PUBLICACION DEL BANCO MUNDIAl SERlE BANCO MUNDIAL Austin, J. E.: Ami/isis de proyectos agroindustriales. Banco Mundial: Injorme sobre el desarrollo mundial, 1983 Banco Mundial: Injorme sobre el desarrollo mundial, 1984. Banco Mundial: La industria de la construccion. Banco Mundial: Operaciones del Banco Mundial. Programas y normas sobre diversos sectores. Banco Mundial: TaNas de intents compuesto y de descuento para evaluadon de proyectos. Baranson, .I.: La industria automotriz de los paises en desarrollo. Bosson, R., y Varon, B.: La industria minera y los pOises en desarrollo. Brown, M. L.: Presupuestos de jincas. Del amilisis del ingreso de la finca aJ analisis de proyectos agricolas. <;ilingiroglu, A.: Fabricacion de equipo electrico pesado en los paises en desarrollo. Coombs, P. H., y Ahmed, M.: La lucha contra la pobreza rural. EI aporte de la educacion no formal. Chenery, H.: Cambio estructural y poHtica de desarrollo. Chenery, H., y otros: Redistribudon con crecimiento. 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Publicado originalmente en ingles con el titulo: The construction industry Issues and Strategies in Developing Countries Texto traducido del ingles por: CARMELO SAAVEDRA ARCE EI presente estudio fue preparado por la Dependencia de la Industria de la Construcci6n del Departamento de Transportes del Banco Mundial. El aUlor principal es Ernesto E. Henriod '::I colaboraron con el Vincent W. Hogg, Helmut S. Kaden, Ossi J. Rakhonen, Witold Sikorski y Christopher R. Willoughby. John Mathai lIevo a cabo la investigaci6n de los datos estadisticos. EDITORIAL TECNOS, S. A., 1985 O'Donnell, 27 - 28009 Madrid ISBN: 84-309-1168-5 Deposito Legal: M-181I9-1985 Printed in Spain. Impreso en Espana por OAR, S. A. Villablino, 54. Fuenlabrada (Madrid) INDICE RESUMEN ...•....•.•...•....•••....•.•...••.•.•••.••...•••.......•... Pdg. II I. INTF.ODUCCION ..••..••.•.•..•••.•.. , .••••.•••...•••... , . . . . . . . . . . . . . . . 19 Pan icipacion del Banco Mundial en la construccion .................... . . . 27 Esquema del presente estudio ......... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2. ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION .•......•..•.. , . • • . • . . . . . 37 EI sector no estructurado ........................... , ... , . . . . . . . . . . . . . . . 38 Construccion organizada por la comunidad ..................... , ..... ,... 39 Construccion por organismos 0 empresas del sector publico.. . . . . ... .. . . . . . 41 El sector privado ,..................................................... 43 El sector privado comparado con el publico ......... ,.... ............... 43 3. FAcroREs ECONOMICOS QUE INFLUYEN EN LA ACTIVIDAD DE LA CONSTRUCCION ... 47 Cancteristicas de la demanda . . . . . . ... . .. . . . . .. . . . . . . . .. .. .. . . . .. . .. . . . . 47 Efeetos de la construcci6n en la economia ............................. , . . 48 . Principales insumos de la construcci6n y precios .......................... 49 Tecnologias con utilizaci6n intensiva de mana de obra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 4. POliTiCAS Y PROCEDIMIENTOS DEL GOBIERNO .......••..............••...... 53 Medidas que afectan a la demanda ...................................... 54 Medidas que afectan a la oferta .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. ... 55 5. NECESIDADES DE PERSONAL DE GESTION ..•. . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . 67 Gesti6n empresarial ................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Capacitaci6n del personal de gesti6n ..................................... 69 El pequeno empresario .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Inslituciones representativas .............................. ............. 71 6. FOF.MACION DE PERSONAL •....•....•..........••.......••............... 73 Problemas de formaci6n de personal .... ............................... 73 Capacitaci6n de personal de construcci6n ....... ........................ 75 La funcion del gobierno en la capacitacion ............................... 78 Capacitaci6n para la construcci6n con utilizacion intensiva de mana de obra .... 79 7. FINANZAS............................................................. 81 COllsecuencias financieras de los riesgos .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Fuentes de financiamiento ............ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 83 El iJe?~e~.o contrati~ta que utiliza la mana de obra intensivarnente .......... 86 A,dqUlslclOn de e~U1po ........... ,..................... ............... 87 F1a I1zas y garantlas .................................................... 89 8. RECURSOS MATERIALES .••...•....•.•...• , .. . •••. .• . . . .• •• . . . . . . . .• • . . . . . 91 Materiales de construcci6n ....................... ..................... 91 Equipo y herramientas ................................................. 94 Empresas de propiedad estatal .......................................... 95 Materiales y herrarnientas para eJ sector no estructurado ... . . . . . . . . . . . . . . . . 95 9. ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO •..•..•.••.••....• , ....•...... , . . • •• . . . 97 Evaluaci6n de las iniciativas del Banco ... . . . . . . . . . . . . . . .. ............. 97 Emenanzas generales .................................................. 98 Estrategia para el desarrollo de la industria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Medidas de politica que influyen en la industria de la construcci6n .......... 101 Aspectos pnicticos de la aplicacion de la estrategia ........................ 103 Grd/ico 1. Tasas de crecimiento anual correspondientes al PIB, a las industrias rna- nufacturera y de la construccion en algunos paises seleccionados, 1970-79 . . . . 109 Anexo 1. Terminos de referenda generales para estudios de la industria de la cons- truccion en los paises en desarrollo ........ . . . . . . . . . . . . ................ 117 Arexo 2. Algunos documentos y publicaciones pertinentes ............... .... 125 8 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION Cuadros del texto 1. Aportaci6n de las industrias manufaeturera y de la construcci6n al PIB en algunos paises seleccionados, 1970-80 ........................................ 20 2. Trabajadores empleados en la industria de la construcci6n y aportaci6n de esta industria al PIB .................................................... 28 3. Participaci6n del Banco Mundial en el fomento de las industrias nacionales de la eonstrucci6n ....................................................... 30 4. Valor relativo de las obras de eonstrueci6n de edificios y de las obras publicas, 1972-79 ........................................................... 40 5. Importaneia aproximada de los insumos en la construeci6n de caminos en los pai- ses en desarrollo ................................................... 50 6. Gama de aptitudes necesarias para tres obras de eonstrucci6n representativas ... . 76 , I La industria de la construcci6n Problemas y estrategias en los palses en desarrollo Resumen La industria de la construcci6n contribuye de manera fundamental al pro- ceso de desarrollo. Los caminos, presas, obras de riego, escuelas, viviendas, hospitales, fabricas y otras obras de construccion constituyen los cimientos ma- teriales en que se apoyan los esfuerzos en favor del desarrollo y del mejora- miento de los niveles de vida. Alrededor de la mitad de la formaci6n bruta de capital fijo esta constituida normalmente por construcciones. Aproximada- mente el44 por 100 del costo total aprobado para financiamiento por el Banco Mundial y su afiliada, la I\,ociacion Internacional de Fomento (AIF), en el trienio fiscal de 1980-82 currespondio a obras de construcci6n. Por 10 general la industria de la construccion represent a entre el 3 por 100 y el 8 por 100 del producto interne (PIB) de los paises en desarrollo; las economias nacionales mas dimimicas y los paises mas pro speros tienden a concentrarse en el extremo superior de est a gama. El mejoramiento de la capacidad de los medios de construccion reviste sin- gular importancia en la mayorfa de los paises en desarrollo. En primer lugar, las grandes y costosas obras de infraestructura basica ejecutadas en epocas an- teriores, en especial durante los decenios de 1960 y 1970, ahora exigen traba- jos de mantenimiento y, en general, es costoso y a veces imposible volver a traer contratistas del exterior para esas labores de conservacion. En segundo lugar, una gran parte de los nuevos programas de inversiones se dedica a pe- quenas obras situadas en lugares dispersos que, por 10 comun, no se prestan para ser ejecutadas por empresas extranjeras. En tercer lugar, es preciso mejo- rar la eficiencia, los plazos y la calidad de las obras de construccion y manteni- miento en numerosos paises en desarrollo. Y, en cuarto lugar, se reconoce ca- da vez mas que la industria de la construcci6n puede contribuir en grado sus- tancial ala creacion de empleos y a la formaci6n de personal de mando medio, gerenles y empresarios. El creciente interes que manifiestan much os paises en desarrollo en su pro- pia industria de la construcci6n ha coincidido con la mayor preocupacion del Banco por este sector. En 1973, despues de realizar varios estudios, el Banco adopto por primera vez una politica explfcita de asistencia dirigida a fomentar • la industria de la construccion de los paises prestatarios. Desde entonces se han tornado iniciativas a traves de diversos proyectos en mas de 40 paises y varias de elias se han puesto en practica en los dos 0 tres ultimos anos. EI presente estudio tiene como objetivo principal sugerir ciertas orientacio- nes y aspectos en los que debeni hacerse hincapie en las medidas que en el fu- turo adopte el Banco a fin de estimular el crecimiento de la industria de la cons- truccion de los paises en desarrollo. El estudio se basa en gran parte en la ex- periencia adquirida por el Banco en el transcurso de los ultimos diez afios. Trata de seiialar a la atencion del mayor numero posible de lectores los problemas que entrana el desarrollo de la industria de la construccion, asi como las opor- tunidades que existen para elevar el nivel de eficiencia de este import ante sec- tc r de la economia. 12 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION EI sector de la construccion tiene dos clases principales de productos. Uno es la edifieacion de viviendas, ofieinas, hospitales, fabricas, etc.; el otro con- siste en obras publicas de infraestructura para el abastecimiento de agua pota- " ble, el transporte, el riego, la generacion de energia electrica, etc. Por 10 co- mun, la construecion de edificios tiende a representar alrededor del 70 por 100 del mercado de la construccion, tanto en los paises en desarrollo como en los desarrollados; el resto corresponde a las obras pUblicas. Los gobiernos suelen ser los que encargan la mayoria de estas ultimas y con frecuencia ejercen con- trol directo 0 indirecto sobre gran parte de la demanda de construccion de edi- ficios. Cabe hacer otra distincion importante en 10 que se refiere al tipo de unida- des de produccion de la industria: en los paises en desarrollo figuran entre es- tas los artesanos y los pequefios contratistas del sector «no estructurado» que se ocupan principalmente de la construccion y mejora de viviendas unifamilia- res; las organizaciones comunitarias y de autoayuda que aplican tecnicas tra- dicionales y utilizan la mana de obra en esc ala intensiva, tanto en la construc- cion de edificios como de pequefias obras publicas; entidades estatales y con- tratistas privados nacionales. En general corresponde a estas dos ultimas cate- gorias la parte principal de las obras que se llevan a cabo en el sector estructu- rado; ahora bien, las empresas extranjeras realizan hasta el 80 por 100 de las obras de construccion del sector estructurado en algunos de los paises menos adelantados. En los paises mas pobres la actividad predominante de edificacion es la ba- sada en el esfuerzo propio, encaminada a atender las necesidades basicas de vivienda y servicios conexos que no podrian satisfacerse de otro modo. Las actividades no estructuradas de construccion realizadas en gran parte por tra- bajadores individuales ayudados en general por los miembros de su pro pia fa- milia, son 10 suficientemente reducidas para eludir la mayoria de las disposi- ciones legales que afectan a la construccion. Asimismo, debido a que no figu- ra en la enumeracion estadistica. hay gran escasez de informacion en la que pudieran fundamentarse planes de asistencia dirigidos a este subsector. Como consecuencia, este tipo de actividades de construccion tiende a recibir menos atencion por parte de los gobiernos que la dedicada a los proyectos de cons- trucci6n del sector estructurado. Las actividades de construccion entrafian tambien graves riesgos, mayores • de los que se corren en otras aetividades econ6micas. A diferencia del fabri- canie 0 del agricultor, el empresario de construcci6n se traslada de una obra a otra, organiza servicios logisticos que son diferentes en cada caso y debe amol- • darse al disefio unico de cada obra. Los trabajos son contratados usualmente a traves de licitaciones. Por consiguiente, es preciso efectuar una estimaci6n de los cost os de cada obra, formuhindose supuestos acerca de muchas varia- bles, como las condiciones del emplazamiento de la obra y las meteorol6gicas, la productividad de la mana de obra y del equipo, el tiempo para procesar 0 recibir los insumos, y asf sucesivamente. En el caso de las obras publicas, los riesgos que se corren allicitar son aun mayores que los de la construcci6n de edificios debido a que la magnitud de la obra suele ser mayor. se utiliza mas RESUMEN 13 equipo pesado, hay mayor exposici6n a las inclemencias del tiempo y. en mu- chos casos, los centros de mantenimiento y reparaci6n del equipo y de sumi- • nistro de materiales y otros insumos se hallan alejados dellugar de las obras. Toda vez que la mayor parte de la producci6n de la industria de la cons- trucci6n representa inversiones de capital, la demanda tiende a fluctuar bas- tame mas que en el caso de la mayoria de las demas industrias. El contratista, pm 10 tanto, tiene que afrontar el riesgo adicional de las fluctuaciones pro- nunciadas del volumen de su trabajo y, por ende, del numero de empleados y d:! la cantidad de equipo que necesita. Tambien en este caso, los riesgos Hen- den a ser mayores y las fluctuaciones mas pronunciadas cuando se trata de obras publicas que de edificaci6n. EI problema fundamental para fomemar la industria de la construccion de un pais es el de desarrollar la capacidad humana para hacer frente a esos ries- go~. En los paises en desarrollo la tarea de gestion es a menudo mucho mas dificil debido a la escasez de recursos y a las deficiencias de otros sistemas en los que se apoya la construccion. De todos modos, la capacidad de gestion de obras de edificaci6n suele desarrollarse y ampliarse en forma bastante natural, sostenida por una demanda relativamente constante. Los administradores con formaci6n limitada pueden, por 10 general, comprender y evaluar los riesgos que entraiia la construccion en pequeiia y mediana escala de edificios. Las obras publicas, por el contrario, exigen administradores capaces de hacer frente a una gama de riesgos mas amplia y compleja. La capacidad administrativa y tecnica necesaria se desarrolla en general con mucha mas dificultad y suele es- cas ear. La modalidad mas usual de participacion directa del Estado en la actividad de construcci6n es la denominada «por administracion», consistente en que una entidad publica administra directamente determinados recursos para 10- grar objetivos de construcci6n 0 mantenimiento. Las entidades que trabajan por administracion directa desempeiian adem as varias funciones esenciales: atienden emergencias, !levan a cabo obras que no atraen licitaciones de empre- sas contratistas y ejecutan trabajos rutinarios de mantenimiento. Las opera- ciones por administraci6n son tambien fuente importante de personal adies- trado para la industria en general. Sin embargo, como consecuencia de esa fun- cion uti! de capacitaci6n, pierden de manera constante el personal mas compe- • tente, que pasa a ocupar puestos mejor pagados en el sector privado. Por ello las entidades publicas tienden a sufrir una escasez constante de pers.on~l debi- damente capacitado, tanto de administracion como de campo. Quiza el mayor • inconveniente de las operaciones por administraci6n radique. en que rara vez asumen la responsabilidad de dar cuenta, en terminos de la produccion alcan- zada, de los recursos que les son asignados. Los empresarios de la industria -en especial en el sector privado- se yen sometidos con frecuencia a riesgos excesivos e innecesarios que no favorecen el desarrollo de una capacidad de direccion solida. Los procedimientos de ad- quisicion de insumos y de contrataci6n de obras no son muchas veces equitati- vos ni garantizan la libre competencia. A menudo los contratos son unilatera- les y expresan los derechos del propietario y las obligaciones del contratista, 14 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCClON sin que este ultimo sea debidamente indemnizado por los incumplimientos del propietario. Los contratos de esa naturaleza, por 10 general, dan lugar a reza- gos en los pagos y no compensan al contratista por las alzas en los costos ni' por las demoras en la disponibilidad del lugar de las obras. Con frecuencia se pueden atribuir a esos problemas las dificultades que surgen con los contra- tos, los sobrecostos y el incumplimiento de los plazos. A veces los documentos contractuales pueden ser excesivamente complejos con relacion al trabajo que ha de realizarse e inhibir la participacion de los contratistas nacionales en las licitaciones. Asimismo, la falta de experiencia y la rigidez excesiva en la super- vision de los contratos contribuyen a agravar los problemas. Los gerentes de las empresas de construccion en general no prest an la debi- da atencion a la capacitacion de su personal, sobre todo en materia de gestion empresarial, que es fundamental para permitir una mayor delegacion de fun- ciones que estimule la expansion de la empresa. Usualmente los propietarios- administradores de empresas constructoras provienen de otras actividades 0 de las Was de prcfesionales y artesanos con talento, pero no estan a la altura de la tarea de evaluar y hacer frente a los riesgos, en especial en los periodos de rapido crecimiento que normalmente caracterizan a la industria de la cons- truccion en las fases expansivas de la economfa. Asimismo, tienden a descui- dar la necesidad de asociarse entre ellos para proteger los intereses de la indus- tria. Aun cuando a veces result a utilla formaci on de consorcios y la concerta- prodecimientos no han dado buenos resultados para transmitir las tecnicas de procedimientos no han dado buenos resultados para transmitir las tecnicas de gestion empresarial, salvo en casos en que el asociado 0 subcontratista nacio- nal ya contaba con alguna experiencia. A las empresas nacionales se les consi- dera muchas veces como asociados por necesidad y se les reI ega al desempefio de tareas puramente tecnicas y de relaciones publicas. Los subcontratistas tien- den a recibir ayuda especial solo cuando son los unicos proveedores de un de- terminado producto 0 servicio en el mercado y, por 10 tanto, deben ser atendi- dos como corresponde. En muchos paises en desarrollo la actividad de construcci6n adolece tam- bien de ineficiencias de caracter administrativo y distributivo. Como conse- cuencia de la falta de una estructura institucional reglamentaria solida, sobre todo en 10 que se refiere a las adquisiciones del sector publico, la industria no· cuenta en general con los dispositivos precisos para satisfacer con rapidez y eficiencia las necesidades de sus clientes. Las obras tienden a llevar mucho mas tiempo del previsto y muchas veces no se acatan las normas de construccion .. Al mismo tiempo, las distorsiones de los precios y el racionamiento de los ma- teriales, de los combustibles y de otros insumos tienden a ocasionar deficien- cias de distribucion que hacen que las obras en marcha resulten mas costosas de 10 debido. La sobrevaloracion de la moneda nacional, los aranceles artifi- cialmente bajos que se aplican a la importacion del equipo de construccion y los salarios mfnimos legales superiores a los precios de mercado se combinan a menudo y hacen que las tecnicas de construccion utilicen menos mano de obra que la debida con 10 cual se propicia una mecanizacion artificial. Aunque RESUMEN 15 cada vez ocurre menos, los funcionarios publicos se muestran a veces renuen· tes a aplicar la tecnologia apropiada: esta se ha considerado retrogada y no • conlleva la «gloria» ni la sensacion de poder que van asociadas con frecuencia a la utilizacion del equipo pesado. En la mayoria de los paises en desarrollo la insuficiente expansion de la capacidad de construccion -en especial de la capacidad de administrar la cOl1struccion- es un problema al que tienen que encararse el sector publico y el privado. Los organismos publicos tienen una doble responsabilidad como cIientes principales y como creadores del marco en el que actua la industria. A menudo las deficiencias de la planificacion economica y los debiles procedi- mi Alemania, R. F ................ 13.590 1.964 7,3 33.306 33.306 1980 Z Suecia ........................ 13.520 183 6,2 37.775 41.326 1979 0 Dinamarca .................... 12.950 209 8,1 17.862 22.845 1977 c: Ul Noruega ...................... 12.650 146 7,5 25.847 25.847 1980 -l ::c Belgica ....................... Francia ....................... 12.180 11.730 289 1.833 7,0 8,0 32.421 32.421 1980 ;; 23.611 23.611 1980 Pafses Bajos .................. 11.470 500 9,9 13.910 17.791 1977 g Estados Unidos ................ 11.360 6.871 6,6 15.907 17.402 1979 t"" Austria ....................... 10.230 278 9,0 23.855 23.855 1980 > Canada ....................... 10.130 562 5,0 23.922 23.922 1980 n JapOn ........................ 9.890 4.752 8,7 19.100 20.895 1979 0 Z Finlandia ..................... 9.720 149 6,4 21.879 21.879 1980 Ul -l Reino Unido .................. 7.920 1.679 6,4 12.913 14.127 1979 ::c ltalia ......................... 6.480 2.021 9,0 11.602 12.693 1979 c: n Espai\a ....................... Singapur • ~ w ••••••••••• 4 •••••• 5.350 4.480 1.087 58 8,1 5,2 14.026 12.806 15.344 12.806 1979 1980 - n 0 Z Promedio de 16 paises ....... 7,4 22.504 Portugal ...................... 2.350 385 8,7 3.564 3.564 1980 Chile ......................... 2.160 193 5,2 7.360 7.360 1980 Mexico ....................... 2.130 910 4,6 8.992 9.837 1979 Brasil ........................ 2.050 2.665 6,7 3.891 4.257 1979 ArgeIia ....................... 1.920 345 10,2 7.013 8.970 1977 Costa Rica ................... 1.730 61 7,9 5.117 5.117 1980 Corea, Rep. de ................ 1.520 841 5,9 6.474 6.474 1980 Jordania ...................... 1.420 51 13,6 3.588 3.925 1979 Paraguay .................... 1.340 62 5,6 4.393 4.393 1980 Siria ......................... 1.340 298 13,7 2.321 2.539 1979 Tunez ........................ 1.310 181 9,7 3.138 3.138 1980 Ecuador ...................... 1.220 126 4,7 6.978 6.978 1980 Colombia ..................... 1.180 200 3,4 3.766 4.817 1977 Promedio de 13 paises ....... 7,7 5.490 Z o-j Nicaragua ..... ... ............ Guyana .. , ................... 720 690 37 10 4,3 6,3 1.280 3.016 1.280 3.857 1980 1977 " 0 I:) Tailandia .................... 670 313 1,5 3.896 4.632 1978 c:: ("') El Salvador ................... 590 82 5,4 2.110 2.308 1979 Q Egipto ....................... 580 449 4,5 2.071 2.266 1979 0 Honduras ..................... 560 31 3,3 3.226 3.529 1979 Z Sudan ........................ 470 87 2,0 3.393 4.340 1977 Indonesia .................... 420 838 1,7 2.942 3.763 1977 Pakistan ...................... 300 1.005 4,1 1.382 1.253 1981 India b .................... ... 240 2.549 1,2 2.375 2.598 1979 Malawi ...................... 230 47 2,1 768 982 1977 Birmania ..................... 180 195 1,4 497 497 1980 Promedio de 12 paises ....... ~ 2.609 a Calculado primero en moneda nacional al valor del ai'lo de referencia (columna F) utilizando dfras del Banco Mundial. Convertido a d61ares de EE. UU. del ai'lo de referenda utilizando Estadisticas jinancieras internacionales, Supplement on Exchange Rates No. I, 1981; y a d61ares de EE. UU. de 1980 utilizando factores tornados del informe estadounidense Economic Report of the President, 1983. b Las cifras correspondientes a los trabajadores de la India son estimadones. Otras fuentes: Atlas del Banco Mundial, 1981, Y OIT, Yearbook of Labour Statistics (varios numeros). ~ I../.l o ~ ~ Cuadro 3. Participaci6n del Banco Mundial en el jomento de las industrias nacionales de la construcci6n. C Ul Desarrollo Abastecimienro >-l 7" Tipo de industrial y Desarrollo de agua Asistencia Obras del ): Participaci6n Carreteras jinanciamiento urbano potable Educaci6n tecnica sector Orras g Estudio 0 Alto Volta, Argelia, Burundi, Filipinas, Bangladesh, (Sri Lanka), Libia, Corea, Pakistan examen Bangladesh, Birmania, Egipto, India, Jordania, (indonesia) Kuwait Etiopia, ~ ~ Camenln, Colombia, Liberia, Malawi, Tunez, (Kenya), Ecuador, Ghana, Haiti, Madagascar, Zambia Yemen R.A. Iran, Rep. de Honduras, India, (Nigeria), Siria, Ul >-l Indonesia, Jamaica, Rwanda, Trinidad Kenya, Liberia, Malawi, Nepal, Niger, Sudan, Swazilandia, y Tabago, Yemen, R.D.P. ~ ~ Nigeria, Paraguay, Yemen R.A. Papua Nueva Guinea, Peru, Senegal, Sierra Leona, Sri Lanka, Tanzania, Asistencia ArgeIia, Bangladesh, India tecnica Camerun, Colombia, Etiopia, Ghana, Jamaica, Liberia, Nepal, Paraguay, Yemen R.D.P., Papua Nueva Guinea Asisteneia Etiopia, Ghana, Camerun, India, finaneiera Nepal, Pakistan Corea, Paki~lall Chipre, Egipto, Filipinas, (Ghana), Liberia, Marruecos Proyectos de Birmania, Indonesia, Burundi la industria Sierra Leona de la cons- trued6n Proyectos de educacion: El adiestramiento en tecnicas de construcci6n ha recibido financiamiento por medio de proyectos de educaci6n del Banco. De 1966 a 1981 hubo 96 proyectos de educaci6n en 60 paises que contenian elementos componentes de eapacitaci6n para personal de la industria de la construcci6n, incluidos earpinteros, albaililes, obreros metalurgicos, electricistas, plomeros y supervisores de construcci6n de caminos. ~ Palses en los que se ha /omentado fa construccion por metodos con gran intensidad de mano de obra mediante medidas especljicas: Benin, China, ~ Filipinas, Honduras, Kenia, Lesotho y Malawi. g Nota: En este cuadro no figuran las medidas tomadas por medio de la «licitaci6n por partes 0 grupos» de obras de construcci6n ni las licitaciones con el 7,5 por 100 de preferencia local. Los paises que aparecen entre parentesis indican colaboraci6n entre departamentos del Banco. 8 ~ \.I.l 32 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION de instituciones financieras de desarrollo (IFD). La industria de materiales de construccion tambien recibio ayuda del Banco para su expansion y se adiestro a numerosos artesanos y operadores de equipo como parte de muchos proyec-' tos de educacion y de carreteras. EI interes del Banco por robustecer la industria nacional de la construccion comenzo en 1970 cuando un grupo de funcionarios que visito el Pakistan para «supervisan> un proyecto de carreteras propuso un enfoque multisectorial de la construccion. Esa visit a fue seguida en 1971 de un informe memorable so- bre licitacion publica internacional en relacion con la construccion de obras publicas en la India, en el que figuraba un analisis de la industria nacional de la construccion. Ese informe fue seguido de un proyecto de investigacion so- bre las industrias de la construccion 3. En 1973, el Directorio Ejecutivo del Banco establecio un marco para eva- luar y prestar asistencia a casos concretos de industrias nacionales de la cons- truccion en los paises en desarrollo. EI Directorio aprobola propuesta de con- ceder una preferencia nominal del 7,5 por 100 en las licitaciones publicas in- ternacionales a los contratistas de paises que tuviesen ingresos bajos per capita y autorizo al Banco a prestar asistencia tecnica y financiera para el fomento de industrias nacionales de la construccion que fuesen eficientes 4. A partir de 1974 las actividades del Banco en este sector se fundamentaron en dicho man- dato. Si bien han sido limitados los efectos directos producidos por la preferen- cia a favor de los contratistas nacionales, durante los diez ultimos alios se ha adoptado un numero creciente y variado de iniciativas relacionadas con la asis- tencia tecnica y financiera prestada a la industria de la construccion. En el Cua- dro 3 se enumeran las iniciativas del Banco emprendidas en varios de sus pai- ses miembros des de 1973 en apoyo de la industria de la construccion. EI instrumento mas importante escogido para prestar asistencia en un gran numero de paises 10 han constituido los proyectos de carreteras, hasta el punto de que en la actualidad es raro que no se incluya por 10 menos una breve esti- macion de la capacidad de la industria nacional de la construccion al tiempo que se evalua un proyecto viaL Dichas evaluaciones se han efectuado durante la preparacion 0 ejecucion de proyectos de carreteras en 28 paises. En la mitad aproximadamente de esos casos se ha prestado asistencia tecnica complemen- taria en forma directa a los contratistas, a las instituciones financieras de desa- - rrollo que les conceden credito 0 a los ministerios que supervisan su trabajo. En varios prestamos destinados a carreteras se ha estipulado la capacitacion de contratistas y del personal del departamento de carreteras y la realizacion . de estudios con la mira de aprovechar en mayor medida los materiales del pais en la construccion y mantenimiento viales. 3 Vease el estudio de John C. de Wilde y colaboradores, A Framework/or the Promotion 0/ Construction Industries in the Developing Countries, Documento de Trabajo N. 0 168 del Perso- nal del Banco Mundial (Washington, D. C.: Banco Mundial, 1972). 4 Con respecto al ejercicio de 1984 el limite maximo de la preferencia es de $4 IO en d61ares de 1982. INTRODUCCION 33 La asistencia financiera prestada por el Banco a la industria de la construc- cion ha adoptado numerosas modalidades: represtamos por conducto de una institucion financiera de desarrollo para compras de equipo (como en Etiopia, Ghana y el Pakistan); asignaciones a los gobiernos a fin de que adquieran de- terminado equipo para arrendarlo a contratistas pequefios del pais (como en Bangladesh, la India y Nepal); suministros de equipo y prestacion de asisten- cia tecnica a companias constructoras de propiedad estatal (como en Argelia, Birmania y la Republica Democratica Popular del Yemen), y financiamiento de importantes proyectos piloto de construccion y mantenimiento con utiliza- cion intensiva de mano de obra (como en Benin, Honduras, Kenya, Lesotho, Malawi y Republica Dominicana). En Sri Lanka el Banco financio un proyec- to para adiestrar personal del pais en tecnicas de construccion. En 1983 se apro- bo un proyecto semejante para ejecutarlo en Indonesia. Los fondos del Banco se han venido canaIizando desde hace tiempo por las instituciones financieras de desarrollo hacia los product ores de materiaIes de construccion, empresas manufactureras y, en ocasiones, a entidades con- tratantes. Ese financiamiento ha revestido importancia especial en la Republi- ca de Corea yen Filipinas. En el Africa Oriental y en las regiones de Europa, Oriente Medio y Africa del Norte se han llevado a cabo estudios especiales en forma conjunta por el Banco Mundial y la Organizacion de las Naciones Uni- das para el Desarrollo Industrial (ONUDI) con el fin de determinar las posibi- lidades de desarrollo de la industria de la construccion en ocho paises. Un pro- yecto emprendido en Rwanda estuvo orientado especificamente hacia la indus- tria de la construccion, aun cuando mas tarde el Gobierno decidio no llevarlo ade!ante. Por el contrario, el Gobierno de Burundi ha asignado alta priori dad al de- sarrollo de la incipiente industria de la construccion. En la actualidad se esta ejecutando un proyecto especial cuya mira es corregir deficiencias fundamen- tales para facilitar el desarrollo del sector de la construccion de edificios como primer paso para el establecimiento de una industria de mas altos vueIos. Los componentes de este proyecto incluyen el aprovechamiento y mejora de mate- riales de construccion del pais (mediante la instalacion 0 mejoramiento, por ejernplo, de hornos de cal, fabricacion de ladrillos y repoblacion forestal); la prestacion de asistencia tecnica a departamentos gubernamentales para mejo- .rar las disposiciones que regulan la construccion de edificios, los metodos de contratacion y supervision y la dotacion de personal; la prestacion de asisten- cia tecnica y financiera a contratistas y la capacitacion de artesanos. Un hecho importante registrado en los ultimos afios ha sido el financia- miento de compafiias de arrendamiento por parte de la Corporacion Financie- ra Internacional (CFI). La mayoria de esas compafiias ha venido destinando una parte de sus recursos a la adquisicion de equipo para empresas de cons- truccion. Estas representan una parte considerable de las operaciones que rea- lizan las companias de arrendamiento establecidas con apoyo de la CFI en Co- lombia, la Republica de Corea, Filipinas, Sri Lanka, Tailandia y Uruguay. En Turquia la CFI esta ayudando a establecer un fonda de garantia a fin de pres- tar fianza a los contratistas nacionales por sus trabajos para exportacion. 34 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION Un gran mimero de proyectos de educacion que han recibido apoyo finan- ciero del Banco ha incluido componentes para la capacitacion de artesanos y de tecnicos de construccion de nivel intermedio. Aun cuando a ultimas fechas- se ha conferido mas importancia ala enseiianza primaria, de todos modos si- gue habiendo algunos proyectos que tratan, en parte, de adiestrar personal pa- ra la industria de la construcci6n. Por ejemplo, en Sri Lanka e Indonesia hay proyectos especiales de dicha industria enfocados basicamente hacia la capaci- tacion de personal y que se llevan a cabo en estrecha cooperaci6n entre los De- partamentos de Educaci6n y Carreteras. Otra iniciativa importante ha sido la creacion de unidades de capacitacion relacionada con la produccion que, aun- que tienen por finalidad principal ad1estrar al personal de mantenimiento de los ministerios, tambien han contribuido a formar operadores de equipo y me- canicos para la industria de la construe cion en generaL Por ejemplo, esas un i- dades estan funcionando en la actualidad en el Brasil, Kenya, Nigeria, la Re- publica Dominicana y Zaire. En los prest amos relacionados con el desarrollo urbano se ha incorporado la prestacion de asistencia al sector no estructurado de la construccion y se in- cluye en ella el adiestramiento de artesanos y de pequeiios empresarios del pais (como en Botswana, Mali, Tailandia y Zambia) yel financiamiento de proyec- tos que proporcionan terrenos con los debidos levantamientos topograficos y adecuadamente documentados, dotados de servicios basicos, a los que levan- tan edificios con su esfuerzo propio. Este metoda se ha aplicado en numerosos proyectos de urbanizacion en todas las regiones. Por ejemplo, los componen- tes de lotes y servicios de los proyectos de urbanizacion se han utilizado en las ciudades de El Salvador y Mexico, y en Madras, Manila y Nairobi. Otras medidas incluyen la realizaci6n de estudios especiales de la industria de la cons- truccion en Filipinas y Kenya, la utilizaci6n de componentes de formacion pro- fesional para desarrollar aptitudes en los que trabajan en la construcci6n de edificios en Indonesia, Jordania, Filipinas y otros paises, el aprovechamiento de materiales de construccion de origen nacional en Guatemala y Tanzania, y el arriendo de equipo de construccion de edificios a pequenos constructores en Filipinas para el proyecto de urbanizacion de Manila. Esquema del presente estudio En el presente estudio se indican las estrategias a seguir en la aplicacion de las medidas que adopten en el futuro los paises en desarrollo. La meta que. se trata de alcanzar es la de mejorar y promover la expansion de la industria de la construccion en esos paises. Se dedica atencion particular a los paises mas pobres, no solo en razon de que en ellos la industria se enfrenta a los mayo res obstaculos, sino tambien porque dichos paises est an percatandose cada vez mas de 10 mucho que contribuyen al desarrollo la construcci6n de edificios y obras pubJicas, la creacion de empleos y la capacitacion de personal. En los capitu- los dedicados a la gestion empresarial y la formacion de personal se pone de relieve la funcion fundamental que desempena el personal capacitado. Asimis- INTRODUCCION 35 mo se realza la experiencia adquirida a traves de la construccion de obras pu- blicas con utilizacion intensiva de mano de obra en paises con escasa tradicion 'en la aplicacion de esas tecnicas. Ahora bien, la falta de informacion sistematizada dificulta en grado sumo la exposicion ordenada de los problemas del sector no estructurado de la cons- truccion, que representa una gran proporcion de la edificacion de viviendas en los paises mas pobres. De todos modos, se reconocen las caracterfsticas prin- cipales de dicho sector y se examina y expone en forma breve la experiencia de los organismos de ayuda que han tratado de contribuir a su desarrollo. Bn el texto se sigue una norma analitica, considerandose en primer lugar la emuctura de la industria de la construccion (Capitulo 2) y sus antecedentes economicos (Capitulo 3); luego se examina la funcion que desempefia el go- biemo como factor clave en la generacion de demanda y regulacion de la ofer- ta (Capitulo 4). En los Capitulos 5 a 8 se examinan los factores de produccion (ge~tion, personal, recursos financieros y materiales). Por ultimo, en el Capi- tulo 9, se present a una evaluacion general de las iniciativas adoptadas por el Banco hast a la fecha y se analiza el posible apoyo futuro a las industrias na- cionales de la construccion. 2 Estructura de fa industria de fa construcci6n La estructura y organizacion de la industria de la construccion varian en grado considerable de un pais a otro. Las diferencias que se observan dentro de la industria estan determinadas por la importancia relativa de unos cuantos factores condicionadores especificos y caracteristicas especiales de la industria, asi como por el grado de desarrollo de la economia del pais. La estructura de la industria est a configurada por los tres facto res princi- pall.!s siguientes: • La indole del trabajo que ha de realizarse, el cual, a su vez, es funcion de los factores de escala, dispersion geografica, funcion y especializacion (por ejemplo, construccion de edificios 0 de obras public as) 5. • La eleccion de tecnologia, que depende del nivel de desarrollo tecnologico alcanzado por la industria, de la abundancia 0 escasez relativas de mano de obra y de capital (y de los precios de estos), de las condiciones c1imato- logic as y fisicas, de la politica que siga el gobierno y del nivel general de desarrollo de la economia. • El ambiente social y economico, el cual se halla condicionado por la estruc- tura general y la situacion de la economia, la organizacion politica y las tradiciones que influyan en la forma en que se lleven a cabo las operaciones. Las modalidades que adopte la organizacion de las unidades de produc- cion dentro de la industria nacional son consecuencia de los factores estructu- rales indicados arriba. Por 10 general, esas unidades de produccion pertenecen a cuatro grupos principales: a) artesanos y contratistas del sector no estructu- rado; b) organizaciones de la comunidad 0 que trabajan por el metodo de auto- ayuda; c) entidades 0 empresas de propiedad estatal, y d) compaiiias privadas. Los tres ultimos grupos constituyen la industria nacional de la construccion propiamente dicha (010 que se denomina el «sector estructurado»), el cual com- pite con un quinto grupo, 0 10 complementa, formado por entidades contra- . tantes extranjeras. En algunos paises es muy amplia la participacion de los contratistas extran- jeros en el sector estructurado de la construccion. Por ejemplo, las compaiiias . extranjeras llevaron a cabo alrededor del 95 por 100 de las obras de construc- cion que se dieron a contrata en Benin en 1976 y el 70 por 100 aproximada- mente en Nigeria y Burundi en 1979. En Trinidad y Tabago (1978), dichas com- paflias ejecutaron cerca del 50 por 100 de los trabajos, en tanto que en Siria (1976), la participacion exterior represento el40 por 100 del volumen de cons- \ La construcci6n de edificios suele incluir viviendas, estructuras de fAbricas, locales para ofi· cinas, escuelas, hospitaies, cuarteles y edificios agricoias. Las obras publicas cornprenden carrete- ras, instaiaciones para abastecirniento de agua potable, generacion de energia electrica y servicio de ' iego, aeropuertos, ferrocarriles, puertos y otras obras sernejantes. 38 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION truccion registrado. A medida que se desarrollan los paises, a los contratistas internacionales les resulta cada vez mas difkil competir con las empresas na-. cionales, ya que se van estableciendo con mas firmeza, primero en la construc- cion de edificios y, en etapas ulteriores, en obras cada vez mas complejas co- mo la construccion de caminos, pistas de aterrizaje, canales, presas pequeftas, y otras por el estilo. En los paises en desarrollo mas adelantados, los contratis- tas extranjeros proporcionan en la actualidad solo servicios muy especializa- dos, 0 trabajan I.'!n planes que superan la capacidad tecnologica de las compa- ftias nacionales. Un estudio de informacion estadistica correspondiente a 19 paises indica que la relacion entre la construccion de edificios y la de obras publicas es de cerca de 70 y 30, respectivamente (vease el Cuadro 4). En algunos de los paises menos adelantados, en los que el sector no estructurado desempefta un pape1 importante en la construccion de viviendas, las actividades de construccion de edificios es posible que representen una proporcion todavia mayor de la pro- duccion total de la construccion. Desafortunadamente, las estadisticas oficia- les no incluyen las obras ejecutadas por el sector no estructurado, ni tampoco indican las diferencias existentes entre los paises que se encuentran en distintas etapas de desarrollo. Por ejemplo, con respecto al periodo de 1972-79, la rela- cion entre la construccion de edificios y la de obras publicas fue semejante en Tailandia y en los Estados Unidos (alrededor de 73:27). Sin embargo, la fluctuacion interanual entre los dos tipos de construccion fue considerablemente mas acentuada en los paises en desarrollo. En Tailan- dia la construccion de edificios oscilo entre el 62 por 100 y el 85 por 100, frente al 68 por 100 y el 75 por 100 en los Estados Unidos. Tales fluctuaciones pare- cen indicar la ventaja que representa para los contratistas de los paises en de- sarrollo el diversificar sus actividades ejecutando a la vez obras publicas y de construccion de edificios. El sector no estructurado En la actividad mas basica de construccion el hombre levanta un albergue para su familia 0, en colaboracion con sus vecinos, realiza trabajos para satis- facer necesidades comunes (por ejemplo, obras de protecci6n contra inunda-- ciones 0 escaleras de acceso a los tugurios construidos en terrenos inclinados). Artesanos y constructores individuales, que muchas veces son ambulantes, pue- den ayudar a esos esfuerzos locales mediante la aportacion de sus conocimien-' tos especializados. Muchas de esas actividades dependen en gran medida de gente que trabaja por cuenta pro pia y de la mana de obra de los miembros de la familia y su escala es 10 bast ante reducida para que dar al margen de la mayor parte de las disposiciones reglamentarias y de la enumeracion estadfstica 6. 6 Por ejemplo, en la definicion que da las Naciones Unidas de la industria de la construccion para fines estadisticos se excluye el sector no estructurado. ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION 39 No obstante, en los paises mas pobres predominan las actividades de cons- trucci6n no estructuradas y estas atienden necesidades basicas de la sociedad -que, de otro modo, quedarian sin satisfacer. Son, asimismo, actividades en las que se hace uso intensivo de mana de obra y constituyen un semillero de personal adiestrado y de posibles empresarios para el sector estructurado. De- bido a estos factores, la asistencia relativamente modesta que se preste a este sector puede producir resultados importantes. Esa asistencia puede asumir la forma de asesoramiento tecnico y capacitaci6n en aptitudes basicas, acceso a lotes y servicios para la construcci6n de viviendas basicas (incluidos los dere- cho, legales de propiedad de los terrenos) yel fomento del establecimiento de me, anismos para el suministro de materiales a precios competitivos. Construcci6n organizada por /a comunidad En muchas partes del mundo las obras de construcci6n y el mantenimiento de Ja estructura se han Ilevado a cabo tradicionalmente mediante el esfuerzo organizado de la comunidad. En la India y en China la tradici6n ha prosegui- do sin interrupci6n durante muchos siglos. En otras partes, asi en paises en desarrollo como desarrollados, se han ido abandonando los vigorosos siste- ma, comuna1es del pasado. Asi sucedi6 con la minka, minga 0 mingaco de la costa occidental de Sudamerica (principalmente en el Ecuador, el Peru y Boli- via I. Este sistema de organizaci6n comunitaria para trabajos de construcci6n, qUl se remonta a la epoca de los incas, permaneci6 casi inactivo durante la epoca colonial y el periodo despues de la independencia. En la actualidad esta revltaHzandose como parte de la campana general de desarrollo de esas regiones. En otros paises, en la epoca colonial se utiliz6 la conmutaci6n de impues- tos a cambio del trabajo manual a fin de estimular la construcci6n de obras publieas, como eaminos. Un ejemplo notable fue el del «luwalo» de Uganda que, junto con la tradici6n de las tribus de construir eaminos, expJieaba en gran parte la fama que tenia ese pais hasta el decenio de 1960 de poseer una de las mejores redes de caminos de Africa al sur del Sahara. Los sistemas fun- damentados en el trabajo a cambio de exenci6n de impuestos produjeron re- suh ados importantes, no s610 en las antiguas colonias, sino tambien en los paises .ma~ adelantados durante sus etapas iniciales de desarrollo. De todos modos, esas formas de organizaci6n se consideran regresivas hoy en dia y, por 10 tan- to, han caido en desuso. En los paises en desarrollo que no tienen una tradici6n tan anosa de cons- trucci6n organizada por la comunidad, se estan desplegando esfuerzos (en al- gunos casos con asistencia del Banco) dirigidos a establecer el sistema de ma- nera gradual. El trabajo comunitario brinda otro ejemplo en el que el uso mo- derado de la asistencia financiera y tecnica, semejante al que se aplica en el sector no estructurado, puede lograr buenos resultados. Una buena muestra de dlo la ofrece Malawi, pais en el que se ejecutan pequei'ios proyectos como pozos, escuelas, clinicas y viviendas para maestros y personal de los servicios de ..alud publica por el metodo de autoayuda, canalizandose la asistencia del euadro 4. Valor relativo de las obras de construcci6n de edificios y de obras pliblicas. 1972-79. .c::- o PNB per capita Media 1979 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 --1212- aritmetica Pals (dolares EE. UU.) E OP EOP E OP E OP E OP E OP E75P E OP E OP Estados Unidos 10.610 76 24 76 24 73 27 68 32 70 30 74 26 74 26 74 26 73 26 Japan ................. 8.730 63 37 66 34 63 37 62 38 63 37 60 40 59 41 61 39 62 38 Fin1andia .............. 8.520 76 24 76 24 78 22 77 23 76 24 78 22 79 21 79 21 77 23 Singapur ............... 3.770 83 17 86 14 84 16 80 20 78 22 80 20 79 21 81 19 81 19 t"' )- Hong Kong ............. 3.640 76 24 73 27 71 29 68 32 65 35 62 38 64 36 68 32 Chipre ........... " .... 3.170 78 21 80 20 81 19 56 44 75 25 82 18 85 15 83 17 78 22 2! Yugoslavia ............ 2.370 76 24 79 21 78 22 78 22 78 22 75 25 71 29 28 76 0 72 24 c: Fiji .................... 1.650 67 33 70 30 71 29 71 29 50 50 66 34 til o-j Ma1asia ....... ,' ....... 1.450 80 20 79 21 76 24 71 29 77 23 :II:J Tunez . , ............. , , . 1.160 72 28 71 29 70 30 72 28 72 28 73 27 74 26 72 28 ;;: Mauricio ... ,., ......... 1.080 69 31 69 31 73 27 73 27 79 21 78 22 72 28 73 27 73 27 0 Peru .................. 860 67 33 73 27 65 35 59 41 61 39 64 36 65 35 60 40 64 36 tn Filipinas ...... , ........ 640 60 40 56 44 53 47 32 68 50 50 t"' )- Tailandia ............... 600 62 38 66 34 77 23 80 20 71 29 67 33 82 18 85 15 74 26 (") Zambia ............... ' 540 61 39 54 46 42 58 44 56 29 71 27 73 43 57 0 Ghana ............ , ... 400 68 32 76 24 88 12 75 25 61 39 67 33 73 27 Z til Sri Lanka .............. 230 86 14 89 II 72 28 69 31 73 27 71 29 66 34 73 27 75 25 o-j Malawi .............. 220 57 43 71 29 75 25 74 26 77 23 47 53 43 57 63 37 :II:J Etiopia .. , .. ., ......... 120 59 41 73 27 78 22 78 22 65 35 71 29 c: (") (") 0 Nota: E. Construccian de edificios como porcentaje del total de construcci6n. Z OP. Construccian de obras publicas como porcentaje del total de construcciones. No se dispone de datos. Fuente: Naciones Unidas, Yearbook of Construction Statistics, 1982; y Banco Mundial, Atlas, 1981. ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION 41 gobierno central por conducto de comites locales de desarrollo. Desde 1968 se ha mantenido en operacion un plan de autoayuda para suministrar agua po- 'table por tuberia. Para marzo de 1982 se habian tendido 3.000 kilo metros de tuberfas y se habian instalado 4.160 fuentes en los pueblos que abastecian de agua a unos 640.000 habitantes. Construcci6n por organismos 0 empresas del sector publico Las entidades de construccion de propiedad estatal se crean con diversos fines. En los paises en que abundan los contratistas capaces de competir en el mercado, el sector publico suele hacerse cargo de la construccion, repara- cion, mantenimiento y trabajos de emergencia que en general no interesan a los contratistas privados. En los paises en que hay problemas 0 riesgos de mo- vilizacion poco comunes que obstaculizan la presencia de contratistas interna- cionales 0 hacen que sus servicios resulten demasiado costosos, las empresas de propiedad estatal pueden llenar ese vacio, En otros casos mas los gobiernos pueden tratar de poner en marcha una industria nacional de la construccion mediante la creacioll de una entidad publica que puede constituir el semillero de personal capacitado en tecnicas de construccion, 0 bien por medio de la pres- tacion de apoyo a compailias nacionales incipientes. En todo el mundo las dependencias de la administracion publica se valen de 50 propio personal para llevar a cabo las obras de construccion y manteni- miento que exigen sus operaciones. Este procedimiento se suele denominar obras por administracion. En los paises en desarrollo, en particular, esta modalidad de organizacion desempeila tambien la funcion fundamental de adiestrar per- sonal para la industria de la construccion en general y con frecuencia es la fuente de donde proceden futuros propietarios y gerentes de empresas de la construc- cion, asf como de ingenieros, top6grafos, capataces y trabajadores calificados. Pero el personal mas emprendedor tiende a renunciar al em pI eo en el gobierno cuando estima que ya ha logrado un nivel de experiencia que Ie permite com- pelir en el mercado libre. Es posible que esa salida de personal no sea del agra- do del ministerio de que se trate, pero en realidad es consecuencia logica de la escala de sueldos mas bajos y de las limitaciones a la carrera profesional . que existen en los cargos publicos. Al suministrar de manera continua personal a la industria de la construc- cion, las obras por administracion pueden ser el origen de practicas acertadas • 0 desacertadas. Algunos Mbitos de trabajo pueden llegar a enraizarse en el pais y afectar a toda la industria nacional de la construccion. Cuando los tra- bajadores, en el transcurso de los ailos, pasan del sector publico al privado, !levan con ellos un cumulo de habitos tecnicos y administrativos adquiridos en las obras lIevadas a cabo por administracion. Esto pone de relieve la necesi- dad de introducir y mantener niveles elevados de capacitacion en las operacio- nes por administraci6n. El exodo del personal mas id6neo hacia posibilidades mejores de empleo ha dado lugar a que se produzca escasez de gerentes competentes y de trabaja- 42 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION dores calificados en muchas operaciones por administracion. A veces tambien se ejercen presiones politicas en los gerentes para que proporcionen empleo, sin tener en cuenta sus necesidades reales, 0 bien para que Heven a cabo obras- que sean visibles con fines politicos, pero que a menudo no son esenciales; la mala administracion y la escasez cronica de fondos tam bien pueden dar por result ado el aprovechamiento ineficiente de los recursos. Normalmente debe recurrirse a las obras por administracion solo en aque- lIos casos en que la indole de las obras 0 los riesgos inherentes a elias, hacen que resulte improbable que atraigan licitaciones publicas de contratistas; ese regimen tambien se puede utilizar para obras de mantenimiento de cankter rutinario, as! como para conservar en el ministerio una cap acid ad basica de adiestramiento de personal para trabajos de construccion y responder a casos de emergencia. En su funcion de capacitacion, las obras por administracion pueden ser un medio util para introducir el cambio tecnologico. Por ejemplo, en Honduras, Kenya y otros paises, los metodos de construccion con utiliza- cion intensiva de mano de obra se difundieron por medio de proyectos piloto ejecutados por administracion. Ahora bien, dado que las operaciones por administracion no son competi- tivas no se debe permitir que alcancen un nivel superior al que sea compatible con el volumen normal de esas obras 0 con la indole de las emergencias que se preve puedan surgir en el pais. En ocasiones en que las entidades publicas deban terminar por sf mismas obras que dejo sin acabar un contratista que no cumpJio su contrato, el gobierno debera resistirse a ampliar con caracter permanente las obras por administracion. Si se considera que una determinada entidad estatal de construcci6n es esen- cial para llevar a cabo obras de mas amplia envergadura, dicha entidad debeni ser autonoma en la medida de 10 posible, y tam bien se Ie debera permitir que compita con contratistas privados y otras empresas publicas, y disolverla cuando deje de ser competitiva. En la Republica Democratica Popular del Yemen, una entidad especial autonoma de construccion, con apoyo de personal directivo externo contratado, participo satisfactoriamente en una Iicitacion publica in- ternacional y se Ie adjudico un contrato para la construccion de una carretera como parte de un proyecto de carreteras para el pais al que aporta financia- miento el Banco. Las obras se estan realizando de manera satisfactoria y dicha entidad autonoma sigue recibiendo el apoyo de la misma empresa de personal' directivo externo contratada para la ejecucion del proyecto. Las empresas paraestatales no estan exentas de los problemas que suelen afectar a las entidades publicas. Por ejemplo, pueden producir distorsiones con- . siderables en los precios al tener acceso a financiamiento artificialmente bajo, o al no tener en cuenta la depreciacion del equipo 0 los servicios y funciones administrativas que desempenan en su nombre las entidades publicas. Las em- presas paraestatales solo pueden prestar un servicio eficiente a la economia cuan- rio no se produzcan esas distorsiones. ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION 43 El sector privado EI sector privado de la industria abarca una amplia gama de empresas y gra- dos de responsabilidad contractual. La forma mas sencilla de actividad em- presarial es, en realidad, la consistente en una relaci6n con los que trabajan en el sector no estructurado, entre los que figuran artesanos, constructores, camioneros y contratistas de mano de obra en pequena escala que trabajan por subcontrato para empresas de construcci6n establecidas 0 para empresas pu- blkas. Las responsuesto; como resultado, pocos afios despues de la compra mantiene una inversion de unos US$500.000 en piezas que no se utili- zan y han quedado anticuadas. Resulta dificil efectuar un anal isis riguroso de la eficacia general en fun- cion de los costos de las operaciones por administracion y por contrato. Nor- malmente en las operaciones por administracion se registra solo la utilizacion de recursos yes raro que se establezca una relacion entre los cost os verdaderos y la produccion real. Por ejemplo, en esas operaciones se omiten algunos cos- tos importantes al no dar cuenta de los gastos generales y de la remuneracion total y de todas las prestaciones al personal; asimismo tambien se utilizan ta- sas de depreciacion del equipo poco ajustadas a la realidad y se omiten los gas- tos financieros y de seguros. En los pocos casos en que administradores publi- cos que tratan de minimizar los costos han llevado registros completos de cos- tos y produccion, pueden apreciarse las considerables ventajas que en 10 que se refiere a los costos supone la contratacion meliiante licitacion pUblica. Un ejemplo de esto ocurrio en el Estado de Parana, Brasil, donde al comparar los costos de mantenimiento de carreteras por administracion con los de con- trato pudo comprobarse que el primer metodo resultaba alrededor del 60 por 100 mas caro. Sin embargo, las empresas de propiedad estatal desempefian varias funcio- nes esenciales en las actividades de construccion. Por 10 tanto el objetivo mas irnportante de la politica que debe seguirse para este sector debe ser el de ele- var los niveles de eficiencia. En esas empresas es probable que ese objetivo se pueda alcanzar exigiendo de elIas que adopten una forma comercial de organi- zacion y que compitan con las compafiias privadas al presentar licitaciones pa- ESTRUCTURA DE LA rNDUSTRrA DE LA CONSTRuccrON 45 ra obtener contratos y, cuando esto no sea posible, que simulen por 10 menos las condiciones del mercado. Los gobiernos no deben establecer diferencias de .trato en la reglamentaci6n para facilitar que a las entidades estatales se les ad- judiquen contratos de construcci6n, en lugar de eso deben propiciar que las empresas privadas y las estatales compitan en condiciones de igualdad. El go- bierno etiope, por ejemplo, esta tratando de elevar el nivel de eficiencia de las actividades de construcci6n de em pres as estatales y a tal fin ba establecido en- tidades paraestatales aut6nomas sobre la base de las brigadas ya existentes que trabajan en regimen de administraci6n. Se espera que estas nuevas entidades op(~ren como si fuesen empresas privadas y que, con el tiempo, participen en licitaciones publicas internacionales para ejecutar obras en Etiopia y en otros paises. La calidad de la gerencia es un factor importante que puede determinar el exito de las empresas de construcci6n de propiedad estatal. Un buen ejemplo de ello 10 ofrece la Corporaci6n de Desarrollo de Proyectos Especiales de Sa- moa Occidental, la que basta 1976 babia operado en forma ineficiente, pero ese afio contrat6 a un nuevo gerente con una s6lida formaci6n obtenida en el sector privado. Al establecer este gerente principios comerciales con sentido practico para las operaciones de la entidad, se obtuvieron mejoras consider a- bles que permitieron a la Corporaci6n cumplir las estipulaciones del contrato de obras publicas para el proyecto de carreteras en el pais con el apoyo finan- ciero del Banco en los plazos previstos, sin rebasar las estimaciones de cost os y manteniendo un alto nivel de calidad. 3 Factores econ6micos que inJluyen en la actividad de construcci6n La actividad de construccion se caracteriza por dos aspectos importantes. En primer lugar, la demanda experimenta considerables fluctuaciones que pue- dell tener repercusiones graves en la utilizacion de recursos. En segundo termi- no, la construccion no depende de una sola tecnica de produccion sino que, en general, dispone de una amplia gama de combinaciones de facto res (en par- tic~!lar de capital y trabajo) que pueden adaptarse para convenir a cada pro- ducto terminado. Las medidas economicas pueden influir en ambos aspectos: en el primero de ellos mediante la planificacion y control de la demanda y en el segundo a traves de politicas de precios que estimulen la utilizacion de com- binaciones de factores mas econ6micos. Caracterfsticas de fa demanda EI producto de la industria de la construccion fluctua en grado mucho mas considerable que el de la industria manufacturera y que el del conjunto de la economia, como se muestra con respecto a varios paises en los graficos que ararecen en las paginas 109-116. Esta tendencia es inherente a la estructura de la demanda de las industrias de bienes de capital, en las que variaciones relati- vamente reducidas de la demanda de los consumidores hacen que la capacidad de produccion se expanda 0 contraiga en una proporcion considerablemente mayor. No solo fluctuan los recursos y la demanda del sector privado al variar lo~ ingresos por concepto de exportacion, sino que inversiones importantes del se,;tor publico tam bien tienden a concentrarse durante periodos de nipida ex- pansion economica, acentuandose de este modo las variaciones coyunturales. Las fluctuaciones de la actividad de construccion, comparadas con las de otros sectores, tienden a ser mayores en los paises en desarrollo que en los desarro- Hados. Si las politicas nacionales lograran estabilizar la economia, tambien es- o tabilizarian la demanda que se ejerce en la industria de la construccion. Ahora bien, en terminos estrictamente sectoriales, la soludon tendra que buscarse me- diante la aplicacion de aquellas medidas que nivelen de manera direct a la de- manda que se ejerce en la industria de la construcci6n. Esas medidas se exami- nan en el Capitulo 4. El sector publico desempeiia una fundon predominante en la creacion de demanda de construccion, sobre todo en los paises en desarrollo, en los que puede representar el 80 por 1000 mas de la demanda relativamente modesta que se ejerce en el sector estructurado de la construccion. Por ejemplo, en una encuesta efectuada ace rca de Ia industria de la construccion de Liberia se esti- rno que el volumen total de construccion en el sector estructurado era de poco nenos que US$20 millones en 1978, de los cuales correspondian al sector pri- 48 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION vado menos de US$4 millones. Las proporciones son semejantes en Birmania, Nepal, Papua Nueva Guinea yen varios paises de Africa. Encuestas realizadas en Egipto y en Indonesia en 1979 indican que la proporcion correspondiente' al sector publico del total de la demand a era del 65 por 100 (US$2.3OO millo- nes) y del 75 por 100 (US$4.ooo millones), respectivamente. La proporcion de la demanda total que corresponde al Estado es tambien elevada en los paises en que abunda el capital, como Kuwait, Libia y Arabia Saudita, los cuales continuan desarrollando su infraestructura basica. La im- portancia del sector publico como originador de demanda no se limita, sin em- bargo, a los paises en desarrollo nada mas, aunque la proporci6n tiende a dis- minuir a niveles mas altos de desarrollo. En los Estados Unidos, por ejemplo, la demanda generada por las entidades publicas en 1982 fue de alrededor del 50 por 100 de la demanda total. Esa estimaci6n, de todos modos, excIuye la construcci6n de viviendas unifamiliares. La funcion doble que incumbe al gobierno -como formulador de la poli- tica a nivel macroecon6mico y como originador de demanda y ejecutor de obras a nivel microeconomico- subraya la importancia que tiene para el sector. Por medio del escalonamiento de sus inversiones, el gobierno puede influir en las fluctuaciones de la demanda de construcci6n. Del mismo modo, la politica eco- n6mica general del gobierno y las disposiciones reglamentarias especificas re- lacionadas con la industria de la construcci6n pueden ejercer una influencia profunda en las decisiones de inversion del sector privado de la construccion. E/ectos de fa construcci6n en fa economfa Las fluctuaciones que experimenta la demand a de construcci6n afectan a la economfa en formas numerosas, ya que afectan a la demanda de trabajo y de materiales yal desfase que se produce en el tiempo que lleva suministrar la producci6n de la industria. La integracion regresiva, en particular, puede provo car efectos extensos debido a que una gran parte de las materias primas, semielaboradas y elaboradas pueden ser suministradas por industrias naciona- les de nivel tecnico relativamente bajo y que utilicen la mana de obra en escala intensiva y tambien por industrias basic as como la de cemento y la siderurgi- ca. Los eslabonamientos descendentes de la industria de la construccion afecta . a casi todos los demas sectores de la economfa. En realidad, se ha cIasificado a la industria de la construcci6n entre los cuatro primeros de veinte sectores economicos en 10 que se refiere a los eslabonamientos intersectoriales 7. Estos eslabonamientos, combinados con una elevada relacion valor agre- gado/producto, indican que la construccion proporciona un estimulo conside- rable al crecimiento de toda la economfa (vease el Cuadro 1). Su importancia 7 R. Riedel y S. Schultz, Bauwirtschaft und Baustoffindustrie in Entwicklungslaendern [In- dustria de la construcci6n y de materiales de construcci6n en los paises en desarrollo] (Munich: Welt forum Verlag, 1978). FACTORES ECONOMICOS QUE INFLUYEN EN LA CONSTRUCCION 49 como agente que propicia el desarrollo se ve acrecentada por el hecho de que brinda empleo remunerado a un gran numero de trabajadores. Gran parte de "la demand a de mana de obra se satisface a menudo mediante la contratacion de trabajadores no calificados procedentes de zonas rurales, a los que mas tar- de se les puede capacitar para que desempeiien empleos de mas categoria. Con frecuencia la construccion es la (mica opcion importante a la que pueden recu- rrir los trabajadores agricolas, en especial debido a que puede adaptarse a las necesidades de mana de obra de las epocas de cosecha en grado mayor que la industria manufacturera. Principaies insumos de fa construcci6n y precios Los principales insumos de la construccion son la gerencia, el per- sonal, el equipo, los materiales y el capital. La importancia relativa de esos insumos varia de una obra a otra en la construccion de obras pu- blicas y de edificios y tambien depende de la tecnologia que se elija. En el Cuadro 5 se ilustran las diferencias que normalmente existen en la participacion de los insumos derivadas de la adopcion de dos metodos distintos de construccion: uno de ellos con utilizacion intensiva de ma- no de obra y el otro con utilizacion intensiva de equipo. Asimismo hay diferencias considerables en los gastos generales. Sin embargo, las ma- yo res exigencias que supone la administracion de personal en las cons- trucciones con utilizacion intensiva de mano de obra se yen compensa- das hasta un cierto punto por el mayor servicio que precisan los bienes de capital en la construccion con utilizacion intensiva de equipo. Ade- mas, las obras publicas con utilizacion intensiva de mano de obra exi- gen un forma de organizacion y supervision muy distintas de las que se precisan cuando se utiliza equipo moderno. Naturalmente, los cos- to') reales de los proyectos varian mas en su composicion de 10 que indi- can las cifras que aparecen en este cuadro. En la eleccion de tecnologia influyen los precios vigentes de la mano de obra y del equipo, sobre todo cuando no son reflejo de los verdade- ros costos economicos. Por ejemplo, los precios del equipo importado . pueden fijarse por debajo de su costo economico como resultado de que el tipo de cambio esta subvalorado 0 de que los aranceles sean excesiva- mente bajos. En contraste, los costos de la mano de obra pueden man- . tenerse bastante altos si se legisla un salafio minimo 0 si el mercado la- boral esta organizado por los sindicatos. Por ejemplo, el salario mini- mo legal en las obras publicas de la region central del Ecuador era el equivalente de US$6,20 diarios a mediados de 1981; sin embargo, la ta- rifa que predominaba en el mercado era de US$1,70, que era e1 salario que pagaban los fabricantes provinciales. En la India, por otra parte, estudios patrocinados por el Banco in- dicaron que eran muy parecidos los salarios ofrecidos en la industria de la construccion y los vigentes en el mercado, 10 que se debia a la fal- 50 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION ta de disposiciones reglamentarias sobre el salario minimo (salvo en una zona de emergencia), a la libertad de negociaci6n y a la remuneraci6n basada en la productividad. Esa libertad del mercado laboral ha sido- un factor que ha influido bastante en la elecci6n de tecnologia para la construcci6n, y en una economia en la que abunda la mano de obra, como sucede en la India, dio lugar de manera natural a la aplicaci6n de metodos con utilizaci6n intensiva de mano de obra y a que se esta- blecieran contratistas locales que hacian uso intensivo de esa mano de obra. Si a los emprearios se les deja en libertad de escoger se inc1inaran de manera natural a adoptar el metodo que sea mas eficaz en funci6n de los costos. Cuadro 5. Importancia aproximada de los insumos en la construcci6n de eaminos en los parses en desarrollo. Metodo de construcci6n (como porcentaje del costo total Con utilizaci6n Con ufilizaci6n intensiva de intensiva de lnsumos mano de obm equipo Mano de obra ....................... . 55-70 20-30 Equipo .. . ...... , ....... ', ................ . 10-20 40-60 Materiales ........ , ...... " ....... , ......... . 10-20 10-20 Gastos generales y utilidades ,.".. . .... . 10-20 5-15 Fuente: Banco Mundial. Tecnologlas con utilizaci6n intensiva de mana de obra La tecnologia que utiliza mana de obra en esc ala intensiva desempeii6 una fund6n importante en las etapas iniciales del desarrollo de la infraestructura en los paises mas adelantados. Los ferrocarriles, carreteras y canales que se . co.nstruyeron durante la Revoluci6n Industrial ofrecen un buen ejemplo de ello. Hoy en dfa siguen existiendo en muchos paises del mundo en desarrollo opor- tunidades para construir infraestructura utilizando una tecnologfa manual se- - mejante, pero apropiada a nuestro tiempo. En realidad, esos metodos de cons- trucci6n, que no exigen una gran inversi6n de capital, pueden constituir un medio para establecer un subsector de construcci6n de obras publicas en los paises con una industria incipiente de la construcci6n. La preocupaci6n acerca de la utilizaci6n excesiva de maquinaria en las obras publicas en paises con economfas en las que escasea el capital y abunda la ma- no de obra indujo al Banco a emprender en febrero de 1971 un proyecto de investigaci6n y demostraci6n. Por medio del proyecto se trataba de encontrar FACTO RES ECONOMICOS QUE INFLUYEN EN LA CONSTRUCCION 51 la manera de sustituir al capital con mano de obra en la construcci6n de cami- nos, canales de riego y obras pUblicas. Con ese fin, el Banco organizo y admi- nistro un fonda fiduciario que fue suscrito por el Banco y nueve paises industrializados 8. Los resultados de la investigacion de los trabajos de apli- cacion llevados a cabo en Honduras, Indonesia, Kenya y otros paises mostra- ron que los metodos de utilizacion intensiva de mana de obra eran factibles desde el punto de vista tecnico y economico para una amplia gama de activida- des de construccion y que el producto obtenido era de una cali dad comparable a la conseguida con metodos que utilizaran equipo en escala intensiva. ')i bien la construccion tradicional de obras publicas con utilizacion inten- siva de mano de obra ha sido ineficiente con frecuencia, la introducci6n de mejoras de tipo administrativo y tecnico puede dar lugar a incrementos consi- derables en la productividad de la mana de obra hasta el punto en que los me- todos en que se utiliza esta en grado intensivo pueden competir plenamente con la tecnologia que utilice equipo en escala intensiva en el caso de muchos tipos de obras en zonas en las que haya abundancia de trabajadores. Por ejem- plo, en la region sudoccidental de Honduras, en el periodo de 1976-80 se cons- truyeron unos 130 km de nuevos caminos rurales de acceso en los que se hizo uso intensivo de la mana de obra. El costo, por termino medio, fue de USSI0.000 por kil6metro, promedio considerablemente mas bajo que la esti- maci6n correspondiente a la construcci6n de caminos semejantes en terreno parecido mediante el metodo de utilizacion intensiva de equipo. La experiencia ha demostrado que pueden llevarse a cabo obras de cons- tru-.:ci6n con utilizacion intensiva de mana de obra si se intenta en serio y se dispone en abundancia de trabajadores bien dirigidos a los que se paga sala- rio~ competitivos. A mediados del decenio de 1970 se comprob6 que esos sala- rio~ llegaban a un limite de US$2 diarios en la mayoria de las obras en que se hacia uso intensivo de la mana de obra. Ese limite puede que aumentara a un nivel entre US$3 y US$4 diarios, segun la productividad de los trabajado- res y de la clase de obra que se tratara. No obstante ese aumento, los salarios no son significativamente mayores, en terminos reales, que los pagados a me- diados del decenio de 1970. Es posible, incluso, que el capital sea relativamen- te mas escaso ahora y, toda vez que el desempleo rural no ha disminuido en general, la mana de obra continua siendo abundante, 10 cual hace que la op- . ci6n de aplicar metod os de utilizaci6n intensiva de mano de obra resulte mas atractiva desde el punto de vista econ6mico. Convendria examinar con detenimiento la posibilidad de aplicar tecnicas . de utilizacion intensiva de mana de obra en muchos tipos de trabajos que se realizan en unos 50 paises en los que los salarios rurales son de un os US$4 dia- rios 0 menos. Por supuesto, tam bien sera preciso pres tar atencion a los pre- dos relativos existentes entre el trabajo y el capital y a otras distorsiones que afcctan a la intensidad de los factores de producci6n y ala eleccion de tecnolo- gia. Tal vez sea menester corregir dichas distorsiones antes de considerar la 8 Alemania, Canada, Dinamarca, estados Unidos, Finlandia, Japon, Noruega, Reino Unido y :-,uecia. La India e Indonesia tam bien colaboraron en el estudio. 52 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION construcci6n con metodCls de utilizaci6n intensiva de mano de obra. En una nueva publicaci6n del Banco 9 se presentan normas generales para la planifi- caci6n y direcci6n de obras de construcci6n con utilizaci6n intensiva de mano. de obra. Excepci6n hecha de los casos de la India antes mencionados, las obras con uso intensivo de mano de obra que se llevaron a cabo como parte del proyecto de investigaci6n y demostraci6n del Banco se efectuaron por el regimen de ad- ministraci6n. En esas operaciones, es posible a menu do pagar el trabajo segtin su valor econ6mico, en tanto que la industria privada est a obligada a cumplir la legislaci6n sobre el salario minimo y los convenios colectivos de trabajo, to- do 10 cual eleva en grado considerable el costo de contratar mano de obra no calificada. En Kenya, por ejemplo, los contratistas de las obras de construc- cion tuvieron que pagar salarios aproximadamente el40 por 100 mas elevados que los del programa de construcci6n de caminos, en los que se hacia uso in- tensivo de la mano de obra, administrado por el gobierno. En la mayoria de los paises las tecnologias apropiadas que utilizan mano de obra en escala in- tensiva no han despertado el interes de los contratistas del sector privado debi- do a que les han desanimado dis torsi ones de precios como las mencionadas, la inquietud de depender en grado excesivo de la fuerza laboral, el temor de posibles disturbios que origin en un nivel mas alto de salarios, 0 la falta de fon- dos suficientes para atender las necesidades de liquidez de este tipo de obras. Los intentos de reformar la legislacion laboral suelen ser dificiles y Bevan mucho tiempo. En muchos paises, surge como consecuencia la necesidad de formular iniciativas a nivel de la comunidad, regional y ministerial para esta- blecer metodos imaginativos que permitan al sector de la construcci6n llegar a un mejor equilibrio en el empleo de los factores. Cabe citar como ejemplos de esas iniciativas los planes de construccion comunitarios e individuales por el metodo de autoayuda, los programas' de obras de la comunidad que combi- nan el pago de algtin salario con algun recurso a los principios de autoayuda para reducir el precio medio efectivo de la mano de obra, y otros programas de demostracion acerca de la aplicaci6n en la construccion de tecnicas eficien- tes de utilizaci6n intensiva de mano de obra. 9 Banco Mundial, Labor-based Construction Programs: A practical Guide for Planning and Management (Nueva Delhi: Oxford University Press, 1983). . 4 Polfticas y procedimientos del gobierno La influencia del gobierno se deja sentir con gran fuerza tanto en la oferta como en la demanda de construcci6n. Esto se aplica en particular a las obras publicas, donde el gobierno suele establecer las norm as de comercializaci6n y las relaciones contractuales. La construcci6n de edificios esta menos sujeta a la influencia gubernamental ya que una parte considerable de esa demanda proviene del sector privado. Si est a sujeta, sin embargo, a otras medidas del gobierno que afectan a toda la gama de la industria. Entre esas medidas figu- ran las disposiciones y la legislaci6n que afectan a las licencias y permisos, la reglamentaci6n sanitaria y de edificaci6n, los salarios minimos, los impuestos que se aplican a las sociedades, las normas sobre importaci6n de materiales y plezas de repuesto, y las condiciones y disponibiIidad de financiamiento pa- ra la construcci6n. Medidas que ajectan a fa demanda PLANIFICACION Y EJECUCION DE PROGRAMAS DE OBRAS PUBLlCAS. Las me- didas que toma el gobierno afectan de manera mas direct a a la industria de la construcci6n a nivel macroecon6mico. La planificacion y ejecucion deficientes de los proyectos del sector publico con frecuencia intensifican las acentuadas flu,,:tuaciones de la demanda de construccion. La deficiente planificacion yeje- cud6n tambien pueden dar lugar a la perdida de personal clave (como ingenie- ros y trabajadores calificados), que es diffcil y costoso de reemplazar, y a la utilizacion ineficiente del equipo de construcci6n, 10 que pueda hacer que este permanezca ocioso. En ocasiones las perdidas para la industria de la construc- cion pueden ser permanentes si, por ejemplo, emigra el personal capacitado, o si el equipo inactivo se queda anticuado 0 su reacondicionamiento resulta demasiado costoso, 0 bien las empresas no pueden cumplir sus obligaciones financieras y, por 10 tanto, se yen forzadas a liquidar. Es probable que estos riesgos desalienten la inversion en la industria y, en las etapas iniciales de su desarrollo, desanimen la participacion en ella de personal directivo de gran com- petencia profesionaI. La indole estacional y ciclica de la demanda, asi como'la inestabilidad oca- sionada por los cambios de gobierno y, en consecuencia, de la politica de desa- rrollo, pueden provocar inestabilidad de la demanda, 10 cual impone un costa a la economia, parte del cual se puede reducir si se hace un esfuerzo delibera- do. EI estabilizar la demand a no es facil ni barato. Sin embargo, se han aplica- do 0 considerado diversas medidas con la mira de alcanzar ese objetivo. Una de elias consiste en regular la demanda proveniente del gobierno mediante una mejor planificacion de sus programas de obras publicas, 0 escalonandolos en el ciempo para contrarrestar el ciclo, 0 bien programando la ejecuci6n de los 54 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION proyectos despues de tener en cuenta la demanda agregada de construccion de todos los ministerios as! como la capacidad de construccion de la industria. A fin de moderar las cotas maximas de la demanda de construccion, tam-, bien puede ser uti! examinar la coordinaci6n y etapas de construcci6n de los pocos proyectos grandes y voluminosos. Estos, en general, inmovilizan una parte considerable de los fondos de que se dipone para construccion y, debido a su magnitud 0 indole especializada, tienen que ejecutarse con frecuencia uti- lizando contratistas del exterior. En algunos casos los proyectos grandes han absorbido los recursos de capital de que se disponfa para invertirlos en la in- fraestructura nacional hasta el punto en que quedaron muy pocos recursos, o ninguno, para que la industria del pais llevara a cabo obras mas pequefias. La moderacion de las cotas maximas de la demand a de construccion, que fundamentalmente es una labor de planificacion a largo plazo, debe vincular- se con la prevision a cor to plazo de los fond os de que dispondra el gobierno. La mira debe ser tratar de evitar la concentracion excesiva de licitaciones y la actividad de formulacion de contratos despues de que se apruebe el presupues- to nacional, y que mas adelante en el ejercicio economico haya un periodo de. inactividad y de rezago de los pagos. De todos modos, aunque se atentien, seguinin existiendo los niveles maxi- mos y minimos de demanda. Pero como sustentacion de ellos siempre debe haber una actividad basica, consistente en el mantenimiento, reconstruccion y obras periodic as de construccion. El conocimiento a fondo de la cap acid ad de la industria nacional de la construccion contribuira a determinar su posibi- lidad de satisfacer esa «carga basica», la necesidad de prestar ayuda al desa- rrollo de la industria nacional y la posible necesidad de recurrir a los servicios del exterior para satisfacer los niveles maximos de demanda. OTRAS MEDIDAS. La aplicacion de medidas bien fundamentadas acerca de los tipos de interes y la tributacion (entre ellas disposiciones relativas a la in- version y asignaciones para depreciacion) pod ria distribuir en el tiempo la de- manda de construcci6n, pero esas medidas rara vez se aplican. La construc- cion tiende a emprenderse cuando se dispone de recursos financieros (por ejem- plo, en period os de buenos ingresos de exportacion), 10 cual contribuye a las presiones inflacionarias ocasionadas por las limitaciones de que adolece la ca- pacidad de construccion y por la escasez de materiales. Una industria nacional incipiente de la construccion es particularmente vulnerable a esas presiones. Una posible medida que los gobiernos pueden considerar con objeto de es- timular la construccion es la formacion de una poJitica crediticia anticiclica que crearia un fondo de reserva en periodos de gran demanda cuyos recursos se liberarian para inversion en las fases descendentes de los cicIos economicos. Ahora bien, tales medidas crediticias son dificiles de establecer por razones de indole politica. Ademas, aunque tal vez sea posible restringir el credito en de- terminados periodos, la reactivacion de la demand a durante la fase descendente de un cicIo dependera no solo de la mayor facilidad para obtener credito, sino tambien de toda una serie de otros factores, entre ellos las politicas fiscal y monetaria generales. POI ITlCAS Y PROCED!\1IFNTOS DFI GOBIFRNO 55 Medidas que afectan a la oferta INCENTIVOS DE PRECIOS. Algunos paises han fomentado la expansion de sus contratistas nacionales protegiendo!os contra riesgos que puedan incapaci- tarlos y garantizandoles utilidades para su reinversion. EI Brasil ha seguido esta pauta para desarrollar su industria nacional de la construccion y tambien la aplica en Kenya el Ministerio de Transporte y Comunicaciones a fin de crear una industria nacional de construccion de caminos. En esos casos se negocian contratos con precios unitarios generosos y program as flexibles, y personal su- pervisor del gobierno brinda tambien asesoramiento y orientacion en la tee no- log:a de construccion, procedimientos contractu ales y administracion finan- ciera para fomentar el aprendizaje y la capitalizacion en las industriaas inci- pie:ltes del pais. Se conviene en general que esos incentivos deben limitarse al periodo formativo de la industria, ya que si se mantienen durante largo tiem- po pueden propiciar ineficiencias y dificultades economicas. Ademas, pudiera resultar arduo eliminar mas tarde esas ventajas cuando ya no sean necesarias. Cuando se trata de la Iicitacion publica internacional en las obras publicas con financiamiento del Banco, se puede otorgar preferencia a los contratistas del pais en la evaluacion de ofertas en paises cuyo ingreso per capita sea infe- rior a US$41O (en dolares de 1982). Sin embargo, solo en unos pocos casos ha sido la preferencia del 7,5 por 100 un factor decisivo en la adjudicacion de contratos. Esto se debe, en parte, a la «graduacion» de los posibles usua- rio, aillegar el pais a un limite de US$41O (en dolares de 1982) en el ingreso per capita en un momento en que la industria nacional de la construccion estu- viera llegando a un nivel de desarrollo en el que hubiera podido competir con eXlIo con las empresas extranjeras con la ayuda de la preferencia del 7,5 pOl' 100. TRIBUT ACION. Es poco 10 que se sabe acerca de los incentivos fiscales que se ..:onceden para estimular la industria de la construcci6n en los diversos pai- ses. Antes de que se puedan formular recomendaciones concretas es preciso efectuar nuevos estudios por paises individuales. EI regimen tributario vigente en un pais puede influir en grado importante en el desarrollo de la industria. A una industria incipiente de la construccion Ie pueden servir de ayuda los in- . centivos fiscales, como la exoneracion temporal de impuestos, las desgravacio- ne~ por inversion 0 reinversion, la depreciacion acelerada del equipo y las exen- ciones del pago de derechos aduaneros. Ahora bien, esos incentivos deben ser . de indole temporal y abarcar unicamente el periodo formativo de la industria. En general, los incentivos pueden fomentar el crecimiento de la industria y lambien promover la exportacion de sus servicios. Por ejemplo, la Republi- ca de Corea concedio una tasa acelerada de depreciacion (bonificacion del 20 por 100) para el equipo de construccion. Al propio tiempo, y con el fin de in- crementar los ingresos de divisas, se eximi6 a las empresas nacionales de cons- truccion (asi como a otros export adores) del impuesto sobre las empresas y se les otorgo una bonificacion fiscal del 50 por 100 a deducir de los impuestos sobre la renta y sobre las utilidades de las sociedades por la totalidad de las 56 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION divisas obtenidas. Esto contribuy6 a desarrollar la industria nacional de la cons- trucci6n y condujo a que tuviera exito en la exportaci6n de sus servicios. Al imponer gravamenes a la industria de la construcci6n es importante te: ner presentes las caracteristicas especiales del mercado, como las fluctuaciones de la demanda de construcci6n, por ejemplo al formular disposiciones espe- ciales para la industria acerca de los efectos del traspaso del remanente de las utilidades 0 perdidas con respecto a ejercicios posteriores. Tal vez sea posible realizar un estudio de las fluctuaciones de la demanda en cada pais, 10 cual pod ria revelar la existencia de pautas ciclicas de la actividad de construcci6n. Con fundamento en esas pautas se podria determinar eJ efecto del «periodo del traspaso del remanente» (para fijar los impuestos sobre las utilidades 0 las bonificaciones tributarias por las perdidas) y elaborar una f6rmula especial de reajuste de los impuestos. En la actualidad algunos paises gravan las activida- des de construcci6n de acuerdo con el valor bruto de las obras terminadas. en tanto que otros 10 hacen segun el volumen de negocios anual. Esos gravame- nes, sin embargo. no tienen en cuenta la rentabilidad real ni tampoco la varia- bilidad de la demanda de construcci6n. De todos modos, los gravamenes son necesarios cuando la industria no lleva una buena contabilidad, ya sea en for- ma deliberada 0 por falta de medios para ello. En much os paises los derechos de importaci6n pueden constituir una carga onerosa para los contratistas nacionales. Si a estos se suman ademas los pagos iniciales, los gastos de transporte, los seguros y las comisiones de las agencias, el desembolso inicial de efectivo puede llegar hasta el 60 por 100 del valor libre a bordo del equipo adquirido con credito comercial. Si los derechos de impor- taci6n se cobraran en mensualidades se podria reducir en medida considerable la carga financiera que representan. Ademas, en las obras con financiamiento internacionallos contratistas del pais se encuentran a menudo en desventaja debido a que tienen que presentar licitaciones basadas en equipo por el que han tenido que pagar derechos inte- gros de importaci6n, mientras que las empresas extranjeras no los pagan. Una soluci6n a este problema consistiria en exigir que los contratistas extranjeros pagaran derechos de importaci6n sobre eJ monto en que el equipo se deprecie durante el periodo de vigencia del contrato. La totalidad del derecho de im- portaci6n podria recaudarse en el momenta de efectuarse est a y mas tarde, al exportarse el equipo, se devolveria la diferencia, calculada sobre el valor resi- . dual al terminar el contrato. Otra soluci6n seria que los contratistas extranje- ros depositaran una fianza por el valor total del derecho de importaci6n, la cual se rescataria despues de que se pagara el derecho sobre el valor utilizado • en el contrato y al reexportarse el equipo. PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACION. En principio los servicios de cons- trucci6n deben contratarse con la mira de lograr economfa y eficiencia. En los paises en que esta desarrollandose la industria nacional de la construcci6n, es preciso armonizar este objetivo a largo plazo con la meta, a plazo mas corto, de proporcionar una ventaja financiera al empleador, teniendo en cuenta La capacidad de los empresarios del pais para hacer frente a los riesgos que se POLlTICAS Y PROCEDIMIENTOS DEL GOBIERNO 57 planteen. Expuesto de manera mas general, las pnicticas de contrataci6n de- ben ser equitativas y dar por resultado contratos que protejan en medida ade- 'cuada los derechos de ambas partes y estipulen las obligaciones que han de cumplir. Los procedimientos equitativos de licitaci6n son un medio de establecer bue- nas practicas de adquisici6n. El metoda preferido es el de adjudicar los con- tratos a la oferta evaluada mas baja que se haya recibido de licit antes precali- ficados. En el caso de las ofertas de mayor monto, la precalificaci6n es un tra- mite complicado, que se establece teniendo presentes las caracteristicas especi- ficas de cada proyecto. Cuando se trata de ofertas mas pequenas, que el go- bierno an uncia a intervalos frecuentes y que normalmente atraen a licitantes del pais, es preferible mantener un registro clasificado y actualizado de con- tratistas, en el que se fijen categorias de empresas segun la magnitud del con- trat 0 que pueden emprender. Ese sistema de precalificacion permanente debe estar vinculado. a una corriente continua de informacion relativa a los com- promisos que esten cumpliendo los licitantes en esa coyuntura, debe funda- mentarse en informacion que pueda verificarse sin dificultad y el sistema de actualizacion debe ser sencillo y facil de aplicar con recursos escasos. Toda vez que las listas de equipo, los antecedentes profesionales del perso- na) y los estados financieros pueden modificarse a fin de exagerar el patrimo- nio de una compania, 0 debido a que los datos que se facilitan quedari anti- cuados en poco tiempo, es preferible que la clasificacion de los contratistas se fundamente en documentos de obligacion valida y exigible legalmente, que se preparen con regularidad y esten sujetos a verificaci6n por las autoridades tributarias; aqui se incluye informacion acerca del patrimonio de los propieta- rios, la cifra de negocios anual y las utilidades. La competencia tecnica de los contratistas se puede evaluar basandose en la presentacion de certificados de terminaci6n de proyectos y en inspecciones periodicas que efectue personal ido- neo de las oficinas del registro. Los gobiernos utilizan diversos metodos para fomentar las empresas de la construccion por medio del proceso de contratacion. A veces se exige a los lici- tantes extranjeros que adquieran participacion en una empresa del pais en un determinado porcentaje minimo. En much as ocasiones a las empresas paraes- tat ales de la construccion tam bien se les concede acceso directo a contratos a . precios no competitivos. Habida cuenta de que los contratos negociados sue- len originar el pago de una prima por la entidad contratante conviene utilizar- los con gran cautela. En algunos paises la legislacion los prohibe explicitamente. EI sistema de «licitacion por partes 0 grupos» de proyectos adecuados ha dado algunos resultados alentadores. Aunque la preparacion, supervision yad- ministracion de un gran numero de contratos puede ser una labor engorrosa, el sistema brinda una oportunidad excelente de contribuir al desarrollo de los contratistas nacionales. Un buen ejemplo 10 ofrece el Brasil, pais en el que se han ejecutado tres proyectos de carreteras con asistencia del Banco utilizando esre sistema. En el primer proyecto, que se concluyo en 1975, se precalificaron 106 companias y empresas conjuntas brasileiias y dps empresas extranjeras; 92 empresas presentaron propuestas correspondientes a los diversos lotes y com- 58 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION binaciones de lotes. En total se adjudicaron 52 contratos por un valor inferior en el II por 100 a las estimaciones de evaluacion. Tambien fue grande el mi- mero de los que presentaron «licitaciones por partes 0 grupOS)) de los segun-- dos y terceros proyectos (concluidos en 1978), los que se subdividieron en 45 y 2410tes de contratos y dieron por resultado adjudicaciones que fueron el 26 por 100 y el 9,5 por 100, respectivamente, inferiores a las estimaciones hechas por los ingenieros. Los tres proyectos se concluyeron de manera satisfactoria, habiendose presentado tan solo pequenos problemas contractuales. Por 10 tanto, el sistema de licitacion por partes 0 grupos permitio que las empresas del pais presentaran licitaciones para grandes proyectos y las situo en condiciones de competir en el plano internacional. TIPOS DE CONTRATO Y RIESGO DE CONSTRUCCION. EI tipo de contrato que se suscribe tiene una influencia import ante en el riesgo que se asume en la cons- truccion. En el contrato del tipo de costo mas honorarios, al contratista se Ie reembolsan todos los costos en que incurra y ademas se Ie pagan honorarios; el propietario asume practicamente todo el riesgo. En un contrato a· suma al- zada al contratista se Ie paga la sum a total de las obras y se espera que asuma la mayoria de los riesgos. Ademas, hay modalidades de contrato en la que los riesgos se distribuyen mas equitativamente entre las partes. Por ejemplo, en el contrato de precio unitario pueden ajustarse las cantidades de trabajo a rea- lizar y es flexible el monto del contrato, en tanto que en el contrato de precio indicativo se reembolsan a los contratistas los gastos reales, pero se introduce una cierta medida de riesgo e incentivo vinculando los honorarios a los resul- tados, los cuales se determinan de acuerdo con normas establecidas de ante- mano. A los contratistas primerizos se les puede enseiiar a que asuman riesgos ma- yores y hagan frente a ell os mediante la introduccion gradual de varios tipos de contratos. La primera etapa podria consistir en un tipo de contrato de ries- go minimo, por ejemplo el de costo mas honorarios, seguido de un contrato de precio unitario limitado a un solo rubro (por ejemplo, el suministro de gra- va 0 la colocacion de ladrillos). En etapas ulteriores podrian utilizarse contra- tos de precio unitario aplicables a todos los trabajos, primero negociandolos y luego obteniendolos mediante licitacion publica. Este metoda se ha aplicado en paises de Africa al sur del Sahara, en general con buenos resultados. Debe. subrayarse, sin embargo, que los contratos de costo mas honorarios y los con- tratos negociados no propician la eficacia en funcion de los costos y, por con- siguiente, solo deben utilizarse cuando esten justificados en razon de que se . afronta un riesgo excesivo 0 para brindar a los contratistas la oportunidad de aprender. CONDICIONES Y ADMINISTRACION DE LOS CONTRATOS. Con mucha frecuen- cia los contratos <()1111< AS) PKOCEDI~III '.IOS III I (,OIHI RNO 65 ladas para que recogieran materiales locales y aportaran su propio trabajo a fin de construir escuelas en sus respectivos poblados, las que se edificaron con yn costo considerablemente menor del que se habria obtenido por el regimen de administracion 0 la utilizacion de contratistas establecidos provenientes de otras zonas. En este caso la prestacion de asistencia tecnica fu\! una aportacion importante de la citada organizacion religiosa, 10 mismo que mcede en otros lugares. Algunas ONG trabajan exclusivamente en el campo de la construc- cion, por ejemplo, los Compagnons Batisseurs ayudan a los constructores del sector no estructurado y a los pequeiios contratistas del Africa de habla fran- cesl.1. Las ONG sue len operar a nivel de la poblacion pobre rural, tratan de que las personas a las que se pretende beneficiar participen en el diseiio y ejecucion de ws proyectos y en general tambien son flexibles para adaptar sus activida- des a las necesidades y condiciones locales. Ademas, las ONG contribuyen a menudo a superar problemas de rigidez burocratica, por ejemplo, en los tra- mites de adquisicion y adjudicacion de obras de construccion a contratistas analfabetos que no pueden participar en el proceso oficial de licitacion. La co- laboracion entre los organismos publicos y las ONG puede ayudar mucho al sector no estructurado y a las organizaciones de la comunidad. Un gran nume- ro de ONG participa activamente en los paises en desarrollo: tan solo en Ban- gladesh hay inscritas unas Ito entidades voluntarias extranjeras. Por el hecho de wordinar las actividades de las ONG con la mira de alcanzar los objetivos nadonales, los gobiernos pueden contribuir a desarrollar la capacidad de cons- tru..:cion del sector no estructurado y de las comunidades organizadas. Entre las medidas que los gobiernos pueden considerar para prestar apoyo a las actividades de autoayuda figuran las siguientes: la realizacion de estudios de las necesidades de capacitacion, de la disponibilidad de materiales y de la adecuacion de las especificaciones de construccion del sector no estructurado; la organizaci6n de la asistencia tecnica para ofrecer orientaci6n profesional en el empleo; la capacitaci6n de paraprofesionales para proporcionar ese servi- cio; la iniciaci6n de proyectos piloto para fomentar, por ejemplo, la utiliza- cion y mejora de materiales tradicionales de construcci6n; la entrega de parce- las, con titulo de propiedad legaJizado para la construccion de viviendas, do- tadas de los servicios basicos, y la liberalizaci6n del suministro de materiales • y de crectilo a los constructores que edifiquen la vivienda por el metodo de auto- ayuda y a los de la comunidad. 5 Necesidades de personal de gestion Los diagnosticos de los problemas que afectan a las empresas de construc- cion -y con frecuencia al conjunto de la industria de la construccion de un pai~- adoptan a menudo la forma de enumeraciones enciclopedicas de las do- lencias que las aquejan. Por regia general no aciertan a sefialar que much as de esas dolencias son tan solo sintomas del problema fundamental de que la gestion empresarial es deficiente. Es preciso superar las deficiencias en la ges- tion de la empresa al mismo tiempo que se abordan las demas deficiencias, si Se quiere que de buenos resultados el conjunto de las medidas de ayuda. La importancia que reviste una buena gestion empresarial se pone de relieve en los paises en desarrollo por el hecho de que la industria tiene que operar con recursos limitados e inseguros y hacer frente a una gam a de riesgos mucho mas amplios y severos. Gesti6n empresarial Son pocos los propietarios de empresas de construccion que se dan cuenta de la necesidad de prepararse a si mismos con objeto de adquirir las aptitudes necesarias para dirigir una empresa (a diferencia de la administracion de una obra 0 de los conocimientos que se precisan para realizar trabajos de tipo tec- nieo y de oficina). En las empresas mayores es importante contratar al perso- nal con aptitudes y adiestrado que permitira a los propietarios y gerentes de esas empresas delegar en otros las funciones tecnicas y de gestion de nivel infe- rior a fin de concentrarse en la direcci6n general de la empresa. Las deficiencias de la gestion empresarial surgen como consecuencia de la genesis y del cicio vital de las empresas de construccion del sector privado. Esas emprcsas las suelen poner en marcha uno 0 dos profesionales, tecnicos 0 co- merciantes ambiciosos que desean establecerse por su cuenta. Es posible que esas personas sepan como dirigir bien una entidad pequefia, en realidad, pue- . de que prosperen en la fase inicial de desarrollo de la empresa, cuando las ne- cesidades de direccion est an dentro de su capacidad. Pero cuando la empresa crcce y las exigencias de la gesti6n rebasan la capacidad de sus propietarios, . pueden originarse dificultades 0 incluso extinguirse la empresa. Los proble- mas son semejantes en las empresas estatales: la competencia tecnica y la dedi- caci6n al trabajo es posible que se recompensen con ascensos, los cuales pue- den Ilevar en ultima instancia a la persona mas alIa de los !fmites de su compe- tencia como administrador. En el sector publico ese problema se ve agravado por los factores que limitan la gestion empresarial y la falta de incentivos apro- piados. Al ascender al personal poseedor de gran competencia tecnica a elevados cargos de direcci6n se sufre una perdida doble. Se desplaza al personal tecnico 68 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION competente de los puestos en que saben desempefiarse mejor y, al propio tiem- po, la industria adquiere gerentes que no estan bien preparados para desempe- fiar una funci6n de direcci6n. En ambos casos el costo para la industria es con' siderable, toda vez que es preciso adiestrar nuevo personal tecnico, se pier de experiencia tecnica y aumentan los riesgos. Es esencial recompensar con in- centivos apropiados la competencia tecnica. ahora bien, el ascenso a un nivel superior de direcci6n de la empresa debe estar supeditado a que se pose a la aptitud necesaria. La gesti6n de la industria de la construcci6n exige una cierta flexibilidad para adaptarse a circunstancias en rapida evoluci6n, en particular a los cam- bios en las caracteristicas de la demanda y a la serie de expansiones y contrac- ciones que son tipicas de la industria. Cuando el propietario 0 administrador de una pequefia empresa se compromete en un contrato, necesita comprender y evaluar los riesgos asi como la obligaciones (tanto administrativas como tec- nicas) que se derivan de dicho compromiso. Para que el crecimiento de una empresa sea satisfactorio debe ser gradual, en especial en los paises en que no haya una antigua tradici6n empresarial. Una buena ilustraci6n de esto la ofrece el desarrollo de pequefios contratis- tas de obras ptiblicas en Kenya. El Ministerio de Transportes y Comunicacio- nes ampli6 met6dicamente el ambito de las actividades de construcci6n y ries- gos de gesti6n, al propio tiempo que no permitia que estos rebasaran lacapa- cidad de los empresarios incipientes. Pese a la escasez de personal conocedor delas tecnicas modern as de gestion empresarial, las empresas contratistas se han desarrollado empezando con tareas sencillas, como el acarreo de materia- les de construcci6n. Muchas de esas empresas han pas ado ahara a realizar ope- raciones simples de construcci6n (como recubrimiento con grava de una carre- tera) en condiciones contractuales generosas. En el futuro se espera introducir un cierto elemento de riesgo y competici6n en la adjudicaci6n y administra- ci6n de los contratos. En muchos paises en desarrollo los gerentes de las empresas comprometen a estas al presentar licitaciones basadas en estimaciones de los clientes, sin ana- lizar cuidadosamente cada trabajo ni los riesgos que entrafie. Este defecto es comlln a numerosas empresas privadas que carecen de una gerencia estructu- rada. No es raro que los gerentes traten de sacar adelante la carga de trabajo tecnico y de oficina (como dirigir las operaciones en la obra, efectuar los co- _ bros, ocuparse de la correspondencia relativa a los contratos, y otras tareas), asi como de ejercer la direcci6n general de la empresa. En una situaci6n debi- damente estructurada, un gerente general coordinaria los trabajos preparato- • rios present ados por el encargado de hacer las estimaciones, el supervisor de la obra, el contador, y los empleados a cargo de las secciones de personal, equipo y suministros y llegaria a una decision acerca de la oferta que debe ria presen- tar en una licitacion despues de cotejar y analizar toda la informacion recibida. El gerente que no pueda permitirse delegar esas funciones tendra que recono- cer las limitaciones de su empresa y aceptar solo uno 0 dos proyectos de los que se pueda ocupar debidamente. La falta de delegaci6n de funciones, 0 la insuficiencia de esa delegaci6n, NECESIDADES DE PERSONAL DE GESTION 69 tambien aqueja a las empresas de propiedad estatal, pero en esos casos se ori- gina mas bien como consecuencia de la intromision politica y de la falta de rlisciplina Msica en la gestion de la empresa. Antes se cito un ejemplo de enti- dades paraestatales en el Oriente Medio que adolecen de personal excesivo, mala planificacion, bajo nivel de productividad y control deficiente de la calidad. Sin embargo, en un marco generalmente sombrfo, hubo por 10 menos una de esas paraestatales que encontro la manera de prosperar; establecio incentivos para sus gerentes y personal por medio de un plan de participacion en las utili- dades y de otorgamiento de primas a la productividad y ofrecio remuneracio- nes que competfan con las del sector privado para los empleados que cumplie- ran sus funciones a un nivel superior a la norma. Al gerente de esa entidad se Ie habia concedido la Iibertad necesaria para contratar y despedir personal. Es un ejemplo excepcional que merece la pena seguir. Capacitacion de personal de gestion Una manera muy eficiente de introducir el concepto de direccion general en una empresa de construccion consiste en enseiiar a altos empleados en gru- po~ de sus iguales y de prepararlos, en particular, para que adiestren a su pro- pio personal en las aptitudes que se precisan para la delegacion de. responsabi- Iidades. En los paises industrializados se han elaborado tecnicas de capacita- cion y estas se van difundiendo de manera paulatina a los paises en desarrollo, a menudo por conducto de filiales bien establecidas de escuelas internaciona- les de administracion de empresas. En Colombia el Banco espera financiar un programa de capacitaci6n para gerentes generales y propietarios de empresas de la industria de la construccion utilizando una combinaci6n de una escuela privada colombiana de administracion de empresas y de instructores extranje- rm. El programa se concentrara en las funciones principales de la gesti6n em- pr"sarial y en la introducci6n de sistemas eficaces de deJegaci6n de responsabi- Jidades. A fin de relacionar la teoria con la practica, la capacitaci6n tendra como complemento el estudio de casos practicos tornados de la experiencia ha- bida en el pais. Hasta ahora la industria de la construccion no ha aprovechado los servicios de las excelentes escuelas colombianas de administraci6n de em- . presas, a las que recurren ampliamente otras industrias del pais. Tambien se ha probado el establecimiento de empresas conjuntas y otras modalidades de asociacion con contratistas extranjeros como medio de desa- . rrollar las industrias de construccion nacionales. Este metodo puede dar POf resultado la formacion de un buen conjunto de empleados subaIternos para la empresa del pais, pero en general es incompleta la transmision de conoci- mientos especializados en materia de gestion empresarial. Cuando se estable- cen asociaciones, el contratista extranjero consider a con frecuencia a la em- presa del pais como socio de necesidad. EI contratista extranjero asume las obli- gaciones y riesgos financieros y, a fin de proteger su inversion, se hace cargo de la direccion de alto nivel de la empresa. El socio del pais se ve entonces rele- gado al desempeiio de la funcion de relaciones publicas y de algunas otras acti- 70 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION vidades tecnicas. Claro esta que hay excepciones, por ejemplo, cuando la em- presa asociada del pais tiene antecedentes de gesti6n empresarial bien cimenta- dos. En ese caso la empresa conjunta puede convertirse en una verdadera aso-" ciaci6n. En esencia, el contratista del pais tiene que contar en primer lugar con el personal directivo y los demas recursos necesarios antes de que pueda esta- blecer una relaci6n que valga la pena y verdaderamente beneficiosa con un aso- ciado del exterior. De manera a.Hiloga, los contratistas consideran la subcontrataci6n como un medio satisfactorio de economizar en la contrataci6n de servicios 0 la ad- quisici6n de productos semielaborados. La relaci6n que se establece entre el contratista principal y el subcontratista es de indole estrictamente comercial, cuando el subcontratista no cumple bien, se Ie reemplaza. EI unico caso en que el contratista principal prestara asistencia tecnica y financiera al subcontratis- ta es cuando este ultimo sea el unico proveedor de un determinado producto o servicio en el mercado y, por consiguiente, necesite ser protegido. La formaci6n de gerentes de empresa en la industria de la construcci6n co- reana merece mencionarse de manera especial. Un gran numero de ingenieros civiles (de 700 a 1.000 por ano en el decenio de 1960) graduados anualmente de las universidades coreanas tuvo amplias oportunidades de trabajar en la in- dustria de la construcci6n durante el perfodo de reconstrucci6n de la postgue- rra. Esta situaci6n permiti6 seleccionar y adiestrar personal en circunstancias competitivas que beneficiaron a la industria y a la economia del pais. Toda vez que el mercado era relativamente grande se adapt6 con facilidad a las ine- ficiencias de caracter local. Ahora bien, para que este proceso pueda repetirse en otros paises es me- nester que se cumplan dos condiciones: que haya un gran numero de posibles gerentes de empresa y que se brinden abundantes oportunidades de trabajo. Esas dos condiciones no se suelen dar en otros paises en desarrollo en los que la formaci6n de gerentes de empresa en especial constituye un problema de en- vergadura. Una medida a largo plazo que puede ponerse en practica es la de impartir cursos de administraci6n de empresas como parte del plan de estu- dios de las profesiones que es probable aporten personal de gesti6n a la indus- tria de la construcci6n, como ingenieros y arquitectos. Esto redundaria en be- neficio de la industria de La construcci6n, de la administraci6n publica y de otras industrias. EI pequeno empresario Todos los principios basicos de la gesti6n empresarial en general se aplican tam bien a las empresas pequenas, las que usualmente son administradas por una sola persona, la cual da a contrato 0 subcontrato la ejecuci6n de pequefios trabajos en los que, a menudo, s610 se utiliza mane de obra. Sin embargo, el ambito de sus funciones (administrativas y tecnicas) es considerablemente reducido. Las medidas que se adopten en apoyo de est os empresarios no tie- nen que incluir el adiestramiento en tecnicas sofisticadas de administraci6n de NECESIDADES DE PERSONAL DE GESTION 71 empresas. Mas bien conviene impartir a esos empresarios capacitacion practi- ca y general en el mismo lugar de trabajo para que adquieran aptitudes tecni- 'cas y administrativas a un nivel equip arable al de intendente de una empresa mayor. Un ejemplo de ese tipo de asistencia puede encontrarse en el caso de Swazi- landia. En 1975 el gobierno establecio la Compaiiia de Fomento de Empresas en Pequena Escala (SEDCO), la cual recibio fondos de varias instituciones de aYlida bilateral para que ayudara a los contratistas de obras mediante su ins- cripcion en un registro, y les proporcionara orientacion general, ayuda finan- ciera y adiestramiento en el propio empleo. Para 1978 se habfan inscrito en la SEDCO 21 contratistas y otros 29 habian solicitado su registro. El volumen medio anual de operaciones de ocho contratistas que recibian asistencia de la SEDCO habia lIegado a $150.000 por empresa. En Botswana se creo en 1973 la Unidad de Fomento de Empresas de Bots- wana (BEDU), tambh~n con asistencia bilateral. Esta presta asistencia tecnica y financiera a los pequenos contratistas de obras y a fabricantes de ladrillos, bloques de cemento, obras de carpinteria y muebles de acero. Imparte capaci- tadon en el empleo y en talleres en los que los pequenos empresarios pueden empezar a trabajar; asimismo proporciona ayuda para la compra de materia- les, herramientas y equipo pequeno y en 10 que se refiere a la comercializacion de productos. Dkhos programas revisten gran importancia habida cuenta de la falta de tradicion empresarial de que adolecen esos paises. Los resultados iniciales han sido alent adores merced, en gran parte, al respaldo que han dado los gobier- no~ respectivos. Sin embargo, el desarrollo ulterior de las pequenas empresas sera por necesidad un proceso lento. En Swazilandia y Botswana tambien se ha tratado de expandir las actividades de ayuda al campo de la construccion de obras publicas, pero los resultados obtenidos han sido modestos, debido sobre todo a la fa1ta de continuidad de la demanda. lnstituciones representativas Cuando las deficiencias de la gestion empresarial son generalizadas en el . sector privado de la construccion, estas tam bien aparecen como deficiencias institucionales de la industria. Habida cuenta de que los administradores estan excesivamente absorbidos en el desempeno de sus funciones tecnicas diarias . no se percatan de la importancia de constituir una vigorosa asociaci6n empre- sarial que hable con autoridad acerca de los asuntos relacionados con el am- biente comercial de Ia industria, que pueda establecer contacto efectivo con sus clientes proveedores y con los sindicatos, y que pueda prestar servicios (co- mo los de informacion estadistica y capacitacion de personal) que se organi- zan mejor a traves de una institucion colectiva. La Camara Peruana de la Construcci6n (CAPECO) ofrece un buen ejem- plo de asociaci6n gremial afamada y que goza de respeto. Ha contribuido a e1iminar la tendencia a aplicar contratos unilaterales para la construccion de 72 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION obras publicas, labor que realizo colaborando en la preparacion de condicio- nes generales entre las que figura el devengo de intereses por los pagos en mo- ra de los contratos. Los funcionarios de la Camara tambil!n participan activa-" mente en reuniones nacionales en las que se trata del desarrollo economico y de otros asuntos que afectan al mercado de la industria. Es fuente reconocida de informacion sobre precios, entre otras cosas, y colabora con el gobierno y los sindicatos en la administracion de una institucion de formaci6n profesio- nal establecida para la industria de la construccion. EI exito de la CAPECO obedece a la calidad de las aportaciones hechas por los gerentes de diversas empresas y a su actitud de colaboraci6n con el gobierno, mas bien que de en· frentamiento a este, al abordar los problemas que afectan al pais y a la indus- tria de la construcci6n. EI hecho de que haya buenos administradores en esa industria del Peru se debe en gran medida a que, desde el punto de vista profe- sional y social, la construcci6n se considera de un nivel profesional tan e1eva- do como la consuItoria, la arquitectura y otras carreras. 6 Formaci6n de personal La escasez de ingenieros, topografos, evaluadores, capataces, operadores de equipo y otros trabajadores especiaJizados mengua la capacidad de I1evar a cabo un gran volumen de trabajo con un nivel de calidad aceptable. EI Ban- co y los gobiernos tienen amplias oportunidades de ayudar a la industria de la construccion a superar las deficiencias generalizadas. Problemas de jormaci6n de personal La escasez de personal tecnico del pais es especial mente aguda en los paises mas pobres, sobre todo en la region del Africa al sur del Sahara. Tal vez tenga que transcurrir mas de una generacion para subsanar los defectos del sistema educacional que son consecuencia de barreras culturales. Lesotho ofrece un caso pertinente. A la Unidad de Construccion Mediante Mano de Obra se Ie asigno prioridad a nivel nacional para que sirviera de instrumento de desarro- llo y fuente de empleo remunerado. Para fines de 1981, despues de cuatro aiios de funcionamiento, todavia carecia de personal directivo de plant ilia del pais y, de 26 puestos de empleados tecnieos (supervisores de obras), solo se habian ocupado ocho. Incluso los paises que contaban con trabajadores de la construccion capa- citados se vieron amenazados con la emigracion de los trabajadores cali fica- dos a mercados que ofrecfan una mejor remuneracion. Este fenomeno se in- tensifieo en el decenio de 1970, cuando el auge de los precios del petr61eo cre6 enormes superavit en los paises petroleros. En numerosos paises de Asia y de la region del nordeste de Afriea los trabajadores calificados emigraron a Ara- bia Saudita, Kuwait y otros paises productores de petroleo. En Sudamerica, los trabajadores calificados de la construccion de Colombia se fueron a Vene- zuela, pais productor en abundancia de petr6leo, en busca de salarios mejo- res. Si bien esos movimientos migratorios aportaron con frecuencia beneficios . considerables para la economia de los paises exportadores de mana de obra, a veces hicieron que las industrias de la construccion de sus respectivos paises sufrieran grandes perjuicios. A la larga, sin embargo, es posible que esos pai- . ses se beneficien a medida que la demanda del exterior vaya debilitandose y los emigrantes vuelvan a sus paises con aptitudes nuevas 0 mejoradas. La movilidad del personal que trabaja en la construcci6n influye en la in- dustria de cad a pais: el personal adiestrado por las entidades publicas es con- tratado en forma continuada por el sector privado. La mano de obra rural gra- vita con caracter estacional hacia los centros urbanos en los que se despJiegan actividades de inversion en busca de empleos no especializados fuera de tem- porada en la industria de la construccion. En Tailandia, por ejemplo, los agri- cultores tratan de complementar los ingresos que obtienen durante la tempo- 74 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION rada agricola principal empleandose en centros urbanos despues de la recolec- cion y a veces viajan grandes distancias para conseguirlo. Esas dos formas de movilidad interna producen una rotacioo relativamente alta de personal, esca-" seces estacionales y la necesidad de adiestrar, 0 de volver a adiestrar, al perso- nal de manera continua. La disponibilidad estacional de personal de construccion afecta a las obras que se realizan en las zonas rurales que utilizan mana de obra en escala inten- siva, ya que esto exige el readiestramiento estacional del personal y ademas hace fluctuar la oferta del principal recurso en la construccion. En Honduras, por ejemplo, la disponibilidad de trabajadores rurales para un proyecto de cons- truccion de caminos se redujo casi en el 50 por J00 durante las epocas de siem- bra y de cosecha, y entre el 30 por 100 y el 40 por 100 durante la preparacion de las tierras, la escarda y otras actividades agrfcolas. Sin embargo, dado que la inversion en bienes de capital es relativamente de poca importancia en las empresas de construcci6n que utilizan intensivamente mana de obra, el efecto que produce la variabilidad de la oferta laboral en la rentabilidad del capital industrial es igualmente de p~Ji importancia. A II}uchas familias rurales e1 empleo estacional en la construccion les ayu- da a estabilizar y acrecentar sus ingresos. ftta complementariedad entre la cons- truccion rural y la agricultura indica la necesidad de tener presentes las demandas de trabajadores durante las estaciones agricolas al planificar la const"ruccion de obras que utilizan la mana de obra en esc ala intensiva. Puede suceder, de todos modos, que incluso esa prevision no sea suficiente. Por ejemplo, en al- gunas zonas tropicales la demanda de rna no de obra para la construcci6n pue" de coincidir con la demanda de trabajadores agricolas, todo ella durante las estaciones secas relativamentes breves. Los niveles generales de instrucci6n de un pais pueden ser un factor impor- tante para determinar que aptitudes han de desarrollarse en primer Jugar. En Haiti, por ejemplo, donde la tasa de alfabetizacion de los adultos es tan solo del 23 por 100, es evidente que la deficiencia principal estriba en la ensenanza basica. Muchos capataces no saben leer ni escribir y no cabe esperar, por 10 tanto, que se hagan cargo de obras de construccion que exijan interpretar docu- mentos sencillos de ingenieria. Asi, pues, el plan de capacitacion para prep a- rar trabajadores calificados de la construcci6n en Haiti debeni diferir del que se aplique en Sri Lanka, donde la tasa de alfabetizaci6n de los adultos es del. 78 por 100. EI Banco esta prestando apoyo en la actualidad a la ejecucion de un proyecto en la industria de la construccion del pais que tiene por mira adies- trar a unos 30.000 trabajadores de Sri Lanka en el plazo de tres anos. La escasez de obras de construccion como medio para adiestrar personal es un factor que limita la preparacion de personal del pais durante las epocas de poca actividad. En dos casos recientes, relacionados con paises de las regio- nes del Caribe y del Asia Oriental, fue preciso aplazar propuestas presentadas por consultores para el adiestramiento en el empleo de personal de construc- cion debido a la falta deobras de construcci6n adecuadas. En el Cuadro 6 se presenta la gama de aptitudes que se necesitan para tres obras de construccion representativas. Se da por supuesto que un mampostero FORMACION DE PERSONAL 75 empleado en la construcci6n de un camino de grava construye estructuras sen- cilJas, muros de contenci6n, alcantariJIas y puentes pequenos. Las exigencias "tecnicas del empleo son moderadas. En el otro extremo de la escala, un mam- postero que trabaja en la construcci6n de una central electrica grande y com- pleja tiene que leer pianos de ingenieria detallados y terminar los trabajos ate- niendose a tolerancias muy precisas. Tambien se espera que los maestros de obras e ingenieros lleven a cabo tareas progresivamente mas dificiles a medi- da que aumente la complejidad de la obra. EI nivel de pericia que se requiere para la construcci6n depende tambien del grado de desarrollo del pais y de la complejidad de las obras que se espera lle\ e a cabo la industria nacional de la construccion. Esta, inicialmente, se con- centra en la construcci6n de caminos de grava y de pequenos edificios, de ma- nera que la pericia necesaria se limita a la ejecucion de tareas sencillas, para las que a menudo no hace falta saber leer y escribir. En esa etapa se suele traer del extranjero el personal con las aptitudes de nivel mas elevado que se necesi- tan para los trabajos mas dificiles, ya que la frecuencia y el volumen de estos no justifican la creacion de servicios especiales de adiestramiento. En algunos paises la legislacion sobre inmigracion prohibe casi por completo la entrada de trabajadores extranjeros. Esa legislacion puede ser contraproducente, so- bre todo cuando las personas que poseen aptitudes de nivel superior 0 especia- les van a adiestrar a personal del pais. Capacitacion del personal de construccion Los departamentos de obras publicas, en especial sus dependencias de man- tenimiento y talleres, constituyen la fuente tradicional a la que se recurre para oblener personal capacitado. Algunos organismos de carreteras han estableci- do Unidades de Capacitacion y Produccion (UCP) para la construcci6n de ca- minos y reparacion y mantenimiento de equipo. Las UCP son entidades se- miaut6nomas que operan por administracion y realizan obras al propio tiem- po que adiestran al personal. Han dado buenos resultados en Zaire (donde se crearon con fondos proporcionados por la Agencia para eJ Desarrollo Inter- nadonal [AID] de los Estados Unidos), y en el Brasil y la Republica Domini- . calla (donde participan en cuatro proyectos actuales del Banco). Tambh~n en este caso la clave de su exito es la labor de capacitacion en eJ empleo que im- parten. Los grandes contratistas, y algunas de sus asociaciones, tambien adiestran a personal calificado. Un ejemplo de ello es el Instituto de Capacitacion de la Industria de la Construcci6n (ICIC) administrado por la Camara de la Cons- truccion de Mexico. EI ICIC es una entidad independiente financiada por la industria de la construccion que se creo con objeto de que los contratistas dis- pusieran de una institucion para la capacitacion del personal de construccion en cumplimiento de la legislacion mexicana. La ley exige que los empleadores proporcionen un nivel minimo de capacitacion. EI ICIC supera esos requisitos mi limos. EI Instituto, y la legislacion mexicana sobre el empleo que inspiro 76 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION Cuadro 6. Gama de aptitudes neeesarias para tres obras de eonstrueci6n representativas Tipo de obra de eonstruecion Construcci6n de eaminos de grava eon utilizacion Nivel de intensiva Cons/ruecion Plan de cen/rales personal de mana de obra de edifidos hidroe/earicas Trabajadores Aibaiiiles; Albaiiiles; Albaniles; calificados operadores de carpinteros; electricistas; equipo 0 electricistas; plomeros; mecanicos. plomeros; soldadores; carpinteros de mecanicos ajustadores; taller. montadores de estruc- tUfas de acero; operadores de equipo; taladradores; dinamiteros; mecanicos de equipo; electricislas. Personal Maestros de obras; Maestros de obras; Maestros de obras I!':cnico encargados de la encargados de la especialistas; nomina; nomina maestros de obras generales; ingenieros (trabajan contadores de encargados de la nomina; tambien como topo- cost os contadores; grafos y adminis- (tasadores 0 medi- contadores de costos; tradores). dores de can- evaluadores; tidades de obra);topografos; ingeniero de ingenieros estructurales; construccion. ingenieros electricistas; ingenieros mecanicos; ingenieros de construcci6n; ge610gos; delineantes; tecnicos de laboratorio; inspeclores; superinlendenles de equipo; superinlendentes de servicios; superintendentes de campamento. Personal de Ingenieros lngeniero 0 Director del proyecto; direccion (desempeiian tambien arquitecto gerenle de administracion; la funcion tecnica). (generalmente gerente general. desempeiia tambit!n la funcion tecnica). FORMACION DE PERSONAL 77 su establecimiento, ofrecen un ejemplo excelente de experiencia que puede ser imitado en otros paises. La Asociacion de la Industria de la Construccion de -Corea administra un programa similar. Su instituto especial de capacitacion opera servicios a nivel nacional y regional que respaldan y complementan los program as de capacitacion de los diversos contratistas. Un punto de partida muy uti! en el adiestramiento de personal para la cons- truccion de obras publicas 10 ofrece con frecuencia una unidad de ingenieros del ejercito, donde a los soldados se les da primero una instruccion basica y despues se les ensenan ciertas tecnicas. Entre las opciones de adiestramiento ulterior pueden figurar el manejo de equipo y el aprendizaje de otros oficios relacionados con la construccion. A los suboficiales se les adiestra para que lleguen a ser maestros de obras y tecnicos y los oficiales se convierten en inge- nieros, topografos y administradores. La capacitacion que se imparte en el cuer- po de ingenieros es de orden practico y comprende, por ejemplo, la construc- cion de caminos en terrenos dificiles. La Republica de Corea, una vez mas, ofr0ce el ejemplo de un pai~ en el que el adiestramiento militar de los soldados ha contribuido a crear una fuerza de trabajo que sabe leer y escribir yes disci- pljnada y competente. En realidad, fue uno de los factores importantes que contribuyeron a los resultados satisfactorios obtenidos por ese pais en la ex- portacion de sus servicios de construcci6n. En la construcci6n de edificios, la capacitacion de los artesanos suele ini- ciarse con un periodo de aprendizaje. EI aprendizaje institucionalizado de ofi- cio:;, que ha funcionado muy bien en los paises desarrollados, esta adoptando- se ahora con caracter mas general en los paises en desarrollo. Sri Lanka, por ejernplo, esta tratando, con asistencia del Banco, de reforzar la Junta Nacio- nal de Aprendizaje. En un buen sistema de aprendizaje es esencial que el proceso de aprender sea gradual a traves de una practica constante. Ademas, el aprendizaje debe ser complement ado normalmente por el adiestramiento te6rico en aquellas ap- titudes que se consideran necesarias para leer e interpretar los documentos mo- demos de la construccion, y por la adquisicion de aptitudes basicas en materia de administracion para los posibles maestros de obras. Los estudios de apren- dizaje deben mantener un nivel elevado a fin de evitar que se conviertan en fuente de trabajadores semicalificados de bajo costo. Es preferible que sean -administrados y financiados de manera directa por la industria con la colabo- racion del estado y de los sindicatos. Se puede exigir a los empleadores que contribuyan al fondo de capacitacion mediante el pago de un porcentaje de -la nomina 0 de las facturas. Los maestros de obras provienen de las filas de los trabajadores y ascien- den al demostrar que poseen cualidades de direccion en el trabajo y pueden complementar sus conocimientos practicos como administradores de primera linea recibiendo adiestramiento tecnico y en administracion de contratos des- pues de satisfacer los requisitos de la primera parte del adiestramiento. Otro personal tecnico (como topografos, delineantes, evaluadores, contadores e in- genieros) sigue un camino inverso: estos profesionales ingresan en la industria de la construcci6n despues de haber efectuado sus estudios en escuelas tecni- 78 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION cas 0 universidades y adquieren la experiencia necesaria sobre el terreno. En ambos casos el elemento esencial es eI adiestramiento pnictico en el empleo (como de hecho ocurre en toda la formacian profesional que tiene lugar en- la industria). Esa es la razan principal de que la capacitacian se imparta nor- malmente con tan buenos resultados en eI ejercito, en los departamentos de obras publicas y en las entidades de los grandes contratistas. La funcion def gobierno en fa capacitacion En primer lugar se suelen atender las necesidades de capacitacion de las en- tidades gubernamentales, de la industria manufacturera y del sector de servi- dos y, por 10 general, la industria de la construccian carece de servicios espe- dalizados de capacitacian. Se espera que esa industria se ocupe de sus propias necesidades de capacitacion y, de hecho, eso es 10 que ocurre en los paises de- sarro Had os. Sin embargo, en los paises en que la industria se halla en etapa incipiente suele carecerse de la organizacion que es indispensable para establecer, finan- dar y operar un sistema de capacitacion. Es preciso, por consiguiente, contar con el apoyo estatal para establecer ese sistema. Con el tiempo, a medida que adquiere madurez la industria de la construccion, el gobierno debe poner en manos de la propia industria la funcion de capacitacian. Segun sean los nive- les de educaci6n y desarrollo de la industria, variaran las aportaciones inicia- les del gobierno, que de una participaci6n total en la organizacion, finanda- miento y administracion de una institucion de capacitacion pasani a la presta- ci6n de aliento y ayuda a la industria para que forme su propio sistema de ca- pacitacion, por ejemplo, con asistencia tecnica y financiera limitada. EI pro- grama de capacitacion que se sigue en Sri Lanka es ejemplo del primer tipo de accion, y el de Colombia del segundo. Capacitacion para fa construcci6n con utilizaci6n intensiva de mano de obra La principal limitacion con que se tropieza en la difusi6n de la tecnologia- apropiada de construcci6n es la falta de personal tecnico que este dispuesto a aplicar la tecnologia que utiliza intensivamente la mana de obra y a trabajar en zonas remotas del medio rural. Esto se aplica en especial a los ingenieros· profesionales, quienes a menudo escasean en aquellos paises donde la ejecu- cion de trabajos con utilizaci6n intensiva de mana de obra es viable economi- camente y conveniente desde el punto de vista social. Dado que los ingenieros dedican una parte importante de su vida capacitandose en tecnologia moder- na, se muestran reacios a aplicar en la construccion los metodos men os avan- zados que utilizan intensivamente la mana de obra. Es claro que hay excepcio- nes. En Mexico, por ejemplo, se ha apoyado al nivel maximo del gobierno la construcci6n por metod os de utilizacion intensiva de mana de obra, dandole FORMACION DE PERSONAL 79 de ese modo categoria como actividad profesional y atrayendo a un grupo se- lecto de ingenieros muy j6venes. En los paises en que escasean los ingenieros no debe hacerse tanto hincapie en convencer a estos de que adopten metodos de construcci6n con utilizaci6n intensiva de mano de obra. En lugar de eso debe procurarse ascender a maes- tros de obras y top6grafos a cargos de direcci6n en unidades de construcci6n formadas por trabajadores (equivalentes en categoria, pongamos por caso, a los ~argos que desempenan ingenieros auxiliares); esto ofreceria la posibilidad de ;,eguir una carrera y atraeria mas gente a ese tipo de trabajo. En Honduras, por ejemplo, los datos que se tienen demuestran que los in- teOl os iniciales de dotar de ingenieros con experiencia a la unidad de construc- ci6n de caminos con utilizaci6n intensiva de mano de obra dieron escasos re- sultados. En eta pas ulteriores se contrat6 con mas ex ito a tecnicos yestudian- tes Je ingenieria a los que se atrajo para que desempenaran funciones que con- lle\aban la categoria de ingeniero. Como resultado, se constituy6 un pequeno grupo de oficiales sobre el terreno, entusiastas y dedicados a su labor, en el que tam bien figuraban mujeres. En el programa de caminos rurales de acceso de Kenya, muchos de los cargos de supervisi6n los desempenan voluntarios internacionales que no tienen estudios oficiales de ingenieria. En lugares re- moros del Peru las obras de construcci6n con utilizaci6n intensiva de mano de obra las supervisan a menu do personas semiprofesionales que han adquiri- do iDS pocos conocimientos de ingenieria que se precisan para desempenar esa actividad a traves de su trabajo como topografos 0 maestros de obras. El adiestramiento que necesitan quienes estan a cargo de obras de cons- tru,.'cion con utilizaci6n intensiva de mano de obra es de indole practica en su mavor parte e incluye, por ejemplo, rudimentos de topografia en que se utili- zan instrumentos topograficos sencillos; reconocimiento de Fuentes apropia- das de grava; tecnicas de colado y compactaci6n; utilizacion de herramientas manuales, y elementos de contabilidad, elaboracion de nominas, procedimientos de ..:ompra, control de costos y presentaci6n de informes. El adiestramiento en d empleo debe impartirse a lideres naturales cuidadosamente seleccionados que tengan por 10 menDs estudios secundarios. POljncA SALARIAL Y PRODUCTIVIDAD. La aplicaci6n de un sistema de re- .compensas para estimular a la gente a que aprenda y mejore su trabajo u ofi- cio es un factor importante en el desarrollo de una fuerza laboral competente. Una remuneraci6n insuficiente aunada a una labor de supervisi6n indiferente, ·puede dar lugar a apatia, bajo nivel de productivida~ y desarrollo lento de ap- titudes. La productividad de un trabajador sera elevada si este, a cambio de cum- pUr una tarea convenida de antemano, recibe una remuneraci6n que se reco- noce es superior al salario medio. En la Republica Dominicana, por ejemplo, la introducci6n del sistema de trabajo a destajo en un programa de construc- ci6n de caminos rurales contribuy6 a resolver los problemas de contrataci6n y productividad. Antes de que se estableciera ese sistema a los trabajadores se les pagaba el salario minimo legal independientemente de 10 que produje- 80 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION ran, y cuando se les empezo a pagar segun el trabajo ejecutado ganaban mas que el minimo estipulado y el programa se beneficia de la mayor productivi- dad. A menudo, sin embargo, no es practico estimular a los trabajadores me- diante la labor a destajo. En algunos paises los sindicatos se oponen al princi- pio de competicion que ese sistema lIeva consigo y su intervencion, por ejem- plo, para fijar Iimites de produccion a niveles de productividad bajos, puede neutralizar las ventajas del sistema. En otros lugares los empleadores han he- cho mal uso del sistema y su aplicacion ha llegado a ser embarazosa desde el punto de vista politico. En algunos casos es posible que no se disponga de per- sonal supervisor con experiencia para asumir la carga adicional de medir los trabajos ejecutados. En general, el trabajo de construccion que se remunera por unidad de tiempo es menos productivo. Cuando a todos los trabajadores se les remunera por igual, cualquiera que sea su competencia individual, es de esperar que el nivel de pro- duccion sea bajo. Si los trabajadores no tienen el incentivo basado en la pro- ductividad individualles preocupani mas que termine el contrato de construc- cion, ver las oportunidades de mantener el empleo, 0 encararse a la experien- cia penosa de encontrar una nueva obra de construccion, aun cuando el traba- jo en general sea abundante. Habida cuenta de las condiciones especiales de empleo que predominan en la construccion, esa preocupacion puede afectar a la productividad y al mejoramiento del personal. Ese estado de animo se puede superar, por ejemplo, mediante la coordinacion cuidadosa de las transferen- cias de personal cuando se inician nuevas obras al propio tiempo que se pone en pnictica un programa activo de comunicacion, 0 bien mediante la conce- sion de primas de produeeion a equipos de trabajadores. Estos ineentivos son aeeptables en general y estimulan a los trabajadores a traves de la competencia que se estableee con sus iguales. Ahara bien, si las primas se utilizan durante perfodos prolongados, en situaciones en que no hay competicion entre los equi- pOS de trabajadores, tambien pueden dejar de ejercer efecto. La eapacitacion y la politica salarial no son los unieos faetores que afeetan ala formaci6n de personal. Tambien dejan sentir su efeeto el ambiente de tra- bajo, la seguridad industrial, el nivel de nutrici6n de los trabajadores, la eali- dad de la direeeion, los sindicatos y otros elementos. Ahora bien, no es posible examinar esos faetores independientemente de las cuestiones de gestion em- presarial y es menDs probable que influyan en ellos las medidas que adopten los gobiernos y el Banco que la capacitacion y la politiea salaria!. 7 Finanzas A diferencia de la industria manufacturera y de las empresas de servicios publicos, la industria de la construccion no opera en un lugar fijo, ni precisa de un edificio grande desde el cual funcionar. Al igual que un trabajador am- bulante, se traslada de una obra a otra donde haya trabajo. Por regia general los contratistas tienen un edificio de oficinas modestas y un lote para el equipo ubicado en terrenos industriales baratos. Su principal activo tangible es el equi- po, que se traslada de una obra a otra, se trata sin ningun cuidado y tiene una vida economica util de cinco a siete anos. Este activo no ofrece una base am- plia como garantia para obtener credito y esta limitacion, cuando se auna a otros problemas, como la gestion deficiente, la concertacion de contratos uni- laterales, el rezago en los pagos y los riesgos que entrana la construcci6n, contribuye con ellos a que a la industria Ie resulte dificil encontrar financia- miento. Consecuencias jinancieras de los riesgos Las empresas de construccion deben hacer frente a una serie de riesgos que intimidan. Encabeza la lista de fluctuaci6n de la demanda. Este es un riesgo en el que la industria ejerce muy poco control y que la afecta con mas intensi- dad que a otros sectores d~' la economia. Una manera de abordar este proble- ma consiste en acumular excedentes e invertirlos en forma juiciosa durante pe- riodos de abundancia. Otra estriba en diversificar las actividades de la empresa. Hay tres tipos de riesgo que la industria puede evaluar y encarar. Son IQs siguientes: • Riesgos inherentes. Estos tiene su origcn en los supuestos que se formulan en el momento de hacer la licitacion, y cabe citar entre ellos la organiza- cion del trabajo, la productividad de la mano de obra y el equipo, las ad- quisiciones y envio de materiales, y las condiciones meteorologicas. La ca- . pacidad de hacer frente a estos Tiesgos dependera de la experiencia del ad- ministrador y del evaluador de costos, de la adecuaci6n del control de cos- tos, de la informacion ya generada por ese control y de la cali dad de la in- formacion de que se disponga en la obra y de otras condiciones locales. • Riesgos asegurables. Se incluyen en esta categoria los danos a la propiedad, la salud y la vida de los empleados, la responsabilidad civil ante terceros y determinados riesgos comerciales. Estos riesgos pueden cubrirse, en su mayoria, mediante polizas contra todo riesgo para contratistas. • Riesgos transferibles. Estos riesgos se transfieren a otros mediante convenio contractual. Por ejempio, algunos riesgos de produccion e indirectos pue- den transferirse a los subcontratistas, proveedores y transportista~. 82 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION Hay otros riesgos que no cabe esperar los asuma la industria, toda vez que son ajenos al control del empresario de construccion. Entre ellos se incluyen los retrasos en la disponibilidad del terreno de la obra y en los pagos derivados- de las estipulaciones del contrato, la inflacion y los disturbios civiles que no se consider en causas de fuerza mayor. Su importancia financiera solo se puede conjeturar y, en la formulaci6n de un contrato equitativo, deben ser asumidos por el propietario. NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO. La necesidad de fondos estani deter- minada por la especiaJizacion del contratista y la tecnologia que este aplique. • Construccion de edificios. Este tipo de construccion utiliza mana de obra y materiales en escala intensiva, los costos por concepto de utilizacion de equipo rara vez exceden delIS por 100. Su necesidad principal es de capital de trabajo a corto plazo. Las hipotecas a largo plazo 0 la retrocesion en arriendo son esenciales solo cuando la construccion de edificios est a vincu- lada a una urbanizacion especulativa. • Construccion de obras publicas con uti/izacion intensiva de mano de obra. Se precisa capital de trabajo a corto plazo para pagar los sueldos y sala- rios, que representan mas del 50 por 100 del total de los costos. Cuando a los salarios se agregan las compras de material y de herramientas, los gastos de utilizacion del equipo y los gastos generales, es posible que estas eroga- ciones Ileguen al 80 por 100 0 al 90 por 100 del costo global. • Construccion de obras publicas con gran intensidad de equipo. Los sueldos, salarios, compras de material, gastos de utilizacion del equipo y gastos ge- nerales comprenden de todos modos entre el 40 por 100 y el 60 por 100 de los cost os y exigen capital de trabajo a corto plazo. Ahora bien, los gas- tos de capital por concepto de equipo pasan a ser una partida importante (pueden representar hasta el60 por 100 del total de los costos) y demandan financiamiento especial a plazo mediano. En las etapas iniciales de movilizaci6n, son diferentes las caracteristicas del flujo de fondos de cad a grupo. En tanto que los primeros gastos de la cons- truccion de edificios y de obras publicas en la que se utiliza mano de obra en escala intensiva son modestos, no 10 son los de la construccion de obras publi- cas con utilizaci6n intensiva de equipo. Estas ultimas demandan disponer de • un monto considerable de efectivo, en gran parte para la adquisicion de equi- po. Si hay que importar equipo nuevo, por ejemplo, con frecuencia se exige a los contratistas del pais que paguen entre el 50 por 100 y el 60 por 100 de . su valor franco a bordo antes de que puedan tomar posesion de el. Asimismo se les exige que efectuen un pago inicial y que paguen derechos de aduana y olros gastos relacionados con el transporte y el proceso de importacion. Una vez hechos los pagos iniciales. el flujo de fondos de un proyecto de construccion sin contratiempo sigue en general una tendencia uniforme, a 10 largo de 10 que se conoce como una curva en forma de «S», quebrada por fuertes salidas de fondos (cuando hay que pagar la nomina y las facturas de los pro- veedores) e igualmente por grandes entradas de fondos provenientes de los co- FINANZAS 83 bros. Aqui radica justamente uno de los grandes riesgos de la construcci6n: si no se dispone con prontitud de fondos de enlace, un desfase en los cobros ·puede producir resultados desastrosos. La movilizaci6n con fines de exportaci6n de servicios de construcci6n hace recaer una carga financiera especial mente onerosa en los contratistas que tra- tan de diversificar sus mercados. El cobro de las facturas en los contratos de exportaci6n tambit~n puede presentar problemas. Las naciones industrializa- da~ han protegido durante bastante tiempo a sus exportadores con alguna mo- dalidad de seguro de credito. En los paises en desarrollo ese ejemplo 10 ha se- gUldo el Gobierno de la Republica de Corea, que garantiza los pagos a los con- tratistas exportadores que reunan los requisitos estipulados al efecto (hasta el 720 por 100 de su capital) y finanza hasta el 75 por 100 de los costos en divisas. Fuentes de jinanciamiento EL CLIENTE. Los cIientes en general, y los gobiernos en particular, pueden ejercer una influencia directa en las finanzas de los contratistas en dos aspec- tos: el de los pagos anticipados yel de los procedimientos normales de pago. El pago anticipado debe estar en consonancia con el tipo de construcci6n y la tecnologia que se utilice. Ese pago puede representar la cifra relativamente baja de alrededor del 5 por 100 en el caso de la construcci6n de edificios 0 de obras publicas con utilizacion intensiva de mana de obra, y podria llegar hasta el 20 por 100 cuando se trata de obras publicas en que se utilice equipo en escala intensiva. En este ultimo caso el contratista tiene que adquirir y mo- vilizar su propio parque de equipo y establecer oficinas sobre el terreno, cam- pamentos, instalaciones de reparaci6n y mantenimiento, etc. En tales casos con frecuencia tambien tiene que efectuar pagos cuantiosos al principio. E1 pago anticipado que sea superior al 20 por 100 del costo de las obras pllblicas debe ser examinado con todo cuidado, ya que existe el peligro de que el exceso de efectivo al comienzo de una obra de construcci6n induzca a la adop- ci5n de decisiones financieras deficientes y restrinja, tal vez, el flujo de fondos ell etapas ulteriores del contrato. Los pagos anticipados deb en fijarse de ma- ncra que sastisfagan las necesidades legitimas iniciales de efectivo del contra- • tbta. Esto debe hacerse de modo que permita al contratista movilizar sus re- cursos sin tardanza y evitar fuertes gastos financieros y precios desequilibra- dos (comisiones iniciales). Un sistema en el que se disponga 10 preciso para el pago sin demora de las facturas de los contratistas es la mejor forma de ayuda financiera que pue- de recibir la industria de la construcci6n. Los pagos rezagados son una forma forzosa y costosa de credito de los proveedores que solo produce dificultades al cliente. quien tal vez tenga que hacer frente a problemas contractuales 0 pa- gar gastos mas altos. Los pagos a tiempo son raros en el mundo (Mexico y el Peru han ofrecido buenos ejemplos), en esos casos es mas facil para la in- d Jstria obtener financiamiento. 84 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION LoS BANCOS COMERCIALES. En muchos paises en desarrollo puede decirse que las puertas de los bancos come rei ales estan cerradas con frecuencia a la industria de la construcci6n, salvo cuando las solicitudes de prestamo que pre-- sentan estan respaldadas por una garantia prendaria. Aun con ese respaldo, los prestamos otorgados son muchas veces por una fracci6n muy pequena del valor de la garantfa; por 10 tanto, los contratistas se yen obligados a menudo a obtener cn~dito de fuentes no bancarias y a pagar prim as considerables por encima de los tipos de interes de los bancos comerciales. Colombia ofrece un ejemplo de ello. Con anterioridad a 1980, los pagos mensuales del gobierno a los contratistas tenian un rezago hasta de ocho me- ses, los bancos descontaban un maximo del 60 por 100 del valor de los certifi- cados de pago y los contratistas acudian al mercado no bancario de dinero pa- ra obtener fondos a tipos de interes que eran hasta el doble del que aplicaban los bancos comerciales. La situaci6n mejor6 en grado considerable cuando el Ministerio de Obras Publicas y Transporte (MOPT) mejor6 los procedimien- tos de pago al reducir a menos de un mes el intervalo que transcurria entre la certificaci6n y el pago. No obstante, had falta mas asistencia financiera. El MOPT ha encargado que se haga un estudio de un sistema de apoyo finan- ciero a la industria. Ese estudio complementa el program a de capacitaci6n en gesti6n empresarial de los propietarios y gerentes de las empresas de construc- ci6n. El reducir la incertidumbre del flujo de fondos en la industria es indudable que mejorara el acceso que est a tiene al financiamiento normal de los bancos comerciales. Igualmente importantes, segun la percepci6n que tienen los ban- queros del riesgo (y, por ende, para su disposici6n a prestar ayuda), son \;t~ condiciones generales del contrato, la administraci6n de los proyectos y la ca- lidad de la gesti6n empresarial. Tambien pueden obtenerse ventajas a largo plazo para la industria y el gobierno encauzando la ayuda externa destinada a desarrollar la industria de la construcci6n a traves de los bancos comerciales, 10 cual puede fomentar la creaci6n de vinculos permanentes entre los bancos comerciales y los contratistas. INSTlTUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO (lFD). Estos intermediarios financieros ofrecen otra posibilidad de encauzar la asistencia externa a la in- dustria de la construcci6n. En varios proyectos especiales se han incluido dis- • posiciones especiales para represtar los fondos a los contratistas a traves de las IFD de los paises respectivos. Entre elI os han figurado creditos para carre- . teras en Etiopia, Ghana, Nepal y Pakistan. Proyectos recientes de las IFD re- • lativos a desarrollo industrial han incluido tam bien a las industrias nacionales de la construcci6n como posibles prestatarios. Esta tendencia debe estimularse. Sin embargo, muchas IFD no cuentan con personal experimentado en la evaluaci6n de empresas de la construcci6n como posibles prestatarios, defi- ciencia que tambien se ha registrado en los paises en desarrollo mas adelanta- dos. Los prestamos que se conceden a las IFD para su represtamo a la indus- tria de la construcci6n deben ir acompanados de la prestaci6n de asistencia tec- nica con objeto de establecer el sistema y preparar el personal necesario para FINANZAS 85 evaluar la solvencia crediticia de los contratistas. Las caracteristicas de la in- dustria de la construccion exigen llevar a cabo una evaluacion especial de su l::omponente de gestion empresarial y de su organizacion, junto con el amilisis financiero acostumbrado. No hay reglas fijas establecidas para efectuar esa evaluacion, la que depende en gran parte del criterio que apJique un evaluador experimentado. En tanto no se cuente con esa experiencia, el personal de la IFD debeni seguir obteniendo asistencia tecnica externa. Por ejemplo, un pres- tamo del Banco Mundial al Banco de Desarrollo Industrial del Pakistan para su represtamo a los contratistas fue vinculado en forma apropiada a la presta- cion de asistencia tecnica (financiada por separado por el Programa de las Na- ciolles Unidas para el Desarrollo) para la evaluaci6n de los diversos prestamos. Rara vez suele darse la situaci6n ideal, en la que los contratistas satisfacen todos los requisitos de indole financiera y en 10 que se refiere a la gesti6n em- presarial. A fin de lograr resultados satifactorios a largo plazo, los prestamos que se otorgan a contratistas con menos experiencia deben ir asociados con frel'uencia a la prestacion de asistencia tecnica con objeto de ayudarles a supe- rar sus deficiencias de gestion empresarial y tecnicas. Los departamentos gu- bernamentales que empleen a estos contratistas tam bien deberan apoyarles du- rante el perfodo formativo, 10 cual se puede lograr ofreciendo super vis ores tec- nicos experimentados que puedan guiar a los contratistas ensefiandoles a sor- tear las dificultades que present a la administracion de contratos. La supervi- sion de la construccion de carreteras vinculada al prestamo del Banco de Desa- rrollo Industrial del Pakistan carecio de esa caracteristica complementaria y est.) puede poner en peligro sus efectos beneficiosos a largo plazo. INSTITUCIONES ESPECIALES. Algunos paises han establecido bancos dedi- cados especialmente a financiar obras de construcci6n y a la industria de la construcciOn. Por ejemplo, el Banco Nacional de Obras y Servicios Publicos (BANOBRAS) de Mexico financia una amplia gama de actividades, de las que: la construccion de obras ptiblicas y de viviendas de bajo costa son, posi- blcmente, las mas importantes. EI Banco es de propiedad estatal, pero goza de un alto grado de independencia. Desde su creacion en 1933, BANOBRAS ha tenido la facultad de emitir bonos hipotecarios y de obtener credito de fuentes internacionales, y es indu- ~ dable que ha ayudado a la industria de la construccion mexicama a convertirse en una de las mas adelantadas del mundo. Un aspecto esencial del apoyo que BANOBRAS presta a la industria ha sido la concesi6n de prestamos a corto .' plazo a los contratistas de obras publicas; los fondos se anticipan con la ga- rantia de la cesi6n de las cuentas por cobrar que tengan los contratistas contra el organismo publico que patrocine el proyecto. De est a manera se libra al con- tratista de la incertidumbre del cobra y de los tramites que tiene que hacer al respecto. Como parte de sus actividades fiduciarias, BANOBRAS tambien ad- ministra un fondo especial que puede proporci~nar hasta el 25 por 100 del va- lor total de un proyecto; estos recursos se utilizan para financiar los costos de puesta en marcha de la construccion que emprenden los contratistas de obras pt:blicas. 86 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION En contraste, una instituci6n creada en un pais africano con la mira de de- sarrollar la industria nacional de la construccion mediante la concesion de pres- tamos a contratistas del pais no ha dado resultados positivos hasta la fecha." La falta de vocacion empresarial y de capacidad de gestion entre la poblacion del pais explican, en parte, el que se haya malogrado el intento. Ademas, la instituci6n se cre6 con recursos insuficientes para hacerse cargo del desempe- no de todas las funciones que lleva en sf el desarrollo de la industria, sin con tar la funcion bane aria. En este caso hubiese side preferible utilizar los bancos comerciales 0 de fomento ya existentes en lugar de poner en march a un nuevo organismo financiero. Esta preferencia debe mantenerse siempre que no se dis- ponga del volumen de trabajo que permitio operar al banco mexicano citado. Claro esta que a los canales bancarios ya instituidos se les puede prestar la asis- tencia tecnica necesaria para ayudarles a evaluar en la medida correcta a las empresas de construcci6n. Ef pequeno contratista que utiliza fa mano de obm intensivamente En la construcci6n de edificios y en la de obras piiblicas en que se utiliza mano de obra con intensidad las necesidades de liquidez son inmediatas y apre- miantes. Cada semana deben pagarse las nominas sin demora. A diferencia de los materiales y el equipo, con respecto a los cuales puede disponerse de credito del proveedor, la nomina tiene que pagarse con efectivo disponible in- mediatamente, 0 por medio de financiamiento a corto plazo. Sin embargo, dado que las instituciones financieras rara vez son accesibles a los pequenos empre- sarios, es necesario que el cliente efectue pagos frecuentes y peri6dicos para que puedan trabajar los pequenos contratistas que utilizan la mana de obra con gran intensidad. Los problemas de flujo de fondo de la administraci6n piiblica tambien han afectado desfavorablemente a las obras de construcci6n con utilizaci6n inten- siva de mana de obra que se ejecutan por el regimen de administracion. Por ejemplo, en un pais de la region del Caribe se retrasaba con frecuencia varias semanas la lIegada de los fondos para pagar la nomina, 10 cual produjo des- confianza entre los trabajadores y creo dificultades para contratar mana de ~ obra y conservarla. Cuando se emplean pequenos contratistas que utilizan mana de obra en escala intensiva, 0 cuando se ejecuta ese tipo de trabajo por administracion, • los c1ientes deben establecer un mecanisme que asegure el pago de las n6minas sin contratiempos y de manera oportuna. EI sistema que se prefiere usualmen- te es el de un fondo rotatorio administrado por el departamento que tenga a su cargo directamente la supervision. Con cargo a ese fondo se pueden hacer pagos frecuentes basados en un sistema de anticipos basados en estimaciones de la producci6n, 0 en eI numero de trabajadores que haya en la obra, y mas tarde se pueden reajustar los pagos de acuerdo con las mediciones del trabajo realizado. En la construccion de edificios, los clientes pi den ayuda a los pe- FINANZAS 87 queiios empresarios adquiriendo los materiales, almacemindolos y entregan- dolos a medida que sean necesarios para la construcci6n. Esos materiales se pueden descontar luego de los estados de cuentas que presente el contratista, a medida que se vayan incorporando a las obras permanentes. Dicho sistema funciona con resultados satisfactorios en Bangladesh, junto con el arriendo del equipo necesario, cargo que tambien se deduce de las facturas del contra- tista. Los anticipos iniciales contra los contratos son tambien esenciales para ad- qUil ir herramientas, materiales de andamiaje y algunas partes del equipo, mo- viIi,' ar y establecer campamentos y para financiar algunos gastos de mana de obra mientras se establece el sistema para efectuar pagos con caracter regular. Es posible que los pequeiios contratistas no tengan acceso a compaiiias de fian- zas para obtener esos anticipos, ni a garantes que respalden su cumplimiento de los contratos. Los clientes, por supuesto, es posible que tengan que hacer frente a riesgos adicionales derivados de la falta de recursos financieros 0 de ex peri en cia por parte de los pequeiios empresarios. No obstante, el riesgo de posibles perdidas puede reducirse si se mantienen en la obra supervisores com- petentes que puedan vigilar de cerca la ejecuci6n de los trabajos y pres tar asis- ten-.:ia tecnica (inclusive asesoramiento financiero) cuando sea necesario. Adquisici6n de equipo La adquisici6n de equipo es la tarea financiera mas importante de los con- tratistas de obras publicas. En los mercados bien desarrollados, la forma usual de financiamiento es por medio de acuerdos concert ados por el proveedor, que nO l malmente es un intermediario que esta en contacto con un banco comer- cia!. De esto se infiere que, en los mercados en que los bancos comerciales tie- nell dificultades para prestar directamente a la industria, dichas dificultades limitaran la disponibilidad de crMito del proveedor, a menos que este garanti- ce la transacci6n. En algunos paises se ha prestado asistencia a los contratistas para que se establezcan en el negocio mediante el otorgamiento de contratos generosos de construcci6n y mantenimiento que les permiten la acumulaci6n de un exceden- ~ te en el cual se basan la capitalizaci6n y la expansion. Los contratistas tambien han recibido la asistencia del gobierno al faciIitarse equipo usado segun su va- lor contable. Algunos contratistas tambien pueden comprar su primer equipo • de segunda mano a contratistas mayores. En los paises donde la mana de obra es barata y se dispone de buenos mecanicos, las pequeiias empresas pueden adquirir equipo de construcci6n siguiendo esos metodos. Tambien se vienen utilizando otros metodos para ayudar a los contratistas a iniciar sus operaciones de grandes obras de construcci6n en los paises en que eseasea el capital. Esos metodos incluyen la concesi6n de prestamos directos a 1raves de los bancos comerciales y de las instituciones financieras de desarro- ll( y la creaci6n de compaiiias que ofrecen equipo en arrendamiento y 10 con- tratan. EI arrendamiento financiero es un metodo uti! para la adquisicion de 88 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION equipo, en especial en el caso de los contratistas de obras piiblicas. En esos casos no se suelen exigir grandes pagos iniciales, los pagos mensuales se pue- den deducir de los impuestos como gastos de explotacion, y el contrato de arren= damiento contiene una opcion para la compra del equipo a la terminacion del periodo de arrendamiento (usual mente de tres a cuatro afios). EI arrendador retiene la propiedad del equipo y puede recuperar!o con facilidad en caso de que el contratista tropiece con dificultades financieras. La Corporacion Finan- ciera Internacional (CFI) se ha interesado por las compaftias de arrendamien- to y ha participado en el capital social de varias de elIas. AI finalizar 1981, el equipo de construccion representaba, por termino medio, eI 13 por 100 de las operaciones de arrendamiento financiero fomentadas por la CFI y, en dos paises, el Uruguay y Sri Lanka, habia excedido del 20 por 100. Esta es una actividad que ofrece amplias posibilidades de crecimiento, sobre todo en 10 que se refiere a la prestacion de ayuda a los pequeftos contratistas. Cuando se trata de equipo que el contratista necesita utilizar solo durante breves periodos se suele aplicar el arrendamiento directo. EI arriendo comer- cial de equipo pesado para la construccion de obras publicas puede resultar muy costoso, ya que los period os de ociosidad de un inventario de equipo que cuesta muy caro quedanin reflejados en tarifas elevadas de arrendamiento y la falta de in teres del usuario por el cuidado 0 mantenimiento del equipo pue- de dar por resultado su f para hacer frente a los problemas y limitaciones mas apremiantes de la industria y, segundo, la introduccion de medidas de politica y de procedimien- tos a traves de la planificacion y ejecucion de trabajos de construccion y man- tenimiento que contribuyan a mejorar las condiciones en que opere la indus- tria nacional de Ia construcci6n. Entre las actividades mas importantes a las que puede contribuir de manera regular todos los sectores que utilizan los ser- vieloS de construccion cabe sefialar las siguientes: • EI establecimiento de procedimientos equitativos en las licitaciones publicas para obras de construccion. • La estipulacion de condiciones justas en los contratos, basadas en la deter- minacion imparcial de los derechos y obligaciones de las dos partes contra- tantes. En los contratos deberan figurar chiusulas especiales de indemniza- cion al contratista por cualquier retraso que se produzca en la ejecucion del proyecto y haya sido causado por el cliente; el devengo de intereses por los rezagos en el pago de los contratos, y el establecimiento de un mecanis- mo adecuado para el reajuste de los precios basado en el aumento de los costos (incluida la preparacion y actualizacion periodic a de indices adecua- dos). • La simplificacion de los tramites aduaneros y de importacion a fin de facili- tar la compra de piezas de repuesto y materiales. 104 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION Los planes especificos de accion debenin adaptarse a las circunstancias par- ticulares del pais de que se trate. En los paises en desarrollo mas adelantados, el principal problema de la industria nacional de la construccion es la escasezo de personal experto en la gestion empresarial, 10 cual se manifiesta en los pro- blemas internos de administracion, bajo nivel crediticio y deficiente represen- taci6n publica de la industria. Los gerentes de empresa suelen conocer bien los aspectos tecnicos de la construcci6n y saben como evaluar el riesgo en me- dida adecuada. El proble!TIa estriba, sin embargo, en que las empresas han cre- cido por encima de la capacidad de sus gerentes para dirigirlas por sf solos, sin que estos hayan adquirido aptitudes para delegar funciones. Una solucion del problema es impartir adiestramiento a gerentes y empresarios constituidos en grupos del mismo nivel, utilizandose a ese prop6sito, siempre que sea posi- ble, las escuelas de administraci6n de empresas del pais. Ahora bien, la esca- .sez de personal preparado puede ser mas generalizada de 10 que se ha indicado y abarcar tambien a los operadores de equipo y a los comerciantes, en cuyo caso se recomienda poner en practica un programa de capacitaci6n de mayor a1cance que aproveche 0 adapte las instalaciones y servicios ya existentes. En los paises mas pobres, el tipo de problema y el enfoque que ha de apli- carse para resolverlo son distintos en cuanto a su ambito, pero no en 10 que se refiere a su esencia. En algunos de esos paises no hay contratistas naciona- les, de modo que se necesita ayuda para formarlos y pequeiias empresas a fin de explotar las canter as y transportar los materiales. En otros paises hay una demanda considerable de construccion y de mantenimiento de obras publicas y su industria de la construccion se halla en una etapa inicial de desarrollo. En esos casos los problemas son, en gran parte, de recursos humanos y se rela- cionan con la gestion empresarial, pero los esfuerzos para resolverlos deben ser mas intensos que los que se despliegan para solucionar los de las industrias de la construcci6n mas adelantadas. En los paises comparativamente mas pobres se precisa una preparaci6n gra- dual a fin de mejorar la capacidad de los empresarios de construcci6n para aceptar un nivel de riesgos cada vez mas elevado sin poner en peligro la cali- dad del producto acabado. En las etapas iniciales pueden ser eficaces para el fomento de la industria incipiente la prestaci6n de niveles elevados de asisten- cia tecnica, la supervision competente y la formulaci6n de condiciones de los contratos cuyo contenido y repercusiones los puedan comprender los contra- • tistas. La prestad6n de asistencia tecnica tiene que ocuparse no solo de la cali· dad, costo y plazos de produccion, sino tambien de orientar al contratista a traves del proceso de construccion y de ayudarJe a adquirir una experiencia . firme. A este proposito ha demostrado ser provechoso utilizar «especificacio- nes de procedimientos}} que suplemente las especificaciones relativas unicamente a cumplimiento. Asimismo es necesario que las autoridades contratantes acep- ten algunos de los riesgos y de los costos que lleva consigo el proceso de apren- dizaje. Entre las condiciones de los contratos que son adecuadas para el perio- do formativo figuran las siguientes: • Pagos anticipados que se hayan calculado para satisfacer las necesidades ini- dales de liquidez. ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO 105 • Pagos sin tardanza de las obras parciales realizadas, con una chiusula en la que se estipule el devengo de intereses durante el periodo de rezago. • Retenci6n m6dica de los pagos a cuenta por las obras parciales realizadas en lugar de una fianza de cumplimiento. • Pagos frecuentes por concepto de las obras parciales realizadas, sobre todo en los casos de construcci6n con utilizaci6n de mana de obra en escala in- tensiva. • Pago parcial de los materiales cuando lleguen al lugar de la obra. • Arrendamiento del equipo por el propietario al contratista. • Disposicion a conceder aplazamientos sin recargo, si 10 justifica el proceso de aprendizaje. Las dos primeras son condiciones norm ales en los contratos y la combina- cion de elIas que sea adecuada para cada caso dependeni de la situaci6n en que se encuentre el pais y del tipo de construcci6n de que se trate. Dos cuestiones fundamentales que se plantean son la forma de contrato que convenga utilizar y como deben seleccionarse los contratistas para este ti- po de enfoque. Un ejemplo de enfoque es el de ofrecer contratos generosos de costa mas honorarios, con chiusulas relativas a sobrecostos y consiste en ofrecer condiciones financieras tan faciles de cumplir para el contratista que este pueda aprender de sus err ores sin correr gran riesgo. Es evidente que este enfoque se presta en bastante medida a la ineficiencia y la corrupcion, y 10 mejor serfa evitar el recurrir a el. Una opci6n consiste en utilizar contratos de precio unitario 0 de suma alzada, los cuales se pueden ofrecer en licitaci6n a gwpos de contratistas de caracteristicas semejantes, sometiendo despues los precios a un examen detenido a fin de identificar y rechazar los que sean exce- sivamente bajos y de limitar el volumen de obras que se adjudique a un solo contratista a un nivel que este en proporci6n con su capacidad de ejecu- tarlas. Uno de los facto res esenciales que contribuyeron al desarrollo de la indus- tria coreana de la construcci6n fue la «estratificacion» de las licitaciones pu- blkas, en virtud de la cual las empresas pequefias pudieron desarrollarse en un medio compatible con sus propios recursos. Otro metodo consiste en selec- cionar a los contratistas participantes solo mediante la precalificaci6n (como . se hizo en Ghana), 0 bien fraccionando las obras de tal manera que casi todos los contratistas id6neos obtengan una parte del trabajo (el caso de Bihar, en la India, es un ejemplo), 0 simplemente preseleccionando el grupo de contra- • tistas (asi se procedi6 en Kenya, por ejemplo). En estos casos es fundamental siempre, ejercer una supervision estrecha, competente y que preste apoyo. Esos metodos de respaldar a los contratistas bisofios seran a menudo mu- cho mas costosos al principio que el empleo de contratistas extranjeros ya ba- queteados para realizar el mismo trabajo. Pero la experiencia habida en Gha- na y Kenya ha demostrado que, en comparacion con las operaciones por ad- ministraci6n, la adopcion de estos metodos puede traducirse de inmediato en economias de costos y mejores resultados globales, al propio tiempo que faci- lita el desarrollo a largo plazo de una industria nacional competitiva de Ii! cons- 106 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION trucci6n. De todos modos, la protecci6n que se de a la industria debe ser me- surada y limitada a la etapa incipiente. Debe desalentarse la expansi6n de las operaciones por administraci6n cuando' las obras se pueden llevar a cabo mediante licitaci6n publica. Cuando no es posible recurrir al procedimiento de la licitaci6n publica, conviene establecer sistemas adecuados de contabilidad de costos y normas bien definidas de ren- dimiento de cuentas mediante los cuales pueda medirse la eficiencia. En aque- lIos casos en que no sea posible recurrir a la licitaci6n publica debido a la falta de opciones en el pais, convendni fomentar una politica y unos procedimien- tos que propicien el surgimiento de esas opciones, ya sea en forma de empre- sas privadas 0 de entidades paraestatales aut6nomas que compitan para la ob- tencion de contratos en condiciones comerciales normales. En la actualidad se estan estudiando nuevos metodos prometedores de bue- nos resultados para introducir en las entidades que trabajan por administra- ci6n las practicas de gesti6n yel rendimiento de cuentas de las empresas priva- das. El objetivo que se persigue es el de convertirlas en entidades aut6nomas capaces de actuar en forma competitiva. Una caracteristica de este enfoque puede ser la de incluir la prestaci6n de asistencia tecnica por contratistas inter- nacionales experimentados cuyo costa se incluiria en la licitaci6n presentada por la nueva entidad. A fin de estimular a la empresa extranjera a que propor- cione asistencia tecnica de gran cali dad se puede hacer que el pago de incenti- vos varie de acuerdo con el nivel de rendimiento de la empresa del pais. Ese rendimiento puede juzgarse comparandolo con un precio de referencia (como el valor de la licitacion, por ejemplo). Este metoda se utiliza en la actualidad en Etiopia y esta considerandose la conveniencia de aplicar una variante del mismo en Guinea. Otra variante mas se ha utilizado con resultados satisfacto- rios en la Republica Democratica Popular del Yemen para el desarrollo de una empresa estatal de construcci6n con ayuda de una organizaci6n del exterior. A la luz de la extensa experiencia adquirida y de las necesidades crecientes de mas empleo y de un numero mayor de obras pequefias que desean satisfacer los paises miembros del Banco, debe ponerse interes especial en la utilizaci6n de una tecnologia de construcci6n apropiada y en el establecimiento de las di- versas modalidades de organizacion -sobre todo de las que entrafian la parti- cipacion de la comunidad y la autoayuda individual 0 colectiva- que usual- mente se asocian con esa tecnologia. En una etapa inicial, cuando se conside- . ren las actividades de construccion 0 mahtenimiento en las que entre un volu- men considerable de trabajos en pequefia. escala y de baja tecnologia (como es el caso de los caminos rurales, obnis de riego, escueias, centros de salud . y otras obras), debera prestarse atenci6n al nivel de salario vigente en el mer- cado, en particular en las zonas que sufran de desempleo 0 subempleo. Cabni plantearse la pregunta de si los aspectos'tecnicos de los trabajos seran compa- tibles, en grado razonable, con la probable disponibilidad de mana de obra a ese nivel de salario y si, desde el punto de vista de la eficacia en funcion de los costos, resultara provechoso aplicar tecnologia que utilice la mana de obra en escala intensiva. Si los contratistas que operan en la zona se yen frente a la necesidad de pagar salarios muy superiores a los que rijan en otros sectores, ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO 107 sera preciso encontrar los medios de contrarrestar los efectos de esa distorsi6n de precios. Tambien sera menester prestar atenci6n, sobre todo en 10 que se refiere a la construcci6n de edificios, a las practicas que se siguen y a los materiales que se utilizan en la construcci6n de simples viviendas, escuelas y obras de sanea- miento. Tambien conviene seguir considerando los medios que fadliten la cons- tru.:ci6n por el metoda de autoayuda. Esos medios podrian ser, p~r ejemplo, la ~implificaci6n de las ordenanzas de construcd6n, la legalizaci6n de los titu- los de propiedad y la creaci6n de cooperativaas para la adquisici6n de mate- riales en gran cantidad. El exito de las estrategias en apoyo de la industria de la construcci6n, esbo- zadas en lineas generales en el presente estudio, dependera del grado de dedi- caci6n que muestre el gobierno al respecto. En un pais en el que haya una gran diferencia entre los servicios que se necesiten de la industria de la construcci6n y los que se dispone de hecho, yen el que esa diferencia es probable que persis- ta a menos que se adopten medidas especiales, y habida cuenta de la indole de las medidas coordinadas que sera preciso aplicar, durante periodos relati- vamente prolongados, para desarrollar la industria, el exito dependera en gran parte del grado de interes y dedicaci6n que pongan las autoridades por desa- rrollar una capacidad eficiente de construcci6n en el pais y de 10 dispuestas que est en a emprender reform as dificiles de la legislaci6n y de los procedimientos de contrataci6n y a desplegar un esfuerzo concentrado y sostenido para ayu- dar a la industria a superar problemas y obstaculos. GRAFICO I 109 Gnifico !. Tasas de crecimiento anual correspondientes al PIB, a las industrias manuJacturera y de la conslrucci6n en algunos palses seleccionados, 1970-1979. 15 Colombia ,.-A 10 ---,," / \, \', / ' ..... / ..... 5 I 0 \ I 5 \ I \ I 10 \ I PIB Construcci6n \ Industria "I IS manufacturera 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Brasil --PIB - - Construcci6n IS - - -- Industria manufactureni 10 5 o~_~ __ ~_~ __ ____~ ~_~ __ ____ __ ~ ~ ~ 1470 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 110 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION Grafico I. (Cant.) Etiop[a --~-......:~- I \ I \ I PIB \ I Construcci6n Industria \ I manufacturera \I ..J 20 ~ __-L____ ~ ____L -__~____-L____~____~__~~__~ 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Republica Federal de Alemania I I I \ I I '/ \ , \ \ 1/ -PIB ) - - Construcci6n - - - - Industria / manufaclurera -8 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 112 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION Grafico I. (Cont.) Peru 20 1\ 15 / \ I / \ I 10 ---J/ /''''\ \~ \ I / / / / \\ "- / 5 / o r-----------------------~~~--~~~~----~ \ \ /1 \ ''----' 1 - - - PIB \ 1 - - Construeci6n - - - - Industria \ 1 -10 manufacturera \-_...J 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 8 Suecia 6 A I /', " I \ I " ", I 4 I \/ \ I 1 X 2 ri-./ /' ./" I 0 . . . . .J \"' .......... 1. . ''I' I I -2 \ I I \I'\ , I -4 I \ I ---- PIB \ I -6 -8 -- - Construcci6n - - - - Industria manufacturera '" 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 GRAFICO 1 113 Gnifico I. (Cont.) 30 Ghana ", I \ 20 , ,. ,... ,..."" I I \ \ f,l'\ \\ A. I I " \\ \ 10 I' \ , / 'If. , '1'\ /;' ~ I \ \ I I 1\ I \ \ \ \ / I' ,\ \ PIB -20 Construcci6n Industria manufacturera -30 L--l....1_ _-I--_--.J._ _ _ ~_ _J - -_ __'__ __'___ _ J ' _ __ __' 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 lIalia 10 5 5 PIB Construcci6n Industria manufacturera 10 ~_~ _ _~_-J_ _- L_ _ L-_~_~~_ _ _~_-J 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 114 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION Grafico 1. (Cant.) 100.---------------------------------------------~ Kenya '\ 75 - I \ 1 \ -PIB / \ - - Construccion - --- Industria 50 -I \ manufacturera I \ 1 \ 25 ,"" / r - ___ _ " \ --...--- - '''-- --.t::---.... / ,...- y O~------~\~--------~-'~~~~--------~------~ ------- \ /' -25 !- / \ \ / 50L-__~1____1L-__~1____L_1__~1____L_1__~1 ____L_1__ I V ~ 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Japon 15 " I " 10 I ' I '\ I \ I \ 5 I \ \ / r -'\- / / V 1'00..... O~--------------~~~,~--+/~----~----------~ \ 1',/ -5 -PIB \ / -10 - - - Construccion Industria manufacturera V 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 GRAFICO 1 115 Grafico 1. (ConL) Sri Lanka 25 I \ I" \ 2() -PIB I \ - - Construcci6n I \ 15 - - - - Industria manufacturera I \ I \ 10 I I 5 o ~----~~------~----~--~~~------------~ / "................ I /\\ -5 .... ../ \ / -10 V .1 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Reino Unido 5 116 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION Grafico I. (Cont.) 20 Zambia 15 --"""' \ 10 5 -5 10 -15 -PIB -20 - - Construccion - - - - Industria manufacturera -25 ~30 "--_--'-_ _....L.._ _-'--_ _L - _ - - L_ _ ~ _ ___'___ _'___ __' 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 ,"" - - Estados Unidos 8 I """\ I \ I \ I \ I \ 4 O~~~~~------~~----~~~--------------~ -4 -PIB - - - Construccion -8 - - - - Industria manufacturera 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Anexo 1 Terminos de referencia generales para estudios de la industria de la construccion en los parses en desarrollo Aqui se exponen a grandes rasgos los principales elementos que debe abar- car normalmente un estudio de la industria de la construcci6n en un pais en desarrollo. Este esbozo se presenta en forma de una lista de temas, que debera adaptarse a cad a pais, ya que muchos de esos temas pueden ser redundantes en determinados casos. Es posible, por otra parte, que se hayan omitido cues- tiones relativas a paises espedficos. Se recomienda, por 10 tanto, que al adap- tar este esbozo a paises determinados se efectue un analisis cuidadoso. 1. Objetivos EI objetivo del presente estudio es identificar las principales limitaciones y obstaculos que impiden que la industria nacional de la construccion de (nom- bre del pais) asuma una funcion mas importante en los programas de cons- trucci6n y mantenimiento del pais, dentro de los limites de una escala de desa- rrollo del pais que sea conveniente desde el punto de vista econ6mico, yelabo- rar planes de acci6n detallados en medida apropiada a fin de superar esas limi- taciones. Si bien en las secciones que siguen se trata de presentar una lista omnicom- prensiva de los aspectos que necesitan considerarse, convendra en primer lu- gar proceder a un examen general breve, pero equilibrado y cuidadoso, y des- pues concentrarse, tan pronto como sea posible, en los problemas principales con respecto a los cuales haya que tomar medidas. La mayor parte del estudio se dedicanl., por 10 tanto, a identificar y considerar divers as soluciones vi abies de los problemas y a formular planes de accion para ponerlas en practica. A fin de garantizar la dedicaci6n plena del gobierno y de la industria a la ejecucion de la estrategia y de los planes de acci6n, estos debe ran elaborarse .en estrecha colaboraci6n con el organismo publico que sea responsable de la industria de la construcci6n 0, de no existir este, con el organismo que haya sido designado para actuar temporalmente en calidad de enlace del equipo que 'efectue el estudio y con los representantes de la industria de la construcci6n y de las asociaciones profesionales. 2. Alcance del estudio El estudio de la industria de la construcci6n de (nombre del pais) y del am- biente en que opera, y la formulacion de una estrategia y de planes de acci6n se basaran en la detenida consideraci6n de los temas siguientes: 118 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION 2.1. ESTRL:CTURA DE LA INDUSTRIA a) Evolucion historica de la industria en (nombre del pais). Aparicion de empresarios y dirigentes y caracteristicas de la propiedad que poseen las em- presas de construcciOn. Tecnologia tradicional de construccion. b) Participacion de la industria en la economia del pais: aportacion al PIB, aportaci6n al empleo, productividad nominal per capita, integraci6n vertical, en especial con la industria de materiales de construcci6n. Comparaci6n con paises desarrollados y con paises en etapa de desarrollo semejante a la de (nom- bre del pais). Identificaci6n y amilisis de las anomalias. c) Participacion de los sectores principales de la industria -el sector no esttucturado, construcci6n organizada por la comunidad, organismos 0 em- presas del sector publico, el sector privado y los contratistas extranjeros- en la satisfacci6n de la demanda global de construccion y'de servicios de mante- nimiento; participacion hist6rica y tendencias futuras. d) Experiencia en operaciones conjuntas en asociacion y con sub contra- tistas nacionales de empresas extranjeras. e) Apreciacion general de la eficiencia 0 ineficiencia de los sectores ante- riores y de su capacidad para satisfacer la demanda de construcciones de edifi- cios, de obras publicas y de servicios de mantenimiento. 2.2. DEMANDA a) Demanda global: series historicas, fluctuacion de las tasas anuales de crecimiento en relaci6n con la industria manufacturera y el PIB, identifica- cion de tendencias. b) Especializaci6n de la demanda de construccion (i) con respecto a la cons- trucci6n de edificios y de obras publicas, y (ii) la proveniente del sector priva- do y del sector pUblico. Series historicas y tendencias futuras. Distribucion geo- grafica. c) Prevision de la demanda futUTa, identificandose en particular: i) La demanda repetida de construccion y de servicios de mantenimien- to que puedan ser suministrados por el sector privado del pais y/o por empresas paraestata!es aut6nomas. ii) La demand a repetida de construccion y de servicios de manteni- miento que seria preferible sat is facer mediante operaciones por admi- nistraci6n (por ejemplo, obras en escala excesivamente pequefia, obras. dispersas, proyectos piloto y capacitacion). iii) La demanda de obras relativamente grandes de construcci6n que puedan Ilevar a cabo empresas del pais, ya sea mediante la subdivision y cotizacion por unidades 0 grupos de unidades de obras, en las licita- ciones 0 bien facilitando a esas empresas asistencia tt~cnica y financiera. iv) La demand a de obras de construccion muy especializadas, que exi- jan conocimientos 0 capacidad de que no se dispone en el pais. d) Proceso de generacion de demanda. Influencia de la planificacion y ANEXO 1 119 de los programas de ejecucion de obras del gobierno en la generacion de de- manda publica y privada de servicios de construccion. Politicas (economica, financiera, fiscal y otras) que influyen en la demanda y efecto que ejercen en tipos especificos de demanda. 2.3. EL SECTOR NO ESTRUCTURADO Y LA CONSTRUCCION ORGANIZADA POR LA COMUNIDAD cl) Componentes de la demanda global que podrian satisfacerse mediante la construccion por el metoda de autoayuda. b) Necesidades del sector no estructurado y de la construccion organiza- da por la comunidad en relacion con la asistencia tecnica y el apoyo directo. c) Organismos publicos y organizaciones no gubernamentales que se ocu- pan de prestar apoyo a las actividades de construccion por el metoda de auto- ayuda. Coordinacion y colaboracion entre organizaciones. 2.4. ADQUISICIONES Y ADMINISTRACION DE CONTRATOS a) Procedimientos para las adquisiciones en los sectores publico y priva- do. Disposiciones que regulan las Iicitaciones 0 la negociacion de obras de cons- truccion y mantenimiento. Existencia y adecuacion del registro de contratis- tas. Tiempo absorbido y dificultades encontradas desde el termino de la licit a- cion hasta el comienzo de las obras. b) Formularios de contratos y pnicticas de contratacion. Su adecuacion para una industria incipiente. Equidad de las clausulas de los contratos, en par- ticular en 10 atinente a la distribucion del riesgo entre el propietario y el con- tratista; indemnizacion al contratista en razon del incumplimiento por el pro- pietario (por ejemplo, intereses devengados por pago rezagado de las obras parciales efectuadas 0 indemnizacion por rezagos provocados por el propieta- rio); adecuacion de las estipulaciones relativas a alzas de precios y arreglo de dif..:rencias. Existencia de indices 0 de fuentes de datos para aplicar las c1ausu- las relativas a alzas de precios. c) PoIiticas y legislacion aplicables a la celebracion de contratos con enti- . dades de construccion del sector publico. d) Capacidad de la organizacion del propietario para administrar contra- tos y supervisar la construccion. Autonomia de los super vis ores del gobierno . . Suficiencia del grado de delegacion de funciones en los consultores empleados para ejercer actividades de supervision; restricciones que pueden obstaculizar la contratacion de supervisores competentes. e) La adaptacion del proceso de elaboracion de disefios al nivel de desa- rrollo de la industria de construccion del pais (por ejemplo, i,se exige del con- tratista que licite sobre la base de disefios preliminares y que los finalice como parte de sus obligaciones contractuales? ;,Se utilizan especificaciones detalla- das de metodos para suplementar las especificaciones de indole normativa a fin de ayudar a una industria incipiente?). ]20 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION f) Procedimientos que se utilizan, 0 que se podrfan utilizar, para fomen- tar la industria incipiente (0 un sector). Disposiciones especiales que deben dic: tarse con ese prop6sito. g) Anomalias y dificultades observadas en el procedimiento de adquisi- ciones, la administraci6n de contratos de construcci6n y el cumplimiento de estos. 2.5. ELECCION DE TECNOLOOiA a) Posibilidades de em pi ear tecnologias opcionales de construcci6n. Iden- tificaci6n geognifica de posibles zonas para la construcci6n con utilizaci6n in- rensiva de mana de obra. Metodos tradicionales de construcci6n y actitudes actuales hacia la construcci6n con empleo de mana de obra en escala intensiva y el aprovechamiento de materiales de construcci6n disponibles en el pais 0 tradicionales. b) Comparaci6n de la eficacia en funci6n de los costos financieros de la construcci6n con utilizaci6n intensiva de mana de obra y con uso intensivo de equipo. Distorsiones de precios: niveles vigentes y legales de salarios, regime- nes cambiario y arancelario que puedan favorecer la construcci6n con uso in- tensivo de equipo. Distintos regimenes de salarios y legislaci6n social para los sectores estatal y privado. Neutralizacion econ6mica de las distorsiones (por ejemplo, precios de cuenta para eliminar sesgos). Combinaciones intermedias de mana de obra yequipo. c) Distorsiones de precios que pueden influir en la elecci6n en contra de materiales tradicionales de construcci6n disponibles en el pais. d) Condiciones juridicas, administrativas y de empleo que pueden influir en la elecci6n en contra de la construcci6n con utilizaci6n intensiva de mana de obra 0 que pueden obstaculizar su aplicaci6n; perman en cia en el empleo; cargos sociales excesivos que no benefician a los trabajadores rurales de la cons- trucci6n, y pago con retraso a los trabajadores en las obras. e) Disponibilidad de personal directivo y tecnico para llevar a cabo obras de construcci6n con utilizaci6n intensiva de mana de obra. Restricciones prin- cipales que afectan a la oferta. Otras fuentes pro babies de personal directivo y tecnico. f) Disposiciones legislativas y normas. Su adecuaci6n con respecto a las • condiciones del pais y a los metodos de construcci6,l\ con utilizaci6n intensiva de mana de obra, de los materiales disponibles en el pais y/o de tecnologias . tradicionales. Sesgo en el diseiio contrario a: la tecnologia apropiada. 2.6. LA INDUSTRIA a) Nive\ de desarrollo de los sectores de construcci6n de edificios y de obras publicas, clasificado como inexistente, incipiente, de etapa intermedia yetapa avanzada, de acuerdo con indicadores especificos de complejidad y volumen de las operaciones que puedan llevar a cabo las empresas del pais. ANEXO I 121 b) Propiedad y organizacion de las empresas de construccion: estatal y privada. Estatal: por administracion y empresas paraestatales. Privada: indi- "'idual, familiar 0 sociedad anonima. Problemas y limitaciones de cada una; en particular, eficiencia de cada tipo de organizacion. c) Empresarios y personal directivo. Su cat ego ria en la sociedad. Posi- bles fuentes de empresarios y personal directivo. Actitudes tradicionales. Dis- posicion de los dirigentes a aprender las tecnicas modernas de administracion de empresas. Medios de que se dispone para adiestrar a empresarios y perso- nal directivo. Nivel de sueldos. d) Disponibilidad de ingenieros, arquitectos, evaluadores, topografos, con- tadores. oficinistas, capataces y otros mandos intermedios. Fuentes tradicio- nales, suficiencia de las disponibilidades y medios de capacitacion de que se dispone. Nivel de sueldos. e) Disponibilidad de artesanos para servicios de construccion. de opera- do res de equipo y de mecanicos. Suficiencia de las disponibilidades y de los medios de capacitacion. Nivel de pericia en relacion con la calidad del trabajo final. Nivel de sahirios. f) Disponibilidad de trabajadores no caJificados. Movimientos migrato- rios, demanda de la agricultura y otros problemas a largo plazo 0 estacionales que afectan a la disponibilidad de mana de obra y de cualesquiera otros em- pleados de la construcci6n. Nivel de salarios. g) Adecuaci6n de las escalas de sueldos y salarios correspondientes a las empresas de construcci6n estatales y privadas. Problemas que se derivan de esas escalas. h) Productividad de la mano de obra. Incentivos factibles. i) Bienestar y seguridad del personal. j) Recursos de equipo. Restricciones para la importacion y posesion de equipo de construcci6n. Estandarizaci6n. Disponibilidad de piezas de repues- to y de instalaciones de reparacion y mantenimiento. Restricciones a la impor- tacion de piezas de repuesto. Posibilidad de arrendar equipo 0 instalaciones. Disponibilidad del exceso del parque de equipo del gobierno que pod ria ven- derse 0 arrendarse a las empresas contratantes. Precios de los bienes de consumo. k) Disponibilidad de materiales. Escaseces que afectan a la construcci6n . . Opciones a las que se puede recurrir. Medios de comercializaci6n y distribu- ci6n, accesibilidad para los constructores por el metodo de autoayuda. Pre- cios de los materiales de origen nacional 0 importados. I) Brecha tecnol6gica en la estimaci6n, planificaci6n, organizacion y ges- tion de obras de construcci6n, control de costos y tecnologia de construcci6n. Calidad del trabajo final. m) Medios de investigaci6n y desarrollo de que dispone la industria; iden- tificaci6n de las necesidades. i,Que trabajo de investigacion y desarrollo tecno- logico se ha llevado a cabo en el pasado? i,Se utilizan los resultados obtenidos? 122 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION 2.7. FINANCIAMIENTO a) Requisitos de financiamiento, fianzas, garantia y seguro de los con$"- tructores y de los contratistas de obras publicas. b) Percepci6n que tienen de la industria los financieros, fiadores yasegu- radores del pais. Indicadores financieros que confirman 0 rechazan esa per- cepci6n. c) Caracteristicas particulares del riesgo de la construcci6n en (nombre del pais). d) Disponibilidad de credito para la industria: proveniente de los bancos comerciales, de instituciones finanderas de desarrollo, de fuentes no banca- rias y de proveedores. Piazos y condiciones en que se otorgan a la industria credito, fianzas y garantias. Capacidad de la industria para cumplir esos pla- lOS y condiciones. e) Disponibilidad de servicios adecuados de seguros: CAR y otras moda- lidades de seguro que se exigen en los contratos. f) Adecuaci6n de las estipulaciones contractuales (antidpos 0 pagos por obras pardales) en el contexto de los recursos financieros accesibles a la indus- tria. Aceptacion por parte de los financieros de los certificados de las obras parciales realizadas del gobierno y de otros documentos contractuales para su descuento. Condiciones de dicho descuento. 2.8. ASPECTOS JURIDICOS a) Regimen tributario aplicable a la industria de la construcci6n. Exen- dones y desgravaciones de impuestos (en particular, incentivos para reinver- sion), asignaciones por concepto de depreciacion, desgravaciones por indus- tria incipiente. Protecci6n a la industria contra la competencia extranjera. Li- bert ad de accion para la empresa privada; proteccion a las em pres as estatales contra la competencia privada. Controles de precios y de las utilidades. b) Regimen de empleo. Permanencia de los trabajadores en la industria de la construccion. Procedimientos de fijacion de salarios, negociaciones co- lectivas libres. Legislaci6n social (salud publica, seguro, jubilacion, etc.), apli- cable a la industria de la construcci6n, servicios ofrecidos a cambio. Metodos . de que se dispone para el arreglo de diferencias. Historia 0 periodicidad de los conflictos. c) Regimen de importacion. Derechos que se gravan al equipo, las piezas . de repuesto y los materiales. Trato que se aplica a las empresas nacionales y extranjeras. Restricci6n a la disponibilidad de divisas. d) Legislaci6n sobre sociedades y el derecho de propiedad aplicable a la industria. e) Disposiciones y reglamentos que afectan a la industria (por ejemplo, otorgamiento de licencias a los construct ores y contratistas, determinacion y limitaciones de responsabilidad civil, ordenanzas de la construcci6n, disposi- ciones sobre seguridad e incendios). ANEXO I 123 2.9. ASPECTOS INSTITUCIONALES a) Existencia de un organismo publico encargado del desarrollo de la in- dustria y de las relaciones con las instituciones de esta. b) Existencia de una institucion representativa de la industria, con capa- cidad para presentar al gobierno los puntos de vista de esta en asuntos relacio- nadns con la construccion y que ofrezca informacion y servicios de capacita- cion al personal directivo de las empresas de construccion. c) Existencia de asociaciones profesionales relacionadas con las activida- des de construccion (por ejemplo, de ingenieros y arquitectos). 3. Estrategia y planes de acci6n Se preparani una estrategia integrada de desarrollo de la industria a fin de elevar el nivel de desarrollo de esta. En la estrategia se propondnin objetivos a plazos corto, mediano y largo. En esos objetivos se tendni en cuenta el esta- do de desarrollo de la economia del pais y su evolucion probable al proponer un marco cronologico. Se elaborara un numero reducido de planes de accion orientados a resolver los principales problemas y limitaciones que se hayan identificado en la estra- tegia como de indole prioritaria. En los planes figuraran plazos y program as correspondientes a sus diversas etapas, se indicaran las personas 0 institucio- nes responsables, los costos estimados y las fuentes probables de financiamiento, y la~ normas que se aplicaran en la evolucion de los resultados de la ejecucion de dichos planes. 4. Grupo de estudio y program a La composicion del grupo de estudio y el programa que se seguira en el estudio dependeran de las circunstancil'ls particulares del pais, de la situacion de la economfa y de la industria, de la disponibiIidad de asistencia en el pais y de buenas fuentes de informacion, de 10 que sea necesario viajar, etc. En . terminos generales, un pais pequeno con una industria incipiente y limitacio- nes relativamente bien definidas puede que exija unas cuantas semanas de es- tudio de uno 0 dos profesionales, en tanto que los problemas de una industria . mas compleja tal vez precisen para su solucion el trabajo de expertos prove- nientes de una amplia gama de disciplinas y necesiten varios meses. Anexo 2 Algunos documentos y publicaciones pertinentes DE WILDE, John C. y colaboradores. A Framework Jor the Promotion oj Construction Industries in Developing Countries. Documento de trabajo del personal del Banco Mundial, No. 168. Washington, D.C. Diciembre de 1972. JA' cox, E.V. Y C. HARDY. «La industria nacional de la construcci6n en los pafses en desarrollo». Finanzas y Desarrollo, vol. 12, No.1, marzo de 1975. REIDEL, J. Y S. SCHULTZ, «Bauwirtschaft und Baustoffindustrie in Entwick- lungslaenderm>. [«La industria de la construcci6n y de los materiales de construcci6n en los pafses en desarrollo». Con un extenso resumen en in- gIes]. Munich: WeItforum Verlag, 1978. COLJKIS, Brasil y otros autores. Labor-based Construction Programs: A Prac- tical GuideJor Planning and Management. Delhi: Oxford University Press, junio de 1983. PERSONAL DEL DEPARTAMENTO DE TRANSPORTE. «The Study of Labour and Capital Substitutions in Civil Engineering Constructiom>. Washington, D.C.: Banco Mundial, septiembre de 1978. PERSONAL DEL BANCO Y SCOTT WILSON KIRKPATRICK & PARTNERS. «Guide to Competitive Bidding on Construction Projects in Labour-Abundant Economies». Washington, D.C.: Banco Mundial, junio de 1978. MOVENZADEH, F. Y J.A.K. Rossow. «The Construction Industry in Develo- ping Countries». Prepara90 para la Agencia para el Desarrollo Interna- cional, Departamento de Estado de los Estados Unidos. Cambridge: Ins- tituto de Tecnologia de Massachussets, primavera de 1975. «Technology and Productivity in Highway Construction». Preparado para la Agencia para el Desarrollo Internacional, Departamento de Estado de los Estados Unidos. Cambridge: Iqstituto de Tecnologia de Massachussets, primavera de 1977. EDMONDS, G.A. Institutional Aspects oj the Construction Industry in Deve- loping Countries. Ginebra: Ofieina Internacional del Trabajo, octubre de 1980. OF]CINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Guidelines Jor the Development oj Small-Scale Contractors. Ginebra, 1983. OFICINA DE ESTADISTICA DE LAS NACIONES UNIDAS. Statistical Yearbook. Nueva York. Varios ai'ios. 126 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION Esta lista (que no es exhaust iva) se refiere imicamente a las publicaciones que se relacionan con aspectos generales del desarrollo de la industria de la cons- trucci6n. Existen much as otras publicaciones, en especial en campos especiali= zados como la tecnologia de construcci6n, estimaci6n, administraci6n de la construcci6n, contabilidad de costos, celebraci6n de contratos y legislaci6n re- lativa a los contratos. En ia biblioteca de la Unidad de la Industria de la Cons- trucci6n del Banco Mundial hay una gran variedad de publicaciones acerca de aspectos generales y especiaJizados de la construcci6n, asi como informes rela- tivos a muchos de sus paises miembros. Estas obras pueden consuItarse en la biblioteca de la Unidad. . lIustl'acion de Cubierta: Bill Fraser