D�veloppement et consolidation de la paix :
Le cas du Burundi
RESUME
Depuis son ind�pendance en 1962, le Burundi a �t� pris dans un cycle de conflit et de pauvret�. Les
vagues successives de violence ont creus� des divisions ethniques et r�gionales, tout en
approfondissant une pauvret� d�j� aigu�. Les Burundais n'avaient pas de tradition de mobilisation
politique autour de leur identit� hutue ou tutsie, mais la violence chronique de
l'apr�s-ind�pendance a donn� une dimension de masse � ce qui est � l'origine un conflit cr�� et
aliment� par les �lites. L'effet devenant la cause, les massacres inter-communautaires r�p�t�s ont
rendu la population de plus en plus r�ceptive aux appels � la mobilisation ethnique.
Le processus de paix d'Arusha, entam� en 1996, donne l'opportunit� au Burundi de sortir du jeu �
somme nulle qui caract�rise son histoire depuis peu apr�s l'ind�pendance. Les violences ont cess�
presque partout, mais la paix demeure fragile, comme l'a tragiquement d�montr� le massacre de
Banyamulenge congolais dans un camp de r�fugi�s au Burundi en ao�t 2004 et les �ruptions de
violence sporadiques dans la province de Bujumbura Rurale. Dans ce contexte, cette �tude analyse
les causes et les dynamiques du conflit burundais pour identifier les mani�res sp�cifiques dont
l'aide au d�veloppement peut contribuer � la consolidation de la paix.
Une des conclusions de l'�tude est que l'appartenance ethnique est seulement l'une de plusieurs
divisions au sein de la soci�t� burundaise : il existe d'autres divisions, claniques, r�gionales et de
classes. Ces divisions et les identit�s sous-jacentes sont donc multidimensionnelles. Des in�galit�s
d'acc�s aux opportunit�s �conomiques et sociales tr�s marqu�es, une histoire de violence et
d'impunit�, une �conomie frapp�e par la guerre et d'autres causes, la d�gradation de
l'environnement, la faillite du gouvernement et des institutions, et l'effet d�stabilisant des conflits
dans les Etats voisins ont aggrav� et prolong� ces divisions.
Depuis le d�but de la transition en novembre 2001, quelques facteurs menacent de contribuer �
l'escalade du conflit burundais, tandis que d'autres contribuent nettement � sa d�sescalade, et
d'autres enfin ont un impact encore ambigu. Le Burundi se situe donc � la crois�e des chemins : il
faut investir dans la consolidation de la paix par les moyens disponibles (restauration de la s�curit�
et de la gouvernance, aide au d�veloppement renfor�ant la coh�sion sociale et l'acc�s aux
opportunit�s �conomiques et aux services sociaux, diplomatie formelle et informelle).
Cette �tude identifie huit principes pour guider l'aide au d�veloppement : (i) ne pas de renforcer les
causes structurelles ni les causes d�clenchantes du conflit ; (ii) rendre visibles les dividendes de la
paix aux yeux de la population; (iii) identifier les priorit�s � court terme, particuli�rement la
restauration de la s�curit� ; (iv) limiter le potentiel pour la mobilisation de masse, notamment des
jeunes ; (v) prendre en compte et tenter de r�soudre les causes structurelles du conflit ; (vi) prendre
en compte le lourd h�ritage du conflit en termes de perceptions et d'attitudes; (vii) s'assurer que
l'aide au d�veloppement est coh�rente et soutenue sur une dur�e suffisante; et (viii) prendre en
compte le contexte r�gional.
En termes de programmes, l'�tude passe en revue un certain nombre de domaines de l'aide
d�veloppement o� il y a des occasions d'incorporer les principes ci-dessus, notamment : le
processus du Document de Strat�gie de R�duction de la Pauvret� ; le d�veloppement rural ; les
infrastructures ; la r�forme du secteur de s�curit� et la r�int�gration des ex-combattants ; les
questions fonci�res ; la cr�ation d'emplois ; la gouvernance et enfin les secteurs sociaux de
l'�ducation et de la sant�.
En termes de projets (conception, mise en oeuvre et suivi-�valuation), l'�tude souligne la n�cessit�
d'engager fermement les �lites du c�t� de la paix ; d'investir dans des approches � la base,
particuli�rement par des interventions inclusives dans lesquelles les communaut�s b�n�ficiaires
contribuent � la d�finition de leurs propres priorit�s ; d'inclure des objectifs mesurables de
consolidation de la paix dans les projets qui ont cette ambition ; reconna�tre la multiplicit� des
variables qui affectent le processus de paix ; et consolider la paix par des efforts de stabilisation
dans la sous-r�gion des Grands Lacs dans son ensemble.
TABLE DES MATIERES
Acronymes........................................................................................................................................ii
Remerciements............................................................................................................................... iii
Introduction et Contexte...................................................................................................................1
Section I. Analyse du Conflit Burundais (1965-2005)....................................................................7
I. Principales causes du conflit : rarete des ressources, competition pour le pouvoir et
instrumentalisation de la question ethnique .................................................................................7
II. Aspects economiques: concurrence dans un contexte de croissance faible ou negative, de
ressources rares et d'extreme concentration du pouvoir ............................................................11
III. Dynamiques externes : les effets trans-frontieres des conflits de la sous-region des grands
lacs..............................................................................................................................................13
Section II. Dynamiques du Conflit sur Trente Ans : Causes Structurelles, Causes Declenchantes, et
Effets de Retroaction.....................................................................................................................14
I. Causes structurelles et causes d�clenchantes sur trente ans....................................................14
II. Effets r�troactifs.....................................................................................................................15
Section III. Dynamiques du Conflit Aujourd'hui : A la Croisee des Chemins..............................17
I. Facteurs de d�sescalade ..........................................................................................................17
II. Facteurs d'escalade potentielle..............................................................................................18
III. L'issue de certains facteurs est encore ind�termin�e ...........................................................19
Section IV. Domaines dans Lesquelles L'aide au Developpement Peut Soutenir la Transition ....21
I. L'aide au d�veloppement et la diplomatie dans les transitions de la guerre � la paix ............21
II. Consid�rations pour l'aide au d�veloppement au Burundi....................................................24
Section V. Considerations Operationnelles : Conception, Mise en Oeuvre et Suivi-Evaluation des
Projets.............................................................................................................................................30
Annexe: Chronologie .....................................................................................................................34
Bibliographie..................................................................................................................................38
Encadr�s
Encadr� 1: Quatre phases dans le processus de paix, 1993-2004.........................................2
Encadr� 2: Relations causales, 1996-2004.................................................................16
Encadr� 3: Priorit�s du Gouvernement et Soutien des Bailleurs, 2004-2005..........................27
Tableaux
Tableau 1: Indicateurs socio-�conomiques, 1990-2002..................................................12
Tableau 2: Conflits depuis l'ind�pendance.................................................................14
Tableau 3: Causes que le d�veloppement et l'action diplomatique formelle et informelle
peuvent aborder................................................................................................22
Tableau 4: Les variables du conflit et les implications en termes de programmes et de projets......32
ACRONYMES
AMIB African Mission in Burundi
BLTP Burundi Leadership Training Program
CNDD-FDD Conseil National pour la D�fense de la D�mocratie/Forces pour la D�fense
e la D�mocratie
DDR Disarmament, Demobilisation and Reintegration
DSRP Document de Strat�gie de R�duction de la Pauvret�
EMGI Etat-Major G�n�ral Int�gr�
FAB Forces Arm�es du Burundi
IFAD Fonds International de D�veloppement Agricole
FMI Fonds Mon�taire International
FNL Forces Nationales de Lib�ration
MDRP Programme multi-Pays pour la D�mobilisation et la R�int�gration
ONUB Op�rations des Nations Unies au Burundi
PIB Produit Int�rieur Brut
PDDR Programme de D�sarmement, D�mobilisation et R�insertion
PNB Produit National Brut
PNUD Programme des Nations Unies pour le D�veloppement
RDC R�publique D�mocratique du Congo
UN Nations Unies
UNICEF Fonds des Nations Unies pour l'Enfance
UPRONA Parti de l'Unit� pour le Progr�s National
VIH/SIDA Virus de l'Immunod�ficience Humaine/Syndrome de l'Immunod�ficience
Acquise
ii
REMERCIEMENTS
Ce document de travail a �t� pr�par� par Juana Brachet et Howard Wolpe. Juana Brachet est
actuellement conseill�re aupr�s du Forum conjoint pour le Processus de Paix � Aceh, Gouvernorat
d'Aceh. Pr�c�demment, elle �tait Sp�cialiste Conflits au sein de l'Unit� Pr�vention des Conflits et
Reconstruction de la Banque mondiale et de l'Equipe-Pays Afrique centrale (RDC, Burundi,
Rwanda, R�publique du Congo), puis Conseill�re technique aupr�s de la Commission nationale de
D�sarmement, D�mobilisation et R�insertion du Gouvernement de la R�publique d�mocratique du
Congo. Howard Wolpe, ancien Envoy� Sp�cial des Etats-Unis d'Am�rique dans la sous-R�gion des
Grands Lacs, a lanc� le Burundi Leadership Training Program, une initiative de renforcement des
capacit�s soutenue par le Fonds post-conflit de la Banque mondiale. Il dirige actuellement le
programme Afrique du Woodrow Wilson International Center for Scholars.
Cet article s'appuie sur quatre initiatives:
1. La premi�re est la collaboration entre la Banque mondiale et le Secr�tariat permanent pour les
r�formes �conomiques et sociales du Gouvernement du Burundi pour d�velopper le document
de strat�gie de r�duction de la pauvret� (DSRP), et notamment pour identifier comment le
processus de consultation et le DSRP lui-m�me peuvent aborder certaines des causes
structurelles du conflit et ainsi contribuer � la consolidation de la paix (2004).
2. La seconde initiative est le Burundi Leadership Training Program, une initiative de
reconstruction post-conflit lanc�e par le Woodrow Wilson International Center for Scholars en
octobre 2002 avec l'appui du Fonds post-Conflit de la Banque mondiale.
3. La troisi�me initiative est le Projet sur les Documents de Strat�gie de R�duction de la Pauvret�
dans les pays affect�s par les Conflits, une initiative conjointe de la Banque mondiale (Groupe
de R�duction de la Pauvret� et Unit� Pr�vention des Conflits et Reconstruction) et le DfID, et
qui vise � (i) analyser une s�rie de conflits dans les pays pilotes et (ii) l'aspect consolidation de
la paix par les DSRP.
4. La quatri�me initiative est l'analyse du conflit burundais conduite en 2003 par Lib�re
Ndabakwaje, Jean-Baptiste Mbonyingingo, et le Fonds international de D�veloppement
agricole.
Les auteurs tiennent � remercier leurs collaborateurs qui ont particip� � ces quatre initiatives, ainsi
que les nombreux coll�gues qui ont contribu� par leurs commentaires � cet article. Ils sont
particuli�rement reconnaissants � Ian Bannon, Ren� Lemarchand, Ana Paula Fialho Lopes, Steve
McDonald, Eugene Nindorera, Katrina Sharkey, Alassane Sow, Maude Svensson, Achille Toto,
Peter Uvin, Per Wam, Ingo Wiederhofer et Peter Woodrow.
Juana Brachet
Howard Wolpe
iii
D�veloppement et consolidation de la paix : Le
cas du Burundi
INTRODUCTION ET CONTEXTE
"Le peuple burundais doit pouvoir distinguer mat�riellement entre le temps du conflit et les
b�n�fices de la paix".
--Nelson Mandela, m�diateur du processus de paix burundais
Depuis son ind�pendance en 1962, le Burundi est pris dans un cycle de conflits chroniques.
Les vagues successives de la violence, particuli�rement en 1965-69, 1972, 1988, 1991 et 1993, ont
cr�� des divisions ethniques et r�gionales tout en approfondissant une pauvret� d�j� extr�me. Au
cours des 43 ans qui ont suivi la fin de la pr�sence belge, le Burundi a �t� le th��tre de massacres de
300 000 � 400 000 personnes. Depuis 1993, environ 1,3 millions personnes (16% de la population)
ont fui leur village et ont le statut de d�plac�s ou de r�fugi�s. Le PIB par habitant est tomb� � 110 de
dollars en 2003, un des plus bas en Afrique, et la proportion de personnes vivant en dessous de la
ligne de pauvret� est pass�e de 35% en 1992 � plus � 60% en 2002. La violence chronique a eu un
impact direct sur le secteur agricole, qui repr�sente 50% du produit national du Burundi. La
situation �conomique a �t� aggrav�e par la chute des prix du caf� et l'�rosion de la terre. Ces
probl�mes �conomiques ont rendu la comp�tition pour le pouvoir et le contr�le de l'Etat
particuli�rement f�roce. Bien que les Burundais n'aient pas une tradition de mobilisation politique
autour de leurs identit�s hutue et tutsie, la violence chronique de l'apr�s-ind�pendance a �tendu aux
populations ce qui �tait � l'origine un conflit entre �lites et provoqu� par elles. Des massacres
inter-communaux r�p�t�s ont rendu la population sensible aux appels � la mobilisation utilisant la
question ethnique.
Le bilan de la r�ponse de la communaut� internationale � cette situation de violence
chronique au Burundi est mitig�. Les assassinats perp�tr�s apr�s l'ind�pendance, la r�p�tition
r�guli�re de la violence inter-communale, et m�me les massacres de 1972 ont �t� largement ignor�s
par la communaut� internationale, une attitude que les perp�trateurs et les victimes de ces violences
n'ont pas manqu� de remarquer. Sur le plan diplomatique, on peut distinguer trois phases dans le
processus de paix burundais depuis l'assassinat en 1993 du premier pr�sident d�mocratiquement
�lu du Burundi. Chaque phase a ses propres forces et faiblesses (Encadr� 1)1.
1Voir Wolpe (2003).
1
Encadr� 1 : Les quatre phases du processus de paix, 1993-2004
Entre 1994 et 1996, l'ONU a essay� de faciliter la n�gociation du partage du pouvoir pour
stabiliser le Burundi, apr�s la vague de violence de 1993 cons�cutive � l'assassinat du Pr�sident
Ndadaye et le g�nocide de 1994 au Rwanda voisin. Cette tentative a �t� handicap�e par l'absence
d'une puissance pr�te � prendre le leadership sur le plan diplomatique ou s�curitaire. En effet,
l'appel du secr�taire g�n�ral de l'ONU � une force de maintien de la paix est rest�e sans r�ponse.
Entre d�but 1996 et fin 1999, l'ancien Pr�sident tanzanien Julius Nyerere a facilit� un processus
de paix sous-r�gional, avec l'appui de la communaut� internationale dans son ensemble. Le
processus de paix s'est d�roul� sur trois fronts diff�rents mais de plus en plus li�s : � Arusha, Rome
et Bujumbura. La facilitation de Julius Nyerere a �t� affaiblie par :
- La multiplicit� des sponsors r�gionaux du processus d'Arusha,
- Un manque de confiance r�ciproque entre le m�diateur d'une part, et les parties n�gociantes
d'autres part. Les �l�ments tutsis ont per�u le m�diateur comme biais� en faveur des Hutus. De fait,
en agissant non seulement comme le m�diateur mais �galement comme l'autorit� derri�re les
sanctions impos�e au Burundi par la sous-r�gion, c'est toute la neutralit� et la cr�dibilit� du
processus d'Arusha qui a �t� mise en question.
- La concurrence entre la conception de l'interlocuteur tutsi principal, le Pr�sident Buyoya, qui
consid�rait le processus comme un processus national dont il serait le guide, et la conception de
Julius Nyerere d'un processus sous-r�gional.
- Les tensions entre l'�quipe de Julius Nyerere et la Communaut� de Sant 'Egidio de Rome qui a
facilit� les premiers entretiens secrets entre le gouvernement et le mouvement rebelle CNDD.
En d�pit de ces multiples difficult�s, Julius Nyerere et son �quipe ont r�ussi � emmener les
Burundais vers l'accord sur certains protocoles qui sont devenus les fondations de l'accord
d'Arusha.
Entre la fin de 1999 et ao�t 2000, apr�s la mort de Julius Nyerere, l'ancien pr�sident sud-africain
Nelson Mandela a jou� le r�le principal dans le processus qui a abouti � l'accord d'Arusha, sign� par
dix-neuf parties � la n�gociation. L'accord a fourni un cadre pour le partage du pouvoir et la
r�forme des institutions-cl�s, et a prescrit une p�riode de transition de 36 mois � partir du 1er
novembre 2001. Cependant, l'accord d'Arusha est fragile � deux �gards :
- (i) Il lui manquait l'adh�sion des deux principaux groupes arm�s, et plusieurs signataires ont �mis
des r�serves formelles.
- (ii) Il ne r�glait pas les questions essentielles de qui gouvernerait pendant la transition et de la
r�forme du secteur de s�curit�.
Dans un processus qui ressemblait parfois plus � un arbitrage qu'� une facilitation, Nelson Mandela
et les leaders de la sous-r�gion ont convaincu les Burundais de diviser la transition en deux parties
�gales, avec le Pr�sident Buyoya comme pr�sident pour les 18 premiers mois et son vice-pr�sident
hutu, Domitien Ndayizeye, pour assurer la pr�sidence pour la deuxi�me moiti� de la transition.
2
Depuis 2000, un des deux groupes rebelles absents de l'Accord d'Arusha, le CNDD-FDD
(Nkurunziza), a accept� un cessez-le-feu (d�cembre 2002) et accept� de participer au
gouvernement de transition (novembre 2003). Toutefois, le FNL-Palipehutu (Rwasa) reste
intransigeant et poursuit ses op�rations dans la province de Bujumbura Rurale. En avril 2003, le
transfert du pouvoir entre Pierre Buyoya et Dominique Ndayizeye s'est produit sans incident.
Cependant, des d�saccords persistants sur le partage du pouvoir apr�s la p�riode de la transition ont
retard� les �lections. Le 28 f�vrier 2005, le r�f�rendum pour adopter la nouvelle constitution s'est
tenu, et plus de 90% des 3 millions d'�lecteurs enregistr�s ont vot� "oui". Selon le calendrier
�lectoral r�vis�, des �lections communales ont �t� tenues le 3 juin 2005 ; les �lections l�gislatives le
4 juillet 2005, les �lections s�natoriales le 29 juillet 2005, et le pr�sident a �t� choisi par
l'Assembl�e nationale et le S�nat le 19 ao�t 2005. En avril 2005, le FNL a d�clar� son intention de
cesser ses op�rations militaires et sa volont� de commencer des n�gociations avec le gouvernement
de transition.
Sur le plan s�curitaire, le Secr�taire g�n�ral des Nations Unies Boutros Boutros-Ghali a �chou�
dans sa tentative de pr�parer un plan de contingence militaire : le gouvernement burundais, domin�
par les Tutsis, s'est oppos� � une force de maintien de la paix qui pourrait menacer sa commande de
l'arm�e burundaise, vu par les Tutsis comme l'instrument principal de leur protection et de leur
contr�le, et le Secr�taire g�n�ral a �t� mal appuy� par les puissances principales. Dans les ann�es
qui ont suivi, cependant, la r�sistance du gouvernement burundais a �t� surmont�e et, en 2003, la
mission africaine au Burundi (AMIB), une force africaine de maintien de la paix soutenue par
l'Union africaine, a �t� mise en place pour surveiller les accords de cessez-le-feu. En mai 2004, la
r�solution 1545 du Conseil de s�curit� de l'ONU a transform� l'AMIB en op�ration de maintien de
la paix de l'ONU, l'Op�ration des Nations Unies au Burundi (ONUB). Avec l'int�gration r�cente
du CNDD-FDD (Nkurunziza) dans l'arm�e et les institutions politiques de la transition, la r�forme
du secteur de s�curit� (qui implique la r�forme de l'arm�e, le d�mant�lement de la gendarmerie et
du corps des gardiens de la paix, et le renforcement de la police nationale, et qui est vue par toutes
les parties comme une des questions les plus sensibles et essentiels � un Burundi stable) a
finalement d�marr�, et le processus de d�mobilisation et r�insertion des ex-combattants a
commenc�.
En ce qui concerne l'aide humanitaire et au d�veloppement au cours de cette p�riode
(1993-2004)2, la communaut� internationale s'est engag�e et d�sengag�e tour � tour. Entre 1992 et
2002, l'aide financi�re internationale est tomb�e de presque 300 millions de dollars de moyenne
annuelle � moins de 100 millions, en grande partie en raison de la reprise du conflit en 1993. Les
2 Dans cette �tude, les auteurs ne s�parent pas l'humanitaire et l'aide au d�veloppement. L'aide humanitaire est
traditionnellement une activit� d'urgence fond�e sur les besoins, et l'aide au d�veloppement a des objectifs � plus long
terme, mais du point de vue des programmes la distinction est de plus en plus artificielle : (i) Les "urgences
complexes" de la post-Guerre froide, tels que les conflits caract�ris�s par des vagues de violence r�currentes et une
instabilit� chronique plut�t que par des phases diff�renci�es pr�-conflit, conflit et post-conflit, rendent la distinction
entre activit�s � court terme et long terme peu pertinent ; (ii) les acteurs humanitaires ont presque tous commenc� �
int�grer des objectifs � plus long terme dans leur programmation (par exemple, le Comit� international de la
Croix-Rouge distribue des graines et des outils en Afghanistan depuis plus de cinq ans); et (iii) dans des contextes de
post-crise, ce qui est habituellement vu comme aide au d�veloppement a un impact humanitaire direct (par exemple, la
reconstruction des routes, qui am�liore directement la s�curit� alimentaire).
3
bailleurs ont promis une aide au d�veloppement importante apr�s la signature de l'Accord d'Arusha
en 2000, mais une proportion significative de cette aide n'a pas �t� d�bours�e, en partie en raison de
l'ins�curit� persistante et des incertitudes politiques. Dans une tentative de mobilisation de l'aide, le
gouvernement de la Belgique et le PNUD ont organis� une concertation des bailleurs en janvier
2004, au cours duquel les bailleurs ont promis 1,032 milliards de dollars, et l'aide au
d�veloppement a repris.
En d�pit de toutes ses difficult�s, le processus de paix d'Arusha donne l'opportunit� au
Burundi de sortir du jeu � somme nulle qui caract�rise sa vie politique depuis l'ind�pendance :
- Une constitution de transition a �t� adopt�e en octobre 2001.
- Le parlement de transition a commenc� ses travaux en janvier 2002.
- Le gouvernement de transition install� en novembre 2001 est fond� sur le principe du partage de
puissance entre les deux groupes ethniques principaux du pays. Le Pr�sident Buyoya, un Tutsi, a
men� les 18 premiers mois du gouvernement de transition. En mai 2003, le vice-pr�sident hutu,
Domitien Ndayizeye, a pris le relais � la pr�sidence sans incident, alors qu'Alphonse Kadege, un
Tutsi, assumait la vice-pr�sidence. Quand le Pr�sident (avec la nouvelle autorit� que lui accorde la
constitution int�rimaire) a �cart� le vice-Pr�sident tutsi, avec qui il a eu un rapport personnel
difficile, et a nomm� un autre chef du parti tutsi UPRONA a sa place, sa d�cision a �t� accept�e
sans peine.
- Apr�s une s�rie de n�gociations difficiles et prolong�es, le gouvernement de transition a sign� de
nouveaux accords de paix et de cessez-le-feu avec tous les groupes arm�s qui n'avaient pas sign�
l'accord d'Arusha, sauf un. En novembre 2003, le CNDD-FDD (Nkurunziza), le groupe rebelle le
plus important, a accept� de participer au gouvernement de transition. Ces nouveaux accords
post-Arusha ont eu pour cons�quence un gouvernement de transition incluant les nouveaux
signataires.
- Les combats ont cess� partout sauf dans la province de Bujumbura Rurale, o� le FNL-Palipehutu
(Rwasa) continue � lancer des attaques et � adopter une ligne dure en opposition aux n�gociations
et au gouvernement de transition. Toutefois, alors que les Burundais sont fatigu�s de la guerre et
sont r�solus � la r�solution pacifique des questions en suspens, le massacre de Banyamulenge
congolais dans un camp de r�fugi�s au Burundi en ao�t 2004, auquel le FNL a particip�, �tait un
rappel tragique de la fragilit� du processus de paix et, en particulier, de l'impact sur le Burundi de la
volatilit� continue de l'Est de la R�publique d�mocratique du Congo (r�gion frontali�re avec le
Burundi). En outre, bien qu'il y ait � l'�vidence un effort consid�rable des forces arm�es
burundaises et des commandants militaires rebelles pour �tablir une arm�e et une police int�gr�es,
le processus de la r�forme de secteur de s�curit� comporte des risques potentiellement
d�stabilisants. De plus, les tensions au sujet de la nouvelle constitution sugg�rent que quelques
�l�ments tutsis ne sont pas compl�tement acquis aux accords de partage du pouvoir.
Dans le contexte d'une diminution de la violence mais d'incertitude politique continue,
comment l'aide au d�veloppement peut-elle contribuer � la consolidation de la paix ? Bien
que la paix soit une opportunit� pour l'am�lioration des conditions de vie des populations, le
d�veloppement ne peut contribuer � soutenir le processus de paix qu'� certaines conditions. Bien
con�ue, l'aide au d�veloppement peut s'attaquer � certaines des causes fondamentales du conflit.
Avec des politiques macro-�conomiques appropri�es, l'am�lioration des conditions mat�rielles des
4
communaut�s peut r�duire des conflits dont les sources sont principalement �conomiques, par
exemple, des conflits fonciers. Les projets de reconstruction peuvent �galement contribuer �
r�duire des tensions sociales en favorisant la coop�ration inter-groupes, si possible avec la mise en
place ou le renforcement de m�canismes de d�cision collective et de gestion des conflits.
- Pour �tre efficace et consolider la paix, l'aide au d�veloppement n�cessite en premier lieu
l'identification ad�quate des causes et des dynamiques du conflit, afin de donner un cadre �
l'engagement des bailleurs. Par exemple, au-del� du serment d'Hippocrate de "ne faire aucun mal"
en veillant � ne pas renforcer les in�galit�s structurelles qui caract�risent le Burundi, une aide au
d�veloppement qui consoliderait effectivement la paix mettrait l'accent sur l'inclusion, la
responsabilisation des �lites, la d�centralisation de la puissance �conomique et politique, et la
cr�ation d'opportunit�s �conomiques en dehors de la sph�re de l'Etat.
- En second lieu, il faut identifier les secteurs sp�cifiques dans lesquels l'aide au d�veloppement
peut et devrait soutenir la transition. Par exemple, le processus du DSRP, les programmes
macro-�conomiques et sectoriels peuvent fournir des occasions de s'attaquer � certaines des causes
structurelles du conflit.
- Enfin, une aide externe bien con�ue devrait renforcer la coh�sion et l'efficacit� manageriale des
�lites nationales et, au niveau des communaut�s, (i) prendre en compte l'h�ritage de m�fiance et de
haine qui r�sulte de quatre d�cennies de conflit, et (ii) diminuer le potentiel de mobilisation
ethnique et de recours � la violence.
Les projets de d�veloppement qui souhaitent consolider la paix doivent incorporer des objectifs
explicites et mesurables, bas�s sur l'analyse du conflit, et d�finir des mani�res sp�cifiques
d'atteindre ces objectifs. Cet article, qui s'appuie sur quatre initiatives3, utilise le cadre d'analyse
des conflits4 d�velopp� par l'Unit� Pr�vention des Conflits et Reconstruction de la Banque
mondiale pour identifier les dynamiques du conflit burundais depuis son ind�pendance en 1962, en
mettant l'accent sur la p�riode post-Arusha (2000-2004). Pour analyser le conflit burundais de
mani�re dynamique et pour identifier des r�ponses appropri�es, cet article fait �galement une
distinction entre causes structurelles et causes d�clenchantes.
- Les causes d�clenchantes sont des �v�nements ou des facteurs qui causent l'explosion de la
violence.
- Les causes structurelles sont les causes fondamentales du conflit mais n'expliquent pas � elles
seules le passage � la violence.
Cet article identifie d'abord les causes du conflit (Section I), les relations r�troactives entre ces
3 Ces quatre initiatives sont: (i) la collaboration entre la Banque mondiale et le Secr�tariat permanent pour les r�formes
�conomiques et sociales du Gouvernement du Burundi pour d�velopper le document de strat�gie de r�duction de la
pauvret� (DSRP), (ii) le Burundi Leadership Training Program, une initiative de reconstruction post-conflit du
Woodrow Wilson International Center for Scholars (2003-2005); (iii) le Projet sur les Documents de Strat�gie de
R�duction de la Pauvret� dans les pays affect�s par les Conflits, une initiative conjointe de la Banque mondiale et du
DfID, et (iv) l 'analyse du conflit burundais conduite en 2003 par Lib�re Ndabakwaje, Jean-Baptiste Mbonyingingo, et
le Fonds International de D�veloppement Agricole utilisant le Cadre d'Analyse des Conflits d�velopp� par l'Unit�
Pr�vention des Conflits et Reconstruction de la Banque mondiale.
4 Voir www.worldbank.org/conflict.
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causes (Section II), et les dynamiques actuelles (Section III), puis met en relief les domaines
critiques dans lesquels l'aide au d�veloppement peut investir pour soutenir la transition (Section II),
et enfin propose quelques recommandations op�rationnelles.
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SECTION I. ANALYSE DU CONFLIT BURUNDAIS (1965-2005)
L'Accord d'Arusha conclut que le conflit "est fondamentalement politique, avec des dimensions
ethniques extr�mement importantes. Il provient d'une lutte par la classe politique pour acc�der �
et/ou rester au pouvoir" (Pr�ambule, Protocole I). En utilisant le cadre d'analyse des conflits, cette
section identifie les causes saillantes du conflit burundais, les relations entre elles, et leur
contribution � l'escalade ou � la d�sescalade des tensions. Les implications pour l'aide au
d�veloppement en termes de programmes (quels sont les domaines prioritaires ?) et de projet
(quelles sont les recommandations en ce qui concerne la conception, la mise en oeuvre et le
suivi-�valuation des projets ?) d�coulent des conclusions de cette analyse du conflit.
I. Principales causes du conflit : rarete des ressources, competition pour le pouvoir et
instrumentalisation de la question ethnique
1. Clivages sociaux, ethniques et �conomiques, et d�s�quilibres r�gionaux : L'appartenance
ethnique est seulement un clivage parmi plusieurs autres dans la soci�t� burundaise. Bien que
les clivages ethniques soient per�us comme dominants en raison de quatre d�cennies de
manipulation des identit�s socio-ethniques dans la lutte pour le pouvoir apr�s l'ind�pendance, les
clivages sociaux au Burundi sont aussi bien verticaux qu'horizontaux, et sont d'au moins quatre
types : ethnique, clanique, r�gional, et de classe (�lites urbaines contre masses rurales). Ces quatre
clivages se recoupent et se renforcent souvent : Ainsi, malgr� une longue histoire d'inter mariages
et de cohabitation, et d'all�geances claniques, la distinction entre les puissants et les d�munis
co�ncide souvent avec les distinctions ethniques (Hutus et Tutsis) et r�gionales (Bururi et reste du
pays).
La composition ethnique du Burundi est semblable � celle du Rwanda (85% Hutu, 14% Tutsi, 1%
de Twa), et les destins de ces deux petits pays semblent inextricablement li�s, mais le Burundi
diff�re nettement du Rwanda en ce qu'avant l'ind�pendance du Burundi en 1962, la distinction
entre Hutus et Tutsis n'�tait pas � la base de la mobilisation politique. Bien au contraire, au
Burundi, Hutus et Tutsis �taient unis par leur all�geance commune � la monarchie. Les
gouverneurs provinciaux, gouvernant les diverses r�gions du Burundi au nom du roi, �taient
traditionnellement membres de l'aristocratie (gansa). La comp�tition politique existait
principalement entre les diff�rents clans qui constituaient collectivement le ganwa, et les
pr�tendants � la puissance monarchique ont utilis� des bases tant tutsies que hutues pour tenter d'y
acc�der. Etant donn�es ces dynamiques, les colons belges ont exploit� les clivages claniques au
sein du ganwa plut�t que la distinction Hutus/Tutis. C'est bien diff�rent au Rwanda, ou les Belges
ont exploit� la division Hutus/Tutsis, donnant le pouvoir aux Tutsis et gouvernant � travers eux.
Bien que la distinction Hutus/Tutsis se soit creus�e au cours de l'�poque coloniale, cette division
est temp�r�e par un r�seau de relations sociales complexes:
- Un syst�me hi�rarchique de castes : par exemple, la caste tutsie sup�rieure Banyaruguru et la
caste inf�rieure tutsie Hima
- Des divisions horizontales � l'int�rieur des castes (selon les diff�rentes lign�es).
- Ces castes et lign�es �taient ancr�es dans des territoires pr�cis. De fait, les divisions r�gionales
s'ajoutent aux divisions ethniques et claniques. Ainsi, la province de Bururi est politiquement
7
et �conomiquement dominante depuis les ann�es 605. Trois pr�sidents de la R�publique et une
grande partie de l'�tat-major proviennent de Bururi.
- Des divisions profondes au sein de chaque groupe ethnique entre mod�r�s et extr�mistes.
- Des divisions entre les �lites et les populations : �lites instruites contre populations illettr�es,
foss� entre les urbains et les ruraux, �lites urbaines contre populations urbaines sans emploi).
- Les femmes sont aussi victimes de discriminations juridique et sociale : lois de transmission et
pratiques en mati�re de cr�dit discriminatoires, et violence domestique r�pandue.
- Des tensions entre les populations d�plac�es et r�fugi�es revenant dans leurs communaut�s
d'origine, et ces communaut�s, notamment sur les questions fonci�res, un probl�me aviv� par
la sp�culation et des attributions de terre irr�guli�res.
- La minorit� twa demeure marginalis�e �conomiquement, socialement, et politiquement, avec
une grande partie vivant de mani�re isol�e, sans acc�s aux services sociaux.
Sans atteindre le m�me degr� qu'au Rwanda, la colonisation belge au Burundi a renforc� la
distinction Hutus/Tutsis. Avec comme point de d�part l'assassinat en 1965 du ministre
Ngendandumwe par un Tutsi rwandais r�fugi� au Burundi, la distinction Hutus/Tutsis est devenue
la grille de lecture � travers laquelle tout �v�nement au Burundi tend � �tre lu. Les �v�nements au
Rwanda dans les ann�es qui ont suivi ont aussi contribu� � cristalliser le conflit burundais autour de
la question ethnique. La situation au Rwanda a mis de l'huile sur le feu du ressentiment croissant
des Hutus burundais � l'�gard de la dominance tutsie apr�s l'ind�pendance. En m�me temps, la
minorit� tutsie du Burundi craignait de plus en plus l'expansion de la r�volution du "Hutu Power"
(en faveur des Hutus) du Rwanda jusqu'au Burundi. L'assassinat de 1965, les massacres de masse
qui ont suivi, les assassinats et les massacres subs�quents (1965-69, 1972, 1988, 1991 et 1993) ont
consid�rablement intensifi� les craintes des deux c�t�s, et lanc� une spirale de violence qui n'a
commenc� � s'enrayer qu'avec la transition d'Arusha. Ces craintes ont �t� aliment�es et amplifi�es
par les �lites politiques burundaises, hutues comme tutsies. Elles ont syst�matiquement mis la
question ethnique en avant pour justifier les coups d'Etat, assassinats et insurrections qui rythm�
l'histoire burundaise. Les appels � la mobilisation ethnique ont �t� une constante. Par exemple, le
capitaine Micombero, qui a d�clar� l'abolition de la monarchie en 1966 et mis en place une
dictature militaire, �tait membre de la basse caste tutsie et a employ� son appartenance tutsie pour
gagner l'appui de la haute caste tutsie. Il "a employ� son appartenance ethnique pour les raisons qui
�taient loin d'�tre abstraites et id�ologiques. En fait, ce nouvel ordre militaire �tait le reflet de la
marginalisation des anciennes �lites et l'arriv�e de nouveaux groupes de parvenus. La vieille �lite
ganwa a perdu sa pertinence, enlevant de ce fait un amortisseur entre Tutsis et Hutus" (Prunier
1994).
5Pour les indicateurs sociaux par province, voir le DSRP int�rimaire (novembre 2003) et la Burundi Poverty Note,
Prospects for Social Protection in a Crisis Economy. Par exemple, en 1999, la province de Karuzi comptait trois fois
plus de m�nages sous la ligne de pauvret� (pourcentage de la population totale) que la province de Cankuzo.
8
2. Diff�rences d'acc�s aux opportunit�s socio-�conomiques : Exclusion et injustice dans un
contexte de pauvret� extr�me et de p�nurie de ressources.
Les diff�rences d'acc�s aux opportunit�s socio-�conomiques ont sensiblement aggrav� les
divisions ethniques, sociales, �conomiques et r�gionales d�crites ci-dessus. Ces divisions n'ont pas
par elles-m�mes men� au conflit violent. Mais dans un contexte d'aggravation de la d�pression
�conomique, et notamment des questions fonci�res, et de concentration de la puissance
�conomique et politique aux mains d'une petite �lite urbaine, l'aggravation des disparit�s sociales
au cours du temps a consid�rablement augment� le risque de conflit violent. En fin de compte, le
facteur le plus d�stabilisant a �t� l'exclusion des Hutus de pratiquement toutes les institutions
�conomiques, sociales, et politiques du Burundi, une pratique qui a commenc� en 1965 et a atteint
un niveau inimaginable avec les massacres de 1972 visant les Hutus instruits.
3. Capital social.
Le capital social entre groupes ("liens horizontaux") �tait traditionnellement important, y compris
entre diff�rents clans et groupes ethniques. En effet, le Burundi est l'un des rares Etats africains qui
avaient une identit� nationale avant l'arriv� du colon europ�en : "le syst�me monarchique s'est
maintenu depuis le 17�me si�cle gr�ce � des alliances entre tous les groupes ethniques et entre
certains clans, �tablissant de ce fait un v�ritable �tat-nation." (Gahama 2002). Cependant, ce
capital social "horizontal" a �t� �puis� par les 40 ann�es de conflit violent. La crainte et la
m�fiance croissantes entre Hutus et Tutsis, l'approfondissement des divisions entre r�gions et entre
Bujumbura et les provinces, le fosse grandissant entre "la classe politique" et les populations, et le
politisation de l'institution de l'abashingantahe a �rod� la capacit� de la soci�t� burundaise
traditionnelle � g�rer les conflits de mani�re non-violente6. En revanche, le capital social �
l'int�rieur de chaque groupe s'est d�velopp� au cours de la p�riode 1965-94, mais s'est manifest�
principalement de mani�re n�gative. L'instrumentalisation de la question ethnique et les vagues
successives de la violence ont fourni des moyens de mobilisation puissants, comme d�montr� lors
des massacres de 1965, de 1972, et de 1993.
Cependant, depuis l'Accord d'Arusha, les extr�mistes tant hutus que tutsis semblent avoir perdu
beaucoup de leur puissance : les deux c�t�s sont arriv�s au constat que la victoire militaire n'est pas
� port�e de main, et que seuls des accords politiquement n�goci�s sont possibles. Le choix de la
coexistence pacifique a pour le moment ralenti les dynamiques de formation des identit�s de
groupe � l'oeuvre depuis les ann�es 60, et a multipli� les occasions pour la coop�ration
inter-groupes. Les relations inter-groupes au niveau des �lites ont d�j� consid�rablement �volu�es,
gr�ce aux institutions de la transition et � des initiatives de diplomatie informelle telles que le
Burundi Leadership Training Programme.
La politique burundaise continue � �tre domin�e par la distinction Hutus/Tutsis, les in�galit�s
structurelles qui sont � la base du conflit du Burundi restent inchang�es, il y a encore des
extr�mistes dans chaque camp, et la comp�tition �lectorale peut toujours raviver le conflit, mais le
discours politique est de plus en plus focalis� sur l'objectif de la cohabitation et du partage
inter-ethnique du pouvoir. De nombreux d�fis demeurent, mais les Burundais semblent fermement
engag�s � faire les compromis n�cessaires pour une paix et un r�tablissement �conomique
durables.
6Ces divisions sont des conditions pr�-existentes. Certaines, pas toutes, ont �t� activ�es par la mobilisation politique.
9
4. Une histoire de violence et d'impunit�
Les vagues chroniques de massacres pr�emptifs et de vengeance, ainsi que l'absence de toute
notion de responsabilit� juridique et d'impartialit� judiciaire, ont produit une culture d'impunit�, de
demandes de r�paration d'un groupe ethnique � l'autre, et une crainte et une m�fiance mutuelles
profondes. La prolif�ration de petites armes est une source additionnelle de craintes et de tension.
Beaucoup de citoyens ont perdu toute confiance en la capacit� du syst�me judiciaire � assurer
m�me une protection juridique de base, le pr�sumant corrompu et partial. La faillite du syst�me
juridique formel est seulement en partie compens�e par des m�canismes traditionnels de gestion
des conflits, tels que l'abashingantahe. La politisation de cette institution durant cette derni�re
d�cennie lui a fait perdre beaucoup de son autorit� morale traditionnelle. L'absence de justice et
notamment l'impunit� ont donn� lieu � de nombreux meurtres pr�emptifs par des personnes
craignant leur propre �limination, et � des actes de vengeance comme seul moyen de faire justice.
Le r�tablissement de l'Etat de droit et des institutions judiciaires cr�dibles sont des conditions
essentielles pour une paix durable au Burundi.
5. La faillite des institutions
L'histoire du Burundi, marqu�e par des assassinats politiques, des coups d'Etat et des soul�vements
politiques t�moigne de l'�chec du gouvernement et de la gouvernance au Burundi. Il y a eu des
moments historiques positifs - tels que le gouvernement constitu� par Rwagasore � l'ind�pendance
(ethniquement inclusif), et la transition d�mocratique de 1993 qui a port� au pouvoir le premier
pr�sident hutu d�mocratiquement �lu du Burundi, mais ces rares moments ont �t� de courte dur�e.
Autoritarisme, corruption et n�potisme ont caract�ris� les institutions et les relations entre le
gouvernement et les citoyens. La transition en cours offre des opportunit�s d'am�lioration et
permet une certaine dose d'optimisme en ce qui concerne le partage du pouvoir, mais les
m�canismes de participation des communaut�s et de responsabilisation des �lites sont encore
inexistants.
Un gouffre s�pare les �lites et la population du Burundi. Les d�cennies de conflit violent dont la
population a �t� la premi�re victime l'a rendue profond�ment m�fiante et cynique vis-�-vis de
leaders vus comme corrompus et irresponsables. La restauration de la confiance publique dans les
institutions prendra du temps et un effort consid�rable. � cet �gard, un d�veloppement positif a �t�
l'�mergence au cours de la d�cennie pass�e d'une soci�t� civile active et organis�e : associations de
d�fense des droits de l'homme, associations de jeunes, associations de femmes, associations
paroissiales, et organisations non-gouvernementales contribuant � la r�conciliation � la base et au
d�veloppement par les communaut�s. Les chefs des partis politiques ont r�serv� un accueil
enthousiaste aux ateliers du Burundian Leadership Training Program con�us pour favoriser leur
capacit� � collaborer et g�rer efficacement les premi�res �lections post-transition. Lentement mais
s�rement, une �thique politique fond�e sur la participation est en train de prendre racine dans ce qui
est historiquement un syst�me politique autoritaire. L'�mergence de m�dias ind�pendants a aussi
contribu� � cette d�mocratisation. Lorsque le monopole d'Etat sur les m�dias a �t� lev� en 1992, il
y a d'abord eu une explosion des m�dias partisans et ethniques qui ont parfois �t� le v�hicule
d'appels � la haine (par exemple, Radio Rutomorangingo), quoique sans commune mesure avec ce
qui s'est pass� au Rwanda. Maintenant, cependant, les radios sont de plus en plus utilis�es pour
promouvoir la paix. Un tel exemple est la Radio Publique Africaine, qui propose des programmes
sur un large nombre de questions sociales et est un symbole de la r�conciliation entre Hutus et
Tutsis.
10
6. S�curit� humaine: Un cycle de conflit et de pauvret�.
Le manque de s�curit� humaine (s�curit� des personnes, prot�g�es des menaces d'atteintes � leurs
droits, leur s�curit� et leur vie) a augment� le potentiel pour la mobilisation ethnique.
La s�curit� physique est restaur�e dans 16 des 17 provinces du Burundi. L'arm�e et la plupart des
groupes rebelles ont commenc� � prendre part au programme de d�sarmement, de d�mobilisation,
et de r�int�gration. Toutefois, le FNL continue � lancer des attaques dans la province de Bujumbura
Rurale, et la guerre civile a laiss� une population civile fortement arm�e, avec des milices hutues et
tutsies et des groupes d'autod�fense au niveau des collines. Deux t�ches sont essentielles � une paix
durable : la r�forme de l'arm�e et de la police nationales, afin de les rendre coh�sives,
professionnelles et ind�pendantes, au service de tous les �l�ments de la population et symbole de
l'unit� de la nation ; et le d�sarmement de la population civile. Le chemin est long mais les
d�veloppements r�cents sont encourageants, notamment la demande de formation venant de
l'arm�e et de la police aupr�s du Burundi Leadership Training Program, afin de renforcer la
collaboration et les capacit�s de gestion des �tats-majors nouvellement int�gr�s. Restaurer la
confiance publique dans des forces de s�curit� professionnelles et impartiales prendra du temps et
des efforts consid�rables, toutefois les premi�res �tapes de leur r�forme donnent mati�re �
optimisme.
II. Aspects economiques: concurrence dans un contexte de croissance faible ou negative, de
ressources rares et d'extreme concentration du pouvoir
1. Croissance �conomique et in�galit�s
D�j� un des pays les plus pauvres du monde lors de son ind�pendance, l'�conomie burundaise
fond�e sur l'agriculture a �t� directement affect�e par violence chronique et les d�placements
massifs. Le taux de croissance �conomique moyen du Burundi �tait de 4% avant 1993, avant de
devenir n�gatif pour le reste de la d�cennie, avec un PNB par habitant r�duit de moiti� entre 1993 et
2001. Avec une croissance de 2,4% entre 1980-2000 (6% dans des secteurs urbains), la population
du Burundi a augment� bien plus rapidement que son �conomie, d'o� la d�gradation brutale de son
PNB par habitant. L'explosion de la population a �galement men� � la division de terres d�j� rares
en parcelles de plus en plus petites, et � la d�gradation de l'environnement. En outre, l'�conomie
du Burundi, petite et ouverte aux �changes internationaux, a �t� affect� par :
- la diminution de 66% de l'aide internationale entre 1996 et 2003 ;
- la nette d�gradation des prix du caf� et du th�, ses deux exportations principales;
- l'embargo impos� par six pays voisins (1996-99) ;
- l'augmentation des d�penses militaires ;
- l'augmentation du service de la dette ;
- une inflation �lev�e (40% de 1998) ; et
- la d�valuation de 20% du Franc burundais en ao�t 2002.
Ces facteurs ont tous contribu�s � briser l'�conomie, mais de tous ces facteurs, aucun n'a eu plus
d'impact que la guerre civile.
La d�pression �conomique, la croissance rapide de la population du pays, et la concentration de la
puissance �conomique et politique aux mains d'un petit sous-ensemble de la minorit� tutsie, ont
s�v�rement limit� les aspirations socio-�conomiques des populations tant tutsies et que hutues, et
aussi aggrav� les clivages ethniques et r�gionaux. En effet, la distinction entre les poss�dants et les
d�munis � tendu � co�ncider avec ces clivages et � rendre encore plus direct le lien entre les int�r�ts
11
�conomiques dominants et la commande de l'appareil d'Etat7. L'Etat est devenu le principal
moyen d'acc�s � la richesse et la majorit� des opportunit�s socio-�conomiques s'est concentr�e
dans le secteur public. L'acc�s aux emplois du secteur public et priv�, cependant, est conditionn�
par l'acc�s � l'�ducation, lequel a �t� fortement in�gal en termes ethniques et r�gionaux. Les
Burundais sont conscients que la mauvaise gestion �conomique du pays a contribu� � la
d�gradation de la situation �conomique et � des injustices sociales graves. Alors que le revenu
national diminuait, les d�penses militaires ont augment� - au d�triment de d�penses sociales
essentielles. La pauvret� des m�nages a doubl� pendant les ann�es de guerre8.
Une pauvret� caus�e principalement par la guerre. Le Burundi a �t� pris dans un cycle tragique
de pauvret� et de conflit. La pauvret� a rendu la population plus r�ceptive � la mobilisation
ethnique, et le conflit a progressivement �rod� le capital humain, physique et social du Burundi. Le
conflit a �galement cr�� une population croissante de personnes vuln�rables, notamment une
jeunesse marginalis�e, les r�fugi�s et les d�plac�s. On estime que la guerre a caus� plus de 300 000
morts depuis l'ind�pendance, avec 800 000 r�fugi�s dans les pays voisins et 700 000 d�plac�s.
Toutefois, les diff�rentes provinces n'ont pas �t� affect�es par la violence et la polarisation
ethnique de la m�me mani�re, et la dynamique politique locale varie selon les diff�rentes r�gions.
La raret� des ressources naturelles a toujours �t� une source de tensions au Burundi, une soci�t�
agricole avec 92% de population rurale. La diminution de la terre arable disponible, combin�e avec
le retour massif des r�fugi�s et des personnes d�plac�es, produira presque certainement de
nouvelles tensions importantes sur les questions fonci�res et d'acc�s aux autres ressources
naturelles.
Tableau 1: Indicateurs sociaux et �conomiques, 1990-2002
Indicateurs 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Produit national brut na 2.7 -3.8 -8.3 -1.0 2.1 2.7
Produit national brut par habitant (US$ 214.4 179.6 170.8 131.8 129.3 119.1 110.0
actuels)
Population (millions) 5.3 5.6 5.9 6.0 6.3 6.7 7.0
% Urbain 6.3 6.8 7.2 7.5 7.8 8.2 9.0
% Rural 93.7 93.2 92.8 92.5 92.2 91.8 91.0
Population sous la ligne de pauvret� (%) 34.9 33.5 47.8 60.7 65.6 68.7 68.0
Densit� de population (personnes/km carr�) 211.4 224.1 234.6 243.1 251.6 266.2 280.8
Terre arable (% de la superficie) 58.8 56.7 60.0 60.0 54.5 55.0 55.0
Actifs (% de la population totale) 45.0 44.4 44.1 44.2 44.4 44.6 49.0
Secteur public (% du secteur formel) 36.7 36.8 36.6 36.2 37.1 36.9 33.7
Secteur priv� (% du secteur formel) 35.2 35.1 35.2 35.4 34.9 34.9 35.0
Source: Gouvernement du Burundi, Secr�tariat permanent pour les R�formes �conomiques et sociales.
7En 1985, moins de 20% de la population de l'Universit� nationale �tait hutue ; 15% des 6 000 �tudiants de
l'Universit� du Burundi venait d'une commune de la province de Bururi, Mugamba; la majorit� des Hutus
ayant re�u une �ducation sup�rieure a �t� massacr�e en 1972 ou s'est r�fugi�e dans les pays voisins. Les grandes
in�galit�s d'emploi et de revenus entre Hutus et Tutsis en r�sultent (Nkurunziza and Ngaruko 2002).
8Les in�galit�s au Burundi sont aussi per�ues en termes non-ethniques : le sentiment d'injustice est �galement dirig�
contre les classes urbaines ais�es.
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III. Dynamiques externes : les effets trans-frontieres des conflits de la sous-region des grands
lacs
La sous-r�gion des Grands Lacs est prise dans la toile de multiples conflits nationaux qui ont des
dimensions r�gionales. La R�publique D�mocratique du Congo, le Rwanda et le Burundi ont
chacun �t� des bases arri�res pour des groupes arm�s des pays voisins, et re�u des r�fugi�s des pays
voisins. Les trois pays partagent des probl�matiques identitaires, avec des solidarit�s ethniques
mall�ables et fluides (par exemple entre les Banyamulenge (Congolais d'origine rwandaise, hutus
et tutsis), et les Tutsis rwandais et burundais.
Les �v�nements militaires et politiques au Burundi et au Rwanda ont eu des impacts mutuels
importants. Ainsi, la r�volution du "Hutu Power" au Rwanda a inspir� les Hutus burundais, exclus
des principales institutions de l'apr�s-ind�pendance. En m�me temps, les Tutsis burundais sont
venus � craindre le m�me sort violent que les Tutsis rwandais.
La R�publique D�mocratique du Congo a servi de base arri�re et d'asile aux groupes rebelles hutus,
tant rwandais que burundais. Les combattants burundais et rwandais se sont alli�s avec l'arm�e
congolaise contre les interventions arm�es de l'Ouganda et du Rwanda en RDC. Ils ont re�u une
instruction, des armes et un financement en �change de leur contribution � l'effort de guerre
congolais.
Un autre Etat de la sous-r�gion, la Tanzanie, a subi l'impact direct du conflit burundais. Des
centaines de milliers de personnes (7% de la population du Burundi en 1999) se sont r�fugi�es en
Tanzanie, et la r�bellion hutue arm�e a beaucoup recrut� au sein des camps de r�fugi�s en
Tanzanie. En outre, des Tanzaniens ont soutenu la lutte hutue contre l'h�g�monie tutsie, avec des
indices d'un appui tacite aux groupes arm�s hutus.
13
SECTION II. DYNAMIQUES DU CONFLIT SUR TRENTE ANS : CAUSES
STRUCTURELLES, CAUSES DECLENCHANTES, ET EFFETS DE RETROACTION
I. Causes structurelles et causes d�clenchantes sur trente ans
Comprendre les relations entre les causes du conflit, et notamment distinguer les causes
structurelles (causes pr�existantes qui en elles-m�me n'expliquent pas le passage � la violence de
masse) des causes d�clenchantes, est essentiel pour comprendre les dynamiques du conflit.
Une mani�re d'appr�hender ces relations est d'identifier des causes structurelles et des causes
d�clenchantes en �tudiant une s�rie d'�v�nements sur la longue dur�e. Le Tableau 2 utilise cette
approche en couvrant trois d�cennies de l'histoire du Burundi.
Tableau 2: Conflits depuis l'Ind�pendance (1962)
Ann�e Dur�e Nombre de morts Nombre de r�fugi�s R�gion affect�e
1961 Assassinat du Prince Louis Rwagasore
1963 1 mois n.d. n.d. Conflits localis�s
1965 Assassinat du Premier Ministre Ngendadumwe
1965 Les Hutus gagnent la majorit� parlementaire mais le Roi refuse de nommer un Premier Ministre hutu. Coup d'Etat
de la police, d�jou�.
1965 1 mois 5 000-25 000 n.d. Centre (Muramvya)
1966 1966: Coup d'Etat et abolition de la monarchie
1966 1 mois n.d. n.d. Conflits localis�s
1969 1 mois n.d. n.d. Conflits localis�s
1972 Massacre massif des Hutus instruits
1972 Assassinat de Ntare V
1972 4 mois 150 000 300 000 Tout le pays
1973 1 mois n.d. 300 000 Conflits localis�s
1976 Coup d'Etat de Bagaza
1976 1 mois n.d. n.d. Conflits localis�s
1987 1 mois n.d. n.d. Conflits localis�s
1987 Coup d'Etat de Pierre Buyoya
1988 2 months 5 000-25 000 20 000 � 60 000 North (Ngozi, Kirundo)
1991 R�bellions hutus locales et repression de l'arm�e domineer par les Tutsis
1991 1 mois 1.500-5 000 40 000 Cibitoke, Bubanza, Bujumbura
1992 1 mois n.d. n.d. Cibitoke, Bubanza
1993 Assassinat du Pr�sident Ndadaye
1993 96 mois 150 000-200 000 250 000 � 800 000 Tout le pays
n.d. = information non disponible
Sources: Minorities at Risk Project, University of Maryland ; Human Rights Watch, Economist Intelligence Unit, United States
Institute of Peace ; International Crisis Group; et Nkurunziza (2001).
A la lecture de ce Tableau 2 r�sumant trente ans d'histoire tragique, les causes imm�diates de
chacune des �ruptions de violence ont �t� :
14
� Une violence caus�e par les �lites : quatre assassinats politiques, le massacre de 1972, et trois
coups d'Etat ou tentatives de coups d'Etat,
� La mobilisation ethnique,
� Des �v�nements dans la sous-r�gion qui ont d�clench� des �ruptions de violence (massacres au
Rwanda, guerre civile en R�publique d�mocratique du Congo, flux transfrontaliers de r�fugi�s, de
g�nocidaires, d'armes et de contrebande).
Les causes structurelles de ces pages sanglantes de l'histoire burundaise ont �t� relativement
constantes :
- Clivages structurels : sociaux, ethniques, r�gionaux et �conomiques, et acc�s in�gal aux
services sociaux et � l'emploi, dans un contexte de grande pauvret� et d'extr�me concentration
du pouvoir.
- Le legs de trente ans de violence, d'impunit� et de la faillite des institutions publiques.
- Un cercle vicieux de conflit violent et de pauvret�, dont sont victimes les populations, ce qui
augmente le potentiel de mobilisation.
Ainsi, la lutte pour le pouvoir dans un contexte de la pauvret� extr�me et de ressources rares a
instrumentalis� la question ethnique comme moyen de mobilisation de masse.
II. Effets r�troactifs
L'Encadr� 2 illustre les nombreux effets de r�troaction qui ont produit un cycle de violence et de
pauvret� particuli�rement vicieux au Burundi.
15
Encadr� 2: Relations causales, 1996-2004
Pauvret� extr�me et Afflictions
ressources rares
Politique coloniale de Divisions ethniques
"diviser pour r�gner"
R�volution du "Hutu Mobilisation ethnique
power" au Rwanda de masse
Violence de masse
Acc�s in�gal aux
services sociaux et aux
opportunit�s
�conomiques
Lutte pour le pouvoir Faillite des institutions
apr�s l'ind�pendance et recours � la violence
Impact limit� de la
pression ext�rieure
pour am�liorer la
gouvernance
16
SECTION III. DYNAMIQUES DU CONFLIT AUJOURD'HUI : A LA CROISEE DES
CHEMINS
Apr�s quatre ans d'une transition qui a d�but� en novembre 2001, certains facteurs contribuent �
mettre fin au conflit tandis que d'autres continuent � contribuer � son escalade. Dans certains cas,
l'impact de facteurs � l'origine du conflit est encore incertain.
I. Facteurs de d�sescalade
� Le rejet de la guerre et la baisse de la violence, avec 16 des 17 provinces actuellement
sans conflits violents, avanc�es de la r�forme du secteur de s�curit� et du Programme de
D�mobilisation, R�insertion et R�int�gration (DRR) ;
� Le fait que la guerre ait entra�n� une baisse importante des revenus pour presque tout le
monde, si bien que la plupart des Tutsis et des Hutus sont maintenant, de fait, � dans le
m�me bateau �conomique � ;
� Des initiatives pour supprimer les clivages ethniques au niveau central, gr�ce au partage
du pouvoir et du renforcement de la confiance ;
� Des programmes de formation initi�s par l'arm�e et par la nouvelle force de police
ind�pendante pour renforcer la coh�sion et la capacit� � collaborer des hauts
commandements de ces deux institutions ;
� L'�mergence de m�dias ind�pendants et d'organisations civiles constitu�es de membres
des deux ethnies ; et un grand nombre d'initiatives communautaires, pour la formation
au leadership, la r�conciliation, et la gestion du conflit ;9
� La marginalisation apparente de nombreux extr�mistes tutsis ;
� La pr�sence significative de soldats de la paix internationaux de l'ONUB, apparemment
bien accueillie par la plupart des Burundais, et l'engagement de la communaut� des
bailleurs dans la reconstruction d'apr�s-guerre ;
� Les efforts des principaux hommes politiques burundais pour continuer les
n�gociations sur le partage du pouvoir, m�me apr�s la ratification par le parlement de la
constitution par int�rim qui vient d'�tre approuv�e par r�f�rendum ;
� Des initiatives prises en commun par les dirigeants des partis politiques burundais, en
particulier leur participation � des commissions destin�s � renforcer leur coh�sion, le
succ�s de leur r�daction commune d'un code de conduite �lectoral, et leur publication
d'un communiqu� de presse visant � convaincre le public de leur volont� de travailler
ensemble pour des �lections sans violence ou intimidation ; et
� La gestion r�ussie � la fois du r�f�rendum constitutionnel et des �lections communales ;
dans ce dernier cas, � part dans six communes o� les �lections ont �t� retard�es par des
9Une initiative particuli�rement int�ressante consiste en un programme exp�rimental de leadership communautaire
(CBLP) d'une dur�e de deux ans, mis en place dans les provinces du Ruyigi et de Gitega, avec l'aide financi�re de
l'USAID. Ayant pour but d'acc�l�rer la r�int�gration des r�fugi�s, des personnes d�plac�es et des ex-combattants dans
la communaut�, le CBLP associe trois �l�ments principaux : la formation au leadership des dirigeants locaux, de
petites subventions pour le d�veloppement de la communaut�, et des centres de formation professionnelle. Cette
initiative pr�voit un partenariat entre PADCO, African Strategic Initiatives, une ONG burundaise locale, le Wilson
Center, et le BLTP. Search for Common Ground a aussi jou� un r�le majeur en d�veloppant parmi les communaut�s
locales les comp�tences n�cessaires � la r�solution non-violente des conflits.
17
violences, pr�s de 75% de la population est venue participer � ce qui a �t� vu par la
plupart des observateurs comme des �lections libres et justes.
II. Facteurs d'escalade potentielle
� Les �lections nationales � venir portent le risque d'une escalade des tensions ethniques.
Les partis hutus et tutsis peuvent tous deux �tre tent�s de se pr�senter comme les
meilleurs repr�sentants des int�r�ts de leur r�gion, de leur ethnie ou de leur clan,
donnant par-l� une empreinte fortement r�gionale, ethnique ou clanique � la
comp�tition entre les partis. De plus, dans un pays o� les solutions violentes et
l'impunit� sont devenues la norme, et dans lequel la perte du pouvoir politique est
per�ue comme ayant des cons�quences d�sastreuses, les �lections pourraient bien �tre
une invitation � poursuivre la violence ;10
� La raret� extr�me des terres agricoles, aggrav�e par le retour des r�fugi�s et des
personnes d�plac�es depuis fin 2003 ;
� La tendance des organisations humanitaires � exacerber involontairement les clivages
ethniques et les diff�rences de classes par une r�partition g�ographique in�gale des
services ;
� La r�sistance de certains �l�ments tutsis qui craignent de voir leur statut �conomique
diminu� ou qui s'inqui�tent de savoir comment le futur gouvernement va r�gler les
questions de justice non r�solues, ou qui, avec les massacres de 1993 en t�te, craignent
pour leur survie si les Tutsis perdent le contr�le de l'arm�e et de l'Etat ;
� L'impunit� continuelle et l'absence de programme s�rieux pour mettre fin au cycle de
la violence, l'absence de sanctions des actes de violence, et en cons�quence la
l�gitimation de l'utilisation de la force ;
� L'intransigeance et la violence continues du FNL, le seul groupe arm� qui reste en
dehors du processus de paix ;
� Des tendances d�stabilisantes en RDC qui pourraient g�n�rer de nouvelles violences
entre les fronti�res et de nouvelles vagues de r�fugi�s, comme cela a eu lieu en ao�t
2004 avec l'afflux de Banyamulenge du Kivu sud en RDC et leur massacre au Burundi ;
� Une r�action possiblement n�gative du gouvernement rwandais � une transition
burundaise r�ussie et � l'�mergence d'un gouvernement majoritairement hutu � sa
fronti�re ;11 et
� La prolif�ration de petites armes qui constitue une menace constante � la paix, sachant
que la mobilisation de masse est toujours possible, et l'augmentation des actes de
banditisme de droit commun et de violences criminelles (non politiques).
10Les bailleurs devraient remettre en question la tendance � consid�rer les �lections comme le m�canisme central de la
transition politique. En fait, il n'est pas impossible que la pression mise par les bailleurs pour que des �lections
exp�ditives aient lieu en 1992-93 ait contribu� � la trag�die qui en a r�sult�.
11D'un autre c�t�, un succ�s burundais pourrait peut-�tre encourager les Rwandais � r��valuer leur propre politique
d'apr�s-guerre, plut�t autoritaire, qui cherche � supprimer toute discussion sur les diff�rences politiques entre ethnies.
18
III. L'issue de certains facteurs est encore ind�termin�e
� Le processus tr�s d�licat de la r�forme du secteur de s�curit�, essentiel � la fois � la
cr�ation de structures de commandement et de contr�le int�gr�es et au r�tablissement
de la l�gitimit� de l'arm�e et de la police, comporte des risques �vidents, qui doivent
�tre bien g�r�s. Une attention particuli�re doit par exemple �tre port�e aux incertitudes
�conomiques et aux frustrations des ex-combattants, qui craignent les cons�quences de
la d�mobilisation ou qui fondent trop d'espoirs sur ce que peut leur apporter le
programme DDR.
� Des mesures pour am�liorer l'�quilibre du gouvernement et des institutions politiques,
et des formes de d�mocratie consensuelle, y compris la protection des droits de
minorit�s, font l'objet d'un d�bat public ; cependant, aucun consensus n'a encore �t�
atteint et la participation de la population � ce d�bat a �t� extr�mement limit�e. Sans
initiatives pour renforcer la capacit� du Burundi � g�rer les conflits, pour �tablir la
confiance chez les dirigeants cl�s, pour renforcer les capacit�s de d�cisions communes,
au-del� des diff�rences politiques ou ethniques, et pour s'attaquer � la grande division
entre les �lites urbaines et la masse rurale de la population, les in�galit�s structurelles
inh�rentes au conflit burundais ne seront pas r�solues.
� Les clivages ethniques et r�gionaux sont discut�s ouvertement, mais il y a eu peu
d'efforts programm�s pour aborder les probl�mes sous-jacents, et des statistiques de
base �valuant les diff�rences ethniques et r�gionales n'ont jamais �t� compil�es.
� Dans le cadre des consultations sur la Strat�gie de R�duction de la Pauvret�, il y a
quelques tentatives isol�es d'am�liorer la responsabilit� des gouvernants vis-�-vis des
gouvern�s, mais la participation publique doit �tre g�n�ralement renforc�e ;
� Il n'y a pas encore de programme national de r�forme du syst�me judiciaire dans le but
de condamner les responsables des crimes de guerre et des violations des droits de
l'homme qui ont �t� commis durant les quatre derni�res d�cennies.
� La croissance �conomique a repris en 2001 (2,1% en 2001 et 4,5% en 2002), mais est
retomb�e � 1% en 2003. Bien qu'il y ait des signes anecdotiques d'une meilleure
performance �conomique en 2004 � en partie due la pr�sence accrue des gardiens de la
paix internationaux - la croissance de la population a exc�d� le taux de croissance
�conomique, et la croissance �conomique a eu peu d'impact sur la frange la plus pauvre
de la population burundaise. Le Burundi reste une des nations les plus pauvres du
monde, et l'extr�me pauvret� du pays est l'un des facteurs locaux les plus significatives
de la vie politique du Burundi.
� Le futur du Burundi ne peut pas �tre dissoci� de d�veloppements impr�visibles dans le
Rwanda de l'apr�s g�nocide, et du processus de paix encore extr�mement fragile en
RDC.
Dans la p�riode post-Arusha, la pauvret� extr�me, les ressources limit�es, une lutte continue aux
plus hauts niveaux pour le contr�le de l'�tat, et un acc�s toujours in�gal aux services et aux
opportunit�s restent une source d'inqui�tude, de m�me que les probl�mes non r�solus de justice et
de responsabilit�. Dans le contexte de la transition politique et des attentes accrues de la
population, le statu quo lui-m�me porte le risque de l'escalade du conflit. Le grand nombre de
facteurs encore ind�termin�s sugg�re qu'il reste de nombreuses possibilit�s d'assistance au
19
d�veloppement et de diplomatie formelle et informelle ("Track II") pour aider � consolider le
processus de paix au Burundi. Les possibilit�s notables incluent : l'actuel acc�s hautement in�gal
aux services sociaux, � l'emploi et aux ressources de production ; le manque d'opportunit�s dans
les zones rurales et le besoin urgent de renforcer le secteur agricole ; l'absence criante de volont�
de mettre fin � l'historique de violence et d'impunit� du Burundi, qui maintient l'usage de la
violence comme un recours possible ; le manque de processus de r�conciliation et de justice
nationaux et profond�ment enracin�s ; et la nature limit�e de la responsabilit� verticale et de la
participation publique. En compl�ment, un effort international concert� pour stabiliser l'ensemble
de la r�gion sera une contribution importante � la paix et � la stabilit� futures du Burundi.
20
SECTION IV. DOMAINES DANS LESQUELLES L'AIDE AU DEVELOPPEMENT PEUT
SOUTENIR LA TRANSITION
Les rapports de l'aide au d�veloppement dans les mois pr�c�dents le g�nocide de 1994 au Rwanda
�taient teint�s d'estimations irr�alistes des intentions des bellig�rants et sous-estimaient � la fois le
besoin de r�formes profondes pour r�soudre les in�galit�s structurelles du Rwanda et les risques
multiples de d�clenchements de violence sur les fronts politiques et s�curitaires. M�me si de bien
des fa�ons la situation est radicalement diff�rente au Burundi, ses in�galit�s structurelles
commencent juste � �tre mesur�es et abord�es, et il reste un risque de reprise des conflits violents,
sp�cialement dans le contexte des premi�res �lections apr�s la transition. Plusieurs sc�narios sont
en fait possible : (i) une reprise des conflits violents, (ii) une continuation des conflits chroniques
avec des p�riodes de paix entrecoup�es d'�pisodes violents, (iii) une stabilisation superficielle � du
sommet � qui ignore les in�galit�s fondamentales restantes, et (vi) une consolidation de la
transition par un v�ritable effort pour r�soudre ces in�galit�s. Consid�rant l'importance de l'aide au
d�veloppement au Burundi (24% du PNB en 2002)12 et son r�le potentiel pour r�soudre les
in�galit�s structurelles du Burundi, mais aussi plusieurs d�clencheurs de conflits violents � court
terme, il est essentiel d'�tudier le r�le de l'assistance au d�veloppement dans ces diff�rents cas de
figure. Cette section d�finit les implications de l'analyse du conflit burundais pour le calendrier du
d�veloppement, � la fois pour donner la priorit� aux programmes qui aideront � consolider la
transition au Burundi, et pour sensibiliser les bailleurs sur les questions op�rationnelles cl�s au
niveau des projets.
I. L'aide au d�veloppement et la diplomatie dans les transitions de la guerre � la paix
L'aide au d�veloppement et la diplomatie sont des approches compl�mentaires dans les
transitions de la guerre � la paix. Le Tableau 3 liste des facteurs types de conflit,13 faisant la
distinction entre ceux que l'aide au d�veloppement a traditionnellement �t� capable ou charg�e de
r�soudre, et ceux qui ont traditionnellement �t� abord�s par la diplomatie formelle ou informelle.
Ce tableau a pour but de donner une image globale et ne fait pas la distinction entre les bailleurs
bilat�raux, les organisations multilat�rales, les organismes des Nations Unies, ou les ONG ;
cependant, il faut souligner qu'il y a des diff�rences significatives entre les mandats respectifs de
ces entit�s et qu'aucune n'a un mandat pour s'attaquer � toutes les causes de conflit.
Le tableau prend en compte des d�veloppements r�cents tel que le changement de priorit� de la
reconstruction post-conflit � une approche plus globale comprenant pr�vention des conflits et
rehabilitation post-conflit, et les nouvelles approches d�velopp�es ces derni�res ann�es, telles que
la r�int�gration communautaire de personnes d�plac�es et d'ex-combattants, des nouvelles
modalit�s de formation con�ues pour renforcer la collaboration entre les anciens partis bellig�rants,
de nouveaux outils de financement (par exemple des programmes de subventions pour des projets
de petite envergure, � court terme et � l'impact important ; le Programme multi-Pays pour la
D�mobilisation et la R�int�gration, et les nouveaux partenariats entre les entit�s diplomatiques
conventionnelles et les organisations non gouvernementales.)
12Base de donn�es des indicateurs de d�veloppement de la Banque Mondiale, ao�t 2004.
13Adapt� du cadre d'analyse des conflits : www.worldbank.org/conflict.
21
Tableau 3 : Les questions pouvant �tre r�solues par des interventions de d�veloppement et de diplomatie formelle ou
informelle
Cause Aide au d�veloppement Diplomatie formelle ou
informelle
Clivages sociaux, Etudes des d�penses publiques, contr�le Collaboration et m�diation
�conomiques, ethniques et et �valuation � l'aide d'indicateurs de inter-groupes des dirigeants
r�gionaux paix et de conflit ; investissements
destin�s � aider les groupes
d�savantag�s ; formation au leadership,
mettant particuli�rement l'accent sur la
gestion de conflit et mitigation.
Opportunit�s sociales Programmes par secteur avec des N�gociation avec les �lites
diff�renci�es (ex. �ducation, objectifs explicites d'�galit� sociale
sant�)
Restauration du capital social, Projets d'infrastructures inter-groupes ; Formation � la gestion de conflit et � la
construction d'une identit� de projets m�diatiques de renforcement de mitigation
groupe et fabrication de la paix ; promotion des m�dias justes et
mythes professionnels
Historique de violence et Formation � la gestion de conflit et � la Formation � la gestion de conflit et � la
d'impunit� mitigation ; soutien de la r�forme mitigation ; Court p�nale
judiciaire et renforcement des capacit�s ; Internationale ; soutien des processus
soutien de la v�rit� et des processus de de la r�habilitation et de r�conciliation
r�conciliation
Gouvernance et institutions Soutien budg�taire, initiatives de N�gociation avec les �lites
formation au renforcement des capacit�s
Syst�me juridique et judiciaire Soutien budg�taire, initiatives de N�gociation avec les �lites
formation au renforcement des capacit�s
Liens entre le gouvernement et Participation requise aux programmes de N�gociation avec les �lites
les citoyens d�veloppement
Droits de l'homme Soutien des groupes militants pour les N�gociation avec les �lites ; Stopper
droits de l'homme, soutien de la r�forme l'impunit� (gouvernance ; tribunal des
du syst�me judiciaire et renforcement des crimes de guerre)
capacit�s, soutien de la r�forme du
syst�me de s�curit�
Militarisation de la soci�t� et Soutien financier et technique aux Soutien � l'�mergence de r�gimes
prolif�ration des petites armes programmes de d�mobilisation et de r�gionaux de contr�le des armes ;
r�int�gration conditionnalit� des programmes des
institutions financi�res internationales
exigeant une r�duction des d�penses
militaires
Structure et performance Soutien du d�veloppement centr� sur la Facilitation de la n�gociation des
�conomique communaut� et des programmes de nouveaux accords �conomiques
protection sociale ; extension de r�gionaux
l'initiative des (Pays Pauvres
Lourdement Endett�s) ; promotion de la
diversification �conomique et des
industries de transformation; promotion
de l'emploi ; assistance technique pour la
r�forme agraire
Ressources naturelles et Gestion des ressources naturelles N�gociation des conventions
environnementales (y compris environnementales r�gionales
agraires) concernant la gestion des ressources
naturelles
Forces ext�rieures : Conflits Programmes de d�veloppement, Embargos internationaux sur les
r�gionaux ; R�les des groupes encourageant clairement la coop�ration armes ; n�gociation d'une nouvelle
22
familiaux en dehors du pays ; et l'int�gration r�gionales ; soutien au organisation de la s�curit� r�gionale) ;
R�le des diasporas commerce r�gional et � l' engagement de contr�leurs et de
investissement; facilitation de la cr�ation soldats de la paix internationaux
de r�seaux professionnels r�gionaux ;
soutien � la participation de la diaspora
aux projets de d�veloppement
Il y a un large �ventail de domaines dans lesquels l'aide au d�veloppement peut aider � r�soudre
certaines des sources de conflits. La difficult� consiste � s'assurer que le plan d'action de
d�veloppement a les bonnes priorit�s et est extr�mement pr�cis. Mieux vaut faire passer en priorit�
un certain nombre d'initiatives � l'impact important que de tenter de r�soudre tous les probl�mes en
m�me temps ; une approche ponctuelle de l'aide au d�veloppement a des chances de g�n�rer de
nombreuses initiatives de moindre impact. Une analyse dynamique des conflits peut grandement
aider � �tablir la liste des priorit�s de l'aide au d�veloppement en fixant l'attention sur les questions
cl�s suivantes :
Quelles sont les causes structurelles et les causes d�clenchantes du conflit ?
Quels outils de d�veloppement et/ou diplomatiques sont les plus adapt�s pour r�soudre ces
probl�mes ? Comment les outils de d�veloppement et/ou diplomatiques peuvent-ils �tre
compl�mentaires dans la r�solution de ces causes de conflit en utilisant diff�rentes
strat�gies et outils, avec des mandats et des cadres temporels diff�rents ? En particulier, les
experts du d�veloppement et les diplomates devraient d�passer dans leur analyse les
facteurs qu'ils prennent traditionnellement en compte. Par exemple, bien que la diplomatie
soit la plus � m�me � g�rer les acteurs qui peuvent menacer le processus de paix (� spoiler
management �), les agences de d�veloppement devraient inclure cette consid�ration dans le
d�veloppement de leurs projets : identification des risques politiques, et mesures
�ventuelles de mitigation.
Quel type de projets de d�veloppement peuvent contribuer non seulement � la
reconstruction �conomique mais aussi � la consolidation du processus de paix et de la
stabilit� politique � long terme ?
Quelles initiatives sont le plus � m�me de r�soudre les causes structurelles sous-jacentes de
conflit ?
Comme les initiatives qui soutiennent la stabilisation peuvent dans certains cas contredire
les initiatives pour r�soudre les causes structurelles, dans quel ordre les initiatives de
d�veloppement et/ou diplomatiques doivent-elles se succ�der ?
Quel est le d�lai requis pour la mise en oeuvre efficace d'un plan d'action de
d�veloppement durable ? Il a �t� rapport� que les pays sortant de conflits ont 44% de
chances de retomber dans la violence dans les cinq ans suivant la signature des accords de
paix ; pourtant, l'aide d'apr�s-guerre, souvent tr�s abondante aux premiers signes d'un
accord de paix n�goci� (fournissant jusqu'� 95% du PNB), est habituellement brusquement
r�duite � la portion congrue dans les cinq ann�es suivantes (Collier et al. 2003).
23
Comment chaque projet doit-il �tre con�u, r�alis�, contr�l� et �valu� pour assurer que les
objectifs de consolidation de la paix soient atteints ? En accordant l'attention n�cessaire �
ces questions op�rationnelles, un projet immobilier peut contribuer � la consolidation de la
paix.
II. Consid�rations pour l'aide au d�veloppement au Burundi
La transition mise en place � Arusha a donn� � la communaut� internationale la possibilit� de tenter
de r�soudre certaines des causes structurelles du conflit burundais. De plus, la communaut� de
l'aide au d�veloppement est charg�e de surveiller la r�alisation de l'Accord d'Arusha, par le
Implementation Monitoring Committee pilot� par les Nations Unies, et l'unit� de coordination des
bailleurs pour la r�alisation du Protocole IV de l'Accord d'Arusha bas�e � Bujumbura. En tenant
compte de l'analyse des causes et des dynamiques du conflit, effectu�e en premi�re partie, une
strat�gie efficace de d�veloppement pour les bailleurs pourrait �tre la suivante :
� Premi�rement, � ne pas faire de mal � et en particulier �viter de renforcer les causes
structurelles ou les d�clencheurs du conflit. Il faut faire attention � ce que l'aide vienne
en continu et que les programmes ne perp�tuent pas involontairement les in�galit�s
structurelles du pass�. Le danger d'une captation de l'aide par les �lites, qui augmenterait
encore la concentration d�j� exceptionnelle du pouvoir �conomique et politique, est grand.
Les r�gions disposant de meilleures infrastructures, d'une meilleure s�curit� et d'un
personnel plus exp�riment� sont des emplacements de choix non seulement pour le si�ge
des organismes d'aide au d�veloppement mais aussi pour leurs op�rations, exacerbant
parfois sans le vouloir les tensions entre les classes et les ethnies. Dans le contexte des
�lections � venir, les bailleurs doivent aussi tenir compte du risque que l'aide soit utilis�e
dans un but �lectoral et augmente la comp�tition entre les groupes. En outre, l'aide des
bailleurs doit �tre focalis�e sur des initiatives de formation qui regroupent les dirigeants de
partis politiques, qui se concentrent sur le d�veloppement des capacit�s � n�gocier,
communiquer, et prendre des d�cisions en commun, et qui peuvent aider � renforcer leurs
relations personnelles. L'accent doit �tre mis sur l'importance d'un bon processus et sur la
promotion d'un forum inclusif, plut�t que sur le soutien � des partis ou des groupes
sp�cifiques.
� Deuxi�mement, m�me si l'union des initiatives diplomatiques, s�curitaires et de
d�veloppement peut aider � consolider la paix, l'aide au d�veloppement peut augmenter
sa durabilit� en montrant les dividendes de la paix � la population. Am�liorer l'acc�s
�quitable aux services sociaux, encourager la croissance et la diversification �conomique,
stimuler l'emploi � tout cela peut calmer le climat politique et augmenter la confiance
populaire dans le processus de paix. La r�forme du secteur public, initiatives
anti-corruption et pour la transparence comprises, peut �tre un moyen de parer � la
concentration du pouvoir chez quelques familles. La responsabilisation des �lites, au moins
au niveau local, peut encore �tre renforc�e par l'expansion des projets de d�veloppement
communautaires. Dans le m�me temps, les initiatives pour encourager le d�veloppement du
priv� peuvent aussi aider � la transmission du pouvoir du public au priv�.
24
� Troisi�mement, contrairement � l'id�e que l'aide au d�veloppement est limit�e � des
objectifs � moyen ou long terme, l'aide au d�veloppement au Burundi peut r�soudre
certains probl�mes critiques sur le court terme. Par exemple, l'aide au d�veloppement
bilat�ral et multilat�ral peut contribuer de fa�on significative au r�tablissement de la
s�curit�, au moyen du soutien � la d�mobilisation et � la r�int�gration des ex-combattants
(comme au moyen du Programme de D�mobilisation et de R�int�gration Multi-Pays de la
sous-r�gion des Grands Lacs),14 et au moyen d'une assistance technique pour la r�forme du
secteur de s�curit�. De fait, la s�curit� doit �tre consid�r�e comme la plus grande priorit� �
parce que c'est la s�curit� qui va permettre de commencer le travail de reconstruction
�conomique et de r�conciliation sociale. C'est la s�curit� qui apporte les premiers
dividendes de la paix : l'ouverture de march�s, l'expansion de la production agricole, la
reprise du commerce, l'�mergence de nouvelles possibilit�s d'investissement � tout devient
possible dans un environnement s�curis�. A cet �gard, la mission des Nations Unies au
Burundi, l'ONUB, a la mission essentielle de s'assurer que le cessez-le-feu est respect� et
que les conditions de s�curit� permettent � l'aide humanitaire d'�tre dispens�e sans danger.
� Quatri�mement, l'aide au d�veloppement peut limiter les potentielles mobilisations de
masse � la fois dans les zones rurales et dans les zones urbaines en ciblant la jeunesse,15 en
se concentrant sur les projets de travaux n�cessitant l'emploi de beaucoup de main-d'oeuvre
et cr�ant des emplois � moyen terme, et en investissant dans les programmes de formation
pour renforcer les capacit�s de gestion de conflit au niveau communautaire.
� Cinqui�mement, l'aide au d�veloppement peut s'attaquer � certaines des causes
structurelles du conflit :
o En soutenant activement le d�veloppement de la r�insertion, et en incorporant des
objectifs mesurables de r�partition �quitable des emplois, des ressources, et de
l'acc�s aux services sociaux, pour tous les groupes ethniques et toutes les r�gions �
� tous les niveaux du gouvernement ;
o En mettant fermement la priorit� sur la gouvernance, et en encourageant des
processus bas�s sur la participation, en cherchant � contrer les prises de d�cisions
profond�ment �litistes, qui, historiquement, sont � l'origine des exclusions et des
in�galit�s qui ont provoqu� le conflit burundais ; et
o En cherchant � inverser la tendance � la centralisation �tatique de l'�conomie qui a
favoris� une subdivision de la minorit� tutsie (principalement de Bururi) aux d�pens
de la plupart des Tutsis et de la majorit� hutue. En particulier, la cr�ation
d'opportunit�s �conomiques en dehors de l'Etat est essentielle pour d�samorcer la
tension entourant la comp�tition pour le contr�le des rouages de l'Etat, et des efforts
syst�matiques doivent �tre faits pour surmonter les effets sociaux des politiques de
discrimination et d'exclusion qui ont d�savantag� la majorit� hutue.
� Sixi�mement, l'aide au d�veloppement doit accorder une attention particuli�re aux
attitudes et aux perceptions h�rit�es du conflit burundais, et incorporer des initiatives
14http://www.mdrp.org
15Les moins de 15 ans constituaient 47% de la population en 2002.
25
de renforcement des capacit�s destin�es � aider les Burundais � recouvrir leur sentiment
d'appartenance � une communaut� nationale, r�tablir des relations de confiance, et
d�velopper un nouveau consensus sur la fa�on dont le pouvoir doit �tre partag� et dont les
d�cisions doivent �tre prises. A moins que les Burundais parviennent � s'�loigner du jeu �
somme nulle caus� par leur guerre et par les mauvais gouvernements pr�c�dents, dans
lequel chaque partie en est venu � voir sa survie comme n�cessitant la d�faite de l'autre,
pour arriver � une reconnaissance partag�e des int�r�ts communs et de l'interd�pendance,
les Burundais seront peu � m�me de s'attaquer s�rieusement aux in�galit�s structurelles �
l'origine du conflit. Les initiatives de renforcement des capacit�s consacr�es � la
consolidation des comp�tences de prises de d�cisions communes � � la fois pour les �lites et
au sein des communaut�s locales � associ�es � la formation au leadership destin�e � rendre
les �lites plus responsables d�mocratiquement, sont les meilleurs moyens d'inculquer une
culture non-violente de r�solution de conflit. En l'absence d'attention � la dimension
� processus � dans les programmes de d�veloppement, la paix ne sera pas durable, et les
investissements fonciers n'auront pas beaucoup de sens. De plus, pour r�pondre aux
souvenirs vivaces et aux peurs de violence collective, un des objectifs prioritaires de l'aide
au d�veloppement doit �tre d'aider les Burundais � construire un syst�me l�gal global et
r�form�, et de mettre en place des institutions destin�es � faciliter � la fois la
responsabilisation et la r�conciliation. Une attention particuli�re doit �tre port�e au besoin
de protections constitutionnelles et judiciaires pour les minorit�s.
� Septi�mement, l'aide au d�veloppement doit �tre consistante et soutenue. Bien que les
tendances actuelles soient dans l'ensemble positives, le processus de paix burundais doit
toujours �tre consid�r� comme fragile. Les ressources fiscales internes sont tr�s limit�es, et
un soutien ext�rieur important et continu sera essentiel pour r�soudre les probl�mes sociaux
urgents et �viter une reprise du conflit. La r�ponse typique des bailleurs aux situations de
l'apr�s-guerre, qui consiste en un d�clin aigu de l'aide �trang�re avant que la paix soit
consolid�e, doit �tre �vit�e (Collier 2003). Les efforts des Burundais pour d�passer des
d�cennies de conflits traumatisants et de violences inter-communales ne vont pas
seulement demander un courage et des comp�tences exceptionnelles ; ils vont aussi
n�cessiter un partenariat durable avec la communaut� internationale.
� Huiti�mement, la soutien des bailleurs au Burundi doit aussi prendre le contexte
r�gional du Burundi en consid�ration. Une paix burundaise durable et la reconstruction
�conomique du pays vont d�pendre � la fois de la stabilisation politique de la sous-r�gion
des Grands Lacs et de l'int�gration du Burundi dans un cadre �conomique r�gionale plus
large. Comme dans le MDRP pour les neufs pays de la sous-r�gion des Grands Lacs
(Banque Mondiale 2002), la communaut� des bailleurs peut jouer un r�le majeur et
encourager tous les Etats de la r�gion � reconna�tre et prendre en compte leurs int�r�ts
communs � b�tir un nouveau syst�me de s�curit� r�gional et un cadre �conomique r�gional
int�gr�.
La strat�gie de d�veloppement du gouvernement, incluant le processus du DSRP, et les promesses
d'aide des bailleurs suivant la r�union des bailleurs de janvier 2004 � Bruxelles offrent de
nombreuses opportunit�s de r�soudre les probl�mes �voqu�s ci-dessus. L'�tude suivante des
initiatives de d�veloppement en cours actuellement l'illustre :
26
� D�veloppement rural. Les projets actuels se concentrent sur les secteurs du th� et du caf�
en cherchant � am�liorer la qualit� des produits, la productivit� et le marketing. La
diversification agricole est un objectif important, avec un potentiel significatif dans la
p�che, l'�levage, la transformation agroalimentaire et les cultures � valeur ajout�e telles que
les l�gumes et les fleurs.
� Infrastructures. A pr�sent que la s�curit� physique est graduellement restaur�e, le
d�veloppement des infrastructures de base, incluant les routes secondaires, faciliterait
l'acc�s � l'alimentation et aux soins. Cependant, il doit y avoir un �quilibre dans la
distribution des projets li�s aux infrastructures : les projets centr�s sur la capitale et
favorisant les villes risquent d'aggraver certains des d�s�quilibres structurels d�crits en
premi�re partie.
� R�forme du secteur de s�curit�, et d�mobilisation et r�int�gration. La r�forme du secteur
de s�curit�, soutenue par l'ONUB et par les principaux partenaires internationaux, est en
cours, de m�me que le programme DDR commenc� mi-2004 avec le soutien de la Banque
Mondiale. Ces programmes sont essentiels pour construire une arm�e unie, professionnelle
et apolitique, et une force de police nationale ind�pendante, et pour l'int�gration des
ex-combattants dans la soci�t� burundaise.
Encadr� 3 : Exemples de la fa�on dont le DSRP peut contribuer � la consolidation de la
paix
I. Le processus de consultation du DSRP peut contribuer � consolider la paix :
� En institutionnalisant la participation des groupes marginalis�s (les minorit�s ethniques,
les pauvres, les personnes d�plac�es, les femmes, les jeunes, les r�gions n�glig�es) y
compris par l'utilisation d'objectifs et de quorums ;
� En donnant � ces groupes marginalis�s les moyens et le lieu pour exprimer leurs
priorit�s, par exemple au moyen de formations � la d�fense des int�r�ts et aux
comp�tences de leadership, ou au moyen de groupes de r�flexion issus des populations
marginalis�es ;
� En s'attaquant aux probl�mes critiques li�s � la consolidation de la paix, tels que (i) les
positions diff�rentielles des groupes cl�s (d�finis par appartenances ethniques ou par
r�gions) en ce qui concerne l'acc�s aux services sociaux, aux emplois dans les secteurs
publics et priv�s, et l'acc�s au capital ; et (ii) la mesure dans laquelle le d�veloppement
communautaire est global et les autorit�s locales sont responsabilis�es ; et
� En s'associant aux processus li�s au conflit ( par exemple, les programmes de
r�conciliation au niveau de la communaut�, le programme DDR, les initiatives
sp�cifiques � un secteur ou � un groupe, ciblant par exemple les personnes d�plac�es ou
les ex-combattants), et en identifiant explicitement les synergies et les
compl�mentarit�s qui peuvent contribuer � la consolidation de la paix.
27
II. Le contenu du DSRP peut contribuer � consolider la paix :
� En reconnaissant les facteurs de conflit (les causes profondes et les d�clencheurs, y
compris les disparit�s ethniques) et en identifiant la relation entre paix et
d�veloppement ;
� En s'attaquant � certaines des causes profondes du conflit au moyen de : (i) programmes
pour r�duire les d�s�quilibres structurels d�stabilisants ; (ii) processus de prises de
d�cisions inclusifs ; (iii) m�canismes de r�solution de conflit et initiatives de formation
destin�s � faire progresser la collaboration et la r�conciliation entre les groupes, � la fois
au niveau local et au niveau national ; et (iv) strat�gies �conomiques tourn�es vers la
croissance interne ;
� En s'attaquant � certains des d�clencheurs de conflit au moyen d'initiatives ciblant les
jeunesses urbaines priv�es du droit �lectoral et les ex-combattants ; et
� En d�veloppant des indicateurs et en r�coltant des statistiques qui permettront d'�valuer
dans quelle mesure le d�veloppement proc�de de fa�on �quitable et g�n�ralis�e � du
point de vue de l'ethnicit�, de la r�gion et de la mixit�.
� Le processus du Document de Strat�gie de R�duction de la Pauvret� et les programmes
macro�conomique et sectoriels. La stabilisation macro-�conomique s'est am�lior�e depuis
l'installation du Gouvernement de Transition en novembre 2001, avec la mise en place de
mesures fiscales, mon�taires et commerciales.16 Le processus du DRSP, les programmes
macro-�conomiques17 et les programmes et projets de secteur de grande �chelle ou
multi-secteurs18 donnent �galement les moyens de s'attaquer aux causes structurelles du
conflit, y compris les disparit�s r�gionales dans la distribution des ressources et l'acc�s aux
services sociaux (voir Encadr� 3). Cependant, la faiblesse de la soci�t� civile burundaise �
particuli�rement l'absence de d�fense efficace de la population rurale � signifie que ce
potentiel ne sera pas r�alis� sans une formation au leadership, destin�e � renforcer la
capacit� � une participation efficace au DSRP et aux processus li�s. Si une telle formation
n'est pas entreprise, l'�l�ment participatif de ces processus restera une illusion.
� Les conflits li�s � la terre. Les vieilles querelles fonci�res sont de plus en plus aigu�s � le
r�sultat � la fois d'une �rosion des sols g�n�ralis�e et du retour en masse de r�fugi�s et de
personnes d�plac�es dans des communaut�s d�j� pauvres en terres. La Commission
Nationale de R�habilitation des Sinistr�s et les programmes en court pour les groupes
vuln�rables reconnaissent les difficult�s sociales et politiques inh�rentes � la r�int�gration
de ces �l�ments dans leurs communaut�s d'origine, et les pressions suppl�mentaires
plac�es sur des infrastructures limit�es ou inexistantes. Investir dans la capacit� des
communaut�s � g�rer de telles tensions est crucial.
16L'inflation, qui s'est �lev�e en moyenne � 24% en 2000, est retomb�e � moins de 9% en 2002. La croissance
�conomique a repris en 2001 et a atteint 5,4% en 2004. (Source : Banque Mondiale)
17Tels que le Projet de Soutien � la Gestion �conomique et le Projet de Recouvrement Economique de Cr�dit.
18Tels que le Projet de R�habilitation et de Soutien Agricole, le Projet de R�habilitation des Infrastructures de
Transport, et les Projets d'Action Sociale.
28
� La cr�ation d'emplois. Etant donn�e la pr�dominance du secteur agricole, la cr�ation
d'emplois n�cessite de se concentrer sur le d�veloppement rural et sur le d�veloppement de
strat�gies li�es � des secteurs sp�cifiques. Dans la perspective de la consolidation de la paix,
les travaux publics et les projets de cr�ation d'emplois destin�s aux jeunes ont un m�rite
particulier. Ces projets donnent �galement l'occasion d'aider � reconstruire le tissu social,
en particulier par les initiatives de formation qui stimulent les prises de d�cisions
communautaires et la coop�ration entre les groupes.
� La gouvernance. Le gouvernement a lanc� un programme ambitieux pour r�former la
performance �conomique et la gestion fiscale. La r�alisation de ces r�formes et la
transformation � venir, comme les privatisations et ou la d�centralisation, vont n�cessiter
des efforts soutenus pour surmonter les droits acquis et pour renforcer la capacit� des
r�formateurs � la fois au sein du gouvernement et de la soci�t� civile.
� Les secteurs sociaux. Les indicateurs sociaux sont alarmants. Les projets du secteur social
doivent �tre sensibles au besoin de redresser les d�s�quilibres ethniques et r�gionaux et
doivent inclure des indicateurs permettant de mesurer l'impact de la distribution de l'aide
au d�veloppement.
29
SECTION V. CONSIDERATIONS OPERATIONNELLES : CONCEPTION, MISE EN
OEUVRE ET SUIVI-EVALUATION DES PROJETS
Il n'est pas suffisant de simplement allouer des fonds aux domaines identifi�s comme prioritaires et
de pr�sumer qu'ils auront au final un impact sur les causes de conflits contre lesquelles ils luttent.
Le changement, m�me s'il a dans l'ensemble un r�sultat positif, cr�e souvent des perdants en m�me
temps que des gagnants. La consolidation de la paix d�pend aussi de la fa�on dont les projets sont
con�us, ex�cut�s et contr�l�s, car l'aide au d�veloppement peut tr�s bien alimenter le conflit au
moment m�me o� elle tente de s'attaquer � ses causes. L'analyse du conflit burundais de la
premi�re partie inclut un certain nombre d'implications pour la conception et l'ex�cution de
projets.
L'aide au d�veloppement � un r�le � jouer pour impliquer les �lites du c�t� de la paix.
Les initiatives pour �tablir la paix tendent � cibler les franges de la population qui sont d�j�
en faveur de la paix, ou au moins pas structurellement contre la paix, tel que les femmes et
les enfants ; pourtant de telles initiatives �chouent souvent � impliquer les �lites qui sont
g�n�ralement les meneurs des conflits nationaux. L'aide au d�veloppement structur�e de
fa�on cr�ative doit chercher � encourager les r�formes institutionnelles et l'�tablissement
de la paix � � la fois au sein du gouvernement et de la soci�t� civile � et doit aider les leaders
des deux camps � reconstruire leurs relations et � renforcer leur capacit� � travailler en
collaborant au-del� des divisions ethniques et politiques. L'aide financi�re et l'assistance
technique peut �galement encourager les r�formes structurelles, mettre la priorit� sur la
lutte contre la pauvret�, et encourager un acc�s �quitable aux services sociaux. Bien con�ue
et contr�l�e rigoureusement, elle peut aider les r�formes m�me dans le cas d'int�r�ts
enracin�s.
Les projets de d�veloppement doivent �galement investir dans une approche du bas
vers le haut pour renforcer la paix au niveau des collines et responsabiliser les �lites aux
niveaux central et local. Une reconstruction bien con�ue par la communaut� est constitu�e
autant du r�sultat que du processus. D'une part, une route, un puits ou une �cole
repr�sentent une r�ponse mat�rielle aux besoins imm�diats de la communaut�. D'autre
part, une approche du d�veloppement communautaire du bas vers le haut n�cessite un
processus de prise de d�cision en commun, qui va aider une communaut� comportant
diff�rentes ethnies � prendre d'autres d�cisions, identifier d'autres besoins, et r�soudre
pacifiquement les conflits �mergents. Sans cette dimension de processus, l'aide au
d�veloppement peut se limiter � fournir des r�sultats qui peuvent ne pas �tre durables. De
plus importantes interactions entre les groupes � au moyen de processus de prises de
d�cisions en commun � augmentent la capacit� d'une soci�t� � se remettre des conflits.19
Malheureusement, les projets communautaires dans les soci�t�s divis�es ne font pas
toujours suffisamment attention aux groupes ethniques marginalis�s, ou aux autres groupes
vuln�rables tels que les pauvres, les personnes d�plac�es, les femmes, et la jeunesse. Les
strat�gies de d�veloppement des bailleurs doivent s'assurer que les groupes historiquement
subordonn�s ont les moyens et l'opportunit� d'exprimer leurs propres priorit�s. Si les
19Voir par exemple Colletta et Cullen (2000), Barron et al. (2004), et Cliffe et al. (2003).
30
institutions traditionnelles ne permettent pas une telle participation, de nouveaux vaisseaux
et m�canismes doivent �tre cr��s.
L'aide au d�veloppement doit privil�gier les projets qui fournissent non seulement
des am�liorations mat�rielles mais qui ont aussi pour cons�quence de consolider la
paix. La consolidation de la paix isol�e de la reconstruction �conomique concr�te sera
moins durable qu'une approche compl�tement int�gr�e et holistique du d�veloppement
communautaire. De nombreuses initiatives d'aide au d�veloppement conventionnelles
cherchent � construire un capital social, sans r�f�rence au d�veloppement mat�riel, ou elles
sont avant tout des projets mat�riels qui tiennent � peine compte du besoin de reconstruire
les comp�tences sociales. Il n'y a pas de raison pour que les projets mat�riels ne servent pas
simultan�ment de v�hicules pour rassembler les Burundais, et pour augmenter les capacit�s
de gestion et de leadership du Burundi. De cette fa�on, l'aptitude des Burundais � s'occuper
des in�galit�s structurelles sous-jacentes qui ont fait na�tre le conflit sera grandement
renforc�e (Barron et al. 2004)
L'impact du d�veloppement assist� par les bailleurs doit �tre contr�l� avec soin, et
d�termin� par des objectifs et des indicateurs de consolidation de la paix explicites.
Etablir une base statistique de d�part est un moyen d'examiner de pr�s le statut actuel des
diff�rents groupes (divis�s par ethnies, r�gions, ruraux/urbains etc.) en ce qui concerne
l'acc�s aux services sociaux ; la distribution des emplois dans les secteurs public, priv� et
de s�curit� ; et les terres. De plus, si la consolidation de la paix est un objectif explicite de la
reconstruction d'apr�s-guerre au Burundi, les indicateurs de succ�s doivent mesurer des
facteurs tels que le capital social inter-groupes,20 les perceptions de la jeunesse, le degr� de
s�curit�, et le degr� de l'�galit� entre les sexes. L'Evaluation de l'Impact de la Paix et des
Conflits est une m�thodologie utile pour mesurer l'impact des projets de d�veloppement sur
certaines dimensions de la paix.21 Enfin, dans le cas des programmes �tendus au pays
entier, la r�partition r�gionale des b�n�ficiaires de programmes doit �tre contr�l�e pour
assurer un �quilibre g�n�ral.
Les strat�gies d'aide au d�veloppement doivent prendre en compte la multiplicit� des
variables qui conditionnent le processus de paix, et doivent �tre suffisamment
flexibles pour s'adapter � un environnement changeant, y compris des opportunit�s
et des retours en arri�re dans le processus de paix. Les interventions et facteurs
multiples qui influencent la construction de la paix (s�curit�, diplomatie formelle et
informelle, activit�s du secteur priv�, d�placements de population, assistances humanitaires
et de d�veloppement, etc.) doivent �tre �tablis et leurs interactions doivent �tre comprises.
Les obstacles techniques et politiques � la paix doivent �tre distingu�s, et les outils
disponibles doivent �tre utilis�s pour traiter les probl�mes devant �tre r�solus. O� l'aide au
d�veloppement peut-elle avoir le plus d'impact ? A quoi les outils traditionnels de la
diplomatie doivent-ils �tre consacr�s ? Les liens � synergies, compl�mentarit�s,
contradictions, encha�nements appropri�s � entre les projets de d�veloppement et d'autres
�v�nements li�s au conflit (par exemple, les processus de v�rit� et de r�conciliation, les
initiatives de la Commission Nationale de R�habilitation des Sinistr�s, la pr�paration pour
20Colletta et Cullen (2000), Grootaert (1998), et Grootaert et van Bastelaer (2001).
21Par exemple, voir DFID, Banque Mondiale, et les Evaluations de l'Impact de la Paix et des Conflits de l'USAID.
31
les �lections nationales), ne sont d'habitude pas identifi�s explicitement. La coordination
n�cessaire peut prendre la forme : (i) d'appels et d'�valuations des besoins communs, tel
que la r�union des bailleurs de janvier 2004 � Bruxelles ; (ii) du partage des m�thodologies
d'�valuation du conflit et des applications ; et (iii) d'une collaboration des efforts entre les
bailleurs et les Burundais pour d�velopper une vision commune des conditions, motivations
et types d'aide qui vont r�duire le potentiel de conflit.
Tableau 4 : Variables du conflit et quelques implications cl�s pour les programmes et au niveau des projets
Quelques implications pour Quelques implications pour
Variables du conflit le portefeuille de la conception et l'ex�cution
d�veloppement du Burundi de projets
Clivages sociaux, ethniques, Etablir des m�canismes pour D�finir des objectifs explicites
r�gionaux et �conomiques coordonner les initiatives de et des indicateurs de progr�s
s�curit�/diplomatiques en r�duisant les in�galit�s
formelles et informelles structurelles. Utiliser des
/humanitaires/de projets mat�riels comme
d�veloppement dans le but de v�hicule pour renforcer la
r�duire les in�galit�s coh�sion entre les groupes.
structurelles.
Exclusion et injustice dans un Se concentrer sur les secteurs Mettre l'accent sur les
contexte de pauvret� extr�me d�savantag�s ; �viter de processus de d�cisions
et de raret� des ressources renforcer involontairement les g�n�ralis�es prises par la base.
d�s�quilibres structurels.
Capital social : ponts faibles, Insister sur la formation au Se concentrer sur la
liens forts leadership � tous les niveaux, coop�ration inter-groupes
pour renforcer les capacit�s dans la conception et
collaboratives. l'ex�cution des projets.
Reconna�tre l'importance du
� processus � dans le
d�veloppement de projets.
Un historique de violence et Insister sur la s�curit� et la Mettre l'accent sur les
d'impunit� r�forme de la justice, soutenir processus de d�cisions
les processus de v�rit� et de g�n�ralis�es prises par la base.
r�conciliation.
Un mauvais bilan en ce qui Insister sur la formation, en Promouvoir le d�veloppement
concerne la gouvernance et les mettant l'accent sur les du bas vers le haut
institutions politiques m�canismes pour �tablir la (responsabilisation des �lites,
responsabilisation et la au moyen de processus
transparence. Se concentrer inclusifs, centr�s sur les
sur la d�centralisation et la participants).
gouvernance locale.
S�curit� humaine : un cycle de Insister sur les programmes Mettre l'accent sur les projets
conflit et de pauvret� qui renforcent la s�curit� qui vont produire des
humaine (physique, de la am�liorations concr�tes de la
nourriture, sociale) et s�curit� (par ex. la
diminuer le potentiel de professionnalisation des
32
mobilisation de masse en structures de l'arm�e et de la
g�n�rant un dividende concret police, des projets pour
de la paix pour la population augmenter la productivit�
dans son ensemble. agricole, programmes de
rachat des armes).
Comp�tition �conomique dans Encourager la d�centralisation Cibler les groupes
un contexte de pauvret� �conomique et la d�savantag�s, encourager les
extr�me et de concentration du privatisation ; r�soudre le options de secteur priv�.
pouvoir probl�me des in�galit�s au
niveau de l'�ducation.
Un voisinage difficile, avec Soutenir les initiatives Faciliter les r�seaux
des effets transfrontaliers en r�gionales (rapatriements r�gionaux, l'assistance
retour. au-del� des fronti�res et DDR, technique pour l'int�gration et
diminution du commerce la coop�ration r�gionales.
ill�gal des armes, conventions
�conomiques et s�curitaires
r�gionales)
- Le r�tablissement du Burundi et la consolidation de la paix demande la stabilisation
de la sous-r�gion. Le d�veloppement peut soutenir des projets visant des probl�mes
transfrontaliers, tels que la contrebande d'armes et la pr�sence de groupes arm�s �trangers
au Burundi, au Rwanda ou en RDC. Une initiative de ce type actuellement en cours est le
Programme de D�mobilisation et de R�int�gration, qui a �t� d�velopp� et est ex�cut� dans
le cadre du Programme Multi-Pays de D�mobilisation et de R�int�gration pour la
sous-r�gion des Grands Lacs. Comme not� ci-dessus, les interventions diplomatiques et
l'assistance technique ext�rieure peuvent jouer un r�le significatif pour amener les Etats de
la r�gion � une coop�ration �conomique accrue, pour faciliter les r�seaux entre les Etats
dans plusieurs sph�res institutionnelles, et pour encourager la construction d'une nouvelle
architecture s�curitaire r�gionale.
33
ANNEXE: CHRONOLOGIE22
Autour de 1100-1400 : La population hutue s'installe dans la r�gion, imposant son langage et sa
culture aux premiers habitants, les Batwa. Les colonisateurs tutsis s'�tablissent comme souverains
f�odaux.
1890 : Le royaume tutsi d'Urundi et du Ruanda (Rwanda) voisin sont incorpor�s dans l'Afrique de
l'Est allemande.
1916 : Les Belges occupent la r�gion.
1923 : La Belgique re�oit un mandat de la Soci�t� des Nations pour administrer le Ruanda-Urundi.
1959 : Afflux de r�fugi�s tutsis du Rwanda suite au � Toussaint Rwandais �, une insurrection
hutue contre la domination tutsie au Rwanda.
1961 : Septembre � �lections parlementaires, le parti nationaliste et multi-ethnique UPRONA
remporte 82% des votes.
1961 : Octobre � Assassinat du Prince Louis Rwagasore, leader de l'UPRONA qui devait devenir
le premier Premier Ministre du Burundi ind�pendant.
Ind�pendance
1962 : L'Urundi est s�par� du Ruanda-Urundi, devient le Burundi et une monarchie ind�pendante
sous le roi Mwambutsa IV.
1965 : Le Roi Mwambutsa ignore le r�sultat des �lections de mai, qui avaient donn� aux Hutus 23
des 33 si�ges � l'Assembl�e Nationale, et nomme son secr�taire particulier, L�opold Biha, Premier
Ministre ; la tentative de coup d'Etat par la police hutue dirig�e par le chef de la gendarmerie est
brutalement r�prim�e, et entre 2500 et 5000 Hutus sont tu�s.
1966 juillet : Mwambutsa est d�tr�n� par son fils, Ntare V.
1966 novembre : Micombero organise un deuxi�me coup d'Etat ; ordonne la r�pression des Hutus
et l'ex�cution du leader hutu Paul Mirerekano ; d�clare l'abolition de la monarchie et se prononce
lui-m�me pr�sident.
1972 : Entre 125 000 et 150 000 Hutus, pour la plupart �duqu�s, sont tu�s apr�s l'assassinat de
Ntare V, apparemment par des Hutus.
1976 : Micombero est destitu� par un coup d'Etat militaire et remplac� par Jean-Baptiste Bagaza
comme pr�sident.
1981 : Une nouvelle constitution, pr�voyant une assembl�e nationale, est adopt�e.
1987 : Le pr�sident Bagaza est destitu� par un coup d'Etat de Pierre Buyoya, sans que le sang soit
vers�.
1988 : Des paysans hutus tuent des Tutsis dans deux communes ; entre 5 000 et 20 000 Hutus sont
massacr�s par l'arm�e par repr�sailles et 60 000 r�fugi�s s'enfuient au Rwanda.
Espoirs bris�s
1992 : Une nouvelle constitution, pr�voyant un syst�me multi-partis, est adopt�e par r�f�rendum.
1993 juin : Melchior Ndadaye devient le premier Pr�sident �lu d�mocratiquement du Burundi.
1993 octobre : des membres de l'arm�e assassinent Ndadaye, provoquant le massacre de dizaines
de milliers de Tutsis et en repr�sailles le meurtre par l'arm�e d'un nombre encore plus grand de
Hutus, le d�placement de 700 000 personnes, et la fuite de 600 000 r�fugi�s.
34
1994 : Le parlement nomme Cyprien Ntaryamira, un Hutu, Pr�sident ; Ntaryamira est tu� dans un
accident d'avion avec son homologue rwandais ; nouvelles violences ethniques et fuites de
r�fugi�s au Rwanda ; le porte-parole du Parlement Sylvestre Ntibantunganya est nomm� Pr�sident.
1995 : Violences ethniques renouvel�es dans la capitale, Bujumbura, marqu�es par la purification
ethnique des Hutus et l'assassinat de parlementaires hutus.
1996 : L'ancien Pr�sident de la Tanzanie Julius Nyerere est nomm� m�diateur du processus de
paix burundais par l'OAU et les Nations Unies, d�marrant le processus d'Arusha, sponsoris� par la
r�gion.
Pierre Buyoya reprend le pouvoir
1996 : Pierre Buyoya reprend le pouvoir par un second coup d'Etat, destituant Ntibantunganya et
suspendant la constitution.
1998 : Un � partenariat interne � entre les parlementaires du Frodebu et de l'Uprona se conclut par
un accord entre Buyoya et l'Assembl�e Nationale sur une nouvelle constitution de transition sous
laquelle Buyoya est officiellement institu� Pr�sident.
1999 : Julius Nyerere meurt et l'ancien Pr�sident de l'Afrique du Sud Nelson Mandela prend la
rel�ve en tant que m�diateur du processus de paix burundais.
2000 : L'Accord d'Arusha est sign� par 19 d�l�gations � y compris 17 partis politiques, le
Gouvernement et l'Assembl�e Nationale. Certains partis font part de leurs r�serves sur certains
points. Le CNDD-FDD (Nkurunziza) et le FNL rejettent l'Accord d'Arusha. Mandela tente de
lancer des n�gociations s�par�es avec les deux groupes arm�s, et sert de m�diateur pour un accord
stipulant que la p�riode transitoire de 36 mois sera divis�e en deux parties � la premi�re sera dirig�e
par un Tutsi (Buyoya), la seconde par un Hutu (Domitien Ndayizeye). Il est accept� que ni l'un ni
l'autre ne se pr�sentera � la pr�sidence quand le gouvernement post-transition sera form�.
2001 janvier : Des pourparlers pour un cessez-le-feu entre le Gouvernement et le plus grand groupe
arm�, le CNDD-FDD (Nkurunziza), sont entam�s.
2001 : Deux tentatives de coup d'Etat pour destituer Pierre Buyoya �chouent.
La transition
2001 octobre : Installation du gouvernement de transition sous lequel les leaders hutus et tutsis
partagent le pouvoir (Accord d'Arusha). Le CNDD-FDD (Nkurunziza) et le FNL continuent �
rejeter le cessez-le-feu et les combats s'intensifient.
2002 d�cembre : Le Gouvernement et le CNDD-FDD signent un accord de cessez-le-feu.
2003 janvier : Les combats reprennent entre le Gouvernement et le CNDD-FDD.
2003 1er mai : Domitien Ndayizeye, un Hutu, succ�de � Pierre Buyoya � la pr�sidence sans
incident. Alphonse Kadege � un Tutsi du parti de l'UPRONA � est d�sign� comme Vice-Pr�sident.
2003 novembre : Le Pr�sident Ndayizeye et le leader du FDD Pierre Nkurunziza signent un accord
final pour mettre fin aux hostilit�s au sommet des leaders africains en Tanzanie. Nkurunziza et
d'autres membres du FDD re�oivent des postes minist�riels. Le plus petit groupe rebelle hutu, les
Forces de Lib�ration Nationale (FNL), continue � lancer des attaques dans les banlieues de
Bujumbura Rurale et Bujumbura. Trente sept commandants militaires de l'arm�e burundaise et
tous les groupes arm�s mis � part le FNL participent � un atelier de six jours, dirig� par le BLTP, �
Nairobi, sur la prise de d�cision collective, en pr�paration pour l'ex�cution de l'accord de
cessez-le-feu, le DDR, et l'unification de l'arm�e.
35
2004 f�vrier : Un atelier de la BLTP de six jours sur la prise de d�cision collective est organis�
pour les membres de la commission comjointe pour le cessez-le-feu.
2004 mai : Le plus grand des anciens groupes rebelles, les Forces pour la D�fense de la D�mocratie
(FDD), cesse temporairement de participer aux r�unions du Cabinet et de l'Assembl�e Nationale,
en reprochant au Gouvernement de ne pas avoir tenu certaines de ses promesses. Le leader du FDD
Hussein Rajabu dit que cette d�cision ne signifie pas un retour � la guerre. Les membres de
l'Etat-Major G�n�ral Int�gr� (EMGI), constitu� de membres du FAB et du CNDD-FDD
(Nkurunziza), ainsi que de repr�sentants des cinq plus petits groupes arm�s, participent � une
retraite de six jours dirig�e par le BLTP, concentr�e sur la prise de d�cision collaborative. Cet
commission conduit � la r�solution de l'EMGI de l'un des probl�mes les plus sensibles bloquant la
mise en route du programme de DDR : la d�finition de � combattant �.
2004 ao�t : Le FNL revendique la responsabilit� du massacre de plus de 150 r�fugi�s congolais �
Gatumba.
2004 septembre : L'Assembl�e Nationale et le S�nat, agissant ensemble, approuvent un projet de
constitution devant �tre soumise � un r�f�rendum.
2004 septembre : Les leaders de l'UPRONA expriment leur opposition au projet de constitution et
annoncent leur intention de mettre en doute sa l�galit� devant la Cour Constitutionnelle.
2004 octobre : Le pr�sident retire le projet de constitution de la consid�ration de la Cour
Constitutionnelle, en raison du fait que la Cour n'a pas agi dans la p�riode stipul�e de 15 jours.
2004 octobre : Le Sommet R�gional de Nairobi sanctionne la recommandation de la Commission
Electorale conseillant de retarder les �lections pr�vues pour des raisons techniques, demande une
extension de six mois de la p�riode de transition, et affirme que le projet de constitution r�cemment
approuv� devrait servir de constitution du Burundi par int�rim en attendant la ratification par
r�f�rendum public. Le Parlement burundais promulgue en cons�quence une loi pour appliquer les
recommandations du Sommet.
2004 octobre : Plusieurs partis tutsis abandonnent leur opposition � la constitution par int�rim du
pays, affirment leur intention de rester au sein des institutions de transition, mais demandent une
poursuite des n�gociations sur les arrangements potentiels de partage du pouvoir.
2004 novembre : Les leaders de 31 des 33 partis politiques du Burundi se r�unissent dans une
commission du BLTP de six jours. Ils se mettent d'accord sur les recommandations � faire � la
Commission Electorale Ind�pendante au sujet du Code de Conduite Electoral. Ils demandent plus
de formations et d'opportunit�s de travailler en collaboration.
2004 d�cembre : Le programme de DDR est formellement mis en route.
2004 d�cembre : Le Pr�sident Ndayizeye renvoie le Vice-Pr�sident Kadege sans incident, nomme
Frederic Ngenzebuhorg, un candidat soutenu par l'UPRONA, � sa succession. Le r�f�rendum
pr�vu pour ratifier la constitution par int�rim est � nouveau repouss� pour des raisons techniques.
2004 d�cembre : Les leaders des partis politiques burundais participent � une seconde commission
du BLTP sur la prise de d�cision collective, publient un communiqu� commun pour assurer le
public de leur d�termination collective � travailler ensemble pour assurer des �lections libres de
violences et d'intimidations.
2004 d�cembre : Le Pr�sident exprime son int�r�t pour de possibles amendements de la
constitution par int�rim, qui permettraient des �lections directes du Pr�sident et supprimerait
l'interdiction pour les deux Pr�sidents de transition de se pr�senter aux �lections pr�sidentielles
d'apr�s-transition. Des membres important de son propre parti FRODEBU, le CNDD-FDD, et de
nombreux autres partis d'importance moindre, hutus et tutsis, s'opposent � lui.
2005 janvier : La Commission Electorale fixe la date du 25 janvier 2005 pour le r�f�rendum
constitutionnel.
36
2005 janvier : Une coalition de 20 partis politiques, moiti� Tutsis et moiti� Hutus, publient une
d�claration commune s'opposant aux amendements � la constitution par int�rim avant le
r�f�rendum public. Le m�diateur Zuma se rend � Bujumbura et r�it�re que du point de vue de la
r�gion, les accords n�goci�s d'Arusha et post-Arusha doivent �tre respect�s.
2005 f�vrier : Le Pr�sident annonce qu'il n'y aura pas de modification des propositions
constitutionnelles ayant cr�� une controverse, et demande une action rapide sur la Loi Electorale.
2005 f�vrier : La commission inaugurale du BLTP sur le leadership et la prise de d�cision
collective est organis�e pour le haut commandement de la nouvelle force de police nationale.
2005 28 f�vrier : Un r�f�rendum sur la nouvelle constitution se d�roule, avec plus de 90% des 3
millions des inscrits optant pour le oui.
2005 11 mars : L'Assembl�e Nationale approuve la nouvelle Loi Electorale.
2005 avril : Le gouvernement tanzanien obtient un accord du FNL de cesser les combats et
d'entamer des n�gociations sans conditions avec le gouvernement burundais.
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