Document of  The World Bank  FOR OFFICIAL USE ONLY      Report No: ICR00005465        IMPLEMENTATION COMPLETION AND RESULTS REPORT  ON AN IDA CREDIT (IDA‐59040)  IN THE AMOUNT OF SDR3.5 MILLION  (US$5 MILLION EQUIVALENT)  AND ON AN ADDITIONAL IDA CREDIT (IDA‐H8800)  IN THE AMOUNT OF SDR3.4 MILLION  (US$5 MILLION EQUIVALENT)  AND ON AN ADDITIONAL IDA CREDIT (IDA‐H5800)  IN THE AMOUNT OF SDR3.6 MILLION  (US$5 MILLION EQUIVALENT)  TO THE   The Government of the Gambia, Ministry of Finance and Economic Affairs     FOR A/THE  The Gambia Integrated Financial Management  Information System Project  June 3, 2021    Governance Global Practice  Africa West Region          CURRENCY EQUIVALENTS     (Exchange Rate Effective {May 19, 2021})    Currency Unit =    Dalasi (GMD)  51.19GMD =  US$1  US$ 1.443380 =  SDR 1      FISCAL YEAR  July 1 ‐ June 30                                Regional Vice President: Ousmane Diagana  Country Director: Nathan M. Belete  Regional Director: Abebe Adugna Dadi  Practice Manager: Alexandre Arrobbio  Task Team Leader(s): Enagnon Ernest Eric Adda  ICR Main Contributor: Mathieu Cloutier, Marc‐Anton Wilhelm Pruefer          ABBREVIATIONS AND ACRONYMS    AF  Additional Financing  AfDB  African Development Bank  AGD  Accountant General Department  ASYCUDA  Automated System for Customs Data  CBEMP  Capacity Building for Economic Management Project   CBG  Central Bank of The Gambia  CEN  Country Engagement Note  COVID‐19  Corona Virus Disease‐2019  CPI  Consumer Price Index  CPIA  Country Policy and Institutional Assessment  CRVS  Civil Registration and Vital Statistics  CS‐DRMS  Commonwealth Secretariat Debt Recording and Management System  DPF  Development Policy Financing  DPO  Development Policy Operations  DPPP  Directorate of Public Private Partnership  EFT  Electronic Funds Transfer  ERMS  Electronic Records Management System  FCV  Fragility, Conflict and Violence  FMDP  Fiscal Management Development Project  FMETR  First Fiscal Management, Energy and Telecom Reform DPF  GAMCEL  Gambia Telecommunications Cellular Company  GAMTEL  Gambia Telecommunications Company  GBoS  Gambia Bureau of Statistics    GDP  Gross Domestic Product  GERMP  Gambia Electricity Restoration and Modernization Project  GoTG  Government of the Gambia  GRA  Gambia Revenue Authority  HCI  Human Capital Index  HR  Human Resources  HRMIS  Human Resources Management Information Systems  ICR  Implementation Completion and Results report  ICT  Information and Communication Technologies  IDA  International Development Agency  IFMIS  Integrated Financial Management Information Systems  IHS  Integrated Household Survey  IMF  International Monetary Fund  ISEFG  Institutional Support for Economic and Financial Governance  ISM  Implementation Support Mission  ISR  Implementation Status and Results Report  IT  Information Technology  JAS  Joint Assistance Strategy  JPS  Joint Partnership Strategy  M&E  Monitoring and Evaluation  MDA  Ministries, Department and Agencies  MoFEA  Ministry of Finance and Economics Affairs  MTEF  Medium Term Expenditure Framework  NAO  National Audit Office  NAWEC  National Water and Electricity Company  NDP  National Development Plan  NRS  National Record Service  OF  Original Financing  PAD  Project Appraisal Document  PCU  Project Coordination Unit  PDO  Project Development Objective  PEFA  Public Expenditure and Financial Accountability  PER  Public Expenditure Review  PFM  Public Financial Management  PMO  Personnel Management Office  PRSP  Poverty Reduction Strategy Paper  RF  Results Framework  SCD  Systematic Country Diagnostic  SGO  Statement of Government Operations  SOE  State Owned Enterprise  TTL  Task Team Leader  ToC  Theory of Change  TSA  Treasury Single Account  UAT  User Acceptance Test          TABLE OF CONTENTS    DATA SHEET  ............................................................................................................................. I  EXECUTIVE SUMMARY ............................................................................................................ VI  I.  PROJECT CONTEXT AND DEVELOPMENT OBJECTIVES ........................................................ 1  A. CONTEXT AT APPRAISAL ........................................................................................................... 1  B. SIGNIFICANT CHANGES DURING IMPLEMENTATION (IF APPLICABLE) ........................................ 4  II.  OUTCOME ........................................................................................................................ 5  A. RELEVANCE OF PDOs ................................................................................................................ 5  B. ACHIEVEMENT OF PDOs (EFFICACY) .......................................................................................... 6  C. EFFICIENCY ............................................................................................................................. 13  D. JUSTIFICATION OF OVERALL OUTCOME RATING ..................................................................... 14  E. OTHER OUTCOMES AND IMPACTS .......................................................................................... 15  III.  KEY FACTORS THAT AFFECTED IMPLEMENTATION AND OUTCOME ................................ 16  A. KEY FACTORS DURING PREPARATION..................................................................................... 16  B. KEY FACTORS DURING IMPLEMENTATION .............................................................................. 16  IV.  BANK PERFORMANCE, COMPLIANCE ISSUES, AND RISK TO DEVELOPMENT OUTCOME .. 18  A. QUALITY OF MONITORING AND EVALUATION (M&E) ............................................................. 18  B. ENVIRONMENTAL, SOCIAL, AND FIDUCIARY COMPLIANCE ..................................................... 20  C. BANK PERFORMANCE ............................................................................................................. 20  D. RISK TO DEVELOPMENT OUTCOME ........................................................................................ 22  V.  LESSONS AND RECOMMENDATIONS .............................................................................. 23  ANNEX 1. RESULTS FRAMEWORK AND KEY OUTPUTS ............................................................ 26  ANNEX 2. BANK LENDING AND IMPLEMENTATION SUPPORT/SUPERVISION ......................... 37  ANNEX 3. PROJECT COST BY COMPONENT............................................................................. 39  ANNEX 4. EFFICIENCY ANALYSIS ............................................................................................ 40  ANNEX 5. BORROWER, CO‐FINANCIER AND OTHER PARTNER/STAKEHOLDER COMMENTS ... 45  ANNEX 6. THEORY OF CHANGE .............................................................................................. 46  ANNEX 7. SIGNIFICANT CHANGES DURING IMPLEMENTATION .............................................. 47  ANNEX 8. SUPPORTING DOCUMENTS (IF ANY) ...................................................................... 51       The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275)          DATA SHEET      BASIC INFORMATION   Product Information  Project ID  Project Name  The Gambia Integrated Financial Management   P117275  Information System Project  Country  Financing Instrument  Gambia, The  Investment Project Financing  Original EA Category  Revised EA Category  Not Required (C)  Not Required (C)  Organizations  Borrower  Implementing Agency  The Government of the Gambia, Ministry of Finance  Ministry of Finance and Economic Affairs, Ministry of  and Economic Affairs  Finance and Economic Affairs  Project Development Objective (PDO)    Original PDO  The objectives are to: (i) improve public resource management through the expansion of the IFMIS system, and (ii)  strengthen capacity of the government to effectively use the system in a sustainable manner.    Revised PDO  The objectives are to: (i) improve public resource management through the expansion of the IFMIS system, and (ii)  strengthen capacity of the government to effectively use the system in a sustainable manner.    PDO as stated in the legal agreement  The proposed PDO for this operation is to increase the Government of The Gambia’s capacity in public resource  management.    I The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) FINANCING      Original Amount (US$)   Revised Amount (US$)  Actual Disbursed (US$)  World Bank Financing          5,250,000  5,243,988  5,388,983  IDA‐H5800    5,000,000  4,999,328  4,782,175  IDA‐H8800    435,000  361,035  361,035  TF‐17976    5,000,000  4,844,790  4,842,009  IDA‐59040  Total    15,685,000  15,449,141  15,374,202  Non‐World Bank Financing          0  0  0  Borrower/Recipient     0     0     0  Total     0     0     0  Total Project Cost  15,685,000  15,449,140  15,374,202        KEY DATES      Approval  Effectiveness  MTR Review  Original Closing  Actual Closing  01‐Jun‐2010  10‐Aug‐2010  15‐Oct‐2012  31‐Dec‐2012  30‐Nov‐2020      II The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275)   RESTRUCTURING AND/OR ADDITIONAL FINANCING      Date(s)  Amount Disbursed (US$M)  Key Revisions  21‐Nov‐2012  4.44  Change in Results Framework  Change in Components and Cost  Change in Loan Closing Date(s)  Reallocation between Disbursement Categories  16‐Dec‐2013  5.11  Additional Financing  Change in Results Framework  Change in Components and Cost  Change in Legal Covenants  10‐Feb‐2016  6.82    03‐Nov‐2016  7.62  Additional Financing  Change in Results Framework  Change in Components and Cost  Change in Loan Closing Date(s)  Change in Disbursements Arrangements  Change in Implementation Schedule  16‐Dec‐2019  12.90  Change in Results Framework  Change in Loan Closing Date(s)  Change in Implementation Schedule      KEY RATINGS      Outcome  Bank Performance  M&E Quality  Moderately Unsatisfactory  Moderately Unsatisfactory  Modest    RATINGS OF PROJECT PERFORMANCE IN ISRs      Actual  No.  Date ISR Archived  DO Rating  IP Rating  Disbursements  (US$M)  01  29‐Aug‐2010  Satisfactory  Satisfactory  1.15  02  08‐Apr‐2011  Satisfactory  Satisfactory  3.02  03  20‐Jul‐2011  Satisfactory  Satisfactory  3.16  04  03‐Jan‐2012  Satisfactory  Satisfactory  3.86  05  02‐Jul‐2012  Satisfactory  Satisfactory  4.23  06  23‐Mar‐2013  Satisfactory  Satisfactory  4.74  III The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) 07  04‐Oct‐2013  Satisfactory  Satisfactory  5.11  08  25‐May‐2014  Satisfactory  Moderately Satisfactory  5.89  09  11‐Dec‐2014  Satisfactory  Moderately Satisfactory  6.00  10  15‐Mar‐2015  Satisfactory  Moderately Satisfactory  6.22  11  03‐Oct‐2015  Satisfactory  Moderately Satisfactory  6.67  12  31‐Mar‐2016  Moderately Satisfactory  Moderately Satisfactory  6.98  13  18‐Sep‐2016  Moderately Satisfactory  Moderately Satisfactory  7.62  14  26‐Apr‐2017  Moderately Satisfactory  Moderately Unsatisfactory  8.44  Moderately  15  28‐Nov‐2017  Moderately Unsatisfactory  8.99  Unsatisfactory  16  21‐Jun‐2018  Moderately Satisfactory  Moderately Satisfactory  9.59  17  27‐Dec‐2018  Moderately Satisfactory  Moderately Satisfactory  10.43  18  28‐Jun‐2019  Moderately Satisfactory  Moderately Satisfactory  11.87  19  15‐Jan‐2020  Moderately Satisfactory  Moderately Satisfactory  13.18  20  27‐Jul‐2020  Moderately Satisfactory  Moderately Satisfactory  14.31    SECTORS AND THEMES      Sectors  Major Sector/Sector  (%)    Information and Communications Technologies    72  Public Administration ‐ Information and  18  Communications Technologies  ICT Services  36  Other Information and Communications Technologies  18      Financial Sector    28  Public Administration ‐ Financial Sector  28      Themes    Major Theme/ Theme (Level 2)/ Theme (Level 3)  (%)    IV The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) Public Sector Management  100    Public Finance Management  50    Public Expenditure Management  50      Public Administration  50    Transparency, Accountability and Good  50  Governance            ADM STAFF  Role  At Approval  At ICR  Regional Vice President:  Obiageli Katryn Ezekwesili  Ousmane Diagana  Country Director:  Habib M. Fetini  Nathan M. Belete  Director:  Edward Olowo‐Okere  Abebe Adugna Dadi  Practice Manager:  Edward Philip English  Alexandre Arrobbio  Task Team Leader(s):  Carlos B. Cavalcanti  Enagnon Ernest Eric Adda  ICR Contributing Author:    Mathieu Cloutier                   V The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275)   EXECUTIVE SUMMARY  i. The Gambia Integrated Financial Management Information System (IFMIS) Project was implemented over a  10‐year  period  between  2010  and  2020.  Approved  in  2010,  the  project  aimed  to:  (i)  improve  public  resource  management through the expansion of the IFMIS system; and (ii) strengthen capacity of the government to effectively  use the system in a sustainable manner. The operation was implemented in a fragile country context with high levels  of  poverty,  limited  human  development  outcomes  and  declining  economic  growth.  Limitations  in  Public  Financial  Management  (PFM)  and  public  resource  management,  including  mounting  challenges  related  to  civil  service  and  State‐Owned  Enterprises  (SOEs),  adversely  affected  the  fiscal  situation  and  debt  levels.  Against  this  backdrop  and  building  on  the  Government’s  PFM  Strategy,  the  main  activity  of  the  original  project  was  the  expansion  of  the  country’s existing IFMIS.  ii. The project underwent several changes to its scope and outcome indicators during implementation. It was  restructured  five  times  including  several  extensions  to  the  project  closing  date  which  increased  the  cumulative  implementation period to ten years. Two Additional Financings (AFs) in 2013 and 2016 tripled the Original Financing  (OF)  amount  from  US$5.25  million  to  US$15.685  million.  These  AFs  further  expanded  the  scope  of  the  IFMIS  while  also  adding  new  components  and  activities  on  Statistics,  Energy  and  SOE  Sector  reforms.  The  change  in  project  activities  responded  to  emerging  Government  demands.  The  project  results  framework  (RF)  was  changed  several  times through adding new outcome indicators, deleting original indicators, and revising targets and units of measure.  The  project  team  also  revised  the  Project  Development  Objective  (PDO)  to  make  it  more  specific,  but  this  was  only  done through an Aide Memoire instead of a proper project restructuring.  iii. The project achieved important results in terms of expanding the IFMIS. Originally an IFMIS existed, and the  project  targeted  its  expansion  through  additional  modules  and  roll‐out  across  Government.  However,  the  project  essentially  ended  up  replacing  the  entire  system,  with  the  second  upgrade  from  the  failed  version  9  to  version  10  constituting  a  “re‐implementation”.  The  new  system  is  being  used  by  around  350  users  in  nearly  50  agencies  for  processing  payments,  accounting,  and  reporting  needs  of  the  Central  Government.  According  to  stakeholders,  the  system  has  significantly  improved  efficiency  in  processing  payments,  accounting,  and  reporting.  A  previous  10‐year  backlog of government accounts and payments could be cleared. The expansion of the IFMIS to all central Government  agencies as well as the upgrading to the web‐based Epicor version 10 in 2019 added many new functions to the IFMIS.  For example, the budget preparation module was deployed to Ministries, Departments and Agencies (MDAs) and used  for the preparation of the central Government budget for fiscal year 2020.  Budget reports can now be produced daily  for  real‐time  monitoring.  The  IFMIS  unit  at  the  Accountant  General  Department  (AGD)  is  fully  staffed  with  18  Information Technologies (IT) professionals covering the IFMIS network, database, and support functions.  iv. The project also contributed to strengthening public resource management in the areas of human resource  management  and  SOE  corporate  governance.  A  special  staff  audit  financed  through  the  project  identified  and  subsequently eliminated over 4,500 ghost workers and double payments, resulting in significant savings estimated at  US$11  million.  The  project  strengthened  capacity  in  several  Directorates  of  the  Ministry  of  Finance  and  Economic  Affairs  (Accountant  General;  Budget;  Public  and  Private  Partnership  and  Public  Enterprises)  and  the  Gambia  Bureau  of  Statistics.  In  the  area  of  SOEs,  the  project  supported  the  preparation  of  special  audits  for  major  SOEs  which  increased  transparency  and  laid  the  foundation  for  better  quantifying  and  assessing  fiscal  risks  related  to  the  SOE  portfolio.  In  the  Energy  sector,  the  project  financed  a  sectoral  roadmap  that  has  provided  foundations  for  comprehensive sectoral reforms.  v. Meanwhile,  the  project  faced  several  important  implementation  challenges  and  only  partly  achieved  its  objectives.  Implementation  took  significantly  more  time  than  initially  estimated.  Several  gaps  also  remain  in  the  VI The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) effective operationalization and use of the IFMIS system. For instance, the IFMIS interfaces with the debt management  system  and  the  tax  system  could  not  be  completed  by  the  end  of  the  project.  Subsidized  agencies  and  Project  Coordination Units (PCUs) do not use IFMIS to make payments or prepare budget execution reports. In addition, IFMIS  data  lack  granularity,  and  important  differences  were  observed  between  IFMIS  data  and  data  reported  in  the  Statements of Government Operations (SGOs). Overall, the project achieved 4 of 5 of its targeted outcome indicators,  related to publication of budget execution reports, budget execution rate and special purpose audit of SOEs, although  alignment  of  the  latter  two  indicators  to  the  overall  PDO  is  problematic.  The  fourth  outcome  indicator  reported  as  met  by  the  Government,  on  Government  expenditure  covered  through  IFMIS,  is  challenged  by  a  World  Bank  Public  Expenditure Review (PER) that found many commitments to take place outside the IFMIS ecosystem. Meanwhile, the  final outcome indicator on regular publishing of Gross Domestic Product (GDP) data could not be met by the close of  the project. This too is not considered to be directly correlated with the PDO.  vi. World Bank Performance is assessed as Moderately Unsatisfactory (MU). This reflects MU ratings for Quality  at  Entry  and  Quality  of  Supervision.  The  initial  project  design  was  too  ambitious  as  reflected  by  four  closing  date  extensions.  The  PDO  and  RF  also  had  limitations  and  required  frequent  revisions  while  several  opportunities  were  missed to develop a robust Theory of Change (ToC). Finally, the amendment of the PDO without a proper restructuring  contributes to this rating.  vii. The Implementation Completion Report (ICR) assesses the overall performance of the Project as Moderately  Unsatisfactory.  This  rating  results  from  a  “substantial”  rating  for  relevance  of  PDO  and  “modest”  ratings  for  Achievement of PDO (Efficacy) and Efficiency. In substance, the rating reflects the project’s design and implementation  challenges,  including  the  described  gaps  in  a  full  operationalization  of  the  IFMIS  by  the  project  closing  date.  Finally,  the  rating  reflects  that  some  project  results  could  not  be  fully  documented  or  substantiated.  For  instance,  a  comprehensive independent verification of the IFMIS modules, their functionality and effective use was not available,  and the Coronavirus Disease 2019 (COVID‐19) prevented in‐country missions that would have allowed for a more in‐ depth confirmation of results.  viii. The  Risk  to  Development  Outcome  is  rated  as  Substantial.  This  reflects  the  large  number  of  activities  that  remain  incomplete  and  that  will  require  additional  resources,  time,  and  in  some  cases,  policy  support.  It  further  reflects  deficiencies  in  the  data  quality  and  integrity  risks  of  the  IFMIS  system.  The  Risk  to  Development  Outcome  stands to potentially be reduced by higher‐level Government commitment to follow through with incomplete reforms  and prioritization of these reforms within the Government of The Gambia’s (GoTG) PFM Strategy. This will, however,  require continued financial support from development partners. In this regard, it is promising that the World Bank is  planning  to  take  on  the  continuation  of  several  of  these  reforms  through  a  series  of  follow‐on  projects  and  Development Policy Operations (DPOs).  ix. The project drew several key lessons particularly around implementing IFMIS, engaging in Fragility, Conflict  and  Violence  (FCV)  contexts,  and  on  how  to  enhance  the  development  impact  of  Governance  operations.  First,  critical for the implementation of IFMIS is the need to contemplate a medium‐term time dimension with a minimum  of  six  to  seven  years  to  complete;  ensure  political  commitment  and  ownership  of  the  borrower;  and  to  accompany  technical  solutions  with  behavioral  and  policy  change.  Second,  in  FCVs,  a  field‐based  Task  Team  Leader  (TTL)  and  addressing  staff  instability  are  critical  success  factors  for  complex  projects.  Field‐based  staff  help  to  provide  more  intense and timely supervision and implementation support and in facilitating more regular dialogue with government  counterparts on reform agenda and emerging issues. Capacity building also needs to be continuous and address staff  instability  and  high  turnover.  Third,  forward  looking,  the  design  of  governance  projects  could  contemplate  transformational  and  more  comprehensive  approaches.  This  entails  linking  strengthening  core  institutions  with  service  delivery;  introducing  transformational  “GovTech”  solutions;  and  relying  on  a  comprehensive  mix  of  World  Bank instruments. VII The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) I. PROJECT CONTEXT AND DEVELOPMENT OBJECTIVES  A. CONTEXT AT APPRAISAL  Context  1. In 2010, at Appraisal of The Gambia Integrated Financial Management Information System (IFMIS) Project, the  country displayed high levels of poverty and limited human development in a context of robust economic growth. 48  percent of the Gambian population lived below the national poverty line with a per capita GDP of US$400. The country  ranked 168th out of 182 countries in the 2009 Human Development Index. GDP growth amounted to 5.9 percent in 2010,  and future economic growth and progress on development outcomes were seen to depend critically on how well public  expenditures were managed.   2. By the time of the Additional Financings (AFs) in 2013 and 2016, economic growth had slowed, and in 2016 The  Gambia underwent a democratic political transition. In 2013, GDP growth had fallen to 2.9 percent following a severe  drought in 2011 that had caused massive crop losses with related impacts on food security and nutrition and the balance  of  payments.  Moreover,  transit  and  re‐export  trade  activity  slowed  due  to  competitiveness  gains  in  neighboring  countries  like  Senegal  and  crises  in  Mali  and  Guinea‐Bissau.  In  2016,  GDP  growth  had  further  slowed  to  1.9  percent  as  fiscal strains mounted due to fiscal slippages and limited performance of SOEs. Years of expansionary fiscal policies had  led  to  a  sharp  deterioration  in  fiscal  balances,  and  public  debt  rose  to  over  80  percent  of  GDP.  In  2016,  The  Gambia  underwent  a  political  transition  marking  the  first  democratic  transfer  of  power  since  1965.  This  paved  the  way  for  a  series of institutional, PFM and SOE reforms.  Sector Context  PFM  3. The  previous  Capacity  Building  for  Economic  Management  Project  (CBEMP,  P057995)  supported  implementation of an IFMIS. PFM performance in The Gambia had improved since the early 2000s. To further advance  progress, in 2006, the GoTG started to implement an IFMIS using its own resources. An efficient IFMIS1 needs to record  all  daily  expenses  made  by  the  Ministries,  Departments  and  Agencies  (MDAs)  and  uses  these  to  produce  reports  on  a  real‐time basis. In turn, these reports become a core aspect in planning, implementing, and reporting of the budget. The  IFMIS became operational at 5 pilot sites in 2007 including at the Ministry of Finance and Economic Affairs (MoFEA) and  gradually  expanded  until  2011  to  MDAs  to  support  core  budget  preparation,  execution,  and  reporting  functions.  The  Bank  had  supported  the  development  and  roll‐out  of  the  IFMIS  under  the  previous  Capacity  Building  for  Economic  Management Project (CBEMP, P057995) which was implemented between 2001 and 2008. There, however, remained a  need  to fully  optimize the  IFMIS by rolling out  to the remaining MDAs, linking it to other software systems used by the  Government, and updating the IFMIS to the latest web‐based version.    4. The  Gambia’s  first  comprehensive  PFM  Reform  Strategy  covered  the  period  2010–2014.  The  2014  Public  Expenditure  and  Financial  Accountability  (PEFA)  assessment  and  the  evaluation  of  the  first  PFM  strategy  underscored  some  of  the  major  reform  achievements,  including:  (i)  the  improvement  of  the  legal  and  institutional  framework  underpinning PFM; (ii) roll‐out of the IFMIS; (iii) the establishment of an internal audit unit in 2011 to strengthen internal  1 Financial Management Information Systems (FMIS) support the automation and integration of PFM processes including  budget formulation, execution (e.g. commitment control, cash/debt management, treasury operations), accounting, and  reporting. Whenever FMIS and other PFM information systems (for example, e‐procurement, payroll, debt management) are  linked with a central data warehouse to record and report all daily financial transactions, offering reliable consolidated  platforms can be referred to as integrated FMIS (or IFMIS).  Page 1 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) controls;  (iv)  strengthened  external  audit  and  oversight  capacity;  (v)  the  introduction  of  a  Medium‐Term  Expenditure  Framework  (MTEF)  in  2013  to  drive  the  GoTG’s  efforts  to  meet  its  medium‐term  objectives  (Program  for  Accelerated  Growth and Employment); and (vi) a new Public Procurement Act introduced in 2014, among others.   5. Building  on  the  achievements  of  the  first  strategy,  at  the  time  of  the  second  AF,  the  GoTG  had  developed  its  second PFM strategy covering 2016–2020. It aimed at “attaining stable macroeconomic growth and eradicating poverty  as well as improving revenue mobilization and the efficient allocation of resources, ensuring fiscal discipline, improving  information on stock of arrears and public debt and improving the integrity of the budget process”. Reform efforts were  coordinated and monitored by the Directorate of Public Finance Management of the MoFEA.  Human Resources  6. Since  2007,  there  were  mounting  challenges  with  civil  service  pay  arrangements  undermining  the  motivation  and morale of public servants and creating difficulties in attracting and retaining staff. These included: (i) a continuous  reduction  in  real  pay  levels  because  of  a  failure  to  increase  nominal  salaries  in  line  with  inflation;  (ii)  many  permanent  allowances not considered for the calculation of pension benefits – about 30 allowances, budgeted at around 50 percent  of the wage bill in 2014; and (iii) a limited scope for salary progression because of inconsistencies in the grading structure.   Statistics  7. Statistical capacity was enhanced significantly with the creation of the Gambia Bureau of Statistics (GBoS). Given  persistent  challenges  with  funding  and  staff  recruitment  at  the  Central  Statistics  Department,  the  GBoS  was  created  in  2005  by  the  Statistics  Act.  GBoS  was  mandated  with  producing,  analyzing,  and  disseminating  high  quality  and  timely  official  statistics  to  guide  the  elaboration,  and  monitoring  and  evaluation  (M&E)  of  national  policies  and  programs  for  sustainable  development,  and  to  coordinate  the  National  Statistical  System.  Based  on  foundational  national  surveys,  such as the economic census (2004) and the Integrated Household Survey (IHS) 2003/2004, the GBoS developed several  economic statistics series such as the Consumer Price Index (CPI), the GDP benchmark and series, and the Producer Price  Index.  Subsequent  surveys  included  the  second  IHS  (2010),  the  2012  Labor  Force  Survey,  the  2013  General  Population  and Housing Census, and the 2013 first Demographic and Health Survey. At the time of the first AF, it was observed that  the  GBoS  was  severely  handicapped  in  many  areas,  including  by  a  limited  number  of  qualified  personnel,  and  lack  of  software and hardware systems, hampering the production of regular and reliable basic statistics in the country. Timely,  accurate  and  transparent  reporting  of  National  Accounts  were  also  required  to  support  improved  macro‐policy  responsiveness and greater accountability.  SOEs  8. SOEs  are  a  significant  source  of  fiscal  risk  due  to  weak  operational  and  financial  performance  and  were  the  source of a major debt crisis in 2014. Thirteen SOEs operated in key sectors of the economy. Since their establishment  in  the  1970s,  SOEs’  performance  had  been  suboptimal  despite  several  reforms  implemented  between  the  1980s  and  early  2000s.  Following  the  closure  of  The  Gambia  Divestiture  Agency  in  2009,  SOEs’  operational  and  financial  performance  had  not  been  monitored.  Consequently,  the  SOE  sector  markedly  deteriorated,  resulting  in  rising  fiscal  pressures and increasing SOE debt guarantees. In 2014, key SOEs were unable to service their debts, and the GoTG had  to  meet  SOE  external  financing  requirements  equivalent  to  5  percent  of  GDP.  SOE  arrears  also  reached  unsustainable  levels,  with  tax  arrears  reaching  4.3  percent  of  GDP  in  2014.  National  Electricity  and  Water  Company  (NAWEC),  the  mobile  operator  Gambia  Telecommunications  Cellular  Company  (GAMCEL),  the  fixed  line  operator  Gambia  Telecommunications  Company  (GAMTEL),  and  The  National  Food  Security  Processing  and  Marketing  Corporation  all  experienced financial challenges that created serious macroeconomic and fiscal implications.  Page 2 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) Theory of Change (Results Chain)  9. The Project Appraisal Document (PAD) did not include a Theory of Change (ToC)), given it was not a requirement  at the time. Originally, the focus of the project was exclusively on expanding the IFMIS and strengthening Government  capacity  to  use  the  system.  However,  the  PDO  broadly  targeted  an  increase  in  the  Government’s  capacity  in  public  resource management which spans beyond the scope of the IFMIS. Overtime, the project scope expanded to introduce  more elements in support  of public resource  management, including in  the Energy and SOE sectors, however, the PDO  was  narrowly  re‐devised  around  the  contribution  of  the  IFMIS  to  public  resource  management.  Annex  6  attempts  to  articulate the underpinning design logic from the stated outcomes, outputs, and activities.   Project Development Objectives (PDOs)  10. The  original  PDO  was  to  increase  the  Government  of  The  Gambia’s  capacity  in  public  resource  management. The  PDO  was  later  revised  to  the  following:  (i)  to  improve  public  resource  management  through  the  expansion  of  the  IFMIS system, and (ii) strengthen capacity of the government to effectively use the system in a sustainable manner.  Key Expected Outcomes and Outcome Indicators  11. It was expected that the project‐supported activities would result in the achievement of the following two key  outcomes:  (i)  Improve  public  resource  management  through  the  expansion  of  the  IFMIS  system,  and  (ii)  Strengthen  capacity of the government to effectively use the system in a sustainable manner.  12. Outcome indicators evolved over the course of the project. Original Financing (OF) indicators were: (i) the budget  execution rate is kept above 90 percent; (ii) the number of months of accumulated arrears in payments to government  suppliers reduced; and (iii) timely periodic publication of budget reports. Subject to some revisions, these original three  outcome  indicators  applied  over  the  full  course  of  the  project.  The  first  AF  and  second  restructuring  introduced  two  additional  outcome  indicators,  one  related  to  the  IFMIS,  and  one  to  Statistical  Capacity.  The  second  AF  eliminated  the  first of those two new indicators and introduced an additional indicator on SOEs. The fourth restructuring introduced a  final revision to the indicator on SOEs. Annex 7 illustrates these changes and the rationale provided.  Components  13. The OF had the following components:  Component 1: IFMIS Rollout, Interfaces and System Training [estimated cost: US$4.0million]. This component  aimed at increasing the Government capacity to operate and maintain the IFMIS, and originally comprised the  following six sub‐components: (i) IFMIS Hardware Investment; (ii) IFMIS System and Application Software; (iii)  IFMIS  Network;  (iv)  IFMIS  Consultancy  Services;  (v)  IFMIS  System  Training  and  Certification;  (vi)  IFMIS  Skills  Transfer.   Component  2:  New  IFMIS  Activities  [estimated  cost:  US$0.42  million].This  component  aimed  at  laying  the  groundwork  for  the  introduction  of  new  IFMIS  applications  and  comprised  the  following  three  sub‐ components: (i) Business Process Review Workshops and Sensitization Materials; (ii) IFMIS Concurrent Licenses  for EPICOR Financials and Active Planner; and (iii) Consultancy Services for the validations of Human Resources  (HR) and Payroll records.   Component  3:  Communications  and  Change  Management  [estimated  cost:  US$0.1million].  This  component  aimed  at  creating  greater  awareness  amongst  GoTG  officials  and  the  public  at  large  about  the  IFMIS  through  the  implementation  of  the  IFMIS  communications  and  change  management  strategy.  Activities  under  this  component  included  the  production  and  distribution  of  materials,  the  sensitization  of  target  audiences  in  workshops and seminars, among others.   Component  4: Accounting and IT Capacity Building for Sustainability [estimated cost: US$0.33 million]. This  Page 3 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) component aimed at increasing local capacity in IT and accounting services and comprised the following three  sub‐components:  (i)  Overseas  Training  for  GOTG  Staff  in  professional  accounting  and  IT  courses  (ii)  Local  Training; and (iii) Library Books and Equipment.   Component 5: Project Implementation Support [estimated cost: US$0.4 million]. This component supported  the  IFMIS  Project  Coordination  Unit  (PCU)  by  financing  expenditures  for  office  furniture  and  vehicles,  project  management activities, and other expenditures.  B. SIGNIFICANT CHANGES DURING IMPLEMENTATION (IF APPLICABLE)  Revised PDOs and Outcome Targets   14. The  original  PDO  was  changed  from:  “to  increase  the  Government  of  The  Gambia’s  capacity  in  public  resource  management”  to:  “(i)  to  improve  public  resource  management  through  the  expansion  of  the  IFMIS  system,  and  (ii)  strengthen  capacity  of  the  government  to  effectively  use  the  system  in  a  sustainable  manner”.  The  change  to  the  PDO  stemmed from the mid‐term review mission, which according to the Aide Memoire, found that the original PDO was too  narrowly  defined  despite  the  project's  expansion  through  both  AF.  However,  this  change  was  enacted  in  project  documents,  between  the  13th  (August  2016)  and  14th  (February  2017)  Implementation  Status  and  Results  Report  (ISR),  and  not  through  a  formal  restructuring.  It  appears,  however,  that  the  revised  PDO  has  been  manually  inserted  into  the  Project Datasheet, overriding the original PDO and appearing both as “Original PDO” and “Revised PDO”. As a result, there  is discrepancy, that remained unresolved, between  the PDO as captured in  the Project Datasheet and Legal Agreement.  The  ICR  team  was  not  able  to  find  more  information  on  how  or  why  this  system  override  occurred  or  why  PDO  change  was never introduced formally through project restructuring. Factors that may have contributed to the situation include  the large turnover of TTLs, and the absence of a dedicated operation officers in the country office before 2018.   15.  Over  the  course  of  the  project,  several  changes  were  also  made  to  outcome  indicators.  During  different  restructurings of the project, several outcome indicators were revised to render indicators measurable in cases where the  original indicator could not be measured, to clarify targets or units of measure, or to revise targets to better reflect project  progress. As part of the first and second AF, new outcome indicators were added reflecting the expanded IFMIS coverage  and  other  new  project  activities,  e.g.,  the  activities  related  to  SOEs.  One  outcome  indicator  related  to  the  recording  of  Government contracts in IFMIS was deleted during the fourth restructuring (Second AF). Annex 7 illustrates the changes  to the outcome indicators in further detail.  Revised Components  16. During  project  implementation,  several  revisions  were  made  to  project  components.  While  the  components  of  the  OF  were  maintained,  their  scope  was  adjusted  over  time  with  the  two  AF.  Component  1 ‐  IFMIS  Rollout,  Interfaces  and  System  Training  was  expanded  significantly  (from  US$4  million  to  US$9.5  million)  reflecting  expansions  in  IFMIS  implementation.  New  modules  were  added  to  the  original  IFMIS,  such  as  the  budget  module,  the  project  management  module, contract management as well as HR and payroll modules. However, the second upgrade from the failed version  9  to  version  10  was  more  of  a  “re‐implementation”  as  this  required  the  entire  system  to  be  replaced.  New  targets,  including  self‐funded  projects  and  embassies  were  also  added. Moreover,  two  new  components  were  added  as  part  of  AF1  (Component  6  –  Support  to  National  Statistical  Capacity  Building;  Component  7  –  Support  for  the  Preparation  of  a  National Energy Strategy Study), and a third new component was added as part of AF2 (Component 8 – Support for State‐ Owned Enterprise Reform). Annex 7 presents the revisions to components in further detail.  Other Changes  17. Restructurings  and  AFs  introduced  several  other  changes.  The  project  underwent  a  total  of  five  restructurings,  two of which included AF. Over the course of the project, the closing date was extended four times, for a cumulative eight  Page 4 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) years,  to  allow  for  the  completion  of  ongoing  and  some  new  activities.  The  first  and  third  restructurings  processed  reallocation  of  funds  between  project  components.  Moreover,  the  first  AF  (second  restructuring)  confirmed  the  preparation  of  a  joint  Implementation  Completion  Report  (ICR)  for  OF  and  AF.  Annex  7  presents  the  other  changes  in  further detail.  Rationale for Changes and Their Implication on the Original Theory of Change  18. Project  changes  have  affected  the  underlying  ToC.  The  original  focus  on  the  project  centered  exclusively  on  expansion  of  the  IFMIS  system  and  strengthening  government  capacity  to  use  the  system.  Overtime,  components  supporting the IFMIS were expanded, reflecting expanded IFMIS coverage, but new independent components were also  introduced.  The  newly  introduced  Component  6  –  Support  to  National  Statistical  Capacity  Building  reinforced  IFMIS  support, enabling capacity development to improve the coverage, quality, and timeliness of reporting of macroeconomic  accounts. This support was tracked through PDO indicators on the regular publication of GDP data and of budget reports.   However,  Component  7  –  Support  for  the  Preparation  of  a  National  Energy  Strategy  Study  and  Component  8  –  Support  for State‐Owned Enterprise Reform, introduced in response to emergent Government priorities, were independent of the  IFMIS.  While  activities  supported  under  these  two  new  components  align  with  the  overall  objective  of  improving  public  resource  management,  the  PDO,  as  constituted,  only  measures  this  objective  as  relates  to  expansion  of  the  IFMIS.  The  PDO  statement  was  not  revised  to  encompass  support  to  the  Energy  and  SOE  sectors,  and  while  an  outcome  indicator  was  introduced  to  measure  support  to  SOEs,  no  PDO  indicators  were  added  to  reflect  support  to  the  energy  sector.  Further  changes  to  outcome  indicators,  mainly  aimed  at  updating  targets  or  refining  indicator  descriptions  or  units  of  measurement, had minimal impact on the project’s underlying ToC. Other changes related to the extension of the closing  date and minor reallocation of funds between activities.     II. OUTCOME  A. RELEVANCE OF PDOs  Assessment of Relevance of PDOs and Rating  19. The ICR assesses the relevance of the PDO in relation to the prevailing country context and strategies at design  and restructuring/AF. Overall, the relevance of the PDO is rated as Substantial.  20. The  original  PDO  of  increasing  the  Government  of  The  Gambia’s  capacity  in  public  resource  management  was  aligned  with  the  World  Bank’s  country  strategy  and  priorities  in  the  country.  While  there  was  no  Systematic  Country  Diagnostic  (SCD)  or  Country  Engagement  Note  (CEN)  at  the  time  of  project  design,  the  project  was  consistent  with  the  strategic  priorities  set  out  in  the  International  Development  Agency  (IDA)‐African  Development  Bank  (AfDB)  Joint  Assistance Strategy (JAS)2 for The Gambia for the period 2008 to 2012. It was also consistent with the fourth pillar of the  country’s Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP)3 which emphasized enhancing governance systems. The PRSP explicitly  mentions  the  expansion  of  the  IFMIS  with  a  view  to  contributing  towards  poverty  reduction  by  improving  the  Government’s  capacity  to  provide  public  services  to  the  poor.  Also,  the  functional  requirements  and  technical  specifications of related Information and Communication Technology (ICT) solutions for the IFMIS were prepared in line  with the objectives of the Government’s Comprehensive Public Financial Management (PFM) Reform Strategy.  21. AF was also aligned with the World Bank and AfDB 2013‐2016 Joint Partnership Strategy (JPS). The JPS  identified three major development challenges in The Gambia: (i) improving public service capacity for service delivery,  2 See International Development Association and African Development Bank JAS for the Republic of The Gambia for Fiscal Years  2008‐2011. Report No. 42267. February 1,2008.  3 The Gambia: Poverty Reduction Strategy Paper, IMF Country Report No. 07/308, September 2007.  Page 5 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) (ii) improving transparency and accountability in PFM and public procurement, and (iii) restoring growth and  macroeconomic stability. Meanwhile, the project was elaborated in close coordination with the European Commission  and the United Nations Development Program. The European Commission assisted on public procurement and external  auditing, and United Nations Development Program supported the Civil Service Reform Program.  22. The  revised  PDO,  at  the  time  of  project  closing,  exclusively  centered  around  improving  public  resource  management through expansion of the IFMIS, is relevant  to current World Bank country strategies. These include  the  recent  SCD  published  in  May  20214.  The  SCD  includes  a  Policy  area  (B.1)  on  Strengthening  Institutions  and  PFM,  which  highlights the continued importance of the IFMIS. A fully operational and comprehensive IFMIS is fundamental to sound  PFM that it is directly relevant to development objectives related to fiscal sustainability, and efficiency, transparency, and  accountability  of  public  expenditure  management.  The  SCD  further  highlights  the  importance  of  auditing  and  SOE  corporate  governance,  and  constraints  to  the  organization  and  efficiency  of  the  public  sector  due  to  growth  in  public  sector numbers outpacing fiscal capacity; areas supported by the project but not reflected in the revised PDO. Regarding  the latter, the project was able to leverage scaled‐up IFMIS functionalities in the areas of HR and payroll management to  extend support to personnel management, pensions, and payroll audits. The revised PDO is also broadly aligned with the  Country Engagement Note (CEN)5 for FY18‐21, and its Objective (1) on Restoring Macroeconomic Stability and Stimulating  Inclusive Growth.  B. ACHIEVEMENT OF PDOs (EFFICACY)  Assessment of Achievement of Each Objective/Outcome  23. This ICR uses an integrated assessment. This is in line with OPCS Guidance that indicates that revision of the PDO  statement or outcome ratings does not generally call for application of a split rating regardless of whether project funding  increased,  as  is  the  case  for  the  Gambia  IFMIS  Project.  The  assessment  is  organized  around  the  three  elements  (two  outcomes  and  one  objective)  of  the  PDO  statement6.  First,  the  assessment  evaluates  the  achievement  level  for  implementation and operationalization of the IFMIS system. Second, the assessment evaluates the achievement level for  the government’s capacity to effectively use the IFMIS system in a sustainable manner. Third, the assessment evaluates  the broader achievement of the objective to improve public resources management.  24. Overall,  the  project  only  partly  achieved  its  targeted  outcome  indicators,  while  there  are  issues  with  the  relevance  to  the  PDO  of  several  of  these  (as  summarized  in  Table  1  below).  The  project  met  the  PDO  indicator  on  publication  of  budget  execution  reports.  While  it  met  the  target  for  budget  execution  rate,  this  indicator  is  only  partly  supported  by  the  IFMIS,  and  is  dependent  on  other  factors  across  the  PFM  cycle  that  span  beyond  the  project’s  scope.  The project also met its target for special purpose audit of SOEs, but this is unrelated to the PDO which is centered around  public  resource  management  improvements  linked  to  the  IFMIS.  Meanwhile,  the  outcome  indicator  on  Government  expenditure  covered  through  IFMIS,  while  reported  as  met  by  the  Government,  is  challenged  by  a  World  Bank  PER  that  found many commitments to take place outside the IFMIS ecosystem. The final outcome indicator on regular publishing  of Gross Domestic Product (GDP) data could not be met by the close of the project. This is indirectly relevant to the PDO,  as a proxy indicator measuring improvements in statistical capacity and systems, to reinforce use of the IFMIS.  Table 1. Summary of PDO Indicator Achievement and Relevance 4 The associated Country Partnership Framework is currently under preparation.  5 Assistance from the WBG was being channeled through a CEN instead of a Country Partnership Framework reflecting the  recent transition, the country’s heightened fragility, and the need for more time for the Government to consolidate its reform  program over the medium‐term; and for the World Bank to develop analytical work supporting the authorities in identifying  longer‐term challenges.  6 To (i) improve public resource management through the expansion of the IFMIS system, and (ii) strengthen capacity of the  government to effectively use the system in a sustainable manner  Page 6 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) PDO Indicator  Achievement  Relevant to PDO  Publication of budget execution reports on the MoFEA website after the  Met  Yes  reporting end period  Central government expenditure covered through IFMIS  Met7 Yes  The budget execution rate is kept above 90% (excluding donor‐funded  Met   No  projects)  GDP data regularly & publicly made available  Unmet   No  Special purpose audit of SOEs  Met   No  Outcome: Expansion of the IFMIS system  25. The  project  aimed  to  expand  the  existing  IFMIS  put  in  place  by  the  predecessor  CBEMP.  Originally,  the  project  added new modules to the existing IFMIS, and expanded roll‐out of the IFMIS across all MDAs (at the central Government  level). However, following failure of the IFMIS upgrade from version 7 to version 9, which was quickly abandoned by the  vendor because of its instability, the platform was upgraded to version 10 under the second AF. Upgrade of the IFMIS to  the  latest  version  of  Epicor  10,  which  is  fully  web‐based,  was  completed  in  2020  and  essentially  constituted  a  “re‐ implementation”. The entire system was replaced. It is currently being used by around 350 users in nearly 50 agencies for  processing  payments,  accounting,  and  reporting  needs  of  the  Central  Government.  The  IFMIS  unit  at  the  AGD  is  fully  staffed with 18 IT professionals covering the IFMIS network, database, and support functions.  26. From January 2020, the core IFMIS modules and cash allocations (spending limit) were made accessible to MDAs  through  the  system.  These  core  modules  are  budget  execution,  accounting,  and  financial  reporting.  The  budget  preparation module – Comprehensive Budget Module System– has been configured and deployed to MDAs and used for  the preparation of the central government budget for the fiscal year 2020. An important impact that the IFMIS has had is  regarding  the  automatic  cash  allocations  which  have  greatly  improved  budget  execution  and  cash  flow  management.  Budget reports can also now be produced daily to do real‐time monitoring.  27. Two key modules, asset management and contract management, have been added to the system and deployed.  The  asset  module  includes  the  capacity  to  cater  for  assets  in  both  cash  basis  of  accounting  and  accrual  accounting.  The  contract management module has been developed to cater for all long‐term contracts and track all payment milestones  relating to the contracts.  28. According  to  the  stakeholders,  the  IFMIS  has  significantly  improved  efficiency  in  processing  payments,  accounting,  and  reporting.  Previously,  there  was  a  backlog  of  government  accounts  and  of  payments  for  a  period  spanning 10  years because everything  was done  by  hand. The IFMIS brought  standardization of the reporting, using  the  same  chart  of  accounts  as  a  starting  point  and  the  same  templates  and  report  formats.  This  made  consolidation  much  easier  for  overall  reporting,  including  real‐time  reporting.  Payment  backlogs  were  cleared,  2020  accounts  are  being  prepared  and  2019  accounts  are  being  audited.  Interface  with  Central  Bank  of  The  Gambia  (CBG)  system  has  enabled  Electronic  Funds  Transfer  (EFT).  The  EFT  has  led  to  a  large  increase  in  the  predictability  of  cash  flows  and  to  substantial  savings in time and resources by changing from manually checking payments which go through physical approval process  to electronic transfers.  7 While 100 percent of central Government expenditure is reported through the system (all 30 central budget agencies as  defined in the PFM Act are covered), some transactions are processed ex‐post in the IFMIS while there are also issues with the  quality of reporting. For example, some MDAs do not report the details of each expenditure (or each line of expenditure  individually), and instead report batched or bundled expenditures.  Page 7 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) 29. Despite this important progress, several gaps also remain in the effective operationalization and use of the IFMIS  system. It cannot be claimed that the IFMIS has been fully operationalized, as reflected in patchy achievement of related  PDO indicators and Intermediate Results Indicators (Table 2).  Table 2. IFMIS-related Indicators (PDO and IRI) and their achievement Indicator  Indicator  Baseline  Target  Achievement  Level  Increased percentage of central  PDO  government expenditure covered through IFMIS  60%  90%  100%8   Publication of budget execution reports on the MoFEA website   PDO  after the reporting end period  No  Yes  Yes  PDO  GDP data regularly & publicly made available  Annually  Quarterly  Annually  IRI  Fully operational IFMIS at the government sites  0  46  50  IRI  HR module integrated into the IFMIS  No  Yes  Yes  IRI  IFMIS EFT module interfaced with the CBG systems  No  Yes  Yes  IRI  Donor funds included under the IFMIS module9  No  Yes  No  IRI  Interface between Debt management system (CSDRMS) and IFMIS is operational to automate the preparation of debt projections and the execution and reporting of debt payments, respectively10 No  Yes  No  IRI  Reports posted on the GBoS website  No  Yes  Yes  30. In  terms  of  operationalization,  system  interface  and  data  migration  remain  incomplete  while  the  Electronic  Records  Management  System  (ERMS)  is  not  yet  fully  utilized.  Interface  between  the  IFMIS  Epicor  and  Commonwealth  Secretariat  Debt  Recording  and  Management  System  (CS‐DRMS)  was  initially  introduced  in  December  2013.  However,  during  utilization  of  the  system,  technical  challenges  were  experienced,  limiting  optimal  use  of  the  interface.  While  the  Debt  Management  Unit  replaced  the  CS‐DRMS  with  the  new  MERIDIAN  platform,  this  required  a  complete  re‐design  of  the  existing  interface  with  IFMIS,  and  access  to  expertise  from  Commonwealth  to  help  design  the  interface  has  thus  far  proven challenging. MERIDIAN interface was therefore not completed by the time of project closing, with technical issues  still to be resolved. The Interface with Gambia Revenue Authority (GRA) systems was also not completed. This is because  the  GoTG  decided  to  replace  its  tax  administration  system  (GamTaxNet)  and  the  new  system  is  not  yet  implemented,  while the customs system (ASYCUDA) remained under upgrade at project closing. Meanwhile, the data migration and user  acceptance tests (UAT) phases were not completed. Finally, the ERMS was piloted at five (5) MDAs, the National Record  Service  (NRS)  headquarters,  MoFEA,  the  Personnel  Management  Office  (PMO),  the  Public  Service  Commission  and  the  National Audit Office (NAO). However, the ERMS is not yet fully utilized in pilot MDAs except at NRS.  31. In  terms  of  usage,  the  2020  World  Bank  Public  Expenditure  Review  (PER)  acknowledged  the  presence  and  functionality of the IFMIS but pointed to several shortcomings.  The PER highlights that reporting on public spending is  not  reliable  as  many  commitments  take  place  outside  the  IFMIS  ecosystem.    While  Government  expenditure  covered  through  IFMIS  is  reported  as  100  percent  by  the  client  (Table  2),  this  is  not  fully  representative.  All  central  Government  expenditure (covering the 30 central budget agencies defined in the PFM Act) is reported through the system, however,  some is processed ex‐post in the IFMIS while there are also issues with the quality of reporting. For example, some MDAs  8 See prior footnote.  9 Three donors funded projects are being used as pilot centers and their staff have been trained on Epicor 10. About nineteen  (19) projects have been configured in the system but are not yet operational.  10 CSDRMS interface with IFMIS has been problematic due to the instability of the Debt‐management system. In the middle of  the upgrade, the Debt management unit replaced the CS‐DRMS with the new MERIDIAN platform and this required a complete  redesign of the existing interface. Access to expertise from Commonwealth to help design the interface proved to be  challenging.  Page 8 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) do  not  report  the  details  of  each  expenditure  (or  each  line  of  expenditure  individually),  and  instead  report  batched  or  bundled  expenditures.  The  cause  is  not  related  to  deficiencies  in  the  IFMIS  system  as  Epicor  9  allowed  for  commitment  accounting  but  is  related  to  behavior  change  –  across  MDAs  and  responsible  civil  servants.  The  project  had  been  attempting  to  address  this  issue  by  raising  awareness  and  education  of  civil  servants,  but  these  efforts  are  yet  to  be  realized and may require supporting policy and/or regulatory intervention.  32. The project’s focus  on central Government operations constrains analysis  at the local service delivery level and  the recording of externally financed capital projects. The IFMIS does not account for budgeting and spending beyond the  MDA level, accordingly, subsidized agencies and PCUs do not use IFMIS to make payments or prepare budget  execution  reports.  This  is  a  significant  coverage  gap  but  is  being  addressed  with  the  system  currently  being  rolled‐out  to  local  governments,  donor‐funded  projects,  and  embassies.  This  process  has  been  eased  by  the  upgrade  to  a  fully  web‐based  version.  33. System usage is further constrained by several data gaps and deficiencies noted by the PER. In‐progress migration,  at the time of the PER but since completed, from Epicor 9 to Epicor 10, to improve reporting and real‐time debt recording,  constrained  the  ability  of  the  PER  to  obtain  complete  and  accurate  debt  data  from  the  IFMIS.  The  IFMIS  was  the  main  source  of  data  for  the  PER  team  and  MoFEA  to  build  a  Public  Expenditure  Database  (BOOST),  but  this  data  lacked  granularity,  had  gaps,  and  did  not  generally  align  with  other  Government  reporting.  This  included  the  Statement  of  Government Operations (SGO)11 for which the lack of integration with all required data sources (revenue, asset, debt) is  the  main  limitation. Despite  a  sufficiently  detailed  Chart  of  Accounts,  many  of  the  segments  are  either  not  used  or  are  only  partially  used  within  the  IFMIS  system.  Data  gaps  have  also  constrained  the  estimation  of  fiscal  savings  for  most  of  the policy actions in the PER.     Outcome: Strengthen the capacity of the Government to effectively use the IFMIS system in a sustainable manner  34. The project made important contributions towards improving the capacity of the Government to use the IFMIS  system. The project has built the capacity of the Budget Directorate in budget data analysis, to better inform fiscal policy  decisions  makers.  Two  staff  from  the  AGD  were  trained  on  IT  and  two  more  staff  received  Association  of  Chartered  Certified Accountants accreditation. The IFMIS unit at the AGD is now staffed with 18 IT professionals covering the IFMIS  network,  database,  and  support  functions.  In  terms  of  management  of  HR,  the  HR  Management  Information  System  (HRMIS) and Payroll modules configuration and integration are completed. The PMO has recruited twenty (20) more staff  and training of this core team is being provided by the AGD to enhance their capacity to manage the system. Sensitization  and  change  management  (behavior  change)  activities,  including  workshops  and  seminars  were  organized  to  create  greater  awareness  of  the  IFMIS  amongst  GoTG  officials,  including  procurement  officers  and  relevant  civil  servants,  and  the public at large, including government suppliers.   35. Capacity  building  in  Statistics  has  also  reinforced  use  of  the  IFMIS,  helping  to  collect,  process  and  analyze  key  data inputs. The project financed the recruitment of a technical adviser to the Statistician General of the GBoS to support  the  development  of  key  statistics  projects.  A  comprehensive  assessment  of  the  Civil  Registration  and  Vital  Statistical  system (CRVS) was carried out, and a strategic plan to develop a new CRVS was elaborated and costed. Importantly, the  project supported several key statistical inputs, including the second Economic Census and Business Establishment Survey  (2014/2015), IHS  in  2015/2016  and  2019/2020,  the  GDP  rebasing  from  2004  to  2013  and  the  CPI  rebasing  from  2004  to  2020, and the estimation of GDP based on the 2008 System of National Accounts.  11 IFMIS prepares standard fiscal report (budget execution report and financial report). SGO is a tailored fiscal report which  includes information from various sources and is prepared manually. The IFMIS which did not originally envisage developing  this report but did so later at the request of Bank economists, to improve the reliability of the SGO. This was added and piloted  in 2020 but no comparative analysis has yet been done as the Government 2020 annual account is only expected to be finalized  in June 2021.  Page 9 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) 36. Unfortunately, the impact of these important capacity building activities on the effective use of the IFMIS system  cannot  adequately  be  corroborated  by  project  results.  As  noted,  there  continue  to  be  gaps  in  coverage  of  central  government expenditure despite sensitization of GoTG officials by the project. GBoS remains unable to produce quarterly  GDP figures12, while there are also issues with the economic classification of entities registered in GRA databases. This is  due  to  limited  coverage  of,  and  information  provided  on  businesses  operating  in  The  Gambia.  As  a  result,  the  regular  publishing of GDP data, introduced as a proxy to measure improvements in statistical capacity and systems, had not been  achieved at closing of the project.  Similarly, neither the original PDO indicator on “The number of months of accumulated  arrears in payments to government suppliers reduced” and its revised version “Government contracts are recorded and  managed  through  IFMIS  to  produce  reliable  data  on  all  commitments,  payments,  and  arrears”  could  be  met,  and  both  were  dropped  without  having  made  progress.  Notwithstanding,  a  March  2020  International  Monetary  Fund  (IMF)  Extended  Credit  Facility  report  highlights  that  expenditure  control  and  treasury  cash  management  were  recently  strengthened and, unlike in 2018, major expenditure overruns and accumulation of arrears were avoided. The report also  highlights that data provision is adequate for performance monitoring. However, the report tempers this by declaring an  urgent need to improve the quality of fiscal data, notably to enable timely and reliable reconciliation of the data reported  in the SGO with IFMIS records and with the CBG data on net domestic borrowing.  37. There is better evidence that the project has supported the Government to utilize the IFMIS to improve reporting  on  State  budget  funding  for  Central  Government,  helping  to  increase  the  Government’s  transparency  and  accountability. At baseline, no budget execution reports were published, sometimes for entire years at a time. Since 2015,  with data generated by the IFMIS system and the capacity built by the project to collect, process and analyze the financial,  economic,  and  fiscal  data,  reports  have  largely  been  published  monthly13  –  on  occasion  there  are  delays  fluctuating  between zero, one, and two months. IFMIS data and project capacity building in statistics was key to development of the  above  cited  reports  and  their  publishing  on  the  GBoS  website.  Stakeholders  have  reported  use  of  the  public  reports  by  journalists  and  civil  society  organizations.  During  a  recent  radio  interview  with  the  MoFEA,  the  host  asked  questions  directly  referring  to  the  reports  and  the  expenditure  numbers  they  contained.  These  improvements  can  be  further  evidenced  by  a  recent  increase  in  the  Country  Policy  and  Institutional  Assessment  (CPIA)  score  for  “Transparency,  accountability,  and  corruption  in  the  public  sector”  which  increased  from  2.0  in  2017  to  2.5  in  2018,  a  score  that  was  maintained in 2019.  38. Ultimately, however, it is difficult to substantiate sustainability of the use of the system.  As noted, there remain  gaps in utilization, some of which will require policy or regulatory change to address. System modules, interfaces and data  migration  are  incomplete,  requiring  additional  time  and  resources.  Data  accuracy,  robustness  and  reporting  is  also  challenging. On the latter, the IMF report highlights that further effort will be needed to strengthen fiscal data reporting.  This  will  require  enhancements  to  expenditure  recording  systems  (Epicor  10  and  IFMIS  upgrade)  and  improved  classifications of fiscal transactions using the IMF’s Government Finance Statistics Manual 2014, in line with the Chart of  Accounts.   Objective: Improve public resource management  39. The  project  has  made  important  contributions  in  the  areas  of  human  resource  management,  and  in  SOE  and  energy sector reforms, but these are not captured by its narrow PDO. As earlier noted in this ICR, the revised PDO only  captured  the  project’s  contribution  to  improving  public  resource  management  in  relation  to  expansion  of  the  IFMIS.  Nonetheless, the project has made broader contributions to public resource management.    40. The  project  has  had  potentially  transformational  impact  in  the  area  of  human  resource  management.  It  has  12 https://www.gbosdata.org/downloads/gdp‐2019‐69   13 Monthly Budget Execution Reports up to March 2021 are currently available on the MoFEA website  https://mofea.gm/directorates/budget   Page 10 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) scaled‐up  implementation  of  IFMIS  functionalities  in  the  areas  of  HR  and  payroll  management  and  helped  to  address  weaknesses related to: (i) lack of complete information on civil servants; (ii) limited reporting capabilities; and (iii) lack of  linkage,  data  consistency  and  integrity  between  the  personnel  database  and  the  payroll.  The  starting  point  for  this  was  project support to a job evaluation exercise, resulting in a new pay and salary structure that addresses issues of motivation  of civil servants and of career progression. Once rolled‐out, the new structure is expected by Government to help retain  and  attract  better  qualified  civil  servants.  Linked  to  this,  the  project  has  helped  to  draft  a  new  Pension  Bill  approved  by  the  GoTG  Cabinet  in  January  2020  and  since  submitted  to  the  National  Assembly.  It  has  also  supported  ongoing  strengthening of the PMO through the creation and staffing of a Pension Unit. Stakeholders expect this reform to improve  livelihoods of retired civil servants, the retention of civil servants, and pension funds’ financial sustainability. The project  has also supported two separate staff audits; the first in 2016‐17 identified 3,146 ghost workers and the second in 2019  identified 1,401 ghost workers and 41 cases of double salary payment. This was a significant reform that has allowed the  Government to realize wage bill savings estimated at US$11 million14.   41. The  project  laid  important  foundations  for  the  Bank’s  engagement  in  the  Energy  sector.  The  project  financed  t energy sector roadmap, a first for the sector, which provided an analytical foundation for the Bank’s engagement in the ene sector which scaled up from zero to a portfolio of over US$200 million. From this foundation, the roadmap has been updat on  a  regular  basis  (in  2017,  and  2021  ongoing),  supported  by  other  projects.  Complementing  efforts  from  national  proje such as the Gambia Electricity Restoration and Modernization project (GERMP, P163568) the project also informed the sign of a memorandum between the Government and the NAWEC to nexus of arrears among NAWEC, other SOEs, the Governme and the GRA. Finally, the project also financed an important study to revise the tariff methodology for NAWEC. This helped correct  several  important  flaws  in  the  previous  methodology  including:  (i)  correct  capturing  of  debt  and  fuel  costs  includ an  automatic  pass‐through  mechanism  for  exchange  rate  and  oil  price  changes;  and  (ii)  transition  to  a  multi‐year  ta framework.   42. Beyond  the  Energy  sector,  the  project  contributed  to  more  effective  management  and  transparency  of  SOE  related  public  resources.  The  overall  SOE  portfolio  is  a  source  of  fiscal  risk  and  a  burden  on  the  budget  through  high  transfers  and  preferential  treatment  of  SOEs.  Measures  were  taken  by  the  project  to  improve  the  performance  of  the  seven15 SOEs included in  the special purpose audit  –  resulting in a  reduction and  more  transparent definition of subsidy  needs  in  the  2020  budget.  The  audit  was  completed  for  all  seven  SOEs,  approved  by  Cabinet  and  published.  Overall,  improved  monitoring  of  financial  performance  of  SOEs  and  better  understanding  of  their  deficiencies  has  helped  to  contain  fiscal  risks  that  flared  in  2018.  Meanwhile,  the  Government’s  exposure  to  potential  external  default  has  been  reduced, by preventing the recurrence of arrears to the International Islamic Trade Finance Corporation.   43. Recommendations  of  completed  SOE  audits  have  formed  the  basis  for  individual  action  plans  and  broader  strategic  reforms.  These  are  reflected  in  the  wholesale  revision  to  the  SOE  law,  which  is  proceeding  in  step  with  the  ongoing constitutional revisions to eliminate executive interference in SOEs and strengthen their governance. The arrears  clearance strategy, including signed monthly payment plans, is also now place. Draft performance contracts for SOEs have  helped  to  establish  clear  operational  independence,  including  strengthened  board  governance  of  SOEs  and  improved  oversight. The contracts also articulate key performance indicators to mitigate fiscal risks and call for budgetary resources  to  fulfil  social  objectives,  but  not  from  own  resources.  These  reforms  are  supported  and  complemented  by  The  Gambia  14 The analysis in Annex 4 shows that the financial savings achieved by the project reached GMD 549.82 million by the end of  the project (equivalent to US$10,996,446) from  yearly wage bill savings estimated at US$5.02 million from the 2017 audit and  US$5.85 million from the 2019 audit, as well as a one‐off saving from identified double salaries in 2019 of US$131,000.    15 SOEs: National Water and Electricity Company (‘NAWEC’), Gambia Telecommunications Company Limited (‘GAMTEL’),  Gambia Telecommunications Cellular Company Limited (‘GAMCEL’), Social Security and Housing Finance Corporation (‘SSHFC’),  Gambia Ports Authority (‘GPA’), Gambia National Petroleum Corporation (‘GNPC’) and the Gambian Civil Aviation Authority  (‘GCAA’).  Page 11 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) First Fiscal Management, Energy and Telecom Reform Development Policy Financing (DPF) (P164545). The DPF series will  support  approval  of  the  revised  legal  and  institutional  framework  and  the  completion  of  the  remaining  special  purpose  audits.  It  supports  an  energy  sector  roadmap  resultant  from  the  National  Energy  Strategy  and  reforms  in  GAMTEL  and  GAMCEL emergent from their special purpose audits, carried out under the IFMIS Project.  44. The  project  did  not  include  relevant  outcome  indicators  to  assess  these  important  contributions  to  public  resource  management  that  span  beyond  the  IFMIS.  A  PDO  indicator  on  special  purpose  audit  of  SOEs  was  introduced  but this is a process‐oriented indicator that does not impart information on impacts. The project did set a proxy outcome  indicator related to budget execution rate. While broader than the contribution of the project and its components, budget  execution  can provide a general measure of the state of public resources management, although it does not impart any  information  on  the  quality  of  expenditure.  Ultimately,  this  indicator  was  met,  improving  from  85  percent  in  2017  to  91  percent in 2019 (data for 2020 is not yet available), against an overall target of 90 percent.   Justification of Overall Efficacy Rating   45. Overall  Efficacy  is  rated  as  Modest.  Overall,  the  project  achieved  4  of  5  of  its  targeted  outcome  indicators.  However,  as  noted,  there  are  difficulties  in  terms  of  substantiation  in  the  case  of  the  outcome  indicator  related  to  coverage  of  Government  expenditure.  There  are  also  shortcomings  in  relation  to  the  relevance  to  the  PDO  of  outcome  indicators on budget execution rate and special purpose audit of SOEs, and on publication of GDP data (which was unmet).  46. Nonetheless, the project has secured important outcomes but many of these that were not part of the objectives  statement.  It  has  helped  to  improve  public  resource  management  in  both  the  Energy  and  SOE  sectors.  Project  interventions  in  the  SOE  sector  respond  directly  to  increased  fiscal  risks,  helping  to  secure  improvements  in  corporate  governance,  the  regulatory  framework,  and  the  practices  of  SOEs.  In  the  Energy  sector,  the  project  financed  the  preparation of the first energy sector roadmap that laid the foundation for a major scale up of support to energy sector  by the Bank and other donors. The project has had potentially transformational impact on human resource management,  leveraging  scaled‐up  IFMIS  functionalities  in  the  areas  of  HR  and  payroll  management as  an  entry  point  to  advance  pay  and grading and pensions reforms. Critically, pay audits carried out by the project have helped the Government to realize  savings estimated at US$11 million.  47. The  project  has  also  secured  positive  outcomes  towards  expansion  and  utilization  of  the  IFMIS;  the  main  focus  of the project in terms of both investment and the revised PDO. The IFMIS has been expanded and deployed to all MDAs  (at  central  level).  It  is  being  used  for  budget  execution  by  these  entities  but  not  by  subsidized  agencies  and  PCUs,  or  at  the  local  service  delivery  level  which  was  not  a  focus  of  the  project.  The  system  has  helped  to  improve  reporting,  and  ultimately  Government’s  transparency  and  accountability,  especially  as  relates  to  budget  execution  reporting.  An IFMIS  interface  at  the  Central  Bank  has  successfully  been  established,  providing  access  to  real‐time  information  on  budget  shortfalls  and  on  the  timing  of  needed  public  domestic  borrowing.  This  is  an  important  first  step  towards  a  centralized  Treasury Single Account (TSA) operation for strengthened expenditure control and treasury cash management for which  there is early evidence, reflected in recent avoidance of major expenditure overruns and accumulation of arrears.  48. Ultimately,  however,  it  is  difficult  to  affirm  full  operationalization  and  effective  use  of  the  IFMIS  system  in  a  sustainable  manner.  Importantly,  the  system  is  not  yet  allowing  for  public  resource  management  that  covers  all  expenditures and that  can  produce  quality statements. Many expenditures are currently conducted outside the system,  and  there  are  substantial  data  integrity  issues  that  constrain  the  system’s  ability  to  meet  decision  making  needs.  The  former  requires  redressal  through  policy  or  regulatory  intervention,  while  the  latter  requires  additional  investment  involving enhancements to expenditure recording systems. The system remains incomplete, including interfaces with the  new MERIDIAN platform and with the GRA systems. Data migration and UAT phases and piloting of the ERMS are also not  yet completed.  Page 12 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) C. EFFICIENCY  Economic Analysis  49. At project design, the major benefits attributable to this project were difficult to express in monetary value.  For this reason, neither the original PAD nor any of the AF papers offered a quantification of the economic benefits. The  project  supported  investment  and  capacity  building  for  improved  public  sector  financial  management  reforms,  debt  management,  statistics,  and  HR  management.  Advisory  support  and  investments  undertaken  aimed  at  improving  the  performance  of  key  Government  institutions  at  the  central  and  local  levels  in  implementing  specific  PFM,  execution,  accounting,  auditing,  and  HR  management  tasks.  Therefore,  return  on  investments  under  the  project  was,  to  a  large  extent,  accrued  through  improved  public  financial  governance,  service  delivery,  and  better  performance  of  PFM  institutions,  including  SOEs,  capable  of  employing  financial  resources  and  HR  in  an  effective,  transparent,  and  accountable manner. These expected returns, while identifiable, are indirect and difficult to measure.  50. Some of the activities and realizations of the project have secured strong tangible economic gains, that exceed  the project’s overall cost. These include: (i) savings on ghost workers’ wages which totaled over US$11 million of financial  savings  over  the  course  of  the  project16  (ii)  improvement  in  the  efficiency  of  public  expenditures  (that  according  to  the  2020 PER17, could potentially generate fiscal savings of about 4.87 percent of GDP); (iii) public savings from Energy sector  reforms; and (iv) increased revenue and reduced costs from SOE sector reforms – the IMF Extended Credit Facility Staff  Report for March 2020 projects that the SOE reform program could lead to a progressive reduction of arrears to SOEs, a  full  clearance  of  validated  arrears  to  domestic  suppliers  envisaged  in  the  budget  (0.3  percent  of  GDP),  and  at  least  a  partial  clearance  of  arrears  to  suppliers  identified  in  the  2019  audit  (less  than  0.3  percent  of  GDP).  A  more  detailed  analysis of the economic gains and benefits is also presented in Annex 4.  51. The  project  also  had  several  indirect  benefits,  mostly  in  the  form  of  knowledge  and  governance  improvements. These derived from the provision of: (i) the means for better public resource management; (ii) access to  more reliable and comprehensive data for better policy decisions, including in the areas of human resource management,  SOE reform, and national statistics; and (iii) improved transparency and accountability.   Project Implementation Efficiency  52. The project ultimately took 10 years to implement, for triple the initial amount. Throughout the lifetime of the  project the disbursement rate was consistent and regular. Total disbursement reached US$15.39 million (a disbursement  rate  of  99  percent),  while  the  PCU  reports  a  physical  execution  rate  of  96  percent.  Ultimately,  however,  the  project  required nearly triple the original amount of US$5.25 million and took 10 years to implement, as compared to the original  two‐year duration.  16 The analysis in Annex 4 shows that the financial savings achieved by the project reached S$10,996,446 between 2017 and 2021.  The choice was made to limit the accruing of financial savings to the time from the first audit to the closing of the project, instead  of the usual 20 years span of economic analyses, to have a more accurate measure of economic gains. By treating these financial  gains  as  short‐term  fiscal  shocks,  their  accounting  becomes  aligned  with  the  IMF methodology  on  Fiscal  Multipliers.   To  further  convert the financial gains to economic gains would require the amount to also be net of the opportunity cost. This would require  subtracting  from  the  US$11  million  gain  the  approximated  loss  of  welfare  from  the  individuals  who  lost  their  (misallocated)  wages. This amount, while lower than the original US$10 million, would still be expected to be significant and positive as the fiscal  multiplier of public expenditure would be larger than one and the misallocated wages would have limited economic benefit (due  to under‐productive underlying incentives).   17 The 2020 PER offered a first attempt at quantifying gains from combining improved spending efficiency with greater revenue  mobilization.  Page 13 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) 53. One positive by‐product of project extension was the ability to utilize the unforeseen technological progress.  This  relates  to  the  development  of  web‐based  versions  of  Epicor,  with  the  upgrade  helping  to  enhance  the  reach  and  useability of the system by the MDAs.  54. Meanwhile,  there  were  procurement  challenges  and  implementation  delays,  exacerbated  by  COVID‐19  restrictions  on  consultants  and  suppliers  related  to  the  upgrade  of  the  IFMIS  system  from  Epicor  8  to  Epicor  9.  The  supplier failed to deliver on the promised web‐based version, and eventually, an audit of the system had to be undertaken  and led to the upgrade to Epicor 10.3. While these challenges were resolved and the IFMIS was in place ahead of project  closing, the system is not yet fully utilized and remains incomplete, in terms of modules, interfaces, and data migration.  Annex 6 provides additional information on this.  55. The  implementation  costs  of  the  project  amounted  to  5.5  percent  which  is  in  line  with  expected  standards.  The project cost decomposition presented in Annex 3 indicates that the implementation cost of the project was US$0.85  (5.5 percent of total cost) by project closing18. This is in line with expectations and the challenging political and regulatory  environment in which the project took place.   Assessment of Efficiency and Rating  56. The  project  is  rated  Modest  in  terms  of  its  Efficiency.  The  project  is  expected  to  have  several  positive  economic  and  financial  benefits  related  to  improvements  in  public  expenditure  efficiency  and  public  savings  (Annex  4).  Payroll  savings alone, estimated at US$11 million during the project’s lifetime, dwarf the project’s overall cost several times over.  These savings were a direct result of two payroll audits carried out by the project, in 2016‐17 and 2019. These identified  a cumulative 4,547 ghost workers and 41 cases of double salary payment that the Government could permanently remove  from  payroll.  The  project  also  includes  indirect  benefits  that  are  more  difficult  to  quantify,  such  as  those  related  to  improved  transparency  and  accountability.  These  are  linked  to  the  greater  access  to  budget  reports,  and  the  increased  capacity  to  collect  and  use  comprehensive  data  for  better  policy  decisions,  including  in  the  areas  of  human  resource  management, SOE reform, and national statistics of the Government. Ultimately, however, the project was extended by  8 years and cost US$15.39 million instead of US$5.25 million.  D. JUSTIFICATION OF OVERALL OUTCOME RATING  57. The project’s Overall Outcome is rated as Moderately Unsatisfactory. The PDO, initially too general, and later  too narrowly defined  to capture  the project’s expanded scope, remained relevant to the pertinent country context and  strategies. Of five PDO level indicators: (a) one indicator on publication of budget execution reports has been achieved;  (b)  one  indicator  on  Government  expenditure  covered  through  IFMIS,  reported  as  achieved,  is  not  substantiated19,  including  by  IMF  and  World  Bank  reports  that  highlight  unreliable  reporting  on  public  spending  due  to  many  commitments taking place outside the IFMIS ecosystem; (c) two indicators, on budget execution rate and special purpose  audit of SOEs, are met, but are not directly related to the PDO . The former was set as a proxy outcome indicator to assess  broader project contributions to public resources management, beyond IFMIS; and (d) one indicator on regular publishing  of GDP data is not met. This is indirectly related to the PDO having been set as a proxy indicator for improved statistical  capacity, required to reinforce use of the IFMIS.  18 The project took over financial support to the PCU from the AfDB from January 2015 onwards when their Institutional  Support for Economic and Financial Governance (ISEFG) project ended.  19 While 100 percent of central Government expenditure is reported through the system (all 30 central budget agencies as  defined in the PFM act are covered), some transactions are processed ex‐post in the IFMIS while there are also issues with the  quality of reporting. For example, some MDAs do not report the details of each expenditure (or each line of expenditure  individually), and instead report batched or bundled expenditures.  Page 14 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) 58. The project has had important achievements that laid the foundation for future reforms, and its net economic  benefits are expected to be higher than its final cost. It has initiated critical pay, pensions, and wage bill reforms across  the  public  sector.  It  has  addressed  corporate  governance  and  fiscal  risk  in  the  Energy  sector  by  supporting  the  development  a  sectoral  strategy,  and  in  the  SOE  sector  more  broadly  through  financing  special  audits  that  led  to  the  formulation of an action plan to reduce fiscal risk. Significantly, the project has built on the development and roll‐out of  the IFMIS under the previous CBEMP (P057995). The project succeeded in rolling‐out the IFMIS to the remaining central  Government MDAs, linking it to several other key software systems used by the Government, and updating the IFMIS to  the  latest  web‐based  version  which  has  enhanced  the  reach  and  useability  of  the  system.  In  doing  so,  the  project  has  secured net economic benefits that are expected to exceed its overall cost. It has contributed to US$11 million in savings  to the GoTG through the identification and removal of ghost workers from public sector payroll. It has also led to public  savings  from  Energy  sector  reforms.  The  project  has  contributed  to  increased  revenue,  public  spending  efficiency  and  reduced  costs  from  SOE  sector  reforms.  Meanwhile,  estimates  suggest  that  improvement  in  the  efficiency  of  public  expenditures initiated by the project could potentially generate fiscal savings of about 4.87 percent of GDP.   59. In  the  bigger  picture,  however,  the  project  took  much  longer  than  foreseen,  cost  more  money,  and  has  left  gaps in both the operationalization and use of the IFMIS. In times of COVID‐19, it is also difficult to independently verify  all the information and evaluate the system. Moving forward, further investment but also policy change will be required  to ensure the sustainability of the project’s IFMIS investment.   E. OTHER OUTCOMES AND IMPACTS  Institutional Strengthening  60. The  project  contributed  to  building  institutional  capacity  in  multiple  agencies  and  departments  of  the  Government, beyond the scope of the IFMIS. The project enhanced the capacity of the Government to manage properly  the  budget  and  improved  transparency  in  the  use  of  public  resources  such  as  through  improved  human  resource  management  and  the  production  of  statistical  data.  The  project  built  the  capacity  of  the  Budget  Directorate  in  budget  data analysis to better inform fiscal policy decisions makers. The project also strengthened the PMO’s capacity on HR and  pay reform management. Capacity building support to GBoS improved the coverage, quality, and timeliness of reporting  on macroeconomic accounts for improved policy responsiveness, public resource management, economic development,  in  social  statistics  (such  as  through  hiring  of  qualified  demographers)  and  transparency.  Expansion  under  the  second  AF  included  an  IHS  for  the  period  2015/2016,  improving  national  accounts  and  developing  and  maintaining  a  statistical  business registry, strengthening the CRVS system, among others.  Mobilizing Private Sector Financing  61. The  Energy  Sector  Roadmap  supported  by  the  project  included  an  increased  role  for  the  private  sector.  The  roadmap included a focus on the utility’s finances and financial management system with an aim to: (i) propose a financial  management system that ensures that the three services of NAWEC (Water, Electricity and Sewerage) can be accounted  separately,  with  the  system  now  being  implemented  through  the  GERMP  and  expected  to  go‐live  in  2021;  (ii)  make  recommendations to reduce cost on those elements that have the most dramatic impact on the utility’s financial viability  (e.g., fuel); and (iii) identify clear areas for financial management capacity building for NAWEC staff. Improving the utility’s  finances is expected to help pave the way for increased private participation in the sector, both foreign and domestic, to  help  meet  the  country’s  energy  demand  growth.  Participation  of  the  private  sector  could  potentially  help  reduce  the  sector’s  burden  on  public  balances  i.e.  through  a  further  reduction  of  obligations  due  to  power  sector  arrears  to  the  Government.  62. Synergies with the Gambia Fiscal Management Development Project (P166695) also provide scope for mobilizing  private sector financing. This project, approved by the IDA Board in May 2020, builds directly on the foundations laid by  Page 15 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) the  IFMIS  project.  It  includes  a  component  in  support  of  SOE  fiscal  management  and  restructuring  plans  of  telecom  companies.   The  component  supports  critical  reforms  of  GAMTEL  and  GAMCEL,  two  companies  included  in  the  Special  SOE  Audit  carried  out  under  the  current  project,  fundamental  to  the  strengthening  of  their  financial  viability  and  operational  performance.  The  component  would  support  the  work  of  a  Transaction  Advisor  team  to  sound  out  private  sector interest for GAMTEL and GAMCEL.  Poverty Reduction and Shared Prosperity  63. The  development  of  an  Energy  Sector  Roadmap  under  the  project  has  helped  to  improve  the  sector’s  policy  framework  and  NAWEC’s  financial  management  for  improved  service  delivery.  In  turn,  these  gains  should  support  attainment of growth and poverty reduction objectives. The sector strategy provides an assessment of the hydrocarbon  sub‐sector  and  its  impact  on  electricity  and  the  Government’s  finances,  with  the  objective  to  propose  a  clear  roadmap  (action plan) for policy makers.   64. The project has potentially increased the Government’s fiscal space for greater pro‐poor spending in The Gambia.  Savings  generated  as  a  result  of  SOE  and  energy  sector  reforms  and  payroll  audits,  have  freed  up  substantial  funds  that  could be re‐channeled to support increased spending on public services and social transfer. Certainly,  during the  period  2017  to  2020,  the  budgets  of  the  Ministry  of  Basic  and  Secondary  Education  and  Ministry  of  Health  and  Social  Welfare  have increased by 97 percent20 and 190 percent21, respectively. The project has also contributed to Government’s capacity  to  identify  the  most  critical  needs  for  vulnerable  populations  by  strengthening  the  GBoS  and  by  financing  the  IHS  and  other  surveys.  These  include  the  2012  Labor  Force  Survey,  the  2013  General  Population  and  Housing  Census,  and  the  2013 first Demographic and Health Survey.   III. KEY FACTORS THAT AFFECTED IMPLEMENTATION AND OUTCOME  A. KEY FACTORS DURING PREPARATION  65. Project  preparation  built  on  prior  client  engagement  and  the  knowledge  and  experience  of  the  previous  CBEMP  (P057995).  Preparation  took  place  as  the  CBEMP  was  closing  and  benefitted  from  an  understanding  of  sector  challenges,  tested  methodologies,  capacity  levels,  and  lessons  learned.  Lessons  regarding  investment  and  capacity  building requirements, budget execution bottlenecks, and inter‐ministerial coordination helped frame and maintain the  focus for the project with a view to achieving project objectives in a sustainable and expeditious way.  66. Project preparation also benefitted from Government commitment, and prior experience of the implementing  agency,  coupled  with  an  established  partnership  with  the  GoTG.  Familiarity  with  Bank  policy,  implementation,  and  fiduciary requirements, as well as the continuity of PCU staff further facilitated project preparation, regarding budgeting,  accounting,  internal  controls,  fund  flows,  financial  reporting  and  auditing  arrangements.  Ensuring  readiness  for  implementation was also less challenging.  B. KEY FACTORS DURING IMPLEMENTATION  67. At  the  outset,  the  project  benefited  from  existing  reform  momentum  and  an  engaged  PCU.  As  a  result,  the  project implementation progress started off strongly and was consistently rated as “Satisfactory” over the first two years  of implementation. The first restructuring in October 2012 reassigned some funds between components due to savings,  but no other adjustments were made before the first AF.  20 Budget overview for 2019, MoFEA, https://mofea.gm/downloads/budget‐performance‐report  21 2020 Budget Expenditure Report Brief, MoFEA, December 2020  Page 16 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) 68. With  the  expansion  of  activities  under  the  first  AF,  the  PCU  required  additional  staff  and  the  Bank  subsequently also took over financial support to the PCU. The core project management unit in the MoFEA responsible  for  all  PFM  related  projects  in  The  Gambia  had  been  operating  with  a  relatively  small  team  of  three,  comprised  of  a  Coordinator,  Procurement  Specialist,  and  an  Accountant.  With  the  first  AF  the  unit  was  expanded  to  include  an  Administration  and  Financial  Management  Specialist  and  a  M&E  Specialist  to  strengthen  implementation  capacity  and  better  handle  expanded  activities.  The  project  later  also  took  over  financial  support  to  the  PCU  from  the  AfDB  from  January 2015 onwards when their ISEFG project ended.  69. When  the  second  AF  was  prepared  several  challenges  hampered  progress  towards  project  targets.  Issues  included:  (i)  the  lack  of  progress  in  implementing  the  IFMIS  system  (Epicor  Version  9);  (ii)  MoFEA  team’s  inability  to  publish  monthly  budget  performance reports  (from  IFMIS)  and quarterly  public  sector  debt reports  (from  CS‐DRMS)  on  the MoFEA website since January 2015; and (iii) procurement delays on the ERMS bidding process. The IFMIS supplier’s  performance during the migration of the system in 2014 was also not fully satisfactory. This affected IFMIS effectiveness  as  a  web‐based  platform  to  support  daily  and  monthly  budget  execution  and  reporting  functions,  risking  the  timely  production  of  budget  reports.  In  response  to  this  context,  the  MoFEA  agreed  to  establish  a  dedicated  IFMIS  unit  by  recruiting  competent  specialists  and  providing  additional  training  to  the  MoFEA  staff  and  line  ministries  to  strengthen  their  institutional  capacity.  The  second  AF  supported  the  establishment  of  this  unit,  which  reported  to  the  Permanent  Secretary and was responsible for developing and implementing the 2016‐2020 PFM Reform Strategy.  70. Implementation delays were encountered in the lead up to project closing. The design and roll‐out of the IFMIS  could  not  be  completed  on  December  31,  2019,  as  initially  envisaged,  because  of:  (i)  inadequate  resource  mobilization  by  the  IFMIS  vendor,  Soft  Tech;  (ii)  delays  in  signing  the  contract  and  inadequate  oversight  and  monitoring  by  stakeholders  (PCU,  AGD);  and  (iii)  inadequate  technical  advice  and  support  due  to  the  absence  of  an  IFMIS  Expert.  Moreover,  the  PDO  indicator  related  to  “GDP  data  being  regularly  and  publicly  made  available”  was  off‐track  due  to  limited capacity of the GBoS to produce quarterly reports. Given these challenges, the GoTG and the Bank agreed on an  Action Plan and a final extension of 11 months.  71. The  COVID‐19  pandemic  negatively  impacted  project  implementation  momentum.  Key  project  activities,  including:  (i)  the  reform  of  public  sector  job  descriptions  and  pay  and  grading  scheme;  (ii)  the  EFT  and  Asset  and  Procurement  Management  modules  of  the  IFMIS;  and  (iii)  the  interface  of  the  IFMIS  with  the  “MERIDIAN”  Debt  Management System were awarded to foreign companies. COVID‐19 related travel and other restrictions prevented field  trips to complete some works and services. Restrictions also prevented timely delivery of imported equipment and goods.  Moreover,  the  ban  on  public  gatherings  temporarily  prevented  Parliament  from  holding  sessions  to  approve  the  new  Pension Bill supported  by  the project. The  project management team leveraged IT  to help complete implementation of  affected contracts, and financing was made available to support mitigating measures. Some key contracts were extended  based on a revised implementation timeline.   72. Macroeconomic conditions deteriorated for much of the project’s duration. As the first AF was being prepared,  the  economy  was  hampered  by  the  effects  of  a  severe  drought.  The  2011  Sahelian  drought  had  caused  significant  GDP  growth  deceleration  –  down  to  2.9  percent  in  2013,  and  distortions  to  the  balance  of  payments.  As  the  second  AF  was  being prepared, fiscal strains mounted substantially due to fiscal slippages and poor performance of SOEs. Expansionary  fiscal policies had led to a sharp deterioration in fiscal balances. The overall balance fell to a deficit of 6.6 percent in 2016  due  to  lower‐than‐expected  revenues  and  increasing  unbudgeted  transfers  to  SOEs.  Moreover,  public  debt  rose  from  38.2 percent of GDP in 2007 to 80.9 percent in 2016. This posed serious challenges and undermined some of the progress  made over time in the areas of public sector, economic and fiscal management.  73. In  late  2016,  The  Gambia  underwent  a  democratic  transition,  which  generated  both  initial  implementation  delay and subsequent momentum. Following elections in December 2016 and a subsequent protracted period of political  Page 17 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) uncertainty,  resolved  through  the  intervention  of  the  Economic  Community  of  West  African  States  (ECOWAS),  a  new  Government  was  installed.  Parliamentary  elections  were  subsequently  held  in  April  2017,  and  this  was  the  first  democratic  transition  since  1965.  While  the  prolonged  political  transition  and  vacuum  led  to  delays  in  project  implementation,  the  new  Government  was  immediately  fully  supportive  of  the  World  Bank’s  continued  support  under  the second AF of the IFMIS project. While not requesting any further restructurings or changes to project scope, the new  Government was keen to move forward with PFM reform priorities and planned to have them supported by the project.  These  included  a  revised  public  sector  pay  and  grade  scheme,  a  payroll  audit  (and  subsequent  elimination  of  ghost  workers), a draft Pension Bill, and an independent special audit of key SOEs, among others.  IV. BANK PERFORMANCE, COMPLIANCE ISSUES, AND RISK TO DEVELOPMENT OUTCOME  A. QUALITY OF MONITORING AND EVALUATION (M&E)  M&E Design  74. The project’s PDO and RF were not well conceived. The original PDO “to increase the Government of The Gambia’s  capacity  in  public  resource  management”  was  too  broad  i.e.  public  resource  management  encompasses  a  broad  range  and  depth  of  elements  that  span  beyond  the  contribution  of  the  project.  The  PDO  was  revised  to  better  reflect  the  project’s focus on IFMIS – it was reformulated to: (i) improve public resource management through the expansion of the  IFMIS  system,  and  (ii)  strengthen  capacity  of  the  government  to  effectively  use  the  system  in  a  sustainable  manner.  However, by then the project’s scope had expanded beyond IFMIS, and encompassed further elements of public resource  management, including support to the Energy and SOE sectors. The change to the PDO was also never formally recorded  through a project restructuring, creating a discrepancy with the Legal Agreement that remains to date.  75. PDO and intermediate indicators could have been better selected in terms of relevance to the PDO and to project  activities.  PDO  indicators  could  also  have  been  more  outcome  oriented.  Project  indicators  were  changed  on  multiple  occasions.  Changes  were  partly  to  clarify  targets  or  units  of  measure,  or  to  revise  targets  for  indicators  to  better  reflect  project progress. However, in some cases changes were due to lack of fit, relevance or measurability of original indicators,  pointing  to  poor  indicator  selection.  In  other  cases,  new  indicators  were  added  to  reflect  the  project’s  evolving  and  expanding scope, as part of either AF, but without changing the objectives statement to capture the expanded scope. For  instance,  new  indicators  were  added  to  reflect  expanded  IFMIS  coverage  and  new  project  support  to  the  SOE  sector.  However,  no  indicators  were  added  to  reflect  support  to  the  Energy  sector.  Overall,  the  project  had  a  vast  number  of  components,  in  a  vast  number  of  complex  areas  with  unclear  or  evolving  Government  and  administration  support.  This  translates to its RF.  76. The  project  did  not  include  an  explicit  ToC  at  design  which  was  not  a  requirement  at  the  time.  Neither  of  the  restructuring  or  AF  project  documents  introduced  one.  While  the  ICR  has  attempted  to  articulate  the  underlying  design  logic from the stated outcomes, outputs, and activities (Annex 6), it is the view of the ICR team that project changes have  affected this underlying ToC. A key issue in this regard is the narrowness of the PDO, and hence its inability to capture the  project’s expanded scope beyond IFMIS.  77. The project’s M&E system was adequately designed. It maintained easily retrievable records on the IFMIS roll‐out  and  on  the  implementation  of  other  PFM  reforms,  generating  the  following  performance  reports:  (i)  Quarterly  Progress  Reports  prepared  by  the  Project  Managers  on  implementation  progress,  and  submitted  to  the  Deputy  Permanent  Secretary  of  the  Ministry  of  Finance;  and  (ii)  an  Annual  Project  Report  prepared  within  the  first  quarter  of  the  financial  year  end,  and  focusing  on  results‐based  accountability  by  reporting  on  accomplishments  achieved  against  performance  expectations and results commitments set out in the RF.  Page 18 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) M&E Implementation  78. The PCU collected M&E data and largely prepared M&E reports on a regular basis. Reports were shared with the  World  Bank  team  which  systematically  reported  on  progress  of  key  indicators.  The  World  Bank  held  regular  and  comprehensive supervision missions. Between August 2010 and July 2020, 20 ISRs and 23 formal Implementation Support  Mission  (ISM)  Aide  Memoires  were  prepared.  ISMs  which  covered  six‐month  periods  were  supplemented  by  regular  supervision  missions  and  in‐country  support.  ISMs  included  both  technical  reviews  and  fiduciary  aspects  (procurement  and financial management). Mission recommendations were monitored and resulted in adequate project adaptations. In  the ISRs, M&E was rated Satisfactory in ISRs 1 to 7. The M&E rating was downgraded to “Moderately Satisfactory” in ISRs  8 to 12 due to incomplete reporting – including some delay in delivery of the quarterly and annual project progress reports  with information on the RF. The M&E rating was upgraded back to Satisfactory in ISR 13 following the onboarding of new  staff  in  the  PCU  and  ongoing  close  collaboration  with  the  Bank.  The  rating  was  downgraded  once  more  to  “Moderately  Satisfactory”  in  ISRs  14  and  15  due  to  delay  in  submission  of  the  quarterly  progress  reports.  Finally,  the  rating  was  upgraded to “Satisfactory” in ISR 16 and remained “Satisfactory” until the closing of the project (up to ISR 20).   79. The  M&E  arrangements  built  on  the  foundations  of  the  CBEMP  and  were  updated  throughout  the  project’s  lifespan  to  adapt  to  the  addition  of  new  project  components.  The  OF  built  on  an  existing  PCU  for  the  CBEMP  that  had  already  proved  that  it  could  undertake  the  task  of  M&E  for  the  project,  and  that  ensured  continuity.  This  arrangement  greatly  facilitated  the  preparation  and  implementation  of  the  Project,  such  as  the  installation  of  adequate  financial  management  arrangements  including  budgeting,  accounting,  internal  controls,  funds  flow,  financial  reporting,  and  auditing  arrangements.  The  first  AF  maintained  the  M&E  arrangements  since  these  had  performed  well  over  the  prior  two years. The first AF also strengthened the staffing of the PCU due to the expansion of the scope of the activities related  to the new beneficiaries of NRS, GBoS, NAWEC and the Ministry of Petroleum and Energy. Under the second AF, the PCU  was further expanded to include an Administration and Financial Manager and a M&E/Operations Specialist to strengthen  implementation  capacity  and  better  manage  the  expanded  activities.  Under  the  second  AF,  the  project  coordination  mechanisms also added new entities related to the added components of the project, including the SOE unit and PMO of  the  MoFEA.  The  second  AF  Project  paper  justified  maintaining  the  incumbent  mechanisms  since  these  had  been  functioning well over the prior six years.  M&E Utilization  80. M&E  was  used  to  inform  project  management  and  decision‐making  including  restructuring  and  AF.  The  M&E  system was central in initiating the first restructuring, alerting the project team of savings equivalent to nearly 20 percent  of total funds or US$1.19 million that would allow the project to finance additional activities. The M&E system also alerted  the team of the additional needs and opportunities to further exploit the full potential of the IFMIS which led to the two  AFs. The M&E system  was used to detect and address issues during implementation, for example, to alert to difficulties  in updating the IFMIS to Epicor 9. On the flip side, during the third Restructuring, some completed intermediary indicators  were  dropped  from  the  RF.  These  should  have  been  kept  for  recording  related  achievements.  They  would  not  have  precluded the addition of new intermediary indicators i.e. this was the reason provided for dropping these indicators.  Justification of Overall Rating of Quality of M&E  81. The  overall  Quality  of  M&E  is  rated  as  Modest.  The  M&E  system  was  designed  and  implemented  well,  building  upon  the  CBEMP.  The  quality  and  timeliness  of  reporting  of  the  M&E  system  largely  remained  adequate  during  project  implementation  despite  some  intermittent  and  temporary  delays  that  were  successfully  mitigated.  M&E  staffing  was  qualified, with a workforce that was adjusted when the need appeared and collaborated effectively with the Bank team.  M&E was generally utilized by the project, but how well it was utilized to inform both restructuring and AF is questionable  given the lack of real re‐design of the project and lack of redressal of several significant design deficiencies that persisted  through the lifetime of the project (or for long stretches of it). M&E design on the other hand exhibited several substantial  Page 19 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) deficiencies.  While  a  ToC  was  not  a  requirement  at  the  time  of  project  preparation,  one  could  have  been  articulated  during  either  of  the  AFs  or  one  of  the  project  restructurings.  The  PDO  was  set  too  narrow  to  capture  the  project’s  contribution to improved public resource management, beyond IFMIS. In turn, several PDO indicators did not closely align  to the PDO. In the case of support to the energy sector, no indicators were included. Several intermediary indicators that  had been fully achieved by the time of the third restructuring, were erroneously dropped, precluding their assessment.   B. ENVIRONMENTAL, SOCIAL, AND FIDUCIARY COMPLIANCE  82. The  Environmental  Assessment  Category  was  rated  as  “C”  and  no  safeguard  policies  were  triggered.  Throughout project implementation, no environmental and social issues were identified. Neither of the AFs affected the  environmental  or  social  assessment.  The  social  risk  of  the  Project  remained  low  with  the  overall  social  impact  of  the  project expected to be positive. This is due to the improved transparency of financial reporting of SOEs, as well as access  to information on public sector budgets and expenses, and opportunities for engaging with the authorities in the budget  process. The second AF Project document acknowledged that there were potential social risks associated with activities  supported under Component 1.5 (HR and pay reforms) and Component 1.7 (eliminating ghost workers from the payroll).  To  mitigate  these  risks,  the  project  followed  national  labor  laws  and  applied  them  transparently  with  notices  and  appropriate disclosures of information made available to all concerned stakeholders, before the implementation of these  activities.  83. Project  procurement  and  financial  management  performance  was  largely  satisfactorily,  although  challenges  were encountered late into the project lifetime. Procurement and Financial Management were rated “Satisfactory” from  ISR 1 to ISR 16 (June 2018) when both ratings were downgraded to “Moderately Satisfactory”. The Financial Management  ratings was downgraded due to the weak internal control environment, the poor quality of the record keeping mechanism  and the lack of oversight of the postings and supporting documents in respect of all expenditures. The procurement rating  was  downgraded  due  to  non‐conformity  noted  during  the  Fiduciary  Assessment  in  April  2018,  with  mitigation  agreed  around strengthening the procurement section of the Project Operations Manual. Fiduciary risk was rated as “Low” from  inception to ISR 6 (October 2012), when it was upgraded to “Substantial” due to increased corruption challenges in The  Gambia. However, the risk rating was reverted to “Low” in ISR 9 (December 2014) based on applied mitigation measures.  The project mitigated the risks of fraud and corruption by ensuring that procurement under the project was carried out  according  to  World  Bank  guidelines,  as  well  as  by  making  sure  that  the  project  would  only  use  the  IFMIS  accounting  system.  The  fiduciary  risk  was  again  upgraded  to  “Moderate”  in  ISR  12  (March  2016)  based  on  procurement  delays  (further elaborated in Annex 4).  C. BANK PERFORMANCE  Quality at Entry  84. Quality at Entry is rated as Moderately Unsatisfactory. The project was based on experiences from the predecessor  CBEMP.  The  continuity  in  the  PCU  helped  to  facilitate  transition  and  quick  inception  of  many  activities.  The  Bank  team  was available provide advice during project preparation, and encompassed a good skills‐mix, including a dedicated IFMIS  expert to guide implementation of the system. Project documents from identification and Appraisal show the disciplinary  range and substantial inputs provided by the Bank team. Ultimately, however, it is the ICR team assessment that the initial  project design was not strong.   85. Comprehensive IFMIS projects take a minimum of six to seven years to complete, however, only two years were  originally foreseen for the Gambia IFMIS Project. Original project design underestimated the cost and complexity of the  reforms  that  were  targeted  and  tried  to  do  too  many  things  with  insufficient  resources  and  reform  commitment.  While  originally  an  IFMIS  existed  and  the  project  targeted  its  expansion  through  additional  modules  and  roll‐out  to  all  MDAs,  Page 20 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) the project essentially ended up replacing the entire system, with the second upgrade from the failed version 9 to version  10  constituting  a  “re‐implementation”.  Project  implementation  timeframe  continued  to  be  underestimated,  even  as  additional  scope  and  resources  were  introduced,  eventually  resulting  in  four  project  extensions  totaling  a  cumulative  eight years.   86. The  PDO,  ToC  and  RF  were  poorly  conceived,  not  allowing  for  assessment  of  many  important  project  achievements. While the overall design was deficient, the project did support many important activities beyond the IFMIS,  highlighted  across  this  ICR;  some  of  which  hold  transformational  potential.  Unfortunately,  these  are  not  covered  by  the  PDO  and  not  well  reflected  in  the  RF  and  therefore  not  representatively  weighted  in  the  assessment  of  the  project’s  success. In terms of the IFMIS itself, the primary focus of the project, both in terms of financing and the PDO, there remain  many  aspects  to  complete  the  targeted  reforms,  and  these  will  require  financial  resources,  technical  advice,  and  significant change management.  Quality of Supervision  87. Quality of Supervision is rated as Moderately Unsatisfactory. The Bank provided regular supervision and technical  support throughout project implementation. During supervision missions, the Bank team met with key stakeholders and  Development  Partners  and  assessed  implementation  progress  of  the  project  and  the  PFM  Reform  Action  Plan.  Formal  ISMs  were  organized  bi‐annually,  and  Aide  Memoires  were  prepared  in  a  timely  fashion.  The  World  Bank  team  summarized  key  mission  findings  and  agreed  on  next  steps,  shared  with  the  MoFEA  and  stakeholders  for  their  action.  Formal  supervision  missions  were  supplemented  through  regular  follow‐up  missions  and  meetings  and  hands‐on  client  support. Furthermore, the Bank’s local office in Banjul and regional office in Dakar maintained continuous dialogue with  the authorities.   88. Importantly, supervision was carried out in a difficult operating environment (FCV country with limited capacity)  with  inconsistent  priorities  and  volatile  reform  momentum.  In  this  regard,  the  Bank  team  demonstrated  considerable  flexibility and responsiveness and an ability to troubleshoot.  For example, the team addressed delayed implementation  during the final year of the Project by processing a closing date extension contingent on agreement with Government on  timebound  corrective  actions.  The  team  dealt  with  the  failure  of  the  supplier  to  deliver  the  Epicor  9  upgrade  and  the  procurement of the ERMS within the foreseen timeframe by requiring an audit of the system and consequently opting to  directly go to the Epicor 10 version instead.  89. However,  two  AF  were  needed,  reflecting  significant  shortcomings  at  supervision  stage  i.e.  the  team  did  not  adequately  estimate  time  and  financial  effort  needed  to  achieve  objectives.  Meanwhile,  despite  the  multiple  AF  and  restructuring  carried  out,  there  was  a  lack  of  real  re‐design  of  the  project.  During  implementation,  the  team  did  not  manage  to  use  the  momentums  that  were  created,  both  during  the  former  regime  period  and  post  political  change,  to  restructure in view of a clear results objective. At several junctures, across the 10‐year time horizon of the project, there  were opportunities to reset and start a new project as opposed to restructuring and extending.   90. The  first  AF/second  restructuring  in  September  2013  that  added  standalone  activities  on  SOEs  and  Energy  and  extended  the  project  by  a  full  five  years  was  the  earliest  sign  a  design  re‐set  was  in  order,  but  this  was  missed.  The  team  also  certainly  missed  an  opportunity  to  re‐assess  Government  priorities  and  reform  momentum  and  accordingly  reset when there was a political change in 2016‐17 – since then there has been no restructuring or major changes.   91. The  discrepancy  between  the  ratings  of  this  ICR  and  those  of  the  team’s  ISRs,  including  RF  reporting  also  highlights concerns over candor. M&E is a particular area of concern given the noted deficiencies in design that were left  unaddressed  during  10  years  of  supervision.  Glaringly,  the  team  has  processed  a  change  to  the  PDO  without  recording  this in a formal project restructuring, creating a discrepancy with the Legal Agreement that remained unresolved through  to project closing.  Page 21 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) Justification of Overall Rating of Bank Performance  92. Overall  Bank  Performance  is  rated  as  Moderately  Unsatisfactory.  This  reflects  both  Moderately  Unsatisfactory  Quality  at  Entry  and  Quality  of  Supervision.  The  initial  project  design  was  not  strong.  The  project  had  four  closing  date  extensions  and  two  AF,  suggesting  that  original  project  design  underestimated  the  cost  and  complexity  of  the  reforms  that were targeted. The PDO and RF were poorly conceived, and several opportunities were missed to include an explicit  and robust ToC. Despite the two AF and multiple restructuring, several opportunities were missed to meaningfully reset  and re‐design the project, including with the emergence of a first democratically elected Government since 1965.  D. RISK TO DEVELOPMENT OUTCOME  93. The  Risk  to  Development  Outcome  is  rated  as  Substantial.  This  reflects  the  large  number  of  activities  that  remain incomplete and that will require additional  resources, time and in some cases, policy support. It further reflects  World Bank (PER) and IMF observations on the data quality and integrity risks of the IFMIS system.   94. In terms of the IFMIS, there is a need to: (a) Complete remaining modules and interfaces, including with tax and  customs  systems  and  with  the  debt  management  system  (MERIDIAN),  and  to  complete  data  migration  and  user  UAT  phases;  (b)  Finalize  the  uptake  of  the  system  by  Government  officials  to  ensure  all  transactions  are  processed  through  the system ex‐ante. This would require a directive, regulation, or similar; (c) Manage the risk pertaining to the data quality  and  integrity.  This  could  be  addressed  by  setting  up  a  more  stringent  control  environment  and  systematic  controls  on  data entry, processing, and storage. The IMF also recommends enhancements to expenditure recording systems; and (d)  Roll‐out the ERMS to all remaining MDAs.  95. The  project  also  built  important  HR  capacity  through  trainings,  but  existing  factors  could  limit  the  sustainability of the results achieved. For the IFMIS, despite training provided to a core IT team and end users, IT capacity  constraint  can  increase  reliance  on  the  service  provider  with  whom  a  support  contract  has  been  signed  for  the  period  June  2020  to  May  2021.  Training  of  trainers  has  also  been  supported  by  the  project  which  helped  to  put  in  place  skills  transfer strategy is in place. However, staff turnover in AGD can thin out capacity developed by the project. The skills and  knowledge acquired by the IT team from project financed training have increased their professional profiles making them  highly competitive in the market and likely to leave should the opportunity to do so arise. A further issue to be resolved  is  the  lack  of  real  time  connectivity  between  the  data  center  and  the  disaster  recovery  site  due  to  network  difficulties.  Finally, NRS technical capacity constraints can have a negative impact on the roll‐out of the ERMS system to all remaining  MDAs. The service relies mainly on AGD for IT related matters.  96. Beyond the IFMIS, several other supported project initiated reforms require continued support, including: (a)  State‐Owned  Enterprise  Reform:  there  is  a  need  for  development  of  a  management  information  system  for  SOEs;  (b)  Statistical  Capacity  Building:  there  remains  a  need  for  support  in  social  statistics,  to  hire  qualified  demographers,  to  finance the 2021 Economic Census and Business Establishment Survey and to support analysis of the IHS 2019/2020; and  (c) Energy Sector Reform: NAWEC information management system.  97. The Risk to Development Outcome stands to potentially be reduced by higher‐level Government commitment  to  follow  through  with  incomplete  reforms  and  prioritization  of  these  reforms  within  the  GoTG’s  PFM  Strategy.  This  will,  however,  require  continued  financial  support  from  development  partners  given  restrictions  on  the  Government’s  fiscal  space  imposed  by  the  current  global  economic  recession  due  to  the  COVID‐19  pandemic  that  has  increased  expenditure pressures and negatively impacted on Government revenue collection.   98. In this regard, it is promising that the World Bank is planning to take on the continuation of several of these  reforms  through  follow‐on  projects  and  DPOs.  As  of  May  2021,  a  pipeline  governance  project  is  planned  to  reinforce  and build upon foundations of the Gambia IFMIS Project. Its intended objective is to support core institutions to improve  Page 22 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) service  delivery  in  select  sectors,  including  through  consolidating  and  expanding  GovTech  solutions  (related  to  or  interlinked  with  IFMIS)  and  targeted  capacity  building,  including  in  statistics,  procurement,  financial  management.  The  project is also expected to support select aspects of the GoTG’s civil service reform plan initiated by the current project  related to pay and personnel management and organizational and staffing structures.  99. The recently approved Fiscal Management Development Project (FMDP, P166695) aims to enhance domestic  revenue mobilization and improve management of public resources and SOEs. Its activities will build on the realizations  of the Gambia IFMIS Project and will include: (i) improving financial and operational performance of SOEs and reducing  the  telecom‐related  fiscal  burden  through  restructuring  of  GAMTEL  and  GAMCEL,  their  HRs  in  particular;  and  (ii)  introducing  electronic  government  procurement  (e‐GP)  and  leveraging  on  digital  technology  to  promote  transparency  and public accountability for better service delivery.   100. The Gambia  First Fiscal Management,  Energy and Telecom Reform DPF (FMETR,  P164545)  will  also reinforce  these  reforms  focusing  on  fiscal  management,  and  SOE  service  delivery  and  transparency.  The  DPF  is  focusing  on  improvements  to  debt  and  public  investment  management;  improvements  of  the  financial  performance  and  quality  of  service delivery in the energy and telecom sectors; and enhancing the transparency and governance framework of SOEs.  101. Completion  of  the  IFMIS  is  planned  through  a  combination  of  the  FMDP  and  the  pipeline  governance  operation. Between these two projects, the remaining IFMIS modules and interfaces will be completed. Importantly, the  interface between IFMIS and revenue systems has been taken on board by the FMDP which aims at replacing the existing  GamTaxNet  with a new integrated  tax  administration system, and to upgrade  the Automated System for Customs Data  (ASYCUDA) ++ to ASYCUDA World. The FMDP will also support finalization of  uptake of  the system by the  Government.  FMDP  is  supporting  implementation  of  a  management  information  system  for  SOEs  and  the  GERMP  (P163568)  is  undertaking development of a NAWEC information management system. Both of these key activities are being anchored  by policy measures under the FMETR.     V. LESSONS AND RECOMMENDATIONS  General Lessons   102. Projects that seek to introduce IFMIS would substantially benefit from guiding principles outlined in previous  World Bank publications22 and emerging from recent operational experience. In particular, the following lessons could  help in increasing Project performance:   (a) Political  commitment  and  ownership  of  the  borrower  matter.  An  explicit  target  IFMIS  completion  date could be announced early in project implementation and monitored closely at the highest level.  Comprehensive IFMIS projects take a minimum of six to seven years to complete and there is often at  least one election cycle during this period. Elections may have a significant impact on such PFM reform  projects due to changes in key management positions and priorities of new governments.   (b) Reforms are embedded in a challenging contextual environment that needs to be well understood  to  manage  change  and  resistance  to  reform.  PFM  reforms  cannot  be  achieved  focusing  only  on  technical solutions but need to be accompanied by behavioral and policy change.  (c)  Success  depends  on  adequate  preparation.  The  longer  the  time  available  to  design  IFMIS  projects  during the preparation stage, the greater likelihood that all components will be thoroughly assessed—  and, potentially, the shorter the implementation period. The development of realistic functional and  22 Financial Management Information Systems 25 Years of World Bank Experience on What Works and What Doesn't.  Page 23 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) technical  requirements,  cost/time  estimates,  and  procurement/disbursement  plans  (as  well  as  draft  bidding documents) could be completed prior to Board approval. While ICT solutions can be used to  transform the way in which government offers its services, it should be acknowledged that a detailed  business  case  for  implementing  the  technology  must  be  undertaken  with  emphasis  on  cultural  change, greater degree of commitment, organizational structure and business processes.  (d) Successful  implementation  of  PFM  &  IFMIS  projects  requires  strong  institutional  coordination  mechanisms,  capacity  building  and  large‐scale  training.  Institutionalized  coordination  mechanisms  could  preferably  combine  high‐level  decision  makers  and  technical  experts.  This  facilitates  implementation by allowing for a strong internalization of the reforms. Training and capacity building  are needed at Ministry of Finance and also in line ministries, and budget entities at central and local  levels  of  government.  Strengthening  the  capacity  of  government  officials  is  usually  one  of  the  key  factors influencing the development of successful IFMIS solutions in line with the reform objectives.   (e) Factoring  in  changes  in  technology  and  requirements  is  important.  Given  rapidly  changing  technology, regular stocktaking and rethinking of the use of technology is needed to ensure that the  most adapted and cost‐efficient technology is utilized. In this context, regular independent reviews of  the  system  could  help  identify  emerging  trends  and  requirements.  Ultimately,  the  effectiveness  of  IFMIS  depends  on  the  robustness  and  flexibility  of  the  technological  solution  at  hand  to  allow  for  future updates without disruption or having to replace systems in their entirety.  (f) The  presence  of  an  ICT  expert  in  the  World  Bank  Team  is  important.  ICT  expertise  within  the  Bank  task team may help in the  design, procurement, and implementation phases of IFMIS projects. Also,  a dedicated quality resource mechanism such as through a quality control firm, can be highly effective.  (g) The selection and management of the IFMIS vendor requires special attention. Challenges with the  procurement  of  the  vendor  services  and  contract  management  can  slow  down  or  stop  project  implementation. When a vendor has a monopoly on a system, the risk of dependency to that vendor  requires  particular  attention  in  the  low  capacity  environment,  including  regarding  the  knowledge  transfer following the end of the vendor’s contract.  103. In FCVs, field‐based TTL‐ship  and  addressing  staff instability  are critical success factors for complex projects.  Field‐based  staff  help  to  provide  more  intense  and  timely  supervision  and  implementation  support  and  in  facilitating  more regular dialogue with government counterparts on reform agenda and emerging issues. In the case of The Gambia  IFMIS Project, a field based TTL might have responded more swiftly to Project implementation challenges and could have  maintained regular and in‐depth dialogue on PFM. Later assignment of a TTL based in neighboring Senegal improved the  Bank  support  and  responsiveness.  Meanwhile,  in  FCV  contexts,  capacity  building  needs  to  be  continuous  and  address  staff  instability  and  high  turnover.  In  FCV  contexts,  while  it  is  critical  to  ensure  stability  of  key  staff  to  achieve  PDOs,  recruitment is challenging, and staff turnover is usually high. Therefore, project preparation needs to identify measures  to mitigate staff turnover and foresee ongoing resources for capacity development.  104. To better address Governance challenges, a transformational and integrated approach is needed. This entails  linking  strengthening  core  institutions  with  service  delivery;  introducing  transformational  “GovTech”  solutions;  and  relying on a comprehensive mix of Bank instruments.  105. Linking  strengthening  core  government  functions  such  as  PFM  with  service  delivery  can  help  improve  development  impact.  First,  it  prevents  the  risk  of  excessively  focusing  on  technical  aspects  and  processes.  Second,  it  creates  incentives  for  addressing  governance  bottlenecks  that  directly  contribute  to  development  outcomes.  Finally,  it  generates political ownership and buy‐in for governance reforms. This approach to governance strengthening requires a  multi‐sector and more integrated approach that can result in more transformational change. For this approach to achieve  its  full  potential,  strong  foundations  need  to  be  in  place,  such  as  the  Government’s  capacity  to  execute  budgeted  Page 24 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) expenditures with adequate controls to ensure that funds are spent on the intended  purpose and with  minimal risks of  diversion.  When  these  controls  are  in  place  the  system  can  be  extended  to  the  level  of  local  governments  and  service  delivery  units,  which  enables  a  higher  level  of  disaggregation  and  potentially  more  flexibility  for  front‐line  managers  in  charge of service delivery.  106. “GovTech” solutions can be transformational for public sector performance. The innovative use of technology  can strongly impact government performance in terms of service delivery, transparency, and responsiveness to citizens.  Technology can provide a strong basis for evidence‐based and timely decision‐making while at the same time facilitating  citizens’  access  to  public  services  by  reducing  information  and  transparency  gaps.  Finding  the  appropriate  solution  for  each context and level of readiness of the counterpart is critical for the success of the project.  107. A  comprehensive  mix  of  instruments  (ASA,  DPFs  and  PforRs)  contributes  to  more  sustainable  Governance  improvements.  While  analytical  work  is  essential  to  initiate  engagement  and  inform  reform  design  and  financing  operations, DPOs are critical to support  policy change and commitment, and PforR combined with  Technical Assistance  support medium‐term implementation of changes. In the case of the Gambia, complementary DPOs have been critical to  catalyzing  project‐supported  reforms  in  SOEs,  the  Energy  Sector,  and  in  the  areas  of  civil  service  compensation  and  pensions.  However,  additional  policy  anchoring  and  sensitization  will  be  needed  to  support  full  uptake  of  the  IFMIS  system by the Government  Project‐Specific Lessons   108. While  a  ToC  was  not  required  at  time  of  Appraisal,  the  project  would  have  benefitted  from  a  clearer  articulation  between  activities  and  expected  results.  In  particular,  the  project  could  have  better  articulated  the  implementation  of  the  IFMIS,  its  effective  use,  and  its  contribution  to  development  outcomes  such  as  service  delivery,  fiscal discipline, and accountability. Moreover, the project has made several important contributions beyond IFMIS, such  as  to  human  resource  management,  and  within  the  Energy  and  SOE  sectors.  The  lack  of  a  representative  ToC  and  of  a  clear results objective have precluded the ability to reflect these contributions within the project’s overall outcome.  109. Defining  a  PDO  with  appropriate  scope  and  doing  formal  restructuring  when  needed  would  have  facilitated  tracking  of  the  project’s  achievement.  A  PDO  statement  that  is  too  broad  does  not  allow  for  a  clear  attribution  of  the  project’s  activities  and  achievements  to  the  objectives,  while  a  narrow  PDO  can  exclude  measurement  of  important  project  outcomes,  including  unforeseen  outcomes.  In  such  situations,  teams  should  formally  restructure  projects  to  change  the  objectives  statement  to  capture  and  internalize  those  positive  outcomes,  and  adapt  the  project  design  to  maximize those outcomes and to monitor and evaluate them.   110. When a project requires significant additional time to implement, its cancelling could be considered together  with  alternative  solutions.  Instead  of  repeatedly  extending  project  duration  and  adding  activities,  adopting  a  more  modular approach with more focused scope of individual projects could have been considered. In the case of the Gambia  IFMIS  Project,  a  multitude  of  complex,  related  and  non‐related  reforms  of  various  political  momentum  –  ranging  from  IFMIS, HR, IFMIS, SOEs and others have been attempted within a small IPF. This has led to thinly spread support that has  translated into scattered and largely incomplete outcomes.  111. The  project  shows  that  PFM  reforms  and  projects  are  highly  dependent  on  context  and  operating  environment. In this case, while a core IFMIS has been implemented for the central Government, ensuring the system’s  full  operationalization  and  its  effective  use  and  sustainably  has  proved  to  be  challenging  because  of  difficulties  encountered in technical capacity, change management, managing procurement processes, and effectively coordinating  the targeted reforms. Therefore, a thorough and in‐depth understanding of the context and challenges to reform appear  to be critical to the success of PFM projects. They also need to be linked directly/integrated into the government’s own  reform agenda and efforts.  .  Page 25 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) ANNEX 1. RESULTS FRAMEWORK AND KEY OUTPUTS          A. RESULTS INDICATORS    A.1 PDO Indicators            Objective/Outcome: Improve public resource management through the expansion of the IFMIS system  Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Publication of budget  Yes/No  No  Y    Yes  execution reports on the  MoFEA website after the    31‐Dec‐2009  31‐Dec‐2012    31‐Dec‐2020  reporting end period    Comments (achievements against targets):         Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Central government  Percentage  60.00  90.00    100.00  expenditure covered through  IFMIS    31‐Dec‐2009  31‐Dec‐2019    31‐Dec‐2020    Comments (achievements against targets):         Page 26 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management  Information System Project (P117275) Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  The budget execution rate is  Percentage  90.00  90.00  90.00  91.00  kept above 90% (excluding  donor‐funded projects)    31‐Dec‐2009  31‐Dec‐2012  31‐Dec‐2020  31‐Dec‐2019    Comments (achievements against targets):           Objective/Outcome: Strengthen capacity of the government to effectively use the system in a sustainable manner  Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  GDP data regularly & publicly  Text  Annually  Quaterly  Quarterly  Annually  made available    31‐Jan‐2013  31‐Dec‐2018  31‐Dec‐2020  31‐Dec‐2020    Comments (achievements against targets):         Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Special purpose audit of SOEs  Text  0.00  7 SOE's special    7 SOE's special  purpose audits have  purpose audits have  been completed  been completed    15‐Jul‐2016  31‐Dec‐2020    31‐Dec‐2020    Page 27 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management  Information System Project (P117275)   Comments (achievements against targets):           A.2 Intermediate Results Indicators        Component: Component 1‐IFMIS Rollout, Interfaces and System Training  Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Fully operational IFMIS at the  Number  0.00  38.00  46.00  50.00  government sites    15‐Jul‐2016  31‐Dec‐2012  31‐Dec‐2020  31‐Dec‐2020    Comments (achievements against targets):         Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Ghost workers eliminated  Percentage  0.00  90.00    100.00  (percentage of the total  population of ghost workers    15‐Jul‐2016  31‐Dec‐2019    31‐Dec‐2020  identified)    Comments (achievements against targets):         Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Formally Revised   Actual Achieved at  Page 28 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management  Information System Project (P117275)   Target  Completion  New legal framework for a  Text  n.a.  New legal framework    New legal framework  contributory pension scheme  for a contributory  for a contributory  approved by the cabinet  pension scheme  pension scheme has  approved by the  been approved by the  cabinet and under  Cabinet.  implementation    15‐Jul‐2016  31‐Dec‐2019    31‐Dec‐2020    Comments (achievements against targets):         Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  New salary structure  Text  n.a.  New salary structure is    New salary structure  consolidating agreed  implemented  has been validated but  allowances approved by the  not yet rolled out  cabinet    15‐Jul‐2016  31‐Dec‐2019    31‐Dec‐2020    Comments (achievements against targets):           Component: Component 2‐New IFMIS Applications  Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Page 29 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management  Information System Project (P117275)   HR module integrated into  Yes/No  No  Y    Yes  the IFMIS    15‐Jul‐2016  31‐Dec‐2019    31‐Dec‐2020    Comments (achievements against targets):         Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  IFMIS EFT module interfaced  Yes/No  No  Y    Yes  with the CBG systems    15‐Jul‐2016  31‐Dec‐2019    31‐Dec‐2020    Comments (achievements against targets):         Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Donor funds included under  Percentage  0.00  75.00    0.00  the IFMIS module  (percentage of total donor    15‐Jul‐2016  31‐Dec‐2019    31‐Dec‐2020  funds)    Comments (achievements against targets):         Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Formally Revised   Actual Achieved at  Page 30 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management  Information System Project (P117275)   Target  Completion  Interface between Debt  Yes/No  No  Y    No  management system  (CSCRMS) and IFMIS is    31‐Dec‐2013  31‐Dec‐2020    31‐Dec‐2020  operational to automate the  preparation of debt  projections and the  execution and reporting of  debt payments, respectively.    Comments (achievements against targets):         Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Backlog in the reconciliation  Months  12.00  3.00  0.50  0.00  of government bank  accounts held at the CBG    31‐Dec‐2013  31‐Dec‐2012  31‐Dec‐2019  31‐Dec‐2020  reduced    Comments (achievements against targets):           Component: Component 6‐Support to National Statistical Capacity Building  Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Page 31 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management  Information System Project (P117275)   Economic Survey (Enterprise)  Yes/No  No  Y    Yes  is conducted    31‐Dec‐2013  31‐Dec‐2018    31‐Dec‐2020    Comments (achievements against targets):         Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Reports posted on the GBoS  Text  n.a.  GBoS Annual    IHS 2015/2016 and  website (including Census  Statistical Abstract  GBoS Annual  2013, IHS 2015/2016, GBoS  and Poverty Profile  Statistical Abstract is  Annual Statistical Abstract,  Report  posted on the  and Poverty Profile Report)  website.    15‐Jul‐2016  31‐Dec‐2019    31‐Dec‐2020    Comments (achievements against targets):           Component: Component 8‐Support for State‐Owned Enterprise Reform  Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  SOEs legal framework  Text  No  Yes    No  established    30‐Nov‐2019  31‐Dec‐2020    31‐Dec‐2020    Page 32 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management  Information System Project (P117275)   Comments (achievements against targets):                        Page 33 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management  Information System Project (P117275) B. KEY OUTPUTS BY COMPONENT        Outcome 1: Improve public resource management through the expansion of the IFMIS system  1. Publication of budget execution reports on the MoFEA website after the reporting end period.  2. Central government expenditure covered through IFMIS.  3. The budget execution rate is kept above 90% (excluding donor‐funded projects).     A monthly publication of budget execution reports on the MOFEA website is available.  PDO‐level indicators   In 2020 all 50 Central Government Budget entities are using the IFMIS, version Epicor 10. Nonetheless, donors‐ funded projects are not yet enrolled.   The annual budget execution rate of the year 2018 was 98%. The audited budget execution report for 2019 is not yet  available but based on the interim data, the budget execution rate seems above 90% (91%). The final audited figure  will be available in September 2020.  Intermediate Results Indicators  1.1. Fully operational IFMIS at the government sites.  1.2. Ghost workers eliminated (percentage of the total population of ghost workers identified).  1.3. New legal framework for a contributory pension scheme approved by the cabinet.  1.4. New salary structure consolidating agreed allowances approved by the cabinet.  2.1. HR module integrated into the IFMIS.  2.2. IFMIS EFT module interfaced with the CBG systems.  2.3. Donor funds included under the IFMIS module (percentage of total donor funds).  2.4. Interface between Debt management system (CSCRMS) and IFMIS is operational to automate the preparation of  debt projections and the execution and reporting of debt payments, respectively.  2.5. Backlog in the reconciliation of government bank accounts held at the CBG reduced.  Page 34 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management  Information System Project (P117275) Key Outputs by Component (linked to the achievement of Outcome 1)  Fully operational IFMIS at the government sites.  Component 1‐IFMIS Rollout,   New salary structure consolidating allowances approved by the cabinet.  Interfaces and System Training   New legal framework for contributory pension scheme approved by cabinet.   Ghost workers eliminated.   HR module integrated into IFMIS.   Interface between IFMIS and debt management system.  Component 2‐New IFMIS   Electronic Funds Transfer (EFT) module interfaced with Central Bank.  Applications   Backlog in reconciliation of bank accounts at Central Bank reduced.   Donor funds included in IFMIS.  Outcome 2: Strengthen capacity of the government to effectively use the system in a sustainable manner.  4. GDP data regularly & publicly made available.  5. Special purpose audit of SOEs.     The  Gambia  Bureau  of  Statistics  (GBoS)  capacity  to  produce  Quarterly  GDP  is  limited,  and  the  project  management  PDO‐level indicators  team and World Bank are examining the possibility of the reallocation of funds to prepare the Quarterly GDP.   SOE Bill was drafted and is pending Legal Commission review and then Cabinet approval. Cabinet approval is  expected in the last quarter of the year 2020.   Seven special purpose SOE audits were completed in 2019.  Intermediate Results Indicators  3.1 Number of public servants who are well‐informed about capabilities of the IFMIS.  3.2 Number of government staff trained for the enhanced IFMIS system.  4.1 Number of Government staff trained in local professional IT and accounting courses; and share of female civil  servants receiving IFMIS training  4.2 Government's transition plan to minimize the reliance on external consultants to operate the IFMIS is implemented.  6.1 Economic Survey (Enterprise) is conducted.  6.2 Reports posted on the GBoS website (including Census 2013, HIS 2015/2016, GBoS Annual Statistical Abstract, and  Poverty Profile Report).  7.1 Endorsement of action plan derived from energy strategy study.  8.1. SOEs legal framework established.  8.2. Seven special purpose SOE audits.  Key Outputs by Component (linked to the achievement of Outcome 2)  Page 35 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management  Information System Project (P117275) Component 3: IFMIS   Public servants are well‐informed about capabilities of the IFMIS.  Communications and Change   Government staff trained for the enhanced IFMIS system.  Management Strategy   Government staff trained in local professional IT and accounting courses.  Component 4: Accounting and   Transition plan to minimize reliance on external consultants is implemented.  IT Capacity Building   Training in Statistics, including National Accounts (Master’s degrees).  Component 6‐Support to   Integrated household survey (2015/2016) conducted  National Statistical Capacity   Civil registry and vital statistics (CRVS) system strengthened.  Building   Enterprise survey conducted.   Resident advisory services provided.  Component 7: Support for the  Preparation of Energy Strategy   Energy study prepared and Action Plan endorsed.  Study  Component 8‐Support for State‐  SOE legal framework established.  Owned Enterprise Reform   Special purpose audit of SOEs conducted.      Page 36 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275)   ANNEX 2. BANK LENDING AND IMPLEMENTATION SUPPORT/SUPERVISION    A. TASK TEAM MEMBERS    Name  Role  Preparation  Supervision/ICR  Enagnon Ernest Eric Adda  Task Team Leader(s)  Laurent Mehdi Brito, Mouhamadou Kabir Ndoye  Procurement Specialist(s)  Fatou Mbacke Dieng  Financial Management Specialist  Alexandra C. Bezeredi  Team Member  Dolele Sylla  Team Member  Gernot Brodnig  Social Specialist  Anta Tall Diallo  Procurement Team  Africa Eshogba Olojoba  Environmental Specialist  Yassin Saine Njie  Procurement Team  Fatou Fall  Social Specialist        B. STAFF TIME AND COST  Staff Time and Cost  Stage of Project Cycle  No. of staff weeks  US$ (including travel and consultant costs)  Preparation  FY10  27.179  181,281.57  Total  27.18  181,281.57    Supervision/ICR  FY11  17.425  104,005.13  FY12  10.375  61,663.98  FY13  23.887  117,681.50  FY14  13.382  91,650.27  Page 37 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) FY15  15.076  91,622.44  FY16  15.450  102,175.32  FY17  19.325  110,451.90  FY18  23.489  174,740.47  FY19  10.771  61,290.71  FY20  16.475  80,237.02  Total  165.66  995,518.74                 Page 38 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275)   ANNEX 3. PROJECT COST BY COMPONENT      IDA‐ Credit Number  IDA‐H5800  IDA‐H8800  IDA‐H5800 + IDA‐H8800 + IDA‐59040  59040   Actual  Revised  Actual  1st  2nd  expenditure  Original  Revised  Revised  Amount,  expenditure  Additional  Additional  vs. planned  Amount  Amounts  Amount  including  at Project  Project Component  Financing  Financing  cost at  (May  (Oct  (Jan  AF1 and  Closing  (Sep  (Sep  Project  2012)  2012)  2016)  AF2 (US$M  (US$M  2013)  2016)  Closing (in  equivalent)  equivalent)   %)   Component 1: IFMIS  Rollout, Interfaces and  4.00  4.54  3.34  3.34  1.62  9.50  9.50  237.5%  System Training  Component 2: New  0.42  0.02  ‐  ‐  ‐  0.02  0.02  4.8%  IFMIS Applications  Component 3:  Communications and  0.10  0.04  ‐  ‐  ‐  0.04  0.04  40.0%  Change Management  Strategy  Component 4: IT and  Accounting Capacity  0.33  0.42  ‐  ‐  ‐  0.42  0.42  127.0%  Building  Component 5: Project  0.40  0.40  0.45  0.45  ‐  0.85  0.85  212.5%  Implementation Support  Component 6: Support  to National Statistical  ‐  ‐  0.70  0.95  1.00  1.95  1.95  278.6%  Capacity Building  Component 7: Support  for the Preparation of  ‐  ‐  0.50  0.250  ‐  0.25  0.25  50.0%  Energy Strategy Study  Component 8: Support  for State‐Owned  ‐  ‐  ‐  ‐  2.38  2.38  2.38  100.0%  Enterprise Reform  Total Project Costs  5.25  5.411  5.00  5.00  5.00  15.41  15.41  293.5%  [1] This total reflects adjustments due to the fluctuation of the exchange rate between  SDR and US$.        Page 39 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) ANNEX 4. EFFICIENCY ANALYSIS    Economic Analysis  The  major  benefits  of  attributable  to  this  project  are  difficult  to  express  in  monetary  value.  For  this  reason,  neither the original PAD nor any of the AF papers offered a quantification of the economic benefits. The project  supported  investment  and  capacity  building  for  improved  public  sector  financial  management  (FM)  reforms,  debt  management,  statistics,  and  HR  management.  Advisory  support  and  investments  undertaken  aimed  at  improving  the  performance  of  key  government  institutions  at  the  central  and  local  levels  in  implementing  specific  PFM,  execution,  accounting,  auditing,  and  HR  management  tasks.  Therefore,  return  of  investments  under the project was, to a large extent, accrued through improved public financial governance, service delivery,  and  better  performance  of  the  PFM  institutions,  including  SOEs,  capable  of  employing  financial  resources  and  HR  in  an  effective,  transparent,  and  accountable  way.  These  expected  returns,  while  identifiable,  are  indirect  and difficult to measure.  Description of the economic gains expected from the project components:  Component 1‐IFMIS Rollout, Interfaces and System Training: Expansion under AF1 supported the transition to  a  multi‐year  budget  framework,  cash  and  debt  management,  TSA  operations,  commitment  control,  asset/inventory  management,  personnel  management,  pensions,  payroll,  and  interfaces  with  other  public  finance systems. Expansion under AF2 scaled‐up support for the implementation of IFMIS functionalities in the  areas of HR and payroll management, as well as support for debt management.   Component  2‐New  IFMIS  Applications:  This  Component  aimed  at  laying  the  groundwork  for  the  introduction  of  new  IFMIS  applications,  and  comprised  the  following  three  sub‐components:  (i)  Business  Process  Review  Workshops and Sensitization Materials; (ii) IFMIS Concurrent Licenses for EPICOR Financials and Active Planner;  and (iii) Consultancy Services for the validations of HR and Payroll records.   The  IFMIS  components  of  the  project—in  providing  the  means  to  ensure  effective  prioritization  and  implementation of budget allocations and greater transparency in government’s financial management, also in  strengthening instruments of fiscal control—are difficult to quantify and measure.  Component 3: Communication and Change Management Strategy This Component aimed at creating greater  awareness  amongst  GoTG  government  officials  and  the  public  at  large  about  the  IFMIS  through  the  implementation  of  the  IFMIS  communications  and  change  management  strategy.  Activities  under  this  component  included  the  production  and  distribution  of  materials,  the  sensitization  of  target  audiences  in  workshops and seminars, among others.  Component  4:   IT  and  Accounting  Capacity  Building:  This  Component  aimed  at  increasing  local  capacity  in  IT  and  accounting  services  and  comprised  the  following  three  sub‐components:  (i)  Overseas  Training  for  GOTG  Staff in professional accounting and IT courses (ii) Local Training; and (iii) Library Books and Equipment.  Component 5 Project Implementation Support: This Component supported the IFMIS PCU by financing  expenditures for office furniture and vehicles, project management activities, and other expenditures.  Page 40 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) Component  6‐Support  to  National  Statistical  Capacity  Building:  This  component  was  introduced  with  AF1  to  support capacity development to improve the coverage, quality and timeliness of reporting of macroeconomic  accounts  for  improved  policy  responsiveness,  public  resource  management,  economic  development,  and  transparency. Expansion under AF2 included an IHS for the period 2015/2016, improving national accounts and  developing and maintaining a statistical business registry, strengthening the civil registration and vital statistics  (CRVS) system, among others. This component supported statistical capacity development for more reliable and  timely macroeconomic reporting to help the Government monitor progress and improve macroeconomic policy  formulation for the achievement of growth and poverty reduction objectives.  The economic benefits of the activities under the statistical capacity component of the AF project are expected  to  derive  from  three  main  sources.  First,  improvements  in  the  efficiency  of  statistical  operations  and  agencies  to result in broader coverage and higher‐quality data. Second, better data to enhance the potential for evidence‐ based decision making, at policy, program and project levels. Third, the activities under the component will help  address the significant costs of poor decisions made on the basis of missing or inaccurate data. The component  is  not  amenable  to  a  financial  analysis  because  national  statistical  offices  have  very  limited  opportunities  to  recover costs, apart from selling compendiums of data.  Component 7 Support for the Preparation of Energy Strategy Study: This component helped the Government  with the development of a national energy strategy ‐‐including an action plan and an assessment of the public  electric  power  utility’s  finances  and  financial  management  system  ‐‐  to  help  improve  the  public  resources  management and  policy framework for  the sector and the utility's financial management for improved service  delivery,  which  in  turn  should  support  the  achievement  of  growth  and  poverty  reduction  objectives.  One  of  NAWEC’s  main  challenges  was  to  improve  access  to  electricity,  reduce  its  operational  costs  and  its  contingent  liabilities on State finances. To enhance public resource management in the sector, it was fundamental that the  financial  management  of  the  utility  be  improved.  Increasing  transparency  in  NAWEC  (including  by  clarifying  costs  and  ensuring  clear  accounting  separation  in  NAWEC)  will  provide  better  understanding  on  the  level  of  cross  subsidies  between  electricity  and  water  and  how  the  various  costs  break  down  in  the  electricity  sector.  Most  notably,  in  2019  the  government  signed  a  memorandum  with  the  utility  company  NAWEC  (the  largest  SOE)  to  resolve  the  nexus  of  arrears  among  NAWEC,  other  SOEs,  the  government,  and  the  GRA.  Similar  steps  have  also  been  taken  to  improve  the  performance  of  other  SOEs—all  resulting  in  a  reduction  and  more  transparent definition of subsidy needs in the 2020 budget.   Component  8‐Support  for  State‐Owned  Enterprise  Reform:  This  component  was  introduced  with  AF2  to  (a)  strengthen  the  Government’s  oversight  of  the  sector,  including  performance  monitoring  and  information  sharing;  (b)  improve  financial  discipline  in  the  relations  between  the  state  and  the  SOE  sector;  (c)  strengthen  the  SOE  corporate governance  through legal and regulatory reforms and professionalizing the SOEs’  boards of  directors; and (d) improve financial and operational performance of selected individual SOEs.   Improved  monitoring  of  financial  performance  of  SOEs  and  better  understanding  of  their  deficiencies  helped  contain fiscal risks, which had flared up in 2018, and reduced the government’s exposure to potential external  default  by  preventing  the  recurrence  of  arrears  to  the  International  Islamic  Trade  Finance  Corporation.  Draft  performance  contracts  for  SOEs  establish  clear  operational  independence  including  strengthened  board  governance  of  SOEs  and  improved  oversight.  The  contracts  also  articulate  key  performance  indicators  to  mitigate fiscal risks and call for budgetary resources to fulfil social objectives, and not from own resources.  Page 41 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) More  broadly,  the  major  benefits  of  the  proposed  project  came  in  the  form  of  knowledge  and  governance  improvements  through  the  provision  of  (a)  the  means  for  better  public  resource  management;  (b)  access  to  more reliable and comprehensive data for better policy decisions, including in the areas of civil service reform,  SOE reform, public debt management, and national statistics; and (c) improved transparency and accountability.  In  particular,  some  of  the  activities  and  realizations  of  the  project  are  expected  to  generate  most  of  the  economic gains. Among these we can find: i) savings on ghost workers’ wages, ii) improvement in the efficiency  of public expenditures, iii) public savings from the energy sector reforms, and iv) increased revenue and reduced  costs from the SOE sector reforms.   Savings  on  Ghost  workers.  The  2017  staff  audit  led  to  the  identification  of  3,146  ghost  workers  and  their  removal  from  the  civil  service.  Moreover,  the  2019  staff  audit  report  identified  1,401  ghost  workers  and  41  double  payments.  Actions  were  taken  by  the  PMO  and  the  MoEFA  to  remove  ghost  workers  and  stop  double  salaries  payment.  During  the  appraisal  of  the  second  additional  financing,  the  ex‐ante  economic  analysis  mentioned  that  savings  generated  by  the  2012  audit  reached  about  US$750,000  per  year.  The  ICR  team  collected  data  on  the  yearly  savings  generated  by  the  removal  of  the  ghost  workers  from  the  2017  and  2019  payroll audits. The amounts saved in GMD are presented in Table 1.  TABLE 1. ESTIMATED SAVINGS IN GMD FOR GOVERNMENT FROM THE 2017 AND 2019 AUDITS No of Ghost  YEAR Workers AMOUNT COVERING TOTAL 2017 3146 125,347,346.76 2017 and 2018 250,694,693.52 2019, 2020 and  2019 1401 97,527,099.50 2021 292,581,298.50   543,275,992.02 One‐off Double  salaries 41     6,546,327.73 GRAND TOTAL       549,822,319.75 Based on this analysis, the economic savings achieved by the project reached GMD 549.82 million by the end of  the  project  (equivalent  to  US$10,996,446).  This  was  a  significant  reform  that  has  allowed  the  Government  to  realize yearly wage bill savings estimated at US$5.02 million from the 2017 audit and US$5.85 million from the  2019 audit as well as a one‐off saving from identified double salaries in 2019 of US$131,000.   The  timespan  from  the  first  audit  to  the  closing  of  the  project  has  been  selected  instead  of  the  usual  20  years  span of economic analyses for this analysis for the following reason. It is to account for the fact that the savings  of  the  government  are  financial  savings  and  not  directly  economic  gains.  By  treating  these  financial  gains  as  short‐term  fiscal  shocks,  their  accounting  becomes  in  line  with  the  IMF  methodology23  on  Fiscal  Multipliers.   Therefore, by taking the cumulative savings until the closing of the project, the financial gains calculated is closer  to the actual economic gains of the savings. However, to be even closer to the actual economic gain, the amount  23 Fiscal Multipliers: Size, Determinants and Use in Macroeconomic Projections, IMF Technical Notes and  Manuals, September 2014.  Page 42 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) should  be  net  of  the  opportunity  cost.  This  would  require  subtracting  from  the  US$11  million  gain  the  approximated loss of welfare from the individuals who lost their (misallocated) wages. This amount while lower  than  the  original  US10million  would  still  be  expected  to  be  significant  and  positive  as  the  fiscal  multiplier  of  public expenditure would be larger one and the misallocated wages would have limited economic benefit (due  to under‐productive incentives).   Public  expenditures  efficiency.  The  original  PAD  appraisal  suggested  that  improved  cash  management  would  reduce idle balances in government accounts, while  more efficient  execution of budgetary  transactions  would  reduce delays in payments and would eventually reduce the cost of goods and services to the government. The  2020  PER  supported  similar  effects  and  offered  a  first  attempt  at  quantifying  them:  “Public  financial  management reforms in the areas of public investment management, procurement practices, and the treasury  single  account  would  both  save  money  and  increase  transparency  and  accountability.  By  combining  improved  spending  efficiency  with  greater  revenue  mobilization,  the  proposed  recommendations  could  potentially  generate fiscal savings of about 4.87 percent of GDP. The efficiency gains could be reinvested on priority sectors  with  the  aim  of  improving  The  Gambia’s  service  delivery  while  increased  tax  revenues  could  contribute  to  the  consolidation process.”  Energy sector reforms. The energy study identified areas for improvements, such as the value of purchasing  oil at a market value and the need to have tariffs in line with market value. Based on these findings, the  Government increased the water and electricity tariffs. This intervention has reduced subventions to the  public, private entities, and corporations and allowed sharing of the economic cost of producing and  transmitting water and energy with users.  SOE Reform. The IMF EXTENDED CREDIT FACILITY—PRESS RELEASE; STAFF REPORT for March 2020 project that  the SOE reform program foresees a progressive reduction of arrears to SOEs, a full clearance of validated arrears  to domestic suppliers envisaged in the budget (0.3 percent of GDP), and at least a partial clearance of arrears to  suppliers identified in the 2019 audit (less than 0.3 percent of GDP).  Project Implementation Efficiency  The Project had a good financial performance considering the total allocated amount and the amount spent  at closing. The final revised project cost was US$15.61 million, and the total disbursement amount is US$15.39  million (a disbursement rate of 99 percent). The project coordination unit also reports a physical execution  rate of 96 percent. Throughout the lifetime of the project the disbursement rate was consistent and regular.  However, the project itself ran into a few delays and procurement issues for some activities which explain the  extended duration of the project and some of the need for additional financing.     Activity  Planned date  Implementation date  Reasons  IFMIS upgrade (Epicor 9)  2013  2014   Failure of the supplier to deliver the  web–based Epicor  Page 43 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) IFMIS upgrade (Epicor 10.3)  2016   April 2019 to  Based on recommendations of the Bank, the  November 2020  following unforeseen prior activities were  implemented:   Development of IFMIS test protocols by  independent expert (WYG firm).   Procurement and implementation of  IFMIS security information and event  management system (Security Audit trail).  Electronic Records  Dec. 2016  Feb. 2017 – Dec. 2019   Change in the procurement method from  Management System  original plan of QCBS to Single Source.  (ERMS)   Protest of one of the bidders to  Complaints Review Board for public  procurement.    Job Evaluation Pay and  Dec. 2017  2018 – 2020   Bank approval on the terms of  Grading  references.   Difficulty in acquiring required number of  qualified firms for shortlisting.   The impact of COVID‐19 restricted the  Consultants to undertake onsite visits.                              Page 44 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) ANNEX 5. BORROWER, CO‐FINANCIER AND OTHER PARTNER/STAKEHOLDER COMMENTS    From the Government perspective, we are sharing the following that we considered as important  lessons learned from the IFMIS Project implementation.  •  Using IFMIS for unrelated Government Reforms. The project was used to implement government  reforms that are not directly related to the effective functioning of the IFMIS System. The Project Team  at some point for over two years was involved in the execution of SOE, civil service activities that are not  central to IFMIS.  •  Procurement‐related delays.  The project has experienced considerable delays in process of  securing the services of consultants. This is either as a result of the delay in issuing no objection from the  Bank or the issue of single‐source requests from beneficiary institutions erroneously backed by some  Bank Team Members. The typical case is that of the ERMS for NRS.  •  IFMIS Sustainability. One of the most striking challenges to learn from the IFMIS implementation  is the Government's continuous reliance on the system supplier and the inadequate capacity of the IT  staff to effectively manage the system.  •  The linkage between the Project Objectives and National Priorities. The project was linked  without a doubt to the then National strategies (PRSP and PAGE).      Page 45 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) ANNEX 6. THEORY OF CHANGE            Page 46 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) ANNEX 7. SIGNIFICANT CHANGES DURING IMPLEMENTATION    Table A.5.1: Revisions to PDO and Outcome Indicators Time  Change  Rationale  First Restructuring  No change to PDO and Outcome Indicators.  N/A  (November 21,  2012)  First AF and Second  New Project Outcome Indicator   “To measure the IFMIS coverage and  Restructuring   “Increased percentage of expenditures covered  functionality that will be extended under  (September 20,  through IFMIS”.  AF”.  2013)  New Project Outcome Indicator  “Reflection of the improvements in   “GDP data regularly & publicly made available”.  statistical capacity and systems and overall  transparency in data reporting”.  Revision to Project Outcome Indicator   “Instead of measuring the delay in arrears  Original Indicator  (which is difficult to monitor with existing   “The number of months of accumulated arrears in  systems), the revised indicator is expected  payments to government suppliers reduced”.  to provide reliable data on all contractual  Revised Indicator  commitments, payments and arrears for   “Government contracts are recorded and  monitoring the performance”.  managed through IFMIS to produce reliable data  on all commitments, payments, and arrears”. Revision to Project Outcome Indicator   “Previous measure was the number of  Original Indicator  reports. To ensure regular monthly   “Timely periodic publication of budget execution  publication unit of measure (frequency)  reports on the MoFEA web site”.  was clarified, and to improve accessibility  Revised Indicator  format was changed”.   Unit of measure changed: Monthly frequency and  regularity of budget execution reports (plans vs.  actuals); Format changed to Excel spreadsheet.  Third Restructuring  No change to PDO and Outcome Indicators.  N/A  (January 15, 2016)  Fourth Restructuring  New Project Outcome Indicator   New Indicator.  and Second AF   “Timely publication of SOEs’ annual financial  (September 27,  reports and the DPPP’s performance report on  2016)  SOEs on the MoFEA’s external website (6 months  after the reporting end period)”  Revision to Project Outcome Indicator   “Annual and end targets have been   “The budget execution rate is kept above 90%  revised, to reflect the current progress”.  (excluding donor‐funded projects)”.  Revision to Project Outcome Indicator   “Change in indicator’s description for  Original Indicator  clarity purposes; Annual and end targets   “Increased percentage of expenditures covered  have been revised, to reflect the current  through IFMIS”.  progress”.  Revised Indicator   “Central government expenditure covered  through IFMIS”.  Revision to Project Outcome Indicator   “Change in indicator’s description for  Original Indicator  clarity purposes; Annual and end targets  Page 47 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275)  “Timely periodic publication of budget reports”.  have been revised, to reflect the current  Revised Indicator  progress”.   “Publication of budget execution reports on the  MoFEA website after the reporting end period”.  Revision to Project Outcome Indicator   “Annual and end targets have been   “GDP data regularly & publicly made available”.  revised, to reflect the current progress”.  Deleted Project Outcome Indicator   None provided.   “Government contracts are recorded and  managed through IFMIS to produce reliable data  on all commitments, payments, and arrears”.  Amended PDO in  Amended PDO   To better reflect all project activities.  Project reports (not  Original PDO  documented in   “To increase the recipient's capacity in public  formal  resource management”.  Restructuring)  Amended PDO   “To (i) improve public resource management  through the expansion of the IFMIS system, and  (ii) strengthen capacity of the government to  effectively use the system in a sustainable  manner”.  Fifth Restructuring  Revision to Project Outcome Indicator   “Funds have been reallocated from  (December 16, 2019)  Original Indicator  activities supporting the achievement of   “Timely publication of SOEs’ annual financial  this indicator to an emerging and critical  reports and the DPPP’s performance report on  issue of SOEs governance and financial  SOEs on the MoFEA’s external website (6 months  audit. As result, the IRI is no longer  after the reporting end period)”.  relevant to maintain in the result chain as  Revised Indicator  the Project is no longer able to directly   “Special purpose audit of 7 SOE’s by an  influence its achievement. The proposed  independent and reputable international audit  indicator is directly linked to activities    firm”.  financed by the Project”.    Revised Components  Table A.5.2: Revisions to Project Components  Component  Additional Financing 1  Additional Financing 2  Component 1 – Support for IFMIS  Expansion to support the transition to a  Expansion scaled‐up support for the  Rollout, Interfaces, and System Training  multi‐year budget framework, cash and  implementation of IFMIS functionalities  debt management, TSA operations,  in the areas of HR and payroll  commitment control, asset/inventory  management, as well as support for debt  management, personnel management,  management.  pensions, payroll, and interfaces with  other PFM systems.  Component 2: New IFMIS Activities  Cost estimate revised from US$0.42    million to US$0.02 million.  Component 3: Communications and  Cost estimate revised from US$0.1    Change Management  million to US$0.04 million.  Component 4: Accounting and IT  Cost estimate revised upward from    Capacity Building for Sustainability  US$0.33 million to US$0.41 million.  Page 48 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) Component 5 – Project Implementation  Expansion provided financial support to    Support  the PCU mainly consisting of a top up of  staff salaries, office supplies and running  costs, one vehicle, training for staff, and  audits. The PCU had been established in  2010 with support from the African  Development Bank (AfDB), as a core  project management unit for all PFM  related projects. Financing from an AfDB  program (ISPEFG II) ended in December  2014, and the AF took over financial  support from January 2015 onwards.  Component 6 – Support to National  This component was introduced with the  Expansion included an HIS for the period  Statistical Capacity Building  first AF to support capacity development  2015/2016, improving national accounts  to improve the coverage, quality and  and developing and maintaining a  timeliness of reporting of  statistical business registry,  macroeconomic accounts for improved  strengthening the CRVS system, among  policy responsiveness, public resource  others.  management, economic development,  and transparency.  Component 7 – Support for the  This component was introduced with the    Preparation of a National Energy  first AF to support the development of a  Strategy Study  national strategy to help improve the  sector’s policy framework and the  National Water and Electricity  Company’s (NAWEC) financial  management for improved service  delivery.  Component 8 – Support for State‐   This component was introduced with the  Owned Enterprise Reform  second AF to: (a) strengthen the  Government’s oversight of the sector,  including performance monitoring and  information sharing; (b) improve  financial discipline in the relations  between the state and the SOE sector;  (c) strengthen the SOE corporate  governance through legal and regulatory  reforms and professionalizing the SOEs’  boards of directors; and (d) improve  financial and operational performance of     selected individual SOEs.  Page 49 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) Table A.5.3: Summary of Other Changes Time  Change  Rationale  First Restructuring  Extended Closing date, new activities and   “The activities proposed as part of the  (November 21,  reallocation of funds  restructuring are critical to support meeting three  2012)   1 year‐extension of the closing date from  remaining triggers of a related Development  December 31, 2012 to December 31, 2013  Policy Operation, the Second Economic   Reallocation of funds to realize additional  Governance Reform Grant Program (P132889)…  activities under original components (due  since the original Project could realize some  to Project cost savings).  savings, it is proposed to implement the DPO  related activities under the current Project”.  First AF and Second  New Closing date and joint ICR   N.A.  Restructuring   The first AF was designed for a period of  (September 20,  five years – extending the total duration of  2013)  the project to eight years, with a closing  date of December 31, 2018.    The first AF and second Restructuring also  included allowing for the preparation of a  joint Implementation Completion Report  (ICR) for OF and AF.  Third Restructuring  Reallocation of funds to finance a new activity   “The concurrent implementation of [IHS] activities  (January 15, 2016)   Reallocation of resources from Component  require substantial financing commitment taking  7: “Preparation of the National Energy  into account the number of personnel, as well as  Strategy” to Component 6: “Support to  the associated resources required alongside. The  National Statistical Capacity Building” to  IHS survey is highly required to feed into the  finance a new activity, the IHS 2015/2016.  Government’s next Program for Accelerated  Growth and Employment (PAGE), currently under  preparation, among other activities”.  Fourth Restructuring  Extended Closing date   “To allow for successful implementation of scaled‐ and Second AF   The second AF extended the closing date  up and newly introduced activities”.  (September 27,  by one year, from December 31, 2018 to  2016)  December 31, 2019.  Fifth Restructuring  Extended Closing date   “The extension of the project closing date [is  (December 16, 2019)   The fourth Restructuring entailed a final 11  requested] for 11 months based on a realistic  months‐extension of the closing date to  implementation plan agreed with the MoFEA  November 30, 2020.  during the November 2019 implementation  support mission”.    Page 50 of 51 The World Bank The Gambia Integrated Financial Management Information System Project (P117275) ANNEX 8. SUPPORTING DOCUMENTS (IF ANY)    Page 51 of 51