SFG3288
Marco de Gestión Ambiental y Social (MGAS)
para el
Proyecto de Fortalecimiento del
Acceso a la Vivienda Social
- Borrador -
5 abril 2017
Comisión Nacional de Vivienda
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LISTA DE ACRÓNIMOS
APV Agencia Productora de Vivienda
CA Convenios de adhesión
CONAVI Comisión Nacional de Vivienda
COV Compuestos Orgánicos Volátiles
DTU Dictamen Técnico Único
EE Entidad Ejecutora
FOVISSSTE Organismos Nacionales de Vivienda
INFONAVIT Organismos Nacionales de Vivienda
LGPGIR Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
LGPGIR Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos
MGAS Marco de Gestión Ambiental y Social
OEO Organismo Ejecutor de Obra
Sociedades Nacionales de Crédito u Organismos Municipales y
OREVIS
Estatales de Vivienda
PAU Polígonos de Actuación Urbana
Programa de Acceso al Financiamiento para Soluciones
PAFSH
Habitacionales
PDU Plan de Desarrollo Urbano
PM Plan Maestro
PPDU Programa Parcial de Desarrollo Urbano
RUV Registro Único de Vivienda
Sociedad Hipotecaria Federal, Sociedad Nacional de Crédito,
SHF
Institución de Banca de Desarrollo
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�?ndice
Resumen Ejecutivo
1. Introducción
2. Descripción del Proyecto
2.1 Objetivo del Proyecto
2.2 Descripción del Proyecto
3. Marco legal e institucional
3.1 Marco legal ambiental relevante
3.2 Marco legal sobren pueblos indígenas
3.3 Marco institucional del sector de vivienda relevante
3.4 Políticas operativas de la salvaguarda
4. Análisis de Impactos Ambientales y Sociales
4.1 Impactos Positivos
4.2 Riesgos e Impactos Ambientales
4.3 Riesgos e Impactos Sociales
5. Medidas de Mitigación y Gestión
5.1 Componente 1
5.2 Componente 2
5.3 Componente 3
5.4 Oportunidades para Mejoramiento
6. Monitoreo, Reporte y Supervisión
6.1. Sistema de reporte existente
6.2. Enlace con el Banco Mundial
6.3 Sistema de Quejas y Reclamos
7. Documentos de Consulta para el MGAS
7.1. Actividades previas de consulta para el programa
7.2. Consulta pública para el MGAS
8. Anexos
Anexo 1. Leyes y normas federales en materia ambiental
Anexo 2. Resumen y documentos del taller de consulta pública
Anexo 3. Plan de Pueblos Indígenas
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Resumen Ejecutivo
El Proyecto de Fortalecimiento del Acceso a la Vivienda Social apoya al Programa de Acceso al
Financiamiento para Soluciones Habitacionales, que tiene controles existentes para la mayoría de los
riesgos sociales y ambientales relacionados con la compra y renta de vivienda nueva (Componente 1),
incluyendo controles sobre los materiales de construcción y la ubicación en zonas de alto riesgo. Se
identificó un riesgo en las viviendas construidas antes de 1994, cuando se emitieron las regulaciones
sobre el asbesto. Por esta razón, las casas construidas con fecha anterior a 1994 serán excluidas del
financiamiento del Proyecto. Existen oportunidades de mejora para controlar el riesgo en la
construcción de soluciones habitacionales autoproducidas (Componente 2), principalmente el que
deriva de la variabilidad en la aplicación de permisos locales, y el desempeño desigual de los
constructores y supervisores (Organismos Ejecutores de Obra, OEO). Éstos se atenderán a través del
fortalecimiento de la capacidad de los OEO, a partir de auditorías ex post y la evaluación del desempeño
del Componente 2 después de los primeros 12 meses de implementación, y la aplicación de las
recomendaciones eventuales para el desarrollo de instrumentos (listas de control de inspección y
revisión, materiales de información para beneficiarios) y capacitaciones (talleres y módulos). Los
Términos de Referencia para el desarrollo de estudios (Componente 3) serán revisados por el Banco
Mundial para asegurar que cualquier impacto indirecto será atendido de forma adecuada.
1. Introducción
El Banco Mundial prepara una operación de financiamiento para el Gobierno de México denominada
Proyecto de Fortalecimiento del Acceso a Viviendas Sociales, la cual está destinada a financiar y
fortalecer el Programa de Acceso al Financiamiento para Soluciones Habitacionales (PAFSH), ejecutado
por la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI).
La CONAVI ha estado operando el programa desde 2007, siendo así que hasta la fecha ha otorgado
subsidios para un estimado 1.5 millones de beneficiarios. Las reglas de operación del Programa han
estado vigentes desde su inicio, con el objetivo de asegurar previsiones en seguridad estructural y
ocupacional así como de medio ambiente. Este Marco de Gestión Ambiental y Social (MGAS) se
construye tomando como base el trabajo existente de la CONAVI así como de las diferentes
dependencias involucradas en el Programa.
De acuerdo con las características del Proyecto se ha activado la Política Operacional 4.01, Evaluación
Ambiental. El Proyecto es clasificado con la categoría B por tener riesgos ambientales que pueden
resultar en impactos negativos si estos no son mitigados a través de las medidas estándares y buenas
prácticas. La política establece la necesidad de llevar a cabo una evaluación ambiental y social del
Proyecto y elaborar un Marco de Gestión Ambiental y Social. El MGAS debe incluir los resultados de un
proceso de consulta.
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2. Descripción del Proyecto
2.1 Objetivo del Proyecto
El objetivo del Proyecto es aumentar el acceso a la vivienda para los grupos sociales de bajos ingresos.
Contempla tres componentes.
2.2 Descripción del Proyecto
El Proyecto se integra por tres componentes, los que se describen a continuación:
Componente 1. Acceso a la Vivienda para los Sectores Sociales de Menores Ingresos. Este
componente financiaría los subsidios otorgados por el PAFSH para los hogares elegibles de bajos
ingresos, en las áreas urbanas bien ubicadas y con disponibilidad de servicios. Los subsidios
pueden ser utilizados para: (i) la adquisición de vivienda nueva o usada ubicada dentro de las
áreas urbanas elegibles o (ii) el alquiler de viviendas.
Componente 2. Apoyo a la Autoproducción de Unidades Básicas de Vivienda. Este componente
financiaría los subsidios otorgados por el PAFSH a los hogares de bajos ingresos elegibles para la
modalidad de autoproducción. De acuerdo con las reglas de operación del PAFSH, los
beneficiarios recibirían, además del subsidio, asistencia técnica para la construcción de una
vivienda básica en el lote / terreno propiedad del beneficiario. La modalidad de autoproducción
sigue un proceso participativo en el que el beneficiario está directamente involucrado en el
diseño y construcción de la solución de vivienda. Se promueve el uso de materiales locales, el
uso de técnicas de diseño y construcción tradicionales, y la producción bajo el control directo de
sus beneficiarios, de manera individual o colectiva, y el cual puede desarrollarse mediante la
contratación de un tercero o por medio de la autoconstrucción. Históricamente, este
componente apoya a una mayor proporción de población en zonas rurales y periurbanas, con
empleos en sector informal y que no cuentan con acceso al financiamiento hipotecario.
Componente 3. Desarrollo y Fortalecimiento de los Instrumentos de Planificación Urbana para
la Expansión del Sector de Vivienda Sustentable. Este componente cofinanciaría, en
colaboración con los gobiernos municipales, la preparación de instrumentos de planificación
urbana y proyectos para la estructuración de estudios técnicos en ciudades medianas y grandes
(> 100 000 habitantes), que permitan la expansión de la oferta de vivienda accesible en el centro
de las ciudades a través de redensificación, zonificación inclusiva, renovación urbana y
proyectos de desarrollo de ciudad compacta.
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3. Marco legal e institucional
Esta sección del MGAS describe la legislación relevante que abarca entidades federales, estatales y
municipales en la república mexicana. Las leyes federales proveen un marco general, mientras que a
nivel local se regulan los procesos relacionados con la construcción, lo que incluye la definición de los
usos de suelo, la expedición de las licencias de construcción y otros instrumentos en materia de
vivienda.
3.1 Marco legal ambiental relevante
La política de vivienda para el periodo 2013–2018 del gobierno mexicano tiene como uno de sus
principales objetivos mejorar la coordinación interinstitucional para asegurar el fomento de una
vivienda mejor ubicada (intraurbana), con mayor superficie, con mejores servicios y entorno.
A nivel internacional, los referentes sobre el sector vivienda son: (i) la Declaración Universal de los
Derechos Humanos que en su artículo 25 menciona que toda persona “tiene derecho a un nivel de vida
adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios�?, y (ii) el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que en su artículo 11 señala que toda persona para sí y
su familia tienen derecho a una vivienda adecuada. México se adhirió a este pacto en 1981.
A nivel nacional, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo cuarto,
establece que toda familia tiene derecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa. En este mismo
artículo, se especifican otros derechos, como la protección a la salud, el acceso a la cultura y la práctica
del deporte. También se establece el derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para
consumo personal y doméstico, así como a un medio ambiente sano.
El ámbito de la vivienda vincula todos los derechos antes mencionados, pues contar con una casa es una
precondición para satisfacer no sólo las necesidades personales, sino también aquéllas que son
consideradas como sociales y que son cubiertas en el entorno exterior. Así, en 2006 se publicó la Ley de
Vivienda en la que se establece que “la vivienda�? es un área prioritaria para el desarrollo nacional, por lo
que el Estado tiene la responsabilidad de impulsar y organizar las actividades inherentes a la materia,
por sí y con la participación de los sectores social y privado dando cumplimiento a la ley mencionada.
La Ley de Vivienda establece las atribuciones del gobierno federal, las entidades federativas y los
municipios en sus respectivos ámbitos de competencia. A nivel federal, las atribuciones que en materia
de vivienda tiene el ejecutivo se ejercen a través de la CONAVI, las dependencias y demás entidades de
la Administración Pública Federal, según el ámbito de competencia que ésta y otras leyes les confieran.
La CONAVI es un organismo descentralizado del gobierno federal que tiene a su cargo la coordinación,
promoción e instrumentación de la política y el programa nacional del la vivienda del gobierno federal
en los términos de la Ley de Vivienda, la Ley General de Asentamientos Humanos, y demás
ordenamientos aplicables. Esta comisión se encarga de promover que los gobiernos de las entidades
federativas expidan sus respectivas leyes de vivienda, en donde se establezca la responsabilidad y
compromiso de los gobiernos estatales y municipales en el ámbito de sus atribuciones para la solución
de los problemas habitacionales de sus comunidades. Deberán promoverse las siguientes tareas y
responsabilidades:
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A.- Los gobiernos estatales asumen las siguientes atribuciones:
I) Formular y aprobar los programas estatales de vivienda, en congruencia con los lineamientos
de la Política Nacional de Vivienda señalados por la Ley de Vivienda, así como evaluar y vigilar su
cumplimiento; II) Instrumentar mecanismos indicativos de las tendencias del desarrollo urbano y
el ordenamiento territorial a mediano y largo plazo, así como realizar la planeación,
programación y presupuestación de las acciones de suelo y vivienda de la entidad federativa,
otorgando atención preferente a la población en situación de pobreza; III) Convenir programas y
acciones de suelo y vivienda con los gobiernos federal, estatal y municipal a partir de criterios de
desarrollo regional, ordenamiento territorial, planeación urbana y vivienda sustentable,
procurando el aprovechamiento y explotación racional de los recursos naturales y el respeto al
medio ambiente; IV) Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten en la planeación,
gestión de recursos, operación de programas y en la ejecución de acciones en materia de suelo y
vivienda; V) Promover la participación de los sectores social y privado en la instrumentación de
los programas y acciones de suelo y vivienda, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de
Vivienda y en los demás ordenamientos legales aplicables, y VI) Informar a la sociedad sobre las
acciones que realicen en materia de suelo y vivienda.
B.- Los municipios asuman las siguientes atribuciones:
I) Formular, aprobar y administrar los programas municipales de suelo y vivienda, de
conformidad con los lineamientos de la Política Nacional de Vivienda que se señalan en la Ley de
Vivienda, en congruencia con el programa estatal correspondiente y demás ordenamientos
locales aplicables, así como evaluar y vigilar su cumplimiento; II) Instrumentar mecanismos
indicativos de las tendencias del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial a mediano y
largo plazo, así como realizar la planeación, programación y presupuestación de las acciones de
suelo y vivienda en su ámbito territorial, otorgando atención preferente a la población en
situación de pobreza; III) Establecer las zonas para el desarrollo habitacional, de conformidad
con la legislación aplicable en materia de desarrollo urbano; IV) Coordinar, con el gobierno de su
entidad federativa, la ejecución y el seguimiento del correspondiente programa estatal de
vivienda; V) Prestar, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables, los servicios públicos
municipales a los predios en los que se realicen acciones de vivienda derivados de los diferentes
programas de vivienda federales, estatales y municipales; VI) Coordinar acciones con el gobierno
de su entidad federativa con la finalidad de recibir apoyo para la planeación, gestión de
recursos, operación de programas y ejecución de acciones en materia de suelo y vivienda, y VII)
Coordinar acciones en materia de suelo y vivienda con otros municipios, bajo criterios de
desarrollo regional, ordenamiento territorial, planeación urbana y vivienda sustentable,
procurando el aprovechamiento y explotación racional de los recursos naturales y el respeto al
medio ambiente.
El Programa Nacional de Vivienda 2014-2018 recoge los objetivos de la Política Nacional de Vivienda y
presenta un “nuevo modelo enfocado a promover el desarrollo ordenado del sector de la vivienda; a
mejorar y regularizar la vivienda urbana; así como a construir y mejorar la vivienda rural�? , estableciendo
que las prioridades en materia de vivienda se impulsarán a través de seis objetivos:
Controlar la expansión de las manchas urbanas a través de la política de vivienda;
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Mejorar la calidad de la vivienda rural y urbana y su entorno, y disminuir al mismo tiempo el
déficit de vivienda;
Diversificar la oferta de soluciones habitacionales de calidad de manera que responda
eficazmente a las diversas necesidades de la población;
Generar esquemas óptimos de créditos y subsidios para acciones de vivienda;
Fortalecer la coordinación interinstitucional que garantice la corresponsabilidad de los tres
órdenes de gobierno en la Política Nacional de Vivienda;
Generar información de calidad y oportuna para contribuir a mejores tomas de decisiones en el
sector de la vivienda.
En particular, el Programa en comento establece en su objetivo 2: “Mejorar la calidad de la vivienda
rural y urbana y su entorno, al tiempo de disminuir el déficit de vivienda�?; Estrategia 2.2: “Facilitar a la
población rural el acceso a la vivienda digna y sustentable�?, una línea de acción específica para
población indígena que mandata la generación de modelos habitacionales de calidad para localidades
rurales y comunidades indígenas, según sus necesidades e idiosincrasia.
Así también, el Ejecutivo Federal cuenta con una instancia de consulta y asesoría denominado Consejo
Nacional de Vivienda, que tiene por objeto proponer medidas para la planeación, formulación,
instrumentación, ejecución y seguimiento de la Política Nacional de Vivienda.
La Comisión Intersecretarial de Vivienda es la instancia de carácter permanente del Ejecutivo Federal
que tiene el objetivo de garantizar que la ejecución de los programas y el fomento de las acciones de
vivienda se realice de manera coordinada, con el fin de dar cumplimiento a la Política Nacional de
Vivienda.
Para integrar, generar y difundir la información que se requiera para la adecuada planeación,
instrumentación y seguimiento de la política Nacional de Vivienda, así como para el fortalecimiento de
la oferta articulada de vivienda en el país, se creó el Sistema Nacional de Información e Indicadores de
Vivienda, integrado y administrado por la Comisión Nacional de Vivienda.
Sustentabilidad en la Vivienda
La Ley de Vivienda cuenta con un capítulo referente a la calidad y sustentabilidad de la vivienda, mismo
que establece en su artículo 71 que la CONAVI promoverá, en coordinación con las autoridades
competentes tanto federales como locales que, en el desarrollo de las acciones habitacionales en sus
distintas modalidades y en la utilización de recursos y servicios asociados, se considere que las viviendas
cuenten con los espacios habitables y espacios auxiliares suficientes en función del número de usuarios,
se provea de los servicios de agua potable, desalojo de aguas residuales y energía eléctrica que
contribuyan a disminuir los vectores de enfermedad, así como que se garantice la seguridad estructural
y la adecuación al clima con criterios de sustentabilidad, eficiencia energética y prevención de desastres,
utilizando preferentemente bienes y servicios normalizados.
Así también, promoverá el uso de energías renovables mediante las nuevas ecotecnologías aplicables a
la vivienda, de acuerdo con las regiones bioclimáticas del país, utilizando equipos y sistemas
normalizados en cualquiera de sus modalidades. Son Las autoridades federales, estatales y municipales,
de acuerdo con sus respectivas competencias, quienes verificarán que se dé cumplimiento a lo
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dispuesto en la Ley de Vivienda en materia de calidad y sustentabilidad de la vivienda, y a las
disposiciones legales y reglamentarias correspondientes.
En el artículo 72, la Ley de Vivienda establece que la CONAVI promoverá que las autoridades
competentes expidan, apliquen y mantengan en vigor y permanentemente actualizadas las
disposiciones legales, las normas oficiales mexicanas, los códigos de proceso de edificación y los
reglamentos de construcción que contengan los requisitos técnicos que garanticen la seguridad
estructural, habitabilidad y sustentabilidad de toda vivienda, y que definan responsabilidades generales,
así como por cada etapa del proceso de producción de viviendas. Así también, que en aquellas
localidades que no cuenten con las deposiciones previstas en lo mencionado anteriormente, tomarán
como referente el modelo formulado por la CONAVI. Este modelo deberá incluir requisitos técnicos que
garanticen la seguridad estructural, la habitabilidad, la eficiencia y sustentabilidad de la vivienda.
También determina en su artículo 73 que las acciones de suelo y vivienda financiadas con recursos
federales, así como las de los organismos que subvencionen vivienda para los trabajadores, en
cumplimiento a la obligación que consigna el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, deberán observar los lineamientos que en materia de equipamiento, infraestructura
y vinculación con el entorno establezca la Secretaría de Desarrollo Social (hoy la SEDATU), escuchando la
opinión de la CONAVI para cada grupo objetivo de la población, de conformidad con lo establecido en la
Ley General de Asentamientos Humanos y demás disposiciones aplicables.
Las acciones de vivienda que se realicen en entidades federativas y municipios deberán ser congruentes
con las necesidades de cada centro de población y con los planes y programas que regulan el uso y el
aprovechamiento del suelo, a fin de garantizar un desarrollo urbano ordenado de conformidad con el
artículo 74 de la ley en comento. Además, establecerán las previsiones para dotar a los desarrollos de
vivienda que cumplan con lo anterior, de infraestructura y equipamiento básico, y adoptarán las
medidas conducentes para mitigar los posibles impactos sobre el medio ambiente.
Así también se sientan las disposiciones para promover una adecuada convivencia social, otorgando la
administración y mantenimiento de conjuntos habitacionales y, en general, de la vivienda multifamiliar a
cargo de los usuarios. La CONAVI promoverá que las autoridades locales expidan instrumentos
normativos para regular dichos conjuntos y sus diversos regímenes de propiedad, atendiendo a las
distintas regiones, tipos y condiciones culturales y urbanas de la población.
La CONAVI tiene la responsabilidad de fomentar la participación de los sectores público, social y privado
en esquemas de financiamiento dirigidos al desarrollo y aplicación de ecotécnicas y de nuevas
tecnologías en vivienda y saneamiento, principalmente de bajo costo y alta productividad, que cumplan
con parámetros de certificación y con los principios de vivienda digna y decorosa. Asimismo, impulsará
tecnologías acordes con los requerimientos sociales, regionales y con las características propias de la
población, estableciendo mecanismos de investigación y experimentación tecnológicas. Se estipula
además el fomento que dará el gobierno federal para la utilización de insumos básicos para la
construcción de vivienda que cumpla con las normas oficiales mexicanas y las normas mexicanas.
Se prevé que la CONAVI pueda celebrar convenios para el otorgamiento de asesoría y capacitación a los
adquirientes de materiales para el uso adecuado de los productos, sobre sistemas constructivos y
prototipos arquitectónicos, así como para la obtención de licencias y permisos de construcción.
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Respecto al uso de materiales y productos, la CONAVI tiene la responsabilidad de promover aquellos
que contribuyan a evitar efluentes y emisiones que deterioren el medio ambiente, así como los que
propicien ahorro de energía, uso eficiente del agua, un ambiente más confortable y saludable dentro de
la vivienda, de acuerdo con las características climáticas de en la región.
Código de Edificación de Vivienda
En atención a la Ley de Vivienda, en diciembre de 2007, la CONAVI publicó el Código de Edificación de
Vivienda, que establece que esta dependencia, con base en el modelo normativo que formule,
promueva que las autoridades competentes expidan, apliquen y mantengan en vigor y
permanentemente actualizadas disposiciones legales, normas oficiales mexicanas, códigos de procesos
de edificación o reglamentos de construcción. Se resalta como parte de este código, la promoción de la
calidad y la seguridad física de las construcciones a través de la utilización de productos y servicios
normalizados certificados, así como el impulso a la edificación de vivienda sustentable, estableciendo los
criterios mínimos, con la finalidad de reducir los impactos negativos en el medio ambiente.
Nivel estatal
Los estados tienen facultades para la promulgación de leyes y programas estatales de vivienda, los
cuales atienden a las disposiciones federales en la materia. Estos, a su vez, guardan relación con los
planes estatales de desarrollo, las leyes de planeación estatal y otros reglamentos institucionales de
organismos relacionados a nivel estatal. Lo anterior, con el objetivo de establecer los lineamientos
generales de la política estatal en materia de vivienda.
Nivel municipal
En los términos de las leyes federales y estatales relativas, los municipios están facultados para: a)
formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) participar en
la creación y administración de sus reservas territoriales; c) participar en la formulación de planes de
desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia.
Cuando la Federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la
participación de los municipios; d) autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) intervenir en la regularización de la tenencia de la
tierra urbana; f) otorgar licencias y premisos para construcciones; g) participar en la creación y
administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de
ordenamiento en esta materia; h) intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte
público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; i) celebrar convenios para la
administración y custodia de las zonas federales.
Así también, los municipios tienen a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: i) agua
potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; ii) alumbrado
público; iii) limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; iv) mercados y
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centrales de abasto; v) panteones; vi) rastro; vii) calles, parques y jardines y su equipamiento; viii)
seguridad pública, policía preventiva municipal y tránsito, y (ix) los demás que las legislaturas locales
determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, éstos observarán lo
dispuesto en las leyes federales y estatales.
La construcción de vivienda se regula a través de los reglamentos de construcción que definen, entre
otros, los siguientes elementos: i) los requisitos técnicos a que deben sujetarse las construcciones e
instalaciones en predios y vías públicas, a fin de que satisfagan las condiciones de habitabilidad,
seguridad, higiene, comodidad y buen aspecto; ii) las restricciones a que deberán sujetarse las
edificaciones y los elementos tales como fuentes, esculturas, por mencionar algunos, de acuerdo con
otros instrumentos legales; iii) las disposiciones legales aplicables, los fines para los que se pueda
autorizar el uso del suelo y determinar el tipo de construcciones que se puedan edificar sobre ellos; iv) el
proceso de otorgamiento de licencias y permisos para la ejecución de las obras y el uso de edificaciones
y predios; v) el proceso de realización de inspecciones a las obras en proceso de ejecución o terminadas;
vi) practicar inspecciones para verificar que el uso que se haga de un predio, estructura, instalación, o
construcción se ajuste a las características registradas; vii) las medidas procedentes en relación con las
edificaciones peligrosas o que causen molestias; viii) las sanciones por la violación de los instrumentos
legales.
Estos reglamentos regulan los permisos y licencias así como los certificados de habitabilidad o
autorización de la ocupación de un municipio determinado que se deben conseguir para las diferentes
etapas de la edificación, desde la preparación del sitio hasta su ocupación.
Como se ha mencionado,, los instrumentos legales y los procesos de gestión local dependerán del
municipio.
El ciclo más común de aplicación municipal respecto a la construcción es el siguiente:
Obtención de Constancia de Alineamiento y Número Oficial.
Obtención de Informe de Vocación de Uso del Suelo.
Obtención de Licencia de Uso del Suelo.
Solicitud y expedición de Licencia de Construcción.
Recibir inspección previa a la expedición de la Licencia de Construcción.
Recibir inspección durante la construcción.
Recibir inspección final.
Obtención de Constancia de Terminación de Obra y Habitabilidad.
Registro de la construcción.
Existen además leyes y normas federales en materia ambiental, que son aplicadas a la cuestión de
viviendas. Estas incluyen las siguientes:
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA)
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR)
Ley General de Cambio Climático
Normas oficiales aplicables al Proyecto:
o En materia de agua
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o En materia de protección al ambiental
o En materia de ruido
o En materia de eficiencia energética
o En materia de seguridad y salud en el trabajo
o En materia de salud (para materiales de construcción viviendas)
Normatividad de Aplicación Voluntaria (para construcción de viviendas)
Las normas oficiales en materia de salud son especialmente importantes para el Proyecto, ya que
controlan los materiales que pueden ser usados en la construcción de viviendas. La aplicación de estas
normas alerta sobre el uso de materiales peligrosos, como plomo, asbesto y otros, lo que disminuye el
riesgo para los dueños/usuarios de las viviendas. Esta protección inició en 1994 con las primeras normas
sobre el control de asbesto.
En el Anexo 1 se encuentra una discusión más amplia de las leyes y normas federales en esta materia,
que sirve como referencia y información adicional.
3.2 Marco legal sobre pueblos indígenas
La defensa de los derechos humanos de los pueblos indígenas tiene gran relevancia en el ámbito
internacional y nacional debido a la persistente situación de desigualdad que estos grupos padecen en la
mayor parte del mundo, de modo que el respeto y la protección de sus derechos es hoy en día un
asunto de primer orden.
Actualmente, se cuenta con diversos instrumentos jurídicos internacionales que promueven el respeto
de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas, muchos de los cuales han sido
suscritos y ratificados por el gobierno mexicano, por lo que son obligatorios en el interior de nuestro
país:
El Convenio Internacional sobre Todas las Formas de Discriminación Racial, ratificado en 1975.
El Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, ratificado en 1981.
El Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado en 1981.
El Convenio sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer,
ratificado en 1981.
El Convenio Contra la Tortura y Otros Tratos y Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes,
ratificado por México en 1986.
El Convenio sobre los Derechos del Niño, ratificado en 1990.
El Convenio sobre la Diversidad Biológica, ratificado en 1992.
La Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a las Minorías Nacionales o
Étnicas, Religiosas y Lingüísticas, suscrito en 1992.
La Declaración y Programa de Acción de Viena, suscrito en 1993.
El Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América
Latina y el Caribe, ratificado en 1993.
La Declaración de Ginebra sobre la Salud y la Supervivencia de los Pueblos Indígenas, suscrito en
1999.
La Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural, suscrito en 2001.
Declaración y Programa de Acción de Durban, suscrito en 2001.
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Un instrumento jurídico internacional que de manera específica contiene los derechos de los pueblos
indígenas y que contribuyó a las reformas constitucionales que se hicieron en esta materia en México
fue el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Su importancia radica en que por
primera vez se reconoce a un sujeto colectivo de derecho: el pueblo indígena. Este convenio reconoce
las aspiraciones de los pueblos indígenas para asumir el control de sus propias instituciones y formas de
vida, su desarrollo económico y el mantenimiento de sus identidades, idiomas y religiones, dentro del
marco de los estados en los que viven. Fue ratificado por el gobierno mexicano en agosto de 1990.
Actualmente, es el único instrumento vigente con una dimensión de obligación normativa en derecho
internacional.
El artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tiene el objetivo de garantizar la
vigencia de los derechos indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, y obliga a la
Federación, a los estados y municipios a diseñar e instrumentar políticas orientadas a:
Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e
intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y
la educación media superior y superior, así como establecer un sistema de becas para
estudiantes indígenas en todos los niveles.
Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del
sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la
nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población
infantil.
Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los
proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer
su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria.
Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del plan nacional de desarrollo y de los
estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.
A partir de dichas reformas a la Constitución, se realizaron adecuaciones legales importantes en 18
entidades federativas, desde 1992 hasta el 2007, con las cuales se establecen las bases para una nueva
relación entre los pueblos indígenas, el Estado y la sociedad: Sonora, Jalisco, Chihuahua, Estado de
México, Campeche, Quintana Roo, Michoacán, Chiapas, Nayarit, Veracruz, Durango, Sinaloa, San Luis
Potosí, Tabasco, Puebla, Morelos, Querétaro y Yucatán.
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007), aunque no es
un instrumento jurídicamente vinculante, es el más reciente que promueve el respeto de los derechos
de los pueblos indígenas. Fue presentado en 1995 a la Comisión de Derechos Humanos y aprobado por
el pleno de la Organización de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007. Dicha declaración
reconoce la necesidad de respetar y promover los derechos y las características de los pueblos
indígenas, especialmente los concernientes a sus tierras, territorios y recursos, que derivan de sus
estructuras políticas, económicas y sociales y de sus culturas, de sus tradiciones espirituales, de su
historia y de su concepción de la vida.
3.3 Marco institucional del sector de vivienda
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En la operación del Programa de Acceso al Financiamiento para Soluciones Habitacionales, que será
parcialmente financiado por el Proyecto, intervienen las siguientes instituciones:
CONAVI como la instancia normativa;
Entidades Ejecutoras (EE) adheridas a la CONAVI, que son entidades financieras
responsables de la difusión del Programa. Otorgan un crédito a los beneficiarios de
acuerdo con sus criterios de préstamo y canalizan los recursos del subsidio al
beneficiario de acuerdo con los lineamientos de la CONAVI y las Reglas de Operación del
Programa.
Organismos Ejecutores de Obra (OEO) certificados por CONAVI, quienes fungen como
encargados de la obra y brindan asistencia técnica para el diseño y la construcción. Los
OEO pueden ser desarrolladores sociales, ONG, o empresas de construcción.
Además de estas tres instancias, se puede contar con la participación de los gobiernos estatales o
municipales quienes pueden proporcionar apoyos adicionales para beneficiarios elegibles con el
objetivo de lograr la asequibilidad de soluciones de vivienda para los hogares de menores ingresos.
El Proyecto de Fortalecimiento del Acceso a la Vivienda Social será implementado por la CONAVI, a
través de Nacional Financiera (NAFIN) como agente financiero. La CONAVI es un organismo
descentralizado del gobierno federal, con personalidad jurídica y con presupuesto propio de la
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU). Esta secretaría se encarga del desarrollo
de las políticas de vivienda a nivel nacional acompañada de la CONAVI, quien está a cargo de su
implementación.
Todos los aspectos técnicos y fiduciarios del Proyecto serán desarrollados por las unidades existentes
dentro de la CONAVI, y la responsable de su coordinación general será la Unidad de Relación con
Organismos Multilaterales y Sustentabilidad. Los arreglos institucionales se desarrollaran bajo las
actuales en la reglas de operación del Programa, las cuales son publicadas anualmente el Diario Oficial y
son instrumentadas a través del Manual de Operaciones. Los aspectos clave del proyecto se encuentran
resumidos a continuación:
Componente 1. Aumentar el Acceso a la Vivienda para los Segmentos de la Población de Bajos
Ingresos. De acuerdo con las reglas del Programa, además de los ahorros, los beneficiarios deben tener
un préstamo aprobado para la compra de una unidad. Para asegurar una implementación fluida, la
CONAVI opera el Programa en asociación con las entidades que otorgan el préstamo, denominadas
Entidades Ejecutoras (EE). Las EE pueden ser bancos comerciales privados, fondos de previsión nacional
(INFONAVIT, FOVISSSTE), instituciones financieras de ahorro y préstamos, o intermediarios que operan a
través de Sociedades Nacionales de Crédito u Organismos Municipales y Estatales de Vivienda (OREVIS).
En 2015, había 45 EE registradas, las cuales llevaron a cabo los pasos específicos para el proceso de
registro. La CONAVI firma convenios de adhesión (CA) con las EE bajo los cuales éstas asumen la
responsabilidad de dirigir el subsidio a los beneficiarios que califiquen, y asegura su aplicación de
acuerdo con las directrices de la CONAVI, que incluyen las Reglas de Operación del Programa. Según el
CA, la CONAVI tiene poder para auditar e investigar el desempeño de las EE, pudiendo imponer multas,
exigir el reembolso de los subsidios emitidos o poner fin a su participación en el Programa si se
encuentran violaciones al acuerdo.
14
En la Figura 1 se detalla el proceso de compra de vivienda para un beneficiario bajo el Componente 1.
Primero, la EE promoverá los subsidios a los beneficiarios potenciales. Si la persona reúne los requisitos
de elegibilidad para el subsidio, la EE presentará una solicitud de revisión y aprobación por la CONAVI y
el Registro Único de Vivienda (RUV). El RUV se encarga de revisar las características físicas y de
localización de las unidades. Por su parte, las EE son las responsables de asegurar que los beneficiarios
conozcan y cumplan las reglas del Programa así como que la unidad haya pasado una inspección de
ocupación. La CONAVI verifica la elegibilidad del beneficiario y desembolsa un bono de subsidio a la EE
bajo el nombre del beneficiario, que junto con la parte del préstamo y del ahorro, se aplica para la
compra de la unidad. Como parte del Componente 1, también se considera el módulo de apoyo a la
renta. Los subsidios para esta modalidad se canalizan bajo un esquema similar.
Figura 1. Adquisición de Vivienda
Dado que el Programa busca fomentar el acceso a la vivienda mediante soluciones habitacionales
bien ubicadas y dignas, fueron determinadas tres zonas de ubicación: (i) U1, se definen como zonas
urbanas consolidadas con acceso al empleo, equipamiento y servicios urbanos; (ii) U2, son zonas en
proceso de consolidación con infraestructura y servicios urbanos de agua y drenaje mayor al 75 %, y
(iii) U3, consideradas como zonas contiguas al área urbana que pueden variar respecto a la
municipalidad en un rango de 500 a 900 metros de distancia a la zona urbana. Las unidades
localizadas fuera los contornos U1 y U2 no son elegibles para los subsidios del Programa bajo este
componente.
Componente 2. Apoyo para la Autoproducción de Viviendas. En la autoproducción también participan
las EE, que en este caso proporcionan uno (o varios) microcréditos a los beneficiarios elegibles. Además
del microcrédito, es necesario que los beneficiarios trabajen junto con un Organismo Ejecutor de Obra,
quien es responsable de proporcionar asistencia técnica a los beneficiarios en el diseño técnico y la
construcción. Los OEO acompañan, supervisan y verifican el proceso de construcción. El OEO también
puede ejecutar las obras (aunque esto no es necesario). Las EE están obligadas a firmar acuerdos de
cooperación con los OEO, y juntos desarrollan las especificaciones financieras y técnicas de las unidades
15
de autoconstrucción disponibles para los receptores de subsidios. Al igual que en la adquisición de
vivienda, las EE son responsables de asegurar el cumplimiento de las reglas del Programa. Garantizan
que los receptores de subsidios cumplan con los requisitos del Programa, y confirman que el
beneficiario tiene prueba de la posesión de la propiedad o del terreno. Las EE también informan y
trabajan en nombre de la CONAVI para asegurar que los OEO cumplan con las reglas del Programa y las
directrices sobre costos, diseño, arreglos laborales, construcción y terminación oportuna de la unidad.
Estas actividades incluyen la verificación de los costos y especificaciones técnicas de la unidad planeada,
lo que asegura que la unidad no se construirá en una zona de riesgo y que quien recibe la subvención es
el propietario de la tierra.
Los OEO son promotores de vivienda social, sin fines de lucro, autoridades estatales o municipales de
vivienda u organizaciones similares que han sido aprobadas por la CONAVI y que están incluidas en el
Registro de OEO. Para registrarse como OEO, las entidades son sometidas a un proceso de revisión
exhaustivo de conformidad legal, donde también se analiza su capacidad financiera, administrativa,
operativa y técnica. Además, la CONAVI se reserva la renovación del registro de la OEO, ante cualquier
incumplimiento resultante de procesos de supervisión, verificación o evaluación.
La Figura 2 detalla el proceso del Componente 2. Al igual que el Componente 1, la EE promueve el
subsidio a los posibles beneficiarios, revisa el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad y presenta la
solicitud para revisión a cargo de la CONAVI.
Figura 2. Autoproducción de Vivienda
16
Componente 3. Estudios Técnicos para Apoyar los Instrumentos de Planificación Urbana. El
Componente 3 será implementado directamente por la CONAVI en coordinación con los municipios
seleccionados. Para ser elegibles bajo este componente, los municipios deben tener: (i) una población
de 100 000 habitantes o más, y (ii) un Programa de Desarrollo Urbano (PDU) recientemente aprobado
(no mayor de dos años). El Proyecto dará prioridad a aquellos municipios que experimentan altas tasas
de crecimiento poblacional (por encima del 3.4 % anual), o a aquellos que tienen un mayor déficit o
demanda de vivienda. Como máximo, se apoyará una actividad en cada municipio seleccionado.
Dado el carácter catalítico y demostrativo de este componente, las actividades a financiar en el marco
del Proyecto deben informar a los PPDU, PM o PAU que cubren áreas dentro de los contornos U1, U2 y
definidas como intraurbanas dentro de la PDU del municipio. Se procurará aumentar las densidades (de
acuerdo con la PDU), promover usos mixtos y fomentar normas urbanas flexibles que permitan el
desarrollo de viviendas asequibles dentro de las ciudades. Los municipios presentarán propuestas
específicas a la CONAVI para el apoyo de estas actividades. El proceso de selección será llevado a cabo
por el Grupo de Trabajo Técnico de Operaciones y Monitoreo de la CONAVI, que actualmente revisa y
aprueba proyectos especiales financiados a través del Programa. Los criterios se centrarán en la
preparación del proyecto piloto propuesto y en la existencia del marco jurídico a nivel municipal
necesario para su aplicación.
3.4 Políticas operativas de salvaguarda
El Banco Mundial ha creado una serie de políticas de salvaguardas orientadas a impulsar enfoques de
desarrollo sostenible en términos ambientales y sociales al tiempo que procuran garantizar que tales
actividades no perjudiquen a personas o al medioambiente. Además, el Banco cuenta con una política
transversal de acceso a la información que se aplica a todas sus inversiones.
Figura 3. Políticas de Salvaguarda del Banco Mundial
Políticas Ambientales:
OP/BP 4.01 Evaluación Ambiental Políticas Sociales:
OP/BP 4.04 Habitats Naturales OP/BP 4.10 Pueblos Indigenas
OP 4.09 Manejo de Plagas OP/BP 4.12 Reasentamiento Involuntario
OP/BP 11.03 Patrimonio Cultural Físico
OP/BP 4.36 Bosques
OP/BP 4.37 Seguridad de Presas Políticas de
Salvaguardas
Banco Mundial
Otras Políticas Políticas Legales:
Política de Divulgación Pública OP/BP 7.50 Aguas Internacionales
Normas de Fraude y Anticorrupción OP/BP 7.60 Territorios en Disputa
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Los objetivos de las Políticas de Salvaguardas son:
a. Asegurar que los proyectos que se construyen o las acciones que se financien (estrategias,
políticas, planes, asistencias técnicas) tomen en cuenta una adecuada gestión ambiental y
social, y que ésta forme parte de todo el proceso de decisión y ciclo del proyecto.
b. Prevenir, mitigar, reducir y manejar los riesgos e impactos ambientales y sociales que las
obras o proyectos puedan generar.
c. Proveer mecanismos para la consulta, atención de reclamos y comunicación de la
información del Proyecto a los beneficiarios, posibles afectados o interesados.
Con base en las actividades previstas para ser financiadas dentro del Proyecto con la CONAVI, se activan
las siguientes Políticas Operacionales de Salvaguarda:
3.4.1 Política de Evaluación Ambiental (OP/BP 4.01)
El Banco Mundial exige que todos los proyectos propuestos para obtener financiamiento del Banco se
sometan a una evaluación ambiental con el fin de garantizar su solidez y sostenibilidad ambiental, y
mejorar así el proceso de toma de decisiones. Este Marco de Gestión Ambiental y Social constituye la
evaluación ambiental para el proyecto de la CONAVI y describe también todas las medidas de mitigación
que son o serán integradas al Programa.
La evaluación ambiental es un proceso cuya extensión, profundidad y tipo de análisis dependen de la
naturaleza, la escala y el posible impacto ambiental del proyecto propuesto. En este proceso, se evalúan
los posibles riesgos y repercusiones ambientales de un proyecto en su zona de influencia; se examinan
alternativas para el proyecto; se identifican formas de mejorar la selección, ubicación, planificación,
diseño y ejecución de los proyectos mediante la prevención, reducción al mínimo, mitigación o
compensación de las repercusiones ambientales adversas y el realzamiento del impacto positivo, y se
incluye el proceso de mitigación y gestión de las repercusiones ambientales adversas durante la
ejecución del proyecto. Siempre que sea factible, el Banco favorece las medidas preventivas en vez de
las medidas de mitigación o compensación.
En el MGAS se tienen en cuenta el ambiente natural (aire, agua y tierra), la salud y seguridad humanas,
los aspectos sociales (reasentamiento involuntario, poblaciones indígenas y bienes culturales), y los
aspectos ambientales transfronterizos y mundiales. En la MGAS se consideran los aspectos naturales y
sociales en forma integral. También se toman en cuenta las variaciones de las condiciones del proyecto y
del país, los resultados de los estudios ambientales sobre el país, los planes nacionales de protección
ambiental, el marco global de las políticas nacionales, la legislación nacional y la capacidad institucional
con respecto al medio ambiente y a los aspectos sociales, y las obligaciones del país referentes a las
actividades del proyecto en virtud de tratados y acuerdos o convenios ambientales pertinentes en el
ámbito internacional, y se integra detalladamente con los análisis económicos, financieros,
institucionales, sociales y técnicos de un proyecto propuesto.
El punto de partida en el análisis del entorno ambiental y social tiene como referencia las pautas
establecidas por el principal ente de financiamiento e impulsor de las medidas de salvaguarda, el Banco
Mundial, que define tres categorías de clasificación descritas de la forma siguiente:
Categorización de Proyectos según Criterios del Banco Mundial
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Categoría Concepto/Medida
Categoría A Tienden a tener impactos adversos significativos o irreversibles que podrán afectar a
áreas más extensas que el propio sitio del proyecto.
Categoría B Los impactos son específicos en un espacio y tiempo, y pueden ser mitigados
fácilmente usando métodos estándares.
Categoría C Los impactos son mínimos o no existe impacto socioambiental adverso.
El Proyecto se considera como de Categoría B, según su escala de intervención, la existencia de varios
controles socioambientales ya puestos en operación en México, y de acuerdo con la naturaleza y
magnitud mínima de los impactos negativos ambientales y sociales potenciales. De acuerdo con las
experiencias en la historia del Proyecto y con base en los análisis de proyectos similares, los impactos
ambientales potenciales negativos se han sido raros o infrecuentes, con impactos ambientales
reversibles y con medidas de mitigación disponibles, o que pueden ser diseñadas y aplicadas
fácilmente.
3.4.2 Política de Pueblos Indígenas (OP/BP 4.10)
Esta política contribuye al cumplimiento de la misión del Banco Mundial de reducir la pobreza y lograr
un desarrollo sostenible asegurando que el proceso de desarrollo se lleve a cabo con absoluto respeto
de la dignidad, derechos humanos, economías y culturas de los pueblos indígenas. En todos los
proyectos propuestos para ser financiados por el Banco que afectan a pueblos indígenas, el Banco exige
que el prestatario lleve a cabo un proceso de consulta previa, libre e informada. El Banco sólo otorga
financiamiento cuando las consultas previas, libres e informadas resultan en un apoyo al proyecto por
parte de la comunidad indígena afectada. En los proyectos financiados por el Banco se incluyen medidas
para: a) evitar posibles efectos adversos sobre las comunidades indígenas, o b) reducir mitigar, o
compensar los daños cuando éstos no puedan evitarse. Los proyectos financiados por el Banco se
diseñan de manera tal que los pueblos indígenas reciban beneficios sociales y económicos que sean
culturalmente apropiados, e inclusivos desde el punto de vista intergeneracional y de género.
19
4. Análisis de Impactos Ambientales y Sociales
4.1.1 Impactos Positivos
Se prevé que el Proyecto traiga consigo beneficios ambientales, ya que se espera que sus resultados
incrementen la eficiencia des la zonas urbanas al promover el acceso a la vivienda en estas áreas, de
manera en que los habitantes se encuentren más cercanos a los servicios y fuentes de trabajo. Esto
minimizará los impactos negativos ambientales que surgirían, por una parte, del desarrollo de nuevas
viviendas en zonas no urbanizadas, agrícolas o forestales y, por la otra, por la reducción de los tiempos y
congestión para poder llegar a las áreas urbanas.
En materia de cambio climático, el Proyecto tendrá beneficios directos e indirectos de mitigación. Bajo
el Componente 1, todos los subsidios para la compra de vivienda serán en las ubicaciones centrales de la
ciudad (U1 y U2). En comparación con una alternativa de nuevos desarrollos periféricos, el beneficio de
la localización mitiga el cambio climático al reducir los vehículos de los residentes viajados y al utilizar las
redes de infraestructura existentes. Además, alrededor del 10 % de las unidades de vivienda compradas
con los subsidios cumplirán con las Acciones de Mitigación Nacionalmente Adecuadas (NAMA, por sus
siglas en inglés) de México para vivienda, ya que incluyen agua y electrodomésticos, equipos de
iluminación, calefacción y refrigeración que reducirán las emisiones globales de gases de efecto
invernadero (GEI). La utilización de estas ecotecnologías puede llevar a reducciones en las emisiones de
GEI así como a ahorros en el uso y costo de energía a los beneficiarios. Se calcula que el 79.75 % de los
recursos del Proyecto, específicamente la cantidad asignada a subsidios para la compra de vivienda
nueva bajo el Componente 1 y financiamiento para estudios bajo el Componente 3, resultará en
beneficios de mitigación del cambio climático para México.
A través de las actividades previstas bajo el Componente 2 (la autoproducción), se apoyará inclusive a la
población que se encuentra viviendo en zonas rurales en condiciones de precariedad (viviendo sobre un
piso de tierra, bajo un techo de material de desecho, sin energía eléctrica ni térmica, lo que les obliga a
preparar sus alimentos con leña o carbón, y que trae consigo una alta probabilidad de proliferación de
enfermedades gastrointestinales por la falta de servicios básicos, como el drenaje). Esto impactará
positivamente el rubro de conservación y protección ambiental. La aplicación de ecotecnologías, por
ejemplo, permitirá que los beneficiarios cuenten con servicios públicos, principalmente la posibilidad de
abastecimiento de agua para uso humano así como el manejo del agua residual. El aprovechamiento de
la luz solar, ya sea como fuente térmica o eléctrica, disminuye la presión sobre los bosques, inclusive
reduce la exposición a substancias peligrosas como son los gases de combustión y Compuestos
Orgánicos Volátiles (COV), producto de fogatas con leña así como la dependencia en combustibles
fósiles. La utilización de materiales propios de la región disminuye sustancialmente las emisiones por la
transportación de materiales. Además, desarrollar soluciones bioclimáticas incrementa la autoeficiencia
de las viviendas, disminuyendo los materiales y energéticos, lo que representa un impacto positivo en el
ambiente.
Bajo el Componente 3, los estudios serán utilizados para apoyar la planeación del desarrollo municipal,
lo cual permitirá un crecimiento más compacto y denso que trae beneficios que se extenderán aún
mucho después del proyecto.
4.1.2 Riesgos e impactos Ambientales
4.2.1 Componente 1
20
El Componente 1 financiará subsidios para la adquisición o renta de viviendas nuevas y existentes. El
Proyecto no financia actividades relacionadas con la construcción.
A continuación se explica con mayor detalle cómo los riesgos antes mencionados podrían materializarse
y resultar en impactos en lo referente a la adquisición de viviendas nuevas o existentes:
Existencia de materiales peligrosos en la vivienda nueva o usada: plomo en pintura, plomo en
tuberías, asbestos, moho, gas radón, pesticidas, y COV (en pegamentos, pinturas u otros
materiales). Este riesgo se relaciona con el tipo de materiales que fueron utilizados durante la
construcción de las viviendas. Si éstas son nuevas, es posible que la falta de
aplicación/cumplimiento del marco normativo en la materia no evite la utilización de materiales
peligrosos, lo cual repercute en un impacto para los habitantes y el ambiente. Por otro lado, en
el caso de viviendas existentes, y dado que el marco normativo en materia ambiental ha sido
desarrollado de manera gradual desde 1993, es factible que en su momento se hayan usado
componentes que antes no eran considerados riesgosos o peligros, pero que actualmente están
prohibidos por la normatividad.
Integridad estructural deficiente. Este riesgo se relaciona tanto con la calidad de los materiales
utilizados en la construcción así como con el proceso. Si las viviendas no cumplen con los
estándares de calidad y se presentaron deficiencias en la construcción, los beneficiarios, en el
mediano o largo plazo, estarán expuestos no únicamente a impactos ocupacionales, sino que
inclusive tendrían que abandonar la vivienda.
Edificación en una zona de riesgo. En las viviendas nuevas, este riesgo se relaciona con la
capacidad de las autoridades locales para determinar si una zona específica es considerada
como riesgosa; en el caso de las viviendas existentes, tiene qué ver también con esta capacidad
o con un cambio en zonas de riesgo debido al paso de tiempo. Asentarse en una zona de riesgo
incrementa la posibilidad de que ante un evento natural se tenga un impacto negativo para los
habitantes.
4.2.2 Componente 2
El Componente 2 financiará subsidios para la autoproducción de soluciones de vivienda. Bajo este
componente se han identificado los siguientes riesgos que si no son contenidos, podrían generar
impactos negativos en el ambiente y las personas: (i) manejo inadecuado de materiales y residuos de
construcción, (ii) seguridad del personal durante la construcción, y (iii) ubicación de la vivienda lo que,
por una parte, se refiere a los asentamientos en zonas de riesgo y, por otra, a lo relacionado con la
carente prestación de servicios públicos (agua, luz, manejo de residuos). Se prevé también que los
materiales empleados en la autoproducción puedan ser reciclados o alternativos, por lo cual pueden
tener mayor variabilidad en su calidad y características.
Los riesgos por autoproducción en zonas rurales o urbanas se podrían dar en las siguientes situaciones:
Existencia de materiales peligrosos en la vivienda nueva o usada: plomo en pintura, plomo en
tuberías, asbestos, moho, gas radón, pesticidas, y COV (en pegamentos, pinturas, u otros
materiales). Este riesgo se relaciona con el tipo de materiales utilizados durante la construcción
de las viviendas, las que si son nuevas podrían estar incumpliendo el marco normativo en la
materia, lo cual repercute en un impacto para los habitantes y el ambiente. En la
autoproducción se puede dar el caso de la utilización de materiales alternativos o adquiridos
21
localmente, los cuales podrían no haber pasado por un proceso de verificación o estar
incumpliendo las normas aplicables.
Asentamientos sobre zonas de riesgo, lo cual se relaciona con la falta de información para
determinar si una zona específica es considerada como riesgosa, o si el sitio se encuentra
contaminado, lo que posiblemente genere problemas ambientales o de salud pública.
Carente de Provisión de Servicios Públicos (agua potable de calidad y suficiente, alcantarillado,
luz, manejo de residuos sólidos). Al no estar previstas en los planes de desarrollo urbano del
municipio, las viviendas tendrán que autosatisfacer sus necesidades de agua, alcantarillado, luz
y manejo de residuos. Esto implicaría: (i) riesgo de contaminación de las fuentes de
abastecimiento de agua, lo que podría derivar en un impacto negativo en la salud de los
usuarios. Además, es posible que el suministro no sea suficiente para abastecer las necesidades
básicas de los habitantes, generando así escasez del líquido. Respecto a la descarga del agua
residual, aunque se llegase a desarrollar una tecnología para su manejo, el riesgo de que de la
falta de mantenimiento así como un uso adecuado, podría derivar en un impacto para la salud
de los habitantes; (ii) se corre el riesgo de que los residuos sólidos, ante la falta del servicio de
recolección y manejo por parte del municipio, no sean recolectados de manera constante, lo
que obligará a los generadores a buscar alternativas para su manejo. Esto podría generar daños
en la salud de la población y en el ambiente, a raíz de un manejo inadecuado que provoque la
acumulación residuos, lo que a su vez provoque que los habitantes busquen alternativas no
adecuadas para deshacerse de los desechos, como la quema, que podría derivar en incendios,
por ejemplo; iii) se corre el riesgo de que la persona encargada de la construcción de la vivienda,
en este caso, el propio beneficiario, no cuente con las herramientas y el equipo de protección
necesario, lo que pone en peligro su vida y afecta indirectamente a su familia.
Residuos sólidos-escombros/residuos de la construcción. Dadas las características de este tipo
de residuos, las autoridades municipales no están facultadas para realizar su manejo, por lo que
si no son bien gestionados por los responsables de la construcción, estos desechos pueden
generar un impacto en el ambiente y en la población.
La incorporación de ecotecnologías puede incrementar el valor de la vivienda, lo cual es crítico
para el tipo de beneficiario de esta solución de vivienda, ya que es de escasos recursos
económicos. Adicionalmente, existe el riesgo de que al corto plazo dejen de utilizarse la
ecotecnologías debido a la falta de mantenimiento y desconocimiento de su operación.
Es importante mencionar que en el caso particular de viviendas ubicadas fuera de las áreas urbanas
designadas (es decir, el contorno urbano) se pueden tener menos controles impuestos por los
municipios, porque algunas veces estos espacios no forman de la planificación, por lo que es posible que
no cumplan con aspectos como como mapas de riesgo actualizados, estrictos requisitos de licencias o
disponibilidad de servicios de abastecimiento de agua, aguas residuales, electricidad y manejo de
residuos.
4.2.3 Componente 3
No se espera que el Componente 3 genere ningún impacto ambiental o social directo, y más bien se
confía en que traiga beneficios en estos aspectos en las ciudades seleccionadas, mediante el diseño de
22
instrumentos de planificación urbana que permitan el desarrollo de soluciones de vivienda asequibles
bien ubicadas en el centro de la ciudad. Tampoco se contemplan impactos directos o indirectos,
incluidos aquellos relacionados con el reasentamiento, pero sí podrían surgir de la implementación de
las recomendaciones proporcionadas por los estudios y planes financiados en el marco del Proyecto.
4.2 Impactos Sociales
De acuerdo con la Política Operacional 4.10 sobre Pueblos Indígenas del Banco Mundial, el Plan de
Pueblos Indígenas (PPI) incorporará las medidas necesarias para que los pueblos indígenas involucrados
puedan recibir los beneficios sociales y económicos del Programa, además de asegurar que éstos sean
pertinentes a la cultura de los pueblos y que no generen desigualdad con otros grupos o sectores
sociales de la población.
De acuerdo con la evaluación social del Programa, no se esperan impactos negativos por la
implementación del Proyecto. Por lo contrario, son previsibles impactos sociales positivos para la
población indígena, en virtud de facilitar su acceso a la vivienda a través de un subsidio y un
financiamiento accesible.
El Componente 2 tiene el mayor potencial de impactar positivamente a la población, en particular a la
población indígena. A fin de potencializar los impactos positivos y los beneficios que se espera que
generen en la población indígena y mujeres, el PPI propone líneas de acción que fortalecen y mejoran
los procesos que la CONAVI ha estado realizando previamente en temas de atención culturalmente
pertinente a población indígena y mujeres.
Se espera que el Componente 3 no produzca ningún riesgo social. La expectativa que se tiene con este
componente es que traiga beneficios ambientales y sociales en las ciudades seleccionadas,
proporcionando insumos técnicos para la elaboración de instrumentos de planificación urbanística para
inhibir el crecimiento de las manchas urbanas hacia zonas inadecuadas, y mejorar la calidad de la
vivienda a los derechohabientes, así como el acceso a una solución habitacional adecuada con servicios
instalados que mejoren o incrementen su calidad de vida.
Bajo este componente, el Proyecto financiará los estudios técnicos y consultorías para informar a los
planes urbanos. Dada la naturaleza de los estudios a financiar, aún no se han identificado los riesgos
potenciales ambientales o sociales directos que pudieran surgir en la aplicación de las recomendaciones
proporcionadas por los estudios y planes financiados en el marco del Proyecto.
A fin de identificar y mitigar los posibles impactos sociales que pudieran surgir en la aplicación de los
planes y estudios financiados por el Componente 3, en los Términos de Referencia (TdR) se incluirá un
apartado que cumpla con los siguientes puntos: (i) Determinar los posibles efectos positivos o negativos
sobre los pueblos indígenas, y (ii) Establecer medidas de mitigación propuestas en los estudios
elaborados, basados en la legislación mexicana, y de acuerdo con los principios de las salvaguardas del
Banco Mundial.
23
5 Medidas de Mitigación y Gestión
De acuerdo con la política de evaluación ambiental del Banco Mundial (OP4.01), los riesgos y los
potenciales impactos del Proyecto, descritos en el capítulo cuatro de este MGAS, deben ser evitados o
minimizados. El presente capítulo describe las medidas con las que ya cuenta el Programa y la
regulación mexicana para la mitigación de los efectos e identifica también aquellas áreas de oportunidad
de mejora, proponiendo recomendaciones para su abordaje.
Desde el 2007, la CONAVI junto con las diferentes instituciones involucradas en el Programa han
incorporado mecanismos para asegurar que únicamente la vivienda segura y de calidad sea elegible para
recibir subsidio. Los instrumentos utilizados para este fin se especifican en las Reglas de Operación del
Programa y se aplican para la adquisición y renta de viviendas nuevas y existentes (Componente 1), así
como para las viviendas que serán construidas a través de autoproducción (Componente 2). Los
procedimientos de la CONAVI abordan los requerimientos en áreas urbanas, periurbanas y rurales.
En las Reglas de Operación y en el Manual de Procedimientos de la CONAVI se definen los roles y
requerimientos para las supervisiones de las EE y los OEO asociados con el Programa, y también se
describen la recolección e integración de estos datos a través del RUV. Es importante mencionar que
compete a la municipalidad la planeación urbana, así como los usos del suelo y la autorización de obras
en un municipio determinado, los cuales normalmente son más estrictos en las zonas urbanas. Sin
embargo, la mayoría de los subsidios que se otorgan a través del Programa se dan en las zonas urbanas.
En la Tabla 1 se describen, para cada componente, los principales riesgos identificados, los mecanismos
existentes para mitigarlos y las medidas adicionales necesarias para asegurar el cumplimento de las
políticas de salvaguarda del Banco Mundial. Se presenta además una serie de recomendaciones para
fortalecer los aspectos positivos del Proyecto.
A continuación, se detalla la información relevante que permitió el desarrollo de cada componente.
5.1 Componente 1
5.1.1 Medidas Existentes
El Programa cuenta con amplios mecanismos para asegurar que las unidades de vivienda seleccionadas
por los beneficiarios cumplan con las normas ambientales y sociales existentes. Requiere que las
unidades adquiridas con el subsidio estén ubicadas en terrenos privados, se localicen fuera de zonas de
riesgo, y que cumplan con la calidad y las normas de construcción y de habitabilidad (particularmente en
lo que respecta al acceso a los servicios básicos). La verificación es realizada por un tercero (un agente
certificado), se documenta a través de un informe técnico Dictamen Técnico Único (DTU) y se registra en
una entidad independiente, el RUV.
El Programa busca fomentar la compra de viviendas bien localizadas, por lo que entre mejor sea la
localización, el subsidio será mayor.
Las medidas aplicables en el caso de las nuevas unidades de vivienda son diferentes a las que se
contemplan para las viviendas existentes. También es importante señalar que ninguna vivienda usada es
elegible para recibir subsidios si se encuentra fuera de las zonas designadas de planificación urbana.
24
5.1.2 Medidas Adicionales
En general, en el caso de las viviendas nuevas en el marco del Componente 1, no se detectó la necesidad
de poner en marcha medidas adicionales. El sistema existente de certificaciones de materiales,
inspecciones, manifestaciones de impacto ambiental y licencias municipales cumplen con la gestión
eficaz de los aspectos ambientales. Los detalles se proporcionan en la Tabla 1.
Sin embargo, la situación para las viviendas existentes consideradas en el Componente 1 presenta
algunos riesgos, uno de ellos específicamente podría causar el incumplimiento de los requisitos
ambientales de buenas prácticas o la política del Banco Mundial. La presencia de materiales peligrosos
en la vivienda usada se identifica como riesgo potencial, por lo que se ha determinado que tomando en
consideración la existencia de normatividad para evitar el uso de materiales peligrosos, la más antigua
con fecha de 1993 (último año en el que se permitió el uso de asbesto), se ha definido que se tendrá que
desarrollar un mecanismo que permita que únicamente se elijan las viviendas existentes (para compra o
alquiler) que hayan sido construidas después de ese año. Junto con esto, y como medida preventiva,
también se sugiere adjuntar a la entrega del subsidio (es decir, al momento de formalizar la compra) un
manual para el beneficiario sobre el manejo de posibles riesgos ante la presencia de plomo/asbestos.
5.2 Componente 2
5.2.1 Medidas Existentes
El Componente 2 financiará subsidios para la autoproducción de soluciones de vivienda. Todas las
actividades bajo este componente son para nueva construcción. Las medidas existentes de mitigación ya
incluyen en sus Reglas de Operación del Programa que los beneficiarios de los subsidios para la
autoproducción deben trabajar en colaboración con un OEO o una APV responsable de la gestión de la
solicitud, de prestar asistencia técnica en diseño y construcción, y de supervisar las obras. Antes de
comprometerse con los beneficiarios, los OEO/APV deben registrarse ante la CONAVI o SHF según
corresponda, para lo cual se realiza un procedimiento que incluye el cumplimiento de requisitos por
parte de los interesados, revisión documental, visita de campo, emisión de un dictamen técnico, revisión
ante un grupo consultivo y, finalmente, la notificación, para posteriormente incluir al interesado en el
padrón de OEO. Además, el proceso de construcción y la calidad general e idoneidad de la solución final
son verificados por terceros agentes certificados que emiten informes técnicos provisionales y finales; y,
finalmente, los proyectos de autoproducción se ejecutan en los terrenos cuya posesión la sustentan los
beneficiarios, como un requisito del Programa.
5.2. 2 Medidas Adicionales
Se ha identificado que las características de la autoproducción presentan ciertos riesgos que podrían
causar el incumplimiento de los requisitos ambientales de buenas prácticas o la política del Banco
Mundial para las viviendas urbanas, rurales y de zonas de transición. Dentro de los contornos urbanos,
el sistema existente de certificaciones de materiales y las inspecciones de los OEO parecen gestionar
eficazmente los aspectos ambientales; sin embargo, como las unidades no siguen un riguroso proceso
de otorgamiento de permisos a nivel municipal, puede haber lagunas, especialmente en los entornos
rurales. En consecuencia, y dado que el único riesgo potencial dentro de este componente es la
25
posibilidad de edificación sobre zonas de riesgos, contaminadas o con características inadecuadas, se
propone que se realice una evaluación a la vivienda a los 12 meses de haberse construido), para evaluar
las condiciones en las que se encuentra y, a partir de ello, desarollar estrategias para la protección de los
habitantes así como para la mejora continua del propio proyecto. Se esperaría que los resultados de la
evaluación ex post puedan ayudar a mejorar temas ambientales relacionados con el efecto que tiene la
construcción con el medio ambiente, con el uso sustentable de los recursos escasos (agua, energía
eléctrica, combustibles).
Asimismo, identificar buenas prácticas locales que puedan replicarse en otras regiones o entidades,
como es el caso del financiamiento para la introducción de servicios públicos otorgado por cajas de
ahorro y gestionado por los beneficiarios.
Finalmente, buscar mecanismos para garantizar la seguridad ocupacional en los modelos de
autoproducción, para lo cual un primer paso puede ser la autorregulación para que los trabajadores
locales y, en el caso de la producción social de vivienda, los propios beneficiarios que participan en el
proceso constructivo accedan a la seguridad social, a los servicios de salud, salario mínimo, entre otras
garantías.
5.3 Componente 3
5.3.1 Medidas Existentes
Es posible que en la implementación de las recomendaciones que surjan como resultado de los estudios
financiados bajo este componente, se tengan riesgos ambientales y sociales, los cuales podría ser
manejados a través de la legislación ambiental vigente en el país. Sin embargo esto dependerá de cada
situación, pues aún no se sabe qué tipo de estudios ni las condiciones bajo las cuales éstos serán
realizados.
5.3.2 Medidas adicionales
No se esperan impactos ambientales y de reasentamiento posteriores, pero estos podrían surgir de la
implementación de las recomendaciones proporcionadas por los estudios y planes financiados bajo el
Proyecto. Para mitigar este riesgo, se incluirán requisitos específicos en todos los TdR para los estudios
que sean financiados bajo este componente, para asegurar que el alcance del trabajo incluya: (i) un
análisis de los posibles efectos; ii) la identificación de los riesgos existentes, si los hubiera; y iii) la
inclusión de las medidas de mitigación propuestas en los estudios elaborados, en consideración de la
legislación mexicana y de conformidad con los principios de las salvaguardas del Banco Mundial.
En la orientación de los estudios a desarrollar, se podría priorizar la necesidad de contar con mapas de
riesgos en las entidades y municipios donde no existen instrumentos de planeación que ayuden a
determinar los lugares más adecuados y seguros para el desarrollo de vivienda. Asimismo, los planes de
desarrollo urbano deberían determinar los sitios seguros para la expansión de vivienda y diseñar
lineamientos para la restricción del cambio de uso de suelo.
26
Tabla 1. Riesgos principales, medidas de mitigación existentes, medidas adicionales y recomendaciones por componente del
Proyecto
Componente Riesgos potenciales Medidas de mitigación existentes Medidas de Mitigación Recomendaciones
Adicionales
Componente 1 – Existencia de materiales Normatividad en la materia: Ninguna para vivienda Realizar un taller de
Vivienda peligrosos: plomo en legislación en la materia que prohíbe nueva. experiencia internacional sobre
pintura, plomo en tuberías, la utilización de ciertos materiales incorporación de aspectos
Para vivienda usada:
asbestos, moho, gas radón, (ver Anexo 1). ambientales en el avalúo
establecimiento de una
pesticidas, Compuestos comercial para préstamo
Para edificaciones hechas antes de fecha límite de elegibilidad
Orgánicos Volátiles hipotecario.
1993, no se cuenta actualmente con respecto al año de
(pegamentos y pinturas).
ninguna medida que evite que las construcción. Viviendas
viviendas existentes elegibles para el construidas antes de 1994
subsidio no cuenten con materiales no serían elegibles (el
que puedan significar un riesgo para último año que permitió el
los habitantes. Aunque es posible uso de asbesto de acuerdo
que los avalúos puedan mencionar si con la emisión de NOM-
existen condiciones extrañas o 127-SSA1-1994).
irregulares.
[Alternativa: adjuntar a la
entrega del subsidio (es
decir, al momento de
formalizar la compra) un
manual para el
beneficiario sobre el
manejo de posibles riesgos
ante la presencia de
plomo/asbestos].
Integridad estructural Reglas de Operación del Programa Ninguna
27
deficiente Normatividad en la materia: códigos
de construcción aseguran que las
viviendas nuevas demuestran
integridad estructural.
(Licencias de construcción y
Dictamen de Habitabilidad)
Edificación en zona de Reglas de Operación del Programa. Ninguna
riesgo
Normatividad en la materia: códigos
de construcción aseguran que las
viviendas nuevas demuestran
integridad estructural.
(Licencias de construcción y
Dictamen de Habitabilidad)
Integridad estructural Reglas de Operación del Programa Ninguna Realizar un taller de
deficiente experiencia internacional sobre
(Licencias de construcción y
incorporación de aspectos de
Dictamen de Habitabilidad)
integridad estructural y
precariedad en el avalúo
comercial.
Edificación en zona de Reglas de Operación del Programa Ninguna Realizar un taller de
riesgo experiencia internacional sobre
(Licencias de construcción y
incorporación de zonas de
Dictamen de Habitabilidad)
riesgo y precariedad en el
avalúo comercial.
Componente2- Existencia de materiales Normatividad en la materia: Ninguna
Autoproducción peligrosos: plomo en legislación en la materia que prohíbe
pintura, plomo en tuberías, la utilización de ciertos materiales
asbestos, moho, gas radón, (ver Anexo 1).
pesticidas, Compuestos
Orgánicos Volátiles
28
(pegamentos y pinturas).
Asentamiento en una zona Las ROP requieren que las soluciones Evaluación ex post (12 Realizar capacitaciones para
de riesgo, zona habitacionales se desarrollen fuera meses de implementación) fortalecer la capacidad de los
1
contaminada, u otra zona de zonas de riesgo. para medir el desempeño OEO para identificar áreas de
inadecuada e identificar oportunidades riesgo y medidas de mitigación.
La vivienda que se construye bajo
de mejora.
esta modalidad necesariamente Explorar la posibilidad de que a
debe llevarse a cabo por un OEO, medida que la información
quien es una empresa de sobre temas de riesgo se
construcción responsable del vuelve accesible al RUV a
proyecto constructivo, que procesa escala urbana, se podría
la obtención de licencias (si conocer de mejor manera la
corresponde) y a la cual le aplica la vocación del suelo para evitar
normativa vigente en materia de el asentamiento sobre zonas
responsabilidad civil sobre obras de restringidas.
construcción.
El verificador (RUV) corrobora en
campo en dos momentos los
atributos de la solución y el avance
de obra y la vivienda terminada. El
dictamen que prepara el verificador
e inscribe en el RUV incluye
información sobre la inspección
ocular de la solución habitacional. Si
se presume que está en zona de
riesgo, se notifica y presenta su
reporte fotográfico a la CONAVI, a su
vez la Comisión solicita al OEO más
elementos para la toma de decisión.
En caso de que sí se encuentre en
zona de riesgo, no se libera el
1De acuerdo con las ROP y con los convenios de adhesión que firma la CONAVI con todas a las EE. En caso de incumplimiento de alguno de los aspectos
de las ROP, la CONAVI solicita el reembolso del monto de subsidio otorgado a las EE.
29
subsidio para dicha solución.
Carente Provisión de En las ROP se específica que para las Explorar la posibilidad de
Servicios Públicos (agua zonas rurales o zonas en transición, incentivar con mayor puntaje
potable [calidad y cantidad], el subsidio se otorgará para en reglas de operación
alcantarillado, luz, manejo viviendas que cuenten con sistemas soluciones integrales de agua
de residuos sólidos). de residuos sólidos asequibles en el (i.e. recolección, filtrado y
sitio y de preferencia con servicios almacenamiento).
de luz y agua.
Explorar alternativas en temas
de ecotecnias/ecotecnologías
Los OEO, en compañía con el
que no representen un costo
beneficiario, diseñan y construyen la
elevado adicional en la
solución habitacional. Cuando se
solución, y presentarlo a los
trata de zonas sin acceso a red de
OEO.
servicios de agua y saneamiento, se
busca la instalación de tecnologías y
equipos alternativos que puedan
satisfacer las necesidades mínimas
de la vivienda.
Seguridad ocupacional y en Existencia de normatividad en la Ninguna Explorar la posibilidad de
el trabajo materia. fortalecer a los OEO en
prácticas seguras en la
Acompañamiento de los OEO
construcción.
durante todo el proceso de
construcción.
Residuos sólidos – El OEO tiene la responsabilidad del Ninguna
escombros/residuos de la adecuado manejo de residuos.
construcción
El beneficiario firma un documento
de entrega en que declara su
conformidad con la solución
habitacional.
Mecanismo de verificación del RUV
(fotografías)/foto CONAVI.
30
Componente 3 Impactos ambientales y de No aplica Incluir en los TdR de los
reasentamiento que estudios a financiar la
pudieran surgir de la realización de: (i) un breve
posible implementación de análisis de los posibles
las recomendaciones efectos adversos sobre el
proporcionadas por los medio ambiente y que se
estudios que financia el pudieran derivar de la
Proyecto. implementación de las
recomendaciones del
estudio, (ii) un breve
análisis de los posibles
efectos en materia de
reasentamiento de
población que se pudieran
derivar de la
implementación de las
recomendaciones del
estudio, y ii) posibles
medidas de mitigación en
consideración de la
legislación mexicana y de
conformidad con los
principios de las
salvaguardas del Banco
Mundial.
31
5.4 Oportunidades de Mejoramiento
Muchas de las recomendaciones anteriormente presentadas se refieren a la provisión de
capacitación, talleres, módulos de certificación para los inspectores y otros medios para difundir
los aspectos ambientales y mejorar las prácticas actuales.
6. Monitoreo, Reporte y Supervisión
6.1. Sistema de reporte existente
Dada la fuerte dependencia del Programa en las entidades implementadoras (EE y OEO / APV), la
CONAVI cuenta con rigurosos sistemas de supervisión para asegurar el uso correcto de los
recursos federales. Bajo el módulo de adquisición de vivienda, las EE envían información sobre los
beneficiarios y soluciones de vivienda a la CONAVI. Esta información se registra en una base de
datos central y está vinculada al RUV que se utiliza para hacer un cruce de información y
referenciar geográficamente la ubicación de las unidades de vivienda y el cumplimiento de otros
criterios de calificación y elegibilidad. En este caso, el subsidio se emite sobre la base de la
tasación de bienes por la EE, y la presentación del título de propiedad del beneficiario. La CONAVI
también contrata a un tercero para que realice una verificación, la cual incluye visitas periódicas
de campo para inspeccionar las unidades de vivienda y verificar la información correspondiente en
la base de datos.
Para la supervisión de la autoproducción, la CONAVI trabaja en estrecha colaboración con los
verificadores del RUV. Antes de comenzar las obras, se requiere que las EE y los OEO carguen un
prototipo de diseño al RUV, que es aprobado por la CONAVI. Los verificadores del RUV realizan
entonces al menos dos verificaciones in situ: con un avance del 30 % de las obras (cuando el
subsidio es desembolsado parcial o totalmente); y cuando la obra ha concluido totalmente (no
más de 150 días después del inicio de los trabajos). Los verificadores monitorean el progreso físico
y financiero, así como la calidad del proceso de construcción. Las visitas de verificación están
diseñadas para maximizar la eficacia y reducir los errores humanos mediante el uso de fotos
georeferenciadas de los sitios y listas de verificación detalladas para certificar la calidad. Aunque la
totalidad del subsidio se puede desembolsar cuando se cuente con un 30 % de avance, la CONAVI
supervisa la conclusión de la solución y puede solicitar el reembolso de la subvención de la EE en
caso de incumplimiento.
6.2. Enlace con el Banco Mundial
La CONAVI tiene un sólido historial de alrededor de 16 años del funcionamiento del Programa de
Vivienda Económica, con buenos resultados operacionales y de impacto. La CONAVI también ha
fortalecido su capacidad a lo largo de los años para promover la integración social, apoyar a los
grupos desfavorecidos y promover la igualdad de género a través del Programa. Además, tiene la
capacidad institucional suficiente para implementar las políticas indígenas de salvaguarda y de
evaluación ambiental.
El avance sobre actividades relativas a aspectos ambientales del Proyecto se incluirá como parte
de los reportes semestrales de la CONAVI al Banco Mundial, tal como se especifica en el Manual
Operativo.
32
Se recomienda la realización de una evaluación ex post durante la implementación del Proyecto
que permita evaluar los resultados de la aplicación de las medidas de mitigación adicional,
debiendo considerar los siguientes aspectos:
Una muestra representativa aleatoria de los subsidios otorgados a través de una auditoría
minuciosa del registro documental, para identificar posibles lagunas en el proceso y emitir
recomendaciones para mejoras en el mantenimiento de registros y la presentación de
informes.
Como anexos, copias de documentación relevante, en particular de las licencias de
construcción, avalúos, certificados de habilidad, dictamen técnico único y otras evidencias
clave en material de cumplimiento de aspectos ambientales.
Evaluación del desempeño de las unidades de verificación, los OEO y las EE respecto a la
atención de los aspectos ambientales.
6.3 Sistema de Quejas y Reclamos
Los beneficiarios tienen oportunidad para inspeccionar la vivienda y realizar una supervisión final
antes de cerrar la compra. Durante la autoproducción, los beneficiarios trabajarán de manera
estrecha con los OEO, lo que les permitirá familiarizarse con todas las fases de la construcción,
proporcionando oportunidades para preguntas, respuestas y aportaciones. Los beneficiarios están
protegidos por una garantía de tres meses para la mayoría de los artículos en el hogar (equipos), y
de 12 meses para elementos estructurales. Esta garantía los protege contra "vicios ocultos".
La CONAVI ha desarrollado un “Sistema de Empoderamiento de los Beneficiarios�? con el fin de
manejar los procesos administrativos y técnicos. El sistema puede ser aplicado para gestionar las
quejas y comentarios de manera directa, lo cual prevé un mecanismo nacional de quejas.
Las comunidades e individuos que consideran que son afectados negativamente por un proyecto
respaldado por el Banco Mundial pueden presentar quejas a los mecanismos existentes de
atención a quejas a nivel de proyecto o al Servicio de Quejas (GRS) del Banco Mundial. El GRS se
asegura de que las quejas recibidas sean revisadas con prontitud para tratar asuntos relacionados
con el Proyecto. Las comunidades y personas afectadas por el Proyecto pueden presentar su queja
ante el Panel de Inspección Independiente del Banco Mundial, que determina si un daño ha
ocurrido, o puede ocurrir, como resultado de la falta de cumplimiento de las políticas y
procedimientos del Banco.
Las quejas pueden ser presentadas en cualquier momento una vez que las inquietudes hayan sido
presentadas directamente al Banco Mundial y sus directivos hayan tenido oportunidad de
responder. Para obtener información sobre cómo presentar quejas al Servicio de Queja del Banco
Mundial, visite <http://www.worldbank.org/GRS>. Para obtener información sobre cómo
presentar quejas ante el Panel de Inspección del Banco Mundial, visite
<www.inspectionpanel.org>.
33
7. Documentos de Consulta para el MGAS
7.1. Actividades previas de consulta para el Programa
El diseño de la política actual de vivienda en México ha tenido diversas etapas de consulta antes y
durante su instrumentación. De acuerdo con el artículo 20 de la Ley de Planeación, que mandata la
consulta de los diversos grupos sociales con el propósito de que expresen sus opiniones para la
elaboración del plan y programas de desarrollo nacionales, estatales y municipales, con particular
énfasis en las comunidades indígenas, el Programa Nacional de Vivienda 2014-2018 consideró un
proceso amplio de consulta a través de la realización de ocho foros temáticos nacionales y 32
estatales, donde participaron amplios sectores de la sociedad.
Asimismo, el gobierno de la república a través de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas (CDI) realizó diversos foros consultivos como parte de la Consulta sobre las
Prioridades de Desarrollo de las Comunidades Indígenas y Afrodescendientes, como insumo para
la construcción del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y del Programa Especial de los Pueblos
Indígenas 2014-2018. En esta consulta, se obtuvieron diversas propuestas en materia de vivienda
que quedaron plasmadas en el Objetivo especial 3: Proveer de vivienda e infraestructura de
servicios con un enfoque de sustentabilidad a las comunidades Indígenas. Se cuenta, además, con
una instancia nacional permanente de consulta para pueblos indígenas representada por el
Consejo Consultivo, órgano de consulta y vinculación con los pueblos indígenas y la sociedad, con
representantes de la mayor parte de las entidades federativas y regiones indígenas.
Cabe notar que el Proyecto también cuenta con un Plan para Pueblos Indígenas que fue
consultado en tres ocasiones en varias comunidades en el país. Las consultas públicas incluyeron la
presentación de toda la información relevante del Proyecto, y la retroalimentación fue usada para
mejorar el diseño del Proyecto.
7.2. Consulta pública para el MGAS
El MGAS en su forma Borrador fue distribuido a los varios actores del Programa para revisión y
retroalimentación. Se llevó a cabo un taller público el 18 de abril de 2017 en el cual los invitados
incluyeron representantes de diversas empresas desarrolladoras de vivienda y Organismos
Ejecutores de Obra. Los principales comentarios y resultados de éste proceso fueron, entre otros:
- Para el caso de la adquisición de vivienda nueva (componente 1), los desarrolladores
consideran que existe un conjunto de regulaciones establecidas por diversas autoridades
que son suficientes para cumplir con el tema ambiental.
- Para el caso de la vivienda social o de autoproducción (componente 2) existen diversas
áreas de mejora debido a los retos que impone la diversidad de prototipos que se manejan
a nivel nacional; la adaptabilidad que se tiene en los modelos arquitectónicos para cada
región y cultura; así como los patrones de uso de suelo y crecimiento de los centros de
población.
34
- Se recomendó que para el componente 3, en el caso de los apoyos para elaborar estudios
técnicos de respaldo a los planes de desarrollo urbano para los municipios, donde se
definen los riesgos, se haga un seguimiento estricto de los productos, ya que si no se
verifica adecuadamente puede tener efectos contrarios a lo que se busca prevenir.
Posteriormente, que estos planes se traduzcan en lineamientos de restricción de los
cambios de uso de suelo
El detalle de los comentarios y resultados de éste proceso se resumen en el anexo 2.
35
8. Anexos
Anexo 1. Leyes y normas federales en materia ambiental y marco
normativo vinculado con vivienda
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente establece en su artículo 8 las
facultades de los municipios, en las que se resaltan para los fines de este programa las siguientes
fracciones:
I.- La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal;
II.- La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la
materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en
bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a
la Federación o a los Estados;
III.- La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la
contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos
mercantiles o de servicios, así como de emisiones de contaminantes a la atmósfera provenientes
de fuentes móviles que no sean consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de
acuerdo con la legislación estatal corresponda al gobierno del estado;
IV.- La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos
sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo,
tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados
como peligrosos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente Ley;
V.- La creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población,
parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas por la legislación local;
VI.- La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de la
contaminación por ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones electromagnéticas y lumínica y
olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de fuentes fijas que
funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como la vigilancia del
cumplimiento de las disposiciones que, en su caso, resulten aplicables a las fuentes móviles
excepto las que conforme a esta Ley sean consideradas de jurisdicción federal;
VII.- La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la
contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los
centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación
que conforme a la legislación local en la materia corresponda a los gobiernos de los estados;
VIII.- La formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a
que se refiere el artículo 20 BIS 4 de esta Ley, en los términos en ella previstos, así como el control y
la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas;
36
IX.- La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los
centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado,
limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y
cuando no se trate de facultades otorgadas a la Federación o a los Estados en la presente Ley;
X.- La participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más
municipios y que generen efectos ambientales en su circunscripción territorial;
XI.- La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y
programas de protección civil que al efecto se establezcan;
XII.- La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación,
en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, IV, VI y VII de este artículo;
XIII.- La formulación y conducción de la política municipal de información y difusión en materia
ambiental;
XIV.- La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de
competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial;
XV.- La formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente;
XVI.- La formulación y ejecución de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, y
XVII.- La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y
protección al ambiente les conceda esta Ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y
que no estén otorgados expresamente a la Federación o a los Estados.
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR)
Esta ley fue emitida en el año 2003 y su última reforma fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 22 de mayo de 2015. El objetivo fundamental es reglamentar los aspectos
relacionados con la prevención y gestión integral de residuos en el territorio nacional, para
propiciar el desarrollo sustentable a través de la prevención de la generación, la valorización y la
gestión integral de los residuos peligrosos, de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, y
prevenir la contaminación de sitios con estos residuos llevando a cabo su remediación.
En esta ley se establecen los principios de valorización, responsabilidad compartida y manejo
integral de residuos, bajo criterios de eficiencia ambiental, tecnológica, económica y social, los
cuales deben de considerarse en el diseño de instrumentos, programas y planes de política
ambiental para la gestión de residuos; asimismo, se establecen los mecanismos de coordinación
entre la federación y las entidades federativas y los municipios para llevar una gestión integral de
acuerdo con sus respectivas competencias y, por otro lado, define también las responsabilidades
de los productores, importadores, exportadores, comerciantes, consumidores y autoridades de los
diferentes niveles de gobierno, así como de los prestadores de servicios en el manejo integral de
los residuos.
37
Ley General de Cambio Climático
Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2012. Es reglamentaria de las
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de
protección al ambiente, desarrollo sustentable, preservación y restauración del equilibrio
ecológico. Tiene por objeto:
I. Garantizar el derecho a un medio ambiente sano y establecer la concurrencia de
facultades de la federación, las entidades federativas y los municipios en la elaboración y
aplicación de políticas públicas para la adaptación al cambio climático y la mitigación de
emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero;
II. Regular las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero para lograr la
estabilización de sus concentraciones en la atmósfera a un nivel que impida interferencias
antropógenas peligrosas en el sistema climático considerando en su caso, lo previsto por
el artículo 2o. de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y
demás disposiciones derivadas de la misma;
III. Regular las acciones para la mitigación y adaptación al cambio climático;
IV. Reducir la vulnerabilidad de la población y los ecosistemas del país frente a los efectos
adversos del cambio climático, así como crear y fortalecer las capacidades nacionales de
respuesta al fenómeno.
Asimismo, el artículo 34 de esta Ley establece que “para reducir las emisiones, las dependencias
y entidades de la administración pública federal, las Entidades Federativas y los Municipios, en el
ámbito de su competencia, promoverán el diseño y la elaboración de políticas y acciones de
mitigación asociadas a los sectores correspondientes, considerando: I. Reducción de emisiones
en la generación y uso de energía; II. Reducción de emisiones en el Sector Transporte; III.
Reducción de emisiones y captura de carbono en el sector de agricultura, bosques y otros usos
del suelo y preservación de los ecosistemas y la biodiversidad; IV. Reducción de emisiones en el
sector residuos; V. Reducción de emisiones en el Sector de Procesos Industriales; y VI. Educación
y cambios de patrones de conducta, consumo y producción.
Normas Oficiales aplicables al Proyecto
Como una herramienta para poder facilitar la aplicación de las leyes, el Poder Ejecutivo ha dictado
una serie normativas que ofrecen instrumentos detallados y operativos en las diferentes materias.
En materia de agua
Norma Oficial Mexicana NOM-002-CNA-1995, Toma domiciliaria para abastecimiento de
agua potable. Especificaciones y métodos de prueba.
38
Norma Oficial Mexicana NOM-002-SEMARNAT-1996. Establece los límites máximos
permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales a los sistemas de
alcantarillado urbano municipal.
Norma Oficial Mexicana NOM-003- SEMARNAT-1997. Establece los límites máximos
permisibles de contaminantes para las aguas residuales tratadas que se reusen en servicios
al público.
Norma Oficial Mexicana NOM-002-CNA-1995. Toma domiciliaria para abastecimiento de
agua potable/Especificaciones y métodos de prueba.
NOM-001-CONAGUA-2011. Sistemas de agua potable, toma domiciliaria y alcantarillado
sanitario. Hermeticidad. Especificaciones y métodos de prueba.
NOM-003-CONAGUA-1996. Requisitos durante la construcción de pozos de extracción de
agua para prevenir la contaminación de acuíferos.
NOM-005-CONAGUA-1996. Fluxómetros. Especificaciones y métodos de prueba.
NOM-007-CONAGUA-1997. Requisitos de seguridad para la construcción y operación de
tanques para agua.
NOM-008-CONAGUA-1998. Regaderas empleadas en al aseo corporal. Especificaciones y
métodos de prueba.
NOM-009-CONAGUA-2001. Inodoros para uso sanitario. Especificaciones y métodos de
prueba.
NOM-010-CONAGUA-2000. Válvula de admisión y válvula de descarga para tanque de
inodoro. Especificaciones y métodos de prueba.
NOM-014-CONAGUA-2003. Requisitos para la recarga artificial de acuíferos con agua
residual tratada.
NOM-015-CONAGUA-2007. Infiltración artificial de agua a los acuíferos. Características y
especificaciones de las obras y del agua.
En materia de protección al ambiental
Norma Oficial Mexicana NOM-052-SEMARNAT-2005. Establece las características, el
procedimiento de identificación, clasificación y los listados de los residuos peligrosos;
Norma Oficial Mexicana NOM-161-SEMARNAT-2011.Establece los criterios para clasificar a los
Residuos de Manejo Especial y determinar cuáles están sujetos a Plan de Manejo; el listado de
los mismos, el procedimiento para la inclusión o exclusión a dicho listado, así como los
elementos y procedimientos para la formulación de los planes de manejo.
39
NOM-003-SEMARNAT-1997. Establece los límites máximos permisibles de contaminantes para
las aguas residuales tratadas que se reusen en servicios al público.
NOM-059-SEMARNAT-2010. Protección ambiental. Especies nativas de México de flora y fauna
silvestres. Categorías de riesgo y especificaciones para su inclusión, exclusión o cambio. Lista
de especies en riesgo.
En materia de ruido
Norma Oficial Mexicana NOM-081-SEMARNAT-1994. Establece los límites máximos
permisibles de emisión de ruido de las fuentes fijas y su método de medición.
En materia de eficiencia energética
NOM-001-ENER-2000. Eficiencia energética de bombas verticales tipo turbina con motor
externo eléctrico vertical. Límites y método de prueba.
NOM-003-ENER-2011. Eficiencia térmica de calentadores de agua para uso doméstico y
comercial. Límites, método de prueba y etiquetado.
NOM-004-ENER-2008. Eficiencia energética de bombas y conjunto motor-bomba, para
bombeo de agua limpia, en potencias de 0.187 kW a 0.746 kW. Límites, métodos de
prueba y etiquetado.
NOM-005-ENER-2010. Eficiencia energética de lavadoras de ropa electrodomésticas.
Límites, método de prueba y etiquetado.
NOM-006-ENER-1995. Eficiencia energética electromecánica en sistemas de bombeo para
pozo profundo en operación. Límites y método de prueba.
NOM-007-ENER-2004. Eficiencia energética en sistemas de alumbrado en edificios no
residenciales.
NOM-008-ENER-2001. Eficiencia energética en edificaciones, envolvente de edificios no
residenciales.
NOM-010-ENER-2004. Eficiencia energética del conjunto motor bomba sumergible tipo
pozo profundo. Límites y método de prueba.
NOM-011-ENER-2006. Eficiencia energética en acondicionadores de aire tipo central,
paquete o dividido. Límites, métodos de prueba y etiquetado.
40
NOM-013-ENER-2004. Eficiencia energética para sistemas de alumbrado en vialidades y
áreas exteriores públicas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de abril de
2005.
NOM-014-ENER-2004. Eficiencia energética de motores eléctricos de corriente alterna,
monofásicos, de inducción, tipo jaula de ardilla, enfriados con aire, en potencia nominal de
0.180 a 1500 kW. Límites, método de prueba y marcado.
NOM-015-ENER-2002. Eficiencia energética de refrigeradores y congeladores
electrodomésticos. Límites, métodos de prueba y etiquetado.
NOM-016-ENER-2010. Eficiencia energética de motores de corriente alterna, trifásicos, de
inducción, tipo jaula de ardilla, en potencia nominal de 0.746 a 373 kW. Límites, método
de prueba y marcado.
NOM-017-ENER/SCFI-2008. Eficiencia energética y requisitos de seguridad de lámparas
fluorescentes compactas autobalastradas. Límites y métodos de prueba.
NOM-018-ENER-2011 Aislantes térmicos para edificaciones. Características y métodos de
prueba.
NOM-020-ENER-2011. Eficiencia energética en edificaciones. Envolvente de edificios para
uso habitacional.
NOM-023-ENER-2010. Eficiencia energética en acondicionadores de aire tipo dividido,
descarga libre y sin conductos de aire. Límites, métodos de prueba y etiquetado.
NOM-028-ENER-2010. Eficiencia energética de lámparas para uso general. Límites y
métodos de prueba.
NOM-064-SCFI-2000 Productos eléctricos-luminarios para uso en interiores y exteriores.
Especificaciones de seguridad y métodos de prueba.
NOM-001-SEDE-2005. Instalaciones eléctricas (utilización).
En materia de seguridad y salud en el trabajo
Norma Oficial Mexicana NOM-009-STPS-2011. Condiciones de seguridad para realizar
trabajos en altura.
41
NOM-011-STPS-2001. Condiciones de seguridad e higiene en los centros de trabajo donde
se genere ruido.
Norma Oficial Mexicana NOM-017-STPS-2008. Equipo de protección personal. Selección,
uso y manejo en los centros de trabajo.
NOM-025-STPS-2008. Condiciones de iluminación en los centros de trabajo.
Norma Oficial Mexicana NOM-031-STPS-2011. Construcción. Condiciones de seguridad y
salud en el trabajo.
En materia de salud
NOM-127-SSA1-1994. Salud ambiental, agua para uso y consumo humano. Límites
permisibles de calidad y tratamientos a que debe someterse el agua para su potabilización.
Norma Oficial Mexicana NOM-125-SSA1-1994. Que establece los requisitos sanitarios para
el proceso y uso de asbesto.
Norma Oficial Mexicana NOM-199-SSA1-2000. Salud ambiental. Niveles de plomo en
sangre y acciones como criterios para proteger la salud de la población expuesta no
ocupacionalmente.
Norma Oficial Mexicana NOM-004-SSA1-2013. Salud ambiental. Limitaciones y
especificaciones sanitarias para el uso de los compuestos de plomo.
Decreto Oficial del 8 de octubre de 2013. Dictamen de la Comisión de Salud del punto de
acuerdo que exhorta al Ejecutivo Federal para que se realicen acciones en torno a la
interacción con el asbesto y sus productos derivados.
Normatividad de Aplicación Voluntaria
NMX-AA-164-SCFI-2013. Edificación Sustentable. Criterios y Requerimientos Ambientales
Mínimos.
NMX-SAA-14040-IMNC-2008. Gestión ambiental. Análisis de Ciclo de Vida. Principios y
marco de referencia.
NMX-SAA-14044-IMNC-2008. Gestión ambiental. Análisis de Ciclo de Vida- Requisitos y
directrices.
NMX-ES-001-NORMEX-2005. Energía solar. Rendimiento térmico y funcionalidad de
colectores solares para calentamiento de agua. Métodos de prueba y etiquetado.
NMX-C-460-ONNCCE-2009 Industria de la construcción. Aislamiento térmico. Valor “R�?
para las envolventes de vivienda por zona térmica para la república mexicana.
Especificaciones y verificación.
42
NMX-AA-006-SCFI-2010. Análisis de agua. Determinación de materia flotante en aguas
residuales y residuales tratadas. Método de prueba.
NMX-AA-143-SCFI-2008. Para la certificación del manejo sustentable de los bosques.
43
Anexo 2. Resumen y documentos del taller de consulta pública
Reunión de consulta del Marco de Gestión Ambiental y Social
Martes 18 de abril 2017
Agenda
1. Registro
2. Bienvenida
3. Presentación del MGAS
4. Recomendaciones de los participantes
La reunión estuvo presidida por la Mtra. Rocío del Peral Ruvalcaba, Coordinadora de Asuntos
Multilaterales de la CONAVI, facilitada por los consultores del Banco Mundial y con la
presencia de representantes de diversas empresas desarrolladoras de vivienda y Organismos
Ejecutores de Obra.
Después de la presentación de los objetivos de la reunión de consulta, Michael Darr explicó el
Marco de Gestión Ambiental y Social (MGAS) para el Proyecto de Fortalecimiento del
Acceso a la Vivienda Social, haciendo énfasis en los principales riesgos y medidas de
atención establecidos para cada uno de los tres componentes y solicitó comentarios para ser
considerados como recomendaciones que se incluyan en el MGAS.
Los principales comentarios por componente son:
Componente 1.
1. Para el caso de la adquisición de vivienda nueva, los desarrolladores consideran que existe
un conjunto de regulaciones establecidas por diversas autoridades que son suficientes
para cumplir con el tema ambiental.
2. Las regulaciones existentes toman en cuenta tanto los temas de la formalización de los
predios donde se construye, la manifestación de impacto ambiental, la salud y seguridad
en el trabajo, la implementación de ecotecnologías, entre otros temas ambientales
similares a los que considera el MGAS. Incluso, existe la percepción de que existe una
sobre regulación para este sector de la industria de la construcción.
3. Para el caso del Programa de Acceso al Financiamiento para Soluciones Habitacionales de
la CONAVI y la normatividad en materia de vivienda, el Dictamen Técnico Único incluye
criterios de sustentabilidad y está estrechamente relacionado con el seguro de calidad
que, en conjunto, garantizan la sustentabilidad de los proyectos habitacionales.
4. El área de oportunidad que visualizan los desarrolladores es en la capacitación de los
verificadores para que estos elementos ambientales puedan ser revisados durante el
proceso constructivo e, incluso, posterior a él.
44
Componente 2
1. Para el caso de la vivienda social o de autoproducción existen diversas áreas de mejora
debido a los retos que impone la diversidad de prototipos que se manejan a nivel nacional;
la adaptabilidad que se tiene en los modelos arquitectónicos para cada región y cultura;
así como los patrones de uso de suelo y crecimiento de los centros de población.
2. Existe una disyuntiva entre el costo de la vivienda y la inclusión de ecotecnologías, ya que
en un principio el uso de tecnología verde puede reducir los consumos de energía, pero
incrementa el valor de la vivienda, elemento que resulta incosteable para el beneficiario d
escasos recursos. De allí que se recomiende que en los casos donde sea viable
económicamente utilizar ecotecnologías, vaya acompañado con asistencia técnica y
capacitación para que el beneficiario sepa usar y dar mantenimiento a los equipos y los
adopte adecuadamente, de lo contrario, se corre el riesgo del abandono de las
ecotecnologías y resulte una inversión perdida.
3. Se reconoció que existe un riesgo sobre los lugares donde se construye, ya que existe una
regulación menos estricta para la autorización de las construcciones y se busca que el
terreno lo aporte el beneficiario; por lo que la seguridad de la ubicación no siempre se
verifica suficientemente. En este mismo sentido, no existen mapas de riesgos de todos los
municipios o comunidades donde se construye, por lo que se deberían buscar acciones
que permitan dar una mayor certeza sobre los lugares de construcción.
4. La propuesta de evaluación ex post tuvo respaldo, pero se recomendó que no se convierta
en una revisión más o un “trámite�?, sino que sus resultados puedan ayudar a mejorar
temas ambientales relacionados con el efecto que tiene la construcción con el medio
ambiente, con el uso sustentable de los recursos escasos (agua, energía eléctrica,
combustibles).
5. En el caso de los modelos de autoproducción o producción social de vivienda, reconocen
que es adecuado que no todo sea subsidio, pero recomiendan aprovechar el potencial que
existe en las cajas de ahorro, ya que a través de éstas se puede financiar la introducción de
servicios públicos, muchos de los cuales no son provistos por las autoridades municipales y
donde existen experiencias en las que las propias comunidades las gestionan, pero
siempre como parte de planes integrales.
6. Asimismo, para el tema de seguridad ocupacional en los modelos de autoproducción,
recomiendan establecer un sistema de indicadores de desempeño social, con eje de
responsabilidad social, en el que se garantice la seguridad social, el acceso a servicios de
salud, salario mínimo, entre otros, para los trabajadores de la construcción, los cuales son
de las mismas comunidades. Harán llegar a la CONAVI, información de casos de éxito
como ejemplo para esta recomendación.
Componente 3
1. Se destacó que los instrumentos de planeación territorial a nivel de municipios son muy
débiles y no ayudan al tema de la seguridad de los lugares donde se construye ni del
proceso constructivo. Por lo que se recomienda trabajar en buscar, por un lado, la
45
disponibilidad de mapas de riesgos para la identificación de zonas no aptas para el
desarrollo de vivienda y, por el otro, de programas de ordenamiento ecológico territorial
para gestionar de una manera adecuada las áreas de aprovechamiento sustentable,
conservación, desarrollo de poblados y centros urbanos.
2. Se recomendó que para el componente 3, en el caso de los apoyos para elaborar los
planes de desarrollo urbano para los municipios, donde se definen los riesgos, se haga un
seguimiento estricto de los productos, ya que si no se verifica adecuadamente puede
tener efectos contrarios a lo que se busca prevenir. Posteriormente, que estos planes se
traduzcan en lineamientos de restricción de los cambios de uso de suelo
Finalmente, para el caso de todos los componentes, hubo consenso en la necesidad de
mantener una capacitación constante tanto para los verificadores de obra, como para los
OEOs en la recuperación de las mejores experiencias para reducir el efecto negativo al medio-
ambiente por el desarrollo de vivienda.
46
47
Anexo 3: Plan de Pueblos Indígenas
Comisión Nacional de Vivienda
\
Proyecto de Fortalecimiento del Acceso a la Vivienda Social
Plan de Pueblos Indígenas
Diciembre de 2016
48
Contenido
I. Introducción ........................................................................................................................... 50
II. Mensajes clave de la Evaluación Social (ES) ................................................................... 51
III. Plan de Pueblos Indígenas (PPI) ....................................................................................... 53
IV. Proceso de consulta ......................................................................................................... 61
i. Criterios para la selección de sitios para la consulta ................................................ 61
V. Anexo. Memoria de talleres de consulta......................................................................... 65
i. Memoria fotográfica............................................................................................................. 76
49
I. Introducción
El Banco Mundial prepara una operación de financiamiento para el Gobierno de México
denominada “Proyecto de Fortalecimiento del Acceso a la Vivienda Social�?, la cual está
destinada a financiar y fortalecer el Programa de Acceso al Financiamiento para Soluciones
Habitacionales (PAFSH), ejecutado por la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI)2. El
objetivo del Proyecto del Banco Mundial es incrementar el acceso a soluciones de vivienda
asequibles para la población con ingreso bajo y contempla tres componentes:
Componente 1. Acceso a la vivienda para los sectores sociales de menores ingresos.
Este componente financiaría los subsidios otorgados por el PAFSH para los hogares
elegibles de bajos ingresos, en las áreas urbanas bien ubicadas3 y con disponibilidad de
servicios. Los subsidios pueden ser utilizados para: (i) la adquisición de vivienda nueva o
usada ubicada dentro de las áreas urbanas elegibles o (ii) el alquiler de viviendas. Los
criterios de elegibilidad para recibir este apoyo son: contar con un crédito otorgando por
alguna Entidad Ejecutora (EE), disponer de un ahorro equivalente a 5 Salarios Mínimos o 5
por ciento del valor de la vivienda, no contar con casa propia y no haber recibido un
subsidio federal para vivienda
Componente 2. Apoyo a la autoproducción de unidades básicas de vivienda. Este
componente financiaría los subsidios otorgados por el PAFSH a los hogares de bajos
ingresos elegibles para la modalidad de autoproducción. De acuerdo con las reglas de
operación del PAFSH, los hogares recibirían además del subsidio, asesoría técnica integral
para el desarrollo y construcción de una vivienda básica en el lote del beneficiario. La
modalidad de autoproducción sigue un proceso participativo, en el que el beneficiario está
directamente involucrado en el diseño y construcción de la solución de vivienda. Se
promueve e incentiva el uso de materiales locales, el uso de diseño y técnicas de
construcción tradicionales y la producción puede llevarse a cabo a través de la
contratación de un tercero o por medio de la autoconstrucción. Históricamente, la
autoproducción apoya a una mayor proporción de población en zonas rurales y peri-
2 Para consultar las Reglas de Operación del Programa vea:
http://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/134779/Reglas_de_operacion_para_el_ejercicio_fis
cal_2016.pdf
3 Se refiere a la ubicación dentro de los Perímetros de Contención Urbana (PCU), los cuales son Polígonos
determinados por la CONAVI en las ciudades del país mediante metodologías geoespaciales y a partir de fuentes
oficiales que identifican geográficamente el nivel de consolidación urbana, a través del acceso de sus habitantes a
fuentes de empleo, servicios de infraestructura y equipamiento, y movilidad. Se clasifican en tres ámbitos o
contornos: intraurbano U1 o zonas urbanas consolidadas con acceso a empleo, equipamiento y servicios urbanos;
primer contorno U2, zonas en proceso de consolidación con infraestructura y servicios urbanos de agua y drenaje
mayor a 75%, y segundo contorno U3, zonas contiguas al área urbana, en un cinturón periférico al área urbana
definido de acuerdo al tamaño de la ciudad.
50
urbanas, con empleos en sector informal y que no cuentan con acceso a financiamiento
hipotecario.
En la operación de este componente intervienen las siguientes instituciones:
La CONAVI como la Instancia Normativa;
Entidades Ejecutoras (EE) instancias adheridas a la CONAVI; que son
entidades financieras responsables de la difusión del programa, otorgan un
crédito a los beneficiarios de acuerdo con sus criterios de préstamo y
canalizan los recursos del subsidio al beneficiario de acuerdo con los
lineamientos de CONAVI y las Reglas de Operación del Programa.
Organismos Ejecutores de Obra (OEO) instancias registradas por la CONAVI,
quienes brindan asesoría técnica integral para generar el diseño, realizar la
construcción e inspección técnica de la solución habitacional. Los OEOs
pueden son personas morales, que pueden contar con diferentes perfiles,
principalmente como empresas de construcción y ONGs.
Además de estas tres instancias, se puede contar con la participación de los gobiernos
estatales o municipales quienes pueden proporcionar apoyos adicionales para
beneficiarios elegibles con el objetivo de lograr la asequibilidad de soluciones de vivienda
para los hogares de menores ingreso
Componente 3. Desarrollo y fortalecimiento de los instrumentos de planificación
urbana para la expansión del sector de vivienda sustentable. Este componente
cofinanciaría, en colaboración con los gobiernos municipales, la preparación de
instrumentos de planificación urbana y proyectos para la estructuración de estudios
técnicos en ciudades medianas y grandes (> 100,00 habitantes), que permitan la expansión
de la oferta de vivienda accesible en el centro de las ciudades a través de re-densificación,
la zonificación inclusiva, renovación urbana y proyectos de desarrollo de ciudad compacta.
II. Mensajes clave de la Evaluación Social (ES)
De acuerdo con las características del Proyecto se ha activado la Política Operacional 4.10
Pueblos Indígenas, la cual establece la necesidad de llevar a cabo una evaluación social del
Proyecto y elaborar un Plan de Pueblos Indígenas que incluya un proceso de consulta a la
población indígena.
Se elaboró una evaluación social para el Proyecto. Los principales mensajes que se derivan
de la evaluación son:
1. No se esperan impactos negativos por la implementación del proyecto, por el
contrario, son previsibles impactos sociales positivos para la población indígena en
virtud de facilitar su acceso a la vivienda a través de un subsidio y un financiamiento
accesible.
2. Los mayores impactos positivos del proyecto se esperan en el Componente 2, el cual se
orienta al apoyo del modelo de autoproducción de vivienda donde la población
51
indígena y mujeres puede acceder con mayor facilidad debido a que no se requiere
contar con un crédito hipotecario de largo plazo (para lo cual típicamente se necesita
demostrar que se tiene un empleo formal y comprobar ingresos).
3. En el año 2010, el 80.91% de la población indígena presentaba algún tipo de necesidad
de vivienda.4
4. El gobierno de México ha diseñado una política de vivienda expresada en el Programa
Nacional de Vivienda 2014-2018, la cual se orienta a promover el desarrollo ordenado
de la vivienda, mejorar y regularizar la vivienda urbana y, particularmente, mejorar el
acceso y calidad de la vivienda rural.
5. El Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO) y la Comisión Nacional de
Vivienda (CONAVI) son las dos instancias nacionales ejecutoras de la política y cuentan
con programas de vivienda dirigidos a la población de menores ingresos, pero con
objetivos específicos en función de la población que cuenta con ingresos para acceder
al pago parcial de la vivienda (CONAVI) y quien carece completamente de capacidades
financieras para ello (FONHAPO).
6. La CONAVI implementa desde 2007 el Programa de Acceso al Financiamiento para
Soluciones Habitacionales (PAFSH) bajo esta denominación, cuyo objetivo es facilitar
para la población de escasos recursos una solución habitacional acorde a sus
necesidades mediante el otorgamiento de un subsidio y un financiamiento accesible a
sus capacidades de ahorro y pago.
7. En el 2015, la CONAVI tuvo presencia en el 43.57% de los municipios con población
indígena. Las soluciones de vivienda que se han adaptado mejor a las características de
la población indígena son las de autoproducción, mejoramiento y ampliación, ya que
de los 13,318 apoyos de vivienda otorgados en 2015 en los municipios eminentemente
indígenas, el 79.65% ha sido en estas modalidades.
8. El Programa ha ido mejorando su ejecución para facilitar el acceso para quienes tienen
un tipo de propiedad social de la tierra y no solo privada; para quienes no cuentan con
un empleo formal, pero tienen ingresos o ahorro; así como dirigir acciones para grupos
específicos como las mujeres, los jóvenes o incluso la población indígena, sin que
existe una estrategia particular para este último sector.
9. Si bien el programa ha logrado cumplir con sus objetivos, existen áreas de oportunidad
para mejorar el acceso a los apoyos de vivienda por parte de los hogares indígenas en
los municipios donde ya se tiene cobertura, principalmente en áreas rurales, pero
también en algunas áreas urbanas con población migrante. Estas oportunidades
incluyen: (1) replicar y/o escalar el modelo de producción social de vivienda que toma
en cuenta una arquitectura cultural y ambientalmente pertinente a las características de
las familias indígenas; (2) mejorar los mecanismos y materiales de difusión del
programa en zonas indígenas, adoptando los medios más apropiados a los idiomas y
formas en que la población accede a la comunicación social; y (3) contar con una
estrategia operativa que permita a la población indígena acceder más fácilmente a las
4
Grupo de Economistas y Asociados, Fonhapo y Sedesol; Diagnóstico de las necesidades y rezago en materia de
vivienda de la población en pobreza patrimonial, 2010.
52
instancias ejecutoras u otras instancias que proporcionan información sobre cómo
gestionar el acceso a una apoyo de vivienda.
III. Plan de Pueblos Indígenas (PPI)
De acuerdo con la Política Operacional 4.10 sobre pueblos indígenas del Banco Mundial, y
de manera consistente con la evaluación social, el Plan de Pueblos Indígenas incluirá las
medidas necesarias para que los pueblos indígenas puedan: (a) acceder a los beneficios
sociales y económicos del Programa (siempre y cuando se cumplan con las Reglas de
Operación), y (b) asegurar que los pueblos indígenas, cuando éstos sean beneficiarios,
reciban beneficios pertinentes a su cultura y sin que esto genere desigualdad con otros
grupos o sectores sociales de la población.
A fin de potencializar los impactos positivos y beneficios que se espera que generen en la
implementación del proyecto, en particular para la población indígena y mujeres, El Plan
de Pueblos Indígenas (PPI) del “Proyecto de Fortalecimiento del Acceso a Vivienda Socia�?,
propone líneas de acción que fortalecen y mejoran procesos que la CONAVI ha estado
realizando previamente en temas de atención culturalmente pertinente a población
indígena y mujeres. Con estas líneas de acción y actividades específicas se garantizará una
participación activa, informada y culturalmente apropiada de los pueblos indígenas y
mujeres durante la implementación del Proyecto.
Línea de acción 1: Fortalecer la capacidad de los OEO para que con más frecuencia y
de forma más sistemática, brinden soluciones de vivienda de autoproducción para
población indígena que se ajuste cultural y ambientalmente a sus necesidades.
1. Acciones:
1.1 Documentar las experiencias exitosas de los modelos de autoproducción realizados
en comunidades indígenas, para que CONAVI pueda replicarlas en otras regiones o
entidades federativas.
Estás experiencias deberán considerar algunas de las siguiente características: a) Las
experiencias exitosas pueden ser resultado del desarrollo de modelos
arquitectónicos a nivel de diseño o construidos en algunas regiones que
representen una lección aprendida de adaptación a condiciones de cultura o
ambiente específicos; b) Ser proyectos que resultaron ganadores del Concurso
Nacional de Proyectos de Vivienda Rural "Arquitectura para todos", siendo
susceptibles de cambios, según el entorno donde se desarrollen, c) que garanticen
la pertinencia cultural y ambiental con base en los criterios de flexibilidad y
progresividad en los prototipos, para que puedan tener un margen amplio de
adaptabilidad a diversidad de indígena del país y; d) que garanticen la participación
de la comunidad en el diseño y apego a las características culturales y sociales de
los beneficiarios.
53
1.2 Establecer una estrategia de inclusión de género a fin de fomentar una
participación equilibrada por género.
1.3 Promover la inclusión de otros grupos en condiciones de vulnerabilidad en el
Programa.
1.4 Capacitar a los Organismos Ejecutores de Obra en buenas prácticas, principalmente
en diagnóstico y diseño participativo, para garantizar la participación comunitaria y
la pertinencia cultural en el diseño de los proyectos de vivienda para comunidades
indígenas.
1.5 Realizar visitas de intercambio entre OEO de diferentes estados o regiones, con el
fin de que conozcan otras soluciones de vivienda y conocer con mayor
profundidad el tipo de vivienda tradicional, para ser tomado en cuenta en el diseño
de sus propios prototipos. Esta acción podrá ser incluida en el plan anual de
capacitación que ya tenga definido la CONAVI.
Línea de acción 2: Mejorar y profundizar en la difusión y promoción del programa en
zonas indígenas y la accesibilidad de esta población a las instancias operativas
(ventanillas) para mejorar el acceso de la población a los apoyos del gobierno
federal.
2. Acciones
2.1. Preparación de audiovisuales con testimonios de beneficiarios indígenas
existentes, doblando o subtitulándolos en las lenguas indígenas con mayor
número de hablantes.
2.2. Difusión de material impreso del Programa de Vivienda de CONAVI, sobre cómo
puede acceder la población indígena al programa, tomando en cuenta las
características culturales de esta población y escritos en la lengua indígena y en
español.
2.3. Establecer bases de colaboración con la Comisión Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas (CDI) en materia de divulgación del programa de vivienda
en radiodifusoras culturales indigenistas o establecer cualquier otro arreglo
institucional que garantice la difusión y promoción del programa mediante las
radiodifusoras indigenistas en las áreas de cobertura de la CONAVI., y El Consejo
Consultivo Indígena de la CDI será otro canal para la difusión del programa a
través de sus más de 150 representantes en todo el país, acción que puede ser
incluida en la bases de colaboración.
2.4. Elaboración de una estrategia de distribución de material gráfico en lugares de
concurrencia pública, donde tienen presencia las Entidades Ejecutoras y
Organismos Ejecutores de Obra. Para el caso de materiales gráficos (carteles,
afiches, trípticos), puede distribuirse en lugares públicos de acceso masivo como
las oficinas de los Ayuntamientos, escuelas, bibliotecas, mercados, entre otros. En
algunas regiones indígenas, los diarios siguen siendo un instrumento de
comunicación muy utilizado, por lo que se podría pensar en inserciones en
momentos clave de operación del programa, como la apertura de ventanillas.
54
Esta línea de acción del PPI integra acciones que parten de la experiencia y
capacidades que actualmente la CONAVI posee en la generación de material de
difusión y promoción del Programa. Además, esta línea de acción del PPI atiende
las características de la gran mayoría de Población Indígena, la cual generalmente
pude hablar la lengua y no escribir, por lo anterior los materiales radiofónico y
audiovisuales podrán ser transmitidos mediante la programación de las 22
estaciones del Sistema de Radiodifusoras Culturales Indigenistas y otras con
penetración en las regiones indígenas. Lo anterior permitirá una mejor inclusión de
la población indígena al Programa en los municipios y comunidades indígenas,
debido, principalmente, a la facilitación de la información sobre los requisitos y
gestión de apoyos de manera apropiada y en los idiomas pertinentes, para que
exista una comunicación adecuada durante todo el relacionamiento que se
tendrán los beneficiarios con la Entidad Ejecutora, los OEO y otros actores.
Línea de acción 3. Fortalecer los mecanismos de atención ciudadana
3. Acciones:
3.1. Elaborar el Sistema de Empoderamiento para Beneficiarios del Programa de
Acceso al Financiamiento para Soluciones Habitacionales de la CONAVI.
3.2. Como parte de la evaluación de medio término del proyecto, evaluar la eficiencia
del Sistema de Empoderamiento a Beneficiarios del Programa de Acceso al
Financiamiento para Soluciones Habitacionales de la CONAVI.
3.3. Elaboración de guías para usuarios sobre la operatividad y funcionamiento del
Programa, con el fin de que los beneficiarios estén informados y puedan acceder
de mejor manera y sin intermediarios al programa.
3.4. Supervisión de la CONAVI al proceso de selección de beneficiarios que llevan a
cabo las Entidades Ejecutoras y Ayuntamientos, de acuerdo con los criterios de
elegibilidad que indican las Reglas de Operación.
3.5. Fortalecer los mecanismos de atención ciudadana. Asegurar que cualquier
información que los beneficiarios requieran en torno al desarrollo del Proyecto,
sea atendido mediante los instrumentos y medios de contacto que ya tiene el
Programa. Los medios de contacto disponibles de la CONAVI son el sitio Web, la
línea telefónica sin costo para los beneficiarios y otros accesibles para la población
indígena. Se deberá procurar que esta información pueda ser accesible para la
población indígena.
3.6. Establecer un diseño de protocolo para la atención de las quejas que registre
cada solicitud y sea rastreable por cualquiera de las instancias de atención;
asimismo, se designaría personal para el tratamiento y atención de la información
a nivel central y la socialización del mecanismo en las instancias operativas o
ejecutoras. El protocolo deberá considerar tiempos de respuesta, medio de
comunicación para notificar la atención a los beneficiarios y alcances de la
atención de las quejas.
55
Seguimiento y monitoreo del PPI
El seguimiento del Plan de Pueblos Indígenas será permanente para monitorear el
avance de las acciones durante la vigencia del proyecto de financiamiento del Banco
Mundial, con el fin de asegurar la efectividad del Programa para cumplir con el
objetivo de hacer efectivos los beneficios para la población indígena, así como lograr la
sostenibilidad de las acciones. El reporte del cumplimiento de Salvaguardas al Banco
Mundial será durante las misiones y en los reportes semestrales.
Indicadores
Línea de acción 1: Fortalecer la capacidad de los OEO para que con más frecuencia y de forma
más sistemática, brinden soluciones de vivienda de autoproducción para población indígena
que se ajuste cultural y ambientalmente a sus necesidades.
Actividad Producto Responsable 201 201 201 202 202 Presupues
7 8 9 0 1 to
1.1 Un reporte con
Documentar la compilación
las de las
experiencias experiencias
exitosas de los exitosas.
Subdirección
modelos de
de Fomento a
autoproducció
Esquemas de
n realizados
Financiamient
en
o y X X X X X S/C
comunidades
Soluciones de
indígenas,
vivienda
para que
(Autoproducc
CONAVI
ión)
pueda
replicarlas en
otras regiones
o entidades
federativas.
1.2 Inclusión Un reporte con
Subdirección
de género con los resultados
de Fomento a
el fin de del número de
Esquemas de
demostrar una beneficiarias(os)
Financiamient
participación de apoyos de
o y X X X X X S/C
equilibrada Autoproducción.
Soluciones de
por género. Un reporte con
vivienda
las experiencias
(Autoproducc
de inclusión de
ión)
Jefa de Familia.
1.3 Inclusión Un reporte Subdirección
de otros general con el de Fomento a
X X X X X S/C
grupos en número de Esquemas de
condiciones subsidios Financiamient
56
de dispersados a o y
vulnerabilidad población en Soluciones de
condiciones de vivienda
vulnerabilidad. (Autoproducc
ión)
1.4 Capacitar Un reporte con
a los el número de
Subdirección
Organismos OEO capacitados
de Fomento a
Ejecutores de en buenas
Esquemas de
Obra en practicas.
Financiamient
buenas (Evidencias: Lista
o y X X X X X Pendiente
prácticas, de asistencia,
Soluciones de
principalment presentaciones
vivienda
e en en PPT, memoria
5 (Autoproducc
diagnóstico y fotográfica)
ión)
diseño
participativo.
Línea de acción 2: Mejorar y profundizar en la difusión y promoción del programa en zonas
indígenas y la accesibilidad de esta población a las instancias operativas (ventanillas) para mejorar el
acceso de la población a los apoyos del gobierno federal.
Actividad Producto Responsable 2017 2018 2019 2020 2021 Presupuesto
2.1 Preparación
de
audiovisuales Un reporte
con con los
testimonios de audiovisuales
beneficiarios con
indígenas testimonios de Dirección de
X X X X X S/C
existentes, población Comunicación
doblando o indígena,
subtitulándolos identificando
en las lenguas la red de
indígenas con distribución.
mayor número
de hablantes.
2.2 Difusión de
material
impreso del
Programa de Un reporte de
vivienda de la difusión
Dirección de
CONAVI sobre realizada por X X X X
Comunicación
cómo puede localidades
acceder la atendidas.
población
indígena al
programa.
2.3 Establecer Un convenio y Dirección de X X X X X s/c
5 Diseñar e implementar un curso de capacitación integral que abarque modelos de atención, aspectos
técnicos, diseños participativos y esquemas financieros, entre otros. Banco Mundial puede brindar asistencia
técnica.
57
bases de reporte con el Comunicación
colaboración número de
con la población y
Comisión materiales
Nacional para divulgados en
el Desarrollo radiodifusoras
de los Pueblos culturales
Indígenas en indigenistas
materia de
divulgación del
programa de
vivienda en
radiodifusoras
culturales
indigenistas.
Incluir en esta
acción al
Consejo
Consultivo
Indígena.
2.4 Elaboración Una estrategia
de una elaborada y
estrategia de criterios de
distribución de distribución
material de material
gráfico en gráfico en Dirección de
X X X X X S/C
lugares de lugares de Comunicación
concurrencia concurrencia
pública donde pública
tienen
presencia las
EE y OEO
Línea de acción 3. Fortalecer los mecanismos de atención ciudadana
Actividad Producto Responsable 2017 2018 2019 2020 2021 Presupuesto
3.1 Elaborar el
Sistema de
Empoderamiento
Un Sistema
para
Empoderamiento
Beneficiarios del
para Beneficiarios
Programa de CONAVI X X X X
del Programa
Acceso al
diseñado e
Financiamiento
implementado.
para Soluciones
Habitacionales
de CONAVI.
3.2 Evaluación de
Informe de
medio término
Evaluación del
del proyecto, Banco Mundial
Sistema de
para conocer la
Empoderamiento
eficiencia del
58
Sistema de
Empoderamiento
a Beneficiarios
del Programa los
beneficiarios.
3.3 Elaboración Un reporte que
de guías para indique el
usuarios sobre la material
operatividad y elaborado y
CONAVI X X X X X S/C
funcionamiento distribuido en
del Programa. comunidades o
municipios
indígenas
3.4 Supervisión
de la CONAVI al Informe de
proceso de Evaluación del
selección de Sistema de
beneficiarios. Empoderamiento
3.5 Fortalecer los Un reporte de
mecanismos de cómo la CONAVI
atención da respuesta y
ciudadana. atención a los
Asegurar que beneficiarios del
cualquier Sistema
información que Empoderamiento.
los beneficiarios
requieran en Un reporte
torno al general de los X X X X X
desarrollo del medios ya
Proyecto, sea establecidos por
atendido. la CONAVI (sobre
el número de
solicitudes de
información,
orientación,
dudas, quejas y
consultas).
3.6 Establecer un Un reporte de
diseño de cómo la CONAVI
protocolo para la da respuesta y
atención atención a los
ciudadana beneficiarios del
Sistema de
Empoderamiento
La CONAVI como Instancia Normativa, definirá el área encargada del sistema de
monitoreo y podrá contar con la asistencia técnica del Banco.
59
Los esquemas de evaluación externa del Programa, como las de desempeño y apego a
reglas de operación, brindan una oportunidad para contrastar el sistema de monitoreo
que se vaya a implementar. Las evaluaciones son estudios periódicos de mayor
profundidad que pueden ir orientándose gradualmente hacia la medición del impacto
social del programa en los hogares indígenas de México, principalmente en los temas
del uso efectivo que se le da a la vivienda, la reducción del hacinamiento, el incremento
en el patrimonio familiar, el mejoramiento de las condiciones de sanidad y salud de la
familia, la adquisición por parte de las mujeres de la titularidad legal sobre la
propiedad, los efectos en el uso de los servicios financieros después de haber recibido
un crédito (hipotecario o no) para una solución habitacional, implicaciones culturales
derivados del tipo de solución de vivienda adquirido, entre otros temas relativos al
mejoramiento de la calidad de vida de los hogares y de las comunidades indígenas.
60
IV. Proceso de consulta
El diseño de la política actual de vivienda en México ha tenido diversas etapas de consulta
antes y durante su instrumentación. De acuerdo con el Artículo 20 de la Ley de Planeación,
que mandata la consulta de los diversos grupos sociales con el propósito de que expresen
sus opiniones para la elaboración del Plan y programas de desarrollo nacionales, estatales
y municipales, con particular énfasis en las comunidades indígenas, el Programa Nacional
de Vivienda 2014-2018 consideró un proceso amplio de consulta a través de la realización
de ocho foros temáticos nacionales y 32 estatales, donde participaron amplios sectores de
la sociedad.
Asimismo, el gobierno de la república a través de la CDI realizó diversos foros consultivos
como parte de la Consulta sobre las Prioridades de Desarrollo de las Comunidades
Indígenas y Afrodescendientes, como insumo para la construcción del Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018 y del Programa Especial de los Pueblos Indígenas 2014-2018. En esta
consulta, se obtuvieron diversas propuestas en materia de vivienda que quedaron
plasmadas en el Objetivo especial 3. Proveer de vivienda e infraestructura de servicios con
un enfoque de sustentabilidad a las comunidades Indígenas. Se cuenta, además, con una
instancia nacional permanente de consulta para pueblos indígenas representada por el
Consejo Consultivo, órgano de consulta y vinculación con los pueblos indígenas y la
sociedad, con representantes de la mayor parte de las entidades federativas y regiones
indígenas.
La consulta es un proceso permanente en el Proyecto, pero particularmente importante
durante la preparación, con el fin de establecer una base de comunicación entre todos los
actores interesados, representados por los pueblos, comunidades y organizaciones
indígenas, así como por el prestatario e instituciones normativas, ejecutivas y operativas
del Programa. La consulta permite en principio brindar toda la información disponible
sobre el Programa a la población indígena a través de medios e idiomas apropiados a su
cultura, incluida esta evaluación social y los elementos necesarios para asegurar su opinión
sobre el contenido del Plan de Pueblos indígenas. Finalmente, la consulta deberá incluir la
participación de mujeres, hombres, jóvenes y otros segmentos de la población,
principalmente aquellos que sean actores relevantes en el Programa.
El Plan de Pueblos Indígenas debe nutrirse también de la opinión misma de la población
indígena, por lo cual es necesario llevar a cabo un proceso de consulta para determinar si
existe un amplio apoyo hacia el Programa.
i. Criterios para la selección de sitios para la consulta
Para hacer operativo el proceso de consulta, se ha considerado la realización de 3 talleres
participativos con beneficiarios del Programa, con el fin de que puedan opinar sobre el
impacto de haber recibido apoyos de vivienda. Debido a que es un programa a libre
demanda, es complejo incluir a población indígena potencial si no existe la expectativa por
una solución de vivienda y habría poca información previa que ayude a analizar los
61
posibles efectos del Programa. Por esta razón, se ha optado por determinar tres lugares
diferentes en el país para llevar a cabo la consulta, tomando en cuenta los siguientes
criterios:
62
Criterios para la selección de la muestra
Número de
Criterio
localidades6
1. Localidades con población indígena que cuentan con al
menos un apoyo de cualquiera de las tres modalidades de 3,070
Ampliación, Mejoramiento o Autoproducción
2. Criterio 1 más localidades con 70% y más de población
748
indígena
3. Criterio 1 y 2 más localidades cuyo tamaño de población esté
25
entre 5,000 y 10,000 habitantes
4. Todos los criterios anteriores y localidades a elección de
CONAVI que presenten mejores condiciones operativas para 3
llevar a cabo la consulta
Selección de localidades
NOM_ENT NOM_MUN NOM_LOC POBTOT POB_INDI Porcentaje
Campeche Calkiní Bécal 6,511 4,646 71%
Chiapas Chilón Bachajón 5,063 4,938 98%
Chiapas Pantelhó Pantelhó 6,888 5,811 84%
Chiapas San Juan Cancuc San Juan Cancuc 6,327 6,249 99%
Hidalgo Jaltocán Jaltocán 6,201 6,044 97%
San Francisco
México Temascalcingo Tepeolulco 6,954 6,275 90%
Oaxaca El Espinal El Espinal 7,823 6,211 79%
Oaxaca San Dionisio Ocotepec San Dionisio Ocotepec 5,459 5,414 99%
Oaxaca San Pablo Villa de Mitla San Pablo Villa De Mitla 8,167 6,571 80%
Puebla Acajete San Juan Tepulco 8,232 6,968 85%
Puebla Hueyapan Hueyapan 6,227 6,086 98%
Puebla Puebla La Resurrección 9,065 7,856 87%
Puebla San José Miahuatlán San José Miahuatlán 8,016 7,939 99%
Tlacotepec de Benito
Puebla Juárez San Marcos Tlacoyalco 9,881 9,456 96%
Veracruz Coyutla Coyutla 8,413 7,068 84%
Veracruz Pajapan Pajapan 8,434 8,205 97%
Veracruz Zaragoza Zaragoza 9,639 7,296 76%
Veracruz Tatahuicapan de Juárez Tatahuicapan 8,159 7,641 94%
Yucatán Halachó Halachó 9,412 7,921 84%
Yucatán Homún Homún 6,146 5,286 86%
Yucatán Kinchil Kinchil 6,307 4,498 71%
Yucatán Tecoh Tecoh 9,134 7,166 78%
Yucatán Tekit Tekit 9,834 8,900 91%
6
Se tomó como base el padrón de beneficiarios por localidad disponible en el 2015 de la CONAVI. Si bien no
contempla el total de beneficiarios del año, sólo representa una referencia representativa de la diversidad territorial
de los apoyos otorgados. Se contemplan solo las modalidades de solución de vivienda que mayormente se otorgan
para las áreas rurales o indígenas, como es la Autoproducción y Mejoramiento.
63
Yucatán Tinum Pisté 5,528 4,943 89%
Yucatán Tzucacab Tzucacab 9,967 9,064 91%
Nota Localidades seleccionadas.
La CONAVI eligió las comunidades de Bécal, en el municipio de Calkiní, Campeche; Tzucacab,
municipio del mismo nombre en Yucatán; debido a que presentaron condiciones de
organización y logística para poder llevar a cabo los talleres de consulta. Adicionalmente, ambos
sitios tienen experiencias interesantes por los modelos de solución de vivienda que han
desarrollado, así como las estrategias de atención de grupos prioritarios que, además de ser
indígenas, son jóvenes y mujeres.
En el caso del tercer taller de consulta, se eligió llevarlo a cabo con miembros del Consejo
Consultivo de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, que es un
órgano representativo de los pueblos indígenas a nivel nacional y está facultado para emitir
recomendaciones a las instituciones del gobierno federal respecto de los programas y acciones
dirigidas a las regiones indígenas.
De esta manera, los talleres se llevaron a cabo de la siguiente manera:
Sede Fecha Número de Pueblos indígenas
participantes
Tzucacab, 8 de noviembre 37 Maya
Yucatán
Bécal, Campeche 10 de 43 Maya
noviembre
Ciudad de México 30 de 13 Otomí, chatino, mixteco, ch’ol,
noviembre náhuatl, tzletal, maya y
afromexicana
El procedimiento de la consulta incluyó:
o Presentación de objetivos de la consulta (salvaguarda sobre pueblos indígenas).
o Información sobre el Programa de Acceso al Financiamiento para Soluciones
Habitacionales de la CONAVI.
o Se presentan de los resultados de la Evaluación Social y Plan de Pueblos Indígenas.
o Análisis y recomendaciones sobre el Plan de Pueblos Indígenas. En anexo se presenta
la memoria de los talleres.
64
V. Anexo. Memoria de talleres de consulta
Sede: Tzucacab, Tzucacab, Yucatán
Fecha y hora: 8 de noviembre de 2016, 17:00 horas
Participantes: 37 participantes del pueblo maya
Agenda:
1. Bienvenida
Profr. Danny Onam Balam Balam, Presidente Municipal de Tzucacab.
Lic. César Armando Escobedo May, Director del Instituto de Vivienda del Gobierno del Estado
de Yucatán.
2. Presentación de objetivos del taller
Rubén Araujo, Consultor Social del Proyecto
3. En qué consiste el Programa de Vivienda de la CONAVI
Susana Macedo, Subcordinadora de Proyectos de la CONAVI
4. Plan de Pueblos Indígenas
a. Servicio recibido por los OEO: ¿Cómo los beneficiarios pueden participar con
los OEO en la construcción de la vivienda?
b. Comunicación: ¿Cómo dar a conocer mejor el programa de vivienda en tu
comunidad?
c. Atención ciudadana: ¿Cómo expresar tu opinión, queja o agradecimiento a los
gobiernos e instituciones que intervienen en el Programa?
Rubén Araujo, Consultor Social del ProyectoConclusiones: recomendaciones de la
población indígena consulta.
Rubén Araujo, Consultor Social del Proyecto
Relatoría:
La coordinación del evento estuvo a cargo de la CONAVI y la organización y convocatoria fue
realizada por el Instituto de la Vivienda del Estado de Yucatán (IVEY). Previamente al taller, se
llevó a realizó una visita a dos beneficiarios, uno que ya recibió su vivienda y otro que está por
recibirla en este año, con el fin de conocer la forma en que opera el Programa de Acceso al
Financiamiento para Soluciones Habitacionales en Yucatán. En esta entidad, el IVEY funge como
Entidad Ejecutora y Organismo Ejecutor de Obra, por lo que la forma en que opera el programa
se da principalmente a través de la concertación con los gobiernos municipales, quienes aportan
recursos, hacen la promoción del programa y captan la demanda de los apoyos.
La visita a las viviendas de estos dos beneficiarios permitió conocer la forma en que las
soluciones de vivienda van mejorando cada año, ya que la que está en construcción tiene un
diseño con opciones de crecimiento más adaptables a las condiciones de climas cálidos, con
65
áreas más abiertas, con mayor acceso de luz y aire. En cambio, la vivienda construida con
anterioridad mantiene una arquitectura sin opción de crecimiento, escasa ventilación y con
todos sus espacios confinados al interior.
La mayor parte de los beneficiarios que participaron en el taller, así como los propietarios de las
viviendas visitadas, son jóvenes que fueron elegidos por ser un grupo priorizado por el
programa y que encontró amplio apoyo y demanda en este municipio. Los beneficiarios son
hombres y mujeres que, a pesar de su edad, ya son jefes de familia; en este sentido, algunos aún
continúan estudiando, además de tener que trabajar o tener responsabilidades en el hogar.
Los participantes eran bilingües (maya-español), por lo que la comunicación durante el taller fue
principalmente en español, aunque se contaba con dos traductoras que intervinieron en casos
específicos.
Las principales aportaciones o recomendaciones que estos beneficiarios hicieron se
concentraron en los siguientes tres temas:
1. Participación de los beneficiarios con los Organismos Ejecutores de Obra lograr una solución
de vivienda adecuada cultural y ambientalmente.
De acuerdo con el tipo de viviendas que se han entregado en este municipio, los
beneficiarios consideran que se ha ido mejorando en cuanto a diseño, habitabilidad y
costo. Por un lado, las viviendas han evolucionado al disponer de al menos dos
habitaciones con ventilación cruzada, sala y comedor con mayores espacios de
acceso de luz, ventilación y, en modelos recientes, abiertos y con mayor altura de
techo.
La posibilidad de elegir de entre 2 o 3 prototipos y participar en la decisión del
sembrado de la vivienda en el terreno, ha mejorado la satisfacción del beneficiario
sobre solución que se le entrega.
Las mejoras que se le han hecho a los modelos en esta entidad tienen que ver con la
adaptación del entorno ambiental y cultural. Por un lado, la altura de techo y los
espacios abiertos permiten adaptarse al clima cálido de la región. Asimismo, al
interior de las habitaciones, se han considerado la colocación de hamaqueros, ya que
la población usa principalmente hamacas para dormir.
Debido a que en el programa participan los gobiernos federal, estatal y municipal,
los beneficiarios obtienen una vivienda a muy bajo costo, lo cual genera un impacto
positivo en ellos.
Una recomendación muy particular fue que se permita en el programa, adecuar los
prototipos para modificar el diseño con el fin de ampliar o agregar algunas mejoras
que el beneficiario solicité y pueda pagar fuera del esquema de financiamiento
original. Lo anterior sin poner en riesgo o retraso los compromisos del OEO.
2. Mejoramiento de la difusión del programa en zonas indígenas
66
Uno de los temas más sensibles entre la población es la disponibilidad de
información de cómo acceder al programa. Este es uno de los temas más
importantes que destacaron aquellas personas que son potencialmente beneficiarios
o incluso de quien ya está próximo a recibir vivienda, pero que le costó mucho
tiempo y esfuerzo acceder a él. Por un lado, la información del programa y su
difusión a la población en general es escasa; la promoción regularmente se hace a
través de las autoridades del municipio y la elección de los beneficiarios es percibida
como una acción clientelar. El contexto es que, si bien la intervención del
Ayuntamiento le da una mayor fortaleza al programa al ser un aportante adicional al
estatal y federal, además de ser el eslabón más cercano a la población objetivo y
contribuir a mejorar la operatividad del programa, los apoyos siguen siento
reducidos en relación con las necesidades y demanda de la población.
La recomendación efectuada es que se haga una difusión amplia del programa y que
incluya a todos los sectores de población que pueden ser elegibles para estos
apoyos.
Los medios sugeridos para la difusión del programa son la radiodifusora local, la
radiodifusora cultural indigenista y las redes sociales, principalmente aquellos donde
el municipio informa sobre sus acciones.
Consideran que el Ayuntamiento es el actor más importante para la difusión del
programa, pero que debe utilizar los medios donde pueda llegar a la mayor parte de
la población, como las redes sociales.
Recomendaron que la difusión del programa, para el caso específico de Tzucacab,
puede ser en maya o en español, ya que la mayor parte de la población es bilingüe.
3. Mejorar la transparencia y atención posterior a la entrega de la vivienda
Un tema que se destacó fue la falta de información sobre derechos y obligaciones de
los beneficiarios. Se hicieron evidentes casos donde la población desconoce temas
fundamentales, como la garantía post entrega de la vivienda. En general, no existen
canales para poder presentar quejas, reclamaciones o externar dudas, adicionales a
las mismas ventanillas que el municipio establece para atender a la población
beneficiaria; por lo que se sugirió establecer una estrategia para informar a la
población sobre sus derechos como beneficiario y establecer canales donde pueda
hacerlos exigibles.
67
68
Sede: Bécal, Calkiní, Campeche
Fecha y hora: 10 de noviembre de 2016, 9:30 horas
Participantes: 43 participantes del pueblo maya
Agenda:
1. Bienvenida
Oswaldo Humberto Sierra, Director de la Comisión Estatal de Desarrollo del Suelo y Vivienda
Claudia Muñoz Uicab, Consejera indígena de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas
H. Ayuntamiento de Calkiní
2. Presentación de objetivos del taller
Rubén Araujo, Consultor Social de Proyecto
3. En qué consiste el Programa de Vivienda de la CONAVI
Susana Macedo, Subcordinadora de Proyectos de CONAVI
4. Plan de Pueblos Indígenas
a. Servicio recibido por los OEO: ¿Cómo los beneficiarios pueden participar con los
OEO en la construcción de la vivienda?
b. Comunicación: ¿Cómo dar a conocer mejor el programa de vivienda en tu
comunidad?
c. Atención ciudadana: ¿Cómo expresar tu opinión, queja o agradecimiento a los
gobiernos e instituciones que intervienen en el Programa?
Rubén Araujo, Consultor Social del Proyecto
5. Conclusiones: recomendaciones de la población indígena consulta.
Rubén Araujo, Consultor Social del proyecto
Relatoría:
La coordinación del evento estuvo a cargo de la CONAVI, la organización y convocatoria fue
realizada por la Comisión Estatal de Desarrollo del Suelo y Vivienda del Gobierno del Estado de
Campeche.
Para este taller, la mayoría de los participantes fueron mujeres, ya que ha sido una de las
estrategias adoptadas en esta comunidad del municipio de Calkiní. Los participantes eran
bilingües (maya-español), por lo que la comunicación durante el taller fue principalmente en
español, aunque se contaba con una traductora.
Las principales aportaciones o recomendaciones que estos beneficiarios hicieron se
concentraron en los siguientes temas:
1. Participación de los beneficiarios con los Organismos Ejecutores de Obra lograr una solución
de vivienda adecuada cultural y ambientalmente
69
Los OEO en esta región han logrado diseñar modelos de vivienda que fusionan la
“casa maya�? tradicional con los modelos de vivienda actuales, apegándose a los
estándares de calidad establecidos por la CONAVI. El modelo ha tenido bastante
aceptación por parte de la población beneficiaria
Las recomendaciones más importantes señaladas por los participantes es que se
debe buscar incrementar el tamaño de la vivienda, tener mejor calidad en los
materiales y en el proceso constructivo, ya que algunas casas han presentado
filtraciones en las épocas de lluvia.
Recomiendan tener una mayor vigilancia durante el proceso de construcción de la
vivienda ya que, en esta comunidad en particular, se han presentado retrasos en la
construcción debido al robo de material y otros problemas que impiden que el OEO
cumpla en tiempo con la entrega de la vivienda
Es importante señalar que los beneficiarios mencionan que si bien el esquema de
apoyo que reciben es muy bueno por la baja inversión que tienen que pagar por la
vivienda, la calidad puede ser mejorable.
La recomendación que destacaron con mayor prioridad es que se pueda dar a
conocer con mayor claridad el esquema de operación del programa, ya que tanto los
beneficiarios que ya recibieron vivienda como los que están por recibirla, desconocen
algunos de los procesos que tanto la Entidad Ejecutora y el Organismo Ejecutor de
Obra no logran informar suficientemente. Algunos de los casos mencionados fueron:
i) la modificación del monto que tendrían que pagar los beneficiarios, sin tener una
justificación y explicación clara de esa variación; ii) la falta de entrega de escrituras
después de varios meses de haber entregado la vivienda; iii) el desconocimiento
sobre la garantía que aplica a las viviendas.
2. Mejoramiento de la difusión del programa en zonas indígenas
Nuevamente, uno de los temas más sensibles entre la población es la falta de
información de cómo acceder los apoyos de vivienda. Si bien el Ayuntamiento es
quien se encarga de la promoción y difusión del programa, no logra transmitir con
claridad las limitaciones financieras que se tienen para atender a un mayor número
de personas, así como los criterios de priorización por los que se selecciona cada año
a un conjunto de beneficiarios.
A partir de esta situación es que se recomienda hacer una difusión del programa
focalizada a quien puede ser beneficiario, describiendo con claridad los requisitos,
tiempos y lugares donde se pueden hacer las gestiones. Al mismo tiempo, dar a
conocer a la población objetivo, los criterios para la selección de beneficiarios, los
recursos o número de viviendas disponibles cada año, con el fin de no generar falsas
expectativas, a quien no podrá ser elegible, o insatisfacción, a quien no alcance a
recibir el apoyo aunque cumpla con los requisitos.
Los medios sugeridos para la difusión del programa son las radiodifusoras locales,
pero principalmente las redes sociales que usa el Ayuntamiento para dar a conocer
70
sus obras y acciones. Varios de los participantes aseguraron que si no hubiera sido
por el dan seguimiento que le dan a la página de Facebook de la presidencia
municipal, no se habrían enterado del programa.
Recomiendan que es importante usar todos los medios posibles, porque también no
todas las personas tienen acceso a redes sociales, por lo que los materiales impresos
siguen siendo una buena opción, los cuales es preferible que estén en español y
lengua indígena.
3. Mejorar la transparencia y atención posterior a la entrega de la vivienda
El tema más sensible para los beneficiarios de este taller fue el del acceso a la
información sobre derechos y obligaciones de los beneficiarios en el marco del
Programa. Muchas de las problemáticas señaladas en torno al acceso al programa, la
selección de beneficiarios, el proceso constructivo y el seguimiento post entrega de
viviendas, tienen como causa la falta de información sobre áreas particulares de
funcionamiento del programa y el desconocimiento para acercarse a las instituciones
normativas federales y operativas estatales.
Una vez establecida esta conclusión en el grupo, se hicieron dos recomendaciones
específicas: i) Establecer un procedimiento para dar seguimiento a las etapas por las
que cursará todo beneficiario, desde la solicitud de apoyo hasta la entrega de la casa,
el cual pueda ser apoyado con trípticos o manuales de uso sencillo. Este
procedimiento tendría que estar monitoreado por CONAVI o CODESVI para asegurar
su implementación por parte de las Entidades Ejecutoras y Entidades Ejecutoras de
Obra. ii) Establecer un procedimiento de seguimiento a solicitudes de beneficiarios
para la atención de cualquier problema relativo con la vivienda, como la efectividad
de las garantías, el pago del crédito y asuntos de carácter legal, entre otros. Este
procedimiento tendría que estar articulado a diversas áreas de atención y niveles de
responsabilidad para que, en caso de que algunos de los problemas no sean
resueltos por las IE o el OEO, se pueda dar a conocer gradualmente a instancias que
pueden ayudar en la resolución como el Ayuntamiento, el organismo de vivienda en
el estado y la CONAVI a nivel federal. Es importante que cada solicitud de este tipo
se pueda registrar en cada nivel para ir documentándolo hasta su resolución, con el
fin de que la entidad responsable pueda tomar medidas de manera más rápida y
efectiva.
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Sede: Ciudad de México
Fecha y hora: 30 de noviembre de 2016, 9:00 horas
Participantes: 11 participantes de los pueblos otomí, chatino, mixteco, ch’ol, náhuatl, tzletal, maya
y afromexicana. 2 funcionarios de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas (CDI)
Agenda:
1. Bienvenida a la CONAVI
Jorge Armando Guerrero Espinosa, Coordinador General de Desarrolladores y Multilaterales
2. Objetivos del taller y Salvaguarda de Pueblos Indígenas
Rubén Araujo, Consultor Social del Proyecto
3. Presentación del Programa de Vivienda de la CONAVI
Giovanna Domínguez, Coordinadora de Autoproducción de CONAVI
4. Plan de Pueblos Indígenas
i. Capacidad de los OEO para disponer de vivienda cultural y ambientalmente
apropiada
ii. Mejorar la comunicación en zonas indígenas y facilitar el acceso de la población
indígena a los apoyos del Gobierno Federal
iii. Fortalecer los mecanismos de atención ciudadana.
Rubén Araujo, Consultor Social del Proyecto
5. Conclusiones: recomendaciones de la población indígena.
Rubén Araujo, Consultor Social del Proyecto
6. Clausura.
Guillermo de la Sierra D’Martini, Subdirector de Asuntos Internacionales y Multilaterales
Relatoría:
Esta tercera reunión de consulta tomó en cuenta al Consejo Consultivo de la Comisión Nacional
para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), el cual es un órgano representativo nacional
cuya misión es opinar sobre las acciones dirigidas a pueblos indígenas. Tiene más de 150
representantes en todo el país y sesiona cuatro veces al año. La coordinación de esta reunión
estuvo a cargo de CONAVI y del Consultor social del Proyecto, y la invitación a los participantes
fue realizada por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, quien sugirió
que se convocara a la Comisión Coordinadora del Consejo Consultivo, la cual sesiona de manera
permanente. Esta Comisión la integran 14 representantes indígenas que coordinan un grupo de
trabajo en 13 temáticas diferentes. A esta sesión asistieron 11 de los 14 Consejeros invitados.
La riqueza de esta reunión con el Consejo Consultivo Indígena es que tiene una
representatividad nacional, provienen de regiones culturales heterogéneas y su misión
específica es opinar y emitir recomendaciones sobre intervenciones en regiones indígenas.
Adicionalmente, si bien no son beneficiarios del programa de vivienda de la CONAVI, tienen un
buen conocimiento de él por tener presencia en las regiones de donde provienen.
72
Las recomendaciones realizados por los Consejeros fueron:
1. Capacidad de los OEO para construir vivienda cultural y ambientalmente apropiada
Tomar en cuenta el derecho de las comunidades a estar informadas. Recomiendan
que para toda intervención en comunidades indígenas se informe previamente y se
consulte a la población para determinar si existe apoyo para llevar acabo las acciones
de algún programa. La información previa es muy importante no solo por el derecho
constitucional que se tiene para ello, sino porque se pueden evitar problemas de
falta de entendimiento de la cultura de cada pueblo.
Tomar en cuenta la diversidad cultural de los pueblos indígenas de México y no solo
las necesidades de las comunidades, porque lo que resulta “bueno�? para un pueblo
no es idéntico para otro. Un ejemplo de esto han sido los programas de “piso firme�?
donde se ponen pisos de concreto de manera generalizada, pensando que eso es un
mejoramiento para las viviendas, pero puede no ser relevante para algunas culturas,
incluso llega a ser contraproducente en regiones frías donde el uso de concreto no
es adecuado.
La diversidad no solo aplica entre pueblos diferentes, sino incluso al interior de cada
cultura o entre comunidades. Hay ejemplos en Oaxaca, donde en una misma
comunidad lo que es correcto para una familia no lo es para otra, sobre todo en el
caso de las familias migrantes que adoptan patrones de vivienda de Estados Unidos.
Tomar en cuenta las concepciones de “interior�? y “exterior�? de la vivienda en las
diferentes regiones indígenas. En algunos casos, principalmente en las regiones
calidad, las actividades relacionadas con la cocina debe estar fuera de la vivienda; en
tanto que en zonas frías, está dentro para poder calentar el resto de la vivienda.
Asimismo, el caso de las zonas húmedas y de lavado, deben estar fuera de la
viviendas. La vivienda es el centro de todas las actividades de la familia, por lo que
para algunos casos donde la economía se basa en la agricultura, se requerirá un
espacio para el desgrane y almacenamiento; en tanto que en otros donde se
dediquen a la artesanía de telar, también requerirán un espacio para el bordado.
En términos generales, para el caso de los pueblos indígenas, los diversos prototipos
que se desarrollen deben considerar cierta flexibilidad y progresividad en los diseños,
con el fin de que puedan adaptarse a las diversas necesidades y concepciones
culturales de la familia, la comunidad y el pueblo.
La vivienda indígena debe incorporar al menos los siguiente elementos:
o Incluir materiales de la región, ya que no solo permite reducir costos, sino
que la población está habituado a su uso. Mencionan que es recomendable el
uso de materiales y técnicas de la región porque además de representar un
conocimiento ancestral, tiene un uso práctico.
o Es importante incorporar ecotecnias (biodigestores, fogones, calentadores
solares, estufas Lorena, captadores de agua, entre otros) que ayuden a hacer
más habitable la vivienda y con visión de sustentabilidad. En el caso de que se
equipen las viviendas con ecotecnias, es importante que se enseñe y/o se
73
dejen manuales para su uso adecuado, ya que existen experiencias donde se
han subutilizado.
Proponen que si los OEO van a construir viviendas para indígenas, deben conocerlas.
Por ello deben capacitarse y/o ir a conocerlas directamente para que sepan cuáles
son las necesidades, creencias y usos tradicionales de la casa. No se puede diseñar
algo para las familias indígenas si no se les conoce.
2. Mejorar la comunicación en zonas indígenas y facilitar el acceso de la población indígena a
los apoyos del Gobierno Federal
Se hizo énfasis en que en las regiones indígenas no se sabe cómo acceder
efectivamente a los programas. En ocasiones, la información les llega por
intermediarios que son los que saben cómo funciona el programa y ante qué
dependencia se tiene que solicitar; por lo que recomiendan que se evite a los
intermediarios y la forma de hacerlo es emprendiendo campañas de difusión amplia
para que la persona que desee solicitar un apoyo lo haga directamente.
Si bien reconocen el papel fundamental que juegan los Ayuntamientos en el
esquema de operación del programa de vivienda o incluso las Entidades Ejecutoras,
pero recomiendan no cederle toda la operatividad a estas instancias para evitar el
uso político o discrecional del programa.
El Consejo Consultivo se ofrece como una instancia que puede ser vigilante de las
acciones del programa e incluso de vinculación para hacer llegar la información a las
comunidades.
En cuanto a los medios más apropiados para la difusión mencionan que la radio y el
perifoneo siguen siendo los más efectivos para comunicar e informar a las
comunidades. Incluso los medios gráficos como carteles y trípticos pueden ser útiles
pero en lengua indígena.
Independientemente del medio que se utilice, enfatizaron que el mensaje es lo más
importante. Se debe identificar, primero, los municipios y comunidades a donde se
dirigirá el programa y, en el caso de que sean indígenas, enviar convocatoria clara de
quién puede participar y quiénes ya fueron apoyados. En los mensajes, evitar el uso
de palabras que no se pueden traducir para que la población pueda entender en un
lenguaje sencillo.
En la comunicación de mensajes a nivel de comunidad, es importante tomar en
cuenta a las autoridades tradicionales, como puede ser los ancianos, los cuales gozan
de prestigio y reputación para poder operar el programa en mejores condiciones de
credibilidad para todos.
3. Fortalecer los mecanismos de atención ciudadana.
Respecto al tema de la atención ciudadana, sugirieron promover la transversalidad
con otras dependencias como SEDATU, SEDESOL, entre otras, con el fin de que el
programa pueda complementar los apoyos de vivienda, para el mejor seguimiento y
supervisión de las acciones en las comunidades y la rendición de cuentas y
transparencia en el ejercicio de los recursos.
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i. Memoria fotográfica
1. Taller de Consulta en Tzucacab, Yucatán
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Memoria fotográfica
2. Taller de Consulta en Bécal, Campeche
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3. Taller de Consulta en la Ciudad de México
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