33372 Всемирный банк Сборник материалов по вопросам социального обеспечения 2006 No. 22 СОЗДАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СИСТЕМ АДРЕСНОЙ ПОМОЩИ ДОМОХОЗЯЙСТВАМ: ОПЫТ СТРАН ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ И США Мотивация и цели . Недавнее исследование • ввод этих данных в единый (Coady, Grosh and Hoddinott (2004)) показывает, информационный реестр домохозяйств; что медианная адресная программа доносит до • сопоставление характеристик домохозяйств бедных примерно на 25% больше ресурсов, чем с заранее установленными критериями это происходит при случайном распределении. правомочности участия в программе; а Вместе с тем, результаты этого исследования также говорят о том, что имеются существенные • составление для каждой программы списков различия в результатах адресного подхода как бенефициаров. для одинаковых типов механизмов обеспечения адресности, так и при использовании разных Шесть примеров конкретных стран. В данной инструментов. Результаты распределения выгод работе рассматриваются системы обеспечения в огромной степени зависят от аспектов адресности при работе с домохозяйствами в реализации. Цель данной работы – провести на шести странах: системы оценки нуждаемости с базе указанного выше сравнительного анализа проверкой данных (ОНП) в США , система результатов обеспечения адресности глубокую оценки нуждаемости без проверки данных оценку ключевых факторов, связанных с (ОНБП) в Бразилии , а также системы, в разработкой и применением программ, а также которых применяется балльная методика оценить их потенциальное влияние на оценки нуждаемости (БМОН) в Чили, результаты применения адресных инструментов Колумбии, Коста-Рике и Мексике. в интересах домохозяйств в шести странах. Обзор основных выводов . Сравнительный Что представляют собой системы обеспечения анализ систем, используемых в разных странах, адресной помощи? В социальных программах позволяет сделать некоторые основные выводы: применяют разнообразные инструменты, в том • Следует тщательно разрабатывать числе – механизмы оценки статуса домохозяйств процессы сбора информации, с тем чтобы (граждан) (оценка нуждаемости, балльная обеспечить их прозрачность, динамичность методика оценки нуждаемости), установление (открытое внесение в реестры), донесение права участия на основании широких категорий информации (до потенциально бедных), (напр., по географическому критерию) или рентабельность и административную самоадресование. Во многих программах осуществимость. Стратегия проведения используется то или иное сочетание этих собеседований и сбора данных столь же механизмов. В то время как конкретные подходы важна для успешного использования систем к созданию и реализации систем обеспечения обеспечения адресности, сколь и выбранный адресности в разных странах могут существенно механизм определения права на участие в различаться, в большинстве систем программе. Во Врезке 1 представлены два предусмотрены следующие общие этапы: наиболее распространённых подхода к сбору данных. Кроме того, при определении • сбор данных о конкретных (потенциально стратегий сбора данных необходимо имеющих право на участие) домохозяйствах учитывать и другие факторы, такие как: (а) посредством собеседований («интервью») место проведения собеседования (на дому или (иногда – посещений на дому) с в учреждении соцобеспечения, или оба использованием заранее составленных варианта), (б) качество собеседования и (в) опросников; коммуникационные подход. Кэти Линдерт (Кathy Lindert) подготовила данную записку на основе работы Тарсисио Кастанеда и Кэти Линдертпри участии Бенедикт де ла Бриер, Луизы Фернандес, Селии Хуберт, Освальдо Ларраньяга, Моники Ороско и Роксаны Викес «Создание и использование систем адресной помощи домохозяйствам: опыт стран Латинской Америки и США» 2005. Social Protection Discus- sion Paper #0526. World Bank. Washington D.C. Врезка 1: Два типа процессов сбора данных в интересах систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами • Методика условно полного обследования предусматривает сбор данных на уровне домохозяйства по всем домохозяйствам, расположенным в границах установленного района. Её использование из расчёта на одно собеседование оказывается дешевле и она способствует донесению информации до бедных. Однако подходы, основанные на обследовании, как правило, предполагают определенную статичность (регистрация и обновления осуществляются редко), и в нашей выборке им соответствовали менее удачные результаты в обеспечении адресности. • Методика подачи заявлений по собственной инициативе предусматривает активную, непрерывную регистрацию, регулярные обновления и повторное удостоверение (благодаря тому, что при этой методике обычно имеется развитая сеть учреждений социального обеспечения). Кроме того, в нашей выборке данная методика оказалась связана с более высокой адресностью (меньше масштабы утечек). Тем не менее, при использовании заявлений по собственной инициативе тоже можно «пропустить» бедных (менее полный охват), которые хуже информированы или не имеют необходимых связей. В зависимости от плотности бедности в конкретных районах удачным способом совместить две цели - максимального донесения информации до бедных при минимальных затратах на собеседования с большим числом потенциально не имеющих права на участие в программе небедных домохозяйств – может стать сочетание двух указанных методик сбора данных. При выборе методики • На качество адресности при работе с реализуемость, учитывая степень домохозяйствами влияют некоторые неформальности экономики, а также (в) факторы, относящиеся к управлению политическая приемлемость. Механизмы информацией . Во-первых , важно иметь оценки домохозяйств должны обеспечивать консолидированную национальную базу максимальную адресность при приемлемых данных; это позволит избежать расходах, и делать это прозрачно. Сочетание дублирования и поможет отслеживать механизмов оценки домохозяйств с другими бенефициаров, даже если сбор данных инструментами (напр., обеспечением осуществляется на местном уровне. Во- адресности по географическому критерию) вторых, очень важно обеспечить должную способно дать более высокие результаты с идентификацию. Следует применять точки зрения перераспределения и уникальный социальный сокращения бедности. идентификационный номер; необходимо - Оценка нуждаемости с проверкой разработать программное обеспечение и данных (ОНП) служит «золотым системы кодирования, чтобы соотносить стандартом» с точки зрения степени отдельных граждан с конкретными семьями адресности и может также (или единицами, получающими социальную способствовать повышению помощь). В-третьих , обновления и прозрачности и росту доверия к повторные удостоверения важны с точки программе. Однако реализация ОНП зрения борьбы с мошенничеством и решения может оказаться очень дорогостоящей и таких проблем, как появление «мёртвых неосуществимой как с технической, так душ», которые могут возникать при и с административной точки зрения в устаревании данных в реестре. В-четвёртых, развивающихся странах, где степень порядок управления базой данных должен неформальности на рынках труда высока. требовать гибкого реагирования на - Оценка нуждаемости без проверки меняющиеся подходы, апробации систем, данных (ОНБП) может стать менее наличия понятных справочных руководств и дорогостоящим вариантом с большей соответствующей подготовки персонала. вероятностью осуществления, особенно • Выбор механизма оценки домохозяйств в ситуациях, когда требуется быстро зависит от ряда факторов, среди которых – принять решение. ОНБП способна (а) стоимость и административная обеспечить приемлемую адресность осуществимость, (б) техническая (особенно когда этот подход сочетается с обеспечением адресности по • Роли разных институтов должны быть четко географическому критерию), хотя определены и разъяснены . результаты, полученные в Бразилии, не Институциональные положения в разных столь высоки, как в случае использования странах весьма неодинаковы и должны ОНП или БМОН. Вместе с тем, когда отражать местную ситуацию. Хотя единого необходимо определить право на рецепта для оформления институциональных получение крупных пособий или когда ролей не существует, сравнительный анализ предусмотрен длительный срок выплаты стран показывает, что система, пособий, озабоченность, связанная с предусматривающая централизованное недостаточной прозрачностью, ошибками создание и управление базой данных, имеет измерения и отрицательными стимулами некоторые существенные преимущества. В к полному представлению информации, любом случае следует стремиться к делает ОНБП менее привлекательным обеспечению качества на всех уровнях, напр., вариантом с технической и политической предусмотреть участие федерального точки зрения. Можно использовать бюджета в расходах и предоставление показатели, заменяющие доход (такие, как финансовых стимулов для муниципалитетов, в БМОН), и с их помощью осуществлять если сбор данных предполагается возложить «проверки на непротиворечивость на них. Кроме того, следует довести чёткие данных» и «верифицировать» федеральные положения, регламентирующие самозаявленный доход, - и, порядок работы, и предусмотреть соответственно, повысить адресность и инструменты федерального надзора. прозрачность. • Хорошие механизмы мониторинга и надзора - Балльная методика оценки нуждаемости важны для всех систем, но их роль особенно (БМОН) – перспективный велика при децентрализованном сборе альтернативный вариант, используемый данных. Хотя ни одна из систем не способна для обеспечения адресности денежных полностью гарантировать защиту от трансфертов в развивающихся странах, мошенничества или предотвратить утечки, для которых характерна высокая степень можно использовать разнообразные неформальности на рынках труда. В инструменты, позволяющие существенно их примерах, которые рассматриваются в сократить (напр., контроль за проведением настоящей работе, БМОН обеспечивает интервью, верификация информации, хорошие результаты с точки зрения автоматические сверки, сопоставление адресности, рентабельности и реестров с другими данными, анализ качества прозрачности. БМОН может давать на случайной выборке, а также надзор со более прозрачные и точные итоги, чем стороны общественности («меры ОНБП (в большинстве случаев). Вообще, общественного контроля»)). некоторые системы с БМОН в странах • Имеется значительный разброс в Латинской Америки показывают такие результатах деятельности шести систем, результаты в обеспечении адресности, обеспечивающих адресность при работе с которые сопоставимы с впечатляющими домохозяйствами, которые были достижениями ОНП, но при этом их рассмотрены в рамках настоящего стоимость гораздо меньше стоимости исследования. Для оценки успеха работы проведения собеседования и оценки прав систем, обеспечивающих адресность при участия в программе. В Чили и Мексике работе с домохозяйствами, используются в программах, где используют балльную четыре принципа, в том числе: (а) методику оценки нуждаемости, максимальный охват бедных (или, напротив, беднейшие 40% (два квинтиля) минимальные ошибки исключения), (б) домохозяйств получают 80-90% всех минимальные утечки в пользу небедных, так выплат. При этом стоимость этих систем чтобы основная часть ресурсов, расходуемых относительно невелика (в пределах от 2,3 на программы, где предусмотрена адресная до 8,4 долларов США на одно помощь домохозяйствам, шла бедным, (в) собеседование в странах Латинской рентабельность, - минимальные расходы на Америки, или 9-34% от стоимости проведение собеседований с семьями с сопоставимых собеседований с одновременным обеспечением «верного использованием ОНП в США); контингента» участников, а также (г) административные требования не столь прозрачность во всех аспектах для строги и легче реализуются, особенно в укрепления доверия к программе и борьбы с развивающихся странах со средним мошенничеством. Сводные результаты с уровнем дохода. учётом этих четырёх критериев приведены в таблице (см. ниже). Мексика и Чили слишком мала, чтобы выводить причинно- демонстрируют впечатляющие результаты следственные связи между основными с точки зрения обеспечения адресности, элементами, имеющими отношение к созданию/ рентабельности и прозрачности. Реестры внедрению систем, и полученными результатами. в США особенно удачно обеспечивают В действительности единого «рецепта» для максимальную точность при адресном создания систем, обеспечивающих адресность подходе (низкие утечки) и прозрачность, при работе с домохозяйствами, не существует. однако эта система чрезвычайно Имеется широкий набор факторов, дорогостояща и охватывает примерно присутствующих при создании и использовании половину бедного населения (частично это таких систем. Их следует принимать во связано со сложностью системы). И в внимание и корректировать с учётом конкретных Колумбии, и в Бразилии в настоящее время «реалий» каждой страны (социально- предпринимаются меры по кардинальной экономических и политических условий, перестройке существующих в этих странах институциональных положений и реестров с целью их совершенствования, административных возможностей). В данном что со временем должно обеспечить более исследовании используется сравнительный высокий результат в работе. анализ стран, позволяющий выявить некоторые общие факторы, требующие внимательного Оговорки и ограничения . Выборка систем рассмотрения для того, чтобы успешно регистрирования домохозяйств (и программ) обеспечивать адресность. Шесть систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами: принципы оценки успеха Максимальный охват Минимальная Рентабельность Прозрачность бедных утечка в пользу (из расчёта за небедных собеседование) Реестры США Удовлетворительный Очень высокий Низкая Высокая (ОНП, сбор данных по 50% охвата; мешает результат US$25 (86) собственной сложность CGH: 3.3-4.0 инициативе) Ficha CAS - Чили Низкий Очень высокий Приемлемая Довольно (БМОН, сбор данных по 16-27% охвата; результат US$8,4 высокая собственной Бюджетные CGH: 2,7-3,3 (при инициативе) ограничения инициативном подходе - дороже) Реестр программы Довольно высокий Очень высокий Приемлемая Довольно Oportunidades - Мексика 60% охвата; результат US$4,9-6,8 высокая (БМОН, разные Мог бы охватить всех CGH: 2,9 процессы сбора данных) бедных, но мешают утечки SIPO – Коста-Рика Приемлемая Средняя- (БМОН, разные Н/д Н/д US$4,2-7,0 высокая процессы сбора данных) SISBEN – Колумбия Удовлетворительно Приемлемая Низкая, но (БМОН, сбор данных – в Н/д CGH: 1,7 US$1,8-2,9 улучшается основном обследованиями) Cadastro Unico - Низкий, но Удовлетворительно Приемлемая Низкая, но Бразилия (ОНБП, расширяется CGH: 1,98 US$3,9 улучшается обследования) 27% бедных охвачено Bolsa Escola (2002-03); Некоторые ошибки в адресности, бюджетные ограничения Сборник материалов Всемирного банка в сфере социального обеспечения населения служит источником практической информации для специалистов, занимающихся разработкой и внедрением программ социального обеспечения в разных странах мира. Читателям предлагается информация о передовой практике применительно к различным типам инструментов, обстановке в странах, темах и целевых группах, а также о современном представлении специалистов и практических работников относительно роли систем социального обеспечения в более широком контексте экономического развития. Всемирный банк, Группа развития человеческих ресурсов Институт Всемирного Банка Отдел социальных программ, подразделение социальной защиты http://www.worldbank.org/safetynets Повышение знания и обучение для более лучшего мира