W E L T B A N K - A B T E I L U N G F Ü R P R O G R A M M E V A L U I E R U N G Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut (GJ 94 - 00) Unabhängige Evaluierung Zusammenfassung 2001 Die Weltbank http://www.worldbank.org/html/oed Washington, D. C. Copyright © 2001 Operations Evaluation Department Partnerships & Knowledge Programs (OEDPK) E-Mail: ecampbellpage@worldbank.org E-Mail: eline@worldbank.org Telefon: +1 202-458-4497 Fax: +1 202-522-3125 Die Reihe der OED Arbeitspapiere informiert über die Ergebnisse der laufenden Arbeiten, um den Gedankenaustausch zu der Frage, wie die Wirksamkeit der Entwicklungspolitik durch Evaluierung verbessert werden kann, anzuregen. Ein Ziel der Reihe ist die rasche Weitergabe der Ergebnisse, auch wenn diese dadurch eher formlos präsentiert werden. Die Arbeiten sind mit den Namen der Verfasser versehen und entsprechend zu zitieren. Dieses Dokument spiegelt ausschließlich die Erkenntnisse, Interpretationen, Meinungen und Schlußfolgerungen der jeweiligen Verfasser wider. Diese stimmen nicht unbedingt mit den Auffassungen der Abteilung für Programmevaluierung (OED) oder einer anderen Abteilung der Weltbank, des Exekutivdirektoriums oder der von ihm vertretenen Länder überein. 2 INHALT 5 Vorwort 7 Zusammenfassung 3 VORWORT Angesichts zunehmend komplexerer entwicklungspolitischer Herausforderungen waren in der Zeit von IDA10-12 eine Erweiterung der internationalen entwicklungspolitischen Agenda sowie bedeutende Anstrengungen von Regierungen, bürgerlicher Gesellschaft und externen Hilfsorganisationen zu ver- zeichnen, deren Ziel die Verbesserung der Wirksamkeit der Entwicklungshilfe war. Vor diesem Hintergrund gaben die IDA-Vertreter diese unabhängige Prüfung der Leistung der IDA bei der Umsetzung der Erklärungen in den Auffüllungsvereinbarungen zu IDA10-12 in Auftrag, um daraus Erkenntnisse für die nächste Auffüllung zu gewinnen. Über diesen siebenjährigen Zeitraum hat die IDA ihre Entwicklungsgemeinschaft herausbildenden Konsens im Relevanz deutlich verstärkt und ihre Portfolio-Leistung Einklang stehen. Doch sie entpuppten sich auch als verbessert. Sie hat ihren Auftrag neu gestaltet, ihre außerordentlich anspruchsvoll ­ sowohl für die IDA als Länderhilfsprogramme neu positioniert, ihre Fähigkeit auch für die Kreditnehmer. Alles in allem beurteilt die- verbessert, auf Kreditnehmer und deren Bedürfnisse bes- ser Bericht die Leistung der IDA bei der Umsetzung der ser einzugehen, ihre Präsenz im Feld verstärkt und ihre Auffüllungserklärungen als zufriedenstellend ­ wenn Kreditinstrumente diversifiziert. Vor kurzem hat sie fer- auch mit Einschränkungen. Die Entwicklungsergebnisse ner ihre Bemühungen zur Koordinierung der von IDA-Programmen, auf die exogene Faktoren, die Entwicklungshilfe im Kontext der CDF- und PRSP- Leistung von Kreditnehmern und Partnern sowie die Initiativen intensiviert. Leistung der IDA selbst Einfluß hatten, werden als teil- weise zufriedenstellend gewertet, wobei jedoch im Daher präsentiert sich die IDA im Geschäftsjahr 2000 Verlauf eine Verbesserung festzustellen war. ganz anders als im Geschäftsjahr 1994. Dennoch zeigen enttäuschende Fortschritte beim Armutsabbau ­ insbe- Dank der Hilfe der IDA sind einige IDA-Kreditnehmer sondere in Afrika ­ daß die Veränderungen in der IDA heute besser als zu Beginn von IDA10 in der Lage, sich weiter vorangetrieben werden müssen, um dem neuen auf die Ziele eines breit angelegten Wachstums sowie Denken mit Blick auf die Eigentumsbeteiligung der des Abbaus der Armut zu konzentrieren. Dennoch müs- Länder, der Konditionalität und der länderbasierte sen die Zusammenhänge zwischen Länderprogrammen Gestaltung und Planung der Entwicklungshilfe in und Ergebnissen beim Armutsabbau deutlicher gemacht vollem Umfang gerecht zu werden. Fokussierung auf werden. Klarer definierte Strategien zu Fragen der Führungs- und Kontrollstrukturen, die Schaffung von Entwicklung des privaten Sektors, zu Geschlechterfragen Kapazitäten und auf Entwicklungsergebnisse, der Über- und zur Umwelt- / Sozialverträglichkeit müssen besser in gang von der ad hoc- zur strukturierten Koordinierung Länderhilfsstrategien integriert werden. Ferner ist nach der Geber und eine klar definierte Rolle der IDA auf wie vor viel zu tun, um Strategien für einen breit ange- globaler Ebene sind ebenfalls entscheidend, um den legten Armutsabbau sowie Fragen der Führungs- und Trend zur Verbesserung der Wirksamkeit der Kontrollstrukturen und der institutionellen Entwicklung Entwicklungspolitik der IDA aufrechtzuerhalten. in makroökonomische und sektorale Strategien und Interventionen im Rahmen von spezifischen Die Erklärungen bei der Wiederauffüllung der Mittel Länderkontexten zu integrieren. von IDA10-12 waren höchst relevant und aktuell. Sie haben die IDA dazu ermuntert, zunehmend Maßnahmen Durch die Bemühungen der Geschäftsführung, den zu ergreifen, die mit dem sich in der internationalen Umbau der Organisation in diesem Zeitraum zu 5 Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut beschleunigen, haben der Länderfokus und die der Umsetzung von Länderhilfsstrategien und -program- Reaktionsfähigkeit angesichts der mittlerweile 24 im men vonnöten. Eine bessere Umsetzung setzt voraus, daß Feld tätigen IDA-Länderdirektoren zugenommen. besonderes Augenmerk auf mehr Selektivität auf Länder- Neuerungen bei den Kreditinstrumenten haben die und Programmebene, entschlossenes Handeln zur Flexibilität und den Einfluß auf die institutionelle Koordinierung und Harmonisierung der Geber zwecks Entwicklung erhöht. Dennoch ist die Umsetzung von Senkung der auf den Kreditnehmern lastenden hohen zentralen IDA-Zielen in überwachbare Programme und Transaktionskosten der Entwicklungshilfe, die systema- nachprüfbare Ergebnisse noch weit von ihrem Abschluß tische Überwachung und Evaluierung sowie auf die entfernt. Vor allem unternehmensbezogene Fragen der Fokussierung auf Ergebnisse und die internationalen Rechenschaftspflicht für die Einhaltung von Vorgaben, Entwicklungsziele gelegt wird. Die vollständige, mehr- Investitionen in die Analysetätigkeit und die Schaffung jährige Finanzierung kreditbezogener und kreditunab- von Kapazitäten, die Verfolgung der Fortschritte, die hängiger Leistungen im Rahmen der CAS sowie neue Evaluierung der Ergebnisse und die Abstimmung der Verpflichtungserklärungen (auch neue IDA-Erklärungen) Mittel auf die Programmprioritäten erfordern mehr sind unbedingt erforderlich, um die Mittel auf die Aufmerksamkeit und weitere Maßnahmen, wie auch Programmprioritäten abzustimmen. jüngere Prüfungen und Vorschläge der Geschäftsführung andeuten. Schließlich schlägt der Bericht eine bessere Feinabstimmung des Auffüllungsprozesses vor. Die Der Berichtszeitraum war zweifelsohne von erheblichen Auffüllungserklärungen stehen zwar mit dem aufkom- Umwälzungen geprägt ­ in den Kreditnehmerländern, menden neuen Paradigma der Entwicklungspolitik in der IDA und dem Entwicklungssystem. Der politische Einklang, wurden jedoch auch als zu starr formuliert und Rahmen von IDA10-12 hat die IDA ermuntert, sich in überfrachtet wahrgenommen. Mehr Realismus mit Blick eine Richtung zu entwickeln, welche den vorrangigen auf die Frage, was die IDA und ihre Kreditnehmer in entwicklungspolitischen Problemen der Kreditnehmer einer Dreijahresperiode tatsächlich zu erreichen vermö- besser Rechnung trägt. Mit Blick auf die Umsetzung der gen, ist wünschenswert. Entsprechend bedarf der CDF- und PRSP-Initiativen, die während IDA12 über- Auffüllungsprozeß einer engeren Zusammenarbeit zwi- nommen wurden, befinden sich sowohl die IDA als auch schen allen Entwicklungspartnern. Die IDA sollte in ihre Partner noch in einem Lernprozeß. Absprache mit ihren Kreditnehmern eine längerfristige, ergebnisorientierte Vision entwickeln. Sie sollte Was die nächste IDA-Auffüllung angeht, sind zuerst Entwicklungsländer sowohl an der Festlegung der und zuvorderst die Konsolidierung der IDA-Mandate im Auffüllungsprioritäten als auch an der Überwachung der Kontext der Umsetzung der CDF- und PRSP-Initiativen Leistung der IDA beteiligen und Verpflichtungen mit sowie die Fokussierung auf weitere Verbesserungen bei Blick auf überwachbare, erreichbare Ziele definieren. Robert Picciotto Generaldirektor, Projektevaluierung 6 ZUSAMMENFASSUNG DLebensqualität ie IDA hat den Auftrag, effiziente und wirksame Programme zum Abbau der Armut und zur Verbesserung der in den ärmsten Mitgliedsländern zu unterstützen. . . Der Schwerpunkt muß auf der Nachhaltigkeit und der Gerechtigkeit liegen, um einerseits dauerhafte Entwicklungserfolge mit einem umweltgerechten Rahmenwerk zu erzielen und andererseits Hemmnisse abzubauen sowie Möglichkeiten für Benachteiligte zu schaffen. Die Internationale Entwicklungsorganisation (IDA) ist ein einzigartiges Instrument zur entwicklungspolitischen Sonderbeitrag 1. Verpflichtungserklärungen anläßlich Zusammenarbeit, das sich auf Hilfen für die ärmsten der Wiederauffüllung der Mittel für IDA10-12 Länder der Welt konzentriert. Die Gründung der IDA im Jahr 1960 ­ als eigenständig finanzierter, aber wesent- Allgemein ausgedrückt, legen die drei Vereinbarungen zur licher Teil der Weltbank-Gruppe ­ stellte eine kühne IDA-Auffüllung ­ Berichte, die die Ziele der IDA für Innovation und ein beispielloses Bekenntnis der interna- jeden Finanzierungszyklus von drei Jahren definieren ­ tionalen Gemeinschaft zur Verbesserung der weltweiten den Abbau der Armut als oberstes Ziel der IDA fest und Wohlfahrt dar. Seit 40 Jahren leistet die IDA durch eine weisen die IDA an: Kombination aus Krediten zu Vorzugsbedingungen, Analysetätigkeit und Diensten zur Koordinierung der den Schwerpunkt bei der Unterstützung der Entwicklungshilfe einen erheblichen und unverkennba- Länderentwicklung auf die Armut zu legen ren Beitrag zum Wachstum und Armutsabbau in Hilfen zur Unterstützung dieses Ziels darauf Ländern mit niedrigem Einkommen. auszurichten, daß der Zugang zu grundlegenden Im Laufe des von diesem Prüfbericht abgedeckten sie- Sozialleistungen und sozialen Einrichtungen erweitert, benjährigen Zeitraums (GJ 94 ­ GJ 00) vergab die IDA ein breit angelegtes Wachstum unterstützt, gute Kredite in Höhe von insgesamt 42 Milliarden US-Dollar Führungs- und Kontrollstrukturen gefördert sowie an rund 77 Kreditnehmerländer mit niedrigem geschlechter- und umweltbezogene Gesichtspunkte in Einkommen. Diese Mittel unterstützen die Anstren- die Entwicklungsbemühungen integriert werden gungen der Länder, durch bessere wirtschaftspolitische die Wirksamkeit ihrer Entwicklungspolitik durch Maßnahmen und Investitionen, den erweiterten Zugang selektivere, partizipativere und besser koordinierte zu grundlegender Schulbildung, Gesundheits- und ande- Länderhilfsprogramme zu erhöhen. ren Sozialleistungen sowie durch die Stärkung der Verwaltung des öffentlichen Sektors und der Führungs- Die spezifischen Erklärungen in Zusammenhang mit die- und Kontrollstrukturen das nachhaltige sen Anweisungen setzen auf sechs Programmprioritäten Wirtschaftswachstum und den Armutsabbau zu be- (Armut, soziale Sektoren, Entwicklung des privaten schleunigen. Die IDA hat ferner bei der Bewältigung der Sektors, Geschlechterfragen, Umwelt sowie Führungs- beispiellosen Herausforderungen, vor denen und Kontrollstrukturen) und vier Prozessen auf Transformationsländer stehen, sowie mit Blick auf die (Länderhilfsstrategien, leistungsorientiertes besonderen Bedürfnisse von Ländern nach einem Zuteilungssystem, Beteiligung und Koordinierung der Konflikt Hilfe geleistet. Zwar ist dieser Zeitraum von Entwicklungshilfe). 7 Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut anhaltender Armut, zunehmender Ungleichheit und verantwortlich gemacht werden. Auch die Leistung der Konflikten geprägt, doch haben einige Ländern, in denen Kreditnehmer und der anderen Entwicklungspartner derzeit IDA-Programm umgesetzt werden, einen sowie der Wandel des globalen wirtschaftlichen Umfelds Rückgang der Armutshäufigkeit verzeichnet, die gesell- haben einen gewichtigen Einfluß auf die Ergebnisse. Die schaftliche Entwicklung gefördert und begonnen, IDA kann und sollte jedoch dafür verantwortlich Reformen der Führungs- und Kontrollstrukturen und gemacht werden, wie verantwortungsvoll sie zur des öffentlichen Sektors einzuleiten. Erfüllung ihrer Aufgaben, etwa der kreditbezogenen und Auf Wunsch der Regierungen der IDA-Geberländer kreditunabhängigen Beratungsdienste, bei der und der Direktoren der IDA untersucht dieser Bericht Verwendung der zu Vorzugsbedingungen gewährten die Programme IDA10-11 und ­ auf vorläufiger Basis ­ Mittel harte Entscheidungen trifft und unumgängliche IDA12. Er untersucht ferner, wie erfolgreich die IDA die Austauschbeziehungen in Kauf nimmt und wie effektiv Verpflichtungserklärungen, wie sie in den Berichten zur sie ihre Hilfe auf die Prioritäten und Gegebenheiten in Wiederauffüllung der IDA-Mittel für jeden dieser den Kreditnehmerländern abstimmt. Dieser Prüfbericht Zeiträume festgeschrieben sind, in die Tat umgesetzt hat. evaluiert die IDA im wesentlichen im Hinblick auf diese Aspekte, das heißt die Relevanz der IDA (ob sie also ZUSAMMENFASSUNG DER ERGEBNISSE unter Berücksichtigung der Maßnahmen Dritter ,,das Richtige getan" hat) sowie ihre Wirksamkeit und Die Erklärungen bei der Wiederauffüllung der Mittel für Effizienz (ob sie also ,,alles richtig gemacht" hat). (Eine IDA10-12 (wie in Sonderbeitrag 1 zusammengefaßt) kurze Zusammenfassung des Berichts ist Sonderbeitrag 2 waren höchst relevant und aktuell. Sie ermunterten die zu entnehmen.) IDA, sich an ein neues Paradigma der Entwicklungs- politik anzupassen, das einen umfassenden Ansatz zum Einhaltung Armutsabbau verkörpert, der sämtliche Lehren aus der Alles in allem ist die IDA der langen Liste der bisherigen Entwicklungspolitik widerspiegelt. Für sich Auffüllungserklärungen in zufriedenstellendem Maße genommen, waren die Bereiche, in denen die Tätigkeit gerecht geworden, wenn auch mit bedeutenden verstärkt werden sollte, sinnvoll gewählt. Doch zusam- Einschränkungen. Durch die Umsetzung der IDA- men erwiesen sie sich als außerordentlich anspruchsvoll ­ Erklärungen wurden Länderprogramme neu positioniert, sowohl für die IDA als auch für die Kreditnehmer. Selbst um besser auf die entwicklungspolitischen Prioritäten in Ländern, die sich nachdrücklich zum Abbau der eingehen zu können. Die IDA hat den Schwerpunkt der Armut und zur nachhaltigen Entwicklung verpflichten, Länderhilfsstrategien, Analysetätigkeit und sind die Bildung eines Konsens für den Wandel, die Kreditvergabe stärker auf den Aspekt Armut verlagert. Reformierung der Politik und die Stärkung der institu- Sie hat einen erheblichen Beitrag zur Sammlung und tionellen Kapazitäten schwierige Aufgaben, die in Analyse von Armutsdaten geleistet, eine deutliche Ländern mit begrenztem Human- und Finanzkapital Präsenz in den sozialen Sektoren geschaffen und die nicht erfüllt werden können, ohne harte Entscheidungen armutsbezogenen und sozialen Dimensionen ihrer und Austauschbeziehungen in Kauf zu nehmen. Anpassungsprogramme verbessert. In jüngster Zeit hat Bei der Evaluierung der Leistung der IDA ist es wich- die IDA ihre Tätigkeit zur Förderung guter Führungs- tig, ihre Hilfe in einen Kontext zu setzen. Die IDA stellt und Kontrollstrukturen als zentralen Faktor der nur einen kleinen Teil der Ressourcen bereit, die Länder Entwicklungsbemühungen der Länder deutlich ausge- nutzen, um ihre entwicklungspolitischen Prioritäten zu weitet. verfolgen ­ der Löwenanteil stammt von den Ländern Um die Wirksamkeit ihrer Länderprogramme zu selbst. Die IDA ist ferner nur eine von vielen externen erhöhen, hat die IDA ferner ihren Länderhilfsstrategien Hilfsorganisationen, die in den 1990er Jahren 14 bis 18 (Country Assistance Strategies, CAS) stärker die Funktion Prozent zur gesamten öffentlichen Entwicklungshilfe eines Hilfsmittels zur umfassenden Beurteilung und beisteuerte. Sie kann Ländern nicht vorschreiben, welche Programmplanung zugewiesen. Sie hat den Zusammen- Entscheidungen sie zu treffen haben, wenngleich sie sie hang zwischen Länderleistung und Kreditvergabe durchaus unterstützen und beeinflussen kann ­ und dies gestärkt, die Beteiligung von Interessengruppen an auch tut. Noch kann allein die IDA für die in den Projekten und Programmen gefördert und ihre Ländern erzielten Ergebnisse der Entwicklungspolitik Bemühungen zur Koordinierung der Entwicklungshilfe 8 Zusammenfassung vor allem in den letzten fünf Jahren intensiviert. Alles den Auffüllungserklärungen geforderten Maß erreicht, das sind wichtige Leistungen. obwohl der Umfassende Entwicklungsrahmen (CDF) und Im Hinblick auf die Schwerpunkte von Programmen und die PRSP-Initiativen (Poverty Reduction Strategy Paper) Prozessen wurden jedoch nicht alle Vorgaben in einheitli- in den letzten zwei Jahren wieder für neue Dynamik chem Maße erfüllt. Führungs- und Kontrollstrukturen sorgten. wird bei der Festlegung der Programmprioritäten erst seit kurzem die gebührende Bedeutung beigemessen. Bei der Entwicklungsergebnisse Integration entscheidender Gesichtspunkte der Natürlich sind die Einhaltung der Auffüllungs- Entwicklung des privaten Sektors sowie von Geschlechter- erklärungen und die Ergebnisse der Entwicklungspolitik und Umweltfragen in Länderhilfsprogramme wurden nur zwei verschiedene Dinge. Genauso wenig ist die Leistung zum Teil und auch nur stockend Fortschritte erzielt. bei der Umsetzung der Auffüllungserklärungen (die im Außerdem wurde weder die Programmselektivität noch wesentlichen mit Blick auf den Einsatz und den Ertrag die Koordinierung mit Entwicklungspartnern in dem von statt auf die Ergebnisse formuliert sind) der einzige Sonderbeitrag 2. Der IDA-Prüfbericht in Kürze Auf Wunsch der Regierungen der IDA-Geberländer und der Direktoren der IDA untersuchte die OED die Umsetzungs- leistung der IDA im Rahmen von IDA10-12. Die OED bewertet die Erklärungen anläßlich der Wiederauffüllung der Mittel von IDA10-12 als höchst relevant und brandaktuell, zugleich aber auch als außerordentlich ambitioniert ­ für die IDA wie auch die Kreditnehmer. Diese Erklärungen sehen unter anderem vor: (1) den Schwerpunkt bei der Unterstützung der Länderentwicklung auf die Armut zu legen, (2) den Zugang zu Sozialleistungen und sozialen Einrichtungen zu erweitern, ein breit angelegtes Wachstum sowie gute Führungs- und Kontrollstrukturen zu fördern und Geschlechter- und Umweltfragen in die Entwicklungsbemühungen zu integrieren sowie (3) die Wirksamkeit ihrer Entwicklungspolitik durch selektivere, partizipativere und besser koordinierte CAS zu erhöhen. Alles in allem bewertet die OED die Leistung der IDA im Hinblick auf diese Erklärungen als zufriedenstellend, wenn auch mit Einschränkungen. Die IDA hat sehr viel unternommen, um den Schwerpunkt der Analysetätigkeit, des politischen Dialogs und der Kreditvergabe stärker auf die Armut zu verlagern. Die Qualität der kreditbezogenen und kreditunabhängi- gen Dienste hat sich verbessert. Vor kurzem hat sie das Thema Führungs- und Kontrollstrukturen stärker in den Mittelpunkt gerückt. Bei der Integration der Entwicklung des privaten Sektors, der Geschlechtergleichheit und der Umweltverträglichkeit in ihre Länderhilfsprogramme hat sie jedoch nur geringe Fortschritte erzielt. Angesichts zahlloser Faktoren, die sich der Kontrolle der IDA entziehen, werden die entwicklungspolitischen Ergebnisse der IDA-Programme als teilweise zufriedenstellend beurteilt. Die IDA und ihre Partner haben jedoch noch viel zu tun, um die vielschichtige Herausforderung zu meistern, ein nachhaltiges, armenfreundliches und breit angelegtes Wachstum zu fördern. Mit Blick auf die Zukunft sollte sich die IDA auf die Umsetzung ihres bestehenden politischen Rahmens konzentrieren, Ressourcen auf die strategischen Prioritäten abstimmen und ihre Mandate konsolidieren. Sie sollte den Schwerpunkt stärker auf jene Bereiche legen, in denen sie über komparative Vorteile verfügt, und folglich die Arbeit auf strategischer Ebene zur Unterstützung von Reformen, welche gesamte Volkswirtschaften, Sektoren und Regierungen betreffen, sowie die Schaffung von Kapazitäten zu Kernpunkten jedes Aspekts ihrer Tätigkeit machen. Mit der vollen Unterstützung der an ihr beteiligten Länder sollte sie die Harmonisierung und Koordinierung der Entwicklungshilfe ­ auf globaler und landesweiter Ebene ­ offensiver unterstützen, um die hohen Transaktionskosten der Entwicklungshilfe zu verringern. Dazu bedarf es einer noch stärkeren Länder- und Programmselektivität; der Intensivierung der Tätigkeit in Schlüsselbereichen wie der Reform des öffentlichen Sektors und der institutionellen Entwicklung, einer gemeinsamen Verpflichtung mit den Partnern, von der ad hoc- zur strukturierten Koordinierung der Hilfsprogramme überzugehen, wei- terer Investitionen in die Analysetätigkeit der IDA sowie der vollständigen Finanzierung angenommener Länderhilfs- strategien (CAS). Auch von Anpassungen des Auffüllungsprozesses würde die IDA profitieren. Dieser Prozeß könnte durch drei Veränderungen verbessert werden: Entwicklung einer längerfristigen, ergebnisorientierten Vision, Beteiligung der Entwicklungsländer an der Festlegung der Prioritäten und der Überwachung der Auffüllungserklärungen sowie Definition von Erklärungen im Hinblick auf überwach- und erreichbare Ziele mit realistischer Kostenkalkulation. 9 Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut Faktor, der diese Ergebnisse bestimmt. Das globale die nicht ausreichende Überwachung und Evaluierung Umfeld war für Länder mit schwachen Institutionen und auf Länder- und Projektebene erfordern drastischere mangelhaften Führungs- und Kontrollstrukturen schwie- Abhilfemaßnahmen, wie die Geschäftsführung in ihren rig, und die Armutstrends sind enttäuschend. Vor die- Selbstbeurteilungen bestätigt und in einigen Fällen auch sem Hintergrund ist die verbesserte entwicklungspolitis- deutlich hervorgehoben hat. che Wirksamkeit der IDA-Programme bemerkenswert, obgleich ihr entwicklungspolitischer Erfolg insgesamt, ZWECK DIESES PRÜFBERICHTS gemessen an den ehrgeizigen Zielen, nur teilweise zufriedenstellt. Die Hauptziele und grundlegenden Merkmale der IDA Zwar hat die IDA zahlreiche Länder gut dabei haben sich seit ihrer Gründung nicht geändert. Doch die unterstützt, die Grundlagen für Wirtschaftswachstum IDA hat ihren Ansatz progressiv verfeinert und erwei- und Armutsabbau zu schaffen, doch hatten die IDA- tert. Mit der Veröffentlichung des Weltentwicklungs- Länder bei ihren Versuchen, das Wachstum über einen berichts 1990: Armut, der Strategien zum Armutsabbau ausreichend langen Zeitraum und durch geeignete durch wirtschaftspolitische Reformen und produktive Maßnahmen, die der Mehrzahl der Armen zugute kom- Investitionen befürwortete, war man an einem intellek- men, auf einem ausreichend hohen Niveau zu halten, tuellen und programmatischen Scheideweg angelangt. einen gemischten Erfolg. Das zeigt, daß sich zahlreiche Das Ziel war, das Einkommen der Armen durch arbeit- Faktoren, auf die die IDA keinen Einfluß hat, auf das sintensives Wachstum zu steigern und ihren Zugang zu Ergebnis der Entwicklungspolitik auswirken: regionale Sozialleistungen, sozialen Einrichtungen und sozialen Konflikte, mangelnde Kapazitäten im Inland, durch- Sicherungsnetzen zu erweitern. Die Strategie baute auf wachsene Leistungen der Politik, die schwankende Qualität der Entwicklungshilfe sowie exogene Schocks. empirischen Belegen für die Bedeutung des Wachstums Es werden aber auch die Bereiche deutlich, in denen die und die zentrale Rolle der Entwicklung des eigene Leistung der IDA, die im allgemeinen zufrieden- Humankapitals bei der deutlichen und nachhaltigen stellend ist und sich bessert, weiter verbessert werden Erhöhung des Lebensstandards auf. und noch positiver zu den Ergebnissen der Entwicklungs- Die Auffüllungserklärungen zu IDA10-12 griffen politik beitragen könnte. den Rahmen der Strategie von 1990 auf und forderten, Die IDA hat wichtige Neuerungen an ihrer die Fokussierung der IDA auf die Armut zu verstärken. Organisation, den Kreditinstrumenten und Hilfsstra- Sie erweiterten die Agenda um Geschlechter- und Umweltfragen sowie Führungs- und Kontrollstrukturen tegien vorgenommen, damit ihre Programme noch als Teil eines "breit angelegten Rahmens für den stärker auf die entwicklungspolitischen Prioritäten in Armutsabbau" (Bericht zu IDA12). Sie drängten die den Ländern eingehen. Verläßliche Mechanismen zur IDA ferner, die Wirksamkeit durch eine stärkere Selbstevaluierung und Umgestaltung der Maßnahmen Eigentums-beteiligung der Länder und bessere wurden geschaffen und tragen zu einer höheren Partnerschaften in der Entwicklungspolitik zu erhöhen. Wirksamkeit der Entwicklungspolitik bei. Vor allem Der diversifizierte, komplexe politische Gehalt dieser aber hat sich die Leistung der IDA-Kreditvergabe erheb- Erklärungen, der ein Abrücken von den allgemeineren lich gebessert. Allerdings wurde zwischen institutionel- Leitlinien früherer Auffüllungsvereinbarungen darstellt, len Prioritäten und Länderprogrammen kein sehr enger ist der wesentliche Grund für diesen Prüfbericht. Hat die Zusammenhang hergestellt. Und nach wie vor gibt es IDA verantwortungsvoll gehandelt, um die Schwachstellen bei kreditbezogenen und kreditunabhän- Auffüllungserklärungen umzusetzen? Hat sie sich schnell gigen Aktivitäten, die die Wirksamkeit von IDA- genug geändert ­ und auch in die richtige Richtung? Ist Programmen auf Projekt- und Länderebene beeinträchti- sie folglich gut genug ausgestattet, um gen. Kürzungen der Mittel für die Analysetätigkeit, das Kreditnehmerländer in der heutigen Zeit des raschen große Problem, die Arbeit an Führungs- und Kontroll- technologischen Wandels, der grenzüberschreitenden strukturen zu intensivieren, das geringe Tempo, mit dem privaten Investitionen und einer zunehmend gefährdeten der Einfluß der institutionellen Entwicklung und die Umwelt zu unterstützen? Dies sind die Fragen, welche Unterstützung bei der Schaffung von Kapazitäten die IDA-Vertreter dazu veranlaßt haben, eine unabhängi- verbessert werden, die ungenügende Selektivität sowie ge Prüfung der Leistungen der IDA zu fordern. 10 Zusammenfassung ZUM PROGRAMM Zugang zu Sozialleistungen erweitern. Die Erklärung der IDA, mehr Kredite für den sozialen Sektor Stärkerer Fokus auf der Armut zu vergeben, wurde in der Zeit von IDA10-12 höchst Seit sie die Armutsstrategie von 1990 übernommen hat, zufriedenstellend umgesetzt. Der Anteil der Investiti- hat die IDA bei ihrer Analysetätigkeit, der Vergabe von onskredite für den sozialen Sektor ist von 20 Prozent der Investitionskrediten und den Anpassungsprogrammen insgesamt von der IDA vergebenen Investitionskredite den Fokus stärker auf die Armut gelegt. Sowohl die Ende der 1980er Jahre auf ein seit 1995 konstantes Dynamik als auch die Spezifität haben in den an- Niveau von 40 Prozent gestiegen. Dadurch ist die IDA schließenden Auffüllungszeiträumen zugenommen. der bedeutendste Geldgeber für Projekte zur menschli- Interne politische und institutionelle Umwälzungen in chen Entwicklung und eine wichtige Quelle für Kombination mit externen Hilfen von der IDA (und Analysen und Beratungsleistungen geworden ­ vor allem anderen Gebern) haben zahlreiche IDA-Kreditnehmer in in Afrika. Durch ihre Analysetätigkeit, Kreditvergabe die Lage versetzt, sich stärker als zu Beginn des unter- und technische Unterstützung hat die IDA Ländern suchten Zeitraums darum zu bemühen, die Ziele des geholfen, ihre Maßnahmen zur menschlichen Armutsabbaus zu erreichen. Doch substantielle, nachhal- Entwicklung zu stärken, Sozialausgaben zu erhöhen, den tige Ergebnisse für die Armen setzen eine Konsoli- Zugang zu grundlegenden Leistungen zu erweitern und dierung und Vertiefung der Reform der ­ insbesondere in Transformationsländern ­ Renten- und Entwicklungspolitik und Entwicklungshilfe voraus. andere soziale Sicherungssysteme umzubauen. Ganz all- Länderhilfsstrategien neu ausrichten. Die IDA- gemein hat die IDA den Schwerpunkt ihrer Hilfen von Erklärungen haben den Abbau der Armut als oberstes Projekten auf sektorweite Reformen verlagert und in Ziel bekräftigt, und dieses Ziel spiegeln auch die praktisch allen aktiven Kreditnehmerländern irgendeine Länderhilfsstrategien der IDA insbesondere seit 1997 in Form von Hilfe für den sozialen Sektor geleistet. zunehmendem Maße wider. Ein breit angelegtes Unter dem Strich war die IDA mit ihrer Unter- Wachstum, die Entwicklung des Humankapitals und der stützung der Länder bei der Erweiterung des Zugangs zu Schutz von schutzlosen Bevölkerungsgruppen sind zu all- Sozialleistungen und sozialen Einrichtungen erfolgrei- gemeinen Zielen der CAS geworden. Die CAS basieren cher als bei der Verbesserung der Qualität der ferner zunehmend auf einer umfassenden Armutsbe- Bereitstellung dieser Leistungen für die Armen. Die urteilung sowie Beratungen mit Interessengruppen. Bis schwierige Aufgabe bestand darin, Länder beim Umgang zum Geschäftsjahr 2000 beinhaltete eine wachsende Zahl mit politisch und institutionell komplexen Problemen, von CAS der IDA Zielsetzungen mit Blick auf den insbesondere Defiziten bei der Verwaltung des öffentli- Armutsabbau, die mit Zwischenzielen und Benchmarks chen Sektors und der institutionellen Entwicklung, zu zur Verfolgung der Leistung der Länder sowie der IDA unterstützen, welche die für nachhaltige Erfolge benötig- verknüpft waren. ten sektorweiten Reformen und Programme behindern. Um den stärkeren Fokus der CAS zu untermauern, hat Die IDA hat auf diese Herausforderung mit mehreren die IDA einen erheblichen Beitrag zur Sammlung und Programmneuerungen reagiert, etwa mit neuen sektor- Veröffentlichung von Armutsdaten und Analysen geleistet. und landesweiten, programmatischen, anpaßbaren Armutsbewertungen wurden in 90 Prozent der bezugsbe- Kreditinstrumenten, einer stärkeren Präsenz im Feld und rechtigten IDA-Kreditnehmerländer durchgeführt, einer größeren Priorität für institutionelle Verände- Analysen der öffentlichen Ausgaben in fast der Hälfte. rungen, wobei die Bedeutung von Partnerschaften und Dennoch bedarf es nach wie vor weiterer Verbesserungen der Eigentumsbeteiligung der Länder an politischen bei der Festlegung derjenigen Programmprioritäten, die Reformen deutlicher anerkannt wurde. Die IDA hat sich den größten Einfluß auf den Abbau der Armut haben wer- zudem stärker an sektorweiten, von den Ländern geleite- den. Dazu muß der Qualität und der politischen Relevanz ten und von Gebern koordinierten Programmen im von ökonomischen und sektoralen Programmen größere Bildungs- und Gesundheitsbereich beteiligt, länderüber- Aufmerksamkeit geschenkt werden. Der Schwerpunkt greifenden (sei es auf regionaler oder globaler Ebene) muß darauf gelegt werden, die Fähigkeiten der Kredit- Programmen mehr Aufmerksamkeit geschenkt sowie in nehmer zur Sammlung und Analyse von Armutsdaten, der jüngster Zeit die engere Koppelung von Reformen des Überwachung der Fortschritte und der Verbesserung der sozialen Sektors an Ziele des Armutsabbaus unterstützt, Programmergebnisse zu stärken. indem sie den Ländern bei der Erstellung von 11 Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut Strategiepapieren zum Abbau der Armut half. Jede und dem erwarteten Wachstumsmuster in den CAS der dieser Neuerungen ist sehr vielversprechend ­ führt aber IDA nur unzureichend herausgestellt und die Mecha- zugleich zu operativen Problemen, die nach weiteren nismen, durch die die Vorteile des Politikwandels den ergebnisorientierten Prozeß- und Verfahrensänderungen Armen zugute kommen sollen, nicht ausdrücklich seitens der IDA und anderer Geber verlangen. genannt werden. Studien zu den Determinanten für armenfreundliches Wachstum bei bestimmten Gegeben- Die Herausforderung: ein breit angelegtes Wachstum heiten in einem Land sowie mehr Klarheit und Spezifität Bei der Förderung des breit angelegten Wachstums, also zur Frage, wie IDA-Hilfen die Kreditnehmer bei der zweiten Komponente ihres Rahmenwerks zum der Festlegung und Durchsetzung landesspezifischer Abbau der Armut, hat die IDA bei der Umsetzung der Prioritäten am besten unterstützen können, sind drin- Erklärung, daß die armutsbezogene und soziale gend nötig. Dimension von Strukturanpassungsprogrammen stärker Rückstände bei der Entwicklung ländlicher betont und die Unterstützung der Entwicklung des pri- Gegenden und des privaten Sektors. Rückstände bei der vaten Sektors verstärkt werden soll, Beachtliches gelei- Entwicklung der ländlichen Gegenden sowie des priva- stet. Dennoch stellt die Beschleunigung des breit ange- ten Sektors sind ebenfalls bedeutende Faktoren, die legten, Arbeitsplätze schaffenden Wachstums nach wie Anteil an den unbefriedigenden Ergebnissen mit Blick vor eine große Herausforderung dar. auf das anvisierte, breit angelegte Wachstum haben. Der Nutzen aus Anpassungskrediten. Bewertungen von Anteil der IDA-Kredite für die Entwicklung der Land- Projekten der Weltbank deuten darauf hin, daß sich die wirtschaft und der ländlichen Gebiete, die bei den entwicklungspolitische Wirksamkeit von Anpassungs- Auffüllungserklärungen zu IDA10-12 weitestgehend programmen verbessert hat. Der Anteil der befriedigen- außen vor blieb, ist von 23,4 Prozent der Gesamtsumme den Bewertungen der Ergebnisse ist von 65 Prozent der während IDA10 auf 9,6 Prozent im ersten Jahr von abgeschlossenen Projekte während IDA9 auf 80 Prozent IDA12 gesunken. Es scheint, daß sich die IDA zweck- während IDA11-12 gestiegen. In reformbereiten Ländern mäßigerweise aus erfolglosen Programmen, etwa haben die Anpassungsprogramme der IDA zu makroöko- Beratungsdiensten ,,von oben nach unten" sowie komple- nomischer Stabilität und zur Beseitigung von zentralen xen Aktivitäten zur ländlichen Entwicklung mit über- wirtschaftlichen Verzerrungen beigetragen, während durchschnittlichen hohen Mißerfolgsraten, zurückgezo- Belege für die Schaffung von Einkommens- und gen, es jedoch auch versäumt hat, bessere Ansätze zu ent- Beschäftigungsmöglichkeiten für die Armen weniger wickeln. Anpassungskredite und die zugehörige Arbeit eindeutig sind. Warum war es für die Entwicklungs- in den Bereichen Wirtschaft und Soziales (ESW) hat in partner, unter anderem die IDA, so schwierig, die Länder einer Reihe von IDA-Ländern zu wichtigen politischen dabei zu unterstützen, mehr als die Zwischenziele Reformen geführt, die Verbesserungen der Preisanreize der Anpassungsprogramme (neue Maßnahmen, in der Landwirtschaft sowie bei den Agrarexporten mit Gesetzgebung, Privatisierung) und damit größere sich brachten. Allerdings haben die Reformbemühungen Erfolge beim Armutsabbau zu erreichen? andere strukturelle und institutionelle Probleme, die Viele IDA-Länder waren inkonsequent bei der eine höhere Agrarproduktivität, eine bessere Vermark- Umsetzung von Reformprogrammen, was ihre Fähigkeit tung von Agrarprodukten und den Abbau der Armut auf beeinträchtigte, die Wachstumsraten auf hohem Niveau dem Land verhindern, nicht gelöst. zu halten und die komplexen, für den langfristigen Die relative Abnahme der Kredite für die ländliche Armutsabbau erforderlichen Strukturreformen umzuset- oder landwirtschaftliche Entwicklung im Vergleich zu zen. Es hat sich ferner als schwierig erwiesen, praktische Krediten für andere Sektoren ist nicht a priori als schlecht politische Maßnahmen zu entwickeln, die nicht einfach zu bewerten, zumal die Höhe der Kredite für Sozialfonds, nur zu Wachstum, sondern vor allem zu einem breit die ländliche Infrastruktur sowie das Gesundheits- und angelegten Wachstum führen, sowie diejenigen Faktoren Bildungswesen stabil geblieben ist. Angesichts der anzugehen, die die Fähigkeit der Armen einschränken, Tatsache, daß der Großteil der Armen der Welt bis weit die von wachstumsorientierten Maßnahmen geschaffenen in das 21. Jahrhundert hinein weiterhin in ländlichen Möglichkeiten zu nutzen. Bedeutsam sind dabei evalua- Gegenden leben wird und die Landwirtschaft einen tive Belege, etwa Berichte von Betroffenen, wonach die beträchtlichen Teil zum BIP der armen Länder beisteuert, Zusammenhänge zwischen Politikwandel, Sektorstrategie geben die zwischen den Entwicklungspartnern herrschen- 12 Zusammenfassung de Uneinigkeit über die Strategien zur ländlichen den institutionellen und politischen Rahmenbedingun- Entwicklung und die geringere Priorität der Landwirt- gen für Privatisierungsprogramme bedeutete, daß der schaft in Entwicklungshilfeprogrammen jedoch Anlaß zur Nutzen aus der höheren Wirksamkeit häufig nicht sehr Sorge. Dem Sektor muß seitens der internationalen vielen zugute kam ­ die IDA12-Erklärungen wurden Entwicklungsgemeinschaft wieder mehr Aufmerksamkeit zwar erfüllt, doch schenken sie der sozialen Absicherung geschenkt werden, wobei die Rolle der IDA in und Umweltfragen nun mehr Aufmerksamkeit. Abstimmung mit anderen festgelegt werden muß. Anstrengungen zur Stärkung der privaten Bereitstellung Im Gegensatz dazu hat die IDA, seit Bemühungen von Infrastruktur werden seit kurzem unternommen und zur Stabilisierung der makroökonomischen Bedingungen sind recht vielversprechend. in den 1990er Jahren zu greifen begannen, ihre Aktivi- Das PSD-Strategiepapier, an dem derzeit gearbeitet täten zur Entwicklung des privaten Sektors (PSD) vers- wird, sollte die Definition und die Basis für eine klare tärkt und in einigen Teilbereichen auch gewisse Erfolge Arbeitsteilung und größere Selektivität innerhalb der erzielt. Doch häufig mangelt es den CAS noch immer an Weltbank-Gruppe und gegenüber Dritten deutlich zum klar definierten PSD-Strategien, was zum Teil die Ausdruck bringen. Es sollte darüber hinaus Möglich- unterschiedlichen Sichtweisen der IDA und ihrer keiten aufzeigen, wie die Unterstützung der IDA für die Kreditnehmer sowie die nach wie vor bestehenden politischen und regulativen Rahmenbedingungen für Schwierigkeiten widerspiegelt, IDA-, IFC- und MIGA- private Investitionen verbessert werden kann, sowie die Aktivitäten zu einem einheitlichen Ganzen zu verbinden. geeigneten institutionellen Grundlagen für die In den letzten Jahren hat die IDA die Zusammenarbeit Privatisierung, Möglichkeiten zum Ausbau der privaten mit der IFC intensiviert. Dennoch können durch eine Bereitstellung von Infrastruktur sowie die allgemeinen genauere Beschreibung der Rolle der IDA bei der Ver- Verteilungseffekte von PSD-Aktivitäten wiedergeben. besserung der politischen Rahmenbedingungen in den Die strategische Rolle der IDA. Der komparative Ländern, durch die Zusammenarbeit der IFC mit priva- Vorteil der IDA bei der Förderung des breit angelegten ten Unternehmen, die Katalysatorfunktion der MIGA Wachstums und Armutsabbaus liegt auf der strategi- für ausländische Investitionen, die Umverteilung der schen Ebene ­ nicht nur bei der Kreditvergabe für Aktivitäten unter den Institutionen und die Aufgabe von Anpassungsprogramme und Schlüsselinvestitionen zur Aktivitäten, die andere Stellen besser durchführen kön- Förderung des breit angelegten Wachstums, sondern nen, größere Synergieeffekte genutzt und eine bessere auch bei der Unterstützung der Forschungs- und Selektivität erreicht werden. Zwar analysierte die vorhe- Analysetätigkeit, die erforderlich ist, um zu ermitteln, rige CAS-Retrospektive der Weltbank nicht die Behand- welche Maßnahmen erforderlich sind, damit der allge- lung von PSD, aber der CAS-Bericht 2000 merkt an, daß meine Nutzen auch den Armen zugute kommt. Die die immer frühere Einbeziehung von IFC und MIGA in PRSP-Initiative, die nach den IDA12-Verhandlungen die Erstellung von CAS die Entwicklung von PSD- lanciert wurde und auf den Grundsätzen des CDF Programmen verbessert hat. Er empfiehlt daher, in aus- basiert, stellt einen wichtigen Schritt zur Realisierung gewählten Ländern Länderhilfsstrategien und Arbeits- dieser Ziele dar. Sie eröffnet eine neue Möglichkeit, programme stärker zu integrieren. Armutsanalysen, die Maßnahmengestaltung und Während zahlreiche Bemühungen der IDA zu einem Programmauswahl unter der Leitung der Länder selbst, erfolgreichen Projektergebnis führten, geben einige die Einbeziehung von Partnern und die Überwachung Evaluierungen von IDA-Länderhilfen der Wirksamkeit miteinander zu verknüpfen. In diesem Kontext sollte die der PSD-Arbeit der IDA relativ schlechte Noten und IDA die Stärkung der Fähigkeit der Kreditnehmer, weisen auf die Notwendigkeit hin, den Fokus stärker auf Programme zu verfolgen, die Ergebnisse zu analysieren, das Investitionsklima zu richten. Diese Evaluierungen die Programmergebnisse zu verbessern und die breite spiegeln auch die Unzulänglichkeiten wider, die in der Öffentlichkeit im Dialog zu informieren, stärker unters- Vergangenheit bei der Förderung kleiner und mittlerer tützen. Darüber hinaus stellt die Geschäftsführung der- Unternehmen und des Finanzwesens auf dem Land be- zeit Überlegungen an, wie die Rolle von sektoralen und standen ­ also zwei Bereichen, in denen sich ein Wandel thematischen Strategiepapieren (SSP) bei der Ermittlung vollzogen hat und für die es neue Strategien gibt, welche von Wissensgefällen und Lücken in den Strategien mit auf eine Verbesserung und Verstärkung der Bemühun- besonderem Fokus auf dem Abbau der Armut gestärkt gen der IDA abzielen. Der nicht ausreichende Fokus auf werden kann, um Erkenntnisse über die Art der Akti- 13 Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut vitäten zu gewinnen, die für die Weltbank-Gruppe am ges Problem ist, nennt der CAS-Bericht 2000 der sinnvollsten sind. Weltbank mehrere ,,nächste Schritte". Diese greifen die Empfehlungen in OED-, externen und Selbstevalu- Geschlechter- und Umweltfragen sowie Führungs- ierungen auf, wonach Umweltfragen besser in die und Kontrollstrukturen integrieren ökonomische und sektorale Arbeit integriert, der Die Auffüllungserklärungen zu IDA10-12, welche die Zusammenhang zwischen Umweltfragen und Maßnah- Integration von Geschlechtergleichheit, Umweltver- men zum Armutsabbau gestärkt und Umweltkennzahlen träglichkeit und guten Führungs- und Kontrollstrukturen und -trends besser in CAS-Beurteilungen von Fragen der in die Länderhilfsprogramme der IDA forderten, waren Länderentwicklung eingebunden werden sollten. Diese höchst relevant. Jedoch wurden Fortschritte aufgrund der Schritte sind die wichtige Grundlage, um die Umwelt Uneinigkeit innerhalb der IDA und unter ihren bei den Aktivitäten der IDA stärker in den Mittelpunkt Mitgliedsländern über die Priorität dieser Anliegen und zu rücken. Allerdings sind sie nur die ersten Schritte, die angemessene Rolle der IDA bei deren Förderung denen weitere folgen müssen. behindert. Zwar hat die IDA in jedem dieser Bereiche Während die Kreditvergabe für Umweltprojekte wichtige Etappensiege errungen, doch war der Erfolg nach wie vor etwa auf dem im Rahmen von IDA9 gemessen an den angestrebten Ergebnissen eher erreichten Niveau liegt, hat die IDA die Zahl der beschränkt. umweltbezogenen Komponenten bei Projekten in Langsamer Fortschritt bei der stärkeren Betonung Schlüsselsektoren erhöht. Diese Hilfe hatte Anteil daran, von Geschlechter- und Umweltfragen. Bei der das öffentliche und staatliche Bewußtsein für Umsetzung des Ziels, Geschlechterdisparitäten im Umweltfragen zu schärfen, und beispielsweise zur Gesundheits- und Bildungswesen abzubauen, hat die Trendumkehr bei der Bodendegradation, zu höheren IDA mit ihren Hilfen zufriedenstellende Ergebnisse Einkommen in ariden Gebieten und zur Stärkung der erzielt, was zum Teil aus der stärkeren Eigentums- umweltbezogenen Kapazitäten beigetragen. Ferner hat beteiligung der Länder und den wirkungsvollen die IDA Anstrengungen unternommen, um Ländern zu Partnerschaften mit anderen Entwicklungspartnern helfen, ihre Umweltbewertungen zu verbessern. herrührt. Auch die Tatsache, daß Interventionen auf der Versäumnisse bei der angemessenen Umsetzung von Grundlage einer rigorosen Analysetätigkeit erfolgten, Umweltschutzmaßnahmen in einigen Projekten mit hatte Anteil daran. In Ländern mit großen Geschlech- hoher Sichtbarkeit haben die Aufmerksamkeit jedoch auf terdisparitäten hat die IDA die Geschlechtergleichheit die Stärkung des Prozesses zur Umweltbewertung als Zielsetzung in praktisch alle Bildungsprojekte aufge- gelenkt. Dennoch besteht in allen Sektoren eher ein nommen und so zu einem positiven Trend der Bedarf an Projekten, die so gestaltet sind, daß die Schulbesuchsquoten bei Mädchen beigetragen. Ferner Umweltqualität und -verträglichkeit gewährleistet ist. hatte sie Anteil an Verbesserungen bei der Gesundheit Schutzmaßnahmen und die Milderung der Probleme der Mütter. Bei der Förderung der stärkeren Beteiligung sollten eine Mindestanforderung sein ­ nicht der von Frauen am Wirtschaftsleben sowie der Verbesserung Hauptantrieb der Strategie zur Umweltverträglichkeit. der institutionellen Rahmenbedingungen in den Jedoch muß die IDA noch Orientierungshilfen zur Kreditnehmerländern mit Blick auf die Geschlech- Definition, Förderung, Überwachung und Evaluierung tergleichheit waren die Hilfen der IDA jedoch weniger dieses breiter gefaßten Ziels geben, das Thema stärker in erfolgreich. Das hat die Effizienz der Hilfen unterminiert den Mittelpunkt zu rücken. und führte zu enttäuschenden Resultaten auf Das mangelnde Interesse der Länder, bei der IDA Landesebene. Kredite für Projekte zu Geschlechter- und Umweltfragen Die Umsetzung umweltbezogener Ziele der IDA war aufzunehmen, war ein hemmender Faktor, der zum Teil ebenfalls zum Teil zufriedenstellend. Zum Ende von dadurch bedingt war, daß Zuschußmittel aus anderen IDA11 waren für fast alle IDA-Länder nationale umwelt- Quellen zur Verfügung stehen. Doch auch die IDA hat politische Aktionspläne erstellt worden, doch war ihre es an einer klaren Verantwortlichkeit dafür vermissen Qualität nicht immer gut. Auch in die CAS flossen sie in lassen, Geschlechter- und Umweltfragen stärker in den höchst unterschiedlichem Maße ein. Um die Behandlung Mittelpunkt zu rücken. In beiden Bereichen ist es not- des Themas Umweltschutz in Hilfsprogrammen für jene wendig, sich vorrangig auf die Förderung der Länder zu verbessern, in denen die Umwelt ein vorrangi- Institutionen und Maßnahmen der Kreditnehmer zu 14 Zusammenfassung konzentrieren. Ausgehend von umfassenden Bedarf nach einer umfassenderen Koordinierung unter Beurteilungen, sollte die IDA Geschlechter- und den externen Stellen, um der allgemeinen Agenda zu Umweltfragen darüber hinaus besser in die CAS einbin- diesem Aspekt ­ ausgehend vom komparativen Vorteil ­ den sowie Beurteilungen von Geschlechter- und besser gerecht zu werden. So ist beispielsweise weitere Umweltfragen bei Wirtschafts- und Sozialanalysen, die Unterstützung nötig, um die für die Schaffung eines im Vorfeld von IDA-geförderten Projekten durchgeführt investitionsfreundlichen Umfeldes entscheidende werden, mehr Bedeutung beimessen. Das gilt insbeson- Rechtsstaatlichkeit zu fördern und die persönliche dere bei großen Geschlechterdisparitäten oder schwer- Unsicherheit ­ eine große Sorge der Armen ­ zu ver- wiegenden Umweltbedrohungen. Außerdem muß der ringern. Die IDA unterstützt diese Arbeit derzeit nur in Umfang der Maßnahmen der Weltbank zur stärkeren einer Handvoll Ländern und verfügt nicht über den Betonung von Geschlechter- und Umweltfragen geklärt, komparativen Vorteil, um sich mit allen Aspekten der die Geschäftsführung um Kapazitäten für Geschlechter- Justiz- und Rechtsreform (einschließlich der Durch- und Umweltfragen verstärkt und ein Überwachungs- setzung der Gesetze) zu befassen. Die Stärkung der und Evaluierungssystem geschaffen werden, um die finanziellen Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffent- IDA-weiten Fortschritte zu verfolgen und regelmäßig zu lichkeit in Kreditnehmerländern ­ ein bislang vernach- bewerten. Neue Strategien zur Schaffung von Leitlinien lässigter Bereich ­ hat an Dynamik gewonnen, erfordert für geschlechter- und umweltbezogene Aktivitäten, wie aber nach wie vor erheblich stärkere Bemühungen, die sie derzeit innerhalb der Weltbank erörtert werden, sich auf die Schaffung von Kapazitäten auf Landesebene bieten Gelegenheit, sich dieser Themen anzunehmen. konzentrieren. Ferner sind Führungs- und Kontroll- Führungs- und Kontrollstrukturen als entschei- strukturen ein Faktor zur Bestimmung der Höhe von dender Faktor. Gute Führungs- und Kontrollstrukturen CAS-Krediten geworden, und es gibt heute bei der spielten in der Armutsstrategie der Weltbank aus dem Mittelvergabe einen ,,Rabatt für Führungs- und Jahr 1990 zwar im wesentlichen keine Rolle, wurden Kontrollstrukturen", wenngleich dieser Ansatz überdacht aber in der Zeit von IDA10-12 als entscheidender Faktor werden muß, um eine effektivere Berücksichtigung der identifiziert, der sich auf alle anderen Schwerpunkt- Leistung dieser Strukturen zu gewährleisten. bereiche von Programmen auswirkt. Die IDA wurde ihren Erklärungen anläßlich IDA10 zur Frage der ZUM PROZESS Führungs- und Kontrollstrukturen nur zögerlich gerecht. In den letzten vier Jahren hat sie der Reform des öffentli- Mit der Neufokussierung der entwicklungspolitischen chen Sektors in Länderhilfsprogrammen jedoch Priorität Agenda hat die IDA auch eine Führungsrolle bei Ände- beigemessen und ist offen gegen Korruptionsprobleme rungen im Bereich der Entwicklungshilfe übernommen. vorgegangen. Zur Stärkung ihrer Fähigkeit, dieser erwei- IDA-Auffüllungsberichte legen besonderes Gewicht auf terten Programmarbeit gerecht zu werden, hat die IDA eine größere Selektivität bei der Verwendung der Ent- ihren Mitarbeiterstab, die Analysetätigkeit und die wicklungshilfe sowie auf die Verbesserung der Partner- Beratung zu Maßnahmen ausgebaut. Der Dialog mit den schaften durch eine stärkere Beteiligung und Ländern und die Berichterstattung über Fragen der Koordinierung der Hilfen zur Förderung der ländereige- Führungs- und Kontrollstrukturen haben zugenommen. nen Entwicklungsprogramme. Für Reformen des öffentlichen Sektors wurden mehr Entsprechend den Erklärungen bei der Wieder- Kredite vergeben. Probleme der institutionellen auffüllung hat sich diese Reformagenda auf die Stärkung Entwicklung werden bei Kreditprogrammen und von vier zentralen Prozessen der IDA konzentriert: Den Analysen der öffentlichen Ausgaben zunehmend behan- CAS sollte bei der Festlegung von Programmprioritäten delt, während auch allgemeineren Fragen der mehr Bedeutung zukommen, das System der leistung- Verwaltung der öffentlichen Ausgaben mehr sabhängigen Zuteilung sollte verbessert werden, um Aufmerksamkeit geschenkt wird ­ wenngleich die einen engeren Zusammenhang zwischen der Leistung der Schaffung von Kapazitäten für effektive und erklärbare Ländermaßnahmen und der Allokation von Prozesse nach wie vor eine wichtige Aufgabe ist. Kreditmitteln herzustellen, die Beteiligung der Doch es gibt auch Defizite. Die Behandlung des Zielgruppen an Projekten und Programmen sollte ausge- Themas Führungs- und Kontrollstrukturen ist noch baut und die Koordinierung der Hilfen zwischen den nicht in allen Ländern konsistent, und es besteht ein Gebern verstärkt werden. Die PRSP-Initiative hat diesen 15 Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut Reformen erheblich mehr Dynamik verliehen. Doch die genaueren Kenntnis der Ursachen für Wachstum und IDA und ihre Entwicklungspartner haben bei der Armutsabbau sowie an spezifischen Auffüllungsempfeh- Konsolidierung und Institutionalisierung der verbesser- lungen, unter anderem zur stärkeren Gewichtung von ten Praktiken im Rahmen der Partnerschaften noch ein Führungs- und Kontrollstrukturen, Umweltverträglichkeit gutes Stück Arbeit vor sich. und nicht entwicklungsbezogenen Ausgaben bei der Beurteilung der Leistung eines Landes. Dennoch weisen Programm- und Länderselektivität verbessern nur relativ wenige Länder (zumeist kleine Volkswirt- Den CAS mehr Bedeutung beimessen. Bei der Ge- schaften) Spitzenleistungen auf, so daß der Großteil der staltung und Bewertung der IDA-Hilfen wird der IDA-Kredite in Länder mit mittelmäßigen Leistungen Schwerpunkt zunehmend auf das Land als Betrach- fließt. Die Gestaltung und die Umsetzung des tungseinheit gelegt. Die CAS ­ als Dokument wie auch Zuteilungssystems weisen weiterhin Defizite auf, die mit als Prozeß ­ sind hierbei das wichtigste Instrument zur zwei zentralen Problemen zusammenhängen: der gerech- Programmplanung geworden. Ihr Selbstevaluierungs- ten Behandlung aller Länder und der Stärke des gehalt hat sich in den letzten Jahren erheblich gebes- Zusammenhangs zwischen den Kriterien zur Leistung- sert. Durch eine umfassendere Beurteilung und eine sbeurteilung und den laufenden Maßnahmen der Länder stärkere Einbeziehung bei der Gestaltung von zum Armutsabbau. Diese Probleme könnten angegangen Programmen haben die CAS zu deren Relevanz, der werden, wenn man das aktuelle System mit "Rabatten für stärkeren Eigentumsbeteiligung der Länder und der Führungs- und Kontrollstrukturen" (das einige Koordinierung der Hilfen beigetragen. Wie die CAS- Kreditnehmer mit schwerwiegenden Problemen in die- Retrospektive der Weltbank im Jahr 1998 jedoch her- sem Bereich nicht erreichte) überdenken, die Bewer- vorhob, befaßten sich zu Beginn von IDA12 weniger als tungskriterien weiter anpassen und die Transparenz sowie 40 Prozent der CAS mit der Selektivität in zentralen den Dialog mit den Partnern verbessern würde. Programmbereichen, und ein noch kleinerer Teil kop- pelte die Strategie der IDA an ihre komparativen Effektivere Partnerschaften aufbauen Vorteile, etwa bei der Priorisierung ihrer sektorüber- Von der ad hoc- zur strukturierten Koordinierung greifenden und sektorinternen Aktivitäten oder der der Entwicklungshilfe. Ohne eine bessere Koordi- Priorisierung nach Instrument. Da die Regierungen der nierung der Hilfen können nur wenige Programm- und Mitgliedsländer und die Geschäftsführung diesem Prozeßziele der IDA-Auffüllungsberichte zufriedenste- Thema nun mehr Aufmerksamkeit schenken, weisen die llend erreicht werden. Während IDA10-12 hat sich der CAS für das Geschäftsjahr 2000 einige Verbesserungen Fokus von Mechanismen zur Koordinierung der bei der Programmselektivität auf, wenngleich die Geberorganisationen auf ein verbessertes Management Fortschritte uneinheitlich sind. Mit der Einführung der der Entwicklungshilfe, vorzugsweise unter der Leitung PRSP wird sich die Rolle der CAS erneut wandeln. Wie der Empfängerländer, verlagert, wobei die Geber soli- die Geschäftsführung mitgeteilt hat, werden die CAS de, vom Land selbst entwickelte Maßnahmen und ab Juli 2002 im allgemeinen auf PRSP basieren, wenn- Programme fördern. Dieser Wandel äußert sich in den gleich sie für die Weltbank-Gruppe weiterhin die Empfehlungen zu den späteren Auffüllungen, die zu Funktion eines Business-Plans erfüllen. Dennoch wird IDA12 führten und die Betonung stärker auf die von das Problem der Programmselektivität fortbestehen. den Ländern selbst geleiteten Partnerschaften legten, Auch wird es nötig sein, bei den Kriterien für die welche die Ziele der Eigentumsbeteiligung der Länder Beurteilung der Qualität von PRSP, den Auslösern für und der Koordinierung der Geber in sich vereinten. die Vergabe von CAS-Krediten und den leistungsorien- Doch bislang wurden nur begrenzt Fortschritte erzielt, tierten Allokationsbeurteilungen eine größere und nach wie vor belasten unkoordinierte Hilfsprogramme Konsistenz herzustellen. die Empfängerländer erheblich und beeinträchtigen Das leistungsabhängige Zuteilungssystem verbes- den Erfolg von Hilfsprogrammen. sern. Das leistungsabhängige Zuteilungssystem der IDA Zwar waren die Fortschritte während IDA10-11 ­ der bedeutendste Mechanismus zum Erreichen der noch mäßig, doch hat die IDA ihre Bemühungen zur Länderselektivität ­ kann heute besser als zu Beginn von Koordinierung der Hilfen insbesondere in den letzten IDA10 Kredite vorrangig Ländern mit guten drei Jahren verstärkt. Die Koordinierung im Land wurde Leistungsbewertungen gewähren. Das liegt an der durch den verstärkten Einsatz von IDA-Länderdirektoren 16 Zusammenfassung im Feld untermauert. Die IDA hat die Harmonisierung ERGEBNISSE ERZIELEN der Beschaffungsverfahren und Evaluierungsprozesse in den MDBs stärker betont. Es zeichnete sich ein Trend zu Das Unternehmen betreffende Aspekte stärker von den Ländern selbst geleiteten Koordinie- Die IDA hat ihre Organisation seit dem Beginn von rungsmechanismen ab. Die IDA hat ihre Beteiligung an IDA10 zügiger umgebaut. Angesichts der mittlerweile sektorweiten Ansätzen (SWAps) ausgedehnt ­ einem 24 im Feld eingesetzten IDA-Länderdirektoren haben Mechanismus der Entwicklungshilfe, der die staatliche der Länderfokus und die Reaktionsfähigkeit zugenom- Leitung bei der Ausarbeitung einer Strategie, einen men. Sie hat innovative Kreditinstrumente geschaffen, festgelegten mittelfristigen Ausgabenrahmen, innerhalb um die Flexibilität und den Einfluß auf die institutionel- dieses strategischen Rahmens bereitgestellte externe le Entwicklung zu erhöhen. Die Projektleistung hat sich Hilfen und vereinbarte Prozesse und Indikatoren für stetig verbessert. Der Anteil der mit zufriedenstellenden die Überwachung der Fortschritte miteinander Ergebnissen abgeschlossenen Projekte ist auf 70 Prozent kombiniert. Diese SWAps sind eines der wenigen gestiegen, so daß die IDA damit zur Internationalen Beispiele für formal strukturierte Mechanismen zur Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD) auf- Programmkoordinierung, die ihr Augenmerk sowohl auf schließt. Der Einfluß der IDA-Projekte auf die institu- die Gestaltung als auch auf die Umsetzung richten. Als tionelle Entwicklung und ihre Nachhaltigkeit haben sich solche sollten sie als wichtige Bausteine dienen, welche ebenfalls gebessert, wenngleich von einem niedrigen die jüngsten CDF- und PRSP-Initiativen unterstützen. Ausgangsniveau. An der Erfüllung der Ziele, der Wahl Alles in allem ist der Übergang zu einem höheren Maß der Instrumente, der Überwachung der Programme an Eigentumsbeteiligung der Länder und mehr sowie der Abstimmung der Mittelverwendung auf die Partnerschaftlichkeit eindeutig. Um jedoch diesen Trend Prioritäten muß jedoch noch gearbeitet werden. zu konsolidieren und zu institutionalisieren, bedarf es auf Verantwortung für Erfüllung der Ziele. Das poli- Landesebene weit größerer Fortschritte beim Übergang tische Rahmenwerk der IDA ist nach wie vor höchst von ad hoc- zu strukturierten Maßnahmen sowie auf relevant. Jedoch ist eine Klärung der Grundlage, der Unternehmensebene eines größeren Engagements seitens Absicht und des Umfangs der IDA-Politik in gewissen der IDA und anderer Hilfsorganisationen, um eingefah- vorrangigen Bereichen vonnöten, insbesondere bei der rene Praktiken zu verändern. Entwicklung des privaten Sektors sowie bei Über Projektbeteiligung hinaus gehen. Die stärke- Geschlechter- und Umweltfragen. Vor kurzem hat die re Beteiligung der Regierungen, der bürgerlichen IDA-Geschäftsführung als Reaktion auf die Unter- Gesellschaft und des privaten Sektors an der Gestaltung, suchungen des Revisionsgremiums mehr Ressourcen für Umsetzung und Überwachung von IDA-Progammen ist die Qualitätssicherung und die Überwachung der ein zweiter, zentraler Aspekt auf dem Weg zu effektive- Erfüllung von Zielvorgaben durch Schutzmaßnahmen ren Partnerschaften. Der Anteil der IDA-Projekte, an vorgesehen. Doch zur Klärung der Fragen, wie denen die wichtigsten Zielgruppen wenigstens bis zu Verantwortlichkeiten aufgeteilt, Mitarbeiterschulungen einem gewissen Grad beteiligt wurden, hat sich mit 83 verbessert und Anreize für die Mitarbeiter neu organi- Prozent aller IDA-Projekte von 1994 bis 2000 nahezu siert werden können, ist noch ein gutes Stück Arbeit verdoppelt. Die Beteiligung an Armutseinschätzungen nötig. Die regelmäßige Überwachung und periodische und Analysen der öffentlichen Ausgaben hat in jüngster Evaluierung müssen auf Unternehmens-, Landes- und Zeit zugenommen, wenngleich die betroffenen Gruppen Projektebene ebenfalls verstärkt werden. Diese Probleme nach wie vor damit unzufrieden sind, in welchem verdeutlichen, wie wichtig es ist, den Schwerpunkt stär- Umfang vor Ort Kapazitäten geschaffen werden. Die ker auf die Umsetzung von globalen Strategien und die Beteiligung der Zielgruppen an der Erstellung von CAS Stärkung der Rolle von Sektorstrategien bei der hat ebenfalls zugenommen, jedoch ist der Einfluß auf die Festlegung von Programmzielen zu legen, die Rolle der Gestaltung der CAS in den allermeisten Fällen unklar. IDA bei deren Erfüllung klar zu definieren und die Ferner sind beim Übergang von der reinen Stärkung der Umsetzungsstrategien zu unterstützen. Projektbeteiligung zur Beteiligung an der In Analysetätigkeit und Schaffung von Analysetätigkeit und der Festlegung von Strategien Kapazitäten investieren. Die Erweiterung der Palette Probleme im Hinblick auf die Vertretung, den Ansatz an Kreditinstrumenten hat die IDA flexibler und reak- und die Kosten deutlicher zu Tage getreten. tionsfähiger gemacht. Sowohl die anpaßbare Kredit- 17 Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut gewährung als auch neue Arten von Anpassungskrediten rigen Budgetprozeß nicht nur detaillierte Kostenrech- bieten der IDA mehr Möglichkeiten, institutionelle nungen der CAS anstellen, sondern erstmals ein rollendes Reformen zu unterstützen und ihre Hilfen optimal auf Dreijahresbudget erstellt wird, um unvorhergesehene die Gegebenheiten im jeweiligen Land zuzuschneiden. Schwankungen der Finanzmittel für die Regionen zu Doch bevor Programmergebnisse weiter verbessert wer- minimieren. den können, sind noch immer einige Probleme anzuge- Jüngste Vorschläge der Geschäftsführung. Über hen. So muß insbesondere sichergestellt werden, daß den von diesem Prüfbericht abgedeckten Zeitraum hat angemessene, hochwertige Analysearbeit geleistet wird, die Geschäftsführung in stärkerem Maße Selbsteva- und dem Aspekt der Schaffung von Kapazitäten im luierungen vorgenommen, vieles dazu gelernt und Rahmen der IDA-Hilfen ist mehr Gewicht beizumessen. zahlreiche neue Maßnahmen vorgeschlagen, wie dieser Ressourcen verwenden. Ein Aspekt, der für alle Bericht darstellt. Das ist lobenswert. Zwar ist es noch zu diese Probleme gleichermaßen gilt, ist die Abstimmung früh, um sich ein Urteil über die Effizienz und der Ressourcenverwendung auf die Prioritäten. Drei Wirksamkeit eines großen Teils der neueren Initiativen Gruppen von Problemen sind von besonderer Relevanz. zu bilden, doch ist ihre Relevanz für die sich fortentwic- Erstens die Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln zur kelnde Rolle der IDA eindeutig. Darüber hinaus hat die Gewährung vorrangiger Länderkredite sowie für kredit- Geschäftsführung bei der Vorbereitung auf die diesjähri- unabhängige Dienste. Wie in den Hintergrundpapieren ge Haushaltsplanung weitere Vorschläge vorgelegt, von zu diesem Bericht deutlich gemacht und in den denen einige erhebliche Übereinstimmungen mit wichti- Dokumenten zum strategischen Kurs der Weltbank gen Erkenntnissen und Empfehlungen dieses Berichts sowie den zugehörigen Haushaltsentwürfen erörtert, war aufweisen. Diese sind: 1) Schaffung eines Geschäfts- innerhalb des Berichtszeitraums ein Rückgang der admi- führungsausschusses, dessen Hauptaufgaben darin beste- nistrativen Ressourcen für Länderkredite und ESW zu hen, die Unternehmensstrategien aufeinander abzustim- verzeichnen. Zweitens waren das Armutsniveau und die men, institutionelle Selektivität zu gewährleisten und Leistung der Länder trotz der Zielsetzung der Bank, die Konflikte zwischen Prioritäten des Unternehmens und Armut zu verringern, bei der Zuteilung von den Länderprogrammen zu schlichten ­ 2) weitere Haushaltsmitteln von relativ geringer Bedeutung. Bei Verbesserung des Rahmens zur Festlegung der der Allokation von Haushaltsmitteln für Regionen und Unternehmensprioritäten und Definition von Länder wird nicht explizit zwischen IDA- und IBRD- Auswahlkriterien für diese Prioritäten ­ 3) Umsetzung Ländern unterschieden. Zwar wurden bei Unternehmens- einer präziseren Verfolgung und Verwaltung von kredi- und intraregionalen Entscheidungen mittlerweile mehr tunabhängigen Diensten ­ 4) Lancierung von Reformen Haushaltsmittel für ärmere Länder ­ entsprechend ihrer des Budgetprozesses, wie oben angemerkt, welche die Leistung ­ zur Verfügung gestellt, doch hatte dies bis- vollständige Finanzierung der CAS innerhalb eines lang nur geringe Auswirkungen. Einige Faktoren rollenden Dreijahresbudgets und eines Planungshorizontes machen es schwieriger, einen solchen Zusammenhang für das Geschäftsjahr 2002 und darüber hinaus mit sich herzustellen, etwa zwischen den Ländern bestehende bringt ­ 5) die weitere Förderung der Dezentralisierung Unterschiede bei den operativen Kosten. Dennoch könn- sowie die weitere Anpassung der Geschäftsführungsstruktur te der Armut bei der Allokation von Haushaltsmitteln samt der eindeutigeren Definition der Verantwortlichkeiten. durch Anwendung einer Ländernorm-Methodologie ­ eines Ansatzes, der bislang nur marginalen Einfluß auf Hätte die IDA mehr leisten können? die Entscheidungen hatte ­ mehr Gewicht verliehen wer- Die Bemühungen der IDA zur Neugestaltung ihres den. Drittens mangelte es dem Programmentwicklungs- Auftrags, zur engeren und breiteren Zusammenarbeit und Haushaltssystem an geeigneten Mechanismen, um mit den Entwicklungspartnern und zur Neuposi- die Zielsetzungen und die Allokation von Haushaltsmitteln tionierung der Mitarbeiter in den Ländern, der aufeinander abzustimmen. Dieses Problem betrifft Länderprogramme und der Kreditinstrumente waren insbesondere die CAS, die im allgemeinen als höchst relevante Umbaumaßnahmen, die erheblich zur Planungsinstrument für eine Zwei- oder Dreijahres- Erhöhung der Wirksamkeit der Entwicklungspolitik periode dienen, jedoch getrennt von den jährlichen beigetragen haben. Die jüngsten CDR-/PRSP-Initiativen Länderbudgets genehmigt werden. Es ist daher mögli- eröffnen ein großes Potential zur weiteren Verbesserung cherweise sehr bedeutsam, daß die Regionen im diesjäh- der Programmumsetzung und -ergebnisse. Folglich weist 18 Zusammenfassung das IDA-Programm nach der Hälfte von IDA12 deutli- und dem Entwicklungssystem. Der politische Rahmen che Unterschiede zum Programm im Geschäftsjahr 1994 von IDA10-12 hat die IDA ermuntert, sich in eine zu Beginn von IDA10 auf. Ihre Portfolioleistung hat sich Richtung zu entwickeln, welche den Bedürfnissen der stetig gebessert und ihr Beitrag zu den künftigen Kreditnehmer besser Rechnung trägt, und ist nach wie Entwicklungsergebnissen vergrößert. vor sehr relevant für die Zukunft. Doch die IDA und Ihre Bemühungen hätten jedoch wahrscheinlich ihre Partner sind derzeit noch dabei, Kernelemente die- bedeutendere Auswirkungen gehabt, wenn die IDA ses Rahmens, deren Bedeutung durch neue, während Mitte der 1990er Jahre ihre Aufmerksamkeit rascher auf IDA12 ins Leben gerufene Initiativen zugenommen hat, die Führungs- und Kontrollstrukturen sowie die institu- in die Praxis umzusetzen. Nun ist es erforderlich, den tionellen Hemmnisse gelenkt hätte, welche die Ent- Nutzen aus dem vorhandenen politischen Rahmen zu wicklung der Länder behindern, und bei der Analyse- vergrößern, und zwar durch: arbeit und im Dialog größeres Gewicht darauf gelegt hätte zu ermitteln, wie die Entwicklung der ländlichen Fokussierung auf die Umsetzung Gebiete und des privaten Sektors gefördert und die Geeignete Abstimmung der Ressourcen auf die wirtschaftlichen Möglichkeiten für Frauen verbessert strategischen Prioritäten werden können ­ Maßnahmen, die unverzichtbar sind, Konsolidierung der IDA-Mandate. um ein breit angelegtes, armenfreundliches Wachstum und den Abbau der Armut zu fördern. Auch hätte sie Dazu muß die IDA innerhalb der Grenzen, welche wahrscheinlich größeren Einfluß haben können, wenn durch die für ihre kreditbezogenen und kreditunabhän- die IDA bei der Verwendung ihrer Mittel selektiver vor- gigen Leistungen verfügbaren Mittel festgelegt werden, gegangen wäre ­ nicht nur bei der Auswahl der Länder ihre Rolle auf Landes- und globaler Ebene weiterent- (ausgehend vom nachweislichen Engagement für den wickeln. Im Rahmen ihrer Hauptaufgabe, Entwick- Armutsabbau), sondern auch bei der Wahl der Pro- lungsbemühungen in den Ländern zu fördern, sollte sie gramme und Instrumente (ausgehend von besser geeig- sich stärker auf Bereiche, in denen sie ­ zumeist auf stra- neten Beurteilungen der Gegebenheiten im Land und tegischer Ebene bei der Unterstützung von Reformen, dem komparativen Vorteil der IDA in spezifischen welche gesamte Volkswirtschaften, Sektoren und Länderkontexten). Schließlich hätte die Wirksamkeit der Verwaltungen betreffen ­ über komparative Vorteile ver- IDA-Maßnahmen vermutlich erhöht werden können, fügt, sowie auf die Schaffung von Kapazitäten konzen- wenn sie Möglichkeiten gefunden hätte, die Schaffung trieren. Gleichzeitig sollte die IDA auf globaler Ebene von Kapazitäten in den Kreditnehmerländern im die Harmonisierung und Koordinierung der externen Rahmen von Partnerschaften mit anderen zu fördern, die Hilfe offensiver fördern, denn dies ist erforderlich, um erforderlichen Indikatoren und Überwachungsprozesse auf dem Weg zum obersten Ziel, dem Armutsabbau, für einen stärkeren Fokus auf den Ergebnissen entwickelt größere Fortschritte zu erzielen. hätte und gemeinsam mit Partnern bei der Koordi- nierung der Anstrengungen auf Landesebene zur Nächste Schritte Förderung der von den Ländern selbst geleiteten Die IDA könnte mehrere Maßnahmen ergreifen, um mit Programme erheblich weiter gegangen wäre. Auf diese Blick auf ihre beiden Aufgaben auf der in den letzten Probleme wurde in zahlreichen OED-Berichten hinge- sieben Jahren erzielten Erhöhung der Wirksamkeit der wiesen, und die verschiedenen Selbstevaluierungsberichte Entwicklungspolitik aufzubauen: der Geschäftsführung und Vorschläge für künftige Maßnahmen nehmen sich ihrer an. Für die Zukunft wird Selektiver sein. Es ist noch viel zu tun, um die es von zentraler Bedeutung sein, für Reaktionen auf diese Länder-, Programm- und Unternehmensselektivität Probleme in einem Prozeß, der im Kontext der CDF- der IDA zu erhöhen. Dies macht es erforderlich, und PRSP-Initiativen die Fortschritte machende IDA- daß das leistungsabhängige Zuteilungssystem der Hilfe priorisiert und konsolidiert, Mittel vorzusehen. IDA weiter verbessert und die Konsistenz von PRSP-, CAS- und PBA-Prozessen gewährleistet Ausblick wird. Das impliziert auch die Stärkung von Der Berichtszeitraum war von erheblichen Umwäl- Sektorstrategien sowie deren bessere Integration in zungen geprägt ­ in den Kreditnehmerländern, der IDA 19 Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut die CAS in Übereinstimmung mit den Strategien partner sich besonders deutlich dazu verpflichten der Länder zum Armutsabbau, um besser defi- müssen, die Verwaltung der öffentlichen Ausgaben nieren zu können, in welchen Fällen die IDA bereit der Länder sowie die Rechenschaftspflicht für die sein sollte, die Koordinierung mit anderen Gebern Mittelverwendung zu verbessern. Die IDA sollte zu leiten oder zu unterstützen. Ferner muß die dies unterstützen und künftige Kredite daran kop- IDA ihre Prioritäten und Ziele sektor- und the- peln, daß sich die Kreditnehmer zu Programmen menübergreifend klarer festlegen, um eindeutiger verpflichten, mit denen innerhalb eines fest- zu bestimmen, zu was sie sich verpflichten kann gelegten Zeitrahmens solide Systeme geschaffen (oder nicht verpflichten kann). Diese Selektivität werden, die die Rechenschaftspflicht im Bereich auf Unternehmensebene kann ­ von den strategi- öffentliche Finanzen gewährleisten. schen Entscheidungen anderer Stellen losgelöst ­ Für effektive entwicklungspolitische jedoch nicht effektiv festgelegt werden. Sie muß Partnerschaften einsetzen. Die IDA sollte sich Teil eines allgemeineren Aktionsplanes zur Har- auf Landes- und globaler Ebene dafür einsetzen, monisierung der verschiedenen Stellen werden. den Übergang zu einer neuen Architektur der Quantitative Kreditziele für Sektoren, Kreditinstru- Entwicklungspolitik sowie von der ad hoc- zur mente oder Gruppen von Ländern sind in der strukturierten Koordinierung der Entwick- Praxis hemmende Faktoren für eine größere lungshilfe zu vollziehen. Als konkrete Möglichkeit Programm- und Länderselektivität. zur Anwendung der CDF-Grundsätze eröffnen die PRSP einen potentiell wichtigen Weg in diese Auf Führungs- und Kontrollstrukturen sowie Richtung. Die Umsetzung der Initiative ist für die Schaffung von Kapazitäten konzentrieren. IDA12 und die Zeit danach eine Priorität. In Jeder Teil dieses Berichts hebt hervor, was für eine diesem Kontext sollte die stärkere und umfas- zentrale Bedeutung den Führungs- und Kontroll- sendere Nutzung von sektorweiten Programmen strukturen sowie der Schaffung von Kapazitäten im auf Landesebene eine Priorität sein, da man vor öffentlichen Sektor zukommt, wenn es darum geht, kurzem erkannt hat, wie erreicht werden kann, daß die Regierungen der Kreditnehmerländer dazu zu diese effektiven, ergebnisorientierten und von den ermuntern, öffentliche Güter und Leistungen Gebern koordinierten Ansätze Programme unter- effizienter bereitzustellen und gegenüber der stützen, deren Eigner die Länder selbst sind. Auf Öffentlichkeit die Transparenz und Rechensch- globaler Ebene sollten die IDA-Geber dem aftspflicht zu erhöhen. Bei der Förderung einer Präsidenten der Weltbank nahelegen, sich für effektiveren Verwaltung und der besseren einen Prozeß mit festem Zeitrahmen einzusetzen, Programmumsetzung sollte jeder Aspekt der IDA- an dem auch die Leiter von bilateralen und multi- Hilfe ­ Analysearbeit, Gestaltung und Beaufsichti- lateralen Hilfsorganisationen beteiligt werden, um gung von Programmen, Überwachung der eine bessere Harmonisierung der Praktiken im Ergebnisse ­ eine Komponente aufweisen, die sich Bereich der Entwicklungshilfe zu erreichen. Die mit der Schaffung von Kapazitäten befaßt. Dies Agenda sollte über Verfahrensfragen hinausgehen kann es unter Umständen erforderlich machen, die und auch die strategischen Probleme der IDA-Zuschußmittel zu erhöhen und/oder eine Programm- und Länderselektivität behandeln. Die strukturiertere Koordinierung mit Zuschußstellen IDA kann und sollte nicht bei allen Bemühungen zu erreichen, um die Schaffung von Kapazitäten in zur Koordinierung der Entwicklungshilfe eine Kreditnehmerländern zu fördern. Zwar ist die in Führungsrolle übernehmen, wenngleich sie ihre den Auffüllungsberichten zu IDA10-12 eigenen Prozesse weiter anpassen und andere dargestellte Agenda zu Führungs- und ermuntern kann, es ihr gleich zu tun, um die sehr Kontrollstrukturen nach wie vor relevant, doch viel bessere Koordinierung zu erreichen, die für die deuten jüngste Erfahrungen darauf hin, daß die Senkung der derzeit hohen Transaktionskosten der IDA, ihre Kreditnehmer und andere Entwicklungs- Entwicklungshilfe notwendig ist. 20 Zusammenfassung Programmziele und Politik klar definieren. Die Schlüsselziele zu mobilisieren. So wie er sich derzeit IDA sollte deutlich machen, was ,,Fokus auf darstellt, ist der Prozeß jedoch nicht in der Lage, dieses Armutsabbau" genau bedeutet und ihre Pro- Potential in vollem Umfang auszuschöpfen. grammziele und Politik mit Blick auf dieses Ziel Die Auffüllungserklärungen decken sich zwar mit klar definieren. Die Erfahrungen der letzten sieben dem Konsens, der sich in der internationalen Ent- Jahre haben gezeigt, daß das breit angelegte wicklungsgemeinschaft nun herausbildet, waren jedoch Wachstum und Reformen der Führungs- und zu starr definiert und überfrachtet (zum Beispiel bei der Kontrollstrukturen als wichtige Zwischenziele auf Festlegung der auf die Sektoren und Länder entfallenden dem Weg zum obersten Ziel der IDA ­ dem Kredite sowie mit Blick auf die Anzahl und Abbau der Armut ­ unbedingt zügiger erreicht Detailgenauigkeit der Empfehlungen). Im Hinblick auf werden müssen. Sie verdeutlicht auch die Not- das, was die IDA und die Kreditnehmer in einer Drei- wendigkeit, die Ziele und operativen Maßnahmen jahresperiode bei objektiver Betrachtung tatsächlich in den sehr wichtigen Bereichen Geschlechter- und erreichen konnten, äußerten sie bisweilen unrealistische Umweltfragen sowie Entwicklung des privaten Vorstellungen und konzentrierten sich stärker auf den Sektors unmittelbar an den Abbau der Armut zu Einsatz als das Ergebnis, wobei die Haushaltsmittel koppeln und die Maßnahmen, mit denen außen vor blieben. Vor allem aber war der Auffül- Geschlechter- und Umweltfragen stärker in den lungsprozeß von den Entwicklungspartnern ­ sowohl Mittelpunkt gerückt werden sollen, klar zu den Kreditnehmern als auch den anderen Hilfs- definieren. organisationen ­ losgelöst, was sich negativ auf die Festlegung der Prioritäten und die Ausnutzung des kom- Ressourcen besser auf Programmprioritäten ab- parativen Vorteils der IDA auswirkte. Der Prozeß und stimmen. Die bessere Verwendung der Mittel mit damit die Auswirkungen künftiger Erklärungen könnten Blick auf die IDA-Erklärungen ist entscheidend, mit drei Veränderungen verbessert werden. um die in den letzten sieben Jahren gesammelten Eine längerfristige, ergebnisorientierte Vision ent- Erfahrungen insbesondere im Budgetprozeß und wickeln. Im Rahmen der Verhandlungen zu IDA13 soll- bei der vollständigen Finanzierung der CAS in die te die Geschäftsführung aufgefordert werden, in Ab- Tat umzusetzen. Armut spielte bei der Allokation sprache mit den Kreditnehmern eine langfristige Vision der Haushaltsmittel eine relativ untergeordnete für die IDA zu entwickeln, genau zu definieren, was die Rolle, wenngleich die weitere Anwendung einer IDA unter ,,Fokus auf Armut" versteht, Möglichkeiten auf Ländernormen basierenden Methodologie dies zur Verwendung der IDA-Mittel zu bestimmen und die ändern könnte. Bemühungen, die Kosten von globale Rolle der IDA als Erweiterung ihres Länderfokus CAS realistischer zu kalkulieren, sollten mit zu nutzen. einem Prozeß einhergehen, der die vollständige Entwicklungsländer an der Festlegung von Auf- Finanzierung der vom Gouverneursrat genehmigten füllungserklärungen beteiligen. Der für die IDA13- CAS gewährleistet. Außerdem müssen noch Verhandlungen geplante, sehr viel transparentere und Möglichkeiten gefunden werden, wie die stärker auf Konsultationen beruhende Prozeß geht ein Finanzierung eines angemessenen Umfangs an gutes Stück über die im Rahmen von IDA12 ergriffenen Prüfarbeiten und programmspezifischen ökonomis- Maßnahmen hinaus und sollte dazu beitragen, erreichba- chen und sektoralen Tätigkeiten sowie ein re IDA-Ziele festzulegen und die Umsetzung zu verbes- stärkerer Fokus auf der Schaffung von Kapazitäten sern. Unabhängig von den Verhandlungen sollte die IDA gewährleistet werden können. Überlegungen anstellen, wie ihre Partner an der Überwa- chung und Evaluierung der Leistung und der Ergebnisse Der Auffüllungsprozeß von IDA13 beteiligt werden können. Die Ergebnisse dieses Prüfberichts deuten an, daß der Zielsetzungen mit Blick auf überwachbare, er- Prozeß der IDA-Auffüllung selbst ebenfalls nutzbringend reichbare Ziele mit realistischer Kalkulation defi- optimiert werden könnte. Er bietet wertvolle Möglich- nieren. Die IDA-Auffüllungserklärungen haben häu- keiten, auf globaler Ebene die Erfahrungen und den fig den Schwerpunkt auf die Einsatzmittel und die künftigen Kurs der internationalen Entwicklungshilfe zu allzu oft unrealistischen Ertragsziele gelegt, welche die erörtern und Finanzierungsmittel zur Unterstützung der Eigentumsbeteiligung der Länder, die für die Nach- 21 Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut haltigkeit von Reformbemühungen unverzichtbar ist, Prozeß zur Berichterstattung über Fortschritte auf nicht ausreichend berücksichtigen. Es wäre besser, dem Weg zu den gewünschten Ergebnissen einigen. wenn die Auffüllungsberichte den Schwerpunkt auf Dabei muß anerkannt werden, daß die Tätigkeit im die Entwicklungsziele legen und die Arten von vorran- Rahmen der CDF-Grundsätze bedeutet, daß man noch gigen Aktivitäten ermitteln würden, welche die IDA weiter davon abrücken muß, unmittelbar den Zu- unterstützen sollte, um diese Ziele zu erreichen. Der sammenhang zwischen IDA-Aktivitäten und den komparative Vorteil der IDA und eine realistische Ergebnissen der Länderentwicklung zu ermitteln. Statt Kalkulation zu den Auffüllungserklärungen dürfen dessen müssen neue Möglichkeiten gefunden werden, dabei nicht außer acht gelassen werden. Darüber die Leistung der IDA in Partnerschaft mit anderen hinaus sollte man sich in den Auffüllungsberichten auf genau zu verfolgen. Kennzahlen für die Leistung der IDA und einen 22 VERÖFFENTLICHUNGEN DER ABTEILUNG FÜR PROGRAMMEVALUIERUNG Die Weltbank-Abteilung für Programmevaluierung Bestellung von Publikationen der Weltbank (OED) ist eine dem Exekutivdirektorium der Weltbank Kunden in den Vereinigten Staaten sowie Ländern und unterstellte, unabhängige Bewertungsabteilung und Gebieten, die von keinem der Vertriebspartner für beurteilt die entwicklungspolitischen Auswirkungen Publikationen der Weltbank betreut werden, senden ihre sowie die Leistung der abgeschlossenen Kreditprogramme Bestellung bitte an: der Weltbank. Die Ergebnisse und Empfehlungen werden dem Exekutivdirektorium mitgeteilt und fließen in die The World Bank Gestaltung und Umsetzung neuer Maßnahmen und P.O. Box 960 Projekte ein. Neben den einzelnen Projekten und Herndon, VA 20172-0960 Länderhilfsprogrammen evaluiert das OED auch die Fax: +1 703-661-1501 Maßnahmen und Prozesse der Weltbank. Telefon: +1 703-661-1580 Zusammenfassungen der Studien sowie der vollständige Die Internet-Adresse der Datenbank der Weltbank- Wortlaut der Übersicht und Lehren & Praktiken (Précis and Publikationen lautet http://www.worldbank.org Lessons & Practices) sind unter (Wählen Sie bitte "Publications/Project Info"). http://www.worldbank.org/html/oed im Internet E-Mail: pic@worldbank.org abrufbar. Fax: +1 202-522-1500 Telefon: +1 202-458-5454 Bestellung von Publikationen der OED Programmevaluierungsstudien, Diskussionspapiere der Der InfoShop der Weltbank verkauft Publikationen aus- Weltbank und alle anderen Dokumente sind beim schließlich im Ladengeschäft. Adresse: InfoShop der Weltbank erhältlich. Dokumente, für die eine Artikelnummer und ein 701 18th Street, NW Preiscode angegeben sind, können über den Versand- Washington D. C. 20433, USA service der Weltbank oder den InfoShop in Washington D. C. erworben werden. 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