84328 v1
1
PROGRAMUL DE DEZVOLTARE REGIONALĂ A ROMÂNIEI
Acord de servicii de consultanță privind asistența
acordată Ministerului Român al Dezvoltării Regionale și Turismului
(actualul Minister al Dezvoltării Regionale și Administrației Publice)
Din data de 20 noiembrie 2012
Evaluarea comunicării și colaborării dintre Autoritatea de
Management și Organismele Intermediare din cadrul
Programului Operațional Regional și facilitarea sprijinului
proactiv și direct pentru beneficiari
- Raport final, Componenta I -
20 decembrie 2013
Proiect cofinanțat din Fondul European de Dezvoltare Regională prin intermediul
Programului Operațional Regional 2007-2013
www.inforegio.ro
Acest raport a fost pregătit de o echipă formată din Sebastian I. Burduja, Marcel
Ionescu-Heroiu, Florian Gaman, Valentina Rădoi, Roxana Neșa, Ciprian Ciobanu, Mihai
Magheru și Nadja Ohranovic. Raportul a beneficiat de comentarii din partea lui Keith
McLean, Cătălin Păuna și Pedro Rodriguez. Raportul și misiunile corespunzătoare s-au
bazat pe sprijinul administrativ oferit de Cristina Zirimis și Adina Vințan.
Echipa ar dori să transmită mulțumiri către Elisabeth Huybens pentru sfaturile,
sprijinul și îndrumarea pe care le-a oferit constant de-a lungul întregului proces.
Mulțumiri speciale se cuvin colaboratorilor noștri principali din cadrul Autorității de
Management a Programului Operațional Regional (Ministerul Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice) pentru datele furnizate, pentru sugestiile oferite și pentru
excelenta cooperare.
În plus, acest studiu a fost făcut posibil cu sprijinul larg și dedicarea părților interesate
de pe teritoriul României, cu rol esențial în acest demers: cele opt Agenții Regionale de
Dezvoltare, Organismul Intermediar pentru Turism și cei peste 150 de beneficiari ai
Programului Operațional Regional intervievați (instituții publice, companii private,
organizații neguvernamentale). Pe parcursul unei perioade extrem de aglomerate,
personalul acestor instituții a investit timp și energie pentru a transmite sugestii de
îmbunătățire a Programului Operațional Regional.
Constatările, interpretările și concluziile exprimate în acest raport nu reflectă în mod
necesar viziunile și poziția directorilor executivi ai Băncii Mondiale, ai Uniunii Europene
sau ai Guvernului României.
Cuprins
Listă de figuri .................................................................................................................................... iii
Listă de acronime .............................................................................................................................. iv
Programul Operațional Regional (POR): Pe scurt ................................................................................. v
Sumar executiv ..................................................................................................................................1
I. Introducere .....................................................................................................................................9
II. Context ........................................................................................................................................ 11
Obiectivul şi tematica abordată .............................................................................................................. 17
Metodologie............................................................................................................................................ 17
Grup țintă ................................................................................................................................................ 19
Structura raportului ................................................................................................................................ 19
III. Cadrul instituțional al colaborării AM-OI ...................................................................................... 21
Principalii actori instituționali ................................................................................................................. 21
Modul de funcţionare a POR................................................................................................................... 24
Obstacole generale ale sistemului POR .................................................................................................. 25
Achiziţiile publice şi corecţiile aferente .............................................................................................. 26
Documentaţia tehnică......................................................................................................................... 28
Lipsa de claritate a drepturilor de proprietate ................................................................................... 30
Impactul asupra relației AM-OI ........................................................................................................... 30
Relația AM-OI: Baza instituțională și legală ............................................................................................ 31
Perspectivele regionalizării ..................................................................................................................... 34
Focus pe Acordul Cadru (AC) între AM şi OI ........................................................................................... 38
Colaborarea orizontală OI-OI .................................................................................................................. 42
i
IV. Direcția strategică a POR: rolurile AM și OI și colaborarea dintre acestea...................................... 45
2007-2013 ............................................................................................................................................... 45
2014-2020 ............................................................................................................................................... 47
Observații cheie ...................................................................................................................................... 51
Monitorizarea și evaluarea (M&E) la nivel de program .......................................................................... 52
V. Operaționalizarea POR: colaborarea AM-OI pentru o implementare reușită .................................. 55
Cultură și norme de interacțiune ............................................................................................................ 55
Resurse umane........................................................................................................................................ 56
Bugetarea și resursele financiare............................................................................................................ 58
Focus pe contractul de finanțare (CF) ..................................................................................................... 59
Procese și proceduri................................................................................................................................ 60
Principiile îmbunătățirii proceselor..................................................................................................... 60
Evaluarea și selecția ............................................................................................................................ 64
Contractarea ....................................................................................................................................... 67
Implementarea.................................................................................................................................... 67
Manualele de Proceduri POR: Oportunități de delegare către OI-uri .................................................... 68
Evaluarea, selecția și contractarea proiectelor în cadrul POR ............................................................ 69
Monitorizarea ..................................................................................................................................... 75
Verificarea atribuțiilor delegate .......................................................................................................... 79
Infrastructura și sistemele IT .................................................................................................................. 84
Învățare și adaptare ................................................................................................................................ 86
VI. Relația între AM și OI-Turism (POR, DMI 5.3) .............................................................................. 89
VII. Foaie de parcurs privind recomandările prioritare....................................................................... 93
Anexa A: Ghid de interviu pentru analiza relației AM-OI ................................................................. 105
Anexa B: Legislația europeană și națională privind AM și OI ............................................................ 109
Legislația de la nivelul UE ...................................................................................................................... 109
Legislația națională ............................................................................................................................... 110
Anexa C: Exemplu de pistă de audit cu termenele propuse .............................................................. 113
ii
Listă de figuri
Figura 1. Distribuția fondurilor structurale UE în România per Program Operaţional (2007-2013) .......... 11
Figura 2. Performanţa relativă a programelor structurale UE în România (30 noiembrie 2013) ............... 12
Figura 3. Rezultatele sondajului în rândul beneficiarilor de fonduri structurale (2010) ............................ 14
Figura 4. Percepțiile beneficiarilor privind obstacolele și nivelul lor de importanță (N=470, mai 2013) ... 14
Figura 5. Cadrul analizei funcţionale pentru relația AM-OI în sistemul POR .............................................. 18
Figura 6. Principalii actori implicați în implementarea POR (aprilie 2013) ................................................. 23
Figura 7. O trecere în revistă a procesului standard al POR* ..................................................................... 25
Figura 8. Obstacolele generale şi cele specifice relației AM-OI trebuie să fie evaluate împreună ............ 26
Figura 9.AM e supraîncărcată cu sarcini operaționale ce pot fi îndeplinite mai bine de OI ....................... 34
Figura 10.Posibila împărţire a responsabilităţilor între principalele părţi interesate................................. 37
Figura 11. Actuala structură aferentă perioadei de programare 2014-20 a fondurilor UE în România ..... 50
Figura 12. Durata minimă și maximă a procesului (de la verificarea inițială până la semnarea
contractului) ................................................................................................................................................ 72
Figura 13. Calendarul procesului cu estimări de timp pee tape (în cazul duratei maxime pentru fiecare
categorie) .................................................................................................................................................... 73
Figura 14. Spețe diferite care necesită anumite proceduri de modificare a contractelor ......................... 77
Figura 15. Sinteza propunerilor pentru simplificare și delegare mai către regiuni în cadrul POR ............. 80
iii
Listă de acronime
AA Autoritatea de Audit
AC Acord Cadru
ACB Analiza Cost - Beneficiu
ACIS Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale
ADR Agenția pentru Dezvoltare Regională
AM Autoritatea de Management
AM-POR Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional
CCCT Comitet Consultativ privind Coeziune Teritorială
CCDR Comitet Consultativ privind Dezvoltarea Regională
CCT Comitetul Consultativ Tematic
CDR Consiliul de Dezvoltare Regională
CE Comisia Europeană
CF Contract de Finanțare
CIAP Comitetul Interinstituţional pentru Elaborarea Acordului de Parteneriat
CM-POR Comitetul de Monitorizare pentru Programul Operaţional Regional
CNIPT Centru Național de Informare și Promovare Turistică
CNSC Consiliul Naţional pentru Soluţionarea Contestațiilor
CNSR Cadrul Național Strategic de Referință
COCOF Comitetul de Coordonare a Fondurilor
CRESC Comitetul Regional de Evaluare Strategică şi Corelare
CRP Comitetul Regional pentru Elaborarea Planului de Dezvoltare Regională
DPR Direcția pentru Politici regionale (Ministerul Integrării Europene)
FEDR Fondul European pentru Dezvoltare Regională
GL Grup de Lucru
GR Guvernul României
ISC Inspectoratul de Stat în Construcţii
MDLPL Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor
MDRAP Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
MDRT Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului
MFE Ministerul Fondurilor Europene
MIE Ministerul Integrării Europene
OI Organism Intermediar
OI-Turism Organismul Intermediar pentru Turism
OUG Ordonanţă de Urgenţă a Guvernului
PDR Plan de Dezvoltare Regională
PIDU Plan Integrat de Dezvoltare Urbană
PND Plan Național de Dezvoltare
PO Program Operațional
POR Programul Operaţional Regional
PT Proiect Tehnic
SMIS Single Management Information System
UCE Unitate Centrală de Evaluare
UCVAP Unitatea Centrală pentru Verificarea Achiziţiilor Publice
UE Uniunea Europeană
iv
Programul Operațional Regional (POR): Pe scurt
Scop general: Obiectivul de ansamblu al POR este de a sprijini dezvoltarea economică, socială, teritorială a
regiunilor României într-un mod echilibrat și durabil, în conformitate cu nevoile și resursele specifice, avându -
se în vedere cu precădere polii urbani de creștere, îmbunătățirea mediului de afaceri și a infrastructurii de
bază. Regiunile României, în special cele aflate în urmă, ar putea deveni locuri mai atractive de locuit și de
vizitat, pentru investiții și muncă.
Impact: Este de așteptat ca, din implementarea acestui program, să rezulte condiții mai bune de dezvoltare
teritorială echilibrată din punct de vedere economic și social a tuturor regiunilor României, iar polii urbani de
creștere vor putea, la rândul lor, să răspândească dezvoltarea. Obiectivele strategice ale POR sunt: 15.000 de
noi locuri de muncă până la finalul lui 2015; disparități interregionale în scpder e între 2007-2015 (măsurate ca
PIB/capita).
Axe prioritare:
1. Sprijinirea dezvoltării durabile a orașelor - poli urbani de creștere
2. Îmbunătățirea infrastructurii regionale si locale de transport
3. Îmbunătățirea infrastructurii sociale
4. Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional și local
5. Dezvoltarea durabilă și promovarea turismului
6. Asistența tehnică
Dintr-un total de 4,38 miliarde EUR, alocarea financiară a POR pe axe prioritare este după cum urmează:
Actori cheie:
Autoritatea de Management (AM) se află în cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice (MDRAP) și este responsabilă de elaborarea și implementarea POR.
Organismele Intermediare (OI-uri) sunt cele 8 Agenții de Dezvoltare Regională (ADR-uri) și OI-
Turism. Ele îndeplinesc sarcini delegate de AM în ceea ce privește programarea și implementarea
POR.
Beneficiarii sunt organizații publice, private sau non-profit, care depun cereri de finanțare și primesc
fonduri POR pentru a implementa proiectele propuse.
Alte părți interesate importante: la nivel regional, Consiliul de Dezvoltare Regională (CDR); la nivel
național, Comitetul de Monitorizare a POR (CM -POR), Autoritatea de Audit, Autoritatea de
Certificare și Plată și Ministerul Fondurilor Europene.
v
Sumar executiv
Programul Operațional Regional (POR), în valoare de 3,7 miliarde de euro, reprezintă principala sursă
de finanțare pentru dezvoltarea durabilă și favorabilă incluziunii a României. Cu un procent de 19% din
totalul fondurilor structurale disponibile prin intermediul Cadrului Strategic Naţional de Referinţă (CSNR)
aferent perioadei 2007 – 2013, POR reprezintă al treilea cel mai mare program după cele din domeniul
transporturilor (23,7%) şi mediului (23,5%). În România, POR a înregistrat cea mai bună performanţă
dintre toate instrumentele structurale în ceea ce privește ratele de absorbție, în ciuda faptului că este
unul dintre cele mai complexe programe de acest fel. Acesta cuprinde o gamă variată de proiecte, de la
dezvoltare urbană la infrastructură de transport, infrastructură socială şi turism, inclusiv o serie de
proiecte mari, solicitante, cu o documentaţie tehnică foarte greoaie şi cu proceduri îndelungate.
Odată cu evidențierea faptului că POR se bucură, până în prezent, de rate mai bune de absorbție
(comparativ cu alte programe operaționale din România), acest raport aduce în atenție o serie de
aspecte ce merită îmbunătățite, mai ales cu privire la colaborarea dintre cei doi actori vitali: Autoritatea
de Management (AM) și Organismele Intermediare (OI).Scopul este de a îmbunătăți performanța
programului pentru finalizarea perioadei de programare 2007-2013 și, mai ales, pe parcursul întregului
ciclu următor (2014-2020).
Ca punct de plecare, principiul director al acestei lucrări este următorul: „În primul rând, să nu faci
rău” – sau, cu alte cuvinte, „dacă ceva merge, nu încerca să îl repari!” Această abordare confirmă faptul
că fundamentele POR și, implicit, cele ale relației AM-OI, sunt solide, chiar dacă există loc de
îmbunătățiri, mai ales atunci când POR este comparat cu programele operaționale ale altor State
membre. În acest context, schimbările făcute pe fugă sau cele care nu sunt necesare pot genera
probleme pe parcursul implementării programului, creând confuzie şi frustrare în rândul personalului
cheie, şi, în acelaşi timp, diminuând din beneficiile cunoştinţelor acumulate la nivel instituţional. De fapt,
una dintre observaţiile evidente face referire la beneficiile construirii viitoarei structuri de programare și
implementare pe fundația cadrului actual şi a resurselor cheie ale acestuia – mai exact, persoanele cu
experienţă care coordonează, elaborează şi implementează proiectele POR, care reuşesc să se orienteze
cu multă pricepere într-un sistem ale cărui reguli s-au schimbat în mod repetat şi, adesea, într-un mod
imprevizibil, încă de la lansarea din 2007.
Succesul viitor al POR depinde, înainte de toate, de adoptarea unei noi paradigme care să îi plaseze pe
beneficiari în centrul întregului sistem. Beneficiarii reprezintă componenta decisivă care elaborează și
implementează proiectele POR, determinând absorbţia efectivă a fondurilor structurale în beneficiul
propriei lor comunități, regiuni şi, de cele mai multe ori, spre binele dezvoltării României per ansamblu.
Într-adevăr, AM şi OI ar trebui să răspundă, înainte de toate, nevoilor specifice din teren, asigurându-se
de respectarea tuturor normelor şi procedurilor şi, în acelaşi timp, să depună toate eforturile pentru a
nu îi supraîncărca pe beneficiarii POR. În acest sens, procedurile pentru verificarea beneficiarilor ar
trebui să fie transparente şi nepărtinitoare, iar auditorii nu ar trebui să îi considere pe beneficiari ca fiind
predispuşi la a comite abateri, ci să îi ajute să poată preveni orice greşeli și să le ofere îndrumare ori de
câte ori este nevoie. Așa cum s-a arătat și în raportul privind mecanismele de sprijin ale POR
(Componenta II a acestui proiect al Băncii Mondiale), prin intermediul acestui principiu fundamental –
„beneficiarii pe primul loc”, relaţia AM-OI şi întregul sistem al POR îşi pot îmbunătăţi eficienţa și modul
de funcţionare.
1
Cadrul instituțional AM-OI
Actualul POR reprezintă un sistem centralizat cu un set bine definit şi limitat de responsabilităţi,
delegate de AM către OI. Pe de o parte, acest lucru favorizează coordonarea şi standardizarea la nivelul
tuturor regiunilor. Astfel, AM are o privire de ansamblu asupra modului de acţiune a POR, fiind în
postura unică de a promova o serie de îmbunătăţiri pentru implementarea programului. Pe de altă
parte, cadrul instituţional şi legislativ actual a creat anumite tensiuni ca urmare a descentralizării
limitate: (1) AM este suprasolicitată pentru verificări, aprobări şi alte proceduri necesare validării
deciziilor operaționale de la nivelul OI; (2) activitatea zilnică de implementare a dus la epuizarea
resurselor vitale ale AM, astfel că personalul acesteia nu mai are capacitatea de a se concentra pe
rolurile cu adevărat importante, precum formularea viziunii, comunicarea cu OI şi cu beneficiarii,
realizarea coordonării între regiuni, programare, monitorizare și evaluare (M&E) etc..
Iniţiativa „regionalizării” – crearea unei structuri administrative la nivel regional, între nivelul naţional
şi cel judeţean – are caracter prioritar pe agenda Guvernului, deşi modul concret de realizare urmează
a fi stabilit. Actualul raport nu caută să formuleze recomandări categorice privind regionalizarea per se,
ci rezumă doar beneficiile și obstacolele așteptate a sistemului propus. Eventualele puncte tari
gravitează în jurul nevoii de a dezvolta proiecte mai mari, mai strategice, mai adecvate nevoilor specifice
ale regiunii, cu condiția ca noul sistem să nu păstreze starea actuală de fapt, care determină o capacitate
minimă de a derula proiecte dincolo de limitele formale administrative (între județe, orașe și alte
localități). Procesul de regionalizare ar aduce AM (sau OI-urile cu competențe sporite) mai aproape de
beneficiari și ar distribui presiunea exercitată asupra capacităţii nivelului central prin împărţirea
sarcinilor între cele opt regiuni (față de actuala concentrare a tuturor proiectelor din ţară într-o singură
agenţie la nivel central). Punctele slabe constau în faptul că, pentru implementarea schimbărilor radicale
generate de iniţiativa regionalizării, va fi nevoie de amendamente constituţionale şi de modificarea a
peste 40 de legi, ceea ce îmseamnă că cea mai mare parte din efectele pozitive așteptate vor fi probabil
vizibile după câtiva ani, dacă nu chiar după 2020, când perioada de programare 2014-2020 se încheie.
Propunerea de transformare a ADR-urilor în AM-uri, împreună cu schimbarea statutului acestora din
ONG-uri de utilitate publică în instituţii de stat, presupune o serie de riscuri importante. Marea
majoritate a personalului intervievat care activează în cadrul ADR-urilor se opune acestei idei,
menţionând faptul că acest lucru va contribui la o pierdere masivă de personal cheie, la erodarea
cunoştinţelor acumulate la nivel instituţional şi la reducerea independenţei ADR-urilor. În baza
rezultatului interviurilor, a reieşit o posibilitate care merită evaluată ulterior: ADR-urile ar putea deveni
AM în fiecare regiune, însă menţinându-și statutul legal actual şi ocupându-se de proiecte regionale şi
locale de dimensiuni medii; AM din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
(MDRAP) poate profita de experienţa acumulată şi poate rămâne AM la nivel național, pentru proiectele
strategice mari care urmează a fi aprobate de autorităţi; în cadrul acestui sistem, se poate să nu mai fie
necesară existenţa OI (lucru care nu este solicitat prin regulamente), ceea ce promite a grăbi evaluarea
şi implementarea proiectelor prin apropierea directă a Autorităților de Management de beneficiari.
Acest lucru depinde, bineînțeles, de ceea ce va permite cadrul final de reglementare pentru perioada
2014-2020 (de ex., dacă va permite unui organism neguvernamental să funcționeze ca AM).
O recomandare mai fezabilă este aceea de a menține actuala structură instituțională AM-OI, însă cu
delegarea mai multor sarcini la nivel de OI. Ca principiu de bază, avantajul competitiv al AM-ului este
îndeplinirea de sarcini strategice care au nevoie de viziune, coordonare și comunicare la nivel național,
precum și de creșterea capacității prin schimb de experiență între diferite regiuni. Cu toate că, în
mandatul AM, există sarcini fundamentale, actuala structură nu permite personalului AM să se
concentreze asupra acestor aspecte. În practică, acesta are un mod reactiv de operare, concentrat pe
2
„rezolvarea urgențelor” – adică, sarcinile zilnice specifice, care necesită o soluționare oficială prin AM,
dar care nu aduc valoare adăugată întregului sistem. În același timp, OI-urile sunt mai apropiate de
beneficiari și cunosc foarte bine aspectele operaționale, dar, de obicei, acestora le lipsește mandatul de
a le rezolva pe cont propriu. Ele trebuie să apeleze la AM și să aștepte răspunsul „de la centru,” ceea ce
încetinește implementarea proiectelor și generează frustrări printre beneficiari. Figura de mai jos
reprezintă un cadru conceptual pentru separarea sarcinilor și responsabilităților între AM și OI-uri, iar
secțiunile următoare ale acestui raport prezintă recomandări detaliate și specifice privind tipurile de
activități care pot fi delegate către nivelul regional, chiar și sub actualul cadru (adică în absența unui
proces formal de regionalizare).
AM-ul și OI-urile ar trebui să își consolideze avantajele comparative proprii
Sarcini Strategice („avantaj
competitiv” ridicat pentru AM)
• Definirea viziunii
• Coordonare și integrare
• Eforturile AM sunt divizate • Comunicare cu OI-uri,
între atribuții strategice și Sarcini vitale la
beneficiari
acțiuni centrate pe nivel de AM
• Sprijin în dezvoltarea capacității
implementare (schimb de bune practici,
• AM ar trebui să se concentreze metodologii etc.)
pe sarcini strategice, cu valoare • Verificare îndeplinire atribuții OI
adăugată ridicată pe bază de eșantion
• Sarcinile centrate pe
implementare ar trebui să
rămână la nivel de OI
Sarcini Centrate pe Implementare
(„avantaj competitiv” redus pentru
AM)*
• Aprobarea proiectelor cu Sarcini vitale la
valoare redusă nivel de OI
• Aprobarea notificărilor pentru o
gamă mai largă de spețe (fără
act adițional aprobat de AM)
• Analiza rapoartelor de progres
de la beneficiari
*Notă: Capitolul V – secțiunea referitoare la procese și proceduri – include o listă detaliată de sarcini care pot fi delegate de la nivel de AM la OI
Principalul document care reglementează relația instituțională dintre AM și OI-uri este Acordul Cadru
(AC); acesta poate fi îmbunătățit printr-o serie de recomandări. La nivel de bază, documentul este
caracterizat de personalul OI-urilor drept „un cadru solid”, „cu indicații clare privind responsabilitățile,”
și „favorabil unui sentiment al proprietății de ambele părți.”1 Cu toate acestea, există o serie de domenii
de îmbunătăţit, printre care menţionăm: nevoia instituţionalizării unor consultări şi interacţiuni
constante între AM şi OI-uri; un input mai substanțial din partea OI-urilor cu privire la evaluările POR de
la nivel local și regional; o mai bună definire a mandatului ADR-urilor în ceea ce priveşte sarcinile pe care
le îndeplinesc acestea, în funcție de instrumentele pe care le au la dispoziţie – în special
responsabilităţile aferente monitorizării şi verificării proiectelor.
În final, există o nevoie clară de îmbunătăţire a relaţiei OI-OI, care să acopere atât problemele de
ordin strategic, cât şi pe cele de zi cu zi. Condiţiile preliminare pentru o colaborare reuşită pe orizontală
cuprind: finanţare dedicată pentru astfel de eforturi şi un aranjament instituţional echitabil, predictibil,
inclusiv prin mecanisme de conducere prin rotaţie între directorii de ADR-uri. Este de dorit ca ADR-urile
1
Interviuri cu reprezentanți ADR (ianuarie – mai 2013)
3
să formuleze puncte de vedere în relația lor cu AM – dacă interesele lor converg cu referire la aspecte
vitale (de ex., programare, noi instrucțiuni din parte AM etc.). La fel de importantă este facilitarea unui
schimb îmbunătăţit de cunoştinţe între agenţii, ca recunoaștere a faptului că provocările cu care se
confruntă sunt adesea aceleași de la o regiune la alta întrucât acestea – împreună cu solicitanții și
beneficiarii – operează în cadrul aceluiași cadru legal și instituțional de la nivel național.
Direcția strategică a POR: Rolurile AM-OI
Cadrul POR de elaborare a programului (axele, domeniile de intervenție, alocarea finanțării pe regiune
etc.) reprezintă o combinație între priorități „de sus în jos” (de tip „top-down”), de la nivelul CE, și un
mecanism „de jos în sus,” (de tip „bottom-up”), de feedback și consultări regionale. AM joacă rolul de
coordonator pentru elaborarea strategiei naționale de dezvoltare regională aferentă documentelor de
programare POR pentru perioada 2014-2020, iar rolul OI este de a identifica prioritățile și nevoile
specifice fiecărei regiuni. La nivel național, Ministerul Fondurilor Europene (MFE) are responsabilitatea
coordonării și integrării tuturor programelor structurale, reprezentând principala interfață cu CE. În
principiu, acest cadru este acceptabil și, printr-o implementare corectă, ar trebui să poată genera un
program aliniat atât cu prioritățile și nevoile de dezvoltare impuse de UE, cât și cu cele existente la nivel
național/regional. În acest sens, ADR-urile au un rol dublu: ca OI-uri pentru actualul POR și, mai
important în acest context, ca facilitatori cheie ai planificării la nivel regional. Din acest motiv, în măsura
posibilităților, POR 2014-2020 ar avea de câștigat din implicarea ADR-urilor în cadrul tuturor etapelor de
planificare și în elaborarea documentației de bază (POR 2014-2020, Documentul Cadru de
Implementare, ordinul cheltuielilor eligibile etc.).
La fel de important pentru colaborarea AM-OI în stabilirea direcției strategice a programului, POR
beneficiază de pe urma unui sistem de monitorizare și evaluare (M&E) instituționalizat încă de la
începutul programului. În repetate rânduri, programul a fost îmbunătățit cu ajutorul ciclurilor de reacție
(„feedback loops”) primite de către Comitetul de Monitorizare (CM-POR) și a evaluărilor realizate până
în prezent, care s-au dovedit a fi, în general, utile. Pe viitor, pornind de la experiența acumulată în
sistem, POR are ocazia de a sprijini consolidarea mecanismelor de M&E, odată cu îndreptarea atenției
de la indicatorii de ieșire sau de „output” (de ex., țintele de absorbție) la o serie de indicatori de rezultat
sau de „outcome,” care permit evaluări mai rafinate privind nivelul de impact generat de proiectele
finanțate din POR în practică.
Operaţionalizarea POR: Colaborarea AM-OI pentru reuşita implementării
Norme culturale şi de interacțiune: În general, relaţia AM-OI este caracterizată ca o colaborare
pozitivă deşi, cel puţin la nivel de jure, AM se bucură de o influență mai mare. ADR-urile sunt furnizori
de servicii pentru AM, care, în schimb, asigură monitorizarea şi verificarea performanţei agențiilor. Un
procent substanţial din veniturile obţinute de OI este derivat, practic, din contractul semnat cu AM. În
acelaşi timp, OI se bucură de o mare autonomie şi poate activa ca partener independent al AM, atât
timp cât ADR-urile își menţin statutul de organism neguvernamental şi de utilitate publică. Capitalul de
încredere existent în acest moment între echipele AM şi OI reprezintă una dintre cele mai importante
caracteristici ale actualului POR, care trebuie menţinută şi încurajată să se consolideze. Cultura
organizaţională care caracterizează relaţia AM-OI oferă o bază solidă care poate asigura îmbunătăţirea
continuă a implementării POR.
Resursele umane: Factorul universal, recunoscut care a contribuit în mod substanțial la reuşita POR
până în acest moment, îl reprezintă personalul cheie experimentat din cadrul AM şi OI. În cadrul celor
peste 100 de interviuri realizate cu beneficiarii, o temă comună pe care aproape toţi au evidenţiat-o cu
4
argumente a fost faptul că angajaţii AM şi OI dau dovadă de profesionalism, dedicație și competență la
un nivel excepțional. Până în acest moment, atât AM, cât şi OI au recunoscut importanţa asigurării
gradului ridicat de satisfacţie a personalului şi încurajarea unor condiţii de muncă adecvate şi motivante.
În baza interviurilor realizate pe teren, în special ADR-urile au fost caracterizate ca fiind medii dinamice,
foarte active, cu şanse reale de promovare, unde angajaţii de la orice nivel beneficiază de autonomie în
desfășurarea activității lor. Pentru AM este dificilă crearea unor condiţii similare în ceea ce priveşte
mobilitatea ascendentă şi descendentă a persoanelor din cadrul organizaţiei, în mare parte din cauza
faptului că AM este, în continuare, o instituţie publică guvernată de norme şi legi stricte (cum este
statutul funcţionarului public), pe când OI au o flexibilitate mai mare în ceea ce priveşte politicile de
management a capitalului uman. În ceea ce priveşte capacitatea, AM are nevoie de o creștere a
personalului pentru a soluţiona la timp volumul crescut de cereri din partea OI și a beneficiarilor. Se
recomandă o analiză completă a capacității de personal la nivelul AM pentru a se asigura că angajaţii îşi
pot îndeplini în mod adecvat sarcinile şi responsabilităţile care le-au fost atribuite, precum şi de faptul că
pot acoperi și sarcinile cu adevărat importante (deși, uneori, aparent mai puțin urgente) în domeniile
programării, M&E şi comunicării.
Bugetul şi resursele financiare: Una dintre principalele caracteristici ale relaţiei AM-OI se referă la
aspectele financiare şi la Contractul de finanţare (CF) dintre cele două părţi. În general, veniturile OI
provin din trei surse: (a) din AXA 6 a POR (asistenţă tehnică), pentru care OI aplică în calitate de
beneficiar şi care acoperă circa 70-75% din bugetul acestora; (b) de la bugetul judeţelor din respectiva
regiune, acoperind un procent de circa 20-25% din nevoile OI; şi (c) din alte surse, inclusiv finanţarea
directă din partea CE prin intermediul diferitelor programe disponibile. Principalele domenii de
îmbunătăţire în ceea ce priveşte CF includ: asigurarea unei consultări adecvate între ambele părţi;
asigurarea posibilității tuturor ADR-urilor de a accesa prefinanţare (prin instituirea unei excepţii de la
regula de 5% pentru serviciile contractate ca procent din valoarea totală a contractului); reducerea
întârzierilor în semnarea contractului şi/sau extinderea duratei acestuia prin acte adiţionale; şi
simplificarea procedurilor de rambursare.
Procese şi proceduri: Există mai multe principii pentru o îmbunătăţire adecvată a proceselor
birocratice. Conform literaturii de specialitate, acestea includ: sortarea/triajul (soluţionarea diferitelor
tipuri de proiecte prin intermediul unor proceduri diferite, direct proporţionale cu complexitatea
proiectelor); procesarea simultană; soluţionarea blocajelor de tip „bottleneck” prin asigurarea
capacităţii adecvate; procesarea continuă (fără sau cu o împărţire redusă pe loturi); soluţionarea şi
prevenirea restanţelor („backlogs”); şi elaborarea unor proceduri care să prevină din start eventualele
erori. Ţinând cont de aceste reguli generale, se evidenţiază mai multe observaţii cu privire la
implementarea POR.
Pentru etapa de evaluare şi selecţie a POR, sunt recomandate îmbunătăţiri pentru a reduce calendarul
contractării evaluatorilor și dezvoltării mecanismelor de tragere la răspundere a acestora pentru
calitatea activității lor. Ar trebui semnate contracte care să includă clauze prin să se asigure evaluarea
proiectelor la timp şi la un nivel calitativ ridicat. Soluţiile suplimentare includ criterii adecvate de selecţie
cu privire la documentaţia aferentă licitaţiilor publice utilizată pentru a contracta evaluatori, precum şi
grile de evaluare mai riguroase care să le ceară evaluatorilor să analizeze în detaliu presupunerile care
stau la baza indicatorilor sau analizelor din cererile de finanţare depuse de potenţialii beneficiari. În ceea
ce priveşte etapa de evaluare tehnică şi financiară, se recomandă ca evaluatorii să efectueze vizite pe
teren în cazul tuturor acelor proiecte care cuprind şi o componentă de infrastructură. În plus, este
recomandabil să se permită beneficiarilor să organizeze licitații pentru contracte de tipul „proiectare şi
execuție” (ceea ce ar implica ca depunerea proiectului tehnic să fie opţională în cadrul etapei de
5
evaluare). Mai mult decât atât, procedurile de evaluare şi selecţie ar trebui să se axeze şi pe: reducerea
întârzierilor; simplificarea procedurilor în cazul proiectelor mai mici; şi eliminarea procesării pe loturi
mari, pentru evitarea restanţelor. În plus, odată finalizată analiza evaluatorilor independenți, AM ar
trebui să intervină și să solicite clarificări numai în acele cazuri speciale în care există motive întemeiate
de a pune la îndoială rezultatele obţinute în urma evaluării. Dacă evaluatorii vor fi responsabilizați așa
cum se propune în acest raport, aceste cazuri care necesită intervenția AM asupra evaluării
independente ar trebui să fie cu adevărat foarte rare.
În ceea ce priveşte etapa de contractare, o parte din beneficiari au raportat întârzieri şi şi-au exprimat
preferinţa pentru un proces mai clar şi mai transparent pe parcursul aprobării cererilor de finanțare.
Pentru a reduce timpul necesar finalizării acestei etape, soluţia constă în realizarea unei sortări mai bune
a proiectelor (de ex., delegarea mai multor responsabilități ADR-urilor în cazul proiectelor relativ mici şi
simple). În momentul în care este nevoie de intervenţia AM, fluxul informaţional poate deveni mai
eficient dacă se trece la transferul şi stocarea documentelor în format electronic, precum şi la asigurarea
unei interfeţe online cu beneficiarii, prin care să li se comunice permanent modalitatea şi momentul în
care se preconizează că urmează a se semna contractul aferent propunerii lor.
Cu privire la procedurile de monitorizare, domeniul care are nevoie de atenţie imediată se referă la
indicatorii proiectelor POR. La un prim nivel, pentru viitor, propunerile de proiecte ar trebui să utilizeze
un set standard de indicatori (de ex., indicatorii de la nivelul programului), ceea ce ar duce la evitarea
mult invocatelor exemple de indicatori nerealişti, ineficienţi şi care nu pot fi cuantificaţi, aleși de unii
beneficiari. Pentru proiectele actuale, considerate a nu respecta ţintele asumate, eventualele corecții
trebuie aplicate pentru indicatorii de la nivelul programului şi menţinute direct proporţional cu decalajul
înregistrat. Asemeni altor etape, introducerea documentelor în format electronic şi a semnăturilor
electronice ar genera o îmbunătăţire considerabilă a eficienţei actualului sistem.
Infrastructura şi sistemele IT: Sistemul Unic de Management al Informaţiei (SMIS) se caracterizează
printr-o serie de puncte tari şi permite crearea unui viitor sistem bazat integral pe formulare şi
semnături electronice. În principiu, ideea de a conecta toate programele operaţionale în cadrul
platformei SMIS este corectă, dat fiind că permite comparaţii şi evaluări rapide, intervenţii prompte
pentru corectarea domeniilor problematice și o comunicare permanentă cu CE. Totuşi, în practică, SMIS
se confruntă cu o serie de neajunsuri care-i subminează utilitatea pe care o poate avea ca instrument
pentru personalul din AM, OI şi din alte instituţii (de ex., Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor
Structurale). Mai exact, SMIS nu beneficiază de asistenţă şi actualizare continuă, capacităţile sistemului
nefiind integral aliniate cerinţelor de raportare ale AM. Este de menţionat faptul că angajaţii AM şi OI
petrec destul de mult timp pentru a introduce datele manual şi a genera rapoarte, precum şi pentru a
găsi soluţii pentru acele procese care nu sunt prevăzute în platforma SMIS. Mai mult decât atât, un
instrument foarte util l-ar reprezenta interfaţa cu beneficiarii care să permită urmărirea continuă a
cererilor depuse în sistem (propuneri financiare, solicitări de rambursare etc.). Efortul recent al ACIS
pentru dezvoltarea unei aplicații mySMIS pentru comunicarea cu beneficiarii nu a avut încă rezultate
concrete, deși ar trebui tratat cu prioritate în pregătirea perioadei 2014-2020. Ţinând cont de faptul că
SMIS a fost gândit ca un canal de comunicare cu CE şi având în vedere cele mai bune practici din alte
țări, platforma ar trebui să rămână la un stadiu destul de simplu. Îmbunătăţirile sugerate mai sus ar
putea fi realizate pe o platformă separată care să menţină un oarecare nivel de integrare cu SMIS.
Perfecţionarea şi adaptarea în implementare: Cadrul de implementare a POR a beneficiat de modificări
continue ca răspuns la situaţiile nou apărute, la cerinţele CE sau la alţi factori. Exemplele specifice
demonstrează faptul că sistemul POR are capacitatea de a se perfecţiona şi de a se adapta (a se vedea,
6
de exemplu, Instrucţiunea nr. 105 cu privire la rambursări şi Instrucţiunea nr. 92 privind modificarea
documentaţiei tehnice). Totuşi, evidenţierea mecanismelor pentru acumularea de cunoştinţe şi
revizuirea proceselor prin intermediul ciclurilor de reacţie nu sunt întotdeauna instituționalizate, iar
procesele de colectare a datelor nu sunt foarte bine dezvoltate. Una dintre principalele componente
privind perfecţionarea şi adaptarea o reprezintă abilitatea de a face schimb de cunoştinţe într-un mod
rapid şi eficient. Aşadar, printr-o implementare corectă, soluţia poate fi oferită de noile tehnologii.
Relația dintre AM și OI-Turism (POR, DMI 5.3)
Pentru fondurile disponibile prin POR, Domeniul major de intervenție (DMI) 5.3 – Promovarea
potențialului turistic și crearea infrastructurii necesare, în scopul creșterii atractivității României ca
destinație turistică – Organismul Intermediar este în cadrul Autorității Naționale pentru Turism (ANT),
care justifică o discuție separată. OI-Turism este un exemplu util pentru modul în care modelul AM-OI
centralizat funcționează în practică în cazul proiectelor finanțate prin POR. Din mai multe motive, o
abordare centralizată a fost rezonabilă pentru DMI 5.3. Motivul de la baza abordării centralizate a fost că
promovarea turismului are loc mai ales dincolo de limitele geografice ale unei anumite regiune și,
uneori, dincolo de granițele naționale. Ca atare, un OI-Turism la nivel național a fost considerat a avea o
acoperire mai bună pentru promovarea turismului în toate regiunile României, precum și pentru
încurajarea turismului de peste hotare.
Totuși, centralizarea la nivelul AM și OI pentru DMI 5.3 a generat o eficiență redusă și o implementare
mai lentă. La nivelul lunii aprilie 2013, existau patru oameni în unitatea de verificare a achizițiilor publice
și cinci echipe care se ocupă de procesarea și verificarea cererilor de rambursare (cu doi oameni sau
„patru ochi” în fiecare echipă), dar numărul de proiecte implementare a depășit 400. Datorită capacității
limitate, solicitările formulate de beneficiari se adună și devin restante în cele din urmă, cu toate
problemele aferente: timpi mai lungi de procesare, o mai mare probabilitate de a face greșeli, o mai
mică disponibilitate de a îndeplini sarcinile critice datorită nevoilor imediate, de zi cu zi. Un alt aspect
specific OI-Turism, în comparație cu ADR-urile, este faptul că este o instituție publică, ce trebuie să
respecte toate legile, regulamentele și procedurile aplicabile instituțiilor de stat. Astfel, OI-Turism este
mult limitat în capacitatea sa de a gestiona capitalul uman aferent. În ciuda solicitărilor repetate de
creștere a personalului pentru a reflecta numărul mare de contracte în curs de implementare, nicio
soluție optimă nu a fost găsită până în prezent.
Pe viitor, provocarea este de a răspunde nevoilor de nivel național pe segmentul de turism,
asigurându-se, în același timp, o interfață eficientă cu beneficiarii, la nivel regional și local. Pe termen
scurt, se recomandă o evaluare rapidă a resurselor disponibile la nivelul OI-Turism și găsirea unor soluții
pentru eliminarea acumulărilor de cereri restante și îndeplinirea funcțiilor critice, inclusiv reluarea
seminariilor cu beneficiarii (se anticipează semnarea mai multor contracte în 2013) și pregătirea pentru
perioada 2014-2020. Pentru următorul ciclu de programare, intervențiile de nivel național în sectorul
turistic ar trebui menținute sub o AM centrală, în timp ce proiectele care necesită implicarea
autorităților regionale și locale ar trebui să fie gestionate la nivelul corespunzător pentru a optimiza
„distanța” dintre AM și OI, pe de o parte, și beneficiari, pe de altă parte.
7
Sinteza Recomandărilor
Figura de mai jos prezintă patru teme majore și recomandările corespunzătoare. Aceasta nu este o
listă atotcuprinzătoare. Ultimul capitol al raportului prezintă o foaie de parcurs completă în ceea ce
privește procesul implementării, incluzând propuneri specifice, alături de un calendar estimat, resurse
necesare și riscuri potențiale.
PROVOCĂRI RECOMANDĂRI
AM se concentrează Delegarea mai multor sarcini operaționale OI-urilor, permițând AM să
excesiv pe sarcini se concentreze pe funcții strategice și pe proiecte majore
Elaborarea de proceduri de eșantionare pentru a permite AM să
operaționale, în timp ce
intervină doar pe proiecte în care este nevoie
mandatul OI-urilor este
Refacerea Manualelor de Proceduri pentru a reflecta noua diviziune a
insuficient* sarcinilor
Personalul AM este Derularea unei analize complete a responsabilităților, volumului de
suprasolicitat, iar muncă și performanței personalului din AM
managementul OI-urilor Plan pentru recrutare/formare de personal pentru AM, după nevoi
se teme de aceste Crearea unor sisteme de monitorizare a performanței individuale a
schimbări la nivelul personalului
Menținerea și consolidarea flexibilității ADR-urilor în gestionarea
ADR-urilor
personalului (inclusiv, prin menținerea statutului non-profit)
Oferirea de timp suficient pentru input din partea OI-urilor pe
Consultările între AM și documente cheie (de ex., Acordul Cadru, Contractul de Finanțare etc.)
OI-uri sunt insuficiente Instituționalizarea mecanismelor pentru schimb continuu de experiență
și ad-hoc. Colaborarea între AM și OI-uri privind îmbunătățirea POR, cu un calendar clar de
dintre OI-uri lipsește întruniri, pe arii de activitate (de ex., evaluare, implementare)
Modernizarea asocierii OI-urilor; asigurarea unei comunicări periodice
OI-OI
Procesele și procedurile Simplificarea Manualelor de Proceduri și a pistelor de audit
sunt excesiv de Introducerea unui sistem robust de schimburi de date AM-OI pe durata
întregului ciclu de proiect (de la evaluare până la monitorizare ex-post)
birocratice, cauzând
Evaluarea echipamentului IT disponibil la nivel de AM și OI-uri și
întârzieri la fiecare pas
actualizarea lui, în funcție de nevoi, pentru asigurarea unei comunicări
în timp real
*Notă: A se vedea capitolul V pentru lista detaliată de sarcini care pot fi delegate de la nivelul AM la OI
8
I. Introducere
1. Guvernul României (GR) are ca scop îmbunătățirea pregătirii şi implementării proiectelor de
investiţii finanţate prin instrumentele structurale ale Uniunii Europene (UE). În ianuarie 2012, GR şi
Banca Mondială au semnat Memorandumul de înţelegere privind parteneriatul şi sprijinul pentru
implementarea fondurilor structurale şi de coeziune ale UE în România şi modernizarea administraţiei
publice. Ulterior, s-a convenit implementarea a cinci proiecte în colaborare cu Ministerul Dezvoltării
Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP): (1) strategia de dezvoltare urbană şi planificare spaţială a
României; (2) analiza politicii aferente polilor de creştere; (3) evaluarea implementării Programului
Operaţional Regional (POR) prin analiza modului de funcţionare a comunicării şi colaborării dintre
Autoritatea de Management a POR şi Organismele Intermediare şi facilitarea sprijinului direct şi proactiv
pentru beneficiarii programului; (4) asistenţă pentru identificarea modelelor de selecţie a proiectelor din
cadrul POR; şi (5) elaborarea strategiilor de integrare pentru zonele sărace şi comunităţile defavorizate
din România. Constatările aferente proiectelor trebuie să fie considerate complementare şi să aducă o
contribuţie directă modului de elaborare şi implementare a POR în România, în special pentru perioada
de programare 2014-2020.
2. Analiza funcțională a implementării Programului Operaţional Regional (proiectul nr. 3,
menţionat mai sus) este esenţială pentru îmbunătăţirea procentului de absorbţie, a eficienţei şi
impactului fondurilor structurale UE în România. Deşi analiza pune accentul pe POR, o serie dintre
constatări sunt aplicabile în cazul mai multor programe operaţionale, sperând să poată contribui la
rezultate mai bune la nivel naţional privind accesarea fondurilor UE în perioada 2014-2020. Acest lucru
are o importanţă deosebită în lumina faptului că România are în continuare, la nivelul lunii aprilie 2013,
conform celor mai multe studii în domeniu, cea mai slabă performanţă dintre toate Statele membre în
ceea ce priveşte absorbţia fondurilor UE aferente ciclului bugetar 2007-2013.
3. Acest raport pune accentul pe prima componentă a analizei POR, şi anume evaluarea
comunicării şi colaborării între Autoritatea de Management a POR (AM) şi Organismele Intermediare
(OI), adică cele opt Agenţii de Dezvoltare Regională (ADR-uri) și OI-Turism. Analiza actuală atinge trei
niveluri de bază în relaţia AM-OI – statutar, financiar şi procedural –oferind liniile directoare cu privire la
punctele tari actuale şi la domeniile care trebuie îmbunătăţite. Deși constatările raportului sunt de sine
stătătoare, acesta ar trebui citit împreună cu analiza aferentă Componentei II privind mecanismele de
sprijin pentru solicitanții și beneficiarii POR. În cele ce urmează această analiză va prezenta, în primul
rând, contextul general privind provocările şi oportunităţile cu care se confruntă România în accesarea
fondurilor UE, în special prin intermediul POR. Ulterior, va fi oferită o sinteză cu privire la principalele
obiective, metodologia şi grupul țintă al actualei lucrări.
4. Prezentul raport se bazează pe o serie de vizite de lucru efectuate la toate Organismele
Intermediare ale POR (inclusiv în cele opt regiuni din România), precum şi pe discuţii cu principalele
părţi interesate din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP).
Raportul se bazează și pe observaţiile cheie care rezultă din analiza funcțională realizată de Banca
Mondială în 2011 privind modul de funcţionare a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului
(MDRT), actualul MDRAP; comparativ cu structura MDRT, în noua structură sunt incluse şi funcţiile
administraţiei publice, turismul fiind acoperit în prezent de un alt minister. În procesul de elaborare a
acestui raport, echipa a interacționat adesea cu personalul din AM, ADR-uri și organizațiile beneficiare,
organizând ateliere de lucru special concepute pentru a testa și rafina concluziile intermediare și finale.
9
II. Context
5. Pentru a sprijini dezvoltarea regională a României în perioada de după aderare, UE a alocat
suma de 3,7 miliarde EUR pentru Programul Operaţional Regional (POR). Această sumă reprezintă 19%
din totalul fondurilor structurale disponibile prin Cadrul Strategic Naţional de Referinţă (CSNR) între
2007 şi 2013, POR devenind, astfel, al treilea cel mai mare program după transporturi (25%) şi mediu
(23%).
Figura 1. Distribuția fondurilor structurale UE în România per Program Operaţional (2007 -2013)
Regional
19.40% 19.40%
Mediu
Transport
18.10% Competitivitate
23.50%
Capacitate administrativă
1.10%
13.30% Resurse umane
23.70%
Asistență tehnică
Sursa: Cadrul Strategic Naţional de Referinţă
6. În ciuda caracterului său complex, POR a înregistrat până acum cea mai bună performanţă din
România în materie de rate de absorbție, în comparație cu alte programe operaționale din țară. La
nivelul lunii noiembrie 2013, gradul de contractare se ridica la 110%, finanţările pentru beneficiari
atingeau nivelul de 48% şi plăţile acordate de CE României erau de 44,2% din totalul alocărilor
disponibile. Contractarea va continua să depăşească 100%, în speranţa că vor exista economii şi corecţii
care să permită acelor proiecte aflate pe „lista de rezervă” să primească finanţare. La nivelul celorlalţi
doi indicatori, plățile către beneficiari şi rambursările din partea CE, POR este considerat a fi mai bun
decât orice alt program operaţional din România. După cum se arată ulterior în prezentul raport, aceste
rezultate se datorează, în mare parte, experienţei de care dau dovadă membrii echipelor AM și OI,
precum şi relaţiei eficace de muncă dintre aceştia, relaţie dezvoltată încă din perioada programelor de
preaderare.
11
Figura 2. Performanţa relativă a programelor structurale UE în România (30 noiembrie 2013)
120% 118%
110%
103%
100%
85%
82% 80%
78%
80%
60%
48% 45% 46%
44%
40%
40% 33%
30%
27%
22% 22% 21%
19% 18% 18%
20%
0%
POR Mediu Transport Competitivitate Capacitate Resurse umane Asistență tehnică
administrativă
% fonduri contractate % plăți către beneficiari % rambursări de la CE
Sursa: Ministerul Fondurilor Europene
7. Acest lucru nu înseamnă, totuși, că absorbția este un indicator proxy perfect pentru
„performanța” unui program operațional. Există o serie de aspecte care depășesc aria de acoperire a
acestui raport, dar care ar merita să fie explorate în continuare de către AM: impactul real al proiectelor;
selectivitatea și ordonarea în funcție de prioritate a investițiilor prin raportare la nevoile locale și
strategiile teritoriale și sectoriale existente la diferite niveluri; durabilitatea și costurile de operare și
mentenanță (O&M); dublarea finanțării POR prin programe finanțate de la bugetul de stat etc. Aceste
aspecte sunt abordate parțial de alte studii în derulare ale Băncii Mondiale și MDRAP.
8. În accesarea fondurilor de asistenţă structurală, România respectă regulamentele UE privind
controlul şi managementul financiar. Există anumite responsabilităţi pentru fiecare Stat Membru şi
pentru organismele desemnate ca răspunzătoare de implementarea POR. În România există două
niveluri de bază în acest cadru instituţional: Autoritatea de Management la nivel central şi nouă
Organisme intermediare.
Autoritatea de Management. Hotărârea de Guvern nr. 243/2006 stabilea Autoritatea de
Management (AM) pentru POR în cadrul Ministerului Integrării Europene.2 În acel moment,
Ministerul avea experienţă în implementarea programelor regionale deoarece a fost Autoritatea
de contractare/implementare pentru instrumentele de preaderare (PHARE ESC). În acest
moment, AM se află în cadrul MDRAP, dar are în componenţă personal cu experienţă care a
lucrat şi în cadrul programelor de preaderare de tipul PHARE. AM este instituţia responsabilă de
implementarea POR şi răspunde în faţa Guvernului României şi a Comisiei Europene de
îndeplinirea obligaţiilor din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului.
Organismele Intermediare. Legea nr. 151/1998 a acordat Agenţiilor de Dezvoltare Regională
(ADR-urilor) statutul de organizaţii non-profit, de utilitate publică, reprezentând organismele
regionale responsabile de programarea teritorială. În 2007, Comisia Europeană a aprobat
2
A se vedea Monitorul Oficial, Partea I nr. 194 din 01.03.2006” (şi ulterioarele revizuiri legislative)
12
documentele de programare prin care se hotărăşte înfiinţarea celor opt Agenții de Dezvoltare
Regională (ADR-uri) ca Organisme Intermediare (OI) pentru implementarea POR, în conformitate
cu angajamentele luate de România faţă de UE prin capitolul 21 din Politica regională şi
coordonarea instrumentelor structurale. Fiecare ADR joacă rolul unui OI, existând şi un OI-
Turism la nivel central, actualmente în cadrul Autorităţii Naţionale pentru Turism.
Relaţia AM-OI. În acest cadru instituţional, AM are întreaga responsabilitate pentru
managementul şi implementarea POR şi poate delega atribuţii specifice către OI. Această
înţelegere a fost oficializată în 2007, când AM a încheiat Acordul Cadru de implementare cu
Organismele Intermediare ale POR. Acest document – împreună cu ultimele completări şi unele
mici modificări – precizează o serie de angajamente şi defineşte responsabilitățile fiecărei părţi
în implementarea POR. Printre alte sarcini, OI au rolul de puncte directe de contact pentru
beneficiarii POR; de altfel, ca organisme intermediare, este firesc ca ADR-urile să îşi asume rolul
de asigurare a interfeței între beneficiari şi Autoritatea de Management a programului.
9. Deşi POR este unul dintre programele structurale cu cea mai bună performanţă în România în
ceea ce priveşte absorbţia, rezultatele acestui program rămân scăzute comparativ cu pr ogramele de
referinţă din alte State membre UE care au obţinut rezultate mai bune. La momentul realizării Analizei
Funcționale a MDRT, efectuată de Banca Mondială în perioada 2010-2011, POR depăşea cu mult rata
medie de absorbţie a Bulgariei, însă, până în februarie 2012, statul vecin României a ajuns la un procent
de 37,55% privind plăţile primite de la UE, cu mult mai mare decât cel înregistrat de POR.3 Un alt caz
care merită menţionat este Slovacia, unde, până în februarie 2013, Programul Operaţional Regional a
atins un procent de 60,59% din totalul alocărilor disponibile.4 Este foarte important să se înţeleagă şi să
se soluţioneze eventualele lacune rămase în implementarea POR în România, pentru ca procentul de
absorbţie pe parcursul anului 2013 să poată crește şi pentru a pregăti terenul în vederea obținerii de
performanţe și mai bune pe parcursul perioadei bugetare 2014-2020.
10. La un nivel de bază, eficienţa proceselor POR depinde de două variabile: numărul etapelor
procedurale şi timpul necesar finalizării fiecărei etape. Sondajul din februarie 2010, realizat pe un
eșantion de 637 de respondenți (beneficiari, reprezentanţi ai AM, firme de consultanţă şi bănci) a ajutat
la identificarea principalelor elemente care afectează absorbţia fondurilor UE.5 Printre factorii
menţionaţi s-au evidenţiat birocraţia mult prea mare şi perioadele lungi de evaluare şi rambursare.
Pentru actualul studiu, a fost derulat și un alt sondaj, care s-a concentrat în mod special pe beneficiarii
POR. Cea de-a doua figură de mai jos prezintă perspectivele a 470 de respondenți cu privire la
principalele obstacole întâlnite în implementarea proiectelor finanțate din POR și cu referire la nivelul
corespunzător de importanță. Rezultatele sunt frapante și confirmă multe dintre temele notate și în
sondajul din 2010: „birocrația și documentația excesive,” și „întârzierile în evaluarea și selecția
proiectelor” sunt cele care au primat. În mod special, mai mult de 60% din eșantionul total a considerat
„birocrația excesivă ” ca fiind un obstacol „extrem de important.” La celălalt capăt al spectrului, după
cum demonstrează și prezentul raport, există o strânsă legătură între piedicile întâmpinate de
beneficiari şi relaţia dintre AM şi OI. Raportul privind mecanismele de sprijin pentru beneficiari
(Componenta II) dezbate în detaliu fiecare element din figura de mai jos şi va oferi soluţii posibile. În
scopul prezentului raport, rezultatele acestor sondaje sunt menţionate aici pentru a servi ca linii
directoare pe parcursul discuţiilor ulterioare şi pentru a oferi o imagine de ansamblu a principalelor
3
A se vedea http://insideurope.eu/taxonomy/term/186
4
Ibid.
5
A se vedea figura de mai jos. Sursa: www. fonduri-structurale.ro.
13
probleme care afectează performanța sistemului POR. Ideea principală o reprezintă faptul că fiecare
piedică de care se lovesc beneficiarii POR se transpune într-o presiune suplimentară asupra funcţionării
adecvate a relației AM-OI.
Figura 3. Rezultatele sondajului în rândul beneficiarilor de fonduri structurale (2010)
Ce anume afectează absorbţia fondurilor UE? (februarie 2010)
1. Birocraţia mult prea mare 33,59%
2. Perioadele lungi de evaluare şi rambursare 16,22%
3. Absenţa cofinanţării şi reticenţa băncilor în acordarea de împrumuturi (dat fiind faptul că o
16,22%
construcţie finalizată sau un echipament achiziţionat nu pot fi ipotecate)
4. Ghiduri pentru solicitanți rigide şi neclare, cu rectificări de ultim moment 9,65%
5. Personalul slab pregătit din cadrul AM şi a Organismelor Intermediare şi comunicarea
7,72%
deficitară cu solicitanții/beneficiarii
6. Promovarea deficitară a surselor de finanţare 6,95%
7. Lipsa serviciilor calitative de consultanţă 6,56%
8. Lipsa transparenţei 3,09%
Sursa: www.fonduri-structurale.ro
Figura 4. Percepțiile beneficiarilor privind obstacolele și nivelul lor de importanță (N=470, mai 2013)
Birocrație excesivă/documentație stufoasă
Întârzieri în evaluare/selecție proiect
Întârzieri în rambursare
Absență capital pt. cofinanțare și/sau cash-flow
Schimbări frecvente de legislație
Cadru inadecvat pentru derularea achizițiilor publice
Nivel insuficient al prefinanţării acordate
Calitate slabă a documentațiilor tehnice
Lipsă servicii de consultanță de calitate
Lipsă de transparență
Calitate slabă a ghidurilor pentru solicitanți
Personal AM slab pregătit
Personal ADR slab pregătit
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
Extrem de important Foarte important Relativ important Puțin important Deloc important Nu știu/nu răspund
14
11. În termeni mai generali, există șase cauze primare pentru absorbția redusă a fondurilor UE în
România. Acestea sunt valabile pentru POR și pentru majoritatea celorlalte programe operaționale din
țară și sunt prezentate pentru a detalia și mai mult contextul actualei analize, cu precizarea că
formularea de soluții pentru aceste aspecte generale se află dincolo de aria de acoperire a acestei lucrări
– și, de asemenea, dincolo de mandatul AM/OI. În mod concret, printre cauzele unei absorbții lente se
află următoarele:
(1) România a întâmpinat dificultăți datorită lipsei unei pregătiri adecvate pentru perioada
bugetară 2007-2013, în special în ceea ce priveşte alinierea completă la standardele UE a
cadrului necesar implementării. Pentru a da un singur exemplu:
Legislația în domeniul achizițiilor publice a fost clarificată și completată pentru a
reflecta pe deplin standardele UE abia la mijlocul anului 2011, după peste patru ani
de implementare a POR, ceea ce a generat, în mod firesc, frustrări și confuzie la
nivelul beneficiarilor și dificultăți mai mari în absorbția fondurilor disponibile.
Concret, de la începutul POR, beneficiarii au urmat, în general, legislația românească
aplicabilă la momentul achizițiilor publice pe care le-au desfășurat (mai exact, OUG
34/2011, cu multiplele sale modificări ulterioare). Aceste contracte au fost verificare
și implicit validate de instituțiile mandatate să facă acest lucru, atât ex-ante (prin
Autoritatea pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice – ANRMAP)
cât și ex-post (la nivelul OI și AM, care au aprobat cereri de rambursare pe baza
contractelor de achiziții publice).
Totuși, legislația românească nu definea clar ce înseamnă criterii restrictive (unul
dintre motivele majore pentru penalitățile ulterioare) și nu specifica corecțiile
aplicabile pentru posibilele nereguli depistate în achizițiile publice. În iunie 2011,
OUG 66/2011 a fost adoptată, transpunând practic ghidul Comitetului de
Coordonare a Fondurilor (COCOF), referitor la nivelul și spețele corecțiilor, urmată
de Ordinul nr. 50 al ANRMAP din septembrie 2011, referitor la criteriile folosite
pentru achizițiile publice. Aceste acțiuni au avut ca scop alinierea deplină la
standardele UE a legislației și procedurilor în domeniul achizițiilor publice din
România. Ulterior, pe baza acestor reguli aduse la zi, toate achizițiile publice din
cadrul POR au fost reverificate și s-au aplicat corecții.
În paralel, argumentând că legile nu se pot aplica retroactiv (de ex., OUG nr
66/20011), beneficiarii au început să câștige astfel de spețe în instanță, ceea ce
înseamnă că, până la urmă, cheltuielile se suportă tot de la bugetul de stat.
Teoretic, fondurile obținute din corecții financiare pot fi folosite de România pentru
a finanța noi cereri, dacă există încă timp pentru evaluarea, contractarea și
implementarea acestor proiecte adiționale.
Totuși, consecințele asupra sistemului sunt grave: așa cum au menționat în
interviuri, beneficiarii au un apetit mult diminuat pentru fondurile structurale din
cauza riscurilor pe care le percep în aplicarea unor corecții financiare pe care le
consideră ca fiind rezultatul unei legislații încă neclare, interpretabilă și uneori
aplicată retroactiv.
(2) România nu are resurse bugetare suficiente pentru a sprijini implementarea rapidă a
programelor UE, lucru care înseamnă că decizia de a „pre-suspenda” un anumit program
15
obstrucţionează, de fapt, întregul sistem. Ţinând cont de faptul că bugetul naţional nu poate
absorbi integral şocul generat de blocarea plăților aferente cererilor de rambursare,
beneficiarii trebuie să identifice fonduri la nivelul bugetului local sau să solicite împrumuturi
de la băncile comerciale pentru a asigura continuitatea implementării proiectelor. În multe
cazuri, bugetele locale sunt deja suprasolicitate, astfel că nu dispun de fonduri pentru a plăti
furnizorilor de servicii sumele necesare finalizării lucrărilor. În acelaşi mod, orice cheltuială
neeligibilă (cum sunt cele rezultate din modificările frecvente ale documentaţiei tehnice, în
timpul implementării proiectului) generează o presiune suplimentară asupra bugetelor
beneficiarilor.
(3) Procedurile aplicabile rămân greoaie, în special în domeniul achiziţiilor publice, iar
capacitatea beneficiarilor de implementare a proiectelor se confruntă, în continuare, cu
constrângeri semnificative. Comparativ cu instrumentele din perioada de preaderare de tip
PHARE, fondurile structurale post-aderare au avut un caracter mai centralizat, Autorităţile
de Management fiind suprasolicitate, problemă cauzată de procedurile birocratice
anevoioase. Chiar şi POR, care a parcurs deja o serie de etape de simplificare, continuă să se
confrunte cu proceduri complexe şi cu documentaţie greoaie și să se bazeze foarte puțin pe
documentația electronică, în ciuda cadrului legal care i-ar permite informatizarea
programului în întregime.
(4) Capacitatea administrativă a autorităţilor locale rămâne limitată, mai ales în acele situații în
care valoarea proiectelor UE depăşește cu mult bugetul anual. Salariile din sectorul public, în
special la nivel local, sunt scăzute. Chiar şi stimulentele de care au beneficiat recent angajaţii
care lucrează pe proiecte europene în implementare (până la 62,5%) reprezintă o diferenţă
mică atunci când salariul de bază este atât de scăzut. Este cu adevărat remarcabil faptul că
persoane cu experienţă şi abilităţi în domeniu rămân să lucreze în sectorul public, în ciuda
ofertelor mult mai avantajoase venite, să spunem, din partea firmelor private de
consultanţă. Riscul pierderii personalului cheie rămâne destul de ridicat.
(5) Drepturile de proprietate sunt adesea greu de determinat, iar beneficiarii nu pot face dovada
dreptului de proprietate asupra activelor de teren. Această situație este cauzată de doi
factori majori: cadrul legal complex referitor la restituirea proprietăților naționalizate de
regimul comunist de dinainte de 1989; lipsa unui sistem funcțional de cadastru în multe
locuri din țară.
(6) Şi nu în ultimul rând, de multe ori România a „supracorectat” situaţii considerate ca
potenţial problematice în implementarea fondurilor structurale. Supracorectarea reprezintă
o caracteristică a birocraţiei şi înseamnă, în principal, că „soluţia” pentru o anumită
problemă poate cauza o serie de consecinţe nedorite atunci când aceasta se aplică întregului
sistem, fără discriminare. Cu alte cuvinte, dacă o anumită neregulă devine evidentă în
câteva cazuri distincte, nu întotdeauna cea mai bună soluţie o reprezintă crearea unei reguli
şi a unui control suplimentare pentru toate cazurile. Domeniul verificărilor la nivel de
achiziții publice este plin de exemple legate de „supra-verificare” pentru depistarea de erori,
care presupun implicarea mai multor organisme de audit și de control. Acest subiect este
explorat mai amănunțit în cadrul raportului aferent Componentei II privind mecanismele de
sprijin pentru beneficiari.
16
Obiectivul şi tematica abordată
12. Prezentul raport are ca scop îmbunătăţirea performanţei sistemului POR prin dezvoltarea
parteneriatului între cei doi principali jucători: Autoritatea de Management şi Organismele
Intermediare. Pentru a realiza acest lucru, capitolele următoare prezintă o analiză a colaborării şi
comunicării dintre AM şi OI, atât la nivel oficial (de jure), cât şi neoficial (de facto) şi oferă recomandări,
acolo unde este cazul, cu privire la principalele acţiuni de întreprins pentru întărirea acestei relaţii
funcţionale. Dacă ţinta imediată este de a intensifica funcţionarea eficientă a POR, scopul final este de a
ajuta România să crească gradul de absorbţie a fondurilor UE disponibile și, prin îndeplinirea obiectivelor
programului, să promoveze dezvoltarea favorabilă incluziunii şi durabilă.
13. Luând în considerare obiectivele convenite ale raportului, cea mai mare parte a analizei pune
accentul pe necesitatea evaluării, contractării, implementării şi monitorizării rapide şi efective a
proiectelor POR. Relaţia AM-OI este de importanță majoră pentru toate etapele ciclului de proiect, de la
concepere la depunerea cererii de finanțare, evaluare şi implementare. Calitatea proiectelor, împreună
cu modelele şi criteriile de selecţie depăşesc aria de analiză a actualei lucrări, dar reprezintă punctele
centrale ale proiectului complementar realizat de Banca Mondială pentru MDRAP („Asistenţă tehnică
pentru identificarea modelelor de selecţie a proiectelor”). Utilizând o metaforă care va fi reluată mai
târziu, putem spune că sistemul actual poate fi asociat cu o reţea de conducte prin care apa intră
(propunerile de proiect de la beneficiari) şi iese (investiţiile realizate în comunitățile din țară). Principala
problemă constă în asigurarea unui debit constant şi eficient prin circuitele existente între AM şi OI.
După cum se explică în capitolul următor, aici nu este vorba doar despre procese şi proceduri cu caracter
operaţional sau de structura administrativă a programului şi direcţiile sale strategice, ci și despre modul
în care AM şi OI reuşesc să influenţeze, fiecare în parte și prin relația comună, respectivul domeniu.
14. În final, este important de remarcat că atât constrângerile de timp, cât și cele legate de
resurse au limitat centrul de atenție al actualului raport la studiul de caz al POR. În fața necesității de a
alege între explorarea amănunțită a programului în sine și analiza comparativă prin raportare la alte
cadre de reglementare din UE, această lucrare privilegiază prima opțiune, argumentând că există
specificități ale POR românesc (de ex., statutul non-profit al ADR-urilor, cadrul legal privind POR etc.)
care merită o atenție deosebită. Mai mult, Componenta III a aceluiași proiect de asistență tehnică a
presupus o vizită de lucru în Spania, în timpul căreia personalul AM a aflat despre bunele practici dintr-
un alt Stat membru care este foarte apreciat pentru absorbția eficientă a fondurilor UE. De asemenea,
activitatea din jurul „modelelor de selecție a proiectelor” include o secțiune cuprinzătoare dedicată
comparării cadrelor instituționale de la nivelul UE. Așa cum s-a menționat anterior, o serie de alte
aspecte importante depășesc sfera de aplicare a analizei curente: impactul real al proiectelor;
selectivitatea; ordonarea în funcție de prioritate și durabilitatea investițiilor; dublarea finanțării POR prin
proiecte finanțate de la bugetul de stat etc. Recunoscând relevanța unor astfel de teme, acest raport se
concentrează totuși pe colaborarea dintre AM și OI-uri, căutând să acopere toate aspectele acestei
relaționări, așa cum se menționează în secțiunea de metodologie de mai jos.
Metodologie
15. Ca punct de plecare, abordarea propusă este: „În primul rând, să nu faci rău”. POR şi părţile
sale componente, inclusiv AM şi OI, au înregistrat performanţe importante în comparație cu nivelul
mediu de absorbţie a fondurilor UE în România. În plus, schimbările făcute în grabă sau care nu sunt
necesare pot bulversa implementarea programului, generând confuzie şi frustrare în rândul personalului
cheie şi diminuând beneficiile cunoştinţelor acumulate până în prezent la nivel instituţional.
17
16. Astfel, orice efort a cărui ţintă este de a aduce îmbunătăţiri POR ar trebui să pornească de la
actualele puncte tari ale programului şi, în plus, să soluţioneze lacunele restante. În cadrul scopului său
bine definit, analiza actuală cuprinde mai multe etape de evaluare a modului de implementare a POR: în
primul rând, se identifică aspectele şi procedurile care funcţionează cel mai bine şi care trebuie
continuate; în al doilea rând, se stabilesc domeniile care au nevoie de îmbunătăţire şi, în special, cauzele
primare ale principalelor probleme; şi, în al treilea rând, se recomandă soluţionarea actualelor piedici şi,
în acelaşi timp, se menţin şi se fortifică acele componente ale sistemului care au obţinut performanţe
satisfăcătoare. Interviurile, sondajele şi cercetările aprofundate efectuate pe teren – incluzând aici vizite
de cel puţin o săptămână la fiecare OI – reprezintă principala metodologie, valabilă pentru orice analiză
funcțională. În plus, echipa de proiect a avut discuții – şi va avea în continuare – cu reprezentanți din
Minister în cadrul colaborării privind implementarea recomandărilor prezentate în acest raport.
17. Metodologia este adaptată în conformitate cu etapele I şi II ale analizei funcţionale realizate
de Banca Mondială pentru România şi evaluează, în mod sistematic, trei elemente principale ale
relaţiei dintre AM şi OI: structură, direcţie strategică şi operaţionalizare. Figura de mai jos prezintă
categoriile generale şi subcategoriile potenţiale aferente. Primele două elemente pun accentul pe
contextul administrativ şi strategic în care are loc relaţia dintre AM şi OI, pregătind etapa pentru analiza
aprofundată a celei de-a treia zone (în albastru deschis). Fiecare ipoteză este testată, începând de la
actualul cadru legal până la principiile bunei administrări şi a mecanismelor de control, pentru a preveni
şi soluţiona eventualele nereguli în alocarea şi distribuirea fondurilor. „Operaţionalizarea” este un punct
central al raportului deoarece face referire la modul practic de realizare a colaborării dintre AM şi OI pe
parcursul procesului de implementare a POR şi reprezintă domeniul în care sunt anticipate cele mai mari
îmbunătăţiri. Actualul raport evaluează atât aspectele formale ale modului de implementare a POR
(procese, proceduri, sisteme IT etc.), cât şi elementele informale, cum sunt cultura organizaţională şi
normele de interacțiune. Se preconizează că atât elementele formale, cât şi cele informale, vor influența
eficienţa colaborării AM-OI. Este important de menţionat faptul că această metodologie nu afirmă faptul
că toate problemele dezbătute în cadrul acestui raport depind în mod strict de AM şi/sau OI. O serie de
astfel de probleme nu intră în domeniul de aplicare al mandatului direct al acestor organisme, dar vor
trebui să fie analizate deoarece influenţează în mod direct relaţia AM-OI.
Figura 5. Cadrul analizei funcţionale pentru relația AM-OI în sistemul POR
Sursa: Adaptare după Metodologia Analizei Funcţionale, Banca Mondială (2011)
18
18. În acest cadru global, observaţiile şi concluziile privitoare la colaborarea dintre AM şi OI vor
reprezenta rezultatul consultării a trei surse primare. Într-o primă etapă, echipa a analizat rapoartele şi
analizele existente pentru a beneficia de sinergiile potenţiale. În a doua etapă, acolo unde este cazul,
constatările Băncii Mondiale din perioada 2010-2011 privind Analiza funcţională a MDRT (actualmente
MDRAP) oferă informaţii cu privire la stadiul eforturilor actuale în domeniul cercetării. În a treia şi cea
mai importantă etapă, echipa de proiect s-a angajat într-o serie de discuţii cu peste 50 de reprezentanţi
ai ADR-urilor din toate cele opt regiuni şi cu peste 150 de beneficiari, precum şi cu personalul cheie al
MDRAP. Interviurile evidenţiază aspectele relevante atât pentru această componentă (colaborarea
dintre AM şi OI), cât şi pentru cea de-a doua (sprijin pentru beneficiari), dezbătută în cadrul raportului
Componentei II).
Grup țintă
19. Destinatarii principali ai actualului raport sunt membrii echipei Ministerului Dezvoltării
Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP), precum şi oficialii Comisi ei Europene (CE) responsabili cu
supervizarea POR. Din acest motiv, analiza prezintă, oricând este cazul, observaţii specifice şi
recomandări care sunt sintetizate în ultimul capitol printr-o foaie completă de parcurs în materie de
implementare, cu un calendar propus, cu o evaluare a riscurilor și cu resursele estimate pentru fiecare
propunere. Alte părţi interesate care ar putea beneficia de pe urma acestui raport sunt directorii şi
personalul ADR-urilor, precum şi personalul AM şi OI din cadrul altor programe operaţionale. Mai mult
decât atât, analiza va genera rezultate pozitive în cazul în care este acceptată şi aprobată de conducerea
şi personalul MDRAP. Se speră că aceştia își vor asuma acţiunile propuse şi vor asigura un imbold
permanent pentru implementarea concretă a recomandărilor.
Structura raportului
20. Principala secţiune a raportului este împărţită în trei părţi corespunzătoare metodologiei
descrise mai sus. Aplicată colaborării AM-OI din cadrul POR, cele trei capitole fac referire la: cadrul
instituțional (Capitolul al III-lea); direcţia strategică (Capitolul al IV-lea); şi modul concret de
implementare/operaţionalizare a POR (Capitolul al V-lea).
21. Capitolul al III-lea oferă informaţii cheie cu privire la instituţiile care fac parte din sistemul POR
şi la provocările cu care acestea se confruntă în prezent. După un scurt rezumat cu privire la principalii
actori şi la modul de funcţionare a POR, acest capitol oferă, cu precădere, observaţii importante privind
principalele probleme de sistem care nu sunt legate exclusiv de relaţia AM-OI, dar o afectează în mod
semnificativ şi, în consecinţă, trebuie integrate în actuala analiză. Ultimele două subcapitole restrâng
analiza la relaţia statutară AM-OI, în conformitate cu actuala legislaţie şi cu prevederile din Acordul
Cadru (AC).
22. Capitolul al IV-lea cuprinde o evaluare succintă a relației AM-OI în stabilirea direcțiilor
strategice ale POR. Cu alte cuvinte, principala analiză constă în descrierea rolurilor pe care AM şi OI le au
în definirea priorităţilor POR, inclusiv în planificarea strategică pentru perioada 2014-2020. Dat fiind că
aceasta face obiectul unui alt proiect al Băncii Mondiale, aflat în prezent în implementare, şi a fost
dezbătută în detaliu într-o lucrare anterioară – „Evaluarea capacităţii administrative a regiunilor în
domeniul dezvoltării regionale” (decembrie 2011) – această componentă a analizei este tratată pe scurt.
19
23. Capitolul al V-lea se axează pe evaluarea colaborării practice AM-OI în cadrul operaţionalizării
POR. Este de menționat că unele dintre problemele dezbătute aici au legătură și cu raportul
Componentei II privind mecanismele de sprijin pentru solicitanți și beneficiari; ca elemente centrale ale
sistemului şi suprem „raison d’être” al întregului POR, beneficiarii nu pot fi excluşi din ecuaţia AM-OI.
Primul subcapitol tratează modul de îmbunătăţire a proceselor birocratice și oferă o listă a principiilor
directoare, precum şi un rezumat privind sugestiile generale de creştere a eficienţei procedurilor.
Subcapitolele ulterioare pun accentul pe elementele de bază ale modului de implementare: cultura şi
normele de interacțiune AM-OI; resursele umane; bugetul (inclusiv evaluarea Contractului de Finanţare);
procesele şi procedurile; infrastructura și sistemul IT; şi perfecţionarea şi adaptarea implementării.
Aceste observații se bazează, în principal, pe interviurile de pe teren şi, acolo unde este cazul, pe analiza
Manualelor de Proceduri.
24. În fine, capitolul al VI-lea abordează separat Organismul Intermediar pentru Turism (OI-
Turism), ceea ce se justifică prin specificitatea în cadrul POR a DMI 5.3 și a Organismului Intermediar
aferent. Această secțiune oferă oportunitatea unei comparații între două modele diferite de
implementare a POR: complet centralizat, prin OI-Turism (DMI 5.3); și mai puțin centralizat, prin cele 8
agenții regionale (care acoperă restul axelor și domeniilor majore de intervenție). Analiza detaliază
principalele dificultăți întâmpinate de OI-Turism și recomandă posibile soluții pentru depășirea lor.
20
III. Cadrul instituțional al colaborării AM-OI
25. Autoritatea de Management şi Organismele Intermediare ale Programului Operaţional
Regional îşi desfăşoară activitatea într-un mediu instituţional şi legal complex, care, în timp, s-a
confruntat cu modificări multiple. În diverse etape ale implementării proiectelor finanțate prin POR se
remarcă intervenţia unei game variate de actori instituționali, iar o analiză comprehensivă a întregului
sistem depăşeşte aria actualului raport. Totuşi, relaţia AM-OI nu poate fi înţeleasă cu adevărat într-un
vacuum. Astfel, acest capitol începe cu o scurtă descriere a principalelor instituţii din sistemul POR şi a
rolurilor acestora, menţionându-se faptul că, pe parcursul prezentului raport, vor fi făcute observații mai
mult sau mai puțin detaliate asupra acestor actori. A doua parte a acestui capitol se concentrează asupra
părţilor importante din legislaţie şi asupra altor documente cheie care fac referire în mod special la AM,
la OI şi la colaborarea AM-OI.
Principalii actori instituționali
26. Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului precizează faptul că „pentru fiecare program
operaţional, Statul Membru va desemna o autoritate de management, o autoritate de certificare şi o
autoritate de audit.”6 Este important că acelaşi document menţionează faptul că autoritatea de
management şi/sau autoritatea de certificare pot delega îndatoriri unor organisme intermediare, care
să acţioneze în numele celor dintâi. Modul de organizare a Programului Operaţional Regional (POR)
este realizat în conformitate cu acest regulament, după cum urmează:
Autoritatea de Management (AM) se află în cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi
Administraţiei Publice (MDRAP);
Cele opt Agenţii de Dezvoltare Regională (ADR-uri) activează ca Organisme Intermediare ale
POR, având atribuţii specifice delegate de către AM;
Autoritatea de certificare şi plată (ACP) din cadrul Ministerului de Finanţe este responsabilă de
certificarea cheltuielilor înainte ca acestea să fie trimise la Comisia Europeană şi primeşte
fonduri din partea CE şi de la bugetul de stat conform cheltuielilor declarate;
Unitatea de plată (UP) din cadrul MDRAP distribuie fondurile de la bugetul de stat către
beneficiarii POR, în conformitate cu solicitările aprobate şi, ulterior, primeşte „rambursări” de la
ACP; şi
Autoritatea de Audit (AA), în cadrul Curţii de Conturi a României, este complet independentă şi
verifică modul de funcţionare a sistemului de control şi management al POR, raportând
rezultatele către Comisia Europeană.
27. La nivel naţional, două organisme adiționale au roluri directe, de bază, în elaborarea şi
implementarea POR: Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS) şi Comitetul
6
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2006R1083:20100625:EN:PDF
21
de Monitorizare a POR. Guvernul României a înfiinţat ACIS prin Decizia nr. 457/2008.7 Iniţial, ACIS a
funcţionat în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor, însă în acest moment activează în cadrul
Ministerului Fondurilor Europene (MFE). Scopul acestei autorităţi rămâne acelaşi: coordonarea modului
de pregătire, dezvoltare, armonizare şi funcționare a cadrului legislativ, instituţional şi procedural care
guvernează instrumentele structurale.8 Conform legii, ACIS are atribuită o listă lungă de responsabilităţi,
care includ: emiterea propunerilor legislative aferente coordonării şi implementării programelor UE în
România; sprijinirea dezvoltării capacităţii administrative a principalelor instituţii implicate în astfel de
programe; recomandări privind standardizarea procedurilor şi a documentaţiei, precum şi privind
îmbunătăţirea de ansamblu a diferitelor instrumente; coordonarea negocierilor cu CE în ceea ce priveşte
programele operaţionale; dezvoltarea şi supervizarea sistemului informaţional SMIS, care are ca scop
centralizarea tuturor informaţiilor relevante aferente implementării instrumentelor structurale în
România etc.
28. Comitetul de Monitorizare a POR (CM-POR) se concentrează în mod special pe supravegherea
implementării Programului Operaţional Regional9. CM-POR este prezidat de Ministrul Dezvoltării
Regionale şi Administraţiei Publice. AM-POR din cadrul MDRAP este membru al CM-POR şi are rolul de
Secretariat. Printre alţi membri cu drepturi depline, regăsim reprezentanţii AM-urilor aparţinând altor
programe structurale şi doi reprezentanţi ai fiecăreia dintre cele opt regiuni (un Preşedinte de Consiliu
Judeţean şi un alt reprezentant numit pe regiune, aleşi de Consiliul de Dezvoltare Regională). CM-POR
are ca principale responsabilităţi: aprobarea criteriilor de selecţie a proiectelor; analiza progresului
înregistrat de program şi recomandări privind modalități de îmbunătăţire sau ajustare; şi evaluarea şi
aprobarea propunerilor privind realocarea fondurilor între diferite axe POR, domenii de intervenţie şi
regiuni.
29. La nivel regional, principalul actor implicat în implementarea POR, pe lângă ADR, este Consiliul
de Dezvoltare Regională (CDR). Ţinând cont de faptul că regiunile din România nu reprezintă unităţi
administrative cu caracter formal, CDR-urile îşi desfăşoară activitatea printr-un parteneriat între
autorităţile locale de la diferite niveluri (judeţean, orăşenesc, comunal etc.). Mandatul CDR, definit prin
Legea nr. 315/2004,10 este mai extins decât activitățile legate de POR şi face referire la coordonarea
politicilor şi programelor de dezvoltare regională, atât a celor finanţate din fonduri UE, cât şi a celor
finanţate de la bugetul de stat (de ex., Fondul Naţional pentru Dezvoltare Regională). În ceea ce priveşte
relaţia cu POR, CDR din fiecare regiune supraveghează activitatea ADR aferentă pentru a se asigura că
judeţele dintr-o regiune beneficiază de tratament egal şi nediscriminatoriu. CDR finanţează un procent
din bugetul ADR prin intermediul bugetelor judeţene. Membrii acestui Consiliu sunt preşedinţii
Consiliilor Judeţene din fiecare regiune şi trei reprezentanţi ai administraţiei locale din judeţ (unul
pentru fiecare nivel al consiliilor locale – municipii reședință de județ, oraşe mici şi comune). CDR este
condus de un preşedinte şi de un vicepreşedinte, poziţii care se rotesc între judeţele unei anumite
regiuni, secretariatul fiind asigurat de ADR.
30. Celălalt jucător important la nivel regional este reprezentat de Comitetul Regional de Evaluare
Strategică şi Corelare (CRESC), care a avut pentru scurt timp un rol cheie în ordonarea în funcție de
prioritate a proiectelor de investiţii care urmau a primi finanţare prin POR. CRESC a fost înfiinţat prin
Decizia Guvernului nr. 764/2007 şi avea ca mandat: (a) evaluarea modului în care proiectele propuse
7
http://www.mdrl.ro/_documente/coop_teritoriala/granite_interne/espon/legislatie/HG_457.pdf
8
Ibid., Capitolul II
9
A se vedea Decizia Guvernului nr. 765 din 11 iulie 2007, publicată în „Monitorul Oficial nr. 547 din 10.08.2007”
10
A se vedea „Monitorul Oficial nr. 577 din 29.06.2004”
22
îndeplinesc nevoile la nivel regional; şi (b) clasarea în ordinea priorității a proiectelor strategice la nivelul
celor opt regiuni de dezvoltare. CRESC avea ca membri patru reprezentanţi ai fiecărui judeţ dintr-o
anumită regiune, doi reprezentanţi ai administraţiei publice şi doi reprezentanţi ai organizaţiilor
societăţii civile din sfera socio-economică. În principiu, CRESC avea o misiune importantă în ceea ce
priveşte alinierea investiţiilor POR la nevoile regionale, însă, în practică, acest sistem a generat întârzieri
semnificative, precum şi o serie de alte probleme (lipsa transparenţei în ceea ce priveşte criteriile de
ordonare în funcție de prioritate; conflictul de interese potenţial între autorităţile locale în calitate de
membri CRESC şi posibili beneficiari ai POR; suprapunerea criteriilor de evaluare etc.).11 Prin urmare,
Decizia Guvernului nr. 1383/2008 a revizuit rolul CRESC, limitând atribuţiile acestuia la recomandări şi
doar la opinii cu caracter consultativ asupra investiţiilor la nivel regional. În baza observaţiilor din teren,
CRESC şi-a încetat funcţionarea de facto, dat fiind că deciziile acestuia nu mai aveau impact asupra
ordonării în funcție de prioritate a proiectelor finanțate prin POR.
Figura 6. Principalii actori implicați în implementarea POR (aprilie 2013)
Element cheie în analiză
Descriere / rol în cadrul POR Baza legală principală
Autoritatea de Management • Funcționează în cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației • Regulamente CE
(AM-POR) Publice (MDRAP) • Hotărârea de Guvern
• Administrează și implementează POR 457/2008
Organismele Intermediare • 8 ADR-uri ca structuri executive ale CDR; 1 OI-Turism la nivel central • Ordonanța 26/2000
(OI) • Îndeplinesc sarcini delegate de AM-POR și asigură interfața POR cu • Legea 315/2004
beneficiarii (printre altele)
• Structură regională bazată pe parteneriat, cu rol în coordonarea politicilor de • Legea 315/2004
Consiliul pentru Dezvoltare
dezvoltare regională și în supervizarea și sprijinirea ADR
Regională (CDR)
• Include Președinți de CJ și reprezentanți ai comunităților locale dintr-o regiune
• Structură națională bazată pe parteneriat, cu atribuții decizionale și • HG 765/2007
Comitetul de Monitorizare a strategice în implementarea POR • Cadrul de Organizare și
POR (CMPOR) • Aprobă crieriile de selecție ale proiectelor, realocă fonduri în cadrul POR Funcționare CMPOR
• Funcționează în cadrul Ministerului de Finanțe • Art. 61, Regulamentul CE
Autoritatea de Certificare și • Certifică cheltuielile și cererile de rambursare înainte de a le transmite la 1083/2006
Plată (ACP) CE; primește plăți legate de implementarea POR de la CE și bugetul de stat
• Funcționează în cadrul MDRAP • Legislația națională
Unitatea de Plată (UP) din
• Primește fonduri de la ACP aferentă
cadrul MDRAP
• Face plăți către beneficiarii POR
• Funcționează în cadrul Curții de Conturi, independent de AM-POR și de ACP • Legislația națională
Autoritatea de Audit (AA) • Derulează activități de audit asupra tuturor programelor operaționale, aferentă
verifică cheltuielile, achizițiile publice, etc.
Autoritatea pentru • Funcționează în cadrul Ministerului Fondurilor Europene (MFE) • HG 457/2008
Coordonarea Instrumentelor • Coordonează managementul și implementarea diverselor fonduri structurale
Structurale (ACIS) • Asigură coordonarea și coereța variilor instrumente
Comitetul Regional de Evaluare • Discuta și analiza prioritățile de investiții publice la nivel regional • HG 1383/2008
Strategică și Corelare (CRESC)* • Oferă în prezent doar opinii consultative, la cererea AM-POR (în fapt, CRESC nu
mai funcționează la nivelul celor mai multe regiuni)
*Note: Due to later policy revisions, the RCSECs no longer have as a main attribution the strategic evaluation and prioritization of ROP projects. These bodies can issue
consultative opinions at the MA-ROP’s request. The current system for project selection is the main focus of a related MRDPA study by the World Bank.
11
Pentru a consulta o serie de motive de îngrijorare exprimate de CE cu privire la rolul CRESC, a se vedea, de
exemplu,
http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-
62/Documente_Suport/Rapoarte/1_Rapoarte_POR/16.07/4_Minuta_CMPOR_%2027_oct_2008.pdf
23
31. Mai există şi alte instituţii care joacă un rol pe parcursul etapelor de implementare a
proiectelor, cu impact direct asupra beneficiarilor. Aceste instituţii sunt, de exemplu, Inspectoratul de
Stat în Construcţii (ISC), care emite aprobări pentru elaborarea autorizaţiilor de construcție, precum şi
instituţii implicate în procesul de achiziţii publice, cum este Autoritatea Naţională pentru Reglementarea
şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice (ANRMAP), Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (CNSC),
Unitatea de Control şi Verificare a Achiziţiilor Publice (UCVAP) etc. Scopul acestei observaţii constă în
precizarea faptului că relaţia AM-OI există pe un fond instituţional complex. Acestea fiind spuse, pentru
a menţine scopul actualului raport, instituţiile care nu au caracter principal în cadrul sistemului POR vor
fi analizate pe parcursul acestui raport doar în măsura în care acestea influenţează în mod semnificativ
triada AM-OI-beneficiar.
Modul de funcţionare a POR
32. Sistemul POR este complex şi implică o interacţiune pe mai multe niveluri între beneficiari,
ADR-uri şi AM-POR. În prima fază, odată făcut public apelul de depunere al proiectelor, solicitanții
interesaţi transmit cererile de finanțare şi documentaţia suport la ADR-ul din regiunea lor, împreună cu
trei copii ale originalului în format tipărit şi o copie pe suport electronic. După această fază, ADR
analizează documentația din punctul de vedere al conformității administrative și al eligibilității,
verificând dacă dosarul candidatului este complet. Dacă totul este în regulă, procesul trece la etapa
evaluării tehnice şi financiare, implementată cu ajutorul experţilor externi (contractaţi de AM direct de
către OI). Evaluatorii independenţi fac verificarea costurilor estimate ale proiectului, a calendarului de
implementare, a documentelor suport, a obiectivelor etc., pe baza unei grile de evaluare specifice tipului
de proiect propus. Ulterior, aceştia transmit un raport ADR-ului, care grupează toate rezultatele
evaluărilor şi care le trimite către AM-POR spre aprobare.
33. Următoarea etapă presupune depunerea unui proiect tehnic (PT) de către solicitant în termen
de 6 luni (dacă tipul investiției impune acest lucru), proiect care urmează a fi verificat de ADR şi
aprobat de AM-POR. În principal, aceasta reprezintă o verificare a conformităţii, deoarece evaluatorii nu
au autoritatea, timpul şi nici capacitatea de a interveni în mod semnificativ asupra conţinutului
proiectului tehnic. Este organizată de obicei și o vizită în teren, pentru ca reprezentanţii OI şi, uneori, ai
AM-POR să se asigure că totul este în regulă şi în conformitate cu condiţiile descrise în cererea iniţială de
finanțare. Ulterior, AM-POR aprobă raportul vizitei în teren şi OI depune documentaţia finală realizată
de beneficiar, pentru a se semna contractul şi a se obţine finanţarea proiectului. AM-POR verifică fiecare
dosar, transmite eventualele solicitări de clarificare şi, în cele din urmă, aprobă sau respinge
propunerea. Fiecare cerere de finanțare aprobată intră în faza de implementare care implică etape
suplimentare, specifice proiectului, de la proceduri de achiziții la contractarea furnizorilor, executarea
serviciilor/lucrărilor şi rambursarea cheltuielilor. Pe tot parcursul procesului, AM-POR şi OI continuă să
ofere sprijin beneficiarilor, în limitele în care au fost mandatate, putând încuraja o implementare mai
rapidă prin impunerea unor termene obligatorii. Figura de mai jos oferă un rezumat al întregului proces,
pe etape.
24
Figura 7. O trecere în revistă a procesului standard al POR*
Rolurile şi activităţile principale în funcţie de etapa procesului
Evaluare Evaluare Analiza
Depunere administrativă tehnică & proiectului Vizita în teren Contractare Implementare
& eligibilitate financiară tehnic (PT)
- Completare - Interacţiuni - Furnizarea- Depunerea PT - Colaborare cu - Semnarea - Începerea
cerere de cu OI; tuturor (dacă se ADR pentru contractului proiectului,
finanțare furnizarea solicită)
clarificărilor stabilirea datei organizarea
Beneficiar - Depunere clarificărilor - Actualizarea
solicitate și a şi răspuns la achizițiilor etc.
documente solicitate documentelorstudiului de observaţii, - Depunerea
solicitate suport fezabilitate, sugestii chitanţelor, a doc.
dacă e nevoie suport
- Promovare - Realizare - Solicitare de - Verificarea PT - Organizarea - Sprijin pentru
oportunităţi verificări din experţi de la AM cu ajutorul vizitelor în capacitatea de
finanțare punct de sau contractarea experților teren şi implementare a
- Asistenţă la vedere directă a lor raportarea beneficiarului
depunerea administrativ & (mai recent) constatărilor, - Monitorizarea şi
OI documentelor de eligibilitate - Primire împreună cu raportarea
- Solicitare de rapoarte de reprezentanţii progresului
clarificări evaluare, AM, dacă au - Verificarea doc.
gruparea lor, fost prezenţi de achiziţie, a
trimiterea la AM cererilor de
rambursare
- Definirea - Delegată - Contractarea - Aprobarea - Efectuarea - Verificarea - Monitorizarea
criteriilor de către OI-uri experţilor raportului ADR vizitelor în întregului dosar rezultatelor,
eligibilitate & independenţi cu privire la PT teren (dacă este & a doc. suport, raportare către CE
selecţie - Aprobarea cazul) solicitarea de - Verificarea și
AM - Promovare rapoartelor de clarificări aprobarea
oportunităţi evaluare, - Aprobarea şi cererilor de plată
finanțare solicitarea de semnarea - Verificarea
clarificări contractului cu documentaţiei
beneficiarul achizițiilor
- Evaluarea - Verificarea PT
aspectelor (conformitate,
tehnice şi cu intervenție
financiare limitată pe
Evaluatori
- Colaborare cu conţinut)
externi
OI, comunicare - Colaborare cu
rezultate, OI (transmitere
soluţionare rezultat etc.)
contestații
*Notă: Pentru o descriere pe larg a responsabilităților fiecărei părți în toate etapele procesului, a se vedea Manualele de
Proceduri și în special pistele de audit. Anumiți pași vor varia în funcție de tipul proiectului
Obstacole generale ale sistemului POR
34. Colaborarea AM-OI şi obstacolele specifice acesteia nu pot fi dezbătute separat de obstacolele
generale ale POR. Acestea din urmă par a afecta în mod direct mai degrabă beneficiarii programului şi
vor fi prezentate în detaliu în cadrul raportului referitor la mecanismele de sprijin pentru beneficiari. În
acest context, termenii „general” sau „sistemic” sunt utilizaţi pentru a reflecta faptul că astfel de factori
influenţează modul de funcţionare al întregului POR, inclusiv relaţia AM-OI. Este important de menţionat
încă de la început că aceste probleme nu pot fi soluționate în mod direct de către AM şi/sau OI. Aceste
organisme au la dispoziţie două tipuri de soluţii: (a) modificări procedurale de adaptare a POR astfel
încât să se limiteze impactul neajunsurilor sistemice; şi (b) asistenţă proactivă oferită beneficiarilor
25
pentru depășirea acestor obstacole. Capitolul V oferă o serie de sugestii din prima categorie, în timp ce a
doua este detaliată în raportul aferent Componentei II. Următoarele subcapitole au fost gândite ca un
rezumat care pune în context partea a doua a raportului, precum şi unele dintre provocările manifestate
în relaţia AM-OI.
Figura 8. Obstacolele generale şi cele specifice relației AM -OI trebuie să fie evaluate împreună
Achiziţiile publice şi corecţiile aferente
35. De departe, cel mai mare motiv de îngrijorare menţionat de beneficiarii POR pe parcursul
interviurilor se axează pe problemele legate de achiziţiile publice şi corecţiile aferente. Această
problemă este foarte des întâlnită la nivelul autorităţilor locale, care o numesc adesea „vânătoarea de
vrăjitoare”, „obsesia naţională” şi „cel mai puternic factor demotivant în ceea ce privește dorința de a
mai accesa finanţare din partea UE.” Această situație porneşte de la constatările auditului CE din 2011
unde s-a menţionat faptul că sistemul de verificare a achiziţiilor publice este imperfect şi a permis o
serie de încălcări ale regulamentelor aplicabile la nivel UE și care guvernează modul de implementare a
POR. Principala problemă constă în faptul că legislaţia din România privitoare la procedurile de achiziţie
publică aferente proiectelor finanţate din fonduri UE nu a reuşit să integreze până în anul 2011 anumite
aspecte de bază, obligatorii (de ex., definirea clară a ceea ce înseamnă criteriile restrictive, corecțiile
aplicabile și spețele aferente etc.). Mulţi dintre beneficiarii care au demarat procedurile de achiziții
publice la începutul implementării POR nu cunoşteau aceste cerinţe şi au respectat exclusiv legislaţia
românească aplicabilă la acel moment (Ordonanța nr. 34/2006 cu modificările și completările
ulterioare). Prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului (OUG) nr. 66/2011 s-a încercat completarea vidului
legislativ, traducând aproape ad literam ghidul COCOF12 cu privire la corecţiile financiare aplicabile în
cazul încălcării regulamentului privind achiziţiile publice. Alte inițiative, mai ales Ordinul nr. 509 al
ANRMAP cu privire la criteriile folosite în cadrul procedurilor de achiziție publică, au completat legislația
românească pe parcursul anului 2011.
12
Comitetul de Coordonare a Fondurilor (n. trad.)
26
36. În baza OUG nr. 66/2011, Guvernul României a mandatat reverificarea procedurilor de
achiziţie publică pentru toate contractele POR, ADR-urile urmând a realiza verificarea integrală a
acestora, iar AM şi Autoritatea de Audit (AA) urmând a verifica un procent stabilit prin eşantionare. În
baza reacţiilor obţinute în urma interviurilor realizate cu AA, ADR-uri şi beneficiari, majoritatea
problemelor evidenţiate erau legate de „criteriile restrictive” din documentele de ofertare, de achiziţii
accelerate fără o justificare solidă, de încălcări ale cerinţelor privind publicitatea (de ex., faptul că nu s-a
publicat anunțul obligatoriu în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene), precum şi de lucrările suplimentare
„neprevăzute”. Pe parcursul interviurilor, criteriile restrictive au reprezentat neregula cel mai des
întâlnită, având adesea originea în intenţia onestă a beneficiarilor de a alege un furnizor adecvat de
servicii (de ex., o companie de construcţie care are experienţă în proiecte finanţate din fonduri UE, care
să fie familiarizată cu formularele specifice şi cu cerinţele de raportare). În anumite cazuri, atunci când
diverse autorităţi locale au colaborat la realizarea documentaţiei de ofertare, s-au transmis erori în mod
neintenţionat de la beneficiar la beneficiar (de ex., s-a precizat numele mărcii pentru un anumit
echipament de construcţie solicitat fără sintagma „sau similar”). Totuşi, în final, foarte puţine situaţii i-au
făcut pe auditori să suspecteze intenţii frauduloase, însă, din mai multe motive, au fost aplicate corecţii
pentru un număr extrem de mare de proiecte. Mulţi beneficiari au atacat aceste sancţiuni în instanţă
motivând adesea că aplicarea retroactivă a OUG nr. 66/2011 nu are caracter constituţional. Unele dintre
deciziile iniţiale luate de Curţile de Apel sunt favorabile beneficiarilor, însă cele mai multe hotărâri
definitive ale Curţii Supreme sunt preconizate pentru 2014 sau 2015.13
37. Consecinţa imediată a corecţiilor constă în faptul că autorităţile locale care d ispun de bugete
mai mici se confruntă cu riscuri financiare serioase, iar interesul lor pentru finanţarea POR pe termen
lung a scăzut considerabil. Regula spune că ei trebuie fie să returneze banii (dacă au fost deja
distribuiţi), fie să cedeze o parte din plăţile viitoare, ambele sancțiuni fiind aplicabile cu termen imediat,
indiferent dacă beneficiarii au atacat decizia în instanţă. Cu precădere în cazul corecţiilor aplicabile
contractelor de lucrări publice mari, o sancţiune care se ridică la 25% poate reprezenta o presiune
considerabilă asupra bugetelor locale; chiar dacă beneficiarii au dreptul să ceară înapoi banii, vor trece
ani până la restituirea sumelor şi, în final, acestea vor veni tot de la bugetul public. Aceste fonduri
rezultate din corecții sunt înapoiate bugetului POR şi sunt disponibile pentru proiectele aflate pe lista de
rezervă, deşi, dat fiind procentul scăzut de absorbţie a României până în acest moment, o parte din
aceşti bani se poate pierde în final. Însă problema mare constă în faptul că anumiţi beneficiari nu mai au
încredere în sistem. Ei consideră că nu este corect să primească sancţiuni în ciuda faptului că au
respectat legislaţia din România la momentul când a avut loc procedura de achiziție publică şi, mai mult
decât atât, în ciuda faptului că o serie de instituţii le-au validat implicit procedura propusă.
38. O altă problemă în acest caz o reprezintă absenţa unui sistem eficient ex-ante de verificare a
procedurilor de achiziţie publică. Cel mai adesea, beneficiarilor le lipseşte capacitatea tehnică de a evita
potenţialele capcane ale legislaţiei foarte complexe din domeniul achiziţiilor publice (Ordonanţa
Guvernului nr. 34/2006, împreună cu multele modificări ulterioare). AM şi OI nu pot ajuta foarte mult
deoarece, dat fiind rolul pe care îl au în evaluare, s-ar crea un conflict de interese, iar AA are mandat
doar pentru auditul ex-post. În schimb, există anumite instituţii mandatate în conformitate cu legislaţia
din România să supravegheze şi să reglementeze achiziţiile publice, şi anume: Autoritatea Naţională
pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice (ANRMAP), Consiliul Naţional de Soluţionare
a Contestaţiilor (CNSC), Unitatea de Control şi Verificare a Achiziţiilor Publice (UCVAP). În acest moment,
13
În 1-2 cazuri întâlnite, exista chiar la nivelul lunii aprilie 2013 o decizie definitivă și irevocabilă în favoarea
beneficiarilor.
27
niciuna dintre aceste instituţii nu doreşte să își asume un set bine definit de reguli generale și/sau
rezoluţii clare pentru fiecare speță, astfel că beneficiarii preiau întreaga responsabilitate, fără a avea
certitudinea că celelalte instituţii implicate îşi vor aduce contribuţia pentru a evita riscul corecţiilor
ulterioare. Doar beneficiarii primesc sancţiuni, chiar dacă procedurile în domeniul achiziţiilor au trecut în
prealabil prin filtrul ANRMAP şi UCVAP. În câteva cazuri, corecţiile s-au aplicat la mult timp după
rambursarea banilor (adică după realizarea altor verificări ex-post de către OI şi AM) şi chiar și după
finalizarea completă a proiectelor.
39. Sistemul de monitorizare şi verificare a achiziţiilor publice, şi deciziile af erente privind
aplicarea corecţiilor, ar putea avea de câştigat dacă normele şi standardele ar fi mai clare şi mai bine
comunicate. ADR-urile, AM şi AA pot propune corecţii în mod independent, AA urmând a avea ultimul
cuvânt în calitate de instrument al CE pentru auditul fondurilor structurale din România. Mulţi
beneficiari, mai ales autorităţile publice, se confruntă cu un număr mare de misiuni de verificare și audit
în fiecare an. Anumite audituri sunt necesare pentru a depista erorile şi potenţialele fraude, însă
beneficiarii remarcă în mod justificat faptul că sunt nevoiți să aloce multe resurse pentru a răspunde
numeroaselor sesiuni de audit care, uneori, verifică aceleaşi documente, iar şi iar. Această suprapunere
generează o suprasarcină la nivelul beneficiarilor şi le afectează capacitatea de a implementa proiectele
actuale şi de a pregăti altele noi pentru perioada 2014-2020 şi, în acelaşi timp, creşte riscul ca auditorii
să transfere responsabilităţile de la unul la altul.
40. O altă problemă în acest caz o reprezintă lipsa competenţelor tehnice în rândul auditorilor.
Beneficiarii au menţionat pe parcursul interviurilor faptul că mulţi auditori au pregătire profesională în
domeniul finanţe/economie şi nu înţeleg foarte bine motivaţiile de ordin tehnic ale anumitor proceduri
(de exemplu, lucrările necesare, dar neprevăzute, şi care nu reprezintă greşeli de proiectare). În cele din
urmă, mulţi beneficiari nu înţeleg foarte bine de ce sunt penalizaţi şi cum se stabileşte valoarea
sancţiunii. În absenţa caracterului predictibil al acestora, este afectată abilitatea beneficiarilor de a face
proiecţia fluxului de numerar şi, în unele cazuri, corecţiile impuse au impact direct asupra capacităţii
autorităţilor locale de a cofinanţa alte proiecte din cadrul POR, aferente perioadei 2007-2013, precum şi
asupra pregătirii proiectelor pentru perioada 2014-2020. Există o puternică percepţie a faptului că
nivelul corecţiilor se stabileşte în mod oarecum subiectiv de anumiţi auditori, beneficiarilor nefiindu-le
oferite îndrumări clare, iar, la nivel naţional, existând diferenţe între spețele similare evaluate.
41. Nu în cele din urmă, întârzierile în privinţa achiziţiilor publice sunt generate de numărul mare
de contestații în cazul fiecărei astfel de proceduri. Se cunosc firme care participă la licitaţie şi, ulterior,
fac contestații chiar şi fără o motivaţie serioasă. Dacă plângerea este respinsă de CNSC, unele firme fac
plângere în instanţă, situaţie care poate genera întârzieri de 1-2 ani. O soluţie sugerată anterior ar
reprezenta-o amendarea celor care contestă procedurile de achiziţie publică fără un motiv justificat. În
acest moment, firmele riscă să piardă o sumă mică de bani depusă la momentul ofertării care, evident,
nu este suficient de mare încât să descurajeze plângerile rău-intenţionate făcute în instanţă.
Documentaţia tehnică
42. Un procent mare de probleme în implementarea POR decurge din calitatea slabă a
documentaţiei tehnice, cauzată parțial de faptul că unii proiectanți sunt angajaţi de un organism
central fără ca aceştia să aibă o legătură directă cu beneficiarii finali ai proiectelor de investiţii. Prin HG
nr. 811/2006 a fost mandatat fostul Minister al Integrării Europene (MIE) să finanţeze pregătirea
documentaţiei tehnice care urma să beneficieze de finanțare prin POR 2007-2013. De fapt, acestea erau
28
proiectele din „lista de rezervă,” moştenite din programul PHARE CES14 2004-2006. Acest aranjament a
dat naştere mai multor probleme: experţii tehnici contractaţi de MIE au elaborat documentaţia fără a
acorda prea mare atenţie motivului pentru care, în primă instanţă, proiectele au avut un scor mai mic
de 50; de asemenea, în 2006, lista cheltuielilor eligibile nu fusese încă elaborată pentru POR, astfe l încât
beneficiarii au ajuns să suporte destul de multe cheltuieli neeligibile pe parcursul implementării. Mai
mult decât atât, calitatea acestei documentaţii era, în general, slabă, însă beneficiarii nu prea aveau
ocazia să o corecteze din cauză că le lipseau atât capacitatea, cât şi timpul necesar; în momentul în care
au primit proiectele tehnice finanţate de MIE, s-au grăbit să depună cereri de finanțare pentru POR-ul
lansat în 2007. Se recomandă să se evite astfel de situaţii pe viitor şi să se stabilească întotdeauna
legătura directă între beneficiari şi proiectanți, ADR-ul având totodată posibilitatea de a oferi suport
tehnic.
43. Chiar şi în cazul când beneficiarii contractează direct proiectanții, calitatea per ansamblu a
documentaţiei tehnice pentru proiectele POR tinde să aibă un caracter nesatisfăcător, urmare a lipsei
de capacitate şi de responsabilizare. Pe de o parte, proiectanții care realizează studiile de fezabilitate şi
proiectele tehnice sunt adesea selectaţi ţinând cont de criteriul preţului cel mai scăzut – şi acest lucru se
întâmplă din cauză că fie ANRMAP respinge documentațiile bazate pe evaluări tehnico-economice, fie
pentru că beneficiarii se tem de potenţialele corecţii viitoare datorate condiţiilor „restrictive”. Astfel, în
general, contractul este atribuit expertului sau firmei care licitează la preţul cel mai scăzut. Termenul
limită din punct de vedere procedural pentru elaborarea proiectului este de şase luni şi puţini beneficiari
demarează proiectul înainte de acest termen. Acest lucru se întâmplă în special pentru că beneficiarii nu
doresc să investească în elaborarea documentaţiei tehnice pentru proiecte care ar putea să nu
primească finanţare. De altfel, auditorii de la Curtea de Conturi pot contesta decizia de a cheltui din
banii contribuabililor pe investiţii care nu se materializează. Unii beneficiari au raportat faptul că au
lansat dinainte procedurile de achiziţie publică pentru documentaţia tehnică, au atribuit contractul şi au
dispus celui care a depus oferta câştigătoare să înceapă activitatea doar după ce finanţarea a fost
asigurată. Este nevoie de o verificare aprofundată pentru a se asigura valabilitatea şi fezabilitatea acestei
soluţii potenţiale, ţinând cont de legislaţia aplicabilă în acest moment.
44. Dacă proiectanții nu au mereu suficientă pregătire şi suficient timp pentru a elabora proiecte
tehnice solide, autorităţile publice nu au capacitatea de a verifica documentaţia depusă. Așa cum s-a
remarcat anterior, calitatea output-ului experților tehnici este de obicei proporțională cu ratele zilnice
pe care le solicită. Obligați să aplice criteriul celui mai mic preț, companiile ofertante nu sunt
întotdeauna dispuse să utilizeze cele mai bune resurse în aceste proiecte, iar, dacă fac totuși acest lucru,
ele impun termene strânse astfel încât să poată scoate un oarecare profit din baza scăzută de venituri.
Această problemă a output-urilor de calitate slabă este agravată și de lipsa unor verificări adecvate. În
ceea ce priveşte evaluatorii proiectului, aceştia realizează, în principal, o verificare a documentaţiei
tehnice din punct de vedere „administrativ” pentru a vedea dacă sunt incluse toate documentele suport,
fără însă a avea capacitatea de a verifica în detaliu soluţia tehnică aleasă, lista de cantități etc. Există şi
verificatori ai proiectelor tehnice, care, teoretic, ar trebui contractaţi în mod direct de beneficiari şi care
ar trebui să protejeze interesul acestora. În practică, însă, mulți beneficiari recepționează documentaţia
tehnică deja ştampilată şi, aşadar, aprobată de către verificator. Aceste situaţii pot fi evitate prin
intermediul unor contracte mai riguroase prin care părţile să fie răspunzătoare pentru greşelile făcute în
cadrul fiecărei etape de realizare a documentaţiei (experţii în domeniul tehnic pentru greşelile evidente
din proiect; verificatorii pentru aprobarea documentaţiei cu greşeli; inginerii pentru că nu au
supravegheat în mod corect evoluţia lucrării etc.).
14
Coeziune Economică şi Socială (n. trad.)
29
45. Documentaţia tehnică de calitate slabă duce, în cele din urmă, la cheltuieli neeligibile mari
atunci când apar diferenţe între proiectul tehnic (PT) şi realitatea din teren în etapa de execuție.
Regulamentele UE nu acceptă toate aceste discrepanţe ca fiind „neprevăzute”. Mai exact, erorile de
proiectare nu intră în categoria „diverse și neprevăzute” şi nu se încadrează în procentul de 10% în care
cheltuielile pot fluctua faţă de limita bugetară iniţială. Doar calamităţile naturale sau „descoperirile” cu
adevărat neaşteptate apărute în momentul realizării lucrărilor de renovare a clădirilo r vechi sunt
acceptate, de obicei, ca lucrări eligibile. Într-o oarecare măsură, este perfect motivat să nu se treacă cu
vederea erorile de proiectare şi să nu se accepte finanţarea din fonduri UE a acestora; prevenirea
greșelilor de acest tip ar presupune ca proiectanţii să fie trași la răspundere pentru calitatea produsului
lor, așa cum argumentează în detaliu raportul privind asistenţa pentru beneficiari.
46. La fel de important este şi faptul că încă există diferenţe între proiectele finanţate din fonduri
UE şi cele finanţate de la bugetul de stat, deşi a trecut ceva timp de la aderarea României la UE,
situaţie care generează confuzie în rândul beneficiarilor şi îi descurajează de la accesarea fondurilor
UE. În general, proiectele finanţate de la bugetul de stat au regulamente și proceduri mai flexibile,
inclusiv în ceea ce priveşte categoria lucrărilor diverse și neprevăzute. Este recomandabil ca toate
investiţiile publice să respecte aceleaşi reguli, indiferent de sursa de finanţare, atât timp cât aceste
norme şi aplicarea lor sunt rezonabile. Mai ales în ceea ce priveşte cheltuielile neprevăzute, abordarea
optimă le-ar permite beneficiarilor să le considere eligibile atunci când nu pot fi anticipate, în ciuda celor
mai bune eforturi făcute de către beneficiari şi de furnizorii de servicii contractaţi (inclusiv cei care
elaborează proiectul tehnic şi verificatorii), cu respectarea pe deplin a prevederilor din legislaţia actuală
(mai ales a Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții). Raportul care vizează solicitanții/beneficiarii
detaliază toate aceste probleme şi oferă o serie de recomandări.
Lipsa de claritate a drepturilor de proprietate
47. Deși mai puțin presantă pe termen scurt, ce-a de-a treia problemă care generează motive de
îngrijorare în rândul beneficiarilor se referă la lipsa de claritate a drepturilor de proprietate. În timp,
au existat multe proiecte promițătoare care fie au înregistrat întârzieri foarte mari, fie s-au blocat
complet din cauza problemelor privind drepturile de proprietate. Acestea sunt strâns legate de
problema mai amplă a României în domeniul cadastrului, precum și de procesele încă de actualitate,
prin care foștii proprietari cer retrocedarea terenurilor și imobilelor naționalizate înainte de 1989.
Aceasta a fost și rămâne una dintre problemele cel mai greu de soluționat și, în același timp, principalul
motiv din cauza căruia axa POR privind reabilitarea siturilor industriale abandonate a înregistrat
performanțe foarte slabe (cu excepția regiunii vest, unde o parte din aceste terenuri se află în
proprietatea statului), fondurile fiind realocate, într-un final, altor axe. Totuși, dacă dezvoltarea durabilă
este cu adevărat o prioritate, va trebui găsită o soluție astfel încât siturile industriale abandonate aflate
în primul plan al zonelor urbane să fie readuse la viață și redate circuitului economic. După cum s-a
menționat anterior, soluțiile posibile pentru aceste probleme cu caracter extern sunt menționate pe
parcursul raportului privind asigurarea asistenței proactive pentru beneficiarii POR.
Impactul asupra relației AM-OI
48. Problemele menționate mai sus exercită o presiune suplimentară asupra întregului sistem
POR, ducând la încetinirea mecanismelor vitale de care depind absorbția și impactul programului. În
principiu, fiecare problemă cu care se confruntă beneficiarii se transpune într-un volum de muncă
suplimentar la nivelul OI și AM. De pildă, au existat numeroase solicitări pentru aprobarea acelor
30
cheltuieli considerate de către beneficiari ca fiind neprevăzute. Numărul extrem de mare de corecții
financiare a generat multe proceduri de verificare, concilieri și chiar perioade mari de timp petrecut în
instanțele de judecată. Aceste exemple sunt dintre cele mai concrete, însă există și consecințe negative
nedefinite ale acestor probleme cu caracter general, cum ar fi deteriorarea încrederii beneficiarilor în
ceea ce privește obiectivitatea întregului sistem. În rândul beneficiarilor POR intervievați, se remarcă
deja percepția că autoritățile locale care se dovedesc cele mai active în încercarea de a atrage fonduri
UE se confruntă și cu cele mai ridicate riscuri cu privire la corecțiile financiare aferente. Acesta ar trebui
să reprezinte un semnal de alarmă atunci când se realizează pregătirea pentru următoarea perioadă
bugetară: dacă cei care se presupune că ar trebui să depună cereri de finanțare pentru proiecte specifice
POR nu găsesc motivația să facă acest lucru, România are mari șanse să rateze țintele de absorbție
pentru perioada 2014-2020.
Relația AM-OI: Baza instituțională și legală
49. Nucleul relației AM-OI se bazează pe principiul general, bine întemeiat de împărțire a
responsabilităților. Este nevoie atât de existența unui organism central cu responsabilități de
coordonare, monitorizare și evaluare și cu funcții de supraveghere cu caracter general, precum și un
organism regional mai apropiat de beneficiari, care să fie cu adevărat implicat în aspectele operaționale
ale programului. Relația AM-OI este și trebuie să fie una simbiotică: niciuna dintre instituții nu poate
obține singură performanțe atunci când cealaltă nu reușește. Dacă OI nu pot duce la îndeplinire sarcinile
stabilite, atunci un număr prea mare de probleme vor fi direcționate către AM, ajungând, într-un final,
să blocheze capacitatea acesteia din urmă de a răspunde; la fel, dacă AM nu-și îndeplinește sarcinile în
mod corespunzător, OI-urile vor fi incapabile să funcționeze singure și să ofere sprijinul necesar
beneficiarilor. În structura actuală, atât AM, cât și OI-urile înțeleg nevoia continuării parteneriatului și
colaborării, lucru care ar trebui încurajat pe viitor.
50. La nivel european, rolul Autorităților de Management este definit prin Regulamentul (CE) nr.
1083/2006 al Consiliului, care stabilește cadrul global privind implementarea fondurilor structurale.15
Principalele funcții ale AM stabilite prin Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 se referă la asigurarea faptului
că proiectele finanțate sunt în conformitate cu criteriile programului, că cerințele privind informațiile și
anunțurile sunt îndeplinite și că evaluările aferente programului sunt realizate, iar rezultatele sunt
raportate către CE. Totuși, accentul predominant se pune pe rolul important al AM în ceea ce privește
asigurarea conformității cu principiul bunei gestiuni financiare, o preocupare centrală a CE, care vrea să
se asigure că banii contribuabililor europeni sunt cheltuiţi cu înţelepciune, în mod transparent şi corect.
După cum precizează foarte clar articolul 42 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, AM poate delega
managementul şi implementarea parţială a programelor operaţionale către Organismele Intermediare,
însă „delegarea respectivă nu aduce atingere responsabilităţii financiare a autorităţii de management şi
a Statelor membre”16. Cu alte cuvinte, AM şi guvernele Statelor membre poartă întreaga
responsabilitate în ceea ce priveşte implementarea fondurilor structurale UE.
51. În cazul POR pentru România, Autoritatea de Management (AM-POR) a fost înfiinţată în cadrul
Ministerului Dezvoltării Regionale, Lucrărilor Publice şi Locuinţei (în prezent Ministerul Dezvoltării
15
A se vedea Regulamentul Consiliului (CE)nr. 1083/2006 din 11 iulie 2006 (http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2006R1083:20100625:EN:PDF)
16
Ibid.
31
Regionale şi Administraţiei Publice) prin Hotărârea Guvernului nr. 457/2008.17 Responsabilităţile sunt
mult mai numeroase decât cele precizate în Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, incluzând o
gamă variată de 40 de sarcini diferite: de la elaborarea şi negocierea POR cu CE până la realizarea
ghidurilor pentru solicitanţi, procedurile de gestionare a POR şi criteriile de selecţie a pro iectelor,
identificarea neregulilor şi recuperarea cheltuielilor prin sancţiuni, aprobarea contractelor de finanţare
cu beneficiarii fondurilor POR etc. AM precizează principalele responsabilităţi ale OI, evidenţiind şi
colaborarea cu alte instituţii implicate (de ex., ACIS, ACP etc.).
52. Aceeaşi Hotărâre a Guvernului nr. 457/2008 precizează fundamentul pentru înfiinţarea OI.18
Spre deosebire de AM care detaliază responsabilităţile specifice, această hotărâre lasă la latitudinea
fiecărui program şi a AM aferente dezvoltarea instituţională concretă şi împărţirea responsabilităţilor
între AM şi OI. Articolul nr. 31 prezintă în linii mari faptul că acţiunea de delegare a sarcinilor către OI se
realizează printr-un acord între AM şi OI; însă „AM are, în continuare, responsabilitatea finalizării
corespunzătoare a sarcinilor delegate.”19 Acest document legal demonstrează corectitudine prin
permiterea flexibilităţii fiecărui program operaţional în ceea ce priveşte modul de îndeplinire a misiunii,
deşi accentul pus pe responsabilitatea totală a AM are şanse să genereze riscul de suprapunere între AM
şi OI. Altfel spus, dat fiind că AM-urile sunt în mod repetat menţionate ca având responsabilitatea
integrală a programelor, este posibil ca acestea să se protejeze printr-o verificare suplimentară a
sarcinilor îndeplinite la nivelul OI. După cum se demonstrează mai târziu în prezentul raport, această
situaţie a fost des întâlnită pe parcursul implementării POR, AM supraveghind şi verificând în mod activ
multe dintre activităţile ADR-urilor prin intermediul procedurilor specifice, după cum se menţionează în
Manualul de Proceduri şi a pistelor de audit aferente. Consecinţa directă constă în faptul că, uneori,
procesul s-a confruntat cu întârzieri, iar absorbţia fondurilor UE a fost încetinită pentru ca AM să asigure
implementarea corespunzătoare a programului.
53. Un factor vital în ceea ce priveşte noua configuraţie instituţională a relaţiei AM-OI o reprezintă
statutul juridic al celor opt regiuni de dezvoltare, conform celui de-al doilea nivel statistic din NUTS,
care încurajează coordonarea centralizată, însă ia în considerare doar un anumit grad în ceea ce
priveşte gestionarea descentralizată. În cazul României, soluţia convenită de Guvern împreună cu
Comisia Europeană a constat în menţinerea celor opt regiuni planificate şi a ADR-urilor corespunzătoare
cu rol de OI pentru POR în perioada de după aderare, pornind de la experienţa programelor de tip
PHARE, implementate înainte de anul 2007. Cu toate acestea, date fiind limitările oficiale ale
descentralizării şi faptul că nu există organisme regionale învestite cu puteri oficiale la nivel
administrativ, AM-POR centrală a fost mandatată cu responsabilitatea iniţială privind managementul şi
implementarea POR. Astfel, cele opt ADR-uri au fost constrânse să aibă roluri limitate, de sprijin,
reprezentând interfaţa cu beneficiarii POR, conform delegaţiei primite de la AM-POR şi sub atenta
monitorizare şi supervizare a acesteia.
54. Pe de-o parte, actualul sistem centralizat favorizează coordonarea şi standardizarea între
regiuni. AM a reuşit să stabilească un set de standarde şi proceduri comune care urmează a fi respectate
de toate OI. În calitate de „deţinător” al relaţiei cu CE, precum şi cu organismele de la nivel naţional,
cum este Autoritatea Naţională de Audit, rolul de coordonare al AM are la bază atât o legitimitate, cât şi
o autoritate oficială foarte puternică. Atunci când e nevoie de măsuri rapide, AM poate emite
instrucţiuni şi poate corecta într-un timp foarte scurt orice eşec al sistemului. AM are perspectiva
17
A se vedea „Monitorul Oficial, Partea I nr. 364 din 13.05.2008”
18
Ibid.
19
Art. 31, http://www.fsesudmuntenia.ro/css/Hotarare%20nr.%20457%20din%202008.pdf
32
globală privind modul de funcţionare a POR şi se află în postura unică de a promova o serie de
îmbunătăţiri pe parcursul implementării programului. În momentul în care România încă avea
experienţă limitată în gestionarea fondurilor UE, acest sistem centralizat era, de departe, cel mai
adecvat şi a dus la evitarea unei serii de probleme prin intermediul liniilor directoare centralizate şi a
standardizării.
55. Pe de altă parte, cadrul instituţional şi legislativ actual a creat mai multe momente tensionate
ca urmare a descentralizării limitate:
a. AM se confruntă cu o supraîncărcare generată de verificări, aprobări şi alte proceduri elaborate
cu scopul validării hotărârilor la nivel de OI. Această situaţie a fost agravată de constrângeri în
materie de capacitate, în special la nivelul AM, unde blocarea posturilor a limitat abilitatea
personalului actual de a reacţiona în mod corespunzător, în special în acele momente în care
cererile primite erau în număr foarte mare (de ex., atunci când ADR-urile trimit spre verificare şi
aprobare un număr foarte mare de cereri de finanțare).
b. Sarcinile de implementare de zi cu zi au dus la epuizarea resurselor AM, distrăgând personalul de
la activităţile vitale. Din cauza presiunii constante de eliminare a restanţelor şi de reducere a
întârzierilor, AM nu poate acorda atenţia necesară realizării funcţiilor de coordonare,
monitorizare şi evaluare (M&E), care solicită foarte mult timp şi sunt vitale pentru asigurarea
corespunzătoare a ciclurilor de reacţie necesare îmbunătăţirii continue a programului. Un
exemplu concret constă în faptul că întâlnirile de coordonare cu OI nu au fost atât de des
organizate precum cele din anul anterior, motiv datorat sarcinilor urgente. Scenariul ideal
presupune ca OI să fi dus la îndeplinire un număr de sarcini cât se poate de mare fără intervenţia
AM, astfel încât personalul AM să se poată concentra pe zonele vitale ale POR, gândite pe
termen lung.
c. Odată cu intensificarea presiunii, creşte şi riscul pierderii personalului cheie din AM. Personalul
AM are o experienţă foarte mare, mulţi dintre angajaţi lucrând în domeniul fondurilor europene
din perioada de dinaintea aderării României la UE. Aceste resurse umane cu adevărat vitale sunt
foarte apreciate de firmele de consultanţă din sectorul privat, unde, de cele mai multe ori, se
oferă salarii mai mari şi condiţii de muncă mult mai bune, fără a exista presiune a şi verificarea
detaliată asociate poziţiei din cadrul AM. Deşi nu se cunosc date statistice privind pierderea de
personal, dovezile empirice arată faptul că sistemul actual riscă să piardă personal de bază, cu
experienţă în favoarea sectorului privat, şansele de reuşită în ceea ce priveşte implementarea
proiectelor în perioada 2014-2020 reducându-se.
d. În ceea ce-i priveşte pe beneficiari, uneori, frustrările acestora se ridică la cote foarte înalte din
cauză că legătura cu AM este mult mai scăzută decât cea cu ADR-urile la nivel regional şi local.
Chiar şi în momentul când ADR-urile îşi îndeplinesc bine sarcinile, sunt cazuri în care nu pot
soluţiona anumite probleme fără a beneficia de contribuția AM. Acest lucru se întâmplă în
special din cauza configuraţiei instituţionale actuale, deşi din punct de vedere cultural există
teama de a greşi şi de a-şi asuma responsabilitatea pentru soluţiile recomandate beneficiarilor.
Beneficiarii sunt foarte afectaţi de perioadele de aşteptare (de exemplu, în cazul în care
autorizaţia expiră sau este nevoie ca documentaţia tehnică să fie elaborată din nou deoarece a
trecut foarte mult timp de la momentul evaluării iniţiale până la eventuala semnare a
contractului) pe fondul întârzierilor înregistrate la nivelul AM. Se remarcă, de asemenea, lipsa de
transparență în ceea ce priveşte procesele interne ale AM şi cauzele care generează întârzieri în
obţinerea aprobărilor de la nivel central.
33
Figura 9.AM e supraîncărcată cu sarcini operaționale ce pot fi îndeplinite mai bine de OI
Sarcini Strategice („avantaj
competitiv” ridicat pentru AM)
• Definirea viziunii
• Coordonare și integrare
• Eforturile AM sunt divizate • Comunicare cu OI-uri,
între atribuții strategice și Sarcini vitale la
beneficiari
acțiuni centrate pe nivel de AM
• Sprijin în dezvoltarea capacității
implementare (schimb de bune practici,
• AM ar trebui să se concentreze metodologii etc.)
pe sarcini strategice, cu valoare • Verificare îndeplinire atribuții OI
adăugată ridicată pe bază de eșantion
• Sarcinile centrate pe
implementare ar trebui să
rămână la nivel de OI
Sarcini Centrate pe Implementare
(„avantaj competitiv” redus pentru
AM)*
• Aprobarea proiectelor cu Sarcini vitale la
valoare redusă nivel de OI
• Aprobarea notificărilor pentru o
gamă mai largă de spețe (fără
act adițional aprobat de AM)
• Analiza rapoartelor de progres
de la beneficiari
*Notă: Capitolul V – secțiunea referitoare la procese și proceduri – include o listă detaliată de sarcini care pot fi delegate de la nivel de AM la OI
56. Capitolul V explorează soluții aprofundate pentru standardizarea proceselor și procedurilor și
cuprinde recomandări detaliate privind sarcinile care pot fi delegate la nivel de OI. În esență, acesta
furnizează o analiză pe etape a manualelor de proceduri care definesc colaborarea AM-OI în mai multe
domenii cheie (evaluare, implementare, monitorizare etc.), menționând momentele în care nu este
strict obligatoriu ca AM să intervină, mai ales în cazul anumitor tipuri de proiecte. Pentru moment, este
suficient să precizăm că, din perspectiva cadrului instituțional de ansamblu, se pot înregistra câștiguri la
nivel de eficiență dintr-o structură POR mai descentralizată. Detalii suplimentare sunt oferite în capitolul
V.
Perspectivele regionalizării
57. În contextul actual, autorităţile iau în considerare planuri de delegare, la nivel regional, a unor
responsabilităţi mărite, inclusiv prin crearea unui nivel nou administrativ. Pe parcursul cercetărilor
efectuate pe teren în scopul realizării acestui raport, beneficiarilor şi reprezentanţilor ADR li s-a cerut să
îşi spună părerea cu privire la perspectiva introducerii de responsabilităţi administrative la nivel regional.
Per ansamblu, opiniile au fost împărţite, reflectând atât beneficii, cât și obstacole cu privire la diverse
scenarii (de ex., status quo; opt AM-uri şi OI-uri regionale; transformarea ADR-urilor în AM-uri regionale
etc.). Acest capitol oferă o sinteză a reacţiilor primite din partea celor intervievaţi, cu menţiunea că
obiectul prezentei lucrări nu constă în recomandarea unui anumit model.
58. Principalul avantaj al unui POR implementat la nivel regional a fost considerat a fi nivelul
ridicat de responsivitate şi de asumare la nivel regional. Aproape toţi beneficiarii şi marea majoritate a
reprezentanţilor ADR intervievaţi au menţionat faptul că actualele regiuni ale României – acest lucru
fiind valabil pentru orice împărţire regională, indiferent de judeţele care ar forma anumite regiuni – au
34
nevoi diverse şi dispun de oportunităţi complet diferite. Această concluzie reiese şi din raportul Băncii
Mondiale privind „Oraşele Competitive”, unde se menţionează faptul că, la nivelul unei ţări, zonele în
creștere şi cele slab dezvoltate necesită tipuri diferite de investiţii: de exemplu, orașele cu economii
dinamice vor solicita investiţii pentru asigurarea unei calităţi mai bune a vieţii şi pentru îmbunătăţirea
conectivităţii cu zonele din împrejurimi, pe când regiunile slab dezvoltate încă resimt nevoia unor
investiţii semnificative în servicii şi infrastructură de bază (şcoli, spitale, apă și canalizare etc.). Însă
actualul POR nu permite un grad corespunzător de personalizare, conform priorităţilor specifice
regiunilor (deşi alocarea de fonduri diferă, ca sumă, în funcţie de regiune, cele mai puţin dezvoltate fiind
favorizate), iar toţi beneficiarii din ţară au acces la aceleaşi axe de finanţare. Un program descentralizat
presupune şi faptul că organismele regionale trebuie să îşi asume o responsabilitate mărită a acţiunilor
lor deoarece la Bucureşti nu va mai exista un centru de verificare care să se asigure că aceste organisme
au întreprins corect toate etapele. Acest grad de responsabilitate mai mare s-ar putea traduce printr-un
număr redus de greşeli şi printr-o eficienţă îmbunătăţită.
59. La nivel operaţional, este probabil ca AM-urile regionale să „scurteze distanţa” față de
beneficiari, reducând întârzierile şi crescând procentul de absorbţie a fondurilor UE. Dacă noul sistem
este implementat în mod corespunzător şi AM-urile regionale beneficiază de suficientă capacitate şi
expertiză, beneficiarii ar putea aştepta mai puţin pentru a primi aprobările şi pentru a întreprinde alte
etape procedurale necesare. Circuitul de comunicare între AM şi OI se va realiza mai uşor şi mai rapid ca
urmare a distanţelor geografice mai scurte, cât şi a unui schimb de cunoştinţe mai bine realizat în ceea
ce priveşte priorităţile, problemele şi potenţialele soluţii de la nivel regional. Astfel, AM poate veni mult
mai uşor în întâmpinarea nevoilor beneficiarilor şi poate dovedi proactivitate în înţelegerea problemelor
specifice ale acestora şi în identificarea soluţiilor prin consultări comune cu OI-urile, cu beneficiarii şi cu
alte organisme similare din domeniul public şi privat. În aceeaşi măsură, regionalizarea va duce la
redistribuirea presiunii exercitate asupra capacităţii actualului sistem prin simpla împărţire a volumului
de muncă între cele opt regiuni, comparativ cu concentrarea tuturor proiectelor din ţară într-o singură
agenţie la nivel central. Ideea conform căreia toate puterile trebuie să coexiste în Bucureşti, foarte des
auzită pe parcursul interviurilor realizate în toată ţara, ar avea şanse să fie înlocuită printr-o misiune
partajată cu nivelul regional şi, în plus, ar putea rezulta o competiţie onestă între regiunile din România
în ceea ce priveşte procentul de absorbţie a fondurilor UE şi a investiţiilor cu impact puternic. În ultimul
rând, dar nu în cele din urmă, descentralizarea va porni de la experienţa acumulată la nivel regional atât
în perioada de dinaintea aderării, cât şi de pe parcursul ciclului bugetar 2007-2013, acest lucru
însemnând că nevoia unei supervizări de la nivel central este mult mai redusă atunci când OI-urile şi
beneficiarii înţeleg foarte bine modul de funcţionare a sistemului.
60. Și poate ce e mai important, regionalizarea promite să determine realizarea de proiecte care
se adresează cu adevărat regiunilor prin asigurarea unei coordonări corespunzătoare a nivelului politic
și a celui administrativ. Actualul sistem centralizat, unde nu există un nivel intermediar între
administrația națională și cea județeană, îngreunează elaborarea și implementarea proiectelor integrate.
Este adevărat că au fost cazuri când o serie de parteneriate între autoritățile locale s-au concretizat (de
exemplu, contractele semnate de Asociațiile de Dezvoltare Intercomunitară, având ca obiect achiziția de
echipamente pentru intervenții în caz de urgență). În alte cazuri, anumite niveluri de coordonare s-au
realizat prin intermediul CRESC, unele regiuni reuşind să evolueze mai bine decât altele. Chiar și în
aceste cazuri proiectele se axau cu precădere pe județ sau pe oraș. Au existat foarte puține tentative de
elaborare a unor proiecte complexe la nivel interjudețean, care să acopere mai multe axe POR (lăsând
deoparte numărul mare de programe operaționale). În contextul în care UE pune foarte mult accentul
35
pe instrumente de tipul Investiției Teritoriale Integrate (ITI), regionalizarea pare a fi cea mai bună soluție
pentru facilitarea proiectării și acțiunii la scară regională.
61. În principiu, majoritatea celor intervievați au fost de acord cu necesitatea regionalizării, însă,
în același timp, au ridicat un semnal de alarmă cu privire la potențialele obstacole aferente proc esului
de regionalizare. Primul dintre ele se referă la coordonarea temporală: mulți reprezentanți ai ADR-urilor
se tem că remanierea completă a sistemului va submina pregătirea aferentă 2014-2020. Aceste temeri
sunt accentuate de întârzierile actuale de la nivelul UE, ținând cont de faptul că bugetul final pentru
următorul ciclu de programare trebuia votat de Parlamentul European încă din aprilie 2013. O altă
problemă constă în faptul că actualul sistem a început, în sfârşit, să funcţioneze în mod corespunzător,
iar beneficiarii şi reprezentanţii s-au familiarizat cu procedurile curente. Orice schimbare radicală riscă să
submineze cunoştinţele acumulate la nivel instituţional şi să genereze greşeli suplimentare pe parcursul
viitoarei perioade de programare.
62. În acelaşi timp, nu există o soluţie evidentă pentru problema referitoare la resursele umane
limitate la nivel regional şi local. Principala întrebare este următoarea: Cine va face parte din OI-urile şi
AM-urile regionale? Una dintre posibilităţi o reprezintă transformarea ADR-urilor în AM-uri regionale,
adică să se pună în continuare baza pe acelaşi nucleu de experţi ai ADR-urilor, care vor deveni viitorul
personal al AM-urilor. Majoritatea reprezentanţilor de ADR-uri, cu foarte puţine excepţii, sunt contra
acestei idei pentru că ar însemna ca aceste persoane să devină funcţionari publici, atrăgând o serie de
limitări în ceea ce priveşte salariul, oportunităţile de promovare, existând riscul de o presiune politică
mai mare, precum şi de o flexibilitate redusă în gestionarea bugetului. După cum se precizează în
prezentul raport, statutul ADR-urilor de organism non-profit a reprezentat unul dintre punctele tari ale
prezentului POR, astfel că orice abatere de la acest model trebuie bine planificată şi agreată de toate
părţile. Bineînţeles că cel mai mare risc constă în faptul că personalul cheie din ADR-uri ar putea părăsi
agenţia în favoarea sectorului privat, alăturându-se unei mari firme de consultanţă, interesată de
serviciile acestuia şi oferind salarii mult mai competitive. Alternativa o reprezintă găsirea unui
compromis legislativ astfel încât ADR-urile să îşi poată păstra statutul de organism non-profit,
independent şi, în acelaşi timp, să poată aproba şi efectua plăţi către ordonatorii de credite.
63. În principiu, pentru un organism la nivel naţional, cel mai bine este ca acesta să se concentreze
pe problemele de ordin strategic de la nivelul întregii regiuni, iar organismele regionale să îşi
concentreze eforturile pe aspectele de ordin local şi regional. Oricare ar fi structura aleasă pentru
viitorul POR, vor trebui respectate principalele elemente reprezentate în figura de mai jos. În mod ideal,
coordonatorul central, de la nivel naţional, va trebui să soluţioneze sarcinile de ordin strategic, descrise
prin comunicare, integrarea strategiilor regionale, facilitarea schimbului de cunoştinţe, oferirea de
sprijin metodologic etc. La nivel regional, sarcinile strategice vor reprezenta responsabilitatea CDR-urilor
sau ADR-urilor, care au deja experienţa Planurilor de Dezvoltare Regională, iar sarcinile de implementare
ar putea fi îndeplinite de un organism special destinat pentru acest lucru. Ideea este să se transfere un
procent cât mai mare din etapa de implementare la nivel regional, astfel încât organismul de coordonare
să nu fie distras de la problemele importante de ordin strategic prin îndeplinirea sarcinilor uzuale de
implementare, care tind să consume resurse semnificative.
36
Figura 10.Posibila împărţire a responsabilităţilor între principalele părţi interesate
Național
Responsabilitate
Responsabilitate secundară a MDRAP
principală a MDRAP (de minimizat pe cât
posibil)
Nivel optimal
de intervenție
Responsabilitate Responsabilitate principală a
principală a CDR/ADR ADR
Local/regional
Sarcină strategică Sarcină centrată pe
implementare
Tip de sarcină
64. Una dintre posibilităţile care merită luată în considerare pe viitor, generată de răspunsurile
primite la interviuri, o reprezintă un sistem adaptat pe diferitele tipuri de proiecte, în funcţie de
impactul acestora. Cu precădere ADR-urile ar putea deveni AM-uri în fiecare regiune, menţinându-şi,
însă, actualul statut legal şi ocupându-se de proiecte de dimensiuni mici şi mijlocii de la nivel local şi 11
regional. Actualul AM ar putea avea de câştigat ca urmare a experienţei acumulate devenind AM pentru
marile proiecte strategice care trebuie aprobate de autorităţile locale și naționale. Conform acestui
sistem, nu va mai fi nevoie de OI-uri (a căror existenţă nu se solicită prin regulament, deși evident că se
permite), ceea ce promite să grăbească evaluarea şi implementarea proiectelor în special prin
apropierea AM-ului de beneficiari. Un astfel de cadru are toate şansele să fructifice beneficiile rezultate
din selecția proiectelor şi experienţa acumulată de personal în sistem, atât la nivel regional, cât şi la nivel
central.
65. Dată fiind complexitatea problemei, cea mai bună soluţie nu este nici pe departe clară sau
simplă. Experienţa altor State membre UE ne arată faptul că un sistem descentralizat, cu organisme
legislative şi executive la nivel regional reuşeşte să demareze mai bine un program de lucru coerent la
nivel regional şi să poarte negocieri cu administraţia centrală ţinând cont de priorităţile locale. Nevoia
unei viitoare descentralizări pare a fi soluţia evidentă pentru creşterea eficienţei şi impactului POR, însă
un proces de regionalizare aflat în plină desfăşurare trebuie să reuşească să creeze un echilibru între
costurile şi beneficiile diferitelor organisme înfiinţate. Oricare ar fi soluţia aleasă, este foarte important
să se asigure, cât mai devreme posibil, o serie de consultări depline şi deschise cu toate părţile
interesate, inclusiv cu personalul AM-ului şi ADR-urilor şi cu beneficiarii programelor.
66. În final, este demn de evidențiat riscul potrivit căruia agenda regionalizării ar putea distrage
AM și sistemul POR în ansamblu de la îndeplinirea propriilor obiective. Cu toate că beneficiile
așteptate par promițătoare, regionalizarea nu va duce automat la rezolvarea tuturor problemelor. Altfel
spus, simpla instituire a unui nou nivel administrativ nu va soluționa provocările care derivă din lipsa
colaborării între autoritățile publice de la diverse niveluri. Cu sau fără implementarea agendei
regionalizării, AM ar trebui să se concentreze din ce în ce mai mult pe rolul său strategic, așa cum s-a
37
menționat mai devreme (de ex, formularea viziunii, coordonarea, comunicarea etc.), delegând
majoritatea sarcinilor operaționale la nivelul OI-urilor regionale.
Focus pe Acordul Cadru (AC) între AM şi OI
67. Indiferent care va fi structura instituţională finală aferentă POR 2014-2020, atât AM, cât şi OI
vor juca un rol important, iar relaţia dintre cele două organisme îşi menţine caracterul fundamental
pentru reuşita programului. Acordul Cadru este documentul principal care guvernează relaţia AM-OI.
AM semnează cu fiecare ADR un AC identic, care cuprinde următoarele capitole generale: termeni şi
definiţii; obiectul şi durata acordului; comunicarea între cele două părţi; angajamentele comune;
funcţiile OI delegate; drepturile şi responsabilităţile AM; drepturile şi responsabilităţile OI; şi o serie de
articole aplicabile în cazul situaţiilor deosebite cum sunt litigiile, rezilierea AC etc. Este important de
menţionat că AC prevede că orice modificare a acordului poate fi implicită (ca urmare a unor schimbări
legislative) şi explicită (prin reînnoirea acordului între cele două părţi). După aprobarea iniţială a AC, au
existat o serie de modificări şi completări privind termenii, care au făcut obiectul unor acte adiţionale
oficiale pentru care a fost nevoie de acordul ambelor părţi.
68. Per ansamblu, în conformitate cu cadrul legal național existent, AC dovedește gradul relativ
ridicat de centralizare a modului de implementare a POR. Documentul este elaborat în conformitate cu
legislaţia UE şi cu cea naţională şi garantează în mod specific faptul că AM are întreaga responsabilitate a
implementării POR vizavi de Comisia Europeană şi de Guvernul României.20 AM este responsabilă de
foarte multe sarcini, inclusiv de: elaborarea Planului de comunicare pentru POR; definirea criteriilor de
eligibilitate şi selecţie; stabilirea planificării în timp a activităţilor aferente POR; elaborarea ghidurilor
pentru solicitanți; asigurarea disponibilităţii evaluatorilor externi şi monitorizarea activităţii acestora;
emiterea deciziilor finale cu privire la finanţarea proiectelor specifice; verificarea contractelor şi a
cererilor de finanţare; efectuarea corecţiilor financiare; demararea activităților de monitorizare,
raportare şi evaluare; şi coordonarea pregătirilor aferente perioadei de programare 2014-2020. Practic,
AM deţine controlul tuturor etapelor din cadrul procesului, fie prin implementare directă (de ex., prin
stabilirea criteriilor de eligibilitate, evaluare şi selecţie), fie prin aprobarea şi/sau monitorizarea şi
verificarea activităţilor OI-urilor (de ex., planurile regionale de comunicare pentru POR; cererile de
finanţare a proiectului şi plata cheltuielilor etc.).
69. Prin intermediul Acordului Cadru, AM-POR deleagă o serie de responsabilităţi limitate, bine
definite fiecărui OI în calitatea acestuia de furnizor unic de servicii agreate pentru o anumită regiune.
Atunci când se compară AC cu Hotărârea Guvernului nr. 457/2008, reiese în mod clar faptul că AM a
încredinţat OI îndeplinirea unei serii de activităţi care reprezintă responsabilitatea AM. AC precizează
faptul că OI asistă în primul rând AM-POR prin efectuarea verificărilor administrative iniţiale şi a
eligibilităţii financiare, prin activităţile de sprijin pentru solicitanții interesaţi şi prin construirea
capacităţii pentru beneficiarii reali, odată acordată finanţarea. Aceste organisme se asigură şi de faptul
că datele aferente fiecărui proiect sunt colectate în mod corespunzător şi introduse în Sistemul Unic de
Management al Informaţiei (SMIS) la timp şi în mod corect. În ceea ce priveşte AM-POR, aceasta are
răspunderea totală a evaluărilor programului şi a relaţiilor cu alţi jucători cheie implicaţi în
implementarea POR, cum sunt CE, Autoritatea de certificare şi plăţi (ACP) şi Comitetul de Monitorizare a
POR (CM-POR).
20
Art. 17 din Acordul Cadru
38
70. Conform opiniei generale care a rezultat în urma interviurilor realizate în teren cu
reprezentanţii ADR-urilor, AC reprezintă un document util şi necesar care prezintă în mod clar
drepturile şi responsabilităţile oficiale ale AM şi OI. AC este solicitat conform legislaţiei aplicabile
române şi europene, însă, fără îndoială, acest tip de acord cadru este cu adevărat necesar pentru
asigurarea funcţionării corespunzătoare a oricărui sistem care cuprinde o autoritate centrală de
management şi organisme intermediare. Cei mai mulţi dintre reprezentanţii de ADR intervievaţi au
menţionat şi faptul că actualul AC are caracter comprehensiv, clar şi, în general, nepărtinitor în ceea ce
priveşte descrierea cadrului relaţiei AM-OI.
71. În plus, AC cuprinde o serie de puncte tari importante care trebuie păstrate şi încurajate pe
viitor. Pe de o parte, cea mai mare parte a conţinutului a fost elaborată în urma consultărilor cu
reprezentanţii OI şi este rezultatul aportului comun al AM şi OI. Acest lucru asigură răspunderea
reciprocă şi încurajează simţul răspunderii în îndeplinirea sarcinilor specifice. În al doilea rând, AC oferă
un cadru stabil şi predictibil cu privire la interacţiunea AM-OI, fiind valabil pe toată durata perioadei de
programare, precum şi timp de cinci ani după finalizarea programului în România. Este adevărat că acest
lucru nu implică, în mod automat, faptul că anumite modificări nu sunt permise sau posibile; se doreşte
un anumit grad de flexibilitate, lucru realizabil prin intermediul instrucţiunilor primite de la AM sau, în
cazul unor schimbări semnificative, prin acte adiţionale la AC iniţial. Un exemplu specific îl reprezintă
introducerea, în septembrie 2008, a articolelor 24 şi 29, care precizează procedura de pregătire a
viitoarei perioade de programare (2014-2020). În al treilea rând, AC se bazează pe un set de principii
bine întemeiate, care cuprind: transparenţa, parteneriatul şi gestionarea corespunzătoare, precum şi
comunicarea constantă prin intermediul întâlnirilor trimestriale sau a „întâlnirilor organizate la
nevoie.”21
72. În acelaşi timp, reacţiile primite ca urmare a interviurilor realizate cu reprezentanţii ADR
sugerează că viitorul AC poate beneficia de o serie de îmbunătăţiri. Cei intervievaţi au punctat mai
multe modificări care se doresc a fi realizate în ceea ce priveşte actualul AC:
a. Asigurarea unor interacţiuni şi consultări permanente cu AM prin întărirea prevederilor din
articolul 12 şi menţionarea unei anumite perioade pentru întâlnirile solicitate (de ex. lunar)
pentru a comunica problemele apărute în diverse domenii – programare, evaluare,
implementare și monitorizare – și pentru a găsi soluții în mod colectiv. Această situaţie poate
ridica mari provocări atunci când există un volum foarte mare de documente care trebuie
verificate şi aprobate, însă, pe termen lung, beneficiile consultărilor permanente depăşesc, de
departe, valoarea timpului alocat acestor interacţiuni. În acest moment, mare parte din
colaborarea AM-OI se realizează în funcţie de context. Există situaţii când acest modus operandi
funcţionează bine, cum este cazul unei ADR care a sugerat îmbunătăţirea procedurilor interne,
astfel că AM a emis cu promptitudine o instrucţiune în acest sens. În acelaşi timp, se apreciază
foarte mult existenţa unui program bine definit, previzibil, care să cuprindă interacţiuni mai dese
între AM şi OI-uri. Ţinând cont de faptul că asigură interfaţa cu beneficiarii programului şi că
sunt plasate foarte aproape de activitatea din teren, OI-urile consideră că ar trebui să aibă un
acces constant la toate canalele de input în ceea ce priveşte deciziile luate de AM.
b. Întărirea prevederilor care mandatează AM să acorde OI-urilor suficient timp pentru a-şi aduce
aportul la deciziile importante, în special în cazul instrucţiunilor noi (art. 18, capitolul 6) . În timp,
AM a emis rapoarte de instrucţiuni fără a fi existat, în prealabil, un proces consultativ complet,
21
Art. 12 din Acordul Cadru
39
oficial, situaţie care trebuie evitată, exceptând acele cazuri când este nevoie de acţiunea AM în
regim de urgenţă. Lipsa unor consultări adecvate subminează relaţia bazată pe încredere între
AM şi OI-uri, precum şi simţul responsabilităţii OI-urilor cu privire la deciziile luate de AM şi la
implementarea acestora. Deciziile „de sus în jos” sunt mai predispuse la riscul generării unor
consecinţe nedorite dacă nu sunt validate ex-ante de către OI-uri şi, oricând este posibil, de
beneficiarii programului. În unele cazuri, consultările au avut mai mult un caracter formal,
existând cereri de input (de ex., via e-mail), însă insuficient timp pentru analizarea schimbărilor
propuse şi pentru formularea unor reacţii la acestea. Consultările ar trebui să aibă utilitate, să fie
deschise şi, oricând este posibil, să aibă loc faţă în faţă sau prin intermediul videoconferinţei
astfel încât să li se acorde OI-urilor timpul necesar pentru a formula şi exprima propriile puncte
de vedere.
c. Extinderea rolului OI-urilor în domeniul monitorizării și evaluării programului prin menționarea
acestora în articolele 25 şi 26 (Capitolul VIII: Drepturile şi responsabilităţile OI). Cu toate că
reglementările de la nivelul UE prevăd ca organisme independente, altele decât cele implicate în
implementarea programului, să desfășoare evaluările programului, OI-urile pot juca un rol mai
mare în procesul de monitorizare și evaluare. În mod special, OI-urile îşi doresc să beneficieze de
fonduri mai mari de asigurare a activităţilor de asistenţă tehnică pentru a evalua progresul
îndeplinirii țintelor/obiectivelor din Planul de Dezvoltare Regională (PDR) din regiunile
respective. Unele ADR-uri au finanţat astfel de activităţi din alte surse sau programe, însă
aceasta nu este, întotdeauna, o soluţie durabilă şi sustenabilă. Dacă implementarea POR
reprezintă o responsabilitate comună, la fel ar trebui să fie şi activitățile de evaluare care au
relevanță pentru dezvoltarea regiunii aferente fiecărei ADR. Este adevărat că OI-urile se află în
postura unică de a analiza implementarea POR şi de a înţelege soluţiile necesare îmbunătăţirii
lui permanente; de aceea, OI-urile ar trebui să dispună de bugetul aferent finanţării activităţilor
de la nivel regional prin care se analizează dacă programul atinge scopurile propuse, cum ar
putea realiza acest lucru mai bine şi cum ar putea fi rezolvate problemele apărute.
d. Limitarea responsabilităţilor OI-urilor la sarcini pe care le pot îndeplini în mod realist şi
protejarea acestora de acţiuni legale fără garanţii, cu precădere din domeniul verificării
cheltuielilor şi a combaterii fraudelor. Este demn de menționat că acest lucru este în contrast cu
principiul general – adus în discuție în mod repetat în acest raport – potrivit căruia AM ar trebui
să delege mai multe responsabilități la nivelul OI-urilor. Acest principiu este aplicabil atâta timp
cât OI-urile au instrumentele necesare pentru a îndeplini sarcinile atribuite. De exemplu,
reprezentanţii ADR au făcut referire la articolul 26 din capitolul 13, litera d şi la articolul 26,
capitolul 16, care se pare că impun OI-urilor obligaţii pe care acestea nu le pot respecta integral
şi care devin responsabilitatea altor părţi interesate.
o Articolul 26, capitolul 13, litera d, mandatează OI să „certifice caracterul actual,
regulamentar şi legal al cheltuielilor făcute de beneficiari pentru implementarea
proiectului, conform cererilor de rambursare.” Formularea actuală sugerează că
această sarcină se suprapune acelor activităţi care trebuie, în mod normal,
îndeplinite de auditorii proiectului – fiecare beneficiar are obligaţia de a angaja
un auditor extern – şi, mai mult decât atât, nu oferă un răspuns la întrebarea
dacă ADR are mandatul legal de „certificare a cheltuielilor”.
o La fel, articolul 26, capitolul 16, solicită OI „să ia toate măsurile necesare pentru
prevenirea şi combaterea neregularităţilor/fraudelor”. Şi această situaţie este
problematică, dat fiind faptul că ADR-urile nu au nici capacitatea, nici mandatul
de a lua măsuri de prevenire a fraudelor; acesta este mandatul instituţiilor
40
publice, cum este Direcţia Naţională Anticorupţie sau Departamentul pentru
Lupta Antifraudă (DLAF).
o O altă situaţie delicată se referă la verificările potenţialelor conflicte de interese.
Instrucţiunea AM nr. 98 extinde obligaţiile OI în acest domeniu, inclusiv
completarea unei liste detaliate (anexa IV). Lăsând la o parte faptul că această
activitate necesită un timp îndelungat, nu este clar dacă ADR-urile pot într-
adevăr stabili dacă există un conflict de interese şi dacă vor suporta consecinţele
în cazul neîndeplinirii acestei sarcini, în lipsa unui mandat clar şi a capacităţii
corespunzătoare.
o Unii dintre reprezentanţii de ADR-uri se tem că, în conformitate cu actualul AC,
ar putea suporta consecinţele neîndeplinirii acestor sarcini pe care nu pot şi nu
trebuie să le îndeplinească, ci ar trebui să ofere sprijin instituţiilor care
îndeplinesc aceste roluri, conform legislaţiei în vigoare. Se recomandă revizuirea
acestor formulări pentru a reflecta mandatul concret al OI-urilor.
e. Asigurarea protecţiei legale corespunzătoare în eventualitatea unor acţiuni în instanţă împotriva
personalului ADR-urilor. Unul dintre exemple se referă la beneficiarii care intentează procese OI-
urilor, căutând soluţii pentru corecțiile impuse la propunerea OI-urilor. Dat fiind rezultatul neclar
al acestor proceduri, multe cazuri fiind deja câştigate de beneficiari (deşi cele mai multe hotărâri
finale vor fi date de Înalta Curte la sfârşitul anului 2014), ar fi foarte bine ca angajaţii ADR -urilor
să fie protejaţi prin intermediul unor scheme de asigurare şi/sau a unei apărări corespunzătoare
în instanţă. În caz contrar, există riscul propagării culturii fricii şi a inactivităţii, lucru care va duce
la diminuarea eficacităţii sprijinului ADR-urilor pentru beneficiari. Desigur, dacă există abuzuri
sau erori grave ale OI-urilor care afectează solicitanții și beneficiarii, personalul ar trebui să fie în
întregime responsabil. Regula de bază este aceea de a permite OI-urilor să rămână în limitele
mandatului lor și să fie protejate împotriva acțiunilor nejustificate în instanță (și împotriva
presiunilor politice colaterale).
73. Una dintre observaţiile finale ale actualului AC se referă la numărul mare de responsabilităţi al
AM în implementarea unui program complex, cum este POR. Activităţile numeroase pe care AM
trebuie să le îndeplinească – singură, urmare a consultărilor cu OI sau prin monitorizarea şi verificarea
activităţilor OI – sugerează că asigurarea capacităţii corespunzătoare la nivelul AM continuă să fie o
provocare în contextul configuraţiei actuale. Capitolul despre operaţionalizarea POR va analiza resursele
disponibile atât la nivelul AM, cât şi OI, însă nu s-a găsit încă un răspuns la întrebarea dacă un sistem
total descentralizat are mai multe şanse de reuşită în cadrul viitoarei perioade de programare. Chiar şi în
actuala configuraţie instituţională, va fi nevoie de anumite modificări la nivel procedural pentru a
permite AM să se concentreze pe aspectele cele mai importante ale programului, şi anume coordonarea
şi M&E, lăsând în responsabilitatea exclusivă a OI sarcinile uzuale de implementare. Având răspunderea
totală a activităţii, OI vor acorda mai multă atenţie îndeplinirii activităţilor, ştiind că nu vor fi realizate
verificări suplimentare la nivelul AM, cu excepţia anumitor sarcini şi proiecte şi prin intermediul unei
eşantionări atente bazate, de exemplu, pe evaluările de risc realizate de către AM.
74. În ceea ce privește funcțiile care pot fi delegate către ADR-uri, este demn de menționat faptul
că Articolul 19 (3) al OUG nr. 64/2009 stipulează în mod expres dreptul AM -POR de a delega etapele
de angajare și lichidare a cheltuielilor publice pentru proiectele finanțate prin POR. Dar, în practică,
Acordul cadru încheiat între AM-POR și ADR-uri nu face nicio referință la delegarea unor astfel de sarcini.
In această privință, potrivit Acordului cadru, ADR-urile joacă un rol minor în etapa de lichidare din
procesul cheltuielilor publice; cu toate că ADR-urile nu au competența de a aplica viza „bun de plată” pe
41
cererile de rambursare (care este partea centrală a etapei de lichidare), ele aplică totuși o viză
preliminară pe cererile de rambursare („aviz de rambursare/plată”) pe baza căreia AM-POR ia decizia de
a aplica viza „bun de plată.”
75. În același timp, delegarea către ADR-uri a anumitor funcții este limitată, explicit sau implicit,
de actualul cadru legal, mai ales ca urmare a statutului lor de organizații non-profit. Un exemplu deja
citat este Articolul 20 (4) al OUG 66/2011, care restricționează dreptul AM-urilor care lucrează cu
fonduri UE să delege operațiunile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare doar
acelor OI-uri care fac parte din sectorul public. Astfel, ADR-urilor nu li s-a delegat astfel de sarcini, dar
sunt obligate să notifice în scris AM-POR cu privire la orice nereguli/fraude suspectate/identificate în
decursul implementării proiectelor finanţate prin POR [art. 26 alin. (16) din Acordul cadru]. ADR-urile
sunt, de asemenea, obligate să transmită către AM-POR propuneri de anulare a contractului de
finanțare sau de aplicare de corecţii financiare în acele cazuri în care identifică încălcarea contractului de
finanțare sau a legislației naționale/UE relevante [art. 26 alin. (17) din Acordul cadru]. La fel de
important, ADR-urile nu au capacitatea legală de a fi implicate în autorizarea și/sau plata cheltuielilor
publice (din punct de vedere legal, le-ar putea fi delegate sarcini legate de angajare și lichidare a
cheltuielilor, așa cum s-a explicat mai sus).
76. Cu toate că este evident că ADR-urile nu pot și nu ar trebui să îndeplinească toate funcțiile
care se află acum sub mandatul AM, rămâne o întrebare cheie: actuala diviziune a sarcinilor între AM
și OI-uri poate fi reechilibrată în favoarea unui model mai descentralizat? Capitolul V oferă un răspuns
afirmativ la această chestiune importantă, trecând prin pistele de audit din cadrul diverselor manuale de
proceduri și evidențiind momentele în care intervenția AM nu este necesară. În cele din urmă, tentația
de a verifica tot ce trece și prin OI-uri nu va dispărea; acest lucru ar fi practic imposibil având în vedere
că AM este oficial răspunzătoare în fața Guvernului României și CE pentru modul în care POR
funcționează în realitate. Dar această prevedere nu este diferită de cele din alte State membre –
România (și POR în special) ar trebui să învețe cum alte State membre mai vechi (de ex., Spania) și -au
modelat cadrul instituțional și cum au acordat treptat mai multe responsabilități OI-urilor. Vestea bună
este că este vorba despre o sarcină fezabilă chiar și în contextul constrângerilor legale ce rezultă din
statutul non-profit al ADR-urilor. Capitolul V oferă o analiză completă a oportunităților pentru o delegare
de sarcini mai extinsă și mai eficientă către OI-uri.
Colaborarea orizontală OI-OI
77. ADR-urile comunică mai degrabă „ad hoc”, schimbul de informaţii dintre ele privind bunele
practici se realizează într-un procent mic şi rareori se întâmplă să formuleze poziții colective voce în
relaţionarea cu AM, chiar și atunci când au interese comune.22 La nivel personal, există o serie de
interacţiuni între angajații diferitelor OI-uri şi, în general, există respect şi apreciere reciprocă care au la
bază o lungă relaţie de colaborare în domeniul fondurilor structurale. Cel mai adesea, interacţiunile la
nivel instituţional par a lipsi. Asociația care se presupune că ar trebui să le unească (ROREG) nu a devenit
încă funcţională. Motivele acestei nerealizări urmează a fi stabilite, deşi explicaţia cel mai des oferită pe
parcursul interviurilor constă în lipsa timpului şi a unui proces instituționalizat. În practică, aceste
organisme se confruntă adesea cu provocări similare în domeniul programării şi se presupune, astfel, că
îmbunătăţirea colaborării lor ar veni în sprijinul îmbunătățirii eficienţei globale a POR.
22
Concluzii similare sunt prezentate în studiul anterior având ca subiect „Aplicarea principiului parteneriatului în
implementarea POR”, aprilie 2010.
42
78. Există multe exemple de bună practică la nivelul ADR-urilor, cu un potenţial substanţial de
replicare. De exemplu, unele ADR-uri au elaborat o bază internă de date care să vină în completarea
SMIS; unele organizează programe de formare pentru beneficiari; unele au deschis, de curând, birouri
de legătură la Bruxelles; şi unele au avut acces la surse de finanţare mai puţin formale. Buna coordonare
înainte de întrunirile CM-POR sau de alte întâlniri importante vor asigura poziţii mai puternice în relaţia
cu alte părţi interesate cum sunt AM-POR, CE şi AA etc. Se recomandă ca OI-urile să elaboreze
mecanisme pentru a un schimb de informaţii şi o coordonare proactive – cel puţin la nivel de bază; în
cazul în care este dificilă organizarea interacţiunilor faţă în faţă la nivel naţional, există o serie de
mijloace de comunicare online disponibile la costuri reduse. În acelaşi timp, ar fi benefică revitalizarea
asociației ADR-urilor (ROREG) în baza unor norme clare şi a unei conduceri prin rotaţie, asigurată de
directorii generali ai agenţiilor regionale.
43
IV. Direcția strategică a POR: rolurile AM și OI și colaborarea dintre acestea
79. Acest capitol evaluează rolurile AM și OI și colaborarea dintre acestea pentru stabilirea
direcțiilor strategice ale POR, în două etape distincte: planificarea și programarea pregătirilor ,
respectiv monitorizarea și evaluarea (M&E), odată ce programul demarează. Analiza va rămâne
concisă deoarece raportul privind mecanismele de susținere a beneficiarilor dedică o secțiune specială
modului în care AM și OI ajută beneficiarii să întocmească proiecte care să fie aliniate la obiectivele POR.
Cadrul strategic al programului este, de asemenea, unul dintre punctele centrale ale unui proiect conex
al Băncii Mondiale privind modelele și criteriile de selecție strategică ale POR. În scopurile prezentei
lucrări, principalele sarcini ce ne revin sunt de a descrie concis modul în care AM și OI-urile stabilesc
direcția POR, precum și de a recomanda potențiale ajustări, dacă este cazul. În acest scop, acest capitol
descrie procesul de planificare pentru 2007-2013, precum și pentru 2014-2020, identificând punctele
forte și punctele slabe, în primul rând pe baza cercetărilor de pe teren și a interviurilor cu reprezentanți
de AM și de ADR. Secțiunea finală furnizează o scurtă trecere în revistă a mecanismelor M&E disponibile
la nivel de program.
80. Cadrul POR, inclusiv modul de concepere a programului (axe, z one de intervenție, alocarea de
fonduri în funcție de regiune etc.), reprezintă o combinație de priorități ale CE și de negocieri cu
Guvernul României, pe de-o parte, și de feedback și de consultări în fiecare regiune, pe de alta. Mai
simplu spus, AM joacă un rol de coordonare în elaborarea strategiei naționale de dezvoltare regională
pentru perioada de programare 2014-2020, în timp ce OI-urile lucrează în fiecare regiune la
identificarea nevoilor și priorităților specifice acestora. La nivel național, Ministerul Fondurilor Europene
(MEF) coordonează toate programele structurale și reprezintă principala interfață cu CE. În principiu,
acest cadru este rezonabil și, dacă este implementat adecvat, ar trebui să genereze un program aliniat
atât cu UE, cât și cu prioritățile de la nivel național/regional și cu nevoile de dezvoltare. În particular,
ADR-urile joacă un rol dublu: OI-uri pentru actualul POR și, mai important în acest context, facilitatori
cheie ai planificării regionale. Din acest motiv, POR-ul pentru anii 2014-2020 ar beneficia de pe urma
implicării lor în toate etapele de planificare.
2007-2013
81. Cadrul care guvernează direcția strategică pentru fondurile structurale UE în Romania se
bazează pe un ansamblu relativ complex de legi și proceduri. Hotărârea de Guvern nr. 1115/2004
privind elaborarea Planului național de dezvoltare (PND) stabilește „cadrul instituțional și bazat pe
parteneriat prin intermediul căruia instituțiile și organismele publice și private stabilesc obiectivele
naționale prioritare pentru […] dezvoltare.”23 După cum garantează legea, PDN este un document de
programare financiară și planificare strategică, aprobat de Guvernul României, ce vizează oferirea
principalelor direcții pentru dezvoltarea României, în conformitate cu prioritățile UE (de exemplu, cele
din cadrul Politicii privind Coeziunea, cele ale Agendei de la Lisabona, obiectivele Gothenburg etc.).
Pentru 2007-2013, PDN stabilește șase priorități majore: îmbunătățirea competitivității și a economiei
bazate pe cunoaștere; dezvoltarea infrastructurii; protecția și consolidarea mediului; dezvoltarea
resurselor umane, a incluziunii sociale și a capacității administrative; dezvoltarea economiei rurale; și, în
mod interesant, reducerea discrepanțelor dintre regiunile României. Deși acest din urmă obiectiv
respectă principiile coeziunii, el contrazice ceea ce se întâmplă de obicei într-o economie în creștere –
respectiv, creșterea divergențelor interne, dar și o convergență externă sporită. Acest lucru este exact
23
A se vedea Monitorul Oficial, Partea I, nr. 694 din 02/08/2004.
45
ceea ce s-a întâmplat în România din 2007, o tendință care ar trebui considerată ca inerentă în procesul
de creștere economică.24
82. Cadrul strategic național de referință (CSNR) a fost negociat între România și CE și este menit
să asigure corelarea priorităților Statelor membre așa cum sunt reflectate de obiectivele la nivel al
PND și al UE. CSNR a fost adoptat de CE în data de 25 iunie 2007. Punerea sa în aplicare este asigurată
prin intermediul programelor operaționale, fiecare implicând o serie de instituții, după cum garantează
Hotărârea de Guvern nr. 497/2004. Ceea ce este semnificativ, din punctul de vedere al finanțării,
Ministerul Economiei și Finanțelor (MEF) a fost desemnat să acționeze în calitate de Autoritate de
certificare pentru toate programele operaționale. Beneficiarii fondurilor structurale sunt plătiți fie de
către Autoritatea de certificare și plată (ACP) din cadrul MEF, în cazul Programului operațional pentru
mediu și Programului operațional pentru transport, sau de către respectivele Unități de plată din cadrul
ministerelor care gestionează celelalte PO-uri, inclusiv POR.
83. Planificarea strategică a POR pentru 2007-2013 a fost inițiată de către Ministerul Integrării
Europene (MIE) prin intermediul Direcției pentru Politici regionale (DPR), care a avut câteva atribuții
cheie în coordonarea procesului.25 În mod specific, MIE a elaborat metodologia pentru Planurile de
dezvoltare regională (PDR-urile), a coordonat analiza socio-economică pe baza contribuțiilor din fiecare
regiune și a condus procesul de consultare cu părțile interesate, în special cu Agențiile de dezvoltare
regională (ADR-urile), în calitate de viitoare OI-uri pentru POR. În acest scop, MIE a înființat Grupul de
lucru „Dezvoltarea regională și cooperarea transfrontalieră”, însărcinat cu elaborarea POR și PDN pentru
perioada 2007-2013. Printre partenerii ai GL s-au numărat MIE, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor publice
și Locuințelor (MDLPL) în calitate de viitoare AM-POR, AM-urile altor programe operaționale, ADR-uri,
precum și organizații sociale și economice.
84. Consultările la nivel național organizate prin intermediul GL sau alte evenimente aferente (de
exemplu, forumurile consultative) au jucat un rol vital în planificarea POR, coordonată de către
reprezentanți ai MDLPL, în calitate de viitoare AM-POR. În august și octombrie 2004, DPR a organizat
două seminarii cu reprezentanți ai ADR-urilor pentru a discuta modul de concepere, metodologia și
statutul documentelor de implementare și programare regională. Încă din decembrie 2004, GL a
discutat, de asemenea, despre o separare preliminară între axele prioritare ale POR și ale altor programe
structurale, ca o recunoaștere utilă a faptului că trebuie minimizate suprapunerile. ADR-urilor li s-a cerut
în mod specific să discute cu partenerii regionali și să convină asupra priorităților cheie pentru
dezvoltarea regiunii lor. Ulterior, ADR-urile au completat modele standard de prezentare a zonelor de
intervenție la nivel regional, care cuprindeau justificarea economică, tipurile de proiecte și activități și
potențialii beneficiari finali. De remarcat că beneficiarii înșiși au fost implicați în aceste conversații de la
nivel național, în special în august-septembrie 2005. Din punctul de vedere al finanțării, Direcția de
Analiză și Programare din cadrul MEF a coordonat alocarea regională a fondurilor, pe baza unei
propuneri din partea MDLPL, care consultase anterior ADR-urile și Consiliile de dezvoltare regională
(CDR-urile) privind împărțirea regională optimă. Majoritatea părților interesate implicate au fost de
24
Raportul Băncii Mondiale privind „Orașele competitive” (2013) aduce exact acest argument: România trebuie să
adopte o creștere neuniformă pentru a promova convergența rapidă la standardele de trai din UE. În termeni
simpli, obiectivul este „de a crește nivelul” pentru întreaga țară, indiferent de distribuția spațială a bunăstării, care,
pe termen lung, este superior politicilor ce promovează redistribuirea. Să ne opunem dinamicii pieței promovând
creșterea uniformă înseamnă, în esență, luarea de resurse de la motoarele economiei (de exemplu, orașele mari,
în dezvoltare) și crearea de porții egale pentru a fi împărțite între regiuni, însă dintr -un volum total mai redus
25
A se vedea „POR 2007-2013”, iunie 2007, Anexa 6
46
acord să continue politica aplicată pentru instrumentele de pre-aderare, precum PHARE, adică o alocare
financiară invers proporțională cu PIB-ul/cap de locuitor din fiecare regiune.
85. La nivel regional, CDR-urile au fost responsabile de aprobarea Planurilor de dezvoltare
regională (PDR-urilor), elaborate de Comitetele regionale pentru elaborarea PDR-urilor (CRP-urile) sub
coordonarea ADR-urilor. În esență, multiple grupuri de lucru tematice au funcționat în cadrul fiecărui
CRP, fiecare dintre ele reunind reprezentanți ai ADR-urilor, precum și potențialii beneficiari și parteneri
socio-economici. ADR-urile au jucat un rol fundamental în calitate de principal organism de coordonare
în cadrul procesului de planificare regională. Mandatul lor a inclus, printre altele, următoarele sarcini:
coordonarea activităților CRP și funcționarea în calitate de secretariat pentru acestea; organizarea de
consultări și dezbateri privind PDR-ul; reprezentarea CRP-urilor în cadrul Comitetului Interinstituțional
pentru Elaborarea PDN (CIP), responsabil cu prioritățile la nivel național și cu corelarea diferitelor
programe; colaborarea cu MIE privind alocarea din buget și prioritățile care urmau a fi reflectate în
cadrul PND, precum și elaborarea proiectului de PDR, care urma să fie de discutat cu părțile interesate
de la nivel regional.
86. Pe baza consultărilor de la nivel național și regional, primul proiect POR 2007 -2013 a fost
finalizat în octombrie 2005 și îmbunătățit permanent prin intermediul întâlnirilor ulterioare.
Feedback-ul primit a fost în mare măsură pozitiv, iar POR a fost recunoscut de la bun început pentru
abordarea sa regională. De remarcat că în februarie 2006, a fost ținută o sesiune de lucru cu
reprezentanți din toate ADR-urile, care au discutat, în cazul fiecărei regiuni, despre necesitățile, axele
prioritare și activitățile eligibile pentru finanțare. În aprilie 2006, o versiune finală a documentului a fost
discutată din nou cu ADR-urile, CDR-urile, Consiliul național de dezvoltare regională (CNDR) și alte AM-
uri și a fost înaintată ulterior către CE spre aprobare.
87. Pe baza POR, a fost elaborat un document de urmărire denumit Documentul-cadru pentru
implementare (DCI), cu scopul de a furniza detalii suplimentare privind potențialii beneficiari,
activitățile eligibile, criteriile de eligibilitate, dimensiunea alocărilor financiare, siste mul M&E al
programului. Conform datelor disponibile din interviuri, OI-urile au fost mult mai puțin implicate în
dezvoltarea DCI, în comparație cu POR 2007-2013, probabil din cauza constrângerilor legate de timp. Cu
toate acestea, este important ca, pe mai departe, să continuăm să apelăm la OI-uri, inclusiv pentru
dezvoltarea DCI pentru 2014-2020. OI-urile sunt mai aproape de beneficiari și pot furniza feedback
prețios privind necesitățile lor, activitățile eligibile etc. De fapt, lista de activități eligibile și neeligibile, pe
baza DCI, a creat frustrări serioase printre beneficiari și a generat situații nesatisfăcătoare. De exemplu,
consolidarea clădirii unei școli este finanțată prin POR, inclusiv anumite dotări precum mesele și tablele,
însă scaunele sunt considerate cheltuieli neeligibile. Asemenea situații se explică probabil prin
necesitatea de a monitoriza proiectul timp de 3-5 ani de la implementare; există și interpretarea
conform căreia, de exemplu, dacă în timpul vizitelor de monitorizare se constată lipsa câtorva scaune,
întreaga finanțare poate fi retrasă. Trebuie elaborate soluții clare pentru asemenea îngrijorări și trebuie
incluse toate componentele relevante ale unui proiect în calitate de cheltuieli eligibile. În orice caz,
asigurarea contribuției consecvente din partea OI/ADR la toate documentele cheie aferente programului
trebuie să fie una dintre principalele priorități pentru următoarea perioadă de programare.
2014-2020
88. La nivel european, în comparație cu ciclul 2007-2013, câteva evoluții noi, esențiale, au
modelat modul de gândire actual privind fondurile structurale și de coeziune. În primul rând, strategia
Europa 2020 a stabilit trei priorități privind creșterea inteligentă, durabilă și cuprinzătoare, fiecare
47
susținută de câteva inițiative principale (de exemplu, Tineretul în mișcare, Platforma europeană
împotriva sărăciei etc.). Cinci obiective fundamentale acoperă ocuparea forței de muncă, cercetarea și
dezvoltarea, schimbările climatice și eficiența energetică, învățământul și sărăcia, sprijinite de ținte
specifice precum 3% din PIB investit în cercetare și dezvoltare și cel puțin cu 20 de milioane de persoane
mai puțin care să trăiască în sărăcie sau cu riscul acesteia și în excluziune socială. În al doilea rând,
pachetul legislativ adoptat de CE în data de 6 octombrie 2011 a stabilit 11 obiective tematice, reflectând
în mare măsură principalele priorități ale strategiei Europa 2020. Pe baza tuturor acestora, CE a
prezentat Cadrul strategic comun (CSC) în data de 14 martie 2012, conceput pentru a permite cheltuirea
cu mai mare impact a fondurilor structurale. După cum a remarcat CE, „autoritățile naționale și
regionale vor utiliza acest cadru ca bază pentru redactarea Contractelor lor de parteneriat cu Comisia
Europeană, angajându-se să atingă obiectivele europene pentru 2020 privind creșterea și locurile de
muncă”.26 Următorul pas din cadrul procesului trebuie să fie redactarea, evaluarea, negocierea și
semnarea Acordului de parteneriat (AP) cu fiecare Stat membru, documentul cheie care este menit să
înlocuiască CSNR 2007-2013 pentru următoarea perioadă de programare.
89. În paralel, pentru prima dată, CE a compilat o listă de condiționalități ex-ante pe care Statele
membre trebuie să le îndeplinească anterior depunerii AP-ului la CE or, cel mai târziu, în doi ani de la
semnarea AP-ului. Acest nou model este menit să sporească capacitatea Statelor membre de a absorbi
fonduri UE și de a le cheltui în mod chibzuit pe proiecte de impact, precum și să îndepărteze țările de la
o așa-zisă „cultură a drepturilor.”27 Acestea sunt specifice fiecărui Stat membru. În cazul României, lista
de condiționalități ex-ante cuprinde multiple sectoare și solicită, în principal, dezvoltarea de strategii
naționale privind, de exemplu, cercetarea și inovația, sănătatea, abandonul școlar și acvacultura. În mod
interesant, îmbunătățirea eficienței sistemului de achiziții publice este menționată ca primă
condiționalitate ex-ante, fiind o recunoaștere a faptului că unele probleme din intervalul 2007-2013 au
decurs din modul de concepere și punere în aplicare a legislației privind achizițiile publice, așa cum s-a
menționat mai sus în prezentul raport.
90. Cel mai semnificativ în această etapă a procesului, CE a întocmit documente de poziție
particularizate pentru fiecare Stat Membru, prezentând pe scurt opiniile Comisiei Europene privind
prioritățile de finanțare, provocările și recomandările pentru 2014-2020. În absența acordului definitiv
privind bugetul UE, prezentul document rămâne, la finalul lunii aprilie 2013, cel mai bun indicator a ceea
ce Comisia Europeană așteaptă de la România în ceea ce privește modul în care va utiliza fondurile
structurale disponibile în următorii șapte ani. Într-adevăr, documentul de poziție a fost citat corect atât
de către reprezentanții AM, cât și de cei ai ADR, ca bază a eforturilor de programare actuale. Așa cum se
menționează în mod specific în introducere, „obiectivul documentului de poziție este de a stabili cadrul
pentru dialog între serviciile Comisiei Europene și România privind întocmirea Acordului și Programelor
de parteneriat.”28 Documentul continuă cu afirmația: „Comisia Europeană propune să se grupeze și să se
limiteze finanțarea din partea UE la provocările cheie prezentate în documentul de poziție”.
91. Până în acest stadiu al procesului, nu este clar în ce măsură părțile cheie interesate din
România au fost implicate în elaborarea acestor cadre generale și a documentului de poziție. În cazul
ideal, atât AM, cât și ADR-urile ar profita de toate oportunitățile de consultări cu publicul (de pildă,
consultarea cu publicul privind concluziile celui de-al cincilea raport privind coeziunea economică și
26
http://ec.europa.UE/regional_policy/what/future/index_en.cfm#1
27
„Poziția Serviciilor Comisiei Europene privind elaborarea Acordului și Programelor de parteneriat în România
pentru perioada 2014-2020”, p. 3.
28
Ibid.
48
socială) și ar asigura contribuțiile lor la aceste documente în cea mai mare măsură posibilă. De exemplu,
niciun ADR nu a menționat asumarea unui rol activ în asemenea procese consultative, deși câteva dintre
ele au stabilit o interfață directă cu Bruxelles-ul. Este important de menționat că acest lucru nu
înseamnă că părțile interesate române nu vor avea niciun cuvânt de spus în ceea ce privește modul de
concepere al POR; din contră, ca și în trecut, CE doar trasează direcții și principii generale de urmat,
lăsând în continuare numeroase aspecte la latitudinea României, care va decide și negocia pe baza
necesităților de dezvoltare efective.
92. Parțial ca urmare a schimbărilor politice interne, parțial din cauza întârzierilor în adoptarea
bugetului UE, România a demarat pregătirea pentru ciclul de programare 2014 -2020 relativ târziu. În
iunie 2012, Guvernul a aprobat un „Memorandum privind aprobarea măsurilor și documentelor pentru
pregătirea accesării și implementării fondurilor europene în perioada 2014-2020”. Pe baza acestui cadru,
MEF a creat un set de metodologii care descriu principalele elemente ale documentelor privind
programarea, precum și etapele procesului de planificare, incluzând metodele de analiză a necesităților
de dezvoltare, formularea de strategii și consultarea părților interesate. Ca și MIE în 2007 -2013, MEF
este responsabil cu coordonarea globală a procesului de programare, inclusiv a proiectelor de asistență
tehnică aferente și, în plus, are misiunea de a elabora proiectul de Acord de parteneriat. Guvernul a
reacționat la solicitările CE în acest sens destul de rapid: de exemplu, la patru zile după ce CE a prezentat
documentul său de poziție, Guvernul a adoptat o notă privind îndeplinirea condiționalităților ex-ante și,
la 31 ianuarie 2013, a participat la o primă discuție cu CE privind documentul de poziție și implicațiile
sale.
93. Sistemul consultativ global pentru dezvoltarea priorităților României pentru 2014 -2020 este
similar celui din perioada de programare precedentă.29 La nivel național, un Comitet Interinstituțional
pentru elaborarea Acordului de parteneriat (CIAP) se bazează pe activitatea a 12 subgrupuri: 10
comitete consultative tematice (CCT-uri), acoperind subiecte precum transport, mediu, învățământ,
sănătate, turism, administrație și buna guvernare etc.; și 2 comitete consultative privind dezvoltarea
regională (CCDR) și coeziunea teritorială (CCCT). Fiecare comitet este coordonat de autoritățile centrale
(adică ministerele de resort). CCDR este cel mai direct legat de viitorul POR, deși unele dintre celelalte
subgrupuri (de pildă, învățământ, sănătate, turism, coeziune teritorială etc.) pot influența serios axele
prioritare și direcțiile strategice ale programului. CCDR este principala conexiune dintre nivelul național
și cel regional, iar AM-POR asigură activitățile de secretariat. La nivel regional, la fel ca în cazul pregătirii
perioadei de programare 2007-2013, există opt Comitete regionale pentru elaborarea PDR-urilor (CRP-
uri). Fiecare dintre acestea își păstrează rolul consultativ și este coordonat de către ADR-ul regiunii
respective, reunind o gamă largă de părți interesate, inclusiv viitorii beneficiari cheie. Ca și anterior,
fiecare CRP și PDR se bazează pe activitatea câtorva grupuri de lucru (GL-uri) la nivelul fiecărei regiuni.
Pe baza interviurilor cu reprezentanți de ADR, regiunile au urmat, în general, prioritățile de la nivelul CE
în definirea punctului central tematic al fiecărui GL, deși separarea în funcție de subiect nu este identică
de la o regiune la alta.
29
A se vedea Anexa 2 din „Memorandumul privind aprobarea măsurilor și documentelor pentru pregătirea
accesării și implementării fondurilor europene în perioada 2014-2020”.
49
Figura 11. Actuala structură aferentă perioadei de programare 2014 -20 a fondurilor UE în România
CIAP Acord
Parteneriat
CCT CCT CCCT cu GL (strategii
CCT Mediu CCT CEE ...
CCDR
Transport Sanatate macroregionale, investiții
teritoriale integrate etc.)
CRP1 CRP2 ... CRP8
GL GL ... GLR
Societate
ADR Beneficiari Alti parteneri
civila
94. Acordul cadru actualizat dintre AM și ADR-uri oferă o mai bună imagine a rolurilor lor
respective în cadrul programării POR. Actul adițional din septembrie 2008 sugerează că AM începuse să
se pregătească pentru perioada 2014-2020 cu mult înainte. În mod specific, articolele 24’ și respectiv 29’
definesc responsabilitățile AM și ale ADR-urilor pentru pregătirea POR 2014-2020. AM își păstrează un
rol de coordonare printre PDR-urile din regiuni, realizează analize socio-economice și SWOT pentru
strategia națională de dezvoltare regională, asigură elaborarea de studii la nivel regional și național
pentru a identifica necesitățile de dezvoltare și coordonează GL responsabil cu întocmirea de
documente strategice pentru următoarea perioadă de programare. În ceea ce privește ADR-urile,
acestea elaborează planuri și strategii de dezvoltare regională, precum și analize socio-economice
regionale și evaluări SWOT, asigură elaborarea de studii pentru a sprijini PDR-urile și participă la GL.
Memorandumul din iunie 2012 îmbunătățește și mai mult această listă de priorități și le aliniază la
Cadrul instituțional agreat pentru consultările bazate pe parteneriat. De exemplu, documentul definește
în mod specific atribuțiile ADR-urilor în coordonarea CRP-urilor și încurajează colaborarea AM-OI în
elaborarea de bugete multianuale pentru atingerea obiectivelor stabilite prin PDR-uri.
95. În practică, procesul de planificare pentru POR 2014-2020 a avansat. De la sfârșitul lunii aprilie
2013, ADR-urile organizează în fiecare regiune sesiuni cu GL și au declarat în interviuri că sunt, în
general, pe drumul cel bun în ceea ce privește livrarea PDR-urilor până în august 2013, așa cum a
solicitat AM. Dincolo de POR, la un nivel mai larg, conversațiile dintre MEF și CE înregistrează și ele
progrese. Deși planificarea actuală pare mai întârziată decât în 2007-2013, când versiunea finală a POR
fusese redactată integral și trecuse deja printr-o serie de revizuiri cu peste un an înainte de data
începerii, părțile interesate cheie sunt, în general, optimiste cu privire la faptul că POR pentru România
va fi gata pentru implementare la începutul anului 2014.
50
Observații cheie
96. În ceea ce privește perioada de programare 2007-2013, această sinteză sugerează că procesul
de planificare a POR a fost în mare măsură bine gândit și bazat pe parteneriatul real dintre actorii de
la toate nivelurile. Nu au existat suprapuneri majore între rolurile AM și OI, iar diviziunea sarcinilor pare
a fi firească și eficientă: în timp ce reprezentanții ministerelor au jucat un rol de coordonare la nivel
național, ADR-urile au asigurat legătura cu necesitățile de dezvoltare specifice fiecărei regiuni. Într-
adevăr, POR nu a fost elaborat „de sus în jos”, ci a urmat o progresie logică, de la identificarea
problemelor specifice din fiecare regiune până la stabilirea priorităților la nivel de program, a alocărilor
și modului de implementare. Feedback-ul din interviurile cu reprezentanți ai ADR-urilor și cu beneficiari
confirmă aceste observații. În particular, la nivel regional, ADR-urile au considerat că au suficiente
oportunități de a scoate în evidență necesitățile și prioritățile specifice regiunii lor și de a se asigura că și
cadrul POR agreat reflectă aceste aspecte în mod adecvat. ADR-urile au fost, de asemenea, implicate în
anumite conversații cheie cu reprezentanți EC în faza de planificare, această oportunitate fiind
considerată utilă pentru a înțelegerea punctelor de vedere de la nivelul CE și pentru furnizarea de
feedback. În ceea ce privește calendarul procesului de planificare, acesta a fost suficient pentru
pregătirea adecvată a perioadei de programare 2007-2013, deși documentele cheie (POR 2007-2013 și
Documentul-cadru pentru implementare) au trecut prin unele ajustări ulterioare pentru a include, de
exemplu, finanțarea proiectelor din Planurile Integrate de Dezvoltare Urbană (PIDU-uri). În ansamblu,
calitatea superioară a procesului global de planificare constituie o realizare importantă, având în vedere
faptul că acesta a fost primul POR al României.
97. În ceea ce privește perioada 2014-2020, procesul de planificare de până în prezent
funcționează rezonabil, în special date fiind incertitudinile recente. Un aspect semnificativ îl constituie
faptul că Memorandumul Guvernului din iunie 2012 afirmă în mod specific că „până la crearea de noi
programe și desemnarea de noi autorități de gestionare, întocmirea viitoarelor documente de
programare va fi asigurată de actualele autorități de management.”30 Acest lucru este în special util
pentru asigurarea unui anumit grad de predictibilitate și asumare, în special în contextul dezbaterii în
curs privind regionalizarea României, care a introdus variații suplimentare în cadrul sistemului.
Combinate cu absența unui acord decisiv privind bugetul UE, asemenea modificări potențial
considerabile le-ar fi putut oferi părților interesate suficiente motive să amâne pregătirea adecvată a
perioadei următoare. În practică, cel puțin în ceea ce privește POR, lucrurile au înaintat, chiar dacă într-
un ritm mai lent decât în 2007-2013.
98. AM-POR și-a menținut rolul proeminent de coordonare a strategiei naționale de dezvoltare
regională. Este logic, dată fiind situația sa unică de factor integrant pentru actualul sistem POR. De fapt,
indiferent de viitoarea structură a POR, AM sau un organism național echivalent va trebui să continue
asigurarea corelării evaluărilor și priorităților la nivel regional. Deși Acordul cadru permite AM să
efectueze studii regionale, acestea au fost lăsate în principal în seama ADR-urilor, ceea ce este logic,
având în vedere că OI-urile sunt mult mai aproape de beneficiarii finali și de necesitățile în plină evoluție
ale regiunii. Este recomandat ca AM să își păstreze rolul vital de coordonare la nivel național, având grijă
să evidențieze în mod adecvat necesitățile la nivel regional, după cum au fost arătate în studiile și PDR -
urile specifice, și să le integreze într-o viziune unitară și într-un plan de punere în aplicare care este
menit să aducă cea mai mare valoare adăugată pentru România în ansamblu.
30
„Memorandumul [guvernului] privind aprobarea măsurilor și documentelor pentru pregătirea accesării și
implementării fondurilor europene în perioada 2014-2020”, p. 3
51
99. La nivelul ADR-urilor, evaluarea este mai nuanțată și variază, într-o anumită măsură, de la o
regiune la alta. De exemplu, unii directori de ADR ar dori să fie mai implicați în conversațiile cu părțile
interesate naționale și CE, nu numai în ceea ce privește viitorul POR, dar și în ceea ce privește
următoarea perioadă de programare în mod mai general, remarcând că, în perioada 2007-2013, ADR-
urile erau mult mai implicate în conversații la nivel mai înalt. În alte regiuni, unii directori de ADR par
mulțumiți să se axeze strict pe modul de concepere și punere în aplicare a POR 2014-2020. Esențial este
să se recunoască faptul că ADR-urile nu sunt doar OI-uri pentru POR. De fapt, în calitate de creatori ai
PDR-urilor și coordonatori ai grupurilor de lucru cu beneficiarii cheie și părțile interesate regionale, ADR-
urile reprezintă în prezent principala forță din spatele planificării de la nivel regional și au, probabil, cea
mai completă perspectivă asupra necesităților, priorităților și viitoarelor proiecte strategice regionale.
Din acest punct de vedere, implicarea lor cel puțin în unele conversații la nivel mai înalt cu CE, conduse
de MEF, ar reprezenta probabil un avantaj pentru capacitatea României de a negocia un cadru adecvat
pentru perioada 2014-2020.
100. În orice caz, când ADR-urile sunt consultate prin intermediul mecanismelor disponibile în
prezent, inclusiv CRR și CIAP, trebuie să li se dea suficient timp pentru a furniza contribuțiile privind
materialele de proiect. Este o bună practică să se trimită orice documente ce se discută în timpul
acestor ședințe cu mult înainte, astfel încât întâlnirile la nivel național să poată fi eficiente și eficace pe
cât posibil. De asemenea, implicarea ADR-urilor în proiectul de regionalizare încă dintr-un stadiu
incipient este vitală. Din aprilie 2013, reprezentanți ai ADR-urilor au remarcat că MDRAP nu le-a solicitat
feedback detaliat privind potențialele scenarii. Dată fiind experiența amplă a acestor organisme cu
instrumentele structurale pre și post-aderare, ele trebuie să joace un rol cheie în consilierea Guvernului
privind structura regională optimă.
101. Nu în cele din urmă, câțiva înalți funcționari de ADR intervievați rămân preocupați de faptul că
planificarea pentru elaborarea PDR-urilor nu a fost complet aliniată cu programul de negocieri dintre
CE și autoritățile centrale române. Având în vedere că PDR-urile vor fi fost finalizate până în august
2013, întrebarea privind potențialul lor impact asupra Acordului de Parteneriat (și implicit, asupra
structurii viitorului POR) rămâne relevantă: aceste documente, în forma lor finală, îmbunătățită, vor mai
influența modul de concepere a programului? În plus, câteva ADR-uri au precizat că ele depuseseră
documentația-suport privind PDR-urile încă din 2011, dar nu a existat un feedback detaliat furnizat de
AM-POR, în mare măsură din cauza constrângerilor legate de personal și a îndreptării atenției asupra
urgențelor zilnice legate de implementare, în detrimentul planificării și comunicării strategice pe termen
mai lung.
Monitorizarea și evaluarea (M&E) la nivel de program
102. Mecanismele de monitorizare ale POR se bazează pe anumite articole și prevederi ale
Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului.31 Capitolul II din cadrul Titlului VI (Management,
monitorizare și mijloace de control) este în întregime dedicat cerințelor de monitorizare pentru
fondurile structurale, autorizând, în termeni generali, înființarea unui Comitet de monitorizare guvernat
de propriile sale reguli de procedură și însărcinat cu asigurarea eficienței și calității punerii în aplicare a
programului. Pentru POR-ul aferent României, așa cum s-a menționat mai devreme, CM-POR este
prezidat de Ministrul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, iar membrii săi provin în proporții
egale dintre: președinții CDR-urilor; ministerele centrale cu alte AM-uri și partenerii socio-economici
31
Reglementarea Consiliului (CE) nr. 1083/2006 din 11 iulie 2006
52
(sindicate, asociații din sectorul privat, facultăți etc.).Important de menționat, un reprezentant CE
participă cu rol consultativ la toate întâlnirile CM-POR. Principala sarcină a CM-POR este de a monitoriza
și de a raporta cu privire la progresele înregistrate în atingerea obiectivelor stabilite pentru fiecare axă
prioritară.
103. Întâlnirile CM-POR sunt apreciate de reprezentanți ai ADR-urilor și de beneficiarii implicați ca
extrem de valoroase pentru ajustarea programului. AM a furnizat informații prompte, complete și
foarte profesionale privind starea programului pentru fiecare axă, ceea ce a permis Comitetului să
realoce finanțări și să remedieze anumite probleme în curs de apariție. De exemplu, când a devenit
evident că banii alocați pentru zona de intervenție 4.2 – reabilitarea terenurilor industriale abandonate
– nu vor fi cheltuiți (în primul rând, din cauza unor probleme legate de drepturile de proprietate privind
vechile platforme industriale), CM-POR a mutat prompt o parte din finanțare către alte domenii, unde
era necesară. De exemplu, solicitarea Regiunii de Vest de a continua finanțarea proiectelor din secțiunea
4.2 a fost aprobată, deoarece problemele legate de drepturile de proprietate erau mai puțin stringente
acolo.
104. Este important de precizat că, în acord cu Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, CM-
POR se axează pe urmărirea țintelor la nivel de program, dar a dedicat , de asemenea, mult timp
discutării provocărilor specifice punerii sale în aplicare (de exemplu, legislația de achiziții publice,
măsuri de accelerare a absorbției etc.).32 Reprezentanții ADR-urilor își manifestă în mod constant
îngrijorările și descriu obstacolele concrete cu care se confruntă beneficiarii, chiar dacă la un nivel tehnic
care este adecvat pentru formatul și constrângerile de timp ale acestor întâlniri. Deoarece nu există
întotdeauna mecanisme instituționalizate pentru feedback și pentru adaptarea programului, CM-POR a
deservit foarte bine sistemul POR reunind părțile interesate cheie în jurul aceleiași mese de două ori pe
an. În general, ADR-urile și beneficiarii apreciază oportunitatea de a participa la întâlnirile cu CM-POR și
de a furniza feedback direct. Aceasta a și devenit instrumentul cheie pentru asigurarea unui canal de
comunicare directă dinspre regiuni către CE (și invers) și trebuie să fie menținut și pe viitor, indiferent de
structura viitoare a programului în contextul propunerii de regionalizare.
105. O recomandare similară este aceea de a facilita unui input mai larg din parte a OI-urilor în
procesul continuu de monitorizare a POR. Acest lucru ar presupune o colaborare mai ușoară și canale
de schimb de cunoștințe, așa cum se evidențiază într-o secțiune ulterioară, referitoare la platforma
SMIS. În practică, prin apropierea lor față de beneficiari, OI-urile au perspectiva unică a realității de pe
teren și pot oferi input-uri extrem de valoroase pentru sistemele de monitorizare ale POR.
106. Cât privește evaluările POR, acestea sunt centralizate la nivel înalt și gestionate în principal de
către AM-POR, prin delegare către părți terțe. Capitolul I din cadrul Titlului IV (Eficiență) include
articolul 48, care împuternicește în mod clar statele membre să „furnizeze resursele necesare efectuării
de evaluări, organizării producției și colectării datelor necesare și să utilizeze diversele tipuri de
informații furnizate de sistemul de monitorizare”.33 Printre tipurile de evaluări utilizate, se numără
evaluările ex-ante (efectuate de un consultant extern pentru POR), evaluările continue și cele ex-post
(efectuate de Comisia Europeană). Pentru POR 2007-2013 (versiunea din iunie 2007), o Unitate de
evaluare funcționează în cadrul AM-POR încă de la începutul programului și este responsabilă cu
32
A se vedea minutele întâlnirilor specifice CM-POR. De exemplu, minutele din 24-25 mai 2012, disponibile la:
http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-
62/Documente_Suport/Rapoarte/1_Rapoarte_POR/27.08.2012/3_PV%2024-25%20mai%202012.pdf
33
Regulamentul (CE) Nr. 1083/2006 al Consiliului, 11 iulie 2006
53
redactarea Planului de evaluare și cu desfășurarea evaluărilor continue (permanente, intermediare și ad-
hoc). Există, de asemenea, o Unitate Centrală de Evaluare (UCE) în subordinea Autorității pentru
coordonarea instrumentelor structurale (ACIS). UCE asigură dezvoltarea capacității administrative
pentru unitatea de evaluare a AM-POR, precum și evaluări orizontale specifice care acoperă câteva sau
toate PO-urile din România. În cele din urmă, CM-POR aprobă planul de evaluare a programului pentru
fiecare an și raportează cu privire la evoluția acestuia și la rezultatele sale cheie.
107. OI-urile au avut un rol limitat în evaluarea performanței POR, dar acesta poate fi extins pe
viitor, chiar și în contextul reglementărilor care impun ca evaluările să fie derulate de părți terțe
independente. Acest lucru are rolul de a combate posibile conflicte de interese, dar, dincolo de astfel de
evaluări formale, OI-urile ar putea avea bugete dedicate pentru evaluarea implementării programului
într-un mod mai puțin formal, dar periodic. OI-urile au acumulat o experiență semnificativă și, mai mult,
sunt în strânsă legătură cu modul în care programul se comportă în practică. Ele pot să ceară, totodată,
feedback rapid pe probleme specifice fiecărei regiuni, netrebuind să aștepte după evaluările
centralizate, care iau destul de mult timp (de exemplu, contractarea evaluării intermediare s -a
confruntat cu întârzieri semnificative din cauza sumei mari implicate și a procedurilor specifice de
validare derulate de Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice).
Din astfel de motive, pentru 2014-2020, este recomandat ca evaluările să fie, de asemenea, efectuate de
regiuni, cu suficient budget alocat pentru asemenea activități.
108. O observație similară se referă la punerea în aplicare a PDR-urilor, parte integrantă din
programarea și conceptul POR. În prezent, deși fiecare ADR este responsabil cu redactarea PDR-ului, nu
există niciun mecanism viabil pentru tragerea la răspundere a părților interesate privind progresul făcut
în implementarea acestor planuri, ceea ce este într-adevăr un argument suplimentar pentru crearea
unui nivel administrativ regional. Cu bugete dedicate pentru activitățile M&E, ADR-urile ar putea măcar
să analizeze modul în care sunt implementate PDR-urile, dacă acestea își ating obiectivele și ce
îmbunătățiri sunt necesare pentru viitoarea perioadă de programare.
109. Acestea fiind spuse, POR a avut mult de câștigat din faptul că a avut mecanisme de M&E
instituționalizate de la bun început. Există numeroase investiții și programe de ajutor extern care încă
se mai lansează fără a se lua în calcul în mod corespunzător importanța M&E în ceea ce privește
cunoașterea, în orice moment, a aspectelor care merg bine, a celor care au nevoie de ajustări și a
impactului generat. POR este un exemplu de bună practică în acest sens. Prin valorificarea experienței
acumulate în sistem, POR are oportunitatea de a consolida și mai mult mecanismele de M&E și de a
trece de la axarea predominantă pe indicatorii de ieșire sau de „output” (de pildă, țintele privind
absorbția) la indicatori de rezultat sau de „outcome,” care permit evaluări mai rafinate privind nivelul de
impact generat de proiectele finanțate din POR în practică. O ultimă observație ce merită făcută este că
analiza de mai sus se axează numai pe M&E la nivel de program (de exemplu, conceptul programului,
obiective etc.). Mai există o componentă importantă de M&E legată de punerea în aplicare efectivă a
POR, aceasta fiind acoperită de următorul capitol în cadrul sub-secțiunii „învățare și adaptare.”
54
V. Operaționalizarea POR: colaborarea AM-OI pentru o implementare reușită
110. Cel de-al treilea și cu siguranță cel mai important domeniu pentru actuala analiză se axează în
special pe colaborarea AM-OI, după cum se reflectă în operaționalizarea zilnică a POR. În termeni
simpli, această secțiune are în vedere mecanismele interne care trebuie să asigure funcționarea
eficientă și fără probleme a programului, care se bazează pe câteva elemente aflate la două niveluri
critice. Primul, nivelul informal, deși adesea trecut cu vederea, este fundamental, deoarece colaborarea
și interacțiunile AM-OI sunt, în cele din urmă, guvernate de norme și de cultura organizațională. În al
doilea rând, la nivel formal, punerea în aplicare a POR depinde de: resursele umane disponibile; alocarea
din buget și resursele financiare; sistemele de infrastructură vitală și gestiune a informațiilor; procese și
proceduri; și mecanismele pentru învățare și adaptare continuă. De remarcat că analizele atât pentru
nivelul formal, cât și pentru cel informal au o premisă comună cheie – recunoașterea faptului că POR
este, în cele din urmă, suma persoanelor implicate. Procedurile, sistemele și alte mecanisme sunt
concepute și implementate de oameni. La fel stau lucrurile și în cazul colaborării AM-OI, care are loc, în
mod fundamental, între persoanele din aceste organizații și nu între instituții impersonale, ceea ce
subliniază importanța unui set de norme și a unei culturi inter și intra-organizaționale. Deși mare parte
din următoarea analiză și a recomandărilor se referă la procese și proceduri specifice, persoanele rămân
cea mai importantă resursă pentru succesul POR.
Cultură și norme de interacțiune
111. La un nivel de jure, AM are o anumită autoritate asupra OI-urilor, însă există totuși un puternic
sentiment al parteneriatului. Pe de o parte, în cadrul actual al POR, ADR-urile sunt prestatori de servicii
către AM, care, la rândul său, este răspunzătoare pentru monitorizarea și verificarea performanțelor lor.
Așa cum se menționează mai jos, contractul de finanțare dintre cele două entități include mai multe
recompense și penalizări, pe care AM le acordă OI-urilor pe baza performanței lor (de pildă, numărul de
documente/formulare returnate de AM către OI-uri din cauza informațiilor incomplete/incorecte; țintele
de absorbție totală; introducerea datelor în SMIS). Prin intermediul contractului semnat cu AM, OI-urile
obțin o proporție substanțială a veniturilor lor. Pe de altă parte, OI-urile se bucură de o autonomie
semnificativă și pot acționa în calitate de parteneri ai AM, în primul rând datorită faptului că și-au
păstrat statutul neguvernamental. În esență, nu există o ierarhie birocratică care să impună o abordare
de „sus în jos” de la AM către OI-uri.
112. În acest context, relația AM-OI este, în general, caracterizată ca fiind una pozitivă și de
colaborare. Evaluarea din 2010 a Principiului parteneriatului menționează că 67% din respondenții
intervievați în OI-uri consideră relația lor cu AM-POR ca fiind „bună” și implicând participarea lor activă
în cadrul grupurilor de analiză, de lucru și de coordonare.34 Un procent și mai mare, de 78% din
respondenți, credeau că AM-POR ia în calcul contribuțiile lor, chiar dacă nu întotdeauna și uneori numai
parțial. Același studiu a descoperit că personalul AM-POR consideră relația cu OI-urile ca fiind „foarte
bună și eficientă și cu un impact pozitiv privind contractarea și implementarea POR”.35 Contribuția la
această cercetare recentă din partea unor reprezentanți ai ADR-urilor confirmă descoperirile de mai
devreme: persoanele au semnalat încă o dată că lucrează împreună cu echipa AM și că orice probleme
34
„Aplicarea Principiului parteneriatului în cadrul implementării POR”, aprilie 2010.
35
Ibid.
55
care pot apărea sunt provocate doar de volumul mare de sarcini cu care se confruntă fiecare parte.
Desigur, este bine că există în continuare un sentiment al unui scop comun în demersul stimulării
dezvoltării României prin intermediul absorbției eficiente a finanțării din partea UE; este bine, de
asemenea, că există o înțelegere comună a faptului că niciun organism nu poate reuși pe cont propriu și,
mai mult, că POR poate avea succes numai dacă AM și OI-urile colaborează îndeaproape. Dezvoltarea
unor relații solide are nevoie de timp, însă POR are avantajul de a se baza, ,în mare măsură, pe același
grup esențial de persoane, care au deja o relaționare consolidată: cel puțin la nivelul conducerii
executive și superioare, fluctuația de personal a fost foarte scăzută. Capitalul de încredere care există
acum între echipele AM și OI este una dintre cele mai importante caracteristici ale actualului POR, care
trebuie menținută și întreținută în continuare.
113. Pe scurt, din punctul de vedere al culturii organizaționale ce caracterizează relația A M-OI,
aceasta are un fundament solid, pe baza căruia aspectele operaționale pot fi permanent îmbunătățite.
În cuvintele unei persoane intervievate: „ADR-urile au fost parteneri dificili pentru AM. Este benefic
faptul că suntem ONG-uri. Nu răspundem direct la presiuni politice și suntem tratați ca egali în orice
chestiune. Noi considerăm că cei din echipa AM sunt colegii noștri. Și, sincer, ne controlăm unii pe ceilalți.
Succesul de până în prezent al POR se datorează în mare măsură acestei structuri mixte, cu un contract
clar, bazat pe performanțe, între o instituție publică și cele non-profit”.36
Resurse umane
114. Cel mai larg acceptat factor care a contribuit la succesul POR până în prezent este personalul
cheie cu experiență din cadrul AM și din cadrul OI-urilor. În cele peste 150 de interviuri cu beneficiari,
cea mai des întâlnită temă pe care aproape toți au indicat-o și au susținut-o a fost că personalul din AM
și OI-uri dă dovadă de un profesionalism, un devotament și o competență excepționale. Mulți beneficiari
au manifestat o apreciere similară pentru personalul AM, cu mențiunea că interacțiunile dintre AM și
beneficiar sunt mult mai puțin frecvente, dată fiind structura actuală a programului și dat fiind faptul că
ADR-urile acționează ca interfață cu beneficiarii și răspund la întrebările și îngrijorările privind
procedurile specifice fiecărui proiect. Într-adevăr, POR a pornit de la experiența acumulată din
gestionarea programelor pre-aderare precum PHARE și s-a bazat pe o echipă puternică, experimentată
de experți. Deși părți din structura instituțională oficială s-au schimbat după aderarea României – de
remarcat că AM-POR este subordonată MDRAP după restructurarea Ministerului Integrării Europene –
echipa de bază a rămas, în linii mari, aceeași cu trecerea anilor. Mulți membri ai personalului din AM-
POR și din cele opt ADR-uri au învățat din experiența de doisprezece ani cu instrumentele pre-aderare și
au îmbunătățit permanent procesele și practicile acestora, acumulând, de asemenea, cunoștințe
instituționale semnificative.
115. Până acum, atât AM, cât și OI-urile au recunoscut importanța asigurării unui grad mare de
satisfacție a personalului prin oferirea de condiții de muncă adecvate, motivante. Într-adevăr,
pierderea amplă de personal ar fi un caz extrem de nefericit, din toate motivele menționate mai
devreme: personalul AM și OI are experiența vitală pe care POR-ul se poate baza încă de la bun
începutul perioadei de programare 2014-2020 fără a fi necesară recrutarea și instruirea unor persoane
din afara sistemului. Din fericire, un asemenea scenariu este improbabil, dacă nu se produc schimbări
radicale. În general, angajații ambelor organisme sunt extrem de motivați să-și facă bine treaba și
lucrează într-un mediu dinamic, cu beneficii concrete și vizibile pentru dezvoltarea țării. Studiile au
36
Interviu cu un director ADR
56
arătat că acest tip de motivație, inspirată de un sentiment al utilității, este mult mai puternic decât
stimulentele financiare, deși salariile trebuie să asigure condiții de trai decente. Din acest punct de
vedere, angajații AM și OI au, în general, un nivel de salarizare superior în raport cu funcționarii obișnuiți
din instituțiile publice centrale și locale din România. Pe baza interviurilor de pe teren, ADR-urile sunt în
special percepute ca niște medii dinamice, cu evoluții rapide, oportunități de promovare semnificative și
mai multă autonomie pentru angajații de la orice nivel. Este mai dificil pentru AM să creeze condiții
similare în ceea ce privește mobilitatea în sus și în jos a angajaților în cadrul instituției, în mare măsură
deoarece AM rămâne o instituție publică guvernată de legi și reglementări stricte, în timp ce OI-urile au
o mult mai mare flexibilitate în ceea ce privește politicile de gestiune a resurselor umane.
116. La nivel de OI, ADR-urile ar trebui să primească competențe complete asupra gestionării
capitalului lor uman. Există încă tendințe de a impune de la centru anumite alocări de personal, care
afectează unul din principalele avantaje comparative ale ADR-urilor – adică flexibilitatea în
implementarea politicilor de resurse umane. OI-urile remarcă faptul că realocarea personalului dintr-un
domeniu (de ex., evaluare) în altul (de ex., monitorizare) nu este mereu ușoară, dat fiind că, în trecut, au
fost obligate să aibă personal pentru fiecare domeniu de activitate: de exemplu, ADR-urile menționează
că li s-a cerut să aibă o persoană responsabilă pentru monitorizarea proiectului încă de la începutul
programului, când niciun proiect nu era în implementare. Este recomandabil ca ADR-urilor să li se
permită controlul total asupra modului în care organizează și alocă personalul intern, atâta timp cât:
respectă prevederile Acordului cadru și recomandările specifice (actuale și viitoare) ale CE, AA sau ale
altor organisme mandatate legal; își îndeplinesc cu rigurozitate sarcinile; și ating țintele de performanță
care au fost agreate.
117. Cu excepția regiunii București-Ilfov (BI),37 ADR-urile par, în general, să aibă suficient personal,
dar volumul de activitate este așteptat să crească substanțial în următorii ani, astfel încât este
recomandabil să fie făcute proiecții atente privind nevoile de capacitate. În mare parte ca urmare a
eficienței lor dovedite, ADR-urile au primit din ce în ce mai multe responsabilități, iar aria de acoperire a
activității lor se va extinde probabil și ea în următoarea perioadă de programare. În mod specific,
Ordinul nr. 93/2013 al Ministrului Economiei a mandatat ADR-urile să devină OI-uri pentru axa IMM-
urilor din cadrul PO Competitivitate. Mai mult, varianta preliminară – din octombrie 2013 – a Acordului
de Parteneriat a sugerat, de asemenea, că ADR-urile ar putea acționa ca OI-uri pentru Programul
Național pentru Dezvoltare Rurală (infrastructură rurală). Aceste exemple sugerează că managementul
ADR-urilor ar trebui să acorde o deosebită atenție prevenirii suprasolicitării resurselor lor limitate. Dacă
mandatul acestora va fi extins, ADR-urile ar trebui să primească, în același timp, resurse proporționale
pentru a putea răspunde în mod corespunzător tuturor cerințelor.
118. În ceea ce privește capacitatea AM ar trebui să beneficieze de personal suficient pentru a
putea face față în mod corespunzător unui volum maxim de activitate chiar și în condițiile unui sistem
mai descentralizat. Sectorul public din România este destul de rigid când este vorba despre
angajarea/concedierea de personal, acest lucru fiind armonizat cu practicile generale din alte țări. În
ceea ce privește angajările, Guvernul României a impus o sistare în 2009, permițând o singură angajare
la șapte persoane care părăsesc o anumită instituție publică. Între timp, au mai existat excepții de la
37
Deoarece bugetele ADR-urilor nu sunt aliniate la diferențele de costuri de la o regiune la alta (ci sunt mai curând
proporționale cu alocarea globală din POR per regiune), ADR-BI a avut dificultăți în ceea ce privește angajarea de
personal suficient la niveluri de salarizare care să reflecte piața din București. Din cauza personalului insuficient,
acest OI încă se mai confrunta cu întârzieri în procesarea solicitărilor de rambursare chiar și la începutul anului
2013
57
această regulă, după caz. Ca regulă generală, politicile de acest gen nu ar trebui să reducă absorbția
fondurilor structurale, toate necesitățile de angajare aferente implementării POR și a altor programe
finanțate de UE trebuind tratate cu prioritate. Indiferent de inițiativele recente de dezghețare a
posturilor în anumite părți ale sectorului public, cadrul a rămas relativ rigid, făcând să fie dificil pentru
AM să se adapteze la variațiile volumului de lucru. Aceste variații sunt, în principal, generate de așa-
numitele sarcini cotidiene, legate de fluxul de solicitări ce vin de la ADR-uri (de pildă, aprobarea unui
contract, aprobarea unei cereri de rambursare etc.). Există două soluții complementare pentru a face
față în perioadele extrem de aglomerate, ambele necesitând unele ajustări legislative: (a) flexibilizarea
angajărilor/concedierilor și permiterea contractelor temporare sau a realocării capacității existente
pentru a rezolva întârzierile din trecut și pentru a preveni noile întârzieri; (b) descentralizarea viitoarelor
sarcini către OI-uri și verificarea îndeplinirii lor pe bază de eșantionare.
119. La nivelul AM se recomandă o revizuire completă a cerințelor de personal pentru a se asigura
faptul că personalul poate îndeplini în mod adecvat toate sarcinile și responsabilitățile repartizate și
poate realiza constant sarcinile vitale din domeniile programării, M&E (monitorizării & evaluării) și
comunicării. Dacă situația actuală persistă, insuficiența personalului va agrava presiunea publicului
pentru o absorbție rapidă și eficientă a fondurilor UE, așa cum s-a menționat într-o secțiune de mai sus.
Erorile umane sunt mult mai probabile atunci când presiunea este mare, iar constrângerile legate de
timp sunt stringente. Mai multe greșeli nu fac decât să mărească volumul de muncă al personalului
actual, agravând problema. Asemenea cercuri vicioase trebuie împiedicate să se dezvolte, iar, dacă apar,
ele trebuie eliminate cât mai curând posibil printr-un aport rapid de resurse (de exemplu, personal
suplimentar angajat/transferat) și, de asemenea, printr-o analiză a cauzelor de la baza acestor situații,
împreună cu soluții durabile pentru prevenirea lor în viitor. O consecință legată de funcționarea
permanentă în „starea de criză” este distragerea de la sarcini critice, dar aparent mai puțin urgente (de
pildă, coordonare, bucle de feedback pentru ameliorarea continuă a procedurilor etc.). Aceasta este
unul dintre motivele pentru care, de exemplu, recent, AM nu a fost capabilă să organizeze întâlniri cu OI-
urile la fel de frecvent ca în trecut, în pofida faptului că o coordonare strânsă ar fi avantajoasă pentru
întregul sistem și ar preveni producerea de noi întârzieri.
Bugetarea și resursele financiare
120. O componentă fundamentală a relației AM-OI este legată de aspectele financiare și de
Contractul de finanțare (CF) dintre cele două părți. OI-urile, deși sunt înregistrate în mod oficial ca
organizații non-profit, necesită venituri semnificative pentru a-și desfășura activitățile specifice. În
general, OI-urile au trei surse de venit: (a) Axa 6 de Asistență Tehnică din cadrul POR, pentru care OI-
urile depun cereri de finanțare în calitate de beneficiari și care le acoperă în jur de 70-75% din buget; (b)
partea de buget național aferentă regiunii lor, acoperind în jur de 20-25% din necesitățile lor; și (c) alte
surse, incluzând finanțare directă de la CE prin diferitele programe disponibile (de exemplu, programul
Leonardo da Vinci). Această ultimă sursă nu este garantată în niciun fel și depinde de disponibilitatea și
dorința fiecărei ADR de a solicita sau nu asemenea finanțare.
121. Într-un caz ideal, ADR-urile ar trebui să rămână complet independente de orice interferență
politică și să își poată acoperi necesitățile integral din finanțarea pentru asistență tehnică din partea
UE. Este adevărat, totuși, că, strict vorbind, ADR-urile desfășoară și activități importante din afara sferei
de activitate a POR, așa că ar fi dificil ca bugetele lor integrale să fie considerate eligibile pentru sprijinul
UE; mai mult, o diversificare a surselor de capital este în general pozitivă. Banii de la bugetele locale vin
însoțiți și de cerințe mai flexibile, astfel că managerii îi pot realoca spre zone cu necesități mai mari. În
58
acest context, configurația actuală poate genera situații delicate, în special când ADR-urile
interacționează cu autoritățile locale atât în calitate de finanțatori, cât și în calitate de beneficiari sau
atunci când trebuie să propună aplicarea de corecții financiare unui consiliu județean care finanțează, în
același timp, o parte din bugetul ADR. O alternativă este aceea de a distribui fonduri direct de la bugetul
național pentru a acoperi acele cheltuieli ale ADR-ului care nu se califică pentru finanțare din partea UE.
Totuși, este important de reținut că niciunul dintre reprezentanții intervievați ai ADR nu a sugerat că
autoritățile județene ar fi încercat vreodată să-i influențeze prin presiuni bugetare și nicio dovadă de
favorizare nu a fost găsită. Dacă acest status quo este acceptabil pentru OI-uri și nu a cauzat încă
posibile conflicte de interese, găsirea de aranjamente bugetare alternative nu este o prioritate imediată.
Focus pe contractul de finanțare (CF)
122. Printre problemele cheie privind Contractul de finanțare AM-OI (CF) se numără: consultările
inadecvate; condițiile de finanțare și întârzierile, precum și birocrația procedurilor. Punctele
enumerate mai jos se referă la toate cele trei zone de potențială ameliorare și este important de
remarcat că observațiile au la bază feedback-ul direct colectat din interviurile cu reprezentanți de ADR
(acolo unde a fost disponibil, cu directorul de buget):
a. CF este elaborat fără consultări adecvate între părți. Reprezentanții ADR nu au oportunitatea de
a oferi sugestii privind un CF preliminar, unele persoane intervievate simțindu-se „prizoniere”
ale solicitărilor și cerințelor AM. ADR-urile nu pot refuza semnarea contractului deoarece acesta
constituie principala lor sursă de venituri, inclusiv pentru salariile personalului. În orice caz, un
contract care este rezultatul unor consultări mai eficiente și mai deschise cu ADR-urile va fi,
aproape prin definiție, un acord mai bun, deoarece contribuțiile OI-urilor pot indica anumite
aspecte care nu sunt evidente pentru AM. De exemplu, versiunea preliminară a noului contract
de semnat în 2013 include o metodologie complexă de calcul a ratei erorilor și a penalităților
corespunzătoare pentru OI-uri. Consultările ar fi utile în două moduri: în primul rând, pentru a
îmbunătăți sau cel puțin a explica metodologia actuală și modul său de aplicare; și în al doilea,
pentru a asigura asumarea mecanismului de penalități propus din partea ADR-urilor. În general,
se recomandă ca redactarea contractului, precum și a oricărui act adițional inițiat de AM, să fie
finalizată conform unui calendar clar, predictibil și prompt, cu implicarea reprezentanților de
ADR la niveluri multiple (de pildă, director general, director de buget etc.).
b. Au existat întârzieri în semnarea contractelor cu AM, iar procedura rămâne complicată. CF-urile
trebuie reînnoite din doi în doi ani și, până în prezent, AM a insistat asupra semnării de noi
contracte și nu doar de acte adiționale la vechile contracte. Acesta este unul dintre motivele
pentru care, de fiecare dată când a fost necesară reînnoirea contractului,, contractele anterioare
erau deja expirate – adesea amânate cu câteva luni – astfel încât OI-urile trebuiau să descopere
modalități de a asigura fonduri până la următorul contract. Aceste situații au condus la întârzieri
în ceea ce privește plata salariilor personalului din ADR-uri. Se recomandă ca AM să exploreze
moduri de a simplifica procedurile de a resemna contractele conform practicilor specifice altor
programe operaționale (de exemplu, PO Asistență Tehnică, via Ministerul Fondurilor Europene).
c. Prefinanțarea este de facto indisponibilă pentru multe OI-uri, din cauza limitărilor în aplicarea
Hotărârii de Guvern nr. 218/2012.38 Legea actuală prevede că beneficiarii care doresc să
primească prefinanțare trebuie să depună dovada unor cheltuieli care să însumeze cel puțin 5%
38
A se vedea Monitorul Oficial, Partea I nr. 193 din 23.03.2012
59
din valoarea totală a contractului. Cu toate că această prevedere poate funcționa pentru alte
proiecte cu cheltuieli mari, semnificative (de pildă, construcții mari etc.), ADR-urile nu pot
cheltui toate aceste fonduri în prealabil, ci trebuie să își gestioneze cu grijă bugetul pe durata
contractului și să cheltuiască fonduri treptat. Cea mai mare linie bugetară este adesea cea a
salariilor angajaților ADR, care se acumulează numai în timp. Prin urmare, unele ADR-uri nu au
reușit să acceseze prefinanțarea, care ar contribui la acoperirea cheltuielilor în special la
începutul perioadei contractuale cu AM. Se recomandă ca limitarea de 5% să fie micșorată sau
eliminată numai pentru OI-uri, astfel încât toate acestea să poată profita din plin de opțiunea de
prefinanțare.
d. Cheltuielile sunt neeligibile dacă nu sunt prinse în „bugetul proiectului” (anexa I la CF). Sunt
necesare cercetări suplimentare pentru a clarifica modul în care bugetul proiectului poate
evolua pe parcursul perioadei de doi ani și cât de dificil ar fi să se aducă modificări la forma sa
inițială. Ca regulă generală, așa cum s-a menționat anterior, trebuie să existe o flexibilitate
suficient de mare pentru ca managementul ADR să ajusteze și să realoce cheltuielile între
diferitele linii bugetare, cu respectarea principiilor de bază ale bunei gestiuni financiare și atâta
timp cât respectă țintele de rezultat care au fost agreate.
e. Nu în cele din urmă, procedurile asociate cu rambursarea cheltuielilor sunt complexe și consumă
timp atât la nivel de OI-uri (care le depun), cât și la nivel de AM (care le verifică). Chiar dacă
necesitatea de a asigura o gestiune contabilă și financiară solidă este de înțeles, toate solicitările
de rambursare implică o birocrație substanțială, inclusiv pentru aspecte potențial minore,
precum vizitele de pe teren (de pildă, benzină, diurnă etc.). Este nevoie de o revizuire a acestor
proceduri, precum și de măsuri speciale de simplificare a documentației acolo unde este posibil
acest lucru pentru că astfel de sarcini răpesc timp semnificativ și distrag atenția de la aspecte
mult mai importante de pe listele de activități ale personalului ADR și AM.
Procese și proceduri
123. Deși persoanele reprezintă cea mai importantă resursă, performanțele lor vor depinde
inevitabil de procesele și procedurile disponibile. Cadrul care guvernează procesele de implementare a
POR este foarte complex, incluzând cel puțin 15 Manuale de proceduri cu pași definiți, formulare și
modele. Această secțiune furnizează un set de principii directoare pentru îmbunătățirea proceselor (în
mare măsură bazate pe mult lăudata lucrare „Extreme Government Makeover”, de Ken Miller) și
surprinde aspecte surprinse în cercetările de pe teren și care ar putea fi îmbunătățite.39 Observațiile
variază de la general la specific, acoperind etape cheie ale operaționalizării POR: evaluarea și selecția;
contractarea; monitorizarea și verificarea.
Principiile îmbunătățirii proceselor
124. La un nivel fundamental, revizuirea proceselor AM-OI este legată de înțelegerea input-urilor și
output-urilor din sistem. Primele includ tot ceea ce vine dinspre solicitanți/beneficiari („clienți”) spre OI-
uri și al AM. Printre exemple se numără cererile de finanțare și solicitările de rambursare. În ceea ce
privește aspectul output-urilor, OI-urile procesează input-urile și, chiar dacă le trimit sau nu între timp
către clienți pentru ajustări, ele le trimit, într-un final, către AM, care le procesează în continuare și care
39
A se vedea Ken Miller, “Extreme Government Makeover: Increasing Our Capacity to Do More Good,” Governing
Management Series, Governing Books, Washington, D.C.
60
emite decizii ce se vor întoarce – prin același canal – la potențialii sau actualii beneficiari.. Desigur,
aceasta este o descriere extrem de simplificată a unui sistem care adesea implică numeroase reluări,
precum și aportul altor actori menționați mai devreme în raport (de pildă, auditori, consultanți,
manageri, ingineri etc.). Cu cât un proiect este mai complicat, cu atât este mai complexă procedura de a-
l trece prin sistem (prin etapele de evaluare, contractare, implementare și monitorizare). Înainte de a
intra în specificul actualelor proceduri AM-OI, este util să fie stabilit un set de principii pentru
îmbunătățirea proceselor.
125. În cartea sa privind creșterea capacității guvernului de a reacționa la necesitățile cetățenilor,
„Extreme Government Makeover,” Ken Miller întrebuințează metafora unei case vechi cu un sistem
de țevi ruginite, strâmbe și care curg. „Casa” este o agenție guvernamentală generică, cu un „sistem de
țevi” care, odinioară poate să fi fost funcțional, dar acum nu mai poate permite circulația adecvată a
apei de la furnizorul de utilități (solicitările diverselor persoane pentru diferite servicii). Cu cât țevile sunt
mai strâmbe, cu atât mai mult timp îi ia apei să circule prin ele și cu atât mai mult trebuie să aștepte
persoanele respective pentru servicii guvernamentale. După cum se exprimă Miller, țevile se
deformează după numeroase runde de specializare, reorganizări, reduceri de costuri, subcontractări și
teama generală de răspundere – „iar acum sunt atât de răsucite și de nefuncționale, încât până și un biet
pai pare eficient pe lângă ele.”40 Miller aduce, de asemenea, argumentul că, deși cererea persoanelor
pentru servicii guvernamentale a crescut semnificativ, capacitatea sistemului (în ceea ce privește
resursele umane și resursele financiare disponibile, adică diametrul țevilor) nu a crescut proporțional,
sau chiar deloc. O agenție guvernamentală ar trebui, de fapt, să fie pe cât de promptă posibil față de
necesitățile „clienților” săi. Soluția nu este nici blocarea apei pentru a nu mai intra în țevi și nici ca
cetățenii să fie lăsați să aștepte „livrabilele” un timp din ce în ce mai îndelungat. Soluția este ca țevile să
fie îndreptate astfel încât apa să poată circula în cantitate mai mare, mai rapid și cât mai eficient posibil..
126. Cu siguranță, analogia casei ce are un sistem de țevi defect se aplică numai parțial sistemului
de punere în aplicare a POR, care este relativ performant, cel puțin în comparație cu alte programe
structurale din România. Toate punctele sale forte, notate în întreg raportul, sunt valoroase: personal
cu experiență, motivat și competent; relații de colaborare bazate pe încredere; o satisfacție a clienților
relativ mare și rate de absorbție mari etc. Dar ajută totuși să vizualizăm POR prin intermediul modelului
lui Miller din mai multe motive. În primul rând, premiza fundamentală a modelului lui Ken Miller este
foarte solidă: în centrul absolut al întregului sistem se află clienții sau, în cazul POR,
solicitanții/beneficiarii. Aceștia sunt cei pe care AM și OI-urile se presupune că îi deservesc prin
intermediul unor servicii furnizate rapid, transparent și eficient. În al doilea rând, mai există aspecte de
îmbunătățit, dacă este să comparăm POR cu programe de succes din alte țări. În al treilea rând, acest
model poate contribui la corectarea „deformării” actuale a țevilor și la prevenirea deformărilor viitoare:
POR este un sistem relativ nou, însă, pe măsură ce trece timpul, există tendința infiltrării de procese
birocratice inutile. Există unele semne, prezentate mai jos, că o astfel de tendință începe să devină
vizibilă și în cazul POR. Luate la timp, măsurile de corectare a acestei tendințe vor fi mult mai puțin
costisitoare acum decât mai târziu.
127. Cauza principală a „deformării țevilor” este aproape universală, iar POR nu este o excepție:
complexificarea proceselor este o reacție automată a birocrațiilor la ceva ce nu funcționează
corespunzător în sistem. După cum notează Miller și pe bună dreptate, acest lucru se întâmplă atunci
când „șeful cel mare vine și spune, […] să nu se mai întâmple altădată.” Persoanele (și instituțiile) care
sunt blamate reacționează în mod firesc creând verificări suplimentare, sisteme de urmărire, inspecții,
40
Ken Miller, “Extreme Government Makeover,” p. 17
61
penalități, raportări și o întreagă gamă de instrumente care fac ca țevile să se deformeze, blocând sau
întârziind furnizarea serviciilor către clienți. Celălalt efect secundar al acestui ciclu este teama de
răspundere: nimeni nu vrea să își asume răspunderea când ceva nu merge bine și, în prezența multor
straturi de procese complicate, nimeni nu trebuie să o facă, deoarece: (a) este greu de identificat exact
cine este răspunzător; și (b) este mult mai ușor ca sistemul să fie găsit vinovat, ceea ce duce la și mai
multe controale, procese și birocrație. Această spirală poate avea efecte devastatoare asupra
responsabilității și asumării și poate cauza întârzieri foarte mari în livrarea serviciilor, personalul
devenind din ce în ce mai temător și acaparat de sarcini neesențiale (de pildă, raportarea excesivă). Pe
scurt, sistemele vor genera erori într-un punct sau altul, iar soluția nu este să deformăm țevile, ci să le
îndreptăm, să avem încredere că angajații își vor bine face treaba și să investim în dezvoltarea continuă
a abilităților și capacităților lor.
128. Există o întreagă serie de strategii pentru îndreptarea țevilor și creșterea productivității
individuale prin îmbunătățirea proceselor și procedurilor. Urmează o listă de potențiale soluții, așa cum
este prezentată în modelul lui Miller, incluzând exemple de potențiale utilizări în implementarea POR.
Este important de menționat că acest lucru nu înseamnă că sistemului POR îi lipsesc complet aceste
tipuri de soluții. Totuși, se mai pot aduce îmbunătățiri, aceleași principii trebuind să ghideze soluțiile
viitoare. Următoarea sub-secțiune oferă detalii cu privire la aspectele caracteristice POR, mergând de la
observații generale la cele specifice.
a) Triaj (1): proceduri diferite, adecvate tipului de cerere care intră în sistem. Nu toate solicitările
de servicii trebuie să circule prin aceleași țevi sau, ca să ne exprimăm altfel, clienții au
necesități diferite, în funcție de complexitatea proiectului lor, de cunoașterea anterioară a
sistemului și de capacitatea lor de a proiecta și implementa o investiție. Într-adevăr, POR
include un portofoliu de proiecte foarte divers: unele sunt foarte complexe și includ ample
lucrări de infrastructură, altele implică achiziționarea de echipamente. În particular, sistemul
bazat pe regula „primul intrat, primul ieșit” (FIFO) tinde să canalizeze proiectele prin țevi de
mărime universală (chiar dacă pe diferite axe), creând întârzieri inutile. Proiectele mai simple
și cu o valoare mai mică trebuie să poată trece prin proceduri simplificate de-a lungul
întregului proces (de la evaluare până la implementare).
b) Triaj (2): separarea sarcinilor esențiale de cele neesențiale, lăsând personalul să-și concentreze
eforturile și atenția asupra primelor. De exemplu, când clienții îi sună în repetate rânduri pe
angajații AM/OI ca să întrebe despre stadiul solicitărilor lor, le distrag atenția de la activitatea
propriu-zisă care trebuie finalizată în scopul unei procesări eficiente. Se știe foarte bine că
apelurile telefonice epuizează resursele, dar același lucru îl fac și e-mailurile și orice solicitare a
beneficiarilor care ar putea fi rezolvată teoretic fără a consuma din timpul personalului. Acesta
este unul dintre motivele pentru care au fost înființate birouri de asistență în cadrul OI-urilor
și al AM – acela de a gestiona volumul mare de întrebări de la solicitanți. În cadrul interviurilor
de pe teren, personalul operațional a apreciat foarte mult timpul pe care îl câștigă datorită
acestei măsuri, personalul administrativ din birourile de asistență (helpdesk-uri) putând
răspunde unor asemenea solicitări în termeni mai buni și mai clari. Totuși, biroul de asistență
este în primul rând pentru solicitanți. Odată ce contractele sunt preluate, beneficiarilor li se
repartizează anumiți funcționari din cadrul OI-urilor, pe care continuă să îi sune – și pe ei, și pe
superiorii lor – pentru a afla ultimele vești despre, să zicem, cererile de rambursare. O soluție
la aceste probleme, explorată în profunzime în raportul privind mecanismele de sprijin privind
beneficiarii, este un sistem de urmărire online a procesului, prin intermediul căruia clienții pot
62
accesa direct informațiile relevante despre stadiul solicitării lor, calendarul stabilit,
potențialele probleme, angajații responsabili etc.
c) Procesare simultană: avansarea diferitelor secțiuni ale aceluiași proiect, în paralel. Un exemplu
care se aplică mai mult modului în care beneficiarii implementează proiecte POR în care sunt
implicate proceduri de achiziții publice. În prezent, majoritatea beneficiarilor încep asemenea
procese numai după ce proiectul lor este integral aprobat și contractat, deoarece acestea sunt
extrem de complexe și includ mai multe provocări și conflicte legale, care pot dura și câțiva
ani. Același lucru se întâmplă și la întocmirea unei documentații tehnice. În principiu,
beneficiarii ar putea explora modalități de licitații publice cu clauze contractuale care să
prevadă că lucrarea propriu-zisă va începe numai după ce proiectul este aprobat și contractat.
Trebuie stabilit dacă această modalitate este viabilă conform legislației actuale a României. În
ceea ce privește activitățile ce revin AM și OI-urilor, pot exista procese speciale de
evaluare/contractare/punere în aplicare care pot fi derulate în paralel, deși o analiză mai
detaliată este necesară pentru recomandări specifice.
d) Soluționarea blocajelor: depistarea celei mai ineficiente părți a sistemului și conceperea de
soluții pentru a reduce timpii de răspuns. Un sistem este doar mai rapid decât cel mai lent
proces al său. O analiză rapidă pe baza unor date cantitative solide va indica blocajele. Odată
identificate, aceste verigi slabe pot fi abordate fie prin: creșterea capacității (de pildă,
angajarea mai multor persoane sau a unui personal mai bine instruit/mai specializat) sau
ocolirea blocajului (adică eliminarea unei anumite proceduri dacă costul pe care-l generează
depășește beneficiile). În trecut, lipsa de evaluatori POR a creat întârzieri serioase. În mod
similar, principiul „celor patru ochi,” de exemplu, poate fi un prim candidat pentru eliminare în
ceea ce privește anumite tipuri de proceduri care nu necesită atâtea filtre de verificare (de
pildă, solicitările de rambursare pentru proiecte care nu au o componentă de lucrări publice).
e) Renunțarea la procesarea pe loturi: anularea tendinței de a trata lucrurile la grămadă și
înlocuirea ei obișnuința de a le rezolva pe măsură ce sosesc. Loturile sunt foarte dificil de
gestionat și tind să ducă la acumularea continuă a sarcinilor. Deoarece intervin mereu lucruri
mai urgente, loturile se măresc din ce în ce mai mult, fiecare componentă a unui lot suferind
întârzieri de procesare; ceea ce ar dura de obicei câteva zile pentru un proiect durează câteva
luni din cauza procesării pe loturi. Întârzierile serioase privind procesarea cererilor de
finanțare pentru Axa 1 a POR (Centre urbane) au fost o urmare directă a procesării ineficiente
pe loturi.
f) Eliminarea restanțelor cât mai rapid posibil și evitarea lor. Restanțele generează presiuni
suplimentare, creează predispoziție la erori și sunt deosebit de des întâlnite în sistemele care
se confruntă cu variația pronunțată a cererii. POR este tocmai un asemenea sistem: cererile
finanțare au tendința de a sosi exact înainte de termenul-limită; proiectele cu lucrări publice
(și solicitări de rambursare) tind să fie mai active în lunile de primăvară, vară și toamnă;
măsurile corective duc la pre-suspendare, apoi brusc programul este reluat etc. Mai mult,
odată ce se formează o restanță, aceasta circulă ca atare prin toate țevile, provocând întârzieri
la fiecare pas. Dacă sunt prea puțini evaluatori, cererile se vor strânge în teancuri înainte de
etapa de evaluare, apoi din nou în ADR-uri, după ce evaluatorii le trimit mai departe, și tot așa.
Câteva elemente sunt esențiale pentru prevenirea și remedierea întârzierilor, atât la nivel de
AM, cât și la nivel de OI: predictibilitatea, în măsura în care este posibil, pentru a permite
63
managerilor să anticipeze maximumul de solicitări și să planifice lucrurile în mod adecvat;
flexibilitate în repartizarea resurselor și specializarea încrucișată a acestora pentru a permite
realocarea lor rapidă acolo unde este nevoie.
g) Conceperea unor procese și proceduri „rezistente la greșeli” pentru minimizarea riscului
erorilor umane. Instrumentele rezistente la greșeli sunt menite să împiedice utilizatorii să
introducă informații incorecte. Un exemplu la îndemână este cel al formularelor electronice cu
un set predefinit de răspunsuri pentru anumite câmpuri;acestea nu permit solicitanților să
introducă informații incomplete sau eronate. Acest principiu ar putea fi aplicat în relația cu
beneficiarii (un aspect care este tratat în raportul privind mecanismele de sprijin pentru
beneficiari, din Componenta II), sau în cadrul interacțiunilor dintre AM și OI-uri, unde există
deja schimburi de informații pe baza formularelor electronice (în cadrul platformei SMISMIS)
și care ar putea fi îmbunătățite pe baza principiului menționat mai sus. Dar aplicarea acestui
principiu nu se limitează la schimburi electronice. De exemplu, ghidurile pentru solicitanți și
alte documente de sprijin ar putea fi refăcute pentru a se pune bazele unor cereri și solicitări
fără erori (de exemplu, prin adăugarea de poze cu formulare completate corect). Este
important de remarcat faptul că ajutorul oferit beneficiarilor la ghișeu are un impact pozitiv
direct asupra proceselor de la nivel de AM și OI-uri ca urmare a unei logici simple: dacă clienții
înțeleg ce trebuie să facă și cum să facă de la bun început, ei vor determina mai puține
operațiuni corective din partea personalului AM/OI pe parcurs. Dacă, de exemplu, activitatea
de asistență privind achizițiile publice ar fi fost mai eficientă pentru beneficiarii POR, întregul
sistem ar fi avut de-a face acum cu o povară mult mai ușoară în absența verificărilor
suplimentare, a corecturilor, a procedurilor de arbitraj, a proceselor în instanță etc.
129. Principiile de mai sus sunt oferite ca orientări generale pentru îmbunătățirea operaționalizării
POR. Ele pot acționa ca un punct de referință pentru viitoarele revizuiri și ajustări de procese, oferind,
totodată, ocazia de a verifica dacă propunerile făcute pentru corectarea erorilor sunt fiabile sau dacă
cresc mai degrabă riscul de a greși. Așa cum s-a menționat mai devreme, niciun sistem nu este
invulnerabil la erori. Dar când acestea se produc, este important să conștientizăm tendința sistemelor
birocratice de a adăuga straturi de complexitate fără o înțelegere completă a consecințelor
neintenționate. În esență, obiectivul ar trebui să fie mereu păstrarea țevilor cât mai drepte posibil.
Următoarea secțiune rezumă observații din cercetări de teren și de birou privind potențialele simplificări
de procese pentru POR în etape cheie ale colaborării AM-OI. Principalele surse utilizate până în prezent
sunt interviurile cu părțile interesate din cadrul ADR-urilor și cu beneficiarii, precum și Manualele de
proceduri POR, după caz.
Evaluarea și selecția
130. În trecut, au existat întârzieri în numirea de evaluatori pentru proiecte, în special la nivelul
AM, dar sistemul a devenit mai flexibil recent. Deoarece AM însăși trebuie să organizeze licitații publice
pentru contractarea simultană a unor firme de evaluare în schimbul unor sume de bani destul de mari,
riscul de conflicte legale declanșate de ofertanții care pierd licitația este foarte mare. Mai recent,
sistemul a dovedit că s-a adaptat la asemenea provocări: când se confrunta cu întârzieri (în mare măsură
din cauza cerințelor procedurale stricte din partea ANRMAP), AM le permitea OI-urilor să contracteze
evaluatori direct. Având în vedere că achiziția acestor servicii era împărțită între cele opt regiuni, sumele
mai mici permiteau proceduri de achiziție simplificate. Această practică ar putea fi continuată, în
așteptarea unei analize a eficienței și a eficacității evaluatorilor selectați regional. Dezavantajul soluției
64
actuale este că există potențiale conflicte de interese prin angajarea de evaluatori din aceeași regiune cu
beneficiarii proiectului și cu personalul ADR. Dar la aceasta se poate aduce și un contraargument dublu:
(a) evaluatorii locali cunosc regiunea cel mai bine și pot decide mai ușor dacă un proiect este relevant și
necesar; și (b) toți evaluatorii semnează o declarație prin care consemnează că nu există potențiale
conflicte de interese și prin care iau act că orice încălcări ale acestor clauze sunt sancționate aspru de
legislația actuală. În cele din urmă, cântărind costurile și avantajele celor două opțiuni, ar fi ideal ca
evaluatorii să fie contractați la nivel național pentru evitarea oricărui conflict de interese și a oricăror
presiuni locale, însă numai dacă această opțiune nu durează extrem demult sau devine inaplicabilă.
Scopul fundamental este acela de a avea mereu suficienți evaluatori selectați – fie de AM, fie de OI-uri –,
care să fie pregătiți să proceseze proiectele pentru ca întârzierile din întregul sistem să fie evitate.
131. Acestea fiind zise, sunt disponibile câteva mecanisme pentru penalizarea gr eșelilor
evaluatorilor sau a analizelor superficiale. Feedback-ul primit în cadrul interviurilor cu reprezentanți ai
ADR sugerează că unora dintre evaluatori le lipsesc cunoștințele tehnice necesare, aceștia făcând greșeli
evidente în evaluările tehnice și financiare. Mai târziu, când proiectul ajunge în faza de implementare,
discrepanțele dintre documentația tehnică și realitatea de la fața locului determină cheltuieli neeligibile
care trebuie acoperite din bugetele locale. În alte cazuri, se întâmplă ca proiecte care nu asigură profit să
primească finanțare și ca beneficiarii lor să se dovedească mai târziu incapabili să suporte costul de
implementare. Mai mult, în câteva cazuri, s-a întâmplat ca evaluatorii să nu evalueze corespunzător
analizele cost-beneficiu transmise de solicitanți, , aprobând proiecte cu un impact neglijabil pe termen
lung.
132. Asemenea situații pot fi evitate prin îmbunătățirea, de exemplu, a calității evaluatorilor odată
cu includerea unor criterii adecvate de selecție în documentația pentru licitație. Într-adevăr, expertiza
tehnică și minima experiență a evaluatorilor trebuie să corespundă ferm cu cerințele proiectelor care
urmează a fi evaluate. În trecut, ANRMAP s-a opus introducerii unor asemenea criterii pe motiv că sunt
„restrictive.” Această abordare rigidă trebuie ajustată, recunoscându-se faptul că selectarea
evaluatorilor pe baza criteriului celui mai mic preț determină o creștere semnificativă a riscului unor
evaluări de slabă calitate, cu costuri mari pentru întregul sistem (de pildă, proiecte cu impact neglijabil
pot trece de evaluare sau proiecte cu erori pot fi validate și pot provoca probleme în timpul
implementării sau monitorizării). AM și ANRMAP trebuie să convină, ex-ante, asupra unei liste adecvate
de criterii care să asigure selecția unor evaluatori competenți, profesioniști.
133. O soluție complementară la îmbunătățirea calității evaluărilor prin tragerea la răspundere a
evaluatorilor pentru activitatea lor este reprezentată de instituirea unor contracte mai solide, cu
stimulente corespunzătoare. De exemplu, o parte din plată ar putea depinde de implementarea reușită
a proiectului și de asigurarea impactului promis. Din păcate, nu s-a făcut o analiză meticuloasă și
sistematică privind cauzele din spatele eșecurilor proiectelor în perioada de implementare. Un
asemenea studiu ar putea genera un set de standarde clare pentru evaluatori, indicând problemele
specifice și semnalând zonele problematice. De asemenea, ar permite o evaluare informală a diferiților
evaluatori, care ar permite OI-urilor să îi solicite în special pe aceia care și-au demonstrat deja
competența.
134. În plus, este recomandată o revizuire a grilelor de evaluare pentru a asigura faptul că
evaluatorii își fac bine treaba. În mod specific, unele grile (de exemplu, pentru DMI 4.3) le permit
evaluatorilor să efectueze o simplă verificare a conformității, fără a intra în prea multe detalii cu privire
la anumiți indicatori sau evaluări. Această observație este valabilă, de exemplu, în cazul verificării
65
studiului de fezabilitate. Grila nu le cere evaluatorilor să verifice dacă, de exemplu, fundația unei clădiri
este proiectată în mod adecvat și dacă este îndeajuns de solidă. La fel se întâmplă și cu analiza costuri-
beneficii (ACB), care – dacă este implementată adecvat – poate fi un instrument puternic pentru
determinarea proiectelor viabile și de impact. Problema este că evaluatorilor nu li se cere sau nu li se
oferă stimulente pentru a face calculele aferente ACB-urilor și pentru a le fundamenta cu argumente
empirice. Desigur, o chestiune conexă, specifică ACB-urilor, este aceea că datele necesare nu există
întotdeauna sau sunt inaccesibile atât beneficiarilor, cât și evaluatorilor. Dar chiar și în asemenea cazuri,
evaluatorii competenți pot descoperi analizele care se bazează pe presupuneri greșite sau șubrede și pot
cere clarificări sau ajustări.
135. Trei recomandări suplimentare se referă la evaluarea tehnică și financiară: transformarea
etapei de depunere și evaluare a proiectului tehnic într-una opțională, în funcție de tipul de contract
ales de către beneficiar; adăugarea unei vizite pe teren la procesul de evaluare și limitarea numărului
de situații care impun transmiterea de clarificări din partea OI-urilor către AM. În ceea ce privește
prima sugestie, mulți beneficiari preferă un contract de tip proiectare și construcție, care le permite să
numească o companie de construcții ce își asumă complet proiectul tehnic (PT). Această soluție ar
rezolva în mare măsură problema cheltuielilor neprevăzute; dacă apar discrepanțe între PT și etapa de
execuție, compania contractată este răspunzătoare să le acopere. Soluția ar putea fi întărită prin
adoptarea unui contract mai puternic, standardizat, cum este tipul de contract FIDIC galben. Desigur,
contractul de tip proiectare și construcție nu este posibil în cadrul actualului cadru POR, care impune ca
proiectele tehnice să fie depuse spre evaluare. În practică, solicitarea acestei documentații în timpul
evaluării poate motiva beneficiarii să acționeze mai rapid, însă proiectul tehnic rămâne practic neevaluat
la nivel de conținut; este vorba, mai curând, de o verificare administrativă prin care se asigură că toate
documentele solicitate au fost incluse. Din acest motiv, pentru anumite tipuri de proiecte, POR ar trebui
să le permită beneficiarilor să recurgă la contractul FIDIC galben, de tip „proiectare și construcție” (așa
cum se întâmplă în cazul Programului operațional pentru transport și în cazul Programului operațional
pentru mediu, Axa 1).
136. În al doilea rând, o vizită pe teren inclusă în etapa de evaluare ar ajuta la corectarea din timp a
erorilor tehnice pentru toate proiectele POR care au nevoie de unele componente de construcție și de
documentația tehnică corespunzătoare. Aceasta ar putea avea loc în prezența evaluatorului, a
beneficiarului, a unui reprezentant ADR și probabil a unui expert AM (dacă există capacitatea, iar suma
proiectului este deosebit de mare). În timpul vizitei, evaluatorul ar fi în măsură să compare studiul de
fezabilitate (cerut pentru evaluare, chiar și când se alege un contract de tip proiectare și construcție) cu
situația de pe teren. Evaluatorul ar putea recomanda corecții, iar beneficiarii ar avea la dispoziție o
perioadă determinată de timp pentru a face ajustările și a depune din nou studiul de fezabilitate.
Această practică este în prezent implementată pentru Axa 1, însă sistemul POR ar avea de câștigat dacă
practica s-ar aplica în cazul tuturor proiectelor bazate pe documentație tehnică (studiu de fezabilitate,
proiect tehnic).
137. De asemenea, AM ar trebui să ceară clarificări privind evaluarea tehnică și financiară numai
dacă există temeiuri solide pentru a crede că decizia evaluatorilor ar trebui respinsă. Dacă
evaluatorilor independenți și comisiei de evaluare li se încredințează responsabilitatea de a recomanda
proiecte spre aprobare, atunci AM ar trebui solicite clarificări doar în circumstanțe speciale – adică în caz
de erori evidente de evaluare, raportări contradictorii etc. Altfel, pot apărea întârzieri din cauza
solicitărilor repetate de clarificări dinspre AM către OI-uri.
66
138. Nu în cele din urmă, în conformitate cu principiul „renunțării la loturi,” descris mai sus,
procesarea „la grămadă” a unui număr mare de solicitări de finanțare trebuie evitată. Acest lucru este
exact ceea ce s-a întâmplat cu proiectele depuse în cadrul Planurilor Integrate de Dezvoltare Urbană
(PIDU) pentru Centrele urbane: OI-urile au centralizat evaluările pentru toate PIDU-urile în termen de 90
de zile lucrătoare și apoi au trimis un raport global la AM, care a avut atunci numai 60 de zile pentru a
emite lista de proiecte aprobate. Din cauza numărului mare de PIDU-uri depuse, personalul OI-urilor și
mai ales cel din AM a fost suprasolicitat, ceea ce a provocat întârzieri între 6 și 9 luni. Procesarea
simultană este recomandată cu tărie pentru a se evita întârzierile viitoare.
Contractarea
139. La nivel de AM, au fost, de asemenea, remarcate întârzieri în etapa de contractare, adică după
ce un proiect este evaluat și aprobat. Conform Manualului de proceduri, contractarea ar trebui să
dureze maxim 27 de zile lucrătoare, necesare pentru colectarea tuturor aprobărilor de la nivelul MDRAP.
O problemă care afectează eficiența atât a etapei de evaluare, cât și a celei de contractare este faptul că
AM își păstrează responsabilitatea de aprobare a rapoartelor la fiecare pas, dar nu vede proiectul
complet decât înainte ca respectivul contract să fie semnat. Ca atare, AM are o serie de întrebări în faza
de contractare care au fost abordate, într-un fel sau altul, de către ADR-uri în timpul etapei de evaluare.
Această procedură creează întârzieri și trebuie optimizată fie cerându-i unui reprezentant AM să verifice
dosarul complet, de la finalizarea verificării administrative și privind eligibilitatea până la faza de
contractare, fie având încredere că OI-urile au tratat fiecare solicitare în mod adecvat. În timp ce
aprobarea fiecărui pas al procesului de către AM poate avea sens pentru proiectele de mare valoare,
strategice, sau pentru alte proiecte considerate ca deosebit de riscante, este recomandat un triaj mai
bun în cazul propunerilor de finanțare mai puțin complexe și o delegare cât mai amplă de autoritate
către nivelul regional.
140. O soluție complementară, care ar contribui la reducerea întârzierilor, se bazează pe scanarea
documentelor și trimiterea lor în format electronic între OI-uri și AM. Regulamentul (CE) nr. 1083/2006
al Consiliului permite în mod specific stocarea documentației în format electronic (art. 90). OI-urile ar
putea, deci, scana toate documentele justificative pentru contracte și le-ar putea trimite către AM, cu
asigurarea că nimic nu se pierde în cadrul procesului și cu păstrarea originalelor la beneficiar, acesta
având obligația de a semnala imediat orice modificări și de a le reflecta în sistemul electronic.
Implementarea
141. Etapa de implementare aduce cu sine un întreg set de provocări pe care A M și OI-urile trebuie
să le gestioneze cât mai eficient posibil pentru a menține cotele de absorbție. Un număr mare de
probleme derivă din etapa de evaluare, din documentația tehnică de proastă calitate și/sau din
evaluările superficiale care au dus la aprobarea unor proiecte neviabile. Soluții pentru îmbunătățirea
calității documentației tehnice sunt furnizate în raportul privind asistența pentru beneficiari. În scopul
actualei analize, luând ca atare status quo-ul, trebuie remarcat că mulți reprezentanți ai ADR-urilor
semnalează procedurile complexe pe care le implică modificarea anumitor aspecte ale propunerii
financiare inițiale prin acte adiționale și notificări. Primele necesită mai multe etape și procese
complicate, în timp ce ultimele sunt mai ușor de obținut, dar se aplică doar unui număr limitat de
situații. În cazul ideal, ar trebui solicitate acte adiționale numai pentru modificări majore ale propunerii
financiare. Notificările ar trebui să se aplice majorității solicitărilor (de exemplu, modificări în ceea ce
privește planificarea activităților de proiect) și să fie gestionate în întregime de OI-uri, fără a trece prin
AM pentru aprobări oficiale. Această abordare are potențialul de a crește substanțial eficiența și ar
67
trebui să fie însoțită de o distincție clară între cazurile care necesită aprobări și situațiile care pot fi
rezolvate prin notificări mai simple.
142. În ceea ce privește monitorizarea, reprezentanții intervievați din ADR-uri, precum și
beneficiarii atrag atenția asupra faptului că există un vid procedural în ceea ce privește evaluarea
indicatorilor și impunerea de potențiale penalități pentru neatingerea țintelor inițiale din Cererea de
Finanțare (secțiunea 2.6). În unele cazuri, există motive întemeiate pentru care beneficiarii nu pot
atinge indicatorii stabiliți (de exemplu, pentru că nu pot angaja personal suplimentar ca autoritate
publică locală). În alte situații, beneficiarii aleg indicatori care nu au prea mult de-a face cu obiectivele
POR. De aceea, angajații intervievați din OI-uri au recomandat să nu fie luați în calcul decât indicatorii
din program atunci când are loc evaluarea implementării unui proiect. În măsura în care acești indicatori
cheie nu sunt atinși, penalitățile financiare trebuie să fie proporționale cu diferența existentă între
valoarea obținută și valoarea țintă.
143. ADR-urile au recomandat, de asemenea, modificări ale procedurii privind aplicarea de corecții
financiare. În prezent, OI-urile au dreptul de a propune penalități și niveluri specifice de penalitate (de
exemplu, 5, 10, 25%) în cazul diferitelor contracte. O posibilă soluție ar fi ca ADR-ul să raporteze cu
privire la toate neregulile (și/sau suspiciunile de fraudă), urmând ca nivelul penalităților să fie decis, de
fapt, de AM și/sau AA.
144. În monitorizare, precum și în contractare, introducerea documentației electronice ar fi relativ
simplă, fiind permisă de reglementările CE. Conform Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului,
documentele pot fi trimise în format electronic, rămânând în sarcina autorităților naționale să
determine procedura de stabilire a conformității dintre copiile digitale și originale.
145. O soluție complementară care se aplică tuturor etapelor procesului, de la evaluarea prin
intermediul contractării, punere în aplicare și post-punere în aplicare, implică comunicarea și
colaborarea mai strânsă AM-OI. Se recomandă să existe mecanisme instituționalizate care să ne asigure
că aceste părți interesate critice se întâlnesc frecvent pentru a discuta problemele emergente și
potențialele soluții, în cazul ideal în persoană și în cel mai rău caz prin intermediul videoconferințelor. O
altă idee sugerată în trecut atât de către reprezentanți AM cât și de cei ai OI implică misiuni de partajare
a experienței (de pildă, de 1-2 săptămâni), axate în special pe soluționarea problemelor de punere în
aplicare și îmbunătățirea fluxului de cunoaștere, partajare și comunicare.41
Manualele de Proceduri POR: Oportunități de delegare către OI-uri
146. Două abordări majore pot fi identificate pentru reducerea ineficiențelor și întârzierilor
rezultate din actualul POR centralizat, cu scopul de a facilita o delegare sporită la nivel regional. Prima
se referă la discuția anterioară referitoare la regionalizare și presupune o creștere substanțială a rolului
regiunilor, cu toate implicațiile care derivă din aceasta. Cea de-a doua abordare este menită să
optimizeze actualul sistem, care este o sarcină mult mai fezabilă pe termen scurt și mediu. Secțiunea se
concentrează, deci, pe cea de-a doua opțiune, plecând de la premisa că există loc de îmbunătățire a
eficienței sistemului actual de management și control, stabilit la nivelul POR, prin îmbunătățirea
diviziunii sarcinilor între AM și OI-uri pe baza unui model mai descentralizat. Analiza caută să identifice și
să evidențieze acele situații în care delegarea de sarcini dinspre AM către OI-urile de la nivel regional –
41
„Aplicarea Principiului parteneriatului în implementarea POR”, aprilie 2010.
68
odată cu reducerea frecvenței controlului AM – este fezabilă fără a pune în pericol corectitudinea,
eficiența și eficacitatea managementului fondurilor POR care au fost alocate.
147. Analiza Manualului de proceduri aplicabile pentru gestionarea POR a relevat necesitatea de a
opera o distincție, în funcție de gradul în care anumite etape/activități se pretează sau nu delegării
către ADR-uri: (a) etape/activități care trebuie să rămână de competența AM POR; (b) etape/activități
pentru care se poate realiza o delegare superioară la nivelul OI-urilor; (c) etape/activități care pot fi
integral delegate la nivelul OI-urilor. Propunerile formulate au în vedere circuitul urmat de o cerere de
finanțare de la depunerea acesteia și până la ultima verificare ex-post realizată, conform pistei de audit
inclusă în Manualele de proceduri ale AM POR. Propunerile pot fi avute în vedere pentru gestionarea
POR 2014-2020, în cazul menținerii sistemului instituțional de gestionare a POR curent, dar și pentru
gestionarea POR 2007-2013, în perioada rămasă până la închiderea programului.
148. Procedurile aplicabile pentru gestionarea POR au un grad ridicat de detaliere, ceea ce poate
aduce atât beneficii, cât și obstacole. Pe de-o parte, acest lucru înseamnă că procedurile acoperă o
gamă largă de situații care pot apărea în diferite etape prin stabilirea clară a responsabililor pentru
fiecare acțiune. Pe de altă parte, un grad ridicat de detaliere conferă o mai mare rigiditate în aplicarea
procedurilor, nepermițând abordarea flexibilă a unor situații particulare, de la caz-la caz, în cadrul
procedural. Abordarea pare mai curând una de tip “ceea ce nu este prevăzut, nu este posibil”, decât una
de tip „ceea ce nu este interzis, este permis.”
149. Următoarele secțiuni se concentrează în principal pe două domenii: evaluare, selecție și
contractare; monitorizare de proiect. Alegerea acestor etape cheie este bazată pe o evaluare a
oportunităților privind creșterea eficienței actualului sistem. Pe scurt, actuala stare de fapt privind
diviziunea de sarcini între AM și OI-uri în domeniile programării și plăților apar ca fiind rezonabile –
prima ca urmare a nevoii de a asigura o anumită standardizare de-a lungul regiunilor (de ex., aceleași
criterii de selecție pentru aceleași tipuri de proiect); cea de-a doua ca urmare a faptul că legislația
națională impune constrângeri puternice privind operațiunile financiare permise la nivelul ADR-urilor (ca
organizații non-profit), așa cum s-a menționat într-o secțiune anterioară. În acest context, cele mai
promițătoare oportunități de creștere a delegării se găsesc în cele două etape cheie menționate mai sus.
150. Ca avertizare finală, înainte de prezentarea listei complete de recomandări, acest raport
susține derularea unei analize amănunțite a performanței OI-urilor în raport cu un set clar de
indicatori. Cu toate că astfel de date sunt indisponibile la acest moment, ele ar permite AM să testeze
dacă o anumită verificare (altfel, considerată duplicativă) ar fi necesară și la nivelul său, dată fiind o
eventuală calitate slabă a filtrării de la nivel de OI. Această metodă ar putea fi aplicată în viitoare
proiecte pilot de descentralizare a sarcinilor de la nivelul AM. Dacă rezultatele inițiale sunt bune,
soluțiile recomandate în acest raport ar putea fi adaptate la toate loturile de proiecte.
Evaluarea, selecția și contractarea proiectelor în cadrul POR
151. AM verifică 100% din cererile de finanțare în perioada evaluării tehnico-financiare, a verificării
proiectului tehnic, a fazelor de contractare. Ea verifică atât aspectele legate de procese și elementele
substanțiale ale cererii (de ex., dacă grila finală a fost completată corect). De asemenea, AM-POR verifică
modul în care responsabilități delegate către OI sunt realizate pentru această etapă de implementare a
programului, pe baza procedurii în cauză. În ceea ce privește conformitatea administrativă și verificarea
eligibilității, AM verifică datele procedurale asumate, pe baza rapoartelor de progres săptămânale și
lunare (trimise de OI-uri).
69
152. În vederea creșterii gradului de delegare a atribuțiilor de la nivelul AM POR la nivelul OI și
pentru reducerea volumului de activitate operațională cu care se confruntă personalul AM, pot fi
avute în vedere următoarele măsuri:
Elaborarea manualului de proceduri, la nivelul AM POR, urmându-se aceeași abordare ca și în
cadrul actualei perioade de programare, prin includerea în manual atât a atribuțiilor AM POR,
cât și a atribuțiilor OI.
Elaborarea pistelor de audit aferente etapelor care se desfășoară la nivel de OI de către OI, pe
baza procedurii elaborate de AM, și avizarea acestora la nivel de AM.
Numirea unei echipe formate din trei evaluatori independenți pentru a realiza evaluarea tehnică
și financiară, susținută din punct de vedere administrativ de un reprezentant al OI. Pentru
proiectele care vizează lucrări de construcții, această etapă ar urma să includă și o vizită pe
teren, realizată de echipa de evaluatori. Reprezentantul OI se va asigura de faptul că
transmiterea solicitărilor de clarificări și primirea răspunsurilor de la solicitanții se desfășoară în
condiții de eficiență între cele două părți și va însoți echipa de evaluatori la vizita pe teren.
Evaluatorii vor avea ca sarcină evaluarea cererii de finanțare pe baza variantei electronice sau
tipărite a documentației depuse și a vizitei pe teren. Electronizarea POR va permite ca evaluarea
de birou să fie făcută de la distanță, ceea ce ar grăbi procesul. Evaluatorii vor completa și semna
grilele de evaluare și raportul de evaluare, pe care le înmâna reprezentantului OI. Raportul de
evaluare va cuprinde recomandarea de acordare a finanțării/ respingere a finanțării, conform
procedurii stabilite de AM POR. Se va avea în vedere procedura propusă prin secțiunea C.3
Excepții de la procedura de evaluare tehnică și financiară, aplicabilă DMI 5.2 (apelul 3 de
proiecte pentru regiunile Centru și Sud-Vest Oltenia), din cadrul PO/III/AMOI/1A Procedura de
evaluare, selecție, dar fără implicarea experților OI în elaborarea de documente pe parcursul
evaluării documentelor sau a derulării vizitei, cu excepția transmiterii scrisorilor de clarificare
către solicitanții de finanțare. În condițiile unui POR electronic, chiar și acest pas poate fi
automatizat.
Având în vedere complexitatea redusă a proiectelor finanțate în cadrul schemelor de minimis, în
vederea simplificării procedurii de evaluare, în cazul în care aceste proiecte nu prevăd
efectuarea de lucrări, se poate avea în vedere eliminarea etapei de efectuare a vizitei la fața
locului.
Asigurarea calității evaluării tehnice și financiare, inclusiv prin testarea evaluatorilor înainte de
aprobarea acestora (un sistem de testare on-line a evaluatorilor poate fi avut în vedere).
Verificarea modului de derulare a procesului ar urma să se realizeze, pentru fiecare cerere de
finanțare, la nivelul OI, fiind realizată de alte persoane decât cea care a susținut, din punct de
vedere administrativ, echipa de evaluatori (pot fi desemnate două persoane cu rol de verificare
– una cu rol de verificare tehnico-administrativ și una cu rol de verificare a aspectelor
financiare). Verificarea se poate realiza pe baza unei grile de tipul celei utilizate, în prezent, de
AM POR pentru verificarea Raportului de evaluare tehnică și financiară sau a grilelor de
verificare a rapoartelor de evaluare ale evaluatorilor independenți utilizate, în cadrul altor
Programe Operaționale, de exemplu, PO DCA. Persoanele din cadrul OI care realizează
verificarea pot solicita, o singură dată, clarificări evaluatorilor, după care, dacă grilele de
evaluare și raportul de evaluare nu sunt completate corespunzător (cu motivarea punctajelor
acordate, rigurozitate la nivelul evaluării aspectelor financiare etc.), vor decide respingerea
raportului și vor notifica la AM POR necesitatea evaluării cererii de finanțare de către o altă
70
echipă de evaluare. În acest sens, se pot defini indicatori de performanță pentru evaluatori,
stabilindu-se un număr maxim de respingeri ale grilelor individuale de evaluare elaborate un
evaluator, atingerea acestui plafon conducând la eliminarea acestuia din procesul de evaluare.
Poate fi stabilit, spre exemplu un număr de maxim de trei respingeri ale grilelor individuale
elaborate de un evaluator, indiferent de regiunea în care a avut loc respingerea.
Pentru verificarea de către AM POR a modului de derulare a procesului de evaluare tehnică-
financiară și a vizitei la fața locului, pot fi avute în vedere două faze: o fază inițială - tranzitorie,
care ar presupune intervenția AM la nivel de proiect (așa cum se explică mai jos), respectiv o
fază finală (faza a doua).
o Prima fază ar include o verificare din partea AM la nivelul etapei de evaluare tehnică și
financiară, organizată pe trei niveluri:
Nivelul 1: cereri de finanțare având o valoare sub un prag minim stabilit (de
exemplu, valoarea proiectului depus în cadrul schemelor de minimis) – nu
presupune nicio verificare din partea AM. Aceste cereri sunt incluse doar în
eșantionul de verificare pe baza Procedurii Operaționale de verificare a
atribuțiilor delegate către OI.
Nivelul 2: cereri de finanțare de valoare medie pentru care verificarea se va
realiza pe bază de eșantion.
Nivelul 3: cereri de finanțare de valoare mare pentru care va exista o verificare
individuală pentru fiecare cerere în parte, întreprinsă de AM.
o Limita minimă peste care ar fi justificată verificarea modului de derulare a procesului, pe
parcursul procedurii, precum și modul de stabilire a eșantionului, ar urma să facă
obiectul procedurii de management a riscurilor. Se poate stabili ca limită minimă, de
exemplu, valoarea proiectelor depuse în cadrul schemelor de minimis (de ex.
contractele semnate, în prezent, în cadrul domeniului major de intervenție 4.3 și a
domeniului major de intervenție 5.3).
o Verificarea modului de desfășurare a procesului la nivelul AM POR în cazul verificării pe
eșantion se poate realiza trimestrial (mai puțin în trimestrele în care este prevăzută și o
verificare la fața locului a atribuțiilor delegate) și nu ar trebui să dureze mai mult de trei
săptămâni pentru a nu prelungi procesul de contractare a proiectelor care sunt incluse
în cadrul eșantionului.
o Am poate decide să meargă la al doilea nivel dacă neregularitățile identificate într-o
anumită perioadă de timp (unul sau mai mulți ani) în procesul de evaluare afectează mai
puțin de 5% din valoarea totală cererilor de finanțare incluse în eșantion.
o Faza a doua ar presupune verificarea, la nivelul AM POR, a modului de derulare a etapei
de evaluare tehnică și financiară, numai pe baza Procedurii operaționale de verificare a
atribuțiilor delegate către OI.
OI va transmite, de asemenea, către AM POR stadiul procesului de evaluare tehnică și financiară,
prin intermediul rapoartelor de progres săptămânale și lunare.
Semnarea contractului de finanțare, după etapa de evaluare tehnică și financiară, care ar genera
economii e timp și ar permite beneficiarilor să aleagă modul „proiectare și execuție” a
proiectelor lor (FIDIC galben). În mod natural, anumite constrângeri ar putea fi impuse prin
71
contractul financiar astfel încât beneficiarii să poată trece prin următoarele etape ale proiectului
(de ex., finalizarea proiectului tehnic detaliat) într-un interval de timp rezonabil. Altfel, există
riscul ca, odată ce un contract este semnat, beneficiarul să întârzie cu execuția.
Întregul proces de verificare, evaluare și contractare face obiectul verificării de către AM POR a
modului de îndeplinire de către OI a procedurilor delegate. AM POR ar trebui să acorde o atenție
sporită acestui mecanism de control, care se va constitui în principalul mecanism de verificare a
modului de implementare a programului la nivel regional, în cadrul modelului descentralizat
propus mai sus.
AM POR va trebui să se concentreze în mod special pe procedura operațională de management
a riscului, care să permită identificarea timpurie a riscurilor în cadrul sistemului și să stabilească
criteriile pentru stabilirea eșantioanelor de verificare pentru diferitele etape de gestionare a
programului.
153. Implementarea acestor modificări privind evaluarea, selecția și contractarea proiectelor ar
permite reducerea substanțială a duratei procesului de la depunerea cererii de finanțare și până la
semnarea contractului de finanțare. Durata procesului de evaluare, selecție și contractare ar fi cuprinsă
între 62 și 87 de zile în cazul cererilor de finanțare de nivel 1 și între 94 și 208 de zile în cazul cererilor de
finanțare de nivel 2 și 3, față de duratele actuale care se încadrează între 167 și 635 de zile conform
Anexei III.1.A.11 din cadrul Manualului III/AMOI/ Evaluare, selecție și contractare. Duratele se reduc și
mai mult în cazul proiectelor care nu prevăd efectuare de lucrări dacă se elimină etapa de realizare a
vizitei la fața locului în cazul acestora. Anexa C oferă o justificare detaliată a duratelor aferente tipului
1 și respectiv 2 sau 3 de proiect, în cadrul noii propuneri, mergând pas cu pas pe pista de audit.
Figura 12. Durata minimă și maximă a procesului (de la verificarea inițială până la semnarea contractului)
700
600
500
400 468
# zile
300
114
200
100 167 208
25
62
0
Status quo Proiect tip 1 Proiect tip 2 sau 3
(propunere) (propunere)
72
Figura 13. Calendarul procesului cu estimări de timp pee tape (în cazul duratei maxime pentru fiecare categorie)
700
635
600
500
400
Nr. zile 331
300
208
200
106 111 98
88 87
100 55
32 19 22 30 38
0 0 0 0
0
Verificare Evaluare Verificare Vizita Contractare Total
conformitate tehnică proiect tehnic* în teren**
& eligibilitate și financiară
Status quo Proiect tip 1 Proiect tip 2 sau 3
(propunere) (propunere)
*Etapa de verificare a proiectului tehnic nu mai este necesară în noua propunere
**Vizita în teren se desfășoară în etapa de evaluare tehnică și financiară în noua propunere
154. În ceea ce privește soluționarea contestațiilor, este recomandată menținerea sistemului actual
de la nivelul AM-POR. În vederea simplificării procesului la nivelul AM POR, pentru toate etapele
procesului (verificarea conformității administrative, verificarea eligibilității, evaluare tehnică și
financiară), soluționarea contestațiilor poate fi realizată practic de evaluatori independenți, dintre cei
contractați de AM POR, și nu de către o comisie constituită la nivelul AM POR, conform procedurii
actuale (PO/III/AMOI/4). În cazul etapei de evaluare tehnică și financiară, soluționarea contestației ar
urma să fie realizată de o altă comisie decât cea care a realizat evaluarea cererii de finanțare în prima
etapă din motive evidente.
155. Faza de contractare este strâns legată de exercitarea atribuțiilor asociate angajării, ca fază a
procesului execuției bugetare. Cu alte cuvinte, contractul de finanțare trebuie semnat inclusiv de
ordonatorul de credite ce are competența angajării sumelor prevăzute prin contractul de finanțare,
acesta având valoarea unui angajament legal în sensul Legii nr. 500/2002. În limitele delegării convenite,
în prezent, între AM POR și ADR-uri, angajarea cheltuielilor este prerogativa exclusivă a MDRAP (și a AM-
POR), în calitate de ordonator principal de credite, astfel că încheierea contractului de finanțare nu se
poate realiza fără implicarea acestuia.
156. Un compromis ar putea fi amendarea procedurii de contractare în sensul de a elimina
obligația AM-POR de verificare a documentației de contractare în cazul contractelor de finanțare
corespunzătoare cererilor de finanțare care se încadrează în nivelul 1, pentru această situație
73
elaborarea și verificarea documentației de contractare urmând să fie delegată complet către OI. În
aceste condiții, MDRAP, în calitate de AM POR și ordonator principal de credite, ar rămâne parte în
contractul de finanțare și ar fi, în continuare, responsabil cu desfășurarea tuturor fazelor din procesul
execuției bugetare. În această situație, va fi necesară clarificarea procedurii de urmat, în cazul în care, pe
parcursul procesului de verificare a atribuțiilor delegate către ADR-uri, AM POR constată deficiențe în
încheierea contractelor de finanțare, deficiențe care fac necesară rezilierea contractelor respective. O
soluție posibilă ar fi includerea în modelul de contract a unor prevederi exprese cu privire la dreptul AM
POR de a rezilia acordul în cazul unui set specific de circumstanțe. Este util de menționat însă că, potrivit
jurisprudenței comunitare, principiul protecției încrederii legitime (în acest caz, beneficiarul finanțării ar
putea reclama faptul că rezilierea contractului nu s-a produs din culpa sa și că se putea aștepta, în mod
legitim, ca finanțatorul să fi verificat temeinic documentația de contractare) nu poate fi invocat atunci
când au fost încălcate prevederi exprese ale legislației comunitare, iar acțiunile autorității naționale
învestite cu aplicarea legislației comunitare, care nu respectă, la rândul lor, această legislație (în acest
caz, acțiunea AM POR de a semna contractul de finanțare), nu pot fi considerate că dau naștere unei
așteptări legitime.42
157. Ca regulă generală, AM poate delega angajarea (și/sau lichidarea) cheltuielilor efectuate la
nivelul programelor operaţionale ordonatorilor de credite cu rol de organism intermediar [art. 19 alin.
(1) din OUG nr. 64/2009]. În funcție de gradul de delegare – parțial sau integral – al operațiunilor
specifice fazei de angajare a cheltuielilor, OI-urile întocmesc lista proiectelor selectate și:
- fie transmit lista către AM în vederea stabilirii sumei propuse a fi angajate, în limita
disponibilului de credite [art. 22 lit. a) și b) din HG nr. 218/2012];
- fie stabilesc suma propusă în limita comunicată de AM [art. 23 lit. a) și b) din HG nr. 218/2012].
Delegarea angajării cheltuielilor se traduce și prin faptul că OI semnează contractele/deciziile/ ordinele
de finanţare supuse anterior vizei de control financiar preventiv propriu [art. 22 lit. c) și art. 23 lit. c) din
HG nr. 218/2012].
158. În cazul specific al POR, MDRAP poate delega ADR-urilor, în calitatea acestora de organisme
intermediare, angajarea cheltuielilor43 aferente proiectelor finanţate în cadrul programului. Acest
lucru s-ar baza pe acordul încheiat cu fiecare ADR, în conformitate cu prevederile reglementărilor UE. În
condițiile în care s-ar da efect acestei dispoziții legale, și s-ar include în Acordurile cadru delegarea,
parțială sau integrală, a angajării cheltuielilor efectuate la nivelul POR, contractele de finanțare ar putea
fi semnate de ADR-uri, în numele și pe seama AM POR (cel puțin în cazul contractelor de finanțare ce se
încadrează în nivelul 1). Delegarea angajării cheltuielilor ar putea să întâlnească rezistență atât la nivelul
ADR-urilor, pentru că ar presupune asumarea unei răspunderi suplimentare, cât și la cel al AM POR, în
condițiile în care MDRAP nu este exonerat de răspundere pentru faza de angajare, chiar și în cazul
delegării.
159. Având în vedere aceste aspecte, este recomandabilă menținerea etapei de verificare a
documentației de contractare la nivelul AM-POR, cel puțin pentru contractele a căror valoare este mai
mare decât valoarea maximă a contractelor, stabilită pentru schemele de ajutor de minimis, respectiv
contractele de nivel 2 și 3, conform clasificării propuse.
42
Hotărârea Curții din 16 martie 2006, pronunțată în cauza C-94/05 – Emsland-Stärke GmbH/
Landwirtschaftskammer Hannover
43
Art. 19 alin. (3) din OUG nr. 64/2009 prevede și dreptul MDRAP de a delega agenţiilor pentru dezvoltare
regională, în calitatea acestora de organisme intermediare, și lichidarea cheltuielilor aferente proiectelor finanţate
în cadrul programului, acest drept fiind tratat în cadrul secțiunii Management financiar și control.
74
Monitorizarea
160. Procedura de monitorizare pentru proiectele POR cuprinde etapele desfășurate de OI-uri și
AM pentru monitorizarea implementării proiectelor, și, de asemenea, include etapele, rolurile și
responsabilitățile celor două părți în procesul de semnare de posibile acte adiționale la contracte.
Procedura nu include o pistă de audit specifică pentru procesul de monitorizare a proiectului, cum ar fi
cea pentru evaluare, selecție și contractare. Corpul procedurii include secțiuni care reprezintă piste de
audit simplificate pentru verificarea rapoartelor, vizite la fața locului, etape de monitorizare ex-post, și,
ca o anexă la procedură, o pistă de audit pentru aprobarea internă a actelor adiționale la nivelul AM -
POR.
161. Este important să se facă distincția între monitorizarea programului și monitorizarea
proiectelor din cadrul programului. Prima - atâta timp cât POR rămâne un program național – se află în
responsabilitatea AM, în timp ce monitorizarea implementării proiectului poate fi efectuată în principal
la nivelul OI-urilor, urmată de o abordare integrată a AM pe baza gestiunii riscului, ce include vizite la
fața locului și verificarea de documente. Următoarele recomandări indică necesitatea de a adapta
activitatea AM-POR la rolul său principal de coordonare și sinteză. Practic, responsabilitățile OI rămân
aceleași. Ceea ce se schimbă este raportarea la AM-POR cu privire la stadiul de implementare a
proiectului de la nivelul fiecărei regiuni.
162. În sensul celor de mai sus, următoarea abordare pentru realizarea monitorizării pr oiectelor
finanțate în cadrul POR este recomandată:
Culegerea la nivelul AM-POR a informațiilor privind implementarea proiectelor din SMIS. Dacă
SMIS nu permite obținerea tuturor informațiilor cu privire la stadiul implementării proiectelor
(inclusiv rapoarte transmise la OI și concluziile OI cu privire la acestea, vizite pe teren efectuate
de OI și concluzii ale acestora, vizite efectuate de AM și concluzii ale acestora), se poate adopta
un sistem de tipul celui prezentat în continuare.
Pe baza rapoartelor trimestriale/ lunare (pentru polii de creștere) de progres, elaborate de către
beneficiari, pe baza rapoartelor de vizită elaborate de OI - atât pentru etapa de implementare,
cât și pentru etapa de post-implementare a proiectelor finanțate în cadrul programului -, OI
completează și transmite la AM POR, săptămânal, un raport privind stadiul implementării
proiectelor. Raportul ar urma să fie elaborat pe modelul celui prevăzut în PO XVI de monitorizare
a proiectelor finanțate din Programul Operațional Regional (Axele 1-5), ediția III, pentru Raportul
global de monitorizare (Anexa 6). Raportul va include, pentru fiecare proiect finanțat, inclusiv
aspecte privind: actele adiționale încheiate și conținutul acestora, notificări la contractul de
finanțare, rapoartele de progres transmise de beneficiar (data transmiterii, perioada analizei de
către OI, concluzii ale OI în urma analizei rapoartelor pe capitole ale raportului), vizite efectuate
de către OI, concluzii ale vizitelor, recomandări formulate, modul de implementare a
recomandărilor, aspecte privind ajutorul de stat, aspecte privind proiectele generatoare de
venituri etc. Raportul va include atât informații de pe durata implementării proiectelor, cât și
informații din etapa post-implementare. Aceste rapoarte se vor transmite la AM în format
electronic.
Experții AM POR vor completa raportul cu informații rezultate ca urmare a vizitelor pe teren
efectuate, existând astfel o imagine cât mai exactă a stadiului implementării fiecărui proiect în
cadrul POR. Astfel, AM POR nu va elabora, pornind de la zero, Raportul global de monitorizare,
75
ci va completa raportul primit de la OI. Pentru facilitarea acestei activități, experții responsabili
de monitorizarea implementării proiectelor, la nivelul AM POR, pot fi grupați pe regiuni.
OI va semnala AM POR, atât în cadrul rapoartelor săptămânale, precum și prin corespondență,
dacă este cazul, orice elemente particulare pe care le constată în procesul de monitorizare a
implementării proiectelor finanțate în cadrul programului și pentru care sunt necesare clarificări
din partea AM POR. Considerăm oportună menținerea actualei abordări cu privire la
transmiterea către AM POR a propunerilor de recomandări către beneficiari, ca urmare a
vizitelor pe teren, în cazul identificării unor situații de tip particular, în vederea asigurării unei
abordări unitare la nivel de program.
AM POR nu va mai primi și nu va analiza rapoartele de progres elaborate de beneficiari, această
atribuție revenind exclusiv OI.
AM POR va analiza numai rapoartele primite, săptămânal, de la OI. Este important ca aceste
rapoarte să reflecte cât mai fidel stadiul implementării proiectelor, fiind evidențiate dificultățile
întâmpinate în implementare, întârzierile, aspectele care ridică probleme și pot afecta
implementarea, pot genera întârzieri, pot conduce la corecții.
Pe baza rapoartelor primite, săptămânal, de la nivel regional, AM POR va putea elabora sinteze
privind implementarea proiectelor la nivel de program.
OI poate transmite în continuare Rapoarte trimestriale de progres către AM POR (Anexa 16 din
PO XVI de monitorizare a proiectelor finanțate din Programul Operațional Regional (Axele 1-5),
ediția III, ca o sinteză a stadiului implementării proiectelor la nivel regional. AM POR va analiza
aceste rapoarte prin comparație cu propriile analize efectuate pe baza rapoartelor săptămânale
de progres. Fiind vorba despre un document care reflectă stadiul implementării programului la
un anumit moment în timp, acest raport nu consideră că este nevoie ca AM să îl aprobe în mod
formal.
AM POR poate solicita informații suplimentare, poate include în eșantionul pentru vizite pe
teren sau poate decide efectuarea de vizite ad-hoc la acele proiecte care întâmpină dificultăți
sau întârzieri în implementare.
În ceea ce privește vizitele pe teren, considerăm oportună menținerea abordării stabilite prin
procedura PO XVI de monitorizare a proiectelor finanțate din Programul Operațional Regional
(Axele 1-5), ediția III, care asigură o verificare corespunzătoare la fața locului a stadiului și
modului de implementare a proiectelor. AM POR ar putea derula vizite pe teren pe bază de
eșantion, dar nu și înainte de încheierea actelor adiționale. În privința acestei etape, vizitele pe
teren vor fi efectuate exclusiv de OI pentru a consolida eficiența sistemului.
Este important să se definească, în mod clar, cum vor fi identificate proiectele cu situații
deosebite din cadrul DMI 4.3 și 5.3 (sau similar, dacă va fi cazul pentru următoarea perioadă de
programare), la care AM POR va efectua vizite pe teren. Având în vedere valoarea redusă a
acestor proiecte, faptul că nu presupun, decât în foarte puține cazuri, realizarea de lucrări de
construcții, durata de implementare, în general, redusă, este recomandabil ca vizitele pe teren
pentru aceste proiecte să fie derulate exclusiv la nivel de OI.
163. Măsurile prezentate în paragraful anterior nu presupun modificări ale cadrului legal sau a le
Acordurilor cadru între AM și OI-uri. Pentru implementarea lor, este suficientă adaptarea
corespunzătoare a procedurilor interne aplicabile la nivelul AM-POR, respectiv la nivelul OI-urilor.
76
164. Cu privire la acele situații care presupun modificarea contractului de finanțare, ele impun o
serie de acțiuni derulate în numele părților implicate în acord (inclusiv AM). Pe principiul simetriei
actelor juridice, actele adiționale trebuie însușite și semnate de aceleași părți ca cele din contractul de
finanțare. Prin urmare, în funcție de soluția adoptată în cazul semnării contractelor de finanțare, și
actele adiționale vor fi semnate, din partea finanțatorului, fie de AM POR și OI-uri (ca în prezent), fie
doar de OI-uri (dacă operează delegarea atribuțiilor privind angajarea cheltuielilor bugetare, în cazul
contractelor de nivel 1).
165. O soluție suplimentară implică limitarea numărului de cazuri în care este nevoie de acte
adiționale formale, precum și extinderea utilizării notificărilor, așa cum solicită beneficiarul. Tabelul de
mai jos propune o nouă divizare a aspectelor care ar necesita fie o simplă notificare, fie un act adițional,
sau care nu ar putea fi schimbate de-a lungul contractului
Figura 14. Spețe diferite care necesită anumite proceduri de modificare a contractelor
Doar notificare Act adițional Modificări nepermise
Modificare adresă sediu social Modificare valoare Activitățile
al solicitantului proiect, prin proiectului
creșterea valorii
Modificare cont cheltuielilor Rezultatele
Trezorerie/cont bancar neeligibile cu anticipate
respectarea limitei
Modificare locație de Indicatorii de
maxime stabilite ca
implementare a proiectului program
și criteriu de
Modificare reprezentant legal eligibilitate Modificare valoare
solicitant – cu prezentare de finanțare acordată
Modificare valoare
documente doveditoare ale în sensul creșterii
finanțare acordată
calității acestuia acesteia
în sensul reducerii
Modificare reprezentant acesteia Activitățile de
financiar informare și
Modificare durată
contract/perioadă publicitate
Modificare persoană de
contact de implementare Aspecte privind
egalitatea de șanse,
Modificare indicatori (alții Modificare aspecte
dezvoltarea
decât cei de program) specifice pentru
durabilă, tehnologia
proiectele
informației
Modificare date contact generatoare de
parteneri venituri – valoarea Aspecte privind
estimată a obiectul, valoarea,
Modificare reprezentant legal veniturilor nete tipul procedurii de
parteneri - cu prezentare de generate achiziție
documente doveditoare ale
calității acestuia Modificare parţială Aspecte privind
a obiectivelor din sustenabilitatea
Modificare grafic activități fără cererea de
depășirea duratei finanțare, ca urmare
77
totale/perioadei de a unor vicii ascunse proiectului
implementare a proiectului / cazuri de forţă
majoră care Acordul de
Modificarea graficului de afectează proiectul parteneriat
depunere a cererilor de
rambursare
Modificare durata/ perioadă
derulare activități informare și
publicitate
Modificare dată începere/ dată
finalizare proceduri de achiziție
Modificare echipă de
implementare
Modificare buget prin
transferuri între liniile din
cadrul aceluiaşi capitol bugetar
de cheltuieli eligibile, dacă
acestea nu afectează scopul
principal al proiectului şi fără a
se modifica valoarea totală
eligibilă a Proiectului. Astfel de
realocări se pot efectua numai
în limita unui procent de 10%
din suma înscrisă iniţial (sau
aprobată ca urmare a unui act
adiţional) în cadrul liniei
bugetare din care se face
realocarea.
Modificare PT, dacă PT este
anexă la contract
166. În cazul notificărilor privind modificarea bugetului, în limita a 10% din suma înscrisă iniţial,
prin transferuri între liniile din cadrul aceluiaşi capitol bugetar de cheltuieli eligibile, notificarea va
produce efecte doar cu condiția și de la momentul avizării favorabile de către OI. Acesta se va
pronunța în termen de maxim 10 zile de la comunicarea notificării. În celelalte cazuri, notificările vor
produce efecte de la data expirării unui termen predefinit (eventual, 10 zile), calculat de la comunicarea
notificării către OI, pentru a oferi acestuia din urmă suficient timp ca să solicite clarificările și să
întreprindă verificările pe care le consideră necesare. În toate situațiile, OI-urile vor avea obligația să
înainteze AM POR notificările transmise de beneficiarii de finanțare, pentru a păstra o evidență corectă
și actuală a modificărilor aduse contractelor de finanțare. Printr-o abordare similară celei aplicate în
cazul evaluării cererilor de finanțare, acest raport recomandă ca AM să nu verifice actele adiționale
pentru contractele mai mici decât cele de nivel 1 (schemele de ajutor de minimis).
78
Verificarea atribuțiilor delegate
167. AM-POR verifică modul în care OI-urile îndeplinesc responsabilitățile delegate către acestea,
pe baza Procedurii Operaționale privind atribuțiile delegate OI-urilor – PO/I/AM/ediția a 2-a și a 3-a.
Potrivit acestui document, verificarea responsabilităților delegate se face după cum urmează: (1)
verificarea responsabilităților delegate pe baza documentelor transmise de OI-uri, în conformitate cu
procedurile de lucru ale AM-POR și OI-urilor, pe toată durata de implementare a POR și (2) verificarea
responsabilităților delegate pe teren, cel puțin o dată pe an, pentru fiecare OI. Prin simplificările propuse
mai sus, verificarea responsabilităților delegate OI-urilor va deveni elementul central al setului de
instrumente de control ale AM. Este necesar să se dezvolte în continuare acest mecanism, împreună cu
o procedură de gestionare a riscurilor la un nivel de program care să o poată susține.
168. În cele ce urmează, acest raport subliniază o serie de recomandări pentru ca verificarea
responsabilităților delegate să fie întărită în contextul noii diviziuni propuse de sarcini AM-OI. Unele
dintre aceste sugestii păstrează aspecte din actualul status quo, unele merg dincolo de cadrul actual, iar
altele sunt o reprezentare a argumentelor aduse în acest raport:
Elaborarea criteriilor pentru verificarea și evaluarea cererilor de finanțare la nivelul AM POR și
aprobarea acestora în cadrul CM-POR.
Elaborarea manualelor de proceduri la nivelul AM POR pentru toate etapele procesului de
gestionare a programului. Pentru a reflecta cât mai fidel structura internă a OI și pentru a
simplifica activitatea la nivelul AM POR, este recomandată elaborarea pistelor de audit în mod
diferențiat:
o Elaborarea la nivelul AM POR a pistelor de audit aferente etapelor din gestionarea
programului în care este implicat AM POR;
o Elaborarea la nivelul OI, pe baza procedurilor elaborate de AM POR, a pistelor de audit
aferente etapelor de implementare a programului care se desfășoară la nivelul OI și
avizarea acestora de către AM POR.
Stabilirea unui mecanism pentru asigurarea calității evaluării tehnice și financiare, prin testarea
evaluatorilor înaintea aprobării acestora, cât și prin anularea calității de evaluator în cadrul POR
în cazul acelora care comit erori semnificative și repetate (de ex., de-a lungul a trei proiecte
separate).
Dezvoltarea sistemului de verificare a atribuțiilor delegate, ca un mecanism esențial în
asigurarea îndeplinirii de către OI a responsabilităților ce le revin, în baza acordurilor de
delegare AM-POR – OI.
Dezvoltarea unei proceduri de management a riscului la nivel de program care să susțină
procesul de verificare a atribuțiilor delegate.
Stabilirea unui sistem lunar de reuniuni AM POR – OI, pe fiecare dintre etapele de implementare
a programului.
79
Figura 15. Sinteza propunerilor pentru simplificare și delegare mai către regiuni în cadrul POR
Nr. Etapă/ prevederi conforme cu procedurile Propuneri de simplificare
operaționale valabile în noiembrie 2013
Evaluare, selecție și contractare
1. La nivelul de OI, este stabilită o comisie de Trei evaluatori independenți vor efectua
evaluare; din partea OI, se asigură președintele și evaluarea tehnică și financiară pentru
secretarul comisiei. fiecare proiect. Un reprezentant OI va
sprijini evaluatorii din punct de vedere
Evaluatorii elaborează grile de evaluare administrativ.
individuale și o grilă de evaluare centralizată
Evaluatorii independenți elaborează grilele
Președintele, secretarul și membrii comisiei de individuale de evaluare și raportul de
evaluare (evaluatori independenți) semnează evaluare.
raportul de evaluare
În timpul etapei de evaluare tehnică și
(PO/III/AMOI/1A Evaluare, procedură de selecție, financiară a cererii de finanțare, va fi
a doua ediție, revizuirea 9, secțiunea C.2 Proces efectuată și o vizită pe teren. Astfel, raportul
de evaluare tehnică și financiară și Pista de Audit de evaluare va include aspecte legate de
- Anexa III/AMOI/1.A.10:. I. Procesul din cadrul OI vizita pe teren.
- pașii II.2 - II.13)
Verificarea procesului ar trebui să fie făcut,
pentru fiecare cerere de finanțare, la nivelul
OI, de către o persoană diferită de cea care
a sprijinit, din punct de vedere
administrativ, echipa de evaluatori (pot fi
numite două persoane cu roluri de verificare
- una cu rol de verificare tehnico-
administrativă și una cu rol de verificare ale
aspectelor financiare). Verificarea se poate
face pe baza unei grile similare cu cea
utilizată în prezent de către AM-POR pentru
verificarea raportului de evaluare tehnică și
financiară sau pentru verificarea grilelor
pentru rapoartele de evaluare completate
de către evaluatorii independenți și utilizate
în cadrul Programelor Operaționale (de ex.,
PO Dezvoltarea Capacității Administrative).
2. Verificarea completă a rapoartelor de evaluare Verificarea procesului de evaluare tehnico-
tehnică și financiară de către AM financiară și a vizitei la fața locului de către
(PO/III/AMOI/1A Evaluare, Procedura de selecție, AM, în două etape (prima etapă ar putea fi o
ediția a doua, revizuirea 9 – secțiunea Analiza faza de testare pilot, iar a doua ar implica o
raportului de evaluare tehnică și financiară de delegare permanentă de sarcini către OI-uri
către AM și Pista de Audit - anexa pe termen lung, în cazul în care sistemul se
III/AMOI/1.A.10): dovedește a fi performant, cum ar fi de
așteptat):
80
Nr. Etapă/ prevederi conforme cu procedurile Propuneri de simplificare
operaționale valabile în noiembrie 2013
I. Procesul la nivel de OI – pașii II.14, I. Trei niveluri de implicare a AM:
II.20 o Nivelul 1: cererile de
finanțare sub un prag minim
II. Procesul la nivel de AM – pașii II.1 – (de ex., valoarea proiectelor
II.6) depuse prin schema de
sprijin de minimis) – nicio
verificare în acest punct.
Aceste cereri sunt incluse
doar în eșantionul de
verificare, potrivit Procedurii
Operaționale de verificare a
atribuțiilor delegate către
OI.
o Nivelul 2: cererile de
finanțare de valoare medie,
în cazul cărora verificarea se
va face pe bază de
eșantionare.
o Nivelul 3: cererile de
finanțare de valoare
ridicată, în cazul cărora AM
va efectua verificări
individuale.
II. Verificarea etapei de evaluare
tehnică și financiară la nivelul AM-
POR, doar pe baza Procedurii
Operaționale de verificare a
atribuțiilor delegate către OI.
3. OI verifică conformitatea cu proiectul tehnic. Prima opțiune: Contractul de finanțare va fi
semnat după etapa de evaluare tehnică și
AM verifică aplicarea procedurii privind financiară, care include vizita pe teren. OI-
conformitatea proiectului tehnic urile nu verifică proiectul tehnic (proiectul
tehnic este opțional, permițând contracte
AM aprobă/respinge raportul de conformitate
de tip „proiectare și execuție,” în cazul în
privind proiectul tehnic
care sunt agreate de către beneficiari).
(PO/III/AMOI/2. Procedura de verificare a
A doua opțiune: Aprobarea/respingerea
conformității PT – a doua ediție, revizuirea 9 și
cererii de finanțare, după etapa de evaluare
Pista de Audit - Anexa III/AMOI/1.A.10:
tehnică și financiară, care include vizita pe
– I. Procesul la nivelul OI – pașii III.1 – III.IV teren. OI efectuează un control
și IV. 1 – IV.21 administrativ al proiectului tehnic. AM nu
verifică raportul privind concluziile verificării
– II. Procesul la nivelul AM – pașii III.1 – III.3 efectuate de OI și semnează contractul în
81
Nr. Etapă/ prevederi conforme cu procedurile Propuneri de simplificare
operaționale valabile în noiembrie 2013
și IV.1 – IV.4) baza unui raport pozitiv transmis de către
OI. AM-POR nu verifică proiectul în sine, ci
procesul de verificare a proiectului tehnic de
la nivelul OI, pe baza Procedurii
Operaționale de verificare a atribuțiilor
delegate către OI. Verificări ale proiectelor
tehnice pe bază de eșantionare, pot fi, de
asemenea, puse în aplicare, în special
pentru proiecte mai mari și mai complexe.
4. Verificarea completă a rapoartelor privind vizitele Contractele de finanțare pentru cererea de
pe teren, desfășurate înainte de contractarea de finanțare privind nivelul 1 de proiecte nu vor
la nivelul AM fi verificate de către AM, dar AM rămâne
parte în toate contractele de finanțare
Verificarea completă a contractelor de finanțare încheiate pentru finanțare nerambursabilă
pentru cererea de finanțare de la nivelul AM în cadrul POR.
(PO/III/AMOI/3 Procedura de contractare și Pista
de Audit - Anexa III/AMOI/1.A.10 :
o I.
Procesul
la nivelul
OI – pașii
V.1. –
V.9
o II. Procesul la nivelul AM – pașii V.1 – V.4
și VI.1 –VI.10 )
5. Soluționarea contestațiilor la nivelul AM prin Soluționarea contestațiilor la nivelul AM prin
crearea unei comisii de evaluare, pe baza avizului numirea de evaluatori independenți pentru
emis de către expertul AM și pe baza opiniei toate etapele de verificare și evaluare a
evaluatorilor (pentru apelurile aflate în etapa de cererii de finanțare.
evaluare tehnică și financiară)
(PO/III/AMOI/4. Procedura de soluționare a
contestațiilor, a doua ediție, revizuirea 9 și Pista
de Audit – Anexa III/AMOI/1.A.10 : II. Procesul la
nivelul AM – pașii VII.2 – VII.6)
Monitorizare
1. AM primește și analizează trimestrial (lunar - în MA colectează informații cu privire la
cazul polilor de creștere) rapoartele emise de implementarea proiectului de la SMIS.
beneficiarii de finanțare
OI completează un raport săptămânal cu
82
Nr. Etapă/ prevederi conforme cu procedurile Propuneri de simplificare
operaționale valabile în noiembrie 2013
AM aprobă raportul de progres trimestrial emis privire la stadiul de implementare a
de OI proiectului, incluzând informații detaliate
care stau la baza dificultăților care apar –
MA elaborează Raportul global de progres pentru Raportul Global de Monitorizare.
fiecare contract de finanțare
MA completează raportul cu datele obținute
MA efectuează vizite pe teren pe bază de din vizitele efectuate pe teren (derulate pe
eșantionare și înainte de orice acte adiționale la bază de eșantionare, în conformitate cu
contractele procedurile în vigoare).
(PO XVI. Procedura de Monitorizare a proiectelor MA-POR nu va primi si nu va analiza
finanțate prin POR (Anexele 1-5), ediția a 3-a și rapoartele de progres întocmite de către
Pistele de Audit simplificate, anexate la beneficiari, această responsabilitate
procedură) aparținând exclusiv OI.
Pe baza rapoartelor primite săptămânal de
la nivel regional, AM-POR va putea elabora o
sinteză în ceea ce privește punerea în
aplicare a proiectelor la nivel de program.
MA-POR efectuează vizite la fața locului pe
bază de eșantionare, dar nu înainte de
semnarea de posibile acte adiționale pentru
schimbări contractuale.
AM nu efectuează vizite pe teren pentru
contractele încheiate în cadrul DMI 4.3 și
5.3.
2. AM verifică toate actele adiționale elaborate de Restricționarea situațiilor în care
OI-uri modificările la contractul de finanțare impun
un act adițional.
(PO XVI. Procedura de Monitorizare a proiectelor
finanțate prin POR (Anexele 1-5), ediția a 3-a și Abordarea este similară cu cea legată de
Anexa 30 – Pista de Audit: consiliere internă semnarea contractelor de finanțare.
privind actele adiționale)
83
Infrastructura și sistemele IT
169. Tehnologia este o sabie cu două tăișuri: când este bine dezvoltată și implementată, poate fi
extrem de utilă și poate reduce volumul de activitate a personalului; când este depășită și prost
întreținută, nu va face decât să îngreuneze activitățile angajaților și să îi distragă de la îndeplinirea
sarcinilor importante. Există două componente cheie: componenta hardware (infrastructura fizică
propriu-zisă, adică computere, servere etc.) și componenta software (programele de computer folosite
la punerea în aplicare a POR). Luând în considerare componenta hardware, ADR-urile par să fie dotate în
mod adecvat cu tehnologii recente. Dat fiind că sistemul evoluează spre digitalizarea totală a
documentației , ar putea fi necesară o analiză de bază a necesităților tehnologice care să indice dacă
există suficiente scannere, imprimante și alte echipamente similare atât la nivel de AM, cât și la nivel de
OI-uri. În ceea ce privește componenta software, interviurile cu reprezentanți ai ADR-urilor (atât
reprezentanți ai conducerii, cât și specialiști IT) au indicat câteva zone de interes, precum și potențiale
soluții de abordare a provocărilor actuale.
170. Sistemul informatic unic de management (SMIS) oferă o platformă electronică unică de
informare pentru „Organizațiile din România care implementează Cadrul strategic național de
referință și Programele operaționale (…) la toate nivelurile de conducere (…) și de-a lungul tuturor
etapelor din ciclul de programe.”44 Dezvoltarea SMIS a fost coordonată de Autoritatea pentru
Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS) și este menită să funcționeze atât ca bază de informare,
cât și ca instrument de monitorizare a progresului. În cadrul POR, AM, OI-urile (ADR-urile), Unitatea de
Audit Intern și Autoritatea de Certificare și Plată (ACP) utilizează acest sistem, introducând și actualizând
informații, generând rapoarte, analizând tendințe etc. SMIS include un set de șase subsisteme:
programare (informații din CSNR); gestiune de proiect (principalele date privind proiectele, inclusiv
contractele); monitorizarea (progresul în raport cu țintele stabilite); audit și control (principalele
constatări ale auditului și raportări); și gestiunea fluxului de fonduri (previziune de plăți, veniturile
proiectului etc.).
171. Ca și concept, SMIS are puncte forte semnificative, în special dacă este conectat în siguranță la
un sistem POR bazat parțial sau integral pe formulare electronice și semnături electronice. Ideea de a
conecta toate programele operaționale prin platforma SMIS este foarte importantă, în principiu,
deoarece permite comparații și evaluări rapide, dar și intervenții de corectare în domeniile cu probleme
(de pildă, la nivel de programe/axe cu absorbție deosebit de lentă sau în zonele cu un grad relativ mare
de penalități financiare etc.). Simplu spus, fără date clare, evaluările precise și prompte sunt practic
imposibile. Totodată, un risc ce trebuie evitat este crearea de activități suplimentare inutile pentru
personalul de bază din AM și OI-uri. În acest sens, documentele electronice care ar intra automat în
sistem ar reduce necesitatea ca utilizatorii să introducă date manual(la orice nivel al lanțului de
implementare POR) și ar diminua, de asemenea, riscul de erori. Toate datele introduse de beneficiari
prin formularele electronice, precum și corecțiile făcute ulterior de aceștia ar fi transpuse în SMIS.
172. În practică, însă, SMIS suferă de câteva neajunsuri care-i subminează utilitatea pentru
personalul din AM, OI-uri și din alte instituții (de pildă, ACIS). În primul rând, SMIS nu beneficiază de o
actualizare continuă și asistență. Acest lucru creează un risc pentru întreaga rețea deoarece platforma
Java pe care rulează SMIS nu permite actualizările și securizările necesare. Deși confidențialitatea
informațiilor culese este de o importanță deosebită (și unul dintre principiile cheie la care aderă SMIS în
mod specific), configurarea actuală pune sub semnul întrebării abilitatea sistemului de a se apăra
44
„Programul Operațional Regional”, versiunea finală (2007), p. 184
84
împotriva potențialelor amenințări cibernetice. Totodată, după ce SMIS a fost elaborat, a devenit clar că
era nevoie de adăugarea anumitor caracteristici la platforma existentă. Printre exemple se numără:
datele de monitorizare ex-post (adică posibilitatea de a nota indicatorii îndepliniți de beneficiari în
perioada ulterioară implementării proiectului lor), datele privind evaluarea proiectului tehnic (PT)
(această etapă nu era programată inițial) și multe alte informații utile care nu pot fi integrate în
software-ul actual. Referitor la viitoarele actualizări ale acestei platforme, , este recomandat ca
utilizatorii (de pildă, specialiștii IT din AM și OI-uri) să testeze pentru o anumită perioadă de timp
instrumentul SMIS și să ofere feedback detaliat privind toate problemele întâmpinate, dar și sugestii de
introducere a unor caracteristici suplimentare. În plus față de problemele menționate, lipsa unui serviciu
de și asistență corespunzătoare a cauzat mult timp pierdut de utilizatori în demersul de a se familiariza
cu platforma în loc să se concentreze asupra unor sarcini mai importante.
173. Un alt dezavantaj major este lipsa de corelare dintre capacitățile SMIS și cerințele AM în
materie de raportare. Conform obligațiilor oficiale, OI-urile trebuie să furnizeze AM o serie de rapoarte
privind progresul, care ar trebui să fie generate ușor din SMIS, cu un singur click pe un buton. Totuși,
versiunea actuală a SMIS – inclusiv o adăugire separată care a fost introdusă ulterior și care ar trebui să
ajute la generarea de rapoarte – nu are capacitatea de a genera automat rapoartele solicitate de AM. De
fapt, în cadrul unui sistem bine integrat, AM ar trebui să poată genera ea însăși rapoartele necesare, fără
o cerere separată către OI-uri. Consecințele acestor limitări sunt evidente: unele ADR-uri continuă să
piardă timp cu introducerea manuală a datelor pentru a realiza rapoartele solicitate de AM; alte ADR-uri
și-au elaborat propria lor bază internă de date pentru a genera informațiile necesare. În ceea ce privește
AM, nu este clar cât timp este dedicat standardizării rapoartelor primite de la toate cele opt ADR-uri.
Acest exemplu este, în orice caz, foarte grăitor: tehnologia de slabă calitate comportă riscul de a crea
sarcini inutile pentru personalul de bază, care se confrunta deja cu un mare volum de sarcini și
responsabilități urgente.
174. Celelalte zone importante de îmbunătățire se referă la interfața pentru beneficiari a
sistemului actual.45 Având în vedere că baza de date SMIS este atât de importantă pentru colaborarea
dintre AM, OI-uri și alte părți interesate, ar fi mult mai bine dacă ar juca și un rol în prima linie. În mod
specific, două adăugiri ar fi extrem de benefice: (1) una care să permită beneficiarilor să depună
formulare electronice, cu informații ce pot fi introduse direct în sistem, ceea ce ar accelera timpii de
procesare și ar reduce necesitatea introducerii manuale de multe date suplimentare de către personalul
AM/OI; (2) alta care să le comunice beneficiarilor starea cererii de finanțare, a diverselor solicitări,
rambursări etc. În particular, această ultimă dimensiune este explorată mai detaliat în raportul
Componentei II privind mecanismele de sprijin pentru beneficiari, dar, deocamdată, este suficient să
observăm că o interfață pentru beneficiari ar elimina o povară semnificativă pentru personalul AM și al
OI-urilor. În mod specific, personalul cheie ar putea să îndrume solicitanții către folosirea unui sistem
online, fiabil și transparent de urmărire a progresului și, treptat, volumul de apeluri telefonice cu care se
confruntă acesta în prezent ar scădea, permițându-le să se concentreze pe alte sarcini mai importante.
175. Când va trebui să se aleagă între crearea unei platforme separate și implementarea de
adăugiri (add-ons) la SMIS, un factor important este oportunitatea de a păstra SMIS ca un simplu
instrument de raportare în relația Guvernului cu CE. Într-adevăr, scopul principal al SMIS este de a
asigura un canal fiabil pentru transmiterea rapidă de date între România și Comisia Europeană. De
exemplu, este rezonabil să considerăm că oficialii CE nu pot solicita acces la toată documentația
45
Există câteva indicii că MA-POR a luat în calcul și dezvoltarea unei platforme de tip „mySMIS” pentru beneficiarii,
pe direcțiile sugerate în prezentul raport. Aceasta ar fi o inițiativă extrem de binevenită.
85
justificativă pentru o anumită solicitare, ci preferă un SMIS relativ simplu. Feedback-ul din interviuri
sugerează că și acum instrumentul SMIS din România este mult mai complex decât sistemele IT de
raportare din alte țări (de pildă, Spania). Această idee trebuie confirmată, însă, în orice caz, principiul
general rămâne valabil: trebuie să se realizeze o analiză atentă a costurilor și beneficiilor transformării
SMIS într-o platformă complexă, care să includă toate funcțiile necesare, față de ideea de a crea o bază
de date separată, dar conectată la el. Această din urmă soluție se poate dovedi mai bună și din punct de
vedere al asigurării că SMIS rămâne sigur chiar dacă devine disponibilă o interfață pentru beneficiari la
baza de date separată.
Învățare și adaptare
176. Cadrul de implementare a POR a fost ajustat în timp pentru a răspunde noilor situații,
solicitărilor din partea CE sau altor factori. Exemple specifice dovedesc că sistemul POR are capacitatea
de a învăța și a se adapta, deși mecanismele de bază pentru acumularea de cunoștințe și revizuirea
proceselor nu sunt întotdeauna instituționalizate. Instrumentul principal al AM pentru a răspunde la
necesitățile emergente este emiterea de instrucțiuni, a căror implementare este obligatorie pentru OI-
uri. De la începutul POR, au existat peste 100 de instrucțiuni emise, unele ADR-uri subliniind că nu toate
dintre ele au fost utile și, mai mult, că OI-urile nu sunt întotdeauna consultate înainte de lansarea unei
noi instrucțiuni.
177. Pe baza interviurilor de pe teren, învățarea și adaptarea sunt axate pe schimburile ad-hoc de
feedback dintre personalul AM și personalul OI. Au existat câteva situații în care actorii din sistem
remarcau o potențială problemă și atrăgeau atenția celorlalți actori implicați. De exemplu, în primele zile
ale POR, cineva a observat că un beneficiar avea o interpretare strictă a unei clauze publicitare: în mod
specific, proiectul tehnic prevedea două panouri publicitare pe fiecare stradă reabilitată, ceea ce ar fi
dus la un număr uriaș de panouri în întreg orașul. AM a reacționat rapid la acest feedback și a clarificat
cerințele publicitare formulate de CE. Mai recent, Instrucțiunea nr. 102 – care se referă la condițiile în
care proiectele care se aflau anterior pe „lista de rezervă” nu ar trebui să mai treacă printr-o altă rundă
de evaluare tehnică simplificată – se pare că a fost emisă după feedback-ul direct din partea unui ADR
către AM sub forma unei notificări scrise. Consecințele unor asemenea măsuri se leagă direct de o mai
ușoară procesare a cerințelor și de o absorbție crescută a fondurilor UE, astfel încât asemenea inițiative
din partea ADR-urilor și altor părți interesate implicate în sistem (auditori, evaluatori etc.) sunt puternic
încurajate.
178. Deși încurajatoare, asemenea exemple de învățare și adaptare par a fi mai curând rezultatul
unei măsuri ad-hoc, proactive de jos în sus, iar nu rezultatul unui proces de feedback instituționalizat.
Reprezentanții de ADR intervievați au remarcat că întâlnirile periodice cu experții AM, privind subiecte
specifice (de pildă, evaluarea, implementarea, verificarea etc.) sunt extrem de utile, dar nu au loc mereu
după un plan previzibil. Aceasta nu se datorează faptului că părțile interesate nu le-ar considera
valoroase, ci faptului că atât personalul din AM, cât și personalul din OI-uri trebuie să facă față unor
presiuni de timp foarte mari. Din nou, aceasta indică necesitatea eliberării lor de sarcinile neesențiale.
179. Referitor la secțiunea anterioară privind infrastructura IT, o componentă cheie a învățării și
adaptării este abilitatea de a face schimb de cunoștințe în mod rapid și eficient. Din nou, dacă este
pusă în aplicare în mod adecvat, soluția poate fi tehnologia, fie sub forma unui nou produs, fie ca o
adăugire la platforma SMIS. Există o serie de instrumente TIC de schimb de cunoștințe, care variază de la
forumuri la platforme sociale și programe de mesagerie instantanee. Soluția optimă ar fi una
86
particularizată în funcție de necesitățile specifice AM și ale OI-urilor. Adevărul este că, în prezent, nu
există nicio platformă internă destinată socializării, în cadrul căreia personalul din aceste organizații să
poată interacționa și discuta despre probleme, idei și potențiale soluții.
180. Punctul final se referă la necesitatea de a colecta date mai bune privind procesele de
implementare. Un citat celebru spune că managerii nu pot gestiona ceea ce nu pot măsura. Există foarte
puține informații sistematice privind eficiența proceselor și procedurilor POR. În cazul ideal, AM ar trebui
să aibă date actualizate, ușor accesibile, privind durata fiecărei etape din fiecare proiect care circulă prin
țevi. Acest lucru ar permite identificarea mai ușoară a blocajelor și a altor constrângeri în materie de
capacitate.
87
VI. Relația între AM și OI-Turism (POR, DMI 5.3)
181. În timp ce majoritatea observațiilor de mai sus se aplică în relația dintre AM și ADR-uri, este
indicată o evaluare separată a colaborării între AM și OI-Turism datorită caracteristicilor sale specifice.
Această secțiune descrie pe scurt acele elemente care se adaugă constatărilor anterioare, precum și
lecțiile aplicabile pentru ciclul bugetar 2014-2020. După cum s-a menționat mai devreme, pentru
fondurile disponibile prin POR DMI 5.3 – Promovarea potențialului turistic și crearea infrastructurii
necesare, în scopul creșterii atractivității României ca destinație turistică –, Organismul Intermediar se
află în cadrul Autorității Naționale pentru Turism (ANT). În anii precedenți, OI-Turism a fost sub
coordonarea fostului MDRT și, începând cu ianuarie 2013, acesta a trecut la ANT, în subordinea
Ministerului Economiei și în coordonarea ministrului delegat pentru IMM-uri, mediu de afaceri si turism.
Ca și cele opt ADR-uri, OI-Turism colaborează cu AM-POR în implementarea POR, însă se concentrează
doar pe DMI 5.3 și are sediul în București, în calitate de organism intermediar de nivel național.
182. DMI 5.3 din cadrul POR a beneficiat de o alocare relativ scăzută de 150,3 milioane EUR, care
este egală cu aproximativ 21% din fondurile POR pentru întreaga axă 5 și 3,3% din întregul POR. În
timpul negocierilor cu CE, România a propus inițial proiecte în domeniul turismului în cadrul a trei
instrumente: POR, POS Competitivitate și Programul Național de Dezvoltare Rurală (PNDR, Axa 3). În
urma negocierilor, s-a căzut de acord, în cele din urmă, ca aceste activități să se concentreze numai în
cadrul PNDR și POR pentru a facilita o abordare mai unitară. Astfel, DMI POR 5.3 include trei operațiuni:
crearea unei imagini pozitive a României prin definirea și promovarea brandului turistic național;
dezvoltarea şi consolidarea turismului intern prin sprijinirea promovării produselor turistice şi a
activităţilor de marketing specifice; și crearea Centrelor Naționale de Informare și Promovare Turistică
(CNIPT) și dotarea acestora. După cum s-a menționat în interviurile cu managementul OI-Turism,
trecerea de la PO Competitivitate la POR a generat importante întârzieri de la începutul perioadei de
programare pentru că organismul a trebuit să readapteze procese și proceduri „aproape de la zero”. In
timp ce unele axe ale POR au fost atent pregătite până în iunie 2007, OI-Turism abia începea în acea
perioadă elaborarea unor mecanisme adecvate de implementare, astfel că primul apel pentru
depunerea cererilor de finanțare a fost lansat în septembrie 2008.
183. OI-Turism este un exemplu util pentru modul în care modelul centralizat AM-OI funcționează
în practică pentru proiectele finanțate prin POR. Din mai multe motive, o abordare centralizată a fost
rezonabilă pentru DMI 5.3, în special pentru dezvoltarea unui brand național integrat pentru țară,
operațiune pentru care au fost alocate aproximativ jumătate din fondurile disponibile prin DMI 5.3 și
pentru care singurul beneficiar eligibil a fost Ministerul de resort (mai întâi, Ministerul pentru IMM-uri,
Comerț, Turism și Profesii Liberale și, mai apoi, Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului). Au fost,
de asemenea, motive întemeiate pentru centralizarea operațiunii referitoare la CNIPT. Astfel, în al doilea
apel, a fost inclusă o documentație standard pentru construcția acestor centre (de exemplu, un design
comun pentru a fi ușor de recunoscut în întreaga țară), și s-a dorit, de asemenea, o abordare comună și
coordonată pentru promovarea turismului românesc. Poate motivul cel mai important pentru abordarea
centralizată a fost că promovarea turismului are loc mai ales dincolo de limitele geografice ale unei
anumite regiune și, uneori, dincolo de granițele naționale. Ca atare, un OI-Turism la nivel național a fost
considerat a avea o acoperire mai bună în vederea promovării turismului în toate regiunile României,
precum și în vederea promovării turismului și peste hotare.
89
184. În același timp, centralizarea la nivelul AM și OI pentru DMI 5.3 a generat o eficiență redusă și
o implementare lentă în multe cazuri. De exemplu, Raportul Anual de Implementare a POR pentru 2011
constata că peste 300 de proiecte erau în curs de implementare, cu doar patru oameni care asigurau
monitorizarea acestora la nivel național, „ceea ce face dificilă comunicarea cu beneficiarii, urmărirea
implementării proiectelor şi detectarea din timp a problemelor.” De asemenea, cele trei echipe
responsabile cu verificarea cererilor de rambursare au devenit suprasolicitate odată ce numărul de
proiecte în curs de implementare a crescut, ceea ce a generat întârzieri în rambursarea la timp a
cheltuielilor efectuate de beneficiari. La nivelul lunii aprilie 2013, existau patru oameni în unitatea de
verificare a achizițiilor publice și cinci echipe care se ocupă de procesarea și verificarea cererilor de
rambursare (cu doi oameni sau „patru ochi” în fiecare echipă), dar numărul de proiecte implementare a
depășit 400. Acest lucru înseamnă că, de exemplu, zece persoane sunt responsabile de procesarea și
verificarea cererilor de rambursare aferente a peste 400 de proiecte. Mai mult, astfel de cereri sunt în
continuare stufoase și foarte birocratice, cu sute de pagini pentru a justifica fiecare rambursare. Lista de
verificare pe care o completează personalul OI-Turism este considerată foarte excesivă, în ciuda faptului
că marea majoritate a contractelor – cu excepția celor șapte CNIPT-uri care sunt în implementare – nu
implică lucrări de construcții. Cu alte cuvinte, acestea sunt rambursări de cheltuieli relativ simple
(anunțuri promoționale, broșuri, publicitate outdoor, etc.). În mod ideal, astfel de cereri ar trebui să
beneficieze de o listă de verificare simplificată, în spiritul principiului de „triaj” pentru o procesare
diferențiată și mai rapidă, așa cum s-a menționat în capitolul anterior.
185. Este important de menționat că situația descrisă mai sus nu este unică pentru OI -Turism. De
fapt, sistemele centralizate, inclusiv AM-POR, se confruntă des cu presiuni puternice asupra capacității
lor de a procesa și duce la îndeplinire sarcini pentru simplul motiv că cererile de la beneficiarii eligibili
sosesc din întreaga țară, iar nu doar dintr-o singură regiune, așa cum se întâmplă în cazul ADR-urilor.
Datorită capacității limitate, solicitările formulate de beneficiari se adună și devin, în cele din urmă,
restante, cu toate problemele aferente: timpi mai lungi de procesare, o mai mare probabilitate de a face
greșeli, o mai mică disponibilitate de a îndeplini sarcinile vitale din cauza nevoilor imediate, de zi cu zi.
186. OI-Turism se confruntă exact cu această situație: numărul de proiecte a crescut, astfel că mai
puține resurse sunt disponibile pentru îndeplinirea sarcinilor percepute ca fiind mai puțin urgente - de
exemplu, organizarea de seminarii cu beneficiarii, după semnarea contractului. Aceasta este o bună
practică ce rămâne valabilă la nivelul OI-urilor regionale (ADR-urile), care au o capacitate suficientă
pentru a gestiona solicitările curente și pot continua să organizeze aceste sesiuni de formare. Atâta timp
cât numărul de proiecte a fost redus, OI-Turism a putut, de asemenea, să organizeze sesiuni similare cu
fiecare nou beneficiar pentru a explica procesele, procedurile, modul de completare a unor formulare
etc. În ultimele șase luni, însă, personalul OI-Turism a devenit supraîncărcat cu problemele curente
legate de implementarea proiectelor și nu mai are capacitatea de a organiza sesiuni de pregătire cu
beneficiarii. Drept urmare, calitatea documentelor primite de la aceștia a scăzut: „există situații în care
un beneficiar face aceeași greșeală la a șasea cerere de rambursare”, după cum s-a menționat într-un
interviu. Această situație generează și multă presiune asupra capacității personalului OI-Turism, care
trebuie să ceară beneficiarilor să corecteze greșelile și, prin urmare, are mai puțin timp pentru a livra
rezultate de calitate și pentru a îndeplini acele sarcini vitale pe termen mediu și lung (de exemplu,
programarea, vizitele periodice în teren, comunicarea cu AM-POR pentru a discuta problemele apărute
etc.). În plus, problemele legate de sistemul actual și supraîncărcarea OI-Turism pot genera presiuni mai
mari asupra capacității personalului din AM.
90
187. O altă consecință a sistemului centralizat AM-OI este că OI-Turism nu a putut contracta
evaluatori pe cont propriu, în timp ce ADR-urile au făcut acest lucru. Când AM-POR s-a confruntat cu
întârzieri semnificative în contractarea evaluatorilor independenți – întârzieri datorate, după cum s-a
explicat în capitolele precedente, dificultăților legate de agrearea cu Autoritatea Națională pentru
Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice (ANRMAP) a unei documentații adecvate pentru
contractul aferent de achiziție publică – OI-Turism nu a putut contracta proprii evaluatori independenți
deoarece făcea parte din aceeași instituție ca AM-POR (din Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului
(MDRT), la acel moment). Este adevărat că această situație poate fi evitată în cadrul structurii actuale cu
OI-Turism subordonat unui alt minister decât MDRAP, dar exemplul descris mai sus rămâne relevant
pentru a înțelege unele dintre posibilele consecințe negative ale centralizării.
188. Un alt aspect specific OI-Turism, în comparație cu ADR-urile, este faptul că este o instituție
publică ce trebuie să respecte toate legile, regulamentele și procedurile aplicabile instituțiilor de stat.
Astfel, OI-Turism este mult limitat în capacitatea sa de a gestiona capitalul uman aferent. Sistemul este
rigid pentru sectorul public, de la nivelul de salarizare la oportunitățile de promovare și posibilitatea de
sancționare a angajaților neperformanți. În ciuda solicitărilor repetate de creștere a personalului OI-
Turism pentru a reflecta numărul mare de contracte în curs de implementare, nicio soluție optimă nu a
fost găsită până în prezent. Atunci când câțiva angajați au fost în cele din urmă relocați la OI-Turism, ei
nu erau neapărat potriviți pentru acele zone care se confruntă cu cele mai multe sarcini și presiuni (de
exemplu, procesarea cererilor de rambursare). În practică, restricțiile aplicabile privind angajarea
funcționarilor publici („regula 1 la 7” – o nouă persoană angajată pentru fiecare șapte persoane care
părăsesc instituția publică respectivă), încă valabile la nivelul lunii aprilie 2013, sunt greu de depășit,
chiar dacă se pare că există un consens în rândul factorilor de decizie că, atunci când miza este absorbția
fondurilor UE, restricțiile ar trebui să fie mai flexibile. Exemplul OI-Turism și comparația cu ADR-urile
sugerează că există beneficii semnificative în menținerea parțială sau totală a sistemului în afara
restricțiilor și constrângerilor aferente instituțiilor publice. Bineînțeles, acest lucru nu înseamnă că ar
trebui să nu existe nicio legătură cu instituțiile publice sau organismele reprezentative, ci mai degrabă că
sarcinile legate de implementarea efectivă a POR pot fi mai eficient realizate de către organizații din
sectorul non-profit și mediul privat.
189. Actuala colaborare între AM și OI-Turism este descrisă ca fiind în general pozitivă. Canalele de
comunicare sunt mai scurte, geografic vorbind, decât cele dintre AM și ADR-uri. Totuși, în practică, nu
există date semnificative care arată că AM și OI-Turism sunt mai eficiente și mai rapide în colaborarea
lor datorită localizării lor la nivelul capitalei. Totodată, există un acord cadru care reglementează relația
între AM și OI-Turism, cu un set definit de sarcini delegate, similar cu cel aplicabil ADR-urilor. O diferență
notabilă este că activitățile de comunicare nu au fost delegate către OI-Turism. În ceea ce privește
finanțarea, ea acoperă dotările de bază, dar nu include salariile funcționarilor OI-Turism (spre deosebire
de personalul de ADR, care este plătit în mare parte prin fondurile de asistență tehnică). Ca atare, nu
există nici o recompensă financiară / sancțiuni speciale prevăzute între AM și OI-Turism, așa cum se
întâlnesc în contractul de finanțare valabil între AM și ADR-uri. În calitate de funcționari publici,
personalul OI-Turism nu poate fi penalizat pentru, să zicem, eventualele erori repetate în procesarea
cererilor venite de la beneficiari. Asta nu înseamnă că situația actuală justifică introducerea unor
sancțiuni, chiar dacă legea ar permite. Totuși, este util de reținut faptul că, încă o dată, statutul non-
profit al ADR-urilor se dovedește a permite o mai mare flexibilitate, inclusiv prin introducerea de
mecanisme de tipul „pay for performance”.
91
190. La nivelul beneficiarilor, marea lor majoritate descrie colaborarea cu OI-Turism ca fiind bună și
foarte bună într-un studiu recent efectuat de OI-Turism. Aceasta este o realizare importantă pentru OI
și este de remarcat faptul că, în ciuda lipsei sale de personal și gradul mare de centralizare, echipa
instituției a fost în măsură să sprijine beneficiari din întreaga țară într-un mod adecvat, per total. Chiar și
așa, cum era de așteptat, constrângerile de capacitate la nivelul OI-Turism au generat întârzieri în
procesarea cererilor de la beneficiari, așa cum susțin și numeroase răspunsuri la întrebarea sondajului cu
privire la sugestiile de îmbunătățire a implementării.
191. Următorul raport, care vizează mecanismele de sprijin pentru beneficiarii POR, va analiza în
profunzime soluțiile propuse. Pentru moment, este suficient să se constate că beneficiarii solicită o mai
mare claritate și predictibilitate cu privire la regulile, procedurile și calendarul de implementare aferent
proiectelor finanțate din POR, DMI 5.3. Așa cum a notat un respondent la sondajul derulat de OI-Turism,
„lipsa de predictibilitate în ceea ce privește termenele în care ne vor fi onorate aceste cereri [de
rambursare] ne pune în situații foarte dificile față de partenerii de contract (furnizorii de servicii pentru
implementarea proiectelor).” În plus, întârzierile în procesarea cererilor „permit” beneficiarilor să repete
eventuale greșeli de la o cerere la alta, de exemplu, în includerea anumitor cheltuieli ca fiind eligibile. În
cazul în care OI-Turism ar putea procesa cererea inițială la timp, beneficiarii ar înțelege dacă pot lua în
considerare o anumită cheltuială ca fiind eligibilă pentru cererile de rambursare viitoare. Interesant,
câteva răspunsuri la sondaj solicită în mod special organizarea de seminarii de instruire cu beneficiarii,
de tipul celor pe care OI-Turism le-a mai organizat în trecut, dar pe care nu mai are capacitatea să le
deruleze. O altă sugestie este de a organiza vizite periodice în teren cu beneficiarii pentru a identifica
problemele emergente și soluțiile adecvate, cel puțin pentru proiectele mai complexe (de exemplu,
proiecte care includ lucrări de construcție). Acest lucru este greu de făcut pentru orice OI centralizat, și
devine practic imposibil în cazul OI-Turism, pentru care capacitatea disponibilă momentan trebuie să fie
dedicată procesării solicitărilor beneficiarilor.
192. Pe viitor, provocarea este de a răspunde nevoilor de nivel național pe segmentul de turism,
asigurând, în același timp, o interfață eficientă cu beneficiarii, la nivel regional și local. Pe termen
scurt, se recomandă o evaluare rapidă a resurselor disponibile la nivelul OI-Turism și găsirea unor soluții
pentru eliminarea acumulărilor de cereri restante și îndeplinirea funcțiilor vitale, inclusiv reluarea
seminariilor cu beneficiarii (se anticipează semnarea mai multor contracte în 2013) și pregătirea pentru
perioada 2014-2020. Pentru următorul ciclu de programare, intervențiile de nivel național în sectorul
turistic pot fi menținute sub o AM centrală, în timp ce proiectele care necesită implicarea autorităților
regionale și locale ar trebui să fie gestionate la nivelul corespunzător pentru a optimiza „distanța” dintre
AM și OI, pe de o parte, și beneficiari, pe de altă parte. Merită analizat modul în care ADR-urile ar putea
juca un rol mai mare în tipurile de proiecte finanțate din POR, DMI 5.3, bazându-se pe legătura lor
puternică cu beneficiarii de la nivel local, pe capacitatea lor existentă și pe experiența acumulată.
Indiferent de structura viitorului domeniu de intervenție pe turism, comunicarea pe verticală și
orizontală între AM și OI-uri ar trebui să fie îmbunătățită față de colaborarea actuală care se desfășoară
mai ales pe bază de interacțiuni ad-hoc.
92
VII. Foaie de parcurs privind recomandările prioritare
COLABORAREA ȘI COMUNICAREA AM-OI ÎN PROGRAMUL OPERAȚIONAL REGIONAL 2014-2020
Legendă
Termen scurt (0-3 luni) Scăzută Scăzute $$
Calendar Termen mediu(3-12 luni) Dificultate Medie Resurse Medii $$$
Termen lung (>12 luni) Ridicată Însemnate $$$$
Notă! Toate recomandările marcate cu (*) pot fi implementate începând cu actuala perioadă de programare. Altfel spus, recomandările
cărora le lipsește simbolul (*) se adresează exclusiv POR 2014-2020.
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
Factori externi care influențează relația AM-OI
1. Minimizarea nevoii 1.1 Derularea unei analize Facilitator Raport privind Lipsa deciziei $$
de a aduce complete a deficiențelor blocajele politice
schimbări repetate legislative și, pe baza legislative ce Constrângeri de
în cadrul legislativ46 lecțiilor învățate din trebuie timp
și controlul actuala perioadă de discutate cu Lipsa sprijinului
introducerii unor noi programare, toate părțile din partea
acte legislative în identificarea aspectelor interesate ANRMAP/ UCVAP
46
De exemplu, trei schimbări legislative la Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 34/2006 numai în 2013 (Legea nr. 193/2013, OU G nr. 31/2013, OUG nr.
35/2013)
93
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
timpul ce trebuie adresate implicate
implementării POR47 înainte de lansarea POR Calendar de
2014-2020. amendamente
1.2 Discutarea constatărilor la lege/legi
analizei cu celelalte AM- Proceduri
uri/OI-uri și cu clare și stabile
Ministerul Fondurilor în ciclul POR
Europene (MFE) și
implementarea
schimbărilor legislative
recomandate
2. Descentralizare 2.1 Elaborarea unei strategii Inițiator Strategie de Aprobare târzie a $$$
și a unui plan de acțiune tranziție cadrului legislativ
pentru transferul Plan de UE
gradual de acțiune Noi
responsabilități POR Aranjamente responsabilități
dinspre nivelul central de pentru OI-uri
către nivelul local (OI- implementare (care nu există în
uri), în acord cu flexibilă în actuala perioadă
reglementările UE și ceea ce de programare) și
fără a aduce prejudicii privește POR lipsa experienței
sistemului de pot genera alte
management și control erori/ absorbție
proiectat pentru redusă în 2014-
perioada de programare 20
2014-2020
2.2 Ajustarea Acordului Inițiator Nou Acord Lipsa unei $$
Cadru AM-OI, a Cadru agreat consultări
Contractului de de părți corespunzătoare
47
De exemplu, OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a
fondurilor publice naționale aferente acestora (modificată, de asemenea, de OUG nr. 75/2012 și de Legea nr. 196/2013)
94
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
Finanțare și a între părți
Manualelor de
Procedură pentru a
reflecta adecvat noile
responsabilități AM/OI,
AM concentrându-se
asupra sarcinilor de
coordonare și de M&E,
iar OI-urile ocupându-se
de sarcinile zilnice de
implementare
2.3 Derularea unei analize Facilitator Analiză SWOT Lipsa deciziei $$$
aprofundate privind politice
aspectele legislative și Constrângeri de
administrative ale timp
regionalizării, precum și
impactul acesteia asupra
implementării POR (în
funcție de evoluția
planurilor de
regionalizare)
Factori Interni care influențează relația AM-OI
3. La nivel de AM: 3.1 Elaborarea unui sistem Inițiator Raport de Indisponibilitatea
Evaluarea volumului adecvat de analiză analiză a personalului $$
de activitate și a privind volumul de volumului de pentru
performanței la muncă și de activitate elaborarea
nivel de personal48 performanță a Plan de analizei
personalului din AM, acțiune Lipsa coordonării
48
Ar putea fi îndeplinite de personal intern (departamente HR) sau externalizate (finanțate prin axa prioritară 6 a POR)
95
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
având în vedere aprobat între AM și OI-uri
presiunile privind
absorbția fondurilor UE
în actuala perioadă de
programare, precum și
provocările pentru noua
perioadă de programare
2014-20 (coordonarea
constatărilor cu
proiectul de asistență
tehnică al Băncii
Mondiale pentru MFE)
3.2 Elaborarea unui plan de Facilitator Memorandum Resurse
recrutare și angajare de / Inițiator al Guvernului financiare $$$$
personal49 și/sau aprobat pentru insuficiente
relocare de personal în ocuparea Lipsa sprijinului
cadrul AM și/sau posturilor politic pentru
externalizare (prin Amendamente amendarea legii
asistență tehnică) în la OUG nr. Reticența
cazul anumitor 34/2009 personalului față
activități50 pentru a de transfer
permite
angajarea de
personal
necesar
Plan de
acțiune pentru
transfer de
49
Eforturi financiare semnificative, în funcție de numărul de posturi necesare la nivel de AM; riscul constrângerilor bugetare datorate
memorandumului/condițiilor FMI
50
Activități de rutină, care cer mult timp sau care sunt foarte specializate, necesitând competențe/abilități suplimentare
96
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
personal între
departamente
3.3 Elaborarea și Inițiator Plan de Lipsa resurselor $$$
implementarea unui formare financiare
plan de formare profesională Indisponibilitatea
profesională pentru noii Număr de personalului
angajați (instruire angajați experimentat de
formală și formare „in- instruiți a oferi cursuri
house”51 ) la nivel de Număr de „in-house” noilor
AM sesiuni de angajați
formare
4. La nivel de OI: 4.1 Elaborarea unei analize Facilitator Raport de Indisponibilitatea
Menținerea adecvate privind (OI-urile analiză privind personalului $$
flexibilității ADR- volumul de muncă și de ar volumul de pentru
urilor în gestionarea performanță a conduce activitate elaborarea
capitalului uman și personalului din OI-uri, procesul) Plan de analizei
alocarea de resurse având în vedere acțiune Lipsa coordonării
suficiente pentru presiunile privind între AM și OI-uri
extinderea absorbția fondurilor
capacității OI în UE52 pentru actuala
conformitate cu perioadă de
creșterea atribuțiilor programare, provocările
(mai multă delegare, noii perioade de
51
Care să fie puse în practică de practicieni/personal cu experiență din cadrul AM
52
Comisia pentru Dezvoltare Regională a Parlamentului European a vota marți, 24 septembrie, propunerea pentru extinderea regulii „n +3” pentru România și
Slovacia (astfel, România va putea să cheltuiască fondurile UE alocate pentru anul 2011 până la 31 decembrie 2014, iar cele alocate pentru anul 2012 până la
31 decembrie 2015)
97
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
mai multe programe programare 2014-2020
operaționale etc.) (luând în considerare
atribuțiile mai
numeroase ce vor fi
transferate către ADR-
uri) și noile atribuții ale
ADR-urilor ca OI-uri în
cadrul POS
Competitivitate și
posibil în cadrul
Programului Național de
Dezvoltare Rurală.53
4.2 Sprijinirea fiecărui ADR Facilitator Decizie a Lipsa sprijinului $$$$
în dezvoltarea unui plan Consiliilor de politic pentru
de recrutare și angajare Dezvoltare creșterea
de personal și/sau Regională bugetului ADR-
pentru externalizarea Plan de urilor
anumitor activități (prin instruire Lipsa resurselor
asistență tehnică), dacă profesională financiare
este nevoie Număr de
angajați
instruiți
Număr de
sesiuni de
instruire
5. Asigurarea unei 5.1 Pe baza lecțiilor învățate Inițiator CF agreat în Diferențe între $$$
consultări adecvate din actuala perioadă de avans regiuni cu privire
pentru pregătirea programare, elaborarea la nivelul de
contractului de unui contract de salarizare
53
A se vedea Ordinul Ministrului nr. 89/2013, care prevede că activitatea OI-urilor pentru întreprinderile mici și mijlocii este preluată de Autoritatea de
Management a POS Competitivitate, iar câteva atribuții sunt delegate către ADR -uri
98
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
finanțare între AM și finanțare (CF) pe Plan multianual
OI-uri, incluzând termen lung, bazat pe de lucru
proceduri un plan de lucru inadecvat al AM-
simplificate pentru a multianual (legat de ului
reduce povara POR)54 pentru
personalului din OI următoarea perioadă de
programare
5.2 Organizarea de Inițiator CF semnat Lipsă de timp la $$
consultări adecvate Număr de nivel decizional în
între AM și OI-uri în consultări AM/OI-uri pentru
vederea negocierii Nivel de a discuta/negocia
termenilor și condițiilor satisfacție la corespunzător CF
din contractul de nivel de Delegare neclară
finanțare personal de
AM/OI responsabilități
către OI-uri
Proceduri
simplificate de
rambursare
5.3 Identificarea de soluții Inițiator Una sau mai Indisponibilitatea $$$
alternative pentru multe soluții resurselor
finanțarea activităților identificate și Lipsa voinței
de monitorizare ex-post agreate politice
a OI-urilor cu privire la
actuala perioadă de
programare55(de ex.,
bugetul Ministerului).
De asemenea,
54
Este recomandat ca contractul de finanțare să acopere întreaga perioadă de implementare a POR, cu o estimare de buget anual care poate fi revizuită în
fiecare an, în concordanță planul de lucru al AM-ului;
55
A se vedea Articolul 67, Articolul 55 și Articolul 89 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului
99
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
identificarea surselor de
finanțare pentru
activitățile de
monitorizare ex-post
pentru 2014-2020*
5.4 Organizarea de întruniri Inițiator Număr de Indisponibilitatea $$
semestriale între AM și întruniri personalului de a
Oi-uri pentru a discuta Număr de participa la
problemele rezultate hotărâri întruniri (nivel
din implementarea CF și comune / decizional)
luarea de decizii asupra Număr mic de
remediilor necesare* amendamente
la FC
6. Nevoia 6.1 Simplificarea Facilitator Proceduri Nevoia de $$$$
îmbunătățirii/ procedurilor interne / Inițiator simple și ușor familiarizare cu
simplificării (inclusiv a pistei de de aplicat procedurile
procedurilor în toate audit) din actuala simplificate
etapele programului perioadă de programare
prin evaluarea
manualelor existente (a
se vedea Capitolul V
pentru recomandări
detaliate)*
6.2 După testarea Inițiator Proceduri $$
procedurilor simple și ușor
simplificate, adaptarea de aplicat
lor la următoarea
perioadă de
programare,
încredințând OI-urilor
mai multe
responsabilități
100
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
(descentralizare). Este
recomandat pentru
următoarea perioadă de
programare ca AM să
introducă liniile
directoare pentru
implementarea POR și
ca OI-urile să elaboreze
împreună procedurile
operaționale care să fie
aprobate de AM
6.3 Încredințarea de Inițiator Fișă clară a Politică de 0
responsabilități clare la postului resurse umane la
nivel individual56 pe Număr redus nivel
întreg fluxul operațional de cereri organizațional
al programului (în suplimentare/
special, la nivel de AM). activitate
Coordonarea pentru
constatărilor cu personalul
proiectul de asistență AM/OI
tehnică al Băncii
Mondiale pentru MFE*
6.4 Reducerea birocrației Inițiator Instrument IT Constrângeri de $$$$
prin utilizarea intensivă dezvoltat, timp privind
a instrumentelor IT testat & lansat dezvoltarea (&
(între AM și OI-uri) * (a se vedea testarea)
recomandarea aplicației IT în
informatizării raport cu
POR din lansarea POR
56
Personalul ar trebui să se concentreze pe responsabilitățile proprii, iar nu să răspundă la cereri „urgente” sau să se dedice sarcinilor de importanță secundară
101
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
raportul 2014-2020
privind
mecanismele
de sprijin
pentru
beneficiari)
6.5 Asigurarea de evaluatori Inițiator Bază de date Procedura $$$
calificați pe termen cu experți trebuie inițiată în
lung, în baza unui acord Număr redus primele etape ale
cadru57 cu un număr de plângeri POR
suficient de companii de după etapa de Lipsa capacității
consultanță selecție pieței de
preselectate pentru a Calitatea consultanță de a
asigura prezența proiectelor furniza suficienți
continuă a evaluatorilor evaluatori
odată cu lansarea POR calificați
Resurse
financiare
insuficiente
6.6 Introducerea unui Inițiator Sistem Insuficiente $$$$
sistem electronic de electronic în resurse financiare
schimb de date, special funcțiune Posibile
pentru POR în vederea Număr de zile suprapuneri cu
reducerii birocrației în pentru fiecare sistemul MFE
interacțiunea AM-OI în pas procedural
toate etapele
programului (selecție,
contractare, rambursare
etc.) *
57
4 ani sau mai mult (a se vedea Articolul nr. 144 din OUG nr. 34/2006)
102
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
7. Lipsa interacțiunii/ 7.1 OI-urile dezvoltă Inițiator Program Nivel redus de $$
comunicării mecanisme adecvate funcțional de interes
instituționalizate schimb de experiență și schimb de Costul ridicat al
între OI-uri coordonare. O soluție cunoștințe (de instrumentului IT
(OI-OI) poate fi un program de ex., cursuri Lipsa resurselor
schimb de cunoștințe, practice de financiare în
organizat de OI(-urile) formare cazul asociației
care implementează idei profesională a ADR-urilor
inovative legate de personalului (ROREG)
gestiunea POR* din OI-uri)
7.2 Modernizarea asociației Facilitator Asociație Mare parte din 0
ADR-urilor (ROREG) și funcțională inițiativă trebuie
organizarea unui forum (buget să vină din partea
periodic* propriu, OI-urilor
evenimente
etc.)
Forum
8. Instituționalizarea 8.1 Dezvoltarea unor Inițiator Frecvența Indisponibilitatea $$
interacțiunii AM-OI mecanisme adecvate întrunirilor personalului
pentru un schimb activ Intranet Fluctuația
de cunoștințe și pentru dezvoltat personalului
coordonare cu OI-urile
în toate etapele
procesului (de la
programare până la
implementare și
monitorizare)*
8.2 Evaluarea Inițiator Raport de Indisponibilitatea $$
echipamentului IT (de evaluare personalului
ex., computere, Intranet/ pentru evaluare
software, servere etc.) platformă de Lipsa finanțării pe
utilizat la nivel de video- termen scurt
103
Rolul AM- Dificultatea Indicator de Provocări/ Resurse
Aria principală Recomandări Calendar
POR implementării rezultat Riscuri necesare
AM/OI și identificarea conferințe/ de
nevoilor tehnologice discuții
pentru dezvoltarea de
instrumente adecvate
pentru interacțiunea
AM-OI*
104
Anexa A: Ghid de interviu pentru analiza relației AM-OI
Evaluarea comunicării şi colaborării între Autoritatea de Management şi Organismele Intermediare ale
Programului Operaţional Regional (POR) şi facilitarea sprijinului direct şi proactiv pentru beneficiari
GHID DE INTERVIU – REPREZENTANȚI ADR
1. INTRODUCERE
Prezentare echipă BM
Prezentare proiect: obiective, calendar de implementare, rezultate
Obiectivele proiectului:
o Relația ADR-AMPOR (2007-2013; perspective 2014-2020; descentralizare/regionalizare)
o Mecanisme de sprijin pentru beneficiari (potențiali și actuali)
2. COLABORAREA ADR-AMPOR
Întrebări generale
o Cum ați descrie colaborarea și comunicarea cu AMPOR de-a lungul timpului?
Periodicitate
Formală vs. ad-hoc
Tipul relației
o Care sunt principalele 3-5 aspecte pozitive ale colaborării cu AMPOR?
Care sunt principalii factori care explică performanța mai bună a POR -ului în comparație
cu alte programe similare în România?
Care sunt acele elemente care ar trebui păstrate pentru ciclul 2014-2020?
o Care sunt, la nivel general, cele mai importante 3-5 aspecte care trebuie îmbunătățite în ceea ce
privește colaborarea ADR-AMPOR?
Structura instituțională a POR
o Nivelul statutar: Care este impactul actualului acord cadru asupra colaborării dintre ADR și
AMPOR? Care sunt aspectele pozitive notabile care ar trebui p ăstrate? Care sunt prevederile cele
mai importante care ar trebui modificate pentru a îmbunătăți colaborarea cu AMPOR?
o Nivelul financiar: Care este impactul actualului contract de finanțare asupra colaborării dintre
ADR și AMPOR? Care sunt aspectele pozitive notabile care ar trebui păstrate? Care sunt
prevederile cele mai importante care ar trebui modificate pentru a îmbunătăți colaborarea cu
AMPOR?
o Nivelul procedural: Cum ați descrie actualele proceduri care caracterizează relația ADR-AMPOR
(aspecte pozitive, proceduri care ar trebui îmbunătățite în perioada următoare, etc.)?
o Cum ați caracteriza cadrul instituțional actual (i.e., actori instituționali implicați în mod direct sau
indirect)? Ce schimbări s-ar impune, dacă e cazul, mai ales pentru perioada 2014-2020?
Ce alți actori ar trebui implicați și în ce capacitate?
Cum ați caracteriza rolul pe care îl joacă ADR-urile? Dar AMPOR-ul?
În cazul unor schimbări agreate în ceea ce privește rolul ADR-urilor (de exemplu,
creșterea importanței ADR-urilor pe parcursul întregului proces de evaluare), cum s-ar
asigura capacitatea necesară? De ce ar fi nevoie in plus?
o Ce rol joacă ADR-urile în prezent în eventualele modificări ale cadrului legislativ/instituțional?
Cadrul strategic al POR
o Care este rolul ADR în elaborarea direcțiilor strategice ale programului (la nivel național și/sau
regional)? Cum colaborează ADR-ul cu AMPOR în definirea viziunii și obiectivelor POR la nivel
regional? [1-2 exemple concrete de colaborare, sprijin reciproc etc.]
o Care sunt mecanismele prin care, la momentul actual, prioritățile comunităților locale se reflectă
în implementarea POR?
Cum sondează ADR-urile nevoile locale și cum le comunică către autoritățile centrale?
Ce răspunsuri primesc?
Cum se ajustează, dacă este cazul, prioritățile strategice ale POR în funcție de
observațiile din teren?
o Ce rol ar trebui să joace ADR-urile în stabilirea cadrului strategic de dezvoltare la nivel regional?
Ce capacitate ar fi necesară pentru îndeplinirea acestui rol? Ce legitimitate ar avea ADR -ul în fața:
factorilor de decizie regionali / beneficiarilor / autorităților centrale?
o Cum interacționează ADR și AMPOR în cadrul mecanismelor de monitorizare și evaluare la nivel
de program? Care sunt instrumentele prin care se asigură reținerea și diseminarea bunelor
practici, și ajustarea direcțiilor strategice?
Implementarea POR
o Proceduri și mecanisme:
Care sunt etapele implementării, în ciclul unui proiect, care se disting printr -un grad
ridicat de eficiență (reacții prompte, fără întârzieri etc.)?
Etape: Aplicare – evaluare – contractare – implementare – post-implementare
Unde se înregistrează cele mai mari întârzieri? Din ce motive?
Ce date sunt disponibile cu privire la durata procesului pe fiecare etapă?
Dacă ați avea la dispoziție instrumentele necesare, ce măsuri ați adopta pentru
îmbunătățirea situației actuale?
Ce măsuri s-au luat până în prezent? Cu ce rezultate?
Ce măsuri au rămas la stadiul de propunere? Din ce motive nu s-au adoptat?
Cât de strâns colaborează ADR și AMPOR pentru îmbunătățirea implementării? Este un
proces sistematic sau unul ad-hoc? Care au fost eforturile de până în prezent și cum ați
aprecia eficiența lor?
o Capital uman:
Care este structura organizatorică a ADR-ului? Răspunde nevoilor curente? Dar nevoilor
anticipate?
Care este rolul resursei umane în îndeplinirea atribuțiilor ADR și în asigurarea unei
colaborări eficiente ADR-AMPOR? Care sunt aspectele pozitive? Dar cele negative? (nivel
salarizare, pregătire, training, stimulente, oportunități de promovare etc.)
o Infrastructură:
Care sunt principalele nevoi de infrastructură (de ex. sisteme IT) încă nesatisfăcute? De
cine depind ele?
Ar fi viabilă introducerea unui sistem online de management & evidență / tracking a
aplicațiilor? În ce condiții?
o Bune practici și colaborarea pe orizontală
106
Ce mecanisme există la nivelul ADR pentru a înțelege și a comunica bunele practici
rezultate din implementarea proiectelor de succes?
Cum colaborează ADR-urile cu AMPOR-ul în acest sens?
Cum ați caracteriza relația dintre ADR -uri? Ce trebuie să se întâmple pentru a asigura o
colaborare mai strânsă și mai sistematică (formală sau informală)?
o Cultura organizațională:
Cum ați caracteriza puterea de decizie a ADR în raport cu AMPOR?
Cine ar trebui să joace un rol mai activ/mai redus pentru creșterea eficienței
implementării?
POR 2014-2020: perspective regionale
o Cum evaluați posibilitatea adoptării unui nou model pentru managementul și implementarea
POR, bazat pe un nivel administrativ regional ?
o Ce probleme actuale s-ar rezolva prin această schimbare? Ce probleme noi ar putea apare?
o În ce condiții ar avea succes acest model? În ce condiții ar eșua?
o Ce rol ar trebui să joace ADR-urile în această nouă structură? Dacă s-ar impune schimbări în rolul
actual, de ce ar fi nevoie pentru a asigura condițiile necesare succesului POR (resurse umane,
infrastructură etc.)?
o Ce efecte, pozitive/negative, s-ar produce în relația AM-OI prin adoptarea noii structuri?
3. RELAȚIA CU BENEFICIARII POR
Care sunt obstacolele majore pe care le semnalează cei mai mulți beneficiari, în funcție de fiecare etapa
(pre-aplicare, aplicare, implementare si post-implementare)?
Care sunt principalele mecanisme de sprijin pe care beneficiarii potențiali și actuali le utilizează cel mai
des, la nivelul ADR?
Care sunt principalele 3-5 măsuri pe care le-ați adopta pentru îmbunătățirea relației cu beneficiarii
(potențiali și actuali)?
Pre-aplicare:
o Cum ați caracteriza gradul de informare a posibililor beneficiari în perioada de pre -aplicare? Care
sunt principalele măsuri care ar putea duce la o mai bună informare?
o Care sunt activitățile ADR-urilor menite a sprijini potențialii beneficiari să conceapă proiecte de
calitate? Cum poate fi îmbunătățită “rezerva” de proiecte în perspectiva 2014-2020?
o Cum colaborează ADR-urile și AMPOR pentru o comunicare coerentă a procedurilor de aplicare, a
criteriilor de selecție etc.?
Aplicare:
o Cum colaborează ADR-urile cu beneficiarii pentru întocmirea unor dosare de calitate?
o Ce date există în legătură cu gradul de utilizare a mecanismelor actuale de sprijin ( birourile de
asistență)? Cu ce tip de probleme se prezintă potențialii solicitanți?
o Cum ați caracteriza gradul de transparență al procesului de aplicare?
Stadiul aplicației
Persoane responsabile
Clarificări necesare/ pași următori
o Cum pot fi reduse erorile în completarea aplicațiilor?
107
o Cum sprijină ADR pe acei potențiali beneficiari care au proiecte respinse în primă fază? Sunt
mecanisme informale sau formale de legătură între beneficiari – ADR – evaluatori – AMPOR etc.?
Implementare:
o Care sunt principalele probleme întâlnite și ce ar putea face ADR / AMPOR, individual și mai ales
în colaborare, pentru rezolvarea lor rapidă?
o Care sunt principalele mecanisme de sprijin în etapa de implementare?
o Cât de strâns comunică ADR cu beneficiarii? Cât de des apelează beneficiarii la sprijinul ADR /
AMPOR pentru depășirea obstacolelor (de exemplu, pentru procedurile de achiziții publice,
pentru modificarea documentației tehnice etc.)?
o Cum colaborează ADR-urile cu structurile de audit si control, mai ales în vederea aplicării unor
standarde unitare?
Post-implementare:
o Cum se păstrează legătura cu „foștii” beneficiari?
o După finalizarea unui proiect, ce mecanisme sunt disponibile pentru extragerea bunelor practici,
a învățămintelor etc. pentru o mai bună implementare pe viitor?
o Ce posibilități există pentru ca beneficiarii să comunice mai mult si mai eficient între ei și să se
sprijine reciproc?
108
Anexa B: Legislația europeană și națională privind AM și OI
Legislația de la nivelul UE
Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului definește cele trei autorități pe care fiecare Stat
Membru trebuie să le desemneze pentru fiecare program operațional: o autoritate de management, o
autoritate de certificare și o autoritate de audit [Articolul 59 (1)]. Din punct de vedere instituțional,
principala diferență dintre cele trei este aceea că autoritățile de certificare și de audit nu pot fi decât
autorități sau organisme publice, în timp ce o autoritate de management poate fi desemnată atât din
sectorul public, cât și din mediul privat. Dacă autoritatea de management este responsabilă pentru
gestionarea și implementarea programului operațional în conformitate cu principiul bunei gestiuni
financiare (Articolul 60), autoritatea de certificare are o sferă de activitate mai concentrată – ocupându-
se, în special, de întocmirea și depunerea declarațiilor certificate de cheltuieli și a cererilor de plată
[Articolul 61 (a)]. În scopul certificării, autoritatea de certificare trebuie să se asigure că a primit
informația adecvată din partea autorității de management privind procedurile și verificările derulate în
legătură cu cheltuielile incluse în declarațiile certificate de cheltuieli [Articolul 61 (c)] și trebuie să țină
cont de rezultatele tuturor auditurilor efectuate de autoritatea de audit sau sub supravegherea acesteia
[Articolul 61 (d)].
Legislația UE recunoaște dreptul Statelor Membre de a înființa un cadru instituțional pe mai multe
niveluri pentru managementul și controlul unui program operațional. Regulamentul (CE) nr. 1083/2006
al Consiliului statuează, în acest scop, că Statele Membre pot face uz de organisme intermediare, care
acționează sub supravegherea unei autorități de management sau de certificare și care îndeplinesc
atribuții pentru acestea față de beneficiarii care aplică operațiunile [Articolul 2 (6)]. În ceea ce privește
statutul legal al organismului intermediar, legislația UE permite atât organismelor și serviciilor publice,
cât și celor private să fie desemnate ca atare, lăsând această decizie la latitudinea Statelor Membre.
Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, la Articolul 59 (3), stabilește baza legală pentru
desemnarea de către Statul Membru a unuia sau a mai multor organisme intermediare care să
deruleze o parte sau totalitatea sarcinilor autorității de management sau autorității de certificare, sub
supravegherea acestora. Articolul menționat oferă baza legală pentru delegarea către organisme
intermediare – practic – a tuturor atribuțiilor asociate funcțiilor autorității de management, stipulate la
Articolul 60 din Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului. Această flexibilitate a cadrului instituțional,
necesar pentru gestiunea și implementarea unui program operațional, permite Statelor Membre să
dezvolte structurile care se dovedesc cele mai potrivite pentru nevoile și constrângerile lor specifice. În
conformitate cu Articolul 12 al Regulamentului (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei, în momentul delegării de
sarcini către organismele intermediare, autoritatea de management sau cea de certificare trebuie să
înregistreze oficial și în formă scrisă aranjamentele relevante.
Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului reglementează, de asemenea, dreptul Statului Membru
sau a autorității de management de a încredința gestiunea și punerea în aplicare a unei părți din
programul operațional unuia sau mai multor organisme intermediare, în cadrul mecanismului de
subvenții globale [Articolul 42 (1)]. Chiar dacă, în acest caz, responsabilitatea financiară, ce decurge din
principiul bunei gestiuni financiare, rămâne la autoritatea de management și la Statul Membru,
organismul intermediar responsabil cu gestiunea subvenției globale trebuie să ofere, potrivit Articolului
42 (2), garanții de solvabilitate și de competență în domeniul în cauză, precum și în materie de
gestionare administrativă și financiară. În situația instituirii unei subvenții globale, Statul Membru sau
109
autoritatea de management trebuie să încheie împreună cu organismul intermediar un acord care
acoperă principalele reguli de implementare, așa cum statuează Articolul 43 din Regulamentul (CE) nr.
1083/2006 al Consiliului.
Viitorul cadru legal UE în domeniul programelor operaționale, așa cum a fost definit în propunerea
modificată58 va păstra actualul cadru instituțional pentru gestiunea și controlul programelor
operaționale, format din o autoritate de management, o autoritate de certificare și o autoritate de
audit. Va fi introdusă o limitare importantă referitoare la autoritatea de management din moment ce
propunerea modificată în ceea ce privește Regulamentul de stabilire a unor Dispoziții Comune
menționează că doar o autoritate publică sau un organism public poate primi calitatea de autoritate de
management. Dacă funcțiile autorității de management le reflectă, deși într-un mod mai detaliat, pe cele
din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, în cazul autorității de certificare, există noi prevederi
cu privire la conturile anuale (o cerință propusă spre introducere în Regulamentul de stabilire a unor
Dispoziții Comune) și, de asemenea, cu privire la atestarea integralității, acurateței și veridicității
conturilor (prin adăugarea integralității și veridicității la obligațiile stabilite în Regulamentul (CE) nr.
1083/2006 al Consiliului, privind acuratețea declarației de cheltuieli).
Propunerea modificată pentru Regulamentul de stabilire a unor Dispoziții Comune va recunoaște în
continuare dreptul Statelor Membre de a desemna unul sau mai multe organisme intermediare
pentru a îndeplini anumite sarcini ale autorității de management sau ale autorității de certificare, sub
răspunderea autorității respective [Articolul 113 (6)]. Definiția dată termenului organism intermediar
prin propunerea modificată pentru Regulamentul de stabilirea a unor Dispoziții Comune este mai
limitată decât cea care se regăsește în Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului: aceasta prevede
ca doar organismele publice sau private pot fi desemnate organisme intermediare, eliminând, astfel,
posibilitatea ca un serviciu public sau privat să fie numit organism intermediar. Într-o abordare mai
logică, prevederile privind subvenția globală vor fi încorporate, într-o formă succintă, în paragraful (7) al
Articolului 113 – Desemnarea autorităților; este demn de menționat că propunerea privind
Regulamentul de stabilire a unor Dispoziții Comune nu include, în cazul organismelor intermediare
cărora li s-a încredințat, printr-o subvenție globală, gestiunea unei părți a unui program operațional,
referința la responsabilitatea financiară fundamentală a autorității de management și a Statului
Membru. În plus, propunerea privind Regulamentul de Stabilire a unor Dispoziții Comune prevede un al
treilea tip de organism intermediar, care poate fi desemnat pentru a se ocupa de gestiunea și
implementarea unei investiții teritoriale integrate (ITI) [Articolul 99 (3)].
Legislația națională
La nivel național, Hotărârea de Guvern nr. 457/2008 definește responsabilitățile oricărei autorități de
management (AM), inspirându-se puternic din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, dar
adăugând câteva responsabilități specifice cadrului instituțional românesc în domeniul fondurilor
structurale. Enumerarea completă a responsabilităților autorităților de management este vizibil în
contrast cu referința extrem de succintă referitoare la organismele intermediare (OI) – Articolul 31 din
58
Propunerea modificată pentru un Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor
dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune,
Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, care fac
obiectul cadrului strategic comun, precum și de stabilire a unor dispoziții g enerale privind Fondul european de
dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr.
1083/2006 al Consiliului [COM(2013) 246 final] (Regulamentul de stabilire a unor Dispoziții Comune),
110
Hotărârea de Guvern nr. 457/2008 doar menționează faptul OI-urile au responsabilități delegate de la
AM-uri, pe baza unui acord prealabil; Articolul 31 subliniază cu promptitudine că responsabilitatea finală
pentru îndeplinirea corespunzătoare a sarcinilor delegate către OI-uri aparține AM-urilor.
Cu toate că natura generică a Articolului 31 a Hotărârii de Guvern nr. 457/2008 nu limitează per se
sarcinile pe care AM-urile le pot delega OI-urilor, există o serie de restricții inerente, care derivă din
cadrul legal românesc, în special în privința aprobării și operării plăților. Legea nr. 500/2002 privind
finanțele publice definește trei tipuri de ordonatori de credite: principal, secondar și terțiar, dar
caracteristica comună a acestora este faptul că aceștia sunt persoane care conduc diverse organisme
publice; astfel, în conformitate cu cadrul legal existent, numai persoanele care conduc (anumite)
organisme publice put fi ordonatori de credite, toate structurile sau serviciile private fiind excluse de
la a deține un astfel de rol. Cele patru faze ale procesului cheltuielilor bugetare sunt: angajarea,
lichidarea, ordonanțarea și plata (Articolul 52 din Legea nr. 500/2002); acțiunile legate de primele trei
faze se află în responsabilitatea ordonatorilor de credite, în timp ce plata se află în sarcina persoanelor
responsabile de departamentul de contabilitate și financiar al instituției publice în cauză.
Distincția între diversele stagii ale procesului cheltuielilor publice este relevant pentru domeniul
fondurilor structurale deoarece, potrivit Articolului 19 (1) al Ordonanței de Urgență nr. 64/2009,
ordonatorul principal de credite, acționând ca AM, poate delega sarcinile legate de angajarea și de
lichidarea cheltuielilor publice privind programele operaționale acelor autorități ordonatoare de
credite care sunt OI-uri. Ca orice delegare a funcțiilor AM-urilor, ordonatorul principal de credite
rămâne responsabil de modul în care aceste funcții sunt exercitate. Este important de observat, în orice
caz, că operațiile asociate cu fazele de ordonanțare și de plată nu pot face obiectul delegării, AM-urile
fiind obligate să efectueze aceste operații ele însele. O altă limitare a delegării privind anumite sarcini
către organisme private care acționează ca OI-uri este impusă prin Ordonanța de Urgență a Guvernului
nr. 66/2011; potrivit Articolului 20 (4), AM-urile care lucrează cu fonduri europene pot delega
operațiunile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare acelor OI-uri care sunt parte
a unui organism public. Drept urmare, OI-urile care sunt organisme sau servicii private sunt excluse de la
a primi astfel de sarcini.
Întrucât Hotărârea de Guvern nr. 457/2008 se bazează pe Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 pentru
actuala definiție a AM-urilor și OI-urilor, ambele poziții pot fi ocupate de organisme sau servic ii atât
publice, cât și private. În practică, toate AM-urile desemnate prin Hotărârea de Guvern nr. 457/2008
sunt structuri publice, ministere de linie. Potrivit Hotărârii de Guvern nr. 1/2013, actuala AM pentru POR
(AM-POR) este Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în timp ce OI-urile pentru POR
sunt, potrivit Hotărârii De Guvern nr. 457/2008, cele 8 Agenții de Dezvoltare Regională (ADR-uri) și OI-ul
pentru Turism (Direcția Gestionare Fonduri Comunitare pentru Turism).
ADR-urile sunt organisme neguvernamentale, non-profit, de utilitate publică, cu personalitate juridică
și care acționează în domeniul specific dezvoltării regionale. ADR-urile au fost înființate prin Legea nr.
151/1998 și au fost puse sub coordonarea Consiliului pentru Dezvoltare Regională (CDR), fiind
reglementate în prezent de Legea nr. 315/2004, care a abrogat Legea nr. 151/1998. În calitate de
structuri neguvernamentale și non-profit, ADR-urile se supun, de asemenea, Ordonanței de Guvern nr.
26/2000 privind asociațiile și fundațiile și sunt înregistrate în Registrul Asociațiilor și Fundațiilor și în
Registrul național al persoanelor juridice fără scop patrimonial. Principalele activități și responsabilități
pentru fiecare ARD sunt stabilite în statutul aprobat de CDR-ul corespunzător, care este un organ
deliberativ la nivel regional, fără personalitate juridică, format din reprezentanți ai administrației publice
locale din acea regiune.
111
Acordurile cadru se bazează pe Articolul 31 (3) din Hotărârea de Guvern nr. 457/2008, care reflectează
prevederile Articolului 12 din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei Europene. Sarcinile
delegate ADR-urilor sunt legate de o serie de funcții ale AM-ului, stabilite prin Articolul 60 al
Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului. În următoarea listă, pentru fiecare sarcină importantă,
delegată ADR-urilor, este indicată litera corespunzătoare a Articolului 60):
Să se asigure cu privire la respectarea obligațiilor în materie de informare și de publicitate
[Articolul 60 (j)];
Să se asigure, la nivel regional, că operațiunile sunt selecționate în conformitate cu criteriile
aplicabile POR [Articolul 60 (a)];
Să se asigure, la nivel regional, că operațiunile sunt în conformitate cu normele comunitare și
naționale aplicabile pentru întreaga perioadă de implementare [Articolul 60 (a)];
Să verifice, pentru toate proiectele finanțate prin POR și implementate în regiunile lor
respective, că lucrările/produsele/serviciile cofinanțate au fost executate/livrate/furnizate și că
cheltuielile declarate de beneficiari pentru operațiuni au fost efectuate și corespund regulilor
interne, în special cu legislația privind achizițiile publice și cu normele comunitare [Articolul 60
(b)];
Să se asigure că datele necesare gestiunii financiare, monitorizării, verificărilor, auditurilor și
evaluării sunt colectate corespunzător pentru fiecare proiect implementat în regiunile lor
respective și că datele sunt introduse la timp în Sistemul Unic de Management al Informației
(SMIS) [Articolul 60 (c)];
Să se asigure că beneficiarii mențin o codificare contabilă adecvată pentru toate tranzacțiile
legate de proiect, în conformitate cu standardele contabile naționale [Articolul 60 (d)];
Să se asigure că toate documentele privind cheltuielile și auditurile necesare pentru a se garanta
o pistă de audit adecvată pentru fiecare proiect implementat în regiunile lor respective, sunt
păstrate pentru o perioadă de cinci ani de la închiderea totală sau parțială a POR, în
conformitate cu Articolul 90 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului [Articolul 60 (f)].
Celelalte funcții ale autorității de management, așa cum sunt prezentate la Articolul 60 (e), (g), (h), (i)
și (k) al Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, reprezintă responsabilitatea AM-POR și nu
pot fi delegate ADR-urilor. Funcțiile rezervate AM-POR sunt cele care presupun contactul cu Autoritatea
de Certificare și Plată (ACP), cu Comitetul de Monitorizare al POR (CM-POR) și cu Comisia Europeană,
precum și cele care se referă la evaluarea legată de monitorizarea POR, care trebuie efectuată în timpul
perioadei de programare, potrivit Articolului 48 (3) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului.
Acordul-cadru menționează că responsabilitatea ultimă pentru îndeplinirea corespunzătoare a tuturor
funcțiilor menționate la Articolul 60 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului aparține AM-
POR, atât în relație cu Comisia Europeană, cât și în relație cu Guvernul; acest lucru înseamnă că, deși
ADR-urile sunt răspunzătoare în fața AM-POR pentru orice neîndeplinire a obligațiilor lor, AM-POR este
trasă la răspundere pentru felul în care sarcinile delegate ADR-urilor sunt îndeplinite.
112
Anexa C: Exemplu de pistă de audit cu termenele propuse
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
VERIFICAREA CONFORMITATII
ADMINISTRATIVE SI A
ELIGIBILITATII CF
OI
ETAPA 1
Expert 2 ochi Verificare, inclusiv solicitare 4 4 4
clarificari
Solicitant Raspuns clarificari 3 3 3
Expert 2 ochi Analizarea raspunsului la 3 2 2 In conditiile depunerii electronice a cerererilor de
clarificari inclusiv o noua finantare, depunere care va presupune un numar de
solicitare de clarificari campuri prestabilite obligatoriu de completat pentru a
trece la pasul urmator, grila de verificare a conformitatii
va cunoaste o simplificare, astfel incat 2 zile pentru
analiza documentelor transmise in urma clarificarilor in
aceasta etapa sunt considerate corespunzatoare pentru
realizarea verificarii CAE cererii de finantare.
Solicitant Raspuns clarificari 3 3 3
Expert 2 ochi Verificare, finalizare grila 2 2 2
Total analiza expert 2 ochi - 4 4 4
minim
Total analiza expert 2 ochi - maxim 15 14 14
ETAPA 2 (4 ochi)
Expert 4 ochi Verificare 4 ochi, inclusiv 3 3 3
solicitare de clarificari/ finalizare
grila
Solicitant Raspuns clarificari 3 0 0 Verificarea CAE pe 4 ochi se va realiza pe baza
Expert 4 ochi Analizarea raspunsului la 2 0 0 documentelor existente la dosarul cererii de finantare si a
clarificari si finalizare grila clarificarilor solicitate de expertul "2 ochi", fara o noua
solicitare de clarificari.
113
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
Total analiza cu expert 4 ochi - 7 7 7
minim
Total analiza cu expert 4 ochi - maxim 23 17 17
ETAPA 3 (Mediere CAE)
Superior ierarhic 1 1 1
Total analiza cu mediere - minim 8 8 8
Total analiza cu mediere - maxim 24 18 18
ETAPA 4 (verificarea procesului)
Superior ierarhic Verificare derulare proces 1 0 0 Verificarea derularii procesului este realizata prin
existenta pistei de audit si a verificarilor prin esantion ale
AM cu privire la indeplinirea atributiilor delegate
Total analiza cu verificare proces 9 8 8
- minim
Total analiza cu verificare proces - maxim 25 18 18
ETAPA 5 (solicitare PDV AMPOR)
AMPOR Punct de vedere 5 0 3 Pentru cererile de nivel 1 nu se considera necesara
solicitarea unui punct de vedere de la AM. Aceasta se
poate realiza fara afectarea termenului de evaluare a
cererii de finantare. In cazul cererilor de finantare de
nivel 2 (indiferent ca intra sau nu in esantionul de
verificare la AMPOR pentru ETF) si 3 trei zile sunt
considerate o durata corespunzatoare pentru solicitarea
unui punct de vedere de la AM si primirea raspunsului
Total analiza cu PDV AMPOR - 14 8 11
minim
Total analiza cu PDV AMPOR - maxim 30 18 21
ETAPA 6 (informare solicitant asupra CAE)
114
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
OI 2 1 1 Informarea solicitantului cu privire la rezultatul CAE se va
realiza automat in cazul depunerii si evaluarii electronice
a cererilor de finantare. In cazul depunerii fizice a
cererilor de finantare 1 zi se considera a fi un termen
corespunzator pentru informarea solicitantului cu privire
la rezultatul verificarii CAE.
Total analiza cu informare 16 9 12
solicitant asupra CAE - minim
Total analiza cu informare solicitant asupra CAE - maxim 32 19 22
Total CAE minim 16 9 12
Total CAE maxim 32 19 22
OI/AM Etapa Durata (zile
lucratoare)
EVALUAREA TEHNICA SI
FINANCIARA
OI
OI Transmitere solicitare evaluatori 2 1 1 Solicitarea de evaluatori se va realiza automat in cazul
independenti evaluarii electronice a cererilor de finantare. 1 zi se
considera un interval corespunzator pentru solicitarea de
evaluatori, cu atat mai mult cu cat acestia sunt la
dispozitia OI pe intraga durata de ETF.
Comisie evaluare Incepere evaluare tehnica si 7 4 4 Avand in vedere ca evaluatorii sunt la dispozitia OI prin
financiara minim contractul de servicii semnat de AM, 4 zile se considera
un termen corespunzator pentru mobilizarea unei echipe.
Comisie evaluare Incepere evaluare tehnica si 15 Nu este cazul
financiara maxim
Total CAE si consituire comisie 25 14 17
ETF -minim
Total CAE si consituire comisie 49 24 27
ETF - maxim
Comisie evaluare Evaluare TF 1 3 3 3
Secretar Comisie *** Notificare vizita la fața locului 0
115
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
Secretar Comisie *** Organizare vizită minim 3 3 3 Conform propunerii de organizare a vizitei la fata locului
Comisie evaluare *** Organizare vizită maxim 5 5 5 odata cu ETF, avand in vedere semnarea contractului de
finantare dupa aceasta etapa. Pentru cererile de
finantare de nivel 1 care nu includ realizare de lucrari se
poate analiza oportunitatea renuntarii la etapa de vizita
la fata locului.
Secretar Comisie Elaborare si transmitere 1 1 1
solicitare clarificari
Solicitant Raspuns clarificari 5 5 10 In cazul cererilor de nivel 2 (indiferent daca sunt sau nu
verificate de AM prin esantion) si 3 se propune un
termen maxim superior de raspuns la clarificari de catre
solicitant pentru ca raspunsul sa fie cat mai riguros si sa
indeplinesca cerintele comisiei de evaluare
Comisie evaluare Analiza raspuns clarificari, 2 2 4 Pentru cererile de nivel 2 si 3 un termen superior de
inclusiv o noua solicitare de evaluare a raspunsului la solicitarea de clarificari se
clarificari considera necesar pentru a asigura evaluarea profunda a
documentelor. Pentru a nu prelungi artificial procesul de
evaluare se poate stabili plata evaluatorilor la cerere d
efinantare evaluata si nu la numar de zile consacrate
evaluarii unei cereri de finantare
Solicitant Raspuns clarificari 5 5 10 In cazul cererilor de nivel 2 (indiferent daca sunt sau nu
verificate de AM prin esantion) si 3 se propune un
termen maxim superior de raspuns la clarificari de catre
solicitant pentru ca raspunsul sa fie cat mai riguros si sa
indeplinesca cerintele comisiei de evaluare
Comisie evaluare Analiza raspuns clarificari si 2 2 2
finalizare grila și raport
Comisie evaluare, presedinte, Discutare punctaje, elaborare 1 0 0 Nu este cazul, atata timp cat reprezentantul OI are doar
secretar comisie grila finala si raport ETF rol administrativ in sprijinirea comisiei de evaluare,
responsabilitatea evaluarii apartinand evaluatorilor
116
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
Experti OI, altul decat secretar Verificare proces evaluare la 2 2 Se considera necesara verificarea procesului de evaluare,
Comisie nivelul OI corectitudinea completarii grilelor si a raportului de
evaluare la nivelul OI. In urma acestei verificari daca
evaluarea nu este considerata corespunzatoare poate fi
decisa inlocuirea comisiei d eevaluare si chiar eliminarea
unor evaluatori din procesul de evaluare.
Secretar Comisie Transmitere raport ETF la 1 0 1 In cazul cererilor de nivel 1 si nivel 2 care nu intra in
AMPOR minim esantion, raportul de evaluare TF nu s etrimite la AM
Secretar Comisie Transmitere raport ETF la 2 0 0
AMPOR maxim
Total proces, inclusiv ETF minim 33 24 28
Total proces inclusiv ETF maxim 75 49 65
Secretar Comisie Transmitere solicitare evaluator 1 0 1
independent situatii
exceptionale
Evaluator situatii exceptionale Incepere evaluare situatii 3 0 3
exceptionale minim
Evaluator situatii exceptionale Incepere evaluare situatii 8 0 0 Nu este cazul amanarii inceperii evaluarii, raportul - daca
exceptionale maxim, daca AM este cazul - se transmite la AM dupa finalizarea intregului
POR nu solicita clarificari privind proces de evaluare TF.
raportul ETF
Evaluator situatii exceptionale Evaluare situatii exceptionale, 3 0 3
incl. completare nota solicitare
clarificari
Secretar Comisie Transmitere solicitare clarificari 1 0 1
Solicitant Raspuns clarificari 5 0 5
Evaluator situatii exceptionale Evaluare CF, dupa clarificari, 2 0 2
inclusiv elaborare raport
Secretar Comisie Raport ETF situatii exceptionale 1 0 0 Elaborarea raportului se realizeaza odata cu finalizarea
grilei
Secretar Comisie Transmitere raport ETF la 1 0 0 Raportul este transmis la AM doar o dată după finalizarea
AMPOR minim procesului de evaluare. Ziua transmiterii raportului la AM
a fost contorizata in cazul evaluarii clasice.
117
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
Secretar Comisie Transmitere raport ETF la 2 0 Nu este cazul pentru un termen maxim pentru
AMPOR maxim transmiterea raportului la AM, aceasta se va realiza in
data ulterioara finalizarii evaluarii
Total proces , inclusiv evaluare 39 35
pentru situatii exceptionale-
minim
Total proces , inclusiv evaluare 98 80
pentru situatii exceptionale-
maxim
AMPOR 15 AM are la dispozitie 15 zile pentru verificarea unui raport
de ETF, inclusiv solicitarea de clarificari si analiza
acestora. In cazul cererilor de finantare de nivel 1 si a
celor de nivel 2 care nu intra in esantionul de verificare al
AM, aceasta etapa lipseste.
Manager axa 2 ochi Analiza raport (memorandum, 4 0
scrisori)
Manager axa 4 ochi Analiza raport (memorandum, 3 0
scrisori)
AMPOR Avizare documente analiza 3 0
raport, si transmitere scrisoare
OI
OI, evaluatori independenti Raspuns solicitare clarificari 5 0
Manager axa 2 ochi Analiza raspuns solicitare 4 0
clarificari (memorandum,
scrisori)
Manager axa 4 ochi Analiza raspuns solicitare 3 0
clarificari (memorandum,
scrisori)
AMPOR Avizare documente analiza 3 0
raport, si transmitere scrisoare
OI
Evaluatori Reevaluare CF 15 0 15
Total proces , inclusiv verificare 49 24 50
AMPOR privind raport ETF-
minim
118
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
Total proces , inclusiv verificare 138 49 110
AMPOR privind raport ETF-
maxim
OI/AM Etapa Durata (zile
lucratoare)
ANALIZA CONFORMITATII PT
OI Nu se mai realizeza analiza conformitatii PT inainte de
semnarea contractului de finantare. Este
responsabilitatea beneficiarului de finantare si a firmei
selectionate s aasigure calitatea acestui document care
determina in mod esential modul de realizare a lucrarilor.
solicitant finantare depunere PT -minim 10 0 0
solicitant finantare depunere PT -maxim**** 129 0 0
Sef OI desemnare responsabili analiza 2 0 0
PT
Expert 2 ochi analiza PT 5 0 0
Expert 2 ochi solicitare clarificari 2 0 0
Solicitant finantare transmitere raspuns clarificari 5 0 0
Expert 2 ochi analiza raspuns solicitare 2 0 0
clarificari si finalizare grila
Expert 4 ochi analiza PT fara clarificari 5 0 0
Expert 4 ochi analiza PT cu solicitare 8 0 0
clarificari*
OI solicitare revizuire cerere de 0 0 0
finanţare
Solicitant finantare transmitere cerere de finantare 10 0 0
revizuita - minim
solicitant finantare transmitere cerere de finantare 86 0 0
revizuita - maxim***
OI Analiza cererii de finantare 10 0 0
revizuite -minim
OI Analiza cererii de finantare 20 0 0
revizuite cu solicitare clarificari -
119
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
maxim
OI solicitare expert tehnic 3 0 0
independent
AMPOR transmitere expert tehnic 3 0 0
independent -minim
AMPOR transmitere expert tehnic 10 0 0
independent -maxim
Expert tehnic independent Analiza PT ** 15 0 0
*) in cazul solicitarii de clarificari, in etapa 4 ochi, etapa dureaza 8 zile lucratoare, in
ansamblu
**) in cazul desemnarii expertului tehnic independent, intregul proces se prelungeste cu
maxim 15 zile lucratoare
***) in cazul evaluarii tehnice si financiare simplificate, solicitantul de finantare poate
transmite cererea de finantare revivizuita in maxim 4 luni de la notificarea OI
****) termenul maxim inclusiv in cazul completarii PT
OI solicitare evaluare tehnică şi 0 0 0
financiară simplificată
AMPOR transmitere experti 3 0 0
independenti -minim
AMPOR transmitere experti 10 0 0
independenti -maxim
OI evaluare tehnica si financiara 3 0 0
simplificata -minim
OI evaluare tehnica si financiara 18 0 0
simplificata cu solicitarile de
clarificari-maxim
Secretar Comisie Transmitere raport ETF 1 0 0
simplificat la AMPOR minim
Secretar Comisie Transmitere raport ETF 2 0 0
simplificat la AMPOR maxim
Total proces , inclusiv verificare 91 24 50
OI conformitatea PT-minim
Total proces , inclusiv verificare 455 49 110
OI conformitatea PT-maxim
AMPOR
120
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
AMPOR intocmire si avizare 5
documentatie analiza raport PT
inclusiv solicitare clarificari
0 0
OI raspuns solicitare clarificari 3 0 0
AMPOR Analiza clarificari, intocmire si 5
avizare documentatie analiza
raport PT 0 0
AMPOR Notificare OI privind conluziile 1
verificarii raportului de
conformitate PT 0 0
Total proces , inclusiv verificare 97 24 50
AM raport PT-minim
Total proces , inclusiv verificare 469 49 110
AM raport PT-maxim
OI
OI Informare solicitant 2 2 2
Total proces, inclusiv informarea 99 26 52
solicitantului raport PT-minim
Total proces, inclusiv informarea 471 51 112
solicitantului raport PT-maxim
OI/AM Etapa Durata (zile
lucratoare)
VIZITA LA FATA LOCULUI Etapa de vizita la fata locului are loc odata cu etapa de
ETF si este realizata de echipa de evaluatori independenti
OI
OI Notificare solicitant privind
organizarea vizitei 1 0 0
Solicitant Zile pana la efectuarea vizitei la
fata locului de la notificarea
solicitantului***** -minim 8 0 0
Solicitant Zile pana la efectuarea vizitei la
fata locului de la notificarea
solicitantului -maxim 43 0
121
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
OI, solicitant, observator AMPOR Vizita la fata locului -minim
1
OI, solicitant, observator AMPOR Vizita la fata locului -maxim
2
OI Transmitere la AM a raportului
de vizita impreuna cu
documentatia de
contractare****** 10
OI Transmitere la AM a raportului
de vizita fara documentatie de
contractare 5
OI Transmitere la AM a
completarilor privind raportul
de vizita la fata locului 2
Total proces, inclusiv efectuarea 119 26 52
vizitei la fata locului-minim
Total proces, inclusiv efectuarea 524 51 112
vizitei la fata locului-maxim
AMPOR
Manager axa 2 ochi Analiza raport vizita
Nu mai exista aceasta etapa, verificarea este implicita
prin verificarea raportului ETF pentru cererile de nivel 3 si
2 0 0 de nivel 2 incluse in esantion
Manager axa 4 ochi Analiza raport vizita "4 ochi" 2 0 0
AMPOR Avizare, aprobare documentatie
inclusiv solicitare clarificari 1 0 0
AMPOR Transmitere scrisoare clarificari
OI/Observator AMPOR 1 0 0
OI/observator DMP Raspuns solicitare clarificari 2 0 0
Manager axa 2 ochi Analiza clarificari si intocmire
documentatie vizita 2 0 0
Manager axa 4 ochi Analiza clarificari si intocmire
documentatie vizita 2 0 0
AMPOR Avizare, aprobare documentatie
vizita 1 0 0
122
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
AMPOR Transmitere scrisoare concluzii
analiza raport vizita la fata
locului 1
*****) termenul include inclusiv clarificaficari si depuneri de documente pentru vizita la
fata locului
******) termenul de transmitere a raportului observatorului DMP este de maxim 2 zile
lucratoare de la data efectuarii vizitei la fata locului
Total proces, inclusiv aprobarea 125 26 52
raportului de vizitei la fata
locului-minim
Total proces, inclusiv aprobarea 538 51 112
raportului de vizitei la fata
locului-maxim
OI
OI Notificare privind rezultatul
analizei rapoartelor de vizită la
faţa locului 5 0 0
Total proces, inclusiv notificare 130 26 52
solicitant asupra rezultat vizita la
fata locului-minim
Total proces, inclusiv notificare 543 51 112
solicitant asupra rezultat vizita la
fata-maxim
OI/AM Etapa Durata (zile
lucratoare)
CONTRACTAREA PROIECTULUI
OI
OI Elaborare contract de finantare 10 10 Se considera necesar un termen de 10 zile pentru
si transmitere la AM (include intocmirea unei documentatii corespunzatoare d
proceduri interne la nivelul OI econtractare.
de verificare a contractului)
AMPOR
AMPOR Inregistrare si repartizare
contract finantare 1 1 1
123
Durata Durata
Durata actuală proiect de proiect
OI/AM Etapa (zile nivel 1 și 2 nivel 2 Motivare reducere termen
lucratoare) neincluse in esantion și
esantion*) nivel 3
Manager axa 2 ochi Verficare documentatie
Pentru cererile de finantare de nivel 1 nu se realizeaza
contractare si intocmire
verificarea interna a documentatiei la nivelul AM, acestea
scrisoare solicitare clarificari
3 0 3 intra direct in procesul de avizare.
Manager axa 4 ochi Verficare documentatie 3
contractare si intocmire
scrisoare solicitare clarificari 3 0
AM POR Avizare si aprobare scrisoare 2
solicitare clarificari 2 0
OI Raspuns solicitare clarificari 3 0 3
OI/solicitant de finantare Suspendare proces maxim 2 luni 43 0 43
Manager axa 2 ochi Verificare raspuns solicitare 3
clarificari 3 0
Manager axa 4 ochi Verificare raspuns solicitare 3
clarificari 3 0
MDRT Avizare contract de finantare 16
inclusiv intocmire angajament
bugetar 16 16
ordonator principal de credite Semnare contract de finantare 3 3 3
AMPOR Transmitere contract de 1
finanatre semnat 1 1
OI, solicitant Semnare contract finantare si
Se considera corespunzator un termen de 5 zile pentru
transmitere exemplar AM
10 5 5 semnarea contractului
Total proces, inclusiv semnarea 167 62 94
contractului de finantare-minim
Total proces, inclusiv semnarea 635 87 208
contractului de finantare-
maxim
Notă: In cazul parcurgerii etapei privind solutionarea contestatiilor, si respectiv acceptarea contestatiei ca fiind intemeneiata, procesul se poate
prelungi cu 30 de zile calendaristice, respectiv 21/22 de zile lucratoare.
*** Se aplică doar pentru DMI 5.2, apelul nr. trei de proiecte pentru regiunile Centru și Sud Vest Oltenia
*) Pentru cererile de nivel 2 neincluse in esantion duratele la nivelul OI sunt aceleasi cu cele mentionate pentru cererile incluse in esantionul AM
124