Précis DEPARTAMENTO DE EVALUACIÓN DE OPERACIONES DEL BANCO MUNDIAL VERANO DE 1998 N Ú M E R O 1 6 6 La reforma del sector financiero U N ESTUDIO LLEVADO A CABO POR EL DEPARTAMENTO de Evaluación de Operaciones (DEO)* sobre la asistencia que el Banco Mundial ha prestado al sector financiero respalda una noción cada vez más evidente, a saber, que la reforma sectorial es un proceso complejo y prolongado que requiere un compromiso sostenido por parte del Banco. Actualmente, a medida que la crisis asiática evoluciona, exige también que el Banco comprenda más profundamente la dinámica de la reforma sectorial. El historial muestra, en efecto, que la reforma financiera atraviesa una época difícil, tanto en los distintos países como en el Banco. El estudio ha determinado, por ejemplo, que sólo en 12 de los 23 países incluidos en la muestra podían considerarse satisfactorios los resultados de la política del sector financiero o la reforma institucional. Las actuales normas generales internas información-- hayan sido adoptadas antes sobre las operaciones en el sector financiero de emprender reformas de carácter más --la Directriz operacional 8.30 amplio. En segundo término, el Banco debe (actualmente Directriz sobre política mejorar su "puntería" al seleccionar los operacional 8.30)-- conforman un marco factores que resultan decisivos para la válido para dichas operaciones del Banco. reforma, como la buena gestión sectorial, el No obstante, éste debería comenzar a conjunto de normas de disciplina y control consolidarlas, orientándolas hacia unas de las instituciones financieras y la pocas esferas específicas. En primer lugar, independencia y solvencia del banco cen- el Banco debe reconocer que una reforma tral. Tercero, el Banco debe comenzar a financiera satisfactoria se compone de poner mucho mayor empeño en reunir ciertos ingredientes fundamentales, entre los información, a fin de elaborar indicadores que el primordial es la estabilidad financieros y de otra índole que respalden la macroeconómica pero otro es una secuencia labor de seguimiento, o que incluso adecuada de las medidas, es decir, procurar permitan predecir las crisis. En cuarto que ciertas salvaguardias --ya sean lugar, los estudios económicos y sectoriales estructurales, reglamentarias o relativas a son esenciales para conseguir una 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial estructural. El Banco comenzó a cambiar su enfoque, inclinándose a incorporar la eficacia y la sostenibilidad de la reforma del sector financiero al marco más amplio del ajuste estructural, incluido un crecimiento sectorial real. Los criterios específicamente relacionados con el sector se fueron orientando más hacia los obstáculos estructurales que impiden la reforma financiera --como las distorsiones, las ineficiencias, la insuficiencia de las normas de disciplina y con- trol y unas estructuras de supervisión inadecuadas-- que hacia la salud de cada cartera individualmente considerada. Sin embargo, el Banco actuó con lentitud en cuanto al formulación apropiada de las operaciones. Por último, el reconocimiento de ese cambio y la adopción de medidas al Banco debe mantener su sólida asociación con la respecto. Pese a que el porcentaje de resultados Corporación Financiera Internacional y el Fondo satisfactorios de las operaciones del sector financiero en la Monetario Internacional y establecer relaciones todavía cartera del Banco alcanzó su punto más bajo, un 40%, en más estrechas con los prestatarios. 1984 (frente a una tasa de 65% al 70% de la cartera glo- bal), la proporción de préstamos a intermediarios Antecedentes: un nuevo rumbo para la financieros seguía en el elevado nivel de 70% en 1989, al reforma del sector financiero continuar el Banco encauzando líneas de crédito hacia En el mundo entero, los sistemas financieros han venido sistemas financieros distorsionados o frágiles. experimentando cambios muy rápidos --de orden En 1989, el famoso "Informe Levy" del Banco, tecnológico, institucional y competitivo-- en los últimos 15 preparado por un Grupo de estudio sobre las operaciones años. La transición hacia la desreglamentación y la en el sector financiero, presentó argumentos sólidos a favor liberalización financieras en el conjunto de la comunidad de un enfoque más amplio para el otorgamiento de mundial ha producido una integración financiera cada vez préstamos al sector financiero. Sus recomendaciones se mayor, que a su vez ha provocado crisis en algunos países convirtieron en política oficial tres años después en la que no estaban preparados para ella y en otros ha puesto Directriz operacional 8.30, que pasó a ser la referencia de relieve la fragilidad de los sectores financieros. para evaluar la asistencia del Banco a la reforma del sector Hasta 1983, los instrumentos del Banco para la financiero hasta la actual reconversión de la estrategia en reforma del sector financiero eran los préstamos a 1997, cuya oportunidad ha puesto de relieve la actual crisis intermediarios financieros, encauzados principalmente por asiática, aunque ésta no ha sido su origen. La nueva conducto de los bancos con objeto de proporcionar estrategia insiste en que una reforma satisfactoria del sector financiamiento a largo plazo y divisas para contrarrestar financiero representa, ante todo, un esfuerzo sostenido y a los bajos niveles de ahorro y de inversión, factores que largo plazo, no sólo porque abarca tanto aspectos limitaban el crecimiento. Esos préstamos tuvieron un éxito macroeconómicos como microeconómicos, sino porque extraordinario, que se debió sobre todo a que se además afecta a las instituciones básicas de un país concedieron en una época de estabilidad de los precios y --jurídicas, reglamentarias, de contabilidad y de las tasas de interés. Al aumentar la inestabilidad en los información-- y a sus sistemas de incentivos. Ahora bien, mercados financieros mundiales y las presiones para obtener buenos resultados, la reforma exige inflacionarias en los países en desarrollo, esa clase de concentrar con más energía los esfuerzos en factores préstamos resultó demasiado restringida para dar cabida a determinantes del éxito bien conocidos, como el grado en necesidades más amplias de reforma macroeconómica y que el Gobierno la asume como propia, la capacidad Précis 3 institucional y ciertas condiciones propicias "iniciales", en- Resultados de los países: la reforma del sector financiero tre ellas, la posible existencia de distorsiones, el nivel de debe ir más a fondo competencia, la fortaleza de la infraestructura financiera y En general, los países no han podido sobrepasar la barrera la solidez de las propias instituciones financieras. El tercer macroeconómica. Si bien el 74% de los incluidos en la aspecto de importancia crítica en el que insiste la nueva muestra obtuvo resultados satisfactorios en lo que respecta estrategia es el de la información: una sólida labor a los indicadores macroeconómicos, fue mucho menor la preparatoria del Banco, a base de estudios económicos y proporción de los que obtuvieron resultados satisfactorios sectoriales, es esencial para una intervención eficaz en el en lo que atañe a la estructura financiera (sólo el 52%) o al sector financiero, del mismo modo que se hace necesario sistema bancario (el 35%). Además, aunque los países que contar con mecanismos de seguimiento, en lo cuantitativo obtuvieron buenos resultados en los indicadores y lo cualitativo, para vigilar la evolución del proceso de macroeconómicos tuvieron también más éxito en el reforma y los acontecimientos sectoriales que podrían fortalecimiento de su estructura financiera y su sistema afectarla. bancario que aquellos cuyos resultados macroeconómicos fueron insatisfactorios, las recientes crisis financieras en El historial: resultados conseguidos por los Corea e Indonesia indican claramente que una buena salud países y desempeño del Banco macroeconómica puede superar, e incluso a veces ocultar, El marco analítico del estudio se deriva del enfoque con- debilidades de la estructura financiera y sistema bancario. ceptual de la Directriz operacional 8.30. La reforma del sector financiero y el financiamiento del Banco se Resultados de los países: el Banco no debe abandonar la evalúan con arreglo a 16 indicadores de desempeño que reforma configuran tres medidas: los indicadores Los 12 países que efectuaron reformas satisfactorias macroeconómicos, incluidos los incentivos y las recibieron como promedio alrededor de 2,3 préstamos o distorsiones macroambientales y de los sectores créditos para fines de ajuste, mientras que aquellos productivos; la estructura financiera, incluidas las cuyos resultados fueron insatisfactorios recibieron como políticas que rigen las tasas de interés, el crédito promedio alrededor de 1,5. Esta conclusión significa que dirigido y el crédito subvencionado, y el sistema la intervención a fondo y continua del Banco en la bancario, comprendidos el marco jurídico y reforma del sector financiero aumenta las posibilidades reglamentario del sector, las normas de disciplina y con- de sostenimiento de la reforma y acrecienta el desarrollo trol, y los requisitos relativos a la cartera y la institucional. suficiencia del capital de las instituciones financieras. La muestra del estudio consta de 23 países (de un to- Desempeño del Banco: pertinencia definitiva tal de 58) que recibieron del Banco 43 préstamos (de un Un análisis de "aciertos y fallos" -- o sea, si el Banco total de 88) para fines de ajuste del sector financiero en- prestó o no asistencia para las reformas de las políticas en tre los ejercicios económicos de 1985 y 1996. Pertenecen relación con cuatro condiciones iniciales que se a todas las regiones, representan todos los niveles de consideraban insatisfactorias-- indica que las operaciones ingreso per cápita y presentan una amplia gama de de financiamiento del Banco se han orientado muy condiciones "iniciales". selectivamente hacia las reformas sectoriales, en especial El estudio hace un aporte notable a la las políticas encaminadas a eliminar distorsiones y a documentación sobre el tema en tres aspectos fortalecer las instituciones financieras. fundamentales: i) los datos representan una forma En general, casi dos tercios de las reformas que sistemática de evaluar los resultados de la reforma y el recibieron apoyo del Banco en los sectores financieros de desempeño del Banco; ii) el estudio pone de relieve la los 23 países fueron "aciertos" mientras que en un 25% gama de factores --incluidos los que atañen fueron "fallos" (véase el Cuadro 1). Hay que hacer singularmente al cliente-- que el Banco debe tener en notar que el Banco tuvo numerosas "intervenciones cuenta cuando concibe sus operaciones, y iii) el estudio innecesarias", es decir, que apoyó reformas de políticas hace hincapié en la necesidad de mayor información. que ya se consideraban satisfactorias. Cuadro 1: Reformas de políticas apoyadas por el Banco y condiciones iniciales (porcentaje de reformas) Promedio Eliminación Fomento de la Desarrollo de la infraestructura Fortalecimiento general de distorsiones competencia del sector financiero de las instituciones Aciertos 64 78 48 52 78 Fallos 25 17 48 22 13 4 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial Cuadro 2: Comparación de los resultados de los FSAL y de los FIL en lo que atañe al institucional Condiciones Historial FSAL iniciales de ejecución Resultados Sostenibilidad Fortalecimiento de la infraestructura financiera 0,21 0,93 0,80 0,71 Fortalecimiento de las instituciones 0,17 0,71 0,62 0,75 del cual corresponde a la reestructuración bancaria 0,12 0,67 0,50 0,67 Condiciones Historial FIL iniciales de ejecución Resultados Sostenibilidad Clasificación general 0,38 0,44 0,42 0,42 de la cual corresponde:A la calidad de la cartera 0,52 0,42 0,40 0,30 Al desempeño financiero 0,63 0,42 0,41 0,47 Desempeño del Banco: eficacia desigual Sin embargo, incluso los resultados de los propios El Banco ha logrado sus mejores resultados en la puesta préstamos de ajuste para el sector financiero ponen de en práctica de reformas para desarrollar la manifiesto cuán difícil es fortalecer instituciones "infraestructura" financiera (legislación bancaria más específicas (véase el Cuadro 2). severa y normas de disciplina y control más estrictas) y en la eliminación de distorsiones financieras (derogación Elementos decisivos de un plan de de controles sobre las tasas de interés y reducción o operaciones eliminación del crédito subvencionado). En cambio, no La asistencia del Banco a la reforma del sector ha tenido demasiado éxito en la introducción de financiero no ha sido firme. Otros análisis realizados reformas encaminadas a fortalecer instituciones con motivo del estudio del DEO, así como las determinadas o aumentar la competitividad; sólo el 42% investigaciones que le sirvieron de base, indican que y el 33%, respectivamente, de los países de la muestra, apoyarse en la Directriz operacional 8.30 y aprovechar llevaron a cabo satisfactoriamente esas reformas. la rica experiencia que puede extraerse de la crisis asiática en curso revestirán importancia decisiva para el La dificultad de fortalecer las instituciones limita el éxito del Banco en el sector en un futuro inmediato. desarrollo institucional Además de adoptar un enfoque sostenido y a largo plazo Los instrumentos del Banco para apoyar el desarrollo para la reforma del sector financiero, el Banco debería institucional son los préstamos de ajuste para el sector utilizar toda la gama de instrumentos crediticios y no financiero (FSAL) y los préstamos a intermediarios crediticios de que dispone, incluidos los préstamos financieros (FIL). Los primeros se orientan específicamente adaptables para programas, de reciente introducción, a los mecanismos estructurales que funcionan ya sea para que parecerían ser sumamente apropiados para todo el sector (marco jurídico, reglamentario, de respaldar la reforma del sector financiero. En apoyo de supervisión y de contabilidad) o bien sólo para sus operaciones crediticias, el Banco debe también instituciones determinadas, incluidas la reestructuración y seguir avanzando en lo relativo a los otros cinco la privatización. Los préstamos a intermediarios requisitos previos para la reforma. financieros se orientan hacia los mecanismos operacionales de instituciones determinadas es decir sus políticas internas, Estudios económicos y sectoriales preliminares su estructura, su capacidad y su desempeño y salud Las operaciones de ajuste deberían ir precedidas de un financieros y han tenido escasas repercusiones en el diagnóstico y unas recomendaciones sólidos. El Banco desarrollo institucional, en gran parte porque aspectos tuvo más "aciertos" que "fallos" en materia de reforma como la calidad de la cartera, la movilización de recursos de políticas y condiciones iniciales en aquellos países en y los resultados financieros dependen en gran medida de la los que se realizaron estudios económicos y sectoriales estabilidad macroeconómica y de la solvencia de la preliminares. Dos tercios de los países en los que se clientela de un banco, dos factores que la gerencia de éste efectuaron dichos estudios lograron también resultados no puede controlar. satisfactorios con la reforma. Précis 5 Sistemas de seguimiento y evaluación más estrictos Relaciones provechosas del Banco con los prestatarios: Es de importancia decisiva que se invierta un mayor instituciones, sostenibilidad e identificación con la reforma volumen de recursos en reunir información detallada Toda teoría carece de importancia si las "condiciones del sobre riesgos y sobre la gestión de los sectores prestatario" se dan por sentadas. La labor del Banco debe financieros. Por ejemplo, para el estudio del DEO, se concentrarse en tres elementos para conseguir una relación elaboraron dos medidas de la fragilidad financiera que de asociación satisfactoria con los países de cara a la fueron aplicadas a México y Venezuela; se llegó a la reforma: i) el ritmo de la reforma del sector financiero debe conclusión de que, de haber dispuesto de esos índices ajustarse al ritmo de fortalecimiento de las instituciones con anterioridad, se hubiera tenido una idea más clara jurídicas, reglamentarias, de supervisión y de contabilidad; de la urgencia de la reforma en ambos países con mucha ii) la reforma del sector financiero es sostenible sólo si mayor anticipación (véase el Recuadro 1). penetra en las instituciones seleccionadas como objetivo, es decir, si aborda las cuestiones relativas a su gobernación, y Secuencia racional de las medidas de reforma Los esfuerzos en pro de la reforma pueden tener resultados adversos o insostenibles si no se cumplen Recuadro 1. Indicadores de la fragilidad ciertas condiciones. Una de ellas, como sugiere la financiera: ¿Son útiles para detectar Directriz operacional 8.30, es la estabilidad crisis? macroeconómica pero también hay que destacar otros dos casos en que las reformas deben seguir determinada PARA EL ESTUDIO DEL DEO SE ELABORARON secuencia; en primer lugar, la liberación total de las indicadores de fragilidad financiera, macroeconómica tasas de interés deberá llevarse a cabo sólo cuando el y microeconómica, que se aplicaron a dos países que marco regulatorio sea sólido, la supervisión bancaria atravesaban crisis financieras: México y Venezuela. sea eficaz, los sistemas de contabilidad y verificación de cuentas sean adecuados, los mercados financieros sean El caso de México es un buen ejemplo. competitivos y los bancos tengan un patrimonio neto En 1989 el Banco otorgó a México un préstamo positivo y un personal administrativo y de dirección de ajuste para el sector financiero a fin de paliar la capacitado. crisis que atravesaba éste. Tanto el personal de En segundo lugar, la recapitalización de los bancos operaciones de la oficina regional como el DEO debe ir precedida de una modificación de los sistemas de opinaron que los resultados del préstamo del Banco incentivos que permitieron o alentaron a los bancos a eran muy satisfactorios y que probablemente se perder su capital; esto quiere decir que se acabó el mantendrían los logros. Sin embargo, al cabo de dos otorgamiento de préstamos a los morosos, que es años México sufrió otra crisis que hizo al Banco necesario establecer regímenes estrictos de supervisión y reaccionar rápidamente con un nuevo préstamo para vigilancia bancaria y sistemas adecuados de fines de ajuste. Los indicadores de fragilidad información, y que debe cambiarse el personal directivo financiera macroeconómica y microeconómica de los bancos insolventes; en caso de ser propiedad del elaborados para el estudio del DEO que nos ocupa Estado, se deberá incorporar los bancos a un plan de muestran que entre 1989 y 1995 la fragilidad privatización viable. financiera de México iba en aumento; si hubieran estado disponibles entonces, los analistas habrían Relaciones productivas del Banco con la CFI y el FMI podido percibir con mayor claridad la urgencia de La complementariedad de las operaciones del Banco y ciertas reformas en las que no se insistió al otorgarse las de la CFI y el FMI es un componente de importancia el primer préstamo del Banco. Además, hubiera fundamental para el éxito de los esfuerzos de reforma resultado evidente que el efecto de ese primer financiera. El conflicto entre el Banco y la CFI en torno préstamo en la reforma del sector financiero no era ni a la "competencia" por los fondos y la superposición tan satisfactorio ni tan sostenible como se había ocasional de sus responsabilidades con las del FMI (en supuesto entonces. materia de legislación, supervisión y reglamentación Aunque no se pretende que los indicadores de bancarias) son situaciones que pueden reducirse al fragilidad financiera elaborados con ocasión del mínimo. La cooperación en curso entre la Junta Secto- estudio sirvan siempre para predecir crisis, sí pueden rial de Asuntos Financieros del Banco y el Departamento resultar útiles para detectar la susceptibilidad de un de Asuntos Monetarios y Cambiarios del FMI da una sistema a la crisis. Además, ponen de manifiesto que clara idea del tipo de compromiso que puede facilitar la realización de otras pruebas estadísticas es a la vez las relaciones de asociación del Banco. necesaria y prometedora. 6 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial iii) el Banco debe superar la delicada cuestión de la del Banco es utilizar su amplia experiencia identificación con la reforma. Aunque la reforma del sector interdisciplinaria y con distintos países para identificar las financiero plantea un caso en el que es especialmente difícil distorsiones que estimulan comportamientos de "captación conseguir un compromiso auténtico, el imperativo moral de rentas". Précis *Informe sectorial del DEO: «Financial Sector Reform: A Review Sírvanse dirigir sus comentarios y consultas a la Directora, Elizabeth of World Bank Assistance», de Nicolas Mathieu, Informe No. Campbell-Pagé, tel.: 1-202/473-5365, fax: 1-202/522-3125, correo 17454, marzo de 1998. Los miembros del Directorio Ejecutivo y electrónico: ecampbellpage@worldbank.org el personal del Banco pueden obtener este informe en la Unidad Por favor, dirijan todos los pedidos y consultas sobre las de Documentos Internos y en los centros de servicios de publicaciones al DEO, tel.: 1-202/458-4497, fax: 1-202/522-3200, información regionales. El público en general puede solicitarlo al correo electrónico: OED Help Desk@worldbank.org Infoshop del Banco Mundial: Tel.: 1-202/458-5454 Esta y otras publicaciones del DEO se pueden encontrar en Fax: 1-202/522-1500 Internet, http://www.worldbank.org/html/oed Correo electrónico: pic@worldbank.org DESCARGO DE RESPONSABILIDAD: OED Précis es obra del Departamento de Evaluación de Operaciones, Conocimiento y Asociaciones (OEDPK), del Banco Mundial. Las opiniones expresadas en este Boletín son las del personal de dicho Departamento y no deben atribuirse al Banco Mundial o a sus instituciones afiliadas.