Maneio Comunitário dos Recursos Naturais
Reformulando e Fortalecendo Abordagens Atuais em Moçambique1,2
Outubro 2016
Andre Aquino,João Fonseca e Robert Mwehe
• O Maneio Comunitário dos Recursos Naturais (MCRN) em Moçambique beneficia-se da
delimitação de terras, mas enfrentam-se desafios: ausência de planeamento estratégico
em processos de delimitação, baixa prioridade atribuída pelo Governo à questão e baixos
níveis de investimento externo em terras já delimitadas.
• Estratégias correntes para a promoção do MCRN tem se concentrado excessivamente na
redistribuição de receitas advindas da exploração dos recursos naturais, em detrimento de
abordagens que atrelam obrigações a direitos, parcerias entre investidores e comunidades
e fortalecimento da capacidade de comunidades para o maneio efectivo e sustentável dos
recursos naturais.
• O maneio sustentável dos recursos naturais com vistas ao alcance de objectivos
nacionais de desenvolvimento e melhoria das vidas rurais requer um pacote integrado de
investimentos que abrange, de maneira interligada e estratégica, delimitação de terras,
investimentos rurais e fortalecimento da capacidade das comunidades.
Maneio Comunitário dos Recursos Naturais
Inicia-se por destacar políticas de uso da terra, práticas dificuldades persistentes em ligar delimitação de terras
vigentes e sua eficácia na criação de um ambiente fa- comunitárias com iniciativas de desenvolvimento local.
vorável ao envolvimento de comunidades no maneio Ao contrário do que se previa, terras comunidades são,
de recursos naturais. A secção subsequente oferece com frequência, erradamente compreendidas como
alternativas às metodologias atuais, quer através de terras nas quais o investimento externo não pode ter
reformas em políticas ou da reformulação de estraté- lugar. Nessa lógica, a delimitação de terras comunitá-
gias de envolvimento de comunidades no maneio de rias é vista como restringindo a disponibilidade de ter-
seus respectivos recursos. As considerações finais são ras para investimento, ao invés de uma fundação sob a
dedicadas à ligação entre actividades de delimitação de qual investidores externos podem estabelecer parce-rias
terras, estratégias de MCRN e desenvolvimento ru-ral de benefício mútuo com comunidades.
em Moçambique. Por outro lado, os investimentos produtivos privados
não têm sido satisfatórios. As expectativas de que os
Uma crítica às opções políticas atuais investidores privados realizariam investimentos em ter-
ras delimitadas e certificadas têm sido concretizadas
A população rural de Moçambique (68.1%)3 depende apenas em poucos casos. Em parte, o baixo nível de
da terra para sua subsistência e meios de vida. Consti- investimentos externos em terras comunitárias reflete a
tucionalmente, toda a terra é pública, mas há um situação geral na maioria das propriedades rurais: são
reco-nhecimento simultâneo dos direitos dos usuários poucos aqueles que solicitaram DUATs, e aqueles DU-
de terra (Direito de Uso e Aproveitamento da Terra – ATs concedidos são frequentemente caracterizados por
DU-AT), incluindo entre eles as comunidades locais4. subutilização e baixo investimento. A situação refle-te
DU-ATs podem ser concedidos pelo Estado, através de também os baixos níveis globais de investimentos nas
residência estável, em boa fé, por um período mínimo áreas rurais de Moçambique.
de dez anos, ou por práticas costumeiras. DUATs
po-dem também ser concedidos a pessoas físicas e Uma avaliação preliminar das áreas delimitadas conclu-
jurídi-cas por meio de pedidos formais que implicam iu que o potencial agrícola não é necessariamente um
obriga-ções de desenvolvimento (com base em planos fator utilizado por ONGs – os principais agentes do
de ex-ploração aprovados) e pagamento de impostos processo de delimitação no país – para priorizar áreas a
sobre a terra, que variam de acordo com a localização, serem delimitadas. A delimitação, sem dúvida, não tem
tipo de uso e área ocupada5. Comunidades Locais não servido como uma ferramenta estratégica abran-gente
pos-suem tais obrigações fiscais. para o desenvolvimento da paisagem rural se-gundo o
espírito da lei em Moçambique.
Assegurar-se a posse de terra através da formalização
e emissão de Certidões de Delimitação Comunitária Esse pode ser o resultado da falta de uma estratégia
(CDCs) tem como objetivo subjacente permitir parcerias para se identificar e alinhar as actividades de delimita-
entre comunidades e investidores privados. Após 19 ção com oportunidades para a geração de benefícios
anos de delimitações comunitárias, continua a ser difícil às comunidades locais. A ausência de visão estratégi-
avaliar precisamente o estado de implementação e o ca reflete, por um lado, a falta de clareza na natureza
impacto das delimitações conduzidas. De maneira ge- jurídica da transferência de uma porção da terra de uma
ral, o processo de delimitação de terras tem sido lento comunidade para um investidor, mas pode tam-bém
e esporádico, com cerca de 23% das terras comunitá- dever-se, em parte, a um problema de informação e
rias do país delimitadas e certificadas. Adicionalmente, à falta de mecanismos que possibilitem ligar investi-
o nível de apoio ao processo tem sido relativamente dores com comunidades cujas terras estão disponíveis
baixo, o que se reflete na baixa prioridade atribuída para investimento. Infelizmente, as comunidades rara-
pelo Governo e nas respectivas limitadas dotações mente são bem informadas sobre as oportunidades
or-çamentais. Restou, em larga medida, ao sector das económicas oferecidas pelos direitos formalizados.
ONGs o fardo da responsabilidade de testar metodolo-
gias para a delimitação de terras. Como resultado, as
relações entre os serviços de administração de terras,
investidores, comunidades, autoridades públicas e de-
mais agentes refletem um modelo predominantes de
desenvolvimento dicotômico (comunidades vs investi-
dores). Esse contrasta com o modelo de “limites aber-
tos” (open border), proposto pelo Secretariado Técnico
da Comissão de Terras em 1998. Isso demonstra as
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Estudos de Caso: Comunidades de Muzo e Mulela de base florestal (produtos florestais não madei-reiros,
sistemas agro-florestais, etc.); expandir o acesso a
Mulela e Muzo são duas comunidades, ambas
finanças; expor comunidades a técnicas melhoradas
amálgamas de outras comunidades locais menores,
por meio de parcerias e investimentos baseados
que possuem projectos de MCRN: o projecto de
no maneio de recursos naturais; e sensi-bilizar as
Mulela baseia-se no engajamento e utilização sus-
comunidades em relação à importância de serviços
tentável de recursos faunísticos e na conservação
ambientais, bem como em relação à legis-lação e
da biodiversidade, já o projecto de Muzo centra-se
regulamentos que os governam.
na exploração de recursos madeireiros por regime
de concessão. Ambos os projectos não realizaram Olhando para o futuro, os estudos de caso de Muzo
seu potencial por uma combinação de fatores que e Mulela enfatizam três áreas requerendo atenção:
incluem a fraqueza institucional, baixa capacidade fortalecimento institucional devolvendo plenamente
técnica e tecnológica, limites em parcerias e recur- os recursos às comunidades (Mulela), coordenação
sos financeiros, e, no caso específico de Mulela, a institucional integrando todas as par-tes envolvidas
transferência incompleta dos direitos sobre a gestão relevantes, e a consideração das recomendações e
dos recursos. resultados em planos de ação ligados a iniciativas
de MCRN; participação efectiva de comunidades no
As recomendações são similares em ambos os sí-
maneio de recursos e desen-volvimento; e aumento no
tios: fortalecer a participação das comunidades na
conhecimento de comu-nidades sobre a governança
governança dos recursos; diversificar as estratégias
de recursos naturais existentes e seu respectivo valor.
de subsistência através de adição de valor a produtos
Box 1: Análise FOFA realizada sobre o contexto • Altos custos do maneio sustentável de recursos
de desenvolvimento do MCRN em Moçambique naturais (em particular recursos florestais e
(Banco Mundial, 2016) faunísticos), especialmente na ausência da
valorização desses recursos e dos serviços
Forças
ambientais (bens públicos) a eles associados;
• Legislação progressista devolvendo direitos sobre
• Ausência de uma estratégia sustentável de saída
os recursos naturais e partilha de benefícios
para iniciativas apoiadas após o fechamento
derivados dos mesmos. Muitas comunidades têm
do curto ciclo dos projectos com financiamento
sido apoiadas na sua organização para reivindicar
externo. Frequentemente isso acontece antes
direitos e capitalizá-los, particularmente em relação
que instituições locais (organizações decisoras
a florestas e pesca.
e empreendimentos) sejam fortes o suficiente
Fraquezas para transformar as intervenções em negócios
• Relutância do Estado (ou falta de vontade política) sustentáveis.
em ceder sua autoridade sobre os recursos Oportunidades (Resumido na secção de
naturais a comunidades buscando acesso a recomendações)
direitos sobre os respectivos recursos;
Ameaças
• Devolução dos direitos sobre recursos naturais
• Financiamento limitado para o MCRN;
sem capacitação adequada das comunidades para
governar, gerir e desenvolver recursos sob sua • O reconhecimento dos direitos sobre o uso e
jurisdição; aproveitamento da terra através de DUATs não
é estendido aos recursos naturais presentes nas
• Limitado poder de negociação de comunidades
áreas delimitadas;
quando lidando com terceiros;
• Número limitado de ONGs com acesso de longo
• Intervenções fragmentadas ao nível da paisagem
prazo a financiamento para investir no apoio ao
levando a altos custos de transação de
MCRN.
iniciativas lideradas por instituições nacionais e
internacionais;
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Essa falta de capacidade é bem exemplificada no bene-fícios concretos para residentes locais;
MCRN. A evolução do MCRN desde 1997, quando foi ii) Coordenação institucional: com múltiplas
aprovada a Política e Estratégia de Desenvolvimento de instituições envolvidas no apoio comunitário relacionado
Florestas e Fauna Bravia, indica progresso significativo aos planos de uso de terra e de desenvolvimento local,
no desenvolvimento de políticas e legislação, bem como há uma necessidade clara de se promover coorde-
em experiências de MCRN no terreno. No entanto, nação institucional abarcando as diversas funções e
uma série de desafios para o progresso continuado da instituições relevantes;
CBNRM foram identificados (ver Box 1, abaixo). Esses
desafios limitam o potencial do MCRN como ferramenta iii) Testagem estratégica e desenvolvimento
para a geração de benefícios econômicos resultando metodoló-gico: testes em uma variedade de contextos
na melhoria dos níveis de vida de comunidades socioe-conómicos, bem como em relação a diferentes
através do seu engajamento no maneio de recursos fon-tes de investimento continuam sendo necessários
naturais. Ao contrário, as estratégias actuais de MCRN para se criar uma massa crítica de informações, ex-
transformaram-se, em larga medida, num sistema de periências e lições a fim de se consolidar metodolo-
distribuição de benefícios de parcelas das receitas gias e se identificar, em detalhes, um quadro institu-
geradas pela exploração de recursos florestais e cional e operacional mais adequado para activida-des
faunísticos. A dicotomia persistente – ‘comunidades vs semelhantes no futuro.
investidores’ – deve ser substituída por uma abordagem
na qual comunidades e investidores constituem MCRN
parceiros em um empreendimento que garante
benefícios económicos a todas as partes interessadas, i) Importa fortalecer a capacidade de instituições
sem prejuízo à base de recursos naturais (ver Box 2 go-vernamentais descentralizadas ao nível da província
para um exemplo). e distrito para melhor integrar o MCRN nas suas
es-tratégicas de desenvolvimento, bem como para
es-tabelecer mecanismos de monitoramento e apoio
O Futuro do Maneio de Recursos Naturais em
técnico;
Moçambique
ii) Deve-se priorizar intervenções nas quais as
As estratégias atuais utilizadas no MCRN não são, avalia-ções de custo-benefício de intervenções de
por-tanto, suficientes para se alcançar plenamente os MCRN propostas mostram-se promissoras, e onde há
obje-tivos nacionais de desenvolvimento de recursos po-tencial para parcerias com actores do sector privado
eco-nômicos e naturais. Há que se melhor promover um ou ONGs. Parcerias entre comunidades e investido-res
ambiente legal, regulatório, processual, institucional e que capitalizem recursos naturais avaliados e serviços
de provisão de serviços favorável à delimitação de ter- ambientais devem ser promovidas;
ras. Reforçar o quadro legal e a capacidade institucio-
iii) É possível equilibrar melhor direitos e
nal de instituições em múltiplas escalas (local, distrital,
obrigações por meio de sistemas de incentivos
provincial e nacional) no sentido de criar um melhor
baseados em desempenho. Benefícios financeiros e
equilíbrio e ligação entre direitos e obrigações, bem
não financei-ros podem ser distribuídos conforme metas
como entre direitos e mercados, é fundamental para a
acorda-das relacionadas ao maneio sustentável de
realização plena do potencial de desenvolvimento de
recur-sos naturais.
recursos naturais em Moçambique.
iv) Deve-se ampliar o atual foco do Governo na
Abaixo encontram-se recomendações para atividades
imple-mentação dos ‘20%’ (Diploma Ministerial no
de delimitação de terras e estratégias de MCRN que
93/2005)6 para a implementação de fato do MCRN
oferecem possíveis áreas de ação positiva nos campos
onde apropriado; e
de desenvolvimento de recursos naturais e maneio
comunitário em Moçambique. v) Há que se melhor aproveitar outras formas de
finan-ciamento do maneio de recursos, particularmente
Pagamentos por Serviços Ambientais – entre os quais o
Delimitação de Terras REDD+ apresenta uma boa oportunidade.
i) Delimitações devem ser planeadas e
implementadas mais estrategicamente, como parte
de programas de desenvolvimento rural abrangentes,
de forma a não apenas assegurar direitos em face de
ameaças externas, mas buscando explicitamente gerar
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Box 2: Projecto Carnívoros do Niassa (PCN): permanentes e sazonais; e a oferta de USD 6,900
uma iniciativa bem sucedida de MCRN para o Comité de Gestão de Recur-sos Naturais
local direcionado a investimentos em projectos de
Lançado em 2003, o PCN tem como missão con-servar
desenvolvimento.
os recursos faunísticos, particularmente os leões e
outros grandes carnívoros, na Reserva Na-cional do A estratégia da Mariri Investimentos integra metas de
Niassa (RN). Uma das vilas (Mbamba) estabeleceu desenvolvimento rural e conservação. O objec-tivo
uma parceria com um investidor priva-do – Ratel concretizado por meio de transferências em espécie
Trust – para criar a Mariri Investimentos no bloco de e financeiras para a vila de Mbamba, na base de
concessão L5-S. Na parceria, a ges-tão é composta metas de conservação previamente acor-dadas com
quase que inteiramente de Mo-çambicanos (95%), foco no planeamento do uso das terras e redução
excetuando-se dois gerentes gerais estrangeiros. de actividades ilegais. Assim, enfatiza-se a relação
entre conservação e desenvolvimen-to, promove-se
Em 2014, benefícios da parceria incluíram: paga-
a responsabilização e conscienliza-ção ambiental, e
mento de mais de USD 180.000 na forma de salá-rios,
assegura-se apropriação em tor-no do bom maneio
estipêndios e assistência; programas de con-servação,
de recursos naturais. Nesse sentido, são ressaltadas
educação e treinamento vocacional, e emprego
as obrigações que vêm com os direitos assegurados,
de cerca de 600 pessoas, incluindo o emprego de
bem como retornos comensuráveis a esforços
117 pessoas de comunidades locais em trabalhos
empreendidos.
Considerações Finais garantir os direitos das comunidades sobre a posse
de terras por meio de um programa de delimitação
A integração de terras, florestas nativas, fauna bravia, abrangente; e promover a geração de capacidades e
ambiente, ordenamento do território e desenvolvimento planos comunitários de uso da terra7 como parte da
rural num único novo ministério, MITADER, apresenta delimitação, transformando comunidades de recipientes
oportunidades para reformas e estratégias holísticas passivos de investimento em líderes e parceiros ativos.
de desenvolvimento rural sustentável e gestão de
Isso deverá levar ao reconhecimento por partes
paisagens em Moçambique, o que poderia desbloquear
interessadas-chave e decisores de que comunidades
o potencial não aproveitado desses recursos, e criar
locais ocupam e gerem a maior parte das terras do
relações inclusivas e sustentáveis entre as diferentes
país, bem como ao entendimento de que os “limites
categorias de usuários da terra e dos recursos naturais.
abertos” permitem a investidores e populações
O Governo de Moçambique deve considerar um pacote
locais trabalharem conjuntamente, e a uma melhor
coerente de intervenções, ao invés de actividades
administração de terras no país. Com tais mudanças
isoladas, o que aumentaria as receitas do Governo
políticas, legais e regulatórias, Moçambique estaria
ao mesmo tempo em que melhoraria e diversificaria
posicionado para utilizar e gerir sua base de recursos
os rendimentos locais, conduzindo a agregados
naturais de maneira plena, tanto com vistas ao alcance
familiares mais resilientes. Essas intervenções
dos seus objectivos nacionais de desenvolvimento como
incluem: priorização do escopo e áreas de intervenção;
à melhoria dos níveis de vida de suas populações rurais.
Endnotes 5 Os impostos não refletem, entretanto, o valor relativo e as actividades
1 Este Policy Brief é um produto da equipa do Banco Mundial. Os resultados, económicas na terra em questão. Ademais, o a coleta de receitas é mal
interpretações e conclusões expressas neste documento não refletem coordenada e ineficiente.
necessaria-mente a visão do Banco Mundial, e este não garante a exatidão 6 Relaciona-se à transferência de 20% do valor das taxas relacionadas ao
dos dados incluídos no trabalho. acesso e uso de recursos liga-dos a florestas e fauna bravia, bem como
2 Este Policy Brief é baseado nos resultados da “Assistência Técnica Não ao turismo contemplativo em parques e reservas nacionais, em favor
Reembolsável sobre Terras e Maneio Comunitário de Recursos Naturais” das comunidades. Apesar de sua importância, deve-se notar que essa
realizada pelo Banco Mundial. Outros contribuidores incluíram Christopher transferência tem sido equaci-onada erradamente por muitos ao maneio
Tanner, Simon Norfolk, Isilda Nhantumbo, Anabela Fernandez e Raúl Varela. comunitário, incluindo por membros do Governo. Embora mecanis-mos
para a implementação mais eficiente do Diploma devam ser desenvolvidos,
3 Banco Mundial, 2016.
o MCRN e a devolução de direitos de comunidades sobre o maneio de
4 Definido no Artigo 1(1) da Lei de Terras como “[um] agrupamento de recursos naturais oferecem possibilidade que vão muito além dessa
famílias e indivíduos, vivendo numa circunscrição territorial de nível de transferência particular de recursos.
localidade ou inferi-or, que visa a salvaguarda de interesses comuns atra-vés
7 Com a participação de comunidades locais, Planos Comunitários de Uso
da protecção de áreas habitacionais, áreas agríco-las, sejam cultivadas ou
da Terra consideram usos corren-tes e futuros dos recursos disponíveis,
em pousio, florestas, sítios de importância cultural, pastagens, fontes de água
incluindo não só a viabilidade de investimentos possíveis, mas também os
e áreas de expansão.
impactos ambientais das diferentes práticas e usos da terra.
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Cover Photos: World Bank, 2017