               从数�?�看全�?�金�?�?�机以�?�中国国有�?业规模的加速增长

                       2019 年 11 月 13 日

                            张春霖1

        中国国内对国有�?业规模增长的问题在过去�??多年已�?有很多讨论。近年�?�，�?�?�国际上对
中国的国家主导的�?�展模�?的辩论趋于激烈，国�?规模增长的问题也�?�到了更多的�?视2。本文试
图通过研究财政部下属机构出版的《中国财政年鉴》3 (中国财政年鉴编委会, �?�年)所�??供的�?�金
�?类国�?的统计数�?�（以下称财政年鉴数�?�），以�?�国家统计局 (国家统计局, �?�年) 和国务院国
有资产监�?�管�?�委员会 (国务院国资委, 2016) �?�布的相关数�?�，更好地�?�解全�?�金�?�?�机以�?�中
国国有�?业规模增长的一些基本事实。

        财政年鉴的数�?�是国有�?业�?�财政部�??交的财务数�?�的加总。尽管有诸多局�?之处（有一些
下文将�??到），但这是目�?仅有的关于中国国�?最全�?�的�?连续年份最多的官方数�?�。国务院国
资委的数�?�也是关于国有�?业的，但仅覆盖它自己以�?� 37 个地方国资委监管的�?业，而且目�?4
仅有 2004-2016 年的数�?�。与此相比，财政年鉴的数�?�覆盖所有�?�金�?类国�?，从 1990 年代�?
期开始，最新数�?��?�到 2017 年。国资委的数�?�与财政年鉴的数�?�之间似乎也没有完全�??调（�?
本文第 4 节）。国家统计局就规模以上工业�?业5公布最详细�?最规则的数�?�，与财政年鉴的数�?�
也是一致的，但关于�?�工业�?业的数�?�就比较少。财政年鉴和国家统计局都公布国有�?业就业的
数�?�，但二者似乎�?完全一致。

        本文结构如下。第 1 节指出自全�?�金�?�?�机以�?�国�?规模加速增长的主�?特�?。第 2-4 节
基于现有数�?�研究三个问题：

    •   在规模加速增长�?�?�，中国国�?在国内生产总值（GDP）中的份�?有多大？


1
  作者为本刊编委�?财新智库学术委员，曾任世界银行金�?�?竞争力和创新全�?�业务部�?�?�部门�?�展首席专
家。作者感谢世界银行�?济学家赵峦�?中国局局长 Martin Raiser 的评论和指导。本文定稿�?曾在 2019 年财
新峰会的一个专题研讨会上讨论，作者感谢财新传媒的邀请，感谢研讨会嘉宾张国春（财政部资产管�?��?�
巡视员）�?陆磊（国家外汇管�?�局副局长）�?许宪春（清�?�大学�?济管�?�学院教授）�?王�?�?（国民�?济
研究所副所长）�?张文�?（国务院�?�展研究中心�?业研究所副所长）�?周放生（中国�?业改�?�和�?�展研究
会副会长）和�?��?（德勤国资国�?中心常务副主任）所�??出的�?贵�?�?和建议。
2
 例如，�?拉迪的近著 (Lardy N. R., 2019).
3
  除�?��?�有说明，本文使用的数�?��?��?�自�?�年《中国财政年鉴》。
4
  2019 年 10 月。
5
  年销售收入在 2000 万元或以上的工业�?业。需�?注�?的是，此划分标准自 1990 年代以�?�有多次调整。此
外，进入“规模以上�?因而为国家统计局数�?�覆盖的�?业群体的�?员�?�年会有所�?�?�，因为有的�?业因销售收
入增长进入这个群体，有的因销售收入下�?而退出。

                                                          1
    •   所观察到的国�?规模加速增长看起�?�应该是�?务于什么目的？
    •   国�?规模加速增长所需的资金�?�自何处？

由于数�?�的�?制，对这些问题并�?�都能给出清楚和确定的答案。�?�到这�?情况，本文将尽力�??出
一些有用的观察或一些值得进一步研究的问题。第 5 节概述主�?的研究结论。


                           1. 国�?规模确有加速增长�?�？
    中国有一个庞大的国有�?济。按财政年鉴报告，2017 年在�?�金�?行业有 18.7 万家国有�?业
6。至于金�?行业，则由国有金�?机构主导。根�?�国务院                    2018 年�?�全国人大的报告7，2017 年底
中国投入�?业的国有资产总�?为 66.5 万亿元，其中 50.3 万亿元在�?�金�?�?业，16.2 万亿元在国
有金�?机构8。关于投入国有�?业的公共资�?总�?，这是一个概述性指标。

    18.7 万家�?�金�?国�?包括 5.8 万家中央�?业和 12.9 万家地方�?业。它们多数由�?�级国资委
行使国家股东�?�利，但也有相当大的一部分�?在�?�级国资委监管范围之内，而是由其他政府部门
管�?�9。这些�?业包括在财政年鉴的数�?�中但�?在国资委的数�?�中。

    1998-2017 年的财政年鉴数�?�表明，全�?�金�?�?�机以�?�国�?规模确实�?历了一轮加速增长。
如图 1A 所示，国�? 2007-2008 年以�?�的增长在两个方�?�与此�?�?�?�。从这两个�?义上说，其规
模�?历了一轮“加速增长“。其一，从 1990 年代开始，�?�金�?类国�?户数一直�?年下�?，但这
一趋势 2008 年�?�止并出现逆转。到 2017 年，�?�金�?类国�?总户数�?��?到了 2000 年的水平。其
二，与此相一致，国�?资产总�?这一显示国�?所控制的�?济资�?总�?的指标 2007 年�?�出现明显
的加速增长。2007-2017 年�?�金�?类国�?的资产总�?的增长速度高达 4.3 �?，相比之下，1998-
2007 年�?�增长了 1.6 �?。1999-2006 年，�?�金�?国�?资产总�?的年增长幅度在 1-3 万亿元之
间，2007-2008 年上�?�至 7 万亿元，2010 年进一步达到 10 万亿元，2015 年�?�翻了一番达到


6
  本文�?�定财政年鉴或者覆盖了全部�?�金�?国�?，或者如果没有全部覆盖，其�?�年的覆盖范围也具有一致
性，但这一�?�定尚待确认。从 2010 年开始，国家统计局报告国有控股�?业的户数
(http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01, 综�?�章)。但�?�能是由于�?�径原因，这里的数�?�与财政年鉴�?
一致，与国家统计局自己�?�布的第三次�?济普查的数�?�
(http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/jjpc/3jp/indexch.htm) 也�?一致。
7
  http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-10/25/content_2063928.htm.
8
  2018 年 10 月 24 日，国务院�?�全国人大的报告显示，2018 年底中国投入�?业的国有资产总�?已增至 75.9
万亿元，其中 58.7 万亿元在�?�金�?�?业，17.2 万亿元在国有金�?机构。
http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201910/t20191024_3408398.htm。
9
 根�?�财政年鉴，58000 家中央�?业中由 42718 家为“中央管�?��?，15626 家为“中央部门管�?��?。二者区别何
在，财政年鉴没有解释。“中央管�?��?的�?�?很�?�能是国资委和财政部管�?�，“中央部门管�?��?�?�能是其他部门
管�?�，但这有待确认。国务院国资委公布的�?�级国资委监管�?业总户数的最新数�?�是 2015 年的 (国务院国
资委, 2016), 而且与财政年鉴�?一致。

                                                                              2
20 万亿元。这一轮国�?规模加速增长的一个�?�?结果是，以资产总�?而论，2017 年国有�?济的
总�?有 80%都是 2007 年以�?�新形�?的，而�?是�?很多人�?�能以为的那样是历�?��?�产。

  �?�金�?类国�?的固定资产和销售收入的增长与资产总�?增长的趋势大体一致。固定资产增长
的速度慢于资产总�?，其原因�?得而知。�?�一方�?�，如果我们接�?�财政年鉴的数�?�（更多讨论�?
第 2 节），那么�?�金�?类国�?的就业人数在金�?�?�机�?�的�??年内几乎没有增长（图 1B）。

  从财政年鉴数�?�显示的盈利情况看，2008 年也是一个转折点（图 1C）。从 1990 年�?算
起，1998 年是国�?业绩最差的一年。当年�?�?��?业的�?�?��? 3070 亿元，相当于盈利�?业盈利�?
3280 亿元的 93%，盈�?相抵�?�的利润仅相当于销售�?的 0.3%。1990 年代�?�期大刀阔斧的国�?
改�?�和�?组，带�?�了此�?��??年国�?业绩的稳步�??�?�。到 2007 年，利润与销售收入的比例达到
20%，�?�?��?与盈利�?的比例�?至 10%。这一趋势在此�?��??年�?�生了逆转。2008 年，利润与销
售收入的比例下�?，此�?�直到 2017 年�?没有超过 7%。�?�?��?与盈利�?的比例 2016 年回�?�至
43%，2017 年虽有大幅下�?但�?高于 20%。




                                                    3
                                            图 1. 全�?�金�?�?�机以�?�中国国�?规模的加速增长
A. �?�金�?类国�?户数和资产总�?, 1998-2017
  No. of enterprises              250                                                                200
                                  200                                                                150




                                                                                                             Total assets
                                  150
                                                                                                     100
                                  100
                                   50                                                                50

                                    0                                                                0




                                         2009




                                         2014
                                         1998
                                         1999
                                         2000
                                         2001
                                         2002
                                         2003
                                         2004
                                         2005
                                         2006
                                         2007
                                         2008

                                         2010
                                         2011
                                         2012
                                         2013

                                         2015
                                         2017
                                         Number of enterprises, thousand      Total assets, RMB trillion

B. �?�金�?类国�?资产总�?�?固定资产�?销售收入（1998=100）和就业人数
（2007=100）的增长
                                   800

                                   600

                                   400

                                   200

                                     0
                                         1998
                                         1999
                                         2000
                                         2001
                                         2002
                                         2003
                                         2004
                                         2005
                                         2006
                                         2007
                                         2008
                                         2009
                                         2010
                                         2011
                                         2012
                                         2013
                                         2014
                                         2015
                                         2016
                                         2017Fixed assets                  Sales revenue (PPI adjusted)
                                             Staff and workers

注: 2007 年以�?国�?�?�工人数没有数�?�。销售收入数�?�已�?用国家统计局的工业
生产者出厂价格指数
（http://data.stats.gov.cn/english/easyquery.htm?cn=C01） 调整
C. 利润总�?（盈�?相抵�?�）与销售收入的百分比以�?��?�?��?与盈利�?的百分比，
1998-2017
                                  10.0                                                                     100.0
  Total profit/sales revenue, %




                                   8.0                                                                     80.0
                                                                                                                            Loss/profit, %




                                   6.0                                                                     60.0

                                   4.0                                                                     40.0

                                   2.0                                                                     20.0

                                   0.0                                                                     0.0
                                         2008
                                         1998
                                         1999
                                         2000
                                         2001
                                         2002
                                         2003
                                         2004
                                         2005
                                         2006
                                         2007

                                         2009
                                         2010
                                         2011
                                         2012
                                         2013
                                         2014
                                         2015
                                         2016
                                         2017




                                                            Profit/Sales    Loss/Profit


                                                                                                                                             4
                        2. 加速增长�?�?�的国�?规模有多大？10
     国�?规模的加速增长是�?��??高了其在中国�?济中的比�?？加速增长�?�?�，中国 GDP 的多大
比例�?�自国�?？国家统计局在其网站和《中国统计年鉴》上公布的数�?�都没有按所有制对 GDP
进行分解。很多研究因此试图通过估算�?��?所有制�?分对 GDP 的贡献�?��?�解中国�?济的所有制
结构。比如，2000 年，当中国的�?�?��?业开始快速�?长时，世界银行集团的国际金�?公�?�
(International Finance Corporation, 2000）在一项研究中把中国 1998 年的 GDP 分�?了三个
部分： 国有�?济 37%，集体�?济 12%，包括农户在内的�?�?��?济 45%。尼�?�拉斯-拉迪在研究
2010 年代�?期�?�?��?业在中国�?济中的地�?时 (Lardy, 2014)，分行业对相关的统计数�?�进行了
详细分�?。更为近期的研究是�?�斯滕-�?尔兹 (Holz, 2018)的一篇论文，按他对�?�行业增加值中国
�?份�?的估算，国�?在 2015 年 GDP 中的比�?是 39%。

     基于国家统计局公布的数�?�，�?尔兹的方法属于常规的方法，�?�以称为“直接估算�?。但
2018 年 10 月和 11 月，中国政府高层领导人�?�表了一系列关于民�?��?业的讲�?11，其中�??到民
�?��?业对 GDP 的贡献在“60%以上�?。如果讲�?中�??到的“民�?��?业�?的�?�义�?�以�?�解为�?包
括外资�?业（指港�?澳�?�?�投资�?业和外商投资�?业），也�?包括�?人农户（它们�?属于“�?
业�?），那么他们�??到的这个数字为估算国有�?业在 GDP 中的贡献开辟了一�?�新的路径，因为
国有�?业（本文中�?�指国有和国有控股�?业12）对 GDP 的贡献�?�以看作是 GDP 总�?�?去�?�?��?
业�?外资�?业和�?人农户的贡献之�?�的余�?。这�?方法�?�称为“余�?估算�?。本节以下部分采用
两�?方法估算 2017 年 GDP 中的国�?份�?，然�?�采用直接估算法估算 2007 年 GDP 中的国�?份
�?以便比较。

A. 2017: 余�?估算
     如上所述，使用余�?估算方法估算 GDP 中的国�?份�?，就是首先接�?�政府领导人讲�?中�??
供的数字，然�?�估算外资�?业和�?人农户在 GDP 中的份�?。
     关于外资�?业，国家统计局公布外资工业（采矿业�?制造业�?市政公用事业）�?业的数�?�，
但其他行业外资�?业的数�?�更困难一些。外资�?业包括外资全资�?业，也包括�?�全资的�?业。有
些外资�?业尤其是�?�资�?业中�?�以有很大的内资（�?�?�或国有）�?分。本文�?�定如果一个外资�?
业由国有�?业或�?�?��?业控制，国家统计局已�?将其归入国有�?业或�?�?��?业的类别。


10
   本节部分内容已�?�?�独�?�表，�? (张春霖, 2019)。
11
   �?刘鹤副总�?� 2018 年 10 月 19 日的谈�?（ http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-
10/19/content_5332515.htm）以�?�习近平主席 2018 年 11 月 1 日的讲�?
（ http://www.xinhuanet.com/politics/2018-11/01/c_1123649488.htm）。他们还�??到，民�?��?业在城镇就业
中的比�?在 80%以上。
12
   关于“国有控股�?业�?的详细定义，�?《中国统计年鉴 2018》第 13 章�?�附指标解释。

                                                                                   5
     2017 年，外资工业�?业�?�全部规上工业�?业主�?�业务收入的 22%，内资�?业�?� 78%。因为
第二产业在 2017 年 GDP 中�?�比为 40.5%，如果外资工业�?业在其中的份�?�?�以�?�定为 22%，
则它们对 2017 年 GDP 的贡献应为 8.9%（40.5 个百分点的 22%）。外资�?�工业�?业在 GDP 中
的份�?�?更为�?�?�一些。因为没有产出方�?�的数�?�，一个替代的方法是看外资�?业在城镇�?�工业
行业的就业中的比�?，�?�时�?�定外资�?业在乡�?�就业中的比�?�?�以忽略。国家统计局城镇就业的
数�?�13显示，外资�?业城镇就业总数为 2581 万人，而外资工业�?业就业为 2052 万人14；也就是
说，外资�?�工业�?业就业人数为 529 万人。�?�一方�?�，2017 年城镇就业总数为 42462 万人，规
上工业�?业就业 8958 万人15。如忽略规模以下工业�?业的就业，城镇�?�工业就业应为 33504 万
人。由此得出外资�?�工业�?业在城镇�?�工业就业中的比�?为 1.6%。如果�?�定外资�?�工业�?业对
第三产业 2017 年 GDP 的贡献也是 1.6%，因为第三产业�?� GDP 的 51.9%，外资�?�工业�?业在
GDP 总�?中的比�?应为 0.8%。以上两者相加，工业和�?�工业的外资�?业对中国 2017 年 GDP 的
贡献应为 9.7%。
     关于�?人农户，国家统计局数�?�显示，第一产业（农�?林�?牧�?渔）在 2017 年 GDP 中�?�比
为 7.6%。这些行业以�?人农户为主体但国�?�农场和其他类型的�?业也有�?�与。按国家统计局数
�?�，2017 年国�?�农场的贡献包括农业总产值的 6.6%；大牲畜的 3.1%和猪�?牛�?羊肉的 2.9%；
以�?�水产�?的 2.5%。�?�此�?��?�如表 1 的估算。 �?�定国�?�农场在第一产业 GDP 中份�?也是
4.6%，因第一产业�?� 2017 年 GDP 总�?的 7.6%，国�?�农场在 GDP 总�?中的份�?应为 0.35%。


                 表 1：国�?�农场在农林牧渔业产出中的份�?估算（%），2017
 行业              该行业在四行业总产值中       �?�定国�?�农场在该行业产     国�?�农场在四行业总产值中
                 的份�?               出中的份�?           的份�?估算
 农业                        53.10             6.6             3.51
 林业                         4.56            n/a               n/a
 牧业                        26.86              3              0.83
 渔业                        10.59             2.5             0.26
 �?�计                         100                              4.60
 注: n/a = 无数�?�。




13
   按登记注册类型划分的城镇就业。
14
   《中国统计年鉴 2018》，表 13-9.
15
   �?�上。

                                                                  6
      第一产业中也有�?�?��?业，但它们对 GDP 的贡献�?�能已�?包括在政府领导人所说的“60%
以上�?的数字之中。使用现有数�?�无法估算这部分 GDP 的规模16。虽然有此�?��?，但如果说�?人
农户对 2017 年 GDP 的贡献为 7.2%（7.6%�?去 0.35%），应属�?��?�估计 。
      以上结果相加，外资�?业和�?人农户在 GDP 中�?�比应在 16.9%左�?�。如果内资�?�?��?业的
比�?在 60%以上，那么�?�?�部门的总比�?应该在 76.9%以上，剩余的 23.1%为国有�?业的份
�?。表 2 是对估算过程的一个概述。
                表 2：国有�?业在中国 2017 年 GDP 中的份�?：余�?估算
 按所有制分的 GDP     估算的基础                                    估算的贡
 贡献者                                                     献率 (%)
 �?�?��?业           政府高层领导人使用的官方数�?�                                60
 外资�?业           外资工业�?业和外资�?�工业�?业份�?的加总                           9.7
     外资工业�?业     �?�定它们在第二产业 GDP 中的份�?等于其在规上工业�?业主�?�业               8.9
                务收入中的份�?，�?� 22%。第二产业在 GDP 中�?�比为 40.5%。
     外资�?�工业�?业    ---- 城镇就业总数为 42462 万人，规上工业�?业就业为 8958 万        0.8
                人，由此得出�?�工业城镇就业为 33504 万人。
                ---- 外资�?业城镇就业总数为 2581 万人，外资工业�?业就业为
                2052 万人，由此得出外资�?�工业�?业就业为 529 万人，�?��?�工业
                城镇就业的 1.6%。
                ---- �?�定外资�?�工业�?业在第三产业 GDP 中�?�比 1.6%。第三产
                业在 GDP 中�?�比为 51.9。
 �?人农户           第一产业在 GDP 中�?�比 7.6%，其中国�?�农场的份�?按其农牧渔             7.2
                业总产值中的比�?估算为 0.35 个百分点。
 国有�?业           总�?�?去�?�?��?业�?外资�?业和�?人农户的贡献                        23.1



B. 2017: 直接估算
      国家统计局把中国 2017 年的 GDP 分解为 9 个行业的增加值之和，包括一个“其他�?行
业。直接估算国�?在 GDP 中的比�?，也就是估算国�?在这 9 个行业的�?个行业中的比�?。但
是，公开数�?�中没有行业层�?�的国�?增加值数�?�。与增加值最接近的替代指标之一是主�?�业务收
入。财政年鉴公布�?�金�?类国�?主�?�业务收入的数�?�，国家统计局也公布一些行业全部�?业的主
�?�业务收入数�?�。�?过，财政年鉴数�?�所使用的是自己的行业分类，与国家统计局的标准分类�?
完全�?��?�，这是需�?设法处�?�的一个问题。下�?�的分�?中，在没有增加值数�?�的情况下，�?��?�?�




16
     有乡�?��?�?��?业和个体户的数�?�，但它们的�?�?�活动�?一定在第一产业。

                                                                    7
行就使用主�?�业务收入数�?�作为替代，�?�则就使用就业数�?�或其他数�?�。对�?�行业增加值中国�?
份�?的估算以�?�所采�?�的方法如下。

1) 农林牧渔业：4.6%。�?上一�?节。
2) 工业： 21.1%。 国家统计局公布规上工业�?业和其中的国有�?�国有控股�?业的数�?�。为把规
     下�?业的产出也纳入考虑，�?�定其对工业产出的贡献率为 10%。由此得出 2017 年全部工业
     �?业的主�?�业务收入为 1259067.6 亿元 (1133160.8 x (10/9)) ，其中国�?（�?�定全部是规上
     �?业）265393 亿元，�?�比 21.1%。
3) 建筑业: 38.5%。这是国有建筑�?业 2017 年主�?�业务收入（财政年鉴数�?�）�?�全行业（国家
     统计局数�?�）的比�?。建筑业的国�?的资本密集度通常比�?�国�?更高，�?味�?�其在主�?�业务
     收入中的份�?�?�能会高于在增加值中的份�?。但如使用它们在建筑业总就业中的比�?
     （4.9%，数�?��?��?相�?�），则�?�能会低估它们对 GDP 的贡献。
4) 批�?�和零售业：36.9%。这一估算�?微�?�?�一些，原因有二。
     •   首先，和工业的情况类似，国家统计局数�?��?�覆盖“�?�?以上�?的贸易�?业，而�?�?以下
         �?业的个数�?�常庞大。把国家统计局 2013 年数�?�与第三次�?济普查的数�?�17 进行比较，
         �?�以看到按个数计算 94%的批�?�零售业法人实体属于�?�?以下�?业，而且这个情况主�?
         �?�生在�?�?�部门，国有�?业相对�?�说规模�?更大。这样的问题在工业中也存在，但根�?�
         2013 年数�?�，工业行业中规下�?业户数�?�全行业总数的 85%。为此，这里�?�定�?�?以下
         �?业在批�?�零售业�?业主�?�业务收入中的比�?为 20%，全行业总�?因此为 614232.8 亿
         元。
     •   其次，财政年鉴的分类把批�?�零售与�?饮业放到了一起，而且 2013 年�?��?�?列出�?饮业
         的数�?�。2013 年，�?饮业在整个行业主�?�业务收入中�?�比为 3.7%，�?�定 2017 年的�?�比
         也是如此，在此基础上，国�?主�?�业务收入为 226361.5 亿元，在批�?�零售业行业总�?中
         �?� 36.9%。
5) 交通�?输仓储和邮政：77.3%。这个行业没有全行业主�?�业务收入的数�?�，因此�?�能使用就
     业数�?�。财政年鉴�??供的国�?�?�工人数分两个行业：一是交通�?输和仓储，二是邮政和电
     信。但国家统计局 2011 年以�?�的就业数�?�缺少两个分行业：城市交通和电信。此处使用
     2011 年全行业就业人数 (7795215) 和国�?就业人数 (6023000) 作为近似值，由此得出的国
     �?比�?为 77.3%。值得指出的是，对这个行业�?�说，就业数�?�尤其�?是产出数�?�的一个很好
     的替代。首先，虽然 2011 年是有完整数�?�的最近的年份，但如考虑到 2011 年之�?��?�?�部门
     在这个行业的�?�与有所增加（如快递业），则使用这一年的数�?�估算 2017 年 GDP 中的份�?


17
 《中国�?济普查年鉴 2013》表 A1-09。 http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/jjpc/3jp/indexch.htm.

                                                                                   8
       有�?�能高估国�?的贡献率。 其次，低估国�?贡献率的风险也�?�时存在，因为国�?的资本密集
       程度过去若干年一直是�?断�??高的。财政年鉴数�?�显示，交通�?输和仓储�?邮政和电信两个
       行业的�?�工人数�?�计从 2007 年到 2017 年仅增加 11.2%， 而销售收入增加 1.7 �?，资产总
       �?增加 4.6 �?。但是，国家统计局关于这两个行业的数�?�都没有按所有制分解，因此很难找
       到�?�适的数�?��?�加以调整。
6) �?宿和�?饮业：8.8%。 国家统计局数�?�显示 2017 年�?宿和�?饮业�?业主�?�业务收入为
       8736 亿元。但财政年鉴因其特有行业分类没有这个行业的数�?�。国家统计局报告此行业的主
       �?�业务收入，但�?�有按登记注册类型分类的数�?�，其中一部分国�?与其他所有制类型的�?业
       混在一起被归入了“有�?责任公�?��?�?“股份有�?公�?�“等类型18。对这一问题的处�?�如下:
          •   2011 年，财政年鉴�?饮业国�?数�?�显示，其主�?�业务收入比国家统计局按登记注册类
              型公布的“国有�?业“和�?国有独资公�?�“两个类型的加总大 35.3%，因为一部分国
              �?被国家统计局归入了其他登记注册类型。
          •   �?�定 2017 年情况�?然如此。两个登记注册类型的国有�?业----“国有�?业“和�?国有
              独资公�?�“----的主�?�业务收入加总�?�乘以 1.353，得出的 772.3 亿元�?�以作为此行
              业全部国�?主�?�业务收入的近似值，在全行业�?�比为 8.8%。
7) 金�?：88%。财政年鉴数�?��?�覆盖�?�金�?类国�?。国家统计局网站和《中国统计年鉴》也没
       有按所有制分类的金�?机构产出和资产的数�?�。这里使用�?�自其他�?��?的两个数�?�，并�?�定
       国有金�?机构在金�?部门资产总�?中的份�?等于其在增加值中的份�?：
          •   中国人民银行在其《中国金�?稳定报告 2018》19中�??供的数�?�显示，除中央银行外中
              国金�?部门的资产总�? 2017 年底为 273.8 万亿元。
          •   国务院在�?�全国人大的报告中指出，2007 年底国有金�?机构的资产总�?为 241 万亿
              元。这个数字是中国人民银行�??供的金�?部门资产总�?数字的 88%。
8) 房地产业：24.6%。国家统计局在《中国统计年鉴 2018》中�??供的数�?�显示，2017 年房地
       产业�?业的主�?�业务收入总�?为 95987 亿元，而财政年鉴数�?�表明该行业国�?的主�?�业务收
       入为 23625 亿元，�?�比 24.6%。
9) 其他：7.7%。国家统计局的分行业增加值数�?�把 9 个国民�?济行业归入了“其他�?类。
          •   其中 6 个在财政年鉴数�?�中有 5 个大致的行业对应。它们是：（1）信�?�传输，计算
              机�?务和软件 --- 信�?�技术�?务；（2） �?�生，社会�?障和社会�?利 ---- �?�生�?体
              育�?�?利； （3）教育以�?�文化�?体育和娱�?两个行业 ---- 教育�?文化和广播；
              （4） 科学研究�?技术�?务和地质勘探 ---- 科学研究和技术�?务； （5）公共管�?�和

18
     对此问题的详细讨论，�? (Lardy N. , 2014)。
19
     http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/04/5337137/files/48b31c0c3cec41ac977b18a2b6b9590a.pdf . P175.

                                                                                                      9
          社会组织 ----机关团体和其他。按国家统计局数�?�，这 6 个行业 2017 年的就业人数
          为 5322 万人，而按财政年鉴数�?�，所对应的 5 个行业的国�?�?�工人数为 221 万人，
          �?�比 4.2%。
      •   �?�外 3 个行业在财政年鉴数�?�中没有清楚的对应：租�?和商业�?务；水利�?环境和公
          共设施管�?�；居民�?务和其他�?务。这 3 个行业 2017 年的就业人数为 869 万人。在
          财政年鉴数�?�中，剩下两个行业在国家统计局数�?�中没有清楚的对应：地质勘探和水
          利；社会�?务。二者 2017 年的�?�工人数为 254 万人。�?�定国家统计局数�?�中的这 3
          个行业和财政年鉴数�?�中的 2 个行业大致�?�比，则国�?的份�?为 29.2%。这个比�?主
          �?是由于财政年鉴数�?�中的“社会�?务�?行业的就业过去�??年快速增长，但其具体定
          义尚�?清楚。
      •   对以上两个�?�比作加�?�平�?�，国�?在被归入“其他�?类的 9 个行业的就业中的比�?估
          计为 7.7%。�?�定国�?在这 9 个行业的增加值中的比�?与此相�?�。

  将以上估算加总，国�?在 2017 年 GDP 中的�?�比应为 27.5%，略高于用余�?估算法得到的
23.1%的比�?。

C. 2007: 直接估算
  2007-2017 年的�??年当中，国�?规模加速增长，国�?在 GDP 中的�?�比�?�生了什么�?�化？估
算国�?在 2007 年 GDP 中的比�?无法使用余�?估算的方法，因为没有与政府领导人�??供的 2017
年数字�?�比的数字，但用直接估算的方法是�?�以的。事实上，使用与�?一节相�?�的方法�?相�?��?�
�?的数�?�估算 2007 年国�?在 GDP 中的比�?是�?�行的，�?�有金�?行业是个例外。

  这主�?是因为 2017 年有国务院�?�全国人大报告了国有金�?机构资产总�?数�?�，2007 年则没
有�?�比数�?�。�?�外，中国金�?行业近年�?�的结构�?�化，比如资产管�?�业务在行业资产总�?中的比
�?大幅�??高，也增加了事情的�?�?�性。根�?�世界银行《金�?行业评估报告》 (World Bank,
2017)，资产管�?�业务 2010 年仅�?�金�?行业资产总�?的 2.7%，2016 年已�?上�?�到 24.9%，而
这部分业务的所有制结构与传统的金�?业务相比更难以确定。�?过，以下几点是已知的：

  •   最大的国有金�?机构，包括“大型商业银行�?�?“政策性银行�?和国家开�?�银行，在全部
      银行业金�?机构资产总�?中的份�?由 2007 年的 62.5%下�?到了 2016 年的 47.2%，说明
      在银行业中�?�?�部门的�?�与�?�能有所增加，而银行业在金�?行业中�?�主�?地�?。 (World
      Bank, 2011) (World Bank, 2017)。
  •   2017 年国有金�?机构在金�?行业资产总�?中�?� 88%，说明该比�?在 2007 年很�?�能在
      90%以上，但肯定明显低于 100%。

                                                        10
  •   按国家统计局数�?�，金�?行业在 2007 年 GDP 中的比�?为 5.6%，说明�?�使国�?在金�?行
      业的份�?被高估或低估，对其在 GDP 中的份�?的影�?也应该是�?�常有�?的。国�?在金�?
      行业增加值中的份�?被高估或低估 1 个百分点，�?�能使其在 GDP 中的份�?被高估或低估
      0.04 个百分点。

      考虑这些因素，本文�?�定 2007 年国有金�?机构在金�?行业资产总�?中的份�?为 95%。在
此基础上，国�?在 2007 年 GDP 中的份�?为 29.1%。表 3 概述了对 2017 年和 2007 年国�?在
GDP 中的份�?的估算过程。




                                                             11
         表 3. 用直接估算法估算国�?在２�?１７年和２�?�?７年中国 GDP 中的份�?
行业             增加值（亿元）          �?�定国�?在该行         国�?在该行业的             国�?在全部增
                                业增加值中的份         增加值估计 (亿            加值中的份�?
                                �?（%）            元)                  估计（%）
                 2017    2007    2017   2007         2017    2007   2017    2007
                                                                            0.42
农林牧渔业           64660   28484    4.60    4.00        2974    1139   0.362     2
                27832   11169                                               11.4
工业                 8       4    21.10   27.60    58727      30828   7.155     1
                        15348                                               1.76
建筑业             55314           38.50   31.00    21296       4758   2.595     2
                        20938                                               3.00
批�?�零售业           77658           36.85   38.70    28619       8103   3.487     0
                        14605                                               5.05
交通�?输�?仓储和邮政业     37173           77.27   93.50    28722      13656   3.499     6
                         5548                                               0.41
�?宿和�?饮业          14690            8.84   20.30        1299    1126   0.158     7
                        15174                                               5.33
金�?业             65395           88.00   95.00    57548      14415   7.012     7
                        13810                                               0.76
房地产业            53965           24.60   14.90    13275       2058   1.617     2
                17357   44492                                               0.95
其他                 1             7.67    5.76    13308       2565   1.621     0
                82075   27009                               78647           29.1
总计                 4       2                    225768              27.51     2



     如表 3 所示，国�?规模的加速增长没有导致其在 GDP 中的比例�??高。这主�?是由于�?�?�部
门更为强劲的增长，尤其是在 2007 年 GDP 中�?� 41.4%的工业行业。�?过，值得注�?的是，如
图 2 所示，近几年这一趋势已接近�?�止。国�?在规模以上工业�?业的主�?�业务收入和资产总�?中
的比�? 2017 年都已�?�?�止下�?。当然，这是�?�趋势性�?�化，需�?看更多数�?�。

     图 2. 国�?在规模以上工业�?业的主�?�业务收入和资产总�?中的比�?（%），1998-2017




                                                                               12
    70.0
    60.0
    50.0
    40.0
    30.0
    20.0
    10.0
       0.0



               SOE share in total revenue of core business
               SOE share in total assets of all industrial enterprises




  从行业层�?�看，国�?在一些行业的份�?从 2007 年到 2017 年确实有所�??高，其中最明显的
是房地产（从 14.9%到 24.6%），但也包括建筑业和“其他�?类行业。第 3 节将进一步分�?国�?
总资产的行业分布。

D. 国�?在就业中的份�?
  除了在 GDP 中的份�?，国�?在就业中的份�?也是说明其在�?济中的地�?的�?�一个指标。
2017 年和 2007 年国�?在就业中的份�?都�?�估算，但由于数�?�原因，估算结果的有用性需�?打很
多折扣。

  因为财政年鉴报告 2007 年之�?��?年�?�金�?类国�?的“�?�工人数�?，而国家统计局�?年报告
全国的就业人数，估算国�?在就业中的份�?看上去很简�?�。金�?类国�?就业数�?�的缺失�?�以用国
家统计局公布的金�?行业“国有�?��?“就业的数�?��?�弥补。当然，国有�?��?既包括国�?，也包括
国�?以外的其他国有机构如事业�?��?，而用现有数�?�无法进一步细分。但金�?行业的国有�?��?�?
大多数都是国有金�?机构，�?�金�?类国�?，此外的国有�?��?就业应该是�?�常有�?的。

  按此方法估算，国�?�?� 2017 年总就业的比�?是 4.5%，2007 年是 4.9%（表 4）。但问题
是，如用国家统计局的就业数�?�对国�?之外的就业人数的构�?进行分�?，就会�?�现这个结果与国
家统计局的其他数�?�明显�?一致 (张春霖, 2019)。2017 年，无法解释的余数�?�总就业的 11.8%
（9130 万人）；2007 年，无法解释的余数更�?�到总就业的 18.5%（13940 万人）。国家统计局
�?报告�?�金�?类国�?的就业人数，而是把“国有�?��?“就业作为其关键指标。2017 年，国家统
计局报告的国有�?��?就业人数是 6060 万人，其中 4600 万人在�?公共管�?�和社会组织“行业以


                                                                         13
�?�其他 5 个以事业�?��?为主的行业，留下的�?�能属于国�?就业的人数�?�有 1340 万人，这个数字
甚至低于财政年鉴报告的�?�金�?类国�?�?�工人数（3470 万人）。




                                              14
             表 4. 按雇主的所有制类型分解中国的总就业人数，2017 年和 2007 年
 雇主的所有制类型        就业人数（百            �?�总就业人数         估算的基础
                 万）                的比�?（ %）
                 2017     2007     2017    2007
 总就业人数           776.40   753.21    100     100   国家统计局数�?�
                 341.07   127.49    43.9   16.9   国家统计局数�?�
 �?�?��?业和个体户
                 237.46   394.19    30.6   52.3   乡�?�就业�?去乡�?��?�?��?业和个体户就
 乡�?�农户                                             业，�?�为国家统计局数�?�
                  46.07    39.46     5.9    5.2   政府机关和事业�?��?就业之和
 政府机关和事业�?��?
                   17.1    12.85     2.2    1.7   国家统计局数�?�，“公共管�?�和社会组
      政府机关                                        织�?行业的国有�?��?就业
                  28.97    26.61     3.7    3.5   国家统计局数�?�，以下 5 个行业的国有�?�
                                                  �?就业：农业�?科技�?教育�?�?�生�?文化
      事业�?��?
 外资�?业             25.81    15.83     3.3    2.1   国家统计局数�?�
                  34.69    36.83     4.5    4.9   �?�金�?和金�?类国有�?业就业之和
 国有�?业
                  33.26    35.22     4.3    4.7   财政年鉴数�?�
     �?�金�?国有�?业
                   1.43     1.61     0.2    0.2   金�?行业的国有�?��?就业，�?�定其等于金
     金�?国有�?业                                       �?行业的国有�?业就业。
 余数                91.3    139.4    11.8   18.5   总就业人数�?去以上�?�项



     财政年鉴的数�?�很�?�能低估了国�?就业人数。国�?在报告其“�?�工20人数“时，很�?�能没有
把农民工和临时工计算在内，而这部分就业包括在国家统计局的总就业人数之中。但 2017 年是
�?�有 9000 多万农民工和临时工在国�?工作，也是个问题。国家统计局曾�?报告过�?国有和国有
控股�?业“2016 年的就业人数为 4587 万人，比财政年鉴的数字高出 967 万人。但这显然远远
�?足以解释 9130 万人的余数。除了表 4 中列出的 5 个行业，其他行业当然也有事业�?��?。但这
个�?��?与 9130 万人的余数相比也肯定微�?足�?�。

     虽然如此，但有一点是很清楚的：2007-2017 年国�?规模的加速增长没有�??高国�?在总就业
中的份�?。�?�使把无法解释的余数都算�?�国�?就业，其 2007-2017 年的份�?也会从 23.4%下�?

20
 国有�?业的“�?�工�?指的是人事关系和工资关系�?�在本�?业的固定�?�工和劳动�?��?�制�?�工。�? (财政部�?业
�?�, 2012)，第 392 页。

                                                                      15
到 16.3%。中国的就业结构演化最�?�?的驱动因素是�?�?��?业在总就业中的份�?从 2007 年的
16.9%跃�?�至 2017 年的 43.9%。


                3.   国�?规模的加速增长�?务于什么目的？
      关于中国的国家主导的�?�展模�?，一�?常�?的�?�解是，在这�?模�?中，政府确定“战略性行
业“并投入国有资本�?通过国有�?业�?�支�?这些行业。中国政府自己的改�?�目标也确实�?求国有
资本更多地�?�战略性行业集中。所以，所观察到的国�?规模加速增长之所以�?�生，�?�常�?�能是为
了支�?政府确定的战略优先领域。

      如果事实的确如此，国家投入国有资本在�?�金�?类国�?中�?有资产和所有者�?�益的行动就应
该是按照�?�?战略优先领域的清�?��?�进行的，所观察到的国�?规模加速增长也就应该显示相应的
行业结构。事实是�?�的确如此，用现有数�?��?�以有两�?方�?�?�检验。

      •   其一是分�?国有�?济在加速增长�?�的行业结构，看国�?在哪些行业的主导地�?最为显著。
          这�?��?�以有两个角度：或者是看国�?所控制的资�?总�?在�?�行业之间的分布，或者是看�?�
          行业的产出和就业中国�?的份�?。
      •   其二是看 2007-2017 年期间增加的资产和所有者�?�益（“�?�?�?）在�?�行业间的分布，
          并与 2007 年国有�?济的行业结构（“存�?�?）进行比较。如果一个行业在 2007-2017
          年的国�?加速增长中被作为优先次�?更高（更低）的领域，该行业在�?�?中就应该�?�有比
          较大（比较�?）的份�?， 而且其在�?�?中的份�?应该大于（�?于）其在 2007 年存�?中的
          份�?，说明国有资本更多地�?�该行业集中（更多地离开该行业）。

      �?过这里有一个数�?�问题：财政年鉴 2017 年的分行业数�?�加总之�?��?等于其公布的全国总
�?数�?�，说明数�?�质�?�?�能有问题，因此这里使用 2016 年的数�?�21。此外，如�?�?��??到的，财
政年鉴使用自己的行业分类，与国家统计局界定的标准行业分类�?完全�?��?�。

A. 2016-2017 年国有�?济的行业结构
      表 5 显示财政年鉴报告的�?�金�?类国�?若干主�?总�?指标的行业结构。其中�?�以观察到以下
几点：

      •   国�?所控制的资�?三分之一在基础设施行业。以资产总�?衡�?，基础设施行业�?� 2016 年
          �?�金�?类国�?资产总�?的 30%，其中交通�?输�?� 14%，能�?（煤炭�?石油石化22）�?�


21
     2016 年，所有者�?�益的全国总�?数�?�和�?�行业加总的数�?�之间的差�?为 0.7%。
22
     财政年鉴数�?�无法对石油石化进一步分解。

                                                           16
         12.1%，通信�?� 2.4%，市政公用�?� 1.5%。所有者�?�益作为�??映投入国�?的国有股�?�资本
         的指标，其行业分布与此类似。
     •   与此形�?对照的是，制造业�?�?�?��?��?�?地�?。按财政年鉴的行业分类�?�界定的制造业23
         在�?�金�?类国�?的资产总�?和所有者�?�益中仅�?� 12%和 13%，尽管在就业中的份�?�?高
         一�?（25.4%）。
     •   投入第三产业的资�?主�?在三个行业：房地产�?“社会�?务�?�?“机关团体和其他�?。三
         者�?�计�?��?�金�?类国�?资产总�?的 42.5%，所有者�?�益的 36.3%，尽管其在销售收入和
         就业中的份�?�?得�?�?比例（�?下文更多讨论）。

                   表 5. 中国�?�金�?类国�?的行业分布（总�?的%），2016
 行业和分行业                    资产总�?      所有者�?�益     销售收入     利润          �?�工人数
 基础设施                         30.0      35.3     25.4        27.5      39.6
         煤炭，石油石化               5.4       7.7      6.0         0.5      12.7
         电力                    6.7       6.7      8.0        10.6       5.8
         市政公用                  1.5       1.8      1.3         1.5       2.3
         交通�?输和仓储              14.0      15.0      6.5         7.9      13.7
         邮电通信                  2.4       4.2      3.6         7.0       5.2
 农林牧渔                          0.8       0.8      0.6         0.2       6.8
 制造业                          12.0      13.4     20.3        17.6      25.4
 建筑                            7.6       6.3     11.7         6.7       7.5
 批�?�零售�?饮                        4.5       4.0     34.1        13.4       5.9
 房地产                          10.5       8.7      4.0        10.1       2.4
 教育�?�生文化体育                      0.7       1.1      0.7         1.2       1.6
 科学研究�?技术�?务和信�?�技术�?务              1.9       2.7      2.1         3.6       3.3
 社会�?务                         17.6      23.8      0.2        10.4       6.2
 机关团体和其他                      14.4       3.8      1.0         9.3       1.3
 注：“制造业�? 数字是“工业�?项下除煤炭�?石油石化�?电力和市政公用以外的�?�行业之和。



      表 5 �??映的是国�?控制的资�?在�?�行业间的�?置。那么国�?在哪些行业居于主导地�?呢？如
表 3 已�?表明的，金�?和交通�?输是国�?主导地�?最为显著的两大行业，�?�?�是建筑�?批�?�零售
和房地产行业，这三个行业的产出中国�?的比�?为四分之一到三分之一。�?�一方�?�，国�?在工业
产出中的比�?�?低很多。



23
     “工业�?项下除煤炭�?石油石化�?电力和市政公用以外的�?�行业之和。

                                                                           17
        但“工业�?是个很大的概念，工业国�?对 GDP 的贡献也高于其他行业，所以，有必�?用国
家统计局的数�?�24�?�分�?一下国�?在�?�工业行业的分布。如表 6 所示，市政公用事业�?�行业中国
�?居于主导地�?，采矿行业中也是如此，�?�是程度�?低。但在�?�工业产出 90%的制造业中，国�?
2017 年的份�?平�?��?�有 18%。 进一步分�?国家统计局划分的 40 个分行业（“其他矿采选业�?
规模太�?忽略�?计）的数�?�，在其中的 8 个分行业中，国�?比�?达 50%或更高。除了政府�?法实
行专�?�的烟�?�行业和�?得�?�以忽略的“开采辅助活动�?，其他 6 个都属于能�?或市政公用事业。
在 7 个有�?�能被视为“战略性�?的行业中，国�?仅在汽车制造和其他交通�?输设备制造两个行业
中居于主导地�?。在若干通常认为创新比较活跃的行业，如电�?�?医�?�，国�?的份�?低于 10%。

                           表 6. 工业�?�行业主�?�业务收入中的国�?份�?（%），2017
           行业                                         国�?在该行业的份�?     该行业在总�?中的份�?
           采掘业                                               57.3            4.2
           制造业                                               17.7           90.0
           市政公用事业                                            86.7            5.8
                                          国�?�?�比 50%或更高的行业
           烟�?�                                                99.3            0.8
           电力�?热力                                             91.5            5.1
           开采辅助                                              83.9            0.1
           石油天然气开采                                           84.3            0.7
           供水                                                69.0            0.2
           煤炭                                                64.1            2.2
           石油加工�?炼焦和核燃料加工                                     56.2            3.6
           燃气供应                                              49.8            0.6
                                                  若干其他行业
           汽车                                                43.8            7.5
           �?路�?船舶�?航空航天和其他�?输设备                                 41.8            1.5
           化学原料和化学制�?                                         18.0            7.2
           专用设备                                              12.5            3.2
           通用设备                                               9.8            4.0
           计算机�?通信和其他电�?设备                                      9.1            9.4
           医�?�                                                 8.7            2.4
           数�?��?��?：国家统计局网站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.




24
     http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.

                                                                                   18
B. �?�?和存�?的行业结构的比较
  表 7 显示的是按第二�?方法分�?的结果。具体�?�说，按第二�?方法进行分�?，就是计算：

  •   存�?份�?：在 2007 年�?�金�?类国�?的户数和资产总�?当中一个行业的份�?。
  •   �?�?份�?：2007-2016 年�?�金�?类国�?的户数和资产总�?的增加�?当中一个行业的份
      �?。
  •   差异值：�?�?份�?�?去存�?份�?之�?�的差�?。

  如�?所述，如果一个行业在 2007-2017 年的国�?规模加速增长中被作为优先次�?更高（更
低）的领域，该行业在�?�?中就应该�?�有比较大（比较�?）的份�?， 而且其�?�?份�?应该大于
（�?于）其存�?份�?，或者其差异值应该为正（负）。以资产总�?为指标�?�衡�?，数�?��??示以下
行业为 5 个优先次�?最高的行业：

  1) 社会�?务: 2007-2016 年�?�金�?类国�?的资产总�?增加 120 万亿元，其中 20.5%�?置在
      了“社会�?务�?行业；以所有者�?�益计算，这一比例是 29.4%。考虑到该行业 2007 年在
      总�?中的份�?，这是幅度�?�常大的调整，差异值以资产总�?计算为 12.6 个百分点，以所
      有者�?�益计算为 20.6 个百分点。这一情形好�?是国家决定给予这个行业最优先的地�?。
  2) 机关团体和其他。以�?�样的标准衡�?，被称为“机关团体和其他�?的行业是第二大优先行
      业，其差异值按资产总�?计算为 12 个百分点，按所有者�?�益计算为 2.7 个百分点。在
      2007-2016 年�?�金�?类国�?资产总�?所增加的 120 万亿元中，这个行业�?�了 17.1%。
  3) 房地产。房地产行业以 5.3 个百分点（按资产总�?计算）的差异值�?列第三。在 2007-
      2016 年�?�金�?类国�?资产总�?的增加�?中，这个行业分到了 11.7%（在所有者�?�益增加
      �?中�?� 10.4%）
  4) 建筑。以资产总�?计算，这个行业的差异值为 3 个百分点（�?�?份�?大于存�?份�? 3 个百
      分点）；以所有者�?�益计算，差异值为 4.9 个百分点。2007-2016 年�?�金�?类国�?资产
      总�?的增加�?中有约 8%进入了这个行业。
  5) �?�路交通。与建筑行业类似，以资产总�?计算，�?�路交通行业的�?�?份�?比存�?份�?高出
      2.4 个百分点（以所有者�?�益计算为 4 个百分点）。在 2007-2016 年�?�金�?类国�?资产
      总�?的增加�?中这个行业�?�了 6%。

      五个行业加在一起，在 2007-2016 年�?�金�?类国�?资产总�?和所有者�?�益的增加�?中�?�了
约 60%，而 2007 年时它们的份�?�?到 30%。




                                                         19
  哪些行业是优先次�?比较低的行业呢？数�?�显示优先次�?最低的是工业。2007 年时工业在
�?�金�?类国�?资产总�?和所有者�?�益中的份�?都在 50%左�?�，而在 2007-2016 年�?�金�?类国�?
资产总�?和所有者�?�益的增加�?中工业�?�获得了 20%左�?�的份�?。分行业�?�看，数�?�显示电力�?
石油石化�?冶金�?机械为优先次�?最低的行业。在工业之外，邮电通信的�?�?份�?也明显低于其
存�?份�?。

  除此之外，有一些行业的�?�?份�?�?�是略高于或略低于存�?份�?，包括科学研究和技术�?
务�?地质勘查�?�水利 �?仓储�?市政公用�?�?�生体育�?利�?建�??和农林牧渔。

  表 7 所报告的结果与表 3 大体一致。在表 3 中，计算国�?在�?�行业产出中的份�?使用的是
国家统计局的增加值数�?�。

  以�?业户数计算，结果大体相�?�。2007-2016 年�?�金�?类国�?户数增加�?的约 40%�?�生在
两个行业：社会�?务和房地产。它们在�?�金�?类国�?总户数中的份�?�??高了 10 个百分点以上。
�?�外三个行业�?�了 21%：科学研究和技术�?务�?电力�?市政公用。由于�?�?�行业的�?业规模之间
有很大差别，本文以资产总�?数�?�计算所得的结果为准。




                                                20
       表 7. �?�金�?类国�?规模加速增长的行业结构分�?（%，百分点），2007-2016
行业        分行业               �?业户数                      资产总�?
                  存�?份�?      �?�?份�?     差异值     存�?份�?     �?�?份�?       差异值

农林牧渔                  6.2      0.0    -6.2      1.1      0.7       -0.4
工业                   26.4     22.3    -4.1      47      19.4      -27.6
          煤炭          1.4      1.1    -0.4      3.6      2.1       -1.5
          石油石化        0.5      0.4     0.0      7.9      1.6       -6.3
          冶金          1.6      1.3    -0.3      6.7          2     -4.7
          建�??          1.4      2.5     1.2      0.8      0.6       -0.2
          化工          2.2      0.8    -1.4      2.3      1.1       -1.2
          森林          0.2     -0.1    -0.3       0           0       0
          食�?          2.0     -0.5    -2.5      0.4      0.2       -0.2
          烟�?�          0.1      0.1     0.1      1.5      0.3       -1.2
          纺织          1.0     -1.0    -1.9      0.4          0     -0.4
          医�?�          0.6      0.3    -0.3      0.4      0.2       -0.2
          机械          5.5      2.3    -3.2       5       2.8       -2.2
          电�?          1.1      0.9    -0.2      1.1      0.6       -0.5
          电力          3.0      6.9     3.9     12.2          5     -7.2
          市政公用        2.2      5.5     3.3      1.3      1.6        0.3
          其他工业        3.7      1.6    -2.1      3.3      1.2       -2.1
建筑                    5.2      8.4     3.1      5.3      8.3         3
地质勘探�?�水利               1.0      1.1     0.1      0.4      0.7        0.3
交通�?输仓储通信             14.1      2.3   -11.9     13.8      14         0.2
          �?路交通        0.3      1.5     1.2      4.1      5.2        1.1
          �?�路交通        1.5      4.6     3.1      3.3      5.7        2.4
          水路交通        0.7      1.2     0.5      1.4      0.6       -0.8
          航空          0.3      0.5     0.2      1.5      0.7       -0.8
          仓储          9.8     -6.1   -15.9      1.6      1.5       -0.1
          邮电通信        0.4      1.7     1.4       9       0.5       -8.5
批�?�零售�?饮               19.8      5.6   -14.3      6.6      3.9       -2.7
房地产                   5.5     17.9    12.4      6.4     11.7        5.3
信�?�技术�?务                0.8      2.4     1.6      0.4      0.3       -0.1
社会�?务                 12.6     22.5    10.0      7.9     20.5      12.6
�?�生体育�?利                0.3      1.0     0.7       0       0.2        0.2
教育文化广播                3.4      4.3     0.9      0.6      0.5       -0.1
科学研究和技术�?务             2.9      8.9     6.0      0.6      1.1        0.5

                                                                          21
 机关团体和其他           1.4   1.7   0.2   5.1   17.1   12




C. 对两个优先行业的进一步观察
  关于“社会�?务�?�?“机关团体和其他�?这两个行业的具体�?�义，财政年鉴没有�??供清楚的
界定。国家统计局的标准分类没有“社会�?务�?这样一个行业，而是把“商业�?务�?�?“消费者
�?务和其他�?务“作为两个行业。财政年鉴的“社会�?务�?行业�?�能包括商业�?务行业�?消费者
�?务和其他�?务行业的国有�?业，但这有待确认。�?�一方�?�，国家统计局的标准分类确实有一个
行业是“公共管�?�和社会组织�?，其�?�义与“机关团体和其他�? 应该相�?�。但问题是，政府机关
�?�其附属的社会组织本身都�?是国有�?业。所以，�?然�?清楚的问题是，财政年鉴的这个行业中
所覆盖的究竟是什么样的国有�?业。根�?�有关专家的�?�?，因为财政年鉴�?点覆盖国资委和财政
部门管�?�的国�?，一�?�?�能是，这个行业中包括了那些既�?属国资委也�?属财政部门管�?�，而是
由其他政府部门和社会组织直接管�?�的�?业，而这些�?业应该被进一步归入其所在行业(例如一个
机关或团体开办的房地产公�?�应该归入房地产业)。虽然如此，但考虑到这两个行业的�?�?性，还
是有必�?进一步分�?一下财政年鉴关于它们的其他数�?�，如表 8。




                                                       22
          表 8. “社会�?务�?�?“机关团体和其他�?两个行业的若干�?�?指标在
                  2007-2016 期间的�?�化（指数，2007=100）
        年份     �?业户数        资产总�?     负债总�?     所有者�?�益    利润     �?�工人数
                                    社会�?务
        2007      100        100      100       100    100     100
        2008      104        133      137       128     91     109
        2009      112        199      210       187    127     118
        2010      118        245      256       232    160     119
        2011      153        365      379       349    242     130
        2012      171        468      479       455    262     143
        2013      167        568      574       561    267     145
        2014      172        700      701       698    316     140
        2015      186        862      850       876    422     144
        2016      199        997      997       996    379     164
                                  机关团体和其他
        2007      100        100      100       100    100     100
        2008      111        147      126       260     49     197
        2009      106        184      165       286    111     110
        2010      112        411      416       381    153     159
        2011          92     412      457       164    174     158
        2012          95     498      551       205    229     167
        2013      105        589      651       244    233     172
        2014      117        716      788       316    364     190
        2015      138        1198     1313      562    587     220
        2016      165        1257     1347      758    498     263



     表 8 数�?�显示的一个关键事实是，两个行业在 2007-2016 年期间的加速增长都属于“资产
负债表增长�?：其资产总�?和负债总�?的增长速度远高于其他指标。两个行业的资产规模都增长
了 10 �?左�?�，其资金�?�自负债和所有者�?�益的增长，其中负债增长幅度与资产类似，所有者�?�
益的增长速度�?慢一些。与此�?�时，�?业户数增长�?到一�?，�?�工人数�?到 2 �?，利润�?到 4
�?。




                                                                     23
     这是一些什么样的�?业？表 8 的数�?�似乎符�?�一些投资工具的特�?，比如地方政府�?资平
�?��?政府引导基金，或者国�?集团下属的�?券交易公�?�。但这些投资工具在分类中属于“金�?�?
还是“�?�金�?�?，也�?大清楚。有一�?专家�?�?认为，部分地方政府�?资平�?�确实在统计时确实
被当�?了“�?�金�?�?业“，但�?是全部。显然，�?有一个更清楚的�?�解，需�?有更多数�?�。但无
论如何，这两个行业的国�?好�?�?大�?�能属于任何�?义上的“战略性�?行业。

D. 其他目标
     以上分�?的结果加在一起，�?�以看到的最�?�?的事实是，国�?规模在全�?�金�?�?�机之�?�的加
速增长�?�?是按照�?个国家战略优先顺�?的清�?��?�进行的。虽然在加速增长中被给予优先地�?的
有些行业�?�以看作具有“战略性�?，比如�?�路交通，但�?�外一些行业例如房地产则肯定�?是。事
实上，房地产是国务院明令一些中央国�?退出的行业25。�?�一方�?�，一些�?常被视为具有战略�?
义或社会�?义的行业，例如电�?�?信�?�技术�?医�?��?机械和市政公用，并没有表现为是加速增长
中的优先行业。数�?�能够给予最有力支�?的�?�说是，2007-2016 年期间国�?规模的加速增长并�?
是按照�?个国家战略优先顺�?的清�?��?�进行的。那么它还�?�能�?务于什么其他目标呢？

     第一�?�?�能是，这�?过是对全�?�金�?�?�机的�??应。诚然，有充分的�?�由认为，国�?规模的加
速增长至少是由全�?�金�?�?�机以�?�中国的应对措施所触�?�的，包括 2008 年出�?�的刺激措施。但
是，自 2008 年之�?�国�?规模�?续加速增长�?没有任何收敛的迹象，说明�?能将其视为仅仅是对
�?�机的一�?�??应。

     第二�?�?�能是，国�?规模加速增长的目的是�?留和创造工作岗�?。很多国家的国�?都�?务于
政府的就业政策目标，但中国过去�??年的情况看�?��?是这样26，这样的�?�说从财政年鉴的数�?�中
也得�?到任何支�?。�?�金�?类国�?的“�?�工人数�?或正�?就业人数在 2007-2017 年期间�?�留在
3500-3700 万人之间，几乎没有增长。如�?所述，财政年鉴的数字�?�能低估了国�?就业人数，因
为如果接�?�这些数字，2017 年全国就业人数会有 12%无从解释，2007 年比例更高。但如果确有
低估，应该是�?掉了那些�?具有正�?�?�工身份的就业人员，如农民工。在长达�??年的时间跨度内
系统地低估国�?�?�工人数，�?�能性很�?。�?过，就激励机制而言，两类就业人员是有区别的：国




25
   2010 年 3 月 18 日，国务院国资委宣布批准 16 家央�?（包括 373 家有独立法人身份的�?公�?�）以房地产
为“主业�?，�?�外 78 家（包括 227 家有独立法人身份的�?公�?�）必须退出该行业。�?
http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-03/18/content_13194385.htm. �?��?�的媒体报�?�表明，这一决定的实
施颇具挑战性。到 2012 年底，78 家中�?�有 20 家完�?了退出。�? http://news.sina.com.cn/c/nd/2017-02-
07/doc-ifyafcyw0466223.shtml.
26
   1990 年代�?��?�期，国�?曾�?历大规模�?组，劳动力队�?�?少了一�?�左�?�。

                                                                                 24
�?管�?�层�?�其上级主管部门有很强的动力�?��?留现有正�?�?�工的工作岗�?，但他们�?大�?�能有�?�
样的动力去筹集资本�?购置资产�?�为农民工和劳动力市场的其他人员创造工作岗�?。

  第三个�?�能是，所观察到国�?规模加速增长仅仅是�?�个国�?追求财务回报的结果。自�?�级国
资委 2003 年�?立之�?�，�?�级政府在管�?�国�?方�?�更强调国有资产�?值增值，国�?总体而言也比
以�?更加商业化。所以，所观察到的国�?规模加速增长很有�?�能是国�?以�?�它们的控股股东以一
�?分散决策的方�?进行投资追求财务回报的结果。但是，这�?�?�说也很难得到财政年鉴总�?数�?�
的支�?。图 3 的总�?层�?�数�?�显示的国家的投资行为是，当国�?的平�?�股�?�回报率 2006-2017
年期间从 12.4%下�?到 4.6%的时候，国家�?是�?少而是�?续大幅度增加其对国�?的股�?�投资。
这�?情况说明，�?�使确实有一些国�?的投资行为以追求财务回报率为目的，至少还有一些国�?�?
是这样，而且�?�者在总�?中�?��?�主导地�?，足以左�?�总�?数�?�的走�?�。

                                     图 3. �?�金�?类国�?中国家所有者�?�益的年增加�?和平�?�股�?�回报率， 1998-2018

                                            Annual increase in state equity in nonfinancial SOEs (left) and return on
                                                                   equity (right), 1998-2018
                                     10.0                                                                                                                                                       14.0
   Annual increase in state equity




                                      9.0
                                                                                                                                                                                                12.0




                                                                                                                                                                                                       P{rofit/owners' equity
                                      8.0
                                      7.0                                                                                                                                                       10.0
                                      6.0                                                                                                                                                       8.0
                                      5.0
                                      4.0                                                                                                                                                       6.0
                                      3.0                                                                                                                                                       4.0
                                      2.0
                                                                                                                                                                                                2.0
                                      1.0
                                      0.0                                                                                                                                                       0.0
                                             1998
                                                    1999
                                                           2000
                                                                  2001
                                                                         2002
                                                                                2003
                                                                                       2004
                                                                                              2005
                                                                                                     2006
                                                                                                            2007
                                                                                                                   2008
                                                                                                                          2009
                                                                                                                                 2010
                                                                                                                                        2011
                                                                                                                                               2012
                                                                                                                                                      2013
                                                                                                                                                             2014
                                                                                                                                                                    2015
                                                                                                                                                                           2016
                                                                                                                                                                                  2017
                                                                                                                                                                                         2018




                                                    Annual increase in state equity (RMB trillion)                                                    Profit/owners' equity, %




  进一步观察在 2007-2016 年的加速增长中处于优先地�?的五大行业，结论大体相�?�。尽管
有观点认为央�?进入诸如房地产等领域是为了追�?比较容易获得的高�?利润，但财政年鉴的数�?�
�?支�?这�?看法。如图 4 所示，房地产行业国�?的股�?�回报率并没有超过全国平�?�水平和工业行
业平�?�水平；而在�?�外三个行业，�?�建筑�?�?�路交通和社会�?务，则明显低于全国和工业行业平
�?�水平。�?�有“机关团体和其他�?这个行业有所�?�?�。




                                                                                                                                                                                                                                25
             图 4. 全国和若干行业�?�金�?类国�?的平�?�股�?�回报率（%），2007-2016

     22.0


     17.0


     12.0


      7.0


      2.0

            2007    2008      2009   2010   2011   2012      2013      2014   2015   2016
     -3.0
               Total                                      Industry
               Construction                               Road transport
               Real estate                                Social services




                              4. 国�?规模加速增长的资金�?�自何处？
  如果国�?规模加速增长的驱动力�?既�?是国家战略也�?是财务回报，也�?大�?�能是就业目
标，那加速增长所需�?的投资资金是从哪里�?�的？对这一问题，用财政年鉴的数�?�难以给出清楚
和全�?�的回答，但还是�?�以获得一些有用的观察，并�??出一些�?�以进一步研究的问题。

A. 国�?�?资的制度框架
  在分�?国�?�?资的问题之�?，有必�?先概述一下国�?�?资的制度框架，因为支�?国�?加速增
长的投资�?�以是�?�?�的主体以�?�?�的方�?实施的。

  从资金�?��?的角度看，有三类主体�?�以在国�?投资（图 5）。

 •    �?�国�?的公共机构。这些机构本身�?是国�?，但它们是拥有国有资本并�?�以投资的公共机
      构。这其中包括�?�级财政和国资委，也包括其他政府部门�?事业�?��?和附属于政府部门的
      社会组织。
 •    国有资本管�?�机构。它们本身是国�?，但其股东是一个或多个�?�国�?的公共机构。它们是
      政府和其他国�?之间的中间层。它们�?�投资的资�?�?�自它们自己的资产负债表。这类机构
      包括国�?集团的�?公�?�（如国务院国资委下属的 100 家），也包括�?��?形�?的国有资本投
      资工具，如投资公�?��?投资基金。




                                                                                            26
     •   国�?�?公�?�。它们或者是国�?集团的�?公�?�，或者是国有资本投资公�?��?投资基金�?有的
         公�?�，或者是其他国�?的�?公�?�。它们�?�投资的资�?也�?�自�?�自的资产负债表，但它们的
         国有股东是�?�外一个或多个国�?，而�?是�?�国�?的公共机构。

                      图 5. 中国�?�金�?类国�?的多层�?股结构




         资料�?��?：作者制作。



     由于国�?数�?众多而且在�?断增加，几乎所有的中国国�?都处于�?�?多层�?股结构之中，�?
常被称为“�?业集团�?。在这�?结构中，国有独资性质的集团�?公�?�或其他类型的国有资本管�?�
机构在它们的一级�?公�?�中�?有股份，一级�?公�?�则在二级�?公�?��?股，以此类推。�?股层级的
数�?�?�多达 9 级。几年�?，国务院国资委监管的国�?集团有三分之一有 5 个�?股层级27。由于这
样的�?股结构，多数国�?属于“国�?�?公�?��?，也就是说，它们的国有股东并�?是�?个政府部门
或专业的国有资本管�?�机构，而是�?�外一个或多个国�?。




27
  《�?�克强为央�?“瘦身�?�体�?列出时间表》，�? http://www.gov.cn/xinwen/2016-
05/19/content_5074853.htm.

                                                         27
     在这�?体制下，上述三类机构�?�以有多�?方�?�?�用国有资本进行进行投资，投资的结果会以
�?�?�方�?�??映在财政年鉴的数�?�中。例如，它们�?�以投资增加现有国�?的资产，也�?�以投资开办
新的国�?，也�?�以在�?�?��?业或海外�?业获得控制性或�?�控制性股�?�28。




28
  国有�?业在财政年鉴和国家统计局数�?�中包括国有和国有控股�?业。国有控股�?业按登记注册类型通常
属于有�?责任公�?�或股份有�?公�?�，需�?统计机构识别。国有控股的通常标准是 51%或更高的国有股份，
但国家统计局有一个更宽泛的定义，包括了那些国家�?�?有多数股份但拥有控制�?�的�?业。根�?�财政部的
数�?� (财政部�?业�?�, 2012)，2011 年（之�?�没有数�?�）国有控股�?业在�?�金�?类国�?的所有者�?�益中�?�
54%。2017 年这个比例应该更高。目�?财政年鉴的数�?�没有覆盖国家在其中�?有�?�控制性的少数股份的�?
业，但国有资本�?�?�预算已�?包括了�?�自这些�?业分红。

                                                    28
     它们�?�国�?投资有哪些�?�能的资金�?��?？现实当然�?其�?�?�，但有必�?指出上述三类机构�?�
以利用的以下四�?资金�?��?。

     第一�?也是最传统的资金�?��?当然是政府预算。中国政府有四�?预算：一般财政预算�?政府
性基金预算�?国有资本�?�?�预算�?社会�?险基金预算。这四�?预算中，�?�有国有资本�?�?�预算有
一个明确的�?�国�?投资的开支项目，�?�国家资本金注入。当然，从其他预算�?出的资金最终也�?�
能会以股�?�或债务的形�?进入国�?，但没有其他的为国�?注入资本金的预算开支项目。

     但这里有一个�?�?的�?��?。除了进入国有资本�?�?�预算收入的很�?一部分，�?�国�?给政府预
算的分红，国�?利润中归属于国家所有者的部分�?然未纳入预算。这是一个�?�?的制度�?洞，因
为按照《预算法》，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算�?29。这部分利润没有纳入预算，
�?味�?�用它们进行投资�?仅�?需�?�?过�?�级人大，甚至�?需�?�?过�?�级政府，支�?�?�完全在相关
国�?的管�?�层�?�其控股股东。

     第二�?是商业银行贷款。在很多国�?的资产负债表上银行贷款都�?�到总负债的三分之二左
�?�。在改�?��?的体制下，国有�?业和国有银行对国家预算都没有什么独立性，整个国有�?济类似
于一个大公�?�，其中国有银行相当于其财务部，负责从居民部门筹措资金�?�支�?国�?的投资和�?
�?�。�?过四�??年的改�?�，中国当然早已远离这个体制模�?，而更接近于市场�?��?�的模�?，在其
中，国有�?业和国有银行在财务上都是独立的，国家作为股东对其债务�?�承担有�?责任。但是，
由于国家所有者对国有�?业和国有银行都有最终控制�?�并对它们的财务结果承担最终责任，在分
�?中�?然�?�以把国有�?济看作一个超级公�?�，而把�?�金�?类和金�?类国�?看作其�?公�?�。

     但这个类比必须是有�?度的。今天的国有�?济和四�??年�?相比一个�?�?的区别是，现在的国
�?有足够的自主�?�直接从�?人部门筹集资金而�?需�?通过财政和国有银行。这样就有了国�?�?资
的第三�?�?��?，�?人股�?�资本。境内外的股票市场是国�?从�?人部门直接筹集股�?�资本的主�?渠
�?�，但也还有很多其他方�?。�?�?��?业和个人，包括国�?的管�?�人员和�?�工，都�?�以�?�国�?投资
而无需�?过股票市场。如果一个国�?在一个�?�?��?业购买控制性股份从而将其�?��?国家控股�?
业，应该会�??映在财政年鉴的数�?�中。这�?情况也�?�以看出是国�?在�?人部门筹资�?�支�?其投
资。国�?当然也�?�以在公�?�债券市场直接�?�行债券�?�筹资，这是国�?为其投资筹集资金的第四�?
�?�能的渠�?�。




29
 《中�?�人民共和国预算法》，第四�?�，�?. http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-
11/02/content_1892137.htm。

                                                                29
  由于�?��?�?��?的资金在进入国�?�?��?投资资金之�?�?�能已�?混�?�在一起，对国�?加速增长的
资金�?��?�?�能作有�?的分�?。特别值得�??出的是，�?�生在国有�?济内部的资金�?动和�?�生在国有
�?济与�?人部门之间的交易有�?�?的区别。 例如，一个国�?�?�以从一家国有银行贷款，然�?�作为
资本金注入其�?公�?�，该�?公�?��?以这笔资金为基础赊账销售产�?给�?�一家国�?。由此引出了一
个很�?�?的数�?�问题，�?��?�并的和�?��?�并的资产负债表的区别。

B. 财政年鉴的资产负债表数�?�是�?�并的�?�？
  这是如图 5 所示的多层�?股结构引起的一个技术性挑战。在这�?结构下，把�?个国�?的资产
负债表数�?�加总而得到的总�?数�?�会包�?��?�?计算 (Lardy N. R., 2019, p. 137)。例如，当一家国
�?在其�?公�?�投资 100 万获得股�?�，而其�?公�?�用这笔资金购置固定资产的时候，这个 100 万会
两次出现在它们的资产负债表上：第一次是在该国�?的资产负债表上作为长期投资（或资产方的
其他项目），第二次是在其�?公�?�的资产负债表上作为固定资产。如果把两个�?业的资产负债表
简�?�加总，100 万的股�?�投资就会导致资产总�?和所有者�?�益总�?都增加 200。�?全部消除�?�?
计算，需�?把全部�?�金�?类国�?的资产负债表�?�并为一个。

  幸�?的是，国务院国资委已�?�?�?�这个方�?�作了�?贵的努力，针对两�?�?�径的国�?�?�布了�?�
并的和�?�计的国有股�?�价值：一是国务院国资委和 37 家地方国资委监管的�?业，二是全部国有
�?业（应该是指�?�金�?类），包括那些�?归国资委监管的�?业(国务院国资委, 2016, p. 689)。对
国资委监管�?业，�?�并�?�的资产总�?数�?�也有报告。有数�?�的最近年份是 2015 年。这一年，国
资委监管的 124966 家�?业中的国有股�?��?�并�?�的价值是 27.8 万亿元，�?�计价值则为 64.3 万亿
元，相差 1.3 �?。

  但是，国务院国资委�?�??供象财政年鉴那样详细和有规则的覆盖所有�?�金�?类国�?的数�?�。
能�?能认为财政年鉴的数�?�也是�?�并数�?�（�?�义和国资委的定义相�?�）？财政年鉴本身没有明确
界定。拉迪相信财政年鉴数�?�是�?�并的 (Lardy N. R., 2019, p. 137) 但没有说明�?�由。比较两个
�?��?的相关数字�?�以看到相当明显的差异，说明二者之间没有足够的�??调。但�?�?明财政年鉴的
数�?��?是�?�并数�?�，这些差异的规模似乎还太�?。

  在全国层�?�，国务院国资委数�?�显示，2015 年 113771 家国�?有�?�工 3100 万人，�?�并�?�的
国有资产为 24.3 万亿元 (国务院国资委, 2016, p. 689)。与之相比，财政年鉴的数字都�?大一
些，�?业户数大 46.8%，�?�工人数大 17.7%，国有资产大 55.6%。因为是�?��?�并报表，并�?影�?




                                                         30
�?业户数和�?�工人数，所以国有资产数�?�的差异至少部分地是由于两个�?��?的数�?�的统计覆盖�?�
�?�?�所致30。如果原因是财政年鉴的数字是�?�计数字，差异应该大得多�?对。

     国务院国资委的数�?�也包括�?��?国�?�?�并�?�的资产总�?和国有资产数字，这样就�?�以与财政
年鉴的�?级数字作比较。图 6 是对两个�?��?的 2015 年数�?�进行的比较。从中�?�以看出，在多数
�?份，财政年鉴比国资委数�?�覆盖更多的国�?。相应地，多数情况下财政年鉴的资产总�?数字也
�?大一些，但也有几个�?份例外。�?过，除了 3 个数�?�点之外，资产总�?数字的差异都在 40%以
内。和�?�?�的情况一样，这么�?的差异�?能�?明财政年鉴的数�?��?是�?�并数�?�。所以，在有关部
门�??供更多信�?�之�?，比较�?��?�的�?�法是把财政年鉴的数�?�当作和国资委数�?�定义相�?�的�?�并数
�?�。有关专家的�?�?也认为，财政年鉴的数�?�确属�?�并数�?�。当然，无论是国资委还是财政年
鉴，“�?�并“至多�?�是在�?业集团层�?�，而�?是在整个国有�?济层�?�，由国有�?业集团相互之间
的交易引起的�?�?计算并未完全消除。

       图 6. 财政年鉴数�?�和国务院国资委数�?�的差异（%），2015 年国�?户数和资产总�?
                       100.0

                        80.0

                        60.0
        Total assets




                        40.0

                        20.0

                         0.0
          -50.0                0.0   50.0        100.0   150.0   200.0
                       -20.0

                       -40.0
                                      Number of SOEs

      注：�?一个点表示一个�?的财政年鉴数字大于国资委数字的比例。例如，最�?�上角的一
      个点表示财政年鉴关于�?�?国�?户数的数字比国资委的数字大 147%，资产总�?数字大
      83%。




30
 如�?所述，国务院国资委也报告它自己以�?� 37 个地方国资委监管的国�?�?�并�?�的数字，这些数字比全国
数字�?大。其中�?业户数大 10%，国有资产大 14%。其中原因也�?�能是国资委监管�?业与�?归国资委监管
的�?业的数字�?�并�?�有更多的�?�?计算被消除。

                                                                         31
C. 国�?规模加速增长的资金�?�自股�?�还是债务？
  考虑到国�?�?资的制度框架以�?�关于数�?�的上述技术性问题，关于�?�金�?类国�?�?资中的股
�?�和债务的相互关系，有哪些是看得清楚的？

  通常的观点是，国�?规模加速增长的资金肯定主�?�?�自债务�?资，因为全�?�金�?�?�机�?�中国
�?历了一轮信贷扩张。这在一定�?义上是�?�以�?立的：2007-2017 年，�?�金�?类国�?的负债总�?
的增长快于资产总�?的增长，高达 4.9 �?。�?�金�?类国�?的平�?�债务股�?�比也于 2015 年达到
1998 年以�?�的最高峰（1.9），如图 7A 所示。但总体�?�看，�?�金�?类国�?的平�?�债务股�?�比一
直稳定在 1.5—2 的区间内（资产负债率 60-66%之间），�?�?�于 1990 年代完全�?�贷款扩张导致
负债率高�?的情形。这是由于所有者�?�益高达 3.2 �?的迅猛增长。但是，在多层�?股结构中，一
个国�?�?�以借债投资于�?公�?�的股�?�，所以，所有者�?�益的增长至少有一部分�?�以是由债务�?资
�?�完�?的，但这个比例有多大�?得而知。

  当然，债务股�?�比本身是一个�?业层�?�的概念。全国层�?�的平�?�数会掩盖�?业之间的差异。
虽然没有�?业层�?�的数�?�，但财政年鉴报告的行业层�?�的数�?�说明行业之间确实有差异。�?过多
数行业 2016 年 50-70%的资产总�?由债务�?资所支�?，而�?�一年全国平�?�为 65.5%。最�?出的
例外是“机关团体和其他�?，该行业的资产有 90.8%由债务�?资所支�?。其他的比较高的行业包
括仓储（86.3%），森工（78.5%），冶金（73.9%），建筑和房地产（�?�为 71.4%），比较低
的则有烟�?�（24.6%），石油石化（34.9%），医�?�（37.7%），教育文化（39.3%）。

                                                                           图 7. �?�金�?类国�?的负债程度
   A. �?�金�?类国�?平�?�债务股�?�比以�?�负债总�?， 1998-2017
                           2.0                                                                                                                                               200.0
                           1.9                                                                                                                                               180.0
                                                                                                                                                                                     Total assets and liabilities



                           1.8                                                                                                                                               160.0
     Debt / equity ratio




                           1.7                                                                                                                                               140.0
                           1.6                                                                                                                                               120.0
                           1.5                                                                                                                                               100.0
                           1.4                                                                                                                                               80.0
                           1.3                                                                                                                                               60.0
                           1.2                                                                                                                                               40.0
                           1.1                                                                                                                                               20.0
                           1.0                                                                                                                                               0.0
                                 1998
                                        1999
                                               2000
                                                      2001
                                                             2002
                                                                    2003
                                                                           2004
                                                                                  2005
                                                                                         2006
                                                                                                2007
                                                                                                       2008
                                                                                                              2009
                                                                                                                     2010
                                                                                                                            2011
                                                                                                                                   2012
                                                                                                                                          2013
                                                                                                                                                 2014
                                                                                                                                                        2015
                                                                                                                                                               2016
                                                                                                                                                                      2017




                                 Total liabilities, RMB trillion                                Total assets, RMB trillion                                 Debt/equity ratio

   B. �?�行业国�?负债�?��?�金�?类国�?总负债的比例以�?�资产负债率，2016

                                                                                                                                                                                                                    32
                                                  100.0



      Sector's liabilities as % of assets, 2016
                                                   90.0

                                                   80.0

                                                   70.0

                                                   60.0

                                                   50.0

                                                   40.0

                                                   30.0

                                                   20.0
                                                          0.00   2.00   4.00    6.00    8.00    10.00    12.00   14.00    16.00   18.00   20.00
                                                                        Sector's % share in national total of liabilities, 2016




  那么债务和股�?�增长的资金�?�自何处呢？

  关于债务，财政年鉴数�?�除了说明�?�金�?类国�?总负债增加了 98 万亿元，没有其他更进一
步的信�?�。如果这个数字是�?�并�?�的数字，抵消了国�?相互之间的借贷，其中应该包括银行贷
款�?对�?�?��?业的应付账款�?对其他金�?机构的债务�?公�?�债券余�?等等。但�?进一步分解，需
�?更多的数�?�和专门研究。

  关于股�?�，2007-2017 年，�?�金�?类国�?的所有者�?�益增加 50.6 万亿元，国家所有者的�?�
益增加 39.4 万亿元，说明有 11.2 万亿元或 22%�?�自�?�国有渠�?�。使用上市国�?的数�?�，应该能
计算出国�?在国内外股票市场筹集的资金，但这也需�?作专门研究。

  用财政年鉴以�?�财政部的其他数�?�，�?�以对 39.4 万亿元国家所有者�?�益的增长的资金�?��?�?
作分�?。首先，明确的财政拨款�?是主�?渠�?�。如�?所述，中国的四类预算�?�有一个明确的给国
�?注资的开支项目，�?�国有资本�?�?�预算的“资本金注入�?。有全国数�?�的 2016-2018 年，国
有资本�?�?�预算�?年资本金注入的规模�?足 0.1 万亿元，而国家所有者�?�益的增加�? 2016 年为
3.8 万亿元，2017 年为 9 万亿元。

  最为�?�能的资金�?��?是本应纳入政府预算的国�?留存利润。2007-2017 年，�?�金�?类国�?的
利润总�?为 25.1 万亿元。政府 2007-2008 年开始分红试点，分红总�?为 580 亿元 (Zhang,




                                                                                                                                                  33
2009) 。2012-2017 年期间，中央和地方政府从�?�金�?类国�?收�?�了 1.1 万亿元的分红31。所以
应该有超过 23 万亿元的利润留�?�了国�?，转增了国家所有者�?�益32。如果财政年鉴的数字是�?�并
�?�的数字，所观察到的对国�?负债率起到稳定作用的国家所有者�?�益的增加，其资金�?��?很�?�能
主�?是留存利润。如果这部分利润按《与算法》纳入了预算，本�?�会显示为政府预算对国�?的股
�?�投资。但是，如�?所述，�?�金�?类国�?股�?�资本的增长也�?�以是由债务�?资支�?的。一个国�?
�?�以从金�?部门借债，然�?�作为股�?�投资注入其�?公�?�。这�?情况尤其�?�以�?�生于从银行和债券
市场借债筹资的地方政府�?资平�?�。此外，国�?资产的评估增值也�?�以表现为所有者�?�益的增
长。但评估增值在所有者�?�益的增长中究竟起到多大作用�?如何起作用，尚需专门研究。

     财政年鉴还�??供了所有者�?�益四个组�?部分的数�?�：实收资本�?资本公积�?盈余公积�?未分
�?利润。这本应�??供更多的信�?�，�?�惜的是 2007 年�?�的数�?�都有一个问题：四个组�?部分之和
比所报告的总数�?年都�? 20%以上。这好�?和 2007 年实行新的�?业会计准则有关，但在对问题
有更充分的�?�解之�?，这部分数�?�很难说明什么。

D. 国�?规模加速增长是�?�生在中央层�?�还是地方层�?�？
     就给国�?注资而言，中央和�?�级地方财政之间有清楚的�?�责划分。那么，所观察到的国�?规
模加速增长主�?�?�生在中央�?业还是地方�?业呢？

     2008-2017 年，全部�?�金�?类国�?户数增加了 77000 家，其中 46.8%是中央�?业，53.2%
是地方�?业。从�?�期资产总�?的增加�?�?�看，中央�?业�?� 38%，地方�?业�?� 62%。平�?�而言，
地方�?业似乎较少�?赖债务�?资，在�?�金�?类国�?总负债的增加�?中，地方�?业仅�?� 58.5%，中
央�?业�?� 41.5%。图 8 进一步说明，中央�?业和地方�?业加速增长速度类似，�?��?过中央�?业的
户数增长更快一点。




31
  2012 年�?没有全国数�?�。
32
 �?财政部�?�年公布的国有资本�?�?�预决算收入支出数�?�，如
http://yss.mof.gov.cn/qgczjs/201807/t20180712_2959952.html。

                                                              34
                      0%
                           20%
                                 40%
                                       60%
                                             80%
                                                   100%
                                                                                                         0%
                                                                                                              20%
                                                                                                                    40%
                                                                                                                          60%
                                                                                                                                80%
                                                                                                                                      100%
                                                                                                                                                                                       0%
                                                                                                                                                                                            20%
                                                                                                                                                                                                  40%
                                                                                                                                                                                                        60%
                                                                                                                                                                                                              80%
                                                                                                                                                                                                                    100%

               1998                                                                               1998                                                                          1998




                                                                                                                                                            B. 资产总�?




                                                                              C. 负债总�?
                                                                                                                                                                                                                                                   A. �?业户数




               1999                                                                               1999                                                                          1999
               2000                                                                               2000                                                                          2000
               2001                                                                               2001                                                                          2001
               2002                                                                               2002                                                                          2002
               2003                                                                               2003                                                                          2003
               2004                                                                               2004                                                                          2004
               2005                                                                               2005                                                                          2005
               2006                                                                               2006                                                                          2006




                                                                                        Central
                                                                                                                                                                      Central




     Central
               2007                                                                               2007                                                                          2007


                                                                                                                                             Total assets
               2008                                                                               2008                                                                          2008




                                                          Total liabilities
                                                                                        Local
                                                                                                                                                                      Local




     Local
               2009                                                                               2009                                                                          2009
                                                                                                                                                                                                                           Number of enterprises




               2010                                                                               2010                                                                          2010
               2011                                                                               2011                                                                          2011
               2012                                                                               2012                                                                          2012
               2013                                                                               2013                                                                          2013
               2014                                                                               2014                                                                          2014
               2015                                                                               2015                                                                          2015
               2016                                                                               2016                                                                          2016
               2017                                                                               2017                                                                          2017
                                                                                                                                                                                                                                                             图 8. 按中央地方划分看国�?加速增长（�?�全部�?�金�?类国�?总�?的%）




35
  国�?规模加速增长是�?�集中�?�生在�?些�?份？表 10 显示的是 2007-2016 年期间�?��?地方国
�?数�?�。从表中�?�以看到，这一时期，地方�?�金�?类国�?的户数增加了 26100 户，资产总�?增加
了 66.9 万亿元。所有�?份的地方国�?资产都有增加，但增加最多的 10 个�?份�?�计�?� 58%。它们
是江�?（9.3%)，北京（6.4%），广东（6.3%），山东（5.7%），上海（5.5%)，浙江
（5.4%），�?庆（5.3%)，四�?（5.2%)，天津（5.0%）和贵州（4.1%）。 从�?业户数�?�看，增
加最多的 6 个�?份�?�计�?� 64%。它们是北京（16.6%），浙江（10.9%），广东（10.1%），山
东（9.8%），�?建（8.4%）和江�?（8%）。

  从�?��?在地方国�?总户数和资产总�?中的份�?看，大体�?�以分为四�?情况。

  •   第一�?情况，江�?等 11 个�?份。2007-2016 年期间，它们在地方国�?总户数和资产总�?
      中的份�?�?�有�??高，其中 6 个�?份在西部地区，�?�外 2 个在中部地区。
  •   第二�?情况，贵州等 8 个�?份。它们在地方国�?资产总�?中的份�?有所�??高，但在总户数
      中的份�?没有，说明资产增加主�?�?�生在现有�?业和新开办的大�?业。8 个�?份包括 6 个
      西部�?份和 2 个中部�?份。
  •   第三�?情况，北京�?广东�?浙江和山东 4 个�?份。这些�?份在地方国�?资产总�?中的份�?
      有所下�?，但在总户数中的份�?有所�??高，其中北京有大幅度的�??高，说明它们增加了很
      多规模较�?的国�?。四个�?份全部属于东部地区。
  •   第四�?情况，上海等 8 个�?份。这些�?份在地方国�?总户数和资产总�?中的份�?�?�有下
      �?。其中上海的下�?幅度尤其较大，以户数而言下�?了 13.2 个百分点，以资产而言下�?
      了 7.9 个百分点。值得注�?的是，近年�?��?济增长较缓慢的东北三�?都属于这�?情况，山
      西�?河北�?河�?�和天津也在其中。

  除了江�?和�?建，从 2007 年到 2016 年地方国�?资产总�?的地区分布的�?�化大体上呈现出
�?�较�?�?�达地区倾斜的趋势，尽管有的�?�达地区如北京国�?户数有所增加。




                                                   36
         表 10.�?��?�?�金�?类地方国�?规模的增长(总�?中的%)， 2007-2016
                   �?业户数                             资产总�?
      在存�?中        在�?�?中     差异值（�?�?份�?-     在存�?中     在�?�?中    差异值（�?�?份�?-
�?份    的份�?         的份�?      存�?份�?，百分点）     的份�?      的份�?     存�?份�?，百分点）
                              第一�?情况
江�?          3.8      8.0           4.2      6.1     9.3          3.1
�?庆          2.3      5.8           3.5      3.4     5.3          1.9
四�?          3.1      7.0           3.9      3.5     5.2          1.7
湖北          2.3      2.5           0.2      1.8     3.0          1.2
云�?�          2.4      6.3           3.9      2.8     3.7          1.0
内蒙�?�         1.0      1.7           0.7      1.3     2.1          0.9
甘肃          1.3      2.7           1.4      1.0     1.7          0.7
�?建          3.9      8.4           4.5      3.0     3.5          0.5
安徽          2.7      2.7           0.0      3.5     3.8          0.3
海�?�          0.7      0.8           0.1      0.3     0.6          0.2
�?�海          0.5      0.6           0.1      0.5     0.7          0.2
                              第二�?情况
贵州          2.6      0.1          -2.4      1.6     4.1          2.5
广西          4.3      0.4          -3.8      1.8     3.2          1.4
陕西          3.5      3.3          -0.1      2.3     3.7          1.3
新疆          1.4      1.3          -0.2      0.6     1.3          0.7
江西          2.4      0.4          -2.0      1.5     2.0          0.5
湖�?�          2.3      1.4          -0.9      1.9     2.0          0.1
西�?          0.5      0.3          -0.2      0.2     0.2          0.0
�?�?          0.5      0.1          -0.4      0.3     0.2          0.0
                              第三�?情况
山东          4.5      9.8           5.3      6.2     5.7          -0.5
北京          5.0     16.6          11.6      7.1     6.4          -0.7
浙江          4.7     10.9           6.1      6.1     5.4          -0.7
广东          8.2     10.1           1.9      9.1     6.3          -2.8
                              第四�?情况
天津          4.1      1.7          -2.4      5.1     5.0          -0.1
黑龙江         3.4     -0.7          -4.1      1.3     1.2          -0.1
�?�林          1.7     -2.5          -4.1      1.1     0.3          -0.8
河北          3.4     -2.6          -6.0      2.7     1.9          -0.8
山西          4.8      3.7          -1.2      3.8     2.8          -1.0
河�?�          4.3      0.2          -4.1      3.4     2.1          -1.3
辽�?          3.5      1.0          -2.5      3.4     1.9          -1.5
上海       11.1       -2.1         -13.2     13.3     5.5          -7.9




                                                                   37
注：地方国�?的总户数 2007 年为 90400 户，2007-2016 年期间增加 26100 户；资产总�? 2007 年为 17.4 万亿
元，2007-2016 年期间增加 66.9 万亿元。


                                  5. 总结
  本文对官方统计数�?�的研究表明，从两个方�?��?�看，全�?�金�?�?�机�?�中国国有�?业的规模确
实�?历了一轮加速增长：一是�?�金�?类国�?户数下�?的趋势�?�生逆转，二是其资产总�?的增长加
速。从 1998 年到 2008 年，�?�金�?类国�?的户数一直下�?，由 23.8 万户�?少到 11 万户，2008
年之�?�止跌回�?�，2017 年�?新达到 18.7 万户。�?�金�?类国�?的资产总�? 2007-2017 年期间增
加了 4.3 �?，而此�?�??年�?�增加了 1.6 �?。其固定资产和销售收入的增长与资产总�?的增长也基
本�?�?一致。1998-2007 年期间国�?盈利状况�?续改善的趋势也在 2008 年之�?��?�生逆转。

  国有�?业的规模虽有加速增长，但由于�?�?�部门的增长，国�?在 GDP 中的比�?从 2007 年到
2017 年�?呈下�?趋势。2017 年，国�?在 GDP 中比�?估计为 23.1-27.5%；2007 年估计为
29.1%。下�?趋势的维�?主�?是由于制造业中�?�?�部门的�?�与大幅�??高。2017 年国�?�?�统治地�?
的领域主�?是金�?和基础设施行业，而在制造业行业中国�?总体上�?�?�?��?�主导地�?。但国�?在
制造业中的平�?�比�?�?然很高，在一些分行业�?�?�主导地�?，而且总体比�?下�?的趋势近年�?�明
显�?缓，2017 年已�?�?�止。从数�?�看，2007 -2017 年期间国�?规模的加速增长主�?�?�生在房地
产�?建筑和若干其他�?务行业，包括“社会�?务�?和“机关团体和其他�?。这�?�两个行业的具体
�?�义�?甚清楚，但在 2007 年之�?�的国�?规模的加速增长中表现为高度优先的行业。

  从数�?��?�看，没有�?�由认为国�?规模的加速增长�?务于国家的�?�?战略�?点清�?�，也没有�?�
由认为是由财务回报率所驱动。就业目标也�?�?是加速增长所�?务的政策目标。对国有资本在�?�
行业之间的总体�?置，�?�?是有集中统一的�??调和控制。例如，国�?在房地产行业中的比�?从
2007 年的 15%上�?�到 2017 年的 25%，而这是国务院明令�?制国�?�?�与的领域。�?�一方�?�，一
些通常被认为具有战略�?义或社会�?义的行业，如电�?�?信�?�技术�?医�?��?机械和市政公用事业
在国有�?业的这一轮加速增长当中并未表现为优先领域。更为�?�能的情况是，国�?规模的加速增
长是众多利益主体出于�?�自�?�?�的目的�?�出的互�?�??调的投资决策所致，这些利益主体包括国资
委和财政部门之外的其他政府部门�?事业�?��?�?社会团体，也包括国有�?业本身，其中最有�?�能
起主�?作用的，是国�?投资开办自己的�?公�?�。

  关于国有�?业规模加速增长的资金�?��?，由于数�?��?制，本项研究更多地�?�是�??出问题。从
全国层�?��?�看，与�?�金�?国�?资产总�?的增长相伴�?的是债务的更强劲的增长。但由于所有者�?�
益的增长，债务股�?�比�?�?了基本稳定，一直在 1.5-2 之间（资产负债率 60-66%之间）虽然�?�
行业情况�?�?�。总体上看，国有�?业的加速增长以债务驱动为主�?股�?�驱动为辅。一部分股�?�的


                                                                          38
增长也�?�能是�?�债务�?资支�?的。但是，按《预算法》本应纳入预算的国�?留存利润很�?�能是股
�?�资本强劲增长的主�?资金�?��?。�?�一方�?�，没有数�?�显示政府预算的其他部分对国�?股�?�有大
的投入。�?过，在有更好的数�?�之�?，很难对国�?规模加速增长的资金�?��?�?�出全�?�的分解。

       中央和地方的国�?规模加速增长的步�?基本一致。在地方层�?�，虽然�?��?地方国�?的资产都
有增长，但�?�达地区的大�?贡献更大。�?过这主�?是因为它们本身是大�?。比较 2016 年和 2007
年全部地方国�?资产的地区分布，�?�以看出大致趋势是�?�欠�?�达地区倾斜。

        本文分�?结果的第一个政策�?�义是�??高�?明度的紧迫性。财政年鉴�?�以进一步改善其数�?��??
供，包括就指标定义和方法�??供更充分的信�?�，�?少误差和�?一致性。国务院国资委如能�?��?其
2010 年以�?公布国�?集团层�?�财务数�?�的�?�法33，并继续公布�?�并�?�的资产负债表数�?�，改善其
与财政年鉴的一致性，将会�?�常有助于�??高�?明度。国家统计局�?�以将其对工业�?业的覆盖扩展
到�?�工业�?业，改善其就业数�?�，并就国有和国有控股�?业报告更多指标。因为国�?为全民所
有，�??高�?明度是改善国�?公�?�治�?�的�?�?任务。

        本文的分�?结果也对国有资本管�?�体制的改�?��??出了更多问题。其中之一是国�?在�?济中的
比�?。国�?规模的加速增长直接�?�决于国�?�?�其股东通过债务和股�?�筹资的能力，而这�?能力�?�
�?�决于政府在债务和股�?��?资两个方�?�给予它们的支�?。所以，虽然金�?�?�机以�?�国�?规模的加
速增长并未�?务于国家的战略优先领域，但这�?增长本身�?�是政府�?�国�?输�?资�?的结果。因
此，必须考虑的问题是，国�?在�?济中的�?��?比�?应该是多少？政府如何�?�以�?�?国�?的实际规
模与国家的�?�展战略�?�?一致？�?�一个问题是关于国有资本在�?��?济部门和�?济活动之间的分
�?。�?�样，问题的�?害是政府如何确定�?��?的�?置格局，并有足够的手段实现这样的格局。以金
�?�?�机以�?�增加的 120 万亿元的国�?资产看，其�?置并未在政府控制之下。政府已�?决定采�?�
“管资本�?而�?是管�?业的原则，并区分“战略性�?的业务和其他业务。进一步改�?�的一个�?�以
考虑的步骤是按《预算法》�?求把国�?利润中归属于国家所有者的部分（无论是�?�分红）纳入政
府预算管�?�。




33
     2010 年的报告�? http://www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588330/n2588360/c3777125/content.html.

                                                                                            39
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