Реформа налогообложения табачных изделий НА СТЫКЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И РАЗВИТИЯ Межотраслевой подход Основные положения Подготовлено группой специалистов под руководством Патрисио В. Маркеса и Бланки Морено-Додсон ПОТРЕБЛЕНИЕ Реформа налогообложения табачных изделий • На стыке здравоохранения и развития ТАБАЧНЫХ ИЗДЕЛИЙ НЕ ТОЛЬКО УБИВАЕТ МИЛЛИОНЫ ЛЮДЕЙ ЕЖЕГОДНО, НО И ПРИВОДИТ К 2 // Основные положения ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ Данный отчет подготовлен международной группой специалистов под руководством Патрисио В. Маркеса и Бланки Морено-Додсон, координаторов Глобальной программы по борьбе с табаком Группы Всемирного банка, при участии редактора Александра Ирвина. В состав группы входили (по порядку глав в отчете): Глава 1: Патрисио В. Маркес (Департамент глобальной практики в области здравоохранения, питания и народонаселения, Группа Всемирного банка) Глава 2: Прабхат Джха (Центр глобальных медицинских исследований при больнице Св. Михаила и факультет общественного здравоохранения им. Даллы Ланы Университета Торонто, Торонто, Канада) и Ричард Пето (отдел клинических исследований и отдел эпидемиологических исследований, кафедра здоровья населения им. Наффилда, корпус им. Ричарда Долла, Оксфордский университет, Оксфорд, Соединенное Королевство) Глава 3: Бланка Морено-Додсон (Глобальная группа специалистов по налогообложению, Департамент глобальной практики в области управления, Группа Всемирного банка) Глава 4: Марк Гудчайлд (Всемирная организация здравоохранения), Анн-Мари Перучич (Всемирная организация здравоохранения), Роза Чжэн (Университет международного бизнеса и экономики, Пекин, Китай), Эван Блечер (Всемирная организация здравоохранения) и Джеремиас Пол (Всемирная организация здравоохранения) Глава 5: Аннери Баув (Европейская Комиссия) Глава 6: Розель Ф. Лавадо (Группа Всемирного банка, в настоящее время – сотрудница Азиатского банка развития), Мориц Майер (Департамент глобальной практики в области бедности и равенства, Группа Всемирного банка), Ирина Постоловска (Группа Всемирного банка) и Ренсо Эфрен Сотомайор (Группа Всемирного банка) Глава 7: Хана Росс (Университет Кейптауна, Южная Африка) Глава 8: Те-Вэй Ху (Центр международной борьбы с табакокурением при Институте общественного здравоохранения, Окленд, Калифорния), Анджела Лисуло (консультант, Группа Всемирного банка) и Мелисса Браун (Департамент глобальной практики в области сельского хозяйства, Группа Всемирного банка) Глава 9: Энрике Фанта (Департамент глобальной практики в области торговли и конкурентоспособности, Группа Всемирного банка) и Магали Гарсиа (Группа Всемирного банка) 3 Реформа налогообложения табачных изделий • На стыке здравоохранения и развития Пол Айзенман (бывший директор и главный экономист Группы Всемирного банка) рецензировал первоначальные варианты всех разделов отчета и высказывал по ним свои замечания, оказав существенную техническую помощь и внеся предложения, позволившие избежать ошибок и повысить качество материала. Кроме того, свои замечания и рекомендации технического характера высказали Алан Фукс (Группа Всемирного банка), Франсиско Менесес (Университет Дьюка, Соединенные Штаты, и Университет им. Адольфо Ибаньеса, Чили) и Альберто Гонима (консультант, Группа Всемирного банка). Вито Танци, бывший директор Департамента по бюджетным вопросам Международного валютного фонда (МВФ), представил замечания и рекомендации по первоначальным вариантам некоторых глав отчета. Шейла Дутта (Группа Всемирного банка) оказала содействие в подготовке заключительной главы, в которой суммируются основные положения отчета. Общее техническое руководство и надзор осуществляли Энис Бариш (программный менеджер, Департамент глобальной практики в области здравоохранения, питания и народонаселения, Группа Всемирного банка), а также Тим Эванс (старший директор, Департамент глобальной практики в области здравоохранения, питания и народонаселения, Группа Всемирного банка), Джеймс Брамби (директор, Департамент глобальной практики в области управления, Группа Всемирного банка), Альма Канани (менеджер по программам, Департамент глобальной практики в области управления) и Марейн Верхувен (ведущий экономист и руководитель секции Глобальной группы специалистов по налогообложению, Департамент глобальной практики в области управления, Группа Всемирного банка). Акосуа Даква (Группа Всемирного банка) обеспечивала административную поддержку. Подготовка отчета велась в рамках Глобальной программы по борьбе с табаком Группы Всемирного банка при поддержке Фонда Билла и Мелинды Гейтс и Фонда Блумберга. Изложенные в отчете мнения принадлежат исключительно его авторам и не обязательно отражают мнения, решения или политику учреждений, с которыми авторы связаны. Вашингтон, Федеральный округ Колумбия 26 сентября 2017 года Фотографии на обложке (слева направо): Вид на город Бейрут, Ливан. Фото – Доминик Чавез / Всемирный банк. Флаги. Фото – Симона Д. Маккурти / Всемирный банк. Террасные рисовые поля на севере Вьетнама. Фото – Чан Тхи Хоа / Всемирный банк. Школьники на параде. Южная Африка. Фото – Тревор Сэмсон / Всемирный банк. 4 // Основные положения ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Существует мера политики, позволяющая одновременно спасти миллионы жизней, снизить бедность и увеличить внутренние ресурсы стран для финансирования развития. Эта мера политики заключается в повышении ставок акциза на табачные изделия с тем, чтобы снизить их доступность и, как о том свидетельствуют факты, сократить их потребление. Сегодня это мощное средство содействия развитию человеческого потенциала и сокращению бедности применяется далеко не в полном масштабе, особенно в странах с низким и средним уровнем дохода (СНСУД). Настоящий отчет призван помочь разработчикам политики в принятии решений по реформе налогообложения табачных изделий, а также предоставить им аналитические и практические инструменты, позволяющие использовать акцизы на табачные изделия для спасения жизней и повышения доходов государства. В отчете рассматривается повышение налогов на табачные изделия с точки зрения общественного здравоохранения, экономики и борьбы с бедностью; показано, каким образом некоторые страны уже провели масштабные реформы; и приводятся измеримые результаты. В нем показано, что, осуществив сегодня реформу налогообложения табачных изделий, разработчики политики смогут ускорить построение более здорового и более благополучного общества. ПРОБЛЕМА ПОТРЕБЛЕНИЯ ТАБАЧНЫХ ИЗДЕЛИЙ Мало кто сегодня сомневается, что курение – это зло. Однако многие и, в том числе, умудренные опытом разработчики политики не отдают себе отчета в том, насколько велико это зло. Оно пагубно для людей, пагубно для национальной экономики и пагубно для борьбы с бедностью. На деле, потребление табака не только убивает ежегодно миллионы людей, но и в огромной мере усугубляет бремя бедности и экономические проблемы малоимущих семей и менее развитых стран, увеличивая неравенство между странами и внутри их. Вред для здоровья Табак убивает, по меньшей мере, половину курильщиков с большим стажем, и по его вине ежегодно умирает больше людей, чем от ВИЧ/СПИДа, туберкулеза и малярии, вместе взятых. При этом бремя болезней и смертей от табака нарастает. В XX веке из-за потребления табака скончалось около 100 млн человек. Если ныне существующие тенденции сохранятся, в нынешнем столетии табак унесет жизни 1 млрд человек, главным образом, в СНСУД (Jha 2009; Peto and Lopez, 2001). Наряду с людьми страдают и системы здравоохранения. Лечение множества хронических заболеваний, вызванных или усугубляемых курением, увеличивает ежегодные расходы стран на медицинское обслуживание и поглощает ресурсы, которые могли бы быть направлены на решение других проблем здравоохранения или приоритетных задач развития. 5 Реформа налогообложения табачных изделий • На стыке здравоохранения и развития Рисунок ОП1: Распространенность курения среди взрослого мужского населения в разбивке по странам с разным уровнем дохода и по квинтилям распределения благосостояния 40 38 37 (в процентах от мужского населения в возрасте 15-49 лет) 35 33 35 31 30 32 30 30 30 Распространенность курения 28 25 23 20 18 19 15 15 13 10 Доход СНУД (Страны с низким уровнем дохода) 5 СУДНС (Страны с уровнем дохода ниже среднего) СУДВС (Страны с уровнем дохода выше среднего) 0 К1 (бедные) К2 К3 К4 К5 (богатые) Источник данных: Демографические обследования и обследования домохозяйств (ДО/ОД) за последний год после 2007 г.; классификация доходов соответствует принятой во Всемирном банке. Ущерб для экономики Смерти, вызванные потреблением табачных изделий, – это не только трагедии, которые можно было бы предотвратить; у них есть и важная экономическая составляющая. По некоторым оценкам, в мировом масштабе совокупный экономический ущерб от курения (включая снижение производительности из-за смертей и болезней) ежегодно составляет свыше 1,4 трлн долл. США, или 1,8 процента годового мирового валового внутреннего продукта (ВВП) (Goodchild, Nargis, and Tursan d’Espaignet 2017). Ухудшение ситуации с бедностью Это экономическое бремя ложится, главным образом, на тех людей и те страны, которые в наименьшей степени способны с ним справиться. Более 80 процентов курящих людей в мире проживают в СНСУД. Внутри стран большинство потребителей табачных изделий – это люди с более низкими доходами и уровнем образования (Рисунок ОП1). Малоимущие курильщики тратят на табачные изделия гораздо более значительную часть своих доходов, нежели более зажиточные, а кроме того, бедные больше всего страдают и от болезней, вызываемых курением. Расходы на лечение и потеря заработка вследствие таких болезней становятся одной из причин, ежегодно ввергающих миллионы домохозяйств в финансовый кризис и усугубляющих их бедность. Помимо этого, потребление табака сужает перспективы будущих заработков, особенно для молодых мужчин, и сокращает производительность взрослых работников. 6 // Основные положения НАЛОГ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ – ВЕЛЕНИЕ ВРЕМЕНИ Мы наблюдаем поразительный разрыв между странами с высоким уровнем дохода, которые все активнее применяют ценовые и неценовые инструменты для снижения показателей смертности от табака, и СНСУД, где абсолютное число смертей от потребления табачных изделий продолжает возрастать. Разница в показателях смертности между бедными и богатыми курильщиками примерно наполовину определяется курением. Создание равных возможностей для стран в мире невозможно без решительных мер в отношении табака. Приняв сформулированные Организацией Объединенных Наций Цели в области устойчивого развития (ЦУР), все страны взяли на себя обязательство сократить к 2030 году показатели смертности от неинфекционных заболеваний, таких, как рак, инсульты и болезни сердца, на 30 процентов. Для решения этой задачи странам необходимо сокращать потребление табака (Jha, Marquez, and Dutta 2017). Каким образом СНСУД могут снизить в необходимой степени показатели курения и добиться более быстрого продвижения вперед, нежели страны с высоким уровнем дохода? Едва ли не самое действенное средство – это решительное повышение ставок акциза на табачные изделия. Поднимая ставки акциза на табачные изделия, руководители государств могут рассчитывать на следующее: Увеличение продолжительности жизни и улучшение состояния здоровья населения. Главное основание для установления повышенной ставки акциза на табачные изделия состоит в том, что это поможет спасти жизни и снизить распространенность таких серьезных заболеваний, как рак и сердечно-сосудистые заболевания. Данные по многим странам показывают, что повышение цены сигарет на 50 процентов, как правило, сокращает их потребление на 20 процентов (Рисунок ОП2). Рисунок ОП2: Курение, рак легких у мужчин и цена на сигареты: Франция, 1980-2010 годы Количество сигарет на взрослого в день и уровень смертности 6,0 Количество сигарет на взрослого человека в день 300 5,5 Показатели смертности от рака легких 5,0 на 100 000 человек (уменьшено в четыре раза): мужчины в возрасте 35-44 лет Цена (в % к уровню 1980 года) 250 4,5 4,0 200 3,5 3,0 150 2,5 Относительная цена 2,0 100 1,5 1,0 50 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Год Источник: Jha (2012). Показатели смертности от рака легких на 100 000 человек были разделены на 4, чтобы представить их в том же масштабе, что и показатели количества сигарет, выкуриваемых в день. 7 Реформа налогообложения табачных изделий • На стыке здравоохранения и развития Сокращение потребления приводит через несколько лет к существенному сокращению заболеваемости и смертности, обусловленных потреблением табака. Примерно наполовину этот эффект обусловлен отказом сегодняшних курильщиков от курения. Кроме того, повышение цен на табачные изделия снижает и число молодых людей, начинающих курить, тем самым, прежде всего, предупреждая их превращение в заядлых потребителей табачных изделий (IARC 2011). Увеличивается объем средств, которые можно направить на развитие. Наряду со снижением потребления сигарет и улучшением состояния здоровья населения, повышение налогов на табачные изделия может обеспечить существенный прирост государственных налоговых поступлений. Экономическое моделирование, проведенное при подготовке настоящего отчета, показало, что при повышении во всех развивающихся странах ставки акциза на сигареты на 0,25 долл. США за пачку государственные доходы от акциза на табачные изделия вырастут в СНСУД на 41 млрд долл. США, что равносильно увеличению поступлений от акцизных сборов на табак на 29 процентов по сравнению с уровнем 2014 года. Этот дополнительный доход можно было бы направить на инвестиции в развитие (см. также Goodchild, Perucic, and Nargis 2016). ПЕРВЫЕ УСПЕХИ В НЕКОТОРЫХ СТРАНАХ Взаимосвязь между налогами на табачные изделия, здоровьем населения и доходами государства прослеживается не только теоретически. В 2012-2014 годах правительства более чем ста стран прибегали к повышению налогов на табачные изделия ради спасения жизней и повышения доходов государства. В большинстве случаев такое повышение было всё же слишком незначительным, чтобы привести к существенному сокращению потребления сигарет. Однако в настоящем отчете показано, что некоторые страны предпринимают и более решительные действия, получая более весомую отдачу с точки зрения здоровья населения и поступлений в бюджет. В отчете также показано, что можно добиться гораздо большего. По данным ВОЗ, в 2015 году только 28 СНСУД проводили комплексную политику борьбы с табаком, предусматривавшую рекламные кампании против торговли табачными изделиями, ограничения на курение в общественных местах и разумно высокие ставки акциза. Сейчас растет число государств, руководители которых взвешивают убедительность аргументов в пользу налогообложения табачных изделий с точки зрения здравоохранения и экономики, и на этом фоне возникает возможность добиться беспрецедентных успехов. КАК ЭТО ОСУЩЕСТВИТЬ Если руководители страны хотят продвинуться вперед в деле обложения табачной продукции акцизом, что для этого необходимо? Как выглядят наиболее часто встречающиеся «подводные камни», которых следует избегать? Авторы настоящего отчета изучили обширный массив данных об успешной практике налогообложения табачных изделий и процессах принятия соответствующих решений. По итогам их анализа были сделаны следующие основные выводы: • Действовать масштабно, действовать быстро. Во главу угла стратегий налогообложения следует ставить, прежде всего, улучшение ситуации в области здравоохранения, а уже затем – выгоды для бюджета. Это означает, что к существенному повышению ставок акциза на табачные изделия следует прибегать с самого начала. Медленное и осторожное продвижение вперед с поднятием ставок может показаться благоразумным, однако действовать таким образом – значит, обречь множество людей на болезни, которых можно было бы избежать, и на 8 // Основные положения преждевременную смерть. Когда речь идет о налогообложении табачной продукции, в выигрыше оказываются те, кто действует решительно. • Борьба с ценовой доступностью. Налоги на табак снижают его потребление лишь в том случае, если они снижают ценовую доступность сигарет. Уровень заработной платы в большинстве СНСУД растет. Таким образом, сигареты фактически будут становиться более доступными для потребителей, а их потребление будет возрастать, если только налоги на табак не будут расти еще быстрее. Действенные стратегии, как правило, предусматривают сочетание существенного первоначального увеличения налогов с периодическим их увеличением в дальнейшем, чтобы цены на сигареты росли быстрее, чем реальные доходы на душу населения (с учетом инфляции). • Готовность к изменениям. Связи с общественностью также крайне важны. Правительствам необходимо довести до сведения потребителей, что повышение налогов – не разовая акция, и что цены на сигареты будут расти и в дальнейшем. Это побуждает тех, кто курит, отказаться от этой привычки, а молодежь – не пытаться ее приобрести. • Объект налогообложения – количество. Ставки налогов на табачные изделия следует упрощать и рассчитывать их исходя из количества сигарет, а не из их цены. Это делается двумя способами, и оба они предупреждают переход курильщиков на более дешевые сигареты после повышения налогов на марки, которые они предпочитали прежде (такая реакция известна как «нисходящее замещение»). Первая ключевая мера – использование специфических ставок акциза в противоположность адвалорным ставкам (на основе стоимости) или иным налогам. Один из ключевых факторов, который необходимо учитывать, – то, что специфические ставки необходимо со временем корректировать, чтобы они, по крайней мере, увеличивались соответственно инфляции, а оптимально – опережали ее, чтобы ценовая доступность постепенно снижалась. Соответственно, любая стратегия принятия таких ставок должна предусматривать наличие механизма / инструмента, который позволял бы увеличивать их ежегодно (подобно действующей в Соединенном Королевстве системе автоматической индексации налога на табачные изделия). Второй способ состоит в объединении многочисленных «ставок» налогов на табачные изделия, применяемых большинством развивающихся стран. В этом случае при повышении налогов цены на все марки увеличиваются одновременно и в одинаковой степени, и это подталкивает курильщиков к полному отказу от сигарет, а не к переходу на другие их марки. • «Мягкое перераспределение» может получить поддержку. Эксперты по бюджетно-налоговым вопросам критикуют законодательное целевое распределение налоговых поступлений на конкретные программы, считая его негибким, способствующим раздробленности и, в конечном счете, чреватым перекосами в государственных расходах. Вместе с тем, «мягкое» целевое распределение средств – например, увязывание роста налогов с повышением расходов на здравоохранение, – помогает заручиться поддержкой населения при повышении налогов. Об этом свидетельствует опыт других отраслей, и такие меры «сработали» при повышении налогов на табачные изделия в таких странах, как Австралия, Соединенные Штаты и Филиппины. • Сотрудничество на региональном уровне позволяет достичь более весомых результатов. Импульс для проведения масштабной реформы налогообложения табачной отрасли можно усилить, а трансграничные угрозы, например, контрабанду сигарет, свести к минимуму, если наладить сотрудничество стран в рамках региональной структуры. Примером может служить Европейский союз (ЕС). Опыт ЕС показывает, что региональное сотрудничество может помочь странам в решении двойной задачи – сократить потребление табака, увеличив при этом доходы государства. Уроки касаются и темпа проведения реформ. На ранних этапах на законодателей в ЕС оказывали политическое давление с целью заставить их 9 Реформа налогообложения табачных изделий • На стыке здравоохранения и развития «двигаться медленно», установив первоначальную минимальную ставку акциза на табачные изделия для всех государств-членов на низком уровне. Однако ЕС ускорил темпы продвижения вперед, убедив государства-члены согласовать относительно высокие минимальные ставки акциза на табачные изделия и предусмотрев более продолжительный переходный период для некоторых стран, сталкивающихся с теми или иными проблемами. • Создавать широкие альянсы. Руководители стран сталкиваются с активным сопротивлением табачной отрасли повышению налоговых ставок и другим мерам борьбы с табаком. Для этой отрасли характерно сочетание финансовой мощи с политической искушенностью. Рекомендации, которые табачная отрасль дает властям, призваны стимулировать принятие наименее эффективных мер и, в частности, направлены на подрыв и ослабление налоговых мер. Чтобы противостоять такому нажиму, необходим тщательный научный и экономический анализ, равно как и межотраслевой подход к разработке политики. Для этого требуется также мобилизация гражданского общества и лидеров общественного мнения. Очень важна, особенно для стран с низким уровнем дохода, и поддержка со стороны международных партнеров, поскольку она позволяет нарастить потенциал стран по объединению и координации усилий всех ветвей государственной власти, а также по взаимодействию с широким кругом негосударственных заинтересованных сторон. ОСНОВНЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ВЫЗОВЫ Планируя и проводя в жизнь повышение ставок налогов на табачные изделия, странам необходимо понимать, с какими проблемами они могут столкнуться в тех или иных сферах. Ряд вопросов особенно важен как сам по себе, так и потому, что табачная отрасль использует их для того, чтобы повлиять на общественное мнение и политические дискуссии. Три наиболее острых вопроса – это: (1) как повышенные ставки налогов на табак влияют на положение малоимущих, (2) как налоги на табак влияют на занятость, а также (3) какая взаимосвязь существует между повышением налоговых ставок на табак и незаконной торговлей табачными изделиями. ТАБАК И СОЦИАЛЬНАЯ СПРАВЕДЛИВОСТЬ: СТАВИТЬ ВО ГЛАВУ УГЛА ИНТЕРЕСЫ БЕДНОГО НАСЕЛЕНИЯ Как отмечалось выше, накопленные данные из самых разных стран мира показывают, что налоги на табак помогают сократить бедность. Вместе с тем, один из самых демагогических аргументов, которые табачная отрасль приводит против повышения налогов на табак, заключается в том, что это особенно сильно ударяет по интересам малоимущих. Это утверждение исходит из представления о регрессивном характере налогов на табак и предполагает, что они забирают у бедных бóльшую долю располагаемого дохода, нежели у богатых. Практически очевидно, что бедные курильщики обычно тратят на табак более существенную часть своих доходов, нежели более зажиточные. Вместе с тем, малоимущие курильщики активнее, чем более богатые, реагируют на изменение стоимости пачки сигарет. Соответственно, повышение налогов на табак снижает ценовую доступность сигарет для бедного населения заметнее, чем для богатого. Снижение ценовой доступности сигарет не наносит ущерба бедным курильщикам. Напротив, это увеличивает их располагаемый доход, идущий на приобретение других товаров и услуг, и может спасти многие жизни. 10 // Основные положения Столкнувшись с повышением ставок налогов на табачные изделия, относительно более бедные домохозяйства вносят в свое поведение относительно более значительные коррективы, нежели более зажиточные домохозяйства. Повышение цен на сигареты на 50 процентов влечет за собой снижение потребления табака малоимущими на 30-40 процентов – в относительном выражении такое сокращение гораздо более значительно, чем для богатых. Это означает также, что на долю бедных приходится бóльшая доля выгод, которые отказ от курения вследствие повышения ставок налога на табак дает для здоровья и экономического положения. Данные по Таиланду, например, показывают, что бедные платили лишь 6 процентов возросших налогов на табачные изделия, но на их долю при этом приходилось 58 процентов выигрыша для здоровья (Jha, Joseph, Moser, et al. 2012). Выгоды для здоровья, которые малоимущие получают, отказавшись от курения, оборачиваются и долгосрочными экономическими выгодами. Домохозяйства, в которых есть хотя бы один курящий, зарабатывают, в целом, меньше, чем домохозяйства, никто из членов которых не курит. Таким образом, способствуя отказу от курения людей, находящихся на нижнем конце шкалы благосостояния, налоги на табачные изделия способствуют росту доходов бедного населения в относительно большей степени, чем более состоятельных людей, тем самым, напрямую содействуя осуществлению принципов социальной справедливости. В конечном счете, дело обстоит следующим образом: анализ всех фактов показывает, что налоги на табачные изделия носят не регрессивный, а в высшей степени прогрессивный характер, поскольку выгоды для здоровья и экономические выгоды от этой меры, взятые в совокупности, значительно превышают относительные затраты на нее. НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ ТАБАЧНЫХ ИЗДЕЛИЙ И ЗАНЯТОСТЬ: ПЕРЕХОД К БОЛЕЕ НАДЕЖНЫМ ИСТОЧНИКАМ ДОХОДОВ Выдвигая аргументы против повышения налогов на табак, табачная отрасль предупреждает о потенциальном сокращении занятости в сельском хозяйстве, обрабатывающей промышленности и торгово-сбытовой сфере. Однако правительства могут помочь с трудоустройством относительно небольшого числа уязвимых работников, занятость которых окажется под угрозой в связи с повышением ставок налогов на табачные изделия. Говоря о налогах на табак и занятости, необходимо принимать во внимание следующее: • Сокращение занятости в табачной отрасли по всему миру обусловлено, главным образом, политикой самих производителей, а не повышением налогов. Анализ показал, что наблюдаемое сокращение занятости в табачной отрасли объясняется, в основном, процессами автоматизации и консолидации, осуществляемыми самими участниками отрасли (NCI и WHO 2016). • Сегодня в СНСУД лишь небольшое количество рабочих мест напрямую связано с производством и переработкой табака, даже если речь идет о странах – крупных производителях. За немногими исключениями, доля работающих, связанных с табачной отраслью, уже сегодня очень невелика. Даже в Китае – стране, являющейся крупнейшим в мире производителем и потребителем табачных изделий, – выращиванием табака занимаются лишь около 2 процентов крестьян (Hu, Mao, Shi et al. 2008). 11 Реформа налогообложения табачных изделий • На стыке здравоохранения и развития • После увеличения ставок налогов на табак происходит перераспределение потребительских расходов в пользу продукции других отраслей, что способствует созданию альтернативных рабочих мест. После того, как повышение ставок налогов на табачные изделия вызывает снижение потребления сигарет, деньги, не потраченные на табачные изделия, в основном, перетекают в другие сектора экономики, стимулируя в них расширение производства и, соответственно, создание новых рабочих мест, и, в то же время, способствуя диверсификации экономики. Исследования показывают, что со временем почти во всех странах, где ставки акцизов на табак повышались, чистые показатели занятости росли, а не сокращались (IARC 2011; NCI и WHO 2016). • При этом планы налогообложения табачной продукции должны предусматривать оказание поддержки затронутым работникам, особенно низкоквалифицированным. Некоторые, хотя и немногие, работники табачной отрасли, не обладающие навыками, которые позволили бы им адаптироваться, при снижении спроса на табак потеряют работу и доходы. Правительства должны предвидеть возникновение этой проблемы и подготовить пути ее решения. Переходный период может быть успешно пройден, если помочь работникам найти аналогичные или лучшие источники доходов вне рамок табачной отрасли. Разработчикам политики не следует уклоняться от решения этой проблемы: в интересах социальной справедливости им следует оказать помощь уязвимым работникам и их семьям, а по стратегическим соображениям – не позволить табачной отрасли использовать занятость как политическое оружие против повышения ставок налогов на табак. Помощь крестьянам – производителям табака в переходе на выращивание других культур В тех немногих странах, которые являются нетто-производителями табака, существенную долю занятых в табачной отрасли составляют крестьяне. Правительства и их партнеры могут координировать повышение ставок налогов на табачные изделия с реализацией программ стимулирования крестьян – производителей табака к переходу на выращивание других культур и содействия им в этом. Практически повсеместно имеются альтернативные культуры, и более доходные для крестьян по сравнению с табаком, и менее вредные для здоровья, нежели табак, выращивание которого вызывает, в числе прочего, болезнь зеленого табака – системное отравление под воздействием никотина при контакте с растениями табака. Сегодня табак является единственным источником существования лишь для крайне незначительной доли крестьян. В большинстве случаев выращивание табака является частью схемы, предусматривающей выращивание комплекса культур, и при падении спроса на него крестьяне диверсифицируют свое производство, уходя от зависимости от табака. Выращивание табака – небольшой и постоянно сокращающийся компонент мировой экономики. Вместе с тем, целевая поддержка, например, путем выдачи кредитов на закупку материалов и оборудования, распространения сельскохозяйственных знаний и ирригации, может понадобиться некоторым небольшим крестьянским хозяйствам, выращивающим табак, особенно оказавшимся в зависимости от табачных компаний. Табачные компании поддерживают такую зависимость, например, предоставляя крестьянам бесплатные материалы и оборудование и гарантируя закупку всего урожая табака, хотя зачастую по столь низким ценам, что крестьянам не удается сводить концы с концами, и в результате они оказываются постоянными должниками компаний (Kagaruki 2010). 12 // Основные положения БОРЬБА С НЕЗАКОННОЙ ТОРГОВЛЕЙ ТАБАЧНЫМИ ИЗДЕЛИЯМИ Табачные компании убеждают разработчиков политики в том, что повышение ставок налогов на табак приведет к увеличению масштабов незаконной торговли табачными изделиями, тогда как снижение этих ставок может сократить размах подобной преступной деятельности. Главное, что правительствам необходимо осознать в данном случае, – это то, что даже при достаточно высоком уровне контрабанды более высокие ставки налога на табачные изделия снижают потребление сигарет и увеличивают поступления в бюджет. Данные по Канаде, которая имеет открытую границу с Соединенными Штатами протяженностью 5000 км, показывают, что масштабная контрабанда имеет место лишь там, где компании по производству сигарет действуют в сговоре с криминальными сетями (Kelton and Givel 2008). Основным двигателем незаконной торговли табаком являются не повышенные ставки налога, а ненадлежащее обеспечение соблюдения законов и организованные преступные группировки. Основополагающая стратегия правительств, как и прежде, заключается в борьбе с преступниками, совершенствовании налогового администрирования и обеспечении применения мер контроля, но не в снижении налогов на табачные изделия. Так, например, Турция добилась существенного снижения объемов незаконной торговли благодаря борьбе с уклонением от уплаты налогов, одновременно повысив налоги. Для борьбы с незаконной торговлей табаком существует широкий спектр проверенных мер контроля и обеспечения соблюдения закона. Эти меры успешно осуществляются как СНСУД, так и богатыми странами. Многие такие меры перечисляются в Протоколе ВОЗ о ликвидации незаконной торговли табачными изделиями. К числу действенных механизмов относятся системы учета, позволяющие отслеживать движение табачных изделий по цепочке поставок, детекторы на таможенных постах и более жесткие санкции. Сегодня международному сообществу настоятельно необходимо убеждать и стимулировать законодательные органы всех стран ратифицировать и осуществлять Протокол ВОЗ, гарантируя его статус как обязательной для выполнения нормы международного права (Marquez 2015). Многие страны, принявшие масштабные программы контроля и правоприменения, добились впечатляющих успехов. Например, с тех пор, как в 2000 году в Соединенном Королевстве была введена в действие Стратегия борьбы с контрабандой табачных изделий, рынок незаконной торговли сигаретами сократился почти наполовину, примерно до 9 процентов продаж внутри страны; при этом было изъято более 20 млрд сигарет и свыше 2700 тонн курительного табака (Рисунок ОП3). Кроме того, в Соединенном Королевстве по материалам правоохранительных органов было возбуждено более 3300 уголовных дел в связи с незаконным оборотом табачных изделий. В Чили, где ставки налога на табачные изделия – одни из самых высоких в мире, и налоги составляют 78 процентов в цене каждой пачки, правительство также добилось успехов, увеличив изъятия контрабандных табачных изделий. Это повлияло на поставки табака в страну и помогает сдержать небольшое увеличение объемов незаконной торговли, наблюдаемое после повышения в 2013 году цен на табачные изделия. ЧТО ДЕЛАТЬ ДАЛЬШЕ На пороге третьего десятилетия XXI века решение задачи по полному отказу общества от курения должно стать критически важным показателем устойчивого развития. Чтобы успешно решать задачи налогообложения табачной отрасли, сегодня необходимо наращивать усилия в следующих областях: Техническая помощь странам на основании их запросов. Действенная техническая помощь предполагает обмен передовым практическим опытом и привлечение к этой работе высокопоставленных государственных чиновников из министерств финансов и 13 Реформа налогообложения табачных изделий • На стыке здравоохранения и развития здравоохранения, а также многосторонних и двусторонних организаций и гражданского общества. Более высокие и лучше структурированные налоги на табачные изделия должны постепенно становиться неотъемлемой составной частью более широких реформ в налоговой и бюджетной сферах. Наращивание потенциала и обмен опытом. Страны, успешно решившие задачу повышения налогов на табак, приобрели бесценный опыт и могут поделиться с другими знаниями и передовым опытом. Мировое сообщество также должно быть готово удовлетворять потребности стран в дальнейшем наращивании потенциала. В рамках этой работы следует вести речь и о наращивании потенциала применения имитационных моделей, позволяющих оценить, какие последствия применение налогов разного уровня и структуры будет иметь для бюджета и состояния здоровья населения. Дальнейшее развитие глобальной базы доказательных данных. Помимо активизации обмена знаниями между странами необходимо целенаправленно пополнять глобальную базу доказательных данных о налогообложении табачной продукции по следующим направлениям: • Прогрессивное налогообложение, занятость и бедность: имеющиеся данные подтверждают, что налоги на табачные изделия носят в чистом исчислении ярко выраженный прогрессивный характер, поскольку бедные в большей степени реагируют на цены и, соответственно, получают более значимые выгоды для здоровья, нежели богатые. Для получения полной картины нам необходимы дополнительные данные о том, как налогообложение табачных изделий влияет на бедность, здоровье и занятость в отдельных странах. • Повышение качества наблюдения за экономикой: необходимо объединять усилия всего мирового сообщества для сбора оперативно доступных данных о ценах на табак, незаконной торговле и спросе на табачные изделия, а также для более эффективного отслеживания действий табачных компаний. Для этого требуется, в числе прочего, и гораздо более обширная база данных о реагировании на неценовые стратегии, в частности, на попытки отрасли обойти запреты на потребление и рекламу табака и пролоббировать свои интересы в министерствах финансов. • Незаконная торговля: для наращивания институционального потенциала стран в сфере борьбы с незаконной торговлей табаком с использованием таможен и других подобных механизмов необходимо проводить исследования и оказывать техническое содействие. Эти меры следует предусматривать в рамках более широкого пакета усилий по модернизации государственного сектора. Стимулирование изменения политики на национальном и мировом уровне. В отчете указаны отправные точки для разработки национальной политики и показано, каким образом достижению более высоких результатов может содействовать и сотрудничество на региональном уровне. Дополнительный стимул для изменений могут создать международные договоры. Одним из таких договоров является Протокол ВОЗ о ликвидации незаконной торговли табачными изделиями, представляющий собой соглашение, дополняющее Рамочную конвенцию ВОЗ по борьбе с табаком. Чтобы превратить Протокол в юридически обязывающий документ международного права, необходимо, чтобы его официально ратифицировали сорок стран, однако пока добиться этого не удается. Международному сообществу настоятельно необходимо побуждать законодателей разных стран и разных политических взглядов ратифицировать и проводить в жизнь Протокол. От этого зависят жизни людей и благосостояние стран. Это – лишь один из примеров, показывающих, каким образом международное сотрудничество способно оказывать поддержку политическим действиям на уровне стран, тогда как выбор, который делают страны (например, относительно ратификации договора) может повысить эффективность инструментов глобальной политики во имя всеобщего блага. Меры политики, проводимые на уровне стран и на глобальном уровне, могут взаимно усиливать друг друга. 14 // Основные положения ЗАКЛЮЧЕНИЕ: РАСШИРЕНИЕ РАМОК ГЛОБАЛЬНОЙ КОАЛИЦИИ Повышение налоговых ставок на табачные изделия могло бы помочь спасать миллионы человеческих жизней каждое десятилетие, сократить масштабы бедности и нарастить объем государственных средств, инвестируемых в развитие. Однако сегодня налогообложение табачных изделий по-прежнему относится к числу наиболее редко применяемых в мире мер по борьбе с табаком (Marquez 2017). Возможность изменить эту ситуацию существует. Это не под силу сделать отдельному лидеру или отдельному учреждению, но это может сделать глобальная коалиция, которая объединила бы правительства, многосторонние учреждения, гражданское общество, ученых, частный сектор и общины, – коалиция, которая ставила бы своей целью добиться, чтобы реформа налогообложения табака выполнила свою задачу по спасению жизней как можно большего числа людей и как можно быстрее. С 2015 года Группа Всемирного банка, ВОЗ, Фонд Билла и Мелинды Гейтс, Фонд Блумберга и другие структуры вместе со странами занимаются укреплением глобальной коалиции по реформированию налогообложения табачной отрасли. Проведенная в апреле 2017 года конференция «Налогообложение табака: обоюдная выгода для государственного здравоохранения и мобилизации внутренних ресурсов» предоставила возможность оценить сделанное. В этой встрече по проблемам политики налогообложения табачной отрасли, проходившей в штаб-квартире Всемирного банка в Вашингтоне, приняли участие делегации высокопоставленных представителей министерств здравоохранения и финансов 35 стран, рассказавшие о проделанной работе и принявшие обязательства ускорить темп реформ. Участники отметили, что по мере того, как страны ставят привлечение внутренних ресурсов во главу угла своих планов финансирования развития, проблема налогообложения табачной отрасли приобретает особую актуальность. В сравнении с тем, что еще предстоит сделать, это только первые шаги. Стран, предпринимающих решительные меры, гораздо меньше, чем тех, которые еще колеблются. Всемирный банк намерен воспользоваться своим сотрудничеством с министерствами финансов для того, чтобы и далее расширять рамки политического диалога на уровне стран, увеличивать масштабы технического содействия и наращивать потенциал, развивать равноправное взаимодействие между странами и продвигать программы обучения, совершенствуя разработку политики налогообложения табака, усиливая пропаганду этой политики и повышая ее действенность. В вопросах реформы налогообложения табачной отрасли многие страны стоят сегодня на перепутье – перепутье, имеющем критически важное значение для здравоохранения и для развития. Хорошая новость заключается в том, что страны и партнеры могут найти точки соприкосновения – не только в отношении проблемы, но и в отношении ее проверенного решения. Необходимо наращивать и объединять усилия в деле осуществления глобальной программы реформирования налогообложения табачной отрасли, чтобы открыть всем людям путь к улучшению здоровья, сокращению бедности и расширению возможностей для развития. 15 Реформа налогообложения табачных изделий • На стыке здравоохранения и развития СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ Furman J. 2016. “Policy, Politics, and the Tripling of Federal Tobacco Taxes in the United States to Deter People from Smoking, Save Lives, and Mobilize Revenue over the last 30 years. Six Lessons from the U.S. Experience with Tobacco Taxes.” Presentation at the World Bank Conference. “Winning the Tax Wars: Global Solutions for Developing Countries,” Washington, DC, May 24, 2016. http://www.worldbank.org/en/ topic/health/brief/tobacco Goodchild M, Nargis N, Tursan d’Espaignet E. 2017. “Global economic cost of smoking-attributable diseases.” Tob Control Online First: 30 January 2017. doi: 10.1136/tobaccocontrol-2016-053305. Goodchild M, Perucic AM, Nargis N. 2016. Modelling the impact of raising tobacco taxes on public health and finance. Bull World Health Organ 94: 250-257. Hu T-w, Mao Z, Shi J, Chen W. 2008. Tobacco Taxation and Its Potential Impact in China. Paris: International Union Against Tuberculosis and Lung Disease. IARC (International Agency for Research on Cancer). 2011. Effectiveness of Tax and Price Policies for Tobacco Control. Volume 14, IARC Handbooks. Jha P. 2009. “Avoidable global cancer deaths and total deaths from smoking.” Nat Rev Cancer 9: 655-64. Jha P. 2012. “Death and Taxes: Epidemiological and Economic Evidence on Smoking.” Global Heart: 139-142. Jha P, Joseph RC, Moser P, et al., for the Asia Development Bank. 2012. Tobacco Taxes: A Win-Win Measure for Fiscal Space and Health. Manila: Asian Development Bank. (Accessed May 8, 2017 at http://www.adb. org/publications/tobacco-taxes-win-win-measure-fiscal-space-and-health) Jha P, Marquez PV, Dutta S. 2017. “Tripling Tobacco Taxes: Key for Achieving the UN Sustainable Development Goals by 2030.” The World Bank Blogs, January 24, 2017. Available at: http://blogs.worldbank. org/health/role-excise-tax-meeting-sdg Junquera-Varela, Raul Felix, Marijn Verhoeven, Gangadhar P. Shukla, Bernard Haven, Rajul Awasthi, and Blanca Moreno-Dodson. 2017. Strengthening Domestic Resource Mobilization: Moving from Theory to Practice in Low- and Middle-Income Countries. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-1073-2. Kagaruki LK. 2010. Community-based advocacy opportunities for tobacco control: experience from Tanzania. Global Health Promotion 17(2) Suppl: 41-4. Kaiser K, Bredenkamp C, Iglesias R. 2016. “Sin Tax Reform in the Philippines: Transforming Public Finance, Health, and Governance for More Inclusive Development. Directions in Development—Countries and Regions.” Washington, DC: World Bank. Available at: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/24617 Kelton MH, Givel MS. 2008. Public policy implications of tobacco industry smuggling through Native American reservations into Canada. Int J Health Serv 38(3):471-87. Marquez PV. 2015. “World No Tobacco Day 2015: On Illicit Trade and Taxes.” The World Bank Blogs, May 29, 2015. http://blogs.worldbank.org/health/world-no-tobacco-day-2015-illicit-trade-and-taxes Marquez PV. 2017. “Taxation: Most effective but still the least-used tobacco control measure.” The World Bank Blogs, July 19, 2017. https://blogs.worldbank.org/health/taxation-most-effective-still-least-used- tobacco-control-measure 16 // Основные положения NCI (U.S. National Cancer Institute) and WHO (World Health Organization). 2016. Monograph 21: The Economics of Tobacco and Tobacco Control. Bethesda, MD, USA: U.S. Department of Health and Human Services, National Institutes of Health. Available at: https://cancercontrol.cancer.gov/brp/tcrb/ monographs/21/docs/m21_exec_sum.pdf Paul J. 2016. “The Impact of the 2013 Sin Tax Reform in the Philippines.” Presentation at World Bank Conference: “Winning the Tax Wars: Global Solutions for Developing Countries,” Washington, DC, May 24, 2016. http://www.worldbank.org/en/topic/health/brief/tobacco Peto R, Lopez AD. 2001. “Future worldwide health effects of current smoking patterns.” In: Koop, C.E., Pearson, C.E., Schwarz, M.R., eds. Critical issues in global health. San Francisco: Wiley (Jossey-Bass): 154-61. Webber L, Andreeva TI, Sotomayor R, Marquez PV, et al. 2017. “Modeling the Long-Term Health and Cost Impacts of Reducing Smoking Prevalence through Tobacco Taxation in Ukraine.” Washington, DC: The World Bank Group. World Bank Group. 2016. Tobacco Tax Modelling in Armenia, Colombia, Moldova, and Ukraine. Internal Working Documents. 17 ПОТРЕБЛЕНИЕ ТАБАЧНЫХ ИЗДЕЛИЙ НЕ ТОЛЬКО УБИВАЕТ МИЛЛИОНЫ ЛЮДЕЙ ЕЖЕГОДНО, НО И ПРИВОДИТ К 19 20 // Основные положения