INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas © 2021 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/BANCO MUNDIAL Washington, DC 20433 Teléfono: +1 (202) 473 1000 Internet: www.bancomundial.org El presente documento fue elaborado por el personal del Banco Mundial, con contribuciones externas. Los resultados, las interpretaciones y las conclusiones que aquí se expresan no necesariamente reflejan la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. Todos los montos expresados en dólares corresponden a dólares de Estados Unidos, salvo indicación en contrario. Derechos y autorizaciones: El material contenido en este trabajo está registrado como propiedad intelectual. El Banco Mundial alienta la difusión de sus conocimientos y autoriza la reproducción total o parcial de este informe para fines no comerciales. Cualquier consulta sobre derechos y licencias, incluidos derechos subsidiarios, deberá dirigirse a la siguiente dirección: World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; fax: +1 (202) 522 2625; correo electrónico: pubrights@worldbank.org. PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas RESUMEN En este documento expositivo se analiza el papel que puede desempeñar el financiamiento público para desarrollar, proteger y aprovechar el capital humano en un momento en que los países buscan recuperarse de la crisis derivada de la COVID-19 y sentar las bases para un desarrollo inclusivo, resiliente y sostenible. En el documento se define el problema en relación con los resultados en el área del capital humano en el contexto de la crisis de la COVID-19 y se describen tres ámbitos de acción: las prioridades normativas, la gobernanza y el espacio fiscal para desarrollar y aprovechar el capital humano. Asimismo, se ponen de relieve las innovaciones recientes y se brindan ejemplos de medidas prácticas a corto plazo, así como orientaciones a largo plazo, según las circunstancias nacionales, con el objetivo general de apoyar una recuperación resiliente. AGRADECIMIENTOS Este documento es un trabajo conjunto de los departamentos de Prácticas Mundiales de Crecimiento Equitativo, Finanzas e Instituciones (EFI) y Desarrollo Humano (HD) del Banco Mundial. Ayhan Kose, vicepresidente interino de Crecimiento Equitativo, Finanzas e Instituciones, y Mamta Murthi, vicepresidenta de Desarrollo Humano, proporcionaron la orientación general. El equipo recibió pautas adicionales de Marcello Estevao, director mundial de Comercio, Macroeconomía e Inversión, y Edward Olowo-Okere, director mundial de Buen Gobierno. Hana Brixi y Chiara Bronchi lideraron un equipo de coautores compuesto por Samer Al-Samarrai, Mary Breeding, Chadi Bou Habib, Zahid Hasnain, Igor Kheyfets, Christoph Kurowski, Tracey Lane, Yasuhiko Matsuda, Saw Young Min, Ceren Ozer, Adenike Sherifat Oyeyiola, Laura B. Rawlings, Michael Weber y Timothy Williamson. Agradecemos los exhaustivos comentarios formulados por los expertos evaluadores: Luis Benveniste, James A. Brumby, Tito Cordella y William F. Maloney. También recibimos valiosas contribuciones y observaciones de las siguientes personas: Anders Agerskov, James Anderson, Sameera Maziad Al Tuwaijri, Mary Frances Beaton, Kathleen Beegle, Tania Priscilla Begazo Gómez, Christian Bodewig, Anna Custers, Richard Damania, Amit Dar, Amanda Devercelli, Bill Dorotinsky, Leslie Elder, Pablo Fajnzylber, Isis Gaddis, Koen Martijn Geven, Marelize Gorgens, Pablo Gottret, Margaret Grosh, Caren Grown, Srinivas Gurazada, Daniel Halim, Elisabeth Huybens, Ogo-Oluwa Oluwatoyin Jagha, Bernard James Haven, Kelly Suzanne Johnson, Youngkyu Kang, Young Eun Kim, Stefan G. Koeberle, Eric Lacey, George Addo Larbi, Kate Mandeville, Massimo Mastruzzi, Carolina Monsalve, Samia Msadek, Andrew Myburgh, Philippe Neves, Tobias Pfutze, Miria Pigato, Shomikho Raha, Siddhartha Raja, Jun Rentschler, Hartwig Schafer, Siddharth Sharma, Meera Shekar, Lynne D. Sherburne-Benz, Elena Sterlin, Ajay Tandon, Margaret Triyana, Robert Utz, Hisham Ahmed Waly, Nuoya Wu y Xiaoqing Yu. Agradecemos a Deepika Davidar y Franklyn Ayensu por su colaboración editorial, a Junya Yuan e Israel David Meléndez por el diseño gráfico, y a Kavoori Lakshmi Diksha Ramesh por la revisión de la bibliografía. ÍNDICE ABREVIATURAS Y SIGLAS ....................................................................................................................... 05 PRÓLOGO ..................................................................................................................................................... 06 RESUMEN ................................................................................................................................................... 08 INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................... 10 CAPÍTULO 1 Capital humano para la recuperación y el desarrollo resiliente e inclusivo ............................................ 12 1.1 El impacto de la crisis de la COVID-19 en el capital humano ............................................................................... 13 1.2 El impacto fiscal de la crisis de la COVID-19 ............................................................................................................ 15 1.3 El papel del financiamiento público en las inversiones en capital humano para la recuperación ............ 17 CAPÍTULO 2 Gasto público para desarrollar, proteger y aprovechar el capital humano ............................................. 20 2.1 Un marco para el gasto público en capital humano orientado a los resultados ....................................... 20 2.2 Recuperar el capital humano ...................................................................................................................................... 22 Controlar la pandemia ................................................................................................................................................. 23 Restablecer la salud ..................................................................................................................................................... 23 Lograr que los niños vuelvan a la escuela y recuperar el aprendizaje perdido ..................................... 24 Proteger a los niños pequeños y sentar las bases para el desarrollo del capital humano ................ 25 Prevenir las secuelas en las personas que buscan empleo y apoyar los ingresos laborales ........... 26 2.3 Fortalecer los sistemas de prestación de servicios ............................................................................................ 28 Sacar provecho de la tecnología para brindar servicios ................................................................................ 29 Fortalecer los sistemas de salud y la preparación ............................................................................................ 29 Crear servicios educativos resilientes .................................................................................................................... 30 Fortalecer los sistemas de protección social y del mercado laboral .......................................................... 31 CAPÍTULO 3 Gobernanza para traducir las políticas fiscales en resultados en el área del capital humano .............. 34 3.1 Establecer prioridades para el área del capital humano en el conjunto del Gobierno ............................. 34 3.2 Gestionar las finanzas públicas para obtener resultados ................................................................................. 36 3.3 Gestionar la fuerza de trabajo orientándola a los resultados .......................................................................... 42 3.4 Transparencia, rendición de cuentas y confianza ................................................................................................ 44 CAPÍTULO 4 Garantizar los recursos necesarios para financiar las prioridades referidas al capital humano .......... 47 4.1 Proteger los recursos destinados al capital humano durante la crisis ........................................................... 47 4.2 Movilizar recursos nacionales a través de la óptica del capital humano ..................................................... 49 4.3 Encontrar espacio dentro de los presupuestos ................................................................................................... 52 4.4 Endeudamiento, gestión de la deuda y apoyo internacional a las prioridades relacionadas con el capital humano ....................................................................................................................................................................................... 55 4.5 Reducir el riesgo y los impactos de crisis futuras ................................................................................................ 57 ABREVIATURAS Y SIGLAS APP asociación público-privada BISP Programa Benazir de Apoyo a los Ingresos CGE equilibrio general computable DSSI Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda ESMAP Programa de Asistencia para la Gestión del Sector de la Energía FMI Fondo Monetario Internacional G-20 Grupo de los Veinte GFP gestión de las finanzas públicas ICH Índice de Capital Humano ICHA Índice de Capital Humano Ajustado en función del Aprovechamiento MAMS modelo de simulación sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio MFMP marco fiscal a mediano plazo MGMP marco de gasto a mediano plazo MTDS estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible OIT Organización Internacional del Trabajo OMS Organización Mundial de la Salud ONU Organización de las Naciones Unidas PIB producto interno bruto PpR presupuesto por resultados s. f. sin fecha Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura 05 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas PRÓLOGO En menos de un año, la pandemia de COVID-19 ha trastocado miles de millones de vidas y medios de subsistencia: es posible que en 2020 haya provocado la eliminación del equivalente a más de 250 millones de empleos y haya empujado a 100 millones de personas a la pobreza extrema. Las personas más pobres del mundo están expuestas a una inseguridad alimentaria creciente. La reducción de la pobreza y el aumento de la prosperidad compartida han sufrido el peor revés en décadas. Se han perdido 10 años de avances en el área del capital humano. La pandemia ha causado disrupciones en los servicios esenciales que han dado lugar a graves consecuencias para los niños menores de 5 años y a aumentos en la mortalidad materna, los embarazos no deseados y las enfermedades no transmisibles que no se diagnostican ni se tratan. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) estima que habrá 130 millones más de niños desnutridos de lo que se proyectaba antes de la crisis. Asimismo, se estima que la pobreza de aprendizajes aumentará 10 puntos porcentuales hasta superar el 60 %, y toda una generación de niños puede perder USD 10 billones en ingresos durante el curso de sus vidas si no se logra remediar por completo esta situación. Los cierres de escuelas también han contribuido a ampliar las desigualdades sociales y económicas. La escalada de la violencia de género, el aumento de las tasas de matrimonio infantil y la carga que supone el incremento de las tareas domésticas han destrozado la vida de muchas niñas y mujeres y han reducido sus oportunidades de buscar opciones para llevar una existencia plena. Estos impactos pueden frenar el avance hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La crisis de la COVID-19 también ha agravado los efectos del cambio climático, que venían intensificándose desde hace algún tiempo, y ha puesto de relieve con toda claridad la delicada interdependencia entre las personas, el planeta y la economía. Los sectores pobres y vulnerables, que por lo general son los que más sufren las consecuencias de los desastres naturales y los conflictos violentos, se han visto especialmente perjudicados. En este grave contexto, es de vital importancia que las economías de mercados emergentes y en desarrollo eviten plantear un paquete de políticas para la recuperación basado en las premisas habituales, puesto que probablemente dará como resultado una década perdida para el desarrollo. Por el contrario, los Gobiernos deberían tomar medidas excepcionales y urgentes para abordar el impacto combinado de las crisis en cascada y las interrelaciones entre las personas, el planeta y la economía, y adaptarse a la vez a las nuevas realidades tras la pandemia. Entre las prioridades urgentes figuran las de recuperar el capital humano que se ha perdido como consecuencia de la pandemia e invertir en la creación de nuevo capital humano para lograr una recuperación resiliente. La acumulación de capital humano no solo es una inversión productiva: también es fundamental para llevar adelante un desarrollo verde, resiliente e inclusivo. La inversión en las personas facilita la transición hacia una economía más ecológica, pues permite reconvertir a los trabajadores para que dejen los sectores altamente contaminantes y desarrollen las habilidades que requieren las industrias verdes. La educación de las niñas, junto con la planificación familiar, la salud reproductiva y sexual, y las oportunidades económicas para las mujeres, pueden tener un impacto positivo en el uso de los recursos y el medio ambiente en los Estados frágiles y afectados por conflictos. Quienes tienen buena salud, reciben nutrición suficiente y educación adecuada y pertinente, poseen ahorros y medios de vida alternativos, y cuentan con una red de protección para cuando las cosas van mal pueden capear una crisis climática o una pandemia con mucha mayor facilidad que quienes no disponen de esos elementos de apoyo. Del mismo modo, los sistemas de prestación de servicios que cuenten con el personal y los suministros apropiados y PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 06 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público tengan capacidad de adaptación podrán enfrentar la próxima crisis. Para que el crecimiento sea verdaderamente inclusivo, es necesario establecer programas de educación, atención médica y protección social de calidad que lleguen a los más pobres y permitan abordar las necesidades de los grupos más vulnerables, incluidas las personas con discapacidades. Este documento expositivo complementa la visión sobre desarrollo verde, resiliente e inclusivo presentada ante el Comité para el Desarrollo del Banco Mundial en las Reuniones de Primavera de 2021, que implica invertir en capital humano para abordar los principales desafíos del desarrollo y la sostenibilidad. En el documento se describe el papel que desempeña el financiamiento público en la promoción de resultados positivos en el área del capital humano y se analizan las prioridades normativas con el objetivo general de apoyar una recuperación resiliente. Se presentan aquí enfoques innovadores aplicados en diversos países para mejorar la nutrición infantil y el desarrollo en la primera infancia; lograr que los niños vuelvan a la escuela y garantizar un aprendizaje de calidad; construir plataformas de prestación de servicios resistentes a las crisis, y apoyar los medios de vida y la inclusión productiva, en particular de las mujeres y los marginados. En este documento se muestra cómo una gestión más eficiente puede mejorar el impacto del gasto público en los resultados del área del capital humano. Asimismo, se brindan ejemplos de ejercicios de priorización de políticas basados en evidencias, de coordinación de políticas y de gestión de los presupuestos gubernamentales y los recursos humanos orientada a los resultados, con énfasis en la rendición de cuentas y facilitada por las tecnologías digitales. Es importante destacar que en este documento se analizan nuevas formas posibles de garantizar los recursos necesarios para avanzar con las prioridades referidas al capital humano. Se muestra asimismo cómo encontrar espacio fiscal dentro de presupuestos limitados, identificar las reformas más eficaces en función de los costos y proteger las partidas presupuestarias específicas fundamentales para continuar brindando los servicios que influyen a largo plazo en los resultados del capital humano. En este documento también se analizan desde la perspectiva del capital humano diversas oportunidades para incrementar los ingresos internos, abordar la reestructuración y el alivio de la deuda, y planificar para prepararse frente a crisis futuras. Asimismo, se muestra cómo las reformas vinculadas con los impuestos ambientales y la eliminación de los subsidios a la energía pueden crear espacio fiscal para los gastos en capital humano, al tiempo que reducen el uso de combustibles fósiles, perjudiciales para la salud y el medio ambiente. Este documento expositivo sirvió de marco para las deliberaciones que tuvieron lugar durante el Quinto Cónclave Ministerial sobre Capital Humano, celebrado en abril de 2021. Aquí se reflejan las experiencias innovadoras presentadas en el Cónclave y se busca orientar los nuevos esfuerzos que emprendan los Gobiernos y los socios internacionales para el desarrollo a fin de sentar las bases de una recuperación verde, resiliente e inclusiva. MAMTA MURTHI AYHAN KOSE Vicepresidenta de Desarrollo Humano Vicepresidente interino de Crecimiento del Banco Mundial Equitativo, Finanzas e Instituciones y director del Grupo de Perspectivas 07 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas RESUMEN En los últimos 10 años muchos países lograron múltiples impactos acumulativos a largo plazo en importantes avances en el capital humano, si los niños. Los cierres de escuelas y el aumento de la bien persisten déficits significativos. Hoy en día, la probabilidad de deserción escolar están erosionando los pandemia de COVID-19 amenaza con revertir muchos conocimientos y las aptitudes de la actual generación de esos logros y recrear los desafíos preexistentes. En de niños en edad escolar, especialmente de los que consecuencia, es necesario aplicar medidas urgentes pertenecen a hogares pobres y vulnerables. Las para proteger los avances en el área del capital humano estimaciones recientes del personal del Banco Mundial que tanto ha costado conseguir, en particular entre los sugieren que la pobreza de aprendizajes puede aumentar sectores pobres y vulnerables. del 53 % al 63 % en los países de ingreso bajo y mediano, y que al menos 24 millones de niños de todo el mundo, Una recuperación estable y duradera dependerá de desde el nivel preescolar hasta el terciario, tal vez nunca que se logre restablecer el capital humano y a la vez se regresen a la escuela. Esto, combinado con los efectos refuercen los sistemas de prestación de servicios que de descualificación derivados del desempleo prolongado pueden desarrollarlo, protegerlo y aprovecharlo. ¿Qué y el subempleo, probablemente reducirá la productividad es el capital humano? Es el conjunto de conocimientos, y los ingresos futuros en muchos países. Asimismo, las habilidades y salud que las personas acumulan durante mujeres sufren de manera desproporcionada la falta de el curso de sus vidas. Es innegable que la salud y la empleo, la carga que supone el cuidado doméstico y la educación tienen un valor intrínseco, pero el capital violencia de género, y se ven también afectadas por los humano también puede servir como medio para lograr embarazos no deseados y las muertes maternas. fines valiosos y gratificantes, por ejemplo, al permitir que las personas alcancen su potencial como miembros Por este motivo es necesario garantizar un gasto productivos de la sociedad. Un capital humano más público adecuado, eficiente y sostenible para lograr desarrollado se asocia con ingresos más altos tanto resultados en el área del capital humano, especialmente para las personas como para los países. La creación de durante los períodos de ajuste fiscal como el actual. capital humano en los pobres y los sectores vulnerables Mediante inversiones estratégicas de alta prioridad se también propicia la equidad y la cohesión social. podrían reducir las pérdidas permanentes y poner al capital humano en condiciones para la recuperación Por lo tanto, la inversión en las personas debe ocupar económica. Entre las prioridades inmediatas se incluyen un lugar central en cualquier plan que tenga como restablecer la salud, proteger a los niños pequeños de la objetivo lograr un desarrollo verde, resiliente e malnutrición y otros males, lograr que los niños vuelvan inclusivo. Sin embargo, tanto para los países ricos como a la escuela y recuperen los aprendizajes perdidos, para los pobres, la transición para pasar de la crisis a la y apoyar las oportunidades para generar ingresos recuperación sigue siendo difícil. La pandemia agudiza laborales. A mediano plazo, para que la recuperación una serie de tendencias preocupantes observadas económica sea sostenida, se deberá seguir avanzando en el último decenio que amenazan con erosionar en la cobertura universal de salud, el desarrollo de los las perspectivas de crecimiento en las economías en niños en la primera infancia y el desarrollo de aptitudes desarrollo. Entre ellas figuran la desaceleración de la y aprendizajes. Asimismo, será necesario mejorar la inversión, la productividad, el empleo y la reducción de pertinencia de la educación terciaria en relación con el la pobreza; el aumento de la deuda, y la destrucción mercado laboral, diseñar sistemas de protección social acelerada del capital natural. Por primera vez en una adaptativos y hacer hincapié en el empoderamiento generación, la pandemia ha revertido una trayectoria de económico de la mujer. caída constante pero inexorable de la pobreza mundial. Se estima, además, que en 2020 empujó a más de Al mismo tiempo, en asociación con el sector privado, 100 millones de personas a la pobreza extrema, un los Gobiernos pueden reconfigurar los sistemas de número que, según las previsiones, aumentará en 2021. prestación de servicios en el contexto de un mundo cada vez más digitalizado. Esto implicará el desarrollo A menos que se aborden con un volumen contundente de infraestructura digital y el fortalecimiento de las de inversiones, las secuelas de la COVID-19 en el instituciones para lograr preparación, coordinación, capital humano y la productividad futura podrían financiamiento y prestación de servicios. En este profundizarse y volverse permanentes. La malnutrición sentido, será fundamental fortalecer los sistemas de y la exposición prolongada al estrés pueden tener salud a fin de prepararlos para futuras pandemias PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 08 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público mediante esquemas de atención primaria de salud de la base impositiva; b) mejorar la equidad fiscal, de integrados y centrados en las personas, consolidar la modo que la carga tributaria aumente con los ingresos prestación de servicios educativos a fin de que los niños o el patrimonio del contribuyente; c) establecer reservas desfavorecidos no queden relegados, y fortalecer los “blandas” para proporcionar flujos de fondos adicionales sistemas de protección social y laboral para que puedan destinados específicamente a las inversiones en capital adaptarse ágilmente a las necesidades cambiantes y a humano; d) establecer “impuestos saludables” para las crisis emergentes. desalentar los consumos nocivos mediante desincentivos financieros; e) ofrecer incentivos a los contribuyentes para Asimismo, será crucial fortalecer la gobernanza que inviertan en capital humano, y f) utilizar impuestos para restablecer la confianza de los ciudadanos y ambientales para financiar la inversión en medidas de garantizar que el gasto tenga el impacto deseado en mitigación y adaptación al cambio climático al tiempo los resultados del área de capital humano. Diversos que se desalientan las actividades perjudiciales para estudios han demostrado que el mero aumento del gasto el medio ambiente y se generan cobeneficios para la en los sectores de la educación o la salud no se traduce salud y el clima. Además, la mayor descentralización del necesariamente en mejores resultados. Se requiere gasto en educación y salud en favor de los Gobiernos priorizar las políticas, lograr una fuerte coordinación entre subnacionales pone de relieve la importancia de las ministerios, organismos y jurisdicciones, y hacer hincapié finanzas locales, en particular de los impuestos sobre en la formulación de políticas basadas en evidencias. la propiedad. La gestión de los presupuestos gubernamentales y de los recursos humanos tendrá que estar más orientada a Las inversiones que buscan desarrollar y aprovechar los resultados, con énfasis en la rendición de cuentas y el capital humano no solo son productivas, sino con el apoyo de las tecnologías digitales. Los Gobiernos también cruciales para una recuperación verde, pueden renovar el contrato social en torno al capital resiliente e inclusiva, que requiere movilizar recursos humano restableciendo la confianza de los ciudadanos a través de diversas iniciativas y vehículos de ahorro. a través de una mayor transparencia y oportunidades La COVID-19 golpeó al mundo al mismo tiempo que para la participación en la formulación de políticas y la la crisis climática, y esta combinación de dos grandes asignación de recursos. conmociones ha sido devastadora para los pobres y los sectores vulnerables. Por lo tanto, la respuesta colectiva Garantizar recursos para el desarrollo del capital a la crisis debe tener como objetivo una recuperación humano implica ubicar los resultados en esta área sólida que aborde no solo el impacto inmediato de la en el centro del proceso presupuestario y priorizar COVID-19, sino también la crisis climática a largo plazo. los gastos que contribuyan a la acumulación y el El ahorro que se generó con la implementación de aprovechamiento de dicho capital. Garantizar los la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda recursos que financien las prioridades referidas al capital (DSSI) ya se está destinando a brindar apoyo a los más humano quizá implique encontrar espacio dentro de vulnerables y a los sectores que contribuyen a proteger los presupuestos, llevar a cabo reformas eficaces en y reconstruir el capital humano. función de los costos y reprogramar los presupuestos orientándolos hacia esas prioridades, al tiempo que se En el futuro, pueden utilizarse los bonos de sostenibilidad protegen del ajuste fiscal las partidas de gasto cruciales. empleados para la reestructuración de la deuda, los En situaciones de restricción fiscal y cuando se necesita fondos soberanos de inversión y el financiamiento efectuar ajustes, es esencial identificar y proteger las privado para respaldar las inversiones verdes y las partidas presupuestarias específicas que resultan claves consiguientes inversiones necesarias en capital humano para continuar brindando los servicios que influyen a y en reconversión de la fuerza laboral. Asimismo, y largo plazo en los resultados del capital humano. como se desprende de la experiencia ganada tanto en crisis anteriores como durante la pandemia de El aumento de los ingresos internos, la reestructuración coronavirus, los países se beneficiarán si se abocan y el alivio de la deuda y la planificación para futuras a una planificación fiscal adecuada, a la reducción de crisis forman parte de esta estrategia. Los países con riesgos y la preparación. La protección social adaptativa dificultades persistentes para aumentar los ingresos y los sistemas resilientes de prestación de servicios, por públicos pueden recurrir a seis estrategias generales a ejemplo, pueden mitigar el impacto de las crisis en el fin de incrementar el financiamiento del capital humano: capital humano, facilitar una respuesta fiscal eficiente e a) elevar la recaudación general mediante la ampliación impulsar una recuperación sólida. 09 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas INTRODUCCIÓN El 5 de abril de 2021, el Cónclave Ministerial del Proyecto de Capital Humano, organizado por el Grupo Banco Mundial en la ciudad de Washington durante las Reuniones de Primavera, se centró en el financiamiento sostenible de las inversiones en capital humano. El presente documento expositivo se elaboró para encuadrar el debate durante ese encuentro y fue modificado para reflejar los comentarios de los ministros de Finanzas y Planificación que participaron en las deliberaciones. Aquí se analiza la función que desempeñará el financiamiento público en relación con el capital humano a medida que los países busquen recuperarse de la crisis derivada de la COVID-19 y sienten las bases para un desarrollo inclusivo, resiliente y sostenible. Por otro lado, el documento incluye un llamado a la acción para desarrollar y aprovechar el capital humano a fin de promover la recuperación económica. En este trabajo se define el problema en relación con los resultados en el área del capital humano y se describen tres ámbitos de acción: las prioridades normativas, la gobernanza y el espacio fiscal para desarrollar y aprovechar el capital humano. Asimismo, se ponen de relieve las innovaciones recientes y se brindan ejemplos de medidas prácticas a corto plazo, así como orientaciones a largo plazo, según los contextos nacionales, con el objetivo general de promover una recuperación inclusiva, resiliente y sostenible. En el capítulo 1 se describen diversos problemas de larga data y las tendencias previas a la pandemia de COVID-19, así como el impacto de esta crisis en el capital humano, y se resumen los impedimentos institucionales y financieros subyacentes que obstaculizan el desarrollo del capital humano, entre los que figuran la falta de financiamiento, la ineficiencia del gasto y la prestación deficiente de servicios. Se subraya el papel del financiamiento público señalando la importancia de las inversiones en capital humano (es decir, las que se realizan en todos los sectores a fin de desarrollar, proteger y aprovechar dicho capital) para generar externalidades económicas y sociales positivas. En el capítulo 2 se identifican las prioridades normativas en los diversos sectores a partir de teorías del cambio basadas en evidencias para lograr resultados en el área del capital humano. Además, se describen estrategias para restablecer la salud, proteger a los niños pequeños, lograr que los niños regresen a la escuela a fin de recuperar los aprendizajes perdidos y apoyar oportunidades que permitan generar ingresos laborales. Con la mirada puesta en el largo plazo, en este capítulo se hace hincapié en la cobertura universal de salud, los sistemas educativos resilientes dirigidos a mejorar el aprendizaje, la protección social adaptativa y el empoderamiento económico de las mujeres. En el capítulo 3, por su parte, se describen diversos enfoques institucionales para apoyar la priorización, abordar los equilibrios que es necesario establecer en los presupuestos públicos y aumentar la eficiencia y la relación calidad-precio de los gastos gubernamentales con miras a lograr resultados de capital humano positivos tras la crisis de la COVID-19. Se hace hincapié en el papel fundamental de la coordinación entre ministerios, organismos y niveles de Gobierno en relación con las políticas y los recursos. Asimismo, se insta a adaptar los procesos presupuestarios e introducir pautas basadas en los resultados tanto en la asignación como en la gestión de los recursos humanos y financieros del sector público. En el capítulo 4, por último, se analiza la movilización de ingresos desde la perspectiva del capital humano, reconociendo las limitaciones reales impuestas por las restricciones fiscales y el aumento de los niveles de deuda. Se examina también cómo los países pueden reprogramar presupuestos, incrementar los ingresos internos, participar en iniciativas de reestructuración y alivio de la deuda y planificar para casos de crisis futuras al tiempo que promueven las prioridades referidas al capital humano en pos de una recuperación sólida. PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 10 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público Capítulo 1: CAPITAL HUMANO PARA LA RECUPERACIÓN Y EL DESARROLLO RESILIENTE E INCLUSIVO 11 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas CAPÍTULO 1: CAPITAL HUMANO PARA LA RECUPERACIÓN Y EL DESARROLLO RESILIENTE E INCLUSIVO MENSAJES PRINCIPALES • El capital humano es un motor clave del crecimiento que trae aparejadas importantes externalidades positivas y constituye un fundamento para repensar el papel del financiamiento público en las inversiones en esta área. • La pandemia de COVID-19 ha desatado una emergencia sanitaria mundial y una crisis económica sin precedentes, con impactos en múltiples frentes, desde la salud, la educación y la nutrición hasta el empleo y la igualdad socioeconómica y de género. Estos impactos han exacerbado los déficits de capital humano preexistentes y amenazan con hacer retroceder una década de avances en la acumulación de capital humano. • Al priorizar las inversiones en capital humano y mejorar la eficiencia de las instituciones y los sistemas subyacentes de prestación de servicios, el financiamiento público no solo puede ayudar a impulsar una recuperación verde, resiliente e inclusiva tras la COVID-19, sino también proporcionar una base para la productividad y el crecimiento futuros. E l capital humano —los conocimientos, las capital producido y el natural. El capital humano, habilidades y la salud que las personas el producido (que incluye la infraestructura, las acumulan a lo largo de sus vidas y que les manufacturas y las maquinarias) y el natural (que abarca permiten alcanzar su potencial como miembros el petróleo, el gas, el carbón, los minerales, las tierras productivos de la sociedad— es fundamental para agrícolas, los bosques, el agua y las zonas protegidas) la productividad y el bienestar de los individuos y guardan una interdependencia que se manifiesta de las comunidades, y para el crecimiento económico maneras cruciales. Los empleos de calidad traducen de los países. El capital humano representa las dos en ganancias monetarias las inversiones en educación terceras partes de la riqueza total de todo el mundo y en habilidades; la infraestructura libre de carbono y es uno de los factores clave para el crecimiento genera beneficios para la salud; la reducción de la inclusivo en un mundo cada vez más integrado (Lange, pobreza alivia la presión sobre las tierras marginales Wodon and Carey, 2018). Los países pueden acelerar y los recursos naturales, y las prácticas mejoradas su crecimiento económico, lograr mayor equidad y en la industria cárnica ayudan a abordar el cambio reducir la pobreza desarrollando y aprovechando climático y la transmisión de zoonosis. Gestionar el capital humano en combinación con otros tipos esta interdependencia constituye un desafío clave de inversiones de capital, y sacando provecho de para este período de la historia. Entre las soluciones un clima favorable para los negocios y una buena posibles se incluyen la focalización espacial de gobernanza (Bakker et al ., 2020). Las personas las inversiones en capital humano, con programas sanas, que cuentan con un buen nivel educativo y de reestructuración económica como los que no son pobres no solo contribuyen al crecimiento buscan la transición hacia la descarbonización, y la económico como trabajadores productivos, sino que estructuración de inversiones en capital humano para también aportan una serie de externalidades sociales garantizar el desarrollo sostenible y la preservación y económicas positivas adicionales, como la cohesión de otras formas de capital. social y la protección del medio ambiente. Los países enfrentan una serie de desafíos referidos Para que el capital humano alcance todo su al capital humano que son anteriores a la crisis de potencial, es necesario gestionar eficazmente las la COVID-19, en particular, déficits estructurales de complejas interrelaciones que lo vinculan con el larga data en esta área, financiamiento limitado e PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 12 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público impedimentos institucionales que obstaculizan las 1.1 El impacto de la crisis inversiones en capital humano eficientes y de alta calidad. A nivel mundial, el Índice de Capital Humano de la COVID-19 en el capital humano (ICH) de 2020 muestra que, antes de la pandemia, un niño podía esperar alcanzar en promedio el 56 % de La crisis de la COVID-19 amenaza con revertir su productividad potencial como futuro trabajador. Sin una década de avances arduamente logrados en embargo, un niño nacido en un país de ingreso bajo la acumulación de capital humano. Antes de la pandemia, los progresos en esta área, si bien tal alcanzaría solo el 37 %, y uno nacido en un país de vez no eran lo suficientemente rápidos como para ingreso alto, el 70 % (Gatti et al., 2021; World Bank, cumplir con muchas de las metas de los Objetivos 2020i). Dentro de los países se observan disparidades de Desarrollo Sostenible (ODS), mostraban un ritmo similares entre los diversos grupos socioeconómicos constante en la mayor parte del mundo. La crisis de y áreas geográficas. Por ejemplo, en promedio, se la COVID-19 puede hacer perder una década de puede esperar que un niño brasileño alcance el avances en el capital humano, según las mediciones 55 % de su potencial productivo. No obstante, en el de diversos indicadores del ICH, como el retraso del municipio con mejor desempeño del país, este valor crecimiento infantil, los años de escolaridad ajustados aumenta al 72 % (cifra equiparable al promedio de en función del aprendizaje y la probabilidad de los países de ingreso alto), mientras que los niños supervivencia. del municipio de peor desempeño alcanzarán solo el 38 %, valor comparable al promedio de los países Además de los devastadores efectos directos del de ingreso bajo. virus en la morbilidad y la mortalidad, la crisis de la COVID-19 representa riesgos significativos para el Las prioridades en el área del capital humano, y las capital humano por varias otras vías (WHO, 2020b). opciones disponibles para abordarlas, varían entre Una de las más importantes es la interrupción de los distintos países y dentro de ellos. No obstante, servicios esenciales, incluidos los de salud básica el fortalecimiento de los sistemas de prestación de y nutrición (fundamentales para la vida), cuidado de servicios es una necesidad imperiosa en todos los los niños, educación y servicios comunitarios. Las países, tanto para abordar la crisis derivada de la medidas de mitigación adoptadas para contener la COVID-19 a corto plazo como para sentar las bases pandemia han tenido graves consecuencias en los de una recuperación inclusiva, resiliente y sostenible medios de subsistencia y la seguridad alimentaria. Las disrupciones en el suministro han provocado a largo plazo. La respuesta urgente con la que se aumentos en los precios y reducido la disponibilidad busca controlar la propagación del virus y hacer de productos básicos esenciales, incluidos los frente a los efectos de la crisis para restablecer el alimentos perecederos y nutritivos. De manera capital humano debe alinearse con las prioridades menos visible, el estrés que generan la inseguridad, del desarrollo y el aprovechamiento de dicho capital el aislamiento y la cuarentena pueden relacionarse a largo plazo. con un aumento en los niveles de depresión, violencia doméstica y abuso. Lo que comenzó como El financiamiento público puede desempeñar un una pandemia sanitaria y una crisis económica, para papel fundamental en la recuperación y el uso muchos países se está convirtiendo en una crisis productivo del capital humano durante la crisis de financiera que ejerce una presión cada vez mayor la COVID-19 y una vez que esta haya terminado. sobre los presupuestos gubernamentales para la La crisis ha agravado los problemas preexistentes provisión de servicios esenciales para desarrollar, de escasa movilización de recursos internos, escasa proteger y aprovechar el capital humano. Entre los inversión en capital humano, elevados niveles de dramáticos impactos de esta crisis sobre el capital deuda e inadecuada relación calidad-precio. Estas humano figuran los siguientes: dificultades son particularmente apremiantes para los países de ingreso bajo, donde las limitaciones fiscales • Aumento de la morbilidad y la mortalidad. De y los déficits de capital humano son más graves. Los cada 10 países, 9 señalan que tienen dificultades encargados de formular políticas deben buscar el para mantener la cobertura de los servicios más equilibrio entre la necesidad de salvar vidas y medios esenciales (WHO, 2020c); esto genera graves de subsistencia hoy y la importancia de sentar las consecuencias en las tasas de morbilidad y bases para un crecimiento futuro más equitativo, mortalidad, que pueden superar incluso los impactos directos del propio virus. En los países sostenible y resiliente. de ingreso bajo y mediano bajo, las alteraciones en los servicios de salud maternoinfantil y en 13 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 1: CAPITAL HUMANO PARA LA RECUPERACIÓN Y EL DESARROLLO RESILIENTE E INCLUSIVO el acceso a los alimentos podrían provocar los alimentos y la disrupción de los servicios de cerca de 2,5 millones de muertes de madres salud y nutrición probablemente darán como y niños en un año. En el trabajo de Robertson resultado un aumento de hasta 9,3 millones en la y otros (Robertson et al., 2020) se proyecta un cantidad de niños emaciados y de 2,6 millones en aumento promedio por mes de hasta el 45 % en los que padecen retraso del crecimiento en todo la mortalidad de menores de 5 años y del 39 % el mundo, además de 168 000 muertes infantiles en la mortalidad materna en 118 países de ingreso adicionales, 2,1 millones de nuevos casos de bajo y mediano, suponiendo una disrupción anemia materna, 2,1 millones más de niños nacidos de seis meses en el acceso a los servicios de mujeres malnutridas y USD 29 700 millones básicos de salud y a los alimentos. La suba de en futuras pérdidas de productividad derivadas la mortalidad materna obedece principalmente del retraso del crecimiento y la mortalidad infantil a la reducción del alcance de las intervenciones (Osendarp et al., 2020). críticas relacionadas con el parto, mientras que la menor cobertura de los antibióticos contra la • Pérdidas generalizadas de aprendizaje. En el neumonía y la sepsis neonatal y de las soluciones pico de la pandemia, el 94 % de los estudiantes de de rehidratación oral para casos de diarrea es todo el mundo no asistían a la escuela (Gatti et al., un factor determinante del incremento de la 2021). Incluso según estimaciones conservadoras, mortalidad infantil (Robertson et al ., 2020). las pérdidas de aprendizaje resultantes pueden También se espera un aumento significativo de representar entre 0,3 y 0,9 años de escolaridad los casos de enfermedades infecciosas distintas ajustados por la calidad —es decir, una disminución de la COVID-19 y de las muertes provocadas por prevista de un promedio de 7,9 años a 7,3 años esas afecciones, en vista de las interrupciones en los países de ingreso bajo y mediano—, con en los servicios básicos de atención primaria de lo que se revertirían gran parte de los avances la salud. Según las previsiones, las muertes por logrados en los últimos años (Azevedo et al., VIH, paludismo y tuberculosis aumentarán hasta 2020). La pobreza de aprendizajes, medida en un 10 %, 20 % y 36 %, respectivamente, en los por el porcentaje de niños de 10 años que no próximos cinco años (Hogan et al., 2020). Las pueden leer y comprender una narración simple, proyecciones de la Organización Mundial de la podría aumentar del 53 % antes de la pandemia Salud (OMS) referidas al paludismo en África al al 63 %. Es posible que al menos 24 millones sur del Sahara, calculadas teniendo en cuenta de alumnos, desde el nivel preescolar hasta la interrupción de las campañas sobre el uso el terciario, nunca regresen a la escuela. Esto de mosquiteros tratados con insecticidas y una supone un aumento significativo en relación reducción del 75 % en el acceso a medicamentos con el valor de referencia de los niños que no antipalúdicos eficaces, indican que se volverá a concurrían a la escuela antes de la pandemia, niveles de mortalidad por paludismo que no se estimado en al menos 258 millones. Por otro han visto en 20 años (WHO, 2020d). lado, el hecho de que los niños de entornos pobres y vulnerables se vean más gravemente • Aumento de la malnutrición y la inseguridad afectados por las interrupciones en el acceso alimentaria y nutricional. El incremento de los a la escolaridad agrava aún más las profundas precios de los alimentos y las interrupciones desigualdades en el aprendizaje que se observan en sus cadenas de suministro, junto con las en muchos países. En total, los niños perjudicados alteraciones en los servicios de salud y la por este déficit de aprendizaje pueden llegar a reducción de los ingresos de los pobres, perder USD 10 billones en ingresos futuros en contribuyen al aumento del hambre, la el curso de su vida, lo que equivale al 8 % del malnutrición y la cantidad de personas que producto interno bruto (PIB) mundial (Azevedo necesitan asistencia humanitaria, que ha llegado et al ., 2020). En el caso de los jóvenes que a niveles sin precedentes (UN, 2021). Es posible asisten a universidades e instituciones de que, en 2020, la COVID-19 haya sido la causa de educación y formación técnica y profesional, la la inseguridad alimentaria de casi 100 millones de disminución de las actividades de capacitación personas. Las encuestas telefónicas realizadas práctica y certificación de habilidades, así como por el Banco Mundial (s. f.) confirman el impacto la reducción de los vínculos con el mercado generalizado de la pandemia en los ingresos y la laboral, podrían acotar sus oportunidades de seguridad alimentaria y nutricional de los hogares empleo en el futuro. (Pirlea et al., 2020). La suba de los precios de PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 14 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público • Elevados niveles de desempleo en el mundo los que están expuestas las adolescentes, y pérdida de ingresos. Como consecuencia que van desde el aumento en las tasas de de los confinamientos, se han perdido puestos deserción escolar y de matrimonio infantil hasta de trabajo. La Organización Internacional del la maternidad adolescente y la violencia. Por Trabajo (OIT) estima que en 2020 desaparecieron ejemplo, tras el cierre de escuelas durante la 255 millones de empleos equivalentes a tiempo crisis del ébola de 2014-16, muchas niñas no completo en todo el mundo. La consiguiente regresaron a clase y crecieron las tasas de pérdida de ingresos laborales (si no se tienen embarazo adolescente. Las mujeres y las niñas en cuenta las medidas de apoyo) se estima en sufren de manera desproporcionada la carga USD 3,7 billones. Las proyecciones para 2021 que supone la atención del hogar, la falta de indican un déficit persistente de empleo que se servicios de cuidado infantil y la violencia de traducirá en la pérdida de entre 90 millones y género. También son más vulnerables, en vista 130 millones de puestos de trabajo equivalentes de su situación en el mercado laboral (véase el a tiempo completo (ILO, 2021). recuadro 1.1). • Pobreza y desigualdades crecientes. La crisis Si no se implementan medidas para remediar la está exacerbando las inequidades y revirtiendo situación, el impacto de la COVID-19 podría dejar la disminución histórica de la pobreza. La rezagada a toda una generación. Las perspectivas desigualdad se ha ampliado en detrimento de las futuras del empleo, la productividad y las ganancias mujeres, los jóvenes y los trabajadores informales son sombrías. Las experiencias anteriores muestran y poco calificados y sus familias. Se estima que que los trabajadores que comienzan a buscar en 2020 la pérdida de empleo juvenil en todo trabajo durante una recesión sufren impactos el mundo ascendió al 8,7 %, mientras que, entre negativos importantes en el empleo y los ingresos, los adultos mayores de 25 años, el porcentaje a diferencia de aquellos que lo hacen en momentos fue del 3,7 %. En un conjunto de 50 países más favorables. Esta “generación COVID-19” incluye seleccionados, durante el segundo trimestre a personas graduadas recientemente, jóvenes que de 2020, la pérdida media de empleo entre los buscan empleo por primera vez y trabajadores que trabajadores poco calificados alcanzó el 10,8 %, han perdido su trabajo debido a la pandemia. Cuanto mientras que entre los de mediana calificación más tiempo permanezcan sin trabajo o subempleados, fue del 7,5 % y entre los altamente calificados, más probable será que les queden secuelas de esta del 2,5 % (ILO, 2021). La pandemia y las medidas crisis. El panorama se oscurece aún más cuando se de respuesta implementadas han afectado tiene en cuenta el efecto de la pandemia en los niños, gravemente a los trabajadores por cuenta propia que puede conducir a una pérdida irreversible de y a los hogares que obtienen sus ingresos en su capital humano. Los resultados de simulaciones la economía informal. Asimismo, se prevé que la efectuadas en el informe de 2020 sobre el ICH pobreza extrema aumentará por primera vez en muestran que, en 20 años, aproximadamente el más de 20 años. El Banco Mundial estima que 46 % de la fuerza laboral de un país típico (personas en 2020 la COVID-19 provocó un aumento en el de 20 a 65 años) estará compuesta por individuos número de personas extremadamente pobres de que durante la pandemia estaban en la escuela o entre 119 millones y 124 millones, calculado a partir tenían menos de 5 años (Gatti et al., 2021). de la línea de USD 1,90 al día. Esta cifra incluye 31 millones de personas que, de no ser por la pandemia, habrían logrado salir de la pobreza extrema. Las evidencias recogidas en momentos 1.2 El impacto fiscal de la crisis anteriores de conmoción económica mundial de la COVID-19 sugieren que la crisis derivada de la COVID-19 está ampliando aún más la desigualdad de La pandemia ha desencadenado una recesión ingresos dentro de los países, puesto que genera devastadora, y las perspectivas de recuperación perjuicios económicos desproporcionados entre dependen de que se logre contener con éxito el los grupos demográficos de menores ingresos virus y se disponga del apoyo fiscal adecuado. (Furceri et al., 2020). El Banco Mundial estima una disminución del PIB total del 4,3 % en 2020, lo que constituye la • Ampliación de las brechas de género. La recesión global más profunda desde la Segunda COVID-19 está exacerbando los peligros a Guerra Mundial. Si bien dicha entidad reconoce 15 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 1: CAPITAL HUMANO PARA LA RECUPERACIÓN Y EL DESARROLLO RESILIENTE E INCLUSIVO RECUADRO 1.1. LA COVID-19 PONE EN RIESGO LOS PUESTOS DE TRABAJO DE LAS MUJERES En todo el mundo, dos tercios de los trabajadores hombres al cuidado no remunerado (ILO, 2018). de las áreas de salud y asistencia social son La pandemia agrava esta carga preexistente. mujeres (Boniol et al. , 2019). Las niñas y las Los medios de vida y el trabajo de las mujeres se mujeres están en la primera línea de los servicios han visto afectados de manera desproporcionada. de cuidado, tanto en los empleos formales como La mujer está sobrerrepresentada en los empleos en los informales. Esto incluye ocupaciones del sector informal, los cuales están sometidos en a menudo subestimadas y mal pagas, a pesar mayor medida al riesgo de desaparecer y brindan de que resultan esenciales en la respuesta a menos protección en casos de desempleo, la pandemia, como el cuidado de ancianos y enfermedad y vejez. En 35 de los 40 países en los el apoyo a las personas con discapacidad. La que se realizaron encuestas telefónicas durante sobrerrepresentación de las mujeres en este tipo la etapa inicial de la crisis de la COVID-19, las de servicios las expone a un riesgo mayor de mujeres consultadas tenían más probabilidades infección por enfermedades agudas graves, así de dejar de trabajar que los hombres debido a la como a presiones físicas y psicológicas. Suelen pandemia. La OIT (ILO, 2021) indica que, en todo ser las primeras a las que se pide que cuiden el mundo, la incidencia de la pérdida de puestos a parientes enfermos, niños pequeños o padres de trabajo en 2020 fue mayor entre las mujeres ancianos. Incluso antes de la pandemia, las (5 %) que entre los hombres (3,9 %), lo que agravó mujeres dedicaban tres veces más tiempo que los aún más las brechas de género en el empleo. que las perspectivas aún son inciertas, proyecta una anterior se había situado en el 3,3 %. Esto se debió recuperación para 2021 y 2022 del 4 % y el 3,8 %, principalmente a una combinación de aumento del respectivamente. Se prevé que los países de ingreso gasto y disminución de los ingresos. En los países de alto experimentarán una caída más abrupta y una ingreso mediano, el déficit llegó al 10,3 % del PIB en recuperación más atenuada. En cambio, es probable 2020, frente al 4,8 % de 2019, y, en los de ingreso que el declive de las economías en desarrollo sea bajo, se ubicó en el 5,7 % en 2020, frente al 4 % menos pronunciado y la recuperación, más fuerte. del año anterior. Tanto en los países de ingreso bajo Según las proyecciones, los países de ingreso bajo como en los de ingreso mediano, esto se explica mostrarán una disminución del 0,9 % en 2020 y se por el colapso en la recaudación fiscal. La deuda recuperarán en 2021 y 2022 con un 3,3 % y un 5,2 %, mundial, por su parte, alcanzó el 97,6 % del PIB en respectivamente. Las perspectivas de recuperación 2020, mientras que el año anterior llegaba al 83,5 %. estarán condicionadas al éxito en el despliegue En esta área, los mayores incrementos se observan de las vacunas y al incremento en la eficacia de en los países de ingreso alto (123 % en 2020 frente al la respuesta sanitaria a la pandemia. También 105 % en 2019), seguidos de los de ingreso mediano dependerán de que se mantengan los estímulos (63 % en 2020 y 54 % en 2019) y los de ingreso bajo fiscales y la relajación monetaria, especialmente en (49 % en 2020 y 43 % en 2019) (IMF, 2021a). Algunos las economías desarrolladas, y de que mejoren las países vienen de pasar una década de acumulación condiciones de financiamiento para las economías de deuda, lo que genera inquietudes acerca de una en desarrollo (World Bank, 2021b). posible crisis financiera (Kose et al., 2021). El impacto fiscal de la crisis ha sido grande y ha Sin embargo, la escala sin precedentes de la llevado al aumento de los déficits fiscales y a subas respuesta fiscal a la pandemia ha ayudado a significativas en los niveles de endeudamiento mitigar el impacto económico y social de la crisis. (véase el gráfico 1.1). El déficit fiscal mundial se En 2020, el apoyo fiscal en todo el mundo alcanzó disparó hasta alcanzar el 11,8 % del PIB a finales de los USD 14 billones, lo que equivale al 13,5 % del 2020, mientras que en 2019 se había ubicado en PIB mundial. El gasto adicional y los ingresos no el 3,8 % (IMF, 2021a). El incremento más marcado percibidos ascendieron a USD 7,8 billones, o el 7,4 % se produjo en los países de ingreso alto, cuyo del PIB, mientras que el resto correspondió al apoyo a déficit llegó en 2020 al 13,3 %, mientras que el año la liquidez. Este último incluye inyecciones de capital, PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 16 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público GRÁFICO 1.1. IMPACTO FISCAL DE LA CRISIS DE LA COVID-19 Impacto de la COVID-19 en el déficit fiscal (líneas) y la deuda (columnas) 14 140 Respuesta a la COVID-19 (columna) y proporción de la respuesta 12 120 destinada a la salud (línea) 10 100 20 % 18 % 8 80 6 60 16 % 4 40 14 % 15 % Déficit fiscal, % del PIB 2 20 12 % Deuda, % del PIB Porcentaje del PIB Proporción del total 0 0 -2 -20 10 % 10 % -4 -40 8% -6 -60 6% -8 -80 5% 4% -10 -100 -12 -120 2% -14 -140 0% 0% 2018 2019 2020 2021 Ingreso alto Todo el mundo Ingreso mediano Ingreso bajo Todo el mundo Ingreso alto Ingreso mediano Ingreso bajo Apoyo presupuestario al sector de la salud Apoyo presupuestario a otros sectores Todo el mundo Ingreso alto Ingreso mediano Ingreso bajo Apoyo a la liquidez Proporción destinada al sector de la salud Fuente: Personal del Banco Mundial, a partir del documento Perspectivas económicas mundiales 2021 (panel a) y de la base de datos de medidas fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI), 2021 (panel b). préstamos, compra de activos/asunción de deuda, 1.3 El papel del financiamiento garantías y operaciones cuasifiscales, principalmente destinadas a las empresas, pero también a los público en las inversiones en capital hogares. Los países de ingreso alto representan el humano para la recuperación 84 % de este apoyo global. Del 16 % restante, China explica el 6,4 % (IMF, 2021a). Las inversiones en capital humano tienen altas tasas de rendimiento y pueden generar importantes Sin embargo, el apoyo relacionado con la salud externalidades económicas y sociales positivas. Las ha sido relativamente modesto. Del 13,5 % del PIB inversiones en los sistemas de salud, en particular mundial que se destina a la respuesta a la pandemia, de atención primaria, así como en investigación y solo 1 punto porcentual (7,4 % del total) correspondió manejo de zoonosis, preparación para pandemias y al sector de la salud. En los países de ingreso alto, sistemas de agua y saneamiento, conllevan fuertes dentro de la respuesta fiscal general, que representó externalidades positivas. Las inversiones ambientales, el 19 % del PIB, menos del 7 % se destinó a la salud. que abarcan la agricultura sostenible, la seguridad En los países de ingreso mediano, la asistencia fiscal alimentaria y nutricional, la gestión de la tierra, se situó en el 5,1 % del PIB, y la salud representó la planificación urbana y la gestión del riesgo de el 6 % del total. En los de ingreso bajo, el esfuerzo desastres, son igualmente esenciales para la salud del general fue del 1,5 % del PIB, de los cuales el 17 % planeta y de sus habitantes. Por ejemplo, en Jamaica se destinó a la salud1. De las 3991 intervenciones se implementó el Programa de Incentivos para la fiscales relacionadas con la COVID-19 implementadas Producción con el objetivo de aumentar y mantener en todo el mundo, solo 548 estuvieron referidas la producción agrícola para satisfacer la demanda al sector de la salud (14 %), tanto en el lado de los del mercado, así como para proteger los medios de gastos como en el de los ingresos. En cambio, se subsistencia de las familias de los agricultores e influir destinaron 1884 medidas a las empresas y 1372 a los positivamente en la seguridad alimentaria del país hogares, y 187 no fueron clasificadas2. (States of Guernsey, 2020, 2021). La crisis de la COVID-19 ya está contribuyendo a El desarrollo en la primera infancia, la educación y el la aplicación de recortes presupuestarios drásticos desarrollo de habilidades producen beneficios que en todos los sectores, incluida la educación. En el perduran durante toda la vida y se traspasan de una 65 % de los países de ingreso bajo y mediano bajo, y generación a otra, con impactos reconocidos en el en el 33 % de los de ingreso mediano alto y alto, los crecimiento, los ingresos laborales y la igualdad, así presupuestos educativos se redujeron después del como en la cohesión social. Las inversiones dirigidas inicio de la pandemia. Estas tendencias divergentes a fortalecer la protección social, promover el empleo pueden exacerbar la disparidad que ya existía en y mejorar los resultados en el mercado laboral de el gasto en educación entre los diversos países (Al- grupos típicamente desaprovechados o mal pagos, Samarrai et al., 2021)3. como las mujeres, los jóvenes y las poblaciones 17 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 1: CAPITAL HUMANO PARA LA RECUPERACIÓN Y EL DESARROLLO RESILIENTE E INCLUSIVO vulnerables, generan externalidades económicas plazo y posteriormente desmontar las medidas y sociales positivas. Por ejemplo, la inversión en de apoyo fiscal y garantizar la sostenibilidad fiscal servicios de guardería de calidad y accesibles puede a mediano plazo (World Bank, 2021b). El Fondo mejorar el empleo de las mujeres, la productividad Monetario Internacional (FMI) (IMF, 2021a) subraya que general y los resultados alcanzados por los niños. el apoyo fiscal debe mantenerse, pero adaptado a El apoyo financiero del Gobierno y los programas la evolución de la pandemia y la economía. Ambas activos del mercado laboral pueden reducir los instituciones reconocen la función económica general efectos negativos a largo plazo de la crisis de la de las inversiones en las personas y exhortan a que se COVID-19 en la empleabilidad y los ingresos futuros proteja el gasto público en capital humano. Algunos de los trabajadores. Además del apoyo al empleo países ya están pensando en el futuro en lo que asalariado, el respaldo a la actividad empresarial de respecta a la sostenibilidad del gasto. Tal es el caso las mujeres, los jóvenes y las poblaciones vulnerables de Azerbaiyán, donde el Gobierno ha presupuestado puede ayudar aún más a aprovechar su potencial fondos para garantizar la sostenibilidad de las económico, a menudo infrautilizado. En Bosnia y medidas de apoyo al empleo y bienestar social. Herzegovina, el Gobierno modificó el Fondo de Garantía para apoyar el desarrollo de la actividad La pandemia de COVID-19 ha acelerado las empresarial facilitando el acceso de los futuros transformaciones estructurales que pueden empresarios a los recursos que necesitan para llevar fortalecer el capital humano, promover la inclusión a cabo sus actividades, en especial entre los jóvenes digital y alejar a las economías de las actividades y las mujeres (Office of the President, Republic of basadas en el carbono. La crisis está acelerando Srpska, 2020). y configurando cambios profundos en los factores de producción, las tecnologías y las normas para la La recuperación sostenible e inclusiva tras la crisis organización del trabajo y la prestación de servicios. de la COVID-19 exige lograr el equilibrio entre la El financiamiento público puede crear el entorno eliminación gradual y prudente de los paquetes de propicio que permita utilizar el sector privado (así estímulo, especialmente con miras a proteger a los como la asistencia para el desarrollo y las remesas) pobres y a los sectores vulnerables, y el aumento en la expansión, la adaptación y el aprovechamiento de las inversiones en capital humano, físico y del capital humano para la recuperación y los tiempos natural, alineadas con los objetivos de inclusión, posteriores. A medida que surgen nuevas oportunidades resiliencia, sostenibilidad y aumento y mejora y otras se cierran, el capital humano adquiere una del empleo a largo plazo. Además de abordar la importancia cada vez mayor para un crecimiento pobreza y la desigualdad, las inversiones en capital resiliente y sostenible. humano adecuadamente focalizadas pueden contribuir a estimular el crecimiento económico y la confianza empresarial en general. En el pasado, los inversionistas reconocían y preveían los beneficios para el crecimiento derivados de los esfuerzos de reforma modificando sus expectativas empresariales a largo plazo y las inversiones en el sector privado. Dado que es probable que muchos países endurezcan sus políticas fiscales en 2021, el Grupo Banco Mundial hace hincapié en que las economías en desarrollo tendrán que abordar el desafío de evitar un ajuste fiscal prematuro a corto 1 Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos del FMI (IMF, 2021a). 2 “Políticas Fiscales en Respuesta a la Crisis”, base de datos armada por personal del Banco Mundial para uso interno, actualizada por última vez en septiembre de 2020. 3 Las conclusiones de esta publicación conjunta del Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) se basan en una muestra de 29 países que representan el 54 % de la población mundial en edad escolar. En la comparación de los presupuestos antes y después de la COVID‑19 se analizan las diferencias entre los presupuestos elaborados antes y después del inicio de la pandemia, en marzo de 2020. PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 18 Capítulo 2: GASTO PÚBLICO PARA DESARROLLAR, PROTEGER Y APROVECHAR EL CAPITAL HUMANO CAPÍTULO 2: GASTO PÚBLICO PARA DESARROLLAR, PROTEGER Y APROVECHAR EL CAPITAL HUMANO MENSAJES PRINCIPALES • Un marco de gasto orientado a los resultados ayuda a identificar un conjunto coherente de programas de diversos sectores y de alto impacto dirigidos a los pobres, en función de las evidencias y los contextos de los países. • Para reducir las pérdidas permanentes de capital humano provocadas por la crisis de la COVID-19, las prioridades inmediatas son restablecer la salud, proteger a los niños pequeños de la malnutrición y otros males, lograr que los niños vuelvan a la escuela y recuperen los aprendizajes perdidos, evitar que queden “secuelas” en los jóvenes y apoyar las oportunidades para generar ingresos laborales. • Los avances adicionales en la cobertura universal de salud, el desarrollo de los niños en la primera infancia, el aprendizaje, la protección social y el empoderamiento económico de la mujer pueden también contribuir a una recuperación inclusiva, resiliente y sostenible. • Las innovaciones recientes y la tecnología pueden ayudar a fortalecer los sistemas de prestación de servicios. P ara restablecer y seguir desarrollando el capital en el financiamiento del capital humano. Incluso humano en medio de la pandemia de COVID-19 antes de la pandemia, muchos tenían dificultades de modo de lograr una recuperación resiliente, para movilizar y asignar recursos suficientes a se deben implementar medidas multisectoriales las inversiones básicas en capital humano. Esas coordinadas. Los Gobiernos podrían utilizar una deficiencias se han ampliado. Por ejemplo, para cadena de resultados basada en evidencias para alcanzar los ODS, en los países de ingreso bajo la cada prioridad del área del capital humano a fin de proporción del ingreso nacional que se destina a la elaborar un marco de gasto orientado a los resultados educación tendría que duplicarse (World Bank and y un conjunto coherente de programas multisectoriales Unesco, 2021). de alto impacto en favor de los pobres. Más allá de los esfuerzos por controlar la pandemia mediante Las soluciones no son sencillas y no basta con la vacunación y otras medidas de salud pública, es limitarse a asignar más recursos presupuestarios necesario mitigar los riesgos de pérdida permanente a los sectores sociales. Las relaciones entre el gasto de capital humano a corto plazo y abordar a mediano público y el desempeño en el área del capital humano plazo los déficits estructurales de larga data que se no son simples. Para lograr buenos resultados en observan en la acumulación de capital humano. Esto esta esfera, la eficiencia del gasto importa tanto requerirá inversiones sostenidas y el fortalecimiento como su volumen (Andrews et al., 2019; World Bank, de los sistemas de prestación de servicios. Las 2003, 2018d; Gottret and Schieber, 2006). innovaciones recientes y la tecnología pueden ayudar a los países a acelerar sus avances en estas esferas. Un marco de gasto orientado a los resultados ayuda a determinar un conjunto coherente de programas de diversos sectores y de alto impacto 2.1 Un marco para el gasto público dirigidos a los pobres. La combinación de políticas y gastos que resulte adecuada dependerá de en capital humano orientado las prioridades de cada país en relación con el a los resultados capital humano y de la alineación de las políticas, los programas y los gastos específicos con cada A medida que comienzan a salir de la crisis de resultado de capital humano en un contexto la COVID-19, muchos países muestran déficits determinado (recuadro 2.1). PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 20 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público RECUADRO 2.1. IDENTIFICAR LAS PRIORIDADES EN RELACIÓN CON EL CAPITAL HUMANO La comparación del Índice de Capital Humano (ICH) y el Índice de Capital Humano Ajustado en función del Aprovechamiento (ICHA) puede mostrar el desempeño relativo de un país en diferentes dimensiones de la acumulación de capital humano y su aprovechamiento productivo. En el cuadro 2.1 se muestran el ICH y sus componentes para dos países de una misma región. La elevada tasa de retraso del crecimiento del país A y los malos resultados del aprendizaje del país B tienen consecuencias para las políticas. CUADRO 2.1. ESCENARIO ILUSTRATIVO DEL ÍNDICE DE CAPITAL HUMANO EN UNA REGIÓN País A País B Región Indicador Hombres + Mujeres Hombres + Mujeres Hombres + Mujeres Componente 1 del ICH: Supervivencia Probabilidad de sobrevivir hasta los 5 años 0,974 0,985 0,982 Componente 2 del ICH: Escolaridad Años de escolaridad esperados 9,7 10,7 12,1 Puntajes de exámenes armonizados 405 377 405 Componente 3 del ICH: Salud Tasa de supervivencia de 15 a 60 años 0,847 0,888 0,862 Proporción de niños menores de 5 años 0,533 0,852 que no presentan retraso del crecimiento ICH 2020 0,46 0,50 0,56 El ICH no es de ninguna manera una medida de deserción en el primer ciclo de la secundaria: integral del desarrollo del capital humano. Si solo el 44 % de los niños que comienzan el grado bien todos sus componentes son importantes, 1 terminan el grado 12. Esto conduce tanto a un hay otros parámetros significativos que por aprendizaje trunco como a otros problemas sociales razones prácticas no se incluyen en este índice. para los adolescentes, entre los que se cuenta Una evaluación más sistemática podría utilizar la incidencia relativamente alta de embarazos. un enfoque de ciclo de vida para identificar qué Alrededor del 40 % de las alumnas de la secundaria grupos demográficos están quedando rezagados que dejan de asistir la escuela mencionan y por qué. En un informe reciente del Banco el embarazo como el motivo del abandono. Mundial referido a Eswatini (World Bank, 2020f) se Reducir el número de deserciones en la escuela adoptó este enfoque para evaluar las necesidades secundaria, especialmente entre las niñas, surge relativas y el potencial de las personas en tres entonces como prioridad a partir de este análisis. fases de su ciclo de vida: en la primera infancia (desde el embarazo hasta los 5 años), en la edad El ICHA proporciona información adicional de utilidad escolar (de 6 a 18 años) y en la juventud hasta la para elaborar políticas que aprovechen plenamente edad adulta (19 años o más). Entre los problemas el capital humano a fin de lograr una recuperación observados figuran las tasas relativamente altas resiliente y avanzar aún más posteriormente. de mortalidad infantil y malnutrición debido a El ICHA señala las deficiencias existentes en el factores tales como la incidencia significativa de aprovechamiento del capital humano a fin de embarazos adolescentes (el 30 % de todos los impulsar a las economías a utilizar de forma más embarazos). Entre los principales desafíos para los adecuada las habilidades y la experiencia de sus niños en edad escolar se incluye la tasa elevada trabajadores para aumentar la productividad laboral. Fuente: Personal del Banco Mundial; Banco Mundial (World Bank, 2020f). 21 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 2: GASTO PÚBLICO PARA DESARROLLAR, PROTEGER Y APROVECHAR EL CAPITAL HUMANO GRÁFICO 2.1. EJEMPLO DE “TEORÍA DEL CAMBIO” MULTISECTORIAL PARA EL DESARROLLO EN LA PRIMERA INFANCIA UN ENFOQUE MULTISECTORIAL PARA LOS PRIMEROS AÑOS RESTAURACIÓN DEL CAPITAL HUMANO REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD LOS NIÑOS ALCANZAN SU MÁXIMO POTENCIAL (Con las capacidades físicas, sociales y emocionales necesarias para aprender, ganar dinero, innovar y competir) LOS NIÑOS ESTÁN BIEN NUTRIDOS, LOS NIÑOS RECIBEN ESTIMULACIÓN ESPECIALMENTE EN LOS PRIMEROS TEMPRANA Y OPORTUNIDADES SE CUIDA A LOS NIÑOS Y 1000 DÍAS DE APRENDIZAJE SE LOS PROTEGE DEL ESTRÉS • Buen estado nutricional de las madres y • Interacciones positivas y valiosas con • Se evitan los factores estresantes en el las mujeres embarazadas los padres/cuidadores hogar y la comunidad (abandono, violencia, • Lactancia materna exclusiva y continua • Oportunidades para el aprendizaje desplazamiento, crisis en el hogar) • Alimentación adecuada de niños <5 + adecuado para la edad y basado • Conexiones emocionales positivas con los micronutrientes en el juego a través de programas padres/cuidadores • Rx e inmunización contra enfermedades preescolares de calidad • Disciplina que apoya infantiles • Buenas prácticas de higiene PARA IMPLEMENTAR LAS INTERVENCIONES ESENCIALES MENCIONADAS SE REQUIEREN ESFUERZOS EN TODOS LOS SECTORES Licencia familiar Alimentos Servicios de Mujeres Programas y servicios de Reducción de de calidad, salud y de salud Agua y educadas y de protección cuidado de niños la pobreza diversos y reproductiva de saneamiento empoderadas social y respuesta asequible y de de ingresos asequibles calidad a las crisis calidad Fuente: Banco Mundial (World Bank, 2016a). Una teoría multisectorial del cambio, adaptada a los resultados del aprendizaje en los países donde un resultado específico, puede servir de guía en las escuelas no tienen agua ni electricidad, por los diversos sectores. Esa teoría puede combinar ejemplo, pueden tener un impacto particularmente las evidencias recogidas en el plano internacional significativo las inversiones físicas dirigidas a crear (incluidas las evaluaciones del impacto) con el análisis un entorno propicio para el aprendizaje, sumadas a espacial de los resultados y las limitaciones de cada un financiamiento que permita contar con maestros país para ayudar a establecer las prioridades del gasto calificados. Otro ejemplo: las medidas específicas que en el nivel nacional y subnacional. El desarrollo en buscan mejorar la calidad de la enseñanza y reducir la primera infancia, por ejemplo, puede requerir una las tasas de deserción escolar entre los estudiantes combinación diferente de inversiones dirigidas al de hogares pobres y socialmente desfavorecidos empoderamiento de la mujer, la nutrición, la seguridad pueden lograr más impacto en los países que cuentan alimentaria, el agua, el saneamiento, el control de la con una infraestructura y personal adecuados. contaminación y los programas de protección social en función de los distintos contextos locales. 2.2 Recuperar el capital humano Las evidencias obtenidas en todo el mundo sobre las intervenciones eficaces pueden orientar las ¿De qué manera pueden los países equilibrar dos decisiones de los países. En una publicación del prioridades distintas: por una parte, mitigar los Panel Asesor Internacional sobre Educación (Global riesgos de que se produzcan pérdidas de capital Education Evidence Advisory Panel, 2020) se humano permanentes y, por la otra, desarrollar analizan las intervenciones óptimas o buenas sobre y aprovechar el capital humano para lograr la la base de evaluaciones rigurosas. Para mejorar recuperación económica? La prioridad inmediata PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 22 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público de controlar la pandemia debe ir acompañada de confinamiento (por ejemplo, los trastornos mentales, esfuerzos gubernamentales sostenidos que busquen la violencia de género y el abuso de sustancias), al restablecer la salud, lograr que los niños vuelvan a tiempo que preservan el acceso a medicamentos y la escuela y recuperen los aprendizajes perdidos, servicios de emergencia que salvan vidas. proteger a los niños pequeños, evitar las “secuelas” en quienes buscan empleo y apoyar las oportunidades En medio de una crisis, es posible que los países para generar ingresos laborales. puedan mejorar la protección financiera de los sectores vulnerables. Entre las medidas que pueden Controlar la pandemia aplicarse figuran la reducción de los copagos, las exenciones y topes a los pagos directos, el reembolso Tanto para recuperar el capital humano como para de los costos indirectos de la atención médica (por poner en marcha una recuperación resiliente, es ejemplo, el transporte) y las licencias por enfermedad necesario controlar la pandemia de COVID-19. para compensar las pérdidas de ingresos relacionadas Esto solo puede lograrse a través de una mejor con la salud. Con el objetivo de brindar protección vigilancia de la enfermedad (lo que incluye la mejora financiera y lograr a la vez el control efectivo de la de la infraestructura de datos, servicios de testeo enfermedad, varios países de ingreso bajo y mediano, y laboratorio, una comunicación que promueva como Etiopía, Indonesia, Papua Nueva Guinea y el cambio de comportamientos, y la capacidad de Tayikistán, han ofrecido a toda su población servicios establecer cuarentenas y aislamiento), el manejo de gratuitos relacionados con la COVID-19 (World Bank, los casos de COVID-19 y la distribución de vacunas. de próxima aparición). Otros, como Guernsey (States of Guernsey, 2020, 2021) y Brasil (KPMG, 2020), han El gasto que se necesita para controlar la pandemia extendido las licencias pagas a quienes se enferman es significativo. Se estima que los costos que de COVID-19, mientras que en Bahrein el Ministerio conllevará alcanzar niveles adecuados de cobertura de Salud decidió asumir los gastos del tratamiento en la vacunación serán de aproximadamente el 2 % contra el coronavirus de todos los ciudadanos y del PIB en los países de ingreso bajo y del 0,7 % del residentes (Ministry of Health, Kingdom of Bahrain, PIB en los de ingreso mediano bajo (Pongsapich and 2021). Durante la crisis financiera mundial de 2008-09, Brimble, 1999). Se necesita financiamiento específico, 12 países europeos redujeron los aranceles de la sumado a la coordinación nacional e internacional atención ambulatoria y de las internaciones, lo que entre una amplia gama de partes interesadas, para redujo el costo para los consumidores de bienes desplegar con éxito las vacunas. La cobertura y servicios que van desde medicamentos hasta incompleta sería incluso más costosa que la completa: pruebas de diagnóstico. En la mitad de esos países las estimaciones recientes sugieren que la asignación también se redujeron los cargos por medicamentos desigual de vacunas contra la COVID-19 podría costar ambulatorios o se establecieron exenciones o topes. a la economía mundial hasta USD 1,2 billones al año (Hafner et al., 2020). En el mediano plazo, la posibilidad de restablecer la salud depende de que se recupere lo perdido y se Restablecer la salud reanude el avance hacia la cobertura universal. Para El desafío inmediato radica en garantizar la subsanar las crecientes deficiencias en la cobertura prestación de servicios de salud esenciales se requiere ampliar los derechos a las prestaciones, que favorezcan a los pobres. En los países de especialmente entre los pobres, los desempleados ingreso bajo, los imperativos clave de las políticas y los trabajadores agrícolas e informales. A raíz de gasto son, según cada país, los programas de de diversas crisis económicas anteriores, algunos inmunización y nutrición infantil, los servicios de salud países de ingreso bajo y mediano redoblaron sus materna y reproductiva, los programas de control inversiones en programas de cobertura universal de enfermedades infecciosas (entre ellas el VIH, de salud. Por ejemplo, durante el período de la tuberculosis y el paludismo) y el mantenimiento recuperación que siguió a la crisis financiera de una atención primaria segura. En los países de mundial, México amplió la cobertura de los hogares ingreso más alto, el foco puede ampliarse para pobres y de trabajadores informales brindándoles abarcar las enfermedades no transmisibles e incluir servicios de salud esenciales garantizados, cuyos programas dirigidos a ponerse al día con las pruebas beneficiarios pasaron de 31,1 millones de personas de detección. Asimismo, todos los países necesitan en 2009 a 55,6 millones en 2013 (World Bank, servicios que mitiguen las enfermedades y afecciones 2018b). Por su parte, tras la crisis asiática de 1997, cuya incidencia aumentó durante el período de Indonesia extendió esos servicios de casi el 0 % 23 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 2: GASTO PÚBLICO PARA DESARROLLAR, PROTEGER Y APROVECHAR EL CAPITAL HUMANO de la población a más del 10 % (Pongsapich and Muchos países están implementando paquetes de Brimble, 1999). Más recientemente, en respuesta respuesta educativa con los que buscan minimizar a la COVID-19, Côte d’Ivoire otorgó tres meses de las pérdidas de aprendizaje. A continuación, primas de cobertura sanitaria universal a todos los se incluyen algunos ejemplos: las campañas de beneficiarios de programas de apoyo financiero rematriculación y retención de Madagascar, Etiopía y a través de transferencias de efectivo (Republic of Pakistán se centran en las niñas y los estudiantes de Madagascar, 2020). Los países de ingreso más comunidades marginadas, que corren mayor riesgo de alto también cerraron las brechas existentes entre abandonar la escuela. El Salvador combina programas su población al incluir a los residentes que no eran de recuperación acelerada del aprendizaje con la ciudadanos. Por ejemplo, durante la crisis financiera ampliación de un sistema de alerta temprana y visitas mundial, Bélgica, Bosnia y Herzegovina y Estonia domiciliarias para evitar que los jóvenes en riesgo extendieron las prestaciones a los afectados por el abandonen la escuela. Uganda ha transformado su desempleo de larga duración, mientras que Suecia programa de transferencias de efectivo y orientación mejoró la cobertura de los migrantes indocumentados denominado Las Niñas Empoderan a las Niñas y las personas que piden asilo. en un modelo de tutoría virtual para garantizar la continuidad de las prestaciones y ha implementado Lograr que los niños vuelvan a la escuela la inscripción remota para beneficiarios preinscriptos y recuperar el aprendizaje perdido (Kampala Capital City Authority, s. f.). Los programas de alimentación escolar de la República Democrática Para hacer frente a la crisis de la educación —la Popular Lao, Madagascar y otros países son también “pandemia silenciosa” impulsada por la crisis ejemplos de los esfuerzos que se llevan adelante para sanitaria— se requiere la acción inmediata. Entre que los estudiantes regresen a la escuela. Por otra las medidas prioritarias que deben implementarse se parte, la reapertura de las escuelas con la cantidad de incluyen la gestión de la continuidad de la educación y niños por aula reducida a la mitad y jornadas escolares la mejora y aceleración del aprendizaje. Las escuelas más largas está contribuyendo a la continuidad de la necesitan apoyo para cumplir con los estándares de educación en Guinea Ecuatorial (IMF, 2021b). En el seguridad, inclusión, suministro de agua, saneamiento, Reino Unido se ha establecido un programa nacional higiene, ventilación y salud que se requieren para la de tutoría para estudiantes de grupos vulnerables con reapertura. Algunos países, como Macedonia del la participación del sector privado. Norte, han implementado transferencias en especie para proporcionar alimentos y artículos de higiene a A mediano plazo, las políticas educativas deben los beneficiarios de programas con mecanismos de buscar satisfacer las necesidades futuras en lo que comprobación de medios de vida. Para rematricular respecta a las habilidades. Esto incluye redoblar los y retener a los estudiantes tal vez sea necesario esfuerzos para matricular y rematricular a los niños en suministrar útiles escolares para favorecer a la escuela, ampliar el acceso al aprendizaje temprano los alumnos pobres o establecer programas de y los servicios de guardería, y mejorar la lectoescritura, alimentación escolar y de transferencias de efectivo los conocimientos de aritmética y otras habilidades con condicionalidades poco rigurosas, becas y apoyo fundamentales en países donde la pobreza de para el empoderamiento de las niñas. En San Vicente aprendizajes sigue siendo un obstáculo importante y las Granadinas, a través del Programa de Vales para para la inclusión económica. (Ya antes de la pandemia, el Regreso a la Escuela de los Servicios Nacionales al menos 258 millones de niños y jóvenes de todo el de Seguros se entregaron vales para la compra mundo en edad escolar no asistían a la escuela primaria de suministros escolares a los padres que habían o secundaria: la falta de escolarización constituye un sido despedidos a causa de la COVID-19 y recibían problema estructural subyacente que probablemente prestaciones temporales de desempleo (otorgadas empeorará con la pandemia). Es posible que este tanto a los trabajadores formales que contaban tema siga siendo prioritario en la mayoría de los con seguro como a los cuentapropistas) (National países de ingreso bajo y mediano donde, aun antes Insurance Services, St. Vincent and the Grenadines, de que la pandemia provocara pérdidas adicionales, 2020). En Zimbabwe, con el proyecto Seguridad la trayectoria de los resultados no conducía a la Alimentaria y Nutrición de los Niños en Edad Escolar, reducción de la pobreza de aprendizajes. Se puede durante la COVID-19 se envían transferencias de extraer enseñanzas de diversas iniciativas exitosas, efectivo a las familias más vulnerables con niños en como el programa Tusome de Kenya, que desde la escuela primaria. 2014 ha permitido acelerar el aprendizaje gracias a que se entregan libros de texto en inglés y suajili PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 24 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público a todos los alumnos de primero a tercer grados, garantizar que las mujeres y los niños pequeños se capacita a todos los maestros de lengua del continúen accediendo a las intervenciones básicas ciclo inferior de la escuela primaria en pedagogías de salud, así como a los servicios de guardería y de lectura, y se brinda a las organizaciones de la otras estrategias para reducir el número de niños que sociedad civil las herramientas necesarias y se les pasan largos períodos en entornos inseguros y poco transmiten las habilidades que se requieren para estimulantes mientras sus padres trabajan. En el caso apoyar a los maestros (Wilichowski et al ., 2020). de los hogares pobres y las poblaciones vulnerables, Al menos 10 sistemas educativos de todo el mundo los servicios básicos de nutrición y salud materna, participan en el Programa Aceleradores para agilizar reproductiva e infantil y la estimulación y el aprendizaje la reducción de la pobreza de aprendizajes (World tempranos pueden complementarse eficazmente con Bank, 2020j). Asimismo, todos los países pueden transferencias de efectivo para brindar apoyo a los fomentar las competencias que se demandan en niños, los padres y otros cuidadores. el mercado laboral del siglo xxi (como habilidades socioemocionales y digitales, espíritu empresarial y Bhután puso en marcha el programa Kidu de aptitudes para los empleos verdes) intensificando la Alivio del Druk Gyalpo para respaldar los medios cooperación eficaz entre los prestadores de servicios de subsistencia de los afectados por la pandemia de educación y los empleadores del sector privado. y proporcionar asistencia adicional a las familias El presupuesto de Kenya para el ejercicio económico con niños. Uzbekistán extendió la duración de las de 2020-21 incluye un nuevo esquema de empleo asignaciones sociales para las familias de bajos juvenil como parte de su paquete de estímulo ingresos. En Colombia, la iniciativa Mis Manos Te (IMF, 2021b). En Arabia Saudita, el Fondo Saudita de Enseñan se puso en marcha el 20 de marzo de 2020, Desarrollo de Recursos Humanos anunció la ampliación un día después del cierre de los centros de primera de su apoyo a 100 000 trabajadores a través de un infancia. Está dirigida a más de 1,7 millones de mujeres aumento en las actividades de capacitación (por un embarazadas y niños vulnerables menores de 5 años, valor total de alrededor de USD 200 millones). El y se implementa a través de tres actividades: i) el Fondo también promueve herramientas de trabajo contacto telefónico frecuente para consultar a las remoto. Impulsar las habilidades avanzadas y los familias por la salud, la nutrición y el bienestar de los vínculos con el sector privado en la educación niños y sugerir actividades que los padres puedan terciaria puede contribuir a estimular la innovación realizar para promover su desarrollo; ii) la distribución y el crecimiento y mejorar la pertinencia de los de material didáctico, que incluye una guía para la programas ofrecidos respecto del mercado laboral. Si familia y artículos como papel, pinturas, tizas y lápices se mejoran las habilidades de los trabajadores y se de colores para que los padres puedan llevar a cabo los reconvierte para que accedan a empleos verdes las actividades de la guía, y iii) la distribución de o para que se adapten a los cambios en los medios canastas de alimentos. de subsistencia provocados por las modificaciones en los patrones de cultivo, el aumento del nivel del mar Para lograr mejoras a más largo plazo en los y otras consecuencias de la degradación ambiental, resultados de la primera infancia se requiere se puede contribuir a lograr una recuperación más un enfoque multisectorial. Esto implica utilizar ecológica. El programa Construir Bhután tiene como la infraestructura de servicios ya existente como objetivo proporcionar alivio y apoyar la recuperación plataforma para brindar o coordinar múltiples reconvirtiendo a los nuevos desocupados y prestaciones y permitir que los mismos hogares y buscándoles empleo, y, al mismo tiempo, abordar niños tengan acceso a beneficios complementarios. la escasez de mano de obra en sectores que Muchos países se valen de las clínicas de salud y anteriormente dependían de los trabajadores de los trabajadores comunitarios del sector para migrantes (Phub Gyem and Sonam Pem, 2020). brindar servicios de nutrición y estimulación infantil centrados en la crianza. Este enfoque mejora el Proteger a los niños pequeños y sentar desarrollo físico y cognitivo de los niños, tal como las bases para el desarrollo del capital demuestra, por ejemplo, el programa Trabajadora humano Sanitaria de Pakistán. Por otro lado, los programas de Las inversiones coordinadas pueden mitigar los transferencias de efectivo también pueden utilizarse impactos adversos acumulativos de las privaciones como plataformas para acercarse a las familias causadas por la crisis de la COVID-19. La prioridad vulnerables, brindar apoyo a los ingresos y sacar inmediata es evitar las privaciones graves, como provecho de las inversiones en el desarrollo de los la malnutrición o la exposición al estrés tóxico, y niños. Para las familias extremadamente pobres de 25 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 2: GASTO PÚBLICO PARA DESARROLLAR, PROTEGER Y APROVECHAR EL CAPITAL HUMANO Madagascar, por ejemplo, el Gobierno ha ampliado el laborales. Asimismo, la tecnología puede impulsar la programa de transferencias de efectivo denominado implementación de estos programas laborales, por Vatsin’ankohonana (“apoyo familiar”) con actividades ejemplo, puede minimizar el contacto físico, pero de capacitación y “alicientes” que presentan a los también mejorar la focalización de las iniciativas y padres diversas opciones de comportamiento de hacerlas más eficaces en función de los costos. Por modo tal de incrementar las probabilidades de que otro lado, el restablecimiento y la ampliación de los seleccionen las alternativas que más mejorarán la servicios de cuidado de niños y ancianos puede salud, las prácticas de nutrición de la familia y el facilitar la reincorporación de las mujeres en el desarrollo temprano y la crianza de sus hijos (Republic mercado laboral. Las medidas dirigidas a permitir que of Madagascar, 2020). En México, Colombia, Níger los alumnos permanezcan en la escuela más tiempo y Perú, la incorporación de un programa de crianza y retrasen su entrada en el mercado laboral también en el esquema de transferencias de efectivo ha podrían ayudar a prevenir estas secuelas. mejorado en todos los casos los resultados del desarrollo infantil, desde la cognición y el lenguaje En el corto plazo, aliviar el flujo de caja de las empresas hasta el desarrollo socioemocional (Arriagada et al., y ofrecer alicientes temporales específicos puede 2018). Senegal estableció una plataforma comunitaria estimular la demanda general de mano de obra. Por de nutrición combinada con transferencias de efectivo ejemplo, Pakistán permitió a los bancos aplazar hasta que le permitió reducir el retraso del crecimiento del un año los pagos de sus clientes correspondientes al 34 % en 1992 al 17 % en 2017 (World Bank, 2021f). Perú, reembolso del capital de los préstamos y dispuso la por su lado, redujo la tasa de retraso del crecimiento postergación de los pagos por el servicio de energía. del 28 % en 2008 al 13 % en 2016 siguiendo una Egipto estableció aplazamientos en los pagos de estrategia que movilizó al Gobierno nacional y los los servicios públicos. En Rusia las empresas más Gobiernos regionales y locales para abordar la afectadas durante la crisis pudieron postergar el pago malnutrición infantil de manera coordinada (Republic de impuestos. Tailandia, por su parte, redujo durante of Rwanda, 2005). Con la Estrategia Nacional de tres meses las contribuciones a la seguridad social Indonesia para Acelerar la Prevención del Retraso de los empleadores y empleados, del 5 % al 0,1 % del Crecimiento se buscó llegar a aproximadamente de los salarios. Idealmente, estas medidas deberían 48 millones de embarazadas y niños menores de estar dirigidas a sectores que utilizan mucha mano 2 años en un plazo de cuatro años. El Gobierno de de obra o que tienen el potencial para contribuir al Rwanda, por su parte, ha coordinado inversiones crecimiento del empleo en el futuro. en protección social, atención primaria de la salud y educación inicial a fin de mejorar los resultados En los mercados laborales caracterizados por referidos al desarrollo en la primera infancia, para un alto grado de informalidad, la asistencia lo cual se valió de una plataforma mejorada de debe llegar a los trabajadores de las empresas prestación de servicios que incluye el registro de los informales. La mejor manera de hacerlo es a través nacimientos y la identificación de las personas (véase de medidas de protección social implementadas el recuadro 2.2). en el nivel de los hogares, que vayan más allá de las personas en situación de pobreza extrema e Prevenir las secuelas en las personas incluyan a los trabajadores informales de bajos ingresos. En los países de ingreso bajo y mediano, que buscan empleo y apoyar los programas de asistencia social ayudan a preservar los ingresos laborales los medios de subsistencia durante la recuperación Los trabajadores de la generación de la COVID-19, y en los tiempos posteriores, en particular para los los recién graduados, los desempleados y los que trabajadores informales, las empresas familiares, las buscan empleo por primera vez (especialmente las trabajadoras y los hogares encabezados por mujeres. personas poco calificadas y las que pertenecen a los Por ejemplo, el Gobierno de Argentina proporcionó un sectores más vulnerables) están significativamente pago único de ARS 10 000 (10 000 pesos argentinos, expuestos al riesgo de sufrir secuelas. Los equivalentes a USD 155) a 3,6 millones de familias países pueden evitarlo poniendo en práctica de trabajadores informales, trabajadores por cuenta diversas medidas a corto plazo. Los subsidios propia y empleadas domésticas. En Burkina Faso, se salariales tradicionales que respaldan las nuevas otorgaron transferencias de efectivo por un total de contrataciones pueden complementarse con medidas USD 10 millones (XOF 5000 millones [5000 millones que apoyen la empleabilidad, así como con servicios de francos CFA de África occidental]) para ayudar a de intermediación para facilitar las transiciones los comerciantes minoristas informales, especialmente PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 26 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público RECUADRO 2.2. EN RWANDA SE APLICA UN ENFOQUE MULTISECTORIAL PARA INVERTIR EN LOS PRIMEROS AÑOS El Gobierno de Rwanda ha sacado provecho de infancia y supervisar su prestación efectiva, se las inversiones en nutrición y protección social están implementando inversiones y reformas orientada a los niños, educación básica, atención en la educación básica. Su objetivo es lograr primaria de la salud e intensificación de la agricultura mayor eficiencia en el paso de los alumnos de un para impulsar el desarrollo en la primera infancia. El grado a otro mediante la matriculación a la edad programa multisectorial de reducción del retraso adecuada, y mejorar el grado de preparación de del crecimiento, que se basa en el plan estratégico los niños para la escuela ampliando el acceso a nacional de desarrollo en la primera infancia, se centra la educación preescolar y elevando su calidad. en 13 distritos prioritarios en los que se registran las Las reformas también incluyen la provisión de tasas más altas de retraso del crecimiento, junto con apoyo específico para los estudiantes de bajo otros 4 distritos con elevados índices de pobreza. rendimiento en la educación básica, que también Allí, las familias pobres con mujeres embarazadas o resultará crucial para contrarrestar el impacto de niños menores de 2 años reciben transferencias de la crisis de la COVID-19 a medida que se reinicien efectivo como apoyo directo orientado a la nutrición, las clases después del cierre de las escuelas, combinadas con incentivos a la demanda, para que se prolongó durante más de 11 meses. que utilicen los servicios de salud maternoinfantil. Como respuesta a la COVID-19, el Gobierno Al mismo tiempo, se realizan inversiones en ha ampliado la cobertura de las transferencias establecimientos de salud para mejorar esos de efectivo de apoyo directo orientado a la servicios. También se ofrece a las familias pobres nutrición para garantizar que las familias más la oportunidad de generar ingresos trabajando pobres con niños pequeños reciban esta valiosa como cuidadores en los centros comunitarios asistencia. El programa de reforma del desarrollo de desarrollo en la primera infancia, que brindan del capital humano del Gobierno contempla servicios de guardería para los niños pequeños, consolidar aún más estas intervenciones y junto con instrucción para los padres sobre nutrición ampliarlas, con la intención de ofrecer soluciones básica, cuidado infantil y mejores prácticas de multisectoriales a través del aumento del crianza. Asimismo, se implementan campañas de financiamiento interno, mejoras en los sistemas información y divulgación a gran escala dirigidas de prestación y fortalecimiento de la capacidad a todos los padres y cuidadores para promover en los niveles descentralizados, lo que incluye un cambio de comportamiento. Adicionalmente, nombrar funcionarios dedicados específicamente se está implementando un sistema modernizado al desarrollo del capital humano en cada célula de registro civil para impulsar la inscripción de (el segundo nivel más bajo de la estructura nacimientos y otros eventos vitales mediante la administrativa de Rwanda). El Gobierno ha delegación de esta función en los directores de los incorporado las metas anuales y la presentación establecimientos de salud, que utilizan un enlace de informes sobre los resultados del desarrollo en digital a la base nacional de datos de identificación la primera infancia en los contratos de ejecución y otras bases de datos pertinentes del país. celebrados entre las entidades descentralizadas locales y las nacionales. El programa general es Además de mejorar la coordinación de los actualmente objeto de una rigurosa evaluación servicios integrados de desarrollo en la primera del Banco Mundial y el Gobierno de Rwanda. Fuente: Personal del Banco Mundial. a las mujeres que venden productos frescos. En Estos programas pueden ir eliminándose a un ritmo Marruecos, un programa de transferencia electrónica más lento que otras medidas de alivio establecidas en de efectivo llega a la mitad de los trabajadores respuesta a la COVID-19. Las obras públicas adaptadas informales del país (alrededor de 3 millones de a la pandemia, incluidas las innovaciones tales como las personas). Macedonia del Norte, por su parte, al obras públicas digitales, pueden ayudar a estimular la comienzo de la pandemia aceleró la inclusión de los demanda laboral con miras a la recuperación (Carranza desempleados y los trabajadores de la economía et al., 2020). Uganda amplió su Programa Dinero por informal al brindarles acceso rápido y simplificado al Trabajo Urbano para incluir nuevos beneficiarios, en sistema de protección social a través de transferencias particular en las zonas donde vive un gran número de de efectivo adicionales (ILO, 2020). trabajadores del sector informal (Carranza et al., 2020). 27 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 2: GASTO PÚBLICO PARA DESARROLLAR, PROTEGER Y APROVECHAR EL CAPITAL HUMANO A mediano plazo, los Gobiernos, en asociación con Los nuevos empleos y medios de subsistencia en los el sector privado, podrían impulsar programas de sectores de energía, transporte y agricultura pueden capacitación para satisfacer las demandas de las igualar las oportunidades. industrias del futuro y esquemas de reconversión que preparen a los trabajadores para el empleo Si se expandieran los servicios de cuidado de en la economía verde. En Irlanda, por ejemplo, los niños en todo el mundo para satisfacer las se han asignado EUR 200 millones adicionales necesidades actuales, se podrían crear 43 millones (USD 242 millones) para inversiones en capacitación, de nuevos puestos de trabajo (Devercelli and educación, desarrollo de habilidades, planes de Beaton-Day, 2020) y se facilitaría así el empleo de colocación laboral, subsidios a la contratación y las mujeres. Los esfuerzos por eliminar las leyes medidas de búsqueda y asistencia, a fin de ayudar a y regulaciones discriminatorias por motivos de quienes han perdido sus empleos a encontrar otros género pueden hacer que el entorno empresarial nuevos, reciclarse o desarrollar nuevas aptitudes, resulte más propicio para las mujeres, como se ha especialmente para los sectores emergentes en visto recientemente en Jordania (donde se prohíbe crecimiento. En Canadá, se destinará un total de hasta la discriminación por motivos de género en los CAD 750 millones para crear un nuevo Fondo de servicios financieros), Pakistán (que permite a las Reducción de Emisiones con el que se busca brindar mujeres registrar empresas de la misma manera que apoyo a los trabajadores y reducir las emisiones en los hombres) y Senegal (que promulgó una nueva el sector de petróleo y gas (Government of Canada, ley que prohíbe directamente la discriminación por 2021). En Camboya, se han asignado USD 64 millones motivos de género en el empleo) (World Bank, 2021g). para financiar subsidios salariales y capacitación destinados a trabajadores suspendidos de las Los ejemplos mencionados en los párrafos anteriores industrias de la confección y el turismo. son medidas e iniciativas, típicamente de corto a mediano plazo, puestas en marcha por diversos Mientras tanto, el Consejo de Desarrollo de Recursos países para ayudar a recuperar el capital humano Humanos de Mauricio tiene previsto ampliar su en respuesta a la crisis derivada de la pandemia de Programa Nacional de Capacitación y Reconversión coronavirus. Sin embargo, para que los destinatarios hasta alcanzar un total de aproximadamente puedan hacer uso de los beneficios que ofrecen estas 9000 desempleados y brindarles instrucción en iniciativas, es necesario crear, repensar o mejorar los las áreas de construcción, fabricación, logística, sistemas de prestación de servicios. Pasaremos ahora tecnología de la información y las comunicaciones, a analizar dichos sistemas. tercerización de procesos empresariales, agroindustria, energía renovable y economía circular. Los beneficiarios reciben estipendios mensuales 2.3 Fortalecer los sistemas de MUR 10 200 (10 200 rupias mauricianas, de prestación de servicios aproximadamente USD 250) durante un período de capacitación de seis meses (De La Flor et al., 2021). En asociación con el sector privado, los Gobiernos pueden reconfigurar los sistemas de prestación El empoderamiento económico de las mujeres de servicios en un mundo digital e integrarlos de puede contribuir a una recuperación sostenible. modo de lograr el funcionamiento más adecuado Este empoderamiento, junto con la educación para las personas en todo el espectro de servicios. de las niñas, la planificación familiar y la salud Esto implicará el desarrollo de la infraestructura reproductiva y sexual, puede facilitar la transición a digital y el fortalecimiento de las instituciones para economías con bajo nivel de emisión de carbono, lograr preparación, coordinación, financiamiento ayudar a mejorar el uso de los recursos y reducir y prestación de servicios. En este sentido, será el daño ambiental y la fragmentación de la tierra. fundamental consolidar los sistemas de salud a fin Si los países centran la atención en las mujeres de prepararlos para futuras pandemias mediante cuando se toman decisiones o se ocupan puestos esquemas de atención primaria integrados y de liderazgo, y tienen en cuenta además el tipo centrados en las personas, mejorar la prestación de capacitación, de empleos y el financiamiento de servicios educativos a fin de que los niños empresarial que necesita la economía verde, les desfavorecidos no queden relegados, y consolidar resultará más fácil evitar recrear los patrones de los sistemas laborales y de protección social para segregación ocupacional que caracterizan a los que puedan adaptarse ágilmente a los cambios en sectores dependientes de los combustibles fósiles. las necesidades. PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 28 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público Sacar provecho de la tecnología a optar por servicios de mejor calidad por sobre otros para brindar servicios más deficientes. La integración de las prestaciones, junto con los Las políticas públicas deben establecer salvaguardias servicios de tecnología digital disruptiva interoperables digitales. Estas incluyen medidas para garantizar la e interconectados, pueden ayudar a maximizar los ciberseguridad y la privacidad y protección de los beneficios generados por medidas complementarias datos, las cuales generan confianza en los sistemas, y multisectoriales. Las tecnologías digitales y de procesos y datos digitales. También es fundamental datos pueden ayudar a los Gobiernos a desarrollar asegurarse de no excluir ni perjudicar inadvertidamente una comprensión más aguda de las diferentes a nadie (especialmente a los ancianos, las poblaciones poblaciones a las que brindan servicios, ofrecer rurales o las personas con discapacidad) en el esfuerzo nuevas prestaciones (por ejemplo, terapias de salud por ofrecer oportunidades digitales para desarrollar el mental en formato digital) y transformar la manera en capital humano. que se brindan actualmente los servicios relacionados con el capital humano. Asimismo, estas tecnologías Estas salvaguardias cobran mayor relevancia a pueden empoderar a las personas, las familias y medida que comienzan a utilizarse tecnologías las comunidades poniéndolas en el centro de la avanzadas, como la inteligencia artificial, para orientar escena y a cargo de la formación y protección de su el empleo o la prestación de servicios públicos, por propio capital humano. Por ejemplo, en Uzbekistán lo que deben operar de manera transparente, no el Gobierno conectó las bases de datos de más de discriminatoria y ética (Manyika, Silberg and Presten, 20 ministerios y organismos a fin de crear un registro 2019). Esto es especialmente importante en países social único para seleccionar de manera eficiente como Paraguay, Colombia, Togo, Côte d’Ivoire, Níger los hogares beneficiarios. Brasil, por su parte, creó y otros, donde el envío de transferencias monetarias a la plataforma digital integrada Sine Saúde (Sistema través de pagos electrónicos, dinero móvil y billeteras Nacional de Empleo-Salud) para promover y facilitar digitales se volvió habitual durante la pandemia. la contratación de profesionales y mejorar así la prestación de servicios de salud durante la pandemia Para implementar innovaciones tecnológicas y de y con posterioridad (Government of Brazil, 2020). otro tipo destinadas a mejorar la prestación de servicios, es fundamental contar con regulaciones La adopción de tecnologías para fortalecer la estrictas y con instituciones sólidas que promuevan prestación de servicios solo será posible con la eficiencia y la rendición de cuentas. Como se inversiones significativas. El desarrollo de gran analiza con más detalle en el capítulo 3, los incentivos parte de la infraestructura y las tecnologías digitales dirigidos tanto a los encargados de formular políticas necesarias podría estar a cargo del sector privado o como a los prestadores de servicios, así como su de asociaciones integradas por los Gobiernos y dicho rendición de cuentas, influyen en los resultados (World sector, especialmente si se emprenden reformas Bank, 2003). Si bien el uso de tecnologías facilita la dirigidas a abrir los mercados y propiciar el crecimiento. prestación de servicios pues reduce los costos de Sin embargo, el sector público desempeña un papel logística e información y facilita el funcionamiento crucial en los esfuerzos por subsanar las brechas en de ciertos mecanismos de rendición de cuentas, no el acceso y el uso de los servicios. Por ejemplo, en reemplaza por completo a las instituciones sólidas ciertas zonas remotas o rurales donde las operaciones (World Bank, 2016b). no son comercialmente viables, los Gobiernos pueden subsidiar a los hogares pobres para que compren Fortalecer los sistemas de salud dispositivos o se suscriban a servicios de Internet. y la preparación El apoyo público también puede ayudar a las personas Como ha demostrado la COVID-19, para construir a desarrollar competencias digitales. Las inversiones economías resilientes es necesario contar con una oficiales deben incorporar elementos orientados al adecuada preparación y una sólida respuesta frente mercado para reducir al mínimo las distorsiones del a posibles pandemias. En una evaluación realizada mercado, por ejemplo, garantizando que las normas en 49 países de ingreso bajo después del brote de sectoriales promuevan la competencia, reforzando los ébola de 2013-16, en la que se analizaban el nivel de marcos de control de la ayuda estatal, promoviendo preparación para una pandemia y la capacidad de la selección competitiva de socios privados y respuesta, se detectaron más de 5000 deficiencias garantizando que los consumidores tengan derecho críticas en la capacidad (World Bank, 2019). Se estima 29 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 2: GASTO PÚBLICO PARA DESARROLLAR, PROTEGER Y APROVECHAR EL CAPITAL HUMANO que el monto de las inversiones que se necesitan Una atención primaria adecuada para los objetivos para subsanarlas se ubica entre los USD 0,50 y con los que fue diseñada requiere un financiamiento USD 2,00 por persona por año. La experiencia con suficiente, combinado con cierta autonomía local para la COVID-19 puede alentar a los países a considerar tomar decisiones sobre las prioridades y el gasto. la preparación frente a una pandemia como parte Por ejemplo, Burkina Faso y Camboya ampliaron esencial del desarrollo de sus sistemas de salud y de sus redes de centros de atención primaria. Rwanda, la planificación y presupuestación habituales. Nepal, Malawi y Etiopía complementaron el aumento en el número de instituciones de capacitación Si se mantienen las medidas actuales, muchos para trabajadores de la salud profesionales con países saldrán de la pandemia con sistemas de el despliegue de trabajadores comunitarios o de salud mejor preparados para resistir futuras crisis. divulgación sanitaria. Tailandia y Turquía establecieron En lo que respecta al financiamiento, las inversiones fuertes incentivos para que los trabajadores de la salud realizadas antes de la pandemia en mecanismos que brindaran servicios en zonas desatendidas. Brasil, por limitan la probabilidad o la escala de las crisis, en su parte, introdujo equipos multidisciplinarios. China modalidades de acceso a fondos de contingencia y y Kazajstán se valen de la telemedicina para ampliar emergencia, y en soluciones a las rigideces fiscales la variedad de afecciones que se atienden en los han demostrado ser importantes para lograr una entornos de atención primaria. India y Ghana refuerzan respuesta adecuada. En cuanto a la prestación la vigilancia de enfermedades y las capacidades de servicios, los países cuyos Gobiernos tenían conexas. India también está mejorando los hospitales experiencia previa en la colaboración con el sector dedicados a enfermedades infecciosas y una red de privado mostraron mejor desempeño. Por ejemplo, laboratorios de alto nivel de bioseguridad. Ghana la respuesta en la República Democrática del Congo está ampliando la cobertura de vacunas, incluidas se vio facilitada por la relación de trabajo de larga las que protegen contra enfermedades sensibles al data que mantiene el Gobierno con un conjunto clima, y ha organizado campañas de concientización de prestadores certificados y de confianza, que sobre las medidas de prevención críticas. Asimismo, permitió garantizar la entrega de suministros médicos, Arabia Saudita adoptó un “mapa de viaje” digital de incluidos los kits de testeo. Durante la pandemia, los pacientes, que abarca las solicitudes digitales de muchos países intensificaron su interacción con el vacunación, la confirmación digital de la elegibilidad sector privado; si esto se mantiene, proporcionará para recibir la vacuna, el protocolo de certificación de una capacidad suplementaria crítica para futuras inmunidad y el monitoreo. crisis. Por ejemplo, Bosnia y Herzegovina y Nigeria modificaron las regulaciones sobre concesión de licencias y acreditación, y Nepal introdujo normas Crear servicios educativos resilientes de calidad para los laboratorios privados. Asimismo, Los sistemas educativos que garantizan que el Indonesia, Nepal, la República Democrática Popular aprendizaje pueda tener lugar en cualquier sitio Lao y Tayikistán establecieron nuevas modalidades serán más resilientes frente a futuras crisis. Para de pago para los proveedores del sector privado o desarrollar sistemas de este tipo, es necesario expandir modificaron las existentes. las plataformas accesibles de aprendizaje digital en las escuelas e invertir en sistemas de información Los sistemas sanitarios resilientes y la cobertura que permitan rastrear la matriculación y retención de universal de salud requieren una atención primaria estudiantes en riesgo e involucrar a los ciudadanos. que resulte adecuada para sus objetivos, con En un sistema resiliente, los maestros necesitan capacidad para aumentar rápidamente los recursos saber cómo emplear plataformas y herramientas de financieros y humanos a fin de responder a crisis aprendizaje a distancia para llegar a los alumnos en sus inesperadas. Deben satisfacer toda la gama de hogares. En Egipto, una reforma educativa de amplio necesidades sanitarias locales, incluidos los servicios alcance anterior a la pandemia de COVID-19 ayudó prioritarios que se requieren para restablecer la salud, a extender el contenido del aprendizaje electrónico mencionados anteriormente. Exigen asimismo equipos para abarcar toda la educación básica, fortaleció la multidisciplinarios que participen en actividades evaluación electrónica y proporcionó capacitación locales de vigilancia y divulgación. Los sistemas de docente por Internet, por lo que el sistema educativo este tipo coordinan los movimientos de los pacientes del país está mejor preparado para ofrecer aprendizaje a través del sistema de salud, establecen relaciones remoto durante una crisis. En Jordania y Turquía, el basadas en la confianza y rinden cuentas por los desarrollo de contenidos digitales y televisivos resultados sanitarios de las comunidades locales. para la enseñanza y el aprendizaje, combinado PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 30 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público con el asesoramiento psicosocial y los cursos de Los sistemas de protección social adaptativos recuperación, ayudará a reducir las interrupciones pueden reforzar la resiliencia de los hogares y del proceso educativo en una crisis futura (Gatti las comunidades pobres y vulnerables frente a et al., 2021; World Bank, 2020i). Del mismo modo, las crisis, y evitar que otros hogares caigan en la en Guyana se amplió la programación de un canal pobreza. Un sistema de protección social adaptativo de televisión dirigido al aprendizaje en el hogar y puede detectar dinámicamente a las personas se desarrollaron nuevos contenidos de radio para que requieren asistencia y ajustar su cobertura y llegar a aquellos que no tienen fácil acceso a los sus prestaciones en respuesta a las necesidades medios de comunicación (Akeasha Boodie, 2020). cambiantes y las crisis. Junto con los programas de inclusión económica y empleo, también puede Los mecanismos de financiamiento de la educación promover el empoderamiento económico de las pueden mitigar la desigualdad y mejorar la mujeres, facilitar la transición que permita dejar de eficiencia. Si bien la inversión pública en educación lado los combustibles fósiles y ayudar a prevenir sigue siendo insuficiente en muchos países de ingreso la degradación del hábitat (Bowen et al ., 2020). bajo y mediano, todos los países, sea cual fuere su Por ejemplo, en el Programa de Protección Social nivel de desarrollo económico, tienen dificultades para Productiva de Etiopía se utilizan las obras públicas en traducir el gasto público en resultados educativos. zonas propensas a la sequía para apoyar inversiones Muchos se han hecho cargo de la totalidad o de en actividades de conservación del suelo y el agua parte de los aranceles escolares de los alumnos y de gestión de los pastizales, que han reducido más vulnerables en un esfuerzo por evitar que la vulnerabilidad de los hogares y mejorado el abandonen la escuela. Por ejemplo, en Azerbaiyán, secuestro de carbono y la fertilidad del suelo. Del el 50 % de los aranceles de los estudiantes de familias mismo modo, mediante un programa de Bhután se vulnerables se pagaron con cargo al presupuesto brinda dinero por trabajo en el sector turístico para estatal durante 2020 (ILO, 2020). ayudar a las personas cuya actividad económica se ha visto más gravemente afectada en la pandemia Los mecanismos de financiamiento y rendición de (Rinzin, 2020). cuentas que hacen hincapié en la mejora de los resultados del aprendizaje pueden ayudar a acelerar La protección social también puede ayudar a promover los avances de los países en esta área. El estado de la cohesión social y la distribución informal de riesgos Ceará, en Brasil, por ejemplo, introdujo una fórmula en las comunidades. Asimismo, los programas de de financiamiento para incentivar a los Gobiernos protección social tienen impactos conocidos en los municipales a mejorar los resultados del aprendizaje. resultados del área del capital humano: apoyo al Este esquema, combinado con asistencia técnica y acceso de los niños a los servicios de salud, tasas más sanciones a los municipios que presentan mayor altas de matriculación, de avance y de finalización en incidencia de estudiantes con un desempeño inferior la escuela, mejor salud mental y menor participación a los niveles básicos, ha logrado resultados notables en conductas de riesgo, todos elementos importantes en una década sin aumentar de manera significativa para la agenda de inclusión. el gasto público en educación. A partir de la exitosa experiencia de Ceará, el Congreso Nacional aprobó Para ampliar la cobertura de los programas de en 2020 una ley para implementar este enfoque en protección social en respuesta a la COVID-19 es otros estados (Lautharte, De Oliveira and Loureiro, necesario fortalecer los sistemas correspondientes. 2021). Las becas escolares otorgadas por concurso En relación con los niveles previos a la pandemia, las también se han vinculado a mejoras en los resultados transferencias de efectivo casi se duplicaron entre del aprendizaje de los estudiantes en otros países, 2019 y 2020, y la cobertura creció un 240 %, en como Indonesia y Senegal (Al-Samarrai et al., 2021; promedio, en los 41 países incluidos en un análisis Carneiro et al., 2016). (Gentilini, Almenfi and Dale, 2020). Los países con sistemas de protección social sólidos, como Fortalecer los sistemas de protección aquellos con bajos niveles de informalidad en el mercado laboral y con un buen sistema de seguro social y del mercado laboral de desempleo, se mostraron en mejores condiciones La ampliación de la cobertura de los esquemas para responder a la COVID-19. Sin embargo, en la de protección social y la mejora de su capacidad mayoría de los países, los sistemas anteriores a la de respuesta y su adaptabilidad facilitarán una pandemia resultaron en gran medida inadecuados: recuperación resiliente, inclusiva y ecológica. la mitad de la población mundial carecía de 31 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 2: GASTO PÚBLICO PARA DESARROLLAR, PROTEGER Y APROVECHAR EL CAPITAL HUMANO cobertura. La retracción provocada por la respuesta la activación de medidas de protección social tales a la COVID-19 podría volver a dejar desprotegidas a como transferencias de efectivo o de alimentos e muchas personas. intervenciones para la construcción de obras públicas de emergencia en las zonas afectadas. Honduras ha La mejora de la inclusión depende de que se creado un fondo destinado al Plan para la Promoción amplíe la cobertura de la asistencia social básica, se Solidaria y el Auxilio Recíproco (Plan PRO-SOLIDAR) encuentren modos de proteger el sector informal con con el objeto de facilitar el acceso de personas en algún tipo de seguro (posiblemente a través de una situación de vulnerabilidad a servicios esenciales combinación de primas subsidiadas y esquemas de y transferencias de efectivo (De La Flor et al., 2021). ahorro voluntario) y, cuando sea posible, se pase de la En Ucrania, el Gobierno creó una plataforma virtual indemnización por despido al seguro de desempleo de servicios electrónicos que permite registrarse e en el sector formal (Gentilini, Almenfi and Dale, inscribirse a distancia en programas de asistencia 2020). En Georgia, los beneficios por desempleo se social (Olena Tarasiuk, 2021). han ampliado para abarcar a todos los trabajadores asalariados formales que perdieron sus empleos Mediante reformas más ambiciosas se podría superar debido al impacto negativo de la pandemia, y se ha la segmentación entre los seguros sociales basados establecido una prestación por única vez para cubrir en el empleo y las transferencias específicas de a los trabajadores cuentapropistas e informales a fin asistencia social que a menudo deja sin cobertura de contrarrestar la crisis económica (ILO, 2020). a un amplio sector intermedio, principalmente conformado por trabajadores del sector informal. La construcción de un sistema de protección social Estas soluciones también están supeditadas a que adaptativo requiere inversión gubernamental en se garantice un financiamiento adecuado y sostenible infraestructura digital, así como coordinación (Gentilini, Almenfi and Dale, 2020). entre los programas y capacidad de respuesta. Un sistema eficiente y adaptativo se basa en esquemas La tecnología digital, las habilidades y las sólidos de prestación de servicios, lo que incluye regulaciones referidas a los empleos digitales la identificación básica, los registros de población pueden impulsar la resiliencia del mercado y los sistemas de pago digitales que permitan laboral. Muchos Gobiernos han comenzado a regular responder a una serie de perturbaciones. En Brasil, esquemas de trabajo alternativos para adaptarse a la el Gobierno puso en marcha una plataforma virtual nueva realidad. Por ejemplo, el Gobierno de Bolivia para identificar a las personas que inicialmente no introdujo el teletrabajo en el código laboral. En estaban incluidas en el registro social nacional. Mozambique, el Gobierno propuso planes de trabajo India utilizó su plataforma de identificación básica flexible para las empresas y la Administración pública Aadhar, que llega a 1300 millones de personas, para a fin de permitirles implementar el teletrabajo y evitar ampliar las transferencias de efectivo, con un fuerte el contacto social excesivo. El Gobierno de Turquía, énfasis en los pagos digitales. Este país también está por su parte, también insta al sector privado a hacer reforzando las inversiones en fibra óptica como parte uso de esquemas de trabajo flexible. En China, el de un plan de recuperación. Gobierno apoya diversas plataformas digitales para promover el empleo y aliviar la pobreza. Los sistemas de protección social deben ser dinámicos y garantizar respuestas oportunas y adecuadas. Filipinas, A mediano y largo plazo, las inversiones en capacidad país ya conocido por sus programas de transferencias digital, las habilidades y las regulaciones apropiadas monetarias condicionadas adecuadamente focalizadas para las empresas de plataforma y sus trabajadores y su sólido registro social, todavía tenía dificultades deberían ser una prioridad en todo el mundo. Las para identificar y llegar a muchos de los 18 millones empresas invertirán más para desarrollar su capacidad de hogares a los que se asignaron transferencias para operar a través de Internet a fin de lograr mayor monetarias de emergencia durante la pandemia. En resiliencia frente a posibles confinamientos. consecuencia, el Gobierno aceleró la implementación de su sistema nacional de identificación digital como Los Gobiernos desempeñarán un papel clave para base para ampliar la inclusión financiera, organizar la garantizar que la tecnología digital resulte útil para distribución de vacunas y poner en marcha futuras todos y para superar la brecha de género digital, así operaciones de transferencia de efectivo. Afganistán, como la exclusión de las comunidades y los hogares en respuesta a los desastres relacionados con el clima, pobres (GSMA, 2020). está invirtiendo en un sistema de alerta temprana y en PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 32 Capítulo 3: GOBERNANZA PARA TRADUCIR LAS POLÍTICAS FISCALES EN RESULTADOS EN EL ÁREA DEL CAPITAL HUMANO CAPÍTULO 3: GOBERNANZA PARA TRADUCIR LAS POLÍTICAS FISCALES EN RESULTADOS EN EL ÁREA DEL CAPITAL HUMANO MENSAJES PRINCIPALES • Para lograr resultados en el área del capital humano, es necesario establecer prioridades entre las políticas, lograr una fuerte coordinación entre ministerios, organismos y jurisdicciones, y hacer hincapié en la formulación de políticas basadas en evidencias. Esto ha resultado particularmente evidente durante la pandemia de COVID-19 y también será la clave para la recuperación. • La gestión de los presupuestos gubernamentales y de los recursos humanos puede mejorar si se orienta a los resultados, con énfasis en la rendición de cuentas y con el apoyo de las tecnologías digitales. • Los Gobiernos pueden renovar el contrato social en torno al capital humano restableciendo la confianza de los ciudadanos a través de una mayor transparencia y oportunidades para la participación en la formulación de políticas y la asignación de recursos. P ara garantizar un enfoque estratégico y político explícito de fijar como prioridades un conjunto programático en el área del capital humano específico de objetivos. La selectividad es clave, dados se requiere una estrecha coordinación de el elevado costo administrativo inherente a este enfoque políticas y recursos entre los principales ministerios, y, lo que es más importante, el capital político finito de organismos y niveles de Gobierno. Los países los dirigentes gubernamentales de alto rango. Implica también deben perfeccionar la toma de decisiones una estrecha coordinación de políticas y recursos para orientándolas de forma explícita hacia los resultados, evitar duplicaciones y maximizar sinergias entre los tanto en la asignación de los recursos financieros distintos organismos, sectores y niveles de Gobierno. públicos como en su gestión. También es un factor La formulación e implementación de políticas basadas en determinante de la calidad de los resultados en el evidencias facilitaría la tarea de establecer prioridades, área del capital humano la mejora de la motivación y así como la rendición de cuentas por los resultados. la productividad de la fuerza de trabajo que participa Este enfoque que abarca el conjunto del Gobierno ha en la prestación de servicios, cuya dependencia de sido esencial para la gestión eficaz de la pandemia tecnologías avanzadas es cada vez mayor. La mejora de COVID-19. Por ejemplo, en la República de Corea, de la gestión de los recursos financieros y humanos Singapur y la provincia china de Taiwán, las unidades debe ir acompañada de un enfoque basado en los de respuesta a la crisis ubicadas en el núcleo central datos y en evidencias, una mayor transparencia y de Gobierno dirigieron una respuesta coordinada y responsabilidad para granjearse la confianza de basada en información exhaustiva en tiempo real. Este los ciudadanos, y un mecanismo de seguimiento y enfoque también será de vital importancia para que evaluación para realizar un seguimiento de mejoras los países gestionen el restablecimiento del capital cuantificables en los resultados del capital humano. humano y para lograr una recuperación ecológica y resiliente, ya que la lucha contra el cambio climático es un reto multisectorial y multijurisdiccional de 3.1 Establecer prioridades características similares. para el área del capital humano Para obtener resultados desde el núcleo del en el conjunto del Gobierno Gobierno será necesario establecer prioridades estratégicas y elaborar políticas basadas en Para establecer prioridades en el área del capital evidencias en esas áreas prioritarias. Aunque la humano en un entorno de recursos limitados, se elección de las iniciativas que se van a implementar requiere aplicar un enfoque que abarque al conjunto y las que no es, en última instancia, una decisión del Gobierno en la formulación e implementación política, la toma de decisiones basadas en evidencias de políticas. Este enfoque se basa en el compromiso puede ayudar a resolver estas disyuntivas. En algunos PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 34 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público países, esta priorización se realiza a través de Ministerio de Salud, de otras entidades. Por ejemplo, es unidades oficiales de ejecución que suelen centrarse posible que el Ministerio de Educación tenga que dar en unas pocas políticas nacionales. En otros, esto se prioridad a la matriculación de estudiantes de medicina hace a través de rutinas específicas de seguimiento de zonas rurales; el Ministerio de Infraestructura quizá del desempeño en el seno de la oficina del director deba proporcionar viviendas sociales subsidiadas para general. La Unidad de Ejecución y Gestión del los trabajadores sanitarios; un ministerio u organismo Desempeño de Malasia es un ejemplo destacado encargado de la política de personal del conjunto del de la primera modalidad, mientras que el sistema de Gobierno posiblemente tenga que autorizar puestos y supervisión de la educación de Punjab en Pakistán, contrataciones adicionales, y el Ministerio de Finanzas dependiente del ministro principal provincial, es un tal vez deba autorizar el presupuesto adicional ejemplo de la segunda. Estos enfoques tienen en necesario —y posiblemente proporcionar incentivos común la concentración de la presión política en financieros— para que los trabajadores sanitarios las principales prioridades del Gobierno, la creación presten servicio en lugares remotos (WHO, 2010). de un mecanismo de seguimiento integrado, el uso de datos para impulsar el análisis, la creación de En segundo lugar, se pueden aprovechar mejor los consenso, el seguimiento y la toma de decisiones, y limitados recursos si se los comparte y se evitan la transmisión de una señal clara de que el Gobierno duplicaciones entre los distintos presupuestos exige a los ministros y a los altos cargos que cumplan ministeriales. Por ejemplo, para hacer frente a la con estas prioridades. urgente necesidad de aumentar capacidades durante la pandemia, Bélgica y Estonia redistribuyeron el El sistema de supervisión de Punjab fue clave para que personal gubernamental pasándolo de funciones el ministro principal impulsara reformas y contribuyó no esenciales a funciones esenciales, lo que a mejorar los insumos escolares y la eficiencia del requirió la colaboración de varios ministerios gasto (Das, 2013). La mayoría de los países cuentan (OECD, 2020). Muchos países también han puesto con sistemas de información para la gestión de la en marcha modelos de “ventanilla única” y de educación, la salud y los servicios de bienestar social, “servicios compartidos” en los que se ubican en pero los problemas de interoperabilidad y la limitada un mismo lugar las ventanillas de atención de capacidad de gestión hacen que a menudo no se múltiples servicios gubernamentales, y en los que aproveche plenamente su potencial para orientar se ponen en común y se centralizan las funciones las políticas en el área del capital humano. Con administrativas para ahorrar costos y aumentar la objeto de crear y mantener un amplio apoyo político eficiencia. Por último, la implementación de las a las reformas, países como Camerún, la República políticas puede mejorarse mediante el seguimiento Democrática del Congo y la República Kirguisa han periódico de los avances respecto de los objetivos utilizado eficazmente registros sobre políticas en interinstitucionales y la resolución de los cuellos de los que se sintetizan de forma integrada datos de botella en la implementación. resultados, productos e insumos para facilitar la toma de decisiones y el seguimiento de la implementación La mejora de la coordinación es aún más importante y, lo que es igualmente importante, para comunicarlos en los sistemas federales en los que las funciones a los ciudadanos1. normativas pertinentes al área del capital humano son una responsabilidad compartida La implementación de estas prioridades estratégicas entre jurisdicciones centrales y subnacionales. requiere una estrecha coordinación de políticas y En teoría, los Gobiernos subnacionales suelen estar recursos entre ministerios. Aunque las formas mejor posicionados para brindar servicios sociales, institucionales pueden variar de un país a otro, las dada su proximidad a los ciudadanos. Sin embargo, funciones que deben cumplir estos mecanismos la prestación de servicios descentralizada es de coordinación suelen ser tres (Pollitt, 2003). En institucionalmente más compleja y requiere claridad primer lugar, la eficacia de la formulación de políticas en los mandatos, líneas claras de rendición de cuentas orientadas a objetivos multisectoriales como el capital y un reparto eficaz de los recursos entre los distintos humano depende de que se maximicen las sinergias niveles de Gobierno. Al mismo tiempo, las capacidades y se eliminen las contradicciones entre las distintas para mejorar un determinado resultado de una política políticas. Por ejemplo, las iniciativas con las que se y el grado de compromiso con dicha tarea, incluso busca hacer frente a la escasez de personal sanitario en el área del capital humano, a menudo varían en las zonas rurales —un problema importante considerablemente entre jurisdicciones subnacionales. en muchos países de ingreso bajo y mediano— Estas variaciones suelen dar lugar a grandes probablemente requieran la intervención, además del disparidades en los resultados. Las reformas de las 35 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 3: GOBERNANZA PARA TRADUCIR LAS POLÍTICAS FISCALES EN RESULTADOS EN EL ÁREA DEL CAPITAL HUMANO relaciones intergubernamentales son complicadas, Imihigo como base para establecer un esquema de de largo aliento, y a menudo quedan envueltas en contratos de desempeño en municipios y ministerios las complejidades de economía política. No obstante, (Beschel et al., 2018). La clave radica en seleccionar como paso práctico inmediato, los Gobiernos estratégicamente estos objetivos, especialmente los pueden revisar las responsabilidades de jure de los que implican la colaboración entre organismos, para diferentes niveles para comprobar si hay claridad en evitar el exceso de información y la sobrecarga de la las funciones básicas necesarias para la prestación capacidad limitada. de servicios, y si hay una comprensión compartida de estas diferentes responsabilidades entre los actores clave. A menudo, la confusión sobre qué 3.2 Gestionar las finanzas públicas departamento es responsable de qué asunto puede perjudicar la aplicación de una política. Por ejemplo, para obtener resultados en cuatro países de América Latina, los funcionarios locales de educación no identificaron correctamente Dadas las restricciones fiscales a las que se entre el 10 % y el 80 % de las tareas especificadas enfrentan los Gobiernos, es fundamental que el como de su competencia en la legislación, y afirmaron sistema de gestión de las finanzas públicas (GFP) erróneamente tener responsabilidad por entre el 15 % responda a resultados claramente definidos en y el 35 % de las tareas asignadas a otras jurisdicciones el área del capital humano. Los sistemas de GFP (Adelman et al., de próxima aparición). tienen por objeto crear un entorno propicio para el financiamiento eficaz de las actividades y los La determinación de las prioridades en el área programas que hacen realidad los objetivos de las del capital humano para el conjunto del Gobierno políticas, garantizar el financiamiento adecuado y depende, en última instancia, de los incentivos y sostenible de las principales prioridades, y crear las capacidades de un amplio conjunto de actores un flujo de fondos previsible y oportuno que facilite situados a lo largo de toda la cadena de prestación una prestación de servicios eficiente (Barroy et al., de servicios. En cualquier caso, los dirigentes sí son 2018). En la práctica, sin embargo, muchos países se importantes, pues, si los responsables de formular enfrentan a diversos problemas de GFP, por lo que los políticas no se comprometen con el desarrollo del presupuestos no pueden reflejar apropiadamente las capital humano, las inversiones dirigidas a mejorar necesidades del sector o el sistema no permite una las estructuras de coordinación o los sistemas de prestación eficiente de servicios. datos no tendrán impacto. El liderazgo tanto político como burocrático es esencial. En Perú, los dirigentes Cuando el presupuesto, las necesidades del políticos utilizaron la conmoción generada por el sector y los prestadores de servicios básicos no elevado retraso del crecimiento y los malos resultados están adecuadamente alineados, se compromete en el Programa para la Evaluación Internacional de la consecución de los objetivos deseados en el Alumnos para movilizar un amplio apoyo del público, área del capital humano. Durante la formulación de círculos empresariales y de padres en favor de del presupuesto, los ministerios competentes las reformas necesarias para diseñar una estrategia suelen tener dificultades para elaborar propuestas multisectorial contra la malnutrición (2008-16) y para presupuestarias de buena calidad debido a su fortalecer la responsabilidad de los docentes (2009-15) limitada capacidad para calcular los costos y la (World Bank, 2018d). escasa disponibilidad de información fidedigna sobre las necesidades del sector. Además, la La clase política también necesita que los burócratas complejidad que entraña hacer coincidir los de alto rango responsables de la implementación presupuestos que requieren partidas basadas en práctica de las políticas estén alineados con los insumos con resultados sectoriales específicos objetivos orientados al capital humano. Un enfoque puede representar un desafío para los ministerios para garantizar esta armonización consiste en vincular competentes (WHO, 2018). La escasa participación de los objetivos de desempeño individual de los altos los prestadores de servicios básicos en la planificación funcionarios con las prioridades políticas de alto y presupuestación de los gastos también agrava el nivel, y hacerlos responsables de la consecución desajuste entre las necesidades referidas a dichos de esos objetivos mediante un uso más extendido servicios y la asignación presupuestaria. A su vez, de la remuneración ligada al desempeño y la la falta de autonomía financiera de las unidades de rendición pública de cuentas. Un buen ejemplo de gasto correspondientes a los servicios básicos hace ello es Rwanda, que utilizó un sistema tradicional prácticamente imposible que sus gerentes ajusten el precolonial de responsabilidad pública denominado presupuesto aprobado a la realidad del terreno. PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 36 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público Para establecer eficazmente las prioridades de Sin embargo, la presupuestación orientada a los gasto se requieren procesos de decisión sólidos que resultados es muy compleja desde el punto de vista concilien el costo que conlleva lograr los objetivos técnico, y algunos países han tenido dificultades de las políticas con los recursos disponibles. Los al utilizar estas técnicas para lograr mejoras países con un margen fiscal muy limitado se verán tangibles en los resultados presupuestarios. Tanto obligados a perseguir un conjunto reducido de la presupuestación por programas como la basada en prioridades con una variedad limitada de medidas, los resultados pueden ser contraproducentes, ya que además de racionalizar el gasto existente. En pueden desembocar en procedimientos demasiado todos los países, la mejora de la eficiencia en la tecnocráticos y dar lugar a una proliferación de asignación de los recursos disponibles orientada metas de desempeño que desvían la atención del a los resultados en el área del capital humano resultado final. También es importante garantizar una exigirá detallar sistemáticamente el modo en buena contabilidad de los insumos antes de rendir que se alcanzarán los objetivos de las políticas cuentas por los resultados, lo que requiere una sólida correspondientes (estrategia), establecer las base de GFP. Además, a menudo se carece de los responsabilidades institucionales conexas y estimar datos necesarios sobre los resultados para orientar los costos de las intervenciones asociadas. Habrá la presupuestación por programas: los datos no se que financiar cualquier aumento del gasto, por lo que recopilan, o bien la frecuencia de la recolección es posiblemente deban establecerse concesiones con demasiado irregular como para que dicho instrumento otros gastos previstos. A menudo, hay un margen presupuestario resulte significativo. importante para mejorar la eficiencia dentro de las asignaciones de gastos de capital humano vigentes; Varios ejemplos ilustran la forma en que se puede por ejemplo, los presupuestos a veces se asignan, priorizar el gasto público destinado a alcanzar pero no se utilizan en su totalidad debido a cuellos objetivos en el área del capital humano. Uno de de botella en la implementación. Es importante ellos es la presupuestación en favor de los pobres detectar las posibles mejoras antes de procurar que acompañó a los documentos de estrategia de financiamiento fuera de los sectores del área del lucha contra la pobreza en el curso de la Iniciativa para capital humano. los Países Pobres Muy Endeudados lanzada en 1996 por el FMI y el Grupo Banco Mundial. En este caso, el En última instancia, aunque las decisiones alivio de la deuda en los países de ingreso bajo estaba presupuestarias son de carácter político, pueden vinculado a la priorización de los gastos dirigidos a orientarse más adecuadamente mediante sistemas reducir la pobreza2. Otro ejemplo es la presupuestación y procedimientos que propicien la toma de basada en el género (UNFPA and UNIFEM, 2010). En decisiones basadas en evidencias. Para avanzar ambos casos, es necesario un examen detallado de hacia un presupuesto más centrado en los resultados, las clasificaciones presupuestarias existentes para algunos países han introducido medidas y metas de identificar las partidas que más probablemente se desempeño en la presupuestación como mecanismo asocien a un resultado determinado en todas las para orientar las decisiones sobre asignación en unidades de gasto pertinentes. Si bien la ausencia de función de los resultados que se pretende alcanzar. una clasificación por programas complica la tarea, aún Esto se complementa con una fuerte supervisión es posible identificar un conjunto de gastos pertinentes y la práctica de hacer que los ejecutores rindan siguiendo el ejemplo de las revisiones del gasto en cuentas por los resultados. Sin embargo, esta forma nutrición (véase, por ejemplo, el recuadro 3.2). de tomar decisiones presupuestarias requiere datos sólidos y puede beneficiarse con las evaluaciones Se puede dar prioridad al capital humano en las de los programas (que muestran si estos funcionan normas fiscales que rigen el proceso presupuestario. adecuadamente) y con las revisiones del gasto (en las Dichas normas pueden adoptar la forma de límites que se evalúa el valor del gasto público) (Moynihan numéricos estrictos para los totales (a menudo and Beazley, 2016). El uso de una clasificación por con cláusulas de salvaguardia), que determinan programas puede facilitar la orientación hacia los umbrales de gasto que no pueden modificarse resultados, al conectar de forma más intuitiva la con frecuencia; en tiempos de austeridad, esto asignación con los productos y los resultados. Estas puede contribuir a garantizar que se mantengan los técnicas —cuando se aplican con auténtica voluntad gastos relacionados con el capital humano (Reeves política y se centran en la consecución de un número et al ., 2014). Sin embargo, estas normas fiscales reducido de resultados prioritarios— pueden tener pueden restringir la capacidad del Gobierno para un impacto significativo, como ilustra el caso de Perú responder a nuevas prioridades y necesidades. Las (recuadro 3.1). normas fiscales también pueden ser más flexibles y 37 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 3: GOBERNANZA PARA TRADUCIR LAS POLÍTICAS FISCALES EN RESULTADOS EN EL ÁREA DEL CAPITAL HUMANO especificar claramente las intenciones normativas Un marco a mediano plazo puede ser decisivo para y de transparencia. Las intenciones más claras en garantizar la previsibilidad y la adecuación de las relación con las políticas sobre capital humano, asignaciones presupuestarias a las prioridades reflejadas en los compromisos de gasto a mediano normativas, entre ellas, las del área del capital plazo, pueden ayudar a los ministerios competentes humano. Tradicionalmente, se han promovido a tomar decisiones de gasto fundamentadas en los marcos fiscales a mediano plazo (MFMP) y los dichas políticas durante un período determinado, y marcos de gasto a mediano plazo (MGMP) como ayudar a los ministerios de Finanzas a comprender herramientas para conciliar el costo de lograr las mejor las implicaciones que esto tendrá a mediano prioridades de capital humano y de otras áreas con plazo para las metas de la política fiscal, incluidas objetivos macrofiscales sostenibles (Márquez and las consecuencias de las inversiones en capital Moreno-Dodson, 2013). No obstante, los países han humano para los objetivos fiscales generales. Los demostrado que con frecuencia la implementación de consejos fiscales independientes, cada vez más los MFMP y los MGMP puede ser complicada, dado habituales, pueden desempeñar un papel crucial en que el incentivo principal del proceso presupuestario la supervisión y el control del cumplimiento de las se centra en el siguiente año presupuestario (Choi normas fiscales por parte del Gobierno, incluso en and Park, 2013). Aunque una estimación a mediano relación con los compromisos de gasto asociados a plazo del costo de la consecución de los objetivos en las intenciones de las políticas en el área del capital el área del capital humano sigue teniendo el potencial humano (Cangiano et al., 2013). de orientar las decisiones de gasto anuales, solo RECUADRO 3.1. PRESUPUESTACIÓN PARA LOGRAR RESULTADOS EN PERÚ: UN ENFOQUE PRESUPUESTARIO MULTISECTORIAL Y ORIENTADO A LOS RESULTADOS Un ejemplo notable de un enfoque explícito de en la reducción de la malnutrición crónica sobre presupuestación multisectorial con una clara la base de la carga de morbilidad en Perú y la orientación a los resultados que ha dado resultados evidencia internacional. Otras intervenciones tangibles es el éxito que logró Perú en la utilización prioritarias fueron la mejora de la calidad de los de su “presupuesto por resultados” (PpR) para servicios preventivos de salud y nutrición en los abordar el retraso del crecimiento infantil. Cuatro centros de salud, la reducción de la carencia Gobiernos, de forma sucesiva, dieron alta prioridad de hierro entre las mujeres embarazadas y los a la reducción del retraso del crecimiento como niños pequeños, y las transferencias monetarias objetivo nacional, movilizaron a múltiples actores condicionadas para incentivar la demanda de tanto a nivel nacional como regional y local, y estos servicios en los hogares. Los Gobiernos asignaron recursos presupuestarios a intervenciones regionales y locales que gestionaban los centros de de alta prioridad previamente identificadas. El salud de atención primaria recibieron un incentivo resultado fue notable. En menos de una década, económico para aumentar la oferta de servicios Perú logró reducir la tasa de retraso del crecimiento relacionados con la nutrición (Marini et al., 2017). de alrededor del 28 % en 2008 al 13 % en 2016. La cobertura del PpR se ha limitado a una parte del Perú introdujo el PpR en 2008 para priorizar presupuesto gubernamental: abarcó inicialmente las asignaciones presupuestarias y centrar los solo 5 programas presupuestarios de alta prioridad resultados en cinco prioridades seleccionadas, entre para luego ampliarse a otros 24 que representan el ellas la nutrición y la salud maternoinfantil. Bajo la 14 % del presupuesto total (IMF, 2015). La cobertura dirección del Ministerio de Economía y Finanzas, siguió extendiéndose y alcanzó alrededor del 50 % se identificaron y priorizaron las intervenciones del presupuesto del sector sanitario en 2019 (WHO, pertinentes para el Programa Articulado Nutricional, 2020a). Es posible que la aplicación limitada a un sobre la base de una rigurosa revisión de las pequeño número de resultados verdaderamente pruebas científicas disponibles. Por ejemplo, se prioritarios facilitara una mayor concentración optó por concentrar los recursos en dos vacunas estratégica tanto de los recursos como de la que se considera que tienen el mayor impacto atención política para lograr el resultado previsto. Fuente: Marini et al. (2017). PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 38 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público RECUADRO 3.2. INTERVENCIONES ESPECÍFICAS Y SENSIBLES A LA NUTRICIÓN, Y REVISIONES DEL GASTO EN NUTRICIÓN El Movimiento para el Fomento de la Nutrición que se califican como “sensibles a la nutrición”, ( Scaling Up Nutrition , Movimiento SUN) intenta entre las que se encuentran lograr que los identificar los gastos que favorecen la consecución alimentos nutritivos sean accesibles para todas de resultados en materia de nutrición como las personas, brindar servicios de agua potable “específicos de nutrición” o “sensibles a la y saneamiento, y la atención maternoinfantil. Las nutrición” (Ruel, Alderman and Maternal and Child partidas de gasto relacionadas con cada una de Nutrition Study Group, 2013). Las intervenciones estas intervenciones pueden identificarse, aunque destinadas explícitamente a mejorar los resultados en muchos casos esta identificación puede tener nutricionales —como el apoyo a la lactancia que ser aproximativa en función del nivel de materna exclusiva, el enriquecimiento de los detalle recogido en el sistema de clasificación alimentos y la administración de suplementos de presupuestaria. Se ha propuesto un enfoque micronutrientes— son “específicas de nutrición”. similar para identificar los gastos pertinentes a Hay una serie de medidas complementarias las políticas de cambio climático (Bird et al., 2012). Fuente: SUN (2020); UNDP/ODI (2012). unos pocos países han logrado desarrollar MFMP y como inversión en la acumulación de capital MGMP como herramientas fiables para asegurar el humano. El capital humano no existe como categoría financiamiento de las prioridades normativas más en las finanzas públicas. En los marcos de GFP que allá del año financiero inmediato. Si se aplican bien, siguen los ministerios de Finanzas, gran parte del los marcos a mediano plazo podrían resultar muy gasto social se considera gasto corriente (sueldos valiosos para los países con dificultades financieras y salarios, bienes y servicios, y mantenimiento), más que necesitan ayuda internacional (IMF, 2021a). próximo al consumo. Por lo tanto, independientemente del rendimiento de este gasto corriente en términos Un reto para la determinación de las prioridades en de desarrollo, no se lo ve como una inversión y se el área del capital humano radica en que el gasto considera menos productivo que el gasto de capital en infraestructura pueda resultar más atractivo en infraestructura. El gasto de capital se identifica con políticamente que el gasto operativo. El gasto de todos los gastos que conducen a la acumulación de capital en infraestructura física, ya sea en los sectores activos fijos físicos y de equipos. sociales o en otros, es más visible y, por tanto, más atractivo desde el punto de vista político. Esto En resumen, el enfoque del capital humano cuestiona puede dar como resultado una infraestructura que los límites tradicionales entre los gastos de capital y conduzca a ineficiencias de asignación, ya sea en los gastos corrientes en la presupuestación (véase el forma de financiamiento insuficiente de los sectores recuadro 3.3). Este enfoque reorientaría las opciones sociales o de acumulación de un capital físico que normativas hacia la identificación y priorización no se puede mantener o sostener adecuadamente. de categorías específicas de gasto corriente que Este reto se ve agravado por el hecho de que la contribuyan a la acumulación de capital humano, dada educación y la salud son, por su naturaleza, servicios su importancia crucial para el desarrollo económico y que requieren mucha mano de obra, y por el hecho social a largo plazo (Lange, Wodon and Carey, 2018)3. de que la remuneración de docentes y trabajadores sanitarios suele estar politizada. Adicionalmente, el Una vez que el presupuesto se ajusta para abordar gasto del sector puede estar dominado por el costo como prioridades los resultados de capital humano de los recursos humanos y el gasto de capital, lo seleccionados y que se asignan los recursos que reduce los insumos operativos necesarios para adecuados para lograrlos, el sistema de GFP debe gestionar servicios de buena calidad y mantener la suministrar recursos fiables y facilitar a los usuarios infraestructura del sector. finales locales el gasto eficiente. Entre los cuellos de botella que impiden una ejecución rápida y fluida Otro desafío surge como consecuencia de que del presupuesto figuran el retraso y la imprevisibilidad los conceptos y las prácticas actuales de GFP no del envío de las asignaciones del presupuesto identifican el desarrollo de los recursos humanos aprobado a las unidades de gasto, la complejidad de 39 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 3: GOBERNANZA PARA TRADUCIR LAS POLÍTICAS FISCALES EN RESULTADOS EN EL ÁREA DEL CAPITAL HUMANO RECUADRO 3.3. CÓMO LA ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO PONE EN CUESTIÓN LA FRONTERA ENTRE LOS GASTOS CORRIENTES Y LOS DE CAPITAL En los marcos de contabilidad fiscal que siguen de capital humano”, el componente de sueldos actualmente los ministerios de Finanzas gran parte y salarios, así como los gastos de operación del gasto social se clasifica como gasto corriente y asociados, podrían considerarse como parte del se considera menos productivo y de menor prioridad paquete de “gastos de capital humano”. En efecto, que el de capital. Con esta dicotomía que conforma para un proyecto de construcción de carreteras, los principios rectores de la contabilidad fiscal, es los sueldos y salarios pagados a los trabajadores difícil reflejar la acumulación de capital humano. La forman parte del “paquete de gastos de capital” dicotomía tiene implicaciones prácticas tanto para general que conduce a la “acumulación de activos la presupuestación anual como para la planificación físicos”: las carreteras. plurianual a través de los MFMP y los MGMP. La decisión sobre qué partidas de gasto contribuirían Para establecer un paralelismo entre la acumulación —dentro de los sectores sociales y fuera de ellos— y la preservación de capital humano y la acumulación a la “acumulación de capital humano” debería y la preservación de capital físico, puede ser seguir normas estandarizadas. Este puede ser necesario elaborar nuevos principios rectores el caso de la atención primaria, la vacunación y después de revisar la distinción entre gastos la nutrición, o la educación primaria. Las nuevas corrientes y de capital. Dicha revisión estaría en ideas y normas pueden abarcar la adaptación del consonancia tanto con el enfoque del capital humano Manual de estadísticas de las finanzas públicas y como con la estrategia del FMI para la participación las clasificaciones presupuestarias para incorporar en el gasto social. Por lo tanto, para los gastos el concepto de inversión en capital humano a los identificados como conducentes a la “acumulación conceptos y las prácticas de la contabilidad fiscal. Fuente: Personal del Banco Mundial. las adquisiciones y las demoras en los pagos a los Los marcos legales y reglamentarios que rigen la prestadores de servicios o a los contratistas, que a presupuestación y la gestión financiera determinarán veces se traducen en atrasos. Esto puede llevar a la en qué medida es posible incorporar cierta flexibilidad paralización de los trabajos y a la entrega incompleta para “descongestionar” los cuellos de botella de los bienes y servicios contratados. Otros cuellos de correspondientes a gastos específicos. En algunos botella a los que hay que hacer frente son las dificultades casos, es posible encontrar soluciones relativamente para llevar a cabo las transferencias, la fragmentación de sencillas. Por ejemplo, durante el período 2014-16, los saldos de caja en ausencia de una cuenta única de el Ministerio de Finanzas de Pakistán introdujo un tesorería y las prácticas de racionamiento de efectivo pequeño cambio en el procedimiento para liberar el en los ministerios de Finanzas. Las deficiencias en la presupuesto aprobado para el programa insignia del presentación de informes sobre la ejecución del gasto Gobierno de transferencia de efectivo, el Programa y los resultados agravan el problema, ya que a menudo Benazir de Apoyo a los Ingresos (BISP). El resultado fue conducen a un mayor control previo en detrimento de una mejora drástica del flujo de fondos y un aumento la agilidad y la flexibilidad. en el número de hogares con derecho a prestaciones que recibieron los beneficios en su totalidad en un Identificar, comprender y eliminar rápidamente año determinado4. Sin embargo, otros tipos de cuellos estos cuellos de botella requiere atención y de botella podrían resultar más difíciles de eliminar, compromiso de alto nivel porque, a menudo, especialmente los relacionados con las adquisiciones. estos problemas surgen de la inercia burocrática y de normas y procedimientos innecesariamente Los sistemas digitales pueden complementar estas complejos. Una reforma total de los procedimientos reformas regulatorias para mejorar la ejecución de ejecución presupuestaria suele ser poco realista presupuestaria. Las cuentas únicas de tesorería, y a menudo innecesaria. El objetivo puede y debe apoyadas por sistemas de información sobre limitarse a mejorar el desempeño de la ejecución gestión financiera, pueden contribuir a mejorar la de determinados programas y servicios prioritarios. credibilidad del presupuesto y la puntualidad de Del mismo modo, no se recomienda la relajación los pagos a prestadores de servicios y contratistas. generalizada de las medidas de control existentes Las adquisiciones electrónicas, gracias a una cuando los controles internos son débiles y los riesgos mayor transparencia y a los registros de auditoría, de corrupción elevados. pueden reducir la corrupción y propiciar ahorros PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 40 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público presupuestarios y mejores resultados (Lewis-Faupel de la verificación de esos resultados por parte de et al., 2016). El registro, la autenticación y el pago terceros. Sin embargo, una vez más, es importante digitales pueden reducir las fugas en los programas que los incentivos estén cuidadosamente orientados, de bienestar social y empoderar a las mujeres y a los ya que de lo contrario se vuelven difusos. Entre los grupos marginados, como se ha demostrado en India, ejemplos exitosos se encuentra el caso del estado Níger, Pakistán y Sudáfrica (World Bank, 2016b). de Ceará, en Brasil, mencionado en el capítulo 2. Del mismo modo, la Comisión de Finanzas de la Las disposiciones de refuerzo dirigidas a India ha recomendado que se vincule una parte de facilitar la ejecución presupuestaria en un los subsidios destinados a los estados con el logro entorno descentralizado en el que los Gobiernos de determinados resultados de aprendizaje y con la subnacionales autónomos desempeñan un papel mejora de la equidad (Fifteenth Finance Commission fundamental son más complejas y se prestan of India, 2020). en menor medida a los arreglos administrativos relativamente sencillos. Los marcos fiscales Durante la pandemia de COVID-19 es más intergubernamentales deben promover y ofrecer importante que nunca contar con información los recursos adecuados para la consecución de los financiera y de desempeño fiable, pertinente objetivos nacionales en el área del capital humano, al y oportuna, dado que los responsables de tiempo que proporcionan autonomía a los Gobiernos formular políticas tienen que tomar decisiones en subnacionales para prestar servicios de acuerdo circunstancias de gran incertidumbre. Los sistemas con sus propias necesidades y prioridades. Habida digitales de información sobre gestión pueden cuenta de las tensiones que suelen darse entre los proporcionar datos pormenorizados y en tiempo real distintos niveles de Gobierno, es importante (aunque sobre los presupuestos y el desempeño, elementos no siempre sencillo) establecer con claridad sus roles necesarios para tomar decisiones fundamentadas, y funciones en la consecución de los objetivos y la lograr una ejecución presupuestaria flexible y ágil, forma en que se financiarán los servicios. y aportar transparencia. Además, si se divulgan los informes de manera tal que los ciudadanos puedan Es fundamental contar con un flujo predecible de entender fácilmente el gasto y los resultados, se transferencias intergubernamentales cuando los podrá reforzar la supervisión, mejorar las decisiones Gobiernos subnacionales dependen de ellas para normativas y garantizar la rendición de cuentas. la prestación de servicios, como suele ocurrir en Los sistemas digitales de información sobre los sistemas altamente descentralizados de países gestión facilitan la transparencia presupuestaria; de ingreso bajo y mediano. Por ejemplo, para los países con sistemas más avanzados tienen Mozambique eran motivo de preocupación los mayor transparencia presupuestaria, según el Índice malos resultados en educación y la puntualidad en de Presupuesto Abierto (World Bank, 2016b). La el desembolso de los subsidios del fondo escolar dificultad estriba en que muchos países se enfrentan a las escuelas primarias. Gracias a un programa de actualmente a restricciones tan rigurosas derivadas reforma respaldado por el Banco Mundial en 2014 de la pandemia y de la escasa inversión previa en (Saleem, 2016), un elevado número de escuelas la tecnología adecuada que no pueden garantizar la recibió puntualmente los subsidios escolares por información oportuna y fiable (World Bank, 2020c). primera vez en 2016 y encontró una correlación positiva entre el acceso a los materiales básicos y Como parte integral de la toma de decisiones y la los resultados del aprendizaje. rendición de cuentas, se necesita un marco sólido de seguimiento y evaluación para monitorear Los subsidios condicionados pueden ser un el progreso del capital humano. Con un marco mecanismo que incentive a los Gobiernos eficaz de seguimiento y evaluación que incluya subnacionales a alcanzar los objetivos nacionales una teoría del cambio basada en evidencias o un mediante la provisión de un margen fiscal adicional marco de resultados, se buscaría evaluar la eficacia para ese fin. Aunque los subsidios condicionados del presupuesto con respecto a los resultados no siempre están vinculados a resultados, pueden establecidos como metas en el área del capital utilizarse subsidios de desempeño para estimular a humano. Dicho marco podría contribuir a reforzar los Gobiernos locales, mientras que los pagos a los el desempeño de los programas de capital humano prestadores vinculados a los servicios que brindan aclarando los objetivos y los costos, identificando tienen el potencial de incentivar una mejor prestación las deficiencias en el proceso y mostrando en qué de servicios de alta calidad. Esto depende de la medida el programa logró sus objetivos y con cuánta disponibilidad de datos fiables y, cuando sea posible, eficacia utilizó sus recursos (OECD, 2019). Los marcos 41 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 3: GOBERNANZA PARA TRADUCIR LAS POLÍTICAS FISCALES EN RESULTADOS EN EL ÁREA DEL CAPITAL HUMANO de seguimiento y evaluación también podrían ayudar hace una década en México, las reformas destinadas a los Gobiernos a reajustar las prioridades a medida a mejorar la selección de docentes según el mérito que evolucionan los desafíos. a través de evaluaciones basadas en un examen de competencias se encontraron con la oposición del sindicato de profesores del país, políticamente poderoso (World Bank, 2018d). En India, en 2013, 3.3 Gestionar la fuerza de trabajo una investigación independiente descubrió una orientándola a los resultados trama multimillonaria de sobornos y amaños en la que estaban implicados políticos y burócratas, y que Los servicios de educación, salud y nutrición permitía a candidatos no calificados ingresar a las requieren mucha mano de obra, por lo que la facultades de medicina. La contratación de docentes motivación y la productividad de la fuerza laboral según el mérito, basada en convocatorias públicas que se ocupa de prestar estos servicios son y en pruebas rigurosas para la selección de los factores determinantes clave de los resultados candidatos más calificados, es una reforma prioritaria en el área del capital humano. Los docentes son el que puede mejorar la calidad de la prestación de principal elemento determinante de los resultados del servicios y de los resultados en el área del capital aprendizaje de los estudiantes, y la diferencia entre humano. un buen y un mal profesor puede tener repercusiones duraderas en la vida del alumnado más allá de sus La calidad de la gestión también se asocia con estudios, incluso en su capacidad para obtener mayores niveles de motivación de los trabajadores ingresos al llegar a la edad adulta (Chetty et al., 2012). y mayor productividad en escuelas, hospitales y La mejora de la productividad de la fuerza de trabajo Administraciones públicas. Entre las prácticas también es importante por razones fiscales, ya que clave de gestión figuran la fijación de objetivos, el personal de educación y salud suele representar la forma en que estos objetivos se comunican entre el 40 % y el 50 % del total de la mano de al personal, el grado en que se monitorean los obra del sector público y supone una proporción avances respecto de su consecución, la regularidad significativa de la factura salarial del Gobierno5. Estos y solidez de las evaluaciones de desempeño, y las trabajadores suelen ganar, por término medio, una recompensas y el reconocimiento. Una pequeña prima salarial con respecto a los trabajadores del pero creciente bibliografía empírica sobre la gestión sector privado de edad y competencias similares, de las organizaciones del sector público muestra aunque esta remuneración relativamente alta está los vínculos entre la calidad de la gestión en las escasamente vinculada al desempeño individual escuelas y los hospitales, por un lado, y los resultados porque tanto docentes como trabajadores sanitarios del aprendizaje de los estudiantes y la calidad de la suelen ser empleados públicos con protección del atención hospitalaria, por otro (Bloom et al., 2015). La empleo y aumentos salariales automáticos en función calidad de la gestión también influye en los índices de de los años de servicio. Además, es frecuente que finalización de los proyectos (Rasul and Rogger, 2017). estén bien organizados (sindicalizados) y sean políticamente influyentes, y constituyen un grupo Por ejemplo, el reconocimiento formal de los docentes y importante en la dinámica de la reforma, a veces en el acceso a las oportunidades de desarrollo profesional detrimento de la mejora de la rendición de cuentas y son un ingrediente clave del paquete de incentivos para la productividad de la fuerza laboral. el profesorado que ha convertido a Shanghái en uno de los sistemas educativos de mayor rendimiento. La mejora de la productividad de la fuerza laboral La calidad de la gestión también es importante para del sector público es, ante todo, una reforma de el personal administrativo, que desempeña un papel la gestión que implica seleccionar a personas clave en el financiamiento, la regulación y el control del comprometidas con el servicio al público, personal que presta los servicios. Un estudio, basado mantenerlas motivadas y hacerlas responsables en una encuesta realizada a 23 000 funcionarios por su trabajo. Lamentablemente, en demasiados de países de África, Asia, Europa y América Latina, países de ingreso bajo y mediano, la selección de reveló que los niveles elevados de orientación al estos trabajadores esenciales se realiza en función desempeño en la Administración pública (funcionarios de la afiliación política o el nepotismo y no del mérito. que declaran que el rendimiento es importante para Suelen observarse aumentos en las contrataciones la promoción y las recompensas) se relacionan con tras las elecciones, y la selección se hace por medios niveles altos de satisfacción y motivación laboral muy discrecionales y subjetivos. Así, por ejemplo, (Meyer-Sahling et al., 2018). PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 42 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público Las tecnologías digitales, en combinación con información sobre el rendimiento de personal y una buena gestión, ofrecen posibilidades poco directivos (Ewenstein et al., 2016). costosas para mejorar la rendición de cuentas y la productividad de los prestadores de servicios. Estos ejemplos corroboran un argumento más Los trabajadores fantasma y el ausentismo de los amplio, a saber, que las tecnologías digitales prestadores de servicios son problemas importantes ofrecen un potencial considerable para mejorar la en los países de Asia meridional y África. La productividad de los Gobiernos y para conseguir implementación en Nigeria de un sistema de resultados en el área del capital humano, pero solo identificación digital para los empleados públicos si van acompañadas de “complementos analógicos”. permitió eliminar a más de 60 000 trabajadores Con demasiada frecuencia, las considerables fantasma de las nóminas del Gobierno, lo que inversiones en sistemas de gobierno electrónico supuso un ahorro de USD 1000 millones anuales y no tienen el impacto deseado, no porque haya un rendimiento de la inversión de casi el 20 000 % algo tecnológicamente incorrecto en el sistema, en un año (Gelb and Clark, 2013). Los datos de las sino porque no se ha prestado suficiente atención evaluaciones del impacto realizadas en Haití, India, a las deficiencias en el lado “analógico”, como, por Pakistán y Uganda muestran que, para reducir el ejemplo, las engorrosas normas de la Administración ausentismo, la supervisión digital puede ser un pública y la resistencia burocrática a los cambios buen complemento de una gestión adecuada (World en las prácticas de trabajo y la colaboración entre Bank, 2016b). En Pakistán, el seguimiento de los organismos. Varias encuestas realizadas por la supervisores sanitarios de los distritos en las clínicas Organización para la Cooperación y el Desarrollo rurales mediante teléfonos inteligentes duplicó la tasa Económicos (OCDE), por ejemplo, mostraron que, de inspecciones de los centros de salud y redujo el para un uso eficaz de las tecnologías digitales en el ausentismo de los trabajadores médicos, pero, en lugar de trabajo, las prácticas “analógicas” (tales como localidades conocidas por la fuerte influencia de la el trabajo en equipo, la autonomía, la discreción en política clientelar en la gestión del personal docente, las tareas, la tutoría, la capacitación y los incentivos) los resultados fueron menos alentadores. En India, eran los ingredientes complementarios de mayor el seguimiento digital de los trabajadores sanitarios importancia (OECD/ILO, 2017). mejoró la asistencia, pero solo en aquellos Gobiernos locales que utilizaron los datos para sancionar a los La COVID-19 también ha puesto de manifiesto la trabajadores ausentes, lo que a menudo fue difícil importancia de estos complementos analógicos debido a las engorrosas normas de la Administración para desarrollar burocracias resilientes en el sector pública o a la resistencia política. En Uganda, lo que público. En estudios recientes realizados por el Banco redujo el ausentismo fue la combinación de la paga Mundial para evaluar el impacto de la COVID-19 en de incentivos a los docentes con la tecnología de las Administraciones públicas de seis países se ha monitoreo. En Haití, el experimento fracasó porque determinado que, pese a que tres cuartas partes los profesores del sector público, que no habían del personal trabajó de manera remota durante los cobrado durante meses, se resintieron ante lo que confinamientos, la productividad se vio limitada por el percibían como una injusticia adicional al verse escaso acceso digital, la necesidad legal de presentar sometidos además al control digital. Esto, por así documentos en papel y la escasa comunicación decir, añadió insulto al agravio. dentro de los equipos (World Bank, 2021a). Para que el personal pueda ser más productivo cuando Las tecnologías digitales también pueden ser trabaja desde su hogar, se necesitan (además de una herramienta de motivación eficaz para que el inversiones a largo plazo para mejorar la tecnología personal se mantenga comprometido y no pierda digital) reformas de carácter más inmediato, como la productividad. Por ejemplo, una breve encuesta capacitación específica en competencias digitales y periódica realizada a través del celular puede ser una mayor delegación de responsabilidades en la un mecanismo eficaz para involucrar al personal, toma de decisiones. recabar sus opiniones y mantener el tipo de diálogo frecuente que, según diversos estudios, tiene un El sector privado, bajo una estricta regulación y impacto positivo en la motivación del personal (Aker supervisión gubernamental, puede desempeñar un and Ksoll, 2019). El sector público en general no ha papel muy importante en la mejora del acceso a los aprovechado adecuadamente la tecnología para la servicios y de su calidad en entornos con recursos gestión del desempeño, pero muchas empresas del limitados. Las escuelas, las clínicas y los hospitales sector privado de todo el mundo están utilizando del sector privado representan una parte significativa cada vez más las aplicaciones móviles para obtener de la prestación de servicios en los países de ingreso 43 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 3: GOBERNANZA PARA TRADUCIR LAS POLÍTICAS FISCALES EN RESULTADOS EN EL ÁREA DEL CAPITAL HUMANO bajo y mediano; por ejemplo, aproximadamente el ya sea en la forma de sobornos por contratos de 14 % de los estudiantes de primaria de estos países comedores escolares, sobornos a médicos y asisten a escuelas privadas, y el 41 % de los gastos enfermeras para que administren un tratamiento, actuales en salud en los países de ingreso bajo o en la contratación de productos farmacéuticos o son gastos directos de bolsillo (World Bank, 2018d; libros de texto (Anderson et al., 2019). Las Encuestas WHO, 2021). Este hecho subraya la importancia de Mundiales de Valores, por ejemplo, muestran que una regulación gubernamental eficaz, en primer la confianza en el Gobierno ha ido disminuyendo lugar, como solución a los problemas de información durante la última década en los países de la OCDE, asimétrica y, en segundo lugar, como medio para y varias encuestas específicas de ámbitos nacionales facilitar a los ciudadanos, especialmente a los pobres, y regionales muestran tendencias similares a la baja. la tarea de evaluar la calidad de los servicios que Este problema de legitimidad de los Gobiernos pagan y garantizar que el sector privado brinde se debe, en parte, a la deficiente prestación de atención a todos los grupos de ingresos. servicios. Por ejemplo, en la región de Oriente Medio y Norte de África, la Encuesta Mundial de Gallup y Los Gobiernos también pueden establecer el Barómetro Árabe revelan una alta correlación asociaciones público-privadas (APP), por ejemplo, entre la satisfacción de los ciudadanos con los con la adjudicación de contratos, con las que servicios y su percepción de la omnipresencia de la se intenta abordar el problema de la escasa corrupción y la confianza en el Gobierno (Brixi et al., rendición de cuentas de los prestadores a través 2015). La disminución de la confianza también se ve del financiamiento público de la provisión de alimentada por la expansión de la Internet de banda servicios y la gestión privada de escuelas y ancha, que ha aumentado exponencialmente el centros de salud (Patrinos et al., 2009). La lógica acceso de los ciudadanos tanto a la información del modelo de adjudicación de contratos estriba como a la desinformación. Un riguroso estudio en que la gestión privada aumenta la autonomía de sobre los datos de una encuesta realizada a más los centros mediante la flexibilización de las rígidas de 840 000 personas reveló que el aumento del normas de la función pública y de la gestión de acceso a la Internet de banda ancha móvil en todas las finanzas públicas, y permite exigir cuentas de las regiones se correlacionaba con un menor grado personal docente y sanitario por sus resultados. Los de aprobación de los Gobiernos, y que este descenso datos de las evaluaciones del impacto realizadas de la legitimidad asociado a la expansión de la Internet recientemente en Liberia y Pakistán indican que las era más pronunciado en los países con Gobiernos más escuelas con financiamiento público y gestión privada corruptos (Guriev et al., 2020). mejoraron el acceso a la educación y obtuvieron mejores resultados de aprendizaje, y que estos Para lograr una recuperación resiliente será beneficios se debieron a una mejor gestión de las necesario restablecer la confianza de la ciudadanía escuelas (y no al aumento de la matriculación de en el Gobierno. La confianza en el Gobierno ha alumnos procedentes de entornos más privilegiados) sido fundamental para una respuesta eficaz a la y se lograron a un menor costo (Romero et al., 2020; pandemia: los ciudadanos han acatado las normas Barrera-Osorio et al., 2017). Los Gobiernos tienen de distanciamiento social y de uso de mascarillas, que gestionar eficazmente los contratos de APP para y se han mostrado predispuestos a vacunarse a obtener buenos resultados mediante la definición y pesar de las afirmaciones sobre efectos secundarios supervisión de indicadores clave de desempeño y indeseables. Esa confianza también será esencial la vigilancia de los comportamientos potencialmente para lograr una recuperación resiliente, ya que es perversos de los proveedores privados. tanto el resultado de una prestación de servicios eficaz como el estímulo para que surja una ciudadanía comprometida que pueda exigir servicios mejores. La falta de confianza afecta los resultados en el área 3.4 Transparencia, rendición del capital humano porque genera un ciclo de bajo de cuentas y confianza desempeño en el cual los servicios deficientes y la corrupción merman la confianza en el Gobierno, lo La COVID-19 ha hecho su aparición en un momento que a su vez conduce a una baja participación de la en que los Gobiernos de todo el mundo tienen ante ciudadanía tanto en las elecciones como en los foros sí a una ciudadanía que confía menos en ellos y les de responsabilidad social y, consiguientemente, a una concede menos legitimidad. La corrupción es una escasa presión sobre los Gobiernos para su reforma realidad cotidiana para millones de personas que (Brixi et al., 2015). La confianza también es un factor acceden a los servicios del área del capital humano, relevante en los comportamientos y actos privados PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 44 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público de los ciudadanos que influyen en los resultados en supervisión comunitaria de los prestadores de el área del capital humano, como la receptividad a las servicios— revela que el éxito de la participación intervenciones nutricionales y de higiene o el uso de de la ciudadanía depende de una variedad de los servicios de planificación familiar. factores contextuales, y que la transparencia o la movilización de la comunidad son insuficientes Los organismos de rendición de cuentas y supervisión para mejorar la prestación de servicios (Fox, 2015). son fundamentales para lograr mayor transparencia Con demasiada frecuencia, los ciudadanos no y restablecer la confianza en el Gobierno, sobre actúan a partir de la información que reciben. Por todo en vista de que se ha intensificado el uso de otra parte, las élites locales suelen apropiarse de procedimientos simplificados de gasto público los programas de desarrollo impulsados por la durante la respuesta a la pandemia, lo que aumenta comunidad local, que supuestamente empoderan el riesgo de corrupción. Durante la respuesta al a las comunidades para participar en la toma de ébola, por ejemplo, fue generalizado el uso indebido decisiones sobre el desarrollo local (Mansuri and de los procedimientos con el propósito de desviar Rao, 2013). Dos condiciones clave para que los fondos de los fines para los que originalmente habían Gobiernos obtengan el estímulo y la capacidad de sido previstos (World Bank, 2020h). Las entidades responder a las voces ciudadanas son la alianza fiscalizadoras superiores desempeñarán una función efectiva entre Gobierno y ciudadanía y, en segundo esencial en la preservación de la integridad del gasto: lugar, la complementariedad entre la rendición de será prioritario que se mantenga su independencia y cuentas desde la base y los mecanismos internos se fortalezca su capacidad para realizar auditorías del de rendición de cuentas del Gobierno. Ejemplo: en gasto en el área del capital humano. La Organización Uganda, la mortalidad infantil se redujo drásticamente Internacional de las Entidades Fiscalizadoras gracias a un programa del sector sanitario local Superiores, por ejemplo, se está centrando en la que incluía la asociación entre Gobiernos locales y mejora de los recursos de aprendizaje electrónico comunidades para la supervisión de los prestadores que brinda a sus miembros, con el fin de capacitarlos de servicios, vinculada a recompensas y sanciones mejor para realizar auditorías relacionadas con la sociales. Los municipios brasileños que aplicaron pandemia (Mona El-Chami, 2020). eficazmente la presupuestación participativa, en la que los ciudadanos participaban directamente en las Para restablecer la confianza, los Gobiernos decisiones de asignación de recursos municipales, pueden crear espacios institucionales que acojan gastaron más en servicios de saneamiento y salud, las voces de los ciudadanos y tomar la iniciativa con lo que se redujeron las tasas de mortalidad infantil. de actuar en respuesta a esas opiniones. Un gran corpus de bibliografía académica sobre los mecanismos de responsabilidad social —como los boletines de calificación ciudadana y de la comunidad, los portales de opiniones de los ciudadanos y la 1 Los siguientes son ejemplos de registros sanitarios integrados: para la República Democrática del Congo, véase https://www. fbp-rdc.org; para Camerún, https://front.fbrcameroun.org, y para la República Kirguisa, http://rbf.med.kg. 2 Simson (2012). 3 Una de las principales conclusiones es que el capital humano es mucho mayor de lo que muchos creen, pues representa aproximadamente dos tercios de la riqueza mundial, y su participación en la acumulación de riqueza mundial aumenta aún más rápidamente en los países de ingreso bajo y mediano. De hecho, en el estudio se afirma que, “en los países de ingreso bajo, esta proporción aumentó del 32 % al 43 % en dos décadas, en consonancia con la senda de crecimiento comentada anteriormente, en la que el desarrollo se produce mediante el aumento de las inversiones en capital humano y producido. En los países de ingreso mediano bajo, pasó del 44 % al 52 %” (p. 15). 4 La “solución” consistió en aplicar el mecanismo de desbloqueo del presupuesto “ordinario”, incluidos los sueldos de los funcionarios, lo que permitió que el BISP recibiera la asignación anual en cuatro cuotas automáticas iguales por trimestre, en lugar de tener que solicitar la autorización para el desbloqueo de una cantidad específica en función de un informe de gastos, siguiendo el procedimiento aplicado al presupuesto de “desarrollo” (World Bank, 2014). 5 Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos de Estadísticas de la Unión Europea sobre Ingresos y Condiciones de Vida (EU-SILC) y Bases de Datos Laborales para América Latina y el Caribe (LABLAC). 45 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 4: GARANTIZAR LOS RECURSOS NECESARIOS PARA FINANCIAR LAS PRIORIDADES REFERIDAS AL CAPITAL HUMANO CAPÍTULO 4: GARANTIZAR LOS RECURSOS NECESARIOS PARA FINANCIAR LAS PRIORIDADES REFERIDAS AL CAPITAL HUMANO MENSAJES PRINCIPALES • En vista de las presiones fiscales inmediatas impuestas por la crisis de la COVID-19, es necesario proteger los recursos que deben destinarse a las prioridades referidas al capital humano, especialmente en los países de ingreso bajo con limitaciones financieras. • A mediano plazo, la movilización de recursos internos será una fuente primordial de inversiones en capital humano e impulsará una recuperación resiliente. • Es importante que los Gobiernos examinen los presupuestos de los distintos sectores y de las entidades que los componen a fin de recortar los gastos improductivos y fortalecer la resiliencia fiscal. E n los casos en que la situación fiscal sea ajustada, Dado que la conmoción de la COVID-19 ha provocado garantizar los recursos para las prioridades en el enormes desequilibrios fiscales y la acumulación de área del capital humano implica proteger las deuda, es inevitable que los países tengan que partidas presupuestarias críticas frente a la adoptar medidas de ajuste fiscal. El principal consolidación fiscal a corto plazo. A mediano plazo, argumento en favor de tales medidas es que el será necesario encontrar margen dentro de los restablecimiento de los equilibrios fiscales contribuye presupuestos con los que se busque implementar a aumentar el ahorro y la inversión, por lo que reformas eficaces en función de los costos, y promueve el crecimiento a largo plazo (IMF, 1995). reprogramar los presupuestos para enfocarlos en las Paralelamente, será esencial garantizar la continuidad prioridades. En el caso de los países que tienen de los servicios públicos y apoyar a la parte más dificultades para recaudar ingresos públicos, la crisis vulnerable de la sociedad (Loayza and Pennings, ha acentuado la importancia de movilizar recursos 2020). Por consiguiente, es crucial conciliar el impulso internos a mediano plazo, por lo que será crucial en favor de un ajuste que preserve la producción y aumentar el nivel de compromiso gubernamental con restablezca la inversión y el crecimiento a largo plazo los resultados en el área del capital humano. Mientras con la preocupación de proteger y recuperar el que la mayoría de los países de ingreso alto y mediano capital humano, especialmente ahora que la pueden seguir contrayendo deuda para proporcionar causalidad entre ambos está bien establecida (véase estímulos fiscales, muchos países de ingreso bajo el recuadro 4.1). Esto es de particular relevancia en quizá necesiten una reestructuración a fin de el caso de los países de ingreso bajo con limitaciones estabilizar el servicio de su deuda, además de apoyo financieras, donde el margen fiscal ya es estrecho y internacional continuo para proteger los gastos existen importantes carencias de capital humano y básicos en capital humano. Por último, aprovechando brechas de equidad incluso desde antes de la crisis. la experiencia de crisis previas, la mejora de la resiliencia financiera en todo el sector público facilitará Un enfoque más pormenorizado del ajuste fiscal se la continuidad de los programas de máxima prioridad. centraría en la función de las categorías de gasto específicas para la eficiencia de un sector determinado y su rendimiento social general a mediano y largo plazo. Más allá de la distinción entre 4.1 Proteger los recursos destinados gasto de capital y gasto corriente, es necesario que, al capital humano durante la crisis cuando los países efectúen ajustes, protejan a corto plazo aquellas categorías de gasto que tienen un Los desequilibrios fiscales relacionados con la impacto crítico en la prestación de servicios y en el crisis de la COVID-19 conllevarán ajustes, por lo desarrollo económico y social a largo plazo. Estas que es crucial proteger el gasto que sirve de apoyo categorías de gasto tienen varias características: 1) son al capital humano y al desarrollo a largo plazo. fundamentales para el funcionamiento de los sectores 47 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 4: GARANTIZAR LOS RECURSOS NECESARIOS PARA FINANCIAR LAS PRIORIDADES REFERIDAS AL CAPITAL HUMANO RECUADRO 4.1. CAPITAL HUMANO, CRECIMIENTO A LARGO PLAZO Y CONSECUENCIAS PARA LAS HERRAMIENTAS DE ANÁLISIS Y LA TOMA DE DECISIONES Aunque la bibliografía económica existente constituye tanto un motor del desarrollo como reconoce la importancia del capital humano para su resultado. Para ello es necesario adaptar el crecimiento económico, esto aún no se refleja las herramientas de análisis utilizadas para la plenamente en las metodologías y herramientas. simulación de políticas. Las metodologías siguen manteniendo la separación entre la esfera social y la económica La composición de las competencias, los escenarios porque la idea es que los recursos suelen de fertilidad y las tendencias demográficas son extraerse de la esfera económica y canalizarse algunos de los principales canales a través de hacia la social. Esto convertiría el gasto social en los cuales el capital humano interactúa con el una restricción de la actividad económica, por lo crecimiento y el desarrollo. Para reflejar el impacto que se desplaza el gasto productivo. Sin embargo, del capital humano en el crecimiento y el desarrollo, si adoptamos una perspectiva de capital humano, los ejercicios de modelización podrían 1) integrar podemos empezar a considerar el gasto social de escenarios demográficos/de fertilidad, 2) integrar forma diferente. En realidad, los gastos sociales, o escenarios de composición de competencias y al menos una parte de ellos, son inversiones en la 3) combinar el primero y el segundo elemento con acumulación de las capacidades productivas de las el análisis de escenarios de reformas estructurales personas. Esto significa que los sectores sociales frente a otros sin reformas. Los escenarios tienen de hecho una dimensión económica y demográficos/de fertilidad reflejan el impacto de pueden convertirse en factores determinantes las inversiones en salud y permitirán evaluar el para el crecimiento. Las esferas social y económica dividendo demográfico (o el impuesto, en el caso de son, en realidad, aspectos de un único ámbito las poblaciones que envejecen) sobre el crecimiento orgánico. Esto tiene consecuencias para la acción y el desarrollo. Por otro lado, la composición de las pública dirigida a los sectores sociales y para la competencias refleja directamente la inversión en toma de decisiones y la elección de políticas, educación y magnificaría el impacto del dividendo porque significa que algunos componentes del demográfico (o atenuaría el impuesto demográfico). gasto social —considerados por la bibliografía Tanto el escenario demográfico como el de las económica existente como un consumo que competencias, así como las inversiones subyacentes reduce el ahorro— pueden verse en realidad como en salud y educación, ampliarían o amortiguarían el inversiones con un rendimiento a largo plazo, para impacto de las reformas estructurales. las que es necesario movilizar el ahorro, incluso a través del endeudamiento. Los modelos de equilibrio general computable (CGE) y otros modelos, como los de generaciones Si adoptamos esta perspectiva, queda claro que superpuestas, pueden adaptarse a este tipo de la función del capital humano debe reflejarse en simulaciones. El modelo de simulación sobre las herramientas de modelización que se emplean los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para simular y elaborar las opciones de políticas ( Maquette for MDGs Simulation , MAMS) es un nacionales y orientan el proceso de toma de modelo de CGE que se ha ampliado para abarcar decisiones. Los responsables de formular políticas los resultados en términos de ODM (luego ODS) buscan dónde destinar recursos para alcanzar los y para tomar en cuenta la composición educativa objetivos de crecimiento y desarrollo a largo plazo. de la fuerza laboral. El Banco Mundial utiliza ahora Por lo tanto, en los ejercicios de modelización se LINKAGES, que podría adaptarse para generar deberían poner a prueba las opciones de políticas resultados en el área del capital humano. que promueven el capital humano, dado que este Fuente: Personal del Banco Mundial. (eficiencia interna) y para la continuidad de la prestación a corto plazo, una congelación negociada y temporal de los servicios (rentabilidad social), 2) suelen contar de las nóminas salariales. A medida que los Gobiernos con una cantidad de fondos relativamente escasa y se aproximen a la fase de recuperación, es probable 3) son mucho más fáciles de reducir, recortar y restringir que reduzcan los gastos de emergencia, incluido el que los salarios y los subsidios, mucho más sensibles gasto sanitario relacionado con la COVID-19, de ahí la desde el punto de vista político. En lugar de recortar necesidad de crear un margen fiscal para preservar las estos gastos esenciales, podría ser más conveniente, categorías críticas del gasto social. PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 48 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público En muchos sectores, las partidas presupuestarias durante las conversaciones con el FMI en períodos de más fáciles de recortar suelen ser fundamentales ajuste fiscal. para la continuidad de los servicios, y su desfinanciamiento podría tener consecuencias Si la planificación y las clasificaciones por programas inmediatas y a largo plazo en los resultados del área dentro del presupuesto son claras, se puede del capital humano. Esas partidas suelen estar comprender mejor en todos los sectores el impacto relacionadas con el suministro de insumos y el que generan las modificaciones del gasto en los mantenimiento. En muchos países, se han reasignado resultados más allá del año en curso. Los Gobiernos recursos en favor del gasto relacionado con la que cuentan con MFMP están mejor preparados para COVID-19 a expensas de otros gastos de salud evaluar los efectos indirectos de las reducciones del esenciales. Por ejemplo, aunque el gasto sanitario gasto o el aumento de los impuestos del año en general ha aumentado, hay pruebas de que durante curso, así como su incidencia y consecuencias la pandemia de COVID-19 se han reducido los macroeconómicas y sociales. Cuando existen esfuerzos que se llevan adelante para controlar el perspectivas a mediano plazo en un sector como el paludismo (UN, 2020). También se ha informado de de la salud, en el que los vínculos entre recursos, casos de desfinanciamiento de partidas relacionadas productos y resultados están más claramente con la vacunación, con repercusiones sanitarias definidos, resulta mucho más fácil calibrar el impacto generacionales duraderas a largo plazo y perjuicios plurianual de las actuales decisiones fiscales de para el capital humano. La situación puede llegar a ser reducción del gasto. Los MGMP son el complemento catastrófica en países con escasa capacidad financiera lógico de los MFMP. Pueden aplicarse a nivel del e institucional. De cara al futuro, sería perjudicial que Gobierno central y subnacional y dentro de los los ajustes fiscales condujeran a una reducción del sectores para orientar los presupuestos y las gasto ordinario no relacionado con el personal (por clasificaciones por programas. Esto permitiría ejemplo, el mantenimiento de rutina, los suministros comprender mejor los vínculos entre insumos y de enseñanza y aprendizaje, y el desarrollo resultados, con el objetivo de mejorar el impacto del profesional). Si bien estos presupuestos suelen ser gasto en la consecución de los objetivos nacionales. relativamente bajos, estas partidas son fundamentales para restablecer la eficacia de los sectores. 4.2 Movilizar recursos nacionales Los Gobiernos podrían examinar opciones de ajuste que protejan los gastos que son fundamentales a través de la óptica del capital para compensar las pérdidas de capital humano y humano3 proporcionan una base para el desarrollo a largo plazo. Estos gastos, mencionados en el capítulo 2, Los recursos nacionales son una fuente primordial tienen como objetivo mitigar el riesgo de pérdidas para impulsar una recuperación resiliente a permanentes de capital humano. Entre ellos se mediano plazo, pero las opciones para movilizar encuentran la inmunización, la nutrición, el agua y el ingresos internos variarán mucho según el saneamiento. Los Gobiernos deben identificar los contexto de cada país. Los componentes básicos sectores que hay que proteger y, dentro de ellos, las para la generación de capital humano cuestan partidas presupuestarias más críticas y con mayor alrededor del 2,7 % del PIB en los países de ingreso impacto en el desarrollo1. Se necesitan marcos de bajo, con una cobertura más amplia estimada en gestión presupuestaria para identificar y priorizar las alrededor del 11,5 % del PIB (World Bank, 2018c). Para asignaciones entre sectores y dentro de ellos, así contribuir a la recuperación de las consecuencias como para poner en marcha un ajuste fiscal económicas de la crisis de la COVID-19, el FMI “socialmente sensato”. La estandarización de los considera que las reformas fiscales son “un elemento marcos presupuestarios y la existencia de clave” para promover el crecimiento inclusivo, y herramientas analíticas como la base de datos de sugiere que los MFMP podrían incluir la solución de gasto público BOOST del Banco Mundial permiten las deficiencias de los sistemas tributarios como crear marcos con los cuales detectar las partidas parte de su objetivo de restablecer el margen de presupuestarias del área del capital humano y maniobra en los países endeudados (IMF, 2021a)4. avanzar hacia una presupuestación basada en su desarrollo2. Estos marcos permiten medir y presupuestar Los países pueden agruparse en cuatro tipos, en los resultados sectoriales deseados y pueden ser función de su nivel de recaudación y de sus gastos útiles para los ministerios de Finanzas, especialmente en capital humano: 1) países con un bajo desempeño 49 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 4: GARANTIZAR LOS RECURSOS NECESARIOS PARA FINANCIAR LAS PRIORIDADES REFERIDAS AL CAPITAL HUMANO en el área de la recaudación de ingresos y también 1. Aumentar la recaudación general de ingresos un gasto bajo en capital humano (países que tienden ampliando la base imponible. Los motivos de una a estar por debajo de la regla general del 15 % del PIB, baja recaudación de impuestos tienen que ver con que permite a los Gobiernos mantener una prestación las dificultades en la política tributaria y en la mínima de servicios) 5 ; 2) países con ingresos administración, entre las que figuran los gastos importantes, pero con gasto limitado en capital fiscales como las exclusiones, las exenciones, las humano (entre ellos figuran sobre todo economías deducciones, los créditos tributarios, las treguas ricas en recursos); 3) países con grandes inversiones tributarias, las tasas impositivas preferenciales y los en capital humano y altos ingresos (principalmente aplazamientos, que provocan pérdidas de ingresos. países con economías establecidas en el sector formal En muchos países, esto limita considerablemente la y con ingresos tributarios superiores al 15 % del PIB), movilización de recursos. En África, por ejemplo, las y 4) países que realizan grandes inversiones en capital estimaciones del costo de los gastos fiscales a nivel humano como proporción del gasto público, pero que nacional oscilan entre el 2 % y el 7 % del PIB (Choi, tienen un desempeño relativamente bajo en la Dutz and Usman, 2020). En algunos países, como movilización de ingresos (países en los que la escasa India, la reducción de las exenciones es un elemento movilización de recursos internos restringe la eficacia clave de su estrategia de movilización de recursos de la inversión en capital humano). internos (véase el recuadro 4.2). Aunque las exenciones tienen implicaciones negativas para la Los países del primero y del cuarto grupos son equidad, la eficiencia y la eficacia de los regímenes aquellos donde la movilización de recursos internos fiscales, no son un criterio esencial para las es el factor que más influye para determinar el decisiones de inversión. Si bien las reformas financiamiento de las inversiones en capital tributarias en general se plasman en programas a humano. Entre ellos figuran la mayoría de los países mediano plazo, la revisión de los gastos fiscales más pobres del mundo, muchos de los cuales son suele ofrecer margen para obtener beneficios también Estados frágiles. En estos países, es más rápidos. A mediano plazo, es importante situar y probable que las mejoras en la movilización de reorientar reformas del sistema tributario que recursos internos conduzcan a un aumento de las respalden las previsiones de las necesidades de inversiones en capital humano. Estas mejoras deberían gasto del Gobierno, incluidas las inversiones en realizarse de forma justa y sostenible a través de una capital humano (véase el recuadro 4.2). revisión del sistema tributario en la que se evalúen todas las fuentes de ingresos y en la que se podría 2. Mejorar la equidad tributaria. Un sistema tributario introducir el concepto de “impuesto a la riqueza” más equitativo es un objetivo a mediano plazo que como canal importante para lograr mayor equidad y puede promover el capital humano 1) aliviando la progresividad. Estos últimos elementos son esenciales carga tributaria de los pobres al aumentar sus para fomentar la confianza, componente clave del ingresos disponibles una vez descontados los cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. impuestos y 2) reduciendo la evasión, la elusión y Dicho cumplimiento permitiría aumentar los ingresos ciertos tratamientos fiscales favorables. Estas dos y crearía margen de maniobra fiscal, entre otras cosas, estrategias pueden contribuir a aumentar, para el gasto en capital humano (Prichard et al., 2019). respectivamente, el financiamiento privado y público del capital humano. Entre los impuestos regresivos Los Gobiernos podrían considerar varias suelen figurar los impuestos sobre el volumen de opciones para adaptar el sistema de movilización negocios, los impuestos a las ventas y ciertos de recursos internos en favor del capital humano: impuestos especiales y aduaneros. Los países 1) aumentar la recaudación general de ingresos deberían considerar la posibilidad de reducir las tasas ampliando la base imponible, 2) mejorar la equidad impositivas a las ventas y los derechos de importación tributaria, 3) establecer reservas “blandas” para correspondientes a los alimentos y otros productos proporcionar flujos de fondos adicionales destinados de primera necesidad, y avanzar hacia sistemas más específicamente a las inversiones en capital humano, progresivos de impuestos sobre la renta personal. En 4) introducir impuestos sanitarios para desalentar el ámbito internacional, será de vital importancia consumos nocivos mediante desincentivos luchar contra la evasión y elusión fiscal, incluidos los financieros, 5) ofrecer incentivos a los contribuyentes flujos financieros ilícitos. También podría resultar útil para que inviertan en capital humano y 6) introducir emplear más adecuadamente los impuestos sobre impuestos ambientales que generen cobeneficios el patrimonio y la herencia. para la salud y el clima. PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 50 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público RECUADRO 4.2. ESTRAGEGIAS DE INGRESOS A MEDIANO PLAZO Una estrategia de ingresos a mediano plazo es y el marco jurídico; 3) se compromete el apoyo un proceso de implementación de la reforma del político continuado a las reformas, y 4) se aseguran sistema tributario a lo largo del tiempo que tiene los recursos adecuados tanto internos como de como objetivo: los donantes para apoyar la implementación de la reforma y garantizar la eficiencia mediante un [lograr] en el país un contrato social sobre esfuerzo coordinado. los objetivos de movilización de ingresos, un plan de reforma integral del sistema tributario, Los marcos integrados de financiamiento nacional, el compromiso político interno para la dirigidos y asumidos por los países, contribuyen a implementación sostenida del plan de reforma, movilizar y gestionar medios financieros y de otro y el apoyo garantizado para el fortalecimiento tipo para la ejecución en apoyo de las estrategias de la capacidad con el fin de superar las nacionales de desarrollo sostenible. Estos marcos limitaciones en el desarrollo y la implementación ayudan a los responsables de formular políticas a de la estrategia de ingresos a mediano plazo hacer un mapeo del panorama del financiamiento (Platform for Collaboration on Tax, 2019). sostenible para el desarrollo. Establecen una estrategia para aumentar la inversión en desarrollo, En una estrategia de ingresos a mediano plazo: 1) se hacer un uso más eficaz de esta, coordinar la establece la meta de movilización de ingresos en cooperación técnica y financiera, gestionar los función de los gastos públicos prioritarios previstos; riesgos financieros y no financieros y, en definitiva, 2) se diseña una reforma integral del sistema hacer realidad las prioridades articuladas en la tributario, que abarca las políticas, la administración estrategia nacional de desarrollo. Fuente: Personal del Banco Mundial. 3. Establecer reservas “blandas”. Puede ser útil El impacto conductual de los impuestos relacionados destinar los impuestos a ayudar a financiar inversiones con la salud es más evidente en el caso de los que específicas en capital humano. Históricamente, los mejoran la salud de la población mediante la profesionales de las finanzas públicas no se han reducción del consumo de productos nocivos. mostrado muy entusiastas respecto de la Podrían evitarse más de 10 millones de muertes conformación de reservas —es decir, la vinculación prematuras al año —alrededor del 16 % de todas las de ingresos específicos con un gasto concreto— muertes del mundo— si se redujera el consumo de porque puede socavar la eficiencia general del tabaco, alcohol o bebidas azucaradas7. El consumo proceso de presupuestación pública. Sin embargo, excesivo de productos poco saludables persiste, o ciertas evidencias recientes muestran que la creación incluso aumenta, en muchos países de ingreso bajo de reservas “blandas” puede funcionar, sobre todo y mediano, y contribuye a las muertes por para hacer frente a las limitaciones de la economía enfermedades no transmisibles, la mitad de las cuales política cuando los intereses arraigados se oponen a se producen prematuramente antes de los 70 años. la reforma, como en el caso de los impuestos al Si bien esto es sobre todo una tragedia humana, tabaco (Kaiser et al., 2016). también tiene consecuencias económicas, ya que a menudo la vida de las personas queda truncada 4. Introducir impuestos sanitarios. Los impuestos durante los años de máxima productividad, lo que relacionados con la salud, o los impuestos especiales impide a los países y a los hogares cosechar todos que gravan productos nocivos que conducen a la los beneficios de las inversiones en capital humano. disminución del capital humano, tienen como objetivo Los impuestos especiales son una medida política cambiar el comportamiento y brindan la oportunidad eficaz en función de los costos para reducir el consumo de aumentar simultáneamente los resultados de estos productos. De hecho, en los países de saludables y de invertir en capital humano. Los ingreso bajo y mediano, un aumento del 20 % en el impuestos sanitarios también son una forma de precio de estos productos en los niveles de consumo disuadir a las personas de utilizar productos nocivos actuales supondría un incremento de la salud en sin declararlos ilegales6. términos de años de vida a lo largo de 50 años (Summan et al., 2020). 51 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 4: GARANTIZAR LOS RECURSOS NECESARIOS PARA FINANCIAR LAS PRIORIDADES REFERIDAS AL CAPITAL HUMANO Los impuestos relacionados con la salud redundan enviando señales de precios que desalientan la en una población más saludable y pueden generar quema de combustibles fósiles y otras actividades ingresos significativos para el presupuesto, incluso perjudiciales para el medio ambiente, al tiempo que en entornos difíciles para la administración promueve la innovación y la inversión en fuentes de tributaria y de baja capacidad8. Por ejemplo, entre energía más limpias y eficientes, y genera cobeneficios 2012 y 2016, Filipinas utilizó los ingresos que se para la salud y el clima (véase el recuadro 4.3). generaron a partir de la reforma de las estructuras fiscales y del aumento de las tasas de los gravámenes Por último, la creciente tendencia observada en sobre el alcohol y el tabaco para triplicar el presupuesto todo el mundo de delegar en los Gobiernos locales del Departamento de Salud y la proporción de la las competencias referidas al gasto en capital población con seguro médico (Ozer et al., 2020). humano, esencialmente en educación y salud, pone Además, diversos estudios realizados a nivel nacional de manifiesto la importancia de las finanzas locales, indican que los impuestos especiales dirigidos a especialmente los impuestos sobre el patrimonio. mejorar los resultados sanitarios son progresivos a En los países de ingreso bajo y mediano, la principal largo plazo (Fuchs et al., 2019). fuente de financiamiento de las entidades subnacionales son las transferencias del Gobierno Por otro lado, ciertas afecciones asociadas al central. Sin embargo, dado que el espacio fiscal de consumo de productos poco saludables empiezan a muchos Gobiernos centrales ya es estrecho y limitado, identificarse como factores de riesgo independientes muchos Gobiernos locales acaban sin los recursos para la COVID-19 (tabaquismo y obesidad). Los necesarios para llevar a cabo su misión. No es de impuestos sanitarios pueden mejorar los resultados extrañar que a menudo se quejen de las erráticas en el área de la salud y, a corto plazo, podrían disminuir transferencias de recursos del Gobierno central. Por el impacto social de futuras oleadas de COVID-19. La consiguiente, la cuestión de garantizar el ingreso reducción de las afecciones asociadas al consumo predecible y continuo de recursos para los Gobiernos excesivo de productos insalubres también aliviará la locales a través de instrumentos de recaudación local sobrecarga de los sistemas sanitarios y contribuirá a se vuelve crítica para sus operaciones, incluidas las la recuperación de todo el sistema tras la pandemia. relacionadas con el capital humano. 5. Ofrecer incentivos a los contribuyentes para que El impuesto sobre el patrimonio es el principal inviertan en capital humano. Las políticas tributarias instrumento de recaudación local en muchos de los Gobiernos pueden orientar las inversiones en países desarrollados, aunque va a la zaga en los de capital humano de los ciudadanos. Por ejemplo, para ingreso bajo y mediano. Tiene características abordar las diferencias entre hombres y mujeres en importantes que lo convierten en un instrumento la participación en la fuerza laboral, Polonia recurrió adecuado: tiene una base física (la propiedad) que es a créditos tributarios para el cuidado de los hijos con fácil de captar; es predecible, ya que la base solo el fin de animar a las madres a reincorporarse a la cambia gradualmente con el tiempo, y es equitativo, población activa, mientras que Turquía proporcionó dado que el tamaño y el valor de la propiedad reflejan este tipo de créditos a los prestadores de servicios proporcionalmente la riqueza. Sin embargo, un de cuidado de niños para aumentar la oferta de requisito previo para que este tributo resulte eficaz guarderías. es contar con un catastro operativo capaz de registrar las propiedades y sus valores, lo que permitirá evaluar 6. Introducir impuestos ambientales. A mediano la base imponible y gravarla. plazo, los ingresos generados por las reformas de los impuestos ambientales pueden utilizarse para reducir otros gravámenes preexistentes o para financiar el gasto en salud, educación y protección social. Pueden 4.3 Encontrar espacio dentro financiar la inversión en mitigación y adaptación al de los presupuestos cambio climático, compensar el impacto social de otras formas de contaminación y acelerar la transición Los Gobiernos pueden revisar los presupuestos de hacia infraestructuras más seguras y eficientes y los diversos sectores y compararlos con otros para tecnologías más limpias. Además, la reforma de los recortar gastos improductivos y garantizar el impuestos ambientales es un medio rentable para financiamiento del capital humano y la aceleración reducir las emisiones de carbono y la contaminación de la recuperación. A fin de crear o restablecer local, pues aprovecha los mecanismos del mercado sistemas de prestación de servicios resilientes e PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 52 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público inclusivos en los ámbitos de la salud, la educación y La reducción de los subsidios a la energía tiene un la protección social, será necesario examinar de impacto directo, pues crea margen fiscal para el manera exhaustiva la asignación presupuestaria y gasto en capital humano y genera grandes establecer cuidadosamente las prioridades. También cobeneficios, como la reducción de los riesgos se deberá revisar el financiamiento dentro de los climáticos. Como demuestran los casos de Egipto e presupuestos sectoriales y aplicar reasignaciones Indonesia (véase el recuadro 4.4), la reducción de los intrasectoriales para trasladar fondos de los subsidios a la energía puede crear el espacio fiscal programas menos eficaces hacia inversiones que suficiente para el gasto en favor de los pobres y del tengan más probabilidades de mejorar los resultados capital humano. Se necesitan redes de protección de los sectores prioritarios. social para proteger a los hogares de menos ingresos frente a los aumentos de los precios de la energía y La reducción de los subsidios a la energía es un para ayudar a todos los perjudicados por la transición buen ejemplo de cómo el gasto regresivo que hacia la descarbonización. Los funcionarios promovía el uso ineficiente de los combustibles gubernamentales pueden aumentar el gasto público fósiles —con consecuencias negativas tanto para el en políticas que benefician mayoritariamente a los medio ambiente como para la salud— puede pobres, como las ayudas a la vivienda o los servicios reorientarse al servicio de las personas. Los subsidios públicos de salud. Además, el aumento de los precios a la energía, estimados en un promedio del 0,6 % del de la energía desalienta las actividades que generan PIB en todo el mundo9, promueven el uso excesivo de un alto grado de contaminación, mejora la calidad del combustibles fósiles y desvían el gasto público de aire y la salud pública, alivia la congestión del tráfico otros sectores, incluidas las áreas de alta prioridad y reduce la frecuencia de los accidentes viales. La como la educación, la salud y la protección social. supresión de los subsidios, el desarrollo de redes de Además, en muchos países, estos subsidios tienden a protección social y la inversión en capital humano son ser regresivos: benefician desproporcionadamente a excelentes opciones normativas para el mundo los ciudadanos más ricos, que consumen más energía, posterior a la COVID-19. Estas reformas son ecológicas con un impacto limitado en la protección de los pobres. porque permiten reducir el uso del carbono; resilientes RECUADRO 4.3. REFORMAS DE LOS IMPUESTOS AMBIENTALES: PREPARAR EL CAMINO PARA UNA RECUPERACIÓN VERDE Al desalentar las actividades que generan un alto A pesar de los numerosos beneficios de las grado de contaminación, los impuestos ambientales reformas de los impuestos ambientales, el apoyo pueden promover mejoras en la calidad del aire que reciben del público tiende a ser bajo debido a y la salud pública. Además, los beneficios para la concentración de los costos entre ciertas clases el crecimiento derivados de las reformas de los de empresas y consumidores. En cambio, sus impuestos ambientales son más notorios en la beneficios se diluyen en el conjunto de la sociedad, actividad económica de los países en desarrollo, por lo que hace que sea más fácil movilizar la oposición ejemplo, en la producción y el empleo. Esto se debe a esas reformas que el apoyo. Por consiguiente, a varias características comunes a estos países, para garantizar la aplicación y el mantenimiento en particular, a las siguientes: i) grandes sectores de las reformas de los impuestos ambientales es informales, por lo que es posible aumentar el empleo fundamental abordar la falta de apoyo público. y la producción utilizando los ingresos derivados Un medio para ayudar a desactivar esa oposición de las reformas de los impuestos ambientales para consiste, por ejemplo, en asegurarse de establecer reducir los tributos del sector formal; ii) sistemas mecanismos de compensación antes de que la tributarios ineficientes, en los que las reformas reforma entre en vigor. Por ejemplo, el Gobierno de de los impuestos ambientales pueden reducir las Irán, antes de aumentar los costos de la energía, distorsiones fiscales, ampliar la base imponible y transfirió fondos a cuentas bancarias específicas con generar rentas fiscales en lugar de ganancias, y el fin de compensar a los ciudadanos y liberó el uso iii) bajos niveles de tributación interna, por lo que de estas cuentas en la fecha de entrada en vigor de las reformas de los impuestos ambientales pueden la reforma. Este tipo de estrategias pueden ayudar movilizar recursos internos para financiar inversiones a los responsables de formular políticas a concitar públicas que fomenten el crecimiento. apoyo para la reforma y mantenerlo. Fuente: Adaptado de Pigato (2019). 53 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 4: GARANTIZAR LOS RECURSOS NECESARIOS PARA FINANCIAR LAS PRIORIDADES REFERIDAS AL CAPITAL HUMANO porque mejoran la sostenibilidad, la eficiencia y la establecer prioridades para el uso de los fondos progresividad de las finanzas públicas, e inclusivas existentes a fin de cubrir los costos adicionales porque favorecen a los pobres. asociados con la respuesta a la pandemia, y minimizar las perturbaciones en la calidad de los servicios. Esto El aumento de los precios de la energía también podría suponer aplazar planes de expansión, reducir podría hacer más difícil para las empresas nacionales otras inversiones de capital previstas, recortar los de los mercados emergentes competir tanto en los presupuestos de capacitación y supervisión, o mercados extranjeros como en los nacionales, traspasar temporariamente los recursos de los especialmente en los sectores comercializables que servicios no esenciales a los básicos. No obstante, hacen un uso intensivo de la energía. Sin embargo, habría que evaluar cuidadosamente toda reasignación en muchos países, la energía representa una parte para garantizar que no se reduzcan los niveles relativamente pequeña de los costos de producción, vigentes de acceso o de calidad. y, aunque es fundamental para los productores que hacen un uso intensivo de ella, para la mayoría de las El sector privado puede ser una fuente de industrias, su costo es solo uno de los muchos factores financiamiento para el capital humano, así como un que determinan la competitividad. Además, la pérdida prestador de servicios en esta área. La Movilización de competitividad de algunos tipos de empresas o de Financiamiento para el Desarrollo, iniciativa del sectores puede compensarse con creces con las Banco Mundial, se fundamenta en el supuesto básico ganancias obtenidas por quienes se benefician de la de que los presupuestos gubernamentales solo redistribución de recursos. cubrirán una parte de los recursos necesarios para financiar el desarrollo. En muchos países, el sector Cuando no es posible realizar ajustes presupuestarios privado puede invertir en áreas que repercuten en el intersectoriales, las reasignaciones dentro de los crecimiento y el desarrollo a largo plazo si se aplican presupuestos sectoriales pueden proteger los reformas en el área empresarial y se despliegan servicios básicos. En estos casos, será fundamental instrumentos adecuados de mitigación de riesgos RECUADRO 4.4. EGIPTO E INDONESIA: DOS CASOS DE REFORMAS PROGRESIVAS DE LOS SUBSIDIOS ENERGÉTICOS Egipto redujo con éxito los subsidios a los USD 28 900 millones de 2014, mientras que el gasto combustibles fósiles del 7 % del PIB en 2013-14 al en salud alcanzó los USD 8000 millones, frente a 2,7 % en 2016-17. El Gobierno utilizó el margen fiscal los USD 5000 millones de 2014, y el gasto en resultante para poner en marcha programas de infraestructura llegó hasta los USD 30 100 millones, transferencia de efectivo, ampliar los programas frente a los USD 13 100 millones registrados tres años de comedores escolares y reasignar recursos a la antes (Republic of Indonesia, 2019). salud y la educación, que, en el ejercicio de 2015, superaron por primera vez el gasto en subsidios Pero más allá de los subsidios, Indonesia se energéticos (ESMAP, 2017). Cuando apareció la propone dar señales coherentes en relación con pandemia, el país tenía el espacio fiscal necesario la fijación de precios del carbono, protegiendo al para aumentar el gasto sanitario. También consiguió mismo tiempo a los segmentos de la sociedad que ampliar la red de protección social, con especial más necesitan apoyo para hacer frente al aumento atención a las mujeres. de los precios de la energía. Esto ha implicado reformas en su red de protección social, como A finales de 2014, Indonesia aprovechó la oportunidad el uso de tecnología digital para identificar a la creada por la brusca caída de los precios mundiales población desfavorecida. del petróleo para cambiar las prioridades fiscales, pasando de los subsidios energéticos no focalizados El volumen de recursos que se necesita para a las transferencias focalizadas y las inversiones en recuperarse de la crisis generada por la COVID-19 salud. Gracias a esto, los subsidios a la energía se y la necesidad de cumplir con el Acuerdo de París redujeron del 3,2 % del PIB en 2014 al 1 % del PIB en y hacer frente a los desafíos de la degradación 2015. Para 2017, el gasto en subsidios a la energía del medio ambiente están promoviendo una había disminuido a USD 7300 millones desde los reevaluación profunda de los subsidios a la energía. Fuente: Personal del Banco Mundial. PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 54 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público para subsanar las deficiencias del clima de inversión. reestructurar la deuda, tanto los acreedores como los Además, en segmentos específicos —concretamente, deudores deben aspirar a realizar reestructuraciones aquellos en los que el sector público carece de ambiciosas que conduzcan a soluciones permanentes capacidad de despliegue y donde el sector privado (Kose et al., 2021). En el documento de Kharas y con fines de lucro no tiene interés en invertir—, las Dooley se propone un marco de resolución de la empresas sociales pueden subsanar las deficiencias deuda con varias opciones, entre ellas una en la que en la prestación de servicios, en especial en los países incluso un país muy endeudado seguiría recibiendo de ingreso bajo10. La participación de las empresas financiamiento externo, siempre que dispusiera de un sociales se puede promover con métodos de conjunto de políticas ambientalmente sostenibles y adquisiciones adaptados, que hagan hincapié en las socialmente inclusivas que garanticen que el dimensiones ambientales y sociales. En combinación crecimiento económico beneficia realmente a su con el financiamiento basado en los resultados, las población (Kharas and Dooley, 2020). En noviembre adquisiciones de carácter social y la participación de de 2020, el Grupo de los Veinte (G-20) aprobó la las empresas sociales pueden intensificar el énfasis prórroga de la DSSI hasta el 30 de junio de 2021 y en los resultados sociales y económicos, y contribuir puso en marcha un Marco Común para los Tratamientos al desarrollo del capital humano. de la Deuda más allá de la DSSI y en función de cada caso11. En febrero de 2021, el G-20 reafirmó su apoyo a los países vulnerables que se enfrentan a una carga 4.4 Endeudamiento, gestión insostenible de la deuda, y su compromiso con la de la deuda y apoyo internacional aplicación del Marco Común y la DSSI12. El 7 de abril de 2021, los acreedores oficiales bilaterales del G-20 a las prioridades relacionadas acordaron una última prórroga de la DSSI por seis con el capital humano meses, hasta finales de diciembre de 2021. La pandemia ha acelerado la “cuarta ola” de Más allá de la pandemia, identificar partes del gasto acumulación de deuda a nivel mundial, por lo que como inversiones a largo plazo en la acumulación se requieren medidas para estabilizarla al tiempo de capital humano cambiaría el enfoque de la que se protege el gasto en capital humano. Como movilización de recursos a favor de los sectores se mencionó en el capítulo 1, muchos países están pertinentes, incluso a través de la deuda. Si el gasto sumamente endeudados y tienen dificultades en los sectores sociales y en otros ámbitos es, al financieras. La masa de deuda externa pública de los menos parcialmente, una inversión en la acumulación países en desarrollo se estimó en USD 3,1 billones, o de capital humano como capacidad productiva el 26 % del ingreso nacional bruto, a finales de 2019, adicional, dedicar el ahorro a este gasto se convierte con grandes disparidades entre regiones: el 47 % en por lo tanto en un objetivo importante. Eso es lo que Europa y Asia central frente al 18 % en Asia oriental y justifica orientar los ahorros derivados de la DSSI el Pacífico (World Bank, 2020e). El servicio de la deuda hacia la preservación del gasto social y el capital para 2021 y 2022 se estima en USD 356 000 millones humano durante la crisis13. Dejando a un lado la crisis, y USD 329 000 millones, respectivamente (Kharas los mercados de capitales están ganando importancia and Dooley 2020). De este monto, los países que como fuente de financiamiento para combatir el participan de la Iniciativa de Suspensión del cambio climático y alcanzar objetivos sociales, y Servicio de la Deuda (DSSI) tendrían que devolver pueden desempeñar un papel crucial para lograr una USD 24 000 millones en concepto de intereses y recuperación ecológica. Algunos países, como USD 66 000 millones en concepto de capital. Indonesia, están innovando en el financiamiento Paralelamente, hasta finales de 2020, los acuerdos ecológico mediante la emisión de bonos verdes tanto de la DSSI habían cubierto USD 5000 millones en a nivel nacional como mundial. Indonesia también 40 países admisibles. utiliza el organismo dedicado a gestionar fondos ambientales para movilizar y utilizar el financiamiento Tanto los acreedores bilaterales oficiales como los procedente de la filantropía, los bancos multilaterales comerciales deben participar a fin de evitar de desarrollo y los recursos nacionales. La emisión de períodos de austeridad fiscal extrema que pueden bonos sociales en 2020 aumentó de manera conducir a la erosión del capital humano. El FMI significativa, posiblemente en relación con los esfuerzos (IMF, 2020) ha publicado recomendaciones sobre la para luchar contra la pandemia, y la emisión de deuda gestión de la deuda que se centran en cómo sostenible, con más de USD 650 000 millones, va a “amortiguar crisis de liquidez”. Cuando sea necesario superar el récord de 2019 (IMF, 2021c). 55 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 4: GARANTIZAR LOS RECURSOS NECESARIOS PARA FINANCIAR LAS PRIORIDADES REFERIDAS AL CAPITAL HUMANO Movilizar el ahorro nacional o extranjero para la en el crecimiento y confieren importancia inversión en capital humano es beneficioso tanto macroeconómica al gasto destinado a su desarrollo para el sector público como para el privado y la (IMF, 2019)15. sociedad en general. Los préstamos para el sector social ya no deben considerarse improductivos ni El apoyo internacional al capital humano durante la debe pensarse que desplazan la inversión privada. crisis de la COVID-19 y después sigue siendo Por el contrario, este tipo de préstamos puede esencial, especialmente para los países de ingreso considerarse una inversión con un rendimiento a bajo y, en concreto, para los más frágiles. Los países largo plazo que debe compararse con el costo del de ingreso bajo seguirán necesitando un apoyo préstamo y que puede estimarse utilizando diversos internacional sostenido y sustancial para preservar y modelos y herramientas (véase el recuadro 4.1). En las desarrollar su capital humano. En estos países, el estrategias de gestión de la deuda a mediano plazo tamaño de la economía es a menudo tan pequeño que (MTDS) de los países se detallan los planes de la proporción respecto del PIB es poco relevante para financiamiento, y los países podrían considerar en evaluar las necesidades o la suficiencia de los recursos, ellas el uso de bonos sociales y de sostenibilidad14 si incluso para alcanzar los mínimos. Si estos países se tienen acceso a los mercados y las consideraciones hicieran cargo del gasto mínimo requerido para su sobre sostenibilidad de la deuda lo permiten. La capital humano, no dispondrían estructuralmente de los MTDS está en consonancia con el marco macrofiscal recursos necesarios aunque aumentaran la movilización del MFMP y vincula el endeudamiento con la política de recursos nacionales hasta el umbral del 15 % del PIB macroeconómica (World Bank, 2021d). El concepto o por encima de él (véase el recuadro 4.5). Además, de capital humano y su integración en los MFMP suelen carecer de acceso a los mercados financieros implican que el capital humano tiene un papel clave a un costo razonable y dependen de préstamos y RECUADRO 4.5. GASTO PER CÁPITA FRENTE A GASTO COMO PORCENTAJE DEL PIB: LA BRECHA ESTRUCTURAL DE LOS PAÍSES DE INGRESO BAJO En 2018, el promedio del PIB per cápita de los países per cápita seguirían absorbiendo más del 55 % de de ingreso bajo (que en conjunto suman 651 millones los recursos disponibles a través de la movilización, de personas) era de USD 796. Si estos países y únicamente para un gasto sanitario mínimo. tuvieran que financiar su gasto medio per cápita en salud —USD 40— con sus presupuestos nacionales, Otro ejemplo es la República Democrática del tan solo ese monto equivaldría al 5 % del PIB para Congo. En 2018, tenía una población de 84 millones un gasto en salud apenas mínimo. Para muchos de de habitantes, un PIB de USD 47 000 millones (con estos países, esto equivale a más de la mitad de su un PIB per cápita de USD 561) y una movilización recaudación interna de ingresos; solo unos pocos de recursos internos del 10 % del PIB, es decir, podrían movilizar un 15 % del PIB en ingresos fiscales. USD 4700 millones. Esta cifra es la mitad de los ingresos de la ciudad de Washington, con una La situación de los países más pobres es aún población de 0,6 millones de personas. Los USD 40 más grave. Tomemos el ejemplo de la República per cápita, si se financian con cargo al presupuesto Centroafricana, un país frágil y afectado por del país, ascienden a USD 3400 millones y conflictos con una población de 4,7 millones de absorben el 72 % de los recursos nacionales. Si habitantes en 2018, un PIB de USD 2200 millones la movilización de recursos internos fuera del (es decir, un PIB per cápita de USD 476) y una 15 % del PIB, los USD 40 per cápita de todos modos movilización de recursos nacionales del 8,8 % absorberían alrededor del 50 % de los recursos del PIB, es decir, USD 196 millones. Si este país nacionales. financiara los USD 40 con su presupuesto interno, esto supondría USD 187 millones, lo que equivale Es probable que la crisis generada por la COVID-19 a casi la totalidad de su movilización de recursos haya empeorado la ya escasa capacidad efectiva internos. Pero aunque esa movilización alcanzara de las economías pobres para movilizar recursos el umbral del 15 % del PIB, lograría obtener entre y el alcance de las necesidades mínimas a las que USD 300 millones y USD 350 millones, y los USD 40 deben responder. Fuente: Personal del Banco Mundial, a partir de la base de datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial, Artículo IV del FMI para los países pertinentes. PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 56 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público subsidios en condiciones concesionarias. Necesitarán la inversión en la prevención de crisis mediante apoyo un apoyo internacional continuo y ampliado para poder técnico y financiero. El FMI ha declarado lo siguiente: satisfacer las necesidades mínimas de gasto de capital humano, así como otras obligaciones presupuestarias. Puede ser necesario prorrogar las medidas temporarias y específicas y desarrollar planes En la medida de lo posible, la racionalización del de gasto contingente para situaciones adversas. gasto en el área del capital humano dentro de las Estos pueden ofrecer apoyo adicional a través reglas de los fondos soberanos de inversión puede de presupuestos complementarios, el ayudar tanto a proteger este gasto frente a las establecimiento de fondos COVID-19 para crisis como a planificar a mediano plazo. Estos atender contingencias [...] y financiamiento de fondos adoptan diversas formas. Su principal objetivo asistencia bilateral y multilateral (IMF, 2021a). es suavizar el gasto público ahorrando durante los ciclos económicos ascendentes y gastando durante En cuanto a la reducción de los riesgos, se pueden los descendentes. Otro de los objetivos de los fondos introducir reformas que disminuyan la probabilidad soberanos es ahorrar recursos destinados a y la gravedad de futuras crisis. Estas pueden formar inversiones a largo plazo en crecimiento y desarrollo. parte de paquetes de estímulo para la recuperación Los recursos de los que disponen suelen estar económica que conlleven el uso intensivo de mano relacionados con las exportaciones de recursos de obra y la mejora de la productividad, incluidas las naturales, pero no se limitan a ellas. Estos fondos inversiones en tecnologías verdes, gestión ambiental utilizan los montos ahorrados o el producto de la y mejores técnicas agrícolas. Las intervenciones inversión de esos recursos ahorrados, o bien una referidas al suministro de agua, el saneamiento y la combinación de ambos. La importancia del capital higiene pueden reforzarse como parte de las humano implica que los países con fondos soberanos estrategias básicas de salud pública, especialmente de inversión podrían incluir entre sus normas y para contribuir a la prevención de enfermedades objetivos la preservación del gasto en capital humano infecciosas, y como uno de los aspectos de la crítico en fases económicas descendentes. Para esto planificación urbana y la gestión ambiental. Se pueden es necesario identificar previamente las partidas ampliar las redes de protección y los seguros sociales presupuestarias relacionadas con esos gastos críticos. para evitar que la gente caiga en la pobreza, con el Además de responder a las fases descendentes, las consiguiente daño al capital humano y ambiental, al normas y los objetivos de los fondos soberanos tiempo que se fomentan las inversiones en el área del también podrían abarcar la promoción del gasto en capital humano y las medidas de reducción de riesgos. capital humano a mediano y largo plazo. La preparación para mitigar crisis futuras entrañará Adicionalmente, muchos países acumulan en sus inversiones en sistemas de respuesta a una serie bancos centrales “reservas presupuestarias” sin tener de acontecimientos, desde pandemias hasta ningún fondo especial con normas explícitas. Estas desastres naturales y conmociones económicas. reservas también pueden utilizarse para suavizar el Las redes de protección deben tener mayor cobertura impacto de una fase económica descendente en el y flexibilidad si pretenden ayudar a las personas a gasto de capital humano crítico. responder a conmociones específicas, así como a grandes crisis múltiples. Actualmente, menos de la mitad de la población mundial tiene acceso a algún 4.5 Reducir el riesgo y los impactos tipo de protección social formal. Con vistas a construir de crisis futuras un futuro más sólido y resiliente, es necesario ampliar los sistemas de protección social y eliminar el nexo Para fortalecer la resiliencia de los países ante entre la cobertura de los seguros sociales y el empleo futuras crisis será necesario invertir en la reducción en el sector formal, a fin de proporcionar una base y en la mitigación de los riesgos. Se pueden más sólida para la gestión de una serie de riesgos. incorporar la protección del capital humano y los Algunos países vieron la crisis como una oportunidad objetivos ecológicos en los conjuntos de medidas de para acelerar la reforma de la protección social recuperación a fin de reducir riesgos y aumentar la aprovechando las herramientas digitales, como resiliencia de los países de ingreso bajo y mediano Arabia Saudita, que antes de la crisis ya había frente a crisis futuras. También será necesaria la empezado a replantear su estrategia en esta área cooperación internacional, desde la respuesta a las para construir un sistema integrado de protección crisis (por ejemplo, alimentarias y humanitarias) hasta social. También pueden ampliarse otras formas de 57 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas Capítulo 4: GARANTIZAR LOS RECURSOS NECESARIOS PARA FINANCIAR LAS PRIORIDADES REFERIDAS AL CAPITAL HUMANO seguro, por ejemplo, contra los impactos de los para la distribución eficiente de las transferencias. desastres naturales, entre otros, mediante la Por ello, el país decidió acelerar la implementación mancomunación de riesgos entre países. En el ámbito de su documento nacional de identidad mediante el de la salud, es necesario el trabajo continuo para hacer registro por Internet y consiguió que 27 millones de frente a la transmisión zoonótica de los animales a los personas se inscribieran desde el inicio de la seres humanos, mejorar los sistemas de gestión del pandemia hasta abril de 2021, y tiene previsto riesgo de desastres y adaptar la planificación urbana alcanzar un total de entre 50 millones y 70 millones para facilitar el control de las enfermedades. El a finales de 2021. Los objetivos de una identificación fortalecimiento de los sistemas de salud también acelerada son tres: reforzar la inclusión financiera implica utilizar datos confiables para orientar las con el objetivo de que cada hogar tenga una cuenta medidas y proporcionar al público una comunicación bancaria a finales de 2021; ayudar a la distribución concreta y con base científica. de las vacunas, y mejorar la distribución de las transferencias de efectivo. El fortalecimiento de los sistemas de prestación de servicios puede ayudar a prevenir los efectos más A medida que los países busquen generar perjudiciales de las crisis y a formular respuestas resiliencia frente a futuras crisis, será necesario ágiles una vez que estas se producen. Los sistemas tener listos los instrumentos financieros adecuados fundacionales que sirven de base para la prestación para aplicarlos rápidamente ni bien se inicien las de múltiples servicios, y la adecuada integración del conmociones. Entre estos instrumentos figuran los sector privado en los sistemas de prestación de préstamos de contingencia, los fondos soberanos y servicios, pueden ayudar a garantizar que las otros mecanismos de respuesta a las crisis. También inversiones públicas adecuadas lleguen a los es necesaria una estrecha coordinación con el FMI beneficiarios previstos y se traduzcan en una mejora en materia de gestión fiscal, incluidos los marcos de de los resultados en el área del capital humano. Esto gasto para la planificación a mediano plazo y el incluye las inversiones en energía, agua y saneamiento, análisis de sostenibilidad de la deuda para gestionar y en tecnología digital. El acceso a la banda ancha es las vulnerabilidades. Se necesita planificación fiscal, cada vez más necesario, no solo para brindar incluso dentro de los organismos de la ONU y las servicios básicos como la educación, tal y como ha principales organizaciones no gubernamentales puesto claramente de manifiesto la crisis de la internacionales, para garantizar respuestas COVID-19, sino también para proporcionar una humanitarias adecuadas cuando se produzcan crisis plataforma de respuesta a las crisis. que ponen vidas en peligro. Las instituciones financieras multilaterales pueden prepararse mejor El acceso a muchos servicios también depende de para proporcionar apoyo presupuestario y proyectos que las personas posean una forma válida de de inversión de rápido desembolso, mientras que los identificación, lo que destaca la importancia del bancos centrales de algunos países de ingreso alto registro civil, desde el nacimiento, y de los sistemas pueden prepararse para facilitar divisas a través de de identificación fundacional. En Filipinas, por líneas de swaps con sus homólogos de otros países. ejemplo, los problemas de identificación que venían Más allá de la planificación financiera directa, una experimentándose desde hacía tiempo obstaculizaron preparación adecuada podría implicar también la implementación de la respuesta y el socorro, debido ajustes normativos, apoyo político y cooperación a la dificultad para identificar a los beneficiarios de los nacional e internacional para emprender una programas sociales y a la falta de cuentas bancarias planificación estratégica con visión de futuro. 1 Los equipos del Banco Mundial, con su conocimiento detallado de los sectores pertinentes en los países clientes, pueden contribuir al fomento de políticas de ajuste propias y dialogar con el FMI para diseñar programas de consolidación en colaboración con los países. La estrategia del FMI para la participación en el gasto social muestra una apertura hacia el diseño de objetivos fiscales “socialmente sensatos” y reglas que protejan el desarrollo social y económico. 2 La importante inversión realizada en los dos últimos años podría ser útil para estandarizar las plataformas BOOST del Banco basadas en los países y conformar conjuntos de estadísticas anuales comparables hasta niveles muy pormenorizados. Los equipos del Banco Mundial ya han examinado toda la cartera de aproximadamente 80 países de la base de datos BOOST etiquetando los gastos de las partidas con el fin de recopilar una gran cantidad de estadísticas fiscales comparativas que abarcan dimensiones pormenorizadas de todos los subsectores, como los subsidios, el mantenimiento, las transferencias de capital y corrientes, los bienes y servicios, etc. Este trabajo se encuentra en una fase lo suficientemente avanzada como para permitir un análisis depurado de los presupuestos de capital humano de los distintos países. 3 Esta sección del capítulo 4 se basa en una nota del Banco Mundial (World Bank, 2018a) que no se ha publicado. PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas 58 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO PARA LOGRAR UNA RECUPERACIÓN RESILIENTE: La función del financiamiento público 4 En el documento Actualización del monitor fiscal de enero de 2021, el FMI señala: Por otra parte, abordar las debilidades de los sistemas tributarios —lo que incluye medidas nacionales y reformas a la imposición internacional— contribuiría a un crecimiento inclusivo, con bases más amplias, una imposición sobre la renta personal más progresiva, una imposición más neutral del capital, un mejor diseño del IVA, mayor utilización de los impuestos que gravan las emisiones de carbono, la propiedad inmueble y las herencias, y mejoras digitales en la administración de ingresos públicos. La deuda pública trepó debido a la crisis y los factores de vulnerabilidad seguirán siendo elevados. Es fundamental poder equilibrar el apoyo a la demanda a corto plazo para la recuperación con la sostenibilidad a mediano plazo. Es preciso desarrollar marcos fiscales creíbles a mediano plazo y calibrar las estrategias de consolidación, en especial en países con alto endeudamiento, con el apoyo de medidas inclusivas y favorables al crecimiento. Un anuncio temprano de tales paquetes podría crear margen de maniobra a corto plazo. Un elemento clave de tales estrategias serán las reformas tributarias para promover un crecimiento inclusivo (IMF, 2021a, p. 6). 5 Utilizando datos históricos de 139 países, Gaspar, Jaramillo y Wingender (2016) concluyen que el PIB per cápita de un país que está justo por encima del umbral del 15 % del PIB habrá crecido un 7,5 % transcurridos 10 años. 6 El Banco Mundial recomienda a los Gobiernos que controlen el consumo de tabaco a través de una estrategia de siete puntos: 1) actuar a lo grande y con rapidez: centrarse primero en los beneficios para la salud comenzando al principio del proceso con un fuerte aumento de los impuestos especiales sobre el tabaco; 2) frenar la asequibilidad: seguir el aumento inicial de las tasas con alzas recurrentes para superar el crecimiento del PIB per cápita; 3) cambiar las expectativas: informar a los consumidores que el aumento de las tasas tributarias no es una intervención puntual, sino que los precios seguirán subiendo; 4) gravar en función de la cantidad comprada y no del precio pagado: esta medida disuadirá a los fumadores de cambiar a marcas más baratas en un intento de pagar menos impuestos, ya que las marcas más baratas estarán gravadas con la misma tasa impositiva; 5) utilizar reservas “blandas” para ganar apoyos: el uso de los impuestos para incrementar el gasto en salud ha contribuido a generar apoyo en la ciudadanía en varios países; 6) buscar la colaboración regional para impulsar los resultados: esto incluye operaciones conjuntas para luchar contra amenazas transfronterizas como el contrabando de cigarrillos y procurar el compromiso regional con el control del tabaco, y 7) crear alianzas amplias: entre los pasos por dar figuran la movilización de la sociedad civil, los líderes de opinión y los socios internacionales, así como la limitación de las actividades de cabildeo de la industria tabacalera (véase Márquez and Moreno-Dodson, 2017). 7 Comparativamente, en los países de ingreso alto, solo el 25 % de las muertes se producen por enfermedades no transmisibles antes de los 70 años (véase Task Force on Fiscal Policy for Health, 2019). 8 Según cálculos del personal del Banco Mundial (World Bank, 2019), en los países de ingreso bajo y mediano, con un aumento de los impuestos especiales que eleve los precios del tabaco, el alcohol y las bebidas azucaradas en un 50 %, se recaudarían, en promedio, ingresos fiscales adicionales equivalentes al 0,7 % del PIB. Del mismo modo, el Grupo de Trabajo sobre Política Fiscal para la Salud (Task Force on Fiscal Policy for Health, 2019) calcula en su informe que un aumento del 50 % en los precios de estos productos podría evitar unos 50 millones de muertes prematuras en todo el mundo en los próximos 50 años y permitiría recaudar USD 20 billones en nuevos ingresos. 9 Programa de Asistencia para la Gestión del Sector de la Energía (ESMAP), Banco Mundial. 10 Las empresas sociales son organizaciones privadas que utilizan métodos empresariales para promover su misión social de forma financieramente sostenible. Se centran en maximizar el bien público a largo plazo en lugar de los beneficios a corto plazo para sus accionistas y propietarios privados. Debido a su fuerte presencia en las comunidades locales y la comprensión que tienen de ellas, estas empresas suelen ser capaces de llegar a segmentos de la población desatendidos mediante soluciones innovadoras. 11 Véase Leaders’ Declaration: G20 Riyadh Summit, November 21-22, 2020. 12 Véase First G20 Finance Ministers and Central Bank Governors Meeting, February 26, 2021, G20 Leaders’ Summit 2021. 13 El Banco Mundial ya considera, como parte de la contribución de un país al aumento de su inversión productiva, la reducción del servicio de la deuda de ese país si se utiliza para aumentar el gasto en capital humano. En relación con el financiamiento de las políticas de desarrollo, el Banco Mundial (World Bank, 2017) afirma lo siguiente: Para conceder un préstamo bancario al país miembro, o una garantía bancaria de su deuda con vistas a la reestructuración de la deuda, el Banco necesita demostrar que i) se espera que la reducción del servicio de la deuda que permite la operación se traduzca en un incremento de la inversión productiva interna y, por tanto, en un aumento del crecimiento económico y del desarrollo [...]. En esta política se define el concepto de “inversión” de forma amplia para incluir el gasto no solo destinado a extender la base de producción de un país, sino también para hacerla más productiva, y abarca tanto el capital físico como el humano, así como el gasto que sustituye directamente las necesidades de inversión futuras, como el gasto en la mejora de las operaciones y el mantenimiento (véase World Bank, 2017). 14 En relación con el financiamiento sostenible, véase International Capital Market Association (2021). 15 “Los canales a través de los cuales el gasto social puede adquirir una importancia macroeconómica crítica son tres, y a menudo están interrelacionados: ¿Es sostenible el financiamiento del gasto social? ¿Es adecuado? ¿Es eficiente? Para que una cuestión relacionada con el gasto social se considere de importancia macroeconómica crítica, uno o varios de estos canales deben ser aspectos que revisten interés desde el punto de vista de las políticas” (IMF, 2019). 59 PROTEGER a las personas E INVERTIR en ellas REFERENCIAS Adelman, Melissa, Renata Freitas Lemos, Reema Nayar, Andrews, Kathryn, Ciro Avitabile, and Roberta Gatti. 2019. and María José Vargas. Forthcoming. Managing Domestic Government Spending on Human Capital: for Learning: (In)coherence in Education Systems A Cross-Country Analysis of Recent Trends. Policy in Latin America. Working paper. Washington, DC: Research Working Paper No. 9033. Washington, DC: World Bank Group. World Bank Group. https://openknowledge.world- bank.org/handle/10986/32493. 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