vitalicios. Como consecuencia, en la actualidad todos los senadores se eligen en forma directa en distritos binominales. Cuadro 2.5 Reformas electorales a la Cámara Baja Estructura del Reforma Estructura de voto en conjunto País sistémica Fórmula electoral Tamaño del distrito elección de voto con otros cargos Simultaneidad Argentina 1994 Bolivia 1994 1986, 1991 Brasil Chile Colombia 2003 2003 1991 2003 Costa Rica Ecuador 1998, 2002 1994, 1998, 2002 1998 El Salvador 1988 Guatemala 1990, 1994, 1998, 2003 1994 Honduras 1985, 1988 1992, 1993 México 1986, 1989, 1990, 1996 1986, 1989 1993, 1996 Nicaragua 1988, 1992 1996 Panamá 1993 1993 Paraguay 1990 1990 Perú 1993, 2000 1993, 2000 Rep. Dominicana 1997 2002 1985, 1990, 1994 1994 Uruguay 1996a 1996 Venezuela 1990 1997, 1999 1990 1998, 1999 REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA Fuente: Payne y otros, 2006. Nota: El cuadro se aplica a la Asamblea Nacional para países con sistema unicameral. a. La reforma electoral en Uruguay permitió a los partidos continuar presentando listas múltiples en cada Distrito siempre que se asignaran los puestos de acuerdo con la participación de votos de las listas de partido más que con los votos acumulados del partido en el distrito, como sucedía antes de la 83 reforma. Cuadro 2.6 Reformas al sistema electoral para el Senado 84 Estructura del voto Reforma Fórmula Tamaño del Estructura de en conjunto con Paísa sistémica electoral distrito elección de voto otros cargos Simultaneidad Argentina 1994b Bolivia Brasil Chile Colombia 1991c 2003 1991 2003 México 1996d 1993 1993 Paraguay 1990 Perú 1993e República Dominicana 1985, 1990, 1994 1994 Uruguay Venezuela 1999e 1990 Fuente: Payne y otros, 2006. Notas: a. Los países excluidos no tienen Senado. b. Cambió de elección de dos senadores por provincia en las Asambleas provinciales, a elección popular directa en un sistema de pluralidad con representación del primer partido minoritario. c. Cambió de distritos electorales regionales de miembros múltiples a un solo distrito nacional y creó circunscripciones especiales para representación indígena. d. Segmentó el sistema de elección de senadores de manera que tres cuartas partes se eligen en distritos estatales de tres miembros por pluralidad, con representación del primer partido minoritario y una cuarta parte se elige por representación proporcional en un distrito nacional. EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA e. Cambió de sistema bicameral a unicameral. REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA 85 que afectaron múltiples ámbitos del sistema electoral o adoptaron dos o más reformas en años diferentes (Payne y otros, 2006). También se implementaron reformas en los sistemas de elección del Senado de aquellos países que iniciaron el período con Congresos bicamerales (cuadro 2.6). Dos países transformaron las dos cámaras del Congreso en una sola cámara (Perú y Venezuela), mientras que otros tres (Argentina, Colombia y México) reformaron significativamente los sistemas empleados para elegir a los senadores. La reforma en Ar- gentina remplazó el método indirecto de elección de los dos senadores por provincia, llevada a cabo por las asambleas legislativas provinciales por la elección directa mediante el voto popular, a través de un sistema pluralista en el que el partido mayoritario obtiene dos escaños y la pri- mera minoría obtiene uno. Colombia cambió el sistema de elección de senadores de una representación proporcional en distritos plurinominales a la representación proporcional con un distrito nacional único. Por su parte, México transformó su sistema pluralista a un sistema segmentado, combinando el pluralista con representación de minorías con la repre- sentación proporcional en un distrito nacional único. Otras reformas electorales para el Senado estaban principalmente dirigidas a separar el voto para las listas o los candidatos al Senado del voto para la presidencia o para la Cámara Baja. ¿Cuáles son los efectos que estas reformas puedan tener sobre el funcionamiento de los sistemas electorales de la región? Los cuadros 2.7 y 2.8 indican los efectos sobre las tres funciones teóricas de los sistemas electorales entre el principio y el final del período analizado. Es claro que la dirección de las reformas nos dice poco sobre el grado en el cual los sistemas cumplen en realidad con dichas funciones. Los indicadores de direccionalidad que se observan en ambos cuadros se asignan única- mente cuando el cambio teórico esperado e implícito en la reforma es relativamente inequívoco. Los efectos de los cambios generados por las reformas pueden variar ostensiblemente, pero los indicadores de direc- cionalidad no permiten captar su magnitud. Los esfuerzos de reforma electoral para la Cámara Baja (o Asamblea Nacional) mantuvieron la proporcionalidad como principio básico de la representatividad en la región. Las únicas excepciones son Chile, con su sistema binominal, y México, con su sistema segmentado. Estos dos sistemas fueron adoptados antes de la democratización de dichos países y, por ende, no se incluyeron dentro de las reformas presentadas en los cuadros 2.5 y 2.6. La reforma de Ecuador de 1997 es el único caso que presenta una desviación, de corto plazo, del principio de representación proporcional, pero en 2002 el principio fue reinstaurado. Así, los princi- pales cambios en el equilibrio entre representatividad y efectividad han surgido más como resultado de sutiles cambios en el grado de represen- 86 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 2.7 Efectos teóricos esperados de las reformas: Cámara Baja (o Asamblea Nacional) País Representación Efectividad Participación Argentina + Bolivia + Brasil Chile Colombia – + Costa Rica Ecuador + + El Salvador + – Guatemala + – + Honduras + – + México + Nicaragua Panamá + + Paraguay + Perú – + República Dominicana – + Uruguay + Venezuela + Fuente: Payne y otros, 2006. Cuadro 2.8 Efectos teóricos esperados de las reformas: Senado Paísa Representación Efectividad Participación Argentina + + Bolivia Brasil Chile Colombia + – – México + – Paraguay + Perú + República Dominicana – + Uruguay Venezuela + Fuente: Payne y otros, 2006. Nota: a. Los países excluidos no tienen Senado. REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA 87 tación proporcional generados por modificaciones a características como el tamaño de los distritos electorales y el tipo de fórmula electoral. Por lo tanto, las reformas a lo largo de la región han tendido a favorecer una mayor representación pero de manera limitada. Una tendencia relativamente uniforme en toda la región ha sido la adopción de cambios que brindan a los ciudadanos sistemas mejorados para la elección de sus representantes. En algunos casos, como la adop- ción de los sistemas de representación proporcional personalizada en Bolivia y Venezuela, y la apertura de las listas electorales de los partidos en Ecuador y República Dominicana, las reformas han sido significati- vas. En otros casos, se ha promovido sutilmente la conformación de un vínculo más cercano entre los representantes y sus electores, a través de la separación del voto para las dos cámaras del Congreso o del voto para el Congreso y la presidencia (Guatemala, Honduras, Panamá y Paraguay), la diferenciación de las fechas de celebración de las contien- das electorales presidenciales y legislativas (República Dominicana), o la creación de nuevos y más pequeños distritos electorales (Paraguay y República Dominicana). En relación con la Cámara Alta, tres países –Argentina, Colombia y México– registraron el cambio más significativo en cuanto a la función de la representatividad. La reforma constitucional de Argentina en 1994 cambió el sistema electoral de tal forma que ahora los senadores se eligen directamente, en vez de a través de las asambleas legislativas provinciales; su mandato se redujo de nueve a seis años, y el número de senadores elegidos por provincia se incrementó de dos a tres, asignándose el tercer escaño al partido con la segunda mayor votación. Colombia eliminó sus distritos electorales regionales a favor de un distrito nacional único, creando asimismo circunscripciones especiales para los pueblos indígenas y para las comunidades afrodescendientes. Finalmente, México optó por incrementar el número de senadores elegidos por estado de dos a cuatro en 1993, asignándose el último escaño al partido con la segunda mayor votación. Posteriormente, con la reforma de 1996 se redujo el número de escaños por estado a tres (dos escaños asignados al partido que obtuvo la mayoría de los votos y el tercero al partido con la segunda mayor vota- ción), al mismo tiempo que creó un distrito nacional con 32 miembros para que una cuarta parte de los senadores fuese elegida mediante la representación proporcional. Aparte del cambio al unicameralismo en Perú y Venezuela, las únicas otras reformas que favorecieron la función de la representatividad mediante la separación del voto para el Senado y la Cámara Baja, y de las elecciones presidenciales y legislativas fueron Paraguay y República Dominicana, respectivamente. 88 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Reformas a los partidos políticos y a la financiación política La regulación de los partidos políticos ha sido tradicionalmente difícil por su naturaleza tanto pública como privada. Si bien es cierto que la organización interna de los partidos políticos puede considerarse como un asunto privado, la postulación de candidatos para cargos públicos es un asunto de naturaleza pública. Esto genera mayores demandas de transparencia y participación, lo que ha derivado en una tendencia re- formista, a partir de la década de los años noventa, orientada a brindarle al Estado una mayor participación en la reglamentación del proceso de selección de candidatos públicos y de la financiación de los partidos y de las campañas electorales. Democratización interna de los partidos políticos La democratización interna de los partidos políticos iniciada durante la década de los años noventa fue una respuesta a las demandas sociales por una mayor transparencia y participación y a la decreciente legitimidad de los partidos políticos. Dada su resistencia a renunciar al control y al temor de debilitar la cohesión del partido, los líderes políticos generalmente han sido reacios a apoyar la adopción de reglas que les exijan emplear procedimientos más democráticos y abiertos para escoger candidatos a los cargos públicos. Sin embargo, en algunos casos, la amenaza de perder el apoyo popular y la competencia desencadenada por nuevas fuerzas políticas ha despertado un interés en la reforma. Al mismo tiempo, el uso de elecciones primarias para la selección de los candidatos surgió no sólo como consecuencia de una demanda por contar con partidos políticos más responsables y democráticos, sino que también contribuyó a escoger candidatos donde existían coaliciones entre partidos. Este fue el caso de la Concertación en Chile en 1993 y 1999 y de la Alianza en Argentina en 1999, donde las elecciones primarias abiertas permitieron la designación del candidato presidencial de los partidos que componían la coalición política. De igual manera, en algunos países, determinados partidos políticos han recurrido al uso de elecciones primarias para resol- ver sus disputas internas de liderazgo, aunque no se los exija la ley. Aun cuando las elecciones internas pueden amenazar la unidad de los partidos en el corto plazo, en el largo plazo éstas deben contribuir a fortalecer y diversificar las estructuras de liderazgo y a hacer más responsables a los partidos de cara a sus miembros y a la ciudadanía en general. El cuadro 2.9 muestra los países donde la obligación de celebrar elecciones primarias se encuentra reglamentada a través de una ley o de REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA 89 Cuadro 2.9 Elecciones primarias Año de incorporación de la obligación ¿Se han usado las País a realizar primarias primarias? Argentina Ley (2002). Estableció primarias abiertas y Algunas veces simultáneas. Eliminada temporalmente en (abiertas y 2003. cerradas). Bolivia Ley (1999). Esta ley aún no se ha aplicado. Algunas veces. Colombia No existe obligación de realizar primarias, Algunas veces. pero si los partidos escogen hacerlas están reguladas por la ley. Costa Rica Ley (1952). Sí. Honduras Ley (2000). Sí. Panamá Ley (1997). Sí. Paraguay Ley (1996). Sí. Perú Ley (2003). Todavía con opción de No. nominación por líderes de partido elegidos internamente. Uruguay Constitución (1996). Sí. Venezuela Constitución (1999). Algunas veces. Fuentes: Friedenberg, 2005; Payne y otros, 2006. la Constitución. Con la adopción de elecciones primarias en Argentina, Bolivia, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela durante la última década, son nueve los países que ahora las estipulan por ley. Además, partidos individuales han celebrado elecciones primarias en algunas ocasiones en Argentina,10 Chile, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua y República Dominicana. Financiación electoral y de los partidos políticos La intervención del Estado en la financiación de las campañas electora- les y en las actividades de los partidos políticos tampoco se consideró prioritaria durante los primeros años de las transiciones democráticas. Recientemente, sin embargo, este tema se ha convertido en una de las 10 La ley que estipula la obligación de realizar elecciones primarias abiertas y simul- táneas en Argentina no ha sido aplicada aún. Las primarias que se han celebrado hasta el momento han sido a discreción de los partidos individuales. 90 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA principales reformas políticas en debate. Los objetivos perseguidos por la reforma de la financiación política incluyen promover una mayor igualdad en la contienda electoral; reducir las barreras financieras para que individuos puedan aspirar a los cargos públicos; reducir la medida en que las decisiones de política pública de los políticos se orientan a complacer a quienes los financiaron en vez de a satisfacer los intereses de sus electores, y disminuir el riesgo que el dinero sucio o ilícito corrompa el sistema y socave el Estado de Derecho (Usaid, 2003). Cualesquiera sean sus principales objetivos, los países de América Latina han implementado medidas dirigidas a reformar la financiación política con diversos grados de éxito. Se adoptaron reformas a lo largo de la región desde principios de la década de los años ochenta; ahora en todos los paí- ses, salvo en Venezuela, el Estado proporciona apoyo financiero directo a los partidos políticos (o candidatos) para las campañas electorales u otras necesidades organizacionales (cuadro 2.10). Además, siete países exigen que los canales privados de televisión brinden espacios de publicidad electoral a los partidos políticos. Sin embargo, en Bolivia, El Salvador,11 Guatemala, Panamá, República Dominicana y Uruguay se proporciona el acceso únicamente a los medios de comunicación de propiedad del Estado, los cuales tienden a contar con una audiencia mucho menor que los medios de comunicación privados (Griner y Zovatto, 2004). Diez países han establecido límites sobre el monto de las contribu- ciones individuales a los partidos políticos, a las campañas de candidatos individuales o sobre el monto total de las contribuciones privadas que los partidos o los candidatos pueden aceptar. Las reformas también han prohibido las donaciones de varias entidades, como empresas, gobiernos o individuos extranjeros; contratistas del Estado; corporaciones, o grupos sociales y políticos. Las reglamentaciones también se han tornado más estrictas en cuanto a exigir a los partidos y a los candidatos que infor- men y respondan por el origen de las contribuciones, el monto de los ingresos y la naturaleza de sus gastos, especialmente cuando los fondos provienen del Estado (Griner y Zovatto, 2004; Payne y otros, 2006). En ocho de los países el gasto de las campañas está limitado, bien sea a través de un límite específico sobre el gasto total o mediante algún tipo de restricción sobre el monto total de publicidad en los medios. Al mismo tiempo, doce países limitan la duración de la campaña electoral o del período en el que los candidatos y los partidos pueden hacer publicidad a través de los medios (cuadro 2.11). No obstante, la efectividad real de tales restricciones varía ostensiblemente de país a país. 11 En términos prácticos, el tiempo al aire proporcionado no se utiliza en El Sal- vador, mientras que en Guatemala la televisión pública cesó sus operaciones a principios de 2004. Cuadro 2.10 Legislación vigente en determinadas áreas de reglamentación de la financiación electoral y de los partidos Financiación Financiación Acceso Límites a Publicación de Prohibiciones sobre origen pública directa pública directa libre a contribuciones declaraciones de contribuciones privadas para campañas para operaciones medios individuales y/o financieras de partidos (de fuentes extranjeras o País electorales de partido privados privadas totales exigidas por la ley corporativas) Argentina X X X X X X Bolivia X X X Brasil X X X X X X Chile X X X X Colombia X X X X Costa Rica X X X X Xa Ecuador X X X X X El Salvador X Guatemala X X Honduras X X México X X X X X X Nicaragua X Xa Panamá X X Xb Paraguay X X X X X Perú X X X X Rep. Dominicana X X X Uruguay X REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA Venezuela X Fuente: Griner y Zovatto, 2004. Notas: a. Las contribuciones privadas extranjeras se permiten sólo para entrenamiento y asistencia técnica. 91 b. Sólo para financiación pública. 92 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 2.11 Límites sobre el gasto y la duración de las campañas electorales Límites sobre la duración Límites sobre el gasto de la campaña o de la País total de la campaña publicidad en los medios Argentina X X Bolivia Xa Brasil X Chile Xb X Colombia X X Costa Rica Ecuador X X El Salvador X Guatemala Honduras Xc México X X Nicaragua X Panamá Paraguay X Perú Xa X República Dominicana Uruguay X Venezuela Xa Fuente: Griner y Zovatto, 2004. Nota: a. El límite no se establece sobre el gasto total sino sobre la cantidad de tiempo al aire que puede ser adquirido por canal de televisión o de radio, o ambos. b. Sólo respecto de los gastos reembolsables por el Estado. c. Este límite no se hace cumplir en la práctica. La reforma de la financiación política desde 1985 ha presentado una tendencia hacia el aprovisionamiento de recursos públicos para cubrir una parte de los costos de las campañas o de los presupuestos opera- tivos de los partidos (cuadro 2.12). Sin embargo, se ha preservado un sistema mixto de financiación pública y privada, en el que los partidos y los candidatos defienden su libertad de dedicar grandes sumas de dinero privado a sus campañas. En algunos casos, las reglamentaciones han establecido que toda o una proporción de la financiación pública se dirija hacia la inversión en los partidos políticos en vez de al gasto en las campañas electorales y, en un pequeño número de casos, se han tomado medidas para intentar limitar el gasto total de las campañas. REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA 93 La imposición de reglamentaciones dirigidas a asegurar un acceso más equitativo a los medios de comunicación ha sido una tendencia incipiente (Payne y otros, 2006). Las reformas dirigidas a mejorar la transparencia y la responsabili- dad política (rendición de cuentas) no han logrado, en su gran mayoría, alcanzar sus objetivos. Los informes financieros de los partidos no son, por lo general, ampliamente difundidos, las auditorías no se realizan en forma oportuna y, en muchos casos, la información sobre los ingresos y los gastos refleja únicamente los rubros presupuestales vinculados con los recursos públicos, o es inexacta o incompleta. Además, los estándares de transparencia y responsabilidad se aplican usualmente a los partidos pero no a los candidatos individuales. Los menores avances de la reforma a la financiación política se han registrado en el fortalecimiento de los mecanismos y de las instituciones de supervisión, así como en la creación y en la efectiva aplicación de sanciones por incumplimiento de la trans- parencia y de otras reglamentaciones en materia de financiación política. Sin embargo, se está prestando una creciente atención a este tema y las organizaciones de la sociedad civil están cada vez más comprometidas en contribuir a supervisar las finanzas de los partidos. Conclusiones La relativa estabilidad de los regímenes democráticos en América Latina a lo largo de las últimas dos décadas no ha fomentado la estabilidad de las reglas del sistema democrático. Más bien, la mayoría de los países han enmendado significativamente o reformulado sus Constituciones o adoptado cambios en la legislación sobre los partidos políticos y las contiendas electorales. El catalizador de la reforma política está asociado, en parte, a la transición y a la consolidación democrática en contextos en los cuales existía una limitada experiencia previa con la democracia antes de la década de los años ochenta. Sin embargo, la frecuencia de las reformas políticas es también el resultado de la naturaleza dinámica de la competencia política democrática, de la lucha por construir la legiti- midad y la capacidad de la democracia de reaccionar ante los cambios de la opinión de los ciudadanos. En algunos casos la reforma ha sido impulsada por activistas de- mocráticos interesados en mejorar la responsabilidad democrática y en aumentar la participación e influencia de los ciudadanos. En otros, la reforma ha pretendido otorgar ventajas a uno o más grupos políticos sobre los demás, aunque haya sido presentada con el propósito de promover el interés público general. Lo que queda claro es que las reglas que rigen el proceso de for- mulación de políticas públicas son, en sí mismas, objeto de reformas e Cuadro 2.12 Reformas significativas que afectan la reglamentación de la financiación política 94 Prohibición a Límite a Registro o informe Acceso subsidiado contribuciones contribuciones de fuentes de a medios estatales extranjeras privadas Límite a gastos financiación y uso Financiación o privados para o de otras individuales o totales de de fondos estatales y País pública publicidad fuentes totales campaña privados Argentina 1961, 1985, 2002 2002 1985, 2002 2002 2002 2002 Bolivia 1997, 1999 1999 1999 1999 Brasil 1995 1997 1997 1997a 1995 Chile 1988 (indirecta) 1988 1988, 2003 2003 2003 1987, 2003 2003 (directa) Colombia 1985, 1994 1994 1994 Costa Rica 1949 1996 Ecuador 1978 2000 2000 2000 2000 El Salvador 1983 1992, 1993, 1996 1983 (eliminó los privados) Guatemala 1985 1985 1989 (sólo fondos públicos) Honduras 1981 1981 México 1977, 1987, 1990, 1996 1996 1996 1996 1996 1993, 1996 (Continúa en la página siguiente) EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 2.12) Prohibición a Límite a Registro o informe Acceso subsidiado contribuciones contribuciones de fuentes de a medios estatales extranjeras privadas Límite a gastos financiación y uso Financiación o privados para o de otras individuales o totales de de fondos estatales y País pública publicidad fuentes totales campaña privados Nicaragua 1974, 2000 Panamá 1997 1983, 1988, 2002 1993, 1998 Paraguay 1990 1990 1990 1996 Perú 2003 2003 2003 2003 2003 República Dominicana 1997 1997 1997 Uruguay 1928, 1999 1998 Venezuela 1999 (eliminada) Fuente: Griner y Zovatto, 2004. Nota: REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POL�TICA a. El límite se establece con respecto a los ingresos (rentas) del donante en vez de a un monto absoluto o relativo al presupuesto total del partido. 95 96 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA inherentes a los procesos generales de reforma del Estado examinados en otros capítulos de este libro. Al mismo tiempo, las reglas del juego político existentes contribuyen a dar forma a las reformas políticas viables y a los efectos que tales reformas tienen sobre el funcionamiento de la democracia. La experiencia adquirida por los países de América Latina a partir de 1985 demuestra claramente que la democracia se encuentra vigente, que las presiones ejercidas por los ciudadanos y la dinámica de las contiendas electorales pueden, a veces, inducir reformas políticas que, aunque de manera limitada, vayan en contra de los estrechos intereses del statu quo político y que tienen el potencial de mejorar la manera como funciona la democracia y fortalecer la legitimidad de las instituciones democráticas. En este contexto, parecería necesario lograr avances en la sensibilización de los políticos en torno al interés público general, en el incremento de las posibilidades de cooperación intertemporal entre los actores políticos, y en el fortalecimiento de los controles y equilibrios institucionales, para progresar en la reforma de otras instituciones rela- cionadas con el Estado. Referencias Agencia Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo (Usaid). 2003. 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Washington, D.C., Banco Intera- mericano de Desarrollo y David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University. 3 Breve panorama de la reforma judicial en América Latina: objetivos, desafíos y resultados Mariana Sousa Como parte de las llamadas reformas de segunda generación, desde mediados de la década de 1980 muchos países latinoamericanos han tomado medidas importantes para transformar el sistema judicial.1 El contenido y rapidez de estas reformas han variado según los países, y aunque no se han alcanzado todos los objetivos buscados y no se previeron algunas consecuencias de los ajustes de las políticas, el consenso es que el proceso de reforma judicial no sólo ha fortalecido la rama judicial del poder en relación con la ejecutiva y legislativa, sino que también ha me- jorado los mecanismos de administración de casos, capacitación judicial, administración y resolución de conflictos (Hammergren, 2002b; Popkin, 2001; Santiso, 2003). En el presente capítulo se revisan las tendencias generales del proceso de reforma judicial en América Latina, resaltando sus objetivos principales, sus desafíos y sus resultados. Se presenta un índice de reformas judiciales para países seleccionados de la región y se concluye con un breve panorama de las principales implicaciones de la reforma judicial en el proceso de desarrollo de políticas. En el período inmediatamente anterior a los años ochenta, el sistema judicial en América Latina tuvo un papel subordinado en el proceso de diseño de políticas, si se lo compara con las otras dos ramas del gobierno. En un contexto de dictaduras militares y crisis económicas recurrentes, 1 En el presente capítulo “sistema judicial� incluye no sólo las labores de las Cor- tes judiciales sino también el marco general legal e institucional relacionado con la administración de justicia (esto es, abogados, policía, fiscales, defensores pú- blicos y toda la legislación civil, penal y constitucional). 100 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA la independencia judicial era rara. Los jueces se nombraban según sus preferencias políticas y la Corte Suprema era vista generalmente como un organismo de aprobación rutinaria al arbitrio de las administraciones gobernantes. En aquel momento los politólogos, diseñadores de políticas y la opinión pública en general consideraban a los sistemas judiciales latinoamericanos como poco importantes, débiles y en gran parte do- minados por el ejecutivo.2 Recientemente, a raíz de que muchos países de la región experimen- taron el marchitamiento de gobiernos autoritarios, los nuevos gobiernos democráticos han declarado como objetivos importantes de sus políticas la implantación del imperio de la ley, un sistema judicial independiente y un sistema de Cortes y tribunales de buen funcionamiento (Dakolias, 1996). Algunos resaltaron la importancia de un sector judicial indepen- diente basándose en preocupaciones por los derechos humanos (Keith, 2002; Skaar, 2001). Otros reconocieron que el imperio de la ley era una condición necesaria (aun cuando no fuera suficiente) para la democracia (Méndez, O’Donnell y Pinheiro, 1999; O’Donnell, 1999 y Prillaman, 2000) y el desarrollo económico (Feldt y Voigt, 2003 y Posner, 1999). A través de toda la región, la cantidad de ayuda y préstamos provenientes del extranjero orientados hacia la mejora del sistema de Cortes recibie- ron un impulso considerable (Biebesheimer y Payne, 2001 y Buscaglia y Dakolias, 1996). El interés en la literatura sobre el sistema judicial ha aumentado, cosa que no sorprende, y el presente trabajo proporciona evidencia significativa sobre el activo papel político de las Cortes latinoa- mericanas y su creciente impacto en la política y gobernabilidad pública (Gargarella, 2003 y Schedler, Diamond y Plattner, 1999). Los objetivos, medios, promotores y estrategias de las reformas judiciales Dentro del contexto de democratización y liberalización económica, las reformas buscaron lograr sistemas judiciales más eficientes, indepen- dientes y responsables, mediante medidas tales como la incorporación de nuevas tecnologías y sistemas de información, la implementación de métodos de capacitación para la profesionalización de los estrados judiciales, la modernización de códigos de procedimiento y la creación de nuevos tribunales (Messick, 1999). En algunos casos se alcanzaron con rapidez los objetivos perseguidos. En otras circunstancias, fuerzas políticas poderosas han sido capaces de dominar el proceso de reforma y 2 Ver Werner (1984) con referencia a posibles explicaciones del papel histórico de dependencia del sistema judicial. BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 101 revertirlo o inclinarlo a favor de ciertos intereses políticos o económicos (o ambos) que no eran el objetivo original buscado (Blair y Hansen, 1994 y Eyzaguirre, 1996). Aun cuando se hubiesen expresado como objetivos socialmente deseables, algunos cambios del sistema judicial han sido producto de la presión de intereses propios de grupos políticos. En el cuadro 3.1 se resumen los diversos objetivos de las reformas judiciales, los medios comunes para lograrlos, indicadores para medir el éxito de las reformas y sus principales promotores. Aunque estos objetivos no son independientes entre sí, amerita analizarlos individualmente. Esto tiene especial importancia cuando se considera el proceso de implementación de estas reformas, que en muchas circunstancias reveló importantes conflictos entre los objetivos señalados (Biebesheimer y Cordovez, 2000 y Jarquín y Carrillo, 1998). El propósito de los mayores niveles de independencia judicial, por ejemplo, fue reducir los posibles abusos de poder por parte del ejecutivo. Pero en realidad, la independencia judicial a menudo ha creado incentivos para que el personal judicial haga mal uso de los recursos o tome decisiones motivadas políticamente, cuando se aprovechan de una cantidad excesiva de discreción y falta de responsabilidad (Golpeen, Gargarella y Skaar, 2004 y Vargas Viancos, 1999).3 En forma semejante, aun cuando los cambios en las leyes se hayan interpretado generalmente como signo de modernización, también han disminuido la eficiencia (por lo menos a corto plazo) hasta el grado de que en ciertos casos llegó a ser necesario capacitar jueces para utilizar la nueva legislación.4 La evolución de la reforma judicial ha revelado así la dificultad de perseguir todos los objetivos en forma simultánea. Aun más, los diversos objetivos de la reforma ocasionan el uso de dife- rentes medios, medidas de éxito y principales promotores, lo que puede crear debates sobre las mejores estrategias para un programa exitoso de reforma judicial. La división es clara entre quienes argumentan que no se puede alcanzar la reforma sin un consenso previo de la sociedad en general (como Blair y Hansen, 1994, y Dakolias, 1995) y quienes sostie- nen que un proyecto de reforma en sí mismo puede ayudar a crear este consenso (por ejemplo, Hammergren, 2001). Los del primer grupo creen que cuando falta dicho apoyo, la reforma judicial debería abandonarse y en su lugar sugieren concentrar los esfuerzos en formar consenso (esto es, forjar asociaciones viables) para la reforma abriendo el diálogo entre 3 Vale la pena anotar que el abuso de recursos y falta de responsabilidad ha puesto en duda la misma conveniencia de proporcionar al sistema judicial mayores ni- veles de independencia. Los críticos reclaman que la rama judicial no puede ser una “caja negra� sin ninguna supervisión externa. 4 La extrema lentitud del proceso de adjudicación es una queja recurrente en mu- chos países latinoamericanos. Cuadro 3.1 Objetivos, medios, indicadores de éxito y principales promotores de las reformas 102 Objetivo Medios comunes Indicadores de éxito Principales promotores Formar un sistema judicial Sistemas despolitizados de Capacidad de examinar y de Jueces, grupos de interés cívico, sólido e independiente como nombramientos, autonomía oponerse a los programas del actores externos actor clave de la política presupuestaria, poderes gobierno; juicios contra élites democrática ampliados de revisión judicial políticas Modernización judicial como Nuevas tecnologías, organización Servicio más eficiente, mayor Gobierno, donantes, el sistema objetivo en sí misma o para y técnicas administrativas número de casos resueltos, judicial (pero más para satisfacer la mayor demanda menor acumulación de trabajo los insumos que para los pendiente resultados) Eliminación de vicios Capacitación, equipo, sistemas Mejor imagen pública; reducción Grupos de acción cívica, y tradicionales (corrupción, de control y evaluación, de atrasos; en el largo plazo, algunas veces miembros de la prejuicios, incompetencia, oficinas de quejas de menor número de quejas, en el rama judicial o del gremio de retrasos) ciudadanos, de inspección corto plazo, mayor número abogados local judicial, códigos de ética y leyes de jueces disciplinados y despedidos con justa causa Mayor accesibilidad a un Mayor número de Cortes Cambio en la identidad Partidos políticos, grupos rango más amplio de grupos y jueces, procedimientos socioeconómica de los usuarios, cívicos, actores externos sociales para la protección simplificados y alternativos, decisiones apoyadas en de los derechos, equidad y la capacitación orientada a los derechos constitucionales resolución efectiva de conflictos derechos, servicios legales subsidiados, educación legal popular (Continúa en la página siguiente) EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 3.1) Objetivo Medios comunes Indicadores de éxito Principales promotores Mejorar las funciones de Nuevos procedimientos, Mayor tasa de despacho de casos Gobierno, la sociedad control del crimen para mayor fortalecimiento de otras criminales, reducción en la tasa seguridad ciudadana y menor instituciones del sector (policía, de crímenes violencia social fiscalía), capacitación judicial y protección Mejorar la capacidad del sistema Modernización de leyes, Mayor número de conflictos Grupos económicos, gobierno, judicial para manejar disputas capacitación, tribunales económicos atendidos por las donantes de importancia económica comerciales especializados, Cortes, resolución más veloz, reducción de atrasos crecimiento económico Fuente: Reimpreso con autorización de Hammergren (2002c), cuadro 1. BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 103 104 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA el gobierno, los colegios de abogados, los gremios económicos y otras organizaciones no gubernamentales. Los del segundo grupo sostienen que, aun sin un gran consenso inicial dentro de la sociedad, los donantes externos y otros partidarios de la reforma pueden crear suficiente vo- luntad política para al menos iniciar el proceso de cambio.5 Según este grupo, el proceso de reforma no debería esperar hasta un nivel óptimo de apoyo pues da mayores oportunidades a las fuerzas antirreformistas de descarrilar cualquier intento de modificar el statu quo. Esas opiniones divididas destacan los grandes factores que influyen en la rapidez y seriedad de la reforma, entre los que se incluyen las ex- periencias históricas, la habilidad política de los líderes, la organización y disciplina de sus partidos políticos, la capacidad institucional y, por último, el nivel de consenso en la sociedad civil y qué tan bien éste puede ser controlado por los líderes políticos. Sin embargo, lo más importante es que centra la atención en el hecho de que la reforma judicial se realiza en por lo menos dos etapas: la iniciación (promulgación de revisiones constitucionales y nuevas leyes) y la implementación (conversión de con- ceptos abstractos en estructuras concretas). En algunas circunstancias, se inicia la reforma pero no se implementa por el alto costo del cambio y la falta de consenso dentro de la sociedad sobre la necesidad y los benefi- cios de la reforma (Finkel, 2003). Como resultado, los avances judiciales institucionales han quedado como cambios meramente en el papel. Tipos de reformas judiciales y reformadores De hecho, los esfuerzos para reformar el sector judicial equivalen a un proceso en curso de cambios acumulativos en la ley misma (reformas de tipo I), en instituciones relacionadas con la ley (reformas de tipo II) y en el papel del sistema judicial como actor independiente en el proceso de diseño de políticas (reformas de tipo III) (Carothers, 1998). En cada uno de estos tres tipos de reforma, se fomentan diversos objetivos y medios, y el grado de éxito puede medirse únicamente país por país. Aunque no es posible presentar aquí una lista exhaustiva de reformas exitosas, en el cuadro 3.2 se destacan las principales categorías de reformas judiciales experimentadas en 18 países latinoamericanos durante el período 1985- 2004.6 Estos países se dividen en tres grupos de acuerdo con el grado de la 5 Lo que no significa que se garantice la sostenibilidad de las reformas. 6 Los 18 países incluidos son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 105 reforma. Argentina, Chile, Costa Rica, Ecuador y República Dominicana se clasifican como reformadores de gran alcance por haber promulgado cambios en al menos nueve (de 11 posibles) categorías de reforma du- rante el período de análisis. Bolivia, Brasil, Colombia, Paraguay y Perú se ubican en el grupo de reformadores de mediano alcance por haber promulgado reformas judiciales en siete u ocho categorías durante el mismo período. Por último, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Uruguay y Venezuela mostraron poca inclinación a las reformas, puesto que hicieron esfuerzos visibles para cambiar el sector judicial en seis o menos categorías. Aunque a distintos ritmos y niveles de éxito, los 18 países han dado pasos para cambiar el sistema judicial en por lo menos cuatro de las 11 categorías identificadas. Las reformas de tipo I incluyen modificaciones importantes de la legislación o de los códigos sustantivos y de procedimiento, bien sean parciales o completas.8 Con mucha frecuencia la intención es moderni- zar el sistema judicial, mejorar la eficiencia y aumentar la accesibilidad del sistema judicial de amplios sectores de la población simplificando los códigos de procedimiento y cambiando las leyes referentes al uso de mecanismos alternativos de resolución de disputas. En general, la nueva redacción de las leyes se ha centrado en el dominio de la justicia criminal;9 algunos países en los que se ha hecho así son Argentina (1992), Bolivia (2000), Chile (2000), Colombia (1991), Costa Rica (199), Ecuador (2001), El Salvador (1998), Guatemala (1994), Honduras (2000), Pa- raguay (2000) y Venezuela (1999). Estos cambios han introducido un sistema de mayor antagonismo, remplazando los documentos escritos con argumentos orales y juicio público ante un jurado o un juez (Payne y otros, 2002). Los principales promotores de estas reformas han sido los donantes externos y los miembros del gobierno: algunos resultados comunes visibles son el aumento de la acumulación de casos (al menos a corto plazo) por falta de experiencia y jurisprudencia interpretativa con respecto a la nueva legislación, más interés del público en general en los procedimientos de las salas de audiencia (por su naturaleza más dinámica) y cambios en la gestión de los casos (Vargas Viancos, 1996). Aunque se han logrado mejoras importantes en la redacción y aprobación de nuevos  El cuadro 3.2 no le dice al lector el grado de éxito de las reformas judiciales promulgadas. Sólo muestra si un país ha dado pasos significativos para cambiar el statu quo dentro de cada uno de los tipos posibles de reforma judicial. 8 Las reformas del tipo I pueden llamarse también reformas legales. Debido al predominio de la tradición del derecho civil en América Latina, las reformas judiciales con frecuencia se han igualado a las legales. Aquí, las reformas legales constituyen un tipo de reforma judicial. 9 Aunque sin restringirse a ella. Otros campos incluyen el Derecho comercial y el de familia. Cuadro 3.2 Tipos de reformas según tipos de reformadores, 1985 a 2004 106 Tipos de alcance de los reformadores Tipos de reformas Gran alcance Mediano alcance Poco alcance Todos los tipos de reforma Argentina, Chile, Costa Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Rica, Ecuador, República Paraguay, Perú Honduras, México, Dominicana Nicaragua, Panamá, Uruguay, Venezuela Tipo I Cambios en leyes y códigos Argentina, Chile, Costa Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Rica, Ecuador, República Paraguay, Perú Honduras, Nicaragua, Dominicana Panamá, Uruguay, Venezuela Tipo II Acceso a la justicia (creación de Argentina, Chile, Costa Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, instituciones de métodos alternativos Rica, Ecuador, República Paraguay, Perú México, Nicaragua, Uruguay, de resolución de disputas para Dominicana Venezuela facilitar el acceso al sistema judicial) Capacitación y gestión de recursos Argentina, Chile, Costa Bolivia, Perú Honduras, Nicaragua, humanos Rica, Ecuador, República Uruguay Dominicana Sistemas de información Argentina, Chile, Ecuador, Colombia Guatemala, Honduras República Dominicana Fortalecimiento o creación de Argentina, Chile, Costa Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, instituciones como ministerio Rica, Ecuador, República Paraguay, Perú Honduras, México, público y consejos judiciales Dominicana Nicaragua, Panamá, Venezuela (Continúa en la página siguiente) EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 3.2) Tipos de alcance de los reformadores Tipos de reformas Gran alcance Mediano alcance Poco alcance Tipo II Gestión de casos y otras clases de Argentina, Chile, Costa Bolivia, Brasil, Perú Guatemala, México, gestión Rica, Ecuador, República Venezuela Dominicana Tipo III Autonomía presupuestaria (autonomía Argentina, Ecuador, Brasil, Paraguay en la gestión y en la determinación República Dominicana de la cantidad del presupuesto) Remuneración y período de los jueces Chile, Costa Rica, Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, Panamá, Ecuador, República Paraguay Venezuela Dominicana Sistema de carrera: nombramiento, Argentina, Chile, Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, evaluación y promoción de jueces Costa Rica, Ecuador, Paraguay, Perú Honduras, México, Panamá, República Dominicana Uruguay Tamaño y estructura de la Corte Argentina, Chile, Paraguay, Perú Honduras, México, Nicaragua, superior Costa Rica, Ecuador Uruguay, Venezuela Poderes de revisión constitucional de Argentina, Costa Rica, Bolivia, Brasil, Colombia, México la Corte superior. Ecuador, República Perú Dominicana Fuentes: Las principales fuentes consultadas incluyen –entre otras– varios números de los informes de cada país de The Economist (1996-2004),varios números de la Usaid (2001) de los Informes Nacionales sobre Independencia Judicial y varios informes de: “Reports on Judicial Systems in the Ameritas BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 2004-2005� de CEJA. Nota: para construir el cuadro 3.2 el autor contó el número de reformas significativas dentro de cada categoría (esto es, reformas citadas en revistas especializadas, en la prensa, o en ambas, como cambios importantes al statu quo) que fueron emprendidas en cada país durante el período analizado. Dado que muchos proyectos de reforma judicial tardan varios años en implementarse, el autor ha registrado solamente el año de promulgación del proyecto. 107 108 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA códigos, en algunos países todavía falta avanzar en definir el bosquejo de una legislación apta, que produzca la capacidad institucional para la implementación de cambios legales (Hammergren, 1998a). Las reformas de tipo II incluyen esfuerzos para fortalecer el funciona- miento de las Cortes, la Policía u otras instituciones judiciales por medio de sistemas de información, cambios en la gestión organizativa, programas mejorados de capacitación de recursos humanos y creación de organismos como el consejo judicial y la oficina del defensor público (o reformulación de los existentes). Aunque algunas de estas revisiones institucionales son pertinentes para la independencia judicial, sus objetivos tienen alcances en otras áreas: mayor accesibilidad al sistema de justicia, eliminación de vicios tradicionales, como corrupción y mejora general del desempeño de los tribunales. Los principales promotores de este tipo de reforma han sido grupos cívicos (locales e internacionales) y ellos esperan mejorar la imagen del sistema judicial ante la opinión pública. Dada la dificultad intrínseca de efectuar comparaciones de fortalecimiento institucional por países, el progreso de este tipo de reformas debe medirse con evaluaciones de los informes hechos en cada país (Hammergren, 1998b).10 Las reformas de tipo III incluyen cualquier cambio al proceso de nom- bramiento, promoción y evaluación de jueces; modificaciones que afectan el tiempo de ejercicio y remuneración de los jueces; garantías al sistema judicial de mayor autonomía con respecto a la estipulación y gestión de su presupuesto; reformas en el tamaño y estructura de la Corte superior; la creación de una Corte Constitucional o la revisión de los poderes de revisión judicial de la Corte superior. En conjunto, el propósito de estas reformas es obtener mayores niveles de independencia judicial.11 Aunque las fuentes de ésta varían, una reforma de tipo III exitosa requiere una modificación profunda en la estructura de incentivos para los diseñadores de políticas. Es decir, más allá de los cambios legales e institucionales, los políticos deben empezar a percibir la independencia del sistema judicial como una característica esencial y valiosa del proceso de diseño de po- líticas. Como es lógico, los grupos cívicos, los donantes externos y los mismos jueces han unido fuerzas para presionar el cambio en la actitud de los funcionarios del gobierno en varios países latinoamericanos, de tal 10 La dificultad tiene que ver con el hecho de que el concepto de fortalecimiento institucional es muy particular a la historia de cada país, lo mismo que a su con- texto social, político y económico. 11 Aunque la independencia judicial tiene muchos significados y dimensiones, en este capítulo se sigue la definición de Keith S. Rosenn del concepto: “el grado al cual los jueces deciden realmente los casos de acuerdo con sus propias determi- naciones de la evidencia, la ley y la justicia, libres de coerción, adulaciones o ha- lagos, interferencia o amenazas de autoridades oficiales o ciudadanos privados� (Rosenn, 198). BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 109 modo que acepten el sistema judicial como una entidad independiente de toma de decisiones. La ejecución satisfactoria de estas reformas depende del grado al que puedan desarrollarse estos cambios de actitud. Al revisar los tipos de reformas realizadas en los países de América Latina, que aparecen en el cuadro 3.2, es posible identificar algunas tendencias generales. Mientras las reformas del tipo I han sido em- prendidas con frecuencia por los tres grupos de reformadores, para el conjunto de reformadores de poco alcance ha sido en particular difícil realizar reformas del tipo III. Dentro de las reformas del tipo II, han sido comunes la creación y fortalecimiento de instituciones judiciales y las modificaciones para ofrecer mejor acceso a la justicia, pero no puede decirse lo mismo de los cambios que mejoren los sistemas de información y la capacitación de jueces y el personal judicial. Dentro de las reformas del tipo III, la restructuración del sistema de carrera se ha observado a menudo en los tres grupos de reformadores y los cambios que favorecen la mayor autonomía presupuestaria los promulgaron principalmente los reformadores de gran alcance. Estos patrones generales sugieren que no existe fórmula uniforme para restructurar el sistema judicial. Los enfoques de las reformas van desde el tratamiento de choque hasta el enfoque gradual. Aunque algunas refor- mas fueron de gran cubrimiento, otras centraron la atención en alterar aspectos específicos del sistema judicial. En ningún caso la iniciación de las reformas garantiza su éxito. En general, los cambios desde mediados de los años ochenta se han efectuado en gran parte en la dirección de mecanismos menos motivados políticamente de selección de magistrados para la Corte Suprema y jueces de rangos inferiores, aumentos en las remuneraciones, períodos más lar- gos o vitalicios, aumentos en la asignación presupuestal al sector judicial, creación de consejos judiciales (responsables de la gestión presupuestal y de la promoción y nombramiento de jueces), mayor número de programas educativos para mejorar el profesionalismo de los jueces, mayores pode- res de revisión constitucional a las Cortes Supremas y, en algunos casos, creación de Cortes constitucionales separadas. Por lo menos pueden verse algunas mejoras parciales en protección de derechos humanos: se atiende un mayor número de casos, los jueces están mejor preparados y toman más en serio su trabajo, se toman las decisiones con menos prejuicios y se castiga a los jueces corruptos (Usaid, 2001). Aun los críticos están de acuerdo en que no deben subestimarse el logro de sistemas judiciales más independientes, la gestión eficiente de los casos, los mejores recursos judiciales y la mejor protección de los derechos humanos (Correa Sutil, 1999; Hammergren, 2002b; Prillaman, 2000 y Ungar, 2002). 110 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Los desafíos que enfrenta la reforma judicial Los objetivos de la reforma no se han alcanzado con facilidad porque el proceso de cambio está necesariamente lleno de conflictos y la resistencia directa a la reforma ha provenido de los partidos de oposición, la clase política que se ha beneficiado de un sistema judicial controlado y, algunas veces, del sistema judicial mismo (Popkin, 2001). Por ejemplo, en 1990, el nuevo gobierno democrático de Chile intentó pasar reformas que habrían causado la creación de un Consejo Nacional de Justicia y la modificación de la estructura de la Corte Suprema, pero esas sugerencias nunca se apro- baron por la severa oposición tanto del sistema judicial (que interpretó las reformas como una amenaza a su independencia) como de los partidos de oposición (que temían las consecuencias para los violadores de los derechos humanos del régimen de Pinochet). El ejecutivo mismo, en algunas instan- cias ha intentado recuperar el control del sistema judicial. En Argentina, el interés del presidente Menem en recuperar el control de la Corte estuvo detrás del aumento en el tamaño de la Corte Suprema de cinco a nueve miembros. Se han observado esfuerzos semejantes por parte del ejecutivo en Guatemala, Honduras, Panamá y Perú. El cuadro 3.3 es revelador en su resumen de los principales obstáculos a la independencia judicial identificados en una encuesta (entre otras fuentes) realizada por la Due Process of Law Foundation (Fundación para el Debido Proceso de la Ley) en colaboración con la Fundación Internacional para Sistemas Electorales en países latinoamericanos seleccionados en 2000 (Usaid, 2001). A estas fuerzas de resistencia pueden agregarse otras dos barreras al cumplimiento exitoso de los objetivos de las reformas. A pesar de los esfuerzos de reforma, la percepción del público general sobre el sector no ha mejorado. En la encuesta Latinobarómetro (2004) se muestra que sólo el 32% de los encuestados en 18 países latinoamericanos tiene un grado “alto� o “algún� grado de confianza en el sistema judicial.12 En Argentina, por ejemplo, los niveles de “baja� confianza llegaron al 90,3% en 2003, seguida por Paraguay (88,0%), Ecuador (84,6%) y México (81,1%) (Popkin, 2004). Únicamente en Costa Rica más de la mitad de los encuestados tuvo confianza “alta� en el sistema judicial. Sin apoyo público general se deterioran los mecanismos de control de los ciudadanos sobre los vicios tradicionales del sector judicial y disminuye la demanda de mayor transparencia e independencia judicial. En adición, los medios no siempre han representado un papel positivo en la legitimación de las 12 Aunque las razones de estos bajos niveles de confianza en el sistema judicial están más allá del alcance del presente capítulo, cabe identificar algunas explicaciones plausibles, a saber: falta de responsabilidad, acceso limitado al sistema judicial, altos niveles de corrupción y retrasos significativos en el proceso judicial. Cuadro 3.3 Principales obstáculos a la independencia judicial, por países País Obstáculos Argentina La rama ejecutiva nombra jueces con preferencias similares; abogados poderosos ejercen lobby para el nombramiento de jueces; ciertos jueces nombrados políticamente. Bolivia Bajos salarios para los jueces, lo que lleva a la corrupción y a la baja calificación; no hay evaluación periódica de jueces ni incentivos para su promoción; régimen disciplinario inadecuado; presiones externas, en especial sobre los jueces nombrados antes de las reformas de 1998; áreas sensibles (como tráfico de drogas) que están especialmente sujetas a presiones internacionales; presión de los medios y la opinión pública; el proceso de reforma mismo, que requiere que los jueces se actualicen constantemente. Brasil Sistema judicial todavía lento en extremo (la duración de los casos es alta y costosa); en algunas campos, como el laboral, la decisión siempre favorece al empleado. Chile La legitimidad social del sector, especialmente dadas sus omisiones al tratar con los temas de derechos humanos durante la dictadura militar; excesiva estructura jerárquica (los jueces de la Corte Suprema ejercen presión sobre los de los tribunales inferiores); reglas de procedimiento que permiten a los abogados ejercer lobby para el nombramiento de jueces. Colombia �reas sensibles (como tráfico de drogas); no hay autonomía presupuestaria de facto; niveles de corrupción todavía altos; presión externa proveniente de Estados Unidos. Costa Rica La clase política cree que el sector judicial no necesita cambios mayores en su organización; esta visión la comparten los miembros de la élite judicial (en especial dentro de la Corte Suprema); estructura vertical, jerárquica y concentrada del sistema judicial; falta de independencia interna; concentración de los medios sobre el acceso a la justicia y mejoras en la rapidez del proceso de adjudicación. Ecuador “Activismo selectivo� de la Corte Constitucional; deficientes condiciones de trabajo y falta de estabilidad en la BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA carrera; no existe revisión o evaluación de desempeño; falta de previsión; deficiencia en capacitación de jueces; sistema legal sobrecargado y susceptible a la corrupción. 111 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 3.3) 112 País Obstáculos El Salvador Ausencia de una carrera judicial de facto; inestabilidad política y deficiente institucionalización; sistema sobrecargado con tareas administrativas; corrupción de empleados del sector judicial. Guatemala Falta de conciencia de su importancia política por parte de los jueces de las Cortes inferiores; inestabilidad laboral; posibilidad de promoción de jueces por razones políticas; tradición de hacer declaraciones a los medios sin ninguna evidencia fáctica; amenazas contra los jueces y sus familias, especialmente cuando están implicados en casos de derechos humanos; no hay política institucional para la protección de personas que denuncian crímenes; abrumadora carga de casos que ocasiona delegación de decisiones a asistentes; constante amenaza del Ministerio Público cuando los jueces toman decisiones desfavorables. Honduras Deficiente preparación académica de jueces; bajos salarios; influencia jerárquica de superiores; los nombramientos todavía se hacen según los resultados de las elecciones presidenciales; influencia de poderosos grupos económicos en las decisiones de los jueces; emisión de noticias sobre partidos en las audiencias, que pueden no ser ciertas, pero terminan influyendo en la opinión pública y en las decisiones de los jueces. México Uso de sobornos para cualquier acción oficial; los jueces raramente modifican las decisiones de los presidentes que los nombraron; el sistema judicial ha otorgado gran discreción al presidente incorporando la doctrina de “no justiciabilidad� por la cual las Cortes se rehúsan a atender un caso porque los jueces creen que decidirán sobre un asunto que es de naturaleza política y debería resolverlo el presidente; falta de confianza pública en el sistema judicial. Nicaragua Falta de capacitación profesional; corrupción; procedimientos lentos e ineficientes de gestión de casos; falta de asistencia legal y de defensa pública (a pesar de leyes que tienen prevista la defensa pública gratis desde 1998); analfabetismo legal; falta de recursos para poner en vigor las reglas; falta general de recursos (bajos salarios de jueces, insuficientes cobertura geográfica, infraestructura y difusión de jurisprudencia). (Continúa en la página siguiente) EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 3.3) País Obstáculos Panamá Falta de capacitación profesional; bajos salarios con excepción de los jueces de la Corte Suprema de Justicia; pobre opinión pública. Paraguay Corrupción generalizada; falta de autonomía presupuestal de facto; falta de credibilidad pública; falta de seguridad laboral; influencia de partidos políticos y abogados poderosos; los medios. Perú Falta de criterios uniformes de jurisprudencia; corrupción; inadecuados códigos sustantivos y de procedimientos; falta de estabilidad laboral. República Dominicana Audiencias lentas; falta de acceso al sistema judicial y de confianza pública en el mismo; sistema jerárquico y centralizado; las fuerzas políticas se inmiscuyen en la independencia judicial mediante el control de su presupuesto. Uruguay Restricciones financieras; oficinas judiciales inadecuadas; insuficiente equipo de procesamiento de información; falta de especialización en los problemas y crímenes económicos y financieros; falta de independencia financiera; limitados poderes de revisión judicial. Venezuela Lucha de poderes entre el consejo judicial y la Corte Suprema; control ejecutivo de nombramiento de jueces de la Corte Suprema. Fuentes: Alston y otros, 2005; Aninat y otros, 2004; Araújo y otros, 2004; Hammergren, 2002a; Lehoucq y otros, 2005; Popkin, 2001 y Usaid, 2001. BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 113 114 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA reformas y el trabajo de las Cortes. Con mucha frecuencia sólo subrayan los fracasos del sector, culpándolo de los altos niveles de criminalidad e impunidad en ciertos países latinoamericanos. Tomados en conjunto, estos dos factores dificultan aún más la obtención de un consenso a favor del cambio en el sistema de justicia (Domingo y Sieder, 2001). Los determinantes de la reforma judicial exitosa A pesar de los numerosos desafíos, la búsqueda de los principales factores del éxito de la reforma judicial en América Latina es extremamente va- liosa.13 Aunque sea difícil transferir el contenido de una reforma judicial exitosa de un país a otro, se pueden sacar muchas lecciones del análisis de experiencias compartidas a través de las fronteras, lo cual es en particular pertinente para que los países latinoamericanos eviten repetir errores y en cambio promuevan mejoras adicionales tanto en el desempeño de sus sistemas judiciales como en la calidad de su autoridad democrática. A continuación se identifican algunas de estas lecciones. Con base en la observación de que la implementación adecuada de reformas depende de una voluntad política y judicial comprometida, y de una base amplia de soporte de la sociedad, un proceso exitoso de reforma judicial tiene que ser transparente y estar sujeto a un control sistemático. La transparencia garantiza el acceso a la información de calidad sobre el estado de la reforma y sus efectos sobre las actividades del sistema judicial. El control sistemático motiva el cumplimiento continuo de los estándares y estrategias de la reforma. Tomadas en conjunto, estas características per- miten mayores niveles de conciencia pública y consenso en relación con los problemas del sistema judicial y la importancia de la reforma. Los mayores niveles de conciencia y consenso, a su vez, invitan a la inclusión y participa- ción no sólo de actores clave sino también de distintos grupos de la sociedad civil. En último término una mayor inclusión y participación refuerzan la demanda pública y el compromiso de las élites con la reforma.14 Una estrategia bien definida de reforma, emparejada con una coordi- nación eficiente y un liderazgo capaz, contribuyen también al éxito de la reforma judicial. Estos factores facilitan la identificación de debilidades y la elaboración de mejores prácticas, evitando así la duplicación de es- fuerzos y el malgasto de los recursos. Además, sirven como mecanismos adicionales para detectar y castigar la corrupción tanto en el sistema 13 “Éxito� significa el grado con que efectivamente se logran los objetivos de un cierto programa de reforma judicial. 14 Formar coaliciones a favor de la reforma con bases amplias es, en especial, im- portante cuando los jueces mismos suelen ser conservadores y adversos al cam- bio (Buscaglia y Dakolias, 1996). BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 115 judicial como en el proceso de reforma. El mantenimiento de la integri- dad y legitimidad de los programas de reforma son fundamentales para conseguir el progreso deseado. Además, el éxito de la reforma judicial depende de la inclusión de esfuerzos de reforma en las agendas de restructuración institucional y económica general (Henderson y Autheman, 2003). Puesto que el siste- ma judicial no existe en el vacío, reformas políticas y socioeconómicas complementarias pueden mejorar la sostenibilidad de la reforma judicial. Una prensa libre, por ejemplo, puede difundir información vital para la implementación de la reforma judicial. Por último, contar con un entendimiento preciso de las necesidades y vulnerabilidades de cada país es esencial para el diseño apropiado de una reforma exitosa. Fórmulas mágicas y recetas de reformas de tipo “talla única para todos� provenientes de agentes externos a la región tienen una aplicabilidad limitada (Hammergren, 2003). Si los reformadores no cono- cen las peculiaridades del entorno socioeconómico y político nacional, se deterioran la definición de los problemas, las causas y las soluciones. Los resultados diferenciados de las reformas judiciales Más allá de los determinantes de las reformas judiciales exitosas, debe destacarse que el mismo tipo de reforma ha producido a menudo distin- tos resultados según el país (y también dentro de cada país). El tema de los consejos judiciales es un ejemplo que viene al caso. Para mejorar los procedimientos de seleccionar y promover jueces, así como para aumentar la independencia del sistema judicial mediante la administración de su presupuesto, muchos países latinoamericanos decidieron seguir el mo- delo europeo de establecer consejos judiciales. Sin embargo, con mucha frecuencia estas nuevas burocracias se han sujetado a la misma clase de politización que se suponía ayudarían a reducir (Hammergren, 2002a). Los partidarios de la creación de consejos judiciales sostienen que a pesar de todos los problemas, el establecimiento de consejos judiciales es un avance significativo con respecto a los criterios anteriores para el nom- bramiento de jueces, como en Costa Rica, pero los escépticos no están de acuerdo y proponen la disolución de los consejos judiciales, como sucedió en Ecuador debido a la falta de efectividad. Independientemente de los méritos de los argumentos de ambos grupos, lo que sí es evidente es que la composición y responsabilidades asignadas a los consejos judiciales no son las mismas en todos los países de América Latina, lo que sugiere que los efectos de la reforma a estas entidades han variado significativamente (ver el cuadro 3.4). Cuadro 3.4 El papel y composición de los consejos judiciales en países latinoamericanos seleccionados 116 Papel del consejo Papel del consejo en Composición del consejo Consejo en la selección de la selección de otros Responsabilidades País judicial seleccionado por la Corte Suprema jueces adicionales del consejo Argentina Compuesto por: el Los representantes Ninguno Selección de Administra el presupuesto presidente de la Corte judiciales son candidatos para de la rama y disciplina Suprema, 8 legisladores elegidos por los magistratura a los jueces. Atiende las (4 de cada Cámara, 2 del jueces federales; por medio de peticiones para despedir partido mayoritario y 2 a los legisladores competencia pública jueces. Decreta regulación de los principales partidos los seleccionan los basada en méritos; sobre la organización e minoritarios), 4 abogados presidentes de las preparación de listas independencia de la rama en práctica federal escogidos dos Cámaras con de tres candidatos por elección, un miembro de base en propuestas para selección por el la comunidad académica y de las distintas ejecutivo un ejecutivo delegado. Cámaras Bolivia El presidente de la El Congreso Propone los Propone a los Responsabilidad Corte Suprema y otros 4 candidatos candidatos para las administrativa y miembros. Cortes inferiores disciplinaria de la rama judicial. Realiza programas de capacitación Costa Rica Compuesto por 5 miembros: La Corte Suprema Ninguno Selección basada en Un consejo administrativo 4 del sistema judicial y un méritos ha delegado la abogado externo; lo preside responsabilidad el presidente de la Corte para varios asuntos Suprema. administrativos y disciplinarios EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 3.4) Papel del consejo Papel del consejo en Composición del consejo Consejo en la selección de la selección de otros Responsabilidades País judicial seleccionado por la Corte Suprema jueces adicionales del consejo El Salvador 3 abogados, un profesor de La legislatura Propone los Propone a los Evaluación periódica de la Facultad de Derecho de la elige de tres listas candidatos a la candidatos con jueces; dirige la Escuela Universidad de El Salvador nominadas por cada legislatura, la base en méritos; de Capacitación Judicial y uno de las universidades sector representado mitad de los cuales envía listas de tres privadas; un abogado del debe provenir candidatos a la ministerio público. de una elección Corte Suprema para organizada por las su elección asociaciones de abogados del país Guatemala El presidente de la Corte El juez y el Asesorar al A cargo del sistema Nombra y destituye Suprema, el jefe de la unidad magistrado se eligen Congreso sobre de entrada con al jefe de la unidad de de recursos humanos, el jefe en sus asambleas la necesidad de base en méritos; capacitación institucional; de la unidad de capacitación, respectivas convocar a la la unidad de evalúa el desempeño de un representante de los Comisión de capacitación evalúa jueces y magistrados; jueces y un representante de Postulación para los candidatos; la define políticas de la los magistrados de la Corte la elección de culminación exitosa unidad de capacitación de apelaciones. los magistrados de un curso de 6 de la Corte meses hace elegibles Suprema y de la de a los candidatos para BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA apelaciones ser nombrados por la Corte Suprema (Continúa en la página siguiente) 117 (Continuación cuadro 3.4) 118 Papel del consejo Papel del consejo en Composición del consejo Consejo en la selección de la selección de otros Responsabilidades País judicial seleccionado por la Corte Suprema jueces adicionales del consejo Paraguay Un miembro de la Corte No se aplica Propone una lista Propone lista de No se aplica Suprema, un representante de 3 personas 3 personas para del ejecutivo, un miembro para selección y nombramiento como de cada Cámara legislativa, nombramiento jueces o fiscales por 2 abogados, un profesor de la Corte Suprema la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional y un profesor de las universidades privadas. República El presidente, el presidente No se aplica Recluta y depura Ninguno No se aplica Dominicana del Senado y 1 senador del los candidatos; partido de oposición; el nombra los jueces; presidente de la Cámara y 1 puede sostener diputado del partido de la audiencias públicas oposición; el presidente de la Corte Suprema y otro juez. Fuente: Reimpreso con autorización de M. Popkin, “Efforts to Enhance Judicial Independence in Latin America: A Comparative Perspective�, en Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality, (Washington, D.C., Fundación para el Debido Proceso de la Ley y Agencia para el Desarrollo Internacional de los E.U. http://www.dplf.org y www.usaid.gov/our_work_and_governance/publications/pdfs/pnacm00.pdf, 2001), cuadro 3.1. EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 119 A continuación se presentan otros dos ejemplos del impacto dife- renciado de las reformas judiciales en varios países latinoamericanos. Primero, aunque en general han mejorado los salarios judiciales, siguen siendo bajos todavía en muchos países cuando se los compara con los del sector privado, y por esto no atraen lo suficiente a profesionales califi- cados (una excepción importante es Brasil). En algunos casos, la mejora en salarios ha ocurrido sólo en la cumbre de la jerarquía judicial que no ha resuelto necesariamente el problema de los jueces y fiscales de baja calificación. En el gráfico 3.1 se presenta esta situación y se muestran los salarios anuales de los jueces de la Corte Suprema y de tribunales inferiores en dólares de Estados Unidos a tasas de paridad de poder de compra en el año 2000. Aunque en Ecuador el salario de los jueces aumentó 100% en 1992 y 40% en 2002, la remuneración de los jueces de primera instancia todavía se considera baja y no competitiva (Banco Mundial, 2002). En Nicaragua, mientras los jueces de la Corte Suprema reciben salarios altos, los de las Cortes inferiores pugnan por mantener un ingreso razonable (de ahí que tenga la más alta tasa de compresión, es decir la relación entre el salario más alto y el más bajo). Por último, Brasil es un ejemplo de remuneración competitiva en todos los niveles jerárquicos judiciales y tiene una baja tasa de compresión. El presupuesto judicial ofrece un segundo ejemplo del impacto dife- renciado de las reformas judiciales. Aun cuando los cambios en la ley han hecho responsable al sistema judicial de proyectar su propio presupuesto en países como Argentina, Chile, Colombia, Paraguay y Uruguay, en la práctica sólo en algunas democracias es independiente su ejecución de la aprobación del ejecutivo o la legislatura. En la mayoría de países se controlan los recursos financieros para el sistema judicial ya sea porque el ejecutivo desembolsa estos recursos por medio de cuotas o porque el presupuesto judicial requiere alguna autorización especial de otras ramas del poder. Por esto, es lógico que el grado de autonomía presupuestaria de facto haya variado significativamente a través de la región (Usaid, 2001). Al observar los indicadores cuantitativos del éxito de las reformas, se notan todavía considerables variaciones a nivel de análisis individual. Los indicadores subjetivos de independencia presentan como ejemplos de países con altos niveles de independencia judicial a Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay. Por el contrario, la mayor parte de los demás países latinoamericanos tienen una puntuación inferior al promedio mundial de independencia judicial (ver el gráfico 3.2). Como ilustración de que la iniciación de reformas no conduce necesariamente a su implementa- ción completa, en el gráfico 3.3 se presentan los indicadores de jure y de facto de independencia judicial. Su coeficiente de correlación es tan solo 0,334. 120 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 3.1 Remuneración de los jueces y tasa de compresión, 2000 Fuente: Banco Mundial, Grupo de Práctica de Reformas Legales y Judiciales, http://www. worldbank.org/legal/legar/. a. Los jueces de segunda instancia son responsables de las audiencias de casos adjudicados inicialmente en tribunales inferiores y de corregir posibles errores legales cometidos por jueces de primera instancia. b. Los jueces de primera instancia son responsables de intentar verificar los hechos en los casos de naturaleza civil, comercial o criminal cuando se presentan por primera vez en los tribunales judiciales (inferiores). c. La tasa de compresión es la relación entre el salario más alto y el más bajo. BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 121 Gráfico 3.2 Indicadores subjetivos de independencia judicial en países latinoamericanos seleccionados Promedio mundial América Latina Uruguay Costa Rica Chile Brasil México República Dominicana El Salvador Colombia Guatemala Perú Honduras Bolivia Panamá Argentina Paraguay Ecuador Venezuela Nicaragua 0 1 2 3 4 5 6 �ndice subjetivo de independencia judicial (escala de 1 a 7) Fuente: Foro Económico Mundial, 2005. El índice de reforma judicial Una vez más, la iniciación de reformas no significa necesariamente que hayan sido implementadas con éxito o que se alcanzaron las metas pro- puestas. Las secciones sobre los desafíos que enfrenta la reforma y sobre los resultados diferenciados de las reformas judiciales proporcionan la evidencia para esta afirmación. En esta sección se presenta, como un es- fuerzo para ofrecer una evaluación general, un índice de reforma judicial (IRJ) para 10 países latinoamericanos seleccionados, el cual se basa en el índice desarrollado por la Iniciativa del Derecho de Europa central y oriental de la Asociación Norteamericana de Abogados (American Bar Association) (ABA/CEELI, 2002) y sirve como herramienta analítica para evaluar los logros de los esfuerzos de reformas. El IRJ no es un indicador cuantitativo en el que los países obtienen puntos cuando se realizan más reformas. Debido a las dificultades me- todológicas de desarrollar una medida cuantitativa del progreso de las reformas de los países, se registra cada uno de los países seleccionados con una correlación negativa, neutral o positiva con cada uno de los 122 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 3.3 Indicadores de independencia judicial de jure y de facto en países latinoamericanos seleccionados Estados Unidos Unión Europea Colombia Brasil República Dominicana Ecuador México Chile Bolivia Costa Rica Argentina Paraguay Venezuela Bahamas Trinidad y Tobago Uruguay Panamá Honduras Haití �ndice de jure Guatemala �ndice de facto Perú Nicaragua 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 Indicador de independencia judicial (escala de 0 a 1) Fuente: Feld y Voigt, 2003. BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 123 “factores� analizados.15 Cada factor de reforma corresponde a una declaración de lo que se espera después de la terminación del proceso de reforma judicial de un país.16 Si la realidad del sistema judicial de un país dado corresponde a la declaración, se marca como una correlación positiva. Por el contrario, si lo declarado no concuerda con los hechos del sector judicial de cada país, se registra una correlación negativa. Por último, si existen señales de correlación mixta con la declaración –en las que alguna evidencia positiva factual se modera con alguna negativa– el país recibe una evaluación neutral. Las 26 declaraciones utilizadas como factores de reforma se presentan en el Apéndice 3A. En adición, es importante anotar que se utilizaron los Informes na- cionales sobre independencia judicial producidos por la Fundación para el Debido Proceso Legal en colaboración con la Fundación Internacional para Sistemas Electorales como base para la evaluación del sistema judi- cial de cada país. Estos informes se prepararon en 2000 y aparecieron como Pautas para promover la independencia y la imparcialidad judicial, publicación técnica de la Usaid en 2001. Puede haberse dado un mayor progreso en el tiempo que ha transcurrido desde la publicación de esos informes y, por tanto, toda la información presentada en el cuadro 3.5 debe interpretarse con cautela. Entre los 10 países latinoamericanos revisados, Chile y Costa Rica han alcanzado los resultados concretos más positivos en el proceso de reforma judicial. Por otra parte, a pesar de los esfuerzos de reforma que se han dado en El Salvador, Guatemala y Honduras, estos países no han logrado todavía los resultados propuestos. Adicionalmente, la evidencia sugiere que en todos los países los objetivos de eficiencia, responsabili- dad y transparencia han sido los más difíciles de alcanzar y los poderes de revisión judicial de las Cortes superiores demuestran una expansión importante. 15 Un buen vistazo de las dificultades metodológicas de componer un índice cuan- titativo se puede ver en cualquiera de los informes de los países del �ndice de Reforma Judicial ABA/CEELI disponibles en http://www.abanet.org/ceeli/publi- cations/jri/home.html. 16 Aunque estas declaraciones se elaboraron en la ABA/CEELI para países de Euro- pa oriental, también se pueden aplicar al contexto latinoamericano. Cuadro 3.5 �ndice de reforma judicial en 10 países latinoamericanos seleccionados 124 Argentina Bolivia Chile Costa Rica Rep. Dominicana I. Calidad y educación Factor 1 Calificación judicial y preparación Neutral Negativo Positivo Positivo Neutral Factor 2 Proceso de selección y nombramiento Neutral Neutral Positivo Neutral Neutral Factor 3 Educación legal permanente Negativo Neutral Positivo Neutral Neutral II. Poderes judiciales Factor 4 Revisión judicial de la legislación Positivo Positivo Positivo Positivo Neutral Factor 5 Supervisión judicial de prácticas administrativas Neutral Neutral Positivo Positivo Neutral Factor 6 Jurisdicción judicial sobre libertades civiles Positivo Neutral Positivo Positivo Positivo Factor  Sistema de revisión de apelaciones Positivo Positivo Positivo Positivo Positivo Factor 8 Desacato, citaciones y poderes de aplicación (de la ley) Positivo Positivo Positivo Positivo Neutral III. Recursos financieros Factor 9 Insumos presupuestarios Positivo Neutral Neutral Positivo Negativo Factor 10 Suficiencia de salarios judiciales Neutral Negativo Positivo Positivo Positivo IV. Medidas preventivas estructurales Factor 11 Ocupación garantizada Positivo Neutral Positivo Positivo Positivo Factor 12 Criterios objetivos de avance judicial Positivo Neutral Neutral Positivo Positivo Factor 13 Remoción y disciplina de jueces Positivo Neutral Positivo Neutral Neutral Factor 14 Asignación de casos Positivo Negativo Neutral Positivo Negativo Factor 15 Asociaciones judiciales Positivo Positivo Positivo Positivo Negativo EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 3.5) Argentina Bolivia Chile Costa Rica Rep. Dominicana V. Responsabilidad y transparencia Factor 16 Decisiones judiciales e influencias impropias Neutral Neutral Neutral Neutral Neutral Factor 1 Código de ética Negativo Negativo Negativo Positivo Neutral Factor 18 Proceso de quejas de conducta judicial Positivo Negativo Neutral Positivo Neutral Factor 19 Acceso del público y los medios a las audiencias Negativo Neutral Positivo Positivo Neutral Factor 20 Publicación de decisiones judiciales Neutral Negativo Positivo Positivo Negativo Factor 21 Mantenimiento de registros de los juicios Neutral Neutral Positivo Positivo Negativo VI. Eficiencia Factor 22 Personal de apoyo de la Corte Neutral Neutral Neutral Positivo Negativo Factor 23 Posiciones judiciales Neutral Neutral Positivo Neutral Neutral Factor 24 Archivo de casos y sistemas de seguimiento Neutral Neutral Neutral Neutral Neutral Factor 25 Computadores y equipos de oficina Neutral Neutral Neutral Neutral Negativo Factor 26 Distribución e indexación de las leyes actuales Neutral Negativo Neutral Neutral Negativo (Continúa en la página siguiente) BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 125 (Continuación cuadro 3.5) 126 Argentina Bolivia Chile Costa Rica Rep. Dominicana El Salvador Guatemala Honduras Panamá Paraguay I. Calidad y educación Factor 1 Calificación judicial y preparación Negativo Negativo Negativo Negativo Negativo Factor 2 Proceso de selección y nombramiento Neutral Neutral Negativo Negativo Neutral Factor 3 Educación legal permanente Negativo Negativo Negativo Negativo Neutral II. Poderes judiciales Factor 4 Revisión judicial de la legislación Positivo Neutral Positivo Positivo Positivo Factor 5 Supervisión judicial de prácticas administrativas Neutral Negativo Negativo Positivo Neutral Factor 6 Jurisdicción judicial sobre libertades civiles Positivo Positivo Positivo Positivo Positivo Factor  Sistema de revisión de apelaciones Positivo Positivo Positivo Positivo Positivo Factor 8 Desacato, citaciones y poderes de aplicación (de la ley) Neutral Neutral Negativo Positivo Neutral III. Recursos financieros Factor 9 Insumos presupuestarios Positivo Positivo Neutral Neutral Negativo Factor 10 Suficiencia de salarios judiciales Positivo Positivo Negativo Negativo Negativo IV. Medidas preventivas estructurales Factor 11 Ocupación garantizada Positivo Negativo Negativo Positivo Neutral Factor 12 Criterios objetivos de avance judicial Neutral Negativo Negativo Negativo Neutral Factor 13 Remoción y disciplina de jueces Negativo Negativo Negativo Positivo Positivo Factor 14 Asignación de casos Negativo Neutral Negativo Positivo Neutral Factor 15 Asociaciones judiciales Neutral Neutral Neutral Neutral Positivo (Continúa en la página siguiente) EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 3.5) Argentina Bolivia Chile Costa Rica Rep. Dominicana El Salvador Guatemala Honduras Panamá Paraguay V. Responsabilidad y transparencia Factor 16 Decisiones judiciales e influencias impropias Negativo Negativo Negativo Neutral Neutral Factor 1 Código de ética Negativo Negativo Negativo Neutral Negativo Factor 18 Proceso de quejas de conducta judicial Neutral Positivo Neutral Negativo Positivo Factor 19 Acceso del público y los medios a las audiencias Neutral Neutral Neutral Positivo Neutral Factor 20 Publicación de decisiones judiciales Neutral Negativo Negativo Positivo Positivo Factor 21 Mantenimiento de registros de los juicios Negativo Negativo Negativo Neutral Neutral VI. Eficiencia Factor 22 Personal de apoyo de la Corte Neutral Negativo Negativo Positivo Negativo Factor 23 Posiciones judiciales Neutral Negativo Negativo Negativo Negativo Factor 24 Archivo de casos y sistemas de seguimiento Neutral Negativo Negativo Neutral Negativo Factor 25 Computadores y equipos de oficina Negativo Negativo Negativo Neutral Neutral Factor 26 Distribución e indexación de las leyes actuales Negativo Negativo Negativo Negativo Negativo Fuente: Compilación de la autora. BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 127 128 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Conclusión e implicaciones de las reformas judiciales para el proceso de diseño de políticas Desde 1985, los países latinoamericanos han pasado por un importante proceso de reforma judicial, aunque a diferentes velocidades. Dentro del contexto de liberación política y económica, estas reformas se encamina- ron a mayores niveles de independencia judicial, eficiencia, acceso a la justicia y eliminación de prácticas corruptas. La implementación de estas reformas reveló importantes dificultades para lograr simultáneamente todos los objetivos. Las demandas de cambio han venido de varias fuentes que van desde intereses políticos arraigados hasta falta de confianza de los medios y la opinión pública con los sectores judiciales. Los efectos de las reformas han variado según el país (y dentro de cada país), pero se han observado avances considerables. Los países que se aseguraron de que el proceso de reforma fuera transparente, abierto a amplia participación y adecuado a sus propios contextos socioeconómicos y políticos, fueron capaces de capitalizar los beneficios de la reforma judicial exitosa. Lo que muestra este breve examen de la experiencia latinoamericana es que las reformas en el sector judicial han producido algunos cambios diferencia- dos pero significativos en la estructura y funcionamiento de las Cortes, lo que a su vez puede causar impacto en la forma en que éstas revisan las leyes, conforman su contenido, hacen cumplir otras reformas políticas y actúan como representantes alternativos de la sociedad. Como mínimo, las reformas judiciales han iniciado el debate sobre el papel que puede y debe asumir la rama judicial en el proceso de diseño de políticas. Más específicamente, parece que la división de poderes y la función del sistema judicial en el proceso de diseño de políticas no están tan nítida ni precisamente definidas como se supone tradicionalmente.1 Primero, con el establecimiento de estructuras institucionales conducentes a nive- les superiores de independencia judicial, las Cortes se han hecho menos subordinadas y el sistema judicial se ha reposicionado en relación con otras ramas del poder. El número de dictámenes judiciales en contra de las preferencias del ejecutivo ha aumentado en general en muchos países y, en conjunto, es aparente la mayor importancia de las decisiones de las Cortes tanto en políticas públicas como en la política general del país (Shapiro y Stone Sweet, 2002 y Tate, 1992). Además, la ampliación de los poderes de revisión judicial ha forzado a los legisladores a conside- rar la adecuación constitucional al elaborar la legislación (Stone Sweet, 2000). El debate de políticas ahora incluye esfuerzos para anticipar la 1 Tradicionalmente, el papel de las Cortes en el proceso de diseño de políticas ha sido de naturaleza reactiva: interpretar las leyes y establecer su legalidad dado un cuerpo ya existente de reglas y normas sólo cuando se les solicite. BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 129 reacción de las instituciones judiciales (Ferejohn, 2002). Por último, el nombramiento de jueces de la Corte superior sigue siendo en gran parte político. Si las Cortes no fueran pertinentes para el proceso de diseño de políticas, no predominaría tanto el interés estratégico en el control de los nombramientos en éstas. Hace falta todavía un mayor entendimiento de por qué y cómo las Cortes afectan tanto al proceso de diseño de políticas como a sus resulta- dos. Aunque las discusiones sobre la “judicialización de la política� hacen énfasis en la función de las Cortes para afectar las políticas públicas y su influencia en la política (Tate y Vallinder, 1995), en la literatura no se ha explorado aún el vínculo entre la reforma del papel del sistema judicial en el proceso de diseño de políticas y las características de las políticas públicas, por lo cual sería de gran valor un estudio exhaustivo sobre este tema. Por el momento, es suficiente con especular sobre qué son capaces de hacer los sistemas judiciales de América Latina en el proceso de diseño de políticas. En primer lugar, las Cortes pueden actuar como “instancias de veto�. Siguiendo el trabajo de Tsebelis (2002), quien argumenta que el cambio de políticas se hace más difícil cuando aumenta el número de instancias de veto, las Cortes asumen este papel cuando “se requiere su aprobación para decretar cambios de políticas� (Andrews y Montinola, 2004, 56). En segundo lugar, las Cortes pueden afectar el contenido de las políticas según sus propias preferencias, cumpliendo su papel de “formadores de políticas�. En vez de ser un simple sello de aprobación, cuando los sistemas judiciales revisan las leyes para determinar su intención legislativa o cuando dan nuevas interpretaciones a una pieza de legislación, se están vinculando al proceso de diseñar la ley, pues están imprimiendo sus propias preferencias de políticas en los resultados de esas políticas. La tercera función posible que pueden ejercer los sistemas judiciales es seme- jante a la del “inspector de calidad�. Las Cortes pueden tener la obligación de asegurar la aplicación efectiva de otras reformas de políticas estatales (como privatización o reforma fiscal y de pensiones) y ejercerían en este caso el papel de hacer valer los acuerdos y como mediadores entre partes contratantes. Cuando actúan como inspectores de calidad, las Cortes no se ocupan principalmente de juzgar la constitucionalidad de las leyes que pasan los gobiernos, sino más bien de la supervisión de actividades y conflictos cotidianos en los que está involucrado el gobierno y que las dos partes contratantes no pueden resolver por sí solas, ni tampoco la agencia reguladora. Por último, un cuarto papel posible para la rama judicial es el de “representante de la sociedad�. En general, es difícil para ciertas clases dentro de la sociedad, usualmente las de menor categoría socioeconómica, causar impacto directo en el proceso de diseño de políticas. Puesto que los sistemas judiciales pueden destacar más ciertos asuntos o conflictos 130 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA que otros, pueden ofrecer una voz a los grupos marginados y un canal alternativo de representación de la sociedad. Dada esta variedad de posibles papeles del sistema judicial en el proceso de diseño de políticas, es importante ser cautelosos acerca del camino que hay por delante. Temiendo el aumento del poder judicial en ese proceso, algunos gobiernos latinoamericanos han detenido o echado marcha atrás los avances hechos por las reformas judiciales. Ejemplos de países con reacciones negativas de reformas son Ecuador y Venezuela, en los que el ejecutivo se apropió indebidamente de las labores del sistema judicial e interfirió los procesos normales de separación de poderes. El proceso de la reforma judicial está lejos de ser completo y sus resultados siguen siendo inciertos, además de que no son claros sus efectos en la dinámica del proceso de diseño de políticas. Aunque ha pasado el tiempo de los sistemas judiciales débiles, dependientes e irrelevantes, los logros finales de la reforma judicial dependerán de la capacidad de los países latinoamericanos para superar las barreras al cambio. Apéndice 3A. Los factores de la reforma judicial (Adaptado de los informes de países del �ndice de Reforma Judicial de ABA/ CEELI) I. Calidad y educación Factor 1: Capacitación judicial. Se requiere que los jueces tengan un grado profesional en estudios legales y alguna experiencia práctica, o capacitación académica específica en Derecho sustantivo y de procedimiento, así como en el papel de los jueces en la sociedad antes de ser nombrados. Factor 2: Proceso de selección y nombramiento. Se selecciona y nombra a los jueces según criterios imparciales y apolíticos por medio de exámenes estandarizados, requisitos de experiencia profesional y umbrales de desempeño. Factor 3: Educación legal permanente. Se requiere que los jueces tomen cursos continuamente (sin cargo para ellos) en varios campos del Derecho para mante- nerse actualizados con los cambios más recientes en la legislación. II. Poderes judiciales Factor 4: Revisión judicial de la legislación. Existe una entidad judicial que pueda establecer la adecuación constitucional del resto de la legislación y se ejecuten las decisiones. BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 131 Factor 5: Supervisión judicial de la práctica administrativa. La rama judicial tiene poder de supervisar los actos administrativos obligando al gobierno a cumplir con sus deberes legales. Factor 6: Jurisdicción judicial sobre libertades civiles. La rama judicial es la única autoridad facultada para evaluar casos sobre derechos y libertades civiles. Factor 7: Sistema de revisión de apelaciones. Existe un sistema de revisión de apelaciones que permita reconsideración de decisiones judiciales y las revoque cuando sea lo apropiado. Factor 8: Desacato, citaciones y poderes de aplicación. El sistema judicial puede ejercer sus poderes de desacato, citaciones y/o poderes de aplicación sin temor de intromisión e irrespeto por parte de otras ramas del poder. III. Recursos financieros Factor 9: Insumos presupuestarios. La rama judicial colabora con la legislatura y/o el ejecutivo para determinar asignaciones de presupuesto y administra de forma independiente el gasto de sus recursos. Factor 10: Suficiencia de salarios judiciales. Los salarios judiciales se consideran competitivos y suficientes para atraer y mantener jueces bien capacitados. IV. Medidas preventivas estructurales Factor 11: Ocupación garantizada. El nombramiento de un juez se hace ya sea por un período fijo o en forma vitalicia garantizada. Factor 12: Criterios objetivos de avance judicial. Se promueve a los jueces con base en criterios objetivos y estándares imparciales. Factor 13: Destitución y disciplina de jueces. Sólo se puede destituir a los jueces por vía transparente y proceso de juicio imparcial por mala conducta. Factor 14: Asignación de casos. El proceso de asignación de casos se guía por un método objetivo, tal como lotería. Factor 15: Asociaciones judiciales. Existe una asociación judicial y ésta es activa en la promoción de los intereses de los miembros del sistema judicial. V. Responsabilidad y transparencia Factor 16: Decisiones judiciales e influencia impropia. Los jueces toman sus deci- siones de acuerdo con su examen de la evidencia y su entendimiento de la ley y la justicia, sin interferencia inapropiada de otras autoridades oficiales, intereses privados y jueces superiores. 132 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Factor 17: Código de ética. Existe un código judicial de ética y se espera que los jueces lo acaten durante su ejercicio. Factor 18: Proceso de quejas de conducta judicial. Existe un proceso importante para el registro de quejas públicas contra la conducta de los jueces. Factor 19: Acceso del público y de los medios a las audiencias. El público en general y los medios tienen acceso a las audiencias en los salones de las Cortes o tribunales. Factor 20: Publicación de decisiones judiciales. Se publican las decisiones judiciales y/o se hacen disponibles al examen público. Factor 21: Mantenimiento de los registros de los juicios. Se registran o transcriben las audiencias de las Cortes y se mantienen con acceso abierto al público. VI. Eficiencia Factor 22: Personal de apoyo de la Corte. Los jueces cuentan con personal bien equipado para ayudarles a realizar su trabajo en forma eficiente. Factor 23: Posiciones judiciales. La creación de nuevas posiciones judiciales sigue procedimientos objetivos. Factor 24: Archivo de casos y sistemas de seguimiento. Los sistemas de archivos de casos y de seguimiento garantizan que los casos se estudien sin largos retrasos. Factor 25: Computadores y equipos de oficina. Existe disponibilidad suficiente de computadores y equipos de oficina para el manejo eficiente de las cargas de casos. Factor 26: Distribución e indexación de las leyes actuales. Los jueces reciben permanentemente la jurisprudencia y actualizaciones de la legislación. 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Las reformas del sector público han afectado a multitud de instituciones y de políticas, produciendo cambios de gran envergadura, tanto en el papel como en la forma en la que el Estado desempeña sus funciones. Dos grandes tendencias políticas y económicas han impulsado estos cambios: el proceso de democratización y la profundización de la economía de mercado. Como resultado, aunque el Estado ha delimitado sus funciones, ha adquirido una mayor responsabilidad política ante los ciudadanos por su bienestar. En este capítulo se analiza cómo han afectado estas grandes tendencias a la administración pública, una institución a la que las grandes teorías políticas y económicas prestan poca atención, pero que constituye la caja negra del funcionamiento del Estado. La administración pública es el agregado de organizaciones, personas, reglas formales e informales, capacidades y prácticas, cuya misión normativa es convertir las políticas, las leyes y el presupuesto en servicios útiles a los ciudadanos. En este proceso de intermediación la administración pública no es neutral, y de su configuración y los incentivos que produce se derivan efectos tras- cendentales sobre los ciudadanos. La administración pública convierte las expectativas y deseos sobre el modo de funcionamiento del Estado en la realidad que experimentan los ciudadanos. Este capítulo está dedicado a analizar la evolución que ha experi- mentado la administración pública en medio de las transformaciones de la región. El centro de atención del análisis son diversas variables 140 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA empíricas que permiten caracterizar la situación del empleo público, una de las dimensiones más importantes de la administración pública. En la medida que el empleo se base en méritos y sea estable, la capacidad profesional y la consistencia de las funciones públicas con las políticas oficiales serán factores institucionales básicos para una administración pública competente y neutral. Sorprendentemente, la transformación de la administración pública en la región se explica más como consecuencia de otras reformas políticas o fiscales que como fruto de un esfuerzo autónomo de reforma. Esto sig- nifica que el gran reto pendiente, la construcción de una administración basada en méritos, no es muy diferente del que se planteaba en los años sesenta. Esas reformas, no obstante, han dejado tras de sí una adminis- tración menos centralizada y más compleja en la que pueden emerger dentro de un mismo país configuraciones burocráticas diversas. Esto plantea hacia el futuro la necesidad de que la estrategia de reforma de la administración pública sea más tolerante con la diversidad de estructuras y organizaciones que se han desarrollado hasta la fecha. La siguiente sección se dedica a caracterizar la administración pública como objeto de las reformas. Se analiza la trayectoria de la región en los últimos años, teniendo en cuenta que la administración pública puede transformarse con reformas económicas y políticas de las que no es objeto principal o por reformas específicamente dirigidas a su transformación. En la sección subsiguiente se discuten las estrategias seguidas por distintos gobiernos para reformar su administración pública, y después se describen los cambios en el empleo público, los cuales son de especial relevancia para entender las transformaciones del servicio público. Luego se presenta un sistema de indicadores que permite valorar los aspectos cualitativos más importantes de la administración pública. Con base en esa información, se describen los principales modelos de administración pública que se han desarrollado en la región después de las reformas, identificando algunos de sus ejemplos más relevantes. En la sección final se presenta un balance de las transformaciones alcanzadas y los retos pendientes. La administración pública como objeto de las políticas de reforma Se ha descrito a la administración pública como la parte sumergida del ice- berg que constituye el conjunto del aparato estatal. Esta metáfora expresa dos atributos de la administración pública que son relevantes para analizar su transformación. El primero es que la administración constituye la parte más voluminosa del aparato estatal, agrupando la inmensa mayoría de los recursos materiales y personales al servicio del Estado; el segundo es que, LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 141 a pesar de su tamaño, la administración pública tiene una posición subor- dinada e instrumental en el seno del Estado, operando bajo la dirección del gobierno y bajo el control de los otros dos poderes del Estado. Esta subordinación le otorga muchas veces un papel secundario en las reformas del Estado, siendo más un objeto de transacción de las grandes reformas políticas y económicas que un objeto de reforma en sí mismo. Esto no quiere decir que la administración sea únicamente una herra- mienta organizacional del gobierno y, por tanto, de fácil transformación por parte del mismo. La administración pública, por la magnitud de los medios que la componen, adquiere una dimensión institucional propia, lo que le da una dinámica más allá de la política y la economía. Las reformas políticas y económicas tienden a desconocer esta dinámica y operan bajo hipótesis simples que tienden a producir efectos no deseados en el funcionamiento de la administración. Por ejemplo, acudiendo a una lógica política que considera a la administración pública como un objeto subordinado del gobierno elegido democráticamente, en muchos países se deja a discreción del gobierno un gran número de cargos públicos. Dada la relativa autonomía del aparato administrativo, esta discreción puede dar como resultado sencillamente que se ocupan los cargos pero no se logra reorientar la administración hacia los objetivos políticos del gobierno de turno. Igualmente, desde la lógica de la política fiscal se pueden formular planes drásticos de contención de salarios que, si no contemplan la capacidad de negociación de los sindicatos, pueden acabar en conflictos de los que se derivan acuerdos salariales más costosos que los que hubieran podido obtenerse desde una visión de la política salarial como parte de la política de empleo. Pero, por otro lado, también puede considerarse poco realista la visión tradicional de la reforma administrativa que contemplaba aisladamente la organización y el funcionamiento de la administración y proyectaba su transformación sin reparar en su importancia política y económica. Especialmente en los países en desarrollo, la administración ha tendido a evolucionar más como un recurso político que como una institución autónoma que, apoyada en la neutralidad y capacidad de los funcionarios, sirva al imperio de la ley. El componente político de la administración pública implica que cualquier transformación deberá basarse en la mo- dificación del modelo político subyacente. Algo similar puede decirse de su importancia fiscal, lo que significa que la administración pública debe considerarse como parte de la política presupuestaria, especialmente en lo relacionado con recursos y salarios. Cualquier reforma de la admi- nistración que ignore los parámetros fiscales en los que se inscribe está condenada a no funcionar o a no ser sostenible. Desde 1990, considerando al Estado en su conjunto, la administración pública en América Latina raramente ha sido el objeto directo de las re- 142 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA formas más importantes, que han estado dominadas por consideraciones políticas y económicas. La región ha experimentado un fuerte proceso de democratización que ha introducido, por primera vez en algunos países, las reglas básicas de un sistema político plural, competitivo y donde las opiniones se expresan libremente y pueden tener acceso al poder. Es nor- mal que, en este contexto, la atención institucional tienda a desplazarse del ejecutivo al legislativo y al resto de las piezas indispensables para el funcionamiento de la democracia. Además, los gobiernos subnacionales ganan espacio político a través de procesos de democratización y des- centralización que también causan impacto en el aparato administrativo. Por otro lado, la región experimentó en esos mismos años un cambio radical del paradigma de desarrollo dominante. El llamado Consenso de Washington propuso un conjunto de medidas encaminadas a formar un Estado más acotado y disciplinado fiscalmente, que cediera a las fuerzas de mercado el impulso del desarrollo. En este contexto la administración pública se vio desplazada del centro de atención, excepto por su relevancia para las políticas fiscales. Si bien desde principios de la década de los noventa las reformas administrativas han tenido una posición secundaria frente a las refor- mas políticas y económicas, la administración pública ha sido objeto de transformaciones, porque estas últimas han alterado su organización y funcionamiento. Aunque muchos países se han planteado una agenda específica de reformas administrativas, salvo excepciones como Brasil o Chile, el efecto ha sido marginal y en ocasiones no ha logrado siquiera contrarrestar los efectos perniciosos de otras reformas sobre la eficacia y la capacidad de la administración pública. No obstante, la región no ha sido ajena al movimiento teórico y práctico más amplio sobre reforma de la administración pública que se ha vivido en estos años en los países desarrollados. Como consecuencia inicialmente de políticas fiscales restrictivas, pero ganando autonomía con respecto a las mismas, las políticas de reforma administrativa bajo el signo de “la nueva administración pública� se han abierto camino causando impacto en la organización y funcionamiento del Estado en numerosos países occidentales. El tema central ha sido la introducción de modelos organizativos y de prácticas de gestión que orienten la administración pública hacia la racionalidad económica y no sólo hacia la administra- tiva. Aunque la nueva gestión pública no es fácil de traducir a modelos o técnicas tradicionales, las rutinas de la administración pública se han visto alteradas en muchos países por el afán de elevar el rendimiento y mejorar la satisfacción de los usuarios de los servicios públicos. La región ha hecho eco de este movimiento y, con el apoyo de los organismos multilaterales de crédito, numerosos países han introducido modelos y técnicas inspiradas en la llamada nueva gestión pública. Aun- LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 143 que no hay muchos datos para evaluar estas iniciativas, sí se encuentra diversidad, tanto en su grado de efectividad en transformar las rutinas de los países, como en alcanzar mayores cotas de eficacia y eficiencia. Como los datos que se presentan a continuación señalan, la mayoría de las administraciones de los países de la región siguen operando según un modelo patrimonial con baja autonomía y efectividad, donde apenas se destacan algunos países o algunos enclaves de racionalidad y eficacia. Es más, puede argumentarse que la aplicación de técnicas gerenciales en un contexto de alta politización y baja neutralidad administrativa es contradictoria con los requerimientos básicos de estabilidad y autonomía que requiere el fortalecimiento de la administración pública en los países en desarrollo. Las estrategias de reforma de la administración pública en la región Como se ha señalado, la administración pública es el agregado de organi- zaciones, personas, reglas formales e informales, capacidades y prácticas, cuya misión normativa es convertir las leyes en políticas y el presupuesto en servicios útiles a los ciudadanos. Las reglas y rutinas que atraviesan transversalmente a toda la administración pública –como las referidas a la gestión presupuestaria y financiera, el servicio civil, el aprovisionamiento, el desarrollo organizacional y el control– generan incentivos que guían, constriñen y motivan la acción de las organizaciones y los funcionarios públicos (Barzelay, 2001). La reforma de la administración pública consiste así en un conjunto de intervenciones coherentes que pretenden reorientar dichos incentivos institucionales para que organizaciones y funcionarios tiendan a una mayor eficiencia, eficacia y responsabilidad en la generación de servicios útiles para la ciudadanía. En el presente capítulo se describen los esfuerzos de reforma de las administraciones a partir de dos dimensiones. La primera consiste en la envergadura o el grado en que los procesos de reforma se han propuesto o han logrado afectar los diversos componentes transversales de la admi- nistración pública (presupuesto, control, servicio civil, aprovisionamien- to, desarrollo organizacional, etc.). La segunda dimensión consiste en el grado de profundidad con que se ha pretendido o logrado modificar dichos componentes transversales. Considerando ambas dimensiones construimos la tipología que muestra el gráfico 4.1. La tipología permite identificar procesos de reforma que combinan diferentes grados de integralidad y profundidad. Así, por ejemplo, pro- cesos de reforma usualmente identificados como modelos ejemplares de la nueva administración pública, como son los del Reino Unido, Nueva 144 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 4.1 Estrategias de reforma de la administración pública Integralidad de las reformas (¿cuántos componentes se afectan?) + I II Profundidad de las reformas (¿cuán profundo es el cambio en los componentes?) + III IV Fuente: Compilación de los autores. Zelanda y Australia, podrían clasificarse dentro o cerca del cuadrante IV, puesto que lograron reformas que no sólo afectaron la mayoría de los componentes transversales de las administraciones públicas, sino que lo hicieron con una profundidad significativa. Tres procesos de reforma recientes en América Latina nos permiten apreciar la lógica interna de los procesos de reforma atendiendo al grado de integralidad y profundidad que se propusieron lograr y los que efec- tivamente lograron. El primero fue el proceso de reforma del aparato público realizado en Brasil entre 1995 y 1998 durante el primer gobierno de Cardoso, el cual condujo a una enmienda constitucional que contó con el apoyo mayoritario del Congreso. Las reformas comprendían la autorización de nuevas formas de organización (como las agencias y las denominadas organizaciones no gubernamentales cuasi autónomas) la inclusión de nuevas formas de empleo público y la flexibilización de la estabilidad en el cargo de los funcionarios públicos (Gaetani, 2003). Las reformas permitieron el fortalecimiento sustantivo del carácter merito- crático de la administración central, promoviendo su profesionalización y disminuyendo el peso de la planta de personal en el presupuesto fe- deral. Luego de la aprobación de las reformas se desactivó el ministerio especialmente creado para impulsarlas –el Ministerio de Administración y Reforma del Estado, MARE– con lo cual el proceso perdió algo de impulso, pero de ninguna forma fue descontinuado o revertido. Una reforma que se caracteriza por haber ganado impulso y alcance con el tiempo es, en cambio, la adelantada en Chile desde 1990 y que continúa hasta la fecha. En un primer momento (1990-94) la reforma de la administración no era una prioridad explícita en la agenda guberna- LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 145 mental, pero se desarrollaron iniciativas específicas para la nivelación de las condiciones en la administración y la modernización de la gestión de algunos organismos. Entre 1994 y 1996 el tema ganó peso dentro de la agenda del gobierno, generándose un conjunto de iniciativas orientadas a cambiar el centro de atención de la administración pública hacia la eficiencia, la eficacia y la calidad del servicio. Se creó, además, un Co- mité Interministerial responsable de supervisar el proceso de reforma, al interior del cual adquirió un liderazgo central el Ministerio de Hacienda. A partir de 1997 se ejecutó un programa ya estructurado de reforma en varias dimensiones de la administración, con una definición estratégica e iniciativas de carácter más integral en áreas como tecnologías de in- formación, compras gubernamentales, rediseño gerencial y gestión por resultados (Armijo, 2002). Entre otros aspectos, se logró establecer un sistema de convenios de gestión y un sistema de evaluación por resulta- dos, ambos vinculados a la asignación presupuestal de cada organismo. Finalmente, en 2003 se puso en práctica una significativa reforma del empleo público, instaurándose el Sistema de Alta Dirección Pública que permite la selección de los altos directivos con base en sus méritos, así como una nueva política en materia de acceso a cargos y carrera del personal profesional. La iniciativa de reforma que tuvo lugar en Perú entre 1995 y 1997 siguió un derrotero diferente. A partir de preocupaciones vinculadas al peso fiscal de la planta de personal del sector público durante el primer gobierno de Fujimori (1990-95), el esfuerzo de reforma cobró fuerza en la agenda de gobierno en 1995. Con un liderazgo compartido de forma conflictiva entre la Presidencia del Consejo de Ministros (que hacía hincapié en los aspectos organizativos y de gestión de la reforma) y el Ministerio de Economía y Finanzas (que insistía más bien en la reducción del peso fiscal de la planta de personal) se buscó aprovechar la oportunidad abierta en la Ley de Presupuesto de 1995 para aprobar mediante facultades legislativas delegadas al Ejecutivo un vasto conjunto de reformas. Éstas debían cubrir desde la restructuración organizativa de los ministerios hasta la modernización de la gestión del personal, las compras gubernamentales y los sistemas de control. En una carrera contra el tiempo, un equipo de consultores generó en 1996 un vasto paquete de propuestas legales de reforma, para finalmente chocar contra el obstáculo insalvable de la negativa presidencial a aprobarlas. Dicha negativa provino tanto del temor que producía el elevado costo político de una iniciativa que incluía una significativa reducción de personal, como de la resistencia de importantes intereses sectoriales dentro del propio gabinete ministerial, pues mediante la restructuración organizativa propuesta varios ministros podían perder el control de enclaves de poder. Ante la negativa, el equipo de consultores se desbandó y las propuestas 146 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA de reforma fueron enviadas al Congreso una vez vencido el plazo para el uso de las facultades delegadas al presidente, para nunca ser aprobadas (Cortázar Velarde, 2002). Volviendo a la tipología propuesta en el gráfico 4.1, la experiencia chilena parece haberse iniciado en el cuadrante I pasando progresiva- , mente hacia el cuadrante IV ganando en el camino una mejor posición en la agenda gubernamental y el apoyo político necesario. Así, es una experiencia que pone de manifiesto una estrategia de reforma incremen- tal. El caso peruano siguió el camino inverso. Habiéndose propuesto lograr una reforma integral y profunda de la administración pública (cuadrante IV) sólo obtuvo algunas restructuraciones organizacionales de menor importancia (cuadrante I). El caso brasileño podría ser situado alrededor del centro del gráfico 4.1, pues las reformas propuestas y eje- cutadas tuvieron un alcance medianamente integral y una profundidad intermedia (así, por ejemplo, no se propuso ni se logró una reforma tan sustantiva del empleo público como el logrado en Chile ni se cubrieron tantos aspectos de la administración pública como se pretendió hacer en Perú). A diferencia de lo ocurrido en Chile, los procesos brasileño y peruano parecen ser manifestación de una estrategia integral de reforma, pues ambas iniciativas se orientaron explícitamente –con mayor o menor grado– hacia el logro de cambios globales y generalizados, aunque con resultados bastante diferentes. No es posible ni adecuado intentar establecer una recomendación respecto a cuáles estrategias de reforma –las que se acercan más al extremo incremental o al integral– son más útiles o exitosas. Las es- trategias adoptadas deben corresponder al análisis que las autoridades gubernamentales tengan de los problemas, de los recursos para hacerlo y de los resultados deseados. Pero sí es posible profundizar brevemente en la lógica interna de cada uno de los tres procesos de reforma a los que hemos hecho referencia, para establecer algunas consideraciones –que deberán ser sometidas a mayor prueba en el futuro– sobre qué factores pueden conducir a procesos relativamente exitosos de reforma o a rotundos fracasos.1 En el cuadro 4.1 se describen tres dimensiones de las iniciativas de reforma en Brasil, Chile y Perú: • Los procesos previos a las decisiones: ¿cómo entraron las ideas de reforma en la agenda y lograron mantenerse en ella? ¿Cómo se generaron y seleccionaron las propuestas específicas de reforma? 1 El análisis propuesto se inspiró en Barzelay (2003) y se basó en varios casos de reforma. LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 147 • La toma de decisiones: ¿quién y cómo tomó las decisiones de reforma? • La implementación de los cambios: ¿cómo se pusieron en marcha los cambios y se mantuvo el impulso? La comparación de los tres casos permite elaborar algunas reflexiones generales sobre el desarrollo de los procesos de reforma de las adminis- traciones públicas: • La prioridad que las reformas tengan en la agenda de gobierno no es una garantía de éxito, pues aunque pueda atraer importante apoyo político también las expone excesivamente al debate y conflicto político general, como ocurrió en Perú. Una posición menos visi- ble puede protegerlas del desgaste político y facilitarles conseguir gradualmente apoyo político, como en el caso chileno. El avance progresivo del tema en la agenda del gobierno chileno influyó en la continuidad de la reforma (mientras que en los otros casos desapareció rápidamente o se desvaneció progresivamente). • El grado de experiencia y la participación institucional del equipo técnico-político responsable de las reformas es un aspecto clave a considerar. Los fuertes conflictos de competencia –como los que tuvieron lugar en Perú y Brasil– dificultan tanto la coherencia del proceso de reforma como su permanencia en la agenda. Es claro que el proceso de selección y elaboración de propuestas de reforma debe recaer sobre el ejecutivo, aunque la toma de las decisiones recaiga fundamentalmente en éste o en el poder legislativo. • El ritmo de desarrollo de las propuestas de reforma debiera dar el tiempo necesario para obtener aprendizajes a partir de experiencias iniciales. Una de las mayores virtudes del proceso chileno fue que el despliegue progresivo de las reformas permitió al equipo y al gobierno ganar experiencia antes de su generalización y sanción legal. El camino inverso, que apuesta por una gran reforma legal que luego es implementada de manera relativamente generalizada, puede llegar a buen término (como en Brasil), pero puede también verse expuesto a bloqueos en la toma de decisiones que virtualmente extinguen el esfuerzo de reforma (como en Perú). • El encadenamiento de la iniciativa de reforma con otros temas de importancia en la agenda gubernamental puede ayudar a su éxito, siempre que la reforma logre mantener una identidad propia. Así, la vinculación de la reforma de la administración pública a los intereses de política económica en Chile y Brasil –que sin embargo no la redujo a una simple derivación de los problemas fiscales– ayudó a que la reforma tuviera el impulso necesario. La relación ambivalente que la iniciativa de reforma tuvo con las preo- Cuadro 4.1 Procesos de reforma en Brasil, Chile y Perú 148 Procesos previos a las decisiones Procesos de toma de decisiones Implementación Brasil (1995-98) • Las ideas de reforma ingresan de manera • Débil compromiso directo del • Inicio de nuevos modelos inesperada en la agenda presidente: reformas dependieron organizativos y de gestión del Congreso y en menor grado por medidas provisionales del ejecutivo (antes de sanción legislativa) • Alta visibilidad • Oposición de algunos miembros • Resistencia de del gabinete organizaciones al cambio • Entidad promotora: nuevo ministerio que • Gran necesidad de cambios • Se otorgaron poderes compite con otras entidades legislativos (y necesidad de de ejecución a un nuevo • Equipo con formación y cierta experiencia cambio constitucional) ministerio pero poco después desaparece • Vínculo débil con políticas económicas • Rápido desarrollo de propuestas Chile (1990-2003) • Las ideas de reforma ingresan de manera gradual • Decisiones muy dependientes del • Implementación gradual: en la agenda ejecutivo experiencias específicas previas a la expansión de los cambios • Baja visibilidad • Creciente necesidad de cambios legales: fueron necesarios al final del proceso • Entidad promotora: comité interministerial, en el que el Ministerio de Finanzas juega el papel decisivo • Sólido y estable vínculo con políticas económicas • Propuestas de desarrollo muy gradual EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 4.1) Procesos previos a las decisiones Procesos de toma de decisiones Implementación Perú (1995-97) • Las ideas de reforma ingresan de manera • El proceso dependió • Implementación de cambios inesperada en la agenda completamente de la decisión menores e insignificantes • Alta visibilidad presidencial • Entidad promotora: comité asesor con poca • Resistencia en el gabinete a las experiencia reformas • Conflictiva vinculación con políticas económicas • Gran necesidad de decisiones legislativas (uso de poderes • Propuestas preparadas con extrema rapidez delegados al ejecutivo en la Ley • Propuestas con marcado carácter legal de Presupuesto para enmendar la Ley de la Rama Ejecutiva) Fuentes: Cortázar Velarde, 2002; Gaetani, 2003; Armijo, 2002. LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 149 150 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA cupaciones fiscales en Perú contribuyó en cambio a que sufriera un fuerte desgaste político, al imponerse ante la opinión pública una visión de la reforma fundamentalmente como un esfuerzo de reducción de la fuerza laboral en un contexto de subempleo y desempleo extendidos. • La concentración de la toma de las decisiones de reforma en el Ejecutivo no necesariamente es una opción efectiva, pues, por ejemplo, no funcionó en el caso peruano; en tanto que la expe- riencia brasileña muestra que una reforma donde las decisiones corresponden mayormente al legislativo puede progresar exito- samente. Por otra parte, postergar las decisiones legislativas a un momento de mayor madurez del proceso, funcionó adecuadamente en Chile. Distribuir adecuadamente el peso de las decisiones que deben tomar distintos actores, así como la secuencia de ellas, es un elemento clave del diseño de las estrategias de reforma. Los puntos señalados permiten afirmar que la vulnerabilidad y el éxito de los procesos de reforma no dependen exclusivamente de que la estrategia adoptada tienda a ser más integral o incremental. El éxito parece depender, en gran medida, del diseño y puesta en práctica de acciones relativas a la inclusión del tema en la agenda gubernamental, la elaboración técnica de las propuestas de política, la ingeniería de la toma de decisiones y la implementación de las mismas. Tanto el enfoque de cambio incremental como el de cambio integral pueden llegar a buen término si se tienen en cuenta estos aspectos y se despliegan de forma relativamente coherente. Impacto de las reformas en el tamaño de las administraciones públicas Puesto que la región realiza desde mediados de los ochenta un proceso de ajuste y disciplina fiscal, cabe preguntarse cuál ha sido su efecto sobre el tamaño de la administración pública, y en particular sobre el empleo. Esta es una pregunta difícil de responder dada la escasa fiabilidad de la información estadística sobre el empleo público, ya que los datos no están suficientemente actualizados y las estadísticas fiscales no siempre son veraces o coherentes. Es habitual, por ejemplo, que parte del empleo, especialmente el contratado o interino, no figure como tal o que parte de las retribuciones económicas al no figurar como salario escapen a la estadística de empleo. Adicionalmente, la administración pública se ha visto afectada en algunos países por procesos de descentralización y contratación externa que no siempre han supuesto reducción neta de LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 151 empleo en el servicio público. La ausencia de datos impide analizar este impacto, aunque hay razones para pensar que la descentralización haya producido un incremento neto en el número de efectivos (por reducción de economías de escala y por mayor exposición a prácticas clientelistas) y que la contratación externa haya reducido más el costo que el número de efectivos empleados, causando un impacto a la baja en las remunera- ciones de los trabajadores vinculados a esta forma. En términos generales, los datos disponibles apuntan a que los pro- cesos señalados provocaron una reducción del empleo público, excepto en Argentina, Bolivia y Brasil (ver el gráfico 4.2). De acuerdo con los datos compilados por el Banco Interamericano de Desarrollo a través de encuestas en los países, el empleo público civil como proporción de la población total se redujo de un promedio de 4,8% en 1995 al 4,5% en 1999, y con una amplia dispersión entre países (entre 6,3% en el caso de Uruguay y 1,8% en Nicaragua, en 1999).2 La reducción es real, si bien menos dramática de lo que pudiera esperarse, dadas las adverten- cias expresadas sobre procesos de descentralización y contratación de servicios. Mientras que algunos procesos de reducción del empleo han sido exitosos y duraderos, aunque limitados en su alcance, como el de Uruguay (véase el recuadro 4.1), otros han sido revertidos, como pone de manifiesto el caso de Perú (ver el recuadro 4.2). En relación con la nómina pública, su costo en la región pasó de re- presentar el 7,3% del PIB en 1995 al 7,8% al final de la década3, siendo Brasil, Guatemala y Nicaragua las únicas excepciones a esta tendencia de aumento (ver el gráfico 4.3). De esta manera, la reducción del empleo público no se ha reflejado en general en menores costos, lo que implica que ha ocurrido un aumento en la remuneración promedio de los em- pleados (aunque posiblemente no de los contratistas externos, como ya se mencionó). Más aun, según estudios basados en información de individuos empleados dentro y fuera del sector público, los funcionarios oficiales perciben salarios que son significativamente más altos que los de trabajadores con características semejantes de edad, género, educación y experiencia que están empleados en el sector formal manufacturero.4 Por supuesto, esta información dice poco sobre la capacidad de las bu- rocracias de cumplir sus funciones, tema que se aborda a continuación. 2 Aunque no son estrictamente comparables, los cálculos de Whitehead (1994) para 1980 indican que el empleo público equivalía al 4,8% de la población total de la región. 3 Para Chile, Colombia y Perú los datos corresponden al gobierno general. 4 Ver Panizza (1999, 2000). 152 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 4.2 Empleo total en el sector público, 1995 y 1999 Promedio de países latinoamericanos Uruguay Venezuela Panamá Argentina México Costa Rica República Dominicana Brasil Ecuador Bolivia El Salvador 1995 Nicaragua 1999 Colombia Chile 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Porcentaje de la población total Fuente: Compilación de los autores con base en información de estudios comparativos de sistemas de servicio civil en 18 países latinoamericanos, realizados como parte de la Red sobre Administración de Políticas Públicas y Transparencia. Nota: Los datos para Chile, Colombia y Ecuador corresponden al nivel del gobierno general. El promedio para América Latina sólo incluye datos de los países que cuentan con información para el nivel del sector público total. Evaluación de los atributos de calidad de las administraciones públicas Una aproximación cualitativa a las administraciones públicas requiere examinar en qué medida éstas están dotadas de los atributos instituciona- les necesarios para el desempeño de las funciones normativas que tienen asignadas en una democracia representativa. Idealmente, la administra- ción pública debe ser responsable ante las autoridades democráticamente elegidas por la preparación, gestión e implantación de políticas que respondan al mandato político que dichas autoridades encarnan. Pero, LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 153 Recuadro 4.1 Uruguay: un punto de inflexión en el tamaño de la burocracia Entre 1997 y 2000 se produjo en Uruguay un proceso selectivo de reducción de la burocracia que marcó un punto de inflexión en la dinámica de creci- miento de la administración pública. Se generaron ahorros anuales estimados en US$ 86 millones, de los cuales US$ 53 millones anuales se reasignaron a los ministerios para mejorar la gestión interna y las condiciones de trabajo. El Programa de Reforma del Estado incidió de manera significativa en la gestión de los recursos humanos: a) se restructuraron las funciones de las unidades ejecutoras, produciéndose la eliminación de 9.000 puestos de trabajo y la baja voluntaria e incentivada de más de 7.000 funcionarios públicos; b) se estable- cieron aproximadamente 100 nuevos puestos de alta especialización, con plena dedicación y salarios competitivos; c) en el contexto de una nueva estrategia de capacitación fueron recalificados 1.940 mandos medios y superiores; d) se diseñó e implementó un sistema de supervisión de las condiciones laborales para verificarlas y ofrecer una información básica común a todas las unidades de la administración central; y e) se diseñó un sistema de información de re- tribuciones para hacerlas más transparentes, incluyendo todos los conceptos percibidos por los funcionarios públicos. El programa incluyó el apoyo a los funcionarios afectados mediante la prestación de servicios de capacitación y asistencia técnica, y se reentrenaron y reasignaron aproximadamente 2.400 funcionarios. Al finalizar el Programa, se habían excedido las metas previstas, apoyándose más de 3.500 perfiles laborales y planes empresariales. Las evaluaciones externas del programa indican que fue muy exitoso, tanto en su aceptación por parte de los afectados como en su efectividad para la reinserción laboral en el mercado de trabajo: un 90% de los funcionarios que dejaron la función pública logró su inserción en el sector privado, casi la totalidad de ellos bajo la modalidad de microempresas. Fuente: Compilación de los autores basada en operaciones anteriores del BID sobre el tema en Uruguay. en consonancia con lo anterior, las administraciones deben también velar por valores e intereses ciudadanos que están por encima de los intereses políticos de los gobernantes de turno, así como defender la neutralidad de la acción del Estado frente a las posibles arbitrariedades de los gobernantes. Para ello es necesario que las administraciones gocen de autonomía frente a aquellas demandas de políticos y grupos de poder que atenten contra los intereses ciudadanos o la neutralidad de la acción pública. Como resulta obvio, los dos requerimientos anteriores exigen que la administración pública tenga la capacidad técnica necesaria para ejercer eficazmente su función, tanto en el diseño de las políticas como en el ejercicio neutral de la autoridad pública. 154 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Recuadro 4.2 Perú: la reducción ineficaz del tamaño de la administración pública El nuevo gobierno electo de Perú en 1990 halló una situación crítica en las cuentas fiscales. La recaudación tributaria había caído del 13% al 4,9% del PIB en los últimos cinco años, generando un creciente déficit fiscal. Dado que la nómina pública representaba el 26% del gasto corriente total, reducirla se convirtió en un importante objetivo. Las preocupaciones fiscales del gobierno condujeron así a identificar el sobredimensionamiento del personal del aparato público como un tema prioritario en la agenda económica. A iniciativa de las autoridades económicas, el gobierno puso en marcha en 1991 un proceso de compra de renuncias de los empleados públicos, que fue seguido por un proceso de reorganización de las entidades públicas con el fin de eliminar plazas de trabajo. Como resultado de este proceso, el volumen del empleo público se redujo drásticamente en 1992. Una consecuencia indeseada fue el traslado al sector privado de buena parte del personal profesional más capacitado con el que contaba el sector público. Empleo en el sector público peruano 700 Miles de trabajadores activos 600 500 400 300 200 100 0 1990 1992 1993 2003 Fuentes: BID, 2005c; Webb y Fernández Baca, 1994. Sin embargo, la fuerza laboral de las entidades públicas comenzó a crecer otra vez, fundamentalmente mediante la incorporación de nuevo personal a través de los “contratos por servicios no personales�. Este tipo de contrato no tenía precedentes en la legislación laboral peruana, no correspondía a ninguna categoría jurídica específica (se amparaba de manera genérica en el Código Civil y en la Ley de Contrataciones Estatales) y carecía de una regulación adecuada. Lograba así escapar a las férreas limitaciones establecidas para la incorporación de funcionarios públicos. Las posibilidades que ofrecía para evitar las severas restricciones para la contratación y remuneración de los trabajadores públicos facilitaron la renovación de las plantas de personal en algunas de las entidades existentes y el alistamiento de los nuevos organismos descentralizados que se crearon de manera paralela a los ministerios y entidades de línea. Como re- sultado de este proceso, en la siguiente década el tamaño de la administración pública peruana llegó a ser muy similar al de 1990 (ver el gráfico). Fuente: Compilación de los autores. LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 155 Gráfico 4.3 Valor de la nómina del sector público, 1995 y 1999 Promedio de países latinoamericanos Brasil México Argentina Paraguay Bolivia Ecuador El Salvador Nicaragua República Dominicana Uruguay Colombia 1995 Chile 1999 Perú Guatemala 0 2 4 6 8 10 12 14 16 Porcentaje del PIB Fuente: Carlson y Payne, 2003. Nota: Los datos para Chile, Colombia y Perú corresponden al nivel del gobierno general. Para evaluar la calidad de la administración pública, resultan útiles para el presente capítulo los resultados de un trabajo realizado en el contexto del Diálogo Regional de Política sobre Transparencia y Gestión Pública del Banco Interamericano de Desarrollo. El estudio, desarrollado entre 2002 y 2005, se propuso evaluar la calidad del empleo público en 18 países de América Latina bajo un marco común que intenta reflejar en qué grado los países satisfacen una serie de requerimientos institucionales de calidad del empleo.5 5 Para consultar todos los documentos relacionados con el Diálogo de Transparen- cia y Gestión Pública, véase http://www.iadb.org/int/drp/esp/Red5/Transparen- ciamain.htm. 156 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 4.4 �ndice de consistencia estratégica de la administración pública Chile Brasil Colombia Uruguay Argentina Costa Rica México Venezuela Bolivia Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Ecuador Panamá Perú República Dominicana Paraguay 0 10 20 30 40 50 60 70 80 �ndice (escala de 0 a 100) Fuente: Compilación de los autores con base en información de estudios comparativos de sistemas de servicio civil en 18 países latinoamericanos, realizados como parte de la Red sobre Administración de Políticas Públicas y Transparencia. El grado en que las administraciones públicas responden a los mandatos y prioridades de los gobiernos se mide mediante un índice de consistencia estratégica (ver el gráfico 4.4). Dicho índice revela la vinculación entre los procesos y prácticas de gestión de los sistemas de servicio civil y las prioridades estratégicas gubernamentales. En una escala de 100 puntos, sólo las administraciones de Brasil y Chile lograron índices superiores a 50, mientras que Argentina, Colombia, Costa Rica y Uruguay muestran índices alrededor de los 40 puntos, y México y Venezuela apenas superan los 30 puntos. En los demás países –todos con índices inferiores a 20– persiste la desconexión entre los sistemas de servicio civil y las prioridades estra- tégicas de los gobernantes. En estas condiciones, difícilmente pueden los gobernantes diseñar e implantar políticas que respondan a sus mandatos políticos y a las expectativas de los ciudadanos. El grado de autonomía de la burocracia se mide mediante un índice de mérito (ver el gráfico 4.5), que evalúa el grado en el que existen garantías efectivas de profesionalismo en el servicio civil y el grado de protección efectiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politización y la búsqueda de rentas. Pueden distinguirse tres grupos de países en términos del grado de autonomía de la burocracia, de acuerdo con los valores de este índice de mérito. Brasil, Chile y Costa Rica lideran el grupo, con LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 157 Gráfico 4.5 �ndice de mérito Brasil Chile Costa Rica Uruguay Argentina Colombia México Venezuela Bolivia Paraguay República Dominicana Guatemala Perú Ecuador Honduras Nicaragua El Salvador Panamá 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 �ndice (escala de 0 a 100) Fuente: Compilación de los autores con base en información de estudios comparativos de sistemas de servicio civil en 18 países latinoamericanos, realizados como parte de la Red sobre Administración de Políticas Públicas y Transparencia. índices entre 55 y 90 (sobre 100), reflejando una ejecución generalizada de los principios de mérito en las decisiones de selección, promoción y desvinculación, que está bien ejemplificada por los casos de Chile y Costa Rica (ver recuadros 4.3 y 4.4). Les sigue un grupo de países con índices entre 30 y 55, que incluye a Argentina, Colombia, México, Uruguay y Venezuela, en los cuales coexisten espacios de mérito con tradiciones clientelistas o de camaradería. Por último, un amplio grupo que comprende a Bolivia, Ecuador, Perú, Paraguay y todos los países centroamericanos, con excepción de Costa Rica, presentan índices por debajo de 25, reflejando una fuerte politización de las decisiones de ingreso, desvinculación y promoción. Para poder desempeñar papeles sustantivos en el diseño e implanta- ción de las políticas públicas, además de autonomía, la administración requiere capacidades técnicas adecuadas e incentivos para un desempeño efectivo. El índice de capacidad funcional (ver el gráfico 4.6) es una buena aproximación a esta capacidad, en el que se tienen en cuenta variables relacionadas con la calificación profesional de los servidores, la gestión de las remuneraciones, la gestión del rendimiento y la flexibilidad o adaptabilidad de los sistemas de trabajo, que se describen a continuación. Utilizando dichos índices, distinguimos tres grupos de países en la región, liderados por Brasil y Chile, que se destacan con índices cercanos a 60, y que muestran una capacidad técnica considerable. 158 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Recuadro 4.3 El avance de la meritocracia en Chile La administración chilena ha sido una de las pioneras en la región en la intro- ducción de técnicas de la nueva administración pública. Bajo el impulso del Ministerio de Hacienda se ha desarrollado un sistema de control de gestión que comprende el desarrollo e implantación de indicadores de desempeño, evaluaciones de programa e institucional (incluido el gasto), un conjunto de programas de mejoramiento de la gestión ligados a pago por desempeño, un fondo competitivo para el financiamiento de nuevos programas o la refor- mulación o expansión de programas existentes y el desarrollo de balances de gestión integral. Esta iniciativa forma parte de la estrategia del gobierno de conceder mayor autonomía de gestión a los servicios públicos a cambio del control fiscal sobre la efectividad de la ejecución de los programas, lo que será reforzado con la puesta en marcha del sistema de información de la gestión financiera del Estado. En este contexto, la modernización del empleo público y, en particular, la creación de un nuevo marco para la gestión de los funcionarios públicos, ha sido considerado como un requerimiento institucional básico para profundi- zar en la estrategia de gestión por resultados de la administración chilena. La reforma se puso en marcha a través de la aprobación y promulgación de la Ley del Nuevo Trato Laboral y Alta Dirección Pública (Ley 19.882 de junio de 2003). Esta es una iniciativa que se originó en un acuerdo suscrito en di- ciembre de 2001 entre el Gobierno y la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), y que fue incluida en enero del 2003 en la Agenda Nacional de Reforma del Estado, acordada con todas las fuerzas democráticas con re- presentación parlamentaria. La reforma realizada se centró en cuatro grandes objetivos: • Instaurar el Sistema de Alta Dirección Pública, con un proceso de preselec- ción pública y basada en méritos de los altos directivos (primer y segundo nivel de los servicios), manteniendo la designación por las autoridades políticas correspondientes y estableciendo un sistema de incentivos remu- nerativos con base en desempeño; el sistema es supervisado por un Consejo de la Alta Dirección Pública designado en el legislativo por mayoría de dos terceras partes, lo que permite una participación de varios partidos en el mismo. • Impulsar una nueva política en materia de acceso y desarrollo del personal de la administración pública, extendiendo los sistemas de acceso profesiona- lizado por concurso hasta el tercer nivel de los servicios y creando sistemas transparentes de concursos para la promoción interna. • Establecer un incremento de las remuneraciones variables de un 8% en un período de tres años por cumplimiento de metas basadas en los programas de mejoramiento de gestión. • Crear en el Ministerio de Hacienda el Departamento Nacional del Servicio Civil, como la nueva institución para hacer efectivos los cambios introdu- cidos en la Ley. Fuente: Compilación de los autores. LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 159 Recuadro 4.4 Mérito y flexibilidad en el gobierno central de Costa Rica Las prácticas de gestión de los recursos humanos en el gobierno central de Costa Rica muestran una mejor incorporación de los criterios de mérito y flexibilidad que muchos otros países de la región. �ndices de mérito y flexibilidad: Costa Rica y promedio regional 50 45 �ndice (escala de 0 a 100) 40 35 30 25 20 15 10 5 0 �ndice de mérito �ndice de flexiblilidad Costa Rica Media regional El Estatuto de Servicio Civil (promulgado en 1953) establece procesos de selección por concurso público, la igualdad de acceso a los cargos públicos, el nombramiento basado en la idoneidad comprobada, el mérito, la carrera adminis- trativa y la estabilidad en el puesto. En la práctica existen también elementos de flexibilidad, como criterios de selección modificables, la realización de concursos internos o externos, la posibilidad de cancelar plazas por razones de restructu- ración y la de establecer regímenes diferenciados en cada organización. Aproximadamente la mitad de las plazas del gobierno central se cubren mediante procesos en los cuales se garantiza razonablemente la aplicación de los criterios de mérito y profesionalismo como base para las remuneraciones, para evitar prácticas de arbitrariedad y politización. La mayoría de las posiciones se abren a concursos internos o externos, existiendo un número razonable de puestos en los que se designa a personal de confianza o por decisión política. El reclutamiento es generalmente abierto, profesional y relativamente indepen- diente, tanto a nivel regulatorio como en la práctica. Uno de los principales factores determinantes de que las decisiones de incorporación se ajusten al criterio de mérito, es el margen relativamente amplio de independencia con que cuenta la Dirección General de Servicio Civil, entidad central que controla los procesos de selección. La administración de recursos humanos es también ampliamente flexible y esto se manifiesta en la forma bastante liberal como pueden aplicarse las herramientas de organización del trabajo, la existencia de mecanismos de “escape� a la rigidez del subsistema salarial a través de adiciones salariales, la posibilidad de despido por incapacidad manifiesta, la posibilidad de reducir plazas por razones organizativas y las oportunidades que la capacitación brinda para escalar rutas de carrera. Fuente: BID, 2005a. 160 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 4.6 �ndice de capacidad funcional Brasil Chile Costa Rica Argentina Colombia Uruguay México Venezuela República Dominicana Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Perú Panamá Paraguay Honduras 0 10 20 30 40 50 60 70 �ndice (escala de 0 a 100) Fuente: Compilación de los autores con base en información de estudios comparativos de sistemas de servicio civil en 18 países latinoamericanos, realizados como parte de la Red sobre Administración de Políticas Públicas y Transparencia. Les sigue un grupo de países con índices entre 35 y 50, formado por Argentina, Colombia, Costa Rica, México, Uruguay y Venezuela. El grupo con peores resultados presenta índices de entre 10 y 25, y está formado por Bolivia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú. Este índice de capacidad funcional resulta de la combinación de tres atributos. El primero –expresado mediante el índice de competencia– alu- de a la eficacia con que se aseguran niveles de calificación profesional adecuados en los servidores públicos. El segundo –al cual se refiere el índice de eficacia de incentivos– mide el grado en que las políticas y prácticas de gestión de los recursos humanos contienen estímulos a la productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio. Entre las prácti- cas de gestión consideradas destacan las de gestión de remuneraciones y gestión del rendimiento. Finalmente, el tercero –que se refleja en el índice de flexibilidad– alude al grado en que las políticas y prácticas de servicio civil facilitan la adaptación a los cambios y la adopción de inno- vaciones. El gráfico 4.7 muestra el comportamiento de estos subíndices para cada uno de los tres grupos de países que hemos distinguido en el párrafo anterior. Los puntajes de los países del primer grupo (Brasil y Chile) reflejan sistemas de servicio civil capaces de influir e incentivar positivamente el LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 161 Gráfico 4.7 Subíndices de capacidad funcional (índices promedio por grupos de países) 80 Competencia 70 Efectividad de los incentivos Flexibilidad �ndice (escala de 0 a 100) 60 50 40 30 20 10 0 Primer grupo Segundo grupo Tercer grupo Grupos de países Fuente: Compilación de los autores con base en información de estudios comparativos de sistemas de servicio civil en 18 países latinoamericanos, realizados como parte de la Red sobre Administración de Políticas Públicas y Transparencia. Nota: El primer grupo comprende a Brasil y Chile; el segundo a Argentina, Colombia, Costa Rica, México, Uruguay y Venezuela, y el tercero a Bolivia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú. desempeño de los empleados públicos. Los funcionarios públicos de estos países tienen grados elevados de tecnificación profesional y sistemas de ca- pacitación con algún grado de contenido estratégico. El puntaje del índice de eficacia de incentivos responde a sistemas ordenados de gestión salarial, con relativa equidad interna y procesos para mejorar la competitividad salarial, así como procesos de evaluación que comienzan a relacionar el desempeño individual con el grupal e institucional. Los sistemas de trabajo son flexibles, especialmente en el caso de Brasil, donde actualmente es posible la promoción horizontal (como alternativa a las carreras jerár- quicas) y donde las relaciones de trabajo fueron en general flexibilizadas mediante una enmienda constitucional (véase el recuadro 4.5). En el caso de los países del segundo grupo (Argentina, Colombia, Costa Rica, México, Uruguay y Venezuela) el aspecto más débil respecto a su capacidad funcional reside en las posibilidades que tienen sus siste- mas de servicio civil para incentivar a los empleados públicos mediante el sistema salarial y la gestión del desempeño. Pese a que dichos países han pasado por procesos de ordenamiento del sistema salarial, persis- ten situaciones de inequidad interna y problemas de competitividad salarial en los niveles gerenciales. En estos países ha habido intentos 162 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Recuadro 4.5 Brasil: Reforma y adaptación de una burocracia administrativa clásica La reforma de la administración pública en Brasil es excepcional por un con- junto de razones. • En primer lugar, porque ningún país se ha embarcado en la incorporación de los modelos gerenciales con la misma ambición que Brasil durante el primer mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso. • En segundo lugar, porque estas reformas han terminado fortaleciendo la naturaleza tradicional basada en méritos de la administración central, más que reformando el aparato estatal bajo esquemas gerenciales. • En tercer lugar, porque se han conseguido importantes progresos en la reforma de la gestión de los recursos humanos, a pesar de las enormes dificultades políticas que esto planteaba en el contexto del sistema político brasileño. Dos factores incidieron para que la reforma adquiriera prioridad en el primer mandato del presidente Cardoso. Por un lado, la visibilidad del enorme costo de la factura salarial del sector público como resultado de la Constitución de 1988. Por otro lado, el nombramiento de Luiz Carlos Bresser Pereira como ministro de Reforma del Estado, arquitecto intelectual y político de la reforma y quien aprovechó su amistad con el Presidente para que la reforma ganara impulso y perfil político. En el segundo mandato la salida de Bresser Pereira y la desaparición del Ministerio de Reforma del Estado no significaron el fin de la dinámica reformadora. Al contrario, ésta se benefició de la consolidación en un único ministerio de las áreas de gestión, recursos humanos, presupuestos y planificación. El deterioro de la situación fiscal hizo que la reforma se concen- trara en el control del gasto de personal y el fortalecimiento de la meritocracia en áreas clave del poder ejecutivo. Como resultado, en unos pocos años el perfil de los recursos humanos en la administración federal cambió significativamente. En primer lugar, los gastos de personal pasaron de representar más del 50% del gasto corriente del presu- puesto federal en 1995 al 35% en 2001; a pesar de la reducción del gasto, el sueldo promedio de los funcionarios públicos creció 21% en ese período. En segundo lugar, mientras que en 1995 sólo el 39% de los funcionarios federales tenían grado universitario, esa proporción subió a 63% en 2001. La reforma iniciada en 1995 no consiguió crear una burocracia totalmente profesional y basada en méritos en la administración federal, pero ha logrado importantes progresos en esa dirección. Fuente: Compilación de los autores. de aplicación de sistemas generalizados de evaluación del desempeño, pero tienen dificultades de implementación. En cuanto a la promoción de la competencia profesional de los servidores públicos, si bien en estos países se requiere la titulación universitaria, hay situaciones de sobreca- LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 163 lificación de funcionarios (en Costa Rica) y situaciones en las cuales más que la competencia se promueve una “cultura del título� (en Uruguay). Los manuales de cargos existen, pero se basan en méritos formales (en Venezuela y Colombia). Por otra parte, la flexibilidad de los sistemas de trabajo es algo menor que en el grupo anterior de países, con rigidez en la estructura de cargos (en Uruguay y Venezuela) y exceso de rigidez en las descripciones de puestos (en Colombia). Los países del tercer grupo (Bolivia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú), con puntajes muy bajos en los tres índices, presentan una situación de grave precariedad en la capacidad técnica de sus administraciones públicas. Al igual que en el segundo grupo –pero con puntajes muy inferiores– su mayor debilidad reside en los sistemas de retribución y gestión del de- sempeño. Estos países comparten entre sí la diversidad de criterios de pago, la falta de información sobre las remuneraciones, los altos niveles de desigualdad y la ausencia de evaluación de desempeño (pese a estar anunciada en las normas) o intentos de aplicación parcial con fuerte sesgo a la benevolencia. La competitividad salarial varía dentro de este grupo, pero aun cuando los salarios promedio son semejantes a los del sector privado, persisten segmentos con baja competitividad debido a la dispersión de los sistemas salariales. En relación con los índices de com- petencia y flexibilidad, estos países tienen fuerzas laborales con muy baja calificación profesional, perfiles y puestos laborales definidos sin estudios técnicos o simplemente inexistentes (en Perú), sistemas de capacitación sin contenido estratégico y “sistemas de puestos� sumamente rígidos. Sin embargo, en algunos países, debido al escaso desarrollo de los sistemas de gestión del empleo, no hay propiamente un problema de rigidez, pues no existen reglas que impidan las decisiones discrecionales (en Bolivia y República Dominicana). Es ilustrativo comparar ahora estos resultados cualitativos con el ta- maño de la burocracia (ver el gráfico 4.8). Para este propósito se utiliza el índice sintético de servicio civil que incorpora las dimensiones de efi- ciencia de la inversión en el servicio civil, mérito y capacidad funcional, así como otros índices cualitativos. El resultado indica que la cantidad y la calidad no están necesariamente correlacionadas, pues hay países carac- terizados por burocracias disfuncionales, grandes o pequeñas. Solamente Brasil y Chile tienen administraciones públicas de tamaño relativamente moderado que a la vez son aceptablemente funcionales. 164 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 4.8 Tamaño y calidad de la administración pública 7 grande Uruguay 6 Venezuela Panamá Tamaño de la burocracia (%) 5 México Argentina Costa Rica 4 República Dominicana Perú Brasil 3 Paraguay Ecuador Chile Bolivia 2 El Salvador Guatemala Honduras Colombia 1 Nicaragua pequeña 0 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 disfuncional funcional �ndice sintético de servicio civil (escala de 0 a 1) Fuentes: Carlson y Payne, 2003; Longo, 2005. Nota: El tamaño de la burocracia se define como el empleo público total como porcentaje de la población total. El índice sintético de servicio civil es una combinación de un conjunto de índices de eficiencia, mérito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad integradora del servicio civil. La heterogeneidad al interior de la administración pública: formas burocráticas y papeles predominantes A pesar de la anterior caracterización general, la burocracia en los países de América Latina no se presenta como un actor único y homogéneo. Dada la extraordinaria heterogeneidad de los elementos constitutivos de la burocracia estatal, se trata más bien de un conjunto de organizaciones complejas e independientes, que no necesariamente responden a la misma configuración entre autonomía y capacidad. Esta heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para entender la dinámica interna del aparato estatal y el grado en el que diferentes partes de la burocracia pueden representar distintos papeles, hasta contradictorios en un mismo país. Tomando como punto de partida esta afirmación, se desarrolla una descripción de las formas que puede tomar el actor burocrático al interior de los países (ver el gráfico 4.9). Se trata de formas o “tipos�, que distan de ser exactas y que se proponen con fines exclusivamente descriptivos. Estos tipos pueden coexistir de forma simultánea en el aparato estatal, LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 165 Gráfico 4.9 Configuraciones burocráticas Administración federal alta (Brasil) Burocracias económicas (banco central, agencias Burocracias sociales (educación, salud) regulatorias) Burocracias administrativas Administración central (Chile) (Argentina, Colombia, Costa Rica, Uruguay) Cuerpos profesionales (diplomáticos y tecnócratas) Burocracias administrativas (Ecuador, Perú, Venezuela) Enclaves protegidos Administraciones tributarias (Chile, México, Perú). Autonomía (Bolivia – PRI) Fondos y agencias ad hoc (Fondos de inversión social) Funcionarios interinos y provisionales (Argentina, Colombia, Perú, Uruguay) Unidades ejecutoras de proyectos con organismos internacionales Burocracias clientelistas (República Dominicana, Equipos de asesores técnicos. Paraguay y países centroamericanos, excepto Costa Rica) baja baja alta Capacidad Fuente: Compilación de los autores con base en información de estudios comparativos de sistemas de servicio civil en 18 países latinoamericanos, realizados como parte de la Red sobre Administración de Políticas Públicas y Transparencia. aunque su grado de presencia puede diferir de país a país, con confor- maciones específicas dependiendo de los contextos históricos y de las prácticas políticas predominantes. Asimismo, cada tipo de burocracia muestra una propensión a determinados papeles en el proceso de diseño de políticas, aunque pueden existir excepciones que exceden el marco del actual análisis. La burocracia administrativa o clásica Se caracteriza por una baja capacidad y una autonomía relativamente alta. Está compuesta por el aparato que ejerce funciones administrativas en los diversos ministerios y sectores del Estado. Este ámbito está nor- malmente cubierto por normas formales de mérito, que no se aplican y que representan los intentos frustrados o a medio camino de desarrollar una burocracia weberiana clásica. En esta configuración, los funcionarios han llegado a sus cargos más por criterios políticos que por méritos, pero pueden tener estabilidad. Cuentan con poca capacidad técnica y es difí- cil utilizar incentivos para mejorar su desempeño. Son los ámbitos más 166 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA afectados por recortes presupuestarios (en algunos países, como Perú o Uruguay, el ingreso a estos cuerpos está congelado). Aquí se sitúan, en distintos grados de autonomía y capacidad, las burocracias administrati- vas de Ecuador, Perú o Venezuela (en el nivel más bajo) y de Colombia, Costa Rica y Uruguay en el nivel más alto. Este tipo de burocracia tiene poca capacidad para ejercer un papel activo en los ciclos de decisión e implementación de las políticas públicas. Su escasa capacidad impide una influencia efectiva en la fase de toma de decisiones, que ocurre sobre todo en la superestructura política de los ministerios, de la cual está desconectada. Pueden desempeñar algún papel en la implantación, aunque con un sesgo hacia el formalismo y el control de procedimientos burocráticos y no hacia la gestión de los servicios. Su potencial como recurso para el intercambio político es limitado como consecuencia de la estabilidad de sus miembros y el progresivo declive de su importancia cuantitativa. La burocracia clientelista Se caracteriza por baja autonomía y baja capacidad. Este grupo está conformado por funcionarios que ingresan temporalmente al gobier- no según criterios de confianza o afiliación partidaria. Las rotaciones ministeriales o los cambios de gobierno influyen en la conformación de las plantas y pueden implicar cambios masivos de funcionarios. Un subconjunto de estas burocracias se produce cuando el control del acce- so y la permanencia no están en manos del sistema de partidos, sino de organizaciones sindicales o gremios. Los casos más acentuados se dan en los países centroamericanos (véase el recuadro 4.6), con la excepción de Costa Rica, en Bolivia (salvo en algunos enclaves con sistemas por méritos), República Dominicana y Paraguay. En México, el control del aparato gubernamental se ha dividido tradicionalmente entre el partido gobernante para los conjuntos de jefes (hasta la recientemente aprobada Ley de Carrera) y los sindicatos para los restantes puestos de trabajo. Paralelamente, es posible encontrar núcleos de estas características en otros países, como Argentina (designaciones transitorias), Colombia (designaciones provisionales), Uruguay (contratados) o Perú (servicios no personales), al amparo de regímenes transitorios o especiales de empleo que conceden al gobierno una mayor flexibilidad en nombramientos y desvinculaciones. Los papeles de esta configuración se vinculan a su carácter de recurso político del partido gobernante que los intercambia por votos o apoyos políticos. Esta burocracia es una extensión más del actor político par- tidario, pudiendo tener alguna capacidad de veto frente a segmentos LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 167 Recuadro 4.6 Burocracias clientelistas en los países centroamericanos Las burocracias de los países centroamericanos –con excepción de Costa Rica– presentan las características de escasa autonomía y baja capacidad técnica propias de las burocracias clientelistas. Los índices de mérito, consistencia estra- tégica y capacidad funcional en El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, son claramente inferiores a la media regional. �ndices de servicio civil: Países centroamericanos (sin Costa Rica) y media regional 40 35 �ndice (escala de 0 a 100) 30 25 20 15 10 5 0 Mérito Consistencia Capacidad estratégica funcional �ndices de servicio civil Media países Centroamérica Media regional El ingreso a la administración pública y el progreso en la carrera están fuertemente influidos por criterios políticos o clientelistas, bien sea porque no existe un marco normativo que regule dichos procesos (en Nicaragua) o porque existiendo dicha normativa, es desconocida en la práctica (en Hon- duras y Guatemala). La convocatoria abierta a concursos de selección es una práctica muy poco utilizada y los contados esfuerzos por introducirla han sido rápidamente abandonados (en Guatemala). Se registran, sin embargo, algunas acciones y avances tendientes a evitar la discriminación en la contratación en función al género y grupo étnico (en Nicaragua, Honduras y El Salvador). El despido de un número significativo de empleados públicos como resultado de los cambios en la conducción política de las entidades públicas es una costumbre bastante extendida. Por otra parte, la inexistencia generalizada de políticas salariales lleva a que las prácticas de compensación sean presa fácil de presiones corporativas y clientelistas. El escaso desarrollo de las funciones de planificación, gestión del rendi- miento y capacitación conduce a que la gestión de los recursos humanos esté desvinculada de las prioridades estratégicas del gobierno y de las organizaciones públicas. (Continúa en la página siguiente) 168 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación recuadro 4.6) La inexistencia o debilidad de los sistemas de gestión del desempeño –expre- sada en la falta de sistemas eficaces de evaluación del desempeño– la ineficiencia de los sistemas salariales y la debilidad de la oferta de capacitación, inciden para que las administraciones públicas muestren una baja capacidad técnica para el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas. Aunque ha habido algunos esfuerzos por mejorar la organización de los puestos de trabajo o permitir despidos por razones técnicas u organizacionales (en Nicaragua y Guatemala), en general los sistemas de empleo siguen siendo muy rígidos, impidiendo la movilidad y el traslado horizontal. Fuente: BID, 2005b. burocráticos profesionales o basados en méritos, con los que puede entrar en conflicto. Su papel en la elaboración de políticas o su implantación es prácticamente nulo, salvo en el plano más operativo de las tareas más simples y rutinarias. La burocracia paralela La forman equipos “técnicos� o de “proyectos�. Lo propio de esta modalidad es la baja autonomía y alta capacidad. Está conformada por conjuntos de jefes que se han incorporado bajo formas contractuales flexibles, que se han expandido en la mayoría de los países de América Latina desde principios de los años noventa, mostrando tendencias a consolidarse. Su régimen laboral suele estar regido por normas relativas a contratos de servicios u otras formas jurídicas. No forman parte de las estructuras permanentes aunque en varios países la renovación de estos cuerpos se realiza sucesivamente. Estos grupos de funcionarios no responden estrictamente a un partido político y presentan conocimiento experto en algún área temática de política. En la mayoría de los casos se han incorporado para cubrir determinadas necesidades técnicas y en algunos casos han desarrollado habilidades técnico-políticas. Suelen configurar instituciones paralelas, o lo que se ha denominado “ministe- rios paralelos�, fuera o al interior de las dependencias ordinarias. Estas estructuras pueden ser más o menos exitosas y encontrar resistencia por parte de los otros actores burocráticos internos. Su participación en el ciclo de las políticas públicas es diferente, según la posición que ocupen. Una versión está representada por los equipos de asesores técnicos que desempeñan un papel clave en el diseño de las alternativas de política cerca a la cabeza del poder ejecutivo. Otra versión LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 169 consiste en equipos centrados en asegurar la ejecución de las políticas, los proyectos o la entrega efectiva de determinados servicios públicos. Aquí podemos situar, en diversas combinaciones de autonomía y capacidad, los grupos que gestionan proyectos con financiación internacional o los fondos sociales. La burocracia basada en méritos Se caracterizan por combinaciones diferentes de alta autonomía y capa- cidad. Están integradas por funcionarios con estabilidad, reclutados por mérito e incorporados a carreras profesionales, con diversos incentivos a un desempeño profesional de su trabajo. Integran este grupo tanto burocracias administrativas en las que se ha preservado el mérito y la capacidad, como en los casos de Chile o Brasil (carreras y cargos guber- namentales), entidades independientes vinculadas a la burocracia fiscal o económica (como los bancos centrales, las entidades regulatorias o las administraciones tributarias como la Sunat y el Servicio de Impuestos Internos en Perú y Chile; véase el recuadro 4.7), y carreras profesionales que han establecido estatutos propios de personal basados en el mérito y la capacidad (la carrera diplomática en diversos países, como México o Brasil, los administradores gubernamentales en Argentina y algunos técnicos, como economistas, abogados o ingenieros en otros países). A medio camino entre las burocracias administrativas y las basadas en méritos, aunque dependiendo de los países y de los sectores, se situa- rían las burocracias de los sectores sociales (personal de los sectores de educación y salud). Estas son burocracias que opinan y actúan. La mayoría tienen res- ponsabilidades específicas: áreas de la política pública que requieren un grado de formación o conocimiento diferencial, lo que les atribuye opinión y capacidad de influencia sobre el área en la cual actúan y les convierte en actores importantes para sostener la estabilidad y orienta- ción al interés público de las políticas. Conforman un actor y presentan culturas específicas, que pueden ser cerradas y con fuerte compañeris- mo, lo que produce sesgos corporativos (a lo cual se ha denominado en Brasil “aislamiento burocrático�). Esto les puede hacer más propensos a participar en el diseño que en la implantación de las políticas y a reivin- dicar espacios de decisión autónomos, lo que les genera conflictos con el poder político; también es normal que puedan establecer alianzas con otros poderes del Estado e incluso con intereses externos, lo que, por un lado, les atribuye capacidad de interlocución externa, pero les hace susceptibles de captura. 170 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Recuadro 4.7 La creación de burocracias basadas en méritos en las administraciones tributarias Para enfrentar la crisis fiscal, hacia finales de la década de 1980 los gobiernos empezaron a realizar importantes esfuerzos por incrementar la recaudación tributaria (véase el capítulo 6). A la par que introdujeron cambios en sus políticas tributarias, emprendieron significativas reformas de las entidades recaudado- ras de tributos internos. Hasta los años ochenta la gran mayoría de entidades recaudadoras eran organismos de línea de los ministerios de finanzas, regidas por las normas generales de gestión del empleo público. A finales de los años noventa, como resultado de esfuerzo reformador, en diez países (Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Perú y Venezuela) las administraciones tributarias gozaban de algún tipo de autonomía presupuestaria, financiera o administrativa. Un elemento común en los procesos de reforma de las administraciones tributarias fue dotarlas de marcos normativos que les permitieran gestionar sus recursos humanos con algún grado de autonomía respecto a los sistemas regula- res de empleo público. Una de las reformas más radicales fue la que experimentó la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat) de Perú, mediante la cual se permitió incluso que los funcionarios fueran contratados bajo el régimen laboral privado. En la mayoría de casos se incluyeron cambios o regímenes especiales dentro del marco general de gestión de los recursos humanos, que permitieron a las entidades recaudadoras incorporar nuevo personal mediante concursos públicos, implementar carreras administrativas internas y mejorar significativamente los niveles salariales. Es importante tener en cuenta que estos cambios no fueron adoptados de manera provisional o temporal, puesto que formaron parte de un paquete de medidas de reforma sustantiva de entidades permanentes y de línea –como son las administraciones tributarias– mediante las cuales se implantaron marcos administrativos que aunque son diferentes a los de buena parte de las administraciones públicas en general, gozan de estabilidad hasta la fecha. Las administraciones tributarias que fueron reformadas lograron conformar plantas de personal con un elevado componente profesional, reclutado por mérito, vinculado a los objetivos estratégicos de la organización y con capacidad para participar en el proceso de elaboración de la política tributaria y para mejorar sustantivamente los procesos de fiscalización, recaudación y servicio al contribuyente. El diagnóstico del servicio civil peruano muestra que la Sunat obtiene puntajes superiores a los del resto de la administración pública en los índices de mérito y capacidad funcional, constituyendo así una buena muestra de una burocracia basada en méritos en funcionamiento. Fuente: Compilación de los autores. LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS 171 Conclusiones En los últimos años las administraciones públicas en América Latina han sido objeto de numerosas transformaciones, la mayoría como resultado de reformas económicas y fiscales, pero en ocasiones como producto de estrategias de reforma directamente enfocadas en la gestión pública. Como resultado, se ha reducido el empleo público directo, aunque no se ha moderado el costo de la nómina pública. El éxito y la sostenibilidad de las estrategias de recorte del empleo público ha sido muy variado. Un fenómeno habitual ha sido la aparición de burocracias paralelas y empleos con diversas formas contractuales. También ha habido transferencia de la actividad empleadora a los gobiernos subnacionales, todo lo cual puede restar validez a las estadísticas disponibles. Aunque los reformadores parecen haber sido conscientes de la ne- cesidad de mejorar la calidad del desempeño de las administraciones públicas, infortunadamente, salvo en algunos países (como Brasil y Chile) y en algunos sectores (burocracias fiscales y regulatorias) no se constatan progresos notables. Las administraciones de la región siguen fuertemente caracterizadas por su falta de autonomía y capacidad técnica, por su escasa capacidad para incentivar a los trabajadores públicos y por la falta de coherencia entre los recursos humanos disponibles y los necesarios para enfrentar los desafíos de política de los países. Idealmente, la reforma de las administraciones públicas ha perseguido reducir el tamaño de la burocracia y mejorar su calidad, combinación que sólo han conseguido Brasil y Chile. Otros países, como México y Uruguay, han conseguido elevar el desempeño, pero a un costo mayor. En general, la reforma de las administraciones públicas en los demás países ha sido promovida por una orientación fiscalista que no ha producido los recortes esperados de gasto y que no ha mejorado el desempeño. Las transformaciones de las administraciones públicas de las dos últimas décadas han dado origen a las más diversas configuraciones burocráticas. Incluso dentro de un mismo país, en algunas áreas de po- lítica ha mejorado sustantivamente la gestión de los recursos humanos, mientras que otras se hallan sumidas en los tradicionales problemas de escasa autonomía y baja capacidad técnica. Aunque esto implica mejoras parciales, también configura un escenario más complejo de reforma, dado que conlleva plantearse distintas rutas de intervención sobre diversos sectores de la administración. Una implicación importante de esta situa- ción es que deben mirarse con extrema cautela los enfoques de reforma de carácter uniforme, pues se corre el riesgo de poner en peligro los avances logrados en determinados sectores (como las administraciones tributarias) por un afán homogenizador. Una aproximación más selectiva y contingente de los esfuerzos de reforma debe equilibrarse con procesos 172 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA que busquen paulatinamente dar coherencia al conjunto, mediante el fortalecimiento de las funciones transversales de gestión de los recursos humanos, basadas en unidades centrales altamente profesionalizadas, con gran autonomía técnica y dotadas de instrumentos de gestión que vayan mucho más allá de la pura administración de personal. Tras todos estos años, el avance de la gestión basada en méritos sigue siendo el gran reto de la reforma de la administración pública en América Latina. No obstante, en las sociedades abiertas de hoy no debe confundirse a los sistemas basados en méritos con la creación de una casta de funcionarios que, una vez han demostrado su competencia técnica, pueden evadir exigencias de rendimiento y responsabilidad. Tampoco con la creación de burocracias paralelas al amparo de los préstamos de organismos internacionales; éstas deben asumirse como situaciones tran- sitorias y estar sujetas a estrategias de institucionalización en el mediano plazo. Los países necesitan administraciones competentes pero flexibles, capaces de responder y adaptarse a las demandas de la sociedad. La expe- riencia de algunos países, como Chile, demuestra que se puede avanzar al mismo tiempo en los sistemas basados en méritos y en la capacidad de crear incentivos, manteniendo un sector público eficiente y flexible. Referencias Armijo, Marianela (2002) “Modernización administrativa y de la gestión pública en Chile�, en: Reforma y modernización del Estado. 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El endeudamiento externo de algunos países se había multiplicado por 10 desde la década anterior y el déficit fiscal en varios casos superaba el 10% del PIB. Las restricciones que generó la crisis de la deuda fueron superadas en un primer momento a través de la utilización del impuesto inflacionario,1 solución que llevó a las crisis hiperinflacionarias de finales de la década. En ese contexto, el presupuesto no operaba como debía, o sea como una herramienta de planeación de las políticas públicas. Con la disminución de la inflación y el asentamiento de las nuevas democracias, el presupuesto cobró renovada vigencia, principalmente por el interés del poder ejecutivo por mante- ner las finanzas bajo control, el de los partidos políticos en el Congreso por responder a las demandas de gasto público y servicios sociales, y el de la sociedad civil por controlar a sus representantes. Al reabrirse los mercados de capitales internacionales para los países latinoamericanos, gracias al Plan Brady en 1989, se generaron incentivos adicionales para el buen manejo macroeconómico, y por consiguiente para mejorar el proceso presupuestario.  El impuesto inflacionario es la pérdida del poder adquisitivo del dinero en poder del público, que ocurre cuando el gobierno financia el gasto mediante el aumen- to de la cantidad de dinero disponible en la economía, más allá del aumento de la demanda monetaria.  El escenario internacional también fue clave para impulsar reformas presupues- tarias, tanto por los cambios que operaron en diversos países desarrollados (por ejemplo, el Gramm-Rudman-Hollings Act en Estados Unidos, el Tratado de Maastricht en la Unión Europea, y el Fiscal Responsibility Act en Nueva Ze- landa) como por el nuevo interés en la literatura en explicar los sucesos de los ochenta y las diferencias entre los países. El denominado consenso de Washing- 176 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Los objetivos de las reformas a las instituciones presupuestarias estu- vieron estrechamente ligados a las causas que las motivaron. El proceso de democratización en muchos países contribuyó a fomentar reformas que permitieran a los nuevos actores políticos participar en el proceso de asignación de los recursos públicos con mayor información a partir del incremento de la transparencia de las cuentas públicas. La crisis de la deuda contribuyó a propiciar reformas lideradas por el poder ejecutivo, en particular los ministros de finanzas en consonancia con las instituciones financieras internacionales, orientadas a controlar el déficit público para garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas. El proceso de demo- cratización y control de las finanzas públicas generó también demandas de la sociedad por lograr una mayor efectividad del gasto. Así, el poder ejecutivo, principalmente a través de los ministerios de línea, reconoció la necesidad de mejorar la provisión de bienes públicos para evitar un descontento creciente de la población. Los organismos multilaterales se sumaron a este proceso mediante la promoción de mecanismos de asigna- ción de gasto que permitieran asegurar la progresividad y la orientación del gasto hacia los grupos de menores ingresos. Por otra parte, en el campo de las instituciones presupuestarias, desde 1985 se introdujeron límites legales a los resultados fiscales, se modificaron las relaciones de poder dentro del proceso de negociación del presupuesto, y se mejoró la transparencia de la información fiscal. El presente capítulo se concentra en el análisis de dichas reformas a las instituciones presupuestarias, entendidas como las reglas y procedi- mientos por las cuales se preparan, aprueban, ejecutan y controlan los presupuestos. El conjunto específico de instituciones presupuestarias en que se concentra este capítulo es aquel que fue definido para América Latina en los influyentes trabajos de Alesina y otros (1998) y Stein, Talvi y Grisanti (1999), expandido con algunas otras instituciones que recien- temente han recibido atención por parte de los gobiernos. Los presupuestos y los resultados fiscales dependen también de las instituciones políticas, las cuales afectan los procesos de negociación y, consecuentemente, los incentivos de quienes participan del proceso pre- supuestario. Por consiguiente, las reformas de los sistemas electorales, del sistema de partidos, del Congreso, o de los procesos de descentralización, pueden afectar tanto o más los resultados fiscales que las reformas a las instituciones presupuestarias. ton le otorgó un envión adicional a este tipo de reformas, siendo la búsqueda de disciplina fiscal y los cambios en la prioridad del gasto, dos de sus componentes esenciales. INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 177 Las lecciones que se derivan de este capítulo son las siguientes: • Los procesos de reforma, y los tipos de reformas emprendidas, han estado determinados por los objetivos de política y el contexto político en el cual se produjeron. • Las instituciones presupuestarias determinan en buena medida los resultados fiscales. • El éxito de las reformas (y las restricciones fiscales) depende en gran medida de la coyuntura en la cual son introducidas. • El éxito de las reformas depende del esquema de incentivos im- perante en el sector y en el juego político general. • Las reformas a las instituciones presupuestarias pueden tener efectos de retroalimentación sobre el juego político en general. En algunos casos, este juego puede fortalecer las nuevas instituciones y hacer más sostenibles los resultados. En otros, puede jugar en contra de la viabilidad de las reformas. La importancia de las instituciones presupuestarias Las instituciones presupuestarias son el conjunto de reglas, procedimien- tos y prácticas según los cuales se elaboran, aprueban e implementan los presupuestos y mediante los cuales se determinan: a) las magnitudes del gasto público total, el déficit fiscal y el endeudamiento público (e implícitamente, por tanto, la sostenibilidad de las cuentas del sector pú- blico); y b) la asignación de los recursos por tipos de gasto y por grupos de beneficiarios. Si las decisiones presupuestarias fueran determinadas por un planifi- cador social capaz de internalizar todos los intereses, objetivos y restric- ciones sociales, no sería necesario contar con un proceso presupuestario formal. En la realidad, durante el proceso presupuestario interactúan numerosos actores, cada uno con sus incentivos y motivaciones, que inciden en el tamaño y la distribución de los recursos del Estado, sujetos al marco institucional que rige dichas interacciones. Este proceso de negociación genera resultados que pueden diferir considerablemente de los que se obtendrían si existiera un planificador social. Por ejem- plo, las decisiones presupuestarias pueden generar decisiones de gasto ineficientes, déficit insostenible, o gasto público que responda al ciclo político. Las instituciones presupuestarias pueden contribuir a reducir esas divergencias. En particular, las instituciones presupuestarias pueden mitigar el “problema de los recursos comunes�, que resulta del hecho de que cada individuo por separado tiene interés por extraer lo más que puede de un fondo común, ignorando el efecto de su comportamiento sobre el tamaño total del fondo, y por tanto sobre el bienestar colecti- 178 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA vo. En materia fiscal, este problema se manifiesta en niveles excesivos de gasto público, déficit fiscal y endeudamiento. En este contexto, las instituciones presupuestarias importan porque afectan las reglas del jue- go, ya sea imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario, o distribuyendo el poder, las responsabilidades y la información entre los diferentes actores, afectando así los resultados fiscales. Por ejemplo, el problema de los recursos comunes puede reducirse si se imponen límites numéricos al gasto total, o si se concentra el poder de decisión del gasto en aquellos actores que tienen mayores incentivos para defender la dis- ciplina fiscal. Esta es la razón para otorgarle más poder al ministro de hacienda dentro del ejecutivo, y más poder al ejecutivo en relación con el legislativo para decidir la magnitud total del gasto. Por supuesto, estos arreglos no bastan para lograr otros objetivos que también pueden ser deseables, como mejorar la representatividad del gasto público, para lo cual puede ser deseable incrementar la participación de los legisladores dentro del proceso, dándoles mayor libertad para efectuar reasignaciones entre las partidas de gasto propuestas por el ejecutivo.  El problema de los recursos comunes tiene origen en dos importantes caracte- rísticas de los presupuestos públicos: a) mientras los beneficios de los programas públicos tienden a concentrarse, los costos tienden a financiarse de un fondo de recursos comunes; b) el presupuesto es el resultado de un proceso de deci- sión colectiva, que involucra una variedad de agentes: legisladores, ministros de gasto, el ministro de finanzas, etc. Dado que la mayor parte de los agentes involucrados en el proceso presupuestario representa intereses geográficos o sec- toriales, la combinación de estas dos características de los presupuestos públicos, bajo ciertos arreglos institucionales, puede generar una sobreutilización de los recursos comunes y producir gastos y déficit excesivos.  El poder ejecutivo, en particular el presidente y el ministro de finanzas tienen interés en la sostenibilidad de las cuentas públicas (al menos en el corto plazo) dado que la ciudadanía tiende a señalarlos como los responsables del manejo macroeconómico. Este interés en la sostenibilidad puede observarse en apartes de discursos de distintos presidentes latinoamericanos: Vicente Fox (México): “...Y el tercer punto, mantener una estricta disciplina fiscal, aplicando medi- das de austeridad y programas de ahorro en el gasto del sector público�, en el mensaje ante la LVIII Legislatura del Congreso de la Unión (1 de septiembre de 001). Abel Pacheco (Costa Rica): “Necesitamos la reforma fiscal para sanear de una vez por todas las finanzas públicas; crear un entorno macroeconómico saludable y generar aun mayor confianza en los inversionistas y los productores� (San José de Costa Rica, 8 de mayo de 00). INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 179 Las reformas a las instituciones presupuestarias en América Latina Los resultados fiscales dependen no sólo de las instituciones presupues- tarias, sino también de las instituciones políticas, y en general del marco legal e institucional en el que se desenvuelve el Estado. En el presente capítulo nos limitamos, sin embargo, a describir las reformas que se introdujeron a aquellos aspectos de las instituciones presupuestarias que se han destacado en forma especial en la literatura (Alesina y otros, 1998; Stein, Talvi y Grisanti, 1999; Von Hagen, 199; Von Hagen y Harden, 1995) por su impacto en los resultados fiscales; estos aspectos abarcan las reglas fiscales, las reglas de procedimiento y las reglas de transparencia. Las reglas fiscales introducen límites superiores para ciertos indica- dores fiscales seleccionados (restricciones numéricas) y limitaciones a la contratación de deuda que pueden ayudar a reducir las divergencias que se producen como consecuencia del problema de los comunes y el uso estratégico de los recursos públicos.5 Estas restricciones pueden diferir de acuerdo con el indicador de desempeño fiscal al que se refieren, al rango legal de la norma que las establece, a su cobertura, etc. Por ejemplo, para reducir el déficit pueden incluirse leyes o normas de nivel constitucional de presupuesto equilibrado. Las reglas de procedimiento determinan las funciones y prerrogativas de los actores que participan en las negociaciones. Por ejemplo, reglas más jerárquicas pueden concentrar el poder en materia presupuestaria en el ministro de finanzas al interior del gabinete, y en el ejecutivo en relación con el legislativo.  Si se respetan, sus resultados pueden eliminar algunas de las debilidades del proceso presupuestario. Sin embargo, pueden también generar incentivos para la “contabilidad creativa�, limitar la flexibilidad de las políticas y dejar abierta la posibilidad de que los gastos y los impuestos actúen en forma estabilizadora (al menos en el caso de las reglas de presupuesto equilibrado). Por otro lado, las reglas presupuestales pueden resultar inoperantes si no hay mecanismos para hacerlas cumplir.  Las reglas colegiadas tienden a repartir el poder en forma más pareja. Las reglas de procedimiento más jerárquicas, que concentran el poder en aquellos actores con mayores intereses en mantener las finanzas bajo control pueden ayudar a mantener la estabilidad de las cuentas públicas. Por supuesto, incrementando la jerarquía no se consigue necesariamente una mayor representatividad de los gastos o que el ejecutivo no use sus nuevas atribuciones estratégicamente para obtener beneficios políticos inmediatos, generando ciclos electorales en el pre- supuesto. 180 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Las reglas de transparencia permiten incrementar la disponibilidad de información y así favorecen la viabilidad del resto de las reglas. Por ejemplo, si se introducen reglas numéricas y/o de procedimiento para disminuir el déficit, una mayor transparencia puede evitar prácticas que tergiversen su efectividad, como la contabilidad creativa. Dado el vasto universo de cambios legales que pueden afectar las instituciones presupuestarias, en este capítulo nos concentramos en el subconjunto de instituciones que han resultado más relevantes para los resultados fiscales según estudios académicos previos y la experiencia de las autoridades económicas. De esta manera, por el lado de las reglas fiscales, se considera la existencia y jerarquía de reglas numéricas que restringen el gasto total, el déficit o el endeudamiento, la utilización de marcos fiscales de mediano plazo, las restricciones al endeudamiento de los gobiernos subnacionales, y la existencia de fondos de estabilización. La introduc- ción de leyes de responsabilidad fiscal cobra particular interés dentro de estas reformas. Por el lado de las reglas de procedimiento, se considera el poder del ministerio de finanzas sobre los ministerios de línea en la etapa de elaboración, el poder del ejecutivo sobre la legislatura en la etapa de aprobación, y el poder del ministerio de finanzas mediante el manejo de caja durante la etapa de ejecución. Por último, dentro de las reglas de transparencia, se considera cuánto cubre el presupuesto de la totalidad de las erogaciones del Estado y la disponibilidad de dicha información, con especial énfasis en la promulgación de leyes de transparencia. La información proviene de un conjunto de encuestas sobre prácticas y procedimientos presupuestarios que realizaron conjuntamente la Or- ganización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), comple- mentadas con preguntas específicas para precisar en qué han consistido y en qué momento se hicieron las reformas desde 1990. Las respuestas a las encuestas (que reflejan la normativa vigente pero no necesariamente las prácticas en algunos casos) permiten identificar las restricciones pre- supuestarias que afectan todas las etapas de elaboración del presupuesto. Esta información ha sido cotejada y complementada con el análisis de los marcos legales y de documentos conexos producidos por el Banco Mundial, el BID y el Fondo Monetario Internacional. El camino de las reformas Desde 1990 ha tenido lugar un proceso continuo de reforma a las institu- ciones presupuestarias en América Latina. En un número importante de países se introdujeron restricciones numéricas, fondos de estabilización, marcos plurianuales y restricciones al endeudamiento de los gobiernos INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 181 subnacionales. En varios países las restricciones numéricas se introdujeron en el marco de leyes de responsabilidad fiscal. En términos de los procedimientos, la introducción de los sistemas financieros integrados supuso un aumento de la jerarquía del poder eje- cutivo, principalmente a través de la introducción de la cuenta única de tesorería. En términos de transparencia, las leyes de responsabilidad fiscal usualmente incluyeron capítulos particulares sobre el tema, y aquellos países que no lo hicieron por esa vía promulgaron leyes específicas. Si bien en la mayoría de los países estos cambios han ido en forma consistente en la dirección de fortalecer las instituciones presupuestales y la disciplina fiscal, en algunos casos se ha dado marcha atrás, en particular con los límites establecidos al déficit. En situaciones de crisis, algunos gobiernos optaron por relajar los lineamientos legales y reducir los reque- rimientos fiscales de las leyes vigentes; otros directamente desconocieron o evitaron cumplir con las nuevas reglas y procedimientos. Se dieron dos momentos claramente diferenciados en el proceso de la reforma fiscal. A mediados de los años noventa, se produjo un auge de las reformas tendientes a otorgar mayor jerarquía a los ministerios de finan- zas en las decisiones fiscales, probablemente como parte del proceso más amplio de estabilización y reforma estructural. El segundo momento de intensa actividad reformadora en materia presupuestal ocurrió hacia fina- les de dicha década, cuando se introdujeron gran parte de las restricciones fiscales y las normas de transparencia. En el cuadro 5.1 y el gráfico 5.1 se presentan la composición y evolución de las reformas a las instituciones fiscales desde 1990. Mientras que las reformas de las reglas jerárquicas se concentran principalmente entre 199 y 000, las reformas a las reglas fiscales y de transparencia tuvieron lugar mayoritariamente a partir de 1998. Los 18 países de la muestra introdujeron al menos una reforma a sus instituciones presupuestarias en el período analizado. Estas reformas tuvieron una alta dispersión. Por ejemplo, Argentina tuvo el doble de reformas que los países que le siguieron. En cuanto al tipo de reformas, siete países introdujeron leyes de responsabilidad fiscal que impusieron, entre otros componentes, límites al gasto o al endeudamiento. Cuatro de esos países debilitaron dichos límites en años subsiguientes. Reglas fiscales Como indican el cuadro 5.1 y el gráfico 5.1, la mayoría de las reformas que introdujeron reglas fiscales tuvieron lugar hacia finales de los años noventa y principios de la década actual. En algunos casos, estas reformas fueron específicas, pero en su gran mayoría se produjeron a través de la promulgación de leyes de responsabilidad fiscal, las cuales han sido Cuadro 5.1 Resumen de las reformas fiscales en América Latina 182 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Argentina N,F U,Ea R(N,C,T),S P,r(c),S,E,Fb r(n),S R(N,S,C) Bolivia S U Brasil N R(N,S,T),P Chile Re(N,C) ef,T c Colombia f Fd C N S R(N,P,T) Costa Rica U,A Ecuador U Eg N C R(N,P,C,T) T r(n) El Salvador U A Guatemala P,N,U Honduras P,U México C Ch,P,T Nicaragua S,Fi,A P Panamá U R(N),S,T r(n) P,U Paraguay ej U P Pk Perú U R(N,P,C,T) r(n),C,T República Fl T Dominicana Uruguay U,Em Venezuela C,U P R(N)n EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 5.1) Fuente: Compilación de los autores. Notas: N = reglas numéricas; C = fondo contracíclico; P = marco plurianual; R = ley de responsabilidad fiscal; S = restricciones a gobiernos subnacionales; U = cuenta única; E = aumento del poder del ejecutivo; F = aumento del poder del ministerio de finanzas; T = transparencia, y A = principios de transparencia. Las letras minúsculas en cursiva significan que hubo reversión de las reformas establecidas previamente o debilitamiento de las restricciones. R(X, Y) significa que dentro de la ley de responsabilidad fiscal se incluyeron restricciones del tipo X e Y. a. Decretos de necesidad y urgencia. b. Atribuciones al jefe del gabinete. c. Mandatos constitucionales que restan flexibilidad al gasto público. d. Hubo una reforma sustancial en la forma de ejecutar el Presupuesto General de la Nación. En 199 se modificó la Ley 179 de 1979 al introducir un Programa Anual de Caja (PAC) remplazando los Acuerdos de Gasto. INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS e. En este caso R significa el establecimiento de una regla de balance estructural que se pasó al Congreso como proyecto de ley en 005. f. La Ley 19.875 (de 00) otorga carácter permanente a la Comisión Conjunta de Presupuesto del Congreso Nacional y establece la Unidad de Asesoría Presupuestaria para apoyar técnicamente al Parlamento en el análisis presupuestario. g. La Constitución prohíbe al Congreso aumentar el monto estimado de ingresos y gastos establecidos en el proyecto del presupuesto. h. Se introdujeron estabilizadores automáticos. i. En la ley de administración financiera se incluyeron provisiones para mejorar el manejo de caja. j. Se incrementaron los poderes del Congreso. k. A partir de 00 se aplica un presupuesto plurianual a un decreto transitorio, que había sido utilizado antes pero no era requisito legal. l. El Programa de Administración Financiera Integrada ha introducido cambios importantes en el manejo de la información sobre ingresos, pagos y en la administración de cuentas bancarias. Estos cambios se dieron con base en un sistema integrado de información en el que se recupera la información previa y se la integra a todo el ciclo del presupuesto económico. m. Cambio en la revisión de los plurianuales. n. Incluye componentes del fondo contracíclico y del marco plurianual existente. 183 184 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA el elemento más novedoso en materia de reformas a las instituciones presupuestarias de los últimos años y fueron expedidas con el objetivo de reducir los déficit fiscales mediante la introducción de límites numé- ricos, en algunos casos con horizontes de mediano plazo, y con límites ajustables según la evolución del ciclo económico (a fin de evitar ajustes fiscales que intensificarían los ciclos, en vez de suavizarlos). Asimismo, estas leyes trataron la problemática fiscal desde una perspectiva más in- tegral, incluyendo temas de transparencia, responsabilidades y relación con los gobiernos subnacionales, de especial importancia en los países más descentralizados fiscalmente. Argentina (1999), Brasil (000), Perú (000), Ecuador (00), Panamá (00), Colombia (00) y Venezuela (00) fueron los países que expidieron leyes de responsabilidad fiscal, con particularidades propias a cada caso. Gráfico 5.1 La trayectoria de las reformas 1,0 �ndices de institución presupuestaria (escala de -0,2 a 1) Reglas de procedimiento Reglas de transparencia Reglas fiscales –0,2 98 93 03 92 01 02 91 99 90 00 94 04 95 05 96 97 19 19 20 19 19 20 20 19 19 20 19 20 19 20 19 19 Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Para elaborar el gráfico se ponderaron las reformas según su pertinencia y dirección y se normalizaron entre 0 y 1. Así, cada curva muestra la transición de las instituciones desde su situación inicial en 1990 hasta su situación en 005. La pendiente mide el número de reformas y su importancia relativa. Restricciones numéricas. Principalmente como resultado de las reformas recientes, en la actualidad la mayoría de los países posee algún tipo de restricción numérica al gasto, el déficit o la deuda. Costa Rica, Guatemala y Nicaragua son las únicas excepciones. Dentro de los países que han introducido restricciones, algunos lo han hecho al nivel constitucional, y INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 185 otros al nivel de ley, como puede observarse en el cuadro 5.. Es impor- tante destacar, que salvo en Argentina, el poder ejecutivo tiene potestad por ley para modificar o hacer caso omiso de las restricciones en ciertas Cuadro 5.2 Restricciones numéricas en América Latina País Límite al gasto Límite al déficit Límite a la deuda Argentina Ley Ley Ley Bolivia Brasil Ley Ley Chile Ley Regla Ley Colombia Ley Ley Costa Rica Ecuador Ley Ley Ley El Salvador Ley Guatemala Honduras Constitución México Ley Ley Ley Nicaragua Panamá Ley Ley Paraguay Ley Ley Perú Ley Ley República Dominicana Ley Uruguay Ley Ley Venezuela Ley Constitución Fuente: Compilación de los autores. Nota: Siete países han incluido restricciones adicionales al nivel constitucional, como la “regla de oro�, que establece que el gobierno sólo puede endeudarse para gastos de inversión y no para el financiamiento de gasto corriente durante el ciclo económico. Por ejemplo, en la Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil se establecen límites relativos al gasto por objeto, al gasto por nivel de gobierno y por rama del gobierno. También la ley estipula que el Congreso debe aprobar límites globales sobre la deuda consolidada federal, estatal y municipal a propuesta del ejecutivo. Asimismo, la ley impide la contratación de operaciones de crédito con anticipación al ingreso presupuestario en el último año de mandato y prohíbe el aumento de los gastos de personal en los 180 días que anteceden al final del mandato. La ley ecuatoriana sujeta el proyecto de presupuesto a dos reglas fiscales: el gasto primario no se incrementará en más de ,5% considerando el deflactor implícito del PIB, y el déficit resultante de los ingresos totales, menos los ingresos por exportaciones petroleras y menos gastos totales, se reducirá anualmente en 0,% del PIB hasta llegar a cero. A su vez establece la aplicación de una política de reducción permanente de la deuda pública, tendiente a que la relación entre el saldo de la deuda pública total y el PIB se encuentre en el 0%. 186 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA condiciones. La introducción de restricciones numéricas no siempre ha tenido resultados inmediatos y en muchos casos dichas restricciones han sido debilitadas en reformas sucesivas. Ese ha sido el caso en Argentina, Ecuador, Panamá y Perú.7 El caso de Chile merece una mención aparte, pues posee una regla de balance estructural, que si bien no tiene categoría de ley, es respetada. Esta norma establece el compromiso de mantener un superávit estructural del 1%.8 Este caso muestra que el contexto institucional político, en el que se han insertado restricciones, puede ser más importante que su diseño. Marcos plurianuales. Los marcos plurianuales ofrecen algunos de los be- neficios de las reglas numéricas sin los costos vinculados con su excesiva rigidez. Estos marcos pueden proveer disciplina y credibilidad al proceso presupuestario, ya que estipulan las metas y expectativas económicas a mediano plazo en los que se basan los presupuestos futuros. No obstante, la influencia del marco plurianual sobre los resultados puede ser modesta o nula si durante el proceso de aprobación del presupuesto anual el legislador dispone de un margen excesivo para desviarse de él. Dentro de los países para los que la aprobación de un marco plurianual es un requisito legal se encuentran: Argentina, Brasil, Colombia, Honduras, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.9 Chile, Ecuador, Guatemala, México y Nicaragua poseen un marco plurianual, pero éste no establece límites para cada uno de los años que lo componen. En la actualidad, los marcos plurianuales no constituyen una restricción efectiva al proceso presupuestario. En la mayoría de los países ocurren modificaciones a estos marcos año tras año y los presupuestos anuales poco tienen que ver con ellos. Fondos de estabilización. La utilización de fondos de estabilización es una herramienta que, con excepción del caso del fondo del cobre chi- leno (1985-1987) y el del café en Colombia (190), ha sido aplicada por países de América Latina sólo recientemente. En la región existen dos tipos de fondos: los fondos de estabilización y los fondos de reserva presupuestaria o de estabilización de ingresos tributarios. Los primeros están conformados por los ingresos generados por la exportación de recursos no renovables y su función principal es nivelar las fluctuaciones en los ingresos y egresos del Estado y establecer un colchón de seguridad para enfrentar el eventual agotamiento del recurso no renovable. Los 7 El caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal en Argentina se analiza en mayor detalle más adelante en el capítulo. 8 Este superávit es calculado de forma que quede eliminado el efecto fiscal de las variaciones en el precio del cobre y del ciclo económico, impidiendo que la restricción actúe en forma favorable a los ciclos. 9 Uruguay es el único país que cuenta con un presupuesto plurianual. INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 187 segundos están compuestos por los ingresos acumulados durante los años de superávit presupuestario así como por recursos extraordinarios del Estado, como pueden ser las privatizaciones. El objetivo de estos fondos es contar con recursos para impulsar la demanda y llevar a cabo políticas de gasto social durante los años de recesión. Dentro de los fondos relevantes, además de los mencionados, cabe destacar la introducción en Argentina, en 1999, y en Perú, en 000 (incrementado en el 00), de fondos de estabilización de ingresos tributarios de acuerdo con lo estipulado en sus leyes de responsabilidad fiscal. Colombia añadió a su fondo cafetero uno de petróleo en 1995, mientras que Ecuador en el 00 y México y Venezuela en 1998 crearon fondos de estabilización de petróleo. En muchos de los fondos han existido cambios y no siempre han sido utilizados como se esperaba.10 En el caso de Ecuador se introdujeron dos fondos de estabilización de ingresos del petróleo: el Fondo de Estabili- zación Petrolera (FEP) y el Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (Feirep).11 El FEP fue diseñado para compensar las fluctuaciones en el precio del petróleo, ahorrando cuando los precios estuvieran por encima del valor presupues- tado, y permitiendo retirar recursos del fondo cuando los precios fueran inferiores a él. Sin embargo, el ahorro que se debería acumular para estabilización está totalmente preasignado: a) 5% se destina al Feirep; b) 5% para financiar la reparación y pavimentación de la vía troncal Amazónica; c) 10% para financiar los proyectos de desarrollo integral en cuatro provincias, y d) el 10% para el equipamiento y fortalecimiento de la Policía Nacional. En el Feirep, si bien se establecía que el 70% se destinaría a recompra de deuda pública externa e interna, a agosto del 005, la mayor parte se había utilizado para recomprar deuda interna, específicamente bonos colocados al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y para planes sociales.1 10 En el caso de Venezuela, véase, por ejemplo, “La reforma del fondo de estabi- lización: un aumento de la discrecionalidad del gasto�, equipo de Venezuela Analítica. Disponible en http://www.analitica.com/vam/1999.08/reportajes/0. htm 11 Un análisis detallado puede seguirse en Almeida, Gallardo y Tomaselli (005). 1 En Ecuador el uso de estos fondos fue un tema candente en 005, que sin duda aumentó la popularidad del entonces ministro de economía, elegido a la presi- dencia en 00. “El ministro de economía, Rafael Correa –Ecuador– renunció ayer después de que el Banco Mundial no desembolsara un préstamo de US$100 millones como parte de su paquete de apoyo fiscal al país... El Banco Mundial había objetado que los fondos del Fondo de Estabilización del Petróleo que de- bían ser destinados para la reducción de la deuda fueran utilizados para financiar programas sociales�. (Oxford Analytica, 005). 188 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Restricciones a gobiernos subnacionales. Con los procesos de descentrali- zación, las finanzas subnacionales adquirieron relevancia por su potencial impacto en la estabilidad macroeconómica de los países y se hicieron más comunes los límites de endeudamiento de estos gobiernos.1 Dentro de los casos más relevantes figuran las reformas en Brasil, Colombia y Ecuador. En Colombia se fijaron restricciones al apoyo de la nación a los gobiernos subnacionales. Ecuador cuenta con límites al endeudamiento para los gobiernos seccionales en su ley de responsabilidad fiscal. Brasil cuenta con límites similares al endeudamiento, y restricciones en cuanto a los gastos de personal. Aparte de estos casos, la mayoría de los países (Costa Rica, República Dominicana, Honduras, Nicaragua, Panamá, Uru- guay y Venezuela) exigen que cada préstamo asumido por los gobiernos subnacionales sea aprobado por el gobierno nacional. En el caso de Brasil, estas restricciones parecen haber tenido efecto para mantener las finanzas de los gobiernos subnacionales bajo control, cambiando la dinámica de negociación de la política fiscal en el país (ver el recuadro 5.1). Reglas de procedimiento Las reglas de procedimiento regulan las relaciones entre los distintos actores que participan del proceso presupuestario. En algunos casos estos actores pertenecen a la misma rama del poder (por ejemplo, durante la preparación), mientras que en otros casos las negociaciones se dan entre distintas ramas (por ejemplo, durante la aprobación). El poder del gobierno central sobre el manejo de caja afecta tanto las relaciones entre las ramas del poder y también las relaciones al interior de cada rama. Los cambios que se produjeron en estas reglas entre 1990 y 005 fueron de menor relevancia en comparación con los que ocurrieron con las reglas fiscales. Hubo reformas a las reglas que regulan la relación entre las ramas del poder público, principalmente después de la aprobación de leyes de administración financiera, que otorgaron a los ministerios de finanzas herramientas para ejercer este poder.1 Las reformas de ad- 1 Si bien existen ejemplos anteriores, como las restricciones en México introduci- das en la Constitución de 1917. 1 Las reformas de administración financiera adoptadas por la gran mayoría de los países de América Latina, están orientadas a interrelacionar los subsistemas de presupuesto, tesorería, crédito público y contabilidad, en cuanto a normativa, capacidad operativa e información procesada, de modo tal que la responsabili- dad sobre los mismos quede centralizada en los ministerios de hacienda. Estas normas buscan el desarrollo de un sistema informativo que facilite las decisiones y otorgue transparencia al uso de recursos. Tradicionalmente, tanto las cuentas INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 189 Recuadro 5.1 Restricciones a gobiernos subnacionales. La Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil Dentro de las restricciones numéricas previstas en la Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil existen límites prudenciales para los distintos niveles de go- bierno. Los límites al gasto de personal se establecen como porcentaje del ingreso corriente líquido para todos los niveles de gobierno: • Para el gobierno federal, el límite es de 50% (0,9% para el poder ejecutivo, ,5% para el poder legislativo, % para el poder judicial, 0,% para el procurador). • Para los estados, el límite es de 0% (9% para el poder ejecutivo, % para el poder legislativo, % para el poder judicial y % para el procurador). • Para los municipios, el límite es de 0% (5% para el poder ejecutivo y % para el poder legislativo). Los límites para el endeudamiento público aprobados en el Senado en el año 001 indican que para el 01 las deudas no podrán superar en dos veces los ingresos corrientes del gobierno federal y de los gobiernos estatales, y en 1, veces los ingresos corrientes de los gobiernos municipales. Para llegar a dichos topes, los gobiernos deberán reducir cada año al menos la décima quinta parte de la diferencia. Fuente: Compilación de los autores con base en la Ley Brasileña de Responsabilidad Fiscal. ministración financiera se concentraron en la gestión de caja (gestión de tesorería) y de deuda, lo que produjo un cambio al interior de la rama ejecutiva.15 La primera experiencia de cuenta única de tesorería en América La- tina es la de Brasil en 198. En 1995, Argentina estableció un modelo en el que la tesorería operaba como un banco para todas las entidades gubernamentales que debían depositar sus recursos en una cuenta única del gobierno. Solamente en Guatemala y Perú pueden los ministros extra-presupuestarias como las excesivas cuentas de tesorería gubernamentales constituían la norma. 15 Esta reforma fue concebida como parte integral de la modernización del Estado (Asselin, 000). La cuenta única en tanto instrumento institucional afecta las relaciones intra-ejecutivo en la medida en que, al fortalecer los controles de efec- tivo y el manejo del presupuesto, permite el monitoreo y control oportuno de las transacciones y el gasto, y extiende a todas las entidades un sentido de disciplina fiscal que antes recaía solamente sobre el ministerio de hacienda. 190 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA mantener cuentas de cajas diferentes a las del tesoro sin que los saldos se transfieran diariamente. El Salvador, al igual que Nicaragua, posee sistema de cuenta única del tesoro con excepciones preestablecidas. Paraguay introdujo en el año 000 un sistema de cuenta única luego de reducir gradualmente el número de cuentas bancarias del gobierno. Bo- livia, Ecuador, Honduras y Uruguay también cuentan con un sistema de cuenta única del tesoro. México carece de dicho sistema, aunque posee una cuenta consolidada de recaudación, lo que le permite optimizar el uso de los fondos. En el cuadro 5.1 se presentaron los principales cambios en las reglas de procedimiento, incluyendo la introducción de cuentas únicas y el aumento del poder del ejecutivo y del ministerio de finanzas para imponer disciplina fiscal. Relaciones entre los poderes. Las normas que regulan la interacción entre los poderes legislativo y ejecutivo durante la etapa de aprobación del presupuesto, prácticamente no han variado desde el retorno de la democracia y son relativamente homogéneas en toda América Latina. Las restricciones existentes se pueden dividir en dos grandes grupos (ver cuadro 5.): aquellas que impiden al legislativo aumentar el monto total del gasto, y aquellas que impiden modificar los niveles de déficit. Los países que actualmente se encuentran en el primer grupo son Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Perú, Uruguay y Venezuela. En el segun- do grupo están Argentina, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Paraguay.1 Salvo en el caso argentino, donde la restricción tiene una base legal, el resto de los países establecen limitaciones consti- tucionales. En el caso de República Dominicana, cualquier modificación debe ser aprobada por una mayoría de / de los legisladores, haciendo muy difícil cualquier cambio. Estas regulaciones no siempre impiden la creatividad de los legisladores para modificar los presupuestos. En al- gunos casos, las legislaturas identifican fuentes no genuinas de ingresos 1 El caso de Bolivia es particular. Por un lado, la Constitución indica que “todo proyecto de ley que implique gastos para el Estado debe indicar, al mismo tiem- po, la manera de cubrirlos y la forma de su inversión�. Sin embargo, esta restric- ción puede ser tomada en forma estricta (tienen que existir recursos genuinos) o en forma débil (se puede cubrir con la emisión de deuda). Esta divergencia de opinión existe en el propio país. Consultados los actores más relevantes, mien- tras que el poder ejecutivo considera ésta una restricción débil, los diputados la consideran en forma estricta. Cuadro 5.3 Relaciones entre los poderes: facultades del legislativo para efectuar cambios a la propuesta del ejecutivo Restricción Forma No puede aumentar Puede reasignar o incrementar Puede reasignar, incrementar o crear ni proponer nuevos sólo si identifica nuevas nuevos gastos sólo si identifica No Sí gastos fuentes de financiamiento nuevas fuentes de financiamiento Otros Argentina X X Bolivia X Brasil X X Chile X X Colombia X X INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS Costa Rica X X Ecuador X X El Salvador X X Guatemala X Honduras X X México X X Nicaragua X X Panamá X X Paraguay X X Perú X X República Dominicana X X Uruguay X X Venezuela X X Fuente: Compilación de los autores. 191 192 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA para justificar incrementos de gastos17. En otros, las reasignaciones que se efectúan conllevan incrementos encubiertos de gastos.18 Relaciones intra-poderes. Normalmente en países con régimen presiden- cial, el presidente o el ministro de finanzas poseen la mayor capacidad de influencia sobre el presupuesto. El caso más común entre los países estudiados es que el ministro de finanzas cuenta con la última palabra en las discusiones presupuestarias (Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Paraguay y Uruguay, ver cuadro 5.). El presidente es quien decide en cinco países (Argentina, Brasil, Chile, Nicaragua y República Dominicana), mientras que en el resto de los países la decisión final pasa por el gabinete. Manejo de caja. Las atribuciones del poder ejecutivo, específicamente del ministro de finanzas, para manejar la ejecución presupuestaria es otro de los mecanismos que permiten otorgarle mayor jerarquía al proceso presupuestario. El ministerio de finanzas puede disminuir los gastos en situaciones coyunturales desfavorables a fin de mantener el déficit del gobierno bajo control y favorecer la ejecución de ciertas partidas. Así, el ministro podría favorecer durante la ejecución de aquellas partidas preferidas por él, mientras que podría retrasar o subejecutar aquellas partidas que han sido introducidas en el proceso por otros actores du- rante la preparación y aprobación del presupuesto. La subejecución del presupuesto es común en muchos de los países de América Latina.19 Las potestades de los ministerios de finanzas son amplias en América Latina. En Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela, la autoridad presupuestaria aprueba o determina los planes de gastos de los ministerios y agencias ejecutoras. Asimismo, como puede observarse 17 Por ejemplo, en Bolivia en algunos años los legisladores incrementaron las esti- maciones de ganancias de eficiencia de las agencias reguladoras, que luego no se realizaron. Para mayor detalle, véase Scartascini y Stein (00). 18 Por ejemplo, en Ecuador el Congreso ha incrementado el gasto en ciertas parti- das mediante la disminución de las previsiones para el pago de deuda externa. Dado que dichos pagos luego habrán de realizarse, la reasignación es equivalente a un aumento encubierto de gastos. En el presupuesto del año 00, 18 sectores se beneficiaron de reasignaciones por US$ 9,9 millones, que se compensaron con una disminución de los dineros que estaban destinados para el pago de la deuda pública de ,% a 8,8%. 19 Por ejemplo, en Argentina, entre el año 000 y 00 se subejecutó entre un 5% y un 11%; en Bolivia (1998-00) un 8% en promedio; en Paraguay (199-001) un 0% en promedio. El ejemplo más dramático es el de Brasil, donde en algu- nos años se subejecutó más del 0% del presupuesto (ver Alston y otros, 005). INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 193 Cuadro 5.4 Restricciones a los ministerios de línea en sus negociaciones con el ministerio de finanzas, 005 El ministro de finanzas o el Límites al gasto de presidente tienen la última los ministerios de palabra en las negociaciones País línea con el gabinete Argentina X X Bolivia X Brasil X X Chile X X Colombia X X Costa Rica X X Ecuador X X El Salvador X X Guatemala Honduras X México X X Nicaragua X X Panamá X Paraguay X X Perú República Dominicana X X Uruguay X X Venezuela X Fuente: Compilación de los autores. en el cuadro 5.5, en 11 países la autoridad presupuestaria tiene potestades para retener los fondos ya asignados a las unidades de gasto. Normas de transparencia Los aspectos más relevantes tratados en las leyes de transparencia se relacionan con la publicidad de los datos fiscales, que incluyen: • La homogenización de los datos. • La especificación de pasivos contingentes. • La publicación de los supuestos y métodos estadísticos utilizados para construir las proyecciones. 194 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 5.5 Manejo de caja, 005 La autoridad central del La autoridad central presupuesto puede retener del presupuesto fondos asignados cuando ya puede retener fondos se han asumido obligaciones País asignados legales en nombre del Estado Argentina No No Bolivia No No Brasil Sí No Chile Sí No Colombia Sía No Costa Rica Sí No Ecuador No No El Salvador Sí Sí Guatemala No No Honduras Sí Sí México Sí No Nicaragua Sí No Panamá Sía No Paraguay No Sía Perú No No República Dominicana Sí No Uruguay Sía Sía Venezuela No Sía Fuente: Compilación de los autores. Nota: a. Con aprobación de la legislatura. • La publicación del monto de deuda pública (incluida la flotante) de los distintos niveles de gobierno. • El análisis del impacto fiscal de las normas impulsadas por las distintas ramas del gobierno. • La divulgación periódica por medios físicos y electrónicos de la información fiscal. Varios países de América Latina sancionaron leyes de acceso a la información o de transparencia fiscal tendientes a que los datos fiscales sean más accesibles al público. Los países que impulsaron estas leyes fueron Argentina, Brasil, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecua- dor, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela. Países como Costa INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 195 Rica y Nicaragua establecieron principios de publicación en sus leyes de administración financiera, por medio de las cuales se exige hacer el pre- supuesto asequible al conocimiento público en aras de la transparencia. Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Perú han incluido cláusulas sobre transparencia en sus leyes de responsabilidad fiscal. El movimiento hacia la formalización de una mayor transparencia es un fenómeno reciente, pero en rápida expansión, como se mostró en el cuadro 5.1. Las instituciones presupuestarias y los resultados fiscales Como se ha indicado a lo largo de este capítulo, las reformas a las institu- ciones presupuestarias tienen por objetivo afectar los resultados fiscales. Así, por ejemplo, la introducción de límites al gasto o al endeudamiento, o mayores facultades a ciertos agentes buscan restringir el problema de los comunes y con ello mantener los resultados fiscales bajo control. Alesina y otros (1998) y Stein, Talvi y Grisanti (1999) encontraron que estas reglas y restricciones pueden afectar los resultados presupuesta- rios en América Latina. En el primero de estos trabajos se construyó un índice de instituciones presupuestarias basado en encuestas a directores de presupuesto en 0 países de América Latina para el período 1990- 199.0 Sus resultados indican que mayores restricciones, ya sea a partir de reglas más estrictas, más jerárquicas o de mayor transparencia, llevan a menores niveles de déficit y deuda. Para este apartado, hemos construido un índice de instituciones pre- supuestarias que se asemeja al de Alesina y otros (1998) pero incorpora nuevos aspectos al mismo.1 Este nuevo índice conjuga diversos elementos que afectan las dimensiones de restricciones, jerarquía y transparencia en 0 Su trabajo se basa en parte en los estudios de Von Hagen (199) y Von Hagen y Harden (1995), quienes estudian el papel de las instituciones presupuestarias para explicar el desempeño fiscal en los países de la Unión Europea. 1 A partir de la información recogida en  preguntas de la encuesta sobre prác- ticas y procedimientos presupuestarios de la OCDE/BM/BID, donde se evaluó cada pregunta de acuerdo con el grado de relevancia de las reglas entre 0 y 10, se construyeron varios subíndices e índices compuestos. El índice compuesto se construyó a partir de un promedio ponderado de los  índices de acuerdo con el número de subíndices que los componen. El índice de reglas fiscales se construyó a partir del promedio de los subíndices de reglas numéricas, marcos fiscales de mediano plazo, restricciones al endeudamiento y fondos de reserva. El índice de reglas de procedimiento se construyó a partir del promedio de los subíndices de restricciones a la legislatura, restricciones a los ministerios y de manejo de caja. Para un análisis detallado respecto de la construcción del índice, véase Filc y Scartascini (005). 196 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA el presupuesto y está compuesto por tres subíndices. El primero de ellos, restricciones, tiene en cuenta las reglas fiscales propiamente dichas, las restricciones al endeudamiento de los gobiernos subnacionales, si exis- ten fondos de reserva, y si se utiliza un marco fiscal de mediano plazo. El segundo, jerarquías, tiene en cuenta el grado de discrecionalidad en el manejo de caja, las restricciones a los ministros de línea y las restric- ciones sobre el poder legislativo para efectuar cambios a la propuesta de presupuesto del gobierno. El tercero, transparencia, considera cuán exhaustivo es el documento presupuestario y si hay fondos y gastos ex- trapresupuestarios. El índice general se construye mediante un promedio ponderado de los subíndices de acuerdo con la cantidad de temas que cubren. El gráfico 5. presenta la relación entre dicho índice compuesto para el año 000 y los balances primarios del gobierno general para el período 000-00. Como puede observarse, existe una relación positiva, donde a un mayor valor del índice, que equivale a mayores restricciones numéricas, reglas más jerárquicas y mayor transparencia, los resultados fiscales tienden a ser más positivos. Esta misma relación puede visualizarse en el cuadro 5., donde cada casilla presenta el promedio del saldo fiscal primario para aquellos países que se encuentran por encima y por debajo de la mediana para cada uno de los índices. Por ejemplo, considerando los valores del índice, aquellos países con mejores valores presentan en promedio un superávit del 0,8% mientras que aquellos con bajos valores presentan en promedio un déficit del 1,5%. Esto implica que, nuevamente en promedio, moverse del grupo de malas instituciones presupuestales al grupo de buenas instituciones puede tener un impacto fiscal superior al % del PIB. Para hacer comparables los resultados del análisis de regresiones con los de Alesina y otros (1998) se utilizan las mismas variables. La variable dependiente es el saldo primario del gobierno general entre los años 000 y 00. Como variables independientes de control se incluyen el monto de deuda pública como porcentaje del PIB en 1999 (deuda), una variable construida como el producto del cambio en los términos de intercambio por el grado de profundidad comercial de la economía (definido como la suma de las exportaciones e importaciones como porcentaje del PIB) (comercio), y una medida de la población económicamente dependiente,  Filc y Scartascini (005) encuentran resultados similares para una muestra de países en desarrollo. En cambio, según los autores, los resultados no son signifi- cativos para la muestra de países de la OCDE.  De esta manera, la variable índice está rezagada (medida al 000) con respecto a la variable dependiente (000-00). Los mismos resultados se obtuvieron cuando se utilizaron los resultados del saldo del gobierno central. Fuente: World Development Indicators Database, Banco Mundial. INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 197 Gráfico 5.2 Instituciones presupuestarias en 000 y resultados fiscales, 000-00 0,06 0,05 Saldo primario del gobierno general / PIB (%) Ecuador 0,04 Brasil 0,03 Panamá 0,02 Venezuela 0,01 Honduras República Dominicana Argentina México 0 Perú Guatemala Chile −0,01 Colombia Paraguay −0,02 Uruguay Costa Rica El Salvador −0,03 Nicaragua −0,04 Bolivia −0,05 3 4 5 6 7 8 9 �ndice de instituciones presupuestarias (en escala de 1 a 10) Fuente: Cálculos de los autores. Cuadro 5.6 Promedio del saldo fiscal primario (porcentaje) Posición del país en el índice �ndice Restricciones Jerarquías Transparencia Sobre la mediana 0,8 1,1 0, –0, Bajo la mediana –1,5 –1,8 –0,9 –0, Diferencia , ,9 1, 0,1 Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Cada casilla indica el promedio del saldo fiscal primario del gobierno general como porcentaje del PIB en 000-00. definida como el porcentaje de la población menor de 15 años de edad y mayor de 5 (dependencia). Los análisis de regresiones dieron los resultados esperados, como puede observarse en el cuadro 5.7. Los resultados son significativos tanto  Alternativamente también hemos usado pagos de intereses de la deuda pública como porcentaje del PIB. Las fuentes para estos datos son World Economic Out- look Database, abril 00, y World Development Indicators Database, World Bank. Cuadro 5.7 Resultados de las regresiones 198 Variable dependiente: resultado primario del gobierno general (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) �ndice 0,010 0,010 (0,00)** (0,00)** Restricciones numéricas 0,00 0,00 0,00 (0,00)* (0,00)* (0,00) Jerarquías 0,005 0,005 0,00 (0,00)** (0,00)* (0,00)** Transparencia 0,0001 –0,0001 0,001 (0,00) (0,00) (0,00) Comercio –0,00 –0,190 (0,110)* (0,100) Deuda –0,000 –0,005 (0,010) (0,010) Dependencia –0,000 0,001 (0,001) (0,001) R 0,1 0,18 0,0 0,00 0,1 0,7 0,5 Observaciones 19 19 19 19 19 19 19 Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Regresiones efectuadas con estimadores robustos de varianza. Los errores estándar aparecen entre paréntesis. ** significativo al 5%; * al 10%. EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 199 para el índice compuesto (índice) como para los subíndices de reglas jerárquicas (jerarquías) y de restricciones (restricciones). La evidencia sugiere que aquellos países con procesos presupuestarios más jerárqui- cos acompañados de restricciones sobre sus posibilidades de incurrir en déficit importantes o acumular deuda, tienen mejores resultados fisca- les. En términos económicos, la diferencia entre un país en el primer y cuarto cuartil es aproximadamente ,% del PIB, resultado semejante al del cuadro 5.. Con respecto a las regresiones de los subíndices, los resultados son similares, principalmente para las restricciones numéricas y las reglas de jerarquía. En contraste, el subíndice de transparencia no es significativo, lo que sugiere que esta medida tiende a potenciar el valor de las otras en lugar de resultar válida por sí misma. Asimismo, puede ser uno de los índices que más se ve afectado por las diferencias entre el texto legal y las prácticas, así como ser esta restricción la que tarde mayor tiempo en tener impacto efectivo en los resultados. Mientras que los límites al déficit pueden tener efecto inmediato, el impacto de la transparencia se hace notar a lo largo de los años, cuando, por ejemplo, organizaciones de la sociedad civil tienen posibilidad de contar con la información, analizarla, comenzar a abogar por cambios, y que éstos se hagan efectivos. Las reformas en acción Durante el período estudiado se han realizado un gran número de refor- mas a las instituciones presupuestarias en América Latina. Estas reformas han tenido diversas características, pero en casi todos los casos incluyeron aumentos en las restricciones, tanto por la introducción de reglas numé- ricas, como por el aumento de la jerarquía de los ministerios de finanzas en la discusión presupuestaria y la mayor transparencia. Después de más de una década de reformas, las instituciones presupuestarias siguen siendo determinantes importantes de los resultados fiscales: instituciones presupuestarias más restrictivas, tanto en términos de límites numéricos a los resultados fiscales como de una mayor jerarquía a favor de quienes tienen mayores incentivos a mantener las finanzas bajo control, tienden a favorecer menores déficit. Sin embargo, pese a esta evidencia general, hay que tener en cuenta que las instituciones presupuestarias son parte de un juego más amplio, que a veces trasciende el propio proceso pre- supuestario. El proceso presupuestario cumple funciones adicionales a la de decidir la magnitud del gasto público o su composición. En general, el proceso presupuestario es un escenario donde se llevan a cabo numerosas tran- sacciones políticas que permiten que otras políticas y reformas tengan 200 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA lugar.5 De esta manera, por ejemplo, el poder ejecutivo puede asegurarse el voto en favor de cierta política pública por parte de una fracción de los legisladores prometiendo (o proveyendo) financiamiento a ciertas obras que dichos legisladores favorecen, quienes lo pueden utilizar en su campaña política. Dado que estos intercambios son usualmente necesarios y comunes en las democracias donde los intereses de los legisladores (o ministros, o jueces, o grupos de interés) son diferentes a los intereses del poder ejecutivo, el impacto de las reformas al proceso presupuestario depende en gran medida de cómo alteran el número de actores y los incentivos que ellos tienen para participar del proceso presupuestario y de los intercambios políticos. Por ello, cuando se analiza el impacto de las reformas al proceso presupuestario es importante estudiar la adaptación de los actores a las nuevas reglas existentes. En los casos que se presentan a continuación se puede observar cómo el impacto de las reglas depende del juego político general. En términos generales, las reglas que funcionan son aquellas que permiten hacer más eficiente las transacciones políticas. Por el contrario, aquellas que bus- can mejorar ciertos resultados fiscales sin tener en cuenta los incentivos subyacentes tienen mayor probabilidad de ser eludidas. Un ejemplo que es relativamente común en América Latina respecto de reglamentos que no se cumplen (al menos en su espíritu) es la regla que prohíbe a los legisladores incrementar los gastos establecidos en la propuesta del poder ejecutivo, a menos que se identifiquen fuentes alter- nativas de financiamiento. El espíritu de esta regla es que si los legisladores deciden incrementar los gastos para obtener cierto rédito político, sólo puedan hacerlo en la medida en que internalicen el costo político de tener que incrementar los impuestos. Sin embargo, esta regla es violada por los legisladores mediante incrementos de las estimaciones de ingresos (sin incluir medida alguna que permita incrementar los ingresos realmente) o mediante la reasignación de partidas. Por ejemplo, como mencionamos, en Ecuador los legisladores, para aumentar los gastos de ciertas partidas, han reasignado dineros destinados para el pago de deuda, creando así necesidades adicionales de financiamiento. En Bolivia, el Congreso ha incrementado los gastos identificando incrementos de deuda o elevando las estimaciones de recaudación del gobierno como fuente adicional de ingresos. En 1998, el Congreso incrementó en un 50% las estimaciones de ganancias de eficiencia de la agencia recaudadora y de la aduana para 5 Por esto, la naturaleza de los cambios que pueden afectar el proceso presupuesta- rio es amplia. Por ejemplo, reformas políticas (p.e., reformas electorales), refor- mas al sistema de partidos, reformas al funcionamiento del Congreso, procesos de descentralización, etc., pueden afectar tanto o más los resultados fiscales que reformas presupuestarias específicas, como puede ser la aprobación de una ley de administración financiera integrada. INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 201 que pudieran ser aprobados gastos adicionales. Estas mayores ganancias de eficiencia no tuvieron lugar, y el déficit para ese año superó el %, aun cuando el poder ejecutivo subejecutó el presupuesto en más de un %. Por supuesto, este tipo de estrategias no la sigue sólo el poder legis- lativo. Nuevamente, en Bolivia, las estimaciones de ingresos realizadas por el poder ejecutivo han estado generalmente sobreestimadas, muy por encima del error o de la incertidumbre en la evolución de las variables económicas7. Por tanto, establecer dichos límites al poder legislativo –o alternativamente al poder ejecutivo– puede no tener efecto, por un lado, si no existe control político y social respecto de las estimaciones de ingre- so, y, por otro, si el intercambio político es tal que sólo puede lograrse consenso para la aprobación presupuestaria mediante el incremento de los gastos del Estado, o las promesas de incrementarlo. De esta manera, reformas a ciertas instituciones presupuestarias pueden ser inefectivas porque no son implementadas, e incluso porque aunque sean implementadas, hay formas de eludirlas. El caso de los “auxilios parlamentarios� en Colombia durante la década de 1990 es un ejemplo de un mecanismo legítimo para descentralizar las finanzas que fue manipulado por los legisladores para obtener ganancias políticas.8 Las reglas presupuestarias anteriores a la Constitución de 1991 preveían la posibilidad de efectuar transferencias a los legisladores a través de “auxilios parlamentarios� que ellos podían asignar discrecionalmente. De esta manera, los legisladores podían utilizar dichos recursos en proyectos con alto rédito político. La eliminación por decisión constitucional de estos “auxilios� predeterminados y transparentes, en lugar de disminuir la discrecionalidad y aumentar la eficiencia de los gastos del Estado, dio lugar a transferencias de mayores montos y menos transparentes en los años subsiguientes. Así, las transferencias, en vez de ser generales,  Véase Scartascini y Stein (00). Araújo (1998) hace observaciones similares para Ecuador, donde después de que la reforma constitucional de 199 elimi- nó la potestad del Congreso para cambiar las asignaciones presupuestales, los legisladores encontraron otras formas para realizar transferencias especiales de manera discrecional, por fuera de las asignaciones presupuestales. 7 Por supuesto, las sobreestimaciones no son responsabilidad sólo del poder legis- lativo. El poder ejecutivo también realiza sobreestimaciones de recaudación que le permitan generar un ámbito mayor de negociación al que las finanzas públicas le permiten. En el caso de Bolivia, estas sobreestimaciones han sido aun mayores que las efectuadas por el Congreso. Por ejemplo, en ciertos años se estimaron las ganancias de eficiencia cercanas al 0% (mientras que las actuales ganancias rondaron tradicionalmente el %). 8 El análisis de este caso se basa en los estudios de Hommes (199), Vargas (1999) y Echeverri, et al. (00). Para un análisis completo del proceso de toma de decisiones en Colombia, que explica las negociaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo, véase Cárdenas y otros (00). 202 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA se volvieron personalizadas o negociadas, pues eran el resultado de la negociación entre el poder ejecutivo y el poder legislativo para el apoyo de ciertas leyes. Como consecuencia, el “auxilio� promedio por legisla- dor entre el período 198-1990 y 1998 se triplicó. Los resultados de la reforma resultaron muy distintos a lo previsto porque los “auxilios� eran un objeto de transacción política muy importante en las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, dadas las características del proceso político colombiano.9 La importancia que adquirieron los auxilios en el debate público llevó a que el presidente Uribe incluyera la eliminación de los auxilios como un tema explícito de su campaña y en los 100 puntos de su manifiesto democrático.0 El cumplimiento de las leyes de responsabilidad fiscal también presenta un caso de estudio interesante. En teoría, las leyes de responsabilidad fiscal deberían proveer herramientas para mejorar los resultados fiscales de los países, pero esto no ha ocurrido en la práctica en algunos casos, al menos en el corto plazo. La Ley de Solvencia Fiscal implementada en Argentina en 1999, tenía como objetivos principales contener el gasto público, reducir el déficit fiscal y aumentar la transparencia fiscal. Los principales componentes de la ley fueron un fondo anticíclico, reglas numéricas fijas sobre el déficit y el gasto, reglas sobre procedimientos presupuestarios y medidas para incrementar la transparencia.1 Las metas de la ley no fueron cumplidas: los déficit de 1999 y 000 superaron los límites establecidos y la ley se modificó para permitir un nuevo esquema de disminución del déficit. Sin embargo, en el 001 el déficit fue casi 15 por ciento mayor que el nuevo límite y más de seis veces el límite establecido en la ley original para dicho año. 9 “Este episodio de la historia presupuestal colombiana es ilustrativo, pues la abo- lición de una institución presupuestal, considerada indeseable en un momento dado, multiplicó por ocho su valor, la convirtió en ilegal y la forzó a funcionar por debajo de la mesa, sin rendición de cuentas, ni asignación de responsabilida- des�. Echeverri y otros (00). 0 Presidente �lvaro Uribe en su Manifiesto democrático (00, 7) “Que haya au- diencias públicas para los reclamos regionales, pero no auxilios parlamentarios que corrompen la política. Si los eliminamos, con cada 10 millones de pesos de ahorro, podemos financiar una pequeña empresa y crear dos puestos de trabajo�. 1 Ver Gadano (00). La ley no sólo tuvo el apoyo del ejecutivo y de la bancada oficialista en el Congreso, compuesta por el Partido Justicialista, sino también de organizaciones privadas por las disposiciones tendientes a incrementar la transparencia de las cuentas públicas. Asimismo, al ubicarse dentro del esquema conceptual de las reformas de segunda generación impulsadas por el consenso de Washington, era vista con agrado por las instituciones financieras internacio- nales y los fondos de inversión.  Las demás disposiciones de la ley tampoco fueron cumplidas. Se continuó pa- gando por debajo de la línea deudas correspondientes a gastos no devengados con anterioridad. Las iniciativas relacionadas a reforma del Estado (los acuerdos INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 203 La razón de este fracaso fue la intención de utilizar reglas fiscales de carácter permanente que servirían para mejorar el comportamiento fiscal de mediano y largo plazo para un propósito de ajuste coyuntural, como respuesta a la crisis y las dudas sobre la sostenibilidad del régimen de convertibilidad y la solvencia fiscal argentina. Así, por ejemplo, la utilización del fondo anticíclico previsto en la ley para que la política fiscal pudiera operar en forma estabilizadora, cambió a partir de la crisis rusa de mediados de 1998. Así, fueron eliminadas las cláusulas de escape previstas en las primeras versiones de la ley y se convirtió al fondo en un dispositivo que obligaba a desviar recursos de la recaudación de impuestos para acumularlos en una cuenta con la perspectiva de mantener el acceso del país a los mercados de financiamiento. Por consiguiente, los cambios en las reglas no son condición suficiente para modificar los resultados cuando entran en conflicto con las reglas de interacción política de los agentes involucrados. Sin embargo, en algunos casos, los cambios en las reglas pueden tener impacto porque modifican sustancialmente el juego político. En el caso de Brasil, la introducción de la Ley de Responsabilidad Fiscal ha servido para mejorar los resultados fiscales, no tanto por el efecto directo de los límites al déficit, sino porque también modificó las relaciones de poder en el proceso político, particu- larmente entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales. Debido a la reforma constitucional de 1988, los estados adquirieron una gran autonomía fiscal (y de endeudamiento) y los gobernadores gana- ron una gran influencia en el proceso de toma de decisiones no sólo a nivel local sino también a nivel nacional.5 Primero, dado que contaban con un importante control sobre los recursos a nivel local, podían utilizarlos para de programa y el Programa de Evaluación de la Calidad del Gasto) carecieron de resultados concretos. Por último, las disposiciones para incrementar la trans- parencia si bien propiciaron una mayor difusión de la información fiscal, no han sido implementadas en su totalidad. Los datos financieros y de ocupación del sistema de recursos humanos no se han hecho públicos en tiempo y forma, ni tampoco el listado de beneficiarios de jubilaciones y pensiones, ni el estado de cumplimiento de las obligaciones previsionales de empresas y personas. Ver Gadano (00).  Este régimen de tasa de cambio fijó la paridad (uno a uno) del peso argentino con el dólar y estableció el pleno respaldo de la base monetaria con reservas internacionales.  En su mayoría, las reglas que se promulgan en América Latina son más duras que las promulgadas en los países desarrollados. Esta severidad busca generar credibilidad macroeconómica por vías legislativas. 5 Los gobernadores de los estados fueron decisivos en la transición a la democra- cia y en la reforma de la Constitución, que les otorgó poderes fiscales, tributarios y de provisión de diversos servicios. Esta autonomía había llevado a un aumento del endeudamiento de los estados, que llegó a poner en jaque al gobierno federal cuando algunos gobernadores declararon la moratoria de sus deudas en 1998. 204 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA favorecer las posibilidades políticas de los candidatos locales al Congreso Nacional y con ello afectar las decisiones de los diputados y senadores federales. Segundo, dado que contaban con autonomía financiera y no tenían límites al endeudamiento, podían afectar las políticas del gobierno federal amenazando los objetivos de estabilidad macroeconómica del presidente. El nuevo régimen instaurado por la Ley de Responsabilidad Fiscal cambió esta situación, porque autorizó al gobierno federal a fijar metas de recaudación y de gasto, a limitar el gasto en salarios y a retener las transferencias legales en el evento de incumplimiento de las obliga- ciones de deuda de los estados. Las medidas limitaron el poder de los gobernadores en el proceso de toma de decisiones de orden federal porque perdieron la posibilidad de utilizar la amenaza de incumplimiento de sus obligaciones de deuda como arma de negociación y porque perdieron control sobre ciertas partidas de gasto (y sobre el total del gasto) que utilizaban para influir sobre los legisladores nacionales. En general, las restricciones numéricas fortalecieron la autoridad del gobierno federal y la centralización de las decisiones en materia fiscal. No sólo las reformas a las instituciones presupuestarias pueden afectar el proceso presupuestario y los resultados fiscales. También los cambios en las reglas del juego político pueden tener efectos sobre el proceso presupuestario. Por ejemplo, legislaturas más fraccionadas o poderes presidenciales más restringidos, pueden dificultar el manejo fiscal. Las reformas políticas en Paraguay, que incrementaron la transparencia del proceso político a partir de reglas abiertas y más transparentes, han llevado a una mayor fragmentación de los partidos políticos y la legisla- tura, y con ello a una mayor dificultad para mantener las finanzas bajo control.7 Por tanto, cuando se introducen cambios a las instituciones políticas se deben tener en cuenta los efectos potenciales en los resultados fiscales, y de ser necesario, acompañarlas de reformas a las instituciones presupuestarias que las compensen. Conclusiones Desde el período de democratización, y a raíz de las crisis económicas, las reformas al proceso presupuestario han sido una práctica usual en América Latina. En cuanto a las instituciones presupuestarias, hubo  Otras medidas que operaron en la misma dirección fueron las privatizaciones de empresas y bancos públicos operados por los estados. 7 De una historia de presupuestos equilibrados hasta mediados de los noventa, se pasó a un déficit creciente hacia principios de la década, superando % del PIB en el año 000. Para un análisis detallado del caso de Paraguay véase Molinas y Pérez Liñán (005). INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 205 cambios en las reglas numéricas, las de procedimiento y las de transpa- rencia. Dentro de las restricciones numéricas, se introdujeron límites al gasto, déficit y deuda, se introdujo la noción de marcos plurianuales de presupuesto y se establecieron límites al endeudamiento (y en algunos casos a la composición del gasto) subnacional. En el caso de las reglas de procedimiento, no se dieron cambios sustanciales en cuanto a la relación entre los distintos poderes. Sin embargo, sí se dio de facto un avance hacia la centralización de las decisiones presupuestarias en manos del ministro de finanzas. La transparencia de las cuentas públicas fue uno de los temas en los que más se trabajó durante el período, donde la mayoría de los países tuvieron reformas. Si bien en algunos casos los países promulgaron reformas puntuales, en la mayoría de los casos las reformas estuvieron enmarcadas en las leyes de responsabilidad fiscal y leyes de administración financiera. La persistencia de las debilidades fiscales indica que no basta con co- nocer las buenas prácticas y que la aprobación de leyes no es condición suficiente para superar los problemas fiscales de los países. Primero, las restricciones fiscales no han sido capaces de operar en el contexto de alta volatilidad macroeconómica que caracteriza la región. Por ello, independientemente de las reglas, los déficit han sido superiores a los esperados y establecidos en las normativas. Segundo, las instituciones presupuestarias forman parte intrínseca del proceso de toma de decisio- nes públicas y como tal son una parte fundamental de las transacciones del sistema político. Su aprobación, implementación y cumplimiento dependen de los incentivos de los actores que interactúan en el proceso presupuestario. Por esto, restricciones a prácticas como la de los “auxilios parlamentarios� pueden ser inefectivas mientras no se produzcan los cambios necesarios en el proceso político e incentivos de los actores. Por último, es importante entender los efectos que las reformas del proceso presupuestario pueden tener en el proceso de formulación de las polí- ticas en otras áreas. Por ejemplo, el incremento del poder del ministro de finanzas en la negociación del presupuesto o en su ejecución, puede tener un efecto inmediato en los resultados fiscales, pero también en las negociaciones de reformas en otras áreas. Consecuentemente, cuando se analiza la problemática fiscal es fundamental contar con un enfoque integral y de equilibrio general. Resumiendo, las instituciones presupuestarias, como parte del marco donde se toman las decisiones de gasto, son determinantes importantes de los resultados fiscales y sus reformas pueden ayudar a conseguir ciertos efectos buscados, como la disminución del déficit. Pero estas institu- ciones forman parte también de un proceso de toma de decisiones más complejo. Por tanto, quienes hacen recomendaciones de política deben tener en cuenta que: 206 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA • Mientras que estas reformas pueden ser necesarias, no siempre son suficientes para lograr los resultados esperados. • En algunos casos, estas reformas pueden generar conflictos entre distintos objetivos de políticas (por ejemplo, sostenibilidad versus representatividad). • Mientras que algunas reformas pueden generar los resultados buscados, pueden eludirse otras o tener efectos no deseados si no modifican el esquema de incentivos predominante. • Las reformas al proceso presupuestario pueden alterar el proceso de toma de decisiones políticas. Sus efectos pueden ser considera- bles ya que el presupuesto es el terreno en el que se juegan muchas decisiones de política pública. Referencias Alesina, Alberto, Ricardo Hausmann, Rudolf Hommes y Ernesto Stein. 1998. “Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America�. Documen- to de trabajo WP-9 del Research Department, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C. Almeida, M. Dolores, Verónica Gallardo y Andrés Tomaselli. 005. “Go- bernabilidad fiscal en Ecuador�. GTZ (German Agency for Technical Cooperation) y Cepal (Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe), Quito, Ecuador. Alston, Lee, Marcus Melo, Bernardo Mueller y Carlos Pereira. 005. “Who decides on Public Expenditures? A Political Economy Analysis of the Budget Process: The Case of Brazil�. Documento de trabajo RE1-05- 00 de la serie Economy and Social Study. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C. Araújo, María Caridad. 1998. “Gobernabilidad durante la crisis y políticas de ajuste�, Proyecto Cordes-Gobernabilidad, Quito, Ecuador. Asselin, Lynnette M. 000. “De la política a la práctica: reformas a los sistemas de administración financiera del sector público�. Cepal – Serie Seminarios y conferencias. No. . 191. 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European Economic Review 9: 771-79. 6 Tendencias y resultados de las reformas tributarias Eduardo Lora Las instituciones y las políticas tributarias han sido un campo activo de reforma desde finales de los años ochenta. Después de varios años de ingresos tributarios en declive, causados por bajo crecimiento, alta infla- ción y esfuerzos de recaudación inefectivos, muchos países empezaron a adaptar sus sistemas impositivos, modernizando sus códigos tributarios y ofreciendo a los organismos de administración de impuestos la autonomía y los recursos para realizar su trabajo. A primera vista los resultados de estas reformas no son muy alentadores: después de todos estos esfuerzos, los ingresos tributarios (sin incluir seguridad social) escasamente alcanza- ron un promedio de 15,3% del PIB en toda la región de América Latina en los primeros años del presente decenio, en tanto que en la segunda mitad de los años ochenta la cifra fue del 14,4% y el promedio en los países desarrollados es de alrededor del 30%. De todos los países de la región, solamente Argentina, Bolivia, Bra- sil, Colombia y República Dominicana han tenido éxito en elevar los recaudos en más de tres puntos porcentuales del PIB. La mayor parte de los países ha podido lograr sólo modestos aumentos, y seis países han experimentado reducciones. A pesar de todo, esta evaluación superficial resulta ser un error: el aparente estancamiento en los impuestos oculta cambios profundos que los países han tenido que hacer en sus regímenes impositivos como respuesta a la globalización. Ésta ha disminuido la capacidad impositiva a través de varios canales: ha forzado a los países a recortar los aranceles de importación y otros gravámenes al comercio; ha inducido tasas impositivas más moderadas a los negocios y ha debilitado el potencial de gravamen de los ingresos de capital personales, todo lo cual es consecuencia de la mayor movilidad internacional de bienes, inversiones y capitales financieros. La mayor 210 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA participación del sector privado en sectores antes reservados a empresas de propiedad del Estado, como las del petróleo, la minería y los servicios públicos, ha hecho disminuir las rentas monopolistas que en parte se traducían en ingresos tributarios de los gobiernos en algunos países. Bajo la presión de la globalización y de la privatización, los gobiernos se han visto obligados a introducir reformas encaminadas a recuperar o aumentar los recaudos tributarios para mantener el equilibrio fiscal y macroeconómico. Esto hizo que el impuesto al valor agregado (IVA) se convirtiera en el impuesto número uno en las agendas de reforma. En 2003 este impuesto generó ingresos que en promedio representaron el 5,2% del PIB y fue más de un tercio de los ingresos tributarios totales. A pesar de la mayor movilidad de las bases impositivas, los impuestos sobre las rentas de los negocios y de las personas han subido ligeramente (de 3,7% del PIB en 1990 a 4,2% en 2003), aun cuando todavía son muy bajos comparados con el promedio de los países desarrollados en los que llegan al 12% del PIB. La calidad del sistema tributario general mejoró en forma sustancial, en especial hasta mediados de la década de 1990. Pero el avance se ha estancado y se ha introducido una nueva cosecha de impuestos muy dis- torsivos, en especial el impuesto a las transacciones financieras que existe ahora en siete países, para satisfacer la necesidad de mayores ingresos tributarios. En el presente capítulo se ofrece una visión general de las tendencias principales de reforma tributaria en América Latina desde finales de los años ochenta, empezando con una discusión de sus objetivos principales, a la que le sigue una breve síntesis de los principales cambios efectuados a los códigos impositivos y a los sistemas de administración tributaria, una evaluación de los principales resultados en campos como el recaudo, la neutralidad, la progresividad y la capacidad de redistribución. Concluye el capítulo con una lista tentativa de los retos para los próximos años. No se discuten aquí los impuestos y contribuciones de seguridad social, que constituyen el tema del capítulo 11.1 Objetivos de la reforma tributaria El principal objetivo de las reformas tributarias desde finales del decenio de 1980 ha sido incrementar los ingresos tributarios sin incurrir en altos costos para el gobierno.2 Las reformas tributarias en décadas anteriores 1 Sin embargo, en el cuadro 6.4 se encuentran datos a nivel de cada país sobre ingresos tributarios, incluyendo y excluyendo seguridad social. 2 Investigaciones útiles sobre recientes tendencias de reformas impositivas y re- sultados en América Latina son las de Shome (1999), Stotsky y WoldeMariam (2002) y Tanzi (2003). TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 211 se orientaron también a elevar los ingresos tributarios, pero fueron menos conscientes de las limitaciones de la administración de impuestos, y en cambio le dieron más peso a otros objetivos, como la progresividad (Go- ode, 1993). El imperativo de aumentar los ingresos desde los años ochenta fue una función de dos condiciones principales: primero, episodios de alta inflación en varios países hicieron aconsejable restaurar el equilibrio fiscal y evitar la financiación monetaria de los déficit fiscales (para este propósito, varios países concedieron mayor independencia a sus bancos centrales). Segundo, los aranceles a las importaciones (y en algunos casos los impuestos a las exportaciones) dejaron de ser una fuente importante de ingresos fiscales cuando todos los países adoptaron políticas para liberar el comercio internacional. En forma más general, la estrategia de integración internacional limitó las oportunidades de gravar el movimiento a través de fronteras de activos físicos, recursos financieros e ingresos de todas las formas movibles de capital, inclusive el capital humano. Dado que a las políticas impositivas las motivaron principalmente la estabilización de precios y la liberación del comercio internacional, es apenas lógico que los objetivos de la política tributaria hayan sido más modestos. Por supuesto, la obtención de mayores ingresos (con la base impositiva limitada por la globalización) no ha sido el único objetivo impulsor de las reformas tributarias. En consistencia con las tendencias internacionales en el campo tributario (Goode, 1993 y Harberger, 1990), las reformas propuestas por los gobiernos en América Latina desde finales de los años ochenta se han orientado hacia el mejoramiento de la neutralidad y la equidad horizontal, reduciendo el tratamiento diferenciado a los sectores o fuentes de ingresos y limitando los incentivos y exenciones tributarias. Las medidas encaminadas a la apertura económica del comercio interna- cional y las tendencias en la globalización han acentuado la necesidad de estructuras impositivas que no distorsionen las decisiones de inversión y de producción. Así y todo, en la práctica, el objetivo ha demostrado ser elusivo por cuanto los cuerpos legislativos más independientes, frag- mentados y representativos (ver el capítulo 2) son ahora más sensibles a la presión de grupos de intereses y a la diversidad de sus electores, lo que ha llevado a exenciones y tratamientos especiales que van en contra del objetivo de neutralidad.3 En general, la neutralidad es coherente con el objetivo de facilitar la gestión de los impuestos (y por tanto de reducir los costos unitarios del recaudo), pero pocas veces es válido lo contrario. De hecho, varias reformas promovidas por los administradores de impuestos para facilitar 3 En Stein y otros (2005), capítulo 8, se encuentra una discusión del proceso de di- seño de políticas tributarias con estudios de caso de Brasil, Colombia, Paraguay y Perú. 212 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA el recaudo con frecuencia han estado en conflicto con el objetivo de la neutralidad. El ejemplo reciente más significativo es el impuesto a las transacciones bancarias (que produce un impuesto en cascada que afecta en desproporción a las actividades menos integradas verticalmente y a las que tienen un bajo valor agregado por transacción). Lo mismo es igualmente válido para los tradicionales impuestos indirectos selectivos a ciertos bienes de consumo, como el tabaco, las bebidas alcohólicas y los combustibles (impuestos que pueden justificarse porque ayudan a hacer contrapeso a externalidades adversas). En las dos décadas pasadas, algunas prácticas administrativas adoptadas con frecuencia con el interés de modernizar la administración tributaria, en realidad han debilitado la neutralidad y la equidad horizontal. Ejemplos de lo anterior incluyen las retenciones de impuestos, los sistemas impositivos simplificados para microempresas y los impuestos sobre los activos y otros ingresos basados en ingresos imputados. Se ha sugerido, de hecho, que se ha abusado de estos mecanismos a tal grado que han deteriorado el objetivo principal de incrementar los recaudos (Shome, 1999). Varios autores han observado con preocupación el aparente abandono de los objetivos de redistribución en las políticas tributarias en América Latina (Agosín y otros, 2004; Lledo, Schneider y Moore, 2004). Esta tendencia se ha generalizado en el mundo en desarrollo y entre las “bue- nas prácticas� prescritas por los consultores internacionales de impuestos (Goode, 1993). En el pasado, pareció estar justificado el optimismo sobre la capacidad de los sistemas tributarios de alcanzar la redistribución del ingreso por la experiencia de la posguerra de los países europeos. Pero este punto de vista se desvaneció cuando aumentó el reconocimiento de que las administraciones de impuestos de los países en desarrollo tenían limitada capacidad de manejar esquemas impositivos profundamente progresivos en entornos políticamente adversos en los que, en la práctica, las élites pueden debilitar la aplicación del mecanismo de redistribución. Vale la pena anotar que las peores distribuciones de ingreso suelen ser las de países en desarrollo en los que las cargas de impuestos efectivos son las más ligeras (Agosín y Machado, 2004). En el pasado, esta correlación se habría utilizado para promover sistemas de impuestos más progresivos; ahora, sin embargo, es más pro- bable que se interprete como evidencia de los problemas administrativos y políticos que encuentran las políticas de impuestos en sociedades en las que los ingresos y la riqueza están muy concentrados. Aun así, como se argumenta más adelante, la progresividad de una estructura de im- puestos (esto es, la incidencia del impuesto según niveles de ingreso) no debe confundirse con su capacidad de redistribución, pues esta última depende no sólo de la incidencia sino sobre todo del tamaño del gasto público financiado con ingresos impositivos. TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 213 Características clave de las reformas tributarias Cabe hacer un breve resumen de las reformas introducidas a los prin- cipales impuestos y sistemas de administración de impuestos, antes de evaluar sus efectos sobre los ingresos y otras dimensiones del sistema impositivo. Aranceles A diferencia de otras reformas tributarias discutidas en el presente capítu- lo, que son promulgadas por las legislaturas, las reformas a los aranceles de importación, en la mayor parte de los países, son responsabilidad de la rama ejecutiva. Entre mediados de los años ochenta y mediados de los noventa, todos los gobiernos de América Latina lanzaron programas para la apertura de sus economías al comercio exterior, usualmente como parte de una estrategia más integral encaminada a reducir la inflación, incrementar la competencia en los mercados internos y atraer nuevas inversiones, con el último fin de aumentar la productividad, el empleo y los niveles de ingreso.4 Las tasas de los aranceles cayeron de un promedio de 49% antes de las reformas, a cerca de 13% a mitad de los años no- venta, y la dispersión se redujo en forma significativa. Hacia 1995 todos los países tenían tasas de promedios de aranceles de menos de 20% (ver el cuadro 6.1).5 Estos recortes en los aranceles fueron mayores para los productos industriales que para los agrarios, que muchos países todavía protegen con aranceles altos, o variables dependiendo de las condiciones de los precios. Con todo, los altos aranceles a los productos agrícolas no son una fuente significativa de ingresos tributarios, pues son esencial- mente proteccionistas. Aunque las reducciones en los aranceles fueron sustanciales, los ingresos por los mismos disminuyeron en promedio sólo 0,8% del PIB desde finales de la década de 1980 a 2000-2003 (de 2,6% del PIB a 1,8% del mismo) porque las relaciones de importación aumentaron en forma sustancial en el período y se aplicaron tasas aran- celarias estándar de manera más efectiva, al tiempo que se redujeron las exenciones, las lagunas en la legislación fiscal y la evasión. (Con todo, la proliferación de acuerdos comerciales en el decenio de 1990 afectó también las tasas arancelarias efectivas). Para algunos de los países más 4 El grado al que se lograron estos objetivos ha sido tema de intenso debate. Para apreciaciones globales de la discusión, véanse Edwards (1995, capítulo 5), BID (2004a, capítulo 5), Lora y Panizza (2002) y Stallings y Peres (2000). 5 Ver el capítulo 10 del presente libro en donde se encuentra una discusión de las implicaciones institucionales de las restricciones al comercio y de su liberación. Cuadro 6.1 Tasas impositivas, 1985, 1995 y 2003 (porcentaje) 214 Impuesto a los ingresos Impuesto a los ingresos Aranceles (promedio simple) corporativos (máx.) personales (máx.) IVA País 1985 1995 2003 1985 1995 2003 1985 1995 2003 1985 1995 2003 Argentina 28 11 12 33 30 35 45 30 35 18 21 21 Bolivia 20 10 8 30 25 25 30 13 13 10 13 13 Brasil 80 12 12 45 25 25 60 35 28 30 31 25 Chile 36 11 6 10 15 17 50 45 40 20 18 19 Colombia 83 13 12 40 35 35 49 35 35 10 14 16 Costa Rica 53 11 6 50 30 30 50 25 25 10 10 13 Ecuador 41 12 12 40 25 25 40 25 25 10 10 12 El Salvador 23 10 7 35 25 25 60 30 30 n.a. 13 13 Guatemala 50 12 6 42 25 31 48 30 25 7 7 10 Honduras — — — 46 40 25 46 46 30 5 7 12 Jamaica 43 19 9 45 33 33 57 25 25 n.a. 13 15 México 34 13 17 42 34 34 55 35 40 15 15 15 Panamá — — — 50 45 30 56 56 30 5 5 5 Perú 64 16 11 55 30 30 50 30 27 11 18 18 Paraguay 71 9 11 30 30 30 30 0 0 n.a. 10 10 Rep. Dominicana — — — 49 25 25 73 25 25 6 8 16 Trinidad y 83 19 10 50 38 34 70 38 35 n.a. 15 15 Tobago Venezuela 30 13 12 50 34 34 45 34 34 n.a. 13 17 Promedio 49 13 10 41 30 29 51 31 28 12 13 15 Mediana 43 12 11 44 30 30 50 30 29 10 13 15 Fuentes: De tasas impositivas corporativas, personales e IVA: PriceWaterhouseCoopers (varios años); de aranceles: Lora, 2001, Banco Mundial, 2005, y cálculos del Departamento EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA de Integración del BID basados en la World Integrated Trade Solution (Solución Mundial de Comercio Integrado). Nota: n.a. = no aplica; — = no disponible. TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 215 pequeños y abiertos, como Honduras y El Salvador, las reducciones arancelarias representaron pérdidas mucho mayores de ingresos (2,7% y 2,2% del PIB, respectivamente). Impuestos sobre las utilidades y ganancias de capital de las empresas Los impuestos corporativos han sido un objetivo importante de las reformas desde mediados de los años ochenta. Los cambios más gene- ralizados y drásticos fueron las menores tasas sobre las utilidades de las empresas, que típicamente cayeron de 43% en 1985 a 34% en 1990, para finalmente estabilizarse en 30%.6 Con el fin de no desalentar la in- versión extranjera, se tendió a fijar las tasas por debajo de la tasa máxima de Estados Unidos (39,6% desde la reforma de 1986 y en la actualidad 35,0%). Como resultado, las reducciones de tasas tendieron a darse en forma pareja entre los países y a estabilizarse con el tiempo. Entre 1988 y 1995, las tasas impositivas para los negocios se modificaron 1,6 veces en promedio por cada país; pero en los siete años siguientes, el cambio promedio por país fue de 0,4 veces y mucho más pequeño. De modo que, durante los años noventa el margen de acción para ajustar las tasas tributarias a los negocios se estrechó en forma considerable. Como podía esperarse, proliferaron los cambios en otros campos. El énfasis en la neutralidad del sector, que había constituido el signo distintivo de la primera ola de reformas tributarias a los negocios hasta los primeros años de la década de 1990, tendió a declinar desde entonces. Por ejemplo, en América Central era común descartar impuestos al capital extranjero en zonas francas (o de procesamiento de exportaciones) donde se habían establecido plantas de ensamblaje con el sistema de maquila y en sectores como el turismo, la minería y la pesca. (Con mucha frecuencia, esto en la práctica constituye una transferencia de ingresos a los países de origen porque los pagos de impuestos a otros países se deducen de los que se deben en el país de origen, como es el caso en Estados Unidos [Agosín y otros, 2004]). Exenciones del impuesto sobre los ingresos en industrias del sector primario son bastante comunes en América Latina (ver el cuadro 6.2). Los beneficios corporativos se gravan usualmente en la mayoría de los países de América Latina como cualquier otro ingreso. Pero en Bolivia, Paraguay, Perú y los países centroamericanos con excepción de Honduras, se gravan con menores tasas, cuando se gravan. En varios casos (Bolivia, 6 Para evitar el sesgo debido a observaciones extremas, estas cifras se refieren a las medianas de los 18 países en consideración. 216 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 6.2 Incentivos tributarios a la producción e inversión, años alrededor de 2000 Incentivos tributarios Incentivos tributarios a sectores Incentivos tributarios a País horizontales específicos regiones particulares Argentina Minería, silvicultura Bahamas Xa Hotelería, servicios financieros, licores y cerveza Barbados Xb Servicios financieros, seguros, tecnología de la información Belice X Minería Bolivia Minería Brasil Xc Chile Xd Silvicultura, petróleo, X materiales nucleares Colombia Xe Costa Rica Silvicultura, turismo República Turismo, negocios del agro Dominicana Ecuador Minería, turismo El Salvador Guatemala Guyana Negocios del agro Haití Xf Honduras Jamaica Industria cinematográfica, turismo, bauxita, aluminio, construcción de fábricas México Xg Silvicultura, industria cinematográfica, transporte aéreo y marítimo, industria de publicaciones Nicaragua Turismo Panamá Turismo, silvicultura Paraguay Xh Xi Perú Turismo, minería, petróleo Xj Trinidad y Xk Hotelería, construcción Tobago (Continúa en la página siguiente) TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 217 (Continuación cuadro 6.2) Incentivos tributarios Incentivos tributarios a sectores Incentivos tributarios a País horizontales específicos regiones particulares Uruguay Xl Hidrocarburos, imprenta, navegación, silvicultura, industria militar, aerolíneas, periódicos, difusores de , radio y TV teatro, industria cinematográfica Venezuela Xm Hidrocarburos y otros sectores primariosn Fuente: BID, 2001. Notas: a. Los ingresos y las importaciones para proyectos de inversión están libres de impuestos. b. El incentivo tributario es para inversionistas extranjeros. Las empresas extranjeras se gravan con una tasa significativamente inferior a la tasa para las empresas locales. c. Existen incentivos en impuestos federales a la inversión para las regiones del nororiente y del Amazonas. d. Hay dos formas horizontales principales de incentivos tributarios a la inversión (incluyendo reinversión de beneficios): 1. Se garantiza la depreciación acelerada para nuevos activos fijos adquiridos localmente y para activos fijos importados. 2. Los impuestos sobre los ingresos personales e impuestos adicionales se aplican sólo cuando se distribuyen los beneficios. e. Hay dos regímenes de impuestos especiales que favorecen regiones particulares afectadas recientemente por desastres naturales, a saber: la Ley Páez y la Ley Quimbaya. La primera se aplica a las zonas afectadas por la inundación del río Páez en 1995 y la segunda a la zona productora cafetera afectada por el terremoto de enero de 1999. f. Haití cuenta con un esquema integral de refugio fiscal. g. Mediante el Programa de Promoción Sectorial (Prosec), las empresas de 22 industrias del sector manufacturero pueden importar bienes a tasas preferenciales utilizables en el sector manufacturero respectivo para la producción de bienes finales, sean para el mercado exterior o el doméstico. h. Paraguay ofrece refugio fiscal con duración de cinco años para las nuevas inversiones. i. La duración del refugio fiscal mencionada en la nota h es mayor (10 años) si la empresa que hace la inversión se localiza en los departamentos de Guairá, Caazapá, Neembecú o Concepción, o en la Región Oriental. j. Las empresas manufactureras que operan en provincias fronterizas y en la región amazónica están exentas del impuesto sobre los ingresos, el IVA y los impuestos indirectos. k. Trinidad y Tobago garantiza refugio fiscal integral de hasta 10 años. l. Existe exención tributaria sobre beneficios reinvertidos en empresas manufactureras, actividades granjeras e instalaciones hoteleras. En adición, existe una exención parcial de impuestos sobre el capital por medio del cómputo del valor fiscal del equipo industrial al 50%. m. Las nuevas inversiones en industrias manufactureras, agricultura, pesca, cultivos de peces, ganadería y turismo reciben una rebaja en impuestos del 20%. En adición, el impuesto a las ganancias de capital es del 1%. n. Las nuevas inversiones en producción de hidrocarburos tienen una rebaja del 8% en impuestos. Las compras de equipo de capital y servicios para nuevas inversiones en petróleo, minería, agricultura y pesquería están exentas del impuesto de ventas al por mayor. 218 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Perú), las reformas que empezaron a mediados de los años ochenta iniciaron o reforzaron un tratamiento fa- vorable de los beneficios corporativos y solamente en Nicaragua se movió la reforma en dirección opuesta (Stotsky y WoldeMariam, 2002). Para facilitar la administración de los impuestos a los negocios, varios países han tenido por mucho tiempo sistemas de “ingresos presuntivos� calculando los pagos de impuestos mínimos sobre ingresos como porcen- tajes de la propiedad de activos. Otra herramienta corriente utilizada para hacer expeditos los recaudos es la retención de una fracción de ingresos del negocio a cambio de obligaciones tributarias futuras. La efectividad de estos mecanismos tendió a bajar en los años noventa, pues los impuestos sobre los activos se modificaron con mucha frecuencia o se abolieron en algunos países y se redujeron en general las tasas de retención sobre los pagos de beneficios corporativos y las remesas extranjeras de dividen- dos, intereses y regalías (Agosín y otros, 2004; Shome, 1999, y Stotsky y WoldeMariam, 2002). Impuestos a los ingresos personales La reforma más importante de impuestos a los ingresos personales fue la reducción de las tasas máximas, cuya tendencia fue similar a la de los impuestos a los negocios, si bien más pronunciada. La tasa marginal máxima sobre los ingresos individuales cayó de una tasa mediana de 50% en 1985 a 34% en 1990 y a 29% en 2001 (subiendo en 2004 a 30%). Aun cuando menores tasas han significado menor dispersión de tasas impositivas entre los países, las disparidades en las tasas de impuestos a los ingresos personales son mayores que en las tasas de impuestos a los negocios. Los cambios en las tasas máximas han sido menos frecuentes, declinando de un promedio de 1,8 cambios por país en el período 1988 y 1995 a 0,7 cambios por país entre 1995 y 2002. A pesar de la apreciable caída en la tasa máxima de impuestos a los ingresos personales, las estructuras tributarias mantienen aspectos progresivos significativos: existen exenciones para niveles mínimos de ingresos individuales y las tasas difieren según los montos de ingresos gravables. El monto de ingreso personal exento de impuestos subió de un promedio de 60% del PIB per cápita a mediados de los años ochenta, a 230% en 2001 (ver el cuadro 6.3); más aún, se redujeron los niveles de ingresos gravados con tasas máximas. En promedio, a mediados de los años ochenta, la tasa máxima se aplicaba sólo cuando los contribuyentes declaraban ingresos que eran 121 veces superiores al PIB per cápita; estos umbrales disminuyeron a unas 20 veces el PIB per cápita en 2001. En teoría, estos cambios tendieron a hacer más progresivas en general las TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 219 Cuadro 6.3 Niveles de exención de impuestos a los ingresos personales y niveles mínimos de ingresos gravados con la tasa máxima (múltiplos del PIB per cápita) Niveles mínimos de ingresos Nivel de exención personal gravados con la tasa máxima América Latina 1985 1997 2001 1985 1997 2001 Argentina 0,8 1,2 1,7 21,4 14,5 16,5 Bolivia 1,0 — — 10,1 — — Brasil 0,3 2,1 1,5 10,1 4,2 3,1 Chile 0,2 0,1 0,1 2,8 1,3 1,2 Colombia 0,0 2,7 4,1 20,5 12,0 16,6 Costa Rica 1,2 1,1 0,8 1,4 5,6 3,7 Ecuador 0,4 1,8 2,4 29,2 22,7 8,3 El Salvador — 1,4 1,2 171,7 12,7 11,0 Guatemala 0,9 6,3 5,0 356,0 17,5 22,5 Honduras 0,0 5,2 3,6 600,4 103,4 36,0 México 0,7 0,1 0,1 21,3 5,0 44,0 Nicaragua 1,7 6,6 7,7 56,9 47,4 61,2 Panamá 0,3 0,9 0,9 89,0 63,1 57,8 Paraguay 0,5 — — 10,4 — — Perú — 2,6 2,9 — 20,1 22,3 República 1,1 0,1 2,3 413,5 34,3 5,8 Dominicana Uruguay — — — — — — Venezuela — 0,0 0,0 — 0,0 0,0 Promedio 0,6 2,1 2,3 121,0 24,2 20,7 Fuente: Stotsky y WoldeMariam, 2005. Nota: — = no disponible. tasas aplicables a los ingresos personales. (Así y todo, la progresividad dentro de los grupos de ingresos inferiores y superiores se redujo al considerarlos por separado). El aumento en las exenciones personales tendió a contraer el universo de los contribuyentes, lo que facilitó la administración tributaria sacrificando poco o ningún ingreso. Algunos aspectos de la reforma se encaminaron, con escaso éxito, a reducir las exenciones, las rebajas y los tratamientos especiales otorgados a clases específicas de ingresos personales, que en conjunto restringen severamente la efectividad de los impuestos. Estos impuestos siguen estan- do integrados en forma deficiente en muchos países por la dependencia 220 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA de mecanismos de retención que diferencian entre fuentes de ingresos y que otorgan diversas exenciones, en especial a rendimientos financieros y beneficios corporativos (Agosín y otros, 2004). Impuestos al consumo: IVA e impuestos indirectos En los años ochenta y principios de los noventa, el remplazo de los impuestos en cascada a las ventas por el IVA constituyó la reforma tri- butaria más significativa en América Latina y el Caribe. En 1995 estaban vigentes sistemas con IVA en 21 de los 26 países de la región. En teoría, se cobra el IVA en cada etapa de la producción y la distribución, pero los impuestos pagados sobre bienes de inversión o de exportación se descuentan o se reembolsan;7 en consecuencia, el IVA funciona como un impuesto al consumo final. Sin embargo, en la práctica, la efectividad del IVA se disminuye por la informalidad y la dificultad de integrar al sistema a los pequeños negocios e individuos que suministran servicios especializados. Las exenciones y las tasas diferenciales de impuestos por rangos de productos reducen aun más la efectividad del impuesto. Hasta finales de los años ochenta, las reformas relacionadas con el IVA consistieron en establecer o fortalecer el sistema y fue menor el interés por cambiar las tasas. La tasa base típica del IVA era del 10% hasta finales de los años ochenta y con varias reformas en los noventa se elevó al 15%. Los cambios en las tasas se hicieron menos frecuentes, cayendo de 1,5 veces por país entre 1988 y 1995 a 0,6 en el período de los siete años siguientes. Desde mediados de los noventa, los cambios más frecuentes se hicieron en los márgenes, al resistir las legislaturas los intentos del ejecutivo de mejorar la eficiencia del impuesto extendiendo la base o elevando las tasas de lo que generalmente se considera como un impuesto regresivo. A diferencia del IVA, los impuestos indirectos y otros impuestos me- nores han perdido importancia como fuentes de ingresos. Durante los primeros años del decenio de 1990, el interés en simplificar el sistema condujo a la eliminación de cientos de pequeños impuestos en muchos países. En general, los únicos impuestos indirectos restantes fueron los que generaban más ingresos y se justificaban con mayor facilidad por la naturaleza de los bienes gravados (por ejemplo, tabaco, bebidas al- cohólicas y combustible). En contraste con otros tipos de impuesto, la 7 La obligación tributaria proviene de la diferencia entre los impuestos cargados por las ventas (débito de impuestos) y los pagados anteriormente sobre los insu- mos (crédito de impuestos). Esta estructura estimula a las empresas a garantizar que sus proveedores de bienes intermedios hayan pagado correctamente sus im- puestos. TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 221 diferencia en las tasas de los impuestos indirectos entre los países no se ha estrechado, ni siquiera en países cuyas economías están relativamente bien integradas, como los países centroamericanos (Agosín y otros, 2004). Aunque los impuestos indirectos representan una oportunidad de recaudo de bajo costo, generan oposición de los productores, que son a menudo pequeños grupos de empresas bien organizadas y muy vocales. Reformas administrativas El objetivo de modernizar los sistemas tributarios para facilitar la re- caudación de impuestos se complementó en los últimos 20 años con una modernización completa de los organismos de administración de impuestos, lo cual representó un gran cambio con respecto al pasado cuando se hicieron intentos de trasplantar sistemas tributarios comple- tos de los países industriales sin esmero por ajustar las prácticas o las capacidades administrativas. Hacia 1990 la mayoría de las administra- ciones de impuestos de la región se habían reorganizado en estructuras basadas en funciones (servicio al cliente, registros, recaudos, auditorías y procedimientos legales), en vez de la organización anterior por tipos de impuestos. En los años noventa, las reformas administrativas incluyeron principalmente la racionalización funcional, la creación de unidades espe- ciales de servicios al contribuyente y al cliente, el seguimiento de grandes contribuyentes, la implementación general de sistemas de retención de impuestos estandarizados y la introducción de sistemas simplificados para productores y empresas pequeñas (en las que se efectúa un solo pago combinado por impuestos sobre ingresos, IVA e impuestos indirectos) (BID, 1996, y Shome, 1999). Desde un punto de vista organizativo, el cambio más importante en muchos países fue la mayor independencia otorgada a los organismos de administración de impuestos. Como se discutió en el capítulo 4, hacia fines de los años noventa 10 países habían otorgado alguna índole de independencia presupuestaria, financiera o ad- ministrativa a estos organismos. Aun cuando estas reformas organizativas introdujeron mayor flexibilidad y responsabilidad en las administraciones de impuestos con resultados visibles en algunos países, como Perú, su impacto fue menos notable en países en los que el sistema político retuvo su capacidad de interferencia en las decisiones administrativas. No todas las reformas administrativas de mediados de los años ochenta requirieron acción legislativa, a pesar de su importancia para la efectividad del sistema tributario y es por eso que algunos analistas dicen que en los países en desarrollo “la administración de impuestos es la política tributaria� (Bird y Casanegra, 1992, citado por Shome, 1999). 222 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Resultados principales de la reforma tributaria La prioridad de la reforma tributaria a finales de los años ochenta y no- venta fue elevar los ingresos tributarios, objetivo que se alcanzó con cierto grado de éxito invirtiendo la tendencia de los ingresos tributarios, que habían estado disminuyendo desde mediados de la década de 1980. Las reformas fueron exitosas también en mejorar la eficiencia de los sistemas tributarios. Aunque claramente se redujo la progresividad del sistema con la mayor importancia del IVA, mejoró la capacidad de redistribución de los impuestos por el aumento de los recaudos. Recaudo de impuestos Entre 1985 y 1989, los ingresos tributarios tendieron a disminuir como respuesta al lento crecimiento económico, la creciente dificultad de gravar al comercio y al capital, y la alta inflación en algunos países. El promedio de los ingresos impositivos (sin incluir los impuestos y contribuciones de seguridad social) declinó de 15,4% del PIB en 1985 a 13,6% en 1989. Una tendencia hacia arriba iniciada en la mayor parte de los países alrededor de 1990 elevó el promedio de los ingresos impositivos hasta por encima del 14% del PIB durante los años noventa y por encima del 15% desde 2000 (ver el gráfico 6.1). Aun cuando se logró el objetivo de recuperar y aumentar los ingresos tributarios, los resultados no fueron impresio- nantes y las cargas fiscales todavía son bajas considerando los estándares internacionales. No obstante, estos promedios ocultan importantes dife- rencias entre los países. Argentina y Brasil tuvieron aumentos en la carga de más del 5% del PIB entre finales de los años ochenta y principios del decenio actual, y Bolivia, Colombia y República Dominicana de más de 3% del PIB. Así y todo, los ingresos tributarios disminuyeron de forma significativa en Chile, México, Panamá, Trinidad y Tobago y Venezuela (ver el cuadro 6.4). Aún más, mientras unos pocos países han alcanzado niveles de recaudos impositivos comparables con los estándares inter- nacionales (en el período 2000-2003 sólo Brasil, Jamaica y Trinidad y Tobago tuvieron cargas tributarias –sin contribuciones a seguridad social– de más de 20%), en varios países la carga fiscal es todavía de alrededor del 10%. Un caso destacado es el de Guatemala, con el 10%, a pesar de un consenso público declarado de alcanzar un objetivo de 12%;8 pero también deben mencionarse los casos de Panamá, Paraguay 8 Para una discusión de las razones políticas de la baja tributación en Guatemala, véase Stein y otros (2005), capítulo 8. TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 223 Gráfico 6.1 Ingresos tributarios en América Latina 16 15 Promedio Porcentaje del PIB 14 Mediana 13 12 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 Fuentes: Cálculos del autor basados en Estadísticas Financieras Oficiales (EFO) y consultas . para 1985-1989 del FMI, artículo IV Para 1990-2004, las oficinas de estadística de cada país, excepto Jamaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, , artículo IV y de los informes “Recent Economic Developments�. (hasta 2003)9 y Venezuela, países que tienen otras fuentes importantes de ingresos fiscales que desestimulan la tributación.10 Si se tienen en cuenta los muchos factores que influyen en los ingresos tributarios, no es cosa fácil evaluar el impacto de las reformas sobre las cargas impositivas. Como se mencionó, los pasos dados para la apertura económica al comercio internacional redujeron los ingresos arancelarios, y la mayor movilidad de capital y otras bases gravables redujeron la capacidad de gravar los ingresos de capital de empresas y personas. Sin 9 Sin embargo, los ingresos tributarios recibieron un importante impulso en 2004 cuando el nuevo gobierno de Nicanor Duarte Frutos fortaleció el organismo de administración de impuestos y la legislatura pasó una reforma tributaria elimi- nando muchas exenciones y ampliando las bases para varios impuestos (ver Stein y otros [2005], capítulo 8). 10 Debido en parte a las rentas del Canal de Panamá y otras fuentes, los ingresos totales no tributarios del Gobierno Central de Panamá en 2003 llegaron a 6,5% del PIB. Los ingresos tributarios por el petróleo en Venezuela representan una importante proporción de los ingresos tributarios totales pero varían con bastan- te amplitud (ver el cuadro 6.4), dependiendo no sólo de los precios del petróleo y de sus niveles de producción, sino también de políticas erráticas del gobierno para el sector. Otros países que reciben ingresos petroleros relativamente impor- tantes son Colombia, Ecuador, México y Trinidad y Tobago. Cuadro 6.4 Ingresos tributarios como porcentaje del PIB, por países (promedios simples) 224 2000–03 menos 1985–89 1990–94 1995–99 2000–03 1985–89 Sin Con Sin Con Sin Con Sin Con seguridad seguridad seguridad seguridad seguridad seguridad seguridad seguridad Sin seguridad Países social social social social social social social social social Argentina 12,9 16,5 14,1 18,9 16,6 20,6 18,4 21,4 5,4 Sin impuestos sobre hidrocarburos 11,2 14,8 13,0 17,8 15,5 19,5 17,1 17,1 5,9 Bolivia 14,2 — 15,3 16,5 16,8 18,7 17,4 19,2 3,2 Sin impuestos sobre hidrocarburos 8,0 — 8,5 10,4 11,7 14,1 12,5 14,5 4,5 Brasil 16,0 — 18,4 27,3 19,4 29,9 21,0 34,4 5,0 Chile 19,2 — 15,9 17,3 16,1 17,5 16,5 18,0 –2,7 Colombia 9,3 — 9,2 11,0 10,4 14,7 13,0 17,1 3,7 Costa Rica — — 11,5 17,1 12,1 18,0 12,8 19,1 1,3 Ecuador 16,8 19,3 16,0 18,6 13,6 15,6 18,3 20,9 1,5 Sin impuestos sobre hidrocarburos 7,8 10,3 7,1 9,7 7,7 9,6 11,5 14,0 3,6 El Salvador 12,3 — 9,4 11,0 11,3 13,2 11,0 12,9 –1,3 Guatemala 7,9 — 7,7 — 8,7 8,9 10,0 10,3 2,1 Honduras 13,6 — 15,2 15,9 15,7 16,1 16,2 16,4 2,6 Jamaica 23,8 — 25,1 — 24,3 — 25,3 — 1,4 México 15,6 18,0 14,4 17,0 13,1 14,9 13,1 14,7 –2,5 Sin impuestos sobre hidrocarburos 11,2 13,6 11,2 13,7 9,9 11,7 11,0 12,6 –0,2 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 6.4) 2000–03 menos 1985–89 1990–94 1995–99 2000–03 1985–89 Sin Con Sin Con Sin Con Sin Con seguridad seguridad seguridad seguridad seguridad seguridad seguridad seguridad Sin seguridad Países social social social social social social social social social Panamá 12,1 — 11,0 15,8 10,7 14,5 9,1 13,8 –3,0 Perú 10,8 — 11,7 13,4 13,7 15,4 12,4 14,1 1,7 Paraguay 8,5 — 9,0 9,5 10,6 11,6 9,8 10,8 1,3 República Dominicana 11,6 — 13,0 13,6 14,4 15,1 15,2 15,9 3,6 Trinidad y Tobago 24,0 24,1 22,7 22,7 21,6 21,7 21,0 21,0 –3,0 Sin impuestos sobre hidrocarburos 16,5 16,5 17,5 17,6 18,5 18,6 15,4 15,4 –1,1 Venezuela 16,2 — 15,2 16,1 13,6 14,2 11,5 12,2 –4,6 Sin impuestos sobre hidrocarburos 7,5 — 5,8 6,7 9,5 10,0 9,3 9,9 1,7 Promedio 14,4 — 14,3 16,3 14,7 16,4 15,3 17,1 0,8 Sin impuestos sobre hidrocarburos 12,6 — 12,6 14,4 13,6 15,2 14,2 15,8 1,6 . Fuentes: Cálculos del autor basados en Government Finance Statistics (Estadísticas Financieras Oficiales) del FMI y consultas para 1985-1989 del FMI, artículo IV Para 1990- , 2003, las oficinas de estadística de cada país, excepto Jamaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artículo IV y de los informes “Recent Economic TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS Developments�. Nota: los promedios no incluyen a Costa Rica. — = no disponible. 225 226 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA embargo, la mayor estabilidad de precios lograda en muchos países redujo el “efecto Tanzi�: el efecto debilitador de la inflación sobre los ingresos tributarios en términos reales.11 Dada la mezcla de factores, tiene sentido analizar la tendencia no sólo de la carga fiscal total, sino también de los principales impuestos afectados por la reforma. El recaudo de impuestos sobre los ingresos, que promediaron el 4,0% del PIB de 1985 a 1989, mostraron sólo cambios menores y eventualmente alcanzaron el 4,3% del PIB entre 2000 y 2003.12 Aun cuando algunos países han hecho avances importantes, la tributación a los ingresos en toda América Latina es muy baja en comparación con los estándares internacionales,13 debido más que todo a la incapacidad de gravar los impuestos personales. Esto contrasta con la evolución de los recaudos de IVA, que subieron de un promedio de 2% del PIB a finales de los años ochenta14 a un notable 5% en 2000- 2003. En este campo el rendimiento fiscal es mayor que los estándares globales.15 Los mayores ingresos provenientes de impuestos directos y de IVA contrarrestarón la caída de los recaudos provenientes de impuestos al comercio, indirectos y otros, los que pasaron de un promedio combinado de 8,4% del PIB en la segunda mitad de los años ochenta al 5,9% del PIB entre 2000 y 2003. Sin embargo, como se ve en el gráfico 6.2, la categoría de “otros impuestos� ha mostrado algún aumento desde mediados de los años noventa porque, buscando incrementar los ingresos tributarios, varios países han recurrido a nuevos impuestos, como los impuestos a las transacciones financieras vigentes ahora en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. 11 Este efecto se debe a la pérdida en el valor real de los ingresos tributarios entre el momento en que se asume la obligación y el momento de su pago. 12 Ver el cuadro 1.4, en el primer capítulo, sobre esta información por países. 13 Según el BID (1998, capítulo 8), la carga fiscal directa debería ser del 8% del PIB, en línea con los estándares globales, para los niveles de ingreso de los países latinoamericanos. Los dos países del Caribe incluidos en la investigación –Jamai- ca y Trinidad y Tobago– tuvieron cargas fiscales directas de 10,0% y 7,5% del PIB en 2000-2003, que están más en la línea de los patrones mundiales. 14 O 2,9% excluyendo a los países que no tenían IVA. 15 La carga fiscal de impuesto sobre las ventas, en línea con los estándares globales, es del 4% del PIB (BID 1998, capítulo 8). TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 227 Gráfico 6.2 Ingresos tributarios por tipo de impuesto (como porcentaje del PIB) 16 14 Otros impuestos 12 Indirectos 10 Impuestos al comercio exterior 8 Impuestos sobre los ingresos 6 4 IVA 2 0 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 Fuentes: Cálculos del autor basados en GFS y en las consultas del artículo IV del FMI para 1985-1989. Para 1990-2003, las oficinas de estadística de cada país, excepto Jamaica y , Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artículo IV y de los informes “Recent Economic Developments�. No hay información disponible sobre los costos administrativos en que se ha incurrido para alcanzar estos mayores ingresos tributarios. No obstante, el costo de su recaudo en la mayoría de los países latinoameri- canos es alto comparado con los estándares internacionales; así, mientras los costos de recaudo representan entre 0,4% y 1,1% de los ingresos tributarios totales en los países desarrollados, sólo Chile cae dentro de este rango en la región. En Argentina, Ecuador y Perú los costos de re- caudo son del 2% o más de los ingresos tributarios (ver el cuadro 6.5). Los factores que encarecen más el recaudo tributario en América Latina son la complejidad de los códigos de impuestos, el excesivo número de exenciones y tratamientos especiales, las débiles capacidades adminis- trativas, la falta de apoyo judicial para hacer cumplir las leyes fiscales, la informalidad generalizada y una cultura de evasión fiscal. Neutralidad El segundo objetivo subyacente a la reforma tributaria desde 1985 fue simplificar las estructuras impositivas y crear sistemas tributarios que no 228 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 6.5 Costos del recaudo de impuestos en países latinoamericanos seleccionados, 1998 Países Porcentaje de ingresos tributarios totales Argentina 2,2 Boliviaa 1,3 Brasil 1,6 Chileb 0,7 Ecuadora 2,0 México 1,5 Perúa 2,0 Canadá 1,1 España 0,9 Estados Unidosc 0,4 Fuente: Singh y otros, 2005. Notas: Las fuentes primarias son los informes anuales y tabulaciones estadísticas de las autoridades tributarias nacionales, las cuales en general no revelan el método utilizado para derivar sus cómputos de costos y, a su vez, las relaciones informadas pueden no ser comparables totalmente. a. Las autoridades tributarias nacionales en estos países reciben una proporción fija de los ingresos recaudados. b. No incluye a la administración de aduanas. c. Las autoridades de Estados Unidos computan su relación utilizando ingresos “brutos�; el uso de los netos subiría la relación en aproximadamente un 10%. distorsionaran las decisiones de producción e inversión. Por definición, cualquier impuesto exhibe mayor neutralidad cuando para él se utilizan tasas proporcionales inferiores y se aplica de manera uniforme a todas las actividades o agentes económicos. Como ya se ha visto, aunque las tasas del IVA tendieron a aumentar, las tasas máximas sobre los benefi- cios corporativos y sobre los ingresos personales disminuyeron, como lo hicieron los aranceles de importaciones.16 Una medida aproximada de la uniformidad tributaria es la “produc- tividad� de los impuestos –la relación entre el recaudo tributario real y el potencial– dada la tasa básica o máxima. Así, la productividad del IVA se calcula usualmente como la relación entre los ingresos obtenidos como proporción del PIB y la tasa básica. Si todo el producto final de la economía se gravara efectivamente a la tasa básica, la productividad 16 Se utiliza la tasa máxima de impuesto sobre los ingresos en vez de tasas prome- dio porque la primera tiene mayor influencia en las decisiones de producción, inversión y empleo. TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 229 sería de 1. (Sin embargo, los cálculos presentados más adelante no se basan en el total del PIB sino en la demanda interna porque, como ya se anotó, el IVA en la región se designa como un impuesto al consumo.)17 En promedio, la productividad del IVA aumentó de 0,23 en 1985, a niveles de alrededor de 0,32 en 1995 y de 0,35 en 2003. En general, los aumentos más significativos en la productividad tuvieron lugar en los primeros años de la década de 1990, cuando se estaba consolidando el impuesto. Más tarde, sin embargo, varios países, entre ellos Brasil, Colombia y Venezuela realizaron mejoras significativas, mientras que hubo retrocesos importantes en Costa Rica, República Dominicana, Honduras y Jamaica. La productividad promedio de los impuestos sobre los ingresos corporativos y personales siguió una tendencia similar. Empezando con niveles que promediaron 0,072 a mediados de los años ochenta, se vieron mejoras sustanciales a mitad del decenio siguiente (cuando el promedio fue de 0,110), con incrementos más modestos de ahí en adelante. Salvo en Venezuela, la productividad de los impuestos a los ingresos es actual- mente mayor que a mediados de los años ochenta. Para resumir la neutralidad del sistema tributario en una sola medida, se aplica en el presente capítulo el método utilizado por Lora (2001), que consiste en combinar en un solo índice las tasas de los impuestos principales con sus respectivos valores de productividad. Menores tasas impositivas y mayores tasas de productividad se reflejan en mayores va- lores de este “índice de neutralidad�. En la versión original del índice se tienen en cuenta las tasas impositivas del IVA, los impuestos a los ingresos y los aranceles de importaciones, pero por limitaciones de datos sobre ingresos por aranceles sólo se consideran la productividad del IVA y del impuesto sobre los ingresos.18 Los resultados de este índice combinado 17 De manera que, en términos estrictos, la productividad debería calcularse con relación al consumo privado. Hemos optado, con todo, por utilizar la demanda interna debido a las limitaciones en los datos. 18 El índice es un promedio simple de cinco subíndices computados en una escala de 0 a 1, como sigue: a) la tasa promedio de aranceles de importación en escala de 0 a 1 donde 0 es la tasa más alta y 1 la más baja del conjunto de observacio- nes por año y país; b) la tasa de impuestos sobre los ingresos (que es a su vez el promedio de la tasa aplicada a ingresos personales y la tasa máxima aplicada a ingresos corporativos) en la misma escala; c) la productividad de los impuestos sobre los ingresos (calculada como la razón entre el coeficiente de ingresos a PIB y la tasa promedio de impuestos sobre los ingresos) en escala de 0 a 1 (en este caso, 0 es el nivel más bajo de productividad y 1 el más alto); d) la tasa básica del IVA en igual escala (siendo 0 la tasa más alta del impuesto), y e) la productividad del IVA (calculada como la razón entre el coeficiente de ingresos a demanda doméstica y la tasa básica del IVA) en igual escala (siendo 0 la productividad más baja). 230 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA muestran que la neutralidad de los sistemas tributarios mejoró de forma considerable entre los años intermedios de la década de 1980 y los pri- meros de la de 1990, con pocos cambios significativos de ahí en adelante (ver el gráfico 6.3). El cuadro 6.6 presenta los valores del índice por país para los períodos 1985-1989, 1990-1994, 1995-1999 y 2000-2003. Estos cálculos sugieren un grado importante de convergencia en los sistemas impositivos a través de la región, pues las diferencias en la neutralidad han sido menos pronunciadas que en el pasado. Este indicador de neutralidad se refiere solamente al IVA, los impues- tos sobre los ingresos y los aranceles de importaciones y no al sistema tributario completo. Hasta mitad de los años noventa, la tendencia hacia mayor neutralidad fue probablemente válida para el sistema completo, ya que se recortaron o simplificaron otros impuestos como los impuestos a las exportaciones, los indirectos y muchos otros menores que afectaban actividades o transacciones económicas específicas. Gráfico 6.3 �ndice de neutralidad 0,7 0,6 �ndice (escala de 0 a 1) 0,5 0,4 0,3 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 Fuentes: Cálculos del autor basados en GFS y en las consultas del artículo IV del FMI para 1985-1989. Para 1990-2003, las oficinas de estadística de cada país, excepto , Jamaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artículo IV y de los informes “Recent Economic Developments�. Para las tasas de impuestos sobre los ingresos corporativos y personales y el IVA, PricewaterhouseCoopers, “Corporate and Individual Taxes, Worldwide Summaries�, varios años. Para los aranceles, Lora (2001); Banco Mundial (2005) y cálculos del Departamento de Integración del BID basados en la World Integrated Trade Solution. TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 231 Cuadro 6.6 �ndice de neutralidad tributaria, países seleccionados 2000–03 menos País 1985–89 1990–94 1995–99 2000–03 1985–89 Argentina 0,344 0,517 0,514 0,490 0,146 Bolivia 0,572 0,704 0,644 0,678 0,106 Brasil 0,218 0,413 0,467 0,515 0,297 Chile 0,561 0,573 0,588 0,621 0,060 Colombia 0,466 0,557 0,534 0,568 0,101 Costa Rica 0,466 0,610 0,604 0,622 0,157 Ecuador 0,429 0,567 0,599 0,673 0,244 El Salvador 0,358 0,519 0,628 0,632 0,274 Guatemala 0,490 0,595 0,614 0,634 0,144 Jamaica 0,525 0,706 0,671 0,672 0,147 México 0,458 0,566 0,513 0,513 0,056 Perú 0,353 0,436 0,528 0,560 0,207 Paraguay 0,353 0,543 0,700 0,677 0,324 Trinidad y Tobago 0,249 0,558 0,605 0,601 0,351 Venezuela 0,392 0,537 0,546 0,559 0,167 Promedio 0,416 0,560 0,584 0,601 0,185 Fuentes: Cálculos del autor basados en GFS y en las consultas del artículo IV del FMI para 1985-1989. Para 1990-2003, las oficinas de estadística de cada país, excepto Jamaica y , Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artículo IV y de los informes “Recent Economic Developments�. Sin embargo, como se mencionó, la tendencia se ha invertido re- cientemente en varios países con la introducción de los impuestos a las transacciones financieras y otros impuestos causantes de altas distorsiones. Los impuestos a las transacciones financieras están vigentes actualmente en varios países, con tasas (en 2000-2002) entre 0,3% y 0,8% e ingresos hasta de 2,3% del PIB (ver el cuadro 6.7). La naturaleza de cascada de los impuestos a las transacciones financieras puede distorsionar la cadena de producción y alentar acuerdos entre empresas para evitar los pagos en una y otra dirección; también puede inducir mayor uso de efectivo y de transacciones en el extranjero. A raíz de la crisis macroeconómica de 2001 y la aguda devaluación del peso, Argentina reintrodujo también impuestos a las exportaciones (retenciones), que causan muchas distorsiones. 232 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 6.7 Impuestos a las transacciones financieras Productividad (% PIB sobre tasa País y año Tasa (%) Recaudo (% PIB) prom.) Argentina, 2001 0,60a 1,46b 2,43 Brasil, 2001 0,36c 1,45d 3,97 Colombia, 2001 0,30 0,76 2,53 Ecuador, 2000 0,80 2,33e 2,91 Venezuela, 2002 0,75f 1,07d 1,43 Fuente: Adaptado de Gómez-Sabaini, 2005. Notas: a. En cada lado de las transacciones; la tasa conjunta es de 1,2%. b. Ajustada para el período en que estaba vigente el impuesto. c. Tasas promedio, ajustadas para el período en que estaba vigente el impuesto. d. Estimación basada en datos de recaudos parciales y PIB proyectado. e. El impuesto grava débitos y créditos. f. La tasa fue elevada a 1% entre agosto de 2002 y marzo de 2003. La progresividad y la capacidad de redistribución Las reformas tributarias desde 1985 han estado sujetas a crítica frecuente debido a su naturaleza regresiva; específicamente, la mayor participación que ha adquirido el IVA y la reducción de las tasas máximas de impuesto a las ganancias de las empresas y a los ingresos personales se mencionan con frecuencia como rasgos regresivos de los nuevos sistemas impositivos. Un impuesto se considera progresivo (o regresivo) cuando los grupos de ingresos menores pagan una menor (mayor) proporción de sus ingresos o gastos que los grupos de mayores ingresos. Una medida sencilla del grado de progresividad pura de un impuesto es la diferencia entre la concentra- ción del impuesto por niveles de ingreso (medidos conforme a un cuasi- coeficiente de Gini) y la concentración del ingreso (medida conforme al coeficiente de Gini). Se conoce a este indicador como la medida Kakwani de progresividad o regresividad. Como sugiere el cuadro 6.8, con esta base los impuestos a los ingresos en la región son fuertemente progresivos: la mediana de la medida Kakwani para los siete estudios considerados es de 0,15. Pero no es claro el efecto de las reformas desde 1985 sobre la progresividad de este impuesto. La reducción de las tasas pudo haber disminuido la progresividad, pero puede haberse compensado este efecto con los efectos combinados de tener menor número de contribuyentes de ingresos medios y bajos (resultantes del mayor umbral de ingresos exentos) pero mayor número de contribuyentes de altos ingresos sujetos a las tasas más altas (resultantes del menor umbral al que se aplica la tasa máxima). Cuadro 6.8 Resumen de los estudios sobre la incidencia de los impuestos a los ingresos y al valor agregado Progresividad y potencial Progresividad pura (sin Progresividad redistributivo (suponiendo considerar ingresos o considerando ingresos redistribución plana del ingreso redistribución) (pero no redistribución) tributario) Año de los Medida de Reynolds- Medida de Engel, Galetovic y País y estudio cálculos Medida Kakwani Smolensky Raddatz Impuestos a los ingresos Argentina: CEB (1997) 1996 0,156 0,00008 0,031 Chile: Engel, Galetovic y Raddatz (1997) 1994 0,338 0,00006 0,016 República Dominicana: Santana y Rathe (1992) 1989 0,253 0,00010 0,028 El Salvador: Acevedo y Orellana (2003) 2000 0,143 0,00002 0,007 Guatemala: Bahl, Martínez-Vásquez y Wallace (1996) 1993 0,086 0,00001 0,009 Honduras: Gómez-Sabaini (2003) 2000 0,011 0,00001 0,024 Perú: Haughton (2005) 2000 0,157 0,00197 0,008 Mediana 0,156 0,00006 0,016 Impuestos al valor agregado Argentina: CEB (1997) 1996 –0,141 –0,00009 0,021 Chile: Engel, Galetovic y Raddatz (1997) 1994 –0,089 –0,00008 0,040 Colombia: Steiner y Soto (1998) 1994 0,050 0,00002 0,023 El Salvador: Acevedo y Orellana (2003) 2000 –0,237 –0,00013 0,014 TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS Guatemala: Bahl, Martínez-Vásquez y Wallace (1996) 1993 0,076 0,00003 0,026 Honduras: Gómez-Sabaini (2003) 2000 –0,119 –0,00009 0,033 Perú: Haughton (2005) 2000 –0,015 –0,00088 0,025 Mediana –0,089 –0,00009 0,025 Fuente: Compilación del autor. 233 234 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA La medida Kakwani de progresividad para el IVA sugiere que, en promedio, este impuesto es en gran parte regresivo (-0,089), aun cuando en Colombia y Guatemala es ligeramente progresivo, según los casos de estudio resumidos en el cuadro. No obstante, como lo anotan frecuente- mente los autores de los estudios, los cálculos suelen sobrestimar el grado de regresividad, en especial debido a que los coeficientes de concentración se calculan en términos de ingresos y no de gasto19 y porque raramente se hacen ajustes que tengan en cuenta la evasión de impuestos. La medida Kakwani tampoco es una medida satisfactoria de la progresividad porque no tiene en cuenta la cantidad de impuestos recaudados. Como alter- nativa, puede utilizarse la medida Reynolds-Smolensky, que sí tiene en cuenta el valor de los recaudos y que consiste simplemente en comparar los coeficientes Gini antes y después de impuestos. (Obviamente ambas medidas tienen el mismo signo para un impuesto dado). Conforme a esta medida, ninguno de los 14 impuestos a los ingresos o de valor agregado considerados produce ningún cambio significativo en la concentración del ingreso, implicando así que la redistribución de ingresos causada directamente sólo por los impuestos es insignificante. No obstante, las medidas de progresividad de Kakwani y Reynolds- Smolensky no tienen en cuenta el potencial de redistribución de los impuestos por medio del uso de los ingresos, lo cual es un inconveniente porque omiten reconocer que un impuesto neutro (ni regresivo ni pro- gresivo) que produzca ingresos considerables puede ofrecer mayores posibilidades de redistribución que un impuesto extremamente progresivo (como el impuesto sobre los ingresos) que produzca pocos ingresos. Para apreciar este potencial de redistribución, se incluye en el cuadro una ter- cera medida inspirada por Engel, Galetovic y Raddatz (1997). Con esta medida se comparan los coeficientes de Gini antes del impuesto con un coeficiente de Gini después del impuesto, que supone que los ingresos del impuesto se distribuyen a todos los grupos de ingresos en cantidades iguales.20 Los resultados indican que el potencial de redistribución del IVA es significativamente mayor que el del impuesto sobre los ingresos, lo que se debe claramente al hecho de que con el IVA se recaudan ma- yores ingresos. 19 Por ejemplo, la medida es sesgada cuando los deciles de los ingresos más bajos incluyen personas que experimentan una caída temporal en los ingresos, pero mantienen sus gastos en línea con sus niveles permanentes de ingresos. 20 Claramente, según el grado en que se asigne el gasto público de forma más redistributiva, será mayor el efecto sobre el coeficiente Gini final, pero tiene más sentido atribuir este efecto de redistribución a decisiones de gasto que a la estructura del impuesto. A propósito, un impuesto “neutro� sobre el 100% del ingreso, que se redistribuye en forma plana a toda la población, eliminaría íntegramente cualquier concentración de ingresos. TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 235 Este análisis no es tan hipotético como pudiera parecer. En forma contraria a la opinión generalizada, el gasto social ha crecido de manera sustancial desde principios de los años noventa en promedio (y en to- dos los países de la región, salvo Ecuador) de 9,3% del PIB en 1990 a 12,2% del PIB en 2003 (o 50% per cápita en términos reales). Teniendo en cuenta las restricciones impuestas a los recaudos de impuestos por la globalización y la creciente informatización de las economías, el incre- mento en el gasto social no habría sido posible sin los mayores ingresos tributarios producidos por el IVA. En el análisis anterior se supone que los ingresos tributarios se dis- tribuyen igualmente entre todos los grupos de ingresos, lo que no dista mucho de la realidad si se juzga con base en los gastos sociales. Como se mencionó en el primer capítulo, Chile es el único país en el que los gastos sociales juegan un papel claramente progresivo, ejemplo que deberían seguir otros países en lugar de interferir en los sistemas tributarios con el alegado propósito de hacerlos más redistributivos. La evidencia de los países desarrollados apoya la validez de esta afirmación: con cargas fisca- les mucho mayores, logran mucha redistribución en gran parte mediante transferencias, en lugar de hacerlo directamente a través de impuestos.21 El impacto redistributivo del sistema fiscal depende también del efecto de los subsidios fiscales al consumo y a la producción. En el pasado se cana- lizaban recursos fiscales considerables para cubrir las pérdidas operativas de lo que solía considerarse como bienes públicos, como la electricidad, el agua, el alcantarillado, las telecomunicaciones y todos los tipos de infraestructura de transporte. En contra de lo que usualmente se cree, los principales beneficiarios de estos subsidios eran los ricos y las clases medias. En todos esos sectores la recuperación de costos ha aumentado significativamente, estando en muchos casos asociada con los procesos de privatización (ver el capítulo 8) y como resultado la progresividad del sistema fiscal total ha mejorado aun más. Desafíos y temas pendientes Como hemos visto en este capítulo, los sistemas tributarios latinoame- ricanos han sido objeto de intensa reforma desde finales de los ochenta. Un simple conteo de las reformas de cierta importancia que han sido aprobadas por los congresos sugiere que la actividad reformadora ha sido continua y más frecuente que en décadas anteriores.22 Mientras que entre 21 Ver Perry y otros (2006), capítulo 5 sobre una investigación de la evidencia. 22 Tomando el índice que diseñó Mahon (2004) para el período de 1977 a 1995, hemos asignado valores cuantitativos para cada acción de congreso 236 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA 1977 y 1989, cada país tuvo en promedio 2.5 reformas, entre 1990 y 2002 el número promedio de reformas por país aumentó a 4.2. Las reformas al IVA fueron las de mayor frecuencia, seguidas por diversas reformas a los impuestos a las empresas y a las personas. Aunque la necesidad de recuperar y elevar los recaudos puede haber sido una razón importante para esta mayor actividad reformadora, no hay ninguna evidencia de que los congresos más activos en materia tributaria hayan conseguido mayores ingresos tributarios,23 ni de que hayan logrado mejorar la neutralidad de los sistemas tributarios,24 que eran los dos objetivos más importantes que buscaban los gobiernos. Esto sugiere que los resultados de las reformas tributarias dependen mucho más de los procesos políticos mediante los cuales son aprobadas que de su diseño técnico. Por consiguiente, el principal desafío futuro consiste en entender y mejorar esos procesos políticos, más que en proponer reformas técnicamente perfectas pero que tienen pocas posibilidades de ser aprobadas y que, antes bien, pueden introducir más distorsiones y dificultades de administración.25 Una forma de hacer más transparentes los procesos políticos de reforma tributaria consiste en exigir que se hagan explícitos los costos importante empezando en 1990: a) la reorganización de todo el sistema fiscal (se le asignó un valor de 0,2); b) introducción de IVA (también 0,2); c) expansión significativa de la base para el IVA (0,1); d) aumento en la tasa básica del IVA (0,1); e) eliminación de impuestos menores (0,1); f) expansión significativa de la base impositiva para impuestos a beneficios corporativos (0,1); g) aumentos en el límite superior de la tasa para estos impuestos (0,1); h) expansión significativa de la base para impuestos a los ingresos personales (0,1); i) aumentos en el límite superior de la tasa para estos impuestos (0,1); j) modernización de la administración de impuestos (0,1), y k) introducción de un impuesto a las operaciones bancarias, a los activos brutos o estructura fiscal simplificada para pequeños contribuyentes (0,1); la intención de los valores asignados entre paréntesis es que reflejen el peso relativo de cada reforma. Aunque Mahon no proporciona este nivel de detalle en sus índices originales, una comparación de años superpuestos produce resultados similares en ambas escalas. 23 La correlación entre el índice de actividad de reforma y el aumento de los ingresos tributarios entre 1990 y 2002 es virtualmente nula (-0,04), mien- tras que la correlación entre la frecuencia de las reformas tributarias (el número de años con reformas tributarias) y el aumento de los ingresos tri- butarios es realmente negativa (-0,20). 24 De hecho, hallamos una correlación negativa entre la intensidad de las re- formas y el índice de neutralidad tributaria (-0,11) y también negativa entre la frecuencia de las reformas y el mismo índice de neutralidad (-0,40). 25 El caso de Colombia, que se analiza en Stein y otros (2005), capítulo 8, es una ilustración interesante de por qué una mayor actividad reformadora puede ir asociada a peores resultados. TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 237 de conceder exenciones, incentivos tributarios o tratamientos especiales a ciertos sectores o grupos de contribuyentes. Se calcula que por estas razones se pierden ingresos tributarios equivalentes a 9,2% del PIB en Colombia, 7,3% en Guatemala y 6,3% en México, para citar los tres casos más críticos (véase el cuadro 6.9). Aunque algunos países han empezado a incluir en sus presupuestos anuales una estimación de estos “gastos tributarios�, es preciso exigir una cuantificación precisa de cada exención o incentivo que apruebe el congreso para que se generen in- centivos políticos para contener estos gastos. Cuadro 6.9 Gastos tributarios en países seleccionados Total como porcentaje del PIB Argentina 2,4 Brasila,b 1,4 Chile 4,2 Colombia 9,2 Ecuador 4,9 Guatemala 7,3 Méxicoa 6,3 Perú 2,5 Uruguay 5,3 Fuente: basado en Gómez-Sabaini (2005). Notas: a. Corresponde a gobierno federal o central. b. Entre los ingresos tributarios directos, se incluyen la contribución de los beneficios (contribução sobre lucro liquido, CSLL) y la contribución para la financiación de la seguridad social (CPSS). Las tendencias de globalización continuarán creando nuevos retos a los sistemas tributarios. El más obvio es la profundización de los acuerdos de liberación comercial. Se calcula, por ejemplo, que el Tratado de Libre Comercio de los países centroamericanos con Estados Unidos implica menores recaudos tributarios equivalentes a 0,17% del PIB en promedio para los cinco países en el primer año, y de 0,42% del PIB en el largo plazo, al hacerse efectiva la totalidad de las desgravaciones (y sin tener en cuenta desviaciones de comercio, que pueden amplificar notablemente estos efectos). Para los países andinos, las estimaciones sugieren efectos totales entre 0,4% y 0,6% del PIB (cuadro 6.10). La mayor integración comercial y financiera entre los países de la región también intensificará la tendencia a armonizar otros aspectos de 238 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 6.10 Pérdida de ingresos tributarios por los Acuerdos de Libre Comercio con E.U. (porcentaje del PIB) Efecto en el primer año Total de efectos estáticos Bolivia 0,40 Colombia 0,50 Ecuador 0,60 Perú 0,40 Venezuela 0,50   Promedio de países andinos 0,45 Costa Rica 0,32 0,33 El Salvador 0,09 0,32 Guatemala 0,16 0,50 Honduras 0,22 0,61 Nicaragua 0,05 0,35   Promedio de Centroamérica 0,17 0,42 Fuentes: Para países andinos, BID (2004b); para Centroamérica, FMI (2005). los regímenes tributarios. Para reducir el contrabando, los países más integrados comercialmente se verán forzados a profundizar el proceso de convergencia de las tasas del IVA y de los impuestos específicos a ciertos bienes muy móviles. Para mantener o elevar los recaudos de los impuestos a las empresas y a los capitales internacionalmente móviles seguramente continuará el proceso de modernización del impuesto de renta mediante figuras como la ampliación del principio jurisdiccional, la vigilancia e imposición basada en precios de transferencia entre la matriz y filiales de las empresas transnacionales, y los acuerdos internacionales para limitar la competencia tributaria y para intercambiar información. Sin embargo, es ingenuo esperar grandes resultados de los esfuerzos de armonización y cooperación internacional, ya que son muy pocos los instrumentos para imponer disciplina y muy grandes los incentivos de los gobiernos, los sistemas políticos de los países, y las empresas para desplazar el terreno de la competencia tributaria hacia nuevas dimensiones de los sistemas tributarios (por ejemplo, la manipulación de las reglas de capitalización o de depreciación, la aparición de nuevos paraísos tributarios, etc.). Un tema de creciente debate en la región es la forma más adecuada de aumentar la tributación personal que, como hemos visto, es extrema- damente baja. Una posibilidad bastante subutilizada son los impuestos al patrimonio y a las propiedades. Las experiencias exitosas de algunas jurisdicciones provinciales en Argentina, ciertos departamentos en Uru- TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 239 guay y algunos municipios en Colombia sugiere que este tipo de impues- tos puede ser una fuente importante de recaudos sub-nacionales (Véase Gómez-Sabaini 2005). La creciente descentralización de las atribuciones tributarias (véase el siguiente capítulo) posiblemente reforzará esta ten- dencia. Pero, más allá de estos impuestos (que difícilmente podrán generar más de 2 o 3 puntos del PIB en las economías más maduras) continuará el debate sobre las opciones para gravar los ingresos corrientes, bien sea directamente por medio de los impuestos a la renta a las personas o a las fuentes de ingreso a través de retenciones, o indirectamente, por medio de los impuestos al valor agregado o al consumo. El hecho de que los impuestos directos a la renta de las personas generen muy pocos recau- dos y mínima redistribución no es tanto el resultado de una tendencia ideológica, como a veces se arguye, sino el producto de la globalización (que dificulta gravar los intereses y dividendos), y los procesos políticos y las capacidades de administración tributaria en sociedades en las que el Estado cuenta con poca legitimidad y hay una cultura adversa a la tributación. Pero crecientemente se reconoce que gravar intensamente a los asalariados a través de una diversidad de impuestos para la seguridad social y otros fines o, alternativamente, continuar elevando los recaudos provenientes del IVA, son posibilidades que igualmente están llegando a un límite tanto por razones políticas como administrativas. También está en discusión la conveniencia de mantener los nuevos impuestos a las transacciones financieras (y, en Argentina, los impuestos a las exportaciones), que a pesar de sus posibles distorsiones constituyen fuentes efectivas de recaudo y que, adicionalmente, han generado nuevas fuentes de información que están empezando a ser aprovechadas en al- gunos países para mejorar el recaudo de otros impuestos. Finalmente, la organización administrativa de las oficinas de impuestos tampoco es un debate cerrado. No hay conclusiones definitivas sobre la conveniencia de fundir la administración de impuestos nacionales con la administración de aduanas. Entre las posibles ventajas están facilitar el recaudo del IVA en forma integrada para los productos nacionales e importados, hacer más expedita la devolución del IVA pagado por los insumos a las exportacio- nes cuando están en el régimen de tasa cero (como es en la mayoría de países), y aprovechar la información que pueden proveer las aduanas para mejorar el recaudo de otros impuestos. Sin embargo, las fusiones generan costos de adaptación y resistencias burocráticas y políticas y pueden ser contraproducentes cuando hay diferencias muy marcadas de transparen- cia y eficiencia entre las dos entidades. Otros temas de organización y administración abiertos a debate son la concentración de los esfuerzos de recaudo en las unidades de grandes contribuyentes y la adopción de sistemas simplificados de impuestos para los pequeños contribuyentes. Finalmente, hay muchas dudas sobre la posibilidad práctica de dotar de 240 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA autonomía presupuestal y operativa a las administraciones de impuestos cuando no es posible asegurar una independencia política efectiva. Referencias Acevedo, Carlos y Mauricio Orellana. 2003. “El Salvador: diagnóstico del sistema tributario y recomendaciones de política para incrementar la recaudación�. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C. Agosín, M., A. Barreix, R. Machado y J. Gómez-Sabaini. 2004. “Panorama tributario de los países centroamericanos y opciones de reforma�. Docu- mento de trabajo RE2-04-010 de la serie Economic and Social Studies, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C. Agosín, M. y R. Machado. 2004. “Reforma tributaria y desarrollo huma- no en Centroamérica�. Documento de trabajo RE2-04-009 de la serie Economic and Social Studies, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C. 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Sin embargo, desde 1985 la región ha experimentado una significativa descentralización, trasladando impor- tantes funciones y recursos oficiales del gobierno central a los gobier- nos regionales y locales. En unos cuantos países, especialmente los de regímenes federales –y en particular Argentina y Brasil– las reformas de descentralización tuvieron un papel sobresaliente incluso desde el siglo XIX. No obstante, para la mayoría de países de la región, abrumados por una herencia colonial centralista, la descentralización es un fenómeno nuevo que introduce nuevos participantes y crea nuevos escenarios para la formulación de políticas nacionales. La ola de descentralización se ha movido con rapidez en la región, pro- duciendo reformas importantes en los campos político y fiscal. Impulsadas en su mayoría por las transiciones democráticas nacionales que sucedieron en la región durante los años ochenta, las reformas de descentralización se centraron inicialmente en los aspectos políticos, especialmente con la creación de democracias representativas en el ámbito local. Durante los decenios de 1980 y 1990 se aprobaron reformas electorales en la mayo- ría de los países, estableciéndose así elecciones locales de alcaldes y, en menor grado, regionales de gobernadores. Con esto se interrumpió una larga tradición en América Latina y el Caribe de jefes ejecutivos locales nombrados por el gobierno central. Esta tendencia, y su estrecho vínculo con la transición democrática más amplia en la región, puede observarse en el cuadro 7.1. En 1980, en todos los países excepto siete, los jefes municipales (alcaldes) eran nombrados por el gobierno central. Para 1994 se había invertido la situación y en la gran mayoría de países los alcaldes eran elegidos por los electores locales, ya fuese en forma directa 244 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA o indirecta. En los países con gobiernos regionales (más o menos la mitad de los países latinoamericanos), los jefes gubernamentales se eligen ahora por voto popular, aunque esto ha sucedido con más lentitud y menos generalización que lo ocurrido en el nivel municipal. Como resultado de estas reformas, y por primera vez en la mayor parte de las naciones, los jefes ejecutivos locales y regionales tienen un incentivo para ser más receptivos a los intereses y rendir cuentas ante sus electores locales. En el campo fiscal, a su vez, las jurisdicciones local y regional dirigidas por sus propios jefes ejecutivos empezaron a ejercer presión por mayores recursos y autoridad funcional para responder a las preferencias de sus electores. El resultado ha sido una tendencia gradual, pero clara, hacia la mayor descentralización de los gastos públicos en la región, como se indica en el gráfico 7.1, en el que se mide la descentralización del gasto promedio en 17 países para los que se contó con datos comparables en 1985, 1990, 1996 y 2004. La descentralización del gasto se define como la relación entre los gastos subnacionales y los nacionales.1 Como lo indica el gráfico, en promedio, este indicador pasó de 13,1% en 1985 a 19,3% en 2004, acercándose así al nivel de descentralización de gastos que existe actualmente en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que es 29,1%. Pero el empoderamiento fiscal de los gobiernos subnacionales en la región no se ha visto libre de controversia. Durante la fase inicial de des- centralización, a finales de los años ochenta y principios de los noventa, cuando las reformas electorales subnacionales estuvieron en su apogeo, muchos responsables de formular políticas fiscales y económicas del nivel nacional unieron fuerzas con los reformadores políticos para apoyar ini- ciativas de descentralización. Se formó así un amplio consenso en torno a dos beneficios principales de los regímenes descentralizados, a saber: a) que la descentralización contribuye a mejorar los canales de partici- pación ciudadana y la rendición de cuentas, y b) que la descentralización permite una asignación más eficaz de los bienes públicos a una ciudadanía regionalmente diversa. Aún más, en el ámbito macroeconómico central, la consideración general fue que la descentralización también podía hacer una contribución positiva a los objetivos de ajuste estructural con los que muchos países se habían comprometido en ese entonces. Al trasla- dar responsabilidades de gasto, se esperaba que los gobiernos centrales disminuyeran sus obligaciones y mejoraran sus balances fiscales. Pero a medida que avanzó la descentralización fue cada vez más claro que se había exagerado su alcance como mecanismo de ajuste fiscal; el traslado 1 Donde los gastos subnacionales comprenden los gastos totales (inclusive inver- siones) de los gobiernos locales (municipios) e intermedios (estados, provincias o departamentos). REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 245 Gráfico 7.1 Tendencias de descentralización fiscal (promedios regionales 1985-2004, porcentajes) 25 (como porcentaje de los gastos nacionales) 20 Gastos subnacionales 15 10 5 0 19 85 1990 1996 2004 Fuentes: BID (1997) y cálculos de los autores, basados en una encuesta del BID sobre descentralización realizada en 2004. de responsabilidades de gasto a los gobiernos subnacionales demostró ser mucho más costoso y complejo, tanto política como técnicamente, que lo previsto. Además, el resultante crecimiento de las obligaciones fiscales del gobierno central con los gobiernos subnacionales (ya fuera mediante esquemas de mayores transferencias intergubernamentales o de présta- mos periódicos de rescate de entidades subnacionales sobreendeudadas) eclipsó con rapidez las reducciones de gasto que se habían realizado, lo que llevó a una realineación significativa de posiciones por parte de los responsables de formular las políticas fiscales nacionales. Para finales de los años noventa, muchos ministerios de finanzas de la región habían adoptado una actitud mucho más cautelosa, si no antagonista, hacia las reformas de descentralización abogando por marcos regulatorios de las finanzas intergubernamentales. La actitud cautelosa de los economistas del gobierno central no ha detenido el dinamismo de la descentralización en la región, como se muestra en el presente capítulo. Lo que ha sucedido como resultado de la actitud más conservadora de los diseñadores de políticas fiscales centrales es una agudización del debate político acerca de las nuevas iniciativas de reforma de descentralización. Este debate ha tenido en cuenta de forma más explícita los riesgos y rutas críticas implicados en el proceso y los incentivos requeridos para minimizar tales riesgos. El centro de atención del debate se sitúa en cuatro áreas de riesgo críticas: 246 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA • La excesiva dependencia de los gobiernos locales de las transferen- cias del gobierno central. Los primeros dependen más de éstas que de sus propios ingresos para financiar sus requerimientos de gasto, distorsionándose así la disciplina fiscal y la rendición de cuentas local. Quienes toman las decisiones se ven tentados a transferir los costos de sus programas a otras jurisdicciones y a inflar los costos para recibir mayores transferencias, lo que tiene como consecuen- cia el sobregasto y la menor atención a la relación entre costos y beneficios, un problema de la clásica tragedia de los comunes. En adición, si las transferencias oscurecen el vínculo entre el costo de los servicios y quienes pagan por ellos, se debilita la capacidad de los electores de castigar el desperdicio y la búsqueda de rentas. • Ocurren distorsiones similares cuando a los gobiernos subna- cionales se les permite endeudarse fácilmente en un mercado de créditos blandos, en el que se espera que el gobierno central otorgue préstamos de rescate. En esta situación, el incentivo de los gobiernos subnacionales es sobreendeudarse y el de las institucio- nes financieras prestar con ligereza, asumiendo ambos grupos que la carga final de los pagos la llevará el gobierno central. Esta carga final sobre el gobierno central puede fácilmente salirse de control, como sucedió en Argentina, Brasil y Colombia en los años noventa, comprometiendo seriamente la estabilidad macroeconómica. • Se tiene también un problema de recursos comunes cuando se distribuyen en forma deficiente las funciones y responsabilida- des entre el gobierno central y los subnacionales, pues algunas jurisdicciones trasladarán los costos y cargas a otras. Funciones y responsabilidades no definidas adecuadamente entre los distintos niveles de gobierno suelen deteriorar la rendición de cuentas y llevar a duplicación de esfuerzos. • Un problema general en toda la región es la débil capacidad ins- titucional existente en la mayoría de los gobiernos subnacionales que hace difícil, y en ocasiones imposible, que los gobiernos locales provean con efectividad los bienes públicos que son de su respon- sabilidad. Aun si en teoría las entidades subnacionales deben poder responder mejor a las preferencias locales, en la práctica pueden no responder del todo y esta falta se multiplica por el riesgo de que las élites locales capturen el poder y corrompan el proceso de toma de decisiones para maximizar sus ingresos personales. En el presente capítulo se ofrece un esbozo comparativo de los proce- sos de reforma de descentralización que han tenido lugar en los países de América Latina y el Caribe en años recientes. Utilizando como plataforma una encuesta comparativa e integral, y el escrutinio sobre tendencias de REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 247 descentralización emprendido en 1996 (BID, 1997), se actualiza en el capítulo este escrutinio con una nueva encuesta que cubre el período 1996-2004, evaluando los cambios ocurridos en los indicadores fiscales y políticos esenciales de descentralización y vinculándolos a las princi- pales iniciativas de reforma ensayadas en ese período. En el campo de lo político, el centro de atención se fija principalmente en la condición de las elecciones democráticas en los ámbitos regionales y locales de gobierno. En el campo fiscal, el análisis se concentra en cuatro grandes áreas de política: descentralización del gasto (o administrativa), políticas tributarias subnacionales, sistemas de transferencia intergubernamentales y políticas de endeudamiento subnacionales. Conforme a los resultados de la encuesta, el área de políticas de mayor prioridad en 1996 en el mayor número de países fue el de la descentralización política (esto es, reformas electorales) seguida de cerca por la descentralización del gasto y, con menor frecuencia, por las transferencias intergubernamentales, las políticas tributarias subnacionales y, la de menor prioridad de todas, la política de endeudamiento subnacional (ver el gráfico 7.2). En la encuesta de 2004, por otra parte, la descentralización política pasó a ser la de menor prioridad entre estas cinco áreas de política, reflejando así el hecho de que las reformas electorales democráticas locales ya se habían consolidado en la mayoría de los países a mediados de los años noventa. En cambio, en 2004 pasó al primer lugar la descentralización del gasto, seguida por las transferencias intergubernamentales, que ocu- Gráfico 7.2 �reas de prioridad en las reformas de políticas de descentralización, 1996 y 2004 100 90 Porcentaje de países que dio prioridad 1996 2004 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Descentralización Política Política de Transferencias Gastos política tributaria endeudamiento Fuente: BID (1997) y cálculos de los autores, basados en una encuesta del BID de 2004 sobre descentralización. 248 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA pó el segundo lugar en el área de reformas de políticas activas. Para ese mismo año, las áreas de política con menor actividad de reforma fueron el endeudamiento subnacional y las políticas tributarias. En el resto del presente capítulo se exploran estas tendencias, observando en primer lugar las tendencias de reforma en el área de la descentralización política, seguida de las realizadas en las cuatro áreas de política fiscal. En la última sección del capítulo se ofrece una reseña consolidada de los procesos de descentralización en cada país, con base en un índice de Madurez de Descentralización (IMD) que permite una comparación integral del avance realizado por cada país entre 1996 y 2004. Descentralización política Uno de los argumentos más convincentes para la descentralización es la ventaja natural que los gobiernos locales y regionales poseen en relación con el gobierno central para lograr un buen balance entre los bienes públicos provistos por los gobiernos locales y las preferencias de la po- blación. Este ajuste, sin embargo, sólo puede obtenerse si los gobiernos locales cuentan con mecanismos a la mano que permitan a sus habitantes: a) hacer que los responsables de tomar decisiones rindan cuentas sobre asuntos públicos por medio de elecciones democráticas, y b) comunicar en forma apropiada sus preferencias a esas mismas personas a través de la participación comunitaria. Como ya se anotó, para mediados de los años noventa los gobiernos locales en la región habían cumplido en gran parte la primera de esas condiciones: en todos los países de la región, a excepción de Surinam, se habían instituido elecciones democráticas para alcaldes municipales (véase el cuadro 7.1). En los niveles intermedios de gobierno –estados, provincias, departamentos o regiones– avanzó también la transición democrática, pero de manera significativamente más precavida, y en 2004 sólo la mitad de los países que tenían gobiernos regionales habían instituido elecciones para sus jefes del poder ejecutivo. Esto refleja una fuerte orientación mu- nicipalista en los procesos de reforma de descentralización de la región, cuando menos en los países con regímenes unitarios. Muchos de ellos se muestran renuentes a transferir el mismo grado de autonomía política que han pasado a las municipalidades, a sus gobiernos departamentales, provinciales o regionales. El panorama actual de democracia electoral generalizada entre los gobiernos subnacionales en la región es un fenómeno reciente, estrecha- mente ligado a la transición general hacia regímenes democráticos. Con referencia de nuevo al cuadro 7.1, el vínculo puede seguirse país por país. En la mayor parte de los países se instituyeron elecciones subnacionales casi al mismo tiempo que sus respectivas transiciones democráticas en REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 249 Cuadro 7.1 Primer año de elecciones democráticas para jefes municipales y de gobierno intermedio del poder ejecutivo Jefes del gobierno Año de ejecutivo de estados, transición Alcaldes provincias o democrática País municipalesa departamentos (JGE)a (TD)b Argentina 1983 1983 1983 Bahamas 1997 n.a.c 1973 Barbados n.a.c n.a.c 1966 Belice 1981 n.a.c 1981 Bolivia 1985 2005 1982 Brasil antes de la TDc 1982 1985 Chile 1992 n.a.d 1990 Colombia 1988 1991 1958 Costa Rica 1949 n.a.d 1949 Ecuador 1983 1983 1979 El Salvador 1985 n.a.d 1984 Guatemala 1985 n.a.d 1985 Guyana 1995 n.a.d 1966 Honduras 1982 n.a.d 1982 Jamaica 1962 n.a.c 1962 México 1917 1917 1917 Nicaragua 1992 n.a.f 1990 Panamá 1995 n.a.d 1989 Paraguay 1991 1993 1989 Perú 1980 2002 1980 República Dominicana 1966 n.a.d 1966 Surinam n.a.g n.a.c 1987 Trinidad y Tobago 1962 n.a.c 1962 Uruguay 1984 n.a.c 1985 Venezuela 1989 1989 1958 Fuentes: BID (1997) y compilación de los autores, basada en información oficial. Notas: n.a. = no aplica. a. Elegido en forma directa o indirecta. b. Año de independencia para los países del Caribe. c. No existe el nivel de gobierno. d. Existe el nivel de gobierno, pero el JGE es nombrado. e. Hubo excepciones. Durante el régimen militar los alcaldes de las capitales estatales y de unas 170 ciudades más fueron nombrados en Brasil. f. Nicaragua no cuenta con nivel de gobierno intermedio por elección, pero el país tiene dos regiones especiales (la Región Autónoma del Atlántico Norte y la Región Autónoma del Atlántico Sur) en las que desde 1990 existen Consejos Regionales elegidos que seleccionan un coordinador regional responsable de las funciones del poder ejecutivo. g. En el caso de Surinam, se eligen concejales de distrito. 250 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA el ámbito nacional (así fue en Argentina, Belice, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Perú, Trinidad y Tobago y Uruguay) o poco después (en Bolivia, Chile, Nica- ragua y Paraguay). Pero en otros países, como Colombia y Venezuela, sólo se efectuaron elecciones subnacionales varios años después de sus respectivas transiciones democráticas. Además de la introducción de elecciones como método básico para es- coger funcionarios ejecutivos y legislativos en los gobiernos subnacionales, la autonomía política se ha profundizado con otras reformas importantes (véase el cuadro 7.2), como el cambio del método de elección de alcaldes de indirecto a directo (en Chile en 2001, Costa Rica en 2002, Nicaragua en 1995 y Venezuela en 1989) y la separación del momento de las elec- ciones subnacionales del de las nacionales (en Brasil en 1997, Costa Rica en 2002, República Dominicana en 1994, Ecuador en 1991 y Nicaragua en el 2000). También se establecieron elecciones separadas para cargos subnacionales (en Honduras en 1997), candidaturas independientes (en Chile en 2001 y Nicaragua en 1995, luego revertida en 2000), autorización a los votantes para dividir sus votos entre candidatos para el ejecutivo y el legislativo o elegir candidatos individuales en vez de sólo listas de partidos (en Venezuela en 1989). Además de las reformas electorales se fijaron por ley o por estatutos nacionales mecanismos importantes o instituciones para canalizar y alentar la participación ciudadana, empezando con la participación comunitaria y los mecanismos de organización creados en Brasil en 1988, que eventual- mente derivaron en reformas de las instituciones fiscales subnacionales a mediados de los años noventa con iniciativas pioneras de presupuestación participativa en gran cantidad de municipalidades brasileñas. De particu- lar notoriedad son los fuertes mecanismos de participación comunitaria y fiscalización social implementados en los gobiernos locales durante el decenio de 1990 en Bolivia, Colombia y Costa Rica. Descentralización fiscal Como se mencionó anteriormente, la región latinoamericana y caribe logró una significativa descentralización del gasto en las dos últimas décadas, llegando a un promedio regional actual del 19,3% del total de los gastos públicos controlado por los gobiernos subnacionales. Sin embargo, este promedio oculta diferencias significativas entre algunos países tanto en el grado de descentralización fiscal como en los procesos de reformas de políticas que lo acompañan. Como se vio en el gráfico 7.3, en el que se trazan los cambios en los índices de descentralización del gasto en países individuales para el período de 1996 a 2004, hay tres países en la región –Argentina, Brasil y Colombia– con índices muy altos REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 251 Cuadro 7.2 Reformas que afectaron la autonomía política y la participación ciudadana en los gobiernos subnacionales Año Cambios Argentina 1983 • Primera vez que se realizan elecciones. De provincias para gobernador; de municipalidad para intendente. 1994 • Autonomía legal otorgada a la ciudad de Buenos Aires (sus ciudadanos eligen ahora directamente al intendente y a los representantes a la Asamblea Legislativa). Senadores elegidos directamente en lugar de ser nombrados por las Asambleas provinciales. Creadas nuevas entidades territoriales y nuevos mecanismos de consulta popular. Bolivia 1985 • Elección de alcaldes y Concejos municipales en áreas urbanas. 1994 • Extensión de elección de Concejos municipales y alcaldes de capitales departamentales y provinciales a 311 nuevas municipalidades. Atribución a los Concejos municipales para revocar el período del alcalde después de un año. Reconocimiento a organizaciones no gubernamentales de origen popular que las estimuló a formar comités de vigilancia con poder real de veto. Brasil 1982 • Elección directa de gobernadores, legisladores estatales y todos los alcaldes municipales, excepto los de grandes ciudades “estratégicas�. 1985 • Elección directa de alcaldes de ciudades “estratégicas�. 1988 • Autonomía de municipalidades por mandato oficial y aumento de sus atribuciones administrativas en relación con los otros dos niveles de gobierno. Introducción de mecanismos de consulta popular. 1997 • Elección de alcaldes en fechas distintas a las de autoridades nacionales y estatales. Chile 1991 • Se crea el nivel regional de gobierno. 1992 • Elección de alcaldes a través de Concejos municipales. 2001 • Elección directa de alcaldes a partir de 2004. Autorización a candidatos independientes. (Continúa en la página siguiente) 252 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 7.2) Año Cambios Colombia 1986 • Elección popular directa de alcaldes (1988). 1991 • Establecimiento de elección popular de gobernadores y de autonomía legal de municipios. Período de alcaldes extendido de dos a tres años. Establecimiento de mecanismo de consulta popular. Costa Rica 1998 • Remplazo del ejecutivo municipal electo por miembros del Concejo municipal electo, por alcalde. Introducción de plebiscitos, referendos y cabildos. Retentiva de provisión. Elección de Concejos de distritos. 2002 • Elección directa de alcaldes. Separación de elecciones de alcalde y Concejos de distritos de las elecciones nacionales. Ecuador 1983 • De cantón para alcalde. 1991 • Establecimiento de sistema que permite elegir a diputados provinciales y concejales municipales en fechas distintas a la de elecciones nacionales. El Salvador 1984 • Elección de alcaldes. Guatemala 1985 • Elección de alcaldes. 1995 • Período de gobierno para municipalidades fijado con uniformidad en cuatro años; elecciones completamente concurrentes con las elecciones nacionales. Honduras 1982 • Elección de alcaldes. 1990 • Autonomía garantizada a las municipalidades; elección directa de alcaldes; establecimiento de mecanismos de promoción de participación ciudadana. 1993 • Separación de elecciones para presidente, legislatura nacional y cargos subnacionales. Votaciones separadas para cada rama en 1997. (Continúa en la página siguiente) REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 253 (Continuación cuadro 7.2) Año Cambios México 1996 • Elección del alcalde de Ciudad de México en lugar de nombramiento (primera elección en 1997). Elecciones directas. Nicaragua 1990 • Elección de alcaldes. 1995 • Cambio de elección indirecta por Concejos municipales a elección directa; reducción del período del alcalde de seis a cuatro años; autorización para candidaturas independientes; autonomía legal de gobiernos municipales. 2000 • Desautorización de candidaturas independientes; elecciones separadas de las nacionales. Panamá 1994 • Elección de alcaldes. Paraguay 1991 • Elección de alcaldes. 1992 • Elección de gobernadores (1994). Perú 1990 • Creación de gobiernos regionales por elecciones. 1992 • Gobiernos regionales elegidos remplazados por concejos administrativos regionales temporales. 2002 • Reinstauración de elecciones para gobiernos regionales; extensión de período de alcaldes de cuatro a cinco años. República Dominicana 1994 • Separación de las elecciones locales (y de las elecciones legislativas nacionales) de las presidenciales. Uruguay 1984 • Para departamentos: intendente – 1984. Venezuela 1989 • Elección de gobernadores, cambio de sistema de elección de alcaldes de elección por Concejos municipales a elección directa. Fuentes: BID, 1997; encuesta sobre descentralización del BID, 2004; Montero y Samuels, 2004; Tulchin y Selee, 2004; Usaid e ICMA, 2004. 254 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA de descentralización del gasto (cercanos al 50%), que los pone en compañía de algunos de los regímenes más descentralizados del mundo, como Cana- dá, Estados Unidos y los países nórdicos de Europa. En Argentina y Brasil esto es coherente con sus regímenes federales y sus fuertes compromisos históricos con el empoderamiento regional. Es en particular explícito en Argentina, donde la Constitución define el poder estatal derivándose de sus provincias y no del gobierno central.2 Por eso ambos países han tenido largos períodos –casi dos siglos– para desarrollar, debatir y procurar con- solidar sus marcos fiscales descentralizados. Pero este proceso no siempre se ha movido en una dirección predecible. La descentralización en ambos países ha oscilado en forma sustancial entre tendencias de descentralización y recentralización.3 Sólo en años recientes han podido alcanzar los altos niveles de descentralización del gasto en que se hallan hoy, y que resultan del soporte a la descentralización durante las transiciones democráticas que se realizaron en ambos países en los años ochenta, con la expectativa de que con un marco descentralizado de gobierno disminuiría el riesgo de regresar a regímenes autoritarios.4 El tercer país fuertemente descentralizado, Colombia, a pesar de su régimen unitario, comparte con Argentina y Brasil una profunda tradición regionalista y tiene una larga historia de apoyo fiscal a los gobiernos subnacionales, acompañada por ciclos de descentralización y recentralización de políticas fiscales.5 No obstante, en términos de 2 Semejante al régimen federal de Estados Unidos. 3 Ver Eaton (2004) en Montero y Samuels (2004), quien analiza los ciclos de des- centralización y recentralización en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay en los siglos XIX y XX. 4 Ver Eaton (2004) en Montero y Samuels (2004). En Argentina, con la restaura- ción de un régimen democrático en 1983, los gobiernos provinciales renegocia- ron gradualmente hacia arriba su participación de los ingresos nacionales a los niveles actuales, comenzando desde un punto bajo de 29% fijado por el régimen autoritario en 1976 cuando decidió recentralizar, recortando el nivel previo de participación de ingresos de 46% establecido para las provincias a principios de los años sesenta. A diferencia de Argentina, en Brasil el régimen militar de los años setenta escogió apoyar la mayor descentralización del gasto para los gobiernos subnacionales incrementando su participación en las transferencias de ingresos, creando así las condiciones para la constitución democrática de 1988, que englobó la descentralización como un principio central de organización de la sociedad brasileña y asignó nuevas responsabilidades sectoriales y atribuciones tributarias a los gobiernos subnacionales, en especial a las municipalidades. 5 Fabio Sánchez y Catalina Gutiérrez (en López Murphy, 1995) documentan el pro- ceso de recentralización fiscal ocurrido en Colombia entre 1930 y 1967, cuando la participación de los impuestos totales recaudados por los gobiernos subnacio- nales (principalmente los departamentos) disminuyó del 46 al 26%, fijando las condiciones para la actualmente alta dependencia del país de los sistemas de trans- ferencia como medio de financiar las necesidades de recursos de los gobiernos REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 255 Gráfico 7.3 Descentralización del gasto Argentina Brasil Colombia México 2004 Venezuela 1996 Bolivia Perú Ecuador Uruguay Chile Honduras Guatemala El Salvador Paraguay Nicaragua Costa Rica Panamá 0 10 20 30 40 50 60 Gastos subnacionales (como porcentaje del gasto nacional) Fuentes: BID, 1997; cálculos de los autores, basados en una encuesta del BID sobre descentralización, 2004. descentralización política, la historia de Colombia se ha diferenciado en forma significativa de las de Argentina y Brasil, porque apenas escogió renunciar al control central en la selección de gobernadores y alcaldes en los dos últimos decenios. Antes el país funcionaba territorialmente más como un régimen desconcentrado,6 asignándole a los departamentos y municipios un grado moderado de atribuciones fiscales subnacionales, pero manteniendo siempre el control central en el nombramiento de jefes subnacionales. Esto refleja un proceso similar que ocurrió por la misma época en Argentina, como lo describe Eaton (2004) en Montero y Samuels (2004). 6 Donde “desconcentrado�, en oposición a “descentralizado�, se refiere a entida- des del gobierno central que han establecido oficinas e instalaciones locales o regionales, pero siguen siendo gobernadas o administradas por representantes del gobierno central. 256 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA del ejecutivo locales y regionales. Lentamente, sin embargo, los formula- dores de políticas colombianos empezaron a cambiar su interés hacia una mayor descentralización, comenzando con la reforma constitucional de 1968 que instaló el primer sistema de transferencias intergubernamentales en gran escala (el Situado Fiscal). Luego, a mediado de los años ochenta y principio de los noventa, como se ve en el cuadro 7.3, la descentralización se aceleró con una serie de reformas importantes, dirigidas principalmente a los gobiernos municipales (más que a los departamentales), empezando con la creación de un nuevo mecanismo de participación en los ingresos para los municipios y la elección directa de alcaldes. Siguió en 1991 una nueva Constitución, que englobó el principio de descentralización, traspasó la responsabilidad de los servicios de educación, salud y vivienda a los departamentos y municipios, y aumentó en forma sustancial la participa- ción de los ingresos centrales transferidos a los gobiernos subnacionales. La participación de los gastos subnacionales ha subido desde entonces de manera consistente, yendo del 27% a mediados de los años setenta al 33% en 1985 y al 45% en 2003. Los altos niveles de descentralización del gasto logrados por estos tres países no se han visto libres de controversia en el área de las políticas fiscales nacionales. Para financiar las responsabilidades del gasto de sus gobiernos subnacionales, cada uno de estos países creó sistemas de ingre- sos compartidos con financiación del presupuesto del gobierno central. Estas transferencias representan una proporción tan grande de los presu- puestos del gobierno central y están tan herméticamente asignadas, que han estrechado significativamente la libertad de los gobiernos centrales para intentar ajustes fiscales y alcanzar la estabilidad macroeconómica. Cabe identificar un segundo grupo de países en el cuadro 7.3 –Méxi- co, Venezuela, Bolivia, Perú y Ecuador– con descentralización del gasto más moderada, pero de todos modos significativa, estando entre 17,5% y 31,8% en 2004. Con excepción de Bolivia, estos países tienen en común un aumento significativo en sus índices de descentralización del gasto desde 1996, reflejando agendas de reformas de descentralización instituidas en los últimos 10 a 15 años. Es decir, los cinco países están próximos a consolidar sus objetivos de reforma (ver el cuadro 7.4). Los nueve países restantes de la encuesta –Uruguay, Chile, Honduras, Guatemala, El Salvador, Paraguay, Nicaragua, Costa Rica y Panamá– se caracterizan por bajos o incipientes niveles de descentralización y tienen índices de descentralización del gasto que van desde cerca de un 13% para Uruguay y Chile hasta tan bajos como 1% a 3% para Panamá y Costa Rica. En los nueve países la descentralización y los gastos han cambiado poco desde 1996, reflejando en su mayoría una actitud de cautela por parte de los diseñadores de políticas hacia las reformas de descentralización. En el cua- dro 7.5 se resumen las iniciativas de reformas específicas iniciadas en cinco de esos países: Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Uruguay. REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 257 Cuadro 7.3 Secuencia de reformas fiscales en países con niveles avanzados de descentralización Año Cambios Argentina 1983 • Restablecimiento de elección directa de gobernadores y alcaldes en la transición a la democracia. 1988 • La Nueva Ley de Coparticipación le da a las provincias mayor participación en transferencias fiscales automáticas. 1991 • Transferencia a las provincias de la responsabilidad exclusiva por los hospitales y escuelas de secundaria (eliminando así la responsabilidad compartida entre provincias y gobierno federal). 1992–93 • Los pactos fiscales restringen el nivel de transferencias automáticas y alientan a las provincias a que reformen los sistemas de tributación. 1994 • La nueva Constitución engloba la Ley de Coparticipación. Se le garantiza al Distrito Federal de Buenos Aires condición de provincia, con elecciones para gobernador y legislatura. Brasil 1975 • Reversión parcial de medidas de recentralización adoptadas desde 1964 (que redujeron la participación de los ingresos subnacionales y cambiaron a indirectas las elecciones de gobernadores); el gobierno militar duplica la participación de ingresos para los estados y las municipalidades. 1982 • Restablecimiento de elección directa de gobernadores. Nuevamente se aumenta la participación de los ingresos subnacionales. 1985 • Restablecimiento de elección directa de alcaldes en las capitales estatales. 1988 • La nueva Constitución federal engloba la autonomía de las municipalidades como nivel independiente de gobierno, que incluye responsabilidad de políticas para educación primaria, servicios de salud y bienestar social. Aumenta también las atribuciones tributarias de los estados y municipalidades, y duplica la participación en los ingresos tributarios federales de las municipalidades. (Sin embargo, no se adoptan medidas para asignar claramente las responsabilidades de gasto compartidas, que quedan sujetas a negociación en cada caso). (Continúa en la página siguiente) 258 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 7.3) Año Cambios 1992–94 • La remoción del presidente Collor y el plan antiinflacionario (Plan real) crean un consenso propicio para adoptar medidas de responsabilidad fiscal y transparencia. 1995 • El sistema nacional de información sobre deuda oficial vencida (Cadin) obliga a todos los gobiernos subnacionales que tienen obligaciones vencidas con las agencias federales, como Caixa Económica, a someterse a un riguroso control mediante un sistema de indicadores de endeudamiento. 1997 • Se implementa el Plan de Incentivos para la Reducción de Bancos Estatales (que conduce al cierre o privatización de la mayoría de los bancos del Estado) y el Programa de Apoyo Financiero y Renegociación de Deudas de Gobiernos Estatales redefine y fortalece las reglas y mecanismos de endeudamiento para los estados (incluyendo líneas de base para medir el desempeño fiscal). 2000 • Se sanciona la Ley de Responsabilidad Fiscal, que crea un nuevo régimen fiscal de largo alcance para todos los niveles de gobierno. En el caso de los subnacionales, consolida y completa las reglas para el endeudamiento (inclusive la prohibición de préstamos intergubernamentales) y los estándares de eficiencia fiscal (en especial estos últimos), basándose en el Programa de Apoyo Financiero de 1997. Unifica los estándares contables en todos los niveles de gobierno. Colombia 1986 • Autorización para elección directa de alcaldes (a partir de 1988); aumento significativo en las transferencias automáticas de ingresos para los municipios. 1991 • La Constitución Nacional engloba la descentralización como principio de organización, establece elecciones directas de gobernadores departamentales y metas de descentralización para servicios de salud, educación y vivienda; aumenta en forma sustancial el monto de las transferencias automáticas de ingresos para departamentos y municipios y las simplifica. 1993 • La ley de Asignación de Responsabilidades y Recursos para educación, servicios de salud y vivienda (implementación de la Constitución de 1991) exige la descentralización por fases de estos tres sectores y establece un sistema de transferencias sectoriales de asignaciones específicas. (Continúa en la página siguiente) REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 259 (Continuación cuadro 7.3) Año Cambios 1997 • La Ley de Endeudamiento Territorial establece el “sistema de semáforos� para controlar excesos y abusos en el endeudamiento de los gobiernos subnacionales, a la que le sigue una ley de restructuración de deudas subnacionales en 1999. 2000 • Se crean indicadores y puntos de referencia comparativos para la regulación del gasto público de los gobiernos subnacionales cuyo propósito es generar excedentes presupuestarios. 2001 • Consolidación de sistemas de transferencias de ingresos intergubernamentales (incluidos el Situado Fiscal y las Participaciones Municipales) en un solo Sistema General de Participaciones encaminado con mayor fuerza a reducir los desequilibrios horizontales regionales. 2003 • Ley de Responsabilidad Fiscal, que consolida y detalla aún más las provisiones de las leyes de 1997 y 2000 sobre endeudamiento y regulación del gasto público. Fuentes: BID, 1997; encuesta del BID sobre descentralización de 2004; Montero y Samuels, 2004; Tulchin y Selee, 2004; Usaid e ICMA, 2004. Cuadro 7.4 Secuencia de reformas fiscales en países con niveles intermedios de descentralización Año Cambios Bolivia 1987 • Inicio de un proceso sostenido de elecciones municipales directas (autorizadas previamente en 1942, pero interrumpidas cinco años después). 1994–96 • La Ley de Participación Popular y la Ley de Descentralización Administrativa aprueban la definición del concepto territorial de municipalidad (de modo que incluya áreas rurales y urbanas), se duplica la escala de participación de ingresos subnacionales (al 20% de los ingresos compartidos) y se asigna responsabilidad exclusiva a las municipalidades sobre los impuestos a vehículos y a patrimonios, y se establece responsabilidad compartida entre municipios y departamentos para la educación primaria y secundaria y para los hospitales de segundo y tercer nivel. Además, se hace hincapié en la participación de organizaciones de la sociedad civil en las decisiones de asignación, control y monitoreo de las actividades oficiales locales. (Continúa en la página siguiente) 260 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 7.4) Año Cambios 1999 • La Ley de Municipalidades clarifica aún más las responsabilidades municipales. 2000–04 • Se pone en vigencia el Programa de Reajuste Fiscal para las municipalidades, estableciendo objetivos de ajuste fiscal y puntos de referencia comparativos dirigidos a hacer sujetos de crédito a los gobiernos locales, reduciendo ambigüedades en la asignación de responsabilidades entre departamentos y municipios, y fortaleciendo el sistema de transferencias a las municipalidades. Ecuador 1991–96 • Implementación del Programa de Desarrollo Municipal a gran escala, creando nueva cultura de prestación de servicios en los gobiernos locales que utilizan endeudamiento para inversiones en gran escala y formación de capacidad institucional. 1997 • Sanción de la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana, que define servicios elegibles para descentralización a las provincias y municipalidades; la Ley de Participación de Ingresos fija las participaciones subnacionales de los ingresos centrales en el 15% (para obtenerse en forma gradual). 1998 • Se aprueba una nueva Constitución política basada en la Ley de Descentralización de 1997, que establece que todos los servicios públicos, salvo los de defensa, seguridad nacional, política extranjera y política económica, son en principio susceptibles de devolución a los gobiernos subnacionales. 1999 • Se crea la Comisión de Descentralización Nacional, acompañada de un proceso activo de debates sobre descentralización con fuertes enfoques regionalistas. 2000–01 • Se aprueban regulaciones para la Ley de Descentralización definiendo reglas de transacciones y estructura institucional para guiar la transferencia de responsabilidades a los gobiernos subnacionales; se aprueba el Primer Plan Anual de Descentralización; la implementación de la transferencia de responsabilidades se realiza muy lentamente, caso por caso. 2002 • Se aumentan las transferencias subnacionales con una participación del 25% del impuesto nacional a las rentas, definido a voluntad de cada contribuyente; se aprueba la Ley de Responsabilidad Fiscal, Estabilización y Transparencia, que incluye restricciones al endeudamiento subnacional; se crea la Comisión Nacional de Competencias para el arbitraje de procesos de transferencia de responsabilidades. (Continúa en la página siguiente) REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 261 (Continuación cuadro 7.4) Año Cambios 2003–04 • Se reforma la Ley Orgánica de Municipalidades, que enmienda mecanismos tributarios y de ingresos para las municipalidades; se aprueba el Plan Nacional de Descentralización para 2004. México 1980 • Se crea el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (pacto fiscal): los gobiernos estatales renuncian al viejo sistema de participación de ingresos vinculado al impuesto federal sobre las ventas, a cambio de un nuevo sistema vinculado al IVA federal, al impuesto sobre la rentas personales y a las regalías petroleras. 1984 • Enmienda constitucional que fortalece la autonomía fiscal de las municipalidades, oficializando la participación de ingresos a las municipalidades, transfiriendo la responsabilidad de los impuestos a la propiedad y asignando la de servicios públicos para suministro de agua, pavimentación de calles y seguridad pública. 1984–85 • El fin del monopolio político del Partido Revolucionario Institucional (PRI) lleva al establecimiento gradual de elecciones abiertas y competitivas en el ámbito municipal. 1992 • Transferencia de funciones y responsabilidades del gobierno federal a los estados en: educación primaria y secundaria; servicios de salud pública y hospitales; programas de nutrición; infraestructura de carreteras; servicios de agua potable y salubridad. Se crean nuevos sistemas de transferencias intergubernamentales para cubrir costos, que incluyen programas de garantías sectoriales específicas. 1997 • Elección directa del alcalde del Distrito Federal. 1999 • Reforma de la Constitución, que da reconocimiento oficial a las municipalidades como tercer nivel de gobierno. 2000 • Nuevo marco regulador pone en vigencia el control de endeudamiento subnacional. Perú 1965 • Se establece la elección directa de alcaldes (basada en la Constitución de 1933, que facultó a las municipalidades con autoridad sobre el impuesto a la propiedad y sobre el endeudamiento). (Continúa en la página siguiente) 262 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 7.4) Año Cambios 1979 • La nueva Constitución define, en principio, un tercer ámbito de gobierno autónomo y regional. 1981 • Se instituyen las elecciones directas municipales (tras el retorno a la democracia). 1990 • Implementación del nivel regional autónomo de gobierno (creación de 12 regiones que aglomeran los 25 departamentos existentes); se hizo provisión de transferencias graduales a los gobiernos regionales de autoridad tributaria para los impuestos a los ingresos personales y la herencia de propiedades y del sistema de transferencias (inclusive participación automática de ingresos más transferencias sectoriales específicas); una asignación de responsabilidades excesivamente ambiciosa con medidas insuficientes de formación de capacidad y mecanismos fiscales, y reglas operativas inadecuadas dan como resultado una administración cada vez más caótica de los gobiernos regionales. 1992 • La reforma constitucional disuelve las regiones autónomas (sólo reconoce dos ámbitos de gobierno, el central y el municipal). 2001 • La nueva reforma constitucional restablece, en principio, el ámbito regional de gobierno. 2002–03 • La puesta en vigor de una serie de reformas de descentralización tiene como resultado lo siguiente: la creación efectiva de nuevos gobiernos regionales con elección de funcionarios; la clarificación de responsabilidades entre los tres ámbitos de gobierno (que se implementará en forma gradual por fases); la creación de mecanismos de transferencia automática para las regiones (Foncor) y las municipalidades (Foncomún) que se complementarán eventualmente con un fondo para apoyar financiación de inversiones en proyectos (FIDE); la aprobación de medidas de responsabilidad fiscal (limitada) para los gobiernos subnacionales (dentro de la Ley Nacional de Transferencia y Prudencia Fiscal). 2004 • La Ley del Sistema de Acreditaciones fija condiciones para la transferencia de funciones de gasto y recursos a las regiones y municipalidades. (Continúa en la página siguiente) REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 263 (Continuación cuadro 7.4) Año Cambios Venezuela 1989 • Una serie de legislaciones (aceleradas por el Caracazo) autoriza la elección directa de alcaldes y gobernadores, estableciendo procesos de descentralización gradual de responsabilidades del gobierno federal a los estados, caso por caso, a iniciativa de los gobernadores individuales. En la práctica, la descentralización se ha efectuado en forma muy lenta por la inefectividad de los procesos de descentralización: los mecanismos para financiar las nuevas responsabilidades están definidos en forma deficiente y el gobierno central los controla en exceso; los procesos de revisión en el Senado son complicados. Continúa la dependencia del viejo sistema de transferencias de arriba abajo (Situado Fiscal) creado en 1961, que removió la mayor parte de la autoridad tributaria de los gobiernos subnacionales. 1993 • Creación del Ministerio del Estado para la Descentralización (reducido en 1995 a una dependencia del Ministerio del Interior); creación del Fondo Intergubernamental de Descentralización (Fides) para la financiación de proyectos de inversión subnacionales; la participación subnacional del Situado Fiscal aumenta de 15% a 20%; se crea la Asociación de Gobernadores Venezolanos. 1996 • Aprobación de ley que aumenta gradualmente la participación del IVA transferido a los gobiernos subnacionales a través del Fides, la incrementa de 18% a 30% entre 1996 y 2000. Fuentes: BID, 1997; encuesta del BID sobre descentralización de 2004; Montero y Samuels, 2004; Tulchin y Selee, 2004; Usaid e ICMA, 2004. En las secciones siguientes se revisan de manera más sistemática y con mayor detalle los procesos de reformas de descentralización en la región, comparando los cambios ocurridos entre 1996 y 2004 en las cuatro áreas principales de políticas fiscales: asignación del gasto, po- líticas tributarias subnacionales, transferencias intergubernamentales y endeudamiento subnacional. 264 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 7.5 Secuencia de reformas fiscales en países con descentralización limitada o incipiente Año Cambios Chile 1935 • Elección indirecta de alcaldes de municipalidades de tamaño pequeño o mediano (por nombramiento en las cuatro grandes ciudades); débil responsabilidad funcional para las municipalidades; el gobierno central recauda los impuestos municipales (y con frecuencia no los retorna). 1973–89 • El régimen militar disuelve las elecciones municipales. Las municipalidades quedan supeditadas a un nuevo nivel regional de administración oficial. A pesar de fuertes restricciones en la autonomía política de las jurisdicciones subnacionales, se fortalecen las responsabilidades funcionales y los recursos fiscales de las municipalidades y las regiones: en 1979, la Ley de Ingresos Municipales creó el Fondo Común Municipal; se otorgan también a las municipalidades responsabilidades importantes en la administración de los programas de educación primaria y de salud, como también en programas de apoyo de ingresos contra la pobreza (financiados con transferencias de reembolso de costos). El resultado es la profesionalización de los gobiernos locales. 1991–92 • Se propuso la descentralización como piedra angular de la plataforma de reforma estatal del nuevo gobierno democrático, lo que lleva a un prolongado y conflictivo debate sobre las ventajas y desventajas de gobiernos descentralizados más explícitos. Los resultados fueron un paquete de compromisos de reformas exigiendo completa autonomía administrativa formal de las municipalidades y la elección indirecta de alcaldes, el establecimiento de las regiones como nivel intermedio de gobierno formal con elección en forma indirecta de consejos regionales y nombramiento de los intendentes. Se mantienen y refuerzan las características funcionales de descentralización creadas durante el régimen militar. Pero se mantiene atascada la definición de nuevos instrumentos fiscales subnacionales. 1994 • Establecimiento de responsabilidad exclusiva de las municipalidades para la administración de la educación primaria y los servicios de salud. 2000–02 • Se aprueban la Ley de Rentas I y Ley de Rentas II que incluyen importantes provisiones dirigidas a fortalecer el rendimiento tributario municipal. 2001 • Sancionada la reforma electoral que establece la elección directa de alcaldes a partir de 2004. (Continúa en la página siguiente) REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 265 (Continuación cuadro 7.5) Año Cambios Costa Rica 1986–90 • El gobierno de Arias propuso reformas importantes pero no se aprobaron. Esas propuestas incluían la enmienda constitucional para la transferencia automática del 10% del presupuesto nacional a las municipalidades y la creación de la Comisión Consultora sobre Reforma del Estado que proponía elección directa de alcaldes, creación de empresas públicas municipales y establecimiento de código impositivo municipal. 1994–98 • El gobierno de Figueres siguió un camino distinto: se transfirió mayor responsabilidad a la Asamblea Legislativa; en 1995 se transfirió la administración de los impuestos sobre bienes raíces (ISBI) a las municipalidades; pero en 1998 se modificó la ley disminuyendo la tasa impositiva de 0,6% a 0,25%, como resultado de lo cual perdió importancia como fuente de ingresos. 1998–2004 • Transferencia de la participación de los ingresos de impuestos a los combustibles a las municipalidades; aprobada en la Constitución la transferencia automática del 10%. Aprobación del Código Municipal en 1998. Proyecto de ley de transferencia de nuevas responsabilidades a las municipalidades, sometido al Congreso en 2002, donde queda estancado. El Salvador 1984–89 • Primeros pasos para la descentralización en el gobierno de Duarte: elección directa de alcaldes en un 85%; transferencia automática de 1% de los ingresos nacionales. 1988 • Creación del Fodes para financiar proyectos de inversiones municipales (1% de los ingresos nacionales). 1991 • Aprobación del código tributario en 1991 que autoriza a las municipalidades a fijar tarifas por servicios. 1998 • Reforma de la ley del Fodes, aumentando las transferencias a las municipalidades al 6% de los ingresos nacionales (distribuidas entre Fisdl, Isdem y Comures). 1999–2000 • Propuesta de Estrategia de Desarrollo Local Nacional con la coordinación de Fisdl, incluidos esbozos de planes de descentralización sectorial (en especial agua potable, alcantarillado, educación, salud y carreteras) que desembocan en la transferencia de pequeños sistemas de acueducto a 21 municipalidades; desconcentración en educación y salud; transferencia de carreteras terciarias (mandato no financiado) por MOP . (Continúa en la página siguiente) 266 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 7.5) Año Cambios 2003 • Aprobación de propuesta de la Asamblea Legislativa de aumentar las transferencias a las municipalidades beneficiarias del Fodes, de 6% a 8%; vetada por el ejecutivo (argumentando que generaría inestabilidad macroeconómica por no estar vinculada a mayores responsabilidades municipales y considerar que desalentaría la movilización de ingresos de una sola fuente); además, fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema. Guatemala 1956 • Autorización de la Constitución para elección directa de alcaldes. 1982 • El gobierno militar elimina la elección directa de alcaldes. 1985 • La nueva Constitución restablece la elección directa de alcaldes y define una transferencia del 8% de los ingresos corrientes nacionales a las municipalidades (el gobierno sólo empieza a cumplir en los últimos años de la década). Comienzos • Se incrementa la participación de ingresos al 10%. de 1990 1993–94 • Creación de los Fondos de Inversión Social y de Solidaridad para financiar consejos de desarrollo locales regionales; descentralización del impuesto a la propiedad raíz; establecimiento de programas para desconcentrar los servicios de salud y educación. 1996 • Los Acuerdos de Paz conducen a la promoción de mecanismos de participación social local, la creación de la Asociación Municipal y de un nuevo mecanismo de transferencias adicionales (sobrecargo de 1% en el IVA). 1997 • La Ley de Organización Ejecutiva autoriza a los ministerios sectoriales a desarrollar planes de desconcentración). 2000–04 • El gobierno de Portillo reforma el Código Municipal (2002); crea la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, la Descentralización y la Participación Ciudadana (Copre); sanciona la Ley de Descentralización así como su regulación (2002); creación del impuesto compartido Ivapaz (porcentaje del IVA, impuesto a los vehículos e impuesto a derivados del petróleo) a finales de los años noventa como complemento a las transferencias constitucionales; se consolidan y reorganizan en 2001 los Fondos Sociales, después de crecer con rapidez en los últimos años de la década de 1990. (Continúa en la página siguiente) REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 267 (Continuación cuadro 7.5) Año Cambios Uruguay 1918–34 • Período de significativa descentralización política y fiscal para los departamentos (intendencias), que incluye elecciones directas y atribuciones importantes para la tributación. Sin embargo, se culpa a la severa crisis fiscal del país en 1929 de “excesos de descentralización� que recortan el apoyo continuo de estas políticas. 1934-35 • Negación de autoridad a los departamentos para recaudar impuestos y emitir deuda, pero se mantiene la elección de funcionarios locales. Se recentraliza un buen número de servicios agrícolas. 1966 • La reforma constitucional asigna la responsabilidad de la planeación departamental a la agencia central de planeación (OPP). 1973–84 • El gobierno militar disuelve las asambleas departamentales electas democráticamente y despide a los intendentes electos. 1990–2004 • Implementación de una serie de Programas de Desarrollo Municipal con financiación internacional, fortaleciendo gradualmente el marco institucional y financiero en apoyo de la descentralización y vinculando la financiación de las inversiones al logro de metas de desarrollo institucionales de los gobiernos departamentales. 1996 • La enmienda constitucional define el marco institucional para la formulación e implementación de políticas de descentralización, inclusive la designación de la OPP como agencia central principal a cargo de promover y dirigir el proceso de descentralización y la creación de una Comisión Sectorial de Descentralización (que incluye la Asociación de Alcaldes). Se establece la Asociación de Alcaldes como representantes oficiales de los gobiernos departamentales. 1999 • La Ley de Presupuesto Nacional aumenta la participación automática de ingresos y crea un nuevo fondo de inversiones para los departamentos del interior (Fondo de Desarrollo del Interior). Fuentes: BID, 1997; encuesta del BID sobre descentralización de 2004; Montero y Samuels, 2004; Tulchin y Selee, 2004; Usaid e ICMA, 2004. Nota: Comures = Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador; Fisdl = Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, El Salvador; Fodes = Fondo de Desarrollo Económico y Social, El Salvador; Isdem = Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal, El Salvador; Ivapaz = Participación del IVA para las Municipalidades, Guatemala; MOP = Ministerio de Obras Públicas, El Salvador. 268 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Asignaciones de gastos De las cinco áreas principales de políticas de reformas de descentraliza- ción, la que ha presentado mayor actividad de reformas y generado mayor debate en los últimos 10 años ha sido la de asignaciones de gastos. Aun cuando la medida de gastos subnacionales sobre gastos totales del gobier- no (ver el gráfico 7.3) ofrece un sentido del relativo peso fiscal agregado de los distintos niveles de gobierno, no arroja luz sobre cuánta o qué clase de responsabilidad funcional se le asigna actualmente a los gobiernos subnacionales. Dado que nada más mide el gasto general, el aumento puede reflejar incrementos en los gastos subnacionales sin incremento real en la responsabilidad por la prestación de los servicios. Para ayudar a completar el cuadro, el BID construyó un índice de Descentralización de Actividades (IDA) que mide el grado de autonomía de los gobiernos locales e intermedios en la administración de los principales servicios y bienes públicos.7 En el gráfico 7.4 se presenta el promedio regional del IDA para cada uno de los campos de servicio público o actividad de la encuesta, comparando los cambios entre 1996 y 2004 con cambios similares en el período anterior de 10 años (1985-96). El gráfico concuerda con lo que se sabe generalmente sobre descen- tralización en la región. Ha habido dos grandes oleadas de actividad de descentralización sectorial. La primera consistió en un grupo de servicios básicos e infraestructura (manejo de desperdicios sólidos, calles urbanas, transporte urbano y servicios de agua potable y alcantarillado) que son relativamente fáciles de descentralizar, dado que son bienes públicos locales clásicos. En la mayor parte de los países, la responsabilidad de estos sectores ha sido trasladada a los gobiernos locales desde hace va- rias décadas. En el caso del manejo de los desperdicios sólidos y calles urbanas en particular (como se puede ver en el gráfico 7.4), el proceso de descentralización está ahora consolidado en gran parte, sin haber ex- perimentado cambio desde 1996. El transporte urbano y los servicios de agua potable y alcantarillado, aunque ya relativamente descentralizados 7 El índice está compuesto de cuatro dimensiones de descentralización de activida- des, es decir, qué nivel de gobierno está a cargo de: a) decidir la cantidad que se debe gastar en la actividad; b) decidir el uso de los recursos (por ejemplo, gastos recurrentes versus gastos de inversiones); c) la ejecución de la actividad (contra- tación, empleo de personal, desembolsos), y d) la supervisión (estándares y re- gulaciones). El índice varía de 0 a 1, dependiendo del grado de responsabilidad de los gobiernos subnacionales y el utilizado en el gráfico 7.4 es un promedio de los IDA de todos los países de la región. Por consiguiente, un mayor valor puede significar, bien sea que la actividad esté descentralizada en la mayoría de los países o que los gobiernos subnacionales sean más autónomos para cumplir sus responsabilidades. REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 269 Gráfico 7.4 Nivel de la descentralización sectorial, 1985, 1996, 2004 Desperdicios Calles urbanas Transporte urbano Agua potable Educación secundaria Educación primaria Salud Energía eléctrica Vivienda Carreteras interurbanas Hospitales Universidades 1996 Policía 1985 Irrigación Puertos Nutrición Aeropuertos Oleoductos Telecomunicaciones Ferrocarriles 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 Desperdicios Calles urbanas Transporte urbano Agua potable Hospitales Nutrición Salud Carreteras interurbanas Educación secundaria Educación primaria Vivienda Universidades 2004 Energía eléctrica 1996 Policía Irrigación Aeropuertos Puertos Telecomunicaciones Ferrocarriles Oleoductos 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 �ndice de Descentralización de Actividades (IDA) (escala de 0 a 1). Fuente: BID, 1997 y cálculos de los autores basados, en encuesta del BID sobre descentralización de 2004. en 1996, avanzaron significativamente en cuanto a mayor descentrali- zación en los últimos ocho años. Al efectuarse una comparación de los IDA de distintos países en la región, el análisis indica que de los países que se comprometieron acti- vamente en retornar las asignaciones de gasto a los ámbitos inferiores 270 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA del gobierno desde 1996, la mayoría, incluyendo a Argentina, Brasil y Colombia, ya estaba bastante descentralizada. En ese grupo Argentina presentó los mayores cambios y ha habido algún avance en la descentra- lización de los servicios de agua potable en México. Por ejemplo, de 135 ciudades con población de más de 50.000 habitantes, 118 cuentan ahora con autoridades autónomas para esos servicios (Díaz-Cayeros, González y Rojas, 2002). Otros países obtuvieron resultados que indicaron niveles menores de actividad en este campo. La segunda oleada de descentralización la constituye un grupo de sectores (educación, salud pública, carreteras interurbanas, vivienda, servicios de policía, energía eléctrica) que han sido más difíciles de descentralizar. En muchos de estos sectores se requiere una elaborada coordinación entre los distintos ámbitos de gobierno y con proveedores del sector privado o con los sindicatos nacionales, para que los servicios se presten de forma efectiva, lo que hace más controvertido políticamente y más complicado técnicamente transferir mayor responsabilidad a los gobiernos locales o regionales. Esto ha tenido validez en particular en los servicios de educación y salud pública. Los países de régimen federal han hecho más progresos, ya que tienen mayor capacidad de apoyar servicios sociales descentralizados mediante acuerdos complementarios entre los ámbitos locales y regionales. Para el resto de América Latina el proceso ha sido más difícil, especialmente donde es limitado el apoyo del nivel nacional. Como puede observarse en el gráfico 7.4, después de un período de reforma de descentralización significativa en estos sectores entre 1985 y 1996, el progreso se desaceleró en forma considerable en los ocho años siguientes. Así sucedió con la educación, por ejemplo, puesto que países como Argentina, Brasil, Colombia y México ya han alcanzado un nivel significativo de descentralización en este sector, habiendo realizado reformas importantes a principios de los años noventa.8 En estos países, en los años recientes se ha puesto menos atención en profundizar la descentralización sectorial y más en la consolidación de las reformas o en mejorar la calidad de la educación (por ejemplo, reforma de planes de estudios, capacitación y profesionalización de maestros y pruebas nacionales). Brasil en particular pudo consolidar las reformas de descentralización que dieron autonomía significativa a las municipalida- des, especialmente en la educación primaria. Esto, a su vez, le permitió al país centrar la atención en mejorar la calidad de los sistemas educati- vos municipales, algo que era una gran necesidad. En los demás países mencionados, la consolidación de las reformas de descentralización ha seguido absorbiendo la atención de los diseñadores de políticas nacionales durante este período, tras haber experimentado un ajuste institucional 8 Ver el capítulo 12 para un análisis detallado de estas reformas. REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 271 difícil ordenando nuevos papeles y funciones entre los distintos ámbitos de gobierno y otros actores, como los sindicatos de maestros. La ausencia generalizada de cambio en educación entre 1996 y 2004 puede explicarse también por el hecho de que muchos países, como Costa Rica, Guatemala y Honduras, han sido renuentes a hacer cambios significativos hacia la descentralización. Nicaragua constituye una excepción importante, pues allí se le ha dado mayor autonomía en la toma de decisiones a las muni- cipalidades para determinar la forma de emplear los recursos y ajustar los planes de estudio conforme a las realidades locales. Muchos de los conflictos en la descentralización de sectores sociales han provocado resistencia de las partes interesadas. De hecho el segundo mayor obstáculo a la descentralización, señalado por los encuestados, fue la oposición de los sindicatos (ver el gráfico 7.5). Alrededor de una tercera parte de los encuestados respondió que fue el obstáculo más importante para la descentralización, sólo precedido por la falta de recursos. Esto ha ocurrido a menudo en países que iniciaron el proceso de descentralización más tarde, como Ecuador y muchos países centroamericanos. Tampoco los regímenes federales han estado exentos de dichos conflictos. Por ejemplo, la oposición de los sindicatos fue mencionada como el obstáculo número uno en Argentina. Gráfico 7.5 Principales obstáculos para la descentralización, 1996 y 2004 Falta de recursos Resistencia de sindicatos Falta de capacidad Resistencia del gobierno central 2004 Corrupción 1996 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Porcentaje de respuestas Fuentes: BID, 1997 y cálculos de los autores, basados en encuesta del BID sobre descentralización de 2004. Otra dificultad experimentada en muchos países fue que se sanciona- ron reformas que definían categorías amplias de responsabilidades para los ámbitos local y nacional, pero los detalles no fueron especificados 272 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA correctamente, lo que provocó confusión a la hora de asignar respon- sabilidades a los gobiernos locales. Para empeorar las cosas, los reque- rimientos de recursos para las nuevas asignaciones de responsabilidades intergubernamentales se resolvieron también muy a menudo en forma deficiente. Por una parte, como se anota en las siguientes secciones, las transferencias automáticas a los gobiernos subnacionales se aumentan con frecuencia sin especificar claramente las nuevas responsabilidades que deben asumir estos gobiernos a cambio, lo que deriva en que algu- nos gobiernos subnacionales no asuman sus nuevas responsabilidades. Este tema se ha debatido con fuerza en Brasil, Colombia y Ecuador en los últimos 10 años. Por otra parte, puede ocurrir también el problema opuesto de mandatos no financiados. Particularmente en servicios como la educación y la salud, que tienen altos costos de operación y obligaciones contingentes, el gobierno central transfería estos servicios a los gobiernos subnacionales sin transferir también suficientes recursos para cubrir los costos reales. Este tema específico se debatió, por ejemplo, en México en 2006. Ambos temas, demasiada y muy poca financiación, indican que se requiere una planificación y sincronización de las leyes de asignación de recursos y de distribución de responsabilidades. En ocasiones, los ministerios de los gobiernos centrales tampoco han apoyado lo suficiente el trabajo de afinar cada sector. Los tecnócratas del nivel nacional con mucha frecuencia no tienen la descentralización entre sus prioridades, lo que hace difícil obtener un compromiso efectivo de los ministerios sectoriales, a menos que se dé un fuerte mandato del más alto nivel y éste se transmita con claridad al ministerio pertinente. Además, dicho mandato debe sostenerse un buen número de años, hasta que se resuelvan los detalles operativos y financieros entre los distintos ámbitos de gobierno. Esto ha sido un reto en particular para muchos de los países que tienen niveles moderados de descentralización. Por ejemplo, en Ecuador y Perú, sostener un mandato firme lo suficiente para hacer operable la nueva división del trabajo entre los ministerios sectoriales y los gobiernos subnacionales ha sido muy difícil y ha dado como resultado prolongados procesos de descentralización que han tendido a languidecer en el ámbito del gobierno central. No obstante, el nivel de actividad de reformas actualmente en mar- cha en asignaciones de gastos sigue siendo importante. En Ecuador, por medio de un proceso integral orquestado centralmente por el Consejo de Modernización del Estado, los ministerios sectoriales han empeza- do a desarrollar planes de acción individuales de descentralización y desconcentración como base de negociación para la transferencia de responsabilidades con las autoridades municipales y provinciales. Infor- tunadamente, como ya se anotó, la implementación de estas iniciativas de REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 273 descentralización sectorial ha sido difícil.9 Entre 2001 y 2002 Guatemala aprobó reformas de descentralización en gran escala similares por medio de una Ley de Descentralización y un nuevo código municipal que por primera vez traslada la responsabilidad de la educación primaria a las municipalidades. En Chile está en discusión una ley que por primera vez habilita a las municipalidades a crear (o eliminar) puestos y fijar niveles salariales, que son requerimientos importantes para el manejo eficiente de los servicios públicos bajo su responsabilidad. En Nicaragua se desarrollan programas piloto en el gobierno central (el Ministerio de Educación y el Fondo de Inversión Social de Emergencias) para descen- tralizar responsabilidades en la educación primaria y en el manejo de los proyectos de inversión social. En Panamá, donde las municipalidades tienen aún responsabilidades limitadas, una propuesta de legislación le otorgaría la responsabilidad a las municipalidades por el mantenimiento de escuelas, calles y centros de salud. En Perú se sancionó una ley en 2003 que estableció los principios y requisitos que deben cumplir los gobiernos regionales para acreditar el traslado de responsabilidades del gasto que previamente tenía el gobierno nacional. En conclusión, aun cuando muchos países latinoamericanos siguen todavía fuertemente centralizados, la descentralización de los gastos sec- toriales ha avanzado en forma significativa desde 1985. Muchos de los países que iniciaron este proceso a finales de los años ochenta y principios de los noventa siguen afinando la división del trabajo entre los distintos niveles de gobierno. En algunos sectores, en especial educación y salud, se le ha prestado mayor atención a resolver la relación complementaria entre los ámbitos intermedio y local del gobierno. Otros países, por ejem- plo Ecuador y Guatemala, que empezaron a moverse en esta dirección más recientemente, se encuentran en la mitad de la curva de aprendizaje, intentando implementar de manera efectiva los objetivos propuestos en sus reformas. Políticas tributarias subnacionales Aunque la asignación de responsabilidades del gasto al ámbito subnacional sea importante, también es un motivo central de preocupación la forma en que los gobiernos subnacionales financien la prestación de esos servicios. La financiación se realiza de tres maneras: por generación de ingresos 9 Como se mencionó, la implementación del proceso integral ecuatoriano de asig- nación de gastos ha sido lenta y engorrosa, en gran parte por la complejidad del mecanismo y las exigentes demandas organizativas que le impone al aparato oficial del gobierno central con recursos humanos y financieros limitados. 274 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA de fuente propia (tributación), por transferencias intergubernamentales o por endeudamiento (o por una combinación de las tres). En ésta y las próximas dos secciones se hace una revisión del perfil de la región en estos tres campos de políticas, empezando con la tributación subnacional. En la literatura de las finanzas públicas se reconoce generalmente que la generación robusta de ingresos propios a nivel subnacional es un ingrediente fundamental para que una autoridad descentralizada tenga éxito. Mientras más dependan los servicios locales de ingresos generados por la ciudadanía local, con mayor efectividad reflejarán esos servicios las verdaderas preferencias y disposición a pagar de esos ciudadanos. Por el mismo motivo, mientras más dependan los servicios locales de recursos ajenos –por ejemplo, transferencias intergubernametales– es más probable que se desfasen la oferta y la demanda de esos servicios. Idealmente, los servicios locales deben financiarse completamente con ingresos propios para garantizar la responsabilidad local, tanto fiscal como política. En la práctica, se ha probado que esto no es posible en ningún país. No existen impuestos suficientes que se puedan administrar eficientemente en los ámbitos locales o subnacionales de gobierno para financiar las obligaciones de gastos que típicamente se les acaban por asignar en un régimen descentralizado. En un extremo del espectro está la asignación de responsabilidades tributarias de cada nivel, de modo que los gobiernos subnacionales puedan financiar totalmente sus gastos. El otro extremo sería centralizar las res- ponsabilidades tributarias y financiar gastos de bajo nivel completamente mediante transferencias. La mayor parte de los países se encuentran en algún punto intermedio entre estos extremos. En ellos se utilizan las transferencias, hasta cierto grado, porque el gobierno central puede manejar en forma más eficiente las bases tributarias más importantes. Sin embargo, una dependencia excesiva de las transferencias reduce la autonomía fiscal y rompe el vínculo entre los beneficios de los programas y quienes los costean. Esto debilita uno de los objetivos principales de la descentralización, como es el de incrementar la rendición de cuentas de los gobiernos subnacionales frente a sus electores. Además, puede con- ducir a gastos excesivos de los gobiernos subnacionales porque elimina los incentivos para restricciones presupuestarias. En América Latina, la política tributaria subnacional es notable por su ausencia relativa. Con la excepción de Brasil, la mayoría de los países de la región no le han dado prioridad a fortalecer los ingresos de fuente propia subnacionales, prefiriendo en cambio depender de transferencias del gobierno central como fuente principal de ingresos para sus gobier- nos locales e intermedios. Aun así, es interesante que en la región hay importantes antecedentes históricos de tributación local. A finales del siglo XIX y principios del XX, muchos países latinoamericanos permi- REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 275 tieron significativas responsabilidades tributarias a nivel subnacional. Por ejemplo, la Constitución argentina de 1853 le otorgó a las provincias el derecho único de impuestos directos, y en Chile, en 1891, la Ley Municipal le otorgó a las municipalidades control sobre los impuestos a la propiedad, impuestos personales e impuestos al tabaco y las bebidas alcohólicas, y a las industrias y profesiones (Montero y Samuels, 2004, citando a Valenzuela, 1977). Sin embargo, empezando en la década de 1930, esta tendencia se invirtió y, parcialmente como resultado de la Gran Depresión, los gobiernos comenzaron a frenar a las autoridades tributarias subnacionales, como respuesta a las preocupaciones de que los amplios poderes tributarios podrían estar contribuyendo a la inestabilidad macroeconómica.10 La tendencia se reforzó tras la Depresión, con un notable cambio en la región hacia la economía dirigida (estatismo), que abogaba por un papel más fuerte del gobierno central en el manejo de los sectores público y privado. Por último, las innovaciones tecnológicas en procesamiento de datos significaron que para los gobiernos centrales era más fácil recopilar datos que en el pasado sólo se podían obtener a nivel local. Como resultado, fue mucho más eficiente para los gobiernos centrales manejar la recaudación de impuestos en forma centralizada y luego compartir los ingresos con los gobiernos subnacionales. Estos factores llevaron a la adopción de sistemas de transferencias en la mayor parte de los países de la región (siendo Argentina y Colombia ejemplos clásicos). Desde entonces, ha existido una mayor preocupación por las políticas de descentralización del gasto que por la promoción de ingresos a nivel subnacional. En años recientes, cuando la autoridad del gasto se ha expandido entre los gobiernos subnacionales, ha aumentado el interés en fortalecer los sistemas tributarios regionales y locales; pero este interés no ha producido aún iniciativas importantes de reforma, ni mediante la mejor explotación efectiva de las bases impositivas actuales en los go- biernos subnacionales, ni con la expansión creativa de tales bases con el objeto de aumentar así las fuentes de financiamiento propio. Como se confirmó en la encuesta de 2004 del BID, la amplia tendencia en la región para la asignación de impuestos en los últimos 10 años ha sido hacia cambios relativamente menores.11 La mayoría de las reformas 10 Es interesante que se revisara este mismo tema de la autoridad tributaria de nivel local y las preocupaciones sobre inestabilidad macroeconómica en los años ochenta, a raíz de la crisis de la deuda. 11 Debe anotarse que los países que respondieron a la sección de política tributaria de nuestra encuesta de 2004 no fueron, en muchos casos, los mismos de la encuesta de 1996. Aún más, mientras los mayores países de la región estuvieron fuerte- mente representados en la muestra de 1996, los medianos y pequeños estuvieron mejor representados en la de 2004. Debido a que las políticas tributarias subna- cionales de los países grandes con regímenes federales solían ser más elaboradas e 276 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA realizadas se han centrado en sólo un rango estrecho de impuestos, siendo los más comunes los impuestos a la propiedad o a los vehículos, por una variedad de razones. Para empezar, el alcance de la reforma se restringe por el hecho de que sólo un número limitado de impuestos están realmente disponibles al ámbito subnacional. Aunque el tema genera algún debate, los impuestos usualmente considerados apropiados para los gobiernos locales y regionales son aquellos relativamente simples de administrar, que no fomentan competencia entre gobiernos subnacionales y cuyos pa- gos se asocian estrechamente con los beneficios recibidos. Los impuestos más comunes son los tributos locales a la propiedad, a los vehículos, a la transferencia de bienes raíces, tarifas de agua potable y a la industria y el comercio. Infortunadamente, el potencial de generación de ingresos de estos impuestos es limitado, comparado con el potencial de ingresos de los impuestos del gobierno central, como el impuesto al valor agregado (IVA) o el impuesto de renta. Como resultado, los gobiernos subnacionales de muchos países no están en capacidad de recaudar, a través de sus propias fuentes de ingresos, más de una fracción de los recursos necesarios para cubrir sus gastos, forzando así a los gobiernos nacionales a cerrar la brecha con las transferencias.12 Los impuestos gravados por el gobierno central incluyen usualmente, entre otros, los fundamentados en bases impositivas móviles (para evitar competencia tributaria), los que implican redistribución (para evitar desequilibrios horizontales), los sujetos a economías de escala y los que incluyen a personas de otras jurisdicciones. La dicotomía se ha reforzado con la resistencia de las autoridades del gobierno central en muchos países a otorgar facultades tributarias significativas a las subnacionales. Además del temor a ceder importantes fuentes de ingreso a los niveles inferiores de gobierno, temen la creación de competencia tributaria entre diferentes estados o municipalidades, o agravar problemas de desigualdades regionales entre regiones con bases tributarias locales fuertes y débiles. Esto se complica todavía más con la preocupación que tienen las autoridades centrales sobre la débil capa- cidad institucional de la mayoría de los gobiernos locales en materia de administración de impuestos. importantes que las de países más pequeños con regímenes unitarios, el análisis comparativo entre ambas encuestas sólo revela tendencias amplias en vez de comparaciones exactas. 12 En BID (1997) se midió la brecha, o razón, entre ingresos de fuente propia y ne- cesidades totales de gasto, conocida como desequilibrio vertical. En promedio, el desequilibrio vertical de la región (total de transferencias intergubernamen- tales sobre total de ingresos subnacionales) fue equivalente al 52%, 10 puntos porcentuales mayor que el mismo promedio para los países de la OCDE. Pero se debe anotar, con todo, que las variaciones entre los países de la región fueron sustanciales, yendo de más de 80% en El Salvador, Trinidad y Tobago y Venezue- la a menos de 25% en Paraguay, Perú y Uruguay. REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 277 En los gráficos 7.6 y 7.7 se muestran los impuestos que se asignaron con mayor frecuencia a los gobiernos subnacionales en 1996 y 2004, en Gráfico 7.6 Impuestos asignados con mayor frecuencia a gobiernos subnacionales 1996 Propiedad Vehículos Industria y comercio Juegos de azar Estampillas Transferencia de propiedad Ventas o IVA Combustibles Regional Local Recursos naturales Regional y local Nómina 0 2 4 6 8 10 12 Número de países 2004 Propiedad Vehículos Industria y comercio Transferencia de propiedad Estampillas Juegos de azar Recursos naturales Ventas o IVA Regional Local Combustibles Regional y local Nómina 0 2 4 6 8 10 12 Número de países Fuentes: BID, 1997; encuesta del BID sobre descentralización de 2004. 278 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA una muestra de 11 países con datos comparables para ambos años. En el primero se indica si, en ambos años, se asignó el impuesto a gobiernos regionales o locales (o ambos). En el gráfico 7.7 se hace distinción entre Gráfico 7.7 Impuestos subnacionales: administración tributaria y responsabilidades de políticas tributarias 1996 Propiedad Vehículos Juegos de azar Transferencia de propiedad Estampillas Ventas o IVA Combustibles Industria y comercio Administración tributaria Políticas tributarias y administración Recursos naturales Nómina 0 2 4 6 8 10 12 Número de países 2004 Propiedad Industria y comercio Vehículos Transferencia de propiedad Estampillas Juegos de azar Recursos naturales Ventas o IVA Administración tributaria Políticas tributarias y administración Combustibles Nómina 0 2 4 6 8 10 12 Número de países Fuentes: BID, 1997 y cálculos de los autores, basados en encuesta del BID sobre descentralización de 2004. REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 279 los impuestos sobre los cuales los gobiernos subnacionales sólo tienen un poder administrativo limitado y aquellos donde dichos gobiernos tienen algún control en la política tributaria, como poder fijar la tasa impositiva o definir la base impositiva. Como en 1996, el impuesto de mayor asignación en 2004 a los go- biernos subnacionales fue el impuesto a la propiedad. Los 11 países de la muestra asignaron este impuesto a gobiernos regionales o locales, y en casi todos los casos a las autoridades municipales; en poco más de la mitad de estos países, los gobiernos locales o regionales son responsables tanto de la administración como de las decisiones de políticas tributa- rias. La falta de movilidad de su base impositiva, combinada con su alta visibilidad para la ciudadanía local, hacen del impuesto a la propiedad uno de los más apropiados para los gobiernos locales, lo que permite una mayor rendición de cuentas entre los contribuyentes y el gobierno. Al mismo tiempo, sin embargo, la alta visibilidad de este impuesto sig- nifica que tiene mayor probabilidad de generar resistencia política; más aún, el impuesto a la propiedad es difícil de administrar, lo que lo hace sensible a la debilidad de la capacidad institucional. No sorprende que en la mayoría de países de la región, los sistemas de impuestos a la pro- piedad operen con mecanismos ineficientes de recaudación y catastros seriamente desactualizados, lo que produce ingresos efectivos muy por debajo de los potenciales. El segundo y tercer impuesto de mayor asignación a gobiernos subna- cionales fueron, tanto en 1996 como en 2004, el de automóviles y el de industria y comercio. El número de países que asignó ambos impuestos a gobiernos subnacionales ha crecido, aplicándose el de vehículos ahora en más del 90% de los países. A semejanza de los impuestos a la propiedad, el de vehículos motorizados funciona bien a nivel local; su alta visibilidad facilita el establecimiento de una clara rendición de cuentas entre los contribuyentes (conductores que utilizan las carreteras) y la prestación de servicios oficiales (infraestructura vial). Sin embargo, el mayor uso de los impuestos de industria y comercio por parte de los gobiernos subnaciona- les, aunque predecible, no necesariamente es una tendencia positiva. Las autoridades locales y regionales gustan de confiar en este impuesto por su facilidad de recaudación y relativamente baja visibilidad política. Sin embargo, con frecuencia omiten el impacto negativo que este impuesto tiene en las economías locales, actuando como desincentivo para los negocios, que de otra forma podrían estar interesados en localizarse en la región. Los otros dos cambios dignos de anotar durante este período son el mayor uso de los impuestos a la transferencia de propiedades –una tendencia positiva dada la asociación natural con el impuesto regular a la propiedad– y, de manera interesante, la significativa caída en el uso de impuestos a los juegos de azar en los gobiernos subnacionales. Dos 280 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA impuestos que continúan siendo subutilizados a nivel subnacional son el impuesto a los combustibles y el impuesto local a la renta. No causa sorpresa que entre los países que han otorgado mayor auto- ridad tributaria a los niveles inferiores de gobierno estén Argentina, Brasil y Colombia. En efecto, Brasil ha sido uno de los países más proactivos en este campo. Aun cuando la Constitución brasileña de 1988 aumentó las transferencias, también fortaleció en forma significativa la autoridad tributaria subnacional. De hecho, Brasil es el único país de América Latina que tiene un IVA subnacional, lo que lo convierte en uno de los países más descentralizados del mundo y, aunque este impuesto no ha dejado de causar controversia,13 constituye una importante fuente de ingresos propios para los estados, 25% de los cuales se comparte con las municipa- lidades. En la actualidad, los gobiernos subnacionales recaudan el 32% de los impuestos del país (Souza, 2004). Chile ha estado experimentando un proceso de municipalización asignando mayor participación de impuestos y gastos a nivel local; la participación tributaria subnacional aumentó de 7,2% del ingreso tributario total en 1990 a 8,6% en 2000. Además, el país tiene dos nuevas leyes tributarias (la Ley de Rentas I en 2000 y la Ley de Rentas II en 2002) cuyo propósito es apoyar la recaudación tributaria municipal. Otros países también han progresado, aunque con fuentes más con- vencionales de ingresos tributarios. En Colombia se ha logrado un avance significativo en el aumento de los ingresos tributarios municipales, que han subido de 0,8% del PIB en 1990 a 1,9% en 2000 (Wiesner, 2003). Entre los países de Centroamérica siguen existiendo grandes diferencias entre las obligaciones del gasto y las fuentes tributarias de los gobiernos municipales, si bien se ha logrado progreso significativo en años recientes. El Salvador instituyó impuestos a la nómina a nivel local y estaban en marcha discusiones en 2005 sobre una posible reforma de impuestos mu- nicipales, en especial a la propiedad. En Guatemala, estuvo en discusión un proyecto de ley del código impositivo con el que se modernizarían los impuestos municipales a las actividades económicas y también está en consideración la transferencia de regalías a los gobiernos subnacionales. En Nicaragua, la brecha fiscal entre la autoridad tributaria y la genera- ción de ingresos por fuente propia ha sido particularmente grande, y ha forzado a las municipalidades a racionar los recursos. Sin embargo, el panorama ha empezado a mejorar con una importante Ley de Solvencia Municipal, sancionada en 2003, que autoriza a los gobiernos municipa- les a gravar con impuestos los activos fijos y las ventas; dos proyectos de ley están también en consideración con el propósito de mejorar el 13 Pues ha causado problemas, como distorsiones en la carga impositiva y dificulta- des en su administración. REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 281 recaudo tributario en el nivel local y uniformar los procedimientos de tributación. Por último, en Panamá está en discusión la transferencia a las municipalidades del recaudo de impuestos a la propiedad. Transferencias intergubernamentales Con pocas excepciones, los gobiernos locales suelen confiar más en las transferencias intergubernamentales que en la tributación local para abordar las necesidades de recursos que enfrentan. Como ya se dijo, en dos de los tres países con mayores índices de descentralización del gasto, Argentina y Brasil, los ambiciosos sistemas de participación de ingresos (el Régimen Federal de Coparticipación, los Fundos de Participaçao Estadual e Municipal y el Situado Fiscal) fueron creados desde los de- cenios de 1930 y 1940 para financiar los crecientes requerimientos de gasto de los gobiernos subnacionales. En los demás países de la región, empezaron a funcionar sistemas similares de participación de ingresos en los años sesenta (Situado Fiscal en Colombia y Venezuela) o, con mayor frecuencia, a finales de los ochenta o noventa (Bolivia, Ecuador, Guatemala y México). Los sistemas de transferencias intergubernamentales se crean normal- mente con dos objetivos centrales: a) reducir los desequilibrios fiscales verticales entre los gobiernos subnacionales, o b) reducir las desigual- dades regionales (desequilibrios horizontales) entre jurisdicciones ricas y pobres (o en ambas). Puesto que los dos tipos de desequilibrio fiscal existen en todos los países en mayor o menor medida, las transferencias constituyen un instrumento de política fiscal indispensable en un régimen descentralizado. El desafío para los diseñadores de políticas es cómo crear sistemas de transferencias que cumplan estos objetivos con efectividad y al mismo tiempo minimizar las distorsiones que puedan crear. Aun cuando existan muchas clases de transferencias, entre las que están las determinadas por una participación específica en los ingresos nacionales, las de suma fija, o las ad hoc año a año, las más comunes en la región son aquellas determinadas como proporción de los ingresos tributarios, que pueden basarse en fórmulas o ser discrecionales, y son de particular importancia en Argentina, Brasil, Colombia y Venezuela. No obstante, estos sistemas tienen un buen número de complicaciones, a saber: a) el problema de los recursos comunes, donde los gobiernos subnacionales no tienen incentivos para colaborar en la recaudación de los impuestos compartidos; b) distorsiones en la prestación de servicios locales a partir de cuotas de gastos sectoriales algunas veces impuestas por las reglas de transferencia del gobierno central; c) reducción de la capacidad del gobierno central para efectuar ajustes fiscales durante crisis 282 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA económicas;14 y d) la inestabilidad de ingresos que imponen las trans- ferencias a los gobiernos subnacionales cuando sus gastos permanecen relativamente fijos. Otra distorsión potencial importante, producto de las transferencias, es el riesgo de que los gobiernos subnacionales caigan en la pereza fiscal y descuiden sus propios recursos locales para la generación de ingresos, prefiriendo presionar al gobierno central por transferencias adicionales en lugar de dedicarse a la labor políticamente arriesgada de conseguir o mejorar la recaudación tributaria local. Esto lo empeora el problema de las operaciones de rescate –el hecho de que los gobiernos centrales con mucha frecuencia rescaten a las jurisdicciones que tienen deficiencias financieras con apropiaciones de transferencias especiales– lo que estimula el gasto indisciplinado y excesivo en los gobiernos subnacionales. Aun en países como México, donde los sistemas de transferencia son relativa- mente modestos en comparación con los presupuestos oficiales centrales totales,15 el impacto de la pereza fiscal puede ser fuerte: el 90% de los ingresos locales en México proviene comúnmente de las transferencias federales. Es más, en la mayor parte de los países de la región, las tasas de recaudación efectiva para la mayoría de los impuestos locales son en general bajas. Aunque mucho de esto se pueda atribuir a la débil capacidad institucional, es indudable que el problema de la presión tributaria es influido por el mismo incentivo a la pereza fiscal. Un segundo motivo de preocupación importante asociado con las transferencias interguberna- mentales, es la discreción que los gobiernos centrales tengan en el manejo de los sistemas de transferencia. El consenso básico en la literatura de finanzas públicas es que los gobiernos subnacionales se desempeñarán con más eficiencia si se les distribuyen las transferencias en forma no discrecional (esto es, automáticamente, con base en criterios transparentes basados en fórmulas) y si la cantidad y fuente de financiación asignada a una transferencia dada tampoco es discrecional (o sea, predeterminadas, ya sea mediante fórmulas o una cantidad fija). Con base en estos criterios, se puede medir la discreción en el sistema de transferencia de distintos países por medio de un índice de dos dimensiones: a) cómo se determina 14 Puesto que los ingresos se comparten, cualquier aumento en los impuestos tie- ne un efecto menguado sobre la situación fiscal del gobierno central, al mismo tiempo que estimula el gasto de los gobiernos subnacionales cuando se necesita- ría ajuste fiscal. 15 Las transferencias a los gobiernos subnacionales representan sólo 7,9% de los gastos corrientes del gobierno central en México, en comparación con 39,6% en Argentina y 31,6% en Colombia (Finot, 2004). REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 283 la cantidad total de transferencia, y b) cómo se distribuyen los fondos entre los diferentes gobiernos regionales y locales.16 Al aplicar medidas del índice de Discrecionalidad de Transferencias a 13 países con datos comparables entre 1996 y 2004, surge una tendencia hacia la menor discreción en las políticas de transferencias interguber- namentales de esos países. Desde 1996, cuatro países –Bolivia, Ecuador, El Salvador y Perú– han pasado en forma perceptible hacia políticas de transferencia más automáticas, basadas en fórmulas, tanto para determi- nar la cantidad de las transferencias como para distribuir los fondos a los gobiernos subnacionales. En Perú, este cambio es resultado de criterios basados en fórmulas que se aplicaron después de 1996 a dos importantes programas de transferencia, el fondo de alivio de la pobreza Vaso de Leche, administrado por los gobiernos locales, y el Fondo Común Municipal. Sin embargo, como el mecanismo principal de transferencias subnacionales de Perú, los Fondos Ordinarios para Gobiernos Regionales, sigue siendo 16 El índice de Discrecionalidad de Transferencias es un promedio ponderado com- puesto del grado de discrecionalidad de cada una de las transferencias del nivel central a los gobiernos subnacionales de un país dado. El índice varía entre 0 y 2, donde 0 representa el nivel mínimo de discreción y 2 el máximo. Para computar el índice, se cruzaron dos tipos de criterios de decisión en el gráfico: criterios empleados para determinar la cantidad de una transferencia dada y criterios empleados para determinar la distribución de la transferencia entre las jurisdicciones. Cada uno de ellos se representa en un eje separado del gráfico. El primero se calculó de la siguiente manera: si la cantidad de la transferencia es: a) un porcentaje preestablecido de los ingresos nacionales o de un impuesto nacional específico: 0 puntos; b) un monto fijo definido por la ley: 0 puntos; c) un reembolso de gastos subnacionales aprobados: 1 punto; d) una cantidad ad hoc: 2 puntos. A su vez, el segundo criterio se calculó así: si los fondos de transferencia se distribuyen: a) como función directa de los ingresos recaudados en la jurisdicción de origen: 0 puntos; b) según criterios menos explícitos y ob- jetivos: 1 punto; c) sin criterios explícitos, a discreción del gobierno central: 2 puntos. Luego se invirtieron los resultados y se dividieron entre 2 para hacerlos compatibles con el índice de Madurez de Descentralización (IMD), de manera que el rango final variara de 0 a 1, correspondiendo el 0 a mayoritariamente discrecional y 1 a mayoritariamente automático en cantidad y distribución. La autonomía de endeudamiento se calculó de la siguiente forma: a) se calificó con 0,75 si el país no tenía autonomía en el nivel subnacional (si el país tenía autonomía en un nivel de gobierno subnacional, pero no en el otro, entonces se calificó con 0,75 al nivel que no tenía endeudamiento, que luego se promedió con la calificación para el nivel que sí tenía); b) se calificó con 1 punto si el país tenía endeudamiento subnacional y límites a la cantidad de deuda permitida al nivel subnacional; y por último, c) se calificó con 1 punto si el endeudamiento subnacional requería autorización del gobierno central o de la rama legislativa. La participación política se estableció con: a) un punto si el país tenía elecciones locales; b) un punto por elecciones locales directas; c) un punto por elecciones regionales, y d) un punto por elecciones regionales directas. 284 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA financiado y distribuido de forma discrecional, el índice general de dis- crecionalidad para el país sigue relativamente alto. Otros países en los que se ha reducido la discrecionalidad son Colombia y Costa Rica. Autonomía de endeudamiento subnacional y responsabilidad fiscal Como ya se anotó, la encuesta regional mostró que las políticas de en- deudamiento subnacional han atraído mayor atención desde mediados de los años noventa. Esa mayor atención se ha dado en respuesta directa a las crisis fiscales experimentadas en toda la región durante la década y la percepción de muchos diseñadores de políticas macroeconómicas de que una política de endeudamiento subnacional exageradamente liberal en muchos países estaba contribuyendo a la inestabilidad macroeconómica nacional. Empezando en la segunda mitad de esa década con Brasil y Co- lombia (los dos primeros países de la región en tener serios problemas de endeudamiento subnacional excesivo, pronto seguidos por otros países con niveles intermedios de descentralización –Bolivia, Ecuador y Perú–), se ha realizado un buen número de reformas en la región dirigidas a controlar la autonomía de endeudamiento y aumentar la responsabilidad fiscal de los gobiernos subnacionales.17 El cuadro 7.6 presenta los cambios en la política de endeudamiento subnacional que se han dado en varios países de la región entre 1996 y 2004, utilizando cuatro clases de restricciones aplicadas comúnmente a los gobiernos subnacionales: a) prohibición total de endeudamiento, b) endeudamiento condicionado al consentimiento del gobierno central, c) limitaciones al uso de los fondos prestados (por ejemplo, sólo para inversiones), y d) límites cuantitativos a la cantidad de endeuda- miento permitida al gobierno subnacional. Como puede verse a partir del cuadro 7.6, tanto el número de países que impusieron restricciones como el número de restricciones en la mayoría de los países, han aumentado. Los líderes en esta tendencia de reformas han sido Brasil y Colombia. Respondiendo al endeudamiento cada vez más fuera de control de sus gobiernos subnacionales, a mediados de los años noventa ambos países empezaron a aplicar gradualmente los frenos a las prácticas de endeuda- miento de sus gobiernos locales y regionales con una serie de reformas parciales. Brasil empezó con la creación del sistema de Cadin (Cadastro Informativo de Créditos Não-Quitados Com o Setor Público Federa, o Lista de Montos Vencidos con el Sector Público Federal) en 1995, que obligó a 17 En Chile no hubo necesidad de reformas para el apoyo de restricciones al endeu- damiento, pues se prohibió el endeudamiento subnacional en los años setenta bajo el régimen militar. Cuadro 7.6 Políticas de restricción al endeudamiento por países, 1996 y 2004 Endeudamiento Autorización del gobierno Restricciones al uso de los Restricciones a la subnacional prohibido central requerida fondos prestados cantidad prestada País 1996 2004 1996 2004 1996 2004 1996 2004 Argentina Sí Sí Sí Sí Sí Bahamas Sí Sí Bolivia Sí Sí Sí Sí Sí Brasil Sí Sí Sí Sí Chile Sí Sí Colombia Sí Sí Sí Sí Sí Costa Rica Sí Sí Sí Sí Ecuador Sí Sí Sí Sí El Salvador Sí Sí Guatemala Sí Sí Sí Sí Guyana Sí Sí Sí Sí Sí Sí Honduras Sí Sí Sí Sí Sí Sí Jamaica Sí Sí REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA México Sí Sí Sí Sí Sí Panamá Sí Sí Sí Paraguay Sí Sí Sí Sí Sí Sí Perú Sí Sí Sí Sí Surinam Sí Sí Trinidad y Tobago Sí Sí Sí Sí Sí Sí 285 Fuentes: BID, 1997 y encuesta del BID sobre descentralización de 2004. 286 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA los gobiernos subnacionales a presentar información financiera detallada al gobierno federal cuando su deuda estuviera atrasada; a este sistema le siguió en 1997 el Proes (Plan de Incentivos para la Reducción de la Actividad Bancaria Estatal), con el propósito de abordar las obligaciones financieras de los gobiernos estatales como resultado de la frecuente in- solvencia de los bancos estatales, y el Programa para el Apoyo Financiero y Renegociación de la Deuda de los Gobiernos Estatales, que redefinió y fortaleció las reglas y mecanismos de endeudamiento para los estados, y fortaleció considerablemente el uso de líneas de base estandarizadas de desempeño fiscal. Las reformas iniciales se reunieron bajo el paraguas de una Ley de Responsabilidad Fiscal integral aprobada en 2000. Esta ley, sin precedentes en la región, creó un nuevo régimen fiscal de largo alcance para todos los niveles de gobierno y para los subnacionales en particular, consolidó y refinó las reglas de endeudamiento, incluyendo la prohibición de endeudamiento intergubernamental y la formación de estándares de eficiencia fiscal en el Programa de Apoyo Financiero de 1997. De manera semejante, en Colombia, en 1997 se sancionó una reforma pionera, la Ley de Endeudamiento Territorial –comúnmente conocida como la Ley de Semáforos– que estableció un sistema de seguimiento fiscal y financiero para la evaluación del endeudamiento de los gobiernos subnacionales, condicionando los préstamos de aquellos con “condición de luz roja� al consentimiento previo del Ministerio de Hacienda. Esta ley fue seguida en 1999 y 2000 de una ley de restructuración de deudas subnacionales, que empezó a hacer frente a las serias obligaciones acumu- ladas de los gobiernos subnacionales por las obligaciones de las pensiones de los empleados y la Ley 617 que definió un sistema de indicadores y marcas de referencia para regular los gastos públicos subnacionales con el propósito de generar superávit fiscales. Finalmente, se consolidó el proceso en 2003 con la sanción de la Ley Colombiana de Responsabilidad Fiscal, detallando aún más las provisiones de las leyes de 1997 y 2000. Poco después de las reformas de Brasil y Colombia, otros países siguie- ron el ejemplo con importantes reformas fiscales dirigidas a contener el endeudamiento subnacional. Ecuador y Perú aprobaron leyes nacionales de responsabilidad fiscal en 2002 que incluían importantes regulaciones de primera etapa para el endeudamiento subnacional. Si bien ambos países han avanzado abordando amplias categorías de reforma, no han efectuado seguimiento con programas reguladores más detallados para sistemas contables disciplinados, que soporten el endeudamiento de los gobiernos subnacionales. México, sin embargo, es un caso aparte, pues el gobierno federal introdujo en 2000 un novedoso enfoque de manejo de la deuda subnacional, donde las fuerzas del mercado se utilizan para controlar la deuda subnacional, en vez de aplicar una supervisión directa del gobierno central. Como en muchos otros países de la región, en los REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 287 años noventa el gobierno central liberó de apuros a los gobiernos sub- nacionales endeudados en exceso. Esta cultura de créditos blandos fue reforzada con la intercepción de ingresos locales para asegurar el pago de deudas subnacionales y una regulación bancaria más débil para el endeudamiento subnacional que para los préstamos comerciales. Recono- ciendo las serias distorsiones que generaba esta situación –específicamente créditos excesivos a entidades subnacionales– y el creciente riesgo moral permitido por el gobierno federal, se puso en vigor un nuevo marco de endeudamiento subnacional, el cual incluyó: a) el compromiso de no rescatar a gobiernos estatales ni municipales; b) endurecimiento de las regulaciones del crédito de los bancos privados a los estados (equivalentes a los créditos comerciales), y c) reglas para la divulgación pública de la deuda y de los déficit fiscales de los estados como condición de endeu- damiento con los bancos federales de desarrollo o para autorización federal de préstamos del sector privado. En conclusión, se ha logrado sustancial avance desde mediados de los años noventa en el manejo del endeudamiento subnacional. Se han realizado reformas en muchos países que han mejorado el marco regu- latorio, poniendo en cintura la cultura de créditos subnacionales y, en el proceso, fortaleciendo la disciplina fiscal en los gobiernos estatales y municipales. Medidas de madurez de la descentralización en la región Si se reunieran las tendencias descritas en las secciones anteriores, ¿en qué posición quedaría la región? ¿Es posible tener una idea del avance de la descentralización en cada país? El indicador estándar de descentra- lización del gasto –la relación entre los gastos subnacionales y los gastos nacionales– dice poco sobre la calidad del proceso de descentralización, es decir, qué tan apropiadas son las políticas de descentralización en cada país. Éste es un asunto clave porque la mayor descentralización del gasto en sí misma, si no se continúa y coordina con reformas y acciones en campos complementarios de políticas como la tributación y el endeuda- miento subnacional, puede distorsionar los incentivos de los gobiernos subnacionales para actuar de manera fiscalmente responsable y puede debilitar el vínculo entre las preferencias de los habitantes locales y el acervo de bienes públicos e impuestos. En esta sección se presenta un índice compuesto, el índice de Madurez de Descentralización (IMD), con el que se clasifica a los países no por los montos en que han descentralizado sus gastos, sino por lo apropiadas o efectivas que han sido sus reformas en las cinco áreas clave revisadas 288 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA en el capítulo, a saber: descentralización política, asignación del gasto, tributación subnacional, transferencias intergubernamentales y manejo de la deuda subnacional. Específicamente, se clasifica a los países según cinco logros de reformas, utilizando indicadores que se basan en los datos de las secciones anteriores: • Representación democrática local, medida como un compuesto de cuatro variables ficticias, que indican si se llevan a cabo elecciones democráticas (directas o indirectas) a nivel local o intermedio de gobierno.18 • Asignación efectiva de funciones y responsabilidades en varios niveles de gobierno; indicador compuesto basado en el IDA, que mide el grado en el que cada país ha avanzado en la delegación de responsabilidad de sectores específicos de los gobiernos sub- nacionales, en especial los sectores clave de educación y salud.19 • Fortalecimiento del sistema de tributación subnacional a través de la expansión de la autoridad subnacional sobre los impuestos locales básicos (a la propiedad y a los vehículos) y la expansión creativa de la base impositiva subnacional. El indicador utilizado es una medida compuesta del grado de la autoridad subnacional sobre los impuestos a la propiedad y a los vehículos, y la asignación de los impuestos sobre ventas o ingresos personales (o ambos) en el nivel subnacional (utilizando los datos de los gráficos 7.6 y 7.7).20 • Menor discrecionalidad en los sistemas de transferencia interguber- namentales; corresponde al nivel de discreción en la administración de las transferencias del gobierno central, medido según un índice de discrecionalidad.21 18 La participación política se calculó otorgando 1 punto si el país tenía elecciones locales; 1 punto por elecciones locales directas; 1 punto por elecciones regiona- les, y 1 punto por elecciones regionales directas. 19 La asignación de gastos sectoriales se derivó así: a) si aumentó la descentrali- zación sectorial: 1 punto; b) si el país estaba en gran parte descentralizado al principio, teniendo una puntuación de 0,35 o mayor en el IDA: 1 punto, y c) incluyendo la puntuación del IDA del país en salud y educación primaria y se- cundaria. 20 La autoridad tributaria se calculó así: a) si el nivel local tiene autoridad tributa- ria: 1 punto; b) si la tiene el nivel intermedio: 1 punto; c) si el nivel subnacional tiene responsabilidad de autoridad tributaria por impuestos a la propiedad, in- dustria y comercio, ingresos y ventas: 0,5 puntos por cada uno, y d) si el nivel subnacional tiene responsabilidad por el manejo de esos impuestos: 0,5 puntos por cada uno. 21 Véase la descripción del índice de Discrecionalidad de Transferencias en la nota 16. Para ser compatible con la escala del IMD, se invirtieron los resultados del índice de discrecionalidad y se dividieron entre 2. Como resultado, el rango final de este indicador en el IMD varía de 0 a 1, correspondiendo el 0 al mayo- REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 289 • Formación de una cultura de crédito responsable para el endeu- damiento subnacional; el indicador que se usa es una medida compuesta de varios tipos de restricciones de endeudamiento fijadas para los gobiernos subnacionales (basado en el inventario de reformas del cuadro 7.6).22 Para cada uno de los indicadores se estandarizaron los puntajes en una escala entre 0 y 1 (a mayor puntaje, más efectivas o avanzadas son las políticas en un país dado). El puntaje general de un país, su IMD, se calcula como el promedio de los puntajes individuales para cada uno de los indicadores ajustado por el grado de dispersión de los indicadores, para que obtengan mejor puntuación los países más consistentes en el logro de las cinco áreas (ver el gráfico 7.8).23 Al compararlos con la clasificación de los países por niveles de descentralización del gasto, los resultados del índice producen algunos resultados interesantes. Como es quizás lógico, los países que de acuerdo con el índice muestran el mayor nivel de madurez en sus procesos de reformas de descentralización son Argentina, Brasil y Colombia (todos con puntaje mayor a 0,6), que son también los más descentralizados desde el punto de vista del gasto (cerca del 50% del gasto del gobierno total en los tres países). Sus altos puntajes indican que han realizado muchas de las políticas que contribuyen a una autoridad más efectiva dentro de un marco descentralizado. En particular, los tres países han aprobado leyes de responsabilidad fiscal integrales encaminadas a regular el endeu- damiento subnacional, si bien en Argentina la implementación efectiva de este marco regulador ha sido lenta. Este país mantiene una ventaja sobre Brasil en gran parte como resultado de un nivel significativamente más alto de descentralización de sus servicios públicos (medidos según el IDA) en especial en el sector de la salud y, con menor grado, el de educación. Colombia, a su vez, le sigue a los otros dos países por dos razones: un nivel relativamente limitado de descentralización sectorial (medido según el IDA), en especial en salud y educación, y una política más restrictiva de impuestos subnacionales. Un alto puntaje general en este ritariamente discrecional y el 1 al mayoritariamente automático en cantidad y distribución. 22 La autonomía de endeudamiento se calculó en la siguiente forma: a) se otorgó 0,75 si el país no tenía autonomía de endeudamiento en el nivel subnacional; b) un punto si el país tenía endeudamiento subnacional y límites a la cantidad de deuda autorizada al nivel subnacional, y c) un punto si el endeudamiento subna- cional requería autorización del gobierno central o de la rama legislativa. 23 Así, se calcula el índice como el promedio de los cinco indicadores, menos la mitad de la desviación estándar de los cinco indicadores. Por construcción el índice puede tomar valores nada más entre 0 y 1. 290 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 7.8 Nivel de madurez en los procesos de descentralización en la región versus descentralización del gasto �ndice de madurez de descentralización (escala de 0 a 1) Argentina (AR) Brasil (BR) Colombia (CO) Bolivia (BO) Chile (CH) 2004 1996 Ecuador (EC) Paraguay (PY) Honduras (HO) Perú (PE) Guatemala (GU) Nicaragua (NI) Costa Rica (CR) El Salvador (ES) Panamá (PN) 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 �ndice (escala 0-1) Descentralización del gasto e índice de madurez de descentralización 1,0 �ndice de madurez de descentralización (0-1) AR 0,9 BR 0, 8 0,7 CO 0,6 PY EC CH BO 0,5 HO PE 0,4 NI GU 0,3 CR ES 0,2 PN 0,1 0 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 Gasto subnacional (como porcentaje del gasto nacional) Fuentes: BID, 1997 y encuesta del BID sobre descentralización de 2004. REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 291 índice no significa automáticamente que un país haya superado todas sus deficiencias fiscales intergubernamentales, como lo atestiguan las serias presiones fiscales que padece Argentina por cuenta de los atrasos en la implementación efectiva de sus nuevas leyes de responsabilidad fiscal y la significativa carga que los gobiernos subnacionales siguen imponiéndole al sistema fiscal nacional.24 Los indicadores de políticas capturados por el IMD tienen sólo el propósito de ofrecer una medida aproximada de los avances efectuados en el marco de políticas intergubernamentales de un país. En especial, en el área crítica de políticas de responsabilidad fiscal intergubernamental, el índice no está afinado lo bastante para capturar problemas que pueden aparecer de implementaciones retrasadas o de posibles defectos en el diseño operativo de las reformas. En los países restantes, las clasificaciones del IMD varían de forma bastante notable cuando se las compara con sus respectivas clasificacio- nes de descentralización del gasto. Entre el grupo medio de países en la clasificación del índice (Bolivia, Chile, Ecuador, Honduras, Paraguay y Perú) son dignos de mención los puntajes de Chile, Ecuador y Paraguay pues alcanzan una clasificación considerablemente alta en el IMD por sus niveles de descentralización del gasto, que indican marcos de políticas relativamente bien estructurados. En Chile, los elementos clave de este marco incluyen su sistema descentralizado de prestación de servicios de salud pública y una política fiscalmente conservadora que prohíbe el endeudamiento subnacional. En Paraguay, aunque está aún en una etapa muy temprana de descentralización del gasto, se ha establecido ya un sistema de representación democrática para funcionarios municipales y departamentales, las transferencias intergubernamentales se financian y asignan con base en fórmulas y el endeudamiento subnacional está estrechamente regulado. También dignos de notar en este grupo intermedio de países son los grandes incrementos registrados en el IMD en Ecuador y Perú y, en un menor grado, Bolivia, entre 1996 y 2004, reflejando las agendas de re- forma a gran escala implementadas en los tres países durante ese período. Ecuador experimentó las mayores transformaciones, registrando agudos incrementos en tres de los indicadores clave de reforma. El endeudamien- 24 Los gobiernos subnacionales de Argentina en 2005 fueron responsables de aproximadamente el 21% del total de deuda pública consolidada del país. Sin embargo, la magnitud completa de la carga impuesta por los gobiernos subna- cionales sobre la estabilidad fiscal del país sobrepasa este indicador de deuda; se necesitaría incluir, por ejemplo, la significativa cantidad de deuda del gobierno central acumulada como resultado de anteriores operaciones de rescate de deu- das de los gobiernos provinciales. También debería registrar las transferencias especiales de presupuesto efectuadas a favor de las provincias por el gobierno central para abordar las deficiencias fiscales de las provincias. 292 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA to subnacional, anteriormente sin regulación, se sujetó a un completo paquete de regulaciones básicas bajo una nueva Ley de Responsabilidad Fiscal. En adición, la discreción que antes existía en el sistema de trans- ferencias intergubernamentales fue eliminada y los gastos subnacionales crecieron significativamente como porcentaje de los gastos totales del gobierno –de 8% a 18%– como resultado de la implementación de un gran mecanismo nuevo de participación de ingresos. Además, se efectuaron también pequeñas ganancias al trasladar los servicios públicos básicos a los gobiernos subnacionales. Perú y Bolivia experimentaron también cambios en este período, y en Perú ha sido particularmente ambiciosa la agenda de reformas. Se restablecieron las elecciones democráticas en el ámbito regional y, como en Ecuador, se aprobó una Ley de Responsabilidad Fiscal con un conjunto completo de regulaciones sobre endeudamiento subnacional, en contraste con 1996 cuando no existían regulaciones. Adicionalmente, la discreción en el sistema de transferencias interguber- namentales fue recortada parcialmente, aunque continúa siendo relati- vamente alta. Cabe notar que Bolivia logró el cuarto valor más alto en la muestra de países en 2004, en parte por su relación relativamente alta de gasto subnacional a nacional, pero también porque logró importantes avances en tres áreas de gran importancia: establecimiento de elecciones directas para gobernadores regionales; agudos recortes de discreción en sus reglas de transferencias intergubernamentales, y aprobación de un marco regulador para el endeudamiento subnacional. En el nivel inferior del índice se agrupa una cantidad de países pe- queños (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panamá), la mayoría de los cuales figura también en el extremo inferior de la clasifi- cación de descentralización del gasto. Los puntajes relativamente bajos en el IMD de estos países reflejan el limitado progreso que han logrado en sus marcos de políticas subnacionales e intergubernamentales. Por ejemplo, mientras todos, salvo Panamá,25 han hecho avances importantes en reducir la discrecionalidad en sus sistemas de transferencias interguber- namentales, también han evitado en forma uniforme establecer sistemas políticamente representativos para sus unidades intermedias de gobierno. y aun cuando el endeudamiento municipal esté autorizado en los cinco países, poco progreso se ha logrado con excepción de Guatemala en la definición de marcos reguladores adecuados para el endeudamiento sub- nacional. De manera semejante, los cinco países continúan presentando niveles inusualmente bajos de descentralización sectorial, en particular en los servicios de salud pública y educación, comparados con el resto de la región latinoamericana, así como políticas muy restrictivas de tri- 25 El sistema de transferencias municipales de Panamá sigue siendo en gran parte ad hoc. REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 293 butación subnacional y generación de ingresos, con la parcial excepción de Nicaragua. Conclusiones La región se ha comprometido amplia y profundamente con un modelo de autoridad descentralizada. Dados los relativamente débiles recursos institucionales de la región, sin embargo, y la limitada experiencia de la mayor parte de los países con este modelo de autoridad, no cabe espe- rar marcos intergubernamentales estables en ninguno de los países de la región en el corto o mediano plazo. Aun en países con largo historial de régimen federal, como Argentina, Brasil, México y Venezuela, sólo recientemente se han fijado marcos de autoridad descentralizada con controles y equilibrios apropiados. En los demás países, con regímenes unitarios, y dada la tradición centralista de América Latina, la creación de este nuevo marco tomará mucho más tiempo. Como se ha demostrado en esta revisión comparativa, se ha logrado avanzar mucho en la región. Hay, sin embargo, mucho trabajo por hacer todavía. ¿Cuáles son algunos de los factores que necesitan tener en cuenta los diseñadores de políticas en el camino hacia adelante, para avanzar y aprovechar la experiencia ganada desde los años ochenta? • Asegurar la secuencia apropiada de reformas de descentralización, en particular cuando se consideran las mayores participaciones de ingresos para los gobiernos subnacionales. La experiencia indica que un enfoque gradual e individualizado es usualmente lo me- jor, teniendo cuidado de no apresurar la reforma, en particular en la relación entre las asignaciones de ingresos y gastos. Debe tenerse cuidado especial para evitar profundizar las transferencias subnacionales antes de haberse resuelto adecuadamente las corres- pondientes asignaciones de responsabilidades subnacionales y de que se hayan explotado apropiadamente las fuentes de ingresos propios. Esto, a su vez, apunta a dos áreas de políticas de alta prioridad para el futuro: – Revisar cuidadosamente la asignación intergubernamental de funciones y responsabilidades dentro de los sectores. Los países de mayor avance en la descentralización, que han creado sis- temas de prestación de servicios públicos estables y efectivos, son los mismos que se han tomado el tiempo de resolver cui- dadosamente divisiones de trabajo entre los distintos niveles de gobierno. Todavía hay mucho trabajo para la mayoría de los países de la región, en particular para aquellos que están en las fases iniciales de descentralización. 294 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA – Fortalecer la generación de ingresos de fuente propia de los gobiernos subnacionales. Muchos países de la región luchan actualmente con el estrés fiscal intergubernamental como resultado de una dependencia excesiva de sus gobiernos subna- cionales de las transferencias del gobierno central. En el ámbito nacional esto puede producir rigidez en el planeamiento fiscal y en la elaboración del presupuesto, y en el ámbito subnacional debilita la rendición de cuentas de los gobiernos subnacionales para con sus electores. Para reducir estos problemas se necesi- tarán mayores esfuerzos para fortalecer la legislación tributaria subnacional; diseñar incentivos para la generación de ingresos de fuente propia en los sistemas actuales de transferencias intergubernamentales o en nuevos, e invertir intensamente en fortalecer los sistemas de recaudo de impuestos en el nivel subnacional. • Asegurar apoyo político adecuado para la descentralización. Ase- gurar que cualquier iniciativa de reforma de descentralización propuesta sea una prioridad en todos los niveles de gobierno y entre tantos actores como sea posible. Por ser la descentralización prolongada y de muchas facetas, requiere un sólido y continuo compromiso, en particular cuando los detalles operativos y fi- nancieros se resuelven entre los distintos niveles de gobierno. Esto implica un esfuerzo concertado y continuo de promoción y formación de consenso entre todos los actores vitales, en especial los legisladores y los representantes de la sociedad civil, así como los mismos gobiernos subnacionales y los representantes clave de los ministerios sectoriales pertinentes. Sin dicho soporte, las reformas languidecerán en los ministerios centrales durante años o serán bloqueadas por poderosos grupos de interés. • Invertir en reformas legislativas de alta calidad comprometidas con la definición precisa de los detalles operativos. Es necesario fortale- cer la calidad de las leyes, regulaciones e instituciones responsables de la implementación (y de la resolución de conflictos) asociada con las reformas de descentralización. Con mucha frecuencia las leyes que afectan las políticas intergubernamentales se formulan sin preocupación por las inconsistencias o contradicciones con las leyes existentes. Los países que cuentan con marcos de políticas intergubernamentales más efectivos han aprendido la importancia de afinar los detalles operativos en la formulación de reformas efectivas. A causa de los límites presupuestarios y de conocimiento técnico, se desatiende esto con frecuencia y la consecuencia es un marco de políticas que no puede implementarse. REFORMAS DE DESCENTRALIzACIóN FISCAL y POLíTICA 295 • Invertir en la creación de estándares uniformes (de contabilidad y medidas de desempeño) y sistemas de información (plataformas y organización de datos). Los mecanismos eficientes de coordinación horizontal y vertical entre niveles de gobierno no pueden crearse sin invertir mucho más en sistemas de información uniformes. • Apoyar la formación de capacidad institucional de largo plazo. Asegurarse de que el nivel subnacional tenga la capacidad técnica, gerencial e institucional para manejar las tareas más complejas asociadas con la descentralización fiscal. Por ejemplo, los gobiernos subnacionales deben tener las destrezas necesarias, los arreglos organizacionales, los recursos y los sistemas administrativos (pre- supuestales, de administración tributaria y similares) para cumplir sus mandatos. Es importante que las instituciones públicas sean sólidas y transparentes, pues la descentralización puede agravar la captura del aparato estatal por intereses particulares y el clien- telismo, a los cuales son particularmente propensos los gobiernos subnacionales. Referencias BID (Banco Interamericano de Desarrollo). 1997. América Latina tras una década de reformas: cuáles son los próximos pasos? Informe de Progreso Económico y Social, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C. Díaz-Cayeros, A., J. González y F. Rojas. 2002. “Mexico’s Decentralization at a Cross-Roads�. Documento de trabajo No. 153. Center for Research on Economic Development and Policy Reform, Stanford University, Stanford, CA. Disponible en http://www.scid.stanford.edu/pdf/credpr153.pdf. Eaton, K. 2004. “The Link between Political and Fiscal Decentralization in South America�. En Decentralization and Democracy in Latin America, . P Montero y D. J. Samuels, editores. Notre Dame, en: University of Notre Dame Press. Finot, I. 2004. Descentralización fiscal y transferencias intergubernamentales en América Latina. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifica- ción Económica y Fiscal (Ilpes) y Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las NN.UU. (Cepal). Santiago de Chile, Chile. López Murphy, R. ed. 1995. Fiscal Decentralization in Latin America. Wash- ington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo y Johns Hopkins University Press. Montero, A. y D. Samuels, eds. 2004. Decentralization and Democracy in Latin America. Notre Dame, en: University of Notre Dame Press. 296 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Sánchez T., F. y Catalina Gutiérrez. 1995. “Colombia�. En Fiscal Decentra- lization in Latin America, R. López Murphy, editor. Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo y Johns Hopkins University Press. Souza, C. 2004. “Electoral Coalitions and Hard Budget Constraints in Bra- zilian Status�. Universidad Federal de Bahía, Bahía, Brasil. Tulchin, J. y A. Seele, eds. 2004. Decentralization and Democratic Governan- ce in Latin America. Washington, D.C., Woodrow Wilson International Center for Scholars. Usaid (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) e ICMA (International City and County Management Association). 2004. Trends in Decentralization, Municipal Strengthening and Citizen Partici- pation in Central America, 1995-2003. Country Reports Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua and Panama. Valenzuela, A. 1977. Political Brokers in Chile: Local Government in a Centralizad Polity. Durham, NC, Duke University Press. Wiesner, E. 2003. “Bank Lending for Subnational Development: The Poli- cy and Institutional Challenges�. Banco Interamericano de Desarrollo, Oficina de Evaluación y Supervisión, Washington, D.C. 8 Privatización y regulación en América Latina Alberto Chong y Juan Benavides Durante la mayor parte del siglo xx, los gobiernos latinoamericanos favo­ recieron la propiedad estatal y la administración de empresas en industrias “estratégicas�, basados en la idea de que fallas en el mercado ameritaban dicha decisión. En general, las empresas de propiedad del Estado se de­ sempeñaron, y siguen desempeñándose, en forma deficiente ya que, con pocas excepciones, han demostrado que son despilfarradoras e ineficientes y producen bienes y servicios de baja calidad y alto costo. Protegidas de la competencia, las empresas de propiedad del Estado tenían el mandato implícito o explícito de mantener los precios por debajo del nivel de recu­ peración de costos, lo que acarreaba crecientes pérdidas financieras, que en algunos casos llegaron a ser equivalentes hasta un 5 o 6% del PIB. Estas distorsiones condujeron a operaciones de rescate y presiones fiscales excesivas. Para cubrir las pérdidas de las empresas de propiedad del Estado fue necesario que los gobiernos financiaran mayores déficits fiscales y aumentaran los ingresos tributarios, redujeran el gasto público en otras áreas, o ambas cosas. La financiación de las pérdidas de las em­ presas estatales a través del sistema bancario estatal aumentó los costos de intermediación, redujo el acceso del sector privado al crédito y puso en peligro la viabilidad del sistema financiero en general. Al estar cada vez más restringidos, los gobiernos quedaron también incapacitados para pro­ porcionar capital a dichas empresas estatales, tanto para mantenimiento y reparaciones como para sus necesidades de expansión e inversión. Hacia finales de los años ochenta, este modelo de funcionamiento económico había sufrido un colapso en la mayoría de los países de la región que lo habían aplicado. Coincidiendo con lo anterior, a principios de la década de los noven­ ta, la teoría de incentivos económicos había llegado a su apogeo de tal 298 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA forma que la participación privada llegó a ser vista como particularmente atractiva y, hasta cierto punto, inevitable. En este sentido las regulacio­ nes sobre privatización e incentivos se presentaron esencialmente como herramientas para promover ganancias en la eficiencia y mejorar el equilibrio fiscal. La privatización y la regulación introdujeron fuertes restricciones presupuestarias que forzaron a las empresas estatales a mejorar su de­ sempeño, tanto por la consecuente reducción de costos y mejora en la calidad de los productos, como en la expansión de capacidad productiva, lo cual, a su vez, se tradujo en un incremento directo en el bienestar de los consumidores. Dicho lo anterior, dos elementos prácticos que han limitado la aplicación de estrategias privatizadoras han sido la capacidad institucional y las presiones fiscales: • La capacidad institucional y los correspondientes riesgos asociados no han atraído la inversión privada a algunos sectores o países, lo que se observa con claridad en sectores como el de agua potable y servicios sanitarios, en los que sólo el 11% de las conexiones eran privadas en el 2003. El problema es que el riesgo de expropiación para los socios privados es alto, porque estos servicios típicamente se perciben como un derecho, lo cual abre espacios políticos que pueden ser aprovechados por intereses creados. En general, los riesgos comerciales y políticos son altos debido al descontento con la liberalización y la privatización, tal como lo indican recientes encuestas de opinión (como Latinobarómetro). Aunque se han propuesto muchas hipótesis para explicar este descontento, se adelantan aquí dos posibles explicaciones: a) los altos niveles de desigualdad y derechos de propiedad inequitativamente reparti­ dos destruyen la confianza en las instituciones públicas y en los inversionistas privados; b) el descontento general parece indicar una insatisfacción recurrente con las autoridades, la cual se refleja en el rechazo por los procesos de privatización. • Segundo, las presiones fiscales prevalecieron con frecuencia sobre las consideraciones de eficiencia. Una estrategia común fue que el Estado garantizara concesiones privadas de monopolios legales u oligopolios (sean regionales, de exclusividad a largo plazo, o ambas) en licitaciones organizadas para maximizar los ingresos del gobierno. Un ejemplo de esta práctica es el caso de los teléfonos móviles. Se crearon rentas económicas para luego ser compartidas entre los operadores privados y el Estado, lo que condujo a inefi­ ciencias tales como pérdidas de bienestar a corto plazo directas e indirectas, un desincentivo a la entrada de empresas, y una penetración más lenta de nuevas tecnologías). PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 299 Por el lado positivo, la región latinoamericana fue pionera en atraer participación privada para obras de infraestructura, que representó más o menos la mitad del total de inversiones por US$786.000 millones efectuadas en los países en desarrollo entre 1990 y 2003.1 Chong y Ló­ pez­de­Silanes (2005) muestran que, en términos netos, la privatización y otras formas de participación privada contribuyeron en forma positiva al bienestar. Sin embargo, se aplicó la alternativa privada aun en circunstan­ cias en que (vistas en retrospectiva) la competencia o la regulación inde­ pendiente tuvieron pocas oportunidades de florecer y dar resultados. El optimismo excesivo y la simplificación conceptual dieron como resultado un gran número de disputas ineficientes y rompimientos de contratos que se agravaron por la inexperiencia técnica en el diseño de licitaciones en entornos legales, fiscales e institucionales débiles (ver Guasch, 2004). La participación privada en el gasto en infraestructura, una de las áreas clave de privatización, decayó en forma constante después de 1998 (de US$70.800 millones en 1998 a US$15.700 millones en 2003). Como la inversión pública fue víctima de los ajustes fiscales en muchos países,2 la inversión total en infraestructura cayó fuertemente, a pesar de los enormes requerimientos de infraestructura. En efecto, se necesitarían unos US$117.000 millones anuales (alrededor del 6% del PIB) en gastos de infraestructura para alcanzar el monto equivalente de activos por trabajador en la República de Corea en 2005.3 Hay tres posibles factores que podrían explicar la caída de la inversión privada en infraestructura: a) una disminución de la actividad económica; b) menor rentabilidad de los activos públicos existentes restantes después de haberse privatizado las mejores empresas de propiedad estatal durante los años noventa y, c) el pequeño número de empresas elegibles para privatización, debido a que el sistema judicial no es confiable para hacer respetar los derechos de propiedad de los inversionistas privados. En las primeras tres secciones del presente capítulo se ofrece la base lógica de la privatización, incluyendo una descripción básica del historial de privatización en América Latina y otros lugares, resaltando algunas diferencias muy importantes entre los países de la región. En la sección siguiente se ofrece evidencia empírica del impacto de la privatización en las economías latinoamericanas, seguida por otra sección en la que se 1 Las inversiones en proyectos nuevos representaron el 29% y las concesiones el 17% del valor total de los proyectos de infraestructura por US$374.000 millo­ nes en la región que contaron con participación privada entre 1990 y 2003. El restante 54% fue generado por privatizaciones. 2 En algunos países la contracción de la inversión pública total en infraestructura ha sido mayor que las mejoras en el saldo fiscal (3,08% y 2,8% del PIB, respec­ tivamente, en Brasil; ver Calderón, Easterly y Servén, 2003). 3 Cálculos de los autores a partir de Fay y Morrison (2005). 300 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA discuten los temas de regulación más pertinentes para la región. En la última sección se resume el capítulo y se sacan conclusiones. Razones básicas para la reforma Las ventajas de la competencia y regulación eficaz en relación con la estrategia de propiedad del Estado están ya bien establecidas (Kikeri y Nellis, 2004). En la literatura se hace hincapié en dos razones para explicar el deficiente historial de la propiedad estatal. En primer lugar, el control imperfecto y los deficientes incentivos para los gerentes de las empresas de propiedad del Estado se traducen en un desempeño inferior. Las acciones de la empresa promedio de propiedad del Estado no se ne­ gocian en el mercado de valores y no existe amenaza de que sea tomada, pues el control está en manos del Estado. La disciplina de los acreedores no juega ningún papel, porque la mayor parte de los préstamos de esas empresas son deuda pública y las pérdidas se cubren típicamente con subsidios o transferencias fiscales. Adicionalmente, los consejos directivos rara vez implementan buenas prácticas de gobernabilidad corporativa y la rotación gerencial obedece a fuerzas políticas y no a las del mercado (Vickers y Yarrow, 1998). La segunda corriente en la literatura hace hincapié en los aspectos de economía política de la producción estatal. Dicha corriente resalta el conflicto de intereses inherente en la dirección de las empresas de propiedad del Estado, donde los gerentes buscan maximizar su capital político tomando decisiones ineficientes. Las interferencias políticas en la producción de las empresas producen empleo excesivo, elecciones deficientes de productos y localización e inversiones ineficientes (La Porta y López­de­Silanes, 1999). Las empresas estatales tienen restricciones presupuestales laxas, lo que les permite implementar prácticas deficientes en vista que los gobiernos no desean sufrir el costo político de empresas que entren en quiebra (Sheshinski y López­Calva, 2003). La magnitud de la privatización en el mundo Motivados con la evidencia de fracaso de las empresas de propiedad es­ tatal, los gobiernos de más de 100 países han emprendido programas de privatización desde 1980 (Megginson y Netter, 2001). En todo el mundo, los ingresos anuales de la privatización subieron en forma vertiginosa a finales de los años noventa, llegando a su máximo de más de US$100.000 millones en 1998 (OCDE, 2001). Lógicamente, los países industriales han privatizado con menos vigor que las naciones en desarrollo. Entre 1984 y 1996 la participación de las empresas de propiedad del Estado en PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 301 los países industriales decayó de un máximo de 8,5% a un 5,0% del PIB, mientras que en los países en desarrollo la producción de las empresas de propiedad estatal disminuyó en forma más pronunciada, en particular en América Latina (ver el gráfico 8.1). Según Sheshinski y López­Calva (2003), entre 1980 y 1997 la ac­ tividad de las empresas de propiedad estatal como porcentaje del PIB disminuyó de un 11% al 5% en los países de medianos ingresos y de 15% a 3% en los de bajos ingresos. En los países en desarrollo se han visto también grandes reducciones en el empleo en las empresas de propiedad del Estado. Por su parte, en los países de medianos ingresos el empleo en esas empresas ha disminuido de un máximo de 13% a un 2% del empleo total y en los de bajos ingresos ha caído, de más del 20%, a un 9%. La privatización empezó lentamente, con sólo unas pocas transaccio­ nes por año en la mayor parte de los años del decenio de 1980. El número de transacciones llegó a un máximo a mediados de los años noventa, disminuyendo después de 1997. Entre 1990 y 1999, las privatizaciones llegaron a un monto acumulado de alrededor de US$850.000 millones, creciendo desde US$30.000 millones en 1990 a US$145.000 en 1999. La magnitud de la privatización ha variado a través de las regiones y dentro de ellas. Por ejemplo, en el �frica subsahariana, sólo unos pocos gobiernos adoptaron abiertamente una estrategia explícita de privatiza­ Gráfico 8.1 Actividad económica de empresas de propiedad del Estado 25 20 �frica Porcentaje del PIB 15 10 Asia América Latina 5 Países industriales 0 19 8 19 0 19 1 82 83 19 4 85 86 19 7 19 9 88 79 90 91 92 93 94 95 96 97 8 8 8 8 8 7 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 Fuente: Chong y López­de­Silanes, 2005. 302 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA ción, y por ende el aparato estatal todavía representa más del 15% del PIB en la región.4 Asia es otra región con grandes variaciones; varios países asiáticos no han buscado con consistencia estrategias de privatización. China, por ejemplo, ha seguido un proceso de privatización ad hoc por más de dos décadas y sólo recientemente se ha comprometido a privatizar todas las empresas estatales, salvo las más grandes. En India, donde la privatización no ha figurado de manera prominente hasta ahora, se calcula que el 43% del capital en acciones del país es todavía de propiedad del Estado. Aun después de la crisis asiática de 1997, cuando los fondos de capital privados y los potenciales inversionistas esperaban grandes ventas de empresas estatales a bajos precios, muchos gobiernos de la región todavía se aferraban a sus activos en sectores como el de la energía, las telecomunicaciones, el transporte y la banca (The Economist, 2001). En contraste, tanto las economías en transición como las economías latinoamericanas han estado muy activas en sus respectivos esfuerzos privatizadores. Para facilitar su tránsito a economías de mercado, la mayor parte de esos países lanzaron programas masivos de privatización, que dieron como resultado drásticas reducciones de propiedad estatal. Sin embargo, estos programas han demostrado ser impopulares y en ocasio­ nes han generado acusaciones de corrupción, retrasos deliberados en la implementación de reformas de gobierno corporativo y no han permitido una protección adecuada para los nuevos inversionistas minoritarios. Aun contra el telón de fondo de masivas transformaciones económicas en las economías en transición, el historial de privatización de América Latina es notable. En los años noventa, América Latina representó el 55% de los ingresos totales por privatización del mundo en desarrollo (ver el gráfico 8.2). Sin embargo, no obstante ser la región más activa en la década de 1990, América Latina ha detenido virtualmente su proceso de privati­ zación en años recientes. El ímpetu de la privatización se ha desvanecido también en otras regiones, quedando los gobiernos todavía en propiedad de muchos negocios. De hecho, las empresas de propiedad estatal aún representan más del 20% de la inversión y alrededor de un 5% del empleo formal en el mundo (Kikeri, 1999). Si se mide en forma apropiada, los gobier­ 4 Sin embargo, por la investigación reciente sabemos que el esfuerzo de privati­ zación en �frica puede haberse subestimado en gran medida. Bennell (1997) argumenta que la mayoría de los artículos que tratan sobre la privatización en �frica se han basado en muestras de baja calidad o desactualizadas. Utilizando una encuesta exhaustiva de transacciones de privatización, que abarca 16 años (1980­95) e incluye más de 2.000 privatizaciones, él concluye que los programas de privatización africanos son mayores de lo que se creía previamente y que han aumentado en forma sustancial durante los años noventa. PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 303 Gráfico 8.2 Ingresos provenientes de privatización de los países en desarrollo, 1990­99 180 160 140 1990 −94 120 1995 −99 US$ miles de millones 1990 −99 100 80 60 40 20 0 Asia oriental Asia Europa y América Medio Oriente �frica y Pacífico meridional Asia central Latina y �frica subsahariana y el Caribe septentrional Fuente: Chong y López­de­Silanes, 2005. nos pueden poseer o controlar más de lo que aparece a primera vista. La propiedad oficial de los bancos proporciona un claro ejemplo y los datos para finales de los años noventa indican que después de terminados los programas de privatización bancaria en muchos países, el promedio mundial de propiedad oficial de los 10 bancos principales era todavía de 42%, y del 39% si se excluyen los anteriores o actuales países socialistas (La Porta, López­de­Silanes y Shleifer, 2002). Estos datos sugieren que, aunque la privatización ha disminuido la propiedad oficial, no la ha reducido a niveles insignificantes. Inclusive puede no ser factible privatizar totalmente: las alternativas puramente privada o puramente pública son los extremos de un rango de elecciones que debe contemplarse en la vida real, en especial cuando los proyectos son de gran rentabilidad pero la fuerza de la ley es ineficaz. Entonces la privatización se derrota a sí misma porque los activos de los inversionistas privados probablemente sean expropiados y los riesgos de expropiación son particularmente grandes donde los fondos públicos son en extremo escasos: a mayor rentabilidad de un activo privatizado, mayor será la tentación de un gobierno de tomar sus ganancias. Pueden ser necesarios esquemas de propiedad y herramientas geren­ ciales (variedades del enfoque de asociación público­privada) que repre­ senten segundos o terceros óptimos si se reconoce que las restricciones institucionales no pueden eliminarse en el futuro cercano. Benavides y 304 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Vives (2005) ofrecen una taxonomía de estructuras financieras basadas en la rentabilidad de los proyectos y en las condiciones locales resumidas en dos factores: la credibilidad del espacio fiscal y el imperio de la ley. Además proponen: a) arreglos de beneficios compartidos entre gobiernos e inversionistas privados si un tercer partido no puede hacer valer los derechos de propiedad (por ejemplo, concesiones de vías de peaje); b) uso de asociaciones clásicas público­privadas cuando se pueda materia­ lizar la compensación fiscal de “valor por dinero�, y c) movilización de recursos no monetarios (por ejemplo, derechos de tierras o participación comunitaria) cuando el espacio fiscal sea insuficiente, pero el proyecto sea económicamente promisorio aunque no rentable. Una mirada más cercana a la magnitud de la privatización en América Latina Aun cuando no se dispone de una cuenta precisa, se estima que se han vendido decenas de miles de empresas públicas en todo el mundo. Las principales privatizaciones han ocurrido en el sector infraestructura, prin­ cipalmente telecomunicaciones y energía, seguidas por el sector primario, incluyendo petróleo, minería, agricultura y silvicultura. Es importante destacar que telecomunicaciones representan alrededor del 36% de todos los ingresos provenientes de privatización entre 1990 y 2000, siendo también importantes el sector de energía (16%) y el financiero (15%). En conjunto las empresas de servicios públicos (telecomunicaciones, energía y petróleo y gas) representan un 62% de todos los ingresos, en tanto que las industrias reguladas, como las telecomunicaciones, energía e instituciones financieras, representan un 67% de los mismos. Más aun, si se utiliza una definición más amplia del sector infraestructura, que incluya a las empresas de petróleo y gas, el alcance sería del 68% de los ingresos. Es claro que los gobiernos han vendido principalmente activos básicos de infraestructura industrial y financiera en sus programas de privatización (Megginson, 2005). En general, puede decirse que América Latina acogió la privatización. Es de notar en forma especial el programa de Chile, tanto por haber sido el primero de América Latina como por la privatización de Teléfonos de Chile, en la que se tuvo una gran participación de “Recibos de Depósitos Norteamericanos� (ADRs) dirigidos a inversionistas de Estados Unidos, que abrió el camino para que los países en desarrollo entraran directa­ mente en los mercados de capital internacionales. El programa de México fue de vasto alcance y de un éxito notable en la reducción del papel del Estado en la que previamente había sido considerada como una econo­ mía intervencionista. La Porta y López­de­Silanes (1999) señalan que en PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 305 1982 las empresas mexicanas de propiedad estatal producían el 14% del PIB, recibían transferencias y subsidios netos equivalentes al 12,7% del mismo y representaban el 38% de las inversiones de capital fijo. Para junio de 1992 el gobierno había privatizado 361 de las 1.200 empresas de propiedad del Estado y prácticamente había eliminado los subsidios dirigidos a las empresas estatales (Megginson, 2005). Si bien es cierto que otros países latinoamericanos también ejecutaron grandes programas de privatización, el programa de mayor importancia en la región es el que se llevó a cabo en Brasil, dados el tamaño de su economía y de su programa de privatización, como también el hecho de que el gobierno de Cardoso estuvo en capacidad de vender varias empresas de propiedad estatal muy grandes, como Celebras en 1998 (Megginson, 2005). A pesar de toda la actividad de la región, es importante destacar ciertas diferencias entre países en la magnitud de la privatización. Por ejemplo, países como Ecuador, Nicaragua y Uruguay, realizaron pocas privatizaciones en los años noventa, mientras otros como Argentina, Bolivia, Guyana, Panamá y Perú obtuvieron ingresos por privatización de más de 10% del PIB (ver el gráfico 8.3). La diferencia en la magni­ tud de la privatización entre los países de la región y la gran cantidad de activos en manos del Estado resaltan la importancia de entender el historial de la privatización para así aplicar las lecciones aprendidas a los futuros programas. En América Latina el 75% de los ingresos de privatización ha prove­ nido de servicios públicos y de infraestructura, 11% del sector financiero y el resto de petróleo, gas y manufacturas. Con las privatizaciones de industrias manufactureras se obtuvo alrededor del 16% de los ingresos totales de los países en desarrollo entre 1990 y 1999, de los cuales, en términos regionales, América Latina representó una gran proporción de la actividad de privatización, en especial en términos de ingresos. Ar­ gentina, Brasil, Bolivia, Chile y México vendieron empresas pequeñas y medianas en un principio, pero expandieron sus programas con rapidez incluyendo grandes empresas de infraestructura y energía; las mayores contribuciones en los últimos años provinieron de la venta de empresas de infraestructura y energía en Argentina, Brasil y México. Es interesante que la privatización de empresas manufactureras en América Latina no fuera importante, salvo por algunas viejas industrias consideradas estra­ tégicas, como acero, aluminio y otras (Florio, Carrera y Checchi, 2004). En el gráfico 8.4 se presentan los ingresos mundiales provenientes de privatizaciones por sectores y en el gráfico 8.5 las participaciones de los ingresos en el tiempo. El proceso de privatización en América Latina difiere marcadamente del de otras regiones, como Europa oriental y �frica, y esto subraya el hecho de que los determinantes de la privatización en cada región son 306 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 8.3 Privatización en América Latina, 1990­2000 Paraguay Perú Bolivia Panamá Guyana Argentina El Salvador Brasil Guatemala Belice Venezuela República Dominicana México Jamaica Trinidad y Tobago Chile Nicaragua Honduras Colombia Barbados Ecuador Bahamas Costa Rica Uruguay 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 Ingresos de privatización acumulados como porcentaje del PIB Fuente: Chong y López­de­Silanes, 2005a. Nota: Cálculos efectuados utilizando dólares constantes de 1999. Gráfico 8.4 Ingresos mundiales de privatización por sectores, 1990­2000 6 10 36 Finanzas Telecomunicaciones 16 Transporte Petróleo y gas Energía Otros 17 15 Fuente: Megginson, 2005. PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 307 Gráfico 8.5 Composición sectorial de los ingresos mundiales de privatización, 1990­2000. 160 140 1990 −94 120 1995 −99 1990 −99 US$ miles millones 100 80 60 40 20 0 Infraestructura Manufacturas Sector Servicios Otros primario financieros Fuente: Birdsall y Nellis, 2002. diferentes. La privatización dentro de la región latinoamericana fue diferente en forma muy importante en sus distintos países, reforzando el hecho que los factores económicos no fueron los únicos, y quizás ni siquiera los más importantes, que determinaron las elecciones de políti­ cas de privatización. Como señalan Florio, Carrera y Checchi (2004) la mayor parte de los países latinoamericanos privatizaron las telecomuni­ caciones, electricidad, gas y, en menor grado, servicios de agua potable y sanitarios, pero la privatización de ferrocarriles, aerolíneas, aeropuertos y autopistas fue menos extensa. La privatización de los sectores financiero y productivo no fue tan importante porque la participación privada siempre estuvo presente en esos sectores. Sin embargo, la mayoría de países decidieron retener por lo menos un banco público y la mayoría también retuvo el control de empresas relacionadas con recursos naturales, como las de petróleo, gas y cobre. Por ejemplo, aunque Brasil buscó un programa relativamente grande de privatización, mantuvo la participación estatal en la electricidad, el sector financiero y el petróleo (Chong y López­de­Silanes, 2005). En forma seme­ jante, mientras la mayoría de los países de la región privatizó las empresas de telecomunicaciones, Colombia, Costa Rica y Uruguay no lo hicieron (Chong y López­de­Silanes, 2005; Lora, 2001; Pombo y Ramírez, 2005). En Perú no se incluyeron el transporte, los servicios de saneamiento básico y una gran proporción de agricultura y petróleo (Torero, 2005). Aun Chile retuvo empresas públicas en sectores clave, a saber, cobre, petróleo, bancos, servicios postales, ferrocarriles y puertos (Fischer y Serra, 2002). Argenti­ 308 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA na se destaca por no retener empresas importantes para el Estado con la salvedad de algunos bancos nacionales y provinciales y algunas empresas provinciales de saneamiento básico (Galiano y otros, 2005). En contraste, Uruguay fue el país que menos privatizó en la región y, de hecho, fue el único que no privatizó la electricidad, el petróleo ni las telecomunicacio­ nes, y en el que las privatizaciones se decidieron explícitamente por voto democrático. Ningún otro país ha mostrado esta participación popular en el debate de la privatización (Florio, 2004). La secuencia de privatización fue distinta en los países de la región. Bolivia, Chile, México y Nicaragua privatizaron primero las empresas de propiedad estatal de los sectores competitivos, como manufactura y finan­ zas, y posteriormente los monopolios y empresas de servicios públicos. Argentina, Brasil, Colombia y Perú vendieron ambos tipos de empresas simultáneamente. En Argentina y Bolivia se mantuvo la estructura mono­ polista de algunos sectores, con el fin de maximizar ingresos, inclusive en sectores como el de telecomunicaciones en el que la tecnología permitía mayor competencia (Florio, 2004). Los gobiernos utilizaron distintos métodos para vender las empresas de propiedad del Estado al sector pri­ vado, como ventas totales a través de opciones internacionales abiertas, ofertas públicas de acciones, contratos de concesión, transferencia directa y otros. La intensidad de uso de cada estrategia fue diferente en los distintos países; por ejemplo, Argentina, Chile, México y Perú emplearon ventas directas, pero en Bolivia se utilizaron los esquemas de capitalización con mayor frecuencia. Los contratos de concesión se utilizaron principalmente en los servicios de saneamiento básico, infraestructura de transporte y exploración y producción de petróleo (Florio, 2004). Como argumenta Megginson (2005), las anteriores diferencias sim­ plemente resaltan el hecho que la decisión sobre qué sectores y empresas públicas deben privatizarse es un tema de controversia, especialmente si se parte de un esquema político donde divergen los medios para alcanzar objetivos específicos (Boycko, Shleifer y Vishny, 1996). Un gobierno con fuerte oposición para privatizar típicamente considera que debe actuar con rapidez negociando adecuadamente con los representantes clave de grupos de poder importantes, ya sean las cabezas del partido opositor, los burócratas dentro de los ministerios o los trabajadores y gerentes de las mismas empresas estatales. En teoría, la elección de qué sectores privatizar debe ser sencilla. Algunos sectores como ventas minoristas o industria ligera que operan en mercados competitivos son relativamente fáciles de vender, en tanto otros, en particular la industria pesada y activos de infraestructura, presentan mayor dificultad y demandan una mayor preparación (Megginson, 2005). La dificultad de privatización puede valorarse con base en caracte­ rísticas observables de los sectores, como se muestra en el cuadro 8.1. PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 309 Basado en esta información, Bornstein (1999) argumenta que el comercio minorista, los servicios al consumidor y las industrias de vivienda, operan en sectores que ya son parcialmente privados y se requiere relativamente poca inversión en capital complementario para que los activos estatales sean competitivos. La privatización de estos sectores debe ser atractiva y estar relativamente libre de controversia. Cuando se pasa hacia la parte inferior del cuadro 8.1, se ve que en esos sectores las empresas presentan a los gobiernos mayor dificultad para su venta rápida. La industria ligera puede requerir inversiones sustanciales y quizás inversión extranjera di­ recta para que sea viable económicamente. La industria pesada también requiere inversiones y puede calificarse como “estratégica� y dejarse fuera de los planes de privatización (Meggison, 2005). Ejemplos incluyen el cobre en Chile, la energía en Brasil, el petróleo en Perú y otros. Los secto­ res bancario, de telecomunicaciones y electricidad se enfrentan con retos similares a la industria pesada, con la complicación adicional que en estos casos es también importante tener apoyo de instituciones reguladoras para poder funcionar adecuadamente. La secuencia de privatización en elec­ tricidad difiere según el nivel existente de propiedad pública (municipal, estatal o nacional), la clase predominante de tecnología de generación de energía pública y la manera en que se definen y transfieren los subsidios. En Guatemala y Nicaragua, plantas hidroeléctricas públicas para las que ya se han recuperado los costos (costos hundidos con costos de operación muy bajos) se utilizan para subsidiar el consumo de energía de la mayor parte de la población, lo cual convierte a la generación de energía en un candidato improbable para la privatización, pues los sistemas fiscales de estos países no tienen capacidad de soportar transferencias directas a los clientes. Sin embargo, en estos dos países se privatizó rápidamente a las empresas distribuidoras de energía porque formaban anteriormente parte de una sola empresa distribuidora de propiedad del Estado con cobertura nacional. No obstante, en Colombia, las grandes plantas hidroeléctricas poseídas por el gobierno central estuvieron entre los primeros activos en ser privatizados (por presiones fiscales) mientras la privatización ha sido lenta en el negocio de la distribución porque muchas de las empre­ sas están controladas por gobiernos subnacionales con poco interés en perder control. Historial de privatización En general la evidencia empírica muestra que la privatización conduce no sólo a mayor rentabilidad, sino también a mayor crecimiento de la producción, a mayores beneficios fiscales y a mejoras de calidad y acceso para los pobres. En telecomunicaciones y electricidad, la participación Cuadro 8.1 Características que afectan el alcance y la secuencia de la privatización 310 Característica Pequeña inversión Restructuración Inversión Posiblemente Ya parcialmente de capital sustancial extranjera directa considerada Marco regulador Industria privada requerida necesaria esencial estratégica especial esencial Comercio minorista X X Servicios al consumidor X X Vivienda X X Agricultura X X X Industria ligera X X Industria pesada X X X Banca X X X X Electricidad X X X X Telecomunicaciones X X X X Fuente: Bornstein, 1999. Nota: Una “X� en la casilla denota que la característica influye significativamente en la privatización de las empresas estatales de la industria. EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 311 privada cambió la naturaleza de la prestación de servicios. A principios de 1990, sólo el 3% de los clientes de teléfonos y electricidad eran servidos por empresas privadas; en 2003, la proporción pasó a ser del 86% y el 60% en telecomunicaciones y electricidad, respectivamente. Las telecomunicaciones privadas fueron un éxito al aumentar rápidamente la cobertura, reducir precios e introducir nuevos servicios. Similarmente, en otros sectores de infraestructura, se observó lo siguiente: • En electricidad se materializaron ganancias en eficiencia, aunque distribuidas en forma desigual. Los clientes gozan de una oferta más segura pero las empresas gozan de una participación mayor aun de los beneficios totales. Esto sucede porque las grandes empresas de distribución y transmisión de electricidad tienen mejores habilidades de negociación que las nuevas instituciones reguladoras, y los pequeños mercados de generación han facilitado a las empresas gozar de altos márgenes de precios. • Agua potable y saneamiento básico siguen resistiéndose a la partici­ pación privada. Como se mencionó, sólo el 11% de las conexiones eran privadas en 2003. El riesgo de expropiación de estos servi­ cios es alto para los socios privados, porque se perciben como un derecho y un punto de fácil negociación en política local. • Los resultados en proyectos de transporte son ambiguos. La parti­ cipación privada se limitó a segmentos de redes de vías primarias y algunos puertos y aeropuertos. Existen ejemplos de fracaso, pero una abrumadora evidencia sugie­ re que no son argumento para detener la privatización; estos fracasos pueden entenderse dentro de un marco de economía política. Las raíces del fracaso pueden rastrearse hasta la participación sustancial del Estado en procesos opacos; diseño de contratos no concordante con restriccio­ nes institucionales específicas; cambios en la regulación inadecuados e insuficiente desregulación y reforma de autoridad corporativa, que incrementa el costo del capital y limita la restructuración de la empresa en un entorno competitivo. En un reciente esfuerzo de investigación, Chong y López­de­Silanes (2005)5 muestran que hubo ganancias sustanciales en rentabilidad des­ pués de la privatización, medidas según las relaciones de utilidad neta a ventas y utilidad operativa a ventas (ver el gráfico 8.6). Para los países de su muestra, la mediana de la relación utilidad neta a ventas aumentó 14 puntos porcentuales y la de utilidad operativa a ventas en 12. Las mayores 5 Los países incluidos en el estudio son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colom­ bia, Perú y México. 312 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 8.6 Cambios en la rentabilidad después de la privatización 25 Relación utilidad neta a ventas Relación utilidad operativa a ventas Incremento en puntos porcentuales 20 15 10 5 0 Argentina Bolivia Brasil Chile México Perú Fuente: Chong y López­de­Silanes, 2005. ganancias estuvieron en Perú y Argentina, en donde los cambios en la mediana llegaron a unos 20 puntos porcentuales en cada relación. Brasil presentó las menores ganancias, entre 2 y 5 puntos porcentuales, depen­ diendo de la relación. A diferencia de sus contrapartes en otros países, en Colombia, Costa Rica y Uruguay algunas de las grandes empresas de propiedad estatal eran rentables antes de la privatización. Por ejemplo, los niveles colombianos de rentabilidad relativa se explican en parte por la protectora política industrial implementada por el gobierno durante los años ochenta que, en el caso de las telecomunicaciones, dio como resultado un monopolio público en las llamadas a larga distancia. La principal razón de las ganancias en rentabilidad fue la mejor efi­ ciencia operativa producto de la privatización. Los costos por unidad cayeron considerablemente siendo la mediana de la caída equivalente al 16% para los países con datos disponibles (ver el gráfico 8.7). Las rela­ ciones de ventas a activos muestran una tendencia semejante en cuatro de cinco países. La mediana del aumento en esa relación es 26%, y Perú es el único país con una disminución, de más o menos un 20%, en la relación de ventas a activos porque las empresas de propiedad del Estado privatizadas emprendieron grandes inversiones que sobrepasaron los au­ mentos de producción. Por último, el impacto en la relación de ventas a empleo es dramático, con una mediana de ganancias en este indicador de casi 70%. Chile y México muestran los resultados más impresionantes: sus relaciones de ventas a empleados se duplicaron. El análisis hasta el momento sugiere que las ganancias en rentabilidad de las empresas pri­ PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 313 Gráfico 8.7 Eficiencia operativa después de la privatización 120 100 Costo por unidad Relación de ventas a activos 80 Ventas por empleado Cambio porcentual 60 40 20 0 −20 −40 Bolivia Brasil Chile México Perú Fuente: Chong y López­de­Silanes, 2005. vatizadas resultan principalmente de ganancias en eficiencia y no de otros factores relacionados (despidos, por ejemplo). La mayoría de los países presenta recortes drásticos en empleo y stocks de capital razonablemente consistentes. Quizás el hallazgo de mayor impacto es que el producto de las empresas estatales privatizadas aumentó en forma dramática, a pesar del decreciente empleo y las modestas inversiones. Las mayores ganancias estuvieron en México y Colombia, en los que el producto mediano subió 68% y 59%, respectivamente. El país de menor aumento en el producto fue Brasil, donde las ventas reales aumentaron el 17%. El reto para los gobiernos: la regulación Sin duda, un reto clave para los gobiernos es el desarrollo de un marco regulador apropiado después de la privatización, sobre todo para proveer de servicios básicos a la población más pobre. Con base en la evidencia, un elemento común en muchos ejemplos de privatización fallida es la regulación inadecuada, que lleva a niveles de competencia por debajo del óptimo y permite a los productores apropiarse de rentas que no son compartidas con los consumidores. Aunque la posición clásica de los críticos es argumentar en contra de la privatización adicional, la amplia evidencia empírica muestra que la privatización puede realizarse correc­ tamente y producir ganancias sociales. Dos instancias prominentes demandan un análisis cuidadoso de la regulación en el contexto de un proceso privatizador: los monopolios naturales y oligopolios, y las industrias en las que el gobierno tiene un 314 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA porcentaje alto de la propiedad de los activos, aun en el caso en el que ninguna firma individual tiene poder para controlar el mercado. La ne­ cesidad de una regulación efectiva se debe comprender en el contexto del proceso pos­privatización necesario para evitar abusos producto de una desregulación sin contrapesos que podría poner en riesgos el bienestar social, en particular al permitir ganancias extraordinarias a expensas de los consumidores (Allen y Gale, 1999; Yarrow, 1986). En otras palabras, la competencia y la regulación deben considerarse cuidadosamente como parte del proceso de privatización. En este sentido, Winston (1993) argumenta que con regulación adecuada es posible producir mejoras en eficiencia que beneficien a consumidores y productores. La regulación de sectores oligopólicos se complica por la debilidad de la autoridad reguladora. En dichos sectores, se necesita complementar el esfuerzo re­ gulador con nuevas reglas y requerimientos de divulgación, para mejorar la supervisión y reducir el abuso del poder de mercado. Una regulación efectiva complementa a la privatización de dos ma­ neras. Primero, la competencia elimina a las empresas menos eficientes; el proceso puede tomar mucho tiempo, o no funcionar del todo, si la regulación inhibe la entrada de nuevas empresas o hace que la salida sea muy costosa. Wallsten (2002) efectuó un análisis econométrico de los efectos de la privatización y regulación de las telecomunicaciones en un panel de 30 países en América Latina y �frica; sus resultados muestran que la competencia de operadores móviles y la privatización combinadas con la existencia de un regulador separado se asocian de forma significativa con aumentos en la eficiencia laboral, el número de líneas fijas per cápita y la capacidad de conexión. Una interpretación de sus resultados sugiere que la privatización de industrias oligopólicas sin reforma reguladora concurrente, no necesariamente mejora el bienestar. Chong y Galdo (de próxima publicación) muestran también que los países en los que existía una agencia reguladora antes de la privatización, obtuvieron precios de privatización más altos en la industria de telecomunicaciones. Segundo, un entorno regulador adecuado complementa la privatiza­ ción elevando el costo de la intervención política. Aunque un monopolio ineficiente despilfarre sus ingresos sin poner en peligro su existencia, una empresa ineficiente en una industria competitiva tendría que recibir un subsidio para mantenerse a flote. La introducción de la competencia obliga a los políticos a pagar a las empresas directamente por acciones motivadas políticamente mientras que previamente los costos de estas medidas los absorbía una empresa de propiedad estatal que no tenía que preocuparse por su desempeño en el mercado. Colombia y México ofrecen buenos ejemplos de políticas reguladoras adecuadas que, cuando acompañan a la privatización, pueden usarse como niveladoras para transformar el panorama económico y reducir la interferencia política en la economía. A PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 315 principios de los años noventa, Colombia inició un programa de apertura económica a través de la promoción de la competencia y la desregulación. Como explican Pombo y Ramírez (2005), se concibió la privatización como instrumento para la desregulación económica y la promoción de la competencia. Una década antes México empezó a transformar su economía anteriormente cerrada y caracterizada por controles de capital, regulación de precios, restricciones a la inversión extranjera directa, aranceles altos, cuotas de importación y un gran sector público de propiedad del Estado. Como en Colombia, la privatización a la par con la desregulación jugó un papel clave en el esfuerzo para restructurar la economía y ayudar a las empresas de propiedad estatal privatizadas a ponerse a la altura de sus equivalentes privadas. La regulación adecuada puede imponerse en tres momentos distin­ tos: antes de la privatización, durante ella y después de haberse vendido la empresa. En la literatura técnica sobre el tema se hace énfasis en la importancia de contar con regulación eficiente en una etapa temprana. La regulación antes de la privatización de la industria puede acelerar el proceso privatizador y ayudar a las empresas a venderse a mayores pre­ cios si reduce el riesgo regulador, como argumentan Bortolotti, Fantini y Siniscalco (2001) para el sector de la electricidad. Wallsten (2002) encuentra que los países que establecieron una autoridad reguladora se­ parada para el sector de telecomunicaciones antes de la privatización, no sólo se beneficiaron de mayor inversión y penetración sino que también ganaron con la disposición de los inversionistas a pagar mayor cantidad por las empresas. Sin embargo, no es fácil establecer regulación efectiva antes de la privatización, al menos por tres razones: primera, es proba­ ble que cambios al régimen regulador antes de la privatización causen disminución en los beneficios de las empresas de propiedad estatal, lo que implica mayor necesidad financiera para el gobierno. Segunda, sin la presión de la privatización inminente, la voluntad política de verdadera reforma reguladora puede no materializarse. Por último, los gobiernos con poca experiencia en privatización encuentran difícil realizar reformas reguladoras efectivas antes de la privatización. La regulación en el momento de la privatización resuelve los dos primeros problemas y reduce riesgos. La evidencia muestra que mientras haya un marco regulador adecuado durante la privatización, o antes de ella, tanto los consumidores como el gobierno se benefician del proceso. La falta de capacidades reguladoras en el momento de la privatización, junto con el deseo de maximizar el precio en el momento de la venta, ha llevado a varios gobiernos a posponer una regulación completa y clara. Intentar establecer un marco regulador adecuado después de la privatización puede ser difícil desde una perspectiva de economía política. Dado que la agencia encargada de hacer cumplir y regular 316 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA los contratos es a menudo la misma entidad –o una subordinada– que realizó la privatización, puede haber incentivos para que no se cumplan cabalmente los contratos. Chong y Sánchez (2003) documentan que para un amplio número de concesiones en proyectos de infraestructura, el sector privado tuvo la capacidad de negociar y mantener una regulación protectora después de la privatización debido a la amenaza de quiebra, retiro o deserción de futuros compromisos de inversión, todos los cuales afectan la reputación y credibilidad de los políticos involucrados en la privatización. De acuerdo con la evidencia hallada en Guasch (2001), en los últimos 15 años los contratos de concesión en los países en de­ sarrollo han llevado a menudo a renegociaciones. En América Latina y el Caribe, el 40% de todos los contratos de concesión se renegociaron unos 2,2 años después de haberse firmado. Engel, Fischer y Galetovic (de próxima aparición) argumentan que las negociaciones oportunistas de concesiones son comunes debido al enfoque utilizado de “privatice ahora y regule después�. Los costos excesivos en las concesiones y reglas confusas sobre las contingencias les ofrecen a los propietarios privados la oportunidad de aprovechar y extraer rentas económicas del gobierno. Por último, tratar de alterar en forma sustancial el marco regulador después de la venta también puede ser difícil porque se crean nuevos opositores contra la regulación en el momento de la privatización. A los accionistas y gerentes de las empresas de propiedad estatal privatizadas se unen los trabajadores y aun los consumidores, quienes se podrían beneficiar del statu quo de las regulaciones protectoras de las empresas. Mediante la utilización de una encuesta reciente del Banco Mundial (Wallsten y otros, 2004) sobre diversos aspectos regulatorios en los sec­ tores de telecomunicaciones y electricidad, se construye aquí un índice general de reforma reguladora para América Latina como un intento de medir la magnitud de los esfuerzos reguladores en la pos­privatización en la región. En particular, se centra en leyes recientes y decisiones regulado­ ras en ambos sectores. A cada pregunta de cada categoría se le asigna un valor de 1 cuando la respuesta es consistente con el avance regulador, y un valor de 0 de otro modo. En el anexo 8A se presenta el cuestionario. Por ejemplo, para la pregunta “¿ha sancionado completamente el Parla­ mento leyes marco para el sector de las telecomunicaciones?� se asigna un valor de 1 si la respuesta del encuestado es “sí�, ya que refleja una característica asociada típicamente con un nivel superior de regulación. La encuesta contiene 22 preguntas para empresas de telecomunicaciones y 24 para proveedores de electricidad, divididas en tres amplias categorías, y se resumen en un índice agregado que es la suma simple de los valores 1 asignados a cada pregunta. En los gráficos 8.8 y 8.9 se presentan los resultados comparativos para las telecomunicaciones y la electricidad, respectivamente. El índice muestra hasta qué grado los países fueron PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 317 diligentes en el establecimiento de conjuntos formales de reglas y proce­ dimientos para implementar regulaciones después de la privatización. Gráfico 8.8 �ndice de regulación en el sector de telecomunicaciones Barbados Jamaica República Dominicana Brasil Perú Argentina Colombia Costa Rica Venezuela Bolivia Ecuador México Honduras El Salvador Chile Panamá Belice Guatemala 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 �ndice de regulación de telecomunicaciones (escala de 0 a 20) Fuente: Wallsten y otros, 2004. Nota: un índice mayor indica una mejor calidad del esquema regulatorio del país. Ver anexo 8A. Gráfico 8.9 �ndice de regulación en el sector eléctrico Argentina Costa Rica Panamá República Dominicana Colombia México Nicaragua El Salvador Chile Ecuador 0 5 10 15 20 25 �ndice de regulación de electricidad (escala de 0 a 25) Fuente: Wallsten y otros, 2004. Nota: un índice mayor indica una mejor calidad del esquema regulatorio del país. Ver anexo 8A. 318 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA En el sector telecomunicaciones, la varianza entre el valor máximo del índice (Barbados) y el mínimo (Guatemala) es alta. En general, las reformas en el sector eléctrico no han procedido con tanta rapidez como las reformas en el de telecomunicaciones, razón por la cual se cubre un menor número de países en el gráfico 8.9 que en el 8.8. Argentina presenta el nivel más alto de activismo de emisión de reglamentaciones cuando se usa este índice general, y Ecuador ocupa el último lugar. Por construcción, el índice no mide el desempeño regulador, y su impacto en la calidad del resultado debe examinarse caso por caso. Por ejemplo, Jamaica presenta un alto índice de regulación en telecomunicaciones, pero existió conjun­ tamente durante mucho tiempo un monopolio obligatorio protegido. En 2005, en Argentina funcionaban todavía reglas formales en la regulación de la electricidad que fueron muy alabadas internacionalmente antes de la crisis macroeconómica de 2002, pero medidas posteriores de política y atajos en su aplicación (a los precios, recuperación de costos, creación de empresas públicas con discreción para intervenir en el mercado y nombramientos políticos de los reguladores) las han hecho ineficaces. La efectividad de la regulación no puede valorarse aisladamente y las regulaciones deben verse como un componente de la frontera institu­ cional de posibilidades. Otros componentes pueden incluir organismos antimonopolio, tribunales, el poder ejecutivo, los niveles nacional y local de gobierno, y el ministerio del sector en el caso de los servicios públicos. Países con fuertes regímenes presidenciales son con frecuencia renuen­ tes a otorgar independencia real a un organismo regulador. Además, el organismo está sujeto a reducir la independencia de facto en países en los que los políticos tienen espacio para interferir con decisiones para limitar la autoridad del sistema judicial. Adicionalmente, en los países más pequeños y más pobres, la privatización de un activo puede constituir el evento individual más importante en los negocios del país en varios años, creando el terreno para una estrecha pero indeseable relación bi­ lateral entre el poder ejecutivo y las empresas. En dichos contextos las decisiones del ejecutivo pueden anular las competencias de otras institu­ ciones del sector, forzando a la regulación fuera de la función que debía ejercer. En sectores como los de agua potable y saneamiento básico, que pueden abarcar cientos de empresas aisladas y heterogéneas en el nivel subnacional y en países en los que el problema clave es una insuficiencia de cobertura, se requiere más de un regulador centralizado para lograr resultados sectoriales adecuados. La calidad de la regulación dependerá en gran parte de las decisiones de las autoridades sectoriales y locales. La coordinación de la regulación será importante, en particular con refe­ rencia al crecimiento de nuevas agencias de regulación independientes y semi­independientes en todos los sectores en la región, que aumentaron de 43 en 1979 a 134 en 2002 (Jordana y Levi­Faur, 2005). PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 319 Conclusiones La privatización en América Latina empezó más temprano, se difundió más y con mayor rapidez que en cualquier otra parte del mundo en desarrollo. En la década de 1990, los ingresos acumulados provenientes de la privatización en 18 países latinoamericanos alcanzaron el 6% del PIB. De 1990 a 2001, la inversión privada sólo en infraestructura llegó a US$361.000 millones. Se vendieron más empresas y de mayor tamaño en la región y se obtuvieron más ingresos que en casi cualquier otra región del mundo. Sin embargo, la privatización no ocurrió por igual a lo largo de la región y son muy grandes las diferencias entre países. Los sectores privatizados y el potencial de mayor privatización dependen del país y parecen no estar vinculados a variables puramente económicas, sino a la capacidad institucional y a la fuerza de la ley. Aun así, el historial general de las privatizaciones es positivo y contrasta con la idea corriente de que la privatización es negativa para las sociedades. De hecho, la opinión pública y los diseñadores de políticas en América Latina y otras regiones se han vuelto en contra de la privatización. Los estudios que se revisaron en el presente capítulo no niegan que haya ha­ bido fracasos, pero sí demuestran que aquellos no constituyen la norma. La mayoría de instancias de fracasos se pueden explicar por dos factores. En primer lugar, los procesos opacos con intensa participación del Estado abren las puertas a la corrupción y al comportamiento oportunista. En segundo lugar, un deficiente diseño de contratos y captura reguladora se asocian con una falta de regulación adecuada. En general, un enfoque de economía política explica por qué es difícil efectuar cambios en la regulación después de la privatización y por qué las empresas privatizadas pueden renegociar sus contratos favorablemente. El perfeccionamiento de nuevos marcos reguladores puede tomar tiempo considerable y requerir soluciones transitorias de corto plazo para evitar el regreso a los errores del estatismo e impulsar la iniciativa privada. Las políticas en pro del crecimiento vinculadas con mejoras en el clima de los negocios y la capacidad institucional harán cada vez más factible la opción privada a largo plazo, siempre que se acepte el cabal respeto a los derechos de propiedad de los inversionistas. 320 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Anexo 8A: Cuestionario de índice de regulación 1. Telecomunicaciones Legislación sobre telecomunicaciones ¿Ha sancionado completamente el Parlamento leyes marco para el sector de las telecomunicaciones? 0 No 1 Sí ¿Prohíbe la ley explícitamente a los operadores la emisión de licencias que les permita ofrecer más de un servicio de telecomunicaciones? 0 No 1 Sí ¿Es obligatoria la contabilidad separada para los servicios? 0 No 1 Sí Organismos reguladores ¿Ha empezado a funcionar un organismo regulador separado del servicio y del ministerio de comunicaciones? 0 No 1 Sí ¿Puede el regulador principal obligar a emitir información financiera y de desempeño? 0 No 1 Sí ¿Está disponible públicamente la información financiera y de desempeño? 0 No 1 Sí Al organismo regulador ¿lo encabeza una sola persona o un grupo de personas (por ejemplo, una junta reguladora)? 0 Una 1 Grupo ¿Se nombra al jefe por un período fijo? 0 No 1 Sí ¿Puede el ejecutivo despedir a discreción al regulador? 0 No 1 Sí ¿Puede ser despedido el regulador por conflicto de intereses? 0 No 1 Sí ¿Puede ser despedido el regulador por incompetencia? 0 No 1 Sí ¿Puede ser despedido el regulador por corrupción? 0 No 1 Sí ¿Pueden los consumidores participar en los procedimientos reguladores? 0 No 1 Sí ¿Pueden los competidores participar en los procedimientos reguladores? 0 No 1 Sí ¿Se han creado cuerpos reguladores regionales? 0 No 1 Sí Decisiones reguladoras ¿Están abiertas al público en la práctica las reuniones sobre regulación? 0 Ninguna 1 Todas ¿Se requiere por ley que estén abiertas al público las reuniones sobre regulación? 0 No 1 Sí ¿Están disponibles públicamente las decisiones reguladoras? 0 No 1 Sí ¿Publica el regulador las decisiones en la práctica? 0 No 1 Sí ¿Obliga la ley al regulador a publicar las decisiones? 0 No 1 Sí (Continúa en la página siguiente) PRIVATIZACIÓN Y REGULACIÓN EN AMÉRICA LATINA 321 (Continuación cuadro anexo 8A) ¿Publica el regulador explicaciones de las decisiones en la práctica? 0 No 1 Sí ¿Obliga la ley al regulador a publicar las explicaciones de las decisiones? 0 No 1 Sí 2. Electricidad Legislación sobre electricidad ¿Ha sancionado el Parlamento leyes marco dirigidas a reformar el sector eléctrico? 0 No 1 Sí ¿Prohíbe la ley explícitamente a los operadores la propiedad conjunta de servicios de electricidad (como generación, transmisión, distribución y menoreo o suministro)? 0 No 1 Sí ¿Permite la ley la entrada de nueva propiedad privada de energía? 0 No 1 Sí Organismos reguladores ¿Ha empezado a funcionar un organismo regulador separado del servicio y del ministerio? 0 No 1 Sí Al organismo regulador ¿lo encabeza una sola persona o un grupo de personas (por ejemplo, una junta reguladora)? 0 Una 1 Grupo ¿Se nombra al jefe por un período fijo? 0 No 1 Sí Razones para despedir al jefe o a los comisionados: conflicto de interés. 0 No 1 Sí Razones para despedir al jefe o a los comisionados: incompetencia. 0 No 1 Sí Razones para despedir al jefe o a los comisionados: corrupción. 0 No 1 Sí ¿Están disponibles públicamente los lineamientos de políticas? 0 No 1 Sí ¿Puede el ministro o el presidente dar instrucciones verbales al regulador? 0 No 1 Sí ¿Se han creado organismos reguladores regionales? 0 No 1 Sí Proceso y decisiones reguladoras ¿Puede la agencia obligar a las empresas de servicio a emitir información financiera y de desempeño? 0 No 1 Sí ¿Es auditada por un regulador la información financiera y de desempeño? 0 No 1 Sí ¿Hace disponible públicamente el regulador la información financiera y de desempeño? 0 No 1 Sí ¿Existe un proceso de consultas antes de las decisiones del regulador? 0 No 1 Sí (Continúa en la página siguiente) 322 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro anexo 8A) ¿Tienen derecho grupos de consumidores a participar en los procesos reguladores? 0 No 1 Sí ¿Están abiertas al público en la práctica las reuniones sobre regulación? 0 Ninguna 1 Todas ¿Se requiere por ley que estén abiertas al público las reuniones sobre regulación? 0 No 1 Sí ¿Están disponibles públicamente las decisiones reguladoras? 0 No 1 Sí ¿Obliga la ley al regulador a publicar las decisiones? 0 No 1 Sí ¿Publica el regulador las decisiones en la práctica? 0 No 1 Sí ¿Obliga la ley al regulador a publicar las explicaciones de las decisiones? 0 No 1 Sí ¿Publica el regulador explicaciones de las decisiones en la práctica? 0 No 1 Sí Fuente: Wallsten y otros, 2004. 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El principal determinante del crecimiento de las empresas es el acceso a mercados financieros. En los países donde las restricciones crediticias son más fuertes, ya sea en forma de menor acceso a crédito o un elevado costo del financiamiento, el sector productivo es incapaz de crecer. En los países de América Latina, los sistemas financieros son muy pequeños. En promedio, la relación entre el crédito al sector privado y el PIB, la medida comúnmente utilizada para medir el tamaño de la intermediación financiera, es cercana a 30%, lo cual es menos de la mitad de la relación para los países de Europa occidental (FMI, 2005). La importancia que juega el sistema financiero en el crecimiento ha llevado a diversos analistas a lo largo de la historia a cuestionarse el papel que debe jugar el gobierno en la promoción de su desarrollo y su estabilidad. Desde los primeros trabajos de Arthur Lewis, Alexander Gerschenkron, Gunnar Myrdal y varios otros eminentes economistas del desarrollo que escribieron en los años cincuenta y sesenta, ha exis- tido algún consenso en que el Estado debe jugar un papel primordial en el sector financiero. Mayor desacuerdo entre los economistas gira alrededor de en qué forma debe tener lugar la intervención, esto es, si debería ser directamente a través de la propiedad estatal de bancos de primer o segundo piso (o ambos) y por imposición de topes a las tasas de interés y créditos dirigidos, o indirectamente mediante la provisión de infraestructura básica y regulación para promover el desarrollo de los mercados privados. 326 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Los países latinoamericanos han pasado de un lado a otro de esta controversia. Durante las décadas de 1960 y 1970 predominaron las opiniones sobre intervención directa. A mediados de los años setenta varios países latinoamericanos liberaron abruptamente sus sistemas financieros. En el Cono Sur, tras un impulso inicial en el crédito, las po- líticas financieras de laissez-faire que apoyaban la participación privada sin restricciones en los mercados financieros condujeron a una crisis financiera general a través de toda la región (Díaz-Alejandro, 1985). Entonces los países invirtieron sus estrategias, abandonaron las prácticas de laissez-faire e introdujeron regulaciones y restricciones más estrictas en sus sistemas financieros, que vinieron con una nacionalización de facto del sector bancario y la aplicación generalizada de topes a las tasas de interés y políticas de crédito dirigido. El panorama sobre la intervención estatal en el sector financiero volvió a cambiar en los años noventa. La nueva posición fue que el gobierno no debía dirigir el crédito (ni mediante regulación ni mediante propiedad directa de los bancos) sino que la intervención estatal debía enfocarse en el mejoramiento del marco regulador y la supervisión con el fin de promover sistemas financieros estables, cosa que llevó a la privatización de varios bancos públicos y a la liberación de mercados crediticios (se abolieron o se redujeron en forma sustancial los topes a las tasas de interés y al crédito dirigido y también se redujeron los requisitos de reservas). Las características principales de esta nueva liberalización fueron la par- ticipación extranjera y la implementación de mecanismos de regulación y supervisión diseñados para evitar las crisis que afectaron a la región en los años ochenta. A pesar de estos esfuerzos, el desarrollo financiero durante los años noventa fue débil y para el final de la década, tras una gran crisis de los mercados internacionales de capitales, se deprimió la mayoría de los sistemas financieros, los cuales no pudieron satisfacer las necesidades financieras de muchas empresas. Se han derivado varias lecciones de los fallidos intentos por desarrollar formas adecuadas de intervención estatal en la banca y en la actualidad se implementan muchos enfoques novedosos. En el presente capítulo se describen las principales tendencias de intervención estatal en los mer- cados financieros y el panorama innovador de muchas intervenciones modernas. Antes de hacerlo, debe hacerse hincapié en que ninguna re- forma al sector financiero podrá tener éxito en un entorno caracterizado por la inestabilidad macroeconómica. La crisis argentina de 2001-2002 demuestra que aun en presencia de un marco regulador excelente, los grandes shocks macroeconómicos pueden tener un efecto devastador en el sector bancario. De hecho, las características actuales de los mercados financieros latinoamericanos tienen profundas raíces en la historia ma- croeconómica de la región. La historia de alta inflación, por ejemplo, no DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 327 sólo contribuyó a atrofiar los mercados financieros de la región sino que además es la raíz de su alto grado de dolarización financiera, una de las principales fuentes de vulnerabilidad macroeconómica de la región. Reformas bancarias Los argumentos convencionales para la intervención estatal en el sector bancario se pueden clasificar en cinco grandes grupos: a) aminorar las fallas del mercado producto de información costosa y asimétrica, b) finan- ciar proyectos socialmente valiosos pero no rentables financieramente, c) promover el desarrollo financiero y ofrecer acceso a servicios bancarios competitivos a los residentes de áreas aisladas, d) mantener la seguridad y consistencia del sistema bancario, y e) habilitar el funcionamiento adecuado de los bancos privados en el entorno general. En primer lugar, los mercados financieros en general y bancarios en particular son mercados intensivos en información. El cúmulo de informa- ción acumulada por los bancos juega un papel importante en canalizar el ahorro para financiar las mejores oportunidades de inversión disponibles. Sin embargo, dado que la información tiene características de bien público (sin rival en el consumo y con altos costos de exclusión) y con mucha frecuencia conlleva costos fijos de adquisición, los mercados competitivos no suministran información suficiente y la presencia de altos costos fijos lleva a la competencia imperfecta en el sistema bancario. Además, la in- formación puede destruirse con facilidad, lo que aumenta el costo de las quiebras bancarias pues los clientes del banco quebrado pueden perder su acceso al crédito. La información asimétrica puede también conducir al racionamiento del crédito, esto es, una situación en la que dejan de financiarse satisfactoriamente (o del todo) buenos proyectos por falta de información verificable.1 Puede argumentarse lo mismo sobre la relación entre los depositantes y los bancos: la falta de información bancaria espe- cífica puede convencer a los ahorradores a no depositar su dinero en los bancos, en particular en sistemas bancarios incipientes en los que aún no se han establecido relaciones duraderas con los clientes. En segundo lugar, los incentivos para los prestamistas privados pueden ser limitados para financiar proyectos que produzcan externalidades. Así, la participación directa del Estado sería un medio para compensar imperfecciones del mercado que no permitan la completa financiación 1 De hecho, el racionamiento puede ocurrir como un fenómeno adverso de selec- ción en el cual, agrupando buenos y malos proyectos, el prestamista puede au- mentar los costos de financiación hasta el punto de sacar del mercado los buenos proyectos. Sobre una discusión en detalle de los fracasos del mercado debidos a información costosa y asimétrica, ver Stiglitz (1994). 328 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA de inversiones socialmente valiosas (pero sin atractivo financiero). Alter- nativamente, puede justificarse la intervención estatal con teorías de gran empuje como la formulada originalmente por Rosenstein-Rodan (1943). Otro argumento sostiene que los bancos frustran la política monetaria expansionista al tener incentivos limitados para prestar durante contrac- ciones económicas y épocas de bajas tasas de interés y no consideran los efectos de largo plazo de aumentar los préstamos y estimular la economía para salir de la recesión (este es el punto de vista macroeconómico).2 En dicho caso, la intervención estatal podría resolver un problema de coor- dinación y hacer más efectiva la política monetaria. Un argumento teórico relacionado a favor de la intervención estatal sugiere que una regulación prudencial efectiva (y en algunos casos, los propios incentivos de los bancos) tienden a hacer que los bancos privados sean demasiado adversos al riesgo para financiar todas las inversiones potencialmente rentables.3 Entonces, en ausencia de mercados de capital desarrollados que permitan fuentes alternativas de financiación, como sucede en la mayoría de los países en desarrollo, puede garantizarse la intervención estatal. El tercer argumento invocado con mucha frecuencia por los partida- rios de la intervención del Estado en el sector bancario es que para los bancos privados no es rentable abrir agencias en áreas rurales y aisladas y por tanto es necesaria la intervención del Estado para ofrecer servicios a sus residentes. Subyacentes al argumento están los supuestos de que garantizar acceso a los servicios bancarios aumenta el desarrollo finan- ciero, con externalidades positivas sobre el crecimiento o la reducción de la pobreza (véase, por ejemplo, Burgess y Pande, 2004) y que el acceso a los servicios financieros es, en todo caso, un derecho y el Estado debe hacer un esfuerzo para garantizar su provisión universal. A lo largo de líneas similares, se ha abogado también por la presencia de bancos públicos como medio de garantizar un comportamiento competitivo en un sector bancario que es de otra manera colusorio. Sin embargo, esta justificación sólo tiene validez si se acepta que mientras la capacidad de regulación y control del sistema bancario por parte del Estado es limitada o propensa a la captura, su capacidad para manejar los bancos públicos no está sujeta a problemas semejantes. 2 La regulación prudencial puede crear un desincentivo adicional, pues la calidad tanto de la cartera de los bancos como de los proyectos de inversión tienden a deteriorarse durante una recesión. 3 Hay por lo menos dos razones de por qué puede suceder esto. Primera, debido a la presencia de externalidades en el sector bancario, el regulador puede tener en la mira un nivel de riesgo subóptimo y, segunda, los costos de la regulación y del poder de mercado significativo pueden inducir a los grandes bancos privados a alejarse tímidamente de inversiones arriesgadas para proteger el valor se su franquicia. DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 329 Estos tres grupos de argumentos se han utilizado para justificar dos formas de intervención: por medio de propiedad directa de intermediarios financieros (de primer o segundo piso) o por medio de regulación de los contratos financieros imponiendo límites a las tasas de interés o fijando objetivos de crédito de los bancos privados para ciertos sectores. En cuarto lugar, los bancos son instituciones inherentemente frágiles dado que sus obligaciones consisten en los depósitos a la vista y sus acti- vos en préstamos menos líquidos, situación que puede conducir a retiros masivos de fondos de los bancos y a quiebras bancarias generalizadas. Sin embargo, la fragilidad bancaria por sí misma no justifica la intervención oficial dirigida a garantizar la estabilidad del sistema bancario a menos que las quiebras generen grandes externalidades negativas. Es exactamente en este sentido que los bancos son especiales porque, además de intermediar el crédito, ofrecen también dos servicios que tienen naturaleza de bienes públicos: son la fuente de respaldo de liquidez de las demás instituciones y el canal de transmisión de la política monetaria (Corrigan, 1982). La necesidad de intervención estatal surge también del hecho de que, debido a los altos índices de apalancamiento que caracterizan a las instituciones financieras en general, los gerentes y propietarios de los bancos cuentan con fuertes incentivos para perseguir actividades de inversión de mayor riesgo que las preferidas por los depositantes.4 Esto no representaría problema si los depositantes pudiesen hacer seguimiento a las operacio- nes de los gerentes bancarios, pero existe un problema en el monitoreo bancario porque los pasivos bancarios son en buena parte propiedad de pequeños depositantes, quienes tienen incentivos y capacidad de controlar actividades bancarias muy limitados.5 Los argumentos finales se relacionan con el entorno general de con- tratación en el que funcionan los bancos. Las herramientas principales con las que se relacionan los bancos con sus clientes son los contratos de depósito y de préstamo. Si el entorno general de contratación no funciona adecuadamente y las reglas del contrato y las obligaciones de cada parte interesada no se definen y hacen cumplir claramente, puede debilitarse la capacidad de compromiso en transacciones financieras y ser inútiles los contratos de crédito y depósito. El papel del gobierno es, entonces, ofrecer los bienes públicos necesarios (cumplimiento y adjudicación de 4 Véase Jensen y Meckling (1976) y, como tratamiento en libro de texto, Freixas y Rochet (1997). 5 El mismo problema afianza el papel de los bancos como monitores delegados de las inversiones de los depositantes, como lo señala Diamond (1984). Se han invocado estos argumentos para reforzar la necesidad de regulación prudencial más rigurosa, en oposición a la participación estatal directa en las actividades bancarias. 330 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA contratos) de modo que los bancos y los clientes puedan relacionarse mediante arreglos contractuales. Tendencias recientes en la banca de propiedad del Estado La participación de los activos bancarios controlados por el sector pú- blico varía con gran amplitud según las regiones y los países. Los países industriales y los de �frica subsahariana tienen la menor participación de propiedad estatal bancaria (alrededor del 30% en 1995, ver el gráfico 9.1).6 Asia meridional, el Medio Oriente y �frica septentrional tienen la mayor participación de propiedad estatal de bancos (cerca de 90% en Asia meridional y por encima de 50% en el Medio Oriente y en �frica septentrional). Las economías en transición de Europa oriental y Asia central, después de los masivos programas de privatización de los años noventa, pasaron de la propiedad estatal casi completa de bancos (90% en 1985) a niveles intermedios de propiedad estatal en 1995 (los datos para 2001 indican un nivel aún menor).7 El nivel de propiedad estatal de bancos en América Latina es similar al promedio de los países en desarrollo y presenta una tendencia fuerte a decrecer. En 1995, la propiedad oficial de bancos correspondía al 60% de la de los años setenta. Sin embargo, hay grandes diferencias entre los países de la región, teniendo Costa Rica la mayor participación de pro- piedad oficial de bancos (90% en 1995, inferior al 100% que tenía en 1970; ver el gráfico 9.2) y Trinidad y Tobago la menor (1,5%). La mayor parte de los países de la región privatizaron en forma agresiva tanto en los años setenta (durante el período 1970-85 el promedio de propiedad estatal de bancos descendió de 64 a 55%) como en los noventa (en el período 1985-95 bajó de 55 a 40%).8 Ecuador, Chile y Perú fueron los que más privatizaron pasando de niveles de propiedad estatal rondando el 90% a menos de 40%. Solamente Uruguay aumentó la propiedad es- tatal de bancos, pasando de 42% en 1970 a 69% en 1995. Otros países experimentaron grandes vaivenes en el proceso de privatización y nacio- nalización de bancos. México, por ejemplo, pasó de 82% de propiedad estatal en 1970 a 100% en 1985 y volvió a 35% en 1995. Un patrón semejante es válido en Bolivia, Colombia, El Salvador y Nicaragua.9 6 Los datos que aquí se describen incluyen bancos comerciales y de desarrollo. 7 En Bonin, Hasan y Watchel (2003) se encuentran detalles de privatización ban- caria en los países en transición. 8 Estudios de privatización bancaria en América Latina incluyen los de Beck, Cri- velli y Summerhill (2003); Clarke y Cull (2002) y Haber y Cantor (2003). 9 En Nicaragua, la propiedad estatal pasó de 90% (en 1970) a 100% (en 1985) y a 63%. En Colombia, de 57% (en 1970) a 75% (en 1985) y regresó a 53% (en DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 331 Gráfico 9.1 Participación de los bancos de propiedad del Estado en los activos bancarios totales, según regiones Asia meridional Medio Oriente y �frica septentrional Europa oriental y Asia central Países en desarrollo Asia oriental y Pacífico América Latina �frica subsahariana 1995 1985 1970 Países industriales 0 20 40 60 80 100 120 Porcentaje de activos bancarios totales Fuente: La Porta, López-de-Silanes y Shleifer, 2002. Datos más recientes muestran que el patrón de privatización bancaria ha continuado en la mayor parte de los países. De 1995 a 2001, con las grandes privatizaciones bancarias se obtuvieron ingresos de US$5.500 millones en Brasil (aportando la privatización de Banespa US$3.600 millones), de US$800 millones en México y más de US$ 500 millones tanto en Colombia como en Venezuela (Megginson, 2003). El cuadro 9.1 ilustra la evolución reciente de propiedad oficial de bancos en 10 países latinoamericanos.10 En él se muestra que Argentina, Brasil, Costa Rica y Nicaragua fueron los que más privatizaron. La participación de 1995). En El Salvador, pasó de 53% (en 1970) a 100% (en 1985) y a 26% (en 1995). En Bolivia, pasó de 53% a 69% y regresó a 18% (en 1995). 10 El cuadro 9.1 no es comparable en forma directa con el gráfico 9.2 pues los datos del cuadro sólo incluyen bancos comerciales mientras los del gráfico inclu- yen también bancos de desarrollo. Además, los datos del gráfico incluyen sólo los activos de los 10 mayores bancos, en tanto que los del cuadro incluyen todos los bancos que operan en el país. Por último, los datos del cuadro se calcularon asignando el 100% de propiedad oficial a los bancos que tienen por lo menos el 332 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 9.2 Participación de los bancos de propiedad del Estado en los activos bancarios totales, América Latina Costa Rica Uruguay Nicaragua Argentina Venezuela Colombia Paraguay Ecuador República Dominicana México Brasil Honduras Perú El Salvador Guatemala Chile Bolivia Panamá 1995 1970 Trinidad y Tobago 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Porcentaje de activos bancarios totales Fuente: La Porta, López-de-Silanes y Shleifer, 2002. activos controlados por bancos de propiedad estatal cayó también en Chile, El Salvador y Guatemala, mientras en Colombia permaneció relativamente constante. Dos factores impulsaron la privatización bancaria. El primero fue pu- ramente fiscal: durante las crisis, la presencia de bancos públicos aumenta significativamente los costos fiscales de manejar una recesión y, cuando se los compara con los bancos privados, el desempeño de los públicos, medido según indicadores estándar de rentabilidad, es usualmente defi- 50% de los activos poseídos por el gobierno y el 0% de propiedad oficial a los demás. DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 333 Cuadro 9.1 Participación de activos bancarios públicos (porcentaje) País 1995 1998 2000 2002 Argentina 42,5 29,2 25,7 — Bolivia 0 0 0 0 Brasil 52,8 49,6 46,6 42,7 Chile 13,3 10,6 9,5 10,3 Colombia 19,6 16,3 21,1 19,4 Costa Rica 81,0 76,7 73,2 68,0 Guatemala 6,4 3,8 3,8 3,2 Honduras n.a. 3,2 2,3 1,8 Nicaragua 53,0 13,3 0,5 n.a. El Salvador 9,1 7,0 5,7 4,3 Fuente: BID, 2005. Nota: — = no disponible, n.a. = no aplica. ciente.11 Por esto, se consideró a la privatización como fuente importante tanto de ingresos como de reducción de costos del sector público. En el gráfico 9.3 se presentan indicadores de desempeño de bancos públicos en relación con los bancos privados de propiedad local.12 Allí se muestra que los bancos públicos cobran tasas de interés inferiores a las de sus contrapartes privadas y también pagan menores tasas sobre sus depósitos (0,9 puntos porcentuales menos). Los bancos públicos suelen también prestar más al sector público (la diferencia entre la proporción de préstamos del sector público de bancos privados y públicos es de 8 puntos porcentuales) y tienen una mayor proporción de préstamos incumplidos (alrededor de 8 puntos porcentuales). Por último, los bancos públicos tienen menor rentabilidad que sus equivalentes privados (la diferencia del rendimiento sobre activos es de 0,4 puntos porcentuales). 11 Véase, por ejemplo, Córdoba (2005) para una discusión del papel de los bancos públicos en la crisis financiera colombiana de finales de los años noventa. A pesar del hecho de que los bancos públicos se designan con un objetivo social en mente, en la mayoría de los casos su desempeño se mide utilizando criterios es- tándares para bancos privados, como rendimiento sobre activos, ingresos netos por intereses, etc. 12 Se obtuvieron todos los valores efectuando una regresión a nivel de bancos, con- trolando el tamaño (expresado como el logaritmo de los activos totales) e inclu- yendo una variable ficticia con valor de 1 para bancos públicos y otra variable fic- ticia con valor de 1 para bancos de propiedad extranjera. Los valores trazados en el gráfico 9.3 son los coeficientes de la variable ficticia para los bancos públicos. 334 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 9.3 Indicadores de desempeño relativo de bancos de propiedad del Estado versus bancos privados Fuente: Cálculos de BID (2005) basados en balances generales para el período 1993-2003. Incluye bancos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, México y Perú. Nota: La tasa de préstamos, la de depósitos y el rendimiento sobre activos se miden en puntos básicos (100 puntos base son 1%). Los préstamos del sector público e incumplidos se miden en puntos porcentuales. Aunque estos resultados deben observarse con cautela pues son correlaciones simples que controlan sólo por el tamaño de los bancos, sugieren que mientras los bancos públicos suelen ser menos eficientes que los privados (con mayor número de préstamos incumplidos o no produc- tivos, mayor número al sector público, mayores costos administrativos y menores rendimientos) al mismo tiempo son percibidos como más seguros y de ahí que puedan reconocer menores tasas sobre sus depósitos y extender créditos a tasas inferiores.13 Una explicación alternativa para estas menores tasas de interés es que los bancos de propiedad estatal pue- den beneficiarse de subsidios indirectos que provienen de los depósitos oficiales a los que no pagan o pagan muy poco interés.14 El segundo impulsor de la privatización fue la evidencia empírica de que los bancos de propiedad del Estado a menudo son presa de intereses políticos y no cumplen sus objetivos sociales (por ejemplo, la evidencia indica que los bancos públicos no incrementan el crédito a los sectores 13 Micco, Panizza y Yáñez (2004) encuentran resultados parecidos agregando un conjunto completo de controles a nivel bancario. 14 Como sucede en Chile, donde el Banco del Estado de Chile maneja la cuenta corriente del gobierno central. DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 335 que más lo necesitan, como las pequeñas y medianas empresas o sectores económicos que sufren de mayores asimetrías de información).15 Hacia nuevas formas de banca pública El hecho de que las reformas implementadas en los años noventa no pro- dujeran los resultados esperados en el crédito y el crecimiento del PIB ha producido un escepticismo sobre los procesos de reforma y un renovado interés en la banca pública. Sin embargo, los diseñadores de políticas, conscientes de las pasadas experiencias con bancos públicos mal adminis- trados, están intentando implementar nuevas formas de intervención de mejores enfoques y mayor sofisticación. Esta nueva ola de intervenciones “inteligentes� se caracteriza por el diseño de intervenciones específicas adaptadas a necesidades específicas y a las condiciones institucionales. Ejemplos de estas formas de intervención incluyen riesgos compartidos mediante garantías parciales y agrupamiento de riesgos de prestatarios que de otra forma estarían demasiado distribuidos. Los casos reconocidos de bancos públicos exitosos alrededor del mundo comparten algunos atributos comunes que ofrecen las siguientes lecciones de políticas: • El objetivo social del banco público debe establecerse con claridad y la institución debe someterse a constante evaluación sobre el cumplimiento del objetivo fijado. • El subsidio recibido por el banco público debe medirse claramente y utilizarse para realizar análisis de costo beneficio de las activi- dades de la institución. • Los bancos públicos deben cumplir su objetivo social en el contexto de políticas eficaces y competitivas, encaminadas a maximizar el rendimiento social. • La administración del banco público debe ser profesional y sus políticas de empleo transparentes. • Aunque el gobierno debe fijar los objetivos últimos de un banco de propiedad estatal, su administración debe ser independiente en las operaciones y por completo autónoma del gobierno o de cualquier otra forma de influencia política, en especial con respecto a la definición e implementación de sus políticas de préstamos y garantías. 15 Discusiones sobre el particular se hallan en Galindo y Micco (2004) y BID (2005). 336 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA • El banco público debe cumplir todos los requisitos prudenciales seguidos por los bancos privados. La tendencia principal en la propiedad estatal de bancos ha sido redu- cir la participación del Estado en bancos de primer piso y fortalecer los de segundo piso y los bancos de desarrollo. Se han identificado las buenas prácticas y en la actualidad se aplican formas novedosas de intervención financiera a través de toda la región. Tendencias actuales en la participación del Estado en los contratos financieros El gobierno puede intervenir en los mercados crediticios en forma directa mediante la propiedad de intermediarios financieros públicos y en for- ma indirecta por medio de la regulación del sistema financiero. Existen varios tipos de regulación: la que directamente conforma y afecta los contratos de crédito, como la imposición de límites a las tasas de interés, la estructura de madurez de los préstamos, la asignación de créditos y otras parecidas, que en ocasiones se conocen como políticas de represión financiera, y la que afecta en forma indirecta el comportamiento de la banca, como la legislación prudencial y la supervisión, la habilitación del entorno de contratos y otras parecidas. En la presente sección se tratan las tendencias recientes en los primeros tipos de regulación y en la siguiente se discutirán los segundos. En la mayor parte de las regiones, la liberalización financiera ha sido un proceso gradual y continuo, pero Latinoamérica es una excepción (ver el gráfico 9.4). De hecho, muchos países latinoamericanos emprendieron rápidas estrategias de liberalización a mediados de los años setenta y luego, después de una serie de crisis financieras, revirtieron la estrategia a principios de los ochenta. Al comenzar la década de 1990, una vez más emprendió Latinoamérica la estrategia de liberalización que nuevamente fue revertida parcialmente en los últimos años de esa década. El gráfico 9.5 muestra que la caída en el índice de liberalización financiera se debió enteramente al comportamiento de Argentina y Venezuela, los cuales, en los últimos cinco años regresaron a niveles de represión financiera similares a los de principios de los años ochenta. Este nuevo vaivén fue resultado de políticas, pero también de la recientes crisis económicas que se interpretaron como fracasos de las políticas neoliberales que caracte- rizaron la década de 1990 (Panizza y Yáñez, 2005). Vale la pena mencionar que ninguna teoría ofrece una respuesta definitiva sobre cuál debe ser la relación entre liberalización financiera y desempeño económico. Por una parte, los modelos de mercados perfectos DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 337 Gráfico 9.4 Liberalización financiera Fuente: La liberalización financiera se basa en los indicadores creados por Kaminsky y Schmukler (2003), actualizados por los autores. Nota: El índice por país se calcula como el promedio simple de liberalización en la cuenta de capitales, el sistema financiero local y el mercado de valores. Esta medida varía de 1 a 3, donde 3 representa liberalización total. El índice por región en el gráfico es el promedio por año de los países en cada región. en la tradición de Goldsmith (1969), McKinnon (1973) y Shaw (1973) sugieren que eliminar las restricciones a las tasas de interés y los controles de crédito debe aumentar los ahorros, expandir el tamaño de los mercados de crédito y mejorar la eficiencia en la asignación de recursos. Mediante estos mecanismos, la liberalización debe promover el crecimiento al reducir efectivamente el costo de los fondos para las empresas.16 Por otra parte, algunos autores opinan que el paradigma de los mercados eficientes es engañoso cuando se aplica al sector financiero, que está plagado de serios problemas de información asimétrica y riesgo moral (Stiglitz, 2000). Es interesante que la evidencia ahora sugiera que la liberalización financiera en América Latina no cumplió lo prometido por falta de refor- mas complementarias fundamentales. Galindo, Micco y Ordóñez (2002) 16 Sobre la relación entre el aumento del tamaño y la eficiencia de los mercados financieros y el crecimiento, ver King y Levine (1993) y Beck, Levine y Loayza (2000) en cuanto a evidencia por países, y Rajan y Zingales (1998) en cuanto a evidencia por países e industrias. Galindo, Schiantarelli y Weiss (2005) ofrecen evidencia sobre la mayor eficiencia en la asignación de fondos debida a la libera- ción financiera. 338 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 9.5 Liberalización financiera en América Latina 3,5 3,0 �ndice (escala de 1 a 3) 2,5 2,0 1,5 1,0 Argentina 0,5 Venezuela Resto de América Latina 0 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 Fuente: La liberalización financiera se basa en los indicadores desarrollados en Kamisnky y Schmuckler (2003), actualizados por los autores. Nota: En el gráfico se traza el promedio simple de un índice de liberalización en la cuenta de capital, el sistema financiero local y el mercado de valores. Esta medida varía de 1 a 3, donde 3 representa liberalización total. El �ndice de Liberalización Promedio en el gráfico es el promedio simple de la medida de liberalización de los países en cada año. El “Resto de América Latina� incluye a Brasil, Chile, Colombia, México y Perú. muestran que la liberalización financiera ha causado poco impacto en el crecimiento en países en los que las instituciones que soportan los mer- cados de crédito y promueven los derechos de los acreedores son débiles. Aunque la liberalización financiera aumente la capacidad de administrar y diversificar el riesgo, no se pueden explotar sus ventajas si el sistema judicial no está igualmente preparado y las regulaciones inhiben el uso de instrumentos de reducción de riesgo como las garantías.17 17 Demirgüç-Kunt y Detragiache (1998) muestran que los países que liberaron sus sectores financieros tuvieron mayor probabilidad de caer en crisis bancarias que los que no lo hicieron, pero eso dependió en gran parte de la calidad de las instituciones reguladoras y supervisoras predominantes en el momento de la liberación. Una vez más, muchos países de América Latina presentan bastante debilidad en estas áreas. DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 339 Hacia la promoción de una banca eficaz y estable Se han efectuado grandes reformas en el período desde 1990 en los cam- pos de la regulación y supervisión prudencial de los bancos, las cuales constituyen herramientas importantes para aliviar la selección adversa y el riesgo moral en la banca. La mayor integración de los mercados financieros requiere métodos estandarizados para facilitar la estabilidad financiera. Existen dos argumentos clásicos a favor de la regulación bancaria. El primero mantiene que la regulación es necesaria para la protección de los ahorradores pequeños. Dados su pequeño tamaño y su fragmentación, los depositantes individuales no cuentan con la capacidad de controlar si los gerentes de los bancos actúan con prudencia y reflejan sus intereses. En este contexto el regulador y el supervisor se convierten en los repre- sentantes de estos ahorradores. Los requisitos de capital, las políticas de provisiones y los requerimientos de inyecciones de capital cuando sean necesarias, son una forma de crear los incentivos para que los gerentes actúen en interés de los depositantes.18 La segunda base racional a favor de la regulación parte de la necesi- dad de proteger el sistema de pagos y el sistema financiero en general. Por cualquier razón, bancos que normalmente son solventes, pueden estar sometidos a problemas de falta de liquidez.19 Aún más, si ocurre pánico financiero en contra de un banco débil, el rumor puede causar que se produzca pánico en contra de bancos más fuertes del sistema, temiendo vínculos financieros reales entre ellos. Los retiros masivos de depósitos bancarios tienen efectos negativos significativos en el resto de la economía y de ahí que se consideren en general como muy costosos, en especial si afectan, como generalmente sucede, a bancos saludables o impiden el funcionamiento normal del sistema de pagos. En particular, si fallan bancos saludables, puede perderse la información de los clientes (la información privada que tenían esos bancos sobre sus clientes) y la economía puede sufrir una crisis por escasez de crédito. Los requisitos de capital constituyen una de las más debatidas re- gulaciones prudenciales, pero con independencia del debate teórico, la mayoría de los países alrededor del mundo, y ciertamente también los países latinoamericanos, han adoptado regulaciones de capital que se derivan del Acuerdo de Basilea (ver el cuadro 9.2). De hecho, en com- paración con los estándares internacionales que sugieren una relación mínima de capital a activos en riesgo de 8%, los requisitos de capital en América Latina parecen ser relativamente más severos. 18 Una discusión sobre el tema se encuentra en Dewatripont y Tirole (1994). 19 Este es el argumento de Diamond y Dybvig (1983). 340 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 9.2 Requisitos de capital en América Latina Porcentaje de requisitos Año de adopción de los País de capital requisitos de capital Chile 8,0 1989 México 8,0 1994 Panamá 8,0 1998 Trinidad y Tobago 8,0 1994 Belice 9,0 1996 Colombia 9,0 1992 Ecuador 9,0 1995 Perú 9,0 1993 Bolivia 10,0 1995 Guatemala 10,0 1995 Honduras 10,0 1998 Nicaragua 10,0 1999 Paraguay 10,0 1991 Uruguay 10,0 1992 Brasil 11,0 1995 El Salvador 11,0 1993 Argentina 11,5 1991 Venezuela 12,0 1993 Fuente: Superintendencias Bancarias. Pero aunque haya regulaciones al capital vigentes, faltan por adoptarse muchos otros elementos centrales de los principios de regulación pru- dencial.20 Los 30 principios del Acuerdo de Basilea para una supervisión bancaria efectiva se dividen normalmente en siete capítulos: a) objetivos, autonomía, facultades y recursos; b) licenciamiento y estructura; c) regu- laciones prudenciales y requisitos; d) métodos de supervisión continua; e) requisitos de información; f) facultades formales de los supervisores, y g) banca internacional. El gráfico 9.6 muestra que América Latina cumple en forma deficiente estos principios. En particular el país promedio de la región cumple parcialmente sólo con 6,8 de los 30 principios y a cabalidad 20 Por estar los bancos de la región sometidos a crisis mucho mayores que los ban- cos de los países industriales, es razonable pensar que el 8% de Basilea no sea suficiente para garantizar la estabilidad bancaria y que los requisitos de capital sean superiores al mínimo recomendado. DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 341 Gráfico 9.6 Cumplimiento promedio de los principios de Basilea para la supervisión bancaria efectiva 25 América Latina Número de principios de Basilea 20 Otros países en desarrollo Países industriales 15 10 5 0 Cumple Cumple en Materialmente No cumple No buena parte no cumple evaluado Fuente: BID (2005) basado en el Programa de Evaluación del Sector Financiero del Banco Mundial y el FMI. sólo con otros ocho. El gráfico muestra que el comportamiento de la región es ligeramente mejor que el promedio de los países en desarrollo pero mucho peor que el promedio de los países industriales. El comportamiento de la región es particularmente malo en tres áreas clave. En primer lugar, en el campo de la regulación prudencial menos del 10% de los países cumple los principios relativos a evaluación de créditos y provisión por deudas malas, riesgo de tasa de interés y riesgo de liquidez. En segundo lugar, los países de la región deben consolidar la supervisión y supervisar apropiadamente los vínculos entre los bancos y otras empresas financieras, incluidas entidades en el extranjero. En tercer lugar, la calidad e independencia de las agencias reguladoras son muy deficientes en la mayoría de los países: menos del 20% de los países cumple los principios relativos a la independencia operativa y a los re- cursos de la agencia reguladora, el marco legal adecuado y la protección legal para supervisores y medidas correctivas. Tal vez el mayor problema sea la deficiencia en la supervisión. Con mucha frecuencia no se toman medidas correctivas apropiadas porque le falta independencia a los supervisores, lo que se debe a que no cuentan con protección legal efectiva. La falta de independencia real del supervisor afecta el funcionamiento de todas las regulaciones. Las presiones políticas o legales ocasionan que los funcionarios pasen por alto el incumplimiento de las regulaciones y produzcan un pobre control en temas sensibles, como 342 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA los préstamos a empresas o individuos relacionados con el banco o con conexiones políticas. Además, la supervisión deficiente anula los efectos positivos de los altos requisitos de capital. En particular, aun cuando todos los países dicen que siguen la metodología de Basilea para calcular los activos en riesgo, hay distintas interpretaciones de lo que implica la metodología de Basilea. Además, una valoración del requerimiento de capital debe comenzar con una determinación de si las prácticas contables valoran los activos en forma apropiada, si los préstamos incumplidos se tratan apropiadamente y si los bancos hacen provisiones razonables. De ahí que, aun cuando los países cumplan el requisito de capital Basilea I en libros, a menudo la realidad es muy distinta pues con frecuencia se permiten excepciones y la acción correctora es débil. El análisis inade- cuado de riesgos amplifica los problemas. Los críticos de la expansión del papel del Estado en la supervisión bancaria argumentan que, aun en un sistema en el que se diseñen apro- piadamente las regulaciones y los supervisores tengan las facultades apropiadas, éstos pueden carecer de la información requerida para aplicar efectivamente esas regulaciones. Según esta opinión, la única manera efectiva de garantizar la estabilidad bancaria es hacer que el mercado imponga disciplina a los bancos. Aunque se pueda pensar que la disci- plina de mercado y la supervisión sean sólo sustitutos, en la realidad son complementos estratégicos. Las regulaciones apropiadas pueden mejorar el poder disciplinador de los mercados y éstos pueden mejorar el poder disciplinador de los supervisores; juntos proporcionan una mayor disci- plina que la suma simple de los dos componentes. Resumiendo, aunque en el pasado reciente el Estado ha jugado un papel importante en la adopción de medidas reguladoras dirigidas a garantizar la intermediación financiera estable, estas medidas a menudo no se hacen cumplir por la debilidad institucional de las agencias de supervisión. Los diseñadores de políticas de la región necesitan hacer un esfuerzo mucho mayor para mejorar el funcionamiento de las agencias supervisoras y reguladoras y aprovechar las ventajas de las complemen- tariedades potenciales entre la regulación y la disciplina del mercado. Se necesita más trabajo en dos campos. Primero, se debe garantizar la independencia de las agencias supervisoras; segundo, debe mejorarse la capacidad de las agencias para realizar supervisión consolidada. Dado que la falta de esta última puede constituir un obstáculo significativo para que en la región se adopte Basilea II, los organismos supervisores bancarios deben intentar ganar apoyo político para aumentar sus facultades y ase- gurar recursos adecuados. Más aún, a medida que la banca se hace cada vez más global, este campo será de mayor importancia en el futuro. DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 343 Reformas a los mercados de capitales Durante la década de 1990, varios países latinoamericanos se concen- traron en edificar las bases para el desarrollo del mercado de capitales creando organismos como comisiones de valores y cambios locales, desarrollando marcos de regulación y supervisión y trabajando para facilitar las operaciones de mercado mediante el diseño de bolsas de valores centralizadas, declaración de acciones y sistemas de liquidación, acuerdos de custodia y mejorando la contabilidad y los estándares de divulgación. En el gráfico 9.7 se resumen las reformas emprendidas en los países latinoamericanos. En tiempos más recientes, se han hecho esfuerzos adicionales para pasar nuevas leyes y regulaciones con el propósito de mejorar la protección de los derechos de los inversionistas, en particular los derechos de los accionistas minoritarios y disuadir el delito de tran- sacciones con información privilegiada (Banco Mundial, 2004b). Hasta el momento el resultado de estas reformas ha distado mucho de ser satisfactorio. El tamaño de los mercados de acciones y bonos de la región sigue siendo muy bajo según los estándares internacionales. En el gráfico 9.8 se compara el mercado local de bonos de América Latina con los de Asia oriental y de los países industriales y se puede ver que el mercado de bonos latinoamericano no sólo es pequeño sino que está intensamente sesgado hacia los bonos del gobierno (para 2004, los bonos Gráfico 9.7 Reformas a los mercados de capitales en América Latina 100 �ndice de reforma (escala de 0 a 100) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Creación de Fijación Acuerdos Sistemas de Procesos agencia de leyes de custodia comercio de declaración supervisora sobre ventas y liquidación internas antes de 1990 para 1995 para 2002 Fuente: Banco Mundial 2004b. 344 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 9.8 Bonos locales como proporción del PIB (promedio ponderado) 140 Corporativos 120 Financieros Del gobierno Porcentaje del PIB 100 80 60 40 20 0 1994 2004 1994 2004 1994 2004 1994 2004 América Europa oriental Asia oriental Países Latina y Asia central y Pacífico industriales Fuente: Borensztein, Eichengreen y Panizza, 2006. corporativos representaban el 2,5% del PIB en América Latina y el 9% en Asia oriental).21 El deficiente desempeño del mercado de bonos de la región es aun más sorprendente porque América Latina fue pionera en el desarrollo de fondos privados de pensiones (ver el cuadro 9.3), que ahora manejan aproximadamente US$147.000 millones (alrededor del 12% del PIB de la región; ver el gráfico 9.9).22 La creación de los fondos de pensiones no produjo el impacto esperado en el desarrollo del mercado, pues por razones prudenciales las carteras se limitaron a unos pocos bonos corpo- rativos de alta calificación, bonos oficiales y títulos valores extranjeros seleccionados. De acuerdo con la Asociación Internacional de Organis- mos de Supervisión de Fondos de Pensiones (AIOS), para diciembre de 2004, en promedio, 48,1% de los activos de los fondos de pensiones eran bonos del gobierno, 16,8% inversiones en instituciones financieras, 13,4% inversiones en el extranjero y solamente 10,7%, 8,4% y 2,1% eran inversiones en acciones locales, bonos corporativos y fondos mu- tuos, respectivamente. 21 Véase un análisis detallado del mercado latinoamericano de bonos en Borensz- tein, Eichengreen y Panizza (2006). 22 Los fondos privados de pensiones empezaron a operar en América Latina duran- te los años noventa, salvo en Chile, que inició este sistema en 1980. DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 345 Cuadro 9.3 Implementación de fondos privados de pensiones País Año de implementación Argentina 1993 Bolivia 1996 Chile 1980 Colombia 1993 Costa Rica 2000 El Salvador 1997 México 1996 Perú 1992 República Dominicana 2001 Uruguay 1995 Fuente: AIOS, 2004. Gráfico 9.9 Activos de los fondos de pensiones 70 70 Proporción del PIB 60 60 Proporción del PIB (porcentaje) US$ (miles de millones) 50 50 US$ (miles de millones) 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 o in lica a ca a a a le or ay rú an bi tin i ic liv hi Ri ad gu Pe éx om om úb ic C en Bo lv u ta M D ep g ol Ur Sa os Ar C R C El Fuente: AIOS, 2004. Algo interesante es que, aunque la reforma de los mercados de capitales causó impacto limitado en los mercados internos, fue una impulsora definitiva de la internacionalización y la globalización. En forma notable, las reformas condujeron a una mayor participación de la actividad internacional en relación con la interna (Banco Mundial, 346 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA 2004) y claramente, la globalización causó impacto positivo en las em- presas capaces de tener acceso a los mercados internacionales, pero tuvo también consecuencias negativas pues redujo la liquidez de los mercados internos y golpeó a las empresas más pequeñas incapaces de acceder a los mercados internacionales. Además de tener un tamaño pequeño, el mercado de capitales la- tinoamericano es ilíquido. La relación de rotación en la región está bien por debajo de la observada en otros mercados emergentes, como Hungría, India y la República de Corea (ver el cuadro 9.4). La iliquidez del mercado de acciones refleja tanto concentración de la oferta (la propiedad concentrada de empresas resulta en relaciones de flotación –el porcentaje de acciones ofrecidas para transacciones con respecto al total de acciones emitidas– muy bajas) como de demanda (que en algunos países está completamente dirigida por inversionistas institucionales que en su mayor parte compran y conservan). Chile proporciona un claro ejemplo de concentración, en donde el promedio de flotación libre de las acciones es de menos de 40%. Los 10 mayores accionistas en las 40 mayores corporaciones poseen más del 80% de la empresa y alrededor del 70% de las acciones de las empresas más negociadas es conservado por accionistas que controlan la mayoría. En adición, las acciones más líquidas las conservan inversionistas institucionales mediante la estrategia de comprar y conservar. Cuadro 9.4 Medidas del desarrollo del mercado de acciones para países seleccionados, 2003 Concentración del mercado (fracción de Capitalización Relación acciones registradas Empresas bursátil de poseídas por accionistas registradas (% de PIB) rotación minoritarios) Argentina 107 30 0,1 0,4 Brasil 367 46 0,3 0,7 Chile 240 105 0,1 0,4 Colombia 114 18 0,0 0,4 Hungría 49 20 0,5 0,6 India 5.644 48 1,0 0,4 México 159 20 0,2 0,7 República de 1.563 64 2,1 0,7 Corea Fuente: Base de datos de mercados emergentes de la Corporación Financiera Internacional disponible en http://fisher.osu.edu/fin/databases/emdb.htm. DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 347 Aumentar la liquidez no es tarea fácil, pues está positivamente co- rrelacionada con el tamaño del mercado, las economías de escala y los efectos de redes y de aglomeración. Según se mencionó, en América Latina el impacto adverso del pequeño tamaño del mercado en la liquidez se amplifica por una alta concentración de ventas de unas pocas acciones de alta calificación. Así, las mejoras a la infraestructura del mercado pueden incrementar ligeramente la liquidez, pero no llevar a aumentos lo bastante grandes para asegurar un desarrollo más fuerte.23 Proteger los derechos de los acreedores: un largo camino por delante Un ambiente adecuado para el cumplimiento de los contratos es un campo clave para que los gobiernos ayuden a que la intermediación financiera sea más profunda y estable. Para entrar en relaciones financieras, deben hacerse explícitas las obligaciones de cada parte en un contrato de crédito y debe haber un agente que haga cumplir las obligaciones y que esté listo para actuar cuando se requiera. Infortunadamente, en los países latinoa- mericanos, la protección efectiva de los derechos de propiedad en los contratos financieros es débil y, con excepción de pocos casos como los de Brasil, Chile y México, se ha visto muy poca reforma. La protección de los derechos de los acreedores mediante reglas y regulaciones que especifiquen con claridad la propiedad de los activos incluidos en los contratos de crédito y la eficiencia de su ejecución se han identificado como campos cruciales para promover el desarrollo y estabilidad de los mercados financieros y aumentar el acceso al crédito para sectores marginales.24 Investigación reciente ha mostrado que aumentar la pro- tección de los derechos de los acreedores puede causar impactos notables en la profundidad de los mercados de crédito, contribuir a una mayor estabilidad de esos mercados y promover el acceso al crédito a sectores que usualmente han tenido mayores restricciones crediticias, como las pequeñas y medianas empresas.25 Varias instituciones limitan la capacidad de asegurar los derechos de los acreedores en América Latina. En la mayoría de los países no se diseñan leyes para proteger a los acreedores, en especial a través de acceso ágil a diferentes formas de garantías. Aunque se pueda acudir a las garantías, los bajos niveles de imperio de la ley y de eficiencia de los 23 Véase una discusión detallada en Banco Mundial (2004b). 24 Véase una discusión completa en BID (2005). 25 Véanse discusiones detalladas en Galindo y Micco (2005) y BID (2005). 348 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA sistemas judiciales de la región impiden asegurar en forma apropiada los derechos de propiedad.26 Los países latinoamericanos están rezagados con respecto a los de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y otros países de mercados emergentes en la protección de los derechos de los acreedores (ver el gráfico 9.10). La medida en el gráfico ilustra el grado al que las regulaciones y la observancia de la ley protegen a los acreedores.27 El índice sugiere que las condiciones en América Latina son precarias, porque los derechos de los acreedores en la región, no sólo son débiles, sino que escasamente se hacen valer. Con base en esta metodología, la protección de los acreedores en América Latina tiene extrema necesidad de reforma. Los países latinoamericanos también presentan mal comportamiento en otros indicadores utilizados comúnmente para medir la calidad del entorno institucional y la capacidad de efectuar contratos. La ineficiencia de los tribunales en el manejo de las disputas de contratos y la prolonga- da duración de los procedimientos de quiebra (ver el gráfico 9.11) son notorios en la región (ver capítulo 3). 26 No tener capacidad de crear garantías es también un impedimento importante para el desarrollo de los mercados crediticios en América Latina. En muchos paí- ses, las clases de activos que pueden utilizarse como garantías son muy limitadas y se reducen en su mayoría a activos fijos como los bienes raíces. Utilizar activos corrientes como cuentas por cobrar, inventarios, producción agrícola o clases si- milares de activos, es mucho más difícil, en parte porque las reglas y regulaciones no proveen definiciones adecuadas de garantías que incluyan estos activos, pero también porque los registros de activos fijos están bastante subdesarrollados. Este último punto disminuye inclusive la posibilidad de utilizar bienes raíces como garantía en muchos países. 27 El índice tienen dos componentes. El primero, basado en La Porta y otros (1998), indica la calidad del marco regulador y resume las regulaciones que determinan los derechos de los acreedores a controlar las garantías si las empresas acuden a la reorganización o se declaran en quiebra. El componente regulador del índice considera si: a) las regulaciones imponen un congelamiento automático de los activos en caso de reorganización; b) los acreedores asegurados tienen el dere- cho de recibir en primer lugar sus pagos en caso de quiebra; c) las regulaciones exigen que las empresas consulten a los acreedores antes de acudir a la reorgani- zación, y d) las regulaciones ordenan la remoción de la administración de la em- presa durante la reorganización. Una respuesta positiva a cada uno de los cuatro elementos del índice se interpreta como protección de derechos de acreedores. Las regulaciones reflejan lo que expresa la ley, que no es necesariamente lo que sucede en la práctica. Es importante tener en cuenta las diferencias en la obser- vancia de la ley de país a país. El segundo componente del índice es una medida de observancia de la ley. El índice del gráfico es el producto de la medida de calidad legal por el indicador de observancia. Valores mayores implican superior protección efectiva. DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 349 Gráfico 9.10 Derechos efectivos de los acreedores Promedio en otros mercados emergentes Promedio en la OCDE Promedio en América Latina Chile Costa Rica Uruguay Panamá Venezuela Trinidad y Tobago Brasil Jamaica República Dominicana El Salvador Perú Ecuador Honduras Paraguay México Guatemala Colombia Bolivia Argentina 0 0,05 0,15 0,25 0,35 0,45 Escala (0−1) Fuente: BID, 2005. La falta de reformas en este campo tan importante impidió que la primera generación de reformas orientadas al mercado produjera resul- tados más fuertes. La debilidad del entorno contractual indica que este es un campo en el que el Estado debe jugar un papel crucial. Conclusiones El papel del Estado en los mercados financieros de América Latina ha cambiado en forma significativa desde mediados de los años ochenta. La región ha pasado de la alta intervención, tanto en forma de propiedad directa y alta represión a mediados de los años setenta, hasta el entorno actual de relativamente menor propiedad pública y menor represión, combinada con regulación y supervisión más fuertes. Más aún, el enfoque de la propiedad pública directa está cambiando, a medida que la intervención estatal se orienta más hacia necesidades específicas de financiación y se reforman los estatutos de muchos bancos públicos para aislarlos de posible intervención política en las decisiones de crédito. 350 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Gráfico 9.11 Duración de los procesos por quiebra OCDE (economías no emergentes) Otras economías emergentes Promedio de América Latina Brasil Panamá Chile Venezuela Uruguay Guatemala Paraguay Ecuador República Dominicana Colombia Argentina Costa Rica Nicaragua Perú México Bolivia Jamaica 0 2 4 6 8 10 12 Número de años Fuente: Banco Mundial, 2004a. Aunque se han liberado muchos sistemas, la evidencia indica un re- troceso en algunos países, el cual, junto con las deficiencias en proveer un entorno adecuado de contratación, siguen siendo retos cruciales para lograr sistemas financieros más profundos y estables. Los gobiernos han jugado un importante papel en la pasada década en la provisión de regulación prudencial y supervisión apropiadas. En comparación con los años ochenta, la región ha avanzado en aspectos importantes en este campo. No obstante, quedan por tratar muchas de- bilidades, como el manejo de la supervisión consolidada, los descalces de moneda en los balances de bancos y deudores, o la valoración del riesgo de la deuda estatal cuando la soberanía se clasifica como débil, entre otros. Deben surgir soluciones creativas de parte de los reguladores de la región para abordar estos y otros temas. Este es un momento crucial para los encargados de las políticas regionales en su tarea de propor- cionar un marco para la intermediación financiera profunda y estable, cuando el mundo se mueve hacia la adopción de los nuevos estándares de regulación y supervisión de Basilea II. Los esfuerzos del sector público para promover mercados financieros más profundos se han enfocado en políticas que van más allá de inter- venciones específicas en los mercados de crédito y de capitales. En varios países se han hecho esfuerzos para garantizar un ambiente legal y jurídico DOS DÉCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 351 adecuado para el desarrollo de estos mercados. Ejemplo de ello son el desarrollo de los fondos privados de pensiones al igual que las reformas a la infraestructura de los mercados de capitales de la década del noventa. Los beneficios plenos de estas reformas aún están por alcanzarse. Referencias AIOS (Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones). 2004. 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El objetivo en últimas es aumentar el crecimiento económico y mejorar la competitividad de la economía en general. Las políticas de desarrollo productivo pueden dirigirse a productos, a servicios o a empresas específicas dentro de un sector sin dirigirse al sector como un todo. Pueden enfocarse en temas horizontales directamente relacionados con la producción, como la innovación tecnológica y la inversión, o en áreas genéricas que producen efectos indirectos en la producción, como la educación, la salud y los hábitos laborales. Hablando en forma estricta, las políticas de desarrollo productivo no se limitan ni a las políticas de gobierno (leyes y regulaciones) ni a otras medidas de política que afectan el entorno de los negocios y el marco institucional en el que operan las empresas. En realidad comprenden cualquier programa a corto, mediano o largo plazo dirigido a aumentar el crecimiento y la productividad ya 1 Nuestra definición sigue claramente la definición de política industrial propues- ta por el Industrial Modernisation Centre (2003). 356 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA sea formulado o ejecutado por una institución pública o por una entidad privada o por una organización no gubernamental. En el presente capítulo se examina la evolución de las políticas de desarrollo productivo en América Latina en el último medio siglo, haciendo hincapié en el período posterior a las reformas. El capítulo empieza, en la próxima sección, con un repaso de la época de sustitución de importaciones. A continuación viene una sección que describe las políticas de desarrollo en el período de liberalización de los mercados. Las últimas dos secciones proporcionan, respectivamente, una muestra de las políticas actuales de la región y ofrecen una evaluación preliminar de esas políticas.2 Las políticas de desarrollo productivo en la época de la sustitución de importaciones Las políticas latinoamericanas de desarrollo después de la Segunda Guerra Mundial se inspiraron, como en la mayor parte de los países en desarrollo, en dos ideas: la primera, que el desarrollo económico es el proceso mediante el cual un país pobre evoluciona hacia una economía con las características generales de los países más desarrollados, prestando especial atención al fortalecimiento de sus sectores manufactureros; la segunda, que el mercado por sí solo es incapaz de realizar esa transfor- mación. Varios fundamentos conceptuales dieron sustento a esta segunda idea. Entre ellos están los siguientes: • La tesis de los precios relativos declinantes y volátiles de las expor- taciones primarias de los países en desarrollo (Prebisch, 1950). • La tesis según la cual las economías de escala dinámicas (externas) favorecen más a la industria que a la agricultura (lo cual es un argumento a favor de la protección de la industria naciente; véase Bruton, 1998). • El supuesto de que hay numerosas imperfecciones en los mercados internos que impiden el flujo de recursos hacia los sectores de mayor rendimiento; y • El argumento de que, en razón de la indivisibilidad de las in- versiones y la existencia de economías de escala que dan lugar a “monopolios naturales�, es preciso coordinar las inversiones 2 El capítulo es una versión reducida de un documento de trabajo escrito por los autores como material de base para el presente libro. Ver Melo y Rodríguez-Cla- re (2005). POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 357 de diversos sectores para que cualquier proyecto individual sea rentable (Rosenstein-Rodan, 1943). En razón de estos argumentos el desarrollo era visto como un reto que demandaba la intervención del Estado en múltiples niveles: la protección comercial en forma de altos aranceles y cuotas para ciertas industrias; los subsidios de inversión y los préstamos subsidiados; la regulación para impedir la competencia en ciertas áreas, de manera que una o unas cuantas empresas pudieran obtener economías de escala; la inversión pública directa en los monopolios naturales y en las industrias que proveyeran materias primas o bienes intermedios para otras indus- trias o que exigieran compromisos de inversión tan grandes que fuera irrealista esperar que el sector privado los emprendiera. Producir este “gran empuje� implicaba una enorme transformación del Estado, que incluía la creación de nuevos ministerios, institutos o agencias públicas para realizar las muchas tareas asociadas con las nuevas políticas de desarrollo. Los gobiernos crearon así bancos públicos (tanto bancos de desarrollo como bancos comerciales), nuevas empresas de servicios públicos y empresas propietarias de acciones para la administración de las inversiones públicas en las operaciones manufactureras y agrícolas. Se ampliaron algunos ministerios para cumplir sus nuevos deberes de regulación y de otorgamiento de subsidios y se crearon ministerios de planeación para desarrollar planes de inversión pública. En general, el Estado creció en forma significativa y su nueva función condujo a una gran acumulación de poder y acción discrecional que, en general, no estuvo acompañada de exigencias claras de obtención de resultados o de rendición de cuentas. El objetivo de esta sección es describir con mayor detalle las políticas de esa época y sus implicaciones para el Estado. La sección se concentra en las dos áreas más importantes: las políticas comerciales y la política de inversiones. Después de un breve repaso de las políticas implementadas, la discusión pasa a las implicaciones de estas políticas para el Estado. Las políticas comerciales Las opiniones sobre el comercio y el desarrollo a finales de los años cua- renta y en los años cincuenta fueron muy distintas de las que generalmente se mantienen hoy. No hubo nada en esa época que pudiera jugar el papel que después jugaron las milagrosas tasas de crecimiento de las economías de Asia oriental orientadas hacia las exportaciones (en los años setenta y ochenta) para convencer a los economistas y a los responsables de la formulación de las políticas del papel positivo que podía representar el comercio internacional en el proceso de desarrollo. Por el contrario, como 358 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA lo resaltaron Lindauer y Pritchett (2002), en ese entonces, el “milagro económico� era la Unión Soviética. Sencillamente, era difícil que la ma- yoría de la gente aceptara que abrir las puertas al comercio internacional pudiera hacer que una economía pobre, basada en la agricultura, pudiera transformarse en una economía rica e industrial. Como lo expresó Bruton (1998), la opinión predominante era que, por el hecho de que ya existían economías industriales en “el norte�, para poder industrializarse, las na- ciones del sur tenían que proteger “sus economías de las importaciones del norte y concentrarse en realizar nuevas actividades que produjeran un conjunto de productos manufacturados que en ese entonces se impor- taban. De esa manera cambiaría la estructura de la economía y, en algún momento futuro, sería posible un comercio exterior que contribuiría a los objetivos de desarrollo� (p. 904). El principal instrumento de protección de los mercados fueron los aranceles a las importaciones, acompañados generalmente por cuotas. Como se muestra en el cuadro 10.1, los promedios arancelarios eran muy altos en la región latinoamericana, siendo los de los países centroamerica- nos algunos de los más altos del mundo. Si se incluyesen los equivalentes Cuadro 10.1 Protección de las importaciones en el mundo en desarrollo en 1985 y en los primeros años de la década de 2000 Protección Cobertura de Protección arancelaria barreras no arancelaria total total arancelarias en en 1985ª en 2000b 1985c América del Sur 51,0 10,4 60,0 América Central 66,0 5,9 100,0 Caribe 17,0 9,8 23,0 �frica septentrional 39,0 20,7 85,0 Otros países de �frica 36,0 14,7 86,0 Asia occidental 5,0 13,8 11,0 Otros países de Asia 25,0 20,3 21,0 Fuentes: Para los datos de 1985 la fuente es Edwards (1994), quien tomó los datos de Erzan y otros (1989). Para los de 2000, cálculos de los autores. Notas: a. Incluye aranceles y para-aranceles. b. El año considerado varía según el país, pero todos los datos corresponden a años entre 2000 y 2004. c. Medidas como porcentajes de los renglones de importación cubiertos por barreras no arancelarias. Los datos sobre barreras arancelarias y no arancelarias son promedios ponderados. Los países en cada región puede diferir ligeramente entre 1985 y 2000. POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 359 arancelarios de las cuotas de importación en estos cálculos, la tasa de protección sería sustancialmente mayor. El panorama se complicaba todavía más por la gran dispersión de las tarifas aplicadas a los distintos productos, lo que conducía a altas tasas efectivas de protección para algunas industrias y a procedimientos aduaneros y administrativos engorrosos y complejos. De acuerdo con Balassa (1971) y Little, Scitovsky y Scott (1971), los de Brasil, Chile y México fueron algunos de los regímenes comerciales más distorsionados del mundo, con variaciones muy altas en las tasas efectivas de protección según las industrias. Lin (1998) comparó las políticas comerciales de la República de Corea, Taiwán (China) y Argentina durante la década de 1970 y halló que las tasas efectivas de protección del sector manufacturero fueron de -1% en Corea, 19% en Taiwán y casi 100% en Argentina. Muchos países entraron en acuerdos comerciales regionales con la idea de que la protección a la industria naciente necesitaba mercados de mayor tamaño de tal manera que se pudieran realizar las economías de escala deseadas. Esta fue, en particular, la teoría detrás del Mercado Común Centroamericano y del Pacto Andino, creados en la década de los sesenta. Estos acuerdos comerciales requerían la negociación de aranceles a nivel muy detallado y dieron por resultado procedimientos y requisitos aduaneros engorrosos para validar el origen y el contenido de los embarques. Una consecuencia de la fuerte protección fue la creación de un sesgo en contra de las exportaciones, lo cual dio por resultado bajas tasas de crecimiento de las exportaciones en muchos países. Una reacción común a este fenómeno fue la creación de incentivos fiscales y de subsidios a las exportaciones, dispositivos que disminuyeron, en parte, el sesgo en contra de las exportaciones, pero que claramente impusieron demandas aún mayores a las burocracias para ejercer el control y la asignación de dichos incentivos. La política comercial resultante fue compleja e impuso pesadas de- mandas sobre al aparato estatal en lo que se refiere al diseño, a la imple- mentación y a la constante revisión de la misma. No obstante, como lo mostraron Balassa (1971) y Little, Scitovsky y Scott (1971), esta política comercial no parece haber producido los resultados deseados. Otra consecuencia de la fuerte protección ejercida bajo la estrategia de sustitución de importaciones fue que estimuló la búsqueda de rentas improductivas, esto es, actividades que desvían recursos de sus usos pro- ductivos hacia el cabildeo improductivo pero rentable (Bhagwati, 1982; Rosendorff, 2005). En la medida en que estas actividades gastan recursos que podrían, de otra manera, dirigirse a actividades más productivas, son socialmente derrochadoras. Bajo la sustitución de importaciones, el subconjunto más importante de estas actividades socialmente improduc- 360 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA tivas pero individualmente rentables era posiblemente la búsqueda de rentas mediante aranceles protectores para extraer de los consumidores transferencias de ingreso y de riqueza por la vía de fijar precios por en- cima de los que prevalecerían si el comercio fuese libre (Krueger, 1974; Srinivasan y Bhagwati, 1999). Es un hecho bien documentado que, bajo la industrialización por sustitución de importaciones, América Latina fue el paraíso de los buscadores de rentas. Por el mismo motivo, es razonable que el fin de la sustitución de importaciones ocasionara una reducción en gran escala de las actividades de búsqueda de rentas en la región. La política de inversiones La opinión general después de la Segunda Guerra Mundial era que el ahorro y la inversión eran los factores determinantes del desarrollo económico. Citando a Arthur Lewis: “El problema central de la teoría del crecimiento económico es entender el proceso mediante el cual una comunidad pasa de ahorrar un 5% de su ingreso a ahorrar un 12% de su ingreso� (Lewis, 1955, 325-26). La ayuda a los países en desarrollo se consideraba primariamente como una forma de aliviar la restricción sobre la inversión y el crecimiento originada en la baja tasa de ahorro. Aún más, los gobiernos utilizaron su capacidad de endeudamiento para financiar proporciones cada vez más altas de la inversión total, la cual se destinó no sólo a la infraestructura, sino también a empresas comerciales de riesgo a gran escala que se consideraban o demasiado grandes o con suficiente importancia estratégica para ser dejadas en manos privadas. Así, la participación pública en las inversiones totales creció en forma sustancial, pero sólo para disminuir nuevamente en los años ochenta como resultado de la crisis financiera. Por ejemplo, en Costa Rica, la participación del sector público en la inversión total subió de menos de 20% a principios de la década de los sesenta a más de 30% a mediados de los setenta, mientras que la participación de las empresas estatales en el acervo total de capital aumentó de alrededor del 12% a cerca del 20% en el mismo período (Rodríguez-Clare, Sáenz y Trejos, 2002). La creación de las empresas estatales ocasionó también un notable aumento en la par- ticipación del Estado en el PIB, participación que decayó posteriormente durante la década de los noventa como resultado directo de los esfuerzos de privatización de muchos países en desarrollo. Little y otros (1993) calcularon cifras similares para otros países latinoamericanos y hallaron que las empresas estatales representaron, en el período 1970-73, casi el 30% de la inversión total en México, el 20% en Chile y el 17,5% en Argentina. Como se ve en el cuadro 10.2, este fenómeno fue generalizado entre los países en desarrollo (ver también el capítulo 8). POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 361 Una consecuencia inmediata del aumento en la importancia de la inversión pública fue la necesidad de algún tipo de planeación econó- mica a mediano plazo, lo que provocó la creación de los ministerios de planeación o de las agencias de planeación en la mayoría de los países latinoamericanos. De hecho, las instituciones financieras multilaterales impusieron a menudo tales planes como condiciones para los préstamos de inversión. En palabras de Bruton (1998): “A principios de los años sesenta virtualmente todo país en desarrollo tenía algo que recibía el nombre de plan. Casi todos los planes anunciaban un objetivo de cre- cimiento (del PIB y de algunos sectores) y luego asignaban la inversión anticipada en los sectores de la economía que consideraban necesarios para lograr el objetivo� (p. 911). Otro campo en el que el Estado asumió un papel capital fue el de la banca. En muchos países latinoamericanos se nacionalizaron bancos durante los años cuarenta y cincuenta, y en la mayor parte de los países la participación de las actividades bancarias del Estado por medio de bancos públicos aumentó en forma drástica. En 1970, la participación de los activos bancarios poseída por los bancos públicos de la región llegó al 70%. Esta relación cayó significativamente en las décadas siguientes y el papel del Estado pasó a ser el de regulador y supervisor más que el de banquero (ver el capítulo 9). Pero el papel del Estado en la promoción de inversiones no terminaba allí. Aparte de efectuar inversiones directas, también se subsidiaba la inversión privada en áreas consideradas consistentes con la estrategia de desarrollo, lo que se lograba concediendo exenciones arancelarias a los equipos importados y subsidios a las tasas de interés, aunque también se otorgaban subsidios directos a ciertos proyectos privados. Cuadro 10.2 Actividad de las empresas de propiedad del Estado como porcentaje del PIB (puntos porcentuales del PIB) Países (por grupo de ingresos) 1980 1997 Cambio Países de bajos ingresos 15,0 3,0 –12,0 Países de ingresos medianos, franja baja 11,0 5,0 –6,0 Países de ingresos medianos, franja alta 10,5 5,0 –5,5 Países de ingresos altos 6,0 5,0 –1,0 Fuente: Sheshinsky y López-Calva, 1999. 362 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Las implicaciones para el Estado Como se ha mencionado, la sustitución de importaciones dio pie a una estructura compleja de aranceles, sobretasas de importación y cuotas diferenciadas minuciosamente por categorías de bienes, y en constante proceso de renegociación y cambio. Esto hizo necesaria una burocracia técnica responsable de la tarea, usualmente asignada al ministerio de economía o de industria. Con la liberalización unilateral y con la incor- poración al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT por sus iniciales en inglés), las estructuras arancelarias se volvieron mucho más simples y se eliminaron las sobretasas y las cuotas. Como consecuencia, esta burocracia perdió mucha importancia y, en cambio, con el nuevo énfasis en los acuerdos de libre comercio, fue esencial contar con grupos de tecnócratas capaces de entender y negociar los modernos acuerdos compatibles con el GATT. A estos grupos se les ha ubicado en general en los nuevos ministerios de comercio (como en Colombia o Costa Rica) o en los ministerio de relaciones exteriores (como en Brasil y en Chile). En consecuencia, el balance de poder cambió dentro del gobierno, pa- sando de los ministerios de economía o de industria a los de relaciones exteriores o de comercio exterior. Las políticas de inversión experimentaron un cambio similar. El énfasis anterior en la inversión y las altas tasas de inversión pública habían llevado a la creación de ministerios o agencias de planeación, que fueron muy poderosas en los años sesenta. Con las reformas de las décadas de 1980 y 1990, decayeron la inversión pública y las empresas estatales, lo que llevó a un debilitamiento gradual, e incluso al cierre, de dichos ministerios. La planeación de las inversiones pasó a depender principalmente de los ministerios de finanzas, que ejercen un poder real, pues controlan el presupuesto. El papel del Estado como productor desapareció casi por completo, salvo en los servicios públicos y en la banca. A las empresas estatales res- tantes se les impusieron más restricciones y más controles. El concepto de empresa de propiedad estatal que se comportaba como empresa privada casi desapareció. Y las agencias que las supervisaban se esfumaron. Se suponía que los nuevos incentivos evitarían la llamada “escogencia de ganadores� y que, en cambio, se esforzarían por ser neutrales en rela- ción con los sectores particulares. La tendencia fue hacia la transparencia y hacia la eventual inclusión de cualquier subsidio en el presupuesto, con excepción de los incentivos fiscales a la inversión extranjera directa (IED). Los nuevos incentivos fueron también automáticos en lugar de discrecionales; desaparecieron, por tanto, las oficinas y los burócratas encargados de la asignación de incentivos a empresas particulares y aparecieron, en su lugar, oficinas o agencias responsables de verificar POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 363 que se satisficieran ciertos criterios para obtener algunos subsidios o exoneraciones tributarias. En suma, la evolución de la política industrial tuvo varias implica- ciones importantes. Indujo a reducir la burocracia estatal, a dejarla con menores poderes discrecionales, actuando bajo restricciones más fuertes y más claras, y con un mayor grado de rendición de cuentas, responsabi- lidad y transparencia. Los ministerios poderosos, como los de planeación y de economía –que debían efectuar la planeación y la supervisión de las inversiones, las regulaciones y los incentivos– se marchitaron, dando paso a una red de agencias más descentralizadas, especializadas en tareas como la promoción de las exportaciones, la atracción de IED, la regulación de los monopolios y la defensa de la competencia. Las políticas de desarrollo productivo en el período de liberalización Los cambios radicales en las políticas tienden a pasarse de la raya. Así, el rechazo de las políticas de desarrollo productivo propias del enfoque de sustitución de importaciones llevó, en muchos lugares, al rechazo a ul- tranza y de cualquier tipo de política industrial y sectorial. La posibilidad de que pudiera existir un conjunto de políticas de desarrollo productivo coherentes con el proceso de reformas estructurales y, al mismo tiempo, necesarias bajo las nuevas condiciones de economías más abiertas, fue descartada por muchos de una manera sumaria. La idea subyacente de que las fuerzas del mercado llevarían espontáneamente a una reasigna- ción óptima de recursos como resultado incuestionable de las reformas liberales, fue un factor dominante en las nuevas tendencias intelectuales y de política pública. No obstante, hacia mediados de los años noventa, el ambiente y las actitudes de los gobiernos y los dirigentes de opinión con respecto a las políticas de desarrollo productivo habían cambiado en forma notoria. En aquel tiempo, ya era mayor la percepción entre los agentes y las autoridades económicas de que las reformas estructurales no estaban produciendo los resultados prometidos. Aun más, las presiones, los des- equilibrios y las dificultades del proceso de restructuración industrial y los resultados no deseados de las reformas, crearon condiciones favorables para el surgimiento de un nuevo tipo de política industrial consecuente con la nueva estrategia de desarrollo orientada al mercado adoptada por la mayor parte de los países de la región. Melo (2001) examinó el cambio resultante en la dirección de las políticas industriales en varios países latinoamericanos y del Caribe y encontró tres rasgos notables. Primero, el punto de giro hacia la adopción 364 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA de nuevas políticas industriales fue casi simultáneo en un número signi- ficativo de países y su ocurrencia data, grosso modo, de mediados de los años noventa con los varios pronunciamientos críticos de políticas que tuvieron lugar en el trienio 1994-96. Segundo, en la mayor parte de los países el cambio de dirección tomó la forma de la adopción y el anuncio de planes, programas y estrategias explícitas, de mediano a largo plazo, para el sector industrial. Tercero, el punto de giro en las políticas fue generalmente el resultado de un debate público sobre los efectos de las reformas estructurales y sobre la necesidad de mejorar la competitividad de la industria interna en el nuevo contexto de una economía nacional más abierta. A estos rasgos, en el presente capítulo se agrega el hecho de que las nuevas políticas industriales vinieron a ser yuxtapuestas en forma variable y compleja con los remanentes de las políticas e instituciones de la época de la sustitución de importaciones. Las nuevas políticas de desarrollo productivo en América Latina son todavía un fenómeno naciente. La característica que las define es que se dirigen a mejorar la competitividad de los productores nacionales en la nueva economía mundial, más integrada y abierta. En lugar de estar diseñadas para evadir los resultados del mercado, éstas buscan remediar las fallas del mismo a través de la provisión de bienes públicos y de la intervención del gobierno para estimular la oferta de bienes con externa- lidades positivas. El espíritu animador tras las políticas emergentes no es un regreso al modelo de sustitución de importaciones. Tampoco buscan interferir con el mecanismo del mercado a través de un uso sistemático y generalizado de subsidios arbitrarios. Además, en contraste con lo que hacían muchos responsables de las políticas de la época de la sustitución de importaciones, sus proponentes tampoco pasan por alto la importancia de la estabilidad macroeconómica y de las políticas macroeconómicas sanas. Al contrario, la estabilidad macroeconómica no sólo se prescribe explíci- tamente sino incluso se subraya de una manera enérgica como condición para el crecimiento de las inversiones y la modernización industrial. Un rasgo genérico clave de los nuevos enfoques en materia de políticas de desarrollo productivo es que éstas se esfuerzan por dar respuestas a un conjunto central de cuestiones (como la productividad, la eficiencia, la calidad de los productos, etcétera) que buscan mejorar la competitividad de los países. Los obvios supuestos implícitos en estas formulaciones son: que la liberalización del comercio exterior llegó para quedarse; que no sólo es deseable sino todavía posible cambiar la distribución mundial prevaleciente de las ventajas comparativas de modo que los países de la región aumenten las exportaciones de bienes manufacturados (y aun de bienes y servicios de alta tecnología) y disminuyan su dependencia de las exportaciones relacionadas con el sector primario; y que el gobierno debe jugar un papel en el logro de estos propósitos. POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 365 El resto del capítulo sitúa en contexto, describe y evalúa las actuales políticas de desarrollo productivo en América Latina. Empieza con una discusión general de los enfoques alternativos emergentes en la región, con énfasis en la “hipótesis de los dos paradigmas�. La hipótesis de los dos paradigmas Esta hipótesis sostiene que en la región están surgiendo dos enfoques para el diseño de políticas industriales. El primero, el enfoque impulsado desde la demanda, hace énfasis en responder a las necesidades de los sectores existentes en la economía privada con el fin principal de elevar su competitividad internacional. El segundo, el enfoque impulsado por consideraciones estratégicas, se caracteriza por su énfasis en las defini- ciones precisas de los cambios deseados, a mediano y a largo plazo, en el vector de bienes y servicios producidos por la economía y por el uso de políticas selectivas para fomentar un número pequeño de industrias. Para explorar en mayor detalle las características de los dos paradig- mas, es útil comparar y contrastar las formas en que se conciben, diseñan e implementan las políticas de desarrollo productivo en los casos de los mejores representantes empíricos de los dos paradigmas. El enfoque impulsado por la demanda es bien representado por las políticas de de- sarrollo productivo de Colombia y el mejor representante del enfoque gobernado por consideraciones estratégicas es Brasil. El enfoque impulsado desde la demanda. En Colombia, la discusión y la definición de políticas y las acciones para el desarrollo productivo han girado, en un grado considerable, alrededor de una alianza y un diálogo entre el sector público y el sector privado, que se ha manifestado en un conjunto de vehículos e instrumentos organizativos.3 Los primeros pasos se dieron en 1994 con la creación del Consejo Nacional de Competiti- vidad, organismo adscrito directamente a la Oficina del Presidente de la República y bajo la dirección técnica del (ahora extinto) Ministerio de Desarrollo Económico. El gobierno adoptó una estrategia basada en abrir un diálogo con el sector privado concerniente a la definición de acuerdos de competitividad por cadena de producción. Esos acuerdos tuvieron el propósito de mejorar el entorno de los negocios y elevar la productividad. Se realizó un salto significativo en 1999 con el inicio de los Encuentros Nacionales para la Productividad y la Competitividad, concebidos como foros para el diálogo público-privado. El primero de 3 La descripción del modelo colombiano de diseño de políticas y diálogo se basa en Velasco (2003). 366 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA estos encuentros tuvo lugar ese año en Cartagena y fue un evento que marcó el inicio de una tendencia. El presidente Pastrana presentó la Política Nacional de Productividad y Competitividad, invitó al sector privado a trabajar conjuntamente para lograr los objetivos de la polí- tica y propuso los principios de: a) responsabilidad compartida de los sectores público y privado por sus resultados, y b) responsabilidad de los funcionarios del sector público por los compromisos asumidos por el gobierno en las reuniones semestrales del Encuentro Nacional. Estas reuniones han sido, desde entonces, una institución clave para el diálogo público-privado y para las discusiones de políticas y son, con mucho, el foro más importante público-privado de Colombia. El espíritu del diálogo público-privado se desarrolló y profundizó aún más mediante el establecimiento de la Red Colombia Compite y de los Comités Asesores Regionales para el Comercio Exterior (Carce). La Red Colombia Compite es, en realidad, un conjunto de diez redes especializa- das, cada una orientada a la deliberación sobre un área temática particular. El trabajo y el diálogo en cada red giran alrededor del diagnóstico y la resolución de problemas para impulsar la competitividad. Los factores en cuestión se seleccionaron utilizando como guía las dimensiones definidas en el Foro Económico Mundial como los principales determinantes de la competitividad de cualquier país, con adaptaciones adecuadas al caso colombiano.4 Las redes especializadas son un punto de reunión y una estructura de comunicaciones donde los representantes del gobierno nacional, del sector empresarial, de los trabajadores, de los gobiernos regionales y locales y de la academia realizan un diagnóstico conjunto de la situación en conexión con el factor en cuestión y se embarcan en un diálogo práctico dirigido a la formulación de soluciones y a la pro- gramación de acciones concretas. Los Carce son el instrumento de una estrategia de descentralización. La idea central es que la consecución de competitividad tiene una dimensión regional ineludible. Los Carce son organismos para el diálogo público- privado y para la discusión de políticas a nivel regional. Una pieza crítica de la alianza público-privada es la firma de acuerdos orientados a promover la competitividad de las exportaciones entre el gobierno nacional y los empresarios y organizaciones de comercio de una cadena de producción particular. Los objetivos básicos son elevar la produc- tividad y mejorar la competitividad de la cadena particular. Los acuerdos incluyen compromisos tanto del sector público como del privado. 4 Las diez redes son: Ciencia y Tecnología, Finanzas, Internacionalización de la Economía, Instituciones, Administración, Educación, Trabajo, Infraestructura, Transporte y Telecomunicaciones, y Energía y Gas. POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 367 La experiencia colombiana ha sido muy influyente y procesos seme- jantes de asociación y diálogo público-privado en Bolivia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador y Perú han llevado típicamente al esta- blecimiento de Consejos Nacionales de Competitividad con participación (variable) del sector privado y a la definición de planes o estrategias na- cionales de competitividad que resumen la visión conjunta del gobierno y de las clases empresariales en dichos países. El enfoque colombiano en el diseño de las políticas industriales es un enfoque de abajo hacia arriba. El gobierno dirige todos los esfuerzos organizativos, de política y de actividad –a saber, las políticas nacionales de productividad y competitividad, las Conferencias Nacionales sobre Productividad y Competitividad y los comités asesores regionales para el comercio exterior– hacia los sectores de exportación existentes. Desde el remplazo del viejo Ministerio de Desarrollo Económico por el nuevo Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, no parece que haya habido un solo pronunciamiento o un solo documento de política de las autori- dades o de las instituciones gubernamentales colombianas que contenga declaración alguna sobre la necesidad de que el gobierno colombiano ayude a crear y a desarrollar nuevas cadenas de producción o nuevas in- dustrias con el fin de profundizar una estrategia de desarrollo de mediano o de largo plazo.5 La referencia a este elemento faltante en el enfoque colombiano prepara el camino para la discusión del enfoque emergente alternativo, el enfoque gobernado por consideraciones estratégicas. El enfoque gobernado por consideraciones estratégicas. A primera vista, el diseño de las políticas industriales en Brasil sigue un estilo más tradicional que en Colombia. El gobierno central define las políticas y las ejecuta a través de un conjunto de agencias. En abril del 2004 se lanzó una nueva política industrial y, a principios del 2005, se creó la Agencia Brasileña para el Desarrollo Industrial con el fin de coordinar la ejecución de las políticas industriales y controlar su progreso en las distintas agencias. La política industrial brasileña tiene una visión estratégica bien definida resaltando la necesidad de seleccionar un pequeño conjunto de sectores industriales que deben ser promovidos mediante políticas verticales se- lectivas. Es decir, las políticas brasileñas son la expresión de una voluntad política definida de cambiar el vector de bienes y servicios producidos por la economía en una dirección definida y no se trata simplemente de 5 No fue siempre así en Colombia. Apenas hasta el año 2000, en un documento de política del ahora extinto Ministerio de Desarrollo Económico colombiano se hizo una distinción entre, por una parte, las cadenas de producción existentes que requerían un mayor fortalecimiento y desarrollo y, por otra, nuevas cadenas de producción que deberían promoverse para convertir al país en un actor en los mercados en los que aún está ausente. Sobre este particular, véase Melo (2001). 368 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA un conjunto de medidas y acciones de política destinadas a promover y asistir a los sectores existentes. Los sectores industriales seleccionados para atención especial caen en dos categorías. En la primera categoría están, en la terminología de la política industrial brasileña, los sectores de “opción estratégica�. Éstos son los sectores de semiconductores, programas infor- máticos, productos farmacéuticos y bienes de capital (Governo Federal do Brasil, 2003). La segunda categoría la constituyen un conjunto de sectores considerados como los “portadores del futuro�, presumiblemente por su potencial de afectar profundamente la productividad y la competitividad. Éstos son: la biotecnología, la nanotecnología y la producción de energía a partir de la biomasa (Jaguaribe, 2004; Teixeira, 2005). La participación del sector privado también es importante en este enfoque. El documento fundamental de la política brasileña declara explícitamente que “tanto la multiplicidad de situaciones como las es- pecificidades a nivel de las empresas reafirman la necesidad de que se discutan y se negocien con el sector privado las políticas industriales, tecnológicas y de comercio exterior, por cuanto aquél es responsable de las inversiones productivas y de la producción industrial� (Governo Fe- deral do Brasil, 2003, 10). Más aún, la recientemente constituida Agencia Brasileña para el Desarrollo Industrial debe ser gobernada por un consejo deliberativo constituido por ocho representantes del gobierno y siete del sector privado y de la sociedad civil. En adición, se han organizado foros de competitividad específicos para las distintas cadenas de producción como instrumentos de una alianza público-privada para abordar los temas que afectan la competitividad de las cadenas de producción seleccionadas (esto se discutirá más adelante en el presente capítulo). El enfoque impulsado por consideraciones estratégicas se practica en relativamente pocos países: Argentina, Costa Rica, México y Venezuela, además de Brasil. Entre éstos, Costa Rica merece una consideración especial. Como concluyó uno de los autores del presente capítulo, la estrategia de desarrollo de Costa Rica se basa en la tecnología y en el capital humano, jugando el papel principal la inversión extranjera directa de algunas multinacionales de alta tecnología (Rodríguez-Clare, 2001). Sin embargo, dos características diferencian el enfoque costarricense de atraer la inversión extranjera de otros enfoques. Primero, en el contexto de una fuerte alianza pública-privada, el sector privado, representado por la Coalición Costarricense para Iniciativas de Desarrollo, juega el papel principal en la atracción de la inversión extranjera. Segundo, desde principios de los años noventa la estrategia se ha concentrado en sólo unos cuantos sectores. Por ejemplo, el plan estratégico de 1993 se centró en las industrias eléctrica, electrónica y de telecomunicaciones (Rodríguez-Clare, 2001). Muchas características son comunes a ambos enfoques. En particular, todas las características generales de las políticas industriales emergentes POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 369 en América Latina, señaladas al principio de este capítulo, son compar- tidas por los dos enfoques y éstos tienen muchas concepciones, temas y políticas en común. ¿Qué explica entonces la existencia simultánea de los dos enfoques? En el presente capítulo se sugiere una hipótesis preliminar que combina determinantes de economía política con elementos institucionales. Según esta hipótesis, para que en un país determinado domine el enfoque go- bernado por las consideraciones estratégicas, se requiere la confluencia de al menos dos de los siguientes tres elementos: a) la existencia de una tecnocracia suficientemente fuerte; b) la existencia de instituciones ofi- ciales en las que esa tecnocracia pueda ejercer su influencia profesional e intelectual,6 y c) la presencia de núcleos de empresarios privados que sean capaces de ir más allá de una visión corporativista de corto plazo y de interactuar con la tecnocracia para generar una perspectiva estra- tégica de largo plazo para las políticas de desarrollo productivo. En la experiencia latinoamericana, la tecnocracia se ve a sí misma como la representante tanto del punto de vista del futuro del país como de los intereses de la racionalidad técnica. Sin embargo, si este segmento social no es suficientemente fuerte, si no está suficientemente representado en la burocracia estatal, si son débiles o inexistentes las agencias particulares a través de las cuales pueda expresar sus opiniones e intereses a favor de la racionalidad y si no cuenta con un aliado en por lo menos un seg- mento de la clase empresarial, no podrá ser una influencia dominante en la conformación de las políticas públicas. La posibilidad de que el país desarrolle un enfoque gobernado por consideraciones estratégicas se vuelve nula. En ausencia de una tecnocracia lo bastante fuerte que se exprese a través de instituciones fuertes y capaces (y posiblemente aliadas a un segmento de la clase empresarial orientado a largo plazo), la economía política predominante en los países de América Latina genera políticas de desarrollo productivo moldeadas por la influencia de los sectores productivos existentes y las consideraciones estratégicas y de largo plazo se ven relegadas, lo que produce como resultado un enfoque predomi- nantemente impulsado por la demanda. 6 El tipo de agencias oficiales a las que se refiere dicha afirmación son las agencias de planeación, los bancos públicos de desarrollo, los ministerios de industria y comercio, las agencias de ciencia y tecnología y las agencias de apoyo al comer- cio exterior. 370 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Una muestra de las actuales políticas industriales en América Latina Las políticas de desarrollo productivo incluyen un conjunto diverso de elementos: las políticas comerciales; las políticas de inversión; las polí- ticas de ciencia y tecnología; las políticas dirigidas a la promoción de las microempresas y de las pequeñas y medianas empresas; las políticas de capacitación y mejoramiento de los recursos humanos y las políticas de desarrollo regional pertenecen todas a este conjunto. Dado que el pro- pósito del presente capítulo es sólo ofrecer una ilustración general de los tipos de políticas de desarrollo productivo que se utilizan en la región, la discusión se limita a cuatro subconjuntos de políticas, a saber: • Las dirigidas a promover la innovación y el desarrollo tecnoló- gico. • Las encaminadas a fomentar la integración y a fortalecer las redes de producción. • Las dirigidas a promover el crecimiento del producto y la inver- sión. • Las de promoción de exportaciones. En Cepal (2004) y en Melo y Rodríguez-Clare (2005) se pueden hallar discusiones más completas de las políticas industriales de la región. Las políticas y las instituciones de promoción de la innovación y el desarrollo tecnológico La discusión se inicia con un repaso de los cambios en la dimensión ins- titucional de las políticas de ciencia y tecnología en las décadas recientes, para luego examinar la gama de intervenciones gubernamentales dirigidas a promover la innovación y el desarrollo tecnológico. La dimensión institucional. En el campo de las políticas de desarrollo tecnológico han ocurrido grandes transformaciones conceptuales e insti- tucionales. Como lo señala la Cepal (2002), en la época de la sustitución de importaciones el sector público tuvo un papel fundamental mediante su apoyo directo e indirecto al desarrollo de capacidades tecnológicas. Una forma fue la creación de la infraestructura institucional para la ciencia y la tecnología, la cual consta de dos piezas clave. La primera fue el establecimiento de agencias públicas autónomas descentralizadas –los Consejos Nacionales de Ciencia y Tecnología– a los que se les encargó la responsabilidad de la formulación de las políticas del área y la promoción POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 371 de la investigación científica y del desarrollo tecnológico. La segunda par- te, que antecedió al establecimiento de los consejos nacionales, consistió en toda una gama de institutos y laboratorios públicos de investigación, localizados tanto dentro como fuera de las universidades públicas. El concepto básico detrás de esta infraestructura institucional fue que para el Estado era suficiente organizar y subsidiar como bienes públicos la oferta de conocimiento científico y destrezas tecnológicas. La idea era que, resolviendo el cuello de botella en el lado de la oferta, se llegaría casi automáticamente a una situación en que las tecnologías fuesen adoptadas por empresas, en el lado de la demanda.7 El modelo basado en la oferta terminó en crisis y vino a ser remplazado en numerosos países en la década de 1990 por un nuevo enfoque que puso el énfasis en los incentivos del lado de la demanda (Cepal, 2004).8 En este enfoque, se le asigna prioridad al diseño y a la utilización de instrumentos para promover la demanda de innovación tecnológica y para apoyar la transferencia de conocimiento tecnológico a las empresas de los sectores productivos. Los subsidios a la demanda juegan un papel importante en este modelo, pero se han asignado de forma tal que las políticas tecnológicas se han vuelto más horizontales y más neutrales. El nuevo enfoque estuvo acompañado de una reforma institucional. Los principales componentes de la reforma fueron una mayor formaliza- ción legal del sistema nacional de ciencia y tecnología; la introducción de programas (o, inclusive, agencias) de financiación para la modernización tecnológica, claramente diferenciados de los programas (o agencias) tradicionales a cargo de la financiación de la investigación científica; la implementación de un enfoque más participativo que asigna un mayor papel al sector empresarial y permite más diálogo con él; la separación de la función de diseño de políticas con respecto a las funciones de pro- gramación, promoción, ejecución y evaluación, y la asignación de ambas funciones a agencias gubernamentales distintas. Un cambio conceptual e intelectual que contribuyó a crear y a moldear la atmósfera para la reforma fue la cada vez mayor aceptación en la región de la idea de la innovación productiva como práctica social conducida por una amplia variedad de actores. La mayor parte de las élites respon- sables por las políticas de ciencia y tecnología adoptó las herramientas conceptuales del enfoque de los sistemas nacionales de innovación y las aplicó al análisis de los temas estratégicos, institucionales y de políticas. 7 Esta manera de concebir la relación entre ciencia y tecnología y sus aplicaciones productivas en las empresas se conoce como el modelo de oferta lineal. Véanse las discusiones en Cepal (2002, 2004). 8 Se puede consultar una discusión del proceso que condujo a este resultado en Melo y Rodríguez-Clare (2005). 372 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Numerosos países incorporaron formalmente esta idea sistémica en sus reformas legales de los años noventa, como se observa enseguida. Los fondos tecnológicos. El instrumento de política pública más impor- tante desarrollado por los países en la región para apoyar la innovación tecnológica es el fondo tecnológico. Los fondos tecnológicos proporcio- nan créditos, subsidios o donaciones a las empresas que se comprometen a realizar innovación y modernización tecnológica. En la forma en que se diseñan los fondos tecnológicos también se expresa la diferencia entre el enfoque gobernado por consideraciones estratégicas y el enfoque impul- sado desde la demanda. Así, el esquema brasileño de fondos orientados a sectores específicos tipifica claramente una política de largo plazo dirigida hacia el fortalecimiento de un conjunto particular de sectores productivos. El propósito de los catorce fondos brasileños es la promoción de la investigación y el desarrollo (I&D) en los sectores del gas natural, las tecnologías de información, los recursos hídricos, la energía, los ne- gocios agrícolas, la infraestructura, la minería, el transporte terrestre, la industria espacial, las telecomunicaciones, la salud, la biotecnología y la aeronáutica, así como también apoyar la cooperación tecnológica entre los centros universitarios de investigación y las empresas.9 Los fondos sectoriales de Brasil se financian típicamente con ingresos de las empresas de cada sector. Las leyes que establecen cada fondo sectorial individual definen la proporción del ingreso de las empresas que se debe asignar para las actividades de I&D (Cepal, 2004). El cuadro 10.3 presenta las características de siete de los catorce fondos sectoriales brasileños. Por otra parte, los fondos tecnológicos de la mayoría de los demás países son impulsados desde el lado de la demanda. En el fondo típico impulsado por la demanda, los recursos provienen del presupuesto público, con frecuencia como contrapartida de préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial, entidades que han sido muy activas en este frente. El acceso a los fondos es competitivo, lo que es consistente con un enfoque horizontal de políticas en el sentido de que no se concede preferencia a ningún sector particular (Cepal, 2004). El sistema chileno de fondos ilustra este enfoque basado en los subsidios a la demanda (veáse el cuadro 10.4). 9 El fondo dedicado para este propósito es el Fundo Verde e Amarelho. POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 373 Las políticas de fomento a la integración y al fortalecimiento de las redes de producción Es posible utilizar varias clasificaciones alternativas para organizar la información acerca de las variadas políticas de promoción de las redes empresariales que se practican en la región. Para los propósitos del presente capítulo se utiliza la clasificación propuesta por Dini (2002), quien distingue entre las redes horizontales, las redes verticales y las redes territoriales. Las horizontales son esquemas de cooperación entre empre- sas pequeñas y medianas. Las verticales resultan de los vínculos entre las grandes empresas y sus proveedores (que con frecuencia son pequeñas y medianas). Las territoriales son esquemas de colaboración entre las empresas y otros actores (los gobiernos locales, las universidades, las organizaciones no gubernamentales y otras) de las comunidades locales (ciudades, regiones, distritos) dirigidas al desarrollo de ventajas compe- titivas apropiables por las empresas participantes. El cuadro 10.5 ofrece un resumen de los países que tienen programas dirigidos a la promoción de redes horizontales, verticales y territoriales. Los incentivos fiscales y financieros para la producción y la inversión Los incentivos fiscales y financieros para la producción y para la inversión son incentivos que, al menos en principio, están abiertos a todos los pro- ductores que cumplen ciertas condiciones (específicas a la línea de crédito o incentivo fiscal en cuestión), independientemente de que produzcan para el mercado interno o para el mercado externo. Dichos incentivos pueden dividirse en dos amplias categorías, dependiendo de si predomina un esquema de incentivos horizontales o si se hace énfasis en las políticas selectivas. Las políticas horizontales se emplean tanto en los países que practican un enfoque gobernado por consideraciones estratégicas como por los países que implementan un enfoque impulsado por la demanda. En contraste, las políticas selectivas son características del subconjunto de países que practican el enfoque gobernado por consideraciones es- tratégicas. (En la región, un cierto número de países pertenecientes a ambas categorías tradicionalmente han aprobado incentivos tributarios a favor de sectores específicos con el propósito de atraer la inversión extranjera directa a sus sectores de recursos naturales, principalmente a los hidrocarburos y a la minería). Cuadro 10.3 Los fondos sectoriales tecnológicos de Brasil 374 Origen de los recursos Fondo sectorial Objetivos financieros Actividades CT-Petro (1999) Desarrollo del sector El 25% del valor de las Colaboración en la definición de políticas y la Fondo sectorial mediante la promoción de la regalías que excedan el implementación de programas específicos. En para el sector del investigación y desarrollo y 5% de la producción de 2001, el CNPq aprobó 144 proyectos por valor petróleo y gas natural. la capacitación de recursos petróleo y gas natural. de 7 millones de reales. El gasto entre enero y Establecido por la Ley humanos. noviembre de 2003 fue de 16.431.002,70 reales No. 9487 de 1997. (US$5.339.942). CT-Energ Desarrollo del sector Entre 0,75% y 1% de En 2001 el CNPq aprobó 132 proyectos de Fondo sectorial para mediante la promoción de la los ingresos netos de las investigación y desarrollo incluyendo la inversión de el sector energético. investigación y el desarrollo. empresas con concesiones 8 millones de reales por el Fondo. En 2001 se firmó Establecido por la Ley para la generación, un acuerdo de asociación entre la Agencia Nacional No. 9991 de 2000. transmisión y distribución de Energía Eléctrica y el CNPq para promover de electricidad. la cooperación entre los centros de investigación y las empresas. Los gastos totales entre enero y noviembre de 2003 fueron de 8.397.983,70 reales (US$2.729.276). CT-Hydro Reducción de disparidades Conformado por el 4% de Financiación de proyectos y programas de desarrollo Fondo sectorial para entre regiones mediante la compensación financiera científico y tecnológico para el mejoramiento los recursos de agua. inversiones en actividades de empresas generadoras de de la calidad y el uso del agua. En 2002, se Establecido por la Ley de ciencia y tecnología de electricidad. invirtieron 28,6 millones de reales, de los cuales No. 9993 de 2000. importancia para el sector. al menos 4 millones fueron para capacitación de Fortalecimiento de la personal especializado. Los gastos entre enero y sostenibilidad de los recursos noviembre de 2003 fueron de 3.735.635,85 reales hídricos. (US$1.214.051). EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 10.3) Origen de los recursos Fondo sectorial Objetivos financieros Actividades CT-INFO Promoción de la Por lo menos el 5% de la Se estima que cada año se gastan más de 50 Fondo sectorial competitividad del sector rotación anual bruta en el millones de reales en la promoción de actividades para tecnologías mediante programas y mercado interno de bienes de investigación y desarrollo en este sector. El gasto de información. proyectos de investigación y internos de tecnología entre enero y noviembre de 2003 fue de 9.917.983, Establecido por la Ley desarrollo. de información (TI) de 70 reales (US$3.223.264). No. 10176 de 2001. las empresas productoras de bienes y servicios relacionados con TI que reciban incentivos fiscales. Fondo sectorial para Consolidar la posición La Ley No. 10168 de Financiación de actividades de investigación y los negocios agrícolas. competitiva de productos de 2000 estipula los recursos desarrollo y ciencia y tecnología. El gasto entre Establecido por la Ley este sector en los mercados de financiación para este enero y noviembre de 2003 fue de 2.140.277,92 No. 10332 de 2001. internacionales. fondo, que recibe el 17,5% reales (US$695.573). de los recursos cubiertos por esa ley. FVA Promoción de cooperación Contribuciones en forma Se dedica un mínimo del 30% de los recursos a “Fondo Verde y tecnológica entre de regalías de empresas que capacitación y modernización tecnológicas en Amarillo�. Establecido universidades, centros de posean licencias o adquieran las regiones del norte, noroeste y medio oeste. POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO por la Ley No. 10168 investigación y empresas. know-how en el exterior. El gasto entre enero y noviembre de 2003 fue de de 2000. 58.071.768,19 reales (US$18.872.853). (Continúa en la página siguiente) 375 376 (Continuación cuadro 10.3) Origen de los recursos Fondo sectorial Objetivos financieros Actividades CT-Infra (2002) Subsidios para El fondo consiste en el 20% En 2002, se suministraron 100 millones de reales Fondo para mantenimiento y de los recursos asignados para ciencia y tecnología. Las regiones del norte, infraestructura. modernización de la a cada fondo sectorial noroeste y medio oeste deben recibir por lo menos Establecido por la Ley infraestructura tecnológica del Fondo Nacional de el 30% de los recursos. El gasto entre enero y No. 10197 de 2001. de universidades públicas Desarrollo Tecnológico noviembre de 2003 fue de 70.284.331,74 reales y centros de investigación. y de otros fondos para la (US$22.841.837). Mejorar la competitividad de financiación de actividades los sectores productivos. científicas y tecnológicas. Fuente: Cepal, 2004. Nota: Este cuadro sólo incluye los fondos que gastaron más de 1.500.000 reales en 2003. CNPq = Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnologico (Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico). EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 10.4 Fondos de apoyo a las actividades de ciencia y tecnología en Chile Fondo y organismo Origen y destino de los recursos administrador Objetivos Beneficiarios financieros Fondo Nacional Promover el desarrollo de la Personas naturales o institutos de Contribuciones asignadas bajo la Ley de Desarrollo investigación fundamental investigación que utilicen varios de Presupuesto Nacional, legados y Científico y científica y tecnológica para programas de financiación. donaciones internas e internacionales Tecnológico crear o mejorar métodos y sin otro propósito. Los beneficiarios se (Fondecyt). medios de producción de seleccionan por convocatoria pública. Administrado por bienes y servicios. Conicyt. Fondo para Fortalecer la capacidad Instituciones sin ánimo de lucro, El fondo financia hasta 60% del costo la Promoción científica y tecnológica de individualmente o en asociación, que de los proyectos con un límite de del Desarrollo universidades y centros de realicen actividades de investigación y 450 millones de pesos (US$640.000). Científico y investigación para mejorar desarrollo (I&D) y tengan existencia legal Las instituciones y empresas deben Tecnológico la competitividad de las de por lo menos cinco años. El fondo contribuir por lo menos con el 20%. (Fondet). empresas. El fondo financia exige la participación de empresas, en Los beneficiarios se seleccionan por Administrado por proyectos en áreas prioritarias especial de las que trabajan en el campo concurso, por proyectos de I&D y con Corfo. (recursos naturales, áreas de la tecnología. base en ventana abierta para proyectos promisorias para la creación de transferencia de tecnología. de valor agregado y otras de alto impacto social). POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO (Continúa en la página siguiente) 377 (Continuación cuadro 10.4) 378 Fondo y organismo Origen y destino de los recursos administrador Objetivos Beneficiarios financieros Fondo para el Mejorar la innovación Instituciones sin ánimo de lucro y centros Por terminación del proyecto; anuncios Desarrollo y la tecnológica en áreas con tecnológicos vinculados a actividades de concursos para la ejecución de Innovación (FDI). impactos estratégicos en el de I&D, transferencia de tecnología líneas de trabajo específicas y acuerdos Administrado por desarrollo económico y social. y servicios relacionados. Consorcios de ventana abierta (nueva forma de Corfo. tecnológico-empresariales constituidos asignación). El fondo financia los gastos por al menos tres empresas no vinculadas operativos, administrativos, de recursos entre sí antes de la fecha de solicitud, humanos, subcontratos y cualquier otro asociadas con uno o más centros campo requerido por el proyecto. tecnológicos. Proyectos de Mejorar la competitividad de Pequeñas y medianas empresas con ventas Con base en ventana abierta: Desarrollo un grupo de empresas que anuales entre 2.400 y 100.000 UF. Las las empresas deben contactar Asociado (Profo). buscan resolver problemas ventas mínimas son de 1.200 UF para intermediarios de Corfo que proveerán Administrado por de gerencia y mercadeo empresas agrícolas y las ventas máximas los formularios de solicitud y designarán Corfo. conjuntamente. de 200.000 UF en el caso de empresas profesionales para diagnosticar el manufactureras que se asocien en grupos proyecto. de por lo menos cinco empresas. Fondo de Asistencia A través de consultores, Empresas chilenas que requieran Con base en ventana abierta: asistencia Técnica (FAT). para incorporar técnicas de apoyo externo especializado y tengan FAT individual; para el diagnóstico Administrado por gerencia en las operaciones ventas anuales netas de no más de inicial Corfo contribuye con 17 UF y Corfo. de las empresas o nuevas 100.000 UF. Se designan los consultores la empresa con 3 UF; posteriormente tecnologías en sus procesos de individualmente. Corfo financia hasta el 50% de los producción. costos de consultoría. En el caso de arreglos colectivos, Corfo financia hasta el 50% de los costos de consultoría con un máximo de 100 UF por empresa. EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 10.4) Fondo y organismo Origen y destino de los recursos administrador Objetivos Beneficiarios financieros Fondo Nacional Promover, guiar y patrocinar, Con las líneas de crédito 1, 2, 3 y Con base en ventana abierta; para las para el Desarrollo por medio de cinco líneas 5 se financia a empresas privadas líneas de crédito 1, 2, 3 y 5 se debe Tecnológico de asistencia, proyectos en productoras de bienes y servicios enviar una solicitud de financiación a y Productivo. los campos de innovación que puedan demostrar la capacidad Fontec o Corfo, que considerarán el Administrado por tecnológica, transferencia técnica, administrativa y financiera proyecto de acuerdo con sus reglas para Corfo. de tecnología asociativa necesaria y no estén atrasadas en sus las solicitudes, junto con información e implementación de obligaciones. Pueden presentar solicitud sobre la condición legal y financiera infraestructura tecnológica. individualmente o en asociación, en de la empresa. Con base en ventana este último caso siempre y cuando no abierta, la línea 4 requiere una solicitud estén vinculadas comercialmente entre para la etapa de diagnóstico que sí. Con la línea de crédito 4 se financia incluye la preparación de un análisis de a empresas productoras de bienes y aplicabilidad (pertinencia) para Fontec servicios que pertenezcan a un sólo sector o Corfo. de producción y soliciten asistencia para resolver problemas tecnológicos de naturaleza asociativa. Fuente: Cepal, 2004. Nota: UF = unidades fiscales. POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 379 380 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 10.5 Programas de promoción de redes de producción horizontal, vertical y territorial País Horizontal Vertical Territorial Argentina x Brasil x x x Chile x x x Colombia x x Costa Rica x Ecuador x El Salvador x x Honduras x México x x x Nicaragua x x x Perú x x Uruguay x Fuente: Dini, 2002. Esta discusión de incentivos para la inversión y la producción se limita a una descripción de las prácticas mediante las que se implementan las políticas selectivas en los países que utilizan el enfoque gobernado por consideraciones estratégicas. En Cepal (2004) y en Melo y Rodríguez- Clare (2005) se pueden encontrar resúmenes panorámicos de las formas horizontales de apoyo financiero y fiscal proporcionado por las entidades gubernamentales en la región. Desde mediados de la década de los noventa, la forma en que se practican en la región las políticas selectivas ha cambiado de manera significativa. Para apreciar el contraste entre la vieja y la nueva forma, es ilustrativo empezar recordando la situación que se presentaba en un momento tan tardío como el año 2001. En ese año, Melo (2001) halló que, en los países latinoamericanos que empleaban incentivos selectivos financieros o fiscales para promover la producción y la inversión, los sectores basados en recursos naturales eran el objetivo más frecuente de esos incentivos. En la mayoría de los casos, los incentivos se diseñaban para atraer la inversión extranjera directa (véase el cuadro 10.6). Aparte del sesgo a favor de los sectores de recursos naturales, el rasgo más sobresaliente de la información del cuadro 10.6 es que los incentivos tributarios se utilizan con más intensidad que las líneas de crédito como instrumentos para estimular la inversión y la producción. El predominio de los incentivos tributarios refleja que el propósito de la mayoría de los incentivos fue promover la inversión extranjera directa en los sectores primarios tradicionales. Como es bien sabido, los inversionistas extranje- POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 381 Cuadro 10.6 Incentivos financieros y fiscales para sectores específicos en América Latina y el Caribe, 2001. Préstamos a sectores específicos (distintos al de Incentivos tributarios a País agricultura) sectores específicos Argentina Minería, silvicultura Bahamas Hotelería, servicios financieros, licores y cerveza Barbados Servicios financieros, seguros, tecnologías de información Belice Minería Bolivia Minería Brasil Petróleo, gas natural, embarque, energía, telecomunicaciones, programas informáticos, industria cinematográfica Chile Silvicultura, petróleo, materiales nucleares Colombia Industria cinematográfica Costa Rica Silvicultura, turismo Ecuador Minería, turismo El Salvador Minería, sector serviciosa Guyana Negocios del agro Honduras Sector transporte, camarones Jamaica Industria cinematográfica, turismo, bauxita, aluminio, construcción de fábricas México Industria cinematográfica Silvicultura, industria cinematográfica, transporte aéreo y marítimo, industria editorial Nicaragua Turismo Panamá Turismo, silvicultura Perú Turismo, minería, petróleo República Turismo, negocios del agro Dominicana (Continúa en la página siguiente) 382 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continuación cuadro 10.6) Préstamos a sectores específicos (distintos al de Incentivos tributarios a País agricultura) sectores específicos Trinidad y Tobago Hotelería, construcción Uruguay Hidrocarburos, impresión, embarques, silvicultura, industria militar, aerolíneas, periódicos, radiodifusoras, teatro, industria cinematográfica Venezuela Hidrocarburos y otros sectores primarios Fuente: Melo, 2001. Nota: a. Las industrias de servicios incluidas con líneas de crédito propias son turismo, transporte, programas informáticos y otros servicios. ros generalmente no tienen restricciones de crédito, por lo que las líneas de crédito no representan mucho incentivo para ellos. La mayor parte de los incentivos del cuadro 10.6 se mantienen toda- vía10 y son parte integral del conjunto de políticas de desarrollo produc- tivo en esos países. Sin embargo, se han desarrollado nuevos métodos y nuevas políticas que representan la dirección a seguir en el futuro. Para ilustrar la dirección en la que están empujando las nuevas polí- ticas, considérese la forma en que se ha trabajado la idea de los foros de competitividad como expresión de la alianza público-privada en Argen- tina y en Brasil en los últimos años. Comenzando en 2000 en Brasil y en 2003 en Argentina, las autoridades han instituido foros de competitividad para algunas cadenas de producción seleccionadas. Aunque la idea de organizar dichos foros para el diálogo y la cooperación público-privada debe haberse inspirado en la experiencia colombiana de los Encuentros Nacionales de Competitividad, la idea ha experimentado importantes transformaciones en las manos de los encargados de las políticas argenti- nas y brasileñas. Los foros de competitividad pasaron a ser un elemento del enfoque gobernado por consideraciones estratégicas. En adición, los formatos organizativos argentino y brasileño incorporan dos cambios mayores en comparación con el modelo colombiano. En primer lugar, los foros existen para cadenas de producción, de manera que no existe en 10 Una excepción notable y bien conocida es el cambio en el régimen tributario y de regalías para la inversión privada en el sector de hidrocarburos en Venezuela en el gobierno del presidente Chávez. POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 383 los mencionados países nada comparable a los Encuentros Nacionales de Competitividad, que jugaron un papel tan prominente en la experiencia colombiana. En segundo lugar, Argentina y Brasil se han abstenido de replicar las redes temáticas del esquema colombiano. A semejanza del modelo colombiano, los foros argentinos y brasile- ños apuntan a realizar el diagnóstico de los obstáculos para la compe- titividad que encuentran las cadenas de producción seleccionadas y a llegar a acuerdos en materia de planes de acción y de compromisos para eliminar dichos obstáculos. La iniciativa brasileña incorpora también los contratos de competitividad – los cuales deben ser firmados por el gobierno, los empresarios y los trabajadores– en los que se definen los compromisos que asumen todos los participantes representados en el foro particular. En el momento de escribir el presente libro (mediados de 2006), se habían establecido nueve foros de competitividad en Ar- gentina y 16 en Brasil. La idea y la práctica de los foros de competitividad incluyen un ele- mento fuerte de determinación por el lado de la demanda de las medidas de política. Sin embargo, en Brasil y en Argentina, los sectores priorita- rios no son sólo los sectores de exportación existentes sino también las cadenas de producción que las políticas nacionales industriales han fijado como prioritarias. Además, algunos de los sectores prioritarios tienen, con base en consideraciones de desarrollo económico, las características de industrias nacientes y se los trata como tales. Esto es especialmente claro en Argentina, donde las cadenas de producción priorizadas han recibido tratamiento diferencial y son ahora objeto de regímenes legales promocionales.11 Los regímenes especiales legales incluyen estabilidad fiscal por un período de 10 años, la exención de impuestos a la renta sobre las utilidades, la exención de derechos de importación para los insumos, los materiales y el equipo destinados a ser usados en proyectos de investigación y desarrollo y el establecimiento de fondos sectoriales específicos para financiar proyectos de inversión y contribuir con capital de riesgo y con capital semilla a la creación de nuevas empresas en los sectores seleccionados.12 Los sectores más consolidados que participan en el marco de los foros de competitividad, como el sector de materiales para las obras de construcción civil y la cadena de producción de los bie- nes de madera y los muebles, reciben apoyo en una variedad de formas (como capacitación laboral, mejoramiento de la calidad, facilitación del comercio exterior, información de mercados y planeación estratégica), 11 Por ejemplo, el Régimen Promocional para la industria de la computación y el Régimen Promocional para Industrias de Biotecnología. 12 Entre los fondos específicos del sector han recibido especial atención el fondo de biotecnología y el de la industria de la computación. 384 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA pero no reciben trato de régimen promocional especial y tampoco reciben incentivos fiscales o financieros sustanciales. En particular, a diferencia de la industria informática y de la biotecnología, dichos sectores no reciben el beneficio de un fondo financiero para proyectos de inversión. Los incentivos fiscales y financieros para las exportaciones Los incentivos fiscales. Los incentivos fiscales a las exportaciones tienen una larga tradición en la región. Se iniciaron en los años sesenta con el régimen de políticas de sustitución de importaciones en países como Argentina, Brasil, Chile y Colombia (Cepal, 2004) y posteriormente fueron adoptados en la mayoría de los países y han evolucionado como respuesta a los cambios ocurridos en las reglas del comercio multilateral y en los acuerdos regionales de comercio, y a las peculiaridades y a las restricciones de la situación fiscal en los países particulares. En tiempos más recientes, siguiendo las reglas de la Organización Mundial del Co- mercio, algunos países de América del Sur han reducido o eliminado los reembolsos de los impuestos y de los aranceles para los exportadores. Por contraste, son comunes las exenciones tributarias (de impuestos directos y de impuestos indirectos) que favorecen las actividades de exportación en México, en América Central y en el Caribe. Un mecanismo de pro- moción de exportaciones utilizado en la mayor parte de los países es el tratamiento especial que se concede a las zonas de procesamiento de las exportaciones. Estas zonas son el instrumento favorito en la región para canalizar incentivos tributarios hacia los inversionistas extranjeros dis- puestos a establecer, en esos enclaves, unidades de producción orientadas a la exportación. En el cuadro 10.7 se resumen los incentivos fiscales concedidos por los países en la región. El apoyo financiero. En el cuadro 10.8 se resumen las diversas formas de apoyo financiero ofrecido por las entidades del sector público a los expor- tadores. Nótese el claro contraste entre un grupo compuesto por los países suramericanos distintos a Bolivia y Perú, más México, Jamaica, Trinidad y Tobago y Barbados, por una parte, y los países centroamericanos más Bolivia y Perú, por la otra. En el primer grupo, el patrón predominante es la disponibilidad de crédito de instituciones financieras oficiales, mien- tras en el segundo el patrón típico es que no existen recursos públicos disponibles para los exportadores y éstos deben depender de los bancos comerciales privados para sus necesidades de financiación. De los once países que ofrecen financiación del sector público a los exportadores, cuatro lo hacen a través de agencias financieras públicas cuya misión POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 385 específica es la de ofrecer crédito a los exportadores domésticos13 y los siete restantes lo hacen por medio de sus principales bancos públicos de desarrollo o de otras instituciones financieras gubernamentales.14 Una evaluación preliminar de las actuales políticas de desarrollo productivo en la región Es difícil hacer una evaluación crítica de las políticas de desarrollo pro- ductivo en la región por la ausencia de datos cuantitativos sistemáticos tanto sobre la escala de las intervenciones como sobre sus resultados y sus impactos. Por un lado, parece no haber datos confiables sobre el costo fiscal de las políticas industriales para los países. Incluso los datos sobre los recursos dedicados por el sector público a la provisión de créditos y a otras formas de asistencia financiera a las empresas son incompletos. Por otro lado, el subdesarrollo demostrable de los enfoques orientados a los resultados en la administración del sector público en la región significa que las intervenciones públicas para promover el desarrollo productivo carecen típicamente de la batería de línea base y de indicadores de resul- tados y de impactos que los diseñadores de políticas y los observadores independientes necesitan para evaluar la efectividad de las intervenciones. En la etapa de diseño, las políticas y los programas de desarrollo produc- tivo en la región carecen, en general, de los sistemas de información que permitan la identificación y la medición de los resultados. La literatura disponible sobre la implementación de las políticas industriales y la evaluación de su impacto refleja estas restricciones. Debido a que la ausencia de indicadores de seguimiento y de impacto produce incertidumbre en cuanto a los efectos de las políticas, los estudios evaluativos no pueden ir más allá de hacer conjeturas sobre probables conexiones entre ciertas tendencias, pero no pueden demostrar relaciones causales estrechas entre las intervenciones de política y los fenómenos 13 Los cuatro países y los respectivos bancos de promoción de exportaciones son Colombia con Bancoldex, Jamaica con el Banco Nacional de Jamaica para Expor- taciones e Importaciones, México con Bancomext y Venezuela con Bancoex. 14 Los siete países que ofrecen crédito a los exportadores a través de sus principales bancos públicos de desarrollo o de otras instituciones financieras oficiales son Argentina (por medio del Banco de Inversiones y Comercio Exterior, BICE), Barbados (por medio del BIDC), Brasil (por medio del Bndes), Chile (por medio de la Corporación de Fomento de la Producción, Corfo), Ecuador (por medio de la Corporación Financiera Nacional, CFN), Trinidad y Tobago (por medio de Tidgo) y Uruguay (por medio del Banco de la República Oriental del Uruguay). Cuadro 10.7 Resumen de los incentivos fiscales a las exportaciones 386 AR BO BR CH CO EC PE UR VE ME GU ES HO NI CR JA OC Deducciones Sí Sí No Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí Sí No — No Certificados de crédito tributario No Sí No No Sí Sí Sí Sí Sí No No No No No No — No Reintegros Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí — — — — — — — — Exención de impuesto al valor agregado Sí Sí Sí No No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Exención de otros impuestos indirectos Sí No No No No No No Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Exención de impuesto a las utilidades No No No No Sí No Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí No — Sía Incentivos basados en el desempeño Sí No Sí Sí No No Sí No No Sí No No No No No — Síb Incentivos a empresas mercantiles No No No No No No No No No Sí Sí No No No No — No Zonas francas, de maquila y de proceso de bienes de exportación Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí — No Pago diferido de derechos aduaneros No No No Sí No No No No No — — — — — — — — Fuente: Cepal, 2004. Notas: AR = Argentina; BO = Bolivia; BR = Brasil; CH = Chile; CO = Colombia; EC = Ecuador; PE = Perú; UR = Uruguay; VE = Venezuela; ME = México; GU = Guatemala; ES = El Salvador; HO = Honduras; NI = Nicaragua; CR = Costa Rica; JA = Jamaica; OC = otros países del Caribe; — = no disponible. a. Granada, Guyana, Santa Lucía y San Vicente y Granadinas son los países que otorgan esta exención. b. Guyana y los países de la Organización de Estados del Caribe Oriental tienen esta clase de incentivos. EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 10.8 Apoyo financiero a las exportaciones de agencias financieras oficiales AR BO BR CH CO EC PE UR VE ME GU ES HO NI CR JA OC Crédito de pre y posembarque Sí No Sí Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No No No No No Sí Sía Crédito de posembarque Sí No Sí Sí Sí No No Sí Sí Sí No No No No No Sí Sía Promoción comercial Sí No Sí Sí No Sí Sí Sí Sí Sí No No No No No Sí Síb Financiación de activos fijos No No Sí Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No No No No No — — Desarrollo de productos exportables No No Sí Sí Sí Sí No No Sí Sí No No Sí No No — — Seguro de crédito de preembarque No No Sí No No No Sí No No Sí No No No No No Sí Sía Seguro de crédito de posembarque Sí No Sí No No No No No No Sí No No No No No Sí Sía Fondo de garantía para exportadores No No Sí Sí No No No No No Sí No No No No No Sí Sía Cobertura de crédito bancario a exportadores Sí No Sí Sí No No No No No Sí No No No No No No No POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO Financiación a Pymes orientadas a exportaciones Sí No No No No No Sí No No Sí No Sí No No No No No Fuente: Cepal, 2004. Notas: Véase el cuadro 10.7 para las abreviaturas; — = no disponible. a. Trinidad y Tobago otorga apoyo. 387 b. Barbados y Trinidad y Tobago conceden este apoyo. 388 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA aducidos.15 Un ejemplo de este enfoque es el hallazgo de Velasco (2003) según el cual las exportaciones no tradicionales aumentaron en aquellas cadenas de producción colombianas que firmaron acuerdos de compe- titividad orientados a las exportaciones con el gobierno nacional. La conexión propuesta como hipótesis es suficientemente razonable, pero queda en duda qué proporción del aumento en las exportaciones puede acreditársele a las políticas oficiales. En forma semejante, Alonso (2002) presenta un buen inventario de políticas sectoriales en América Central pero queda inhabilitado –por la pura falta de datos sobre los resultados de las políticas– para calibrar sus efectos. Existen excepciones al carácter tentativo de las evaluaciones de im- pacto existentes cuando las evaluaciones en cuestión limitan su alcance al examen de programas específicos. Por ejemplo, Larraín, López-Calva y Rodríguez-Clare (2001) y Rodríguez-Clare (2001) evaluaron el gran éxito de las política costarricense orientada a lograr que Intel efectuara inversiones en el país. Estos autores señalan el efecto favorable que tuvo “el tener a Intel adentro�∗ sobre los esfuerzos de Costa Rica en el sentido de atraer inversión extranjera directa de alta tecnología y mencionan también los encadenamientos hacia atrás generados por las operaciones de Intel (en particular en las áreas de logística y de transporte) y las sig- nificativas externalidades derivadas de la capacitación por parte de Intel de su fuerza laboral y de su apoyo a algunos programas educativos en las universidades públicas. Se han evaluado, por otra parte, unos pocos programas de fomento a la integración y al fortalecimiento de redes empresariales. Así, según Dini (2002), Benavente y Crespi (1997a y 1997b) evaluaron los programas chilenos Profo y FAT para pequeñas y medianas empresas; Cepal (2000) evaluó el programa argentino de los Centros para el Desarrollo Empresarial y Ventura (2001) evaluó el pro- grama mexicano de Reconversión Empresarial para Exportaciones. Pero a pesar de estos esfuerzos, la evaluación del impacto de las políticas de desarrollo productivo no se está efectuando en forma rigurosa debido a las restricciones de datos. Así, la evaluación general de estas políticas que aquí se propone es solamente cualitativa y preliminar hasta que no se cuente con la suficiente cantidad de datos “duros�. Las incursiones de América Latina en las políticas de desarrollo acti- vistas han sido tímidas e inconsistentes (Rodríguez-Clare, 2004). En gran medida, esto se debe a que las políticas de desarrollo productivo han sido obstaculizadas por su asociación, en la mente de muchas personas, con las 15 Para esta parte de la discusión se ha hecho uso de Cepal (2004). * Referencia al lema de esa empresa que acompaña a su logo (Intel inside) en las etiquetas de los equipos de cómputo (N. del T.). POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 389 viejas políticas industriales de la era de la sustitución de importaciones. Aun cuando las políticas de desarrollo productivo están protagonizan- do una especie de regreso y rehabilitación, no existe aún un consenso generalizado en cuanto a su potencial y a sus límites. En adición, aún es necesario aclarar algunas cuestiones analíticas e institucionales antes de que las políticas emergentes para el desarrollo productivo de las econo- mías abiertas en esta era de creciente globalización puedan ser una parte confiable de la caja de herramientas de los formuladores de las políticas como lo son hoy, digamos, las políticas fiscales y monetarias. La expresión más clara de la timidez generalizada para implementar las políticas existentes de desarrollo productivo son los recursos mínimos que se les han dedicado. Si bien es limitada la información disponible, los recursos movilizados por los bancos de desarrollo como porcentaje del PIB (véase el cuadro 10.9) ofrecen una medida de cuán limitados son. Poniendo a la República de Corea como punto de comparación, el cuadro 10.9 muestra que aun México y Brasil, que hacen esfuerzos notables en términos absolutos, se quedan bastante cortos con respecto al esfuerzo coreano de 6,7% del PIB. El único país que muestra esfuerzos en la misma categoría es Costa Rica, donde la cartera de préstamos del Banco Nacional de Costa Rica alcanza un impresionante 6,5% del PIB. Desde un prin- cipio, un factor limitante en la financiación de las políticas productivas ha sido la crónica restricción presupuestaria característica de los sectores públicos en países con bajo recaudo tributario –característica que es casi universal de las estructuras tributarias latinoamericanas– una restricción que empeora cuando se emprenden esfuerzos de ajuste fiscal. En la competencia presupuestal con necesidades que se perciben como más apremiantes (por ejemplo, la necesidad de aumentar el gasto social), los requerimientos de financiación de las políticas industriales suelen pasarse por alto o simplemente descartarse. En parte, este resultado es también atribuible a una actitud más vigilante hacia el comportamiento de búsqueda de rentas. Aún no han sido olvidados los costos sociales de la búsqueda generalizada de rentas de la época de la sustitución de importaciones y muchos ven las políticas industriales como sospechosas, aunque generalmente sin una verdadera justificación. Con mucha frecuen- cia se establece un círculo vicioso: a las agencias a cargo de las políticas industriales que carecen de apoyo suficiente en la opinión pública y de un sector social que las respalde suficientemente, se les asignan recursos presupuestarios limitados; las agencias se desempeñan por debajo tanto de las necesidades como de las expectativas; pierden, por tanto, reputación y peso dentro de la estructura de poder del Estado; su limitado sector de apoyo tiende a encogerse aún más; las nuevas asignaciones de presupuesto son todavía más bajas y empieza entonces una nueva ronda de bajo de- sempeño, pérdida de reputación y nuevas restricciones presupuestarias. 390 Cuadro 10.9 Crédito otorgado por bancos públicos de desarrollo México Brasil (Bndes) Colombia Costa Rica (Bancomext y República de (Bancoldex) (BNCR) Nafin) Perú (Cofide) Corea Crédito total 12.542 1.152 1.090 23.723 573 45.844 (US$ millones) Como porcentaje del 2,8 1,4 6,5 3,7 1,0 6,7 PIB Fuente: Cepal (2004), excepto para Corea, Costa Rica y Perú; las cifras de crédito para estos tres países provienen del Banco Coreano de Desarrollo (http://www.kdb.co.kr), la Superintendencia General de Entidades Financieras de Costa Rica (http://www.sugef.fi.cr) y la Corporación Financiera de Desarrollo de Perú (http://www.cofide.com.pe). Nota: Las cifras de PIB para los cálculos son del Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial, 2004 (http://www.worldbank.org). EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 391 Como se concluye en Cepal (2004), los fracasos en la implementación y la percepción de que “las políticas no funcionan� socava su legitimidad entre los empresarios y, de manera algo paradójica, llevan a una situación en la que “los empresarios se quejan de la falta de recursos disponibles para las políticas mientras al mismo tiempo no utilizan completamente los que están disponibles� (Cepal, 2004, 258). Las restricciones presupuestarias no explican por sí solas las insuficien- cias en el desempeño. La débil capacidad institucional es generalizada en los sectores públicos de la región y es la responsable de gran parte de la ineficacia de muchas políticas. Sin embargo, un cierto número de insti- tuciones oficiales responsables de las políticas de desarrollo productivo pertenecen a las islas de competencia y de eficiencia que pueden hallarse en casi cada país de la región (ver capítulo 4). Entre éstas están algunas de las instituciones de apoyo a la innovación tecnológica, algunos de los bancos públicos de desarrollo y varios organismos de promoción de exportaciones. En algunas de dichas entidades está empleada una parte del mejor capital humano de los sectores públicos de la región. Bien aparte de las cuestiones relacionadas con los recursos, con la imple- mentación y con la capacidad institucional, algunas debilidades existentes se derivan del hecho de que los formuladores de las políticas industriales están en el proceso de buscar y encontrar su propio camino, al mismo tiempo que están inmersos en los retos cotidianos planteados por el diseño y la implementación de las políticas. Se está efectuando mucha experimenta- ción en la región en materia de políticas industriales. En estas condiciones, el aprendizaje por ensayo y error y sobre la marcha es inevitable en una situación histórica en la que se presentan desafíos sin precedentes. Estas limitaciones incluyen los acuerdos de la Organización Mundial del Co- mercio que imponen restricciones a las políticas industriales; los acuerdos comerciales regionales y bilaterales que imponen restricciones adicionales propias, en ocasiones aun más fuertes; la competencia internacional más intensa que nunca; las brechas tecnológicas que literalmente se amplían día a día, etcétera. Gran parte de la experimentación es pertinente, fresca y promisoria. Pero también hay bastante que está basada en actitudes reactivas o improvisada o inspirada en modas pasajeras.16 Una debilidad particular del clima intelectual para la formulación de políticas industriales en varios países de la región es que, si se va a basar el juicio en las políticas efectivamente existentes, la única conclusión es que no se han aprendido las lecciones de otras regiones del mundo. Por ejemplo, dos principios clave de las políticas industriales de la experiencia 16 Por ejemplo, en opinión de los autores, algunas de las cosas que se dicen y hacen en el tema de las aglomeraciones de empresas (o clusters) tienen toda la aparien- cia de una adhesión superficial e irreflexiva a lo que está de moda. 392 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA de Asia oriental –a saber, que los subsidios deben ser dependientes del desempeño y además temporales– están ausentes en un buen número de las políticas de apoyo practicadas en la región. Las actuales políticas de desarrollo productivo son también vulnerables a las presiones de grupos de intereses especiales y, en ese sentido, siguen siendo peligrosas. Al permitir la posibilidad de intervención selectiva o de políticas que res- pondan a contextos específicos, éstas pueden terminar abriendo la caja de Pandora de los comportamientos de búsqueda de rentas y otros abusos relacionados, si se aplican en los contextos institucionales equivocados o bajo las reglas de juego equivocadas. En el lado positivo, sin embargo, algunas características de las políticas de desarrollo productivo emergentes constituyen contribuciones genuinas al arsenal del pensamiento y la práctica del desarrollo económico. Primero, la idea de una alianza público-privada hacia el logro de objetivos de desa- rrollo cruciales (como la mejora de la competitividad y el aumento de la productividad) y la práctica de los diálogos público-privados sistemáticos y organizados para discutir el diagnóstico de los problemas, las medidas de política y los compromisos de acción son contribuciones importantes a las políticas industriales del futuro. En estos diálogos público-privados, el esfuerzo conjunto para identificar dónde yacen los problemas y dónde se pueden hallar las posibles soluciones, es un anuncio del nuevo estilo de diseño de las políticas industriales que está tomando forma en todo el mundo, un nuevo estilo en el que el proceso de descubrimiento, o de autodescubrimiento, como lo han llamado Hausmann y Rodrik (2002), de dónde están las ventajas competitivas potenciales y cuáles son los obstáculos para su desarrollo, es tan importante como el contenido de las políticas para vencer esos obstáculos.17 Segundo, la cantidad pura y simple de experimentación que se está llevando a cabo en la región exhibe los rasgos de todos los procesos de innovación. Se ensayan nuevas formas y medios de hacer política industrial y se someten a las duras pruebas de la realidad, de los intere- ses internos en conflicto y de la competencia extranjera. El proceso de aprendizaje en curso es una etapa necesaria en la ruta hacia unos nuevos marcos de referencia para la política industrial, más consistentes y menos tímidos en los que las políticas de desarrollo productivo puedan desplegar efectivamente su contribución a las metas del crecimiento económico y la modernización. Como escribió el poeta español Antonio Machado: “Caminante: no hay camino; se hace camino al andar�. 17 Este tema se discute en forma inteligente en el importante artículo de Rodrik (2004). POL�TICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 393 Referencias Alonso, Eduardo. 2002. “Políticas para el fomento de los sectores productivos en Centroamérica�. División de Desarrollo Productivo y Empresarial, Red de Restructuración y Competitividad, Comisión Económica de las Nacio- nes Unidas para América Latina y el Caribe (Cepal), Santiago, Chile. Bhagwati, Jagdish. 1982. “Directly-Unproductive Profit-Seeking (DUP) Activities�. Journal of Political Economy 90 (5): 988-1002. 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Además, la búsqueda de mecanismos para reducir el creciente déficit de algunos sistemas públicos de seguridad social, y la perspectiva de mayor eficiencia y profundización financiera asociada a la implantación de sistemas privados de pensiones ocasionaron la refor- ma de los sistemas tradicionales de aseguramiento contra los riesgos de vejez, invalidez y muerte. En el presente capítulo se describen las reformas de las instituciones y políticas de seguro y asistencia social desde finales de los ochenta. Esta introducción pone estas reformas en contexto con las transformaciones del Estado y la economía. En la siguiente sección se describen los cambios en los sistemas de pensiones, en tanto que la última sección se dedica a la evolución de las instituciones y las políticas en materia de asistencia y protección social Los años noventa fueron una época de reformas concertadas en todos los aspectos de la política social. La consolidación de la democracia en la mayor parte de los países de la región posibilitó la expresión de una serie de demandas sociales por mayor protección y mejor acceso a servi- cios sociales de alta calidad. Aparte de aumentar el gasto social (véase el Capítulo 1), estas demandas exigieron reformar las instituciones a cargo de las políticas sociales, y especialmente las de protección y seguridad 398 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA social, que estaban controladas por burocracias ineficaces y grupos que utilizaban los recursos como instrumento clientelista para perpetuarse en el poder.1 En ninguna otra área fue más claro el agotamiento del viejo modelo de Estado paternalista y burocrático. El sistema público de pen- siones basado en contribuciones ligadas al empleo y diseñado para cubrir los riesgos de vejez, invalidez y muerte era el eje central de la política de protección al ingreso. La premisa financiera básica de estos sistemas era una continua expansión del empleo formal que permitiese financiar los beneficios de los trabajadores retirados con base en las contribuciones de los trabajadores activos y cotizantes. Pero el aumento del desempleo, la expansión de los trabajos informales y la recomposición de los sectores productivos, redujo el número de cotizantes y el volumen de cotizacio- nes a los sistemas de seguridad social. La presión sobre el déficit fiscal que implicaba cubrir los déficit corrientes de los sistemas de seguridad social fue un importante estímulo para la búsqueda de alternativas de financiación y funcionamiento de estos sistemas. Algunos países optaron por reformas paramétricas, tratando de alinear el nivel de beneficios y las contribuciones al sistema sin cambios fundamentales en su estructura, y en particular sin crear sistemas privados de pensiones. En otros países, siguiendo el ejemplo de la reforma de la seguridad social chilena, se hicieron transformaciones estructurales que incluyeron la creación de sistemas privados de pensiones, en algunos casos complementarios del sistema público y en otros sustituyéndolo por completo. Un argumento importante en el contexto de la época era que ese tipo de sistemas pri- vados creaba una serie de instrumentos financieros de largo plazo que podrían contribuir a la profundización del mercado de capitales. Ahora bien, en un contexto donde la importancia del empleo formal (con contribuciones a la seguridad social y beneficios) está perdiendo sig- nificado, las reformas a la seguridad social no responden a las demandas de los grupos sociales excluidos de tales empleos. Es para estos grupos, en algunos casos muy vocales, donde las reformas a los programas de asistencia social se vuelven cruciales. Los programas de asistencia social que existían eran muy pequeños y en general basados en pensiones de gracia para personas de edad avanzada, sin derecho a programas regulares de pensiones. En ese marco, la política de ingresos de los años ochenta consistía en la manipulación de la demanda agregada y no era pensada 1 Para una discusión detallada del “modelo tradicional� en política social y sus cambios, ver Franco (1996) y Molina (00).  En particular la creciente importancia relativa del empleo en los sectores de servicios, donde las tasas de afiliación y contribución a los sistemas de seguridad social son menores. LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 399 como parte de la política social. La política de ingresos dependía de tres instrumentos fundamentales: • Controles de precios y subsidios a bienes de consumo. • Manejo de la demanda agregada a través de decisiones de inversión y empleo público. • Política salarial, incluyendo mecanismos de indexación salarial y aumentos generales de salarios por decreto. La larga crisis de los años ochenta y los repetidos procesos de ajuste fiscal redujeron el campo de acción de esta clase de políticas. Su finan- ciamiento contribuyó a generar un alto nivel de endeudamiento y fue un factor determinante en la generación de brotes inflacionarios fuera de control en repetidas ocasiones durante esos años. El Consenso de Washington representó una reorientación fundamental de las políticas públicas en la mayor parte de los países de la región desde una óptica de manejo de la demanda agregada hacia una lógica de mantenimiento de equilibrios macroeconómicos fundamentales. Este cambio en la óptica y la orientación de las políticas públicas implicó, por supuesto, cambios fundamentales en la forma que operan los sistemas de asistencia social. Características, desempeño y desafíos de los sistemas públicos y privados de pensiones en América Latina La reforma de los sistemas de pensiones fue un componente central de las reformas del Estado durante la década de 1990. Basados en el ejem- plo de la reforma chilena e impulsados por la necesidad de contener los crecientes déficit corrientes de los sistemas de pensiones, un número importante de países de la región emprendieron procesos de reforma. A pesar de esta motivación común, los sistemas que emergieron fueron muy variados y respondieron en diversa medida a las peculiaridades locales del contexto donde fueron adoptados. Esta sección se divide en tres partes: a) conceptos y características de los sistemas privados y públicos de pensiones y clasificación de los 0 países de América Latina entre los dos sistemas; b) comparación de los efectos de los sistemas privados y públicos basada en diez indicadores de desempeño, y c) desafíos pen- dientes en ambos sistemas.  Esta sección se basa en Mesa-Lago (004a, 004b, de próxima aparición) a me- nos que se especifique una fuente distinta. 400 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Conceptos y características de los sistemas públicos y privados Los sistemas públicos y privados de pensiones de seguridad social se diferencian en cuatro características: cotización, prestaciones, régimen financiero y administración. El sistema público tiene cotización no de- finida (las cotizaciones totales aumentan con el tiempo según madura el sistema y envejece la población), prestaciones definidas (determinadas y garantizadas por la ley), régimen financiero de reparto sin reservas o de capitalización parcial colectiva (reserva parcial para el colectivo de asegurados), y administración pública (por el organismo del seguro social o por el gobierno central). El sistema privado tiene cotización definida (no debe aumentar en el tiempo), prestaciones no definidas (su monto dependerá de la suma acumulada en la cuenta individual del asegurado, su salario y densidad de cotización, así como del rendimiento de la in- versión), régimen financiero de capitalización plena e individual (cuenta individual propiedad del asegurado cuyo fondo se invierte) y en la ma- yoría de los casos administración privada (por corporaciones privadas con ánimo de lucro y dedicación exclusiva), aunque la administración puede ser también múltiple (privada, pública o mixta). Se definen como reformas paramétricas las que fortalecen financie- ramente un sistema público a largo plazo mediante el aumento de la edad de retiro o de las cotizaciones, o mediante fórmulas más estrictas de cálculo de la pensión. Se definen como reformas estructurales las que sustituyen total o parcialmente el sistema público por uno privado. En 1 países de América Latina las reformas estructurales han seguido tres modelos distintos: sustitutivo, paralelo y mixto. En el segmento superior del cuadro 11.1 se clasifica a los doce países entre los tres modelos y se indica la fecha de inicio del funcionamiento del sistema privado y sus cuatro características, mientras que en el segmento inferior del cuadro se listan los ocho países que tienen sistemas públicos y sus cuatro caracterís- ticas fundamentales y se indica en una nota cuáles han tenido reformas paramétricas. El modelo sustitutivo es seguido por seis países: Chile (el pionero, en 1981), Bolivia y México (1997), El Salvador (1998), la República Dominicana (gradualmente en 00-006 pero el proceso se ha paralizado) y Nicaragua (suspendido indefinidamente debido al alto costo fiscal de la reforma por una ley en 005 que restableció el sistema público). Este modelo cierra el sistema público a nuevos afiliados y lo remplaza por un sistema privado con las cuatro características explicadas, salvo en México donde la administración es múltiple y la prestación puede ser definida o no definida. El modelo paralelo se ha implementado en dos países: Perú en 199 y Colombia en 1994; no se cierra el sistema público sino que se reforma, se crea un sistema privado y los dos com- LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 401 piten entre sí. El sistema público tiene sus cuatro características típicas (salvo en Colombia donde el régimen financiero es el de capitalización parcial colectiva en vez de reparto), mientras que el sistema privado tiene también sus cuatro características (nuevamente, salvo en Colombia donde la administración es múltiple). El modelo mixto es seguido por cuatro países: Argentina (1994), Uruguay (1996), Costa Rica (001) y Ecuador (en agosto de 005 aún no había entrado en vigor, debido a un recurso de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema). Este modelo integra un sistema público que otorga una pensión básica con un sistema privado que ofrece una pensión complementaria, sin cerrar el sistema público a nuevos afiliados. Cada sistema tiene sus cuatro características típicas, excepto que el privado tiene administración múltiple en los cuatro países. Los ocho países latinoamericanos restantes mantienen un sistema público con sus cuatro características típicas y varios han aprobado re- cientemente reformas paramétricas: Brasil en el programa para empleados privados en 1998-1999 y en el programa para funcionarios públicos en 004; Costa Rica en la porción pública de su sistema mixto en 005; Cuba en 005; Panamá en 005 (pero el presidente se vio forzado a sus- penderla debido a manifestaciones públicas), y Venezuela en 00 y 005. Se han considerado reformas estructurales o paramétricas en Guatemala, Honduras y Paraguay; no ha habido discusión pública de la reforma en Haití, al menos hasta mediados de 005. Comparación del desempeño de los sistemas privados y públicos En esta sección se comparan los sistemas privados y públicos de pensiones en América Latina con base en diez indicadores de desempeño, los cuatro primeros de carácter social y los seis últimos de tipo financiero: • Cobertura de la población económicamente activa. • Edad de retiro y esperanza de vida. • Monto de las pensiones. • Equidad de género. • Competencia y costos administrativos. • Cotizaciones sobre los salarios. • Cumplimiento en el pago de las cotizaciones. • Impacto en el ahorro nacional, el mercado de valores y la diver- sificación de los portafolios de inversión. • Rendimiento de la inversión. • Acumulación del fondo y equilibrio financiero y actuarial. Cuadro 11.1 Características de los sistemas de pensiones en América Latina, 005 402 Sistemas y países Sistema Cotización Prestación Régimen financiero Administración Sistemas con reforma estructural Modelo de sustitución Privado Definida No definida CPI Privadaa Chile: mayo 1981 Bolivia: mayo 1997 México: sept. 1997 El Salvador: mayo 1998 República Dominicana: 00-06 Nicaraguab Modelo paralelo Público- No definida/ Definida/No Distributivo con Pública-privada privado definida definida CPI Perú: junio 199 Colombia: abril 1994 Modelo mixto Público- No definida/ Definida/No Distributivo con Pública-múltiple privado definida definida CPI Argentina: julio 1994 Uruguay: abril 1996 Costa Rica: mayo 001 Ecuadorb EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 11.1) Sistemas y países Sistema Cotización Prestación Régimen financiero Administración Sistemas públicos (sin reformas estructurales) Público No definidac Definida Distributivo o CPC Pública Brasild Cubad Guatemala Haití Honduras Panamád Paraguay Venezuelad Fuente: Mesa-Lago 004a, actualizado. Notas: CPC = Capitalización parcial colectiva; CPI = Capitalización plena e individual. a. Múltiple en México, República Dominicana y Colombia. b. Suspendida indefinidamente en Nicaragua debido al alto costo de la transición; pospuesta en Ecuador por apelación de inconstitucionalidad. c. Cotización definida para algunos empleados privados en Brasil. d. Reformas paramétricas recién aprobadas o pendientes de aprobación. LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 403 404 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA En el cuadro 11. se resumen las estadísticas de los nueve indica- dores de desempeño disponibles en diez sistemas privados (se excluyen Ecuador y Nicaragua porque sus sistemas no han entrado en vigor) y en siete sistemas públicos (se excluye Haití por falta de datos). La Aso- ciación Internacional de Administradoras de Supervisores de Fondos de Pensiones Latinoamericanos (AIOS) publica semestralmente estadísticas normalizadas de los 10 países con sistemas privados, pero no existe una asociación y series estadísticas similares para los sistemas públicos.4 Cobertura de la población económicamente activa. En 004 había 160 millones de personas aseguradas por sistemas de pensiones de seguridad social en la región, 67% en sistemas públicos (incluyendo el componente público en sistemas mixtos y rezagos de asegurados en sistemas públicos cerrados) y % en sistemas privados y componentes privados en sistemas mixtos. El porcentaje asegurado en sistemas privados variaba como sigue: 100% en Bolivia y México; 87-98% en Argentina, Chile, República Do- minicana, El Salvador y Perú, y 50-54% en Colombia y Uruguay, donde el sistema público tenía 46-50% de los asegurados. En Costa Rica todos los asegurados están en los dos pilares del sistema mixto. La cobertura en los sistemas privados decayó en todos ellos entre el año anterior a la reforma estructural y 004; el promedio ponderado de cobertura de los diez países descendió de 8% a 6%; las mayores caídas fueron en Argentina, de 50% a 7% (debido a la crisis económica) y Perú, de 1% a 1%. No hay una serie estadística histórica que permita trazar la tendencia en la cobertura de los sistemas públicos. La comparación de la cobertura estática en los sistemas privados (004) con los sistemas públicos (entre 001 y 00) muestra que, independientemente de la na- turaleza del sistema, los países “pioneros�, con los sistemas más antiguos y desarrollados de seguridad social, tenían la cobertura mayor: 46-59% (Brasil, Chile, Costa Rica, Uruguay, con la excepción de Argentina, 1%; no hay cifras de Cuba), seguidos por los llamados países “intermedios�: -59% (Colombia, México, Panamá, Venezuela, con la excepción de Perú, 1%) y por último los llamados países “tardíos�, los últimos en crear sistemas de seguridad social y con los sistemas menos desarrollados: 7-% (Bolivia, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Hon- duras y Paraguay). El promedio ponderado de cobertura de los sistemas privados fue de 6,% (fuertemente influenciado de manera negativa por la baja cobertura de Argentina) versus un promedio de 41,4% en los sistemas públicos (fuertemente influenciado de manera positiva por la alta cobertura de Brasil). 4 La AIOS agrupa administradoras de fondos de pensiones y por tanto no incluye administradoras de sistemas “tradicionales� públicos anteriores a las reformas. LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 405 El análisis anterior indica que no ha ocurrido el esperado aumento de cobertura en los sistemas privados a pesar de incentivos como la propie- dad de la cuenta individual y la relación más estrecha entre cotización y monto de la pensión, un punto reconocido por un estudio reciente del Banco Mundial que evalúa las reformas estructurales en el último decenio (Gill, Packard y Yermo, 005). Las dos causas principales del declive en la cobertura de los sistemas privados y también de varios sistemas públicos son el crecimiento del sector informal (especialmente el trabajo por cuenta propia) y el proceso de flexibilización laboral que promueve empleo de tiempo parcial, sin contrato o subcontratados; los trabajadores tanto en el sector informal como en los tipos de empleo indicados usualmente carecen de cobertura. Sólo los seis países pioneros otorgan pensiones no contributivas o “asistenciales� a los pobres, que son los que tienen mayor cobertura y menor sector informal e incidencia de pobreza. Edades de retiro y esperanza de vida. La mayoría de las reformas estruc- turales aumentaron las edades de retiro con el fin de aumentar la cuenta individual y garantizar una pensión mínima; no obstante también la ma- yoría permite el retiro anticipado cuando la suma depositada en la cuenta individual del asegurado es suficiente para financiar la pensión mínima. El promedio de la edad normal de retiro en los sistemas privados es 61 años para la mujer y 64 años para el hombre, comparados con edades respectivas de 59 y 61 años en los sistemas públicos. Debido a la mayor edad requerida en los sistemas privados, la esperanza promedio de vida de un pensionado hombre al momento del retiro es 16,1 años y el de una mujer pensionada es 1,0 años, comparadas con esperanzas respec- tivas de 17,7 y ,6 años en los sistemas públicos. Algunos aumentos de la edad de retiro han sido proporcionales con la esperanza de vida de la población, como en Chile, pero en Uruguay, que tiene la tercera esperanza de vida más alta de la región, la edad de 60 años es aún muy baja. Por el contrario, en Bolivia, que tiene la esperanza de vida menor de la región después de Haití, la edad de 65 años es muy alta y resulta en un promedio menor de esperanza de vida de un pensionado (1,0 y 14,8 para hombres y mujeres). En los sistemas públicos, las edades de Cuba (55 y 60 para hombres y mujeres), que tiene la segunda esperanza de vida más alta en la región, son demasiado bajas, lo cual resulta en los promedios de esperanza de vida de pensionados mayores (0,5 y 7, años), encareciendo el sistema de manera considerable y contribuyendo al desequilibrio financiero que enfrenta. Monto de las pensiones. Otra promesa implícita de las reformas estruc- turales es que el sistema privado pagaría pensiones más altas que las del sistema público pero es difícil verificar este supuesto debido a la falta de series estadísticas al día y comparables entre los dos sistemas. Además, es Cuadro 11.2 Sistemas privados y públicos: indicadores de desempeño, 000-04 406 Indicadores de desempeño Cotización (porcentaje del salario)e Inversión de los fondos Fondos acumulados Edad de Pago Deuda Balancei Sistemas y Coberturab retiroc Costo puntualf públicag Rendimientoh Millones % del (% del paísesa (%) (M/H) adm.d Total Trabajador Patrono (%) (%) (%) (US$) PIB PIB) Privado Argentina 0,7 60/65 17,4 7,0 7,0 0 5,4 6,0 9,9 18.06 1,0 –,5 Bolivia 10,5 65 9,0 1, 1, 0 44,9 67,5 10,4 1.716 0,5 –,5 Colombia ,0 57/6 40, 1,5 ,4 10,1 9,0 48,5 6,9 11.067 10, –1,6 Costa Rica 46,6 65 n.a. 4,5 ,5 1,8 68,1 7,1 6,7 476 ,7 —j Chile 57, 60/65 19,8 1, 1, 0 50,4 18,7 10, 60.799 59,1 –7, República Dominicana 14,5 60/65 7,0 7,0 ,0 5,0 49,8 ,5 –8,8 488 1,9 n.a. El Salvador 0,1 55/60 ,5 1,0 6,0 7,0 41,9 8,5 9,9 .148 1,7 –1,4 México 8,0 65 18,7 11,0 ,6 6, 8,8 85,5 7,7 4.54 5,8 –0,5 Perú 1,0 65 1,9 11, 11, 0 9,9 4, 7,6 7.80 11,0 –0,7 Uruguay 58,8 60 11,9 5,0 5,0 0 5, 57,9 1,9 1.678 16,1 –4,0 Promediok 6, 61/64 0,0 11,9 65,n 4,5n 40,7 55, 7, 14.70 15, –,7 Público Brasil 45,9 60/65 1,6 8,0 8,0 0,0 n.a. 0l 0l 80.000m 18,0m –4,4 Cuba n.a. 55/60 n.a. 1,0 — 1,0 n.a. 0l 0l 0 – –, Guatemala 1,8 60 8,7 5,5 1,8 ,7 n.a. – 10,4 498 ,4 0, Honduras 15,7 60/65 0,5 ,5 1,0 ,0 n.a. – 6, – – n.a. EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 11.2) Indicadores de desempeño Cotización (porcentaje del salario)e Inversión de los fondos Fondos acumulados Edad de Pago Deuda Balancei Sistemas y Coberturab retiroc Costo puntualf públicag Rendimientoh Millones % del (% del paísesa (%) (M/H) adm.d Total Trabajador Patrono (%) (%) (%) (US$) PIB PIB) Panamá 58,9 57/6 4,8 9,5 6,8 ,7 n.a. 51,6 5,6 1.681 1,0 0, Paraguay 7, 60 – 1,5 4,9 7,6 n.a. – – – – 0,4 Venezuela 6, 55/60 – 6,8 0,8 5,9 n.a. 0l 0l 0 – –,4 Promediok 41,4 59/61 ,9 11,1 , 7,7 n.a. – 7,4 – – –1.4 Fuentes: Legislación de los países para edades; AIOS varios años para lo demás; Mesa-Lago 004b, de próxima aparición. Notas: n.a. = no aplica, — = no disponible. a. Excluye a Ecuador y Nicaragua, que aún no han iniciado sus sistemas privados, y a Haití, por carencia de datos. b. Porcentaje de la población económicamente activa masculina y femenina. c. El retiro anticipado es la norma en los sistemas privados. d. Costos administrativos como porcentaje de los ingresos; para los sistemas privados sólo incluye la comisión y excluye las reservas del fondo para prestaciones de invalidez y sobrevivientes. e. En los sistemas privados incluye depósito en cuenta individual, comisión y reserva de cuenta. En las columnas Trabajador y Patrono los porcentajes se refieren a la distribución del total de la cotización. Algunos sistemas reciben también apoyo del gobierno central, por lo que la columna Total puede ser mayor que la suma de las columnas Trabajador y Patrono. f. Porcentaje de cotizantes que cotizó el último mes. g. Porcentaje del portafolio invertido en instrumentos de deuda pública. h. Rendimiento anual real; en los sistemas privados desde el inicio de operación del sistema hasta diciembre de 004; en los públicos, varios períodos. i. Costo fiscal de los sistemas privados en 001; balance financiero (ingresos menos egresos) en los sistemas públicos, entre 000 y 004. j. El sistema público maneja todas las pensiones en proceso de pago sin transferencia de costos, fondos de retiro o pensión mínima, pues el sistema público aporta la pensión básica. k. El promedio de cobertura es ponderado por la población. El promedio de costos administrativos se basa en ingresos y gastos administrativos totales. El pago puntual se basa en el total de cotizantes y afiliados. Las demás cifras no son ponderadas. LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL l. Sistemas distributivos sin reservas ni inversiones. m. Estos fondos pertenecen a un sistema voluntario complementario y al sistema público, que es distributivo. n. Estos valores corresponden a participaciones de la tasa total de cotización. 407 408 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA prematuro predecir qué ocurrirá en el futuro pues el sistema privado no ha madurado. En Chile, más de veinte años después de la reforma, sólo 0% de las pensiones totales en 00 eran privadas. No obstante, las pensiones promedio de vejez privadas chilenas en 001-00 (un 6% de todas las pensiones privadas) eran 4% menores que el promedio de las públicas, mientras que lo opuesto ocurría con las pensiones de inva- lidez y sobrevivencia. De esta forma, el promedio ponderado de todas las pensiones privadas era % mayor que el promedio de las públicas. En Argentina la crisis provocó una reducción en 65% de la pensión proyectada para un asegurado promedio. En Colombia, las pensiones públicas promedio eran superiores al promedio de las privadas, por lo que la mayoría de los asegurados estaba afiliada al sistema público, pero la ley de 00 introdujo cambios para reducir gradualmente dicha brecha y en 004 la mayoría de los afiliados ya estaba en el sistema privado. Se estima que 0% de los hombres y 50% de las mujeres afiliadas en Chile no reúnen las condiciones para obtener la pensión mínima, mientras que en Perú las proporciones respectivas son 0% y 60% (Gill, Packard y Yermo, 005). Equidad de género. Debido a causas externas e internas a los sistemas de seguridad social, la mujer usualmente tiene una cobertura menor que la del hombre y recibe una pensión inferior. Las causas externas son la menor tasa de participación laboral y mayor tasa de desempleo de las mujeres respecto a los hombres, el salario más bajo pagado por la misma tarea, y la mayor ocupación proporcional en empleos no calificados con salarios bajos y no cubiertos por la seguridad social; por todo ello las mujeres acumulan menos cotizaciones que los hombres durante su vida laboral. Las causas de inequidad de género internas al sistema incluyen una edad de retiro menor a la del hombre (cinco años menos en cinco sistemas privados y en cinco públicos) la cual, unida a una esperanza de vida entre 4 y 5 años mayor que la del hombre, resulta en una esperanza de vida promedio como jubilada entre 9 y 10 años más que el hombre. Los sistemas privados acentúan la inequidad de género por tres razones: a) exigen un número mínimo de cotizaciones para conceder la pensión mínima (la mayoría también ha aumentado los años de cotización re- queridos para obtener la pensión regular), haciendo aún más difícil el acceso para las mujeres; b) se basan en las cotizaciones durante toda la vida laboral activa en vez de los últimos años (como en la mayoría de los sistemas públicos), lo cual perjudica a la mujer cuya densidad de cotización es menor que la del hombre, y c) aplican tablas actuariales diferenciadas por género (mientras que los sistemas públicos usan tablas unisexo); al dividirse la suma acumulada en la cuenta individual por el promedio de esperanza de vida, las pensiones de las mujeres resultan menores que las de los hombres (más aún si ellas se retiran cinco años LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 409 antes). Algunos sistemas públicos utilizan las cotizaciones de los hombres para subsidiar las de las mujeres, compensando así parte del costo de la crianza de los hijos que se carga principalmente sobre la mujer (en Chile el sistema público para los obreros anterior a la reforma reconocía a la madre trabajadora un año por cada hijo vivo). Si se igualaran las edades de retiro entre hombres y mujeres en los cinco sistemas privados donde actualmente son diferentes, se fortalecería la acumulación de fondos en las cuentas individuales. Esta mayor cantidad de fondos permitiría una pensión mayor a las mujeres, a cambio de una edad de retiro cinco años mayor. Aun así, es necesario encontrar mecanismos que compensen la mayor esperanza de vida de las mujeres. Finalmente, igualar la edad de retiro entre géneros en dos de los sistemas públicos reduce significati- vamente sus costos. El impacto combinado sobre los géneros de las causas antes explicadas se ha medido en Chile para 001-00: el fondo acumulado en las cuen- tas individuales de las mujeres era entre % y 46% del acumulado por los hombres, la tasa de remplazo femenina era 5-57% comparada con 81-86% de la masculina, y la pensión promedio de la mujer retirada a los 60 años era 60% de la del hombre y 87% si se retiraba a los 65 años. Los sistemas mixtos tienden a compensar más la inequidad de género que los sustitutivos, porque su parte pública atenúa dicha inequidad mientras que la privada la acentúa, pero dicho efecto depende de la participación de las dos partes. Por ejemplo, en Costa Rica la compensación es mayor que en otros países, porque la pensión pagada por el sistema público es el principal y el privado es complementario, mientras que lo opuesto ocurre en Argentina. Competencia y costos administrativos. Se argumenta que los sistemas privados reducen el costo administrativo porque eliminan el monopolio de los sistemas públicos e introducen la competencia y mayor eficiencia. La mayor eficiencia debería verse reflejada en una mejora notable en cuanto al registro, el mantenimiento de las cuentas individuales y el trá- mite más rápido de la pensión. Pero las múltiples administradoras hacen perder la ventaja de las economías de escala de un gestor único, gastan recursos considerables en publicidad y en comisiones a vendedores o promotores, y perciben una ganancia. Además se ha demostrado que la competencia no funciona de manera adecuada en la mayoría de los siste- mas privados, porque sólo hay dos administradoras (los casos de Bolivia y El Salvador) o porque existe un alto grado de concentración en las tres mayores (71-86% del mercado en Chile, República Dominicana, Perú y Uruguay; AIOS 005). Además, varios países no proveen al asegurado información comparativa sobre las comisiones, primas y rendimiento a fin de que pueda seleccionar a las mejores administradoras. También se asevera que la industria es oligopólica y tiene una clientela cautiva, 410 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA ha impuesto restricciones al número de veces que un asegurado puede cambiar de administradora (con el fin de reducir los gastos de operación); la competencia entre las administradoras por mercados estrechos genera comisiones más altas, y sólo una fracción de la reducción en los costos operativos se traspasa a los afiliados como comisiones más bajas (Gill, Packard y Yermo, 005). El costo administrativo en los sistemas privados consiste en una co- misión (usualmente además del salario) que se paga a la administradora para gestionar la cuenta individual, la inversión del fondo y la pensión de vejez; la comisión incluye una prima que la administradora traspasa a una compañía de seguros privada para cubrir los riesgos de invalidez y muerte (en México y Colombia se hace por el sistema público). Calculado como porcentaje de los ingresos, el costo administrativo (excluyendo el componente de la prima) en 004 fluctuó entre 7% en la República Dominicana y 40% en Colombia, y el promedio ponderado de los diez países fue de 0% (cálculos de Mesa-Lago, de próxima aparición). Los gastos por salarios, comisiones a los vendedores, publicidad y otros operativos absorbieron un promedio de 1% del ingreso, el 8% restante fue ganancia (AIOS, 005). Sólo se pudo obtener información sobre costos administrativos (también como porcentaje de los ingresos) en cinco sistemas públicos y fluctuaron entre 0,5% en Honduras y 8,7% en Guatemala; el promedio ponderado fue de ,9%, una quinta parte del promedio de los sistemas privados. Las economías de escala, la no necesidad de gastos de publicidad y comisiones a vendedores, y la au- sencia de ganancia en los sistemas públicos parecen sobrepasar la mayor eficiencia de los sistemas privados. Cotizaciones sobre los salarios. La cotización sobre el salario en los sistemas privados (que incluye el depósito en la cuenta individual, la co- misión y la prima) fluctúa entre 7% en Argentina (11% antes de la crisis) a 1% en El Salvador. En Costa Rica la cotización de 4,5% es sólo para el depósito y el resto se financia con un porcentaje sobre el rendimiento de la inversión; y en la República Dominicana además del 7% hay tam- bién un porcentaje sobre el rendimiento para cubrir parte de los costos administrativos; excluyendo estos dos países, el promedio ponderado de la cotización en los sistemas privados es 11,9%. Los tres sistemas mixtos tienen una cotización adicional para financiar el componente público, de manera que la cotización total aumenta considerablemente el promedio citado de los sistemas privados. Entre los sistemas públicos, la cotización de Brasil es con creces la mayor (8%) y jalona hacia arriba el promedio de este grupo a 11,1% (ligeramente inferior al promedio de los sistemas privados); substrayendo a Brasil el promedio se reduce a 8,%. Con la teoría de que la cotización patronal incrementa el costo de producción, incentiva la sustitución de mano de obra por capital y hace LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 411 menos competitivas las exportaciones, las reformas estructurales elimina- ron dicha cotización en Bolivia, Chile y Perú, y la redujeron en Argentina y Uruguay. Seis países aumentaron la cotización del trabajador, pero sólo tres también incrementaron la del patrono. Además la comisión y la prima son pagadas sólo por el trabajador en todos los países, salvo en dos en que comparte con el patrono. No hay consenso académico ni validación empírica a la referida justificación teórica, ya que se argumenta que la cotización patronal puede en la práctica ser pagada por el trabajador o transferida al consumidor. Además, la eliminación de la cotización patro- nal ha aumentado la carga sobre el trabajador, el costo fiscal o ambos y ha creado desincentivos para la afiliación (ver la sección siguiente). Del total de la cotización, el trabajador paga 65,%, el patrono 4,5% y el Estado (en dos países) el 10,% restante. Los sistemas públicos han mantenido la cotización patronal y ésta representa 69,4% de la cotización total, el trabajador sólo paga 0% y el Estado 0,6% (en un país). Cumplimiento en el pago de las cotizaciones. Se supone que en los sistemas privados hay un mejor cumplimiento en el pago puntual de las cotiza- ciones, estimulado por la propiedad de la cuenta individual y la relación estrecha entre la cotización y el nivel de la pensión; por otra parte, el incremento de la cotización del trabajador puede crear desincentivos para el cumplimiento. En 1998-004, el porcentaje de afiliados cotizantes ac- tivos en el último mes cayó en todos los sistemas privados y el promedio bajó de 58% a 41% (AIOS, 000 a 005). En 004 dicho cumplimiento osciló entre 5% en Argentina (el más bajo debido a la crisis) y 68% en Costa Rica; el promedio ponderado de los diez sistemas fue 40,7%, o sea, 59,% no pagó puntualmente su cotización. La morosidad patronal es importante en Chile donde la deuda por dicho concepto aumentó seis veces entre 1990 y 00 y en el último año ascendió a US$56 millones, equivalente a 1% del valor total de los fondos de pensiones. Cabe resaltar que 4% de ella era incobrable por quiebra de las empresas deudoras. Infortunadamente no hay series estadísticas ni cifras recientes sobre cum- plimiento en los sistemas públicos, lo cual impide la comparación. No obstante, la escasa información disponible indica que hay un alto grado de evasión y morosidad en Panamá, Paraguay y Venezuela. Ahorro nacional, mercado de valores y diversificación de los portafolios. Otro supuesto de los sistemas privados es que incrementan el ahorro nacional, ayudan a desarrollar los mercados de valores, crear nuevos instrumentos y diversificar la cartera de inversión del fondo de pensiones. En Chile, el país con el período más largo para observar el impacto de la reforma estructural en el ahorro nacional, se han realizado cinco estudios (ver Mesa-Lago, de próxima aparición), tres de los cuales concluyen que ha tenido un efecto negativo (alrededor de -% del PIB); un estudio arroja 412 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA resultados debatibles y otro concluye que el impacto ha sido positivo. Uno de dichos estudios también sostiene que la evidencia empírica coincide con la noción de que la reforma ha contribuido al desarrollo del mercado nacional de valores, pero los autores advierten que dicha evidencia no constituye prueba fehaciente, porque el mismo puede haber sido causa- do por otros factores ajenos a la misma; por el contrario, otro estudio sostiene que el aporte de los flujos de pensiones sobre el desarrollo del mercado financiero chileno ha sido bastante robusto. Con respecto a la diversificación de los portafolios, el impacto nega- tivo de la transición sobre los ingresos tributarios (ver la sección “Acu- mulación del fondo y equilibrio financiero y actuarial�) ha inducido a muchos gobiernos a fijar límites a las cantidades que se pueden invertir en ciertos instrumentos y restringir la inversión en instrumentos extranjeros a favor de deuda pública interna; hay muy poca inversión en el sector privado nacional a través de acciones y bonos, y el alto interés pagado por los bonos públicos ha generado altos rendimientos, pero éstos no pueden mantenerse en el largo plazo, especialmente en los países con déficit fiscal fuerte y riesgo de incumplimiento de pago (Gill, Packard y Yermo, 005). En 004, la cartera estaba lejos de la diversificación esperada: alrededor de 50% estaba invertida en deuda pública en siete países y más de 80% en otros dos; Chile, República Dominicana y Perú eran los únicos países en los que menos de una tercera parte de los activos de los fondos de pensiones estaba en deuda pública. En promedio, la deuda pública representaba el 55% de las inversiones de los fondos. La inversión en acciones promediaba 8% y sólo en tres países era importante (1-8%); varios países prohíben invertir en instrumentos foráneos, cuya participación promedio en los portafolios era de 5,6% y sólo es de gran importancia en cuatro países (7-7%). La mitad de los sistemas públicos tiene régimen de reparto y carece de reservas para invertir (Brasil, Cuba y Venezuela). Los otros cuatro tie- nen reservas e inversión pero sólo se logró obtener información reciente de Panamá, donde 5% del fondo estaba en deuda pública y no había inversión en acciones e instrumentos extranjeros. Información menos actualizada de Guatemala y Honduras indica que también la mayoría de sus carteras estaba invertida en valores de deuda estatal; lo mismo ocurría en el sistema público de Colombia y Costa Rica (8% y 89%, respectivamente) (AIOS varios años). De manera que, con pocas excep- ciones, ni los sistemas privados ni los públicos han logrado diversificar sus portafolios y éstos se han concentrado de forma excesiva en deuda pública, un problema que se agrava en los países pequeños que carecen de mercados de valores o donde éstos son incipientes. LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 413 Rendimiento de la inversión. En los 10 sistemas privados el rendimiento bruto real de la inversión del fondo, desde el año de su creación hasta finales de 004, promedió anualmente 7,% (osciló entre -8,8% en la República Dominicana y 1,9% en Uruguay). Este es el rendimiento bruto y para calcular el neto hay que deducir el costo de la comisión por la gestión del programa de vejez, pero ni los países ni la AIOS publican el rendimiento neto. Estimaciones gruesas en tres países indican 7,6% bruto y 4,% neto en Perú, 7,7% y 5,9% en México, y 9,9% y 8,1% en El Salvador, con base en información sobre rendimientos brutos y comisiones de la AIOS. Entre 1981 y 000 el rendimiento bruto del fondo de pensiones chileno promedió 11,9 puntos porcentuales menos que el del �ndice Selectivo de Precios de Acciones de la Bolsa de Santiago, y entre 199 y 000 el rendimiento del fondo peruano fue inferior al interés de depósitos bancarios y de los bonos Brady. Si se toma el período 199-95, el rendimiento bruto es muy superior al de 1995-000, debido a varias crisis económicas y del mercado de valores; estas fluctuaciones presentan un riesgo importante para los asegurados: si se retiran en la cresta del mercado de valores tendrán una buena pensión, pero el valor de su cuenta individual puede disminuir drásticamente durante una cri- sis, especialmente si es prolongada como en Argentina. Dicho riesgo se atenúa en los modelos mixtos, que combinan una pensión garantizada con otra sometida a la volatilidad del rendimiento del capital. Entre los sistemas públicos, el promedio anual del rendimiento real sólo se pudo obtener en tres países y en diferentes períodos entre 1994 y 00: 10,4% en Guatemala, 6,% en Honduras y 5,6% en Panamá, para un promedio de 7,4% en los tres países, similar al promedio de los 10 sistemas privados; pero debe tenerse en cuenta que los otros cuatro sistemas públicos carecen de inversión y si éstos se incluyeran en el pro- medio éste bajaría sensiblemente. La pensión garantizada en los sistemas públicos se afecta menos por la volatilidad del mercado que la pensión privada, pero no es inmune a la falta de diversificación en los portafolios, como se ha visto en varios países en los que las reservas de los fondos de pensión han experimentado rendimientos bajos o negativos. La concentración de la inversión en deuda pública interna, común a los sistemas privados y públicos, conduce a una excesiva y riesgosa dependencia de las tasas de interés fijadas por los gobiernos, que puede afectar negativamente el rendimiento de la inversión y el monto de la pensión en el largo plazo. Argentina, hasta 000, tenía el rendimiento real promedio más alto en los sistemas privados (15%) debido a los altos intereses pagados por el gobierno, pero éste presionó a los administrado- res de pensiones a convertir instrumentos basados en dólares hacia bonos “garantizados� en pesos y la Superintendencia de Pensiones apoyó este movimiento aumentando el límite de los instrumentos de deuda pública; 414 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA la crisis de 001-00 provocó la devaluación del peso, la reducción de la tasa de interés, una caída drástica del valor de los fondos, el rendimiento real y la pensión antes proyectada en dólares. Por el contrario, cuando la crisis económica de 198-8 amenazó la existencia del nuevo sistema privado chileno, la superintendencia jugó un papel positivo crucial pro- moviendo la diversificación de la cartera y reduciendo la participación en deuda pública de 50% a 19%. Acumulación del fondo y equilibrio financiero y actuarial. Se aduce que los sistemas privados generan una acumulación de capital mucho mayor que los públicos y, debido a que se basan en cotización definida y régimen financiero de cuenta de propiedad individual, pueden manejar mejor el envejecimiento de la población, evitar el incremento de la cotización y eliminar el déficit fiscal en el largo plazo. Sin embargo, con el aumento de la esperanza de vida y períodos mayores de jubilación, para evitar una reducción en el monto de la pensión en el largo plazo será necesario subir la cotización. Ha ocurrido una sustancial acumulación de capital en los sistemas privados, aunque varía entre los países de acuerdo con el tamaño de sus economías, nivel de salarios, rendimiento de la inversión y el tiempo que el sistema privado ha estado en operación. Las más altas acumulaciones a finales de 004 se encontraban en los países con las eco- nomías y número de asegurados mayores, así como donde las reformas eran más antiguas. Los totales (en millones de dólares) fueron así: 60.799 en Chile, 4.54 en México, 18.06 en Argentina y 11.067 en Colombia; por el contrario, las menores acumulaciones estaban en los países con las economías más pequeñas, menor número de asegurados y reformas más recientes: US$488 millones en República Dominicana y US$476 millones en Costa Rica. Como porcentaje del PIB, la acumulación fluctuó entre 1,9% en la República Dominicana y 59% en Chile. Sin embargo, la mayor acumulación en la región (US$80.000 millones) se registró en Brasil, el país con la mayor economía y el mayor número de asegurados; aunque no tiene un sistema privado y estos recursos se encuentran en los fondos complementarios de pensiones de carácter voluntario con aportes de patronos y trabajadores. En los dos únicos sistemas públicos con datos disponibles, las reservas eran US$1.681 millones en Panamá y US$498 millones en Guatemala (1% y ,4% del PIB, respectivamen- te), pero tres países, incluido Brasil, no tienen reservas en sus sistemas públicos, de manera que la evidencia empírica respalda el reclamo de mayor acumulación de capital en los sistemas privados. No obstante, la acumulación del capital debe balancearse con tres costos fiscales que ocasiona la reforma estructural, todos financiados por el Estado: el déficit operacional del sistema público cerrado que se queda con las pensiones en curso de pago pero con pocos o ningún cotizante; el valor de las cotizaciones aportadas al sistema público cerrado que se LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 415 traspasan al sistema privado (bono de reconocimiento o pensional), y la pensión mínima garantizada a todos los asegurados cuyo monto en la cuenta individual es insuficiente para financiar dicha pensión. El déficit operativo se presenta en todos los países, mientras que el bono de reco- nocimiento no se paga en los modelos mixtos porque no hay traspaso de afiliados. La pensión mínima no se garantiza en Bolivia y sólo par- cialmente en Perú (los modelos mixtos pagan una pensión en el sistema privado). Los beneficios más generosos durante la transición han sido los garantizados por Chile, que también tiene los costos fiscales más altos, mientras que otros países han restringido el bono y la pensión mínima a fin de reducir el costo fiscal. Los estimados de éste como porcentaje del PIB en los sistemas privados en 001 fluctuaban entre 0,5% en México a 7,% en Chile (después de 0 años de reforma) y promediaban ,7% en ocho países, excluyendo Costa Rica y República Dominicana (Gill, Packard y Yermo, 005); la reforma de Costa Rica no ha arrojado déficit fiscal debido a que todos los asegurados pertenecen a los dos sistemas. El balance financiero en los sistemas públicos como porcentaje del PIB entre 000 y 004 generó un superávit en tres países (Panamá, Paraguay y Guatemala) y arrojó déficit en tres (Brasil, Cuba y Venezuela); el promedio fue un déficit de 1,4% del PIB, mientras que el promedio del costo fiscal en los sistemas privados fue ,7%. No obstante, ambas cifras no son téc- nicamente comparables ya que una es el balance y otra es el costo fiscal; además los sistemas privados han hecho total o parcialmente explícita la deuda pensional implícita (el valor presente de todas las obligaciones de pensiones en el largo plazo). Faltan proyecciones normalizadas a largo plazo del balance financiero de los sistemas públicos como el costo fiscal en los sistemas privados, pero sí hay proyecciones actuariales de seis países que indican que en dos de ellos (Guatemala y Honduras) la cotización actual es excesiva o suficiente (de forma que no hay que aumentarla por un largo período); en Costa Rica se dispuso en 005 un aumento gradual de la cotización actual para mantener el equilibrio; mientras en los otros tres países la cotización tiene que aumentarse sustancialmente (Cuba, Panamá y Venezuela) (Mesa-Lago 004b). Desafíos pendientes Los sistemas privados y públicos de pensiones enfrentan desafíos, algunos comunes y otros diversos. Los comunes son: • La reversión de la caída en la cobertura, debida al crecimiento del sector informal y la flexibilización laboral, para lo cual hay que diseñar programas especiales que incorporen a los trabajadores 416 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA por cuenta propia y otros similares (mediante incentivos fiscales a los de bajo ingreso, como en Costa Rica), así como introducir pensiones asistenciales adaptadas a los pobres en la mayoría de los países. • El ajuste proporcional de la edad de retiro con el incremento de la esperanza de vida y la homologación de la edad entre los sexos (lo que implica el incremento de la edad de jubilación de la mujer en cinco años en 10 países). • El desarrollo de estadísticas que permitan comparar el monto de las pensiones en ambos sistemas. • La eliminación de la discriminación de género en el mercado de trabajo, lo que reduce el monto de las pensiones de las mujeres. • El control de la evasión y la morosidad en las cotizaciones (insti- tuyendo el delito contra la seguridad social y sanciones fuertes a los violadores, como en Costa Rica). • La diversificación adecuada del portafolio de inversiones, pro- moviendo la creación de nuevos instrumentos y permitiendo la inversión en instrumentos extranjeros (como en Chile, Perú y Colombia), especialmente en los países pequeños sin mercado de valores o donde éstos son incipientes. • El estudio de posibles combinaciones de beneficio definido y no definido (pensión garantizada y dependiente de una cuenta indi- vidual). • La elaboración de proyecciones sólidas a largo plazo sobre los costos fiscales de la transición en los sistemas privados y sobre el equilibrio financiero y actuarial en los sistemas públicos. • La unificación en varios países de sistemas de pensiones diversos al general (en particular los que tienen sistemas públicos) a fin de permitir la movilidad al empleado. • La homologación de las condiciones de acceso y normas de cálculo de las pensiones, para promover la igualdad de trato. Los desafíos propios de los sistemas privados son: • La disminución de la edad de retiro excesivamente alta en algunos países (como Bolivia) que reduce de manera drástica el período de jubilación. • La disminución del impacto negativo del sistema en la equidad de género, mediante tablas de mortalidad unisexo, cuentas indi- viduales compartidas entre cónyuges, etc. • La mejora de la competencia en el sistema, facilitando la entrada al mercado de más administradoras, permitiéndoles utilizar la infraestructura de entidades financieras en operación. LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 417 • La reducción de los altos costos administrativos, considerando la fijación de topes más bajos a las comisiones (como en Bolivia y República Dominicana) y el cambio en la forma de cálculo de la comisión, al pasar de un porcentaje del salario a un porcentaje del saldo o del rendimiento (como en Costa Rica). • La investigación de las causas de incumplimiento en el pago inclu- yendo si los requerimientos de mayor cotización de los trabajadores exceden a los incentivos propios del sistema. • La posible reintroducción de la cotización patronal en los tres países que la eliminaron y una distribución más equitativa de la cotización entre trabajador y patrono en el resto de los países. • La posibilidad de que el asegurado pueda seleccionar un fondo de inversión entre varias alternativas (como en Chile). • El reforzamiento de la agencia supervisora como una entidad autónoma que juegue un papel activo en la difusión de la infor- mación y educación de los asegurados, la diversificación de los portafolios y la transferencia a los asegurados de la reducción de costos operativos de las administradoras. Los desafíos propios de los sistemas públicos son: • La elaboración y publicación de estadísticas periódicas sobre cobertura de la población, cumplimiento puntual en el pago de las cotizaciones, costos administrativos, distribución de la cartera por instrumentos, rendimiento de la inversión y monto de las reservas. • El aumento de las edades de retiro muy bajas en varios países en relación con la esperanza de vida (Cuba, Panamá, Venezuela) a fin de reducir costos y mejorar la sostenibilidad financiera. • El establecimiento de una relación más estrecha entre cotización y monto de la pensión. • El aumento de la eficiencia en aspectos como el registro, la ad- ministración de la cuenta de los asegurados y la tramitación de las pensiones, como se ha logrado en la mayoría de los sistemas privados. • La promoción de programas complementarios de pensiones que suplementen la pensión básica otorgada por el sistema público (como en Brasil). • El ajuste de las cotizaciones para mantener o restablecer el equi- librio financiero y actuarial a largo plazo. • La creación de organismos técnicos y autónomos de regulación y supervisión del sistema. 418 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Características y desempeño de los programas de asistencia social La expansión del empleo informal en la región ha limitado el alcance de los sistemas de seguridad social y ha dejado fuera de su protección a una fracción creciente de la población. El resurgimiento de la ines- tabilidad macroeconómica desde mediados de los años noventa ha reforzado esta tendencia y obligado a los gobiernos de algunos países a buscar alternativas para contener el impacto social de la desocupación y la dependencia de la economía informal. En esta sección se ofrece una descripción estructurada de estos cambios: primero el contexto social y económico en que surge la demanda de instrumentos de protección al ingreso, luego una síntesis sobre las nuevas modalidades de transferencias condicionadas, para concluir con algunas reflexiones sobre la efectividad de estos nuevos instrumentos. Crisis y protección al ingreso durante los años noventa En los años ochenta cambiaron drásticamente los mercados de trabajo de la región y, con ellos, las condiciones en las cuales se esperaba que operaran las políticas públicas en general y, en particular, las políticas de ingreso. Por un lado, las repetidas contracciones del gasto público en el despertar de la crisis de la deuda (1981-8) redujeron el empleo formal y presionaron a segmentos importantes de la población hacia relaciones de trabajo no reguladas, más precarias que las establecidas en las leyes laborales y, consecuentemente, con menor protección contra la pérdida del empleo. Por otro lado, la respuesta del mercado de tra- bajo al crecimiento económico se alteró dramáticamente en la primera mitad de los años noventa. En contraste con la década anterior, las altas tasas de crecimiento del producto que se observaron especialmente hasta mediados de los años noventa (asociadas a la mayor estabilidad macroeconómica y a las reformas estructurales) no generaron una caída del desempleo. De hecho, aun en un período de relativamente alto cre- cimiento como 1990-94, la tasa de desempleo creció en varios países. Las sucesivas crisis a partir de 1995 reforzaron esta tendencia y la tasa de desempleo promedio de la región continuó creciendo hasta el 000. En algunos países, la crisis de fin de siglo extendió esta tendencia hasta 00 y es sólo en años más recientes cuando empieza a observarse una moderación del desempleo. La combinación de desempleo con empleo informal varió por país dentro de la región (ver Duryea, Jaramillo y Pagés, 00), pero de todos modos revela los nuevos límites a las políticas de empleo y manejo de la LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 419 demanda agregada. Aun en contextos de crecimiento (como el de 1991- 94) atender las crecientes demandas sociales de la población afectada por el proceso de modernización requería cambios en la composición del gasto para atender a grupos más pobres, menos conectados a la red pública que suministra los servicios sociales. Durante los años noventa los países de la región aumentaron tanto el monto del gasto público social, como su importancia dentro del gasto público total (Cepal, 00). La volatilidad macroeconómica asociada a las diferentes recesiones y los consecuentes rápidos aumentos de los índices de pobreza y desempleo crearon una fuerte demanda social por programas para proteger a la población contra los riesgos de pérdida de empleo e ingresos (Márquez, 000). Esta demanda contribuyó a la creación de una serie de programas orientados a proteger a los grupos considerados más vulnerables frente a la inestabilidad macroeconómica. Estos programas se inspiraron en la necesidad de conservar el apoyo político a los esfuerzos de reforma, diseñados en un contexto de crisis, y frecuentemente en condiciones de fuerte crecimiento del desempleo y caída de salarios. En consecuencia, el producto final de esta construcción de redes de protección social fue un conjunto de programas que, en general, no tenían ni la coherencia ni el tamaño necesario para satisfacer las necesidades de protección del ingreso de los grupos afectados por el proceso de modernización (Acosta y Ramírez, 004; Márquez, 000). En lugar de un sistema coherente de protección social se crearon di- versos programas y acciones orientadas a transferir ingresos a una parte de la población y que pudieran crecer en el corto plazo. La respuesta particular de cada país varió sustancialmente en función de su tradición e historia de intervención en el mercado laboral, y en términos de la ecuación política que hacía que ciertos grupos fueran más o menos visibles en función de sus necesidades de protección al ingreso. En los países que escogieron esta vía se realizaron programas de obras públicas de pequeña escala (organizados sea a través de los Fondos de Inversión Social5 o a través de gobiernos sub-nacionales y organizaciones no gubernamentales al estilo del Programa Trabajar en Argentina)6 y otros mecanismos (como programas de entrenamiento de corto plazo) destinados fundamental- mente a contener el impacto social de la desocupación. Estos programas operaron como fuentes temporales de ingreso sin proveer otro camino de salida en términos de acumulación de capital humano o adquisición de habilidades productivas. Adicionalmente, estos programas tienden a generar derechos adquiridos para sus beneficiarios, lo que hace muy difícil su remoción o reforma. 5 Ver Tendler (000). 6 Ver Ravallion (000). 420 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA En otros países la visión que predomina es que esa transferencia de ingresos es insuficiente para romper el círculo vicioso que va de la pobreza a la baja inversión en capital humano, a la vulnerabilidad y de vuelta a la pobreza. Romper ese círculo vicioso requiere de transferencias de ingreso a los más pobres condicionadas a un aumento en la inversión de la familia en educación, salud y nutrición de los menores. Con el objeto de maximizar las complementariedades entre los diversos programas focalizados, se espera que ellos operen en el marco de una red de pro- tección social que proteja el ingreso de los más pobres al tiempo que crea incentivos para aumentar su esfuerzo de desarrollar capital humano (Acosta y Ramírez, 004). El uso de métodos altamente sofisticados para seleccionar los bene- ficiarios de este nuevo tipo de transferencias permite, además, mejorar el impacto distributivo del gasto público. Como Levy (005) señala, los criterios de focalización y su aplicación estricta permiten concentrar las transferencias de ingreso en los grupos de menores ingresos. Programas de transferencias condicionadas La introducción de programas de transferencias condicionadas no fue un proceso fácil dadas las condiciones institucionales de los países de la región. Si bien en los países desarrollados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, los programas de transferencias son los principales instrumentos de asistencia social, tanto en la cantidad de gasto como en el volumen de población cubierta (Tabor, 00), en los países de la región se gasta poco y se cubren fracciones menores de la población con este tipo de programas (OIT, 000). Hay dos rasgos que distinguen estos programas dentro del repertorio de políticas sociales en la región. En primer lugar, estos programas, por su propia naturaleza, tienden a implementarse al lado de los programas ya existentes que normalmente controlan agencias y sindicatos. Los sis- temas de prestación de servicios sociales pueden utilizarse para inscribir beneficiarios, pero normalmente los programas de transferencia de dinero utilizan recursos humanos y sistemas separados de los recursos normales de los ministerios que producen y entregan servicios sociales tradicionales. En segundo lugar, estos programas se basan en la percepción de que la limitación fundamental que enfrenta la población objetivo es su capa- cidad de tener acceso a niveles de consumo adecuados para mantener y expandir su capital humano. En este sentido, estos programas tienen como objetivo estimular mediante condicionalidad la demanda por servicios de educación, salud y nutrición. LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 421 Los programas de transferencias condicionadas que se han desarrolla- do en la región desde finales de los años noventa representan un intento de atacar los factores que afectan la demanda por capital humano de los grupos más pobres de la población. Normalmente, estos programas consisten en la entrega de efectivo a hogares pobres condicionada a las inversiones de esos mismos hogares en educación, salud y nutrición. A la fecha seis países de la región han adoptado alguna variedad de programas de transferencias condicionadas. Ellos son: Brasil, Colombia, Honduras, Jamaica, México y Nicaragua (ver cuadro 11.). En otros países se ha discutido la adopción o transformación de al- gunos programas existentes hacia este modelo y cabe esperar que en los próximos años veamos más países adoptando este tipo de programas. Estos programas se dirigen a los hogares pobres y operan a través de la entrega de efectivo, condicionado a que los beneficiarios cumplan ciertos requisitos de inversión en capital humano, tales como asistencia escolar de los niños, chequeos médicos para niños y madres, y programas de instrucción nutricional para los adultos. En el inventario de progra- mas existentes a la fecha estas tres características (entrega de efectivo, focalización y condicionamiento a inversiones en capital humano) no son separables y tienen implicaciones importantes en el diseño y la operación de los programas. La entrega directa de efectivo a las familias, en lugar del financia- miento indirecto a través de la oferta de ciertos servicios o el subsidio a ciertos consumos, tiene como ventaja fundamental el permitirle a las familias optimizar el uso de su ingreso de acuerdo con sus preferencias. Al mismo tiempo, la transferencia de efectivo tiene menores costos de transacción que programas equivalentes de entrega de subsidios en especie y evita la creación de mercados secundarios que pudieran capturar una parte de los recursos transferidos (Rawlings, 004). Los sistemas de focalización utilizados se basan en instrumentos de identificación basados en la localización geográfica, ingresos y activos de los hogares. La operación a nivel centralizado y el uso de información empírica y verificable (encuestas sociales y levantamientos de área) ayudan a minimizar errores de inclusión y exclusión, aunque implica costos de operación nada despreciables. Además, la misma centralización de los programas tiende a reducir el campo de acción de los gobiernos locales que desde una perspectiva formativa deberían ser actores fundamentales en una estrategia de lucha contra la pobreza (Rawlings, 004). El condicionamiento en inversiones en educación y salud es uno de los rasgos más prometedores de este tipo de programas. Gracias a los requerimientos de inscripción y asistencia escolar, chequeos médicos para los niños (y muchas veces madres embarazadas y lactantes) y educación nutricional para las madres, los programas tienden no sólo a aumentar Cuadro 11.3 Características de los programas de transferencias condicionadas 422 Componentes Población objetivo Programa y país Objetivos Educación Salud y nutrición Educación Salud y nutrición Bolsa Familia Aumentar la inversión Transferencias de Transferencias de Niños en edad escolar Madres embarazadas – Brasila de las familias en capital ingreso ingreso humano Ser parte de la Red de Niños de 0 a 15 años Protección Social de edad PETI – Brasil Erradicar las peores Transferencias de n.a. Niños de 7 a 14 años n.a. formas de trabajo infantil; ingreso de edad incrementar los logros educativos y reducir la Ampliación de la pobreza asistencia escolar Familias en Acción Aumentar la inversión Subsidio escolar Subsidio nutricional Hogares pobres con Hogares pobres con – Colombia en capital humano de niños de 7 a 17 años niños de 0 a 6 años de las familias en extrema que asisten a la escuela edad sin participación pobreza en ningún programa Hacer parte de la red de Educación en salud seguridad social PRAF II – Honduras Romper el círculo de Cupón educativo como Bono de nutrición y Hogares pobres con Hogares pobres con pobreza intergeneracional subsidio a la demanda salud, subsidio a la niños de 6 a 1 años madres embarazadas mediante el aumento demanda de edad que no han o niños menores de  en inversión en capital terminado 4º grado de años humano en los niños de las Incentivos a la oferta en Incentivos para centros primaria familias más pobres escuelas de primaria de salud (a la oferta) Capacitación nutricional para madres EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 11.3) Componentes Población objetivo Programa y país Objetivos Educación Salud y nutrición Educación Salud y nutrición PATH – Jamaica Incrementar los logros Subsidio educativo Subsidio para salud Hogares pobres con Hogares pobres con educativos, mejorar los niños de 6 a 17 años niños de 0 a 6 años resultados en salud y así de edad de edad, madres reducir la pobreza. embarazadas o lactantes, personas Reducir la pobreza Educación en salud mayores de 65 años, discapacitados y adultos Disminuir el trabajo menores de 65 años en infantil extrema pobreza Hacer parte de la red de seguridad social Oportunidadesb Aumentar el capital Transferencia de Transferencia de Hogares pobres con Madres embarazadas o – México humano de familias en ingresos ingresos niños de º a 9º grado lactantes extrema pobreza Útiles escolares Paquete básico de Infantes de 0 a  años atención en salud de edad y niños de  a 4 con síntomas de Incentivos para centros Suplementos malnutrición educativos (lado de la nutricionales oferta) Instrucción en salud, nutrición y prevención de enfermedades Incentivos para centros LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL de salud (oferta) 423 (Continúa en la página siguiente) 424 (Continuación cuadro 11.3) Componentes Población objetivo Programa y país Objetivos Educación Salud y nutrición Educación Salud y nutrición Red de Protección Promover la acumulación Subsidio educativo Donación en efectivo Niños de 6 a 1 años Subsidio en efectivo Social – Nicaragua de capital humano en para alimentación de edad inscritos en a hogares pobres, hogares de extrema primaria (de 1º a 4º servicios de salud a pobreza Apoyo para útiles Educación en salud y grado) niños de 0 a 5 años de escolares nutrición edad Incentivos a la oferta Paquete básico de atención en salud para menores de 5 años Incentivos a la oferta Fuente: Rawlings y Rubio (004), adaptado y actualizado por los autores. Notas: a. Por ley de 004, se fusionaron Bolsa Escola, Bolsa Alimentaçao, Carta Alimentaçao y Auxilio-Gas. b. El programa de pobreza continúa expandiéndose a familias urbanas en extrema pobreza. EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 425 la inversión en capital humano de las familias, sino también a romper la cadena de transmisión intergeneracional de pobreza. Por otro lado, estos programas tienden a aumentar la presión del público para mejorar la oferta y la calidad de los servicios de educación y salud (Rawlings, 004). México fue el pionero con la introducción del programa Progresa en agosto de 1997, el cual fue resultado de la preocupación del gobierno mexicano por los niveles de pobreza que se mantenían altos (particular- mente en las áreas rurales) pese a la aceleración del crecimiento durante los años noventa. El diagnóstico del gobierno del presidente Ernesto Zedillo fue que los programas de transferencia existentes en México no llegaban a los más pobres (entre otras cosas porque eran objeto de manipulación política a nivel local) y tenían excesivos costos adminis- trativos (producto de la fragmentación de políticas y programas; ver Coady [00]). En la medida en que la pobreza está asociada a un bajo nivel y una muy lenta acumulación de capital humano, estos programas no hacían nada para aumentar la capacidad de los pobres para acelerar su acumulación (Levy, 1994). Progresa fue un nuevo e innovador programa de transferencias condi- cionadas que concentró la transferencia de recursos a familias en extrema pobreza en las áreas rurales. Hay pocos programas en el repertorio de políticas sociales de la región que haya sido más exitoso que éste. Sus evaluaciones son unánimes en identificar efectos importantes sobre el bienestar y la capacidad de generar ingresos de sus beneficiarios (Skoufias, 001). El programa ha sido y continúa siendo replicado en distintos paí- ses de la región y en México mismo el programa fue extendido a áreas semiurbanas y urbanas en el año 001 con el nombre Oportunidades. El programa consiste en una transferencia en efectivo equivalente a aproximadamente 0% del consumo de las familias beneficiarias, focalizada en los grupos más pobres de la población, condicionada a la permanencia de los menores en la escuela y a la asistencia de los miembros de la familia a centros de salud. La característica distintiva del programa es el mecanismo de focalización que opera en tres etapas. En la primera etapa se seleccionan las comunidades rurales más pobres, en la segunda se seleccionan dentro de ellas a las familias más pobres, mientras que la tercera etapa se desarrolla en reuniones con la comunidad local para revisar los mecanismos de focalización y la selección de beneficiarios. Este mecanismo formal de focalización busca impedir la manipulación del proceso de selección de beneficiarios por políticos locales: el programa es federal, las localidades son seleccionadas por funcionarios del gobierno federal y las transferencias van directamente a las familias beneficiarias, sin ninguna intermediación de los gobiernos estatales o locales. 426 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Desde el punto de vista de la toma de decisiones de política, uno de los factores más llamativos de Oportunidades es el énfasis en la evalua- ción del programa por evaluadores externos independientes. Frente a la percepción de que las elecciones del 000 podían llegar a desplazar del gobierno al partido oficial, una evaluación efectiva y creíble era crucial para defender al programa del debate político electoral y del posible cambio de partido en el gobierno. Las evaluaciones del programa sirvie- ron para soportar con información objetiva y creíble su imagen de que los recursos llegaban a los pobres (o al menos llegaban mejor de como lo hacían en los programas tradicionales) y exclusivamente a ellos (la focalización del programa es eficiente). Honduras empezó a implementar el programa PRAF II a finales del 000 como sucesor del programa PRAF, originalmente diseñado como un mecanismo de transferencias incondicionales de ingreso para aumen- tar la demanda agregada. Con PRAF II el programa fue convertido en un sistema de transferencias condicionadas y focalizadas en familias en extrema pobreza. El nuevo programa incluye un sistema de focalización más ajustado a identificar familias en extrema pobreza, un conjunto de intervenciones (subsidios a la demanda) en las áreas de educación, salud y nutrición orientadas a romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, y un muy elaborado sistema de monitoreo y evaluación. También a finales del 000 se empieza a implementar como plan pi- loto en Nicaragua la Red de Protección Social. Este programa se focaliza geográficamente en grupos en extrema pobreza e incluye intervenciones en educación, salud y nutrición orientadas a aumentar la permanencia de los niños de esas familias en la escuela y a aumentar el uso de los servicios de salud y nutricionales. En ambos sectores el programa incluye incentivos a la oferta en la forma de asignaciones presupuestarias adicionales para enfrentar el mayor uso de los servicios por las familias incorporadas en el programa (Morley y Coady, 00). El programa PATH (Programme of Advancement Through Health and Education, Programa de Progreso por medio de Salud y Educación) se comenzó a implementar en Jamaica en el 001 como parte de una reforma integral de la red de protección social. Las familias con ingresos por debajo de la línea de pobreza reciben una transferencia en efectivo y asistencia en la forma de acceso gratuito o subsidiado a programas seleccionados de educación y salud. El programa consolida una serie de intervenciones previamente focalizadas en niños y ancianos, y los integra a través de un sistema único de focalización e identificación de beneficiarios. Colombia empezó en 00 la implementación de un programa de transferencias condicionadas, Familias en Acción, como respuesta a la crisis más aguda de la economía en por lo menos 70 años. El programa se presentó como remplazo para un conjunto de prestaciones y servicios LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 427 que se consideraba estaban mal focalizados y eran poco efectivos en esti- mular la inversión de las familias en capital humano. Las transferencias en efectivo están dirigidas al 0% más pobre de la población urbana y rural y comprenden incentivos monetarios para la inversión de los hogares en educación, salud y nutrición (Attanasio y Mesnard, 005). PETI fue uno de los primeros programas de transferencias condicio- nadas en efectivo, diseñados para combatir las formas más peligrosas de trabajo infantil en Brasil. El programa es fundamentalmente de naturaleza remedial pues trata de inducir a las familias a reinsertar los niños en el sistema escolar y, por tanto, a retirarlos del mercado de trabajo. El programa Bolsa Familia (canasta familiar) fue lanzado en Brasil en 00 y consolida en una sola operación subsidios como Bolsa Escola (canasta escolar), Bolsa Alimentação (canasta alimenticia), Carta Alimen- tação (registro nutricional) y Auxilio-Gas (auxilio para combustibles). El programa PETI fue mantenido como un programa aparte dado que su objetivo (reducción del trabajo infantil) es remedial y no preventivo como se pretende que sea Bolsa Familia. El programa otorga un subsidio en efectivo a familias con ingresos por debajo de la línea de pobreza condicionado a asistencia escolar y asistencia a centros de salud, tanto de madres embarazadas como de todos los niños en la familia. Se espera que la unificación de todos esos programas bajo Bolsa Familia promueva la eficiencia y mejore la focalización de la política de asistencia social en Brasil.7 Resultados y temas pendientes La visión general que emerge de la creciente literatura dedicada al análisis de la efectividad de los programas de transferencias en efectivo es la de que estos programas cumplen en forma eficiente con el objetivo de reducir la pobreza. Levy (005, 1), refiriéndose al programa Progresa, señala que “las evaluaciones de impacto realizadas en áreas rurales muestran que el programa es efectivo en costos y ha causado impactos positivos en educación, salud y nutrición�. Los hallazgos de evaluadores de impacto en áreas rurales muestran que el programa es efectivo en costos, selec- ciona la población objetivo apropiadamente y causa impacto positivo en educación, salud, nutrición y dieta. Los evaluadores han indicado que estos programas son efectivos en dirigirse a grupos que nunca habían recibido apoyo del gobierno central; que son efectivos en inducir cambios 7 Ver PR-91, propuesta brasileña de un préstamo para apoyar el sistema de protección social, Banco Interamericano de Desarrollo, noviembre, 004. 428 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA de comportamiento en los pobres y que han podido hasta ahora escapar de las trampas del clientelismo. Una innovación fundamental de los programas de transferencias condicionadas ha sido el uso estratégico de las evaluaciones como ins- trumento para mejorar las probabilidades de supervivencia y expansión de los mismos. Estas evaluaciones han sido incorporadas en el diseño de los programas y muestran que éstos han sido eficaces y efectivos en proteger el ingreso de los pobres y en promover su acumulación de capital humano (Coady, Grosh y Hoddirott, 004; Rawlings y Rubio, 004). Las evaluaciones han provisto medidas precisas de impacto sobre logro educativo y estado nutricional de la población objetivo, y han permiti- do obtener información acerca de los beneficiarios presentes y futuros de los programas, dando así un elemento adicional para protegerlos de intervenciones políticas y de cambios de prioridades por mayorías políticas circunstanciales. Se ha desarrollado en los últimos años un importante cuerpo de lite- ratura describiendo y discutiendo las evaluaciones de las transferencias en efectivo condicionadas.8 En todos los casos analizados, estas evaluaciones han encontrado que los beneficiarios de estas transferencias aumentan su asistencia escolar tanto en enseñanza básica como, cuando es el caso, en enseñanza secundaria. Otro efecto frecuentemente observado es una reducción del trabajo infantil. Los programas han tenido también impacto en indicadores nutricionales y sanitarios, frecuentemente asociados a la distribución de micronutrientes. Los beneficiarios de estos programas registran menos problemas nutricionales, una menor incidencia de en- fermedades y un aumento en la cobertura de vacunaciones. En todos los casos los niveles de consumo de los grupos beneficiarios han mejorado como consecuencia de su participación en los programas. Las evaluacio- nes han encontrado que más del 80% de los recursos destinados a estos programas llegan al 40% más pobre de las familias. En varios de los países donde se han implementado estos programas de transferencias condicionadas, se han convertido en pieza fundamental de las políticas de protección social. Sin embargo, ninguno de esos pro- gramas prevé la creación de incentivos para que las familias se gradúen de los programas de asistencia social a programas normales de seguridad social vinculados a una relación de trabajo. En el fondo, ni siquiera el más eficiente de los programas de asistencia social puede eliminar la po- breza si la economía no está produciendo los puestos de trabajo de alta calidad necesarios para que los beneficiarios de estos programas entren a los sistemas de seguridad social “normales�. 8 Ver Aedo (005) y Rawlings (004) para referencias a evaluaciones publicadas sobre programas de transferencias condicionadas. LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 429 Por otra parte, muchos analistas argumentan que estos programas de- mandan mucho de los muy escasos recursos humanos de alta calificación en su diseño e implementación, distrayendo estos recursos de la tarea fundamental de reformar y volver más eficientes los sistemas de educación y salud. La baja calidad de esos sistemas está en la raíz de muchos de los problemas que hicieron a esas familias vulnerables a las crisis y las dejaron atrapadas en situaciones de pobreza. Adicionalmente, si los sistemas de educación y salud no mejoran la calidad de sus servicios, los programas de transferencias condicionadas pueden tener como efecto el condenar a los pobres a consumir servicios de baja calidad. Sin embargo, muchos defensores de estas transferencias argumentan que la propia presión de los beneficiarios que ahora asisten y usan esos servicios puede ser un elemento movilizador de cambios. La evidencia disponible a la fecha no confirma ninguna de estas dos posiciones. Por último, es razonable preguntarse si programas que han sido útiles para atender las necesidades de familias en extrema pobreza en áreas rurales lo serán como mecanismo generalizado de asistencia social. Las evaluaciones preliminares de Oportunidades9 sugieren que la extensión a áreas urbanas de un programa originalmente diseñado para áreas rurales no ha resultado en pérdidas de efectividad ni de eficiencia. Aun cuando estas evaluaciones dan motivos para el optimismo, es necesario proceder con cautela dado el pequeño número de experiencias con las que contamos. Referencias Acosta, O. y J. C. Ramírez J. 004. “Las redes de protección social: modelo in- completo�, Serie Financiamiento del Desarrollo No. 41, Cepal, Chile. Aedo, Cristian. (005). “Transferencias de ingreso: una nueva forma para asignar el gasto social�, BID, Washington, D.C. Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pen- siones (AIOS). 000 a 005. Boletín Estadístico AIOS, 1-1. Attanasio O. y A. Mesnard, 005. “The Impact of a Conditional Cash Transfer Programme on Consumption in Colombia�, IFS, Londres. Cepal, 00. Panorama social de América Latina 00-00, Santiago, Chile. 9 Ver PR-919, propuesta mexicana de préstamo para apoyar el programa de fases múltiples para la consolidación y expansión del Programa de Desarrollo Huma- no Oportunidades, Fase II, Banco Interamericano de Desarrollo, febrero, 005. 430 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Coady, D. 00. “Alleviating structural Poverty in Developing Countries: The Approach of Progresa in Mexico�. Documento de soporte para el informe World Development Report 2004, Banco Mundial, Washington, DC. Coady, D., M. Grosh y J. Hoddinott. 004. Targeting of transfers in de- veloping Countries: Review of Lessons and Experience, IFPRI y Banco Mundial. Duryea, Suzanne, Olga Lucía Jaramillo y Carmen Pagés. 00. “Latin American Labor Markets in the 1990s: Deciphering the Decade�, Documento de trabajo del Departamento de investigación WP-486, BID, Washington, D.C. 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Rawlings, Laura. 004. “A New Approach to Social Assistance: Latin Ameri- can Experiencie with Conditional Cash Transfer Programs�, Documento de discusión sobre protección social No. 0416, Banco Mundial, Wash- ington, D.C. y G. Rubio. 004. “Evaluating the Impact of Conditional Cash Transfer Programs: Lessons from Latin America�, Documento de dis- cusión sobre investigación de políticas, WPS 119, Banco Mundial, Washington, D.C. Skoufias, E. 001. “Progresa and its Impacts on the Human Capital and Welfare of Households in Rural Mexico: a Synthesis of the Results of an Evaluation by IFPRI�, International Food Policy Research Institute, Washington, D.C. Tabor, Steven, 00. “Assisting the poor with cash: design and implementa- tion of social transfer programs�, Documento de discusión sobre inves- tigación de políticas No. 0, Banco Mundial, Washington, D.C. Tendler, Judith, 000. “Safety Nets and Service Delivery: What Are the So- cial Funds Really Telling us? En Social Development in America Latina: the Politics of Reform, Tulchin, J. y A. Garland eds., Woodrow Wilson Center, Lynne Rienner Publishers Inc. 12 Las reformas educativas como reformas del Estado: América Latina en las dos últimas décadas Juan Carlos Navarro EntrE 1980 y principios dEl siglo xxi, los sistemas educativos latinoame- ricanos han atravesado por una sostenida ola de reformas. El telón de fondo de este activismo reformista es un amplio acuerdo social sobre la necesidad de incorporar al sistema educativo a todos los niños y jóvenes y de lograr que su estadía en el sistema educativo sea cada vez más sig- nificativa y prolongada. Ha habido reformas educativas en prácticamente todos los países de la región, si bien con intensidad y consistencia muy diversas. Brasil vivió un proceso de reforma que afectó a la mayor parte de los aspectos de la política educativa durante los ocho años de gobierno de Cardoso (1995- 2002), con visibles impactos en la mejora de los indicadores educativos. En el interior de Brasil, varios gobiernos estatales se han destacado por sus reformas en áreas como autonomía escolar (Minas Gerais), rendición de cuentas (Curitiba) y otros. Durante los gobiernos de la Concertación desde 1990, Chile ha sostenido un ritmo consistente de reformas gracias a consensos nacionales alrededor de la prioridad otorgada a la reforma educativa. Chile realizó reformas educativas más profundas que ningún otro país de la región (ver el recuadro 12.1) y cuenta hoy con indicado- res educativos sobresalientes, aunque ha enfrentado severos problemas para mejorar la calidad del aprendizaje. También desde 1990, Colombia ha pasado por sucesivos intentos por introducir reformas legales, sobre todo fundamentadas en la descentralización de la prestación de servicios educativos, con audaces innovaciones en algunos distritos escolares o regiones específicas en aspectos como el otorgamiento de cupones educa- tivos (vouchers), la evaluación de docentes o las alianzas público-privadas 434 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA para la administración de escuelas. Uruguay adoptó reformas originales durante la década de 1990, que produjeron resultados bien documenta- dos. Argentina descentralizó el sistema educativo y efectuó un cambio curricular profundo, pero su ejecución ha sido desigual y algunos de los diseños iniciales han experimentado cambios y hasta reversiones, debido en parte a la volatilidad económica por la que ha atravesado el país. También México ha atravesado, desde 1993, por un ambicioso proceso de descentralización de la educación, y en paralelo ha introducido nu- merosos programas especiales dirigidos a mejorar la equidad y la calidad de la educación, con resultados visibles. República Dominicana, tras la adopción de un Plan Decenal a principios de los años noventa, siguió un camino lineal y continuo en el que sucesivas administraciones dieron prioridad al desarrollo educativo, produciendo un salto significativo en la cobertura y en la cantidad y calidad de los recursos destinados a la educación. El Salvador superó la guerra civil de los años ochenta en medio de un diálogo nacional acerca de la importancia de la educación para el desarrollo nacional, lo que ha permitido construir una consistente y efectiva política educativa por más de una década. Nicaragua ha sido pionero en la experimentación de la autonomía escolar, dando a las asociaciones de padres y maestros poderes inusuales para organizar el proceso escolar. Bolivia ha sostenido, desde principios de la década de los noventa, un proceso vigoroso de reformas educativas, que ha tenido avances y retrocesos parciales, pero sin llegar a detenerse. Este panorama general no hace justicia con la dimensión y la riqueza de las reformas de cada país, y obviamente pasa por alto importantes reformas que tuvieron lugar en los países no incluidos en este corto listado. Existe, además, como es sabido, una considerable diversidad en las condiciones educativas de los distintos países, lo que hace aún más difícil cualquier intento de síntesis significativa (Urquiola y Calderón, 2005). Por tanto, escapa a la extensión e intención de este capítulo el desarrollar un panorama exhaustivo y detallado de las reformas edu- cativas en América Latina, una tarea más ambiciosa para la que existen excelentes fuentes.1 1 Gajardo (2003) produjo recientemente una extensa y bien organizada revisión de las reformas de los años noventa; el volumen editado por Gajardo y Puryear (2003) representa una excelente introducción general al tema de las reformas educativas en América Latina. La Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica en América Latina y el Caribe produjo en el año 2001 un reporte lleno de información y perspectivas acerca de las re- formas en la región (Preal, 2001). Navarro, Carnoy y De Moura Castro (1999), discuten lo que estiman fueron las líneas principales de las reformas del período. Cada país o subregión cuenta con fuentes considerables para su estudio: para Chile ver Cox (2004), OECD (2004) y Delannoy (2000); Carnoy, Cosse, Cox y LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 435 El punto de partida de este capítulo es demostrar que la mayoría de las reformas educativas de importancia, emprendidas durante las dos últimas décadas en América Latina, fueron de naturaleza institucional. El consenso prevaleciente entre los expertos y autoridades educativas de la región llegó a ser que no bastaba con mejorar los aspectos estrictamente pedagógicos del proceso educativo, sino que había que hacer énfasis en modificar la forma de tomar decisiones, la relación del gobierno con la ciudadanía, las responsabilidades de los distintos ámbitos de gobierno y la estructura y capacidades del mismo. Así, reformas curriculares, inversiones en infraestructura, libros de texto, formación docente o dotación de computadoras para las escuelas tuvieron, como siempre, un buen espacio en la actividad de los ministerios de educación, pero al mismo tiempo temas como descentralización, evaluación, rendición de cuentas, participación comunitaria y autonomía escolar, hicieron parte del lenguaje compartido por los reformadores de la educación en todo el continente. En el presente capítulo se propone revisar de forma sintética las prin- cipales tendencias de las reformas educativas, entendidas como parte de la reforma del Estado en general. Una de las formas más radicales en que un Larrachea (2004) editaron un exhaustivo análisis comparativo de las reformas en Argentina, Chile y Uruguay. Revisiones recientes de las reformas en Argen- tina y sus resultados pueden encontrarse en Rivas (2004) y Tedesco (2005). La fuente más importante para el caso de Bolivia la constituye Contreras y Talavera (2004). Pardo (1999) contiene un análisis de las reformas en México durante el período que nos ocupa, y el más reciente volumen publicado por el Ceneval (2004) ofrece amplia información acerca de los impactos de la reformas en ese país. Una excelente descripción de las reformas en Uruguay puede leerse en ANEP (2000). El informe de la Comisión Centroamericana para la Reforma Educativa presenta una excelente síntesis de logros y retos de la política edu- cativa en esa región (Preal, 2003); un volumen editado por Navarro, Taylor, Bernasconi y Tyler (2000) recoge recuentos de la reforma educativa en toda la región, pero con énfasis especial en Centroamérica y República Dominicana; las reformas en este último país pueden revisarse con mayor profundidad en �lvarez (2004). La construcción de acuerdos nacionales sobre educación como fundamento de reformas en el caso de El Salvador ha sido bien descrita y con- textualizada en Reimers y McGinn (1997). De Moura Castro (2003) presenta una revisión compacta de las reformas educativas de Brasil en los noventa, pero existe una multitud de fuentes acerca de aspectos particulares de la educación en Brasil en años recientes. Para Colombia, ver Aldana y Caballero (1997). Al menos tres obras muy importantes han aparecido en años recientes, que revisan las reformas educativas de América Latina, con un énfasis en los aspectos de economía política y de mecánica de adopción e implantación de las reformas, más que desde el punto de vista de su impacto educativo como tal. En ellas se encuentran tratados los casos de Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México, Nicaragua y Venezuela; se trata de Angell, Lowden y Thorp (2001), Grindle (2004) y Kauffman y Nelson (2004). 436 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Estado puede experimentar reformas es mediante una redistribución de las responsabilidades que corresponden a cada ámbito de gobierno –tres en la mayor parte de los países: nacional o federal, estatal o provincial y municipal o local. Otra modalidad consiste en el fortalecimiento de la capacidad de un gobierno en particular para realizar una función esencial para la que carecía con anterioridad de las adecuadas competencias o estructuras. Finalmente, la tercera gran corriente de reforma del Estado tiene que ver con una redistribución de las tareas que la política pública asigna al sector público y al privado. Con base en el amplio espectro de reformas educativas emprendidas en América Latina en tiempos recientes, en particular, se abordan las siguientes tres líneas de reforma: • Descentralización, entendida como la transferencia de la responsa- bilidad del manejo de aspectos significativos del sistema educativo desde el gobierno nacional hacia otros niveles de gobierno.2 En este punto se incluyen también los que pueden considerarse casos extremos de descentralización, como las reformas centradas en la autonomía escolar. • Desarrollo de sistemas de evaluación, entendidos como la ins- titucionalización de sistemas para la medición de la calidad del aprendizaje en las escuelas y universidades, así como su utilización en la mejora de la política y el debate educativo. • Alianzas público-privadas, entendidas como asociaciones en las que la oferta privada de educación gana especial prominencia a través de algún proceso, a veces espontáneo pero especialmente deliberado, de complementación con la acción pública en educación. Estos tres puntos constituyen una lista bastante completa de aquellos aspectos en los que las reformas han implicado modificaciones funda- mentales en la organización pública para la provisión de educación. En el primer caso, la descentralización introduce los gobiernos subnacionales como actores con responsabilidad educativa. En el caso de los sistemas de evaluación, se crea una capacidad previamente inexistente en el sector público educativo, por lo general en el ámbito nacional o central. Es decir, la reforma del Estado entendida como la creación de capacidades y su ins- 2 Aunque hay amplias variaciones en los detalles específicos acerca de qué acti- vidades o responsabilidades educativas han sido transferidas en los numerosos procesos de descentralización, típicamente éstas incluyen el mantenimiento de la infraestructura escolar y el pago de salarios y la administración del personal docente. Por lo general el control de currículo ha sido mantenido en manos de entidades nacionales, aunque abriendo un espacio para acomodar temas regio- nales y locales. También la responsabilidad de evaluar el sistema se ha mantenido por lo general bajo control del gobierno central. LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 437 Recuadro 12.1 Un catálogo de reformas educativas: la amplia y sostenida reforma educativa en Chile Aunque es equivocado plantear la experiencia de algún país en particular como modelo o paradigma de reformas en otros lugares con condiciones, historia o recursos muy diferentes, la reforma educativa de Chile es notable por su conti- nuidad y porque permite destacar elementos que, en diferentes combinaciones, han caracterizado a la mayor parte de las reformas de América Latina. Después del impulso a la municipalización y la introducción del sistema de cupones (vouchers) durante los años ochenta bajo el gobierno militar –que no han sido revertidos– los gobiernos de la Concertación democrática han orientado los esfuerzos de reforma hacia lo siguiente (según la síntesis proporcionada por Arellano, 2005): • Ampliación de la cobertura, particularmente en la enseñanza media, y aumen- to del tiempo de actividad escolar mediante la jornada escolar completa. • Nuevos materiales pedagógicos, completa modernización del currículo e intensa capacitación de profesores, todo con el propósito de mejorar el trabajo en el salón de clases. • Estímulo a programas focalizados para atender alumnos en dificultades o en riesgo de abandonar, en las escuelas urbanas más pobres y en zonas rurales o apartadas. • Mejora de las condiciones de trabajo del profesorado, contribuyendo a recuperar el interés por la actividad docente. • Introducción gradual de nuevas tecnologías de información y comunicación en las escuelas. • Mejora de los instrumentos de evaluación del desempeño del sistema esco- lar (modernización del sistema nacional de evaluación y participación en pruebas comparativas internacionales). Aunque ningún país de la región ha lanzado un programa general de cu- pones (Colombia hizo algunos experimentos locales que no se mantuvieron) la gran mayoría incursionó en alguna variante de descentralización, tal como se verá adelante. Los años noventa fueron la década de la expansión de la educación media en casi toda la región, y también la era de la recuperación de los recursos educativos (después de la penuria de los ochenta) y de los cambios curriculares. Todo esto se implementó con criterios de focalización y multitud de programas compensatorios. En general, se ha logrado la recuperación de los salarios docentes, aunque ninguno ha llegado a introducir medidas de incentivos y evaluación tan definidas como Chile. Los intentos, con mucha frecuencia ambiciosos aunque no siempre coronados con éxito, de introducir tecnología de información en el proceso de aprendizaje se han generalizado y también ha sido común el desarrollo de sistemas de evaluación de aprendizaje. Fuente: Compilación del autor. 438 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA titucionalización. Finalmente, en el caso de las alianzas público-privadas, se logra un cambio, aunque sea en campos limitados, de la organización básica del sector educativo, modificando el modelo tradicional basado en el monopolio público y un grupo de escuelas privadas de cobertura mínima y restringidas a una clientela de élite. Como se verá, en los tres casos se trata de reformas bastante extendidas a lo largo y ancho de América Latina, y respecto a las cuales existe la suficiente experiencia, si bien no siempre evaluaciones concluyentes, como para intentar un balance preliminar y para extraer algunas lecciones. Descentralización El tipo más común de reforma institucional en educación en los años noventa fue la transferencia de la administración y, en menor medida, del financiamiento de los sistemas escolares públicos hacia ámbitos sub- nacionales de gobierno, especialmente en los países de mayor extensión geográfica (ver el cuadro 12.1). El argumento a favor de la descentralización En los años ochenta, la descentralización ya había avanzado un buen camino en países como Brasil y Chile.3 La justificación principal de este tipo de reformas era la complejidad y diversidad que había alcanzado el sistema educativo y que hacía muy difícil su manejo desde un centro burocrático dedicado a controlar hasta el último aspecto administrativo de escuelas que, muchas veces, se encontraban a miles de kilómetros y de sistemas en los que los estudiantes se contaban por millones y los docentes por centenares de miles. Este es un diagnóstico bien fundamentado. Los sistemas educativos latinoamericanos han estado fuertemente controlados, a lo largo de la mayor parte de su historia, por los ministerios centrales. Las decisiones acerca de quién enseña, cómo y cuánto se remunera a los maestros y qué se enseña, han estado distantes de las comunidades locales y regionales y las autoridades que las representan. El ministerio central rara vez tiene la capacidad para supervisar el funcionamiento de las escuelas, incluso en aspectos tan simples como verificar si se imparten las clases, si asisten 3 El análisis de estos casos ha producido una muy abundante literatura a la que escasamente puede hacerse justicia aquí: McGinn y Street, 1986; Winkler, 1989; Navarro, 1990; Espínola, 1997; Hanson, 1999; Winkler y Gershberg, 2000; Ra- czynski y Serrano, 2001; Kaufman y Nelson, 2004, entre otros. LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 439 Cuadro 12.1 Nivel de gobierno responsable de la educación Inicio de la País 1980 2005a descentralizaciónb Argentina Nacional Provincial 1976, 1991 Bolivia Nacional Municipal 1994 Brasil Nacional/estatal Estatal/municipal 1988, 1995 Chile Nacional Municipal 1981 Colombia Nacional Dep./municipal 1991, 2000 Costa Rica Nacional Nacional – Ecuador Nacional Nacional – El Salvador Nacional Nacional/escuela 1991 Guatemala Nacional Nacional/escuela 1994 Honduras Nacional Nacional 1995 México Nacional Estatal 1993 Nicaragua Nacional Nacional/escuela 1993 Panamá Nacional Nacional 1998 Paraguay Nacional Nacional 1998 Perú Nacional Nacional – Rep. Dominicana Nacional Nacional – Uruguay Nacional Nacional – Venezuela Nacional Nacional 1989 Fuente: Compilación del autor. Notas: a. Los casos en los que un país tuvo iniciativas de descentralización educativa pero el ámbito de gobierno en 2005 era aún nacional, corresponden a procesos no consolidados o completamente revertidos. b. Años múltiples indican varias iniciativas importantes de descentralización. los maestros o los alumnos o si se cubren los contenidos estipulados en los programas nacionales de estudio, mucho menos para saber si ocurre un aprendizaje significativo. Los ministerios centrales de educación llegan, en muchos casos, a ser más efectivos en suprimir la innovación que en garantizar el buen funcionamiento y la calidad de los procesos y resultados educativos. Las reformas descentralizadoras buscan corregir este centralismo incompetente. Acercar las decisiones a los usuarios ofrece la expectativa de producir una mejoría en la rendición de cuentas y el control democrático de las decisiones públicas. Debido a la heterogeneidad de preferencias entre ciudadanos de diferentes jurisdicciones acerca del nivel y las características de un bien semipúblico como la educación, los gobiernos subnacionales 440 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA tienen alguna ventaja para producirlo con mayor eficiencia. Éste se cons- tituyó desde el principio en un argumento que proporcionó un fuerte respaldo a las iniciativas descentralizadoras en el ámbito educativo, y permitió contrarrestar el escepticismo de aquellos que veían en la des- centralización un grave riesgo para la coherencia de los sistemas e incluso para el mantenimiento de una cultura nacional unificada4. Las experiencias de autonomía escolar Los principios de eficiencia, participación y acercamiento entre infor- mación y decisión que subyacen a los procesos de descentralización educativa recién descritos, han tenido su encarnación más audaz en una serie de experiencias de autonomía escolar que varios países implemen- taron durante la década de los noventa. Siguiendo a Espínola (2000), se pueden clasificar las experiencias de autonomía escolar en dos grupos, según si el ejercicio de la autonomía transferida a la escuela tiene que ver predominantemente con aspectos de gestión del proceso escolar o con las estrategias pedagógicas a poner en práctica dentro de cada escuela. Las experiencias mejor documentadas y difundidas del primer tipo son las de Nicaragua y del estado de Minas Gerais en Brasil, mientras que Argentina, Chile, Colombia y Uruguay, adelantaron importantes inicia- tivas del segundo tipo. En el caso de la autonomía de gestión, las decisiones transferidas a los planteles escolares han sido generalmente tres: elección de directo- res, evaluación y supervisión del personal docente y administración de modestos recursos financieros, generalmente aquellos necesarios para el mantenimiento de la infraestructura del plantel o para programas especiales complementarios al plan básico de estudios. De estos tres campos, el de la elección de directores parece haber sido el de menores consecuencias; y el de mayor impacto, en contraste, el de la evaluación de docentes. Una serie de evaluaciones de estas experiencias de auto- nomía ha mostrado que fueron efectivas en incrementar la inscripción y la asistencia de estudiantes, así como reducir el ausentismo docente, mejorar la contribución y la participación de las familias en la educa- ción de sus hijos y producir un mejor uso de los recursos bajo el control de las escuelas (Arcia y Belli, 2001; Espínola, 2000; King, Rawlings y 4 En su curiosa trayectoria, el argumento en pro de la descentralización pasó en diez años –aproximadamente entre 1990 y 2000– de estar a la defensiva como una imposición tecnocrática que ignoraba las tradiciones educativas nacionales, a convertirse en un imperativo cultural, dictado por la diversidad étnica, regio- nal y racial de los países. LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 441 Ozler, 1996; Paes de Barros y Mendonca, 1998; Preal, 2000; Winkler y Gershberg, 2000). La evidencia no apoya, sin embargo, la existencia de un vínculo causal entre autonomía y mejores resultados de aprendi- zaje y, al menos en el caso de Nicaragua, existen indicios de que puede haberse incrementado la desigualdad de resultados entre escuelas. En el caso de la autonomía pedagógica, son pocos los resultados claramente establecidos, y se restringen principalmente a un impacto positivo en la motivación de maestros y directivos. Un hecho de importancia documentado por la más reciente investi- gación sobre el tema (Gunnarsson y otros, 2004), es que la adopción de una política de autonomía escolar tiende a beneficiar a aquellas escuelas que de antemano contaban con mayor capacidad de gestión y mejor lide- razgo del director o la comunidad educativa, pero puede no tener efectos apreciables en escuelas que carecen de estas características. La experiencia muestra que la adopción efectiva de esquemas de autonomía escolar es un proceso gradual que exige un competente y prolongado compromiso de las autoridades centrales para orientar y educar a los actores que se mueven en el contexto escolar (familias, docentes, estudiantes y directivos). La descentralización en contexto La descentralización de la educación, al mismo tiempo, debe verse en el amplio contexto de los procesos de descentralización política y adminis- trativa que avanzaron en la región durante el mismo período (véase el capítulo 7). La organización del Estado para proveer servicios educativos se vio afectada por tendencias generales hacia una mayor participación política y social, y hacia el desarrollo de gobiernos subnacionales elegidos democráticamente, con mayor autonomía y capacidad de gestión. Esto ayuda a explicar que la descentralización de la educación haya avanza- do aun contando con la oposición de las organizaciones sindicales que agrupan a los docentes, que en general han visto a esta reforma como una seria amenaza a su poder de negociación a escala nacional. De hecho, si bien es fuerte el argumento a favor de la descentraliza- ción desde una óptica que contemple únicamente la esfera educativa, lo usual ha sido que cambios o circunstancias que se encuentran más allá de dicha esfera hayan desencadenado los procesos de descentralización de la educación. En Argentina, la descentralización sufrió de una temprana asociación con el gobierno militar, que fue el promotor de la descentralización de la educación primaria. Cuando el gobierno democrático emprendió la descentralización de la educación secundaria en los años noventa, la iniciativa fue liderada por el ministro de Hacienda y en buena me- 442 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA dida impuesta sobre las provincias, que en principio resistían asumir responsabilidades nuevas sin el correspondiente apoyo financiero. Por consiguiente, lo que podía haber sido una política educativa medular y cuidadosamente implementada, apareció de entrada como parte de un programa de austeridad fiscal de un gobierno central ansioso por liberarse de responsabilidades de gasto. Venezuela es otro ejemplo en el que se percibe el impacto de una reforma integral del Estado en la educación. La elección directa de go- bernadores y alcaldes dio lugar, a finales de los años ochenta, a legislación que buscaba entregar a los estados y municipios las responsabilidades en el área educativa, entre otras. El resultado fue una ola de innovaciones educativas patrocinadas por los gobiernos estatales y locales, así como una considerable expansión del gasto público en educación que produjo una explosión de demandas sociales dirigidas a las nuevas autoridades subnacionales (Navarro, 2000). En este caso, la aparición de una nueva relación entre votantes y autoridades electas en el marco de un proceso de reforma del Estado generó incentivos que produjeron una intensificación de la acción colectiva en educación y cualitativamente impulsó la intro- ducción de nuevos enfoques y experimentos a escala local, algunos de los cuales ganaron influencia a escala nacional en momentos posteriores. Inclusive en el caso de México, en el que se puede argumentar que la descentralización era parte de una política para mejorar la eficiencia y calidad de la educación, los gobernadores electos –y en particular aquellos de partidos políticos diferentes al que históricamente tuvo el control del gobierno federal– fueron decisivos en la adopción e imple- mentación del Anmeb (Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica), acuerdo político que inició la descentralización educativa en ese país. No debe inferirse de casos como estos, sin embargo, que los gobiernos subnacionales han dado siempre la bienvenida a la descentralización de la educación. En la experiencia de Colombia a principios de la década de 1990, la resistencia de las municipalidades a aceptar responsabilidades para las que no estaban preparadas, fiscal y organizativamente, jugó un papel principal en el estancamiento del proceso de descentralización educativa (Lowden, 2004). En Venezuela, la descentralización educativa avanzó en el sentido de llevar a los gobiernos subnacionales a hacer más en educación, pero no en el sentido usual de aceptar transferencias de responsabilidades y escuelas que en principio habían estado en manos del gobierno nacional. La razón principal fue que nunca pudieron definirse a satisfacción de las autoridades subnacionales los aspectos fiscales prácticos relacionados con esta transferencia de responsabilidades. LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 443 Impacto de la descentralización Para entender la dinámica de los procesos de descentralización, es preciso analizar sus impactos y resultados. Estos pueden discutirse al menos en dos planos: • El educativo propiamente dicho; en otras palabras, ¿ha conducido la descentralización de la educación a mejor calidad en el apren- dizaje, mayor equidad en la oportunidad y mejores resultados educativos?, ¿ha creado sistemas educativos más eficientes? • El relacionado con la manera de hacer las políticas educativas; esto es, como resultado de las reformas descentralizadoras, ¿hasta qué grado han llegado a ser las políticas educativas más estables, presididas por mejores capacidades técnicas y de gestión, sintoni- zadas con el interés público, capaces de resistir cambios drásticos en el ambiente económico-político en que se mueven y menos generadoras de conflicto? Es relativamente poco lo que se sabe acerca del impacto de la edu- cación en los resultados de aprendizaje. En el más riguroso estudio de este tipo de efectos, Galiani y Shargrodsky (2002) encontraron que, en promedio, puede detectarse un efecto positivo en las puntuaciones de los exámenes estandarizados de los niños argentinos como resultado del proceso de descentralización en ese país. Sin embargo, en lo que parece un claro paralelo con los estudios sobre el impacto de la autonomía es- colar, los mismos investigadores detectaron que los efectos favorables de la descentralización se concentraban en las escuelas y provincias que, de entrada, podían contar con mejores capacidades para gestionar recursos, y al contrario no eran visibles en escuelas o provincias en condiciones institucionales o socioeconómicas precarias. Por otro lado, la evidencia muestra en forma contundente que los intentos por descentralizar la educación han producido un legado de capacidad institucional para formular e implementar política educativa en los gobiernos subnacionales, donde antes no había prácticamente ninguna. Sin embargo, el crecimiento de las capacidades institucionales ha sido irregular. La política local ha mostrado ser igualmente poderosa pero no necesariamente más constructiva que la política nacional cuando influye directamente en el funcionamiento de los sistemas educativos.5 En algunos países, tras años de descentralización, no ha sido posible 5 Es interesante constatar, sin embargo, que en algunas ocasiones –como la refor- ma en el estado de Minas Gerais en Brasil– políticas como el impulso a la auto- nomía escolar han sido deliberadamente planteadas con el objetivo de rescatar a las escuelas de la corrupción y el clientelismo político que en determinados 444 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA producir un crecimiento de la capacidad institucional a la par con las responsabilidades asignadas en educación, y en todos, como era de espe- rarse, el fortalecimiento institucional ha progresado mucho más rápido en unas jurisdicciones que en otras.6 No han faltado, finalmente, fracasos y retrocesos en los procesos de descentralización educativa. Pero, considerando que el desarrollo de las administraciones públicas subnacionales es un beneficio, hay que aceptar que el balance es muy favorable a la descentralización. Las reformas iniciaron una dinámica de cambio que ha tomado un empuje propio. En un proceso de toma de decisiones en el que normalmente los sindicatos docentes y las auto- ridades nacionales eran los únicos participantes, ahora existe un tercer actor –los gobiernos subnacionales– con la fuerza necesaria para hacer sentir sus puntos de vista.7 Especialmente en los países grandes, la mejora de las capacidades de los gobiernos subnacionales ha facilitado la gestión de los sistemas educa- tivos. Ciertos desarrollos institucionales en los casos de Argentina, Brasil y México indican que la maduración de los procesos de descentralización educativa está llevando a un mejor grado de coordinación entre los ám- bitos de gobierno que va más allá de lo previsto en los diseños originales de las reformas descentralizadoras. El Consejo Federal en Argentina o las reuniones periódicas de diálogo de políticas entre las secretarías de educación de los estados y la autoridad federal en México son ejemplos de instancias de concertación que están mejorando la coherencia de las políticas educativas, incluso años después de tomadas las medidas iniciales de descentralización. momentos y lugares ha caracterizado a la administración educativa de estados y municipios (dos Mares Guia, 1999). 6 Esta caracterización general de los efectos institucionales de los procesos de des- centralización educativa han sido documentados para varios países, pero proba- blemente el estudio más detallado y en profundidad es el del Cippec en Argenti- na (Rivas, 2004). A elementos como los mencionados, el estudio en cuestión les encuentra una asociación positiva entre crecimiento de las inscripciones e imple- mentación de reformas en las provincias argentinas, si bien observa que en varias de ellas el gobierno central terminó por “hacerse cargo� en la forma de poner la implementación de la descentralización y sus principales iniciativas en manos de equipos residentes en las provincias pero financiados por el ministerio central. El estudio concluye con un balance positivo del proceso de descentralización de los noventa, pero identifica una fuerte conflictividad y un grado importante de fragmentación –heterogeneidad en la implementación y los resultados de la reforma– como rasgos presentes en la experiencia argentina. 7 Un tratamiento más extenso de las implicaciones de la entrada de un tercer actor de importancia en el juego básico de la toma de decisiones acerca de política educativa, puede encontrarse en Navarro (2005). La profundización de los te- mas de economía política de las reformas educativas excede las posibilidades de este capítulo. LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 445 Adicionalmente, en diversas ocasiones gobiernos estatales o muni- cipales han producido innovaciones educativas de mucho valor para el diseño de reformas de alcance nacional. Así, mucho de lo que se sabe acerca de los efectos de un programa radical de autonomía escolar se debe a la extraordinaria experiencia adelantada a mediados de la década de 1980 en el estado de Minas Gerais, en Brasil. La introducción de escuelas de jornada completa por parte de la gobernación del estado de Mérida en Venezuela condujo, con el paso de los años, a un consenso nacional sobre la necesidad de mover el sistema educativo entero hacia escuelas con ese horario, consenso que todavía se está implementando, a pesar de la sucesión de varios gobiernos con orientaciones políticas muy diversas y de los profundos desacuerdos que subsisten en ese país sobre la descentralización de la política educativa. En Colombia, el Distrito Escolar de la ciudad de Bogotá se ha ganado con méritos la reputación de ser una fuente de innovaciones en política educativa que ha atraído atención internacional y se ha convertido en fuente de inspiración para otros reformadores. Los ejemplos podrían extenderse. Por otro lado, el balance favorable de estos cambios debe contrastarse con otras facetas de los procesos de descentralización que no siempre fueron igual de constructivas. Si bien con frecuencia se entendió la descen- tralización como una política que requería cambios en la estructura y las funciones del tradicional ministerio central, en la práctica este principio no siempre se interpretó de forma adecuada. En ciertos casos esto llevó al debilitamiento o desmantelamiento de las capacidades del Ministerio de Educación, antes de que los entes subnacionales alcanzaran suficiente desarrollo institucional, creando un saldo negativo en cuanto a capacidad de diseño e implementación de políticas educativas.8 Descentralización educativa y federalismo fiscal La debilidad más seria de los procesos de descentralización de la educación en América Latina ha estado en otra parte: en la dificultad de ajustar el esquema fiscal a las realidades de la descentralización política o adminis- trativa del sector. En otras palabras, aunque se han tomado decisiones 8 Un argumento de peso utilizado en todos los casos para detener o retrasar los procesos de descentralización educativa fue la falta de capacidad de gestión en los gobiernos subnacionales. Aunque este elemento es digno de tenerse en cuenta al diseñar políticas de descentralización, la experiencia de las dos últimas déca- das indica que, paradójicamente, la mejor manera de desarrollar la capacidad de los gobiernos subnacionales es otorgándoles responsabilidades. No es fácil encontrar casos de fortalecimiento institucional de municipalidades o provincias en ausencia de transferencias reales de competencias a esas instancias. 446 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA importantes en materia de transferencia de responsabilidades a estados y municipios, y en varios casos se ha aumentado el grado de autonomía que gozan estos niveles de gobierno para intervenir en la política educativa, muy rara vez se han acompañado estas transformaciones con transferencias o impuestos capaces de crear sistemas bien financiados y con incentivos compatibles con la maximización del bienestar de los ciudadanos. Se trata de un problema básico de elección pública: si un determina- do ámbito de gobierno recibe una responsabilidad –especialmente una cuantiosa y visible como el sistema escolar– la maximización del bienestar de los ciudadanos requiere que esta transferencia sea financiada, bien sea a través de nuevos impuestos locales o de transferencias del gobierno central, que sean creíbles y estables, y que no deterioren los incentivos para que los gobiernos subnacionales mantengan la disciplina fiscal y presten eficientemente los servicios. Ambas alternativas son complejas tanto técnica como políticamente. En la práctica, tal complejidad ha impedido encontrar arreglos fiscales estables que soporten el proceso de descentralización educativa. Así, tanto en Argentina y Brasil como en México y Venezuela, la descentralización educativa ocurrió y ha permanecido durante años sin acuerdos institucionales eficientes en materia de federalismo fiscal. En Argentina, el colapso del financiamiento de la educación por parte de los estados, cuando los ingresos fiscales se redujeron como consecuencia de la recesión de finales de los años noventa, llevó al cierre temporal de varios sistemas provinciales, a un incremento en los conflictos laborales del sistema educativo e, irónicamente, a un regreso de facto al financia- miento de la educación por parte del gobierno federal, en la forma de pagos por concepto de “incentivo docente�. En México, con la excepción de algunos elementos de racionalidad introducidos en los últimos años gracias a la intensa coordinación entre la Secretaría de Educación Pública y los secretarios de educación de los estados, las transferencias fiscales para el financiamiento de las escuelas descentralizadas han seguido procedimientos en buena parte ad hoc, que se renegocian año tras año y estado por estado. En Venezuela el proceso de transferencia de escuelas del gobierno central a los gobiernos subnacionales se paralizó del todo, dada la negativa de los gobiernos de los estados a asu- mir los compromisos pendientes con los maestros en materia de beneficios sociales y pensionales previamente contraídos por el gobierno central. En este contexto, Brasil se destaca como una excepción, gracias a las reformas en el financiamiento del sistema educativo descentralizado introducidas a mediados de los años noventa. Con la creación del Fundef (Fundo para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magisterio, Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Enseñanza Fundamental y la Valorización del Magisterio) se esta- LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 447 blecieron por ley las responsabilidades educativas de estados y munici- pios, y se creó una estructura de financiamiento adecuada para suplir las necesidades de fondos del sistema. Como un elemento adicional, se fijó un papel para el gobierno federal como garante de la equidad en el gasto, definiendo un mínimo de gasto por alumno y comprometiendo al Ministerio de Educación a complementar los fondos de aquellos estados que con fondos propios no pudiesen alcanzar ese mínimo. Estas reformas produjeron un fuerte crecimiento de los flujos de estudiantes, elevaron el acceso equitativo a la educación y mejoraron el logro educativo. Esta es una prueba de que un esquema de financiamiento eficiente puede representar la diferencia entre una descentralización que crea problemas y una que crea excelentes resultados educativos (Draibe, 2004). El futuro de la descentralización Las reformas de descentralización en América Latina no han podido resolver varias de las deficiencias fundamentales de la educación en la región. Entre éstas figura la baja calidad de los aprendizajes, que según toda la evidencia disponible se encuentra estancada y muy por debajo de los logros de los países de Asia oriental y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Aunque más adelante se volverá con mayor detenimiento a este tema, de momento cabe como conclusión provisional resaltar que las abundantes e intensas iniciativas de descentralización de la educación no corrigieron estos deficientes resultados. En el presente es claro que el cambio en el ámbito de go- bierno que ejerce la responsabilidad por la administración de determi- nadas escuelas no necesariamente implica una mejoría en la calidad del aprendizaje. Aunque puedan manejarse mejor las escuelas, o incluso ser mejor su capacidad de respuesta a las comunidades en las que funcionan, esto no significa que necesariamente estén dadas las condiciones para que cambie la forma de enseñanza, las capacidades de los docentes o el apoyo que éstos reciben para hacer su trabajo, así como el liderazgo que puede ofrecer el director de cada escuela. La probabilidad de que ocu- rran estos cambios puede ser mayor cuando la administración educativa reside en la administración local o provincial, en contraste con un lejano y burocratizado ministerio central, pero aun así la descentralización no llega a ser condición suficiente. En consecuencia, si bien es razonable esperar que los más avanzados y vigorosos procesos de descentralización sigan su curso, especialmente en los países de mayor extensión geográfica, en los años inmediatos la descentralización posiblemente pasará a un lugar secundario en el menú de reformas favorecidas por las autoridades educativas en la región. 448 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA El desarrollo de sistemas de evaluación A mediados de los años ochenta, en la etapa inmediatamente preceden- te a la ola de reformas educativas tratadas en el presente capítulo, no era posible responder a la pregunta de qué tanto estaban aprendiendo los estudiantes en las escuelas. Con la excepción de algunos esfuerzos pioneros en unos pocos países, la capacidad para recoger información estandarizada y representativa acerca de los resultados de aprendizaje simplemente no existía. El tema es trascendente, pues una de las críticas recurrentes al manejo de los sistemas escolares es que suelen estar guia- dos por medidas de insumo –número de inscritos, gasto por alumno, etcétera– y no por resultados. El aprendizaje es el fin último del sistema escolar y sin información acerca de esta dimensión no puede hablarse de política educativa orientada a resultados. Los resultados educativos de una sociedad son el producto de innumerables decisiones tomadas por los estudiantes y sus familias, en función de la información que adquieren acerca del valor de la educación, así como de la calidad y efectividad con la que distintos proveedores son capaces de producir servicios educativos. La falta de información acerca de resultados de aprendizaje empobrece considerablemente estas decisiones privadas, así como las políticas públicas. Los años noventa, en contraste, fueron testigo de un capítulo ex- cepcional de adquisición de capacidades gubernamentales en el área de evaluación de los sistemas educativos en América Latina. El cuadro 12.2 resume los avances de algunos países.9 Lo que se ha ganado Cada uno de los países incluidos en el cuadro cuenta hoy, en alguna medida, con los componentes principales de un sólido desarrollo insti- tucional en el área de evaluación, así: • Un grupo (aunque insuficiente para constituir una “masa crítica�) de especialistas altamente calificados en los aspectos técnicos de la evaluación educativa. • Fondos suficientes para recoger periódicamente información sobre logros de aprendizaje en educación primaria y secundaria. 9 Una revisión muy completa de la evolución reciente de los sistemas de evalua- ción del aprendizaje en América Latina puede encontrarse en Ferrer (2005). Cuadro 12.2 Sistemas de evaluación en América Latina Pruebas internacionales País Año de inicio Institucionalización LLECE PISA TIMSS PIRLS Otras Argentina 1993 Intermedia X X X Bolivia 1996 Intermedia X Brasil 1988 Avanzada X X X Chile 1988 Avanzada X X X X X Colombia 1991 Intermedia X X X Costa Rica 1988 Intermedia X Ecuador 1996 Inicial El Salvador 1993 Avanzada X Guatemala 1997 Intermedia Honduras 1990 Intermedia X México 1992 Avanzada X X X Nicaragua 1997 Inicial Panamá 1997 Intermedia Paraguay 1995 Intermedia X X Perú 1997 Intermedia X X X República Dominicana 1991 Intermedia X LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO Uruguay 1996 Avanzada X X Venezuela 1995 Inicial X X X Fuentes: Compilación del autor basada en Ferrer (2005), Wolf y Gurría (2005) y Tiana (2000). Nota: LLECE = Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación; PISA = Programa de Evaluación Internacional Estudiantil (Program for International Student Assessment); TIMSS = Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias (Third International Math and Science 449 Study); PIRLS = Programa en Estudio de Alfabetización en Lectura Internacional (Program in International Reading Literacy Study). 450 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA • Legitimidad social y política para desarrollar sus actividades.10 • Redes y relaciones internacionales que alimentan y respaldan las actividades de evaluación dentro de cada país, y con frecuencia llevan a los diferentes países a participar en pruebas comparativas internacionales.11 • Un cierto grado de institucionalización, en la forma de direcciones ministeriales bien establecidas o institutos semiindependientes dedicados a la organización, implementación y análisis de pruebas de evaluación de aprendizaje. Existen considerables disparidades en la consolidación de cada uno de estos elementos en distintos países de la región. Allí donde han madurado en mayor medida puede hablarse de una “reforma educativa a partir de la evaluación�, como sucedió durante la administración Cardoso en Brasil, gracias al desarrollo de un sofisticado y poderoso instituto de evaluación educativa dentro del Ministerio de Educación, el INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas). En su conjunto, estos elementos constituyen un caso de adquisición de capacidades institucionales críticas por parte de los ministerios de educación de América Latina, sin paralelo en ningún otro aspecto de la política educativa. Las autoridades educativas tienen hoy a su disposición información extremadamente valiosa para marcar el rumbo de las políticas y establecer prioridades. Buena parte del debate educativo y la presión pública para producir mejoras en los sistemas edu- cativos, proveniente de medios de comunicación, la comunidad empre- sarial, la oposición política y las familias, se informa directamente de los resultados de las pruebas estandarizadas de desempeño tanto nacionales como internacionales. La incorporación de la educación como un ele- mento crucial para la competitividad de las economías latinoamericanas se basa, al menos en buena parte, en la información acerca de puntajes en matemáticas, ciencias o lenguaje. 10 En contraste, por ejemplo, con la fuerte crítica existente en Estados Unidos res- pecto al uso de pruebas estandarizadas de aprendizaje como parte fundamental de la política educativa. 11 Un buen número de países de América Latina ha participado, en algunos casos repetidamente, en las más reconocidas pruebas internacionales comparativas de desempeño escolar, entre ellas Timss (Tercer estudio Internacional de Matemá- ticas y Ciencias), PISA (Programa de Evaluación Internacional Estudiantil) y Pirls (Programa en Estudio de Alfabetización en Lectura Internacional). La mayor parte, de hecho, participó en una iniciativa de este tipo nacida en la misma región, el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación, Llece, organizado por Unesco-Orealc. LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 451 Evaluación y educación superior Es oportuno agregar que el crecimiento de las capacidades públicas para la evaluación educativa no se limita a los niveles de primaria y secundaria. El nivel terciario también ha sido un ámbito fértil para la introducción de iniciativas de evaluación de varios tipos. Un buen número de países cuen- ta hoy –a diferencia, de nuevo, de los años anteriores a la década de los noventa– con programas de evaluación y acreditación de universidades. Estos mecanismos prosperan pues están orientados a mejorar la calidad y la responsabilidad de las instituciones de educación superior, algo bienve- nido por las mismas instituciones, en contraste con reformas al financia- miento o a los mecanismos de gobierno. La implementación de sistemas de evaluación y acreditación de instituciones y programas de educación terciaria representa un cambio fundamental en la función del Estado en la educación, pues incorpora el principio de rendición de cuentas y la noción de que una función pública de importancia es la de producir y difundir información que ayude a la sociedad como un todo y a los individuos a tomar mejores decisiones, en este caso en materia educativa. Es imposible hacer justicia aquí a todos y cada uno de los avances rea- lizados en un buen número de países en este campo. Un par de ejemplos, sin embargo, pueden ayudar a ilustrar el tipo de cambios en juego.12 Así, en El Salvador, la creación de instrumentos de evaluación a finales de los años noventa permitió introducir principios ordenadores y estándares de calidad en la educación superior privada que habían estado ausentes como resultado del conflicto armado en los años previos. En varios países se han creado instituciones especializadas, dirigidas a promover y supervisar procesos de acreditación, y en algunos casos, como el de Centroaméri- ca, se han creado redes internacionales para adelantar esfuerzos en esta dirección. Brasil, en lo que constituye uno de los casos más originales, creó en 1997 el Provão (“la gran prueba�), un instrumento mediante el cual se somete a todos los estudiantes del último año de ciertas carreras a una prueba de conocimientos considerados mínimos necesarios para el ejercicio profesional posterior. Los resultados, según los cuales cada ca- rrera de cada institución recibe una letra que califica a sus graduandos, se difunden ampliamente, lo que ha resultado ser un estímulo para aquellos programas e instituciones que no resultaron favorecidos en las primeras rondas, a invertir en mejorar su desempeño (Guimaraes, 2002). 12 En Tyler y Bernasconi (2002), puede encontrarse una discusión de los principios en los que se fundamenta este cambio en la acción del Estado en la educación superior, así como una descripción de los avances en la región, principalmente en Centroamérica. Los casos de Argentina, Brasil y Chile pueden encontrarse en Mora y Fernández-Lamarra (2005). 452 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA La próxima frontera: la utilización de las evaluaciones Las evaluaciones de desempeño de educación primaria y secundaria no se utilizan con igual eficacia que las de terciaria, siendo éste el talón de Aquiles de todo este esfuerzo (Iaies, 2003). Hoy existe abundante infor- mación acerca de qué tanto están aprendiendo los niños y jóvenes en las escuelas de América Latina, pero esta información sufre de: a) subutiliza- ción, pues las bases de datos están disponibles muchas veces sin que sean adecuadamente explotadas desde el punto de vista de la investigación educativa; b) falta de difusión, pues en ocasiones aquellos que se suponía iban a beneficiarse de la misma no la reciben, o la reciben tarde y en un formato inadecuado; c) inadecuación en su diseño a los propósitos origi- nalmente declarados, como cuando se intenta ofrecer retroalimentación a las escuelas únicamente con estadísticas agregadas para toda la muestra, con un nivel inadecuado de desagregación, y d) reacción política negativa que impide una buena utilización de la información recolectada, lo que suele suceder o bien porque los resultados se distribuyen al público de manera inadecuada, o porque el gobierno toma la decisión de no revelar la información por no considerarla halagadora (Ravela, 2002). A pesar de esto, en ciertas ocasiones se ha logrado poner a funcionar los resultados de las evaluaciones educativas como una parte constructiva de la política pública (Cueto, 2005). Particular mención merece aquí la experiencia de Chile con el SNED (Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño de los Establecimientos Educacionales) y de México con Carrera Magisterial. En ambos casos se utilizan metodologías complejas para el otorgamiento de incentivos monetarios a los docentes, de tal forma que los resultados de las pruebas proporcionan información irremplaza- ble para determinar qué docentes han hecho una mejor contribución al aprendizaje de los estudiantes (Vegas y Unmansky, 2005). Cómo construir capacidad institucional en educación Es difícil explicar por qué hay logros excepcionales en este campo de capacidades del Estado, y no en otros. El asunto no ha sido todavía examinado con profundidad. A manera de hipótesis, se pueden sugerir las siguientes razones: • La creación de estas capacidades guarda relación, hasta cierto punto, con un mejoramiento general del profesionalismo y la capacidad institucional de los ministerios de educación, pero ha llegado mucho más lejos y ha sido mucho más rápida que el mejo- ramiento de otros campos. Incluso en áreas que podrían suponerse LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 453 directamente relacionadas con las capacidades evaluativas, como por ejemplo sucede con las estadísticas educativas, no se ha en- contrado un desarrollo institucional semejante. Y en países donde puede detectarse un estancamiento o hasta un retroceso de las capacidades de los ministerios de educación, el área de evaluación ha conservado bastante su solidez. Aunque los avances en el área de evaluación pueden tomarse como un indicador de la mejoría de las capacidades institucionales de los ministerios de educación, tales avances han sido lo suficientemente rápidos, generales y considerables como para que sean exclusivamente resultado de una mejor gestión educativa pública en general. La consistencia y continuidad en el desarrollo de capacidades de evaluación educati- va es más digna de reconocimiento cuando se tiene en cuenta que por lo regular los resultados de estas pruebas tienden a ser bastante decepcionantes, mostrando que el aprendizaje en las escuelas deja mucho que desear en cualquier país de la región.13 • Desde el punto de vista político, la mayor prioridad concedida a la educación por los líderes políticos, sociales y empresariales de las sociedades latinoamericanas puede haber sido un factor contri- buyente. El detonante de muchas de las reformas educativas más importantes en un buen número de países ha sido la convicción por parte de las élites de que es necesario mejorar la competiti- vidad de la economía nacional y de que las inversiones en capital humano son críticas para este propósito en la economía global contemporánea. De la mano con la prioridad en el discurso ha ido la prioridad en la asignación de recursos,14 y esto ha tenido impacto en la responsabilidad y en la demanda de información por parte de los ministerios de hacienda, los legisladores y los contribuyentes al fisco en general. 13 Sólo como ilustración de este punto, comparando varias pruebas nacionales de aprendizaje para tercer y cuarto grado de educación primaria en Paraguay, El Salvador, Ecuador, Honduras, Brasil y Chile, en un reciente informe se reporta que en tres de los seis países apenas entre 1% y 33% de los estudiantes de la mi- tad del alumnado de menor nivel socioeconómico pudo responder correctamen- te a preguntas de comprensión de un texto escrito. En los tres países restantes la proporción correcta de respuestas era indistinguible de la que hubiese resultado si todos los estudiantes hubiesen respondido la prueba al azar. Estos resultados corresponden al año 2001 (Schiefelbein, 2004). 14 Aunque hay considerable variabilidad de país a país, la fracción del PIB dedicada a gasto en educación por el sector público creció del 4,1% al 4,9% entre 1990 y el 2000 (Bruneforth, Motivans y Zhang, 2004). Desgraciadamente para la discu- sión contenida en este capítulo, no existe un recuento sistemático de cuánto del gasto educativo corresponde a cada nivel de gobierno. 454 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA • Adicionalmente, parte de los logros en el área de evaluación puede acreditarse a la consistencia de los esfuerzos internacionales por actuar en esta área. Las cumbres regionales de jefes de Estado se han pronunciado sobre la importancia del área de evaluación, y en el caso particular de la Cumbre de las Américas en Santiago de Chile en 1999, llevaron a la creación de un programa regional dedicado a intercambiar experiencias y concertar iniciativas en el área de evaluación del aprendizaje. Tanto el Banco Interamericano de Desarrollo como el Banco Mundial han considerado el tema de mejorar las capacidades de evaluación como una prioridad en sus operaciones en educación por más de una década, reforzando así las prioridades de los gobiernos. También han cumplido un papel importante los esfuerzos de cooperación regional, en particular el Laboratorio Latinoamericano de Calidad de la Educación (Llece, una iniciativa de la Unesco), que no solamente realizó una prueba comparativa regional, sino que acompañó la prueba con programas deliberadamente dirigidos a reforzar la capacidad técnica de los países en el área de la evaluación. Adicionalmente, la operación de redes originadas en los países de la OCDE a través de inicia- tivas como el Programa Internacional de Evaluación Estudiantil (PISA) y el Tercer Estudio Internacional sobre Matemáticas y Ciencia (Timss) ha tenido un efecto beneficioso, actuando como fuente de transferencia tecnológica y aportando estándares inter- nacionales legítimos a los programas de evaluación educativa en América Latina (Tiana, 2000). Finalmente, redes profesionales y de especialistas, como la promovida por la Asociación para la Revitalización Educativa en las Américas/Grupo de Análisis del Desarrollo (Preal/Grade) siguen jugando un papel vital en difundir experiencias y afinar avances técnicos en el campo de la evaluación educativa. Alianzas público-privadas para la provisión de servicios educativos Los servicios educativos formales están organizados con una sorprendente similitud alrededor del mundo. Un gran sistema educativo público admi- nistra las escuelas y contrata a los maestros, quienes enseñan en escuelas que son gratuitas para las familias y estudiantes, pues se financian con impuestos. El Ministerio de Educación ejerce supervisión sobre las acti- vidades de las escuelas, regula los deberes y derechos de los maestros y directores y les proporciona instrumentos para su trabajo. LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 455 Esta forma de organización ha sido cuestionada por numerosas iniciativas en diversos países, pero todas las fórmulas alternativas de organización han sido excepcionales o pasajeras en su aplicación. En América Latina la cosa no es distinta. Con la única salvedad, par- cial, de Chile, la organización pública de los sistemas educativos de la región es bastante uniforme, y en todo ajustada al modelo general recién descrito. Por otra parte, como en la mayor parte de los países del mundo, en América Latina existe un sector educativo privado. La explicación universal para la presencia de este sector, especialmente en los niveles primario y secundario, es la llamada demanda idiosincrática, por parte de familias que desean imprimir un tono particular a la educación de sus hijos –ciertos valores religiosos, por ejemplo– que por definición es difícil encontrar como tal en las escuelas públicas. La historia reciente de América Latina, sin embargo, sugiere que hay algo más que grupos sociales con preferencias especiales en juego. Se trata de lo que puede denominarse una “falla de gobierno� –en contraposición a la expresión usual de “falla de mercado� – esto es, una situación en la que la oferta de educación pública deja de tener la cantidad o calidad mínima necesaria para satisfacer la demanda de buena parte de las familias que normalmente hubiesen enviado a sus hijos a escuelas administradas directamente por el Estado. En una circunstancia de este tipo, el sector privado entra a llenar un vacío de lo que, bajo condiciones económicas y sociales estándar, hubiese sido el espacio de la escuela pública. Los casos más extremos de este fenómeno pueden encontrarse en los renombrados modelos de escuelas independientes en varios países de Centroamérica, de los cuales el más conocido es probablemente el sistema Educo (Educación con participación de la comunidad). El origen de la red de escuelas conocidas con este nombre es una situación cuasi hobbesiana, en la que el Estado ha dejado de tener control –incluso control en el sentido de la capacidad de gobernar y mantener un mono- polio de la violencia legítima– sobre ciertas áreas de su territorio. Esto lo hace incapaz de satisfacer la demanda educativa, pero esta demanda crea su propia oferta, en la forma de escuelas que no pertenecen origi- nalmente al sistema educativo formal, cuyos maestros son contratados directamente por las comunidades en las que trabajan, creando así una relación laboral completamente diferente de la usual en sistemas educa- tivos convencionales.15 15 El Salvador, con posterioridad al fin del conflicto armado, ha desarrollado un cuidadoso proceso de integración de las escuelas Educo al sistema formal, inten- tando al mismo tiempo no perder las principales ventajas que su modelo espon- táneo y autónomo les pudo haber otorgado. 456 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Pero claramente existen otras formas de prestación privada de servicios educativos. En forma reveladora, el lema institucional de la red de escuelas Fe y Alegría es “la escuela allí donde termina el asfalto�, transmitiendo en una frase la idea de que está dedicada a atender niños en condición de pobreza, y de que se especializa en atender poblaciones en las que la oferta regular de servicios educativos no siempre llega, o tiene problemas en establecerse y consolidarse. El desarrollo institucional de trascendencia que se quiere resaltar es justamente el proceso gradual mediante el cual los sistemas públicos han empezado a tratar de canalizar la actividad de los proveedores privados de educación para los fines de calidad, eficiencia y equidad propios de los sistemas públicos. Una oportunidad para ganancias mutuas La experiencia de algunos países con escuelas administradas por entes no gubernamentales pero que reciben financiamiento público es espe- cialmente pertinente en este contexto. La calidad y la capacidad de las escuelas privadas varían tanto o más que las del sector público, lo que hace inapropiada cualquier conclusión en términos de la superioridad de un tipo de escuela sobre otro. Varios estudios indican que, para un nivel de calidad dado, las escuelas privadas tienden a operar con costos más bajos. Usualmente, el esquema de gestión e incentivos en el que operan es diferente al de la escuela pública, dando como resultado directores más proactivos y con un margen de acción más significativo en la gestión de sus escuelas, mayor participación de padres y representantes en la marcha de la escuela, apoyos pedagógicos y ambientes normativos mejor establecidos y aplicados. Por otro lado, el tamaño de la escuela privada se encuentra generalmente restringido como consecuencia de la falta de capacidad de pago de familias que, aunque aprecian la calidad, no logran costearse este tipo de educación. En situaciones como ésta hay mucho espacio para la colaboración entre el sector público y los proveedores privados de educación. Con financiamiento público, las escuelas privadas podrían adelantar la ex- pansión de una oferta a más bajo costo, y podrían prestar sus servicios a poblaciones de bajos ingresos, mientras que el sistema público podría beneficiarse de los ahorros que tienden a producir estas escuelas, así como de la experticia administrativa y pedagógica del sector privado en función de conseguir una mejor educación para grupos en condición de pobreza o en zonas especialmente aisladas o inalcanzables por el sistema público. Este espacio para ganancias mutuas está siendo aprovechado de forma deliberada por varios países de América Latina, con aproximacio- LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 457 nes variadas, dependientes de su historia institucional y sus capacidades reguladoras. Tres enfoques para las alianzas público-privadas Aparte del caso de Educo ya mencionado, que surge de necesidades extremas en circunstancias extraordinarias, existen tres tipos de alianzas público-privadas, que pueden ilustrarse con casos bien estudiados: • La ampliación de la oferta privada en subsidios públicos concedi- dos a los estudiantes. Este modelo, en esencia el cupón educativo originalmente propuesto por Milton Friedman (1955), lo inició Chile a mediados de los años ochenta, generando un crecimiento rápido de la oferta privada hasta llegar a representar cerca del 40 por ciento de las inscripciones en educación primaria y secundaria. En este esquema, una familia puede enviar sus niños a una escuela pública o a una privada, mientras el financiamiento “sigue al niño�, dondequiera que éste estudie (excepto un grupo reducido de escuelas con clientela de muy altos ingresos; Peirano y Vargas, 2004). • El modelo de “licitación� de escuelas públicas a proveedores priva- dos, ejemplificado de manera más pura por el caso de las escuelas en concesión del Distrito de Bogotá en Colombia. En este caso el sector público construye los locales escolares necesarios para la expansión de las inscripciones, pero invita a oferentes privados a proponer esquemas de administración de las escuelas, a cambio de un subsidio por estudiante. Una vez seleccionada la propuesta ganadora, se firma un contrato de ejecución, en el que el ente privado –generalmente una escuela o red de escuelas privadas de reconocida calidad– se compromete a alcanzar ciertos resultados en términos de inscripciones y aprendizaje en un marco temporal definido (Villa y Duarte, 2004). • El modelo de “convenio�, en el cual se negocia un acuerdo glo- bal multianual entre el gobierno y un grupo de redes privadas de educación, mediante el cual el gobierno financia un cierto número de escuelas de administración privada a cambio de que éstas cumplan con ciertos objetivos, particularmente de atención a niños provenientes de familias de bajos ingresos o en zonas margi- nadas, tanto rurales como urbanas. Este modelo ha alcanzado una expresión especialmente formal y bien institucionalizada en el caso de Venezuela, en el acuerdo entre el Ministerio de Educación y la AVEC (Asociación Venezolana de Escuelas Católicas), que permite financiar las actividades de la red de Fe y Alegría y otras redes de 458 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA afiliación católica en un marco de cierta previsibilidad y flexibilidad, puesto que cada año pueden solicitarse ampliaciones cuando se demuestran necesidades no atendidas y existe la capacidad instalada en las redes privadas para responder a la demanda creciente por educación de ciertas comunidades (González y Arévalo, 2004). La controversia acerca de los impactos Si bien la efectividad en costos es una ventaja que comparten cada una de estas tres aproximaciones a las alianzas público-privadas en educación, normalmente se espera que en cada una de ellas los beneficios provengan, adicionalmente, de otras fuentes específicas a cada enfoque. En el caso del modelo de cupones, se estimula un cuasi-mercado edu- cativo, con la introducción de presiones competitivas entre las escuelas. En este caso se crea un mecanismo mediante el cual la consolidación de una buena reputación es esencial para las escuelas de administración privada, y esa reputación, se supone, ha de provenir en última instancia de sus resultados. Además, las escuelas públicas en Chile dependen de la municipalidad, lo cual debería ofrecer también incentivos para res- ponder con un mejoramiento continuo ante las presiones creadas por la competencia privada y la de otros municipios. Medir estos beneficios potenciales ha sido uno de los temas recurrentes de la investigación educativa reciente. Dado que Chile permanece como uno de los pocos países, si no el único, que ha adoptado la organización del sistema escolar basada en cupones y dada la excelente base de datos que proporciona el Simce (Sistema Nacional de Medición de Calidad de la Educación), se cuenta con abundantes análisis cuantitativos que han producido beneficios observables en la calidad de la educación y ofrecen una comparación entre las escuelas privadas subvencionadas y las públicas. La controversia se centra en calibrar las consecuencias del efecto de selección adversa, según el cual los mejores estudiantes tienden a ser atraídos a las pocas escuelas privadas subvencionadas, dejando el sistema municipal con una abrumadora concentración de los alumnos menos aventajados. En contraposición, puede ser válido que los mejores resultados se deban a que la mezcla de insumos de las escuelas privadas subvencionadas tiende a ser más eficiente y a las externalidades positivas de la competencia.16 Dado que la experiencia de Chile constituye con mucho el mayor experimento en la adopción de un modelo de cupones 16 Un recuento reciente del debate científico acerca de los efectos del sistema de cupones chileno puede encontrarse en Contreras y otros (2005). Importantes antecedentes del debate son los trabajos de Aedo y Larrañaga (1994); Aedo y LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 459 educativos, no es probable que el debate y los esfuerzos por obtener resultados cada vez más depurados a través de la aplicación de métodos analíticos de creciente sofisticación vayan a concluir pronto. En el caso de las escuelas en concesión en Bogotá, las ventajas de un esquema de alianza público-privada deberían provenir de los efectos de la competencia para ganar la licitación, y además de contratos mejor de- finidos y orientados a resultados, con reglas transparentes de renovación, sanciones y recompensas, en lugar de los tradicionales sistemas basados en la medición de insumos, propios de la organización convencional de los sistemas escolares públicos. El caso de Bogotá ha demostrado que en la práctica es posible escribir contratos de desempeño que parecen compatibles con los incentivos correctos para que los administradores y docentes se comporten de tal forma que maximicen el bienestar y aprendizaje de los niños. Aunque las escuelas en concesión se encuentran en pleno funcionamiento y abundante evidencia cualitativa indica que parecen tener buenos resultados, lo reciente de la experiencia impide presentar conclusiones de evaluaciones. En el caso del modelo basado en un convenio al estilo AVEC, no existen las ventajas de competencia, puesto que de entrada se restringe el subsidio público a un grupo de escuelas que previamente es declarado elegible. Tampoco se produce la eficiencia que se espera de un modelo de licitación ni, tal como existe el convenio, de la presencia de contratos de desempeño. Los beneficios provienen de que el subsidio público permite ampliar el radio de acción de escuelas que tienen relaciones contractua- les orientadas a obtener buenos resultados, con directores proactivos y maestros que están más motivados o reciben mejor apoyo pedagógico. En suma, un modelo de gestión escolar más eficiente. La investigación disponible, concentrada sobre todo en escuelas de la red Fe y Alegría, indica que éstas exhiben buenos indicadores intermedios –reducción de tasas de repitentes, de extraedad y de abandono– en particular en com- paración con la escuela pública, si bien esta superioridad no se extiende consistentemente a los resultados de aprendizaje (Bruni-Celli, 2005). Algunas escuelas de Fe y Alegría presentan mejores resultados que escue- las públicas comparables, pero no todas ni siempre, lo que indica que el modelo no produce resultados uniformes en materia de aprendizaje. Es claro también que el primer modelo está diseñado principalmente para mejorar la eficiencia, mientras que tanto el segundo como el tercero se relacionan más con los objetivos de equidad y acceso para los niños y jóvenes más desfavorecidos. Para los tres sistemas, mejorar la calidad del aprendizaje es una meta primordial. Sapelli (2001); Hsieh y Urquiola (2002); McEwan y Carnoy (1999) y Mizala y Romaguera (2000). 460 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA La elección del mejor modelo para cada circunstancia Además de los casos ilustrativos que se han desarrollado en detalle, se han intentado modelos similares en otros contextos en la región. Así, la municipalidad de Las Condes en Santiago de Chile ha incursionado en un modelo de concesión. Varios países de América Latina poseen extensas redes de escuelas privadas que han llegado a convenios con el sector pú- blico con grados diversos de definición y estabilidad, como por ejemplo Bolivia y, al menos en parte, Perú. Las escuelas Fe y Alegría funcionan en una docena de países de la región, en todos los casos en el marco de algún arreglo que les permite acceder a subsidios públicos, aunque en ningún caso esos arreglos tienen el nivel de formalización del convenio venezolano. Algunos gobiernos no han revisado en lo absoluto sus prácticas de subsidio público a la educación privada, y por ende continúan desaprovechando el espacio para conseguir beneficios públicos a través de asociaciones públi- co-privadas, cuando no produciendo efectos abiertamente contrarios a la política pública como lo es, por ejemplo, el sostenimiento de cuantiosos subsidios públicos a escuelas privadas de élite, tal como ocurre en Argentina. En casos de “no regulación�, como estos, los costos de transacción de la relación entre proveedores privados de educación y el gobierno tienden a ser muy altos, dada la dificultad que tienen las escuelas no oficiales para prever lo que sucederá el año próximo –cada año el subsidio tiene que renegociarse– y por ende para crecer y estabilizarse. Sería equivocado, por otra parte, sostener que alguno de los tres mo- delos descritos es superior en toda circunstancia. La experiencia ha mos- trado en forma concluyente que el modelo de cupones tiene exigencias muy grandes de información y supervisión, que no están disponibles en todos los ministerios de educación. Aunque la experiencia con el modelo de licitación es más reducida, a primera vista los costos de información son similarmente considerables. En contraste, el modelo de convenio parece adaptarse más fácilmente a situaciones en las que la capacidad de supervisar la conducta y la calidad de la oferta privada es mucho más limitada. La introducción del convenio, sin embargo, es valiosa en la medida en que, al ser más predecible la conducta del sector público, permite el desarrollo ordenado de la oferta privada y su direccionamiento según las prioridades públicas. Si se acepta esta conclusión, podría decirse que cada país enfrenta un dilema entre, por un lado, la complejidad institucional e informativa re- querida para operar un sistema basado en incentivos y contratos altamente eficientes, y, por otro, la simplicidad informativa acompañada de más altos costos de transacción y menores incentivos a la eficiencia en las relaciones entre gobierno y proveedores privados de educación. Cada país debería poder escoger un punto óptimo entre estos extremos dadas sus particulares características y capacidades institucionales (Navarro, 2004). LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 461 Los sistemas educativos latinoamericanos son, en su abrumadora mayoría, públicos y no hay duda de que seguirán siéndolo en el futuro. La dimensión de los retos y la debilidad del Estado indican, sin embar- go, que mejorar la educación en la región es una tarea en la que ningún esfuerzo puede desperdiciarse. Al contrario, la política educativa debe incorporar como propio el principio de que la responsabilidad por la educación no es sólo estatal, sino social en el sentido más amplio, y toda la energía no-gubernamental que esté dispuesta a canalizarse hacia el sector educativo debe ser bienvenida, aprovechada al máximo y, desde el punto de vista de la política pública, integrada lo mejor posible con los objetivos de la política educativa. Resultados educativos y reformas La década de los años noventa fue un período de avances significativos en el desempeño de los sistemas educativos de América Latina. En el cuadro 12.3 se comparan las tasas de matrícula de los años 1990 y 2000 en 12 países de la región para varios grupos de edad y permite constatar la magnitud de estos avances, extraordinarios en los casos de Brasil y Nicaragua. Los únicos países que aparecen con un retroceso en los tres grupos de edad son Colombia y Ecuador, posiblemente debido a los efectos de las agudas recesiones de fin de siglo en estos países. El cuadro 12.4, por su parte, muestra una conclusión muy similar, esta vez a partir de la comparación del promedio de años de educación. De nuevo, la mayor parte de los países pudieron avanzar en el logro educativo de sus niños y jóvenes durante los años noventa. Estos avances, sin embargo, dejaron sin resolver varios problemas clave de la educación latinoamericana, tanto en el frente de equidad como en el de calidad del aprendizaje. En el cuadro 12.5 se comparan las tasas de matrícula correspondiente a niños y jóvenes cuyo hogar se sitúa en el primer quintil de la distribución del ingreso con los de aquellos prove- nientes de hogares ubicados en el quinto quintil. En todos los países la incorporación de los niños y jóvenes al sistema escolar es muy desigual, particularmente en las edades propias de los estudios pos-primarios. En los países de más bajos ingresos –y también en Brasil– esta diferencia se extiende inclusive a los niños en edad de educación primaria. Aunque se puede afirmar que las nuevas generaciones latinoamericanas tienen en general un más alto nivel de logro educativo, y que no está remota la meta de universalización de la educación primaria, es claro que persisten considerables desigualdades en el acceso a la educación. Sin embargo, es importante preguntarse qué tanto ha avanzado la edu- cación en América Latina en comparación con otras regiones del mundo, Cuadro 12.3 Tasas de matrícula, 1990 y 2000 (porcentajes) 462 Edades 6–11 Edades 12–14 Edades 15–19 País 2000 1990 Cambio 2000 1990 Cambio 2000 1990 Cambio Brasil 96,76 86,73 10,03 94,04 80,04 14,00 68,14 50,63 17,51 Colombia 92,11 93,46 –1,35 84,96 91,85 –6,90 55,18 65,45 –10,27 Ecuador 93,35 96,87 –3,52 80,26 92,34 –12,08 55,93 70,64 –14,71 Honduras 83,77 78,15 5,62 68,48 67,55 0,92 35,01 29,46 5,56 México 96,54 96,68 –0,14 88,41 83,80 4,60 88,41 83,80 4,60 Nicaragua 83,85 64,15 19,70 82,39 63,04 19,35 49,58 35,49 14,09 Panamá 97,79 95,20 2,60 92,78 86,52 6,27 65,09 58,22 6,87 Paraguay 94,12 92,55 1,57 87,56 89,24 –1,68 55,13 56,33 –1,21 Perú 96,92 95,08 1,85 91,97 93,82 –1,85 57,89 67,51 –9,62 República Dominicana 95,65 93,58 2,08 97,28 96,34 0,93 74,53 73,16 1,37 Uruguay 98,35 97,80 0,55 93,85 91,67 2,18 63,92 61,61 2,31 Venezuela 96,37 95,94 0,44 92,02 91,67 0,35 57,52 58,83 –1,31 Fuente: Marshall, 2005. EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Cuadro 12.4 Años de educación, 1990 y 2000 Edades 6–11 Edades 12–14 Edades 15–19 País 2000 1990 Cambio 2000 1990 Cambio 2000 1990 Cambio Brasil 2,48 2,03 0,44 5,24 4,41 0,83 7,08 6,04 1,04 Colombia 1,84 2,05 –0,21 5,29 5,54 –0,25 7,86 7,89 –0,03 Ecuador 2,86 2,27 0,59 6,29 6,10 0,19 8,41 8,70 –0,29 Honduras 1,39 1,22 0,17 4,50 3,96 0,54 6,01 5,17 0,84 México 2,31 1,43 0,88 6,22 4,96 1,26 8,45 6,80 1,65 Nicaragua 1,48 1,38 0,11 4,42 3,58 0,84 6,13 5,00 1,13 Panamá 2,15 2,18 –0,03 6,11 5,91 0,19 8,92 8,50 0,43 Paraguay 1,89 1,56 0,34 5,03 5,26 –0,23 7,50 7,84 –0,34 Perú 2,03 1,97 0,06 5,56 5,65 –0,09 7,92 8,57 –0,66 República Dominicana 2,12 2,30 –0,19 5,28 5,78 –0,49 7,88 8,16 –0,28 Uruguay 2,45 2,16 0,29 6,28 6,14 0,14 8,57 8,30 0,27 Venezuela 2,38 2,35 0,03 6,07 5,90 0,17 8,07 7,77 0,30 LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO Fuente: Marshall, 2005. 463 464 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA puesto que en una economía globalizada con alta movilidad de factores de producción e intensiva en conocimiento, los países necesitan capaci- dad para atraer inversiones y para generar empleos bien remunerados, específicamente en los sectores de exportación. Las recientes mediciones comparativas internacionales permiten constatar que, cuando se trata de calidad de la educación, el desempeño de la región deja mucho que desear. No solamente los resultados de aprendizaje de los países latinoamericanos que han participado en las pruebas Timms o PISA están muy por debajo de los obtenidos por países de la OCDE, sino que se ubican, además, por debajo de lo que cabría esperar para el nivel de gasto por estudiante en educación (Bruneforth, Motivans y Zhang, 2004).17 Infortunadamente, no existe suficiente trabajo de investigación para establecer si reformas como las descritas en este capítulo explican los resultados mixtos que tuvieron los sistemas educativos durante la década pasada. Varias de las reformas –el Fundef brasileño, por ejemplo– están estrechamente asociadas con avances extraordinarios de la educación. Pero de esto no puede concluirse que un determinado tipo de reforma cause impactos significativos en todos los casos. Esto se debe a que en cada país las reformas ocurren como parte de paquetes complejos de políticas educativas, que van desde reformas institucionales como las descritas aquí hasta la pura y simple construcción de escuelas. En el marco de estos “paquetes�, cabe observar dos regularidades: • Las reformas más frecuentes son aquellas que están alineadas con las preferencias de las organizaciones sindicales de maestros, mientras que las que nunca ocurren, o sólo lo hacen bajo condi- ciones extremadamente excepcionales, son aquellas a las que se oponen los sindicatos de manera frontal (Navarro, 2005). Así, y a pesar del afán reformista típico de los últimos años, muy poco se ha hecho para introducir evaluación o incentivos en la carrera docente. Los procesos de descentralización, que muchas veces han contado con la oposición de sindicatos docentes, generalmente se han adelantado cuando se estipula que la descentralización no afectará el funcionamiento y la influencia del sindicato en el ámbito nacional. • Los aspectos en los que pueden registrarse algunos logros sólidos en cuanto a la forma en que funciona el Estado en educación, están asociados a procesos en los que ha sido posible crear acuerdos ge- nerales acerca de objetivos de mediano y largo plazo, y sostener la cooperación entre los actores principales de la política educativa. 17 Un ejercicio de comparación de la educación latinoamericana para un amplio número de dimensiones e indicadores puede encontrarse en BID (2006). Cuadro 12.5 Comparación de tasas de matrícula escolar entre los quintiles 1 y 5 de distribución del ingreso Edades 6–11 Edades 12–14 Edades 15–19 País Quintil 1 Quintil 5 Brecha Quintil 1 Quintil 5 Brecha Quintil 1 Quintil 5 Brecha Argentina 98,0 99,7 1,7 96,4 99,0 2,6 67,7 87,5 19,8 Brasil 90,7 98,7 8,0 90,9 98,8 7,9 61,3 82,5 21,2 Bolivia 90,5 97,4 6,9 71,2 97,1 25,9 38,9 81,7 42,8 Chile 97,0 97,7 0,7 96,5 98,6 2,1 62,9 63,7 0,8 Colombia 89,6 96,7 7,1 80,1 92,8 12,7 53,5 66,1 12,6 Costa Rica 93,7 98,5 4,8 76,9 96,3 19,4 92,2 98,5 6,3 Ecuador 92,3 96,1 3,8 77,3 90,8 13,5 47,4 78,2 30,8 El Salvador 76,9 97,1 20,2 79,6 93,9 14,3 43,8 65,4 21,6 Guatemala 75,5 94,7 19,2 67,7 86,7 19,0 26,1 54,8 28,7 Honduras 76,1 92,8 16,7 59,8 84,1 24,3 24,2 50,4 26,2 México 93,6 99,0 5,4 82,0 98,0 16,0 30,7 70,1 39,4 Nicaragua 81,0 89,5 8,5 81,0 83,5 2,5 43,5 47,5 4,0 Panamá 96,3 99,6 3,3 83,8 97,1 13,3 46,4 76,8 30,4 Paraguay 91,1 98,8 7,7 77,4 94,8 17,4 42,6 74,6 32,0 LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO Perú 94,3 97,6 3,3 86,4 94,4 8,0 49,2 60,1 10,9 República Dominicana 94,0 99,2 5,2 96,1 99,6 3,5 74,8 79,5 4,7 Uruguay 97,9 100,0 2,1 84,1 97,6 13,5 43,1 83,9 40,8 Venezuela 93,9 98,1 4,2 88,1 96,4 8,3 50,0 66,6 16,6 Fuente: Marshall, 2005. 465 466 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA El caso más claro lo constituye probablemente el de la adquisición de capacidades para evaluar el desempeño de los sistemas educa- tivos, y también, allí donde ha sido exitosa la descentralización educativa. Esto no implica necesariamente que las reformas discutidas en el presente capítulo carezcan de importancia o no afecten el fondo de los problemas educativos. Muchas de las políticas educativas de las últimas décadas han tenido efectos beneficiosos, pero sí puede detectarse una predisposición en las reformas según las líneas recién señaladas. Si se adopta el supuesto razonable de que avances significativos en la calidad de la educación dependen principalmente de un mejoramiento sustancial de la enseñanza y, por ende, del desempeño de los maestros –por definición, objetivos realizables sólo en plazos más bien prolongados–, el corolario tiene que ser que las reformas han tenido efectos menores sobre la calidad que sobre otras dimensiones, como el acceso y la equidad. En balance, resulta imposible endosar la opinión según la cual las reformas recientes han fracasado, puesto que los resultados educativos son favorables en muchos aspectos. Pero puede afirmarse, sin lugar a equivocaciones, que cualesquiera que hayan sido sus logros, no consiguie- ron producir progresos claros en importantes problemas de la educación latinoamericana, particularmente su baja calidad. Se han aprendido algunas lecciones valiosas y específicas, y tal vez esto conlleve a una mejor comprensión de los problemas que aún debe enfrentar la reforma educativa. La siguiente sección presenta conclusiones que intentan sin- tetizar estos aprendizajes. Conclusión: límites y posibilidades de la reforma del Estado en educación La revisión anterior indica que en tres aspectos importantes ha habido una transformación del Estado en el sector educativo: • Ha ocurrido una diversificación en el ámbito de gobierno con la responsabilidad de proveer o regular la educación, ilustrada por las reformas descentralizadoras. • Ha habido construcción de capacidades públicas, como resultado de un fortalecimiento de las instituciones del gobierno central en áreas críticas, como la evaluación educativa. • Ha cambiado el papel del Estado como proveedor directo de edu- cación. En algunos casos, este rol se ha transformado a financiador LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 467 y regulador de la oferta privada, como queda ilustrado en el caso de las asociaciones público-privadas. Cada país de América Latina incursionó en al menos uno de estos caminos durante las dos décadas pasadas. Varios incursionaron en dos o tres al mismo tiempo, y de esta rica experiencia, llena de altibajos, logros y lecciones, emergen algunos mensajes generales: • Estas reformas son factibles, a pesar de las enormes dificultades. La descentralización educativa fracasó o se distorsionó en algunos casos, pero también ha producido beneficios claramente observa- bles en otros. El fortalecimiento institucional de los ministerios de educación es muchas veces considerado una causa perdida por observadores externos, pero la experiencia de la creación y consolidación de sistemas nacionales de evaluación muestra que es posible con la combinación adecuada de consistencia, voluntad política y cooperación internacional y regional. El paso a modelos que intentan aprovechar el potencial de los proveedores privados de educación en conjunto con las metas de la política pública es, probablemente, la más difícil de todas las reformas, por lo que implica en términos de cambios básicos en la función del Estado, pero a pesar de esto se ha ido abriendo paso en la región. • No hay un modelo único para adelantar estas reformas. Cada país debe considerar su cuadro de condiciones históricas, culturales, geográficas y en particular las fortalezas y debilidades de su ad- ministración pública, y escoger el modelo que haga mejor justicia a esas condiciones. • Desde el punto de vista de la estabilidad de las políticas educativas, su coherencia y su capacidad para servir el interés público, las re- formas educativas de naturaleza institucional, que han afectado la estructura, funciones o capacidades del Estado de manera directa, arrojan un balance positivo. Sin embargo, no deben ignorarse los numerosos y a veces costosos errores cometidos al adoptar algunas de estas reformas a medias, con expectativas poco realistas o con insensibilidad a las condiciones locales. • Estas reformas no han llevado a un incremento significativo de la calidad en el aprendizaje. Aunque podría argüirse que la des- centralización ha mejorado la equidad –por la expansión de la tasa de matrícula–, la calidad sigue siendo un objetivo elusivo. Esto sugiere que es preciso vincular las reformas institucionales en educación con políticas para afectar lo que pasa dentro de los salones de clase. 468 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Un “Estado inteligente�, en términos de política educativa, es capaz de distribuir la administración de los servicios educativos entre los diferentes niveles de gobierno, logra extraer el mayor beneficio social de alianzas con proveedores privados de educación y cuenta con las capacidades para obtener información de los resultados educativos y utilizarlos efectivamente (Wolff y De Moura Castro, 2003). América Latina ha conseguido avanzar mucho en la dirección de un Estado con estas características, pero tiene todavía un camino largo por recorrer, y no todos los países se encuentran en la misma posición. Profundizar las reformas educativas de tipo institucional, que implican una modificación en la forma como funciona el Estado, sigue siendo un reto para los en- cargados de la política educativa. Referencias Aedo, Christian y Oswaldo Larrañaga. 1994. “Sistema de entrega de los servicios sociales: la experiencia chilena�. En Sistemas de entrega de los servicios sociales: una agenda para la reforma, C. Aedo y O. Larrañaga, editores. Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo. Aedo, Christian y C. Sapelli. 2001. “El sistema de vouchers en educación: una revisión de la teoría y evidencia empírica para Chile�. Documento de trabajo de Ilades No. 133, Georgetown University, Washington, D.C. Aldana, Eduardo y Piedad Caballero, Eds. 1997. “La reforma educativa en Colombia: desafíos y perspectivas�. Colombia. Preal-Instituto SER, Bogotá, D.C., Colombia. �lvarez, Carola. 2004. “La educación en la República Dominicana: logros y desafíos pendientes�. 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Documento de trabajo, Unesco Institute for Statistics, Montreal, Quebec, Canadá. http://www.uis.unesco.org/ev.php?ID=6088_201&ID2=DO_ TOPIC. �ndice A estrategias para, 143-150 actividad, índice de descentralización factores de integralidad y de, 268 profundidad, 143-144 Acuerdo General de Aranceles y flexibilidad, 144, 157, 159-161, Comercio (GATT), 362 163 acuerdos de libre comercio, pérdida heterogeneidad de sistemas en de ingresos tributarios por, 238 América Latina, 164 administración implementación de, 147-149 reforma de, pública. Ver índice de consistencia estratégica, administración pública y 156 reforma de empleo públicos índice de méritos, 156, 157 sistemas de pensión, costos de méritos, 156, 158, 169, 170 públicos versus privados, proceso de toma de decisiones, 409, 410 147-149 sistemas tributarios, reformas procesos previos a decisiones, administrativas de los, 221 146, 148-149 Administración de Políticas Públicas responsabilidad, 139, 143, 169, y Diálogo de Transparencia 152 del Banco Interamericano de salarios, 141, 151, 153, 163 Desarrollo, 19, 155 tamaño de la administración, administración pública y reforma de impacto de la reforma en el, empleos públicos, 139-173 150-152, 164 atributos de calidad, 152-164 tipos de formas burocráticas, autonomía, 153, 156, 158, 169 164-170 burocracias clásicas o �frica subsahariana privatización en, 301, 303 administrativas, 162, 165-166 proporción de activos bancarios burocracias clientelistas, 166-168 controlados por el sector burocracia paralela, 168-169 público, 330-331 calificaciones profesionales, 157, AIOS (Asociación Internacional de 160 Supervisores Latinoamericanos de capacidad técnica y funcional, Fondos de Pensiones), 404 153, 157-164, 165 Alesina, Alberto, 22, 61, 206 como objetivo de políticas de Alonso, Eduardo, 388, 393 reforma, 140-143 efectividad de los incentivos, América Central. Ver también países 160-161 específicos 476 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA administración pública y reforma reforma del sistema de asistencia de empleos públicos, 19, social, 50 157, 166, 167 reforma del sistema de crisis y revolución silenciosa en, 3 pensiones, 47, 51, 401, 404, reforma a políticas de desarrollo 408, 413, 414 productivo, 42, 358, 384, reforma educativa, 53, 434, 440, 388 441, 444, 444n6, 446, 460, reforma educativa, 53-56, 451, reforma judicial, 16, 105, 110, 455, 451n12 111, 119 reforma política, 13, 65 reforma política, 9, 12, 65, 68, reforma tributaria, 215, 221, 70, 72, 76, 77, 79, 82, 87, 237, 238 89 Andinos, países. Ver también países reforma tributaria, 27, 222, 226- específicos 227, 231, 238, 239 reforma de política sectorial en Alianzas público-privadas los, 42 circunstancias que indican la reforma tributaria en los, 237, necesidad de, 303-304 238 reforma de políticas de Andrews, Josephine T., 132 desarrollo productivo, 366- Argentina 369 Administración pública, 19, 151, reforma educativa, 56, 436, 156, 157, 160-161, 166, 169 454-461 crisis financiera, 326 Asia crisis y revolución silenciosa en Asia central. Ver Europa oriental reforma estatal, 2 y Asia central descentralización fiscal y política, Asia oriental 29-33, 243, 246, 250, 254, desempeño educativo 257, 270, 271, 275, 280- comparado con el de 281, 289, 291, 254n4, América Latina,447 291n24 mercados de capital gobierno democrático, apoyo comparados con los latinoamericano del, 8 latinoamericanos, 343-344 privatización, 35, 305, 307-308, mercados de crédito 312, 318 comparados con los reforma de asistencia social, 419 latinoamericanos, 325 reforma de instituciones subsidios y reforma de presupuestarias en, 23, 181, políticas de desarrollo 186, 190-194, 192n19, 203 productivo, 392 reforma de políticas de Asia suroriental, ejemplos de desarrollo productivo, 42, reforma estatal en, 4 359-360, 368, 382-384, australiano, sistema de 385n14 administración pública, 144 reforma del sector financiero, autoritario, gobierno; apoyo 39, 326, 331, 336 latinoamericano de, 8 Corea del Sur. Ver Corea, República de crisis financiera de, 302  Las notas se indican con una n. �NDICE 477 evaluación, sistemas de. Ver Barezeleay, Michael, 172 sistemas de evaluación Basilea, Acuerdo de, 39, 339-340 proporción de activos bancarios Belice, descentralización fiscal y controlados por el sector política en, 250 público, 330 Benavente, José Miguel, 393 reforma del mercado de capitales Bienestar, sistemas de. Ver reforma en India, 346 del sistema de asistencia social “auxilios parlamentarios� y reforma Bird, Richard, 26, 61, 240 de instituciones presupuestarias, Blair, Harry, 133 201, 202n30 Bolivia Asociación Internacional de administración pública, 19, 151, Supervisores Latinoamericanos de 157, 160, 163, 166, 170 Fondos de Pensiones (AIOS), 404 descentralización fiscal y política, autonomía de endeudamiento de 29-33, 250, 256, 259, 281, gobiernos subnacionales, 284-287 283-284, 291-292 gasto público social en, 44 B privatización, 35, 305, 308 Bahamas, reforma de políticas de reforma de instituciones desarrollo productivo en las, 43 presupuestarias, 24, 190, Balaguer, Joaquín, 76, 79 190n16, 192n19, 200-201, Balassa, Bela, 393 201n27 bancarrota (quiebra), procedimientos, reforma de políticas de duración de, 348, 350 desarrollo productivo, 367, bancos y banca, 327-342 384 ahorros nacionales, efectos reforma del sector financiero, de sistemas de pensiones 39, 330 públicas vs. privadas en los, reforma del sistema de 411-412 pensiones, 47, 400, 404, argumentos para la intervención 405, 411, 415, 416 estatal en, 327-330 reforma educativa, 53, 434, 460 bancos centrales reforma judicial, 16, 105, 111 independencia otorgada a, 21 reforma política, 12, 65, 73, 79, limitación de acceso oficial a 81, 87, 89-90 financiación de, 21 reforma tributaria, 27, 209, 215, controles regulatorios, 339-342 222 controles supervisores, 339, 341, bonos, mercado de. Ver mercados de 342 capital nuevas formas de banca pública, Bornstein, Morris, 322 335-336 Bortolotti, Bernardo, 322 privatización, 330-335 Brady, Plan, 4, 57, 175 proporción de activos bancarios Brasil controlados por el sector Administración pública, 19-21, público, 330-333 143-150, 156, 157, 160-163, regulación prudencial, 339-342 169 requisitos de adecuación de crisis y revolución silenciosa en capital, 339-340, 342 la reforma estatal, 2, 6 Barbados, reforma de políticas de desarrollo productivo en, 385n14 478 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA descentralización fiscal y política, C 29-33, 243, 246, 250-267, calidad, indicadores de 254n4, 270-272, 274, 280- administración pública y reforma 286, 289, 293 de empleos públicos, 19, 20, privatización, 36, 305, 307-309, 152-163 312, 313 efecto de la reforma educativa reforma al sistema de asistencia en la calidad del aprendizaje, social, 51 464-466 reforma de asistencia social, 421, reforma judicial, 17-18 427 educación y calificaciones reforma de instituciones profesionales, 124, 126, 130 presupuestarias, 184, 186, independencia del sistema 188-189, 192, 192n19, 194, judicial, 108n11, 119, 121, 203, 122 reforma de políticas de regulación y reforma reguladora, desarrollo productivo, 42 35, 36 en la era de la sustitución de calidad, inspectores de, el sistema importaciones, 359 judicial como, 129 era de liberación, 365, 367, calificaciones profesionales 368 administración pública y reforma fondos de tecnología, 372, de empleos públicos, 161, 374-375 163 políticas actuales, 372, 374- reforma judicial, 124, 126, 130 376, 382-384, 385n14, 389 capital, impuestos sobre las reforma del sector financiero, utilidades y ganancias, 215-218 39, 40, 331, 347 Cardoso, Fernando Henrique, 6, reforma del sistema de 162 pensiones, 47, 51, 401, 404, caribeños, países. Ver también países 410, 412, 414, 415, 417 específicos reforma educativa, 53, 56, 433, reforma a las políticas de 438, 440, 443n5, 444, 446, desarrollo productivo, 42, 450, 451, 461 385 reforma judicial, 16, 17, 105, Carrera, Jorge, 323 111, 119 centralización en programas de reforma política, 9, 12, 68, 73, transferencias condicionadas de 77, 79, 82 efectivo, 418-427 reforma tributaria, 27, 209, 222, Chávez, Hugo, 59 226, 229 Checchi, Daniele, 323 Bresser Pereira, Luiz Carlos, 6, 62, Chile 162 Administración pública, 19-20, Bruton, Henry J., 393 142, 144, 146-150, 156-160, Burgess, Robin, 351 163, 169-172 Burocracias. Ver administración crisis y revolución silenciosa en pública y reforma de empleos la reforma estatal, 2, 4 públicos descentralización fiscal y política, 29-33, 250, 256, 264, 273, 275, 280, 284n17, 291 gasto público social en, 46 �NDICE 479 gobierno democrático, apoyo reforma de instituciones latinoamericano para, 8 presupuestarias, 23, 184, privatización, 35, 304-305, 307, 186-188, 190, 194-195, 201, 308-309, 312 201n28, 202n29 reforma de instituciones reforma de políticas de presupuestarias, 22, 186, desarrollo productivo, 41, 190, 192, 194 365-367, 367n5, 382-383, reforma del sector financiero, 385n13, 388 330, 332, 346, 347 reforma del sector financiero, reforma del sistema de pensiones 39, 330, 332, 333n11 en, 47, 50-51, 398-400, 404- reforma del sistema de asistencia 405, 408-417 social, 51, 421, 426 reforma educativa, 53, 56, 433, reforma del sistema de pensiones, 437-438, 440, 452, 454, 47, 400, 401, 404, 408, 410, 455, 457, 458, 460 412, 414, 416 reforma judicial, 16, 17, 105, reforma educativa, 53, 56, 433, 110-111, 119, 123 440, 442, 445, 457, 461 reforma de políticas de reforma judicial, 16, 105, 111, desarrollo productivo, 42, 119 360 reforma política, 12, 13, 65, 72, políticas actuales, 372, 377- 77, 79, 81, 85, 87 379, 384, 385n14, 388 reforma tributaria, 27, 209, 222, en la sustitución de 229, 234, 237, 239 importaciones, 359, 362 Comisión Económica para América fondos de tecnología, 377-379 Latina y el Caribe (Cepal), 370, reforma del sistema de asistencia 380, 388, 391 social, 47 competitividad de sistemas de reforma política, 12, 65, 73, 79, pensiones públicas vs. privadas, 82, 82n9, 85, 89 409-414 reforma tributaria, 27, 222, 227, competitividad, foros y reforma a 235 políticas de desarrollo productivo, China, privatización en, 302 382-383 Chong, Alberto, 297, 323 concentración de la propiedad de los Churchill, Winston, 9 negocios, 346-347 Clientelistas, burocracias, 166-168 Concertación, gobiernos de, Chile, Colombia 433 administración pública, 19, 156- concesión, escuelas de, Distrito de 157, 160-161, 163, 166, 170 Bogotá, Colombia, 457, 459 crisis y revolución silenciosa en Cono Sur. Ver también países la reforma estatal, 2 específicos descentralización fiscal y política, reforma del sector financiero en 29-33, 59, 246, 250, 254, el, 326 254n5, 258, 270, 272, 275, reforma política en el, 65 280-286, 289 consejos judiciales, 115, 116-118 gasto público social en, 44 corrupción privatización, 36, 307, 308, 309, como mayor debilidad de las 312-315 entidades latinoamericanas, 2, 9, 11 480 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA descentralización fiscal y política, reforma tributaria, 218, 229 246, 271 crédito, mercados de, 325, 336-350 partidos políticos y financiación Crespi, Gustavo, 393 electoral, 90 Cuba, reforma del sistema de privatización y, 37, 302, pensiones en, 401, 404, 405, 412, 319-321 417 reforma judicial y, 108, 109, cupones, sistema de, en la reforma 110n12, 115, 128 educativa, 433, 437, 457, 458, regulación y reforma reguladora, 458n16, 460 320, 321 transferencias a gobiernos D locales en lugar de reducir el Dakolias, María, 133 recaudo tributario, 32 De Moura Castro, Claudio, 467 Uribe sobre instituciones demanda, enfoque impulsado por presupuestarias y, 202n30 la, a reformas de políticas de Corea, República de desarrollo productivo, 365-367 activos de infraestructura, 299 democratización, 4 reforma de políticas de apoyo popular a gobiernos desarrollo productivo, 43, democráticos en América 359, 389 Latina, 8 reforma del mercado de descentralización fiscal y política, capitales, 346 243-244, 254 Costa Rica estabilidad política, 93 administración pública, 19, 156, partidos políticos, 160, 161, 163, 166, 167 democratización interna de, crisis y revolución silenciosa en 88 la reforma estatal, 2 reforma de instituciones descentralización fiscal y política, presupuestarias, 175, 205 29-33, 250, 256, 265, 271, reforma judicial y, 100 284, 292 reformas de políticas sociales y, gobierno democrático, apoyo 397 latinoamericano para, 8 desarrollo productivo. Ver reforma privatización, 35, 307, 312 de políticas de desarrollo reforma de instituciones productivo presupuestarias, 178n4, 184, descentralización educativa. Ver 188, 190, 192, 194-195 reforma educativa reforma de políticas de descentralización fiscal y política, desarrollo productivo, 360, 243-296 362, 367, 368, 388, 389 áreas críticas de riesgo, 245-246 reforma del sector financiero, autonomía de endeudamiento 330, 331 de gobiernos subnacionales, reforma del sistema de 246, 284-287, 285 pensiones, 47, 401, 404, autonomía del ciudadano y 409-412, 414-417 participación política, reforma judicial, 16, 17, 105, reformas que afectan la, 110, 111, 115, 123 251-253 reforma política, 12, 70, 72, 73, consideraciones de política, 77, 77n7, 82 293-295 �NDICE 481 corrupción, 246, 271 Dini, Marco, 393 crisis y revolución silenciosa en, Di Palma, Giuseppe, 68 29-33 democratización y, 243-244 E descentralización educativa economías en desarrollo, magnitud descentralización general de la privatización en, 300-304 política y administrativa, en Ecuador el contexto de, 441-442 administración pública, 19, 157, federalismo fiscal y, 445-447 160, 163, 170 descentralización sectorial, 268- descentralización fiscal y política, 273 31-33, 250, 256, 260-261, división de funciones y 271, 273, 273n9, 281, 283, responsabilidades entre 284, 286, 291, 292 el gobierno central y los gasto público social en, 44 subnacionales, 246 privatización, 35, 305, 318 gastos públicos, 244, 250, 268-273 reforma de instituciones IDA (índice de descentralización presupuestarias, 23, 184, de actividad), 268, 269 186-192, 187n12, 194-195, matriz o índice de madurez, 33, 192n18, 200, 201n26 34, 248, 287-293 reforma de políticas de mayores reformas de desarrollo productivo, 367, descentralización fiscal, 385n14 países con, 250-256, 257-259 reforma del sector financiero, medida de madurez, 287-293 39, 330 obstáculos a la, 271 reforma del sistema de asistencia recentralización, oscilación con, social, 51 254 reforma del sistema de reformas de baja pensiones, 47, 401, 404 descentralización fiscal, reforma educativa, 461 países con, 256, 264-267 reforma judicial, 16, 17, 105, reformas de descentralización 111, 115, 119, 130 fiscal moderada, países con, reforma política, 12, 65, 72-73, 256, 259-263 77, 81, 82, 85, 87, 89 reformas electorales, 243-244, reforma tributaria, 223n10, 227, 248-250 235 responsabilidades tributarias, Educación con Participación de la 273-281 Comunidad (Educo) o Programa tendencias en prioridades, 247- de Escuelas Administrado por la 248 Comunidad, 455, 455n15, 457 transferencias Educativa, reforma, 433-472 intergubernamentales, 245- alianzas público-privadas, 56, 246, 281-284, 283n16 436, 454-461 deuda, crisis de la, 175 calidad del aprendizaje, efecto en D’Hondt, sistema de, 81, 81n8 la, 464-466, 467 diferencias entre países capacidad de evaluación de reforma judicial, resultados soporte de redes, 454 diferenciales de, 115-119 privatización, 307, 319 482 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA comparaciones con países de Asia ejecutiva, rama oriental y de la OCDE, 447, reforma de instituciones 464 presupuestarias y manejo de crisis y revolución silenciosa en, caja, 192-193, 194 52-57 reforma política, dependencia cupones, 433, 437, 457, 458, práctica de la, 200-203 458n16, 460 relaciones entre poderes, 190- descentralización, 53, 438-447 192 desafíos futuros, 447 sostenibilidad de las cuentas descentralización general públicas, intereses creados en política y administrativa, en la, 178n4 el contexto de, 441-442 elecciones. Ver reforma de elecciones experiencias de autonomía presidenciales escolar, 440-441 electricidad federalismo fiscal y, 445-447 privatización, 307-309 impacto de la, 443-445 regulaciones, 315-318, 321-322 escuelas de concesión, Distrito de El Salvador Bogotá, Colombia, 457-459 administración pública, 160, estabilidad y, 467 163, 167 ingresos y tasas de matrícula, descentralización fiscal y política, 461, 465 32, 250, 256, 265-266, 280, modelo de acuerdo negociado, 283, 292 457-458 gobierno democrático, apoyo modelo de licitación, 457 latinoamericano para, 8 modelo de subsidios, 457, 459 reforma de instituciones naturaleza institucional de la, presupuestarias, 190, 192 435, 443, 452-454 reforma del sector financiero, 330 programas de transferencia reforma del sistema de condicional de efectivo, 421, pensiones, 47, 400, 404, 428 409, 410, 413 red escolar Fe y Alegría, 56, 456, reforma educativa, 53, 434, 451, 457, 459 455n15 requisitos educativos para el reforma judicial, 16, 17, 105, sistema judicial, 124, 126, 112, 123 130 reforma política, 12, 69, 82, 89, resultados de, 461-466 90 sistemas de evaluación en la reforma tributaria, 215, 218 educación superior, 451 empleo sistemas de evaluación, 56-57, ayuda por desempleo. Ver 436, 448-454 reforma del sistema de tasas de matrícula, 461-466 asistencia social tipos de, 52, 54-55 era de la sustitución de Educo. Ver Educación con importaciones, suposiciones participación de la comunidad sobre el empleo en la, 397 o Programa de Escuelas pensiones. Ver reforma de Administrados por la Comunidad sistemas de pensiones �NDICE 483 público. Ver administración reforma educativa, 56-57, 436, pública y reforma de empleos 448-454 públicos reforma de sistemas de asistencia empleo informal y reforma de social, 428 políticas sociales, 395, 416 exportaciones, incentivos fiscales y empresas públicas, 265, 304, 307, financieros para las, 384-385, 386, 318 387 enfoque impulsado por la estrategia de reforma de políticas de F desarrollo productivo, 365-369 Fantini, Marcella, 322 Engel, Eduardo, 240, 323 Fe y Alegría, red escolar, 56, 456, entorno general de contratos y 457, 459 reforma del sector financiero, 329, Fernández Reyna, Leonel, 76 336, 347-349 financiero, sector, reforma del, 325- equidad horizontal como objetivo de 353 reformas tributarias, 211 banca. Ver bancos y banca, estabilidad procedimientos de quiebra, estabilidad política, 9, 10, 67-69, duración de procesos de, 350 93 crecimiento económico a largo estabilización de precios, 5, 226 plazo, esencial para la, 325 necesidad de, en reforma del crisis y revolución silenciosa en, sector financiero, 326 38-40 reforma de instituciones desarrollo de mercados de presupuestarias y fondos de capitales, 345-347 estabilización, 186-187 desarrollo productivo. Ver reforma educativa y, 467 reforma de políticas de reformas de políticas sociales y, inversiones y de desarrollo 419 productivo Estado, bancos de propiedad del. Ver entorno general de contratos y, bancos y banca 329, 336, 347-349 Estado, empresas de propiedad del. estabilidad, importancia de la, 326 Ver empresas públicas exportaciones, apoyo financiero Estado, reforma del, en general a las, 384-385, 387 Ver marcos institucionales y garantías, 347, 348n26 reforma del Estado intervención del Estado en la, Estados Unidos, Ley Gramm- 325-327 Rudman-Hollings, 175n2 mercados de capital Europa oriental y Asia central efectos de la reforma en los, colapso de los sistemas 343-347, 411-412 comunistas, 4 sistemas de pensiones públicas privatización, 302, 305 vs. Privadas, 411-412 proporción de activos bancarios mercados de crédito, 325, 347- controlados por el sector 349 público, 330 patrones de liberación financiera reforma del mercado de capitales en América Latina, 336-338 en Hungría, 346 reformas complementarias evaluación, sistemas de, requeridas por la, 337 484 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA regulación de la banca, 335, Globalización 339-342 reforma de mercados de capitales sistemas de pensiones públicas y, 345 vs. privadas, 411-412 reforma tributaria y, 209-211, fiscales, reformas, 21-34 237-239 crisis de deuda de las, 175 gobiernos subnacionales descentralización, 29-33, 243- ver también descentralización 296 fiscal y política instituciones presupuestarias. autonomía de endeudamiento y 22-26, 175-207 Ver también responsabilidad fiscal, 246, reforma de las instituciones 284-287 presupuestarias débil capacidad institucional de Ver también descentralización los, 246 fiscal y política descentralización educativa, incentivos a las exportaciones, impacto de la, 443-444 384-385, 386 división de funciones y partidos políticos y campañas responsabilidades con el electorales, financiación de, gobierno central, 246 89-93, 94-95 reforma de instituciones presupuestos judiciales, 119, presupuestarias, 188, 189, 124, 131 204 reforma tributaria, 26-29, 209- reformas electorales, 243-244, 242 248-250 Ver también reforma tributaria reforma tributaria sector financiero, 38-40, 325- descentralización de 353 responsabilidades fiscales a Ver también reforma del sector los, 273-281 financiero impuestos al patrimonio y al Fischer, Ronald, 323 capital neto personal, 279 flexibilidad en la administración transferencias de remplazo pública, 159 de recaudo tributario local, Florio, Massimo, 323 246, 281-284, 283n16 Friedman, Milton, 468 transferencias en lugar de fuerza de la ley, 303, 319 ingresos, dependencia de, Fujimori, administración de, Perú, 246, 281-284, 283n16 145 Gramm-Rudman-Hollings, Ley (Estados Unidos), 175n2 G Griner, Steven, 96 Galdo, Virgilio, 323 Grisanti, Alejandro, 207 Galetovic, Alexander, 240, 323 Guasch, José Luis, 323 Galiani, Sebastián, 470 Guatemala Galindo, Arturo, 325, 352 administración pública, 19, 151, Garantías y reforma al sector 160, 163, 167 financiero, 347, 348n26 descentralización fiscal y política, GATT. Ver Acuerdo General de 250, 256, 266, 271, 273, Aranceles y Comercio (GATT) 280, 292 Gerschenkron, Alexander, 325 gasto público social en, 44 �NDICE 485 privatización, 309, 318 reforma del sistema de reforma de instituciones pensiones, 401, 404, 410, presupuestarias, 23, 184, 412-413, 415 186, 189, 192 reforma educativa, 53 reforma del sector financiero, 332 reforma judicial, 16, 17, 105, reforma del sistema de 110-112, 123 pensiones, 401, 404, 410, reforma política, 12, 69, 72-73, 412-415 87, 89 reforma educativa, 53 reforma tributaria, 215, 229 reforma judicial, 16, 17, 105, Hungría, reforma del mercado de 110, 112, 123 capitales en, 346 reforma política, 73, 79, 87, 90 reforma tributaria, 218, 222, I 234, 237 IMD, ver índice o matriz de Guyana, privatización en, 305 descentralización de madurez IED. Ver inversión extranjera directa, H 309-310, 362, 368, 380, 388 Haití Impuesto al valor agregado (IVA), reforma de políticas de 27, 220-221 desarrollo productivo, 43 cálculos de productividad, reforma del sistema de 27n21, 229 pensiones, 401, 404-405 como impuesto mayor en Hammergren, Linn, 134 agendas de reforma, 27, 210, Hansen, Gary, 133 236 Harden, Ian, 195n20 globalización e, 238-239 Hare, sistema de, y del mayor límites al aumento del, 239 residuo, 81, 81n8 medidas de progresividad, 232- Hausmann, Ricardo, 393 235 hipótesis de los dos paradigmas neutralidad e, 229, 229n18 reforma de políticas de recaudo tributario, 28, 226 desarrollo productivo, 365- reforma tributaria administrativa, 370 221 Hobbes, Thomas, 455 impuestos a las transacciones Honduras financieras, 27, 231, 232 administración pública, 160, impuestos a los negocios, 215 167, 170 impuestos corporativos, 215 descentralización fiscal y política, impuestos específicos, 238 250, 256, 271, 292 impuestos, progresividad de los, gobierno democrático, apoyo 232-235 latinoamericano para, 8 impuesto sobre la renta, 27-29 reforma de asistencia social, 421, impuestos a las empresas, 27, 426 215 reforma de instituciones impuestos personales, 218-220, presupuestarias, 23, 186, 238-240 188, 190, 192 incentivos reforma del sistema de asistencia administración pública, social, 51 efectividad en la, 160-161 486 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA incentivos a las exportaciones, instituciones políticas sectoriales, fiscales y financieros, 384- 34-43 387 instituciones presupuestarias, programas de transferencia reforma de, 175-207 condicional de efectivo, condiciones internacionales incentivos a servicios de contribuyendo a la, 175n2 salud y educativos adheridos crisis y revolución silenciosa en, a, 421-427 22-26 reforma de políticas de democratización e, 176, 204 desarrollo productivo, 373- en acción, 199-204 384 importancia de las instituciones reforma tributaria presupuestarias, 177-178 costos de exenciones e jerarquía. Ver subencabezado incentivos, 237 “reglas de procedimiento� incentivos a las exportaciones, legislatura 384, 386 “auxilios parlamentarios�, incentivos a los servicios de salud 201, 202n30 y programas de transferencia relaciones entre poderes, condicional de efectivo, 421-427 reglas de procedimiento independencia para las, 190-192 administración pública y reforma marco analítico, 22, 24-25, 177- de empleos públicos, 152 180 calidad en la, independencia del normas de transparencia, 193- sistema judicial como signo 195 de, 108n11, 119, 121, 122, presupuesto judicial, 119, 124, de supervisores bancarios, 341- 126, 131 342 rama ejecutiva e. Ver rama de bancos centrales, 21 ejecutiva reforma judicial recomendaciones de políticas actor independiente en para, 205-206 procesos de diseño de recursos comunes, problema de, políticas, el sistema judicial 177, 178, 178n3, 195 como (reformas de Tipo III), reforma política ligada con, 176, 104, 108 200-204, 200n25 India, reforma del mercado de reglas colegiadas, 179n6 capitales en, 346 reglas de procedimiento, 179, índice de consistencia estratégica de 188-193 administración pública, 156 manejo de caja, 192-193 índice o matriz de descentralización relaciones entre poderes, 190- de madurez, 33, 34, 248, 287-293 192 industrial, desarrollo. Ver reforma de resultados, 195-199 políticas de desarrollo productivo reglas fiscales, 179, 181-188 inflación, 21, 175n1, 326 en la práctica, 202-204 infraestructura, privatización de, fondos de estabilización, 186- 299, 304-305 187 instituciones políticas y marcos plurianuales, 186 organizaciones del Estado, 8-21 restricciones de gobiernos subnacionales, 188, 189 �NDICE 487 restricciones numéricas, 184- confianza pública en el sistema 186 judicial, 110 resultados, 195-199 consejos judiciales, 115, 116-118 resultados fiscales, índice de, corrupción, problema de, 108, 195-199 109, 110n12, 114, 128 inversión extranjera directa, 309- Corte Suprema, 100, 109, 119 310, 362, 368, 380, 388 crisis y revolución silenciosa en inversiones la, 15-17 mercados de capital democratización y, 100 reforma de, 343-347 desafíos y obstáculos a la, 110- sistemas de pensiones públicas 114 vs. privadas y, 411-412 determinantes comunes de reforma de políticas de reforma exitosa, 114-115 desarrollo productivo e educación del sistema judicial, incentivos actuales fiscales y 124, 126, 130 financieros para producción eficiencia, 125, 127, 132 e inversión, 373-384, entidades relacionadas con la sistemas de pensiones públicas ley, cambios en (reformas de vs. privadas, efecto en los, Tipo II), 104, 108, 109 411-412 factores de la, 130-132 ahorros nacionales, 411-412 independencia del sistema comparación de rendimiento judicial como signo de de inversiones, 413-414 calidad en la, 108n11, 119, IED, 362, 368, 380, 388 121, 122 Era de la sustitución de IRJ (índice de reforma judicial), importaciones, 360-361, 362 121-127, 130-132 IRJ (índice de reforma judicial), cuadro de resultados, 124-127 121-127 factores de reforma judicial, 130-132 J indicadores de calidad, 17, 18 Jamaica calificaciones de educación y descentralización fiscal y política, profesionales, 124, 126, 130 250 independencia del sistema reforma de políticas de judicial, 108n11, 119, 121, desarrollo productivo, 384, 122, 385n13 ley, cambios en la misma reforma del sistema de asistencia (reformas de Tipo I), 104, social, 51, 421, 426 105, 109 judicial, reforma, 99-137 medios, métodos y estrategias, actor independiente en procesos 100-104, 114-115 de diseño de políticas, objetivos de la, 100-104 el sistema judicial como poderes del sistema judicial, 124, (reformas de Tipo III), 104, 126, 130-131 108 presupuesto judicial, 119, 131 agendas generales de reforma, procesos de quiebra, duración de coordinación con las, 115 los, 350 calificaciones profesionales, 124, proceso de diseño de políticas 126, 130 488 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA el sistema judicial como actor Levy, Santiago, 430 independiente en el (reformas Lewis, Arthur, 394 de Tipo III), 104, 108, 109 Ley de Responsabilidad Fiscal implicaciones en el, de la (Nueva Zelanda), 175n2 reforma judicial, 128-130 liberación papel del sistema judicial en el, financiera. Ver reforma del sector 129-130 financiero promotores de la, 100-104 liberación comercial, 4, 5 reforma del sector financiero reforma de políticas de dependiente de, 317 desarrollo productivo y, responsabilidad, 131-132 363-370 resultados diferenciales, 115-121 capacidad de tributación salarios judiciales, 119-120, 124, afectada por la 126, 131 globalización, 209-210, 237, salvaguardias estructurales, 124, 238 126, 131 política. Ver reforma política tipología de la, 104-109 reforma de políticas de Transparencia, 110, 125, 127, desarrollo productivo y, 131-132 363-370 licitación, modelo de asociaciones K educativas público-privadas, 457 Kakwani, medida, de progresividad Lindauer, David, 358, 394 tributaria, 232-234 Linz, Juan J., 68, 96 Kaufmanm, Daniel, 61 Little, Ian, M.D., 359, 394 Kirchner, Néstor, 59n37 LLECE. Ver Laboratorio Kraay, Aart, 61 Latinoamericano de Calidad Educativa locales, gobiernos. Ver gobiernos L subnacionales Laboratorio Latinoamericano de López-Calva, Luis Felipe, 301, 324, Calidad Educativa (LLECE), 388, 394, 395 450n11, 454 López-de-Silanes, Florencio, 299, La Porta, Rafael, 324, 353 304, 323, 324 Larraín, Felipe, 394 Latinobarómetro, encuesta, 8, 110 Legislatura M “auxilios parlamentarios�, 201, Maastricht, Tratado de (Unión 202n2 Europea), 175n2 elecciones Machado, Antonio, 392 esfuerzos de reforma, 79-87 macroeconómica, estabilidad. Ver simultaneidad de las elecciones estabilidad presidenciales con relación marcos plurianuales y reforma de a, 73-77 instituciones presupuestarias, 186 reforma de instituciones marcos institucionales y reforma del presupuestarias y relaciones Estado entre poderes, reglas áreas mayores de, 7 procedimentales para la, confusión sobre mecanismos de, 190-192 xvi-xvii �NDICE 489 consenso sobre la importancia gobierno democrático, apoyo de, xv latinoamericano del, 8 crisis y revolución silenciosa en, privatización, 304-305, 308, 1-8, 312, 313, 314 cuestiones fiscales. Ver reforma programa Oportunidades, 6, 59, fiscal 425 cuestiones políticas. Ver reforma educativa, 53, 434, 442, instituciones políticas y 444, 446, 452 organizaciones del Estado reforma de instituciones debilidad continua en América presupuestarias, 23, 178n4, Latina, xviii-xix 186, 188n13, 190, 192, 194 instituciones presupuestarias, reforma del sector financiero, importancia de las, 177-178 39, 40, 331, 347 política sectorial. Ver reforma judicial, 16, 105, 110, instituciones políticas 112 sectoriales reforma del sistema de política social. Ver reformas de pensiones, 47, 51, 400, 404, políticas sociales 410, 413, 414 progreso de reforma en América reforma de políticas de Latina, xvi-xviii desarrollo productivo, 42, reforma de políticas de 359, 360, 384, 385n13, 388, desarrollo productivo, 389 dimensión institucional de la, reforma de asistencia social, 413, 370-372, 392 421, 425-426 reforma educativa, naturaleza reforma del sistema de asistencia institucional de, 435, 443, social, 51 452-454 reforma tributaria, 27, 222, unbundling de, 58 223n10, 237 Mastruzzi, Massimo, 9, 61 reforma política, 12, 13, 65, 68, McKinnon, Ronald I., 337, 353 69, 72, 81-82, 85, 87, 89 Megginson, William, 308, 324 Micco, Alejandro, 325, 353 Melo, Alberto, 355, 363, 394 modelo de acuerdo negociado de Menem, Carlos, 110 asociaciones educativas público- mercados de capital privadas, 457-458 reformas de, 343-347 Montinola, Gabriella R., 129, 132 sistemas de pensiones públicas Myrdal, Gunnar, 325 vs. privadas y, 411-412 meritocráticas, burocracias, 156- N 157, 158, 169, 170 Naím, Moisés, 7, 62 México nacionales, ahorros, efectos de los administración pública, 19, 156, sistemas de pensiones públicos vs. 157, 160-161, 166, 169-171 privados en los, 411-412 crisis y revolución silenciosa en neutralidad y reforma tributaria reforma estatal, 1-3 impuestos corporativos, descentralización fiscal y política, neutralidad sectorial en, 215 29, 33, 250, 256, 261, 270, objetivo de reforma tributaria, la 272, 281, 282, 282n15, 286, neutralidad como, 211, 293 490 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA resultados de reforma tributaria Ordóñez, Guillermo, 337, 352 con respecto a, 227-232 Organización Mundial de Comercio Nicaragua (OMC), 42 administración pública y reforma Ortega, Daniel, 79 de empleos públicos, 151, 160, 163, 167 P descentralización fiscal y política, Pacto Andino, 359 29, 250, 256, 271, 273, 280, países de la Organización para la 292 Cooperación y el Desarrollo gobierno democrático, apoyo Económicos. Ver también países latinoamericano del, 8 específicos privatización, 35, 305, 308-309 administración pública y sistemas reforma de asistencia social, 421, de empleo público en, 143 426 desempeño educativo en América reforma de instituciones Latina comparado, 447, 464 presupuestarias, 184, 186, gasto público 188-195 tendencias de reforma del sector financiero, descentralización, 244 330, 331 mercados de crédito, 348 reforma del sistema de asistencia programas de transferencia de social, 51 ingresos, 420 reforma del sistema de reforma de instituciones pensiones, 47, 400, 404 presupuestarias, condiciones reforma educativa, 53, 434, 440- internacionales que 441, 461 contribuyen a la, 175n2 reforma judicial, 16, 17, 105, Panamá 112, 119 administración pública, 19, 160, reforma política, 12, 72-73, 78- 163, 167 79, 89 descentralización fiscal y política, reforma tributaria, 218 256, 273, 281, 292 Nueva Zelanda gobierno democrático, apoyo Ley de Responsabilidad Fiscal latinoamericano del, 8 como parte de condiciones privatización, 305 internacionales que reforma de instituciones contribuyen a la reforma de presupuestarias, 23, 184, instituciones presupuestarias, 186, 188, 190, 194 175n2 reforma del sistema de administración pública y sistemas pensiones, 401, 404, 411, de empleos públicos, 143- 412, 413, 414, 415 144 reforma educativa, 53 reforma judicial, 16, 105, 110, O 113 OCDE, países de la. Ver países de la reforma política, 12, 69, 72, 73, Organización para la Cooperación 87, 89, 90 y el Desarrollo Económicos reforma tributaria, 27, 222, Oportunidades, programa, México, 223n10 59, 425 Pande, Rohini, 328, 352 �NDICE 491 Paraguay rendimiento de la inversión, administración pública, 157, 413-414 160, 163, 166 crisis y revolución silenciosa en descentralización fiscal y política, la, 47-52, 397-399 29, 250, 256, 291 inversiones gasto público social en, 44 ahorros nacionales, 411-412 reforma de instituciones comparación de rendimiento presupuestarias, 25, 186, de inversiones, 413-414 190, 192, 192n19, 204, mercados de capitales, efecto 204n37 en, 411-412 reforma de políticas de mercado de capitales y, 343-345 desarrollo productivo, 43 modelo de sustitución, 400, 402 reforma del sistema de pensiones, modelo mixto, 400, 402 401, 404, 411, 415 modelo paralelo, 400, 402 reforma educativa, 53 modelos y características, 48-49 reforma judicial, 16, 17, 105, monto de las pensiones, 405- 110, 113, 119 408 reforma política, 12, 65, 72, 73, privatización, 344-345, 397 78-79, 81, 87, 89 reformas estructurales, 400 reforma tributaria, 215, 222 reformas paramétricas, 400 partidos, reforma política de, 88-93 personales, impuestos Pastrana, Andrés, 366 impuesto sobre la renta, 218- Payne, J. Mark, 90, 96 220, 238-240 pensiones, reforma del sistema de, impuestos sobre el patrimonio y 399-417 el capital neto, 238-240, 279 desafíos que se enfrentan en la, Perú 415-417 administración pública, 20, 145- características de los sistemas 150, 154, 157, 160, 163, públicos y privados, 399-401, 166, 169, 170 402-403 descentralización fiscal y política, comparación del desempeño 29-33, 250, 256, 261-262, de los sistemas públicos y 273, 283, 286, 291, 292 privados, 401-415 gasto público social en, 44 acumulación de los fondos y privatización, 35, 305, 307, 308, equilibrio, 414-415 309, 312 cobertura, 404-405 reforma de instituciones competitividad, 409-410 presupuestarias, 23, 184, confiabilidad del pago de 186, 187, 189 contribuciones, 411 reforma de políticas de desarrollo contribuciones de empleadores productivo, 367, 384 y empleados, 410-411 reforma del sector financiero, costos administrativos, 409- 39, 330 410 reforma del sistema de edad de retiro, 405 pensiones, 47, 400, 404, efectos en el sector financiero, 408-409, 411-413, 415 411-412 reforma educativa, 460 equidad en géneros, 408-409 reforma judicial, 16, 105, 110, esperanza de vida, 405 113 492 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA reforma política, 12, 66, 68, 73, Pombo, Carlos, 324 79, 81, 85, 87, 89 precios, estabilización de, 5, 211, reforma tributaria, 218, 221, 226 226, 227 primarias, elecciones, 89 política comercial en la era de la Pritchett, Lana, 358, 394 sustitución de importaciones, Privatización, 297-324 357-360 bancos y banca, 330-335 políticas, instituciones, y corrupción asociada con la, 37 organizaciones del Estado, 8-21 corrupción y, 302, 319-321 administración pública, 17-21, crisis y revolución silenciosa en, 139-173 35-37 ver también administración desafíos reguladores, 313-318, pública y reforma de 319, 320-322 empleos públicos diferencias entre países, 307, 319 descentralización, 29-33, 243- economía política de la, 300, 319 295 electricidad, 307-309 ver también descentralización empresas públicas, ineficacia fiscal y política general de las, 297-300 privatización, economía política fracasos de la, 311, 319 de la, 300, 319 infraestructura, 299, 304, 305 reforma judicial, 13-17, 99-137 magnitud de la ver también reforma política en América Latina, 304-309 reforma política, 9-13, 65-97 por sectores, 304-307 ver también reforma política en economías de transición, reforma de políticas de 302, 303 desarrollo productivo, en el mundo, 300-304, 306- hipótesis de economía 307 política de la, 369 reforma de sistemas de políticas y diseño de políticas pensiones, 397 descentralización fiscal y política, reforma tributaria y, 209-210 293-295 rentabilidad y, 309-313 reforma de instituciones riesgos de expropiación, 303 presupuestarias, 205-206 secuenciación de la, 308, 309, reforma judicial 310 implicaciones de la reforma telecomunicaciones, 298, 302, judicial para las, 128-130 304, 306-307, 309, 312 papel del sistema judicial en procedimiento, reglas de, para las, 129-130 instituciones presupuestarias. sistema judicial como actor Ver reforma de instituciones independiente en las presupuestarias (reformas de Tipo III), 104, programas de transferencia 108 condicional de efectivo, 51, 420- política sectorial. Ver reformas de 427 políticas sociales públicas, empresas políticas sociales. Ver reformas de ineficacia general de las, 297-300 políticas sociales inversión continua en, 301, 302 petróleo, fondos de estabilización privatización de. Ver privatización del, 23, 187 �NDICE 493 R sistema de elección utilizado, Raddatz, Claudio, 234, 240 69-72 rama ejecutiva, 189, 189n15, 213 reforma del sector financiero, 325- Ramírez, Manuel, 315, 324 353 Rawlings, Laura, 421, 431 reforma de las instituciones recentralización y descentralización, presupuestarias, 5, 22-26 oscilación entre, 254 reforma de políticas de desarrollo recursos comunes productivo, 355-395 división deficiente de funciones asociaciones público-privadas, y responsabilidades entre 366, 368, 382 los gobiernos centrales y clima intelectual para, 391 subnacionales, 246 crisis y revolución silenciosa en reforma de instituciones la, 40-43 presupuestarias, 178n3, 179, definición de desarrollo 195 productivo, 355 redistribución de ingresos y reforma dimensiones institucionales, tributaria 370-372 abandono como objetivo, 212 enfoque impulsado por la mejoramiento de la capacidad demanda, 365-367 de redistribución como enfoque impulsado por la resultado de reformas, 222 estrategia, 367-370 reforma en general. Ver marcos época de la sustitución de institucionales y reforma del importaciones, 356-363 Estado implicaciones para el Estado, regresividad vs. progresividad de los 362-363 impuestos, 232-235 políticas comerciales, 357-360 regulación y reforma reguladora políticas de inversiones, 360- banca, 335-336, 339-342 361, 362 corrupción, 320-322 fondos de tecnología, 372, 374- indicadores de calidad, 35, 36 379 privatización y, 35, 313-319 foros de competitividad, 382- sector de telecomunicaciones, 383 316-318, 320 hipótesis de economía política, sector eléctrico, 315-317, 321- 369 322 hipótesis de los dos paradigmas, redes 365-370 capacidad de evaluación incentivos a las exportaciones, educativa, apoyo de redes fiscales y financieros, 384- para, 454 385 reforma de elecciones presidenciales innovación y desarrollo técnico, cambios en las reglas de las, en promoción de, 370-373 América Latina, 12, 14-15, período de liberación, 363-370 70, 74-75 políticas actuales, 370-392 elecciones legislativas, dimensiones institucionales, simultaneidad con relación a 370-372 la, 73-77 evaluación de las, 385-392 reglas de reelección y límites de fondos de tecnología, 372, períodos, 77-79, 80 374-379 494 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA incentivos a las exportaciones, elecciones primarias, 89 fiscales y financieros para, estabilidad política, 8-9, 10, 384-385, 386-387 67-69, 93 producción e inversión, relación de reformas incentivos fiscales y tributarias con las, 236 financieros para, 373-384 financiación de partidos y promoción de innovación y campañas electorales, 89-93, desarrollo técnico, 370-372 94-95 redes de producción, reforma de instituciones integración y fortalecimiento presupuestarias entrelazada de, 373, 380 con la, 176, 199-204, políticas de inversiones 200n25 en la era de la sustitución de regímenes federalistas y unitarios importaciones, 361-362 en América Latina, 68 IED, 362, 368, 380, 388 partidos, 88-89, 91, 92 incentivos actuales fiscales y reforma tributaria, 209-242 financieros para producción administración, 221 e inversiones, 373-384 aranceles, 213-215 reforma del sistema de asistencia burocracias meritocráticas y, 169, social, 418-429 170 crisis y revolución silenciosa en, cálculos de productividad, 50-52 27n21, 228-229 empleo informal y, 398, 418-419 costos de exenciones e éxitos y desafíos, 427-429 incentivos, 237 herramientas de evaluación, 428 crisis y revolución silenciosa en, índices de desempleo, 418-419 26-29 programas de protección de desafíos futuros en la, 235-240 ingresos en crisis, falta de descentralización fiscal y política, adecuación de, 418-420 273-281 programas de transferencia equidad horizontal como condicional de efectivo, 50- objetivo de la reforma, 211 52, 420-429 globalización y, 209-210, 211, reforma de políticas de inversiones y 237-238 de desarrollo productivo, 355-395 gobiernos subnacionales reforma de sistemas de pensiones, descentralización de 399-417 responsabilidades tributarias reforma educativa, 433-474 a, 273-281 reforma política, 65-97 impuestos personales sobre el crisis y revolución silenciosa en, patrimonio y el capital neto, 9-13 238-239 elecciones legislativas transferencias de remplazo esfuerzos de reformas, 79-87 de recaudo de impuestos simultaneidad de las elecciones locales, 246, 281-284, presidenciales con relación a 283n16 las, 73-77 incentivos elecciones presidenciales. Ver costos de exenciones e reforma de elecciones incentivos, 237 presidenciales �NDICE 495 incentivos a las exportaciones, reformas bancarias públicas. Ver 384, 386 bancos y banca incentivos a las exportaciones, reformas electorales 384, 386 elecciones primarias, 89 impuestos a las transacciones financiación de partidos y financieras, 231, 232 campañas electorales, 89-93, impuestos al consumo, 220-221 94-95 impuestos corporativos, 215-218 gobiernos subnacionales, 243- impuestos específicos, 220-221 244, 248-250 impuestos personales legislatura sobre el patrimonio y el capital esfuerzos de reforma, 79-87 neto, 238-239 simultaneidad de elecciones sobre la renta, 218-220, 238- presidenciales con relación a 239 las, 73-77 impuestos sobre la renta presidenciales. Ver reforma de a los negocios, 215-218 elecciones presidenciales personales, 218-220 reformas de políticas sociales IVA. Ver impuesto al valor corrupción y, 398 agregado crisis y revolución silenciosa en, neutralidad 43-57, 397-399 como objetivo de la reforma, descentralización de gastos 212 sectoriales, 268-273 impuestos corporativos, democratización y, 397 neutralidad del sector en, distribución del gasto, 43-46 215 educación, 52-57, 433-474 resultados de la reforma ver también reforma educativa tributaria con respecto a, empleo informal y, 398, 418-419 227-232 estabilidad macroeconómica, 397 objetivos de la, 210-212 gasto per cápita, 43-45 privatización y, 209-210 pensiones, 47-52, 399-417 progresividad/regresividad, 232- ver también reforma de 235 sistemas de pensiones recaudo de impuestos, 222-227, sistemas de asistencia social, 51, 228 418-429 redistribución de ingresos ver también reforma de abandono del objetivo de la, sistemas de asistencia social 212 Reinolds-Smolensky, medida de mejora de la capacidad progresividad de impuestos, 233- de redistribución como 234 resultado de las reformas, Reino Unido, administración pública 222 en el, 143 reforma política, relación con, República de Corea. Ver Corea, 236-237 República de resultados de, 222 República Dominicana tendencias de ingresos, 27, 30- administración pública, 160, 31, 209, 222-227 163, 166 transparencia en, 236 descentralización fiscal y política, 29, 250 496 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA gasto público social en, 44 sectoriales, políticas, instituciones gobierno democrático, apoyo de, 34-43 latinoamericano para, 8 desarrollo productivo, 40-43, reforma de instituciones 355-395 presupuestarias, 188, 190, ver también reforma de 192-194 políticas de desarrollo reforma de políticas de productivo desarrollo productivo, 367 descentralización de gastos reforma de sistemas de sectoriales, 268-273 pensiones, 47, 400, 404, privatización, 35-38, 297-324 409-410, 412, 414, 417 ver también privatización reforma educativa, 434 regulación, 35 reforma judicial, 16, 105, 113 ver también regulación y reforma política, 12, 72, 76, 77, reforma reguladora 79, 87, 89-90 sector financiero, 38-40 reforma tributaria, 27, 209, 222, ver también reforma del sector 229 financiero responsabilidad secuenciación de la privatización, en la administración pública, 308-309, 310 139, 143, 169, 152 Shargrodsky, Ernesto, 443 en la reforma judicial, 101, 125, Shaw, Edward S., 337, 353 127, 131-132 Sheshinski, Eytan, 301, 395 restricciones numéricas y reforma Simce. Ver Sistema Nacional de instituciones presupuestarias, de Medición de Calidad de la 184, 185 Educación retiro, sistemas de. Ver reforma de Siniscalco, Domenico, 315, 322 sistemas de pensiones Sistema Nacional de Medición de Rodríguez-Clare, Andrés, 355, 370, Calidad de la Educación (Simce), 394 458 Rodrik, Dani, 392, 395 sistemas de evaluación, 52, 56-57, Rosenn, Keith S., 108n11 436, 448-454 Rosenstein-Rodan, Paul, 328, 353, sistemas de evaluación de 395 desempeño Rusia, crisis de, 203 Ver sistemas de evaluación sistemas de pensiones, igual de S género en, 408-409 Salarios sociedad, el sistema judicial como administración pública, 157-163 representante de la, 129-130 judiciales, 119, 120, 124, 126, Somoza, Anastasio, 79 131 Stein, Ernesto, 61, 63, 206-207, 242 sistemas de pensiones públicos y Stepan, Alfred, 68 privados, contribuciones de Stroessner, Alfredo, 79 empleadores y empleados a Subnacionales, gobiernos. Ver los, 410-411 gobiernos subnacionales Sánchez, José Miguel, 323, 316 subsidios Scitovsky, Tibor, 359, 394 asociaciones educativas público- Scott, Maurice, 319, 394 privadas, 457, 459 �NDICE 497 reforma de políticas de en la reforma presupuestaria. Ver desarrollo productivo en Asia instituciones presupuestarias, oriental, 392 reforma de subsidios públicos en la reforma tributaria, 236-237 asociaciones educativas público- instituciones presupuestarias, privadas, 457, 459 reforma de la función de las reforma de políticas de reglas de transparencia, 181, desarrollo productivo en Asia 193-195 oriental, 392 resultados de las reglas de Supremas, Cortes, 100, 110, 119 transparencia, 195-199 Surinam Trinidad y Tobago descentralización en, 248 descentralización fiscal y política, reforma de políticas de 250 desarrollo productivo, 43 reforma de políticas de sustitución de importaciones desarrollo productivo, 384, políticas de desarrollo 385n14 productivo reforma del sistema financiero, Ver reforma de políticas de 330 desarrollo productivo reforma tributaria, 27, 222, suposiciones sobre el empleo en 223n10 la era de la, 397 Tsebelis, George, 129, 136 T U Taiwán (china), reforma de políticas Unión Europea, Tratado de de desarrollo productivo en Maastricht, 175n2 la era de la sustitución de Unión Soviética, considerada como importaciones, 359 “milagro económico� en el Talvi, Ernesto, 195, 207 período de la posguerra, 358 Tanzi, efecto, 226 Uribe, �lvaro, 202, 202n30 Tarifas (aranceles) Uruguay reforma de políticas de desarrollo administración pública, 19, 151, productivo en la era de la 153, 156-157, 160-161, 163, sustitución de importaciones, 166, 171 358-359, 362 crisis y revolución silenciosa en reforma tributaria, 213-215 la reforma estatal, 2 tecnología, fondos de, 372 descentralización fiscal y política, telecomunicaciones 250, 256, 267 privatización, 298, 302, 304, gobierno democrático, apoyo 306-309, 312 latinoamericano para, 8 regulaciones, 318, 320 privatización, 35, 305, 307-308, Tratado de Maastricht (Unión 312 Europea), 175n2 reforma de instituciones transición, economías de, magnitud presupuestarias, 186, 186n9, de la privatización en las, 302-303 188, 190, 192 transparencia reforma de políticas de en la reforma judicial, 114, 125, desarrollo productivo, 127, 131 385n14 498 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA reforma de sistemas de reforma de sistemas de pensiones, 47, 401, 404, pensiones, 47, 401, 404, 409, 413 411, 412, 415, 417 reforma del sector financiero, reforma del sector financiero, 330 39, 331, 336 reforma educativa, 434n1, 440 reforma educativa, 53, 442, 445- reforma judicial, 16, 17, 105, 446, 457, 460 113, 119 reforma judicial, 16, 17, 105, reforma política, 65, 72, 89-90 113, 130 reforma tributaria, 238 reforma política, 12, 65, 68, 72- 73, 76, 79, 81, 85, 87, 89 V reforma tributaria, 27, 222, Valenzuela, Arturo, 68, 296 223n10, 229 Valores, mercado de Ventura, Juan Pablo, 395 Ver mercados de capital veto, el sistema judicial como Velasco, María Piedad, 395 practicante del, 129 Venezuela Vives, Antonio, 322 administración pública, 19, 156, Von Hagen, Jürgen, 207 157, 160-161, 163, 166, 170 Voz y responsabilidad, 10 crisis y revolución silenciosa en la reforma estatal, 1, 3 W descentralización fiscal y política, Wallsten, Scott, 314, 324 29-33, 250, 256, 263, 281, Washington, Consenso de, 4, 7, 142, 293 397 gobierno democrático, apoyo Winston, Clifford, 324 latinoamericano para, 8 Wolf, Lawrence, 468, 474 reforma de instituciones presupuestarias, 23, 184, Z 186-192, 187n10, 194 Zedillo, Ernesto, 425 reforma de políticas de Zovatto, Daniel, 90, 135 desarrollo productivo, 368, 382n10, 385n13 FORO SOBRE DESARROLLO ECONÓMICO DE AMÉRICA LATINA E n la década de 1980 América Latina sufrió una profunda crisis del Estado que suscitó no sólo la ola de reformas macroeconómicas y de desregulación conocida como el Consenso de Washington, sino también una gran variedad de reformas institucionales o de “segunda generación�. En El estado de las reformas del Estado en América Latina se revisan y evalúan los resultados de estas reformas institucionales. Se examinan aquí cuatro campos principales de reforma institucional, a saber: las instituciones políticas y la organización del Estado; las instituciones �scales tales como el presupuesto, los impuestos y las instituciones de descentralización; las instituciones públicas encarga- das de las políticas económicas sectoriales (�nancieras, industriales y de infraestructu- ra) y las instituciones del sector social (pensiones, protección social y educación). En cada uno de estos campos los autores resumen los objetivos de las reformas, describen y miden su alcance, evalúan los resultados principales e identi�can los obstáculos de su implementación, en especial los de naturaleza institucional. “El estado de las reformas del Estado constituye el esfuerzo con mayor éxito y rigor hasta la fecha, para que la discusión sobre la reforma de las instituciones pase de los clichés vacíos a la acción… Es posible reformar el Estado y en este libro se muestra cómo hacerlo�. -Moisés Naím, Editor en jefe, Foreign Policy Magazine, Washington, DC. “Este importante libro proporciona un recuento ilustrativo e informativo de las refor- mas que están cambiando el paisaje institucional del sector público de los países la- tinoamericanos. Es una mina de oro con información sobre muchas de estas reformas y debería ser lectura obligada para las autoridades de gobierno y los académicos serios�. -Vito Tanzi, Ex Director, Departamento de Asuntos Fiscales Fondo Monetario Internacional, Washington, DC. “El hallazgo más notable en este libro es el hecho de que se ha llevado a cabo en toda la región una silenciosa revolución institucional que ha pasado inadvertida por muchos observadores�. -Francis Fukuyama, Profesor Bernard Schwartz de Economía Política Internacional y Director del Programa de Desarrollo Internacional de la Escuela Paul H. Nitze de Estudios Internacionales Avanzados de Johns Hopkins University, Washington, DC. ISBN 978-958-8307-14-5 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO