Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL Informe N. º 76920-CO BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO DOCUMENTO PROGRAM�TICO PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO POR UN MONTO DE US$600 MILLONES A FAVOR DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA PARA FOMENTAR POL�TICAS DE DESARROLLO DESTINADAS AL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL Y LA PROMOCIÓN DE LA PROSPERIDAD COMPARTIDA 5 de agosto de 2013 Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Unidad de Gestión para Colombia y México Oficina Regional de América Latina y el Caribe El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse en ninguna otra circunstancia sin autorización del Banco Mundial COLOMBIA- AÑO FISCAL DEL GOBIERNO 1 de enero al 31 de diciembre EQUIVALENCIAS MONETARIAS (Tipo de cambio vigente a 17 de abril de 2013) Dólar Peso colombiano estadounidense US$1,00 COP$1849 Pesos y medidas Sistema métrico ABREVIATURAS Y SIGLAS ACV Auditorías Ciudadanas Visibles ALC América Latina y el Caribe APIS Análisis de Pobreza e Impacto Social BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CAF Banco de Desarrollo de América Latina COP Peso colombiano CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social CREE Impuesto sobre la Renta para la Equidad CSS Contribuciones a la Seguridad Social DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DEG Derechos Especiales de Giro DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DNP Departamento Nacional de Planeación EAP Estrategia de Asociación con el País ECE Evaluación del Compromiso con la Equidad FMI Fondo Monetario Internacional GdC Gobierno de Colombia GEIH Gran Encuesta Integrada de Hogares GFP Gestión de las Finanzas Públicas GSN Gobiernos Subnacionales IBME �ndice de Bonos de Mercados Emergentes ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICPC �ndice de Convergencia de la Prosperidad Compartida IFC Corporación Financiera Internacional, por sus siglas en inglés, International Finance Corporation IVA Impuesto sobre el Valor Agregado IED Inversión Extranjera Directa IMAN Impuesto Mínimo Alternativo Nacional IOH �ndice de Oportunidades Humanas LCF Línea de Crédito Flexible MESEP Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad MFMP Marco Fiscal a Medio Plazo MGMP Marco del Gasto a Medio Plazo MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Publico NBI �ndice de Necesidades Básicas Insatisfechas OCAD Órgano Colegiado de Administración PILA Plantilla Integrada de Liquidación de Aportes PKS Servicios de Conocimiento Programático, por sus siglas en inglés, Programmatic Knowledge Service PIB Producto Interior Bruto PND Plan Nacional de Desarrollo PPD Préstamo para Políticas de Desarrollo PPSAM Programa de Protección Social al Adulto Mayor SENA Servicio Nacional de Aprendizaje SIIF Sistema Integrado de Información Financiera SINERGIA Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública USD Dólar estadounidense VG Violencia de Género Vicepresidente: Hasan A. Tuluy Directora de país: Gloria M. Grandolini Director sectorial: Rodrigo A. Chaves Gerente sectorial: Louise J. Cord Economista líder/Líder sectorial: Samuel Freije-Rodriguez Líder de proyecto: Luis-Felipe López-Calva Co-líder de proyecto: Carlos Rodríguez-Castelán Co-líder de proyecto: Pedro Arizti ii COLOMBIA FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL PARA LA PROMOCIÓN DE LA PROSPERIDAD COMPARTIDA PRÉSTAMO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO �NDICE RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA ................................................................................... 3 I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................. 6 II. CONTEXTO NACIONAL .................................................................................................................... 11 A. LOS ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA..................... 11 B. EL PANORAMA MACROECONÓMICO Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA ..... 14 C. LA POBREZA, LA DESIGUALDAD Y LA PROSPERIDAD COMPARTIDA .................. 17 III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO Y EL APOYO DEL BANCO ................................................. 22 A. EL V�NCULO CON LA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN CON EL PA�S ....................... 22 B. CONCERTACIONES Y DIALOGO ...................................................................................... 22 C. LA COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES ........................................... 23 D. LA RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ........................................... 23 E. LECCIONES APRENDIDAS ................................................................................................. 24 F. FUNDAMENTOS ANAL�TICOS .......................................................................................... 25 IV. LA OPERACIÓN PROPUESTA DE POL�TICAS DE DESARROLLO DESTINADAS AL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL Y LA PROMOCIÓN DE LA PROSPERIDAD COMPARTIDA .............................................................................................................................................. 26 A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN .................................................................................. 26 B. �REAS DE LAS POL�TICAS ................................................................................................ 26 �rea I de las Políticas: mayor equidad de la política y la administración tributaria .................. 26 �rea II de las Políticas: la equidad interregional y la ampliación de las fuentes de ingresos subnacionales .......................................................................................................................... 28 �rea III de las Políticas: la equidad del gasto social ................................................................... 29 �rea IV de las Políticas: la equidad de género............................................................................. 30 �rea V de las Políticas: el acceso abierto a los sistemas nacionales de información sobre la gestión financiera ................................................................................................................................ 31 �rea VI de las Políticas: el monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales ...................... 33 V. LA IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN .............................................................................. 33 A. AN�LISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL (APIS) ................................................... 33 B. ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES ................................................................................... 34 C. IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN .................................................... 35 D. ASPECTOS FIDUCIARIOS ................................................................................................... 35 E. DESEMBOLSOS Y AUDITOR�AS ....................................................................................... 37 F. RIESGOS Y MITIGACIÓN DE RIESGOS............................................................................ 37 ANEXOS.......................................................................................................................................................... 41 ANEXO 1: EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL PARA LA PROMOCIÓN DE LA FISCALIDAD. MATRIZ DE LAS POL�TICAS DEL PPD ...................................... 41 ANEXO 2: CARTA DE POL�TICA DE DESARROLLO ........................................................... 44 ANEXO 3: AN�LISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA ........................................ 54 ANEXO 4: DESCRIPCIÓN DE LAS RELACIONES CON EL FMI .......................................... 57 ANEXO 5. AN�LISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL................................................. 59 ANEXO 6: EL PA�S DE UN VISTAZO ...................................................................................... 78 1 El Préstamo para Políticas de Desarrollo destinado al Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la Promoción de la Prosperidad Compartida fue preparado por un equipo del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) integrado por Luis-Felipe López-Calva (líder de proyecto, LCSPP), Carlos Rodríguez-Castelán (co- líder de proyecto, LCSPP), Pedro Arizti (co- líder de proyecto, LCSPS), Jessica Terry (LCSPP), Daniel Alvarez (LCSPS), Fabiola Altimari (LEGLE), Arturo Antón (LCSPP), Diomedes Berroa (LCSPT), Cristina Cifuentes (LCSPP), Barbara Cunha (LCSPE), Cristian D’Amelji (LEGLE), Tania Díaz-Bazan (LCSPP), Ted Enamorado (LCSPP),Bernarda Erazo (LCSPP), Jeannette Estupinan (LCSFM), Raúl Félix Junquera (LCSPS), Germán Galindo Rozo (LCSPE), Samantha Lach (LCSPP), Gabriel Lara (PRMPR), Xiomara A. Morel (LCSFM), Miriam Muller (LCSPP), Victor Ordonez Conde (CTRLN), Patricia Rogers (LCSPS) y Mary Alexander Sharman (LCSPP). El equipo se benefició de los consejos y la orientación de LouiseCord (LCSPP), Wendy Cunningham (LCSHD), Samuel Freije-Rodríguez (LCSPR), Arturo Herrera (LCSPS) y Alma Kanani (LCSDE). Los revisores fueron: José A. Cuesta (PRMPR), María B. Orlando (SDV) y Rossana Polastri (PRMVP). 2 RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA COLOMBIA PRÉSTAMO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO DESTINADO AL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL PARA LA PROMOCIÓN DE LA PROSPERIDAD COMPARTIDA Prestatario República de Colombia Agencia Ministerio de Hacienda y Crédito Público(MHCP) implementadora Datos del Monto del préstamo del BIRD: US$600 millones. financiamiento Tipo de operación Préstamo para políticas de desarrollo (PPD) independiente y de tramo único. Responde a una petición del Gobierno de recursos adicionales para apoyar el presupuesto y sigue una estrategia complementaria entre los distintos instrumentos del Banco en seguimiento a operaciones anteriores en los ámbitos fiscal y de gestión del sector público. Principales áreas de las El PPD destinado al Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la políticas Promoción de la Prosperidad Compartida es congruente con las prioridades del Gobierno y respalda la implementación de reformas en seis áreas principales de las políticas: a) Mayor equidad de la política tributaria y mejor administración de los recursos; b) Equidad interregional y expansión de las fuentes de recaudación locales; c) Equidad del gasto social; d) Equidad de género; e) Acceso abierto a los sistemas nacionales de información sobre la gestión financiera; f) Monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales. Principales indicadores A diciembre de 2014: de resultados a) Mayor equidad de la administración y la política tributaria:  Recaudación total de los impuestos directos que son pagados por el 0,4 por ciento de la población de mayores ingreso como porcentaje del PIB.  Recaudación de impuestos del CREE como porcentaje del PIB. (b) Mejora de la equidad interregional y aumento de la equidad en el proceso de toma de decisiones relativas a los proyectos de inversión:  Número de proyectos aprobados por los OCAD y que estén bajo un contrato que corresponda al nuevo sistema de regalías. (c) Mejora de la focalización de las subvenciones a la tercera edad:  Porcentaje de los beneficiarios elegibles que reciben la subvención del programa Colombia Mayor. (d) Mejora de la capacidad del gobierno de proteger a las mujeres víctimas de violencia de género:  Presupuesto total asignado para financiar medidas específicas con el fin de proteger a las mujeres víctimas de la violencia de 3 género como porcentaje de los Gastos Nacionales Actuales. (e) Expansión del acceso y la cobertura del sistema nacional de información pública sobre la gestión financiera:  Porcentaje de información sobre la ejecución del presupuesto con respecto al monto total del Presupuesto Nacional que se publica en el portal de transparencia diariamente.  Porcentaje de información sobre recaudación con respecto al monto total del Presupuesto Nacional que se publica en el portal de transparencia diariamente. (f) Mejora del monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales:  Aprobación de los indicadores de pobreza monetaria y multidimensional publicados anualmente y los micro-datos correspondientes, por parte de los Comités de Expertos sobre la Pobreza Monetaria y la Pobreza Multidimensional. Desarrollo de los Respaldar al Gobierno de Colombia en el mejoramiento de la equidad objetivos del programa fiscal, territorial y de género mediante acciones específicas en ámbitos y contribución a la EAP concretos de las políticas, al tiempo que se impulsa el acceso a la información y la rendición de cuentas del gasto público. Esto es congruente con los tres pilares del Plan Nacional de Desarrollo del GdC “Prosperidad para Todos 2010-2014�: i) crecimiento sostenible y competitividad, ii) igualdad de oportunidades para la prosperidad social, y iii) consolidación de la paz. Se alinea con el objetivo estratégico 3 de la EAP del Banco Mundial FY12-16, el crecimiento inclusivo y el aumento de la productividad, mediante la contribución en el largo plazo al objetivo de “mejorar la gestión del sector público y la equidad y la eficiencia de las políticas económicas.� Riesgos y mitigación de Se considera que el riesgo global es bajo. riesgos Riesgos económicos: bajos. El desempeño económico de Colombia se mantiene sólido en un entorno externo incierto. Las políticas acertadas han contribuido a obtener resultados positivos pese al debilitamiento de la demanda externa. La consolidación fiscal redujo la prima de riesgo-país, fortaleció la resistencia de la economía ante los choques externos y aumentó la capacidad anti-cíclica de la política monetaria y fiscal. En la actualidad, Colombia tiene uno de los diferenciales del �ndice de Bonos de Mercados Emergentes (IBME) más bajos de la región. A pesar de que la apreciación del peso sigue siendo un motivo de preocupación, ya que se ha fortalecido como reacción a la reducción de los tipos de interés y las entradas sustanciales de capitales, el tipo de cambio flexible ha servido para absorber los choques externos en tiempos de crisis económica e incertidumbre. Riesgo político y social: bajo. En general, el riesgo político del país sigue siendo bajo, dada una mayoría del gobierno en el congreso, que se espera que garantice la continuidad de las políticas y al mismo tiempo contribuya a la aprobación de las próximas reformas del sistema de salud y de pensiones. Riesgo de implementación: bajo. La elección de una operación de PPD independiente y de tramo único tiene dos objetivos principales. 4 En primer lugar, se busca una aproximación complementaria entre diferentes instrumentos del Banco. Además, este reconoce y apoya las actuales reformas en curso del país a la vez que logra mitigar el riesgo de adoptar una estrategia programática en el contexto del calendario político actual del país. Si bien la evasión fiscal es el riesgo principal de implementación del IMAN, la reforma aprobada mitiga este riesgo al invertir la culpa sobre la que recae el peso de la prueba: ahora, los contribuyentes deben demostrar que no han evadido impuestos. Además, el GdC ha incorporado en sus proyecciones de recaudación de impuestos una evasión del 20%. En cuanto al CREE, la vulnerabilidad de los ingresos frente al ciclo económico supone un riesgo que puede mitigarse mediante fondos de estabilización gubernamentales, que compensarían los ingresos no recaudados para garantizar los recursos para el ICBF y el SENA. ID de la operación P145605 5 DOCUMENTO DEL PROGRAMA DEL BIRF DEL PRÉSTAMO PROPUESTO A COLOMBIA PARA FOMENTAR POL�TICAS DE DESARROLLO DESTINADAS AL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL Y LA PROMOCIÓN DE LA PROSPERIDAD COMPARTIDA I. INTRODUCCIÓN 1. A pesar del sólido desempeño macroeconómico, las reducciones significativas en los niveles de pobreza y el progreso de los indicadores sociales en la última década, el nivel de desigualdad del ingreso en Colombia permanece alto. Entre los años 2002 y 2012, la pobreza medida a partir del ingreso mensual se redujo del 49,7 al 32,7 por ciento, al tiempo que la pobreza extrema disminuyó del 17,7 al 10,4 por ciento. No obstante, la tasa de reducción de la pobreza en Colombia continúa limitada por el elevado nivel de desigualdad y reacciona relativamente poco al crecimiento económico, situándose por debajo de la de sus pares de la región como Argentina, Brasil y México. La desigual distribución de la riqueza en Colombia se refleja en su coeficiente de Gini, el cual supera el promedio regional de América Latina y el Caribe (ALC), ubicándose entre los 10 índices más altos del mundo. 2. Asimismo, la capacidad redistributiva del sistema fiscal (impuestos y transferencias) de Colombia es limitada, incluso si se la compara con países de ALC. Dicha limitación es evidente cuando se considera, por ejemplo, a Colombia y a Brasil, que parten de niveles casi idénticos de desigualdad (Gráfico 1).1 Por un lado, después de aplicar la estructura de impuestos y transferencias actual, el coeficiente de Gini de Brasil es considerablemente menor. Sin embargo, una vez que se tienen en cuenta las transferencias e impuestos directos e indirectos, el coeficiente de Gini del llamado ingreso post-fiscal asciende a 0,569 para Colombia y 0,541 para Brasil.2 Si se consideran las transferencias en efectivo y en especie la diferencia es sorprendente, pues el coeficiente de Gini del ingreso final asciende a 0,535 en Colombia y desciende a 0,438 en Brasil. Estos resultados sugieren que el potencial efecto redistributivo del sistema fiscal en Colombia permanece desaprovechado. 3. Como respuesta, el Gobierno de Colombia (GdC) ha hecho de la reducción de la desigualdad una prioridad máxima, centrando su atención en comprender cómo las reformas, las políticas y las instituciones afectan a los indicadores sociales y, en especial, a la equidad. Las estrategias y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) del GdC “Prosperidad para Todos 2010-2014� reflejan este énfasis. Los tres objetivos del PND son los siguientes: i) crecimiento sostenible y competitividad, ii) igualdad de oportunidades para la prosperidad social, y iii) consolidación de la paz. 1 El ingreso de mercado se refiere a los sueldos y salarios, las rentas del capital y las transferencias privadas antes de los impuestos, las contribuciones a la seguridad social y las transferencias públicas. Para conocer los pormenores metodológicos consúltese Lustig, N., C. Hurtado y M. Meléndez, 2013, “Gasto Social, Impuestos y Redistribución del Ingreso en Colombia – Commitment to Equity Assessment (CEQ)�, Mimeo. 2 El ingreso neto se obtiene al restarle al ingreso de mercado los impuestos directos y las contribuciones de los empleados a la seguridad social. Al añadir las transferencias directas se obtiene el ingreso disponible, mientras que sumar las subvenciones indirectas y restar las transferencias indirectas da como resultado el ingreso post-fiscal. 6 Gráfico 1. La capacidad redistributiva del sistema fiscal de Colombia comparada con la de otros países de América Latina (antes y después de impuestos, transferencias y subvenciones) Fuente: Lustig et al. (2013), cuyo análisis se basa en datos de la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) de 2010. Nota: El ingreso de mercado se refiere a los sueldos y salarios, las rentas del capital y las transferencias privadas antes de los impuestos, las contribuciones a la seguridad social y las transferencias públicas. El ingreso neto se obtiene al restarle al ingreso de mercado los impuestos directos y las contribuciones de los empleados a la seguridad social. Al añadir las transferencias directas se obtiene el ingreso disponible, mientras que sumar las subvenciones indirectas y restar las transferencias indirectas da como resultado el ingreso post-fiscal. Al añadir transferencias de efectivo y en especie, se obtiene el Ingreso final. 4. El préstamo para fomentar políticas de desarrollo (PPD) propuesto y destinado al Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la Promoción de la Prosperidad Compartida (US$ 600 millones) respalda reformas cuyo objetivo es reforzar las mejoras recientes en la reducción de la desigualdad del ingreso y aumentar la equidad general en varios ámbitos cruciales. El préstamo de tramo único propuesto apoya las reformas en tres ámbitos fundamentales:  Fomentar la equidad dentro de la estructura tributaria al mismo tiempo que la equidad entre regiones mediante la reforma del sistema de regalías.  Mejorar la focalización del gasto social, incluyendo componentes de equidad a lo largo del ciclo vital (mediante políticas de reducción de la pobreza para la tercera edad) y equidad de género, a través del fortalecimiento de la capacidad del gobierno para proteger a las mujeres víctimas de la violencia de género.  Ampliar y mejorar las políticas transversales que apoyan la transparencia, la calidad informativa y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público, así como la publicación de los índices de pobreza y demás indicadores de bienestar social. 5. El análisis técnico ha revelado que probablemente las reformas tendrán un impacto positivo sobre la equidad. Para esta operación se llevó a cabo un trabajo analítico como 7 parte del compromiso de conocimiento programático con el GdC y con el Análisis de Pobreza e Impacto Social (APIS). Partiendo de dicho análisis, se ha concluido que la implementación de las reformas reducirá la desigualdad en el ingreso después de impuestos y transferencias, mejorará la capacidad redistributiva del sistema, incrementará la velocidad de la convergencia regional en el país y reducirá la pobreza para la tercera edad. Asimismo, las reformas mejorarán la eficiencia y la transparencia de la administración y la gestión del presupuesto reforzando los requisitos de transparencia y rendición de cuentas, y respaldarán el monitoreo de los logros en los sectores sociales. Por otra parte, al reducir los costos de formalización en el sector productivo, es probable que la reforma tenga un efecto sobre el empleo formal y los salarios. Finalmente, las reformas fortalecerán el marco para la protección a las mujeres de la violencia de género. 6. Esta operación es completamente congruente con los objetivos del Banco Mundial de acabar con la pobreza extrema y promover la prosperidad compartida. Si bien el crecimiento económico es importante para aumentar el bienestar de la población, las políticas que buscan mejorar la equidad, como las que esta operación respalda, mejoran la capacidad de la sociedad de crecer de manera sostenida e inclusiva. Al dotar de posibilidades a las personas y regiones marginadas para mejorar sus condiciones de vida, se desencadenará su potencial económico, aumentando la productividad general y estimulando el crecimiento. 7. La elección de un PPD independiente y de tramo único refleja dos objetivos fundamentales. En primer lugar, se plantea una estrategia complementaria entre los distintos instrumentos del Banco (después de operaciones anteriores en los ámbitos fiscal y de gestión del sector público) al tiempo que se recurre al trabajo analítico y de apoyo técnico realizado a través de los servicios relativos al compromiso con el conocimiento programático y otros instrumentos (véase la Tabla 1). Además, se reconocen y apoyan las actuales reformas en curso del país a la vez que se mitiga el riesgo de adoptar una estrategia programática en el contexto del calendario político actual del país. 8 Tabla 1. Fases del compromiso con el Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la Promoción de la Prosperidad Compartida(P145605) Apoyo inicial [1999–2007) Fortalecimiento [2007–2012] Consolidación [2013–] - Servicios de conocimiento y - Proyecto sobre la Justicia (P083904) - PA/PKS sobre Pobreza y Equidad(P133763) asesoramiento para mejorar el - TF Monitoreo del Riesgo Social (TF099763) - PA/ PKS sobre el Fortalecimiento del Sector monitoreo del impacto social de la - Pobreza, Mercados Laborales, Desigualdad, Público (P127345) crisis. Monitoreo y Evaluación (P114478) - PKS sobre Fiscalidad y Crecimiento para - Metodología Revisada para la Medición de - II AAA Programático sobre la Informalidad respaldar la mejora de la gestión fiscal la Pobreza Nacional en Colombia(P100322) incluidos los gastos fiscales y las obligaciones - Estudio sobre las Redes de Protección - La Construcción de PKS de Protección en materia de pensiones (P124256) Social (FY07) Social Efectiva e Inclusiva - Fase I - TF EISP sobre la Reforma Tributaria (COLTAX) Servicios - Estudio Regional sobre los Sistemas de (P114558) - Efectos de la Reforma Tributaria sobre la de Protección Social (FY09) - PKS de Protección Social Efectiva e informalidad y los mercados laborales Inclusiva - Fase II (P123158) (P133763) conocimien - APIS sobre Intervenciones en el Mercado - Gasto social, impuestos y redistribución del to Laboral ingreso (artículo del ECE) - Análisis de las Opciones de Expansión de la - Servicios de Conocimiento Programático (PKS) Cobertura de las Pensiones (FY10) para la Mejora de la Promoción Social III - Estudio de Caso de Género para el WDR (P129859) 2012 sobre Igualdad de Género y - La Comprensión de las Brechas en las Desarrollo Cualificaciones y las Opciones de las Políticas (estudio global) - Modelización del Subsidio de Desempleo - Proyecto para el Desarrollo Juvenil - PPD II destinado a la Sostenibilidad Fiscal y - PPD destinado al Fortalecimiento de la (P050576) la Resistencia del Crecimiento (FY13) Capacidad Fiscal para la Promoción de la - Préstamos I (P079060) & II (P082865) (P129465) Prosperidad Compartida(FY14 P145605) - Proyecto de Consolidación de los Sistemas programáticos para la Reforma Laboral de Gestión de la Información Pública - SIL destinado al Fortalecimiento de las y el Ajuste Social Estructural Nacionales (P106628) Instituciones Subnacionales(FY13 P123879) - Préstamo para Políticas de Desarrollo - APL 1 (P083904) destinado a Servicios para - APL 2 destinado al Fortalecimiento de los Social destinado a la Reforma el Fortalecimiento de la Justicia Servicios de la Justicia (FY14 P083904) Laboral(P094097) - SIL destinado al Fortalecimiento de la - IDF para el Fortalecimiento de la capacidad del Servicios Gestión de la Información Pública, el - Préstamo para Asistencia Técnica Ministerio de Trabajo de diseñar financieros Monitoreo y la Evaluación de Resultados (P088857) intervenciones y gestionar los resultados (P099139) - Proyecto sobre Redes de Protección - SIL destinado a las Redes de Protección (P144363) Social (P069964) Social (P101211) - SIL destinado a las Redes de Protección - PPD I destinado a la Promoción de un (P089443) &Financiamiento Adicional Sistema SP Inclusivo y Equitativo (P104507) (P106708) - Proyecto de Trabajo Comunitario y Empleo (P068762) - Comunidad Regional de Práctica sobre - Aprendizaje Sur-Sur mediante la Octava - Día de la Equidad de Colombia (P133763) Protección Social Conferencia Anual de la red de - Participación en el Comité sobre Movilidad Servicios de - Red de Monitoreo y Evaluación de ALC Monitoreo y Evaluación de América (P133763) reunión y Latina y el Caribe. - Diseminación del Informe sobre Embarazo coordinación - Evaluación del progreso del trabajo sobre Adolescente gestión de riesgo social. - Participación en los Comités sobre la Pobreza - Seminario para debatir las estrategias para (Monetaria y Multidimensional) (P133763) 9 Tabla 1. Fases del compromiso con el Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la Promoción de la Prosperidad Compartida(P145605) Apoyo inicial [1999–2007) Fortalecimiento [2007–2012] Consolidación [2013–] mejorar la metodología de evaluación de - Taller sobre Gestión del Riesgo Social los gobiernos subnacionales (TF099763) - Fortalecimiento del DANE - Evaluación y plan de mejora de la Encuesta de - Conferencia nacional sobre informalidad Calidad de Vida (ECV) - Comunidad Regional de Práctica para - Evaluación y plan de mejora de la GEIH programas de CCT - Comunidad Regional de Práctica sobre - S-S sobre programas de protección social transferencias de efectivo condicionadas - Taller nacional sobre Políticas Activas del - Intercambio global S-S sobre programas de Mercado Laboral asistencia social - Red internacional sobre la medición de competencias - Comunidad Regional de Práctica sobre intervenciones en el Mercado Laboral - Estudio Regional sobre Programas de Protección Social - Intercambio técnico sobre los ALMP para los pobres 10 II. CONTEXTO NACIONAL A. LOS ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA Acontecimientos económicos recientes 8. Durante los últimos años, el GdC ha implementado reformas estructurales para lograr mayor estabilidad macroeconómica y progreso social. El GdC ha adoptado reformas fiscales estructurales para mejorar la gestión macroeconómica (Ley de Responsabilidad Fiscal, la Regla Fiscal y una Reforma Tributaria integral), así como una serie de leyes primordiales como la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras de junio de 2011, que compensa monetariamente y restituye tierras a las víctimas del conflicto armado. Embarcada en este buen camino reformista, Colombia ha sido oficialmente invitada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) a iniciar conversaciones para convertirse en miembro de la organización. Se espera que el proceso de negociación lleve tres años, en la medida en que se aprueben reformas adicionales. 9. Colombia ha tenido un sólido desempeño económico y una notable resistencia a los choques globales gracias a la combinación de un entorno externo positivo y una gestión adecuada de las políticas. El nivel relativamente bajo de apertura comercial y la participación limitada en los mercados financieros globales limitaron la exposición de Colombia a los choques externos de la pasada crisis financiera global. La fortaleza del marco macroeconómico del país, combinado con la robustez del sector financiero y las oportunas intervenciones por parte de las autoridades monetarias, ayudaron a la economía a crear un colchón financiero frente choques externos y a construir el camino hacia una expansión económica. Además, la economía se benefició de los precios elevados de las materias primas, recuperándose de la crisis económica global de 2008-09 en solo dos trimestres, cuando el promedio de tiempo regional para recuperarse de dicha crisis fue de seis trimestres.3 10. Pese a que el crecimiento se desaceleró del 6,6 por ciento en el 2011 al 4,0 por ciento en el 2012, este sigue siendo fuerte, ubicándose por encima del promedio regional (3,6 por ciento) y cerca de la tasa de crecimiento de los mercados emergentes globales (5,5 por ciento).4 La desaceleración del 2012 se debió a la combinación de una débil demanda externa (menores precios de las materias primas), choques imprevistos en la oferta (alteraciones en la producción de carbón), lentitud en la ejecución de las inversiones públicas y una caída de las ventas de manufacturas y del comercio al por menor. Se espera que el crecimiento del 2013 sea similar al del 2012, a lo que contribuirán el nuevo programa de inversión gubernamental y una política monetaria expansiva. Entre los factores que impedirán que la tasa de crecimiento sea mayor en el corto plazo cabe destacar el entorno financiero externo desfavorable, los cuellos de botella estructurales y el débil estado del mercado laboral local. 3 Banco Mundial, 2012, “Latin America and the Caribbean: Risk and Resilience in Uncertain Times�, Washington, D.C. 4 DANE, FMI. 11 11. El Banco Central ha mantenido acertadamente una política monetaria relajada en respuesta a un nivel de producción menor al potencial. Desde agosto de 2012, el tipo de interés se ha reducido en 200 puntos básicos y, en abril de 2013, alcanzó el 3,25 por ciento. Este proceso siguió a un periodo de políticas restrictivas en el que las autoridades monetarias aumentaron el tipo de interés gradualmente (en 225 puntos básicos desde principios de 2011) para reducir el riesgo de sobrecalentamiento. La inflación llegó al límite inferior del rango meta (2 por ciento) en mayo y aumentó ligeramente hasta el 2,2 por ciento en junio de 2013; no se esperan más reducciones del tipo de interés en el corto plazo. 12. En 2012, el desempeño fiscal de Colombia fue sólido, debido en parte al aumento de los ingresos fiscales derivados de las reformas fiscales recientes y de los precios del petróleo favorables. El déficit combinado del sector público se redujo del -2 por ciento en 2011 al 0,3 por ciento en 2012, al tiempo que el balance primario aumentó del 0,8 por ciento al 2,9 por ciento del PIB durante el mismo periodo. Este aumento, a su vez, contribuyó a la reducción de la deuda pública del 36,0 por ciento al 32,7 por ciento del PIB.5 El motor fundamental de este proceso fue el fuerte aumento de los impuestos gubernamentales como porcentaje del PIB, incrementándose en un punto porcentual y alcanzando 14,5 por ciento en 2012.6 13. El aumento considerable de las exportaciones e importaciones a finales del 2011 ampliaron el déficit de cuenta corriente. Sin embargo, la balanza de pagos se mantiene fuerte gracias al flujo neto de capitales de la inversión extranjera directa (IED). La subida de la demanda de importaciones en relación a nivel de inversión, y las cuantiosas repatriaciones de beneficios de las empresas extranjeras se vieron más que compensadas por las entradas netas de IED, que mantuvieron el balance de la cuenta corriente externa ligeramente por encima de los niveles de 2011. Los flujos brutos de IED —originados, en la mayoría de casos, del sector minero y el petrolero— aumentaron más de un 10 por ciento en 2012, alcanzando US$15 billones (4 por ciento del PIB), y probablemente mantendrán el peso relativo de Colombia en el nivel global de IED en el 0,8 por ciento. 14. El ciclo de apreciación del peso parece haberse detenido y las cotizaciones nominales están cerca de los niveles de hace un año. Si bien en los últimos años el peso colombiano (tanto el nominal como el real efectivo) se ha hecho cada vez más fuerte como respuesta a las entradas significativas de capital (principalmente IED) y a los aumentos del gasto gubernamental en un contexto de gran volatilidad, el peso se ha ido depreciando gradualmente hasta alcanzar un promedio de 1.907 COP por dólar estadounidense en junio de 2013 (aproximadamente el mismo valor que a comienzos de 2012). La depreciación nominal se ha debido en parte a una reducción de los tipos de interés y a que el Banco Central ha continuado comprando divisas. Entretanto, la volatilidad del tipo de cambio flexible ha sido sustancial y ha absorbido choques en momentos de crisis económicas globales e incertidumbre. 15. En síntesis, el desempeño económico de Colombia es robusto a pesar de la incertidumbre que predomina en los mercados internacionales. La solidez de las 5 Fondo Monetario Internacional, 2011, “Staff Report for the 2011 Article IV Consultation�, Washington DC. 6 DIAN. 12 políticas ha respaldado estos resultados y ha contribuido a compensar la debilidad de la demanda externa. La consolidación fiscal redujo la prima de riesgo soberana, fortaleció la resistencia de la economía frente choques externos y aumentó el poder anticíclico de las políticas monetaria y fiscal. En la actualidad, Colombia tiene uno de los diferenciales más bajos del �ndice de Bonos de Mercados Emergentes (IBME) de la región. Además, su gestión de la liquidez es sólida, tal y como pone de manifiesto la rápida acumulación de reservas, y ha se ha beneficiado del financiamiento externo en condiciones favorables en los mercados internacionales. Gráfico 2. Colombia: Indicadores Económicos a) Crecimiento económico: Colombia, América b) Tasa de desempleo (promedio trimestre móvil) Latina y el Caribe (LCR), y emergentes. 10.0 min-max 2005-2010 2011 Emergente s 2012 2013 % 8.0 15 14 6.0 Colombia 13 4.0 12 LCR 2.0 11 10 0.0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 9 -2.0 Jan Feb Mar Apr May Jun Jul Aug Sep Oct Nov Dec c) Colombia: inflación y tasa de política monetaria d) Tasa de Cambio: nominal y real efectiva CPI % Tasa de Política Monetaria 1600 Indice de tasa 150 Real Policy Rate 1700 de cambio 6 real (eje 140 1800 derecho) 5 1900 130 4 2000 2100 Tasa de cambio 120 3 nominal COP 2200 por US$ (eje 110 2 2300 izquierdo 2400 invertido) 1 100 2500 0 2600 90 Jun-12 Jun-13 Feb-12 Feb-13 Oct-11 Dec-11 Oct-12 Dec-12 Aug-11 Apr-12 Aug-12 Apr-13 Oct-11 Feb-07 Sep-07 May-05 Mar-11 May-12 Dec-05 Dec-12 Jun-09 Jul-06 Apr-08 Nov-08 Aug-10 Jul-13 Jan-10 e) Ingresos tributarios brutos f) Balance fiscal general y estructural del SPC, 2007-11 13 100 16% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Ingreso sobre PIB 0.5 90 (linea roja) 15% 80 0.0 Billones de oesos (barras) 70 14% -0.5 60 13% -1.0 50 Balance 40 12% -1.5 estructural 30 SPC 11% -2.0 20 10% -2.5 10 0 9% -3.0 Balance 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 genral SPC -3.5 Fuentes: (a) FMI WEO; (b) Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas, DANE; (c and d) Banco de la República y Banco Mundial; (e) Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional, DIAN; (f) FMI B. EL PANORAMA MACROECONÓMICO Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 16. El sólido marco macroeconómico de Colombia se sostiene en tres pilares que se refuerzan mutuamente: i) política fiscal responsable basada en la credibilidad del marco fiscal a medio plazo y respaldada por la nueva Regla Fiscal, ii) política monetaria basada en un régimen de inflación objetivo y complementada por un tipo de cambio flexible con moderadas intervenciones del emisor, y iii) políticas macro y micro prudenciales y oportunas, combinadas con un sólido sistema financiero. Este marco constituye una base consistente para las perspectivas económicas del país. Entre el corto y el medio plazo, es probable que la demanda agregada sea estimulada por la mayor confianza inversionista y de los consumidores, las inversiones en infraestructura y la implementación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. 17. La economía de Colombia no resultaría inmune a una nueva desaceleración global, pero está bien preparada para reaccionar. Pese a la ligera mejora del entorno económico global, las perspectivas de crecimiento para 2013 siguen siendo débiles y la incertidumbre en los mercados continúa siendo elevada. Colombia es vulnerable ante tres tipos choques externos: una mayor desaceleración de la actividad económica estadounidense, una fuerte reducción del precio del petróleo y un cambio de dirección en los flujos de inversión. No obstante, la capacidad de respuesta ante choques imprevistos mediante políticas monetarias y fiscales anti-cíclicas es buena. 18. Las proyecciones para el corto y medio plazo incorporan las últimas predicciones sobre la economía global, así como los anuncios recientes del Banco Central referentes a la política monetaria y el tipo de cambio. A partir del contexto global actual, se espera que la política económica nacional sea relajada, tanto en el ámbito monetario como en el fiscal. Tras un largo periodo expansionista, se prevé que la política monetaria se mantenga en los próximos meses en una tasa del 3,25 por ciento, mientras que es probable que la política fiscal conserve su flexibilidad conforme el país se acerca a 14 su objetivo de saldo fiscal estructural. En este escenario de referencia, se espera que la economía colombiana evolucione como indica la Tabla 2.  Crecimiento e inflación. Se espera que el desempeño económico permanezca más lento en el 2013, en torno al 4 por ciento, y que aumente gradualmente y converja con la tasa de crecimiento potencial del 4,5 por ciento en el medio plazo. Por el lado de la demanda, se prevé que el aumento del ingreso de los hogares, el consumo privado y la inversión sostengan el crecimiento de la demanda interna. Por el lado de la oferta, se espera que las actividades petroleras y mineras repunten, además de que se consolide la recuperación del sector cafetero. Por otra parte, y en lo que constituirá una de las etapas de menor inflación en la historia reciente, se estima que el aumento de los precios se mantendrá dentro del rango objetivo de 2-4 por ciento durante el periodo para el que se ha realizado la proyección, los cuales se mantendrán bajo control con las intervenciones del Banco Central.  Cuentas fiscales. Se prevé que el déficit fiscal del Gobierno Central se mantenga en 2,4 por ciento del PIB en 2013 y que se reduzca ligeramente hasta llegar al 1,7 por ciento en 2016. Estas proyecciones fiscales reflejan la reducción esperada de los ingresos tributarios a causa de la eliminación programada de los impuestos sobre la riqueza y las transacciones financieras, cuyo desmonte está previsto para 2014. Para que el gobierno central alcance su déficit estructural objetivo de 2,3 por ciento del PIB en 2014 —tal y como estipula la Regla Fiscal—, esta reducción en los ingresos se deberá compensar con una disminución del gasto en capital. Al mismo tiempo, y como parte de los esfuerzos del Gobierno para compensar la reducción de los ingresos, el Congreso aprobó una reforma fiscal exhaustiva, apoyada por este PPD. Su finalidad es incrementar el empleo formal y mejorar la equidad dentro del sistema tributario con la esperanza de que lo anterior también contribuya a aumentar los ingresos. 15 Table 2. Principales indicadores económicos. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Crecimiento del PIB real (%) 3.5 1.7 4.0 6.6 4.0 4.0 4.4 4.5 Deflactor del PIB (promedio, %) 7.6 3.4 3.6 6.2 2.5 2.6 2.7 3.0 Precio del petróleo, mezcla colombiana (US$/bl) 90.2 56.6 73.1 99.3 104.8 99.9 95.2 91.8 Ahorro nacional bruto 20.6 20.3 19.0 20.6 20.3 19.9 19.6 19.9 Inversión interna bruta 23.5 22.4 22.0 23.5 23.4 22.7 22.3 22.5 + Crecimiento de las exportaciones (LAB , %) 26.0 -11.7 20.1 42.5 6.0 2.7 6.1 4.8 - Crecimiento de las exportaciones de petróleo (%) 66.8 -16.0 60.7 72.3 11.1 5.6 6.2 3.2 Crecimiento de las importaciones (LAB, %) 20.5 -16.2 22.7 35.1 7.0 2.7 4.9 6.2 Balanza por cuenta corriente -2.9 -2.1 -3.1 -2.9 -3.1 -2.8 -2.7 -2.6 Inversión extranjera directa (neta) 3.5 1.7 0.1 1.6 4.4 3.5 2.7 2.4 Reservas brutas (meses de B&S++) 7.4 6.4 5.5 5.8 6.5 7.2 7.0 6.9 Deuda externa total +++ 19.7 22.7 22.2 23.2 21.4 21.8 20.9 20.1 Gobierno Central (% del PIB): Ingresos totales 15.6 15.3 13.8 15.3 16.3 17.0 16.7 16.3 Recaudación impositiva 13.4 12.9 12.3 13.6 14.5 14.6 14.3 14.2 No impositiva 2.2 2.4 1.5 1.7 1.8 2.4 2.4 2.1 Gastos totales 17.9 19.4 17.7 18.1 18.6 19.4 18.8 18.2 Gastos corrientes 14.4 15.6 14.3 13.8 14.2 14.7 14.9 14.8 - Sueldos y salarios 2.0 2.2 2.1 2.0 2.1 2.2 2.2 2.1 - Bienes y servicios 1.2 1.0 1.0 1.0 0.8 0.8 0.8 0.8 - Intereses 3.2 3.0 2.7 2.7 2.6 2.6 2.6 2.6 -Transferencias 8.0 9.4 8.4 8.1 8.7 9.1 9.3 9.3 Gastos de capital 3.5 3.7 3.3 4.3 4.3 4.7 3.9 3.4 Saldo total -2.3 -4.1 -3.9 -2.8 -2.4 -2.4 -2.1 -2.0 Saldo primario 0.9 -1.1 -1.1 -0.1 0.2 0.2 0.5 0.6 Sector público combinado (% del PIB): Ingresos totales 26.4 26.7 26.2 26.9 28.3 28.1 27.7 27.1 Gastos totales 26.3 29.3 29.3 28.7 27.8 29.1 28.5 27.9 SPNF, Saldo total -0.3 -2.8 -3.3 -2.0 0.2 -1.0 -0.8 -0.8 EAP, Saldo total -0.1 -2.7 -3.3 -2.0 0.3 -10.0 -0.8 -0.7 Deuda pública 30.9 36.7 36.9 36.0 32.7 32.4 31.7 30.1 de la cual, en moneda extranjera 12.5 16.0 13.9 13.1 12.6 13.4 13.0 12.5 PIB (miles de millones de US$) 235.3 231.6 284.9 327.6 366.8 372.2 395.1 420.9 Nota: +LAB = libre a bordo; ++B&S = Bienes y servicios; +++Deuda externa pública y privada. Fuente: Proyecciones del Banco Mundial basadas en el DANE (agencia oficial de estadística), Banco de la Republica, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las cifras del FMI son de junio de 2013. Nótese que las cifras presentadas en esta tabla podrían diferir de las oficiales debido a diferencias en la metodología y las definiciones. 16  La balanza de pagos. Impulsado por el incremento de la inversión privada y las salidas de las rentas de los factores, el déficit en cuenta corriente ha aumentado marginalmente después del auge de las importaciones y las exportaciones de 2011. En el medio plazo, el déficit se reducirá gradualmente conforme las importaciones se moderan y las exportaciones de materias primas continúan beneficiándose de la solidez de los precios internacionales y el aumento de los volúmenes comerciales. Se espera que el déficit se financie completamente a través de entradas de IED elevadas y continuas. 19. El análisis de sostenibilidad de la deuda indica que esta se encuentra en una trayectoria decreciente en el escenario base. Este análisis resulta coherente con los supuestos macroeconómicos resumidos en la Tabla 1 (véase el Anexo 3 para más detalles). En el escenario base, se prevé que la deuda pública total, como porcentaje del PIB, se reduzca del 32,4 por ciento al 27 por ciento en 2017. Dado que un porcentaje elevado de la deuda del Gobierno Central está en moneda nacional y a tasa de interés fija, el impacto que sobre esta puedan tener los choques en los tipos de interés y el tipo de cambio será modesto. Igualmente, los choques sobre el crecimiento económico y la balanza primaria no afectarían de manera importante a la perspectiva actual sobre la deuda. Los pasivos fiscales contingentes constituyen el riesgo más importante para la sostenibilidad de la deuda, aunque un choque simulado de un aumento del 10 por ciento del PIB no modifica su trayectoria hacia la baja. Así pues, la sostenibilidad de la deuda no supone una preocupación fundamental en el medio plazo. 20. En resumen, la postura de la política macroeconómica de Colombia se considera adecuada. La política fiscal se mantiene prudente en el medio plazo y los ajustes fiscales propuestos están bien encaminados. La política monetaria y de tipo de cambio también respaldan la estabilidad macroeconómica y financiera, a pesar de que persisten los riesgos significativos. C. LA POBREZA, LA DESIGUALDAD Y LA PROSPERIDAD COMPARTIDA 21. Durante la década pasada, al crecimiento económico de Colombia lo ha acompañado una reducción de la pobreza. Entre 2002 y 2012, la pobreza moderada se redujo del 49,4 al 32,7 por ciento, al tiempo que la pobreza extrema disminuyó del 17,6 al 10,4 por ciento (Tabla 3). Sin embargo, considerando el desempeño económico del país, la tasa de reducción de la pobreza es menor que la de otros países de la región. La desigual distribución del ingreso de Colombia explica en parte los niveles relativamente altos de pobreza (considerando el ingreso per cápita del país).7 Tabla 3. Pobreza y desigualdad en Colombia, 2002-12 2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 Pobreza (%) 49,4 47,7 47,4 45,0 42,0 40,2 37,2 34,1 32,7 Pobreza extrema (%) 17,6 15,6 14,8 13,8 16,4 14,4 12,3 10,6 10,4 7 US$10.110 de PNB per cápita (PPA, US$ internacionales a precios corrientes) en 2012 (base de datos WDI (Indicadores del Desarrollo Mundial), Banco Mundial, 2013, Washington, D.C.). 17 Coeficiente de Gini 0,57 0,55 0,56 0,56 0,57 0,56 0,56 0,55 0,54 Fuente: DANE (2013). 22. Entre los años 2005 y 2010, la reducción de la pobreza en Colombia se debió al crecimiento económico, mientras que la contribución de la redistribución fue relativamente menor. En cambio, en la región de ALC en su conjunto, la redistribución del ingreso dio cuenta, en promedio, de un 40 por ciento de la reducción de la pobreza durante el mismo periodo.8 En Colombia, esta tendencia cambió después de la reducción de la desigualdad que se produjo entre 2010 y 2012 (véase la Tabla 3). 23. Los colombianos menos favorecidos se han beneficiado más del crecimiento que el individuo promedio. Entre 2010 y 2011, el ingreso real per cápita del 40 por ciento más pobre de la población —el indicador de prosperidad compartida del Banco Mundial— creció al 8,1 por ciento, mientras que la tasa de crecimiento media fue del 3,3 por ciento. Además, entre 2003 y 2011 la tasa de crecimiento anual del ingreso del 40 por ciento más pobre en Colombia fue del 5,1 por ciento, superior al 4,8 por ciento de ALC. 24. En comparación con ALC, Colombia ha logrado mayores avances en términos de convergencia con respecto a los países del mundo con mejor desempeño según el �ndice de Bienestar de Sen (una medida del bienestar social global). Este indicador de convergencia, también conocido como el �ndice de Convergencia de la Prosperidad Compartida (ICPC),9 muestra que, mientras que la región de ALC ha tenido un desempeño peor en términos de convergencia, Colombia convergió a un ritmo mayor el año pasado (su mejora en el índice fue del 7,3 por ciento, frente al promedio de ALC del 4,3 por ciento).10 El crecimiento más rápido del ICPC de Colombia puede atribuirse a las mayores tasas de crecimiento económico y a la reciente disminución de la desigualdad. 25. Sin embargo, la distribución del ingreso del país sigue siendo de las más desiguales del mundo. El coeficiente de Gini del país está muy por encima del promedio regional de ALC y se encuentra entre los 10 mayores del mundo. En comparación con los países de la región y de ingreso mediano y alto, Colombia ocupa el segundo lugar en el ranking. Una desigualdad tan elevada limita el efecto del crecimiento sobre la reducción de la pobreza (la elasticidad de la pobreza con respecto al crecimiento). Pese al fuerte crecimiento económico durante la década, el porcentaje del ingreso total en manos de quienes ocupan el decil más bajo de la distribución continúa alrededor del 1 por ciento, mientras que más del 40 por ciento del ingreso total se concentra en el decil superior. No obstante, el coeficiente de Gini ha empezado a reducirse en los dos últimos años, tal y como muestra la Tabla 3. 26. Entre las diferentes fuentes de ingreso, la distribución de los ingresos laborales sigue siendo muy desigual. La persistencia de la desigualdad en el ingreso de los hogares colombianos se explica en buena parte por la persistencia en la desigualdad de los 8 Azevedo J.P., Gabriela Inchauste, Viviane Sanfelice, 2012, “Growth without Reductions in Inequality�, artículo para la Evaluación de la Equidad en Colombia. 9 El �ndice de Bienestar de Sen se calcula como el producto del PIB per cápita y la diferencia entre 1 y el coeficiente de Gini del país. El �ndice de Convergencia de la Prosperidad Compartida (ICPC) mide la brecha entre el �ndice de Bienestar de Sen para un determinado país y el promedio del índice de Sen para los diez países del mundo con mejor desempeño en términos de este índice en el año 2000. 10 Banco Mundial, 2013. 18 ingresos laborales, que a su vez refleja las rigideces del mercado de trabajo y la desigual distribución del capital humano, especialmente de tipo educativo. Mientras que la dispersión en los rendimientos de la educación cayó entre 2002 y 2011, la escasez de capital humano cualificado entre los pobres aumentó en términos de su impacto sobre la desigualdad (Azevedo et al. 2012). Durante la última década, las transferencias públicas han contribuido a reducir la pobreza y la desigualdad, pero su papel ha sido relativamente pequeño en comparación con el de los ingresos laborales. 27. Pese a que las mejores condiciones económicas y demográficas han aumentado la participación laboral en más de medio millón de personas, la tasa de desempleo de Colombia —del 10,4% en 2012— todavía es una de las más altas de la región.11 Con este elevado desempleo, los mercados laborales colombianos siguen estando caracterizados por la generalización de la informalidad, que da cuenta del 50-60 por ciento de la población activa, dependiendo de la definición utilizada.12 Para quienes viven en condiciones de pobreza extrema, las oportunidades de generar ingresos son muy limitadas y la tasa de desempleo se aproxima al 35 por ciento. Cuando los extremadamente pobres tienen empleo, este suele ser un empleo de baja productividad en el sector informal y la probabilidad de encontrar empleos mejores es escasa.13 Asimismo, las desigualdades de género en el mercado laboral contribuyen no solo a la desigualdad en el ingreso, sino también a agravar las rigideces del mercado de trabajo.14 Algunos de los factores que contribuyen a explicar estos malos resultados laborales son los salarios mínimos y costos laborales elevados, las percepciones erróneas sobre los beneficios de la seguridad social, los desajustes en términos de cualificaciones entre la oferta y la demanda de trabajo y un débil sistema de intermediación laboral.15 28. La capacidad redistributiva del sistema tributario y de transferencias sociales de Colombia puede ser mejorada. En concreto, el efecto de las transferencias sociales sobre la desigualdad en Colombia (una vez se ha descontado el papel de los impuestos) es débil. Por ejemplo, en el Gráfico 3, los programas sociales del lado derecho son progresivos sólo en términos relativos con respecto a la distribución inicial (que incluyen las subvenciones indirectas, el gasto en educación terciaria y los impuestos indirectos), mientras que los programas del lado izquierdo son progresivos en términos absolutos (entre estos programas se encuentran los programas de transferencias condicionadas como Familias en Acción, las subvenciones a la tercera edad de Adulto Mayor, ahora llamado Colombia Mayor, y el gasto en sanidad y educación primaria).16 Gráfico 3. Coeficientes de concentración y de Gini 11 DANE (2013). 12 Para un análisis concienzudo de la informalidad y sus vínculos con las políticas sociales en Colombia véase Banco Mundial, 2010, (Preparado por A. Coudouel, W, Cunningham y A. Mason), “Informality in Colombia: Implications for Workers’ Welfare and Firm Productivity�, Informe número 42698-CO, Washington, DC. 13 Banco Mundial, 2009. “Oportunidades, Desafíos y Barreras de la Movilidad Laboral en Colombia: Reflexiones para la Población en Pobreza Extrema y Moderada� Volumen I, II, Non -Lending Technical Assistance Colombia Poverty and Jobs, Poverty Reduction and Economic Sector Unit, Latin America and the Caribbean Region. 14 El ratio entre la tasa de actividad femenina y la masculina fue de 0,54 en 2006, por debajo del promedio de los países con ingreso bajo y mediano (World Bank Gender Stats Indicators, http://www.worldbank.org/gender; Data and Statistics). 15 Véase Banco Mundial, 2005.“Spending Wisely – Buying Health Services for the Poor�, Washington D.C.; Banco Mundial, 2009 y Banco Mundial, 2010. 16 Sin embargo, esto no refleja los problemas de acceso a los servicios básicos. 19 Fuente: Lustig et al. 2013, cuyo análisis se basa en datos de la ECV 2010. 29. La vulnerabilidad frente a la pobreza continúa siendo un problema importante a pesar de los avances recientes en la reducción de la pobreza (Banco Mundial, 2012). Las estimaciones de movilidad del ingreso para el periodo 1992-2008 sugieren que, en Colombia, solo uno de cada 50 hogares que lograron salir de la pobreza (US$4 al día PPA) en 1992 consiguieron además superar el umbral de la clase media de US$10 al día PPA en 2008. Por lo tanto, hay un porcentaje considerable de la población que todavía corre el riesgo de caer de nuevo en la pobreza. 30. La desigualdad regional todavía es importante en Colombia. Tradicionalmente, las diferencias en el PIB per cápita entre los departamentos y las regiones colombianas han sido grandes y persistentes. El PIB per cápita del estado más rico en el año 2000 fue 4,95 veces mayor que el del estado más pobre, y en 2011 este mismo ratio ascendió a 5,48.17 Según los datos correspondientes a 13 zonas metropolitanas para las que la encuesta de hogares GEIH es estadísticamente significativa, los niveles de pobreza también distan mucho de ser uniformes en el país. En 2012, las zonas metropolitanas con más pobreza moderada fueron Montería (36,9%) y Pasto (36,8%), mientras que Bucaramanga (10,4%) y Bogotá (11,6%) fueron las zonas metropolitanas con menores tasas. 31. La pobreza entre la tercera edad es elevada en Colombia. Según un comunicado de prensa reciente del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) colombiano,18 la incidencia de la pobreza moderada entre los hogares encabezados por un ciudadano de la tercera edad (mayor de 65 años) ascendió al 27,6% siendo mucho mayor en las zonas rurales (42,7%). 17 PIB per cápita en COP reales de 2005. En el año 2000, el departamento más rico fue Bogotá D.C., con 11,5 millones de COP per cápita, y el más pobre fue Choco, con 2,3 millones de COP per cápita (se omitieron tanto Casanare como Arauca debido al nivel inusualmente elevado de sus ingresos derivados del petróleo del año 2000). En 2011, el departamento más rico fue Bogotá D.C., con 15,7 millones de COP per cápita, y el más pobre fue Vaupes, con 2,9 millones de COP per cápita. 18 DANE (2013). Pobreza Monetaria y Multidimensional en Colombia, 2012. 20 32. Aunque se ha progresado hacia la igualdad de género, todavía hay retos importantes. Como en la mayoría de los países de la región, las brechas de género en la educación se han reducido e incluso se están invirtiendo. En 2011, las tasas de matriculación para las niñas se situaron ligeramente por debajo de las de los niños en primaria (86,6 frente al 87,5 por ciento, porcentajes netos), pero fueron más altas en secundaria (78,7 frente al 73,3 por ciento) y terciaria (44,9 frente al 41,0 por ciento).19 33. La mortalidad materna y otros indicadores de la salud de las mujeres han mejorado, pero sigue habiendo diferencias, incluso en el acceso a los cuidados de salud. El gobierno ha promovido una política activa sobre la salud sexual y reproductiva; y, durante la última década, la mortalidad materna y por cáncer de ovarios se ha reducido, al tiempo que se ha observado una mejora significativa de los cuidados prenatales y durante el parto. No obstante, el progreso todavía se resiste en términos de otros objetivos en el ámbito de la salud. Por ejemplo, los embarazos adolescentes han aumentado durante las dos últimas décadas: en 2010, el 19,5 por ciento de las adolescentes de entre 15 y 19 años declararon estar o haber estado embarazadas.20 34. Pese a que la participación laboral femenina ha crecido en Colombia, las mujeres todavía se enfrentan a salarios menores y mayor desempleo que los hombres. La tasa de actividad femenina aumentó del 51,1 por ciento en el año 2000 al 59,4 por ciento en 2011, pero sigue siendo más baja que las de los hombres (del 82,1 por ciento en 2011).21 Pese a que la brecha salarial se ha reducido algo —sobre todo debido al aumento del nivel educativo de las mujeres—, las mujeres que trabajan el mismo número de horas que los hombres y que tienen el mismo nivel educativo siguen ganando menos (Peña et al. 2013). 35. El nivel de violencia doméstica y de género sigue siendo alto en el país. En 2010 hubo 51,000 denuncias de abuso por parte de la pareja, en el 88 por ciento de las cuales la mujer fue la víctima.22En la Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2010,23 el 65 por ciento de las mujeres colombianas declararon que su esposo o pareja había tratado de ejercer algún tipo de control sobre ellas. El porcentaje de mujeres que declararon haber sufrido violencia física por parte de su cónyuge o pareja se redujo ligeramente: del 39 por ciento en 2005 al 37 por ciento en 2010. No obstante, es frecuente que no haya denuncias: según la encuesta, el 73 por ciento de las mujeres que sufrieron violencia física nunca lo denunciaron ni buscaron ayuda de ningún tipo. 36. El conflicto armado también ha tenido consecuencias serias para las mujeres y las jóvenes. Cerca del 83 por ciento de las personas desplazadas como consecuencia del conflicto son mujeres y niños y los hogares encabezados por mujeres representan el 43 por ciento de las familias desplazadas.24 Los miembros de las fuerzas armadas, los paramilitares y los miembros de la guerrilla recurren a la violencia sexual con frecuencia. 19 Base de datos WDI (Indicadores del Desarrollo Mundial), actualización del 16 de abril de 2013. Estadísticas de género: http://databank.worldbank.org/data/home.aspx. 20 Peña, X., J.C. Cárdenas, H. Ñopo, J. L. Castañeda, J. S. Muñoz, C. Uribe, 2013. “Mujer y Movilidad Social�, Universidad de los Andes-CEDE. 21 WDI 2013. 22 UN Women, 2012.Remarks by Michelle Bachelet at the Official Launch of Colombia’s National Public Policy Guidelines for Gender Equality for Women, septiembre de 2012. 23 Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDS), 2010, Asociación Probienestar de la Familia Colombiana Profamilia, February 2011. 24 UNHCR, 2009, “Violencia de género y mujeres desplazadas en Colombia’, ACNUR, Bogotá. 21 El tráfico de mujeres con propósitos sexuales y el turismo sexual siguen suponiendo un problema, especialmente en las ciudades costeras. Colombia es una fuente importante de mujeres y niñas para el tráfico sexual en América Latina, el Caribe, Europa Occidental, Asia y América del Norte, incluidos los Estados Unidos; así como un país de tránsito y destino para hombres, mujeres y niños que son obligados a trabajar.25 III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO Y EL APOYO DEL BANCO 37. Durante el pasado año, el Gobierno de Colombia implementó un conjunto exhaustivo de reformas para alcanzar los objetivos de su plan de desarrollo “Prosperidad para Todos, 2010-2014�. En conjunto, el programa de reformas ha mejorado la equidad fiscal, territorial y de género mediante acciones concretas dirigidas a ámbitos específicos de las políticas, al tiempo que ha aumentado el acceso a la información y la rendición de cuentas del gasto público. El programa de reformas incluye una serie de medidas que se pueden agrupar en torno a tres pilares: a) la mejora de la equidad de la estructura tributaria y la equidad regional mediante la reforma del sistema de regalías; b) la mejora de la focalización del gasto social, generando equidad a lo largo del ciclo vital y de género, mediante el fortalecimiento de la capacidad gubernamental para proteger a las mujeres de la violencia de género; y c) la mejora de las políticas transversales que apoyan la transparencia, la calidad informativa y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público, así como la información pública sobre la pobreza y otros indicadores del bienestar social. A. EL V�NCULO CON LA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN CON EL PA�S 38. El PPD propuesto se alinea con la estrategia de asociación del país (EAP) propuesta por el Banco Mundial FY12-16 (Informe N.º 60620-CO, analizado por la Junta de Directores Ejecutivos el 21 de julio de 2011) y, más concretamente, con el objetivo estratégico 3, el crecimiento inclusivo y el aumento de la productividad mediante la contribución en el largo plazo al objetivo de “mejorar la gestión del sector público y la equidad y la eficiencia de las políticas económicas.� El objetivo es apoyar al GdC en la mejora de la equidad fiscal, territorial y de género mediante acciones concretas dirigidas a ámbitos específicos de las políticas, al tiempo que se incrementa el acceso a la información y la rendición de cuentas del gasto público. Este objetivo es coherente con los tres pilares del Plan de Desarrollo Nacional del GdC: i) el crecimiento sostenible y la competitividad, ii) la igualdad de oportunidades para la prosperidad social y iii) la consolidación de la paz. B. CONCERTACIONES Y DIALOGO 39. El programa del Gobierno comprende un proceso complejo de consultas y negociaciones. Además de las medidas participativas vinculadas con el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos, 2010-2014�, todas las acciones previas se sometieron a consultas que en algunas ocasiones se prolongaron durante más de dos años desde las conversaciones iniciales con varias de las partes interesadas. El GdC ha recurrido a varios procesos de concertación para alcanzar acuerdos sobre las reformas respaldadas por este 25 US State Department, 2012, Colombia 2012 Human Rights Report. 22 PPD. En el caso de la reforma tributaria, el MHCP organizó más de 110 reuniones con una gran variedad de partes interesadas: sindicatos, cámaras de comercio, otras asociaciones del sector privado, sectores sociales y academia. El DNP lideró la reforma del Sistema General de Regalías, que proporcionó formación a más de 8,700 oficiales de entidades a nivel municipal y departamental e incluyó 630 sesiones formativas, talleres y consultas con agencias de control interno, universidades y la sociedad civil en los 32 departamentos. El proceso de consultas para las reformas de equidad de género duró casi dos años e incorporó análisis detallados de los expertos (incluidos los donantes internacionales y las organizaciones de los derechos de las mujeres de todo el país), que culminaron con la publicación por parte del DNP del CONPES Social 161 sobre la equidad de género el 12 de marzo de 2013. El proceso de implementación del SIIF II comprendió sesiones formativas sobre el uso del nuevo sistema SIIF II, conferencias de prensa y una campaña publicitaria para promover el sistema interna y externamente. Finalmente, el esfuerzo de mejora de la información pública y la transparencia sobre la pobreza y los indicadores sociales comenzó con la inauguración de un comité interinstitucional de expertos en pobreza (MESEP) en 2009.26 El comité se reunió en 45 ocasiones y ha producido 35 informes técnicos, preparados conjuntamente por el DNP y la secretaría técnica del DANE, que han llevado a la publicación de metodologías oficiales y acuerdos institucionales para la medición de la pobreza en Colombia, así como al lanzamiento de un nuevo comité sobre la pobreza en 2012.27 C. LA COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES 40. El equipo del país del Banco ha colaborado estrechamente con el FMI, especialmente en el análisis de los acontecimientos macroeconómicos, que ha incluido proyecciones fiscales y el análisis de la sostenibilidad de la deuda. En conjunto, el programa del PPD propuesto es coherente con las recomendaciones de políticas del FMI. Las dos instituciones han trabajado juntas en ámbitos relacionados con el programa del PPD, como la mejora de la administración de los ingresos y la gestión financiera pública (incluida la gestión de la deuda). El FMI y el Banco también han asesorado al Gobierno en lo referente a la reforma de las políticas tributarias y la administración de las aduanas. Dentro del Grupo del Banco Mundial, el equipo del PPD se ha coordinado estrechamente con la IFC en ámbitos relacionados con la equidad y la eficiencia del sistema tributario. En concreto, la IFC ha iniciado un programa con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) sobre la simplificación tributaria, los indicadores de desempeño y los costos de cumplimiento que complementa los esfuerzos de la reforma tributaria. Actualmente, ningún otro de los donantes principales como el BID o el CAF está respaldando ninguno de los ámbitos más importantes de las políticas de esta operación. D. LA RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO 41. El PPD propuesto complementa la importante asociación del Banco con el GdC sobre la gestión fiscal y del sector público. Tal y como mostró la Tabla 1, el PPD 26 Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP). El comité incluyó participantes del DNP, UN-ECLAC y el Banco Mundial, así como académicos colombianos y expertos independientes. 27 El comité está formado por el DANE, que produce los indicadores, el DNP, que es el responsable de reproducir los cálculos, y el Ministerio de Salud y Protección Social, que se encarga del diseño de la estrategia de reducción de la pobreza de Colombia. 23 propuesto forma parte de un compromiso estratégico, programático y multisectorial que comprende operaciones de préstamo, productos de conocimiento y asistencias técnicas:  La formulación de la reforma fiscal y el debate asociado estuvieron respaldados por una serie de estudios sobre la estructura tributaria llevados a cabo bajo los PKS sobre Fiscalidad y Crecimiento (P124256).  El préstamo de inversión para el Fortalecimiento de las Instituciones Subnacionales de Colombia (PI23879), actualmente en preparación por un monto de US$70 millones, respaldará el aumento de la provisión de servicios públicos en el ámbito subnacional en las siguientes áreas: la administración tributaria, el gasto público, las adquisiciones, los recursos humanos, el monitoreo, la evaluación, la transparencia y la participación social. El PPD propuesto complementa a este préstamo de inversión mediante el respaldo a las políticas diseñadas para fortalecer el desempeño subnacional en áreas específicas de la gestión pública, a través de la utilización del Sistema Integrado de Información Financiera o SIIF (P106628).  Desde julio de 2011, el Banco ha establecido un conjunto programático de PPD para respaldar las reformas fiscales de Colombia cuyo monto total asciende a US$500 millones. El PPD propuesto se construye a partir del mencionado conjunto programático de reformas tributarias, que respaldaría. Se ha puesto énfasis en la utilización de la gama de instrumentos del Banco Mundial para llenar los vacíos de información cuando fuera necesario, construir sinergias colectivas y generar conocimiento y servicios financieros acordes con la actual agenda de desarrollo de Colombia. E. LECCIONES APRENDIDAS 42. El diseño de la operación propuesta tiene en cuenta las lecciones aprendidas del programa del Banco con Colombia y de las experiencias del Banco con otros países de ingreso medio. Entre las lecciones más importantes destacan las siguientes:  Las operaciones deben respaldarse en trabajo analítico sólido. El trabajo analítico y el diseño de políticas basado en la evidencia constituyen un soporte sólido para la operación propuesta.  Las operaciones deberían ser concretas y evitar los programas de políticas amplios y complejos. En lugar de tratar de abarcar una larga lista de medidas, este PPD se centra en los elementos clave de las reformas gubernamentales de los impuestos y las regalías y lo hace desde la perspectiva de la equidad e incluyendo en el programa ámbitos cruciales de las políticas.  Es importante tener en cuenta la economía política de la reforma. A l diseñar una operación basada en las políticas, los factores políticos y las necesidades legislativas del país deben comprenderse bien e incluirse en el diálogo con el cliente. Las lecciones aprendidas con PPD anteriores aconsejan prudencia al incluir medidas legislativas (especialmente reformas constitucionales) que, aun con la aprobación del Congreso, podrían enfrentarse a retos legales posteriormente. El PPD propuesto se centra exclusivamente en medidas administrativas cuyo control está completamente en manos del Ejecutivo. 24 F. FUNDAMENTOS ANAL�TICOS 43. EL PPD propuesto se basa en trabajos analíticos y asistencias técnicas previas, especialmente en los resultados del Día de la Equidad de Colombia que el Banco Mundial organizó en marzo de 2013. Este acontecimiento consistió en un día entero de debates sobre los retos de la equidad en Colombia en el que participaron académicos, expertos internacionales y responsables de las políticas al más alto nivel. 44. El marco analítico de esta operación se basa en la idea crucial de que el crecimiento y la equidad son necesarios para mantener un proceso sólido de prosperidad compartida. Mientras que el crecimiento económico es importante para incrementar el bienestar, las políticas basadas en la equidad aumentan la capacidad para crecer de modo sostenido. Permitir que las personas marginadas mejoren sus condiciones de vida puede liberar su potencial económico, incrementando así la productividad general y estimulando el crecimiento. En este marco de prosperidad compartida, las políticas pueden aumentar la capacidad del sistema a través de cuatro canales principales: a) el mantenimiento de una política fiscal equitativa, eficiente y sostenible; b) el fortalecimiento de instituciones justas y transparentes que suministren bienes públicos de calidad; c) el fomento de un entorno en el que los mercados sean accesibles y funcionen bien; y d) el desarrollo de instrumentos para mejorar la gestión de riesgos en el ámbito macro y a nivel de los hogares. Estos canales se refuerzan entre sí y crean un círculo virtuoso (véase el Gráfico 5). Gráfico 5. El círculo virtuoso de la prosperidad compartida 45. Es importante subrayar que equidad, en este marco, implica un resultado integral: todos los ciudadanos deben tener el mismo acceso a las oportunidades, deben poder vivir dignamente y disponer de la autonomía y la voz necesarias para participar plenamente en sus comunidades y decidir sobre los planes vitales que consideren que valgan la pena. En el contexto de este marco exhaustivo, el proceso necesario para alcanzar estos resultados se considera también parte de la agenda de la equidad. 25 IV. LA OPERACIÓN PROPUESTA DE POL�TICAS DE DESARROLLO DESTINADAS AL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL Y LA PROMOCIÓN DE LA PROSPERIDAD COMPARTIDA A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN 46. El PPD de tramo único propuesto respalda reformas que abordan varios problemas relacionados con la equidad. Las reformas se pueden clasificar en tres niveles principales:  La mejora de la equidad horizontal de la estructura de impuestos y de la equidad interregional mediante la reforma del sistema de regalías.  La mejora de la focalización del gasto social, con el fin de que genere equidad a lo largo del ciclo vital (mediante políticas para reducir la pobreza en la tercera edad) y equidad de género (a través del fortalecimiento de la capacidad del gobierno para proteger a las mujeres de la violencia de género).  La mejora de las políticas transversales que respaldan la transparencia, la calidad informativa y la rendición de cuentas en la ejecución del presupuesto público, así como la información pública sobre la pobreza y los indicadores de bienestar social. Esta sección describe los seis ámbitos de las políticas que abordan estos problemas relacionados con la equidad; la matriz completa de las políticas se incluye en el Anexo 1. Los análisis realizados han demostrado que las reformas gubernamentales en estos ámbitos, tal y como se proponen, aumentarán la equidad y contribuirán al crecimiento (véase el Anexo 5). B. �REAS DE LAS POL�TICAS �rea I de las Políticas: mayor equidad de la política y la administración tributaria Medida Previa 1: el GdC ha mejorado la progresividad del sistema tributario mediante: i) el establecimiento de un impuesto alternativo sobre la renta, ii) la introducción de un impuesto de lujo y iii) la simplificación del impuesto sobre el valor agregado, tal y como establece la Ley N.º 1607 del 26 de diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 26 de diciembre de 2012. Medida Previa 2: el GdC ha reducido el costo de la creación de empleo formal mediante: i) la disminución de las contribuciones de las empresas a las nóminas de los empleados con salarios por debajo de 10 salarios mínimos y ii) la creación de un nuevo impuesto sobre los beneficios corporativos, tal y como establece la Ley N.º 1607 del 26 de diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 26 de diciembre de 2012. 47. A pesar del éxito de las reformas recientes, la equidad y la eficiencia del sistema tributario de Colombia están mermadas por debilidades estructurales. El sistema tributario que se mantuvo hasta 2012, generó una distribución desigual de la carga fiscal entre los contribuyentes a través de tasas de impuestos diferenciadas y una cantidad considerable de tratos especiales y preferenciales (no siempre respaldados por sólidos 26 motivos económicos o administrativos) que beneficiaban a sectores económicos específicos. 48. En diciembre de 2012, el Congreso aprobó una reforma tributaria exhaustiva diseñada para mejorar la equidad y la eficiencia, promover las contrataciones en el sector formal y simplificar el sistema tributario para incentivar así el cumplimento voluntario del pago de impuestos.28 La Ley N.º 1607 introdujo reformas neutrales en cuanto a la recaudación de impuestos sobre la renta de las personas y las corporaciones, las contribuciones a las nóminas, el impuesto sobre el valor agregado (IVA) y otros aspectos del sistema tributario con un doble objetivo: promover la equidad vertical y horizontal entre los contribuyentes y fomentar el empleo en el sector formal. La reforma tributaria también incorpora medidas para fortalecer los poderes de la administración tributaria y poner freno a la evasión de impuestos. La introducción de esta reforma tributaria continua con el programa ambicioso de reformas fiscales iniciado por el Gobierno cuando llegó al poder en agosto de 2010. 49. La legislación introduce los siguientes cambios:  Se aplica un nuevo impuesto alternativo sobre la renta (Impuesto Mínimo Alternativo Nacional, IMAN) para mejorar la progresividad de la estructura de impuestos sobre el ingreso de personas físicas. Como resultado, los individuos cuyo ingreso se sitúa en el 0,4 por ciento más alto de la distribución se enfrentarán a una mayor carga fiscal que con el sistema anterior, mientras que se espera que el 99,6 por ciento restante de los contribuyentes experimenten una ligera reducción de su carga tributaria. Según las estimaciones del Banco Mundial, el IMAN contribuirá a la equidad al reducir el coeficiente de Gini de los perceptores de ingresos del 0,57 al 0,55.  Se racionalizó la estructura del IVA para reducir los costos administrativos y de cumplimiento con las obligaciones fiscales. Asimismo, un nuevo impuesto de lujo introdujo progresividad en el sistema de impuestos sobre el consumo. Las reformas están diseñadas para resultar neutrales en cuanto a la recaudación, por lo que se espera que la recaudación del IVA no cambie.  Las contribuciones por nómina se redujeron para aliviar la carga fiscal en el mercado laboral e incentivar el aumento de la contratación por parte de las empresas. Según el GdC, esta reducción podría crear entre 400.000 y un millón de puestos de trabajo en el sector formal.  Se introdujo un nuevo impuesto corporativo (el Impuesto sobre la Renta para la Equidad, CREE) para trasladar la carga fiscal del factor trabajo al factor capital. La recaudación se utilizará para financiar programas del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el sistema de salud. El CREE también traslada la carga fiscal de los denominados parafiscales de empresas que operan en sectores intensivos en mano de obra hacia 28 Se espera que la reforma tributaria genere recaudaciones adicionales mínimas. La reforma se puede calificar de estructural, puesto que afecta al sistema tributario en su conjunto, mientras que las reformas anteriores se centraron en problemas o elementos concretos del sistema tributario (el Anexo 3 presenta una descripción más pormenorizada). 27 aquellas que lo hacen en sectores intensivos en el uso del factor capital y que obtienen beneficios elevados (como el petróleo y el gas).29 �rea II de las Políticas: la equidad interregional y la ampliación de las fuentes de ingresos subnacionales Medida Previa 3: el GdC ha rediseñado el Sistema General de Regalías ordenando que todos los proyectos de inversión regionales sean aprobados y supervisados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), tal y como lo establecen: i) la aprobación de la Ley N.º 1530 del 17 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 17 de mayo de 2012; ii) la aprobación del Decreto N.º 1075 del 22 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 22 de mayo de 2012; y iii) la aprobación del Decreto N.º 1949 del 19 de septiembre de 2012, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 19 de septiembre de 2012. 50. Los gobiernos subnacionales de Colombia (GSN) dan cuenta conjuntamente de un alto porcentaje del gasto público que alcanzó el 8,1 por ciento del PIB en 2011.30La recaudación de impuestos de los municipios y departamentos alcanza el 3 por ciento del PIB y el resto proviene del Sistema General de Participaciones, de los acuerdos de transferencias del Gobierno Central y de otras fuentes de financiamiento, como los ingresos no tributarios y las regalías a los recursos naturales.31 51. El gobierno ha adoptado un nuevo planteamiento descentralizador que reconoce la gran importancia que tiene mejorar el acceso a los recursos de los GSN y fortalecer su capacidad de suministrar servicios básicos. El GdC ha rediseñado el Sistema General de Regalías ordenando que todos los proyectos de inversión regionales sean aprobados y supervisados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), que están formados por representantes de los gobiernos nacional y subnacionales. Los esfuerzos se han centrado en la provisión de recursos a los GSN, al tiempo que se generan capacidades, se fortalecen el monitoreo y asistencia del Gobierno Central a los SNG y se incrementa la demanda efectiva por un buen desempeño en el ámbito local. Como parte de la reforma de las regalías se han establecido dos fondos.  El Fondo de Desarrollo Regional tiene como objetivos mejorar la competitividad de la economía y promover el desarrollo social, económico, institucional y medioambiental de las entidades territoriales por medio del financiamiento de proyectos de inversión con impacto regional, sobre los cuales deberán llegar a acuerdos el Gobierno Nacional y las entidades regionales en un marco de estrategias de asociación. 29 Simultáneamente, el impuesto a la renta corporativo general se redujo del 33 al 25 por ciento para promover la inversión y el empleo en el sector formal. 30 Los gobiernos subnacionales son las entidades gubernamentales regionales (los entes territoriales) que están por debajo del Gobierno Central e incluyen los gobiernos regionales (departamentos) y los municipios. El artículo 286 de la Constitución de 1991 define los entes territoriales como los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. 31 De acuerdo con la ley anterior, los recursos de las regalías de distribuían a entidades que producen o transportan recursos naturales. La nueva ley (Ley N.º 1530/12) aspira a modificar los criterios de distribución. 28  El Fondo de Compensación Regional financiará los proyectos de desarrollo de impacto local y regional en las regiones más pobres del país. 52. Para mejorar la participación ciudadana, el Banco ha respaldado las Auditorias Ciudadanas Visibles (ACV) para monitorear el uso de fondos de regalías en los municipios colombianos. Este trabajo, financiado por el Servicio de Asociación para la Gobernanza, apoyó a 25 comunidades en la implementación de auditorías que analizaron 25 trabajos públicos vinculados a inversiones por valor de US$75 millones. La evaluación de impacto de 2012 reveló que las inversiones públicas monitoreadas mediante ACV dieron mejores resultados que las que carecieron de supervisión ciudadana.32 Los resultados de esta evaluación se han usado como insumos en el marco general de descentralización coordinado por el gobierno. 53. Se espera que la operación propuesta permita a los departamentos y municipios más pobres acceder a recursos y llevar a cabo proyectos que promuevan el desarrollo regional. Como muestra el APIS (véase el Anexo 5), el ritmo de convergencia del crecimiento de las regiones se acelerará con la distribución de regalías posterior a la reforma, reduciendo las desigualdades territoriales. �rea III de las Políticas: la equidad del gasto social Medida Previa 4: el GdC: i) ha establecido nuevas reglas para la operación Colombia Mayor; ii) ha aumentado la cobertura y el presupuesto de Colombia Mayor; y iii) ha reforzado la focalización del programa en la población de la tercera edad en condiciones de pobreza extrema o moderada, tal y como establecen las siguientes resoluciones del Ministerio del Trabajo del Prestatario: A) N.º 1370 del 2 de mayo de 2013; y B) N.º 2958 del 23 de noviembre de 2012. 54. El porcentaje de la población de la tercera edad de Colombia está creciendo. En 2010, los individuos de 59 años o más representaban un 10 por ciento de la población del país (que asciende a 4,5 millones de personas). Según la Encuesta Nacional de Demografía y Salud de 2010, un quinto de este porcentaje es analfabeto y un 58 por ciento tiene solo un nivel de educación primaria. Más de un cuarto (27 por ciento) de la población de la tercera edad trabaja, la mayoría lo hacen por necesidad y su situación económica es precaria. Del total de individuos de la tercera edad que trabajan, un 74 por ciento percibe unos ingresos inferiores al salario mínimo.33 32 Las conclusiones de la evaluación son las siguientes: i) más del 60 por ciento de la población valoró mejor el desempeño de los proyectos de inversión monitoreados por ACV que el de los proyectos no monitoreados por ACV en su comunidad; ii) hay un efecto de las ACV sobre el porcentaje de los ciudadanos que declaran que ellos o sus familias se han beneficiado del proyecto de inversión, lo que demuestra que dotar de voz a la comunidad puede contribuir a mejorar el alineamiento de las inversiones públicas con las necesidades de los ciudadanos; y iii) más del 30 por ciento de los participantes mantuvieron el contacto con el gobierno local una vez terminado el programa, lo que indica que el uso de ACV mejora el nivel de implicación ciudadana con las autoridades municipales. 33 El número promedio de salarios mínimos percibidos por los trabajadores de la tercera edad es 1,3. Los empleados gubernamentales, los jubilados y los empleadores son los que perciben mayores ingresos. De los trabajadores de la tercera edad, el 14 por ciento complementa sus salarios con las contribuciones de familiares que viven dentro o fuera del país, el 10 por ciento tienen una pensión de jubilación, el 9 por ciento reciben subsidios de bienestar social y el 61 por ciento no tienen más ingreso que su salario. 29 55. El Programa de Protección Social al Adulto Mayor se creó para proteger a las personas de la tercera edad que viven en condiciones de pobreza extrema y elevada vulnerabilidad.34 El programa, actualmente conocido como Colombia Mayor, se ha expandido: el GdC aumentó el presupuesto para incrementar la cobertura y reforzar la focalización en la población de la tercera edad que vive en condiciones de pobreza extrema o moderada. En la actualidad, Colombia Mayor beneficia aproximadamente a un millón de personas de la tercera edad que viven en condiciones de pobreza extrema y se espera que, para el año 2015, haya logrado cubrir a toda su población objetivo (2,4 millones de personas). 56. Se espera que la expansión de Colombia Mayor planeada mejore la equidad del gasto social de Colombia al reducir la pobreza de la tercera edad. Véase el APIS (Anexo 5). �rea IV de las Políticas: la equidad de género Medida Previa 5: el GdC ha ordenado tomar medidas específicas para proteger a las mujeres víctimas de violencia de la género, como la provisión de comida, transporte y alojamiento temporal, tal y como ponen de manifiesto: i) el Decreto N.º 2734 del 27 de diciembre de 2012 del Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 28 de diciembre de 2012; y ii) la resolución del Ministerio de Salud y Protección Social N.º 459 del Prestatario del 6 de marzo de 2012. 57. La violencia de género (VG) es uno de los problemas más importantes para el bienestar de las mujeres en Colombia. En concreto, la violencia doméstica es endémica en el país: según la Encuesta Nacional de Demografía y Salud de 2010, el 37 por ciento de las mujeres colombianas que han tenido pareja declaran que su cónyuge o pareja las sometió a violencia física. La violencia en el seno de la pareja es ligeramente menor para quienes han terminado la educación superior y para las mujeres de altos ingresos; sin embargo dichas, diferencias no son significativas. 58. La violencia doméstica afecta a los indicadores laborales y constituye una violación de los derechos humanos fundamentales. Los abusos en el hogar violan casi todos los principios de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y ponen trabas a la consecución de otros objetivos del desarrollo. Las mujeres que padecen violencia domestica son más propensas a tener peor salud y percibir ingresos menores (entre un 40 y un 60 por ciento más bajos en América Latina) que otras mujeres similares que no sufren abusos. Además, la violencia domestica tiene efectos de largo alcance sobre el bienestar económico y social de las generaciones futuras. La exposición a la violencia domestica durante la infancia desencadena multitud de problemas de salud, psicológicos y comportamentales que a su vez están relacionados con los ingresos más bajos, el abuso de drogas, el riesgo de violencia y otras consecuencias negativas en la edad adulta. Ciertamente, la reducción de la violencia doméstica puede contribuir mucho a mejorar tanto la igualdad de género como otros objetivos del desarrollo. 34 El programa surgió de la Ley 797 de 2003. En el Decreto N.º 3771 de 2007 se fijó la edad mínima para poder acceder a esta prestación tres años por debajo de la edad de jubilación. En 2014, la edad mínima para acceder al programa será de 59 años para los hombres y 54 años para las mujeres. 30 59. Después de la Ley 1257 de 2008, el GdC aprobó una serie de iniciativas de políticas para proteger a las mujeres víctimas de violencia de género. La medida más reciente fue el Decreto N.º 2734 del 27 de diciembre de 2012, que ordena la toma de medidas específicas para proteger a las mujeres víctimas de violencia de género, como la provisión de comida, transporte y alojamiento temporal. Además, en marzo de 2013, a través del Documento CONPES Social N.º 161, el Gobierno sentó las bases de la Política Pública Nacional de Equidad de Género, así como un plan exhaustivo para garantizar que se pueda vivir sin violencia. 60. Esta operación permitirá la implementación de reformas para proteger a las mujeres de la VG, lo que se espera que, a su vez, tenga un impacto positivo sobre los indicadores de la equidad de género (calidad de vida e indicadores laborales). �rea V de las Políticas: el acceso abierto a los sistemas nacionales de información sobre la gestión financiera Medida Previa 6: el GdC ha tomado medidas para reforzar la operación SIIF Nación y así aumentar la transparencia y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público, incluyendo, entre otras, la incorporación de datos referentes a los ingresos y la ejecución del presupuesto en el Portal de Transparencia Económica, como ponen de manifiesto: i) la Carta N.º 2-2013-026879 del 29 de Julio de 2013; ii) el Decreto N.º 2674 del 21 de diciembre de 2012 del prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 21 de diciembre de 2012; y iii) la Ley N.º 16 del Ministerio de Hacienda del 16 de febrero de 2013. 61. Desde el año 2004, Colombia ha mejorado y modernizado sus sistemas de tecnologías de la información para respaldar la gestión de las finanzas públicas y el presupuesto. En 2010, un nuevo sistema integrado de gestión de la información financiera, el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF II), se puso en marcha en todas las entidades gubernamentales centrales y descentralizadas para: i) incrementar la cobertura institucional, ii) integrar los módulos administrativos con el Sistema de Cuenta Única del Tesoro Público, iii) aumentar la seguridad de las transacciones y iv) reducir los costos operativos. Un equipo ha estado trabajando en la simplificación y la estandarización de algunos de los procedimientos.35 62. El SIIF II ha contribuido a aumentar la transparencia, el control y la previsibilidad de la gestión del presupuesto. Ha aumentado la cobertura del sistema gubernamental de gestión de la información financiera, pasando de 66 a 167 instituciones actualmente (el 100 por cien del Gobierno Central y una porción significativa de las corporaciones públicas no financieras). Según los cálculos del BHCP, la implementación del SIIF II le permite al Gobierno ahorrar aproximadamente US$113 millones al año. En 2011, el 35 Este trabajo ha incluido la especificación de las características funcionales que se deben detallar en el contrato con la compañía de desarrollo del software. El software consiste en módulos independientes y bien integrados que cumplen con los estándares internacionales de seguridad más estrictos y funcionan en una plataforma completa de red. Estos módulos incluyen los siguientes: Preparación del Presupuesto, Asignaciones Presupuestarias, Ejecución del Presupuesto, Ejecución del Ingreso, Contabilidad, Gestión de Pagos y del Efectivo, Ejecución de los Límites Presupuestarios, Gestión de Contratos y Adquisiciones, Gestión del Inventario y Cuentas y Facturaciones Pendientes de Pago. 31 Gobierno inauguró el Portal de Transparencia Económica,36 que cubre la totalidad del presupuesto nacional, con el fin de promover la participación ciudadana y el compromiso social con el uso de los recursos públicos. 63. Pese a que Colombia lleva desde el año 2004 trabajando en mejorar y modernizar sus sistemas de tecnologías de la información para respaldar la gestión de las finanzas públicas y el presupuesto, los objetivos planteados no se han alcanzado por completo. No existe un análisis integrado de los presupuestos de inversión y operativos que incluya las estrategias y los objetivos ministeriales, así como la información sobre el desempeño y las asignaciones presupuestarias correspondientes. Los gastos operativos representan más de la mitad de los gastos del Gobierno Central, pese a lo cual no está claro si existe un procedimiento formal para la revisión del gasto operativo (y para la recomendación de cambios en las políticas que podrían ahorrar recursos). El SIIF II no ha incorporado funcionalidades para la elaboración de presupuestos para los programas, ni ha incluido objetivos e indicadores para el monitoreo y la evaluación. No contiene herramientas que analicen el presupuesto desde el punto de vista de distintas clasificaciones y, como consecuencia, respalda únicamente la gestión de los gastos e ingresos.37 Asimismo, el SIIF utiliza solo los módulos vinculados con la Cuenta Única del Tesoro (módulos del 1 al 7), mientras que el resto de los módulos fueron desarrollados pero no se han llevado a la práctica.38 64. El GdC ha tomado medidas para que la operación del SIIF II mejore la transparencia y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público. En concreto, está trabajando para mejorar la gobernanza del sistema, armonizar la ejecución del presupuesto y los procedimientos contables e integrar y mejorar la gestión de las regalías. 65. Los ajustes necesarios para que el SIIF II sea un instrumento potente para la implementación de las políticas implicarán cambios en los sistemas informativos que respaldan la gestión del gasto y el presupuesto. Para apoyar el buen hacer presupuestario, el SIIF tendrá que mejorarse mediante la incorporación de herramientas sólidas que faciliten el análisis de la información desde perspectivas distintas y bajo las predicciones de distintos escenarios. 36 www.pte.gov.co 37 El diseño del SIIF II se basó en la codificación (y no en la clasificación) del presupuesto. Pese a que los actuales códigos presupuestarios identifican a los diferentes niveles de la clasificación, para el SIIF III la composición de estos códigos carece de significado y se usa solo para identificar a la asignación presupuestaria que debería verse afectada por cada gasto. 38 El MHCP está fortaleciendo el marco normativo y legal para implementar el resto de los módulos y expandir el sistema hasta convertirlo en un sistema completo e integrado de gestión de la información financiera. El incremento de la cobertura fue posible gracias a las nuevas tecnologías, como la plataforma completa de red hospedada por el MHCP y los estrictos estándares de seguridad para la autentificación, las firmas digitales y la custodia de la información, entre otras. 32 �rea VI de las Políticas: el monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales Medida Previa 7: el GdC ha actualizado la metodología para medir la pobreza mediante el establecimiento de acuerdos institucionales destinados a mejorar la calidad, la transparencia y la replicabilidad de los indicadores de pobreza, así como de otros indicadores sociales, tal y como ponen de manifiesto: i) la publicación del Documento CONPES Social N.º 150 del 28 de mayo de 2012; y ii) el establecimiento de: A) el Comité Ejecutivo para la Medición de la Pobreza Monetaria; y B) el Comité Ejecutivo para la Medición de la Pobreza Multidimensional, mediante las resoluciones del DANE del 24 de agosto de 2012 No. 871 y No. 877, respectivamente. 66. Después de revisar la metodología aplicada a mediados de los años 2000, el GdC ha aumentado la credibilidad y la claridad de las medidas oficiales de la pobreza. En 2006, el DANE revisó la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH). No obstante, las mejoras en la encuesta no se alinearon a la metodología anterior de medición de la pobreza39 y dilucidar el impacto de la nueva metodología sobre la medición de la pobreza resultó ser complicado. 67. En 2012, el GdC publicó una actualización oficial de la metodología nacional para la medición de la pobreza y estableció los acuerdos institucionales necesarios para mejorar la calidad, la transparencia y la replicabilidad de los indicadores de pobreza, así como de otros indicadores sociales. Además de las directrices para la medición de la pobreza monetaria, el marco revisado establece roles específicos para cada institución: el DANE produce los indicadores, el DNP es la institución que valida replicando los resultados y el Ministerio se encarga del diseño de la estrategia para reducir la pobreza de Colombia. Resoluciones posteriores del DANE establecieron dos comités ejecutivos para la regulación de la producción y diseminación de indicadores como el índice de pobreza multidimensional. 68. El objetivo de largo plazo de este áreade las políticas es mejorar la transparencia y la calidad de la información para así monitorear de modo efectivo la pobreza y otros indicadores de bienestar social en un marco de equidad. Conforme se asiente en Colombia la metodología de medición de la pobreza monetaria y los progresos se cuantifiquen de modo transparente y se comuniquen de manera clara y precisa, los responsables de las políticas podrán concentrarse más en abordar el reto crucial que la desigualdad supone para el país y en promover la prosperidad para todos. V. LA IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN A. AN�LISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL (APIS) 69. Se espera que las políticas gubernamentales respaldadas por esta operación tengan impactos sociales y de pobreza que sean positivos. El Análisis de Pobreza e Impacto Social (APIS), que fue llevado a cabo con una fuerte asociación con los homólogos del GdC, proporciona un análisis robusto de los efectos positivos que tienen sobre la equidad las acciones de las políticas respaldadas, tal y como se explica más adelante (el Anexo 5 presenta un resumen detallado de la EISP). 39 Azevedo, J.P., 2013, “From Noise to Signal: The Successful Turnaround of Poverty Measurement in Colombia�, The Economic Premise Notes No. 117, Banco Mundial. 33 70. El APIS se estructuró para hacer un seguimiento de los ámbitos de las políticas resumidos en el Documento Informativo del Programa. En lo referente a los tres primeros ámbitos de las políticas, se analizaron los resultados potenciales directos. En concreto, en el �rea I de las Políticas, se espera que la implementación del IMAN reduzca el coeficiente de Gini del ingreso de mercado de una distribución que incluye a quienes mayores ingresos perciben, en casi un punto porcentual (de 0,586 a 0,579).40 Además, se espera que la reducción de las contribuciones que las empresas deben hacer sobre la nómina y la introducción de un nuevo impuesto sobre los beneficios corporativos contribuyan a aumentar el empleo formal en un 10 por ciento y los ingresos laborales del sector formal entre el 4,8 y el 4,9 por ciento. Se prevé que el �rea II de las Políticas, vinculado a la reforma del sistema de regalías, consiga el objetivo de incrementar la velocidad de convergencia dentro del país. Se espera que el nuevo sistema de regalías se convierta en un nuevo motor de la convergencia regional en el periodo de 2012 a 2016 por medio de la aceleración del acercamiento de los departamentos pobres a los ricos. Se prevé que el �rea III de las Políticas, centrado en la mejora de la equidad del gasto social, en especial en la tercera edad, tenga impactos en la reducción de la pobreza y la desigualdad. En concreto, la incidencia de la pobreza para el grupo objetivo en términos de edad e ingreso se reducirá al máximo cuando la cobertura universal se implemente. 71. En cuanto al área de las políticas cuyo objetivo es mejorar la capacidad del Gobierno para proteger a las mujeres víctimas de violencia de género, se planea realizar trabajos cualitativos durante la fase de supervisión de esta operación. Estos trabajos tienen el objetivo de comprender mejor el impacto de dicha política, que reglamenta la provisión de alojamiento temporal, comida y transporte para las mujeres víctimas de violencia y/o sus hijos. Finalmente, este APIS no anticipa efectos negativos de los dos últimos ámbitos de las políticas relacionados con el acceso abierto a los sistemas de información sobre la gestión financiera nacional y al monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales, ya que se espera que estas políticas promuevan la transparencia y la rendición de cuentas gubernamentales, lo que generará un uso más eficiente de los recursos y la posibilidad de hacer seguimiento del progreso y evaluar el impacto de las reformas de las políticas. B. ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES 72. No se prevé que la operación propuesta tenga efectos significativos sobre el medioambiente, los bosques y otros recursos naturales. Dado que esta operación se centra en la reforma tributaria, las transferencias a los SNG, la mejora en la cobertura, la transparencia del gasto social y la gestión financiera y la equidad de género, no se espera que tenga impacto alguno sobre el medioambiente. Sin embargo, en la medida en que las acciones respaldadas por el programa del préstamo tengan éxito y atraigan con el paso del tiempo nuevas inversiones privadas, habrá que continuar reforzando la capacidad institucional de Colombia para identificar y abordar los problemas regulatorios relacionados con las políticas medioambientales. 40 Esta reducción del coeficiente de Gini no es trivial, habida cuenta, por ejemplo, de la reducción anual promedio del coeficiente de Gini en los países de América Latina (1,2 por ciento anual) durante los últimos 10 años (Lustig, N., L.F. Lopez-Calva y E. Ortiz-Juarez, 2012, “Declining Inequality in Latin America: The Cases of Argentina, Brazil and Mexico�, World Development, Vol. 44. P. 129-141). 34 73. El GdC está debidamente preparado para abordar impactos medioambientales potenciales. El nuevo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha priorizado la implementación de medidas para fortalecer la sostenibilidad de algunos de los sectores económicos más importantes (la agricultura, la minería y la construcción). El Banco ha apoyado al Gobierno en este proceso mediante un paquete de servicios que incluye la serie de PPD Medioambientales, el Préstamo de Inversión para el Desarrollo Sostenible y la provisión de asistencia técnica focalizada y de apoyo analítico en el ámbito de la gestión medioambiental. C. IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN 74. El MHCP, el DNP y el DANE son los responsables de coordinar las acciones de las agencias implicadas. El Departamento de Crédito Público del MHCP recogerá los datos necesarios para evaluar el progreso de la implementación, de la cual el MHCP es responsable, e informará al Banco Mundial. Análogamente, la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas del DNP, responsable del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (SINERGIA), recogerá y proporcionará al Banco Mundial información relativa al progreso de la implementación de las regalías, Colombia Mayor y los indicadores de género. Finalmente, el DANE se encargará de distribuir anualmente a través de internet los micro-datos de las encuestas a los hogares para la replicación de los indicadores de pobreza y de otros indicadores sociales. D. ASPECTOS FIDUCIARIOS Gestión de las finanzas públicas 75. Los sistemas de gestión de las finanzas públicas son adecuados para el respaldo del préstamo para las políticas de desarrollo. Los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP) tienen un buen nivel de desempeño y se están acercando a las prácticas internacionales según el Informe sobre Adquisiciones y Gestión de las Finanzas Públicas más reciente (2009) y los informes subsiguientes del FMI y el Banco Mundial.41 Sin embargo, existen ámbitos en los que se deben reforzar más los sistemas de gestión de las finanzas públicas, como los sistemas de información y la gestión del presupuesto. En 2012 un nuevo sistema de administración financiera (SIIF II) se puso en práctica y ya han comenzado los esfuerzos para lograr adoptar un Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas. Actualmente, el gobierno está incrementando la cobertura del SIIF II y dotando de coherencia a las distintas herramientas de la GFP.42 Colombia ya ha implementado reformas de la GFP con efectividad en el pasado apoyada por el Banco. A continuación se resumen los principales rasgos de los sistemas de GFP.  El presupuesto es exhaustivo, está bien documentado y se implementa según lo planeado, de modo que los gastos realizados solo se desvían ligeramente de las 41 Véase Fondo Monetario Internacional, 2012, “Colombia – Implementing the Structural Balance Rule under GFSM 2001 with improved budget planning tools�, Washington D.C.; y Banco Mundial, 2013, de próxima aparición, “Opportunities for Budget Reform in Colombia�, Banco Mundial, Washington, D.C. 42 Estas incluyen el Plan Nacional de Desarrollo (PND), las reglas fiscales, el Plan de Inversión Pública (PIP), el MFMP, el MGMP, el Plan Operativo de Inversión Anual y el plan financiero. 35 cifras previstas. La planeación presupuestaria se basa en una perspectiva multianual43y la formulación anual refleja un sistema basado en las políticas que suele funcionar bien.44La ejecución de los gastos presupuestados sugiere que el presupuesto es en gran medida creíble, si bien podrían producirse algunos atrasos. El Prestatario ha publicado su presupuesto anual con puntualidad (Decreto 1882 del 11 de septiembre de 2012).  Los controles de los ingresos y los gastos son exhaustivos y se realizan continuos esfuerzos para mejorarlos. Cabe destacar especialmente las fuertes medidas tomadas para salvaguardar la integridad global y la precisión de los datos de ingresos mediante la integración o la reconciliación de los distintos sistemas contables utilizados por la administración tributaria, lo que garantiza la coherencia de la información procedente de registros contables y estadísticos, así como el registro puntual de las transacciones. Los registros y controles de los flujos de efectivo, el saldo presupuestario y la deuda pública respaldan la gestión fiscal sólida y proporcionan a las instituciones públicas las herramientas para que realicen predicciones del financiamiento necesario para ejecutar sus presupuestos de manera ordenada.  Las cuentas públicas consolidadas se preparan durante los seis meses posteriores al final del año fiscal. Incluyen información completa sobre los ingresos, los gastos, y los activos y pasivos financieros. La Contabilidad General publica declaraciones sobre base de devengados a final de año que se presentan el 15 de mayo del año siguiente al Interventor General para ser auditadas. Las políticas y los procedimientos auditores del Interventor General permiten la aplicación de procedimientos relativos a las finanzas, el cumplimiento y el desempeño que se corresponden con los estándares de auditoría del Gobierno Nacional. Los informes de auditoría se envían antes del 1 de julio el siguiente año fiscal al Congreso y el Presidente. 76. El GdC está implementando una agenda de reformas sobre la contabilidad y las auditorías, cuyo objetivo es la adopción de estándares de auditoría y contabilidad internacionales. Durante los dos últimos años ha habido progresos importantes hacia la implementación de esta reforma, entre los que se incluyen nuevas legislaciones y una comisión interinstitucional en la que han participado autoridades gubernamentales con el objetivo de alcanzar acuerdos de transición durante la fase de implementación. Quedan unos pocos retos que el GdC debe superar en el proceso de la reforma, como el establecimiento de indicadores de monitoreo para la medición del progreso durante los años de transición, la modernización y/o el ajuste de los sistemas de información, la revisión de los procedimientos de negocios, el establecimiento de mecanismos que garanticen la calidad de la información financiera de las empresas y las entidades del sector público, y la definición de una estrategia exhaustiva en el país que busque la 43 El país ha desarrollado herramientas multianuales de GFP cruciales desde 2003, como el MFMP y el MGMP. Sin embargo, por el momento no se usan de la forma adecuada ya que, en lugar de prepararse de manera secuencial junto con el presupuesto, se desarrollan en paralelo. Esto impide que el CONPES haga un análisis informado de la dirección estratégica del presupuesto y del establecimiento de límites de gasto estrictos al principio del año fiscal (FMI, 2012). 44 Como han identificado los análisis del FMI (2012) y el Banco Mundial (de próxima aparición, 2013), las políticas o prioridades son explícitas, pero no están directamente vinculadas con el presupuesto ni se les otorgan clasificaciones presupuestarias. Las clasificaciones económicas y funcionales están solo disponibles con fines de planeación, no con objetivos relativos al seguimiento y la información presupuestaria. Estas clasificaciones deben incluirse como parte del Plan Contable en el sistema del SIIF II. Los presupuestos ordinario y de inversión se preparan y ejecutan de manera independiente (incluso desde el punto de vista organizacional/institucional) y la clasificación varía entre ministerios y entre la preparación y la ejecución, lo que impide que el presupuesto sea una herramienta decisiva de la toma de decisiones políticas. 36 formación de los contadores y funcionarios públicos que forman parte de la implementación. La implementación de la agenda de reformas contribuirá a aumentar la competitividad y el acceso a los mercados en el sector privado, así como a mejorar la gobernanza y la transparencia en el uso de fondos públicos, que a su vez se reflejará en las cuentas públicas consolidadas cuando termine el año 2015. Contrataciones 77. La evaluación del sistema público de contrataciones ha concluido que, durante los últimos cinco años, Colombia lo ha modernizado significativamente, pero aún es necesario trabajar para consolidar las mejoras y garantizar la sostenibilidad. Uno de los pasos más importantes fue la creación en diciembre de 2011 de la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente), cuyo objetivo es supervisar y liderar las reformas del sistema de contrataciones. No obstante, quedan retos importantes pendientes: i) el marco legal debería regular los estándares y no solo los procedimientos, así como alinear la política de contrataciones con la de gasto; ii) el sistema electrónico de contrataciones debería actualizarse y convertirse en una plataforma transaccional para mejorar la transparencia, generar competencia y racionalizar los procedimientos; iii) habría que conseguir profesionales cualificados, pues el personal de contrataciones carece del conocimiento y la profesionalidad que hacen falta para lograr los mejores resultados (como, por ejemplo, estrategias ahorradoras de costos); y iv) se le deberían proporcionar a la Agencia Nacional de Contratación Pública los recursos suficientes y las capacidades necesarias para que esta realice esfuerzos adicionales de modernización. En resumen, los marcos legales, institucionales y operativos se deben dinamizar y adaptar para responder a los retos del mercado, conforme se desarrollan nuevas tecnologías y maneras de hacer negocios en Colombia y en todo el mundo. E. DESEMBOLSOS Y AUDITOR�AS 78. Acuerdos de desembolsos. Una vez que el PPD sea efectivo y el Prestatario cumpla con los requisitos de desembolso, el Banco, previa petición del Prestatario, depositará los fondos en una cuenta del Banco de la República denominada en dólares estadounidenses que posteriormente se abonarán en la Cuenta Única del Tesoro Público del MHCP y así pasarán a estar disponibles para financiar los gastos presupuestados. El MHCP proporcionará al Banco una confirmación por escrito de la transacción una vez que el Banco haya desembolsado los fondos. 79. No hay evidencia de que el entorno de control bancario en que se desarrollará el PPD no sea adecuado. Esta evaluación se basa en una revisión del informe de auditoría externa del Banco de la República, la última evaluación de salvaguardia del Banco Central del FMI (2010) y la Consulta del Artículo IV de 2012 del FMI. Habida cuenta de que los sistemas de GFP del Prestatario y los acuerdos fiduciarios para este financiamiento se consideran adecuados, el Banco no requerirá una auditoria de la cuenta designada y en este momento no se considera necesario establecer acuerdos fiduciarios adicionales. F. RIESGOS Y MITIGACIÓN DE RIESGOS 80. Este PPD está sujeto a riesgos vinculados al deterioro del entorno económico externo y de la implementación del programa de reformas. Pese a sus fundamentales sólidos, 37 las perspectivas macroeconómicas de Colombia en el corto plazo podrían resultar negativamente afectadas por los choques externos. La capacidad de respuesta de las políticas del país mitiga este riesgo. También existen riesgos de demoras vinculados con la implementación de los proyectos en el ámbito subnacional debido al aumento de las regalías. Como estrategia de mitigación, este PPD fue diseñado para respaldar exclusivamente medidas administrativas que no dependen de los procesos legislativos. Por todo ello, la clasificación global del riesgo se considera baja. Riesgos económicos 81. Pese a la elevada exposición a los choques externos, la vulnerabilidad de Colombia es baja dada su alta capacidad de respuesta por medio de las políticas públicas. Colombia está expuesta a tres tipos de choques externos: la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos, la reducción de los precios del petróleo y la agitación de los mercados financieros globales (Banco Mundial, 2012). Mitigación: la resistencia macroeconómica del país se basa en unas condiciones iniciales sólidas y en la capacidad de respuesta de las políticas para amortiguar cualquier condición macroeconómica adversa. El crecimiento económico es sólido, lo que, sumado a la ausencia de desequilibrios internos y/o externos contribuye a apuntalar la estabilidad. Los flujos de entrada de IED, una más que suficiente acumulación de divisas y la Línea de Crédito Flexible con el FMI protegen la posición externa de Colombia. 82. La apreciación del peso colombiano, que ha sido un motivo de preocupación, cesó a principios de 2013. El peso colombiano (tanto en términos del tipo de cambio nominal como real) se ha fortalecido gradualmente en los últimos años debido a la entrada significativa de flujos de capitales (sobre todo de IED) y a la mejora de la política fiscal. Sin embargo, la reciente combinación de los tipos de interés más bajos, la compra de divisas por parte del Banco Central y el cambio en el entorno financiero internacional han contribuido a la depreciación nominal del peso. El tipo de cambio flexible ha mostrado un grado elevado de volatilidad y ha ejercido el papel de amortiguador de los choques en tiempos de crisis económica e incertidumbre. Riesgos políticos y sociales 83. Durante los últimos meses, en Colombia ha habido malestar en los mercados de trabajo en varios sectores y se ha incrementado la oposición política por parte de los grupos vinculados con la administración anterior. Ambos factores han afectado negativamente a los índices de aprobación del Presidente. No obstante, el riesgo político global sigue siendo bajo en el país, a lo que ha contribuido la amplia mayoría del Gobierno en el Congreso. Se espera que esta fuerte presencia garantice la continuidad política y contribuya a la aprobación de las próximas reformas del sistema de salud y de las pensiones. 84. El debate político está dominado por los problemas de seguridad. Así, se ha tomado la iniciativa de reactivar el proceso de paz con la guerrilla (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), lo que ha dado lugar a un primer acuerdo referente a la explotación y la propiedad de la tierra que establece las condiciones para las 38 negociaciones en otras áreas. Las perspectivas de reelección del Presidente Santos dependen en gran medida del progreso de las conversaciones de paz. Riesgos de implementación 85. La credibilidad de Colombia en lo que a prudencia fiscal se refiere es elevada. La elección de un PPD de tramo único complementa las operaciones anteriores en el ámbito de la gestión del sector público. Además, reconoce y respalda las reformas que están en curso en Colombia, al tiempo que mitiga el riesgo de un planteamiento programático sujeto al calendario político del país, donde el próximo ciclo electoral dificultará que se lleven a cabo reformas de manera inmediata (aunque la siguiente administración podría profundizar en el actual programa de reformas). 86. Los riesgos de implementación varían según el ámbito implicado, pero en general son bajos. La evasión fiscal es el riesgo principal de la implementación del IMAN. 45 La reforma aprobada mitiga este riesgo cambiando el responsable de justificar la evasión: ahora los contribuyentes deben demostrar que no han evadido impuestos. Además, el GdC ha incorporado a sus proyecciones de ingresos tributarios una evasión fiscal del 20%. En cuanto al CREE, la vulnerabilidad de los ingresos frente al ciclo económico supone un riesgo que puede mitigarse mediante los fondos de estabilización gubernamentales que compensan los ingresos no recaudados, asegurando los recursos para el ICBF y el SENA. 87. Los riesgos de implementación de la reforma de las regalías están relacionados con la coordinación efectiva entre las instituciones implicadas, la capacidad de los SNG de diseñar y llevar proyectos a la práctica, la identificación de proyectos de alcance regional y el establecimiento de evaluaciones de impacto periódicas. Estos riesgos pueden mitigarse mediante el fortalecimiento de la red institucional, que incluye el Comité de Gobierno, el Banco de Proyectos y el DNP. Otros riesgos están relacionados con las proyecciones de las regalías, que dependen de la velocidad/volumen de la explotación de los recursos naturales y de los precios internacionales. Sin embargo, las proyecciones para periodos futuros son conservadoras y se está estableciendo un fondo de ahorros y estabilización (que recibe el 25-30% de los fondos totales del sistema general de regalías) como medida de mitigación. También podría producirse una mala reacción pública contra el sistema (ya que algunos SNG se verán negativamente afectados por el mismo) que podría traducirse en retrasos en la implementación. Para evitar demoras, el Banco puede intensificar el apoyo que presta a la nueva operación de préstamo para inversión (que aumentará las capacidades de gestión de los SNG), al tiempo que continúa trabajando en las ACV. 88. Los riesgos operativos ligados a la implementación del SIIF II incluyen los fallos del sistema, el acceso sin autorización a la base de datos y las inconsistencias en los datos. El equipo del MHCP está llevando a cabo una serie de pruebas para mejorar la consistencia y está reforzando un segundo sistema de contingencia para el caso en que haya fallos operativos. Los retrasos en la consolidación del SIIF II también suponen un reto. No obstante, el Gobierno está trabajando para aumentar la cobertura más allá del presupuesto nacional, adoptar un Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas y 45 La proyección oficial de recaudación fiscal incluye un 20 por ciento de tasa de evasión, por lo que el objetivo de referencia es conservador. 39 dotar de consistencia a las distintas herramientas de planeamiento y gestión fiscal. Para evitar retrasos, el Banco puede intensificar el apoyo que presta mediante la operación de préstamo para inversión y la asistencia técnica. 89. En términos del monitoreo de la pobreza, hay algunos riesgos vinculados con los cambios potenciales del personal técnico y gubernamental que podrían dar marcha atrás en la distribución pública de los datos micro para la reproducción de las cifras de pobreza y desigualdad. Los Comités de Expertos sobre la Pobreza Monetaria y Multidimensional, de los que forman parte personal técnico del gobierno, los sectores sociales, la academia y las organizaciones internacionales, ejercerían como mecanismos de mitigación. 40 ANEXOS ANEXO 1: EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL PARA LA PROMOCIÓN DE LA FISCALIDAD. MATRIZ DE LAS POL�TICAS DEL PPD OBJECTIVOS MEDIDAS PREVIAS INDICADORES DE RESULTADOS INDICATIVOS �REA I DE LAS POL�TICAS. MAYOR EQUIDAD DE LA POL�TICA Y LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Mejorar la progresividad del sistema Medida Previa 1: el GdC ha mejorado la progresividad del sistema tributario  Recaudación total de los impuestos directos tributario y reducir los costes de mediante: i) el establecimiento de un impuesto alternativo sobre la renta, ii) pagados por el 0,4 por ciento de quienes más creación de empleo formal. la introducción de un impuesto de lujo y iii) la simplificación del impuesto ingresan como porcentaje del PIB. sobre el valor agregado, tal y como establece la Ley N.º 1607 del 26 de Referencia (2012) = 0,23 diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Objetivo (2014) = 0,28 Prestatario el 26 de diciembre de 2012.  Recaudación del CREE como porcentaje del PIB Medida Previa 2: el GdC ha reducido el costo de la creación de empleo Referencia (2012) = 0.0 formal mediante: i) la disminución de las contribuciones de las empresas a Objetivo (2014) = 0,61 las nóminas de los empleados con salarios por debajo de 10 salarios mínimos y ii) la creación de un nuevo impuesto sobre los beneficios corporativos, tal y Fuente: Ministerio de Hacienda como establece la Ley N.º 1607 del 26 de diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 26 de diciembre de 2012. �REA II DE LAS POL�TICAS. LA EQUIDAD INTERREGIONAL Y LA AMPLIACIÓN DE LAS FUENTES DE INGRESOS LOCALES Reforzar las acciones para reducir Medida Previa 3: el GdC ha rediseñado el Sistema General de Regalías  Número de proyectos aprobados por los OCAD y las desigualdades regionales ordenando que todos los proyectos de inversión regionales sean aprobados y sujetos a contratos que se corresponden con el mediante el establecimiento de un supervisados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión nuevo Sistema General de Regalías proceso de toma de decisiones más (OCAD), que están formados por representantes de los gobiernos nacional y Referencia (2012) = 0 equitativo en los proyectos de subnacionales, tal y como lo establecen: i) la aprobación de la Ley N.º 1530 Objetivo (2014) = 1.500 inversión regionales. del 17 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 17 de mayo de 2012; ii) la aprobación del Decreto N.º 1075 del Fuente: DNP 22 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 22 de mayo de 2012; y iii) la aprobación del Decreto N.º 1949 del 19 de septiembre de 2012, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 19 de septiembre de 2012. 41 �REA III DE LAS POL�TICAS. LA EQUIDAD DEL GASTO SOCIAL Mejorar la focalización de los Medida Previa 4: el GdC: i) ha establecido nuevas reglas para la operación  Porcentaje de beneficiarios elegibles que reciben la gastos para proteger a los grupos Colombia Mayor; ii) ha aumentado la cobertura y el presupuesto de subvención de Colombia Mayor vulnerables mediante la mejora de Colombia Mayor; y iii) ha reforzado la focalización del programa en la Referencia (2012) = 35 la identificación de la población población de la tercera edad en condiciones de pobreza extrema o moderada, Objetivo (2014) = 42 objetivo de las subvenciones a la tal y como establecen las siguientes resoluciones del Ministerio del Trabajo tercera edad. del Prestatario: A) N.º 1370 del 2 de mayo de 2013; y B) N.º 2958 del 23 de Fuente: SINERGIA, DNP noviembre de 2012. �REA IV DE LAS POL�TICAS. LA EQUIDAD DE GÉNERO Contribuir a la reducción de las Medida Previa 5: el GdC ha ordenado tomar medidas específicas para  Presupuesto total asignado al financiamiento de la desigualdades de género mediante proteger a las mujeres víctimas de la violencia de género, como la provisión provisión de medidas específicas para proteger a las la mejora de la capacidad del de comida, transporte y alojamiento temporal, tal y como ponen de mujeres víctimas de la violencia de género (definida gobierno de proteger a las mujeres manifiesto: i) el Decreto N.º 2734 del 27 de diciembre de 2012 del en el Decreto N.º 2734) como porcentaje de los víctimas de la violencia de género. Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 28 Gastos Nacionales Actuales de diciembre de 2012; y ii) la resolución del Ministerio de Salud y Protección Referencia (2012) = 0 Social N.º 459 del Prestatario del 6 de marzo de 2012. Objetivo (2014) = 0,01 Fuente: Ministerio de Hacienda �REA V DE LAS POL�TICAS. EL ACCESO ABIERTO A LOS SISTEMAS NACIONALES DE INFORMACIÓN SOBRE LA GESTIÓN FINANCIERA Mejorar la transparencia y la Medida Previa 6: el GdC ha tomado medidas para reforzar la operación  Porcentaje de la información relativa a la ejecución cobertura de los sistemas SIIF Nación y así aumentar la transparencia y la rendición de cuentas de la presupuestaria con respecto al importe total del nacionales de información sobre la ejecución del presupuesto público, incluyendo, entre otras, la incorporación Presupuesto Nacional que se publica diariamente en gestión financiera. de datos referentes a los ingresos y la ejecución del presupuesto en el Portal el portal de transparencia de Transparencia Económica, como ponen de manifiesto: i) la Carta N.º 2- Referencia (2012) = 85 2013-026879 del 29 de Julio de 2013; ii) el Decreto N.º 2674 del 21 de Objetivo (2014) = 100 diciembre de 2012 del Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 21 de diciembre de 2012; y iii) la Ley N.º 16 del  Porcentaje de la información relativa a la Ministerio de Hacienda del 16 de febrero de 2013. recaudación fiscal con respecto al importe total del Presupuesto Nacional que se publica diariamente en el portal de transparencia Referencia (2012) = 0 Objetivo (2014) = 80 Fuente: SIIF, Ministerio de Hacienda 42 �REA VI DE LAS POL�TICAS. EL MONITOREO DE LA POBREZA Y OTROS INDICADORES SOCIALES Mejorar la transparencia, la calidad Medida Previa 7: el GdC ha actualizado la metodología para medir la  Aprobación de la publicación anual de los de la información y la gobernanza pobreza mediante el establecimiento de acuerdos institucionales destinados a indicadores de pobreza monetaria y del monitoreo de la pobreza, la mejorar la calidad, la transparencia y la replicabilidad de los indicadores de multidimensional y sus correspondientes micro- equidad y otros indicadores pobreza, así como de otros indicadores sociales, tal y como ponen de datos por parte del Comité de Expertos sobre la sociales de bienestar. manifiesto: i) la publicación del Documento CONPES Social N.º 150 del 28 Pobreza Monetaria y el Comité de Expertos sobre la de mayo de 2012; y ii) el establecimiento de: A) el Comité Ejecutivo para la Pobreza Multidimensional Medición de la Pobreza Monetaria; y B) el Comité Ejecutivo para la Referencia (2012) = 0 Medición de la Pobreza Multidimensional, mediante las resoluciones del Objetivo (2014) = 1 DANE del 24 de agosto de 2012 N.º 871 y N.º 877, respectivamente. Fuente: DANE 43 ANEXO 2: CARTA DE POL�TICA DE DESARROLLO 44 45 46 47 48 Bogota D.C., July 29, 2013. JIM YONG KIM President World Bank Group 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 Subject: Policy Letter – Enhancing Fiscal Capacity to Promote Shared Prosperity Dear Mr. Kim, The economic strategy of President Juan Manuel Santos focuses on maintaining economic growth and increasing the well-being and equity of the Colombian people. Today, we can affirm that we have made substantial progress towards the achievement of these targets. The Colombian economy has macroeconomic and fiscal stability that is recognized worldwide. GDP growth was 4% in 2012 and is expected to be around 4.5% in the current year, in spite of a difficult global macroeconomic outlook. This growth has been reflected in the increase in mean income per capita, which was US$7,800 in 2012, three times the level in the year 2000. Economic stability has led to the achievement of long-run equilibrium in the country’s macroeconomic indicators. Unemployment reached one-digit levels towards the end of 2012, and in May 2013 it was 9.4%, the lowest May figure in the last 13 years. Inflation during the month of June was 2.2%, within the limits set by the Banco de la Republica. This implies that there is room to use monetary policy if internal or external conditions deteriorate, and so guaranteeing the stability of economic growth. The improvement in macroeconomic and fiscal indicators, in turn, has resulted in an increase in investor confidence in Colombia. Thus, the country’s investment rate corresponded to 27.7% of GDP, the highest in history and the second highest in the region. An example of this growth has been the increase in foreign direct investment, which in 2012 reached a historical high of US$15 billion. The country’s macroeconomic strength has been reflected in the improvement in its fiscal stance. The Government of President Santos has committed to keep the public finances in a healthy state and to achieve manageable levels of debt. At the beginning of this government, the fiscal deficit of the consolidated public sector was COP$17.7 billion (3.3% of GDP), while by 2012 there was a surplus of COP$1.8 billion (0.3% of GDP). At the same time, fiscal consolidation allowed the country to reduce its debt to levels close to 25.1% of GDP at the end of 2012. The reduction in the debt has meant a decrease in the amount of income that is used to pay interest, freeing resources to be used for projects of high social impact. Colombia’s good macroeconomic and fiscal management in recent years has been recognized by the most important rating agencies in the world, which have upgraded the country’s rating from “stable� to “positive�: DBRS (February 2012), Standard and Poor’s (August 2012), Fitch (March 2013), and Moody’s (July 2013). The implementation of the fiscal reforms and the continuation of the economic policies generate a virtuous circle: a reduction in the level of 49 debt and its interest, contributing to an improvement in the Government’s financial position and, as a consequence, allowing for a future increase in the rating. Nonetheless, the Colombian Government recognizes that there are still some aspects of policy that require further strengthening to ensure a sustained medium-term growth path, in which increases in productivity and competitiveness translate into job creation, reductions in poverty and inequality levels, and, thus, improvements in the living conditions of the population. In 2012, the share of the country’s people living in poverty decreased from 34.1% to 32.7%, while inequality decreased slightly, as the national-level Gini coefficient declined from 0.548 to 0.539. The Government is mindful of the fact that greater reductions in inequality will strengthen the link between growth and poverty reduction. The Government is convinced that the most important challenge for the country’s development continues to be overcoming poverty and reducing inequality. Accordingly, in its development plan “Prosperity for All,� the Government notes that the road to prosperity for all must be built on a reduction of the regional inequities and opportunity gaps that exist in Colombia. For this reason, the National Government presented to Congress the fiscal reform, approved by Law 1607 of December of 2012, with the concrete objective of bringing prosperity to each Colombian citizen. This objective, cutting across all policy initiatives of the current administration, is reflected by the two pillars of the reform: equality and formalization. This historical initiative is the first reform to the tax system in over 20 years with an objective that goes beyond tax collection to address two of the most fundamental problems in the country: inequality and informality. Indeed, Colombia is one of the most unequal countries in the world in terms of income, as measured by any methodology, and one of the countries with the highest level of labor informality. The first objective of this reform consists of substituting taxes on employment for taxes on profits, to incentivize formal employment creation. As incentives for capital have been successfully used in past years to increase the investment rate to record levels, this reform focuses on incentivizing the creation of modern and formal employment as an indispensable requirement to reduce inequality. Starting in May 2013, the tax reform exempted employers from making contributions for the parafiscales (SENA and ICBF) and from health contributions on behalf of private sector workers with an income of less than 10 times the minimum wage. This measure reduces employers’ payroll taxes by more than 40%, from 29.5% to 16%. At the same time, to avoid affecting the operation and continuity of the social programs funded by payroll taxes, the reform introduced the CREE, a tax of 8% on capital gains. The second objective of this reform was to create a fairer tax system, in which the base of the pyramid, 18 million people earning less than COP$3.6 million (US$1,960) per month, would not pay income taxes, while those earning more than COP$10 million (US$5,500) monthly, barely 92 thousand individuals, would pay slightly more. Indeed, before the reform, the average tariff for taxpayers was lower for those with high wages than for those with lower labor earnings: workers who earned less than COP$1.5 million had tariffs between 5% and 6%, while those who earned more than 9 minimum wages paid effective taxes of only 3% to 4%. With the reform, the IMAN (Alternative Minimum Tax) was created as a mandatory 50 system to define a minimum income tax, which allows workers to deduct from their income only the mandatory contributions to social security and, in general, expenses related to compensations, insurance, and catastrophic loses. Thus, although workers will continue doing their tax returns through the standard system, the final tax cannot be lower than that obtained through IMAN. And, in addition to other measures, the reform introduced a consumption tax on luxury goods, such as boats and high-end cars. The third objective of the reform is to simplify the VAT structure, reducing the number of rates from seven to three and creating significant relief for agricultural producers, who will benefit from the reduction or elimination of VAT to their inputs. With this historical reform, designed to benefit the Colombian people, the country is expected to gain between 400 thousand and 1 million modern and formal jobs. Moreover, Colombia aspires to cease to be the second most unequal country in the region by closing, within a short span of time, the distance to the regional average in terms of income distribution. Another achievement of the National Government, aimed at decreasing inequality and creating savings and investment mechanisms contributing to the conditions necessary to support regional development, is the reform to the royalties system. With this reform, approved in 2011, the country reduced the Gini coefficient of royalties’ distribution by 53 points. Previously, 80 percent of royalties reached nine departamentos, representing 19 percent of the country’s population. Currently, every one of the 32 departamentos in the country receives resources from royalties through their participation in the Regional Development, Regional Compensation, and Science, Technology and Innovation Funds. At the same time, producing departamentos, municipalities, and ports continue their important participation within the new redistribution. To contribute to intergenerational equity, and as a result of the reform, the territorial entities will reserve a share of royalties to stabilize investment when resources grow scarcer, thus maintaining public spending over time. Likewise, by investing the royalties, the entities will develop public works to improve the quality of life of their citizens and the competitiveness of regions. At the same time, the role of the Organos Colegiados de Administracion y Decision (OCADs) in approving and monitoring investment projects will contribute to enhanced coordination between the different levels of government (national and regional), reflected in a work agenda that develops a vision of regional development in the medium term. The Government recognizes that a reform of this character represents a great challenge. Thus, it is working to achieve enhanced institutional coordination, provide training and capacity building to territorial entities, and oversee each step of the implementation of the General System of Royalties. Moreover, the National Development Plan “Prosperity for All 2010-2014� notes that the country requires a System of Old Age Protection (Sistema de Proteccion para la Vejez, SPV). Such a system must be universal, inclusive, and equitable, seeking to gradually increase the coverage of the current mechanisms of old age protection, and ensuring that more and more people improve their living conditions at the end of their productive cycle through personal effort and through solidarity schemes defined by the Law. In this context, the National Government has centered its public policy actions, framed in the Complementary Social 51 Services which aim to contribute to improve quality of life by protecting the vulnerable population from contingencies that could affect the end of their productive life, on strengthening the Social Protection Program for Old Age, now known as Colombia Mayor. This program has the main objective of protecting the elderly against the economic risk of being unable to generate an income and the associated risk of social exclusion. New operating rules have thus been established, including the expansion of coverage to older individuals, in particular, the automatic entry of individuals of 100 years of age or more and prioritized entry for individuals of more than 81 years of age, as well as for the elderly residing in Centers of Welfare for the Elderly and indigenous residents in legally constituted shelters. The fight against poverty and inequality and the promotion of the country’s socioeconomic development are both strengthened by actions that guarantee the effective enjoyment of human rights. Thus, the country has carried out institutional adjustments and built a new framework to promote gender equity, in response to the inequality and discrimination experienced by women in Colombia. The policy document on Gender Equity for Women (Conpes Social 161) was launched in March of the present year. The document includes actions, developed in a participatory fashion, to promote women’s (i) economic autonomy, (ii) education, (iii) social and political participation, (iv) health, (v) freedom from violence, and (vi) to achieve a cultural transformation and build peace. In line with this framework to guarantee women the full enjoyment of their rights, Decree 2734 was enacted in December 2012, establishing procedures, responsible institutions, and resources for women who are victims of violence. Lastly, it is important to highlight the Government’s efforts to improve open access to information and to improve the levels of transparency in its financial and budgetary management. Measures to improve transparency have included expanding the reach of the Integrated System of Financial Information (Sistema Integrado de Informacion Financiera, SIIF) in the Economic Transparency Portal, by incrementally adding information on budget execution, national expenditures, and incomes. With the objective of continuing to strengthen policies that help ensure a sustained growth rate, generate more jobs, reduce the levels of poverty and inequality, and thus improve the living conditions of the population, the Government of Colombia is requesting from the World Bank a Development Policy Loan for Enhancing Fiscal Capacity to Promote Shared Prosperity. This loan will support six key policy areas: (i) more progressive tax policy and administration, (ii) the strengthening of interregional equity and subnational government capacity, (iii) improved focus of social spending on the elderly, (iv) the strengthening of the Government’s capacity to attend to women who are victims of violence, (v) enhanced transparency in access to information on budgetary and financial management, and (vi) improvement in the monitoring of poverty and other social indicators. Thank you for your attention and kind regards. 52 Mauricio Cárdenas Santamaría Mauricio Santa María Minister of Finance and Public Credit General Director National Planning Department Reviewed by: Reviewed by: Luis Fernando Mejia Lina Castaño 53 ANEXO 3: AN�LISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA Tabla 1. Colombia: indicadores económicos y financieros seleccionados I. Indicadores sociales y económicos Población (millones), 2012 46.6 Fisicos (cada 1.000 personas), 2010 1.47 PIB, 2012 Tasa de analfabetismo adultos (15+), 2009 6.8 per cápita (US$) 78,878 Tasa de matriculación bruta primaria, 2010 115.4 En miles de millones de COP 656,482 Acceso a agua potable, 2006 En miles de millones de US$ 366.8 (porcentaje de la población) 92 Tasa de desempleo, marzo de 2013 (porcentaje) 10.3 Coeficiente de Gini, 2012 53.9 Esperanza de vida al nacer (años), 2010 73.4 Tasa pobreza (US$2 al día (PPA)), 2010 1/ 15.8 Tasa de mortalidad, menores a 5 años (por 1.000 nacidos, 2010) 21.7 Tasa pobreza extrema (US$1,25 al día (PPA)), 2010 1/ 8.2 Inversión extranjera directa neta, 2012 (millones de US$) 16,071 Deuda pública (en porcentaje del PIB), 2012 32.7 Inversión extranjera directa neta, 2012 (en porcentaje del PIB) 4.4 de la cual, externa 12.6 II. Indicadores económicos Est. Proy. Proy. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 (Cambios porcentuales salvo que se indique lo contrario) Ingreso y precios nacionales PIB real 3.5 1.7 4.0 6.6 4..0 4.0 4.4 Deflactor del PIB 7.6 3.4 3.6 6.2 2.5 2.6 2.7 Precios al consumo (promedio) 7.0 4.2 2.3 3.4 3.2 2.2 3.0 Precios al consumo (al final del periodo) 7.7 2.0 3.2 3.7 2.4 2.4 3.0 Sector exterior (en $US) Exportaciones (libre a bordo) 26.0 -11.7 20.0 42.5 6.0 2.7 6.1 Importaciones (libre a bordo) 20.5 -16.2 22.2 35.1 7.0 2.7 4.9 Términos de intercambio (deterioro -) 10.3 -10.0 10.1 13.2 2.9 -4.8 -2.1 Tipo de cambio efectivo real (depreciación -) -2.7 4.7 5.1 3.0 6.1 … … Gobierno central Ingresos 16.0 2.8 -2.8 25.7 13.6 11.1 5.4 Gastos 12.9 13.6 -1.9 16.4 9.6 10.8 4.1 Moneda y crédito Agregado monetario amplio 18.5 8.1 11.5 18.9 16.1 10.8 11.8 Crédito al sector privado 14.0 0.9 16.8 22.9 16.2 13.8 12.9 (porcentaje del PIB) Balance del Gobierno Nacional Central -2.3 -4.1 -3.9 -2.8 -2.4 -2.4 -2.1 Balance Secotor Público Consolidado -0.1 -2.7 -3.3 -2.0 0.3 -1.0 -0.8 Deuda pública 30.9 36.7 36.9 36.0 32.7 32.4 31.7 Deuda pública, excluyendo Ecopetrol 30.9 35.6 35.7 35.0 31.5 31.4 30.6 Inversión nacional bruta 23.5 22.4 22.0 23.5 23.4 22.7 22.3 Ahorro nacional bruto 20.6 20.3 19.0 20.6 20.3 19.9 19.6 Déficit por cuenta corriente (CC) -2.9 -2.1 -3.1 -2.9 -3.1 -2.8 -2.7 Deuda externa 19.7 23.2 22.7 23.2 21.4 21.8 20.9 De la cual: sector público 12.5 16.0 13.9 13.1 12.6 13.4 13.0 RIB como porcentaje de la deuda a corto plazo 4/ 207.3 242.5 198.7 142.7 164.5 185.4 172.1 (En porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios) Servicio de la deuda externa 32.0 37.9 30.2 28.4 39.6 39.2 37.5 Del cual: sector público 12.7 11.7 11.0 8.9 11.5 8.7 9.3 Del cual: pago de intereses 7.7 8.1 7.5 6.0 6.2 6.7 6.1 Del cual: sector público 5.5 5.7 5.4 4.1 4.4 4.1 3.8 (En millones de dólares estadounidenses) Cambios en las reservas internacionales brutas 30,065 1,321 3,086 3,834 5,086 6,027 1,428 Exportaciones (libre a bordo) 38,534 34,018 40,828 58,171 61,637 63,326 67,165 De las cuales: productos petrolíferos 12,204 10,254 16,499 28,421 31,584 33,362 35,426 Café 1,883 1,543 1,884 2,608 1,910 1,603 1,728 Reservas internacionales brutas 23,672 24,992 28,078 31,912 36,998 43,025 44,453 Porcentaje de la deuda a CP con vencimiento residual + déficit CC 144 131 119 94 112 127 121 En meses de importaciones de bienes y servicios 7.4 6.4 5.5 5.8 6.5 7.8 7.0 Fuentes: Autoridades colombianas; PNUD Informe sobre Desarrollo Humano; Indicadores de Desarrollo Mundial; y estimaciones y proyecciones del personal del Fondo. 1/ El Banco Mundial calcula las tasas de pobreza y pobreza extrema como el porcentaje de la población que vive con menos de US$2 y US$1,25 al día en paridad del poder adquisitivo del año 2005, respectivamente. De acuerdo con los umbrales de la pobreza de las autoridades, las tasas de pobreza y pobreza extrema se situaron en el 32,7 y el 10,4 por ciento de la población, respectivamente. 2/ Se incluyen el saldo cuasifiscal del Banco de la República, el saldo del Fogafin, el coste neto de la reestructuración del sistema financiero y las discrepancias estadísticas. 3/ Se incluye la deuda externa pendiente de Ecopetrol y el Banco de la República. 4/ Se incluye la deuda pendiente con un vencimiento residual de menos de 1 año. 54 Tabla 8. Colombia: indicadores de vulnerabilidad exterior 1/ (En porcentaje del PIB, salvo que se indique lo contrario) Est. 2008 2009 2010 2011 2012 Indicadores externos Exportaciones de BSNF 42.7 38.2 45.3 63.0 66.9 Importaciones de BSNF 44.8 38.5 46.5 61.5 66.2 Términos de intercambio (cambio porcentual en 12 meses) 10.3 -10.0 10.1 13.2 2.9 Saldo por cuenta corriente -6.7 -5.0 -8.8 -9.5 -11.4 En porcentaje del PIB -2.9 -2.1 -3.1 -2.9 -3.1 Balanza financiera y de capitales 9.5 6.3 11.8 13.1 16.4 De la cual: inversión extranjera directa (neta) 8.1 3.8 -0.1 5.2 16.1 De la cual: inversión en cartera (neta) -0.9 -2.9 0.1 0.8 1.0 Total de la deuda externa 46.3 52.5 63.5 75.1 78.6 En porcentaje de las reservas internacionales brutas 195.6 210.1 226.3 235.3 212.6 Deuda externa a corto plazo 2/ 5.6 3.9 7.9 10.6 10.3 De la cual: sector público 0.6 0.3 1.0 1.2 1.0 De la cual: sector privado 5.1 3.6 6.9 9.4 9.3 Amortización de deuda externa a MLP (en porcentaje de las exportaciones de BSNF) 12.2 15.2 14.1 9.9 17.6 Pagos de intereses externos (en porcentaje de las exportaciones de BSFN) 7.7 8.1 7.5 6.0 6.2 Reservas internacionales brutas 3/ 4/ 23.7 25.0 28.1 31.9 37.0 En meses de importaciones de BSFN esperadas 7.4 6.4 5.5 5.8 6.5 En porcentaje del agregado monetario amplio 28.2 29.4 26.0 24.4 23.2 En porcentaje de la deuda externa a corto plazo 2/ 421.5 633.6 354.9 301.4 360.5 144.5 En porcentaje de la deuda a corto plazo con vencimiento residual más déficit por cuenta corriente 130.7 118.7 94.5 112.2 Tipo de cambio nominal (COP/US$, promedio del periodo) 2,041 2,179 1,909 1,879 1,790 Tipo de cambio efectivo real (cambio porcentual, + = apreciación) 5.0 -3.3 15.2 2.8 6.4 Fuentes: Banco de la República y estimaciones del personal del Fondo. 1/ BSNF son los bienes y servicios no factoriales y MLP se refiere al medio y largo plazo. 2/ Vencimiento original inferior a 1 año. Stock al final del periodo anterior. 3/ La estimación de 2009 incluye la asignación de los DEG (US$972 millones). 4/ La definición del FMI excluye la contribución de Colombia al Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) e incluye los cambios de valor de las reservas nominadas en monedas distintas del dólar estadounidense. 55 Tabla 9. Colombia: el marco de sostenibilidad de la deuda pública, 2009-2017 (En porcentaje del PIB, salvo que se indique lo contrario) Valores actuales Estimado Proyecciones 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Saldo primario estabilizador de la deuda Linea base: Deuda Pública 1/ 36.7 36.9 36.0 32.7 32.4 31.7 30.1 28.6 27.0 10/0,5 de la cual, nominada en moneda extranjera 16.0 13.9 13.1 12.6 13.4 13.0 12.5 12.1 11.6 Cambio en la deuda pública 5.8 0.3 -0.9 -3.3 -0.3 -0.8 -1.5 -1.6 -1.6 Flujos generadores de deuda identificados (4+7+12) -0.3 0.0 -2.8 -2.9 -1.0 -1.3 -1.4 -1.5 -1.5 Déficit primario -0.8 0.2 -1.0 -3.2 -1.6 -1.8 -1.9 -1.8 -1.9 Ingresos y donaciones 26.7 26.2 26.9 28.3 28.1 27.7 27.1 26.9 26.7 Gasto primario (excluidos los intereses) 25.9 26.4 26.0 25.1 26.5 25.8 25.2 25.1 24.8 Dinámica de la deuda automática 2/ 0.7 -0.2 -1.8 0.4 0.6 0.5 0.4 0.3 0.4 Contribución del crecimiento diferencial de los tipos de interés 3/ 1.9 0.2 -1.5 0.4 0.6 0.5 0.4 0.3 0.4 De la cual, contribución del tipo de interés real 2.3 1.6 0.6 1.8 1.8 1.8 1.7 1.6 1.6 De la cual, crecimiento del PIB real -0.5 -1.4 -2.2 -1.4 -1.2 -1.3 -1.3 -1.3 -1.2 Contribución de la depreciación del tipo de cambio 4/ -1.1 -0.4 -0.3 … … … … … … Otros flujos generadores de deuda identificados -0.2 -0.1 0.0 -0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Ingresos derivados de privatizaciones (negativos) -0.2 -0.1 0.0 -0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Reconocimiento de pasivos implícitos o contingentes 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Otros (especificar, por ejemplo, recapitalizaciones bancarias) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Residual, incluidos cambios en los activos (2-3) 5/ 6.0 0.3 1.9 -0.4 0.8 0.6 -0.1 -0.1 -0.1 Razón de deuda pública y el ingreso 1/ 137.2 141.2 133.8 115.6 115.5 114.4 111.2 106.3 101.0 Necesidades brutas de financiamiento 6/ 7.9 7.4 6.2 3.6 5.2 4.2 3.9 3.1 3.2 En miles de millones de dólares estadounidenses 18.3 21.0 20.3 13.3 19.2 16.6 16.6 13.8 15.4 Escenario con las variables clave a sus promedios históricos 7/ 32.7 31.5 30.0 27.9 25.8 23.7 0.0 Escenario sin cambio en las políticas (saldo primario constante) en 2012-2017 32.7 30.9 28.7 25.8 22.8 19.9 0.4 Principales supuestos macroeconómicos y financieros de la linea base Crecimiento real del PIB (en porcentaje) 1.7 4.0 6.6 4.0 4.0 4.4 4.5 4.5 4.5 8/ Promedio de la tasa de interés nominal deuda pública (en porcentaje)11.4 8.5 8.6 7.9 8.6 8.9 9.0 8.7 9.0 Tasa de interés promedio (tasa nominal menos el cambio en el deflactor del PIB, 8.0 en porcentaje) 4.8 2.4 5.4 6.0 6.2 6.0 5.8 6.2 . Apreciación nominal (aumento del valor en dólares estadounidenses de la moneda 9.8 2.7 nacional, 2.4 … en porcentaje) … … … … … Inflación (deflactor del PIB, en porcentaje) 3.4 3.6 6.2 2.5 2.6 2.7 3.0 2.9 2.9 15.1 Crecimiento del gasto real primario (deflactada usando el deflactor del 5.9 4.9 PIB, en porcentaje) 0.7 9.6 1.9 2.1 3.9 3.3 Déficit primario 9/ -0.8 0.2 -1.0 -3.2 -1.6 -1.8 -1.9 -1.8 -1.9 Fuente: Fondo Monetario Internacional 1/ deuda bruta del sector público combinado, incluida la deuda externa pendiente de Ecopetrol y el Banco de la República. Se asume que no hay retiradas de la Línea de Crédito Flexible ni pasivos contingentes. 2/ Calculada como [r-p(1+g)-g+ae(1+r)](1+g+p+gp)) multiplicado por el ratio de deuda del periodo anterior, donde r=tipo de interés; p=tasa de crecimiento del Deflactor del PIB; g=tasa de crecimiento del PIB real; a=porcentaje de la deuda nominada en moneda extranjera; y e=depreciación del tipo de cambio nominal (medida por el aumento del valor en moneda nacional del dólar estadounidense). 3/ La contribución del tipo de interés real se deriva del denominador de la nota 2/ como r-π(1+g) y la contribución del crecimiento real es –g. 4/La contribución del tipo de cambio se deriva del numerador de la nota 2/ como ae(1+r). 5/ Para las proyecciones en este concepto se incluyen las modificaciones del tipo de cambio. 6/ Definidas como el déficit del sector público más la amortización de la deuda pública a medio y largo plazo y la deuda a corto plazo al final del periodo anterior. 7/ Las variables principales incluyen el crecimiento del PIB real, el tipo de interés real y el saldo primario como porcentaje del PIB. 8/ Calculado como el gasto nominal en intereses dividido por el stock de deuda del periodo anterior. 9/ Se excluyen las discrepancias estadísticas. 10/ Se asume que las variables principales (crecimiento del PIB real, tipo de interés real y otros flujos generadores de deuda identificados) se mantienen al nivel de la última proyección anual. 56 ANEXO 4: DESCRIPCIÓN DE LAS RELACIONES CON EL FMI46 El Consejo Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional aprobó hoy un nuevo acuerdo de dos años para Colombia en el contexto de la Línea de Crédito Flexible (LCF) por una cantidad equivalente a DEG 3,87 billones (en torno a US$5,84 billones). Las autoridades colombianas indicaron que planean comportarse como si el nuevo acuerdo fuese cautelar y no retirar dinero de la línea de crédito. La primera LCF de Colombia se aprobó el 11 de mayo de 2009 (véase la Nota de Prensa N.º 09/161) y los dos acuerdos siguientes se produjeron el 7 de mayo de 2010 (véase la Nota de Prensa N.º 10/186) y el 6 de mayo de 2011 (véase la Nota de Prensa N.º 11/165). Después del análisis del Consejo Ejecutivo de Colombia, el Sr. David Lipton, Primer Subdirector Gerente y Presidente Interino del Consejo, hizo la siguiente declaración: “Los marcos de las políticas son muy sólidos en Colombia e incluyen: un régimen de inflación-objetivo, un tipo de cambio flexible, una supervisión y regulación efectiva sobre el sector financiero, y una política fiscal guiada por una regla de balance estructural. Asimismo, las autoridades tienen un historial prolongado de implementación de políticas muy sólidas que han apuntalado el fuerte desempeño económico de los últimos años. En lo referente al futuro, las autoridades están firmemente comprometidas con el mantenimiento de estas políticas y con la toma de iniciativas de políticas adicionales —como la reforma tributaria aprobada recientemente— para impulsar el crecimiento, reducir la desigualdad y seguir incrementando la capacidad de recuperación de la economía frente a algún choque. Las políticas macroeconómicas de Colombia la protegieron de la crisis financiera global y permitieron una recuperación fuerte de la economía, que fue de la mano con una reconstrucción gradual de los amortiguadores de política. El tipo de cambio ha jugado un papel fundamental en la absorción de los choques y el sistema financiero se ha mantenido estable. Las autoridades también han aprovechado las sustanciales entradas de capitales para reconstruir parcialmente la posición de sus reservas internacionales. No obstante, los riesgos del panorama económico global siguen siendo altos y, si se materializaran, afectarían a la economía de Colombia y su balanza de pagos. Si así sucede, el acceso a los instrumentos de la Línea de Crédito Flexible del Fondo seguirá teniendo un papel importante en el respaldo a la estrategia macroeconómica de las autoridades. Un acuerdo posterior, que las autoridades planean que continúe como mecanismo de prevención, ayudará a Colombia a gestionar de manera efectiva los potenciales choques y a mantener la solidez del desempeño económico mientras las autoridades fortalecen el marco de las políticas y reconstruyen los amortiguadores de las políticas.� Antecedentes de la Línea de Crédito Flexible: La LCF se estableció el 24 de marzo de 2009 y se expandió el 30 de agosto de 2010 (véanse las notas de prensa N.º 09/85 y 10/321). La LCF está disponible para los países con fundamentos y políticas sólidos, y un registro que contenga las políticas implementadas, cuyo 46 Nota de prensa “IMF Executive Board Approves Successor Two-Year US$ 5.84 billion Flexible Credit Line for Colombia�, Nota de prensa del FMI N.º 13/229, 24 de junio de 2013. (Pendiente de actualización). 57 objetivo fundamental es la prevención de las crisis. Los acuerdos de la LCF se aprueban en aquellos países que satisfacen ciertos criterios preestablecidos. La LCF es una línea de crédito renovable que puede aprobarse por uno o dos años. Los acuerdos de dos años conllevan una revisión de la elegibilidad después del primer año. Si el país accede a la línea de crédito el periodo de reembolso oscila entre tres y cinco años. No existe un límite al acceso a los recursos del Fondo en el contexto de la LCF y el acceso se determina caso por caso. Los países que cumplen con los criterios establecidos disponen del importe total desde el principio y sin condiciones. Hay flexibilidad en cuanto a acceder a la línea de crédito en el momento en que se aprueba o tratarla de manera cautelar. 58 ANEXO 5. AN�LISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL47 1. El Análisis de Pobreza e Impacto Social (APIS), llevado a cabo de acuerdo con las pautas del Banco Mundial, está diseñado para analizar de manera robusta los efectos positivos de la equidad las acciones de las políticas resumidas en el PPD. El APIS documenta los impactos esperados de cada una de las acciones de las políticas, con resultados potencialmente no triviales en los ámbitos relacionados con la equidad: la equidad horizontal de la estructura tributaria, la equidad regional mediante la reforma del sistema de regalías, la mejora de la focalización del gasto social (que abarca la equidad de género y la equidad a lo largo del ciclo vital) y las políticas más generales para respaldar la transparencia, la calidad de la información, la rendición de cuentas en la ejecución del presupuesto público y los informes sobre los indicadores del bienestar y la pobreza. 2. Se llevaron a cabo análisis cuantitativos y cualitativos para cada una de las políticas evaluadas y se recopiló información a partir de revisiones de la literatura y de entrevistas con funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, la Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer y las partes interesadas más importantes. A través de la colaboración y el suministro de evidencia empírica, la EISP se utilizó para fortalecer el diálogo político con los homólogos del Gobierno de Colombia (GdC). 3. La desigualdad social sigue siendo alta y limita la reducción de la pobreza en Colombia, por lo que la promoción de la equidad es una prioridad de las políticas. A diferencia de lo sucedido en la mayoría de los países de América Latina, en Colombia la desigualdad en el ingreso aumentó rápidamente en los años noventa y 2000, lo que convirtió al país en uno de los menos equitativos del mundo. Este nivel de desigualdad entorpece la erradicación de la pobreza, puesto que la tasa de reducción de la pobreza de Colombia es baja en comparación con la de sus pares en la región (habida cuenta de su crecimiento económico). La equidad debe ser una prioridad de las políticas para que se promueva el círculo virtuoso de la prosperidad compartida (en el que son resultados fundamentales la equidad y el crecimiento) y se reduzca la pobreza extrema. Esta prioridad está reflejada en las estrategias y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) del GdC, “Prosperidad para Todos 2010- 2014.� 4. Se espera que las políticas del gobierno que son apoyadas por medio del Préstamo para Políticas de Desarrollo destinadas al Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la Promoción de la Prosperidad Compartida en Colombia (PPD P145605) tengan un impacto positivo en términos sociales y de la pobreza. De acuerdo con el objetivo principal del préstamo, la promoción de la prosperidad compartida, hay razones para esperar un impacto positivo de cada una de las reformas respaldadas. Se espera que las acciones previas relativas a la mejora de la focalización del gasto social reduzcan la pobreza para la tercera edad y mejoren las condiciones de vida de las mujeres víctimas de la violencia de género, a través del aumento en la eficiencia en la asignación de recursos hacia los grupos 47 Esta EISP fue preparada por un equipo del Banco Mundial liderado por Luis-Felipe López-Calva (Economista Líder, LCSPP, TTL) y Carlos Rodríguez-Castelán (Economista, LCSPP, co-TTL) del que también formaron parte: Arturo Antón Sarabia (Consultor, CIDE-México), Tania Díaz-Bazan (ETC, LCSPP), Ted Enamorado (Consultor), Gabriel Lara Ibarra (ETC, PRMPR) y Mary Alexander Sharman (JPA, LCSPP). El análisis de la ECE también se basa en el trabajo de Nora Lustig (Tulane University) y Marcela Meléndez (Econestudio). 59 poblacionales más vulnerables. Finalmente, se espera que las acciones previas relativas al acceso abierto a los sistemas nacionales de información sobre la gestión financiera y al monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales, promuevan la transparencia y la rendición de cuentas por parte del Gobierno, lo cual inducirá un uso más eficiente de los recursos y posibilitará el seguimiento de los progresos realizados y la evaluación del impacto de las reformas. 5. El APIS resume los resultados principales de los estudios que analizan los efectos potenciales de las reformas del sistema tributario y de regalías, así como de las políticas que mejoran la focalización del gasto social, sobre la pobreza, la desigualdad y los indicadores laborales. Está previsto que se realice un estudio cualitativo en el �rea de las políticas de la equidad de género para la fase de supervisión de este PPD. Finalmente, los ámbitos de las políticas relativas a la transparencia y la rendición de cuentas tienen un impacto menos directo sobre los indicadores sociales y, por lo tanto, quedan fuera del alcance del trabajo analítico de este APIS. Sin embargo, está claro que estos ámbitos de las políticas no tienen un impacto negativo sobre los indicadores sociales y no cabe duda de que promoverán la prosperidad compartida en Colombia. Este anexo presenta explicaciones sobre los análisis llevados a cabo y documenta los impactos. I. LA MEJORA DE LA EQUIDAD HORIZONTAL DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA Y DE LA EQUIDAD INTERREGIONAL A TRAVÉS DELA REFORMA DEL SISTEMA DE REGAL�AS �REA I DE LAS POL�TICAS: MAYOR EQUIDAD DE LA POL�TICA Y LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Medida Previa1: el GdC ha mejorado la progresividad del sistema tributario mediante: i) el establecimiento de un impuesto alternativo sobre la renta, ii) la introducción de un impuesto de lujo y iii) la simplificación del impuesto sobre el valor agregado, tal y como establece la Ley N.º 1607 del 26 de diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 26 de diciembre de 2012. 6. La redistribución fiscal puede contribuir a combatir la elevada desigualdad en el ingreso de Colombia. Una de las causas de la desigualdad en Colombia es la limitada capacidad redistributiva del sistema fiscal del país. El Gráfico A5.1 sigue la metodología desarrollada por Lustig et al. (2013) y compara la capacidad redistributiva de Colombia con la de otros países de América Latina. Por ejemplo, Colombia y Brasil parten de un nivel de desigualdad casi idéntico (0,575 y 0,574, respectivamente), medido según el ingreso de mercado.48 Sin embargo, después de poner en práctica la actual estructura de impuestos y transferencias, el coeficiente de Gini de Brasil se reduce considerablemente. De hecho, una vez que se tienen en cuenta los impuestos directos e indirectos, las transferencias y las subvenciones —el coeficiente de Gini del llamado ingreso post-fiscal—, la desigualdad se sitúa en 0,596 en Colombia y en 0,541 en Brasil.49 Si se consideran las transferencias de 48 El ingreso de mercado se refiere a los sueldos y salarios, las rentas del capital y las transferencias privadas antes de los impuestos, las contribuciones a la seguridad social y las transferencias públicas. Para conocer los pormenores metodológicos consúltese Lustig et al. (2013). 49 El ingreso neto se obtiene al restarle al ingreso de mercado los impuestos directos y las contribuciones de los empleados a la seguridad social. Al añadir las transferencias directas se obtiene el ingreso disponible, mientras que sumar las 60 efectivo y en especie, la diferencia es sorprendente: el Gini del ingreso final de Colombia se sitúa en 0,535 y el de Brasil en 0,439. Estos resultados subrayan que el potencial de la redistribución fiscal en Colombia está en su gran mayoría sin explotar. Gráfico A5.1. La desigualdad en el ingreso (Gini) como resultado de la política fiscal Fuente: Lustig et al. 2013, cuyo análisis se basa en datos de la Encuesta Calidad de Vida (ECV) de2010. Inglés Traducción Market income Ingreso de mercado Net market income Ingreso de mercado neto Disposable income Ingreso disponible Post-fiscal income Ingreso post-fiscal Final income Ingreso final Brazil Brasil Note: In the Spanish version decimal dots must be replaced with decimal commas 7. El objetivo de la reforma tributaria de diciembre de 2012 es mejorar la progresividad de la estructura tributaria mediante la modificación de los impuestos directos e indirectos. El nuevo impuesto alternativo sobre la renta, el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN), aumenta las tasas de impuestos para el 0,6 por ciento de los contribuyentes de mayores ingresos, mientras que se espera que el 99,4 por ciento restante de los contribuyentes paguen menos impuestos que antes. Para mejorar la progresividad de los impuestos sobre el consumo, se introdujo un impuesto mayor para los bienes de lujo en el impuesto sobre el valor agregado (IVA), lo que permitió que se redujesen los impuestos para otros bienes y servicios sin que disminuyese la recaudación. Simultáneamente, la estructura del IVA se ha simplificado para reducir los costes administrativos y de cumplimiento. subvenciones indirectas y restar las transferencias indirectas da como resultado el ingreso post-fiscal. 61 8. El APIS se basó en tres análisis para determinar los efectos distribucionales potenciales de la reforma tributaria. El primero es una simulación realizada por Lustig et al. (2013) utilizando la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) que implementa la metodología de la Evaluación del Compromiso con la Equidad (ECE) (véase el Recuadro A5.1). El segundo análisis trata de resolver el problema subyacente de los estudios que usan solo el ingreso de los hogares para estudiar los cambios en el coeficiente de Gini50 (la exclusión de los individuos de mayores ingresos de las encuestas a los hogares).51 Además, se recurre a datos de los registros fiscales y de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) para considerar la distribución completa del ingreso y así reflejar mejor el impacto distribucional de las reformas del IMAN (véase el Recuadro A5.2). El tercer análisis utiliza datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIG) y de la ECV de 2011 para evaluar los cambios en la recaudación de impuestos y el impacto distributivo de las reformas del IVA mediante un modelo de micro-simulación (LATAX) que se utilizó recientemente para evaluar el impacto de las reformas tributarias de México y El Salvador (véase el Recuadro A5.3). Recuadro A5.1. Simulación de la reforma tributaria (metodología ECE) Lustig et al. (2013) realizan una simulación de los efectos de la reforma tributaria utilizando la ECV 2010. El análisis se desarrolló en el contexto de la preparación del préstamo y recurrió a la metodología ECE, la cual se basa en el análisis estándar de incidencias para ilustrar los efectos de las políticas sobre la redistribución y la reducción de la pobreza. Lustig y Higgins (2012) proponen una guía paso a paso de esta metodología.52 Limitaciones y supuestos: i) se asume que a todos los trabajadores independientes que declaran ingresos inferiores a 1548 UVT se les devuelve un 11 por ciento de su ingreso; ii) el impuesto mínimo para todos los trabajadores que declaran ingresos laborales inferiores a 1548 UVT se calcula utilizando la tabla del IMAN; el impuesto sobre los alquileres se sustituye por su valor esperado cuando el valor declarado es menor; y iii) si el gasto en un producto cuyo IVA cambió se agrupa con el consumo de otros productos cuyo IVA no cambió, el tipo previo del IVA es el que se tiene en cuenta. Recuadro A5.2. El impacto distribucional de las reformas del IMAN (sobre quienes perciben mayores ingresos) El estudio recurre a los registros fiscales y a una encuesta a los hogares para evaluar el impacto distribucional y sobre la recaudación tributaria de la reforma del IMAN. Para entender la evolución de la desigualdad en el tiempo, es crucial medir con precisión la distribución del ingreso. Debido a que los ingresos altos se concentran en la parte superior de la distribución, una medición inexacta de los mismos puede llevar a sesgar los indicadores comunes de desigualdad. A su vez, esto puede afectar de manera significativa a las políticas gubernamentales llevadas a cabo para mitigar la desigualdad. Las fuentes de datos analizadas habitualmente para medir la desigualdad son las encuestas de hogares. Sin embargo, debido a la subdeclaración o no respuesta, las encuestas de hogares no son representativas del segmento superior de la distribución del ingreso. La alternativa generalmente utilizada para medir la desigualdad en ingresos altos son los datos impositivos, los cuales solo 50 Por ejemplo, Gasparini L., G. Cruces y L. Tornarolli, 2009, “Recent trends in income inequality in Latin America�, Society for the Study of Economic Inequality. 51 En algunos estudios que se centran solo en los individuos de ingresos más altos sucede lo contrario. Véase, por ejemplo, Atkinson, Anthony B., Thomas Piketty y Emmanuel Saez, 2011, “Top Incomes in the Long Run of History�, Journal of Economic Literature 49(1), 3-71. 52 Lustig, N. y S. Higgins, 2012, “Commitment to Equity Assessment (CEQ): Estimating the Incidence of Social Spending, Subsidies and Taxes Handbook�, Tulane University Economics Working Paper 1219. 62 representan a la fracción de la población que declara impuestos. Así pues, el estudio recurre a los registros fiscales de la DIAN (2010) y a la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH 2011) para evaluar el impacto distribucional, así como el impacto sobre la recaudación tributaria de la reforma del IMAN. Algunos individuos están presentes tanto en la encuesta como en los registros administrativos; por lo tanto, los individuos cuyos ingresos totales superan los 3.300 UVT (Decreto 4929 Art. 8: periodo para declarar el impuesto sobre el ingreso) se eliminan de la GEIH para crear una distribución del ingreso única. A continuación, se calculan el coeficiente de Gini y la recaudación fiscal utilizando esta distribución combinada. GEIH + Registros de Impuestos (DIAN) Fuente: Cálculos de los autores basados en los datos originales de la GEIH de 2011 y en los datos de las declaraciones de impuestos, DIAN 2010. Las estimaciones se refieren a todos los individuos que declaran percibir ingresos laborales. Limitaciones y supuestos: i) el coeficiente de Gini se estima solo para aquellos trabajadores que declaran tener ingresos laborales; es decir , se estima el Gini de los ingresos laborales ; ii) el análisis se basa en los datos originales de la GEIH, no en datos de la MESEP (usados actualmente para realizar estimaciones de la pobreza y la desigualdad); iii) la estimación no da cuenta de los cambios en las declaraciones de impuestos como reacción ante el cambio legislativo; y iv) se asume que todos los individuos pagan el IMAN según sus ingresos (es decir, no existe evasión fiscal). Recuadro A5.3. Evaluación del impacto distribucional del IVA La metodología aplicada para analizar el impacto distribucional de la reforma del IVA se basa en un modelo de micro-simulación, el LATAX. Esta plataforma fue originalmente desarrollada para analizar el impacto de las reformas de los impuestos y las prestaciones de México y se basó en modelos desarrollados por expertos del Instituto de Estudios Fiscales del Reino Unido. El modelo LATAX expandido se ha implementado en dos países de América Latina, México y El Salvador, para evaluar sus reformas tributarias de 2010 y 2011, respectivamente.53 El programa identifica los cambios en la recaudación fiscal y el impacto distribucional de las reformas tributarias bajo el supuesto de que los hogares no modifican su comportamiento como consecuencia de los cambios del sistema tributario. Para evaluar el 53 Véanse Abramovsky L., O. Attanasio y D. Phillips, 2011a. “A tax micro -simulator for Mexico (MEXTAX) and its application to the 2010 tax reforms�; y Abramovsky L., O. Attanasio y D. Phillips. 2011b. “Demand responses to changes in consumer prices in Mexico: Lessons for policy and an application to the 2010 Mexican tax reforms.� 63 impacto distribucional de la reforma tributaria de Colombia, el estudio utiliza datos de la Encuesta de Calidad de Vida (ECV 2011), que recopila información sobre los ingresos netos y los gastos de los hogares. El estudio simula el sistema tributario colombiano de acuerdo al código fiscal y genera resultados para el statu quo, la reforma tributaria propuesta y la reforma tributaria aprobada. Limitaciones y supuestos: i) El programa no modela el comportamiento de los hogares ni las reacciones individuales a los cambios en los salarios y los precios; ii) se asume que todos los individuos que realizan transacciones pagan el IVA; y iii) los datos subestiman a los hogares cuyo consumo es elevado, por lo que se realizan pruebas de robustez. 9. Dentro de las Medida Previa 1, se espera que la implementación del IMAN y las reformas de la estructura del IVA que reducen los costos administrativos y de cumplimiento e introducen un nuevo impuesto de lujo, contribuyan a incrementar la equidad. 10. Los resultados del primer estudio, la Evaluación del Compromiso con la Equidad (ECE), indican que la reforma tributaria tendrá un impacto positivo sobre la reducción de la pobreza y la desigualdad del ingreso. En concreto, Lustig et al. (2013) calculan que el coeficiente de Gini bajará de 0,535 a 0,534, la pobreza moderada (utilizando US$4 PPA) se reducirá del 33,4 al 33 por ciento y la pobreza extrema disminuirá del 18,2 al 17,7 por ciento (véase el Gráfico A5.2). Sin embargo, dado que esta metodología no considera a los individuos de mayores ingresos, es posible que subestime el efecto de las reformas. Gráfico A5.2. Tasa de pobreza (US$2,50 PPA) Fuente: Lustig et al. 2013, cuyo análisis se basa en datos de la ECV de 2010. 11. El segundo estudio, que tiene en cuenta la distribución completa del ingreso (incluyendo a los individuos con mayores ingresos), concluye que los efectos redistributivos de la reforma tributaria son mayores. Los resultados revelan que los cambios relativos al IMAN inducirán una reducción de casi un punto porcentual (de 0,586 a 64 0,579) en el coeficiente de Gini de una distribución del ingreso de mercado que incluye a los individuos con ingresos más altos, mientras que la recaudación fiscal permanecerá inalterada (véanse las Tablas A5.1 y A5.2). Esta no es una reducción trivial del coeficiente de Gini, habida cuenta, por ejemplo, de la disminución promedio anual del coeficiente de Gini en los países de América Latina (1,2 por ciento al año) durante los últimos 10 años (Lustig et al. 2012). Tabla A5.1. Coeficiente de Gini Registros de GEIH + DIAN GEIH + Dian Encuesta a los Escenarios impuestos (sin (con hogares (GEIH) (DIAN) superposición) superposición) Gini - statu quo 0,51845 0,69277 0,58634 0,61091 Gini–Reforma propuesta 0,51025 0,6739 0,57827 0,6004 Gini–Reforma aprobada 0,51434 0,6758 0,57901 0,60215 TablaA5.2. Recaudación fiscal (miles de millones de COP) Registros de GEIH + DIAN GEIH + Dian Encuesta a los Escenarios impuestos (sin (con hogares (GEIH) (DIAN) superposición) superposición) Recaudación - statu quo 1,4 3,7 4,9 5,1 Recaudación – Reforma 1,8 3,8 4,8 5,6 propuesta Recaudación – Reforma 1,5 3,6 4,8 5,1 aprobada Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de la GEIH de 2011 y en datos administrativos de 2010. Nota: Coeficiente estimado para todos los trabajadores que declaran percibir ingresos laborales. 12. El tercer estudio aplica la metodología del LATAX y revela escasos cambios en la desigualdad, así como una posible reducción de la recaudación fiscal como consecuencia de las reformas del IVA. La desigualdad medida según el coeficiente de Gini calculado con datos de consumo no cambia en más de 0,0004 entre cualquiera de los escenarios (statu quo, la reforma propuesta y la reforma aprobada). La recaudación fiscal se reduce de 13,7 a 12,9 billones de COP (véanse las Tablas A5.3 y A5.4) cuando se simula la reforma aprobada. Pese a que estos resultados no apoyan el enfoque equitativo de esta reforma, no indican una reducción de la equidad; así pues, continuamos analizando su robustez. Además, no tienen en cuenta los reducidos costes administrativos y de cumplimiento de la racionalización de la estructura impositiva, que deja más recursos disponibles para el gasto social. TablaA5.3. Coeficiente de Gini (consumo) Escenarios ECV 2011 Gini - statu quo 0,48818 Gini – Reforma propuesta 0,48832 Gini – Reforma aprobada 0,48859 TablaA5.4. Recaudación fiscal (miles de millones de COP) Escenarios ECV 2011 Recaudación - Status quo 13,7 Recaudación –Reforma propuesta 13,1 Recaudación –Reforma aprobada 12,9 65 Medida Previa 2: el GdC ha reducido el costo de la creación de empleo formal mediante: i) la disminución de las contribuciones de las empresas a las nóminas de los empleados con salarios por debajo de 10 salarios mínimos y ii) la creación de un nuevo impuesto sobre los beneficios corporativos, tal y como establece la Ley N.º 1607 del 26 de diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 26 de diciembre de 2012. 13. En el contexto de la Medida Previa 2, se espera que la reducción de las contribuciones de las empresas a las nóminas de los empleados y la creación de un nuevo impuesto sobre los beneficios corporativos contribuyan crear empleo formal y aumentar los ingresos laborales. Al incentivar la creación de empleo formal aumentará la equidad en Colombia, donde la informalidad laboral está generalizada54 y los niveles de desempleo siguen siendo altos, sobre todo entre quienes viven en condiciones de pobreza extrema. 14. Se utilizó un modelo dinámico de equilibrio general para evaluar los efectos de la reforma fiscal sobre el mercado laboral. La metodología usada consiste en aplicar un modelo dinámico de equilibrio general con acumulación de capital, evasión de impuestos y elecciones ocupacionales en la misma tónica que Lucas (1978)55 y Antón y Leal (2012)56 (véase el Recuadro A5.4). El modelo se calibró para ser ajustado a los rasgos principales de la economía colombiana usando datos recopilados antes de la reforma fiscal aprobada en diciembre de 2012. El estudio se centra en los efectos potenciales de la reducción de los parafiscales en el empleo total, la creación de nuevos empleos formales y los salarios. La fuente principal de los datos de empleo es la GEIH del segundo trimestre de 2012. Se realizaron simulaciones para medir el impacto de una reducción de los impuestos al trabajo en dos escenarios: con el tipo corporativo en el 33 por ciento (escenario A) y en el 34 por ciento, lo que supone un aumento de un 1 por ciento del impuesto sobre los beneficios corporativos (Impuesto sobre la Renta para la Equidad, CREE) (escenario B). RecuadroA5.4. Los efectos de la reforma fiscal sobre el mercado laboral La metodología se basa en un modelo dinámico de equilibrio general (véanse Lucas, 1978 y and Antón y Leal, 2012) con una familia representativa de varios miembros que maximiza la utilidad a lo largo del ciclo vital. Los miembros de la familia tienen una dotación de “habilidades gestoras� y de manera óptima pueden escoger convertirse en empleados por cuenta ajena, por cuenta propia o emprendedores a tiempo completo (empleadores). Por el lado de la producción, las empresas necesitan capital, trabajo y habilidades gestoras para producir bienes en un entorno de competencia perfecta. Cada empresa está liderada por un emprendedor a tiempo completo. Los bienes también pueden ser producidos por los trabajadores por cuenta propia por medio de una tecnología similar. El gobierno impone tres impuestos distintos a las empresas: el IVA, el impuesto sobre las rentas corporativas y las contribuciones a la seguridad social (CSS). Las empresas tienen incentivos a evadir impuestos y, en caso de hacerlo, se enfrentan a una probabilidad endógena de ser descubiertas por las autoridades, la cual es proporcional al tamaño de la empresa; en otras palabras, las empresas pequeñas tienen una probabilidad menor que las empresas grandes de que las descubran las autoridades fiscales. Si son descubiertas, las empresas deben pagar una multa además de todos los impuestos evadidos. El modelo también asume que las autoridades fiscales no pueden recaudar impuestos de los trabajadores por 54 Se estima que la informalidad afecta aproximadamente al 50-60 por ciento de la fuerza de trabajo. 55 Lucas, R. E., 1978, “On the Size Distribution of Business Firms�, Bell Journal of Economics 9 (2), 508 – 523. 56 Antón, A. y J. Leal, 2012, “Aggregate Effects of a Fiscal Reform for Universal Social Insurance�, Mimeo. 66 cuenta propia, puesto que monitorear las actividades económicas de las personas que trabajan por su cuenta es complicado y costoso para las autoridades. Cada empresa elige si evadir las contribuciones CSS para todos o para parte de sus trabajadores. Si una empresa no cubre las contribuciones CSS para un trabajador, a dicho trabajador se lo denomina informal; en el caso de que sí las cubra, el trabajador es formal. Habida cuenta de la estructura de los incentivos, las empresas grandes contratarán sobre todo a trabajadores formales, ya que la probabilidad de ser descubiertas si evaden las contribuciones CSS es mayor. Las empresas pequeñas contratarán a más trabajadores informales. Esta implicación concuerda con los datos para México, tal y como explican Antón, Hernández y Levy (2012).57 La elección óptima de los trabajadores por cuenta propia consiste en no pagar las contribuciones CSS, por lo que son clasificados como trabajadores informales. Como consecuencia, la posibilidad de evadir las contribuciones CSS hace que los trabajadores formales e informales coexistan en el equilibrio. Las funciones de demanda de trabajo para los trabajadores formales e informales se derivan del problema de optimización de la empresa y se ven afectadas por la estructura tributaria, de modo que un cambio en cualquier tipo impositivo puede afectar a la demanda de trabajo. Los trabajadores por cuenta propia y los miembros del hogar que deciden convertirse en trabajadores por cuenta ajena determinan la oferta de trabajo de manera endógena: el hogar elige simultáneamente la fracción de empleados por cuenta ajena que suministran servicios como trabajadores formales e informales. En conjunto, el modelo determina de manera endógena tanto la función de oferta como la función de demanda de trabajo para los trabajadores formales e informales y calcula el salario de equilibrio en cada mercado. Esta estructura permite estimar los efectos de los cambios en la estructura impositiva sobre los trabajadores formales e informales, así como en los salarios promedio. Para este estudio, el modelo se calibra para la economía colombiana usando como año de referencia el 2012 o el 2011, dependiendo de la disponibilidad de los datos. Algunos valores de los parámetros del modelo se observan o se extraen de la literatura académica, mientras que otros no son observables y se eligen de modo que el modelo replique algunos de los momentos importantes observados en los datos. Estos momentos incluyen (entre otros) el promedio de trabajadores por establecimiento; el promedio de trabajadores de establecimientos con 100 trabajadores o más; la fracción de trabajadores por cuenta propia en la población activa y la recaudación del IVA como porcentaje del PIB. Limitaciones y supuestos: i) el modelo excluye a los empleados públicos, ya que el análisis se centra en los agentes privados; ii) los asalariados se consideran formales si están afiliados a un sistema de salud contributivo (Entidades Promotoras de Salud) y contribuyen a un fondo de pensiones; iii) el modelo incluye el cambio en el financiamiento del trabajo al ingreso corporativo para el SENA, el ICBF y las contribuciones del empleador al seguro de salud; y iv) se asume también que se transfiere un nivel de referencia del 9 por ciento del salario a los trabajadores formales a modo de remuneración para compensar la reducción de las transferencias debida al cambio en el impuesto al trabajo en forma del SENA y el seguro de salud. 15. Los resultados de la simulación revelan que la reforma tributaria aumentó el empleo asalariado y el empleo total. En el escenario A, el empleo asalariado aumenta más (7,9 por ciento) que en el escenario B (7,1 por ciento), pero tanto el empleo por cuenta propia como el informal se reducen más en A que en B; por lo tanto, hay un incremento mayor del empleo total en el escenario B (0,5 por ciento) que en el escenario A (0,3 por ciento) (véase la Tabla A5.5). Como la reforma abarata el trabajo asalariado, la demanda de asalariados aumenta y se reduce el empleo por cuenta propia. La exclusión de los trabajadores asalariados 57 Antón, A., F. Hernández y S. Levy, 2012. “The End of Informality in Mexico? Fiscal Reform for Universal Social Insurance�, Banco Interamericano de Desarrollo. 67 informales revela que el empleo asalariado formal aumenta en un 10 por ciento en los dos escenarios. Si bien el efecto total es mayor en el escenario B, los efectos individuales se anulan: el aumento del impuesto corporativo compensa en parte el incremento de la demanda de trabajo generado por la reducción del impuesto al trabajo y también compensa en parte la disminución en el empleo por cuenta propia, ya que puede que algunos empleadores decidan convertirse en trabajadores por cuenta propia para evitar el impuesto corporativo. Los aumentos del empleo total y formal generados por la reducción de los impuestos al trabajo (con y sin incremento de los impuestos corporativos) indican que cabe esperar que esta reforma aumente la equidad sin ningún tipo de ambigüedad. 16. El modelo también predice un aumento en los salarios como consecuencia de la reducción de las contribuciones de las empresas a las nóminas. Tanto los asalariados formales como los empleadores experimentan un incremento en los ingresos promedio del 4 por ciento o más, como resultado de la reforma tributaria en ambos escenarios (véase la Tabla A5.5). Si bien los ingresos de los trabajadores por cuenta propia son los que menos cambian, se incrementan alrededor de un 2,5 por ciento. Para todos los casos excepto para los empleadores, los ingresos del escenario B aumentan menos que los del escenario A, ya que parte del incremento en el impuesto corporativo repercute en los asalariados. La razón de que los ingresos de los empleadores aumenten más en B que en A está en parte relacionada con la reducción del número total de empleadores en el escenario B, ya que los empleadores se convierten en trabajadores por cuenta propia. El incremento de los salarios para todos los trabajadores subraya el impacto positivo de esta reforma, ya que el aumento de los ingresos contribuirá a reducir la pobreza y la creación de más trabajos y mejor pagados contribuirá a reducir la desigualdad en el ingreso. Tabla A5.5. Los efectos de la reforma fiscal sobre el empleo y los ingresos (cambio porcentual con respecto al nivel de referencia) Escenario A Escenario B Empleo Empleo asalariado 7,9 7,1 Formal 10,6 10,2 Informal 3,7 2,4 Por cuenta propia -10,5 -8,4 Empleo informala -5,3 -4,4 Empleo totalb 0,3 0,5 Ingresos Salario formal (después de impuestos/subvenciones) 4,9 4,8 Salario informal (después de 3 2,9 impuestos/subvenciones) Ingreso promedio después de impuestos, por cuenta 2,8 2,6 propia Ingreso después de impuestos, empleadores 4 4,6 Notas: a) Trabajadores asalariados informales y por cuenta propia; b) Trabajadores por cuenta propia y asalariados. El escenario A asume una reducción del 22,4 por ciento de los impuestos al trabajo (lo que equivale a una disminución de 10,5 porcentuales) y una transferencia a los trabajadores formales de un importe equivalente al 9 por ciento de su salario de referencia. El escenario B asume lo mismo que el A y, además, un incremento del tipo impositivo corporativo del 33 al 34 por ciento. 68 �REA II DE LAS POL�TICAS: LA EQUIDAD INTERREGIONAL Y LA AMPLIACIÓN DE LAS FUENTES DE INGRESOS LOCALES Medida Previa 3: el GdC ha rediseñado el Sistema General de Regalías ordenando que todos los proyectos de inversión regionales sean aprobados y supervisados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, tal y como lo establecen: i) la aprobación de la Ley N.º 1530 del 17 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 17 de mayo de 2012; ii) la aprobación del Decreto N.º 1075 del 22 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 22 de mayo de 2012; y iii) la aprobación del Decreto N.º 1949 del 19 de septiembre de 2012, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 19 de septiembre de 2012. 17. La desigualdad regional de Colombia es persistente. El PIB per cápita del estado más rico en 2000 era igual a 4,95 veces el del más pobre y este ratio ascendió a 5,48 en 2011, lo que refleja la elevada y persistente disparidad. La disparidad regional también se refleja en la incidencia de la pobreza en los municipios más pequeños. El 20 por ciento de la población general tiene una o más necesidades básicas insatisfechas, mientras que esta cifra asciende al 46 por ciento en los municipios de menos de 50.000 habitantes. 18. El objetivo de la reforma del sistema de regalías es mejorar la equidad regional al permitir el acceso de los municipios más pobres a los recursos y la implementación de proyectos que impulsan el desarrollo regional. El cuarenta por ciento de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional se distribuirán anualmente de acuerdo con la comparación entre el nivel de pobreza de cada departamento medido según el �ndice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y el NBI nacional. Los recursos del Fondo Nacional de Compensación también se distribuirán entre los departamentos de acuerdo a la tasa de pobreza, la tasa de desempleo relativo y las mediciones de NBI que están relacionadas con la pobreza. De estos fondos, el 40 por ciento se usarán para financiar proyectos de impacto local. 19. Se llevó a cabo un análisis de convergencia para evaluar en qué medida los departamentos pobres se están acercando a los ricos y para estimar los efectos potenciales sobre la convergencia de la reforma del sistema de regalías. El análisis, similar al realizado sobre la convergencia regional en Colombia por Cárdenas y Pontón (1995),58 se basa en las definiciones de Sala-i-Martin de convergencia absoluta y condicional.59 En primer lugar, el análisis empírico se centra en la tendencia de la convergencia del PIB entre los departamentos entre 2000 y 2011, para lo cual se recurre a datos del PIB deflactados con el deflactor regional del PIB publicado por el DANE. Este análisis determina si los niveles iniciales del PIB están correlacionados con los cambios en el PIB a lo largo del tiempo. Una correlación negativa indica que las regiones más pobres se están aproximando a las más ricas. También se analiza la desviación típica del PIB per cápita de los departamentos cada año para averiguar si la dispersión regional ha aumentado o disminuido. Además, se analiza la convergencia regional usando datos de ingresos y gastos del DNP y datos de ingresos con el nuevo sistema de regalías para evaluar el papel de las 58 Cárdenas, Mauricio y Adriana Pontón. 1995. “Growth and convergence in Colombia: 1950-1990.�Journal of Development Economics 47(1), 5-37. 59 Barro, R. y X. Sala-i-Martin, 1991. “Convergence across states and regions�, Brooking P apers on Economic Activity 1: 107–182. 69 regalías anteriores en la convergencia económica y los efectos potenciales de la reforma de las regalías sobre los patrones de desarrollo regional en el futuro (véase el Recuadro A5.5). RecuadroA5.5. La convergencia regional y los impactos esperados de la reforma del sistema de regalías El estudio tiene un objetivo doble: i) presentar y analizar evidencia empírica sobre la convergencia o divergencia en el ingreso per cápita en el ámbito regional (de los departamentos) en Colombia y ii) estimar patrones de convergencia habida cuenta de los cambios recientes en la fórmula de la distribución del sistema de regalías en Colombia. El marco analítico principal de este estudio se basa (si bien no de manera exclusiva) en la contribución de Barro y Sala-i-Martin (1991). El estudio analiza los patrones de desarrollo regional en tres ámbitos diferentes. En primer lugar, repasa la evidencia empírica sobre la convergencia absoluta en el ingreso per cápita de los departamentos de Colombia y, para ello, recurre a dos conceptos distintos de convergencia que se complementan: las denominadas β-convergencia y σ-convergencia. El primer concepto enfatiza la relación negativa entre los niveles iniciales del ingreso per cápita y las tasas de crecimiento de la misma variable a lo largo de un determinado periodo, mientras que el segundo se centra en la evolución de una medida de dispersión (esto es, el coeficiente de variación) del ingreso per cápita. En ese sentido, el primer concepto se centra en la existencia de un efecto alcance, mientras que el segundo enfatiza la reducción de la dispersión entre regiones. El segundo nivel del análisis se centra en el concepto de convergencia condicional y permite identificar el papel de las regalías y otras transferencias federales a los gobiernos subnacionales en el proceso reciente de convergencia regional. El tercer nivel del análisis presenta proyecciones del patrón de convergencia dados los cambios en la fórmula de la distribución de las regalías aprobados en 2012 que se harán efectivos de manera progresiva en los próximos años. La combinación de los resultados de estos tres niveles del análisis nos permite concluir si existe una tendencia intrínseca hacia la convergencia del ingreso per cápita en Colombia, si este proceso se ha visto perjudicado o impulsado por la convergencia en otras variables fundamentales y cuáles serían los efectos potenciales de la reforma reciente del sistema de regalías. Para analizar la β-convergencia absoluta estimamos una regresión como esta: y i, t  y i, t � = �  � y i, t � + u i t (1) � y para analizar la β-convergencia condicional estimamos la siguiente regresión: y i, t  y i, t � = �  � y i, t � + �  xi ,t  u i t (2) � donde yi,t es el logaritmo del ingreso per cápita en el estado o región i en el periodo t, xi,t es una variable de control, ui,t es un término estocástico y τ es la duración del periodo analizado. La σ-convergencia es el cambio en la desviación típica del PIB per cápita de los departamentos a lo largo del tiempo. Limitaciones y supuestos: i) El periodo analizado está restringido por la disponibilidad de los datos; ii) todas las variables (excepto las regalías) mantienen la tasa de crecimiento observada en el periodo 2000-2011; iii) las regalías se distribuyen según la fórmula nueva (Fondo de Desarrollo Regional y 70 Fondo de Compensación), esto es, en 2013 los fondos crecerán del 50 al 60%, en 2014 del 65 al 75% y en 2015 del 75 al 80%; iv) inflación del 3,5% (2014), 3,2% (2015) y 3% (2016); y v) se utilizan proyecciones poblacionales para calcular el PIB per cápita. 20. El análisis de la convergencia regional revela que los departamentos han convergido, aun cuando el sistema de regalías anterior fue un factor de divergencia. El análisis de la convergencia absoluta muestra que los departamentos se están volviendo menos dispersos en términos del crecimiento del PIB per cápita y que los departamentos inicialmente más pobres se han aproximado a los más ricos. Cuando se incluyen en el modelo los efectos de las regalías y las transferencias, los resultados del estudio de la convergencia condicional en el ingreso per cápita revelan que el sistema de regalías anterior fue un factor de divergencia entre los departamentos de Colombia en el periodo 2000-2011. 21. Se espera que la Medida Previa3, relativa a la reforma del sistema de regalías, tenga un impacto positivo sobre la equidad regional. En concreto, el análisis revela que el nuevo sistema de regalías conseguirá el objetivo de incrementar la velocidad de la convergencia en el país (Gráfico A5.3). Se espera que el nuevo sistema de regalías se convierta en un factor de convergencia regional para el periodo 2012-2016 mediante la aceleración del efecto alcance entre los departamentos pobres y los ricos (véase la Tabla A5.6). La distribución del statu quo implicó que el 20 por ciento de los recursos se los apropiaron regiones no productoras, mientras que el 80% se quedaron en las regiones productoras. La distribución posterior a la reforma será la contraria: el 80 por ciento de los recursos irán a las regiones no productoras y el 20 por ciento a las productoras. GráficoA5.2. Evolución de la tasa de crecimiento antes y después de la reforma del sistema de regalías Fuente: Cálculos de los autores basados en el DANE (2013). 71 TablaA5.6. Convergencia beta condicional, 2012-2016 Fuente: Cálculos de los autores basados en datos del DANE (2013). Inglés Traducción No reform Sin reforma Reform Con reforma Real income at t-1 Ingreso real en t-1 Taxes at t-1 Impuestos en t-1 Non tax revenue at t-1 Ingresos no tributarios en t-1 Transfers at t-1 Transferencias en t-1 Regalias at t-1 Regalías en t-1 Constant Constante Observations Observaciones II. LA MEJORA DE LA FOCALIZACIÓN DEL GASTO SOCIAL �REA III DE LAS POL�TICAS: LA EQUIDAD DEL GASTO SOCIAL Medida Previa 4: el GdC: i) ha establecido nuevas reglas para la operación Colombia Mayor; ii) ha aumentado la cobertura y el presupuesto de Colombia Mayor; y iii) ha reforzado la focalización del programa en la población de la tercera edad en condiciones de pobreza extrema o moderada, tal y como establecen las siguientes resoluciones del Ministerio del Trabajo del Prestatario: A) N.º 1370 del 2 de mayo de 2013; y B) N.º 2958 del 23 de noviembre de 2012. 22. La elevada tasa de pobreza de la tercera edad en Colombia distingue a este grupo como un segmento poblacional especialmente vulnerable, sobre todo teniendo en cuenta que los activos productivos de este grupo se reducirán con el tiempo. Según el DANE, en 2012 la incidencia de la pobreza moderada para los hogares con un cabeza de familia 72 perteneciente a la tercera edad (mayor de 65 años) es del 27,6%, pero casi se duplica en las zonas rurales (42,7%) con respecto a las urbanas. Más de un cuarto de la población de la tercera edad trabaja y, entre estos trabajadores, el 74 por ciento perciben ingresos inferiores al salario mínimo. Conforme aumenta el peso relativo de la población de la tercera edad, la reducción de la incidencia de la pobreza para este grupo se vuelve cada vez más importante. 23. La Ley 797 del año 2003 estableció el Programa de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM), o Colombia Mayor, para proteger a la población de la tercera edad que vive en condiciones de pobreza. El GdC aumentó el presupuesto para expandir la cobertura e incrementar las transferencias a la tercera edad. También se han establecido nuevas reglas operativas y se ha reforzado la focalización del programa en los miembros de la tercera edad que viven en la pobreza. Actualmente, Colombia Mayor beneficia a alrededor de un millón de personas de la tercera edad que viven en condiciones de pobreza extrema, y se espera que para el año 2015, se alcance a toda su población objetivo (personas de la tercera edad que viven en la pobreza extrema y moderada). 24. Un estudio llevado a cabo para la EISP recurrió a un ejercicio de micro- simulación para analizar los impactos potenciales sobre la pobreza y la desigualdad de la expansión de la cobertura de Colombia Mayor60 en los años 2013 y 2014. El estudio utiliza datos de la GEIH 2011 y la base de datos MESEP (DANE) y presenta estimaciones del empleo, los ingresos y la distribución del ingreso para los años de interés que después se usan como referencia para estimar los cambios en la pobreza y la desigualdad para la población total, la población de la tercera edad y la población pobre de la tercera edad que se derivan de determinadas expansiones simuladas del programa Colombia Mayor (véase el Recuadro A5.6). Las tres simulaciones consideraron i) una expansión de la cobertura de 45.000 beneficiarios, ii) una expansión de la cobertura de 137.000 beneficiarios y iii) la cobertura universal de los beneficiarios (2,4 millones en total). Recuadro A5.6. Los efectos esperados sobre la pobreza y la desigualdad de las reformas del gasto social El estudio estima los impactos potenciales sobre la pobreza y la desigualdad de los recientes cambios relativos a la equidad del gasto social en Colombia. Específicamente, se analiza la expansión propuesta del programa Colombia Mayor. El programa proporciona ayudas monetarias y en especie a las personas de la tercera edad que tienen ingresos muy bajos o viven en condiciones de pobreza. A mediados de 2013, Colombia Mayor cubrió a aproximadamente un millón de colombianos de la tercera edad y está previsto que el número de beneficiarios aumente hasta 2,4 millones durante los próximos cinco años. Se recurre a un ejercicio de micro-simulación para estudiar los impactos potenciales de la expansión de Colombia Mayor entre 2011 y el final de 2012. El análisis realizado se detalla a continuación. En primer lugar, se usan datos de la GEIH 2011 para identificar a los actuales beneficiarios y a los beneficiarios potenciales de Colombia Mayor. En segundo lugar, calibramos el número de beneficiarios de la encuesta para que refleje el número de beneficiarios del programa en diciembre de 2011. En tercer lugar, usamos los requisitos y las reglas de priorización del programa para simular la inclusión de beneficiarios nuevos. En cuarto lugar, comparamos la distribución del ingreso que se 60 El programa proporciona ayudas monetarias y en especie a las personas de la tercera edad que tienen ingresos muy bajos o viven en condiciones de pobreza. A mediados de 2013, Colombia Mayor cubrió a aproximadamente un millón de colombianos de la tercera edad y está previsto que el número de beneficiarios aumente hasta 2,4 millones durante los próximos cinco años. 73 deriva de la expansión simulada del programa con la distribución del ingreso de referencia obtenida con los datos de ingreso de la GEIH. Esta comparación ayuda a estimar los cambios en la pobreza y la desigualdad generados por la expansión simulada de Colombia Mayor y sus efectos en la población total, la población de la tercera edad y los miembros de la tercera edad cuyo ingreso está por debajo del umbral de la pobreza. Dependiendo de la disponibilidad de datos, el modelo previamente presentado podría modificarse utilizando resultados de otros modelos de micro-simulación de los cambios recientes del sistema tributario. En concreto, exploraremos la viabilidad de la incorporación de los efectos sobre el ingreso disponible de la implementación de las reformas del IMAN y el IVA. Limitaciones y supuestos: i) Equilibrio parcial sin cambios en el comportamiento (cambios en la oferta de trabajo de los miembros del hogar); ii) la encuesta a los hogares identifica a un número menor de beneficiarios; iii) la encuesta a los hogares no incluye el SISBEN III (una herramienta usada a menudo para identificar a los beneficiarios potenciales de los programas sociales en Colombia) sino únicamente los estratos basados en el ingreso; y iv) para estimar las tasas de pobreza estimamos un nuevo umbral de la pobreza para los años de interés proyectados y tenemos en cuenta los cambios potenciales en los precios. 25. Se espera que la Medida Previa4, cuyo objetivo es aumentar la equidad del gasto social haciendo énfasis en la tercera edad, tenga un impacto positivo sobre la reducción de la pobreza y la desigualdad. En concreto, las micro-simulaciones del efecto de los cambios en Colombia Mayor muestran una reducción de la incidencia de la pobreza en la población de 65 años y más. La Tabla A5.6 presenta los resultados de tres simulaciones. La incidencia de la pobreza en los grupos de edad e ingreso elegibles cambia sustancialmente cuando se implementa la cobertura universal (simulación 3), lo cual no resulta sorprendente, dado que los miembros del grupo objetivo de los beneficiarios según los criterios de estratificación se encuentran, por definición, en situación de pobreza; por lo tanto, se espera que el asignar transferencias de cobertura universal tendrá un impacto más significativo sobre la pobreza. De hecho, la priorización en función de la edad, el ingreso, el estatus del cabeza de familia y si el individuo vive solo aumenta el número de beneficiarios desde los 176.000 identificados por las instituciones existentes a los 672,894 beneficiarios. 74 Tabla A5.6. Pobreza por grupo de edad y elegibilidad Fuente: GEIH 2011. �REA IV DE LAS POL�TICAS: LA EQUIDAD DE GÉNERO Medida Previa 5: el GdC ha ordenado tomar medidas específicas para proteger a las mujeres víctimas de violencia de la género, como la provisión de comida, transporte y alojamiento temporal, tal y como ponen de manifiesto: i) el Decreto N.º 2734 del 27 de diciembre de 2012 del Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 28 de diciembre de 2012; y ii) la resolución del Ministerio de Salud y Protección Social N.º 459 del Prestatario del 6 de marzo de 2012. 26. La violencia de género está muy extendida en Colombia, lo que refleja la situación de desventaja de las mujeres –en términos de sus capacidades para avanzar en sus metas– tanto en la sociedad como en el hogar. Pese a que la violencia doméstica presenta altos niveles de subreporte, las estimaciones de la Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2010 indican que el 37 por ciento de las mujeres han sufrido violencia a manos de su cónyuge o pareja. La violencia en el seno de la pareja, en la mayoría de los casos, conlleva la victimización de la mujer, lo que refleja la situación de desventaja de las mujeres y no solo implica, en sí misma, desigualdad y una violación de los derechos fundamentales, sino que además obstruye el avance en otros indicadores (como los de salud e ingresos), y puede generar problemas sociales y psicológicos tanto para las mujeres maltratadas como para los niños que son testigos del maltrato. Estos efectos de largo plazo hacen de la igualdad de género un tema crucial que debe abordarse en el contexto de la agenda de equidad del país. 27. Se espera que la Medida Previa5, que respalda medidas legislativas para la provisión de medios concretos destinados a la protección de las víctimas de violencia de género, contribuya a la reducción de las desigualdades de género. Se espera que la ayuda social para las víctimas de violencia de género y sus hijos, que incluye la provisión temporal 75 de alojamiento, comida y transporte por parte de las autoridades judiciales y administrativas como las Comisarias de Familia, ayude a reducir la incidencia de la violencia de género. Los receptores de esta ayuda se eligen mediante dos mecanismos: 1) el informe de los proveedores de servicios, que especifica los efectos sobre la salud física y mental de las mujeres víctimas de violencia, así como los requisitos de tratamiento médico o psicológico, y 2) la evaluación realizada por la Policía Nacional del riesgo concreto que afecta a cada mujer. 28. Se planea realizar trabajo cualitativo para comprender mejor el impacto de la implementación de las políticas que ordenan la provisión de alojamiento temporal, comida y transporte para las mujeres víctimas de violencia y/o sus hijos. En concreto, el objetivo del análisis será identificar qué estrategias de implementación han resultado exitosas y dónde podrían generarse cuellos de botella. El recuadro A5.7 presenta los detalles del análisis cualitativo propuesto. Recuadro A5.7. El análisis cualitativo propuesto de los efectos de la implementación de los servicios temporales para el tratamiento de las mujeres víctimas de violencia y sus hijos. El análisis propuesto se basa en un estudio similar para Brasil y consiste en entrevistas en profundidad con los receptores de estos servicios pertenecientes a distintos grupos socioeconómicos en determinadas regiones, así como con los proveedores de servicios y el personal de las agencias implementadoras (personal del sector sanitario, Comisarias de Familia y otros). La evidencia obtenida de la investigación cualitativa para Brasil y otros países indica que las medidas que apuntan directamente a la violencia doméstica son más efectivas en contextos en los que las oportunidades económicas son mayores y las normas sociales son menos rígidas, en especial en las zonas urbanas. En las zonas rurales, donde la dependencia económica de la pareja es mayor y las normas sociales son más tradicionales, no se identificó ningún impacto. Otros estudios han identificado barreras adicionales que podrían reducir la efectividad potencial de este tipo de programas: la dependencia económica de la pareja (que es a menudo el maltratador), las dificultades de acceso físico a los servicios y la disparidad en el acceso a la información sobre la ley de violencia doméstica, que a menudo depende del nivel de ingreso, la educación, la edad y la localización geográfica, lo cual aumenta las implicaciones en términos de equidad del resultado de la intervención. El trabajo cualitativo se centrará en las siguientes preguntas: i) ¿Cómo se están implementando los servicios? ¿Las distintas partes implicadas cooperan y coordinan sus esfuerzos? ii) ¿Cómo abordan los servicios las necesidades de las mujeres que difieren en términos del nivel socioeconómico, la edad, el grupo étnico, el estado civil, la zona geográfica, etc.? iii) ¿Cómo perciben la calidad de la intervención los usuarios/receptores, los proveedores/implementadores y quienes toman las decisiones? iv) ¿Cómo pueden conectarse varias intervenciones para obtener un impacto? v) ¿Cuáles son los cuellos de botella más importantes en el proceso de provisión de estos servicios? vi) ¿Cuán bien equipadas (en términos de recursos, capacidad y apoyo de otras instituciones) están las instituciones implementadoras para abordar las necesidades de las víctimas? III. LA MEJORA DE LAS POL�TICAS TRANSVERSALES QUE APOYAN LA TRANSPARENCIA, LA CALIDAD DE LA INFORMACIÓN Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS �REA V DE LAS POL�TICAS: EL ACCESO ABIERTO A LOS SISTEMAS NACIONALES DE INFORMACIÓN SOBRE LA GESTIÓN FINANCIERA 76 Medida Previa 6: el GdC ha tomado medidas para reforzar la operación SIIF Nación y así aumentar la transparencia y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público, incluyendo, entre otras, la incorporación de datos referentes a los ingresos y la ejecución del presupuesto en el Portal de Transparencia Económica, como ponen de manifiesto: i) la Carta N.º 2-2013-026879 del 29 de Julio de 2013;ii) el Decreto N.º 2674 del 21 de diciembre de 2012 del Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 21 de diciembre de 2012; y iii) la Ley N.º 16 del Ministerio de Hacienda del 16 de febrero de 2013. 29. La mejora de la transparencia y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público garantizarán que los fondos se gasten de manera eficiente y acorde con las prioridades públicas. Según los cálculos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), la implementación del SIIF está ahorrando al Gobierno US$113 millones al año; estos ahorros adicionales se pueden destinar a otros bienes y servicios, como los que promueven la reducción de la pobreza y la prosperidad compartida. Además, la mayor transparencia puede garantizar que el gobierno se haga responsable del gasto de manera que el contrato social se ratifique. �REA VI DE LAS POL�TICAS: EL MONITOREO DE LA POBREZA Y OTROS INDICADORES SOCIALES Medida Previa 7: el GdC ha actualizado la metodología para medir la pobreza mediante el establecimiento de acuerdos institucionales destinados a mejorar la calidad, la transparencia y la replicabilidad de los indicadores de pobreza, así como de otros indicadores sociales, tal y como ponen de manifiesto: i) la publicación del Documento CONPES Social N.º 150 del 28 de mayo de 2012; y ii) el establecimiento de: A) el Comité Ejecutivo para la Medición de la Pobreza Monetaria; y B) el Comité Ejecutivo para la Medición de la Pobreza Multidimensional, mediante las resoluciones del DANE del 24 de agosto de 2012 No. 871 y No. 877, respectivamente. 30. Se espera que la Medida Previa7 mejore la transparencia, la calidad de la información y la gobernanza del monitoreo de la pobreza, la desigualdad y otros indicadores del bienestar social. El establecimiento de nuevos acuerdos institucionales para el monitoreo de los indicadores sociales pactado por el GdC, académicos y las organizaciones internacionales será crucial para mejorar la información requerida por las iniciativas de las políticas futuras destinadas a mejorar el bienestar social. 77 ANEXO 6: EL PA�S DE UN VISTAZO Colombia de un vistazo 4/29/14 A merica Ingreso Indic a do re s de D e s a rro llo C la v e Latina M edio Co lo mbia & el Caribe A lto Distribución de edad, 2010 ( 2 0 11) Hombres Mujeres P o blació n, mitad de año (millo nes) 46.9 589 2,490 75- 79 A rea de la superficie (miles de km cuadrado s) 1,142 20,394 59,328 60- 64 Crecimiento po blacio nal (%) 1.4 1.2 0.7 P o blació n urbana (% po blació n to tal) 75 79 61 45- 49 30- 34 INB (M éto do A tlas, billio ns de dó lares) 286.9 5,050 16,341 15- 19 INB per capita (M éto do A tlas, billio ns de dó lares) 6,110 8,574 6,563 INB per capita (P P A , $ internacio nal) 8,780 10,442 9,014 0-4 10 5 0 5 10 Crecimiento del P IB (%) 6.6 4.3 6.0 porcentaje de población total Crecimiento del P IB per cápita (%) 4.5 3.1 5.3 ( e s t im a c ió n m á s re c ie nt e , 2 0 0 5 – 2 0 11) Tasa de po breza a $ 1 ,25 po r día (P P A , %) 8 6 .. Tasa de mortalidad infantil, Tasa de po breza a $ 2,00 po r día (P P A , %) 16 12 .. menores de 5 (per 1,000) Expectativa de vida al nacer (año s) 74 74 73 40 M o rtalidad infantil (po r cada 1,000 nacimiento s) 15 16 16 Desnutrició n infantil (% de niño s meno res de 5 año s) 3 3 3 30 A lfabetizació n ho mbres (% de 1 5 año s en adelante) 93 90 94 20 A lfabetizació n mujeres (% de 1 5 año s en adelante) 93 89 88 M atriculació n primaria bruta, ho mbres (% del grupo etario ) 114 118 111 10 M atriculació n primaria bruta, mujeres (% del grupo etario ) 110 114 111 0 A cceso a fuentes de agua po tables (% de la po blació n) 92 93 90 1990 1995 2000 2010 A cceso a servicio s de saneamiento básico (% de la po blació n) 77 77 67 Colombia F lujo s ne t o s de a yuda 19 8 0 19 9 0 2000 2 0 11 (M illo nes de dó lares ) ODA bruta y do nacio nes o ficiales 90 89 186 972 Crecimiento del PIB/PIB per cápita (%) To p 3 do nantes (en 201 0): 8 n.a. -14 -19 105 636 6 n.a. 1 18 9 23 4 n.a. 0 7 13 85 2 Do nacio nes (% de INB ) 0.3 0.2 0.2 0.4 0 Do nacio nes per cápita (US$ ) 3 3 5 22 -2 -4 T e nde nc ia s e c o nó m ic a s de la rgo pla zo -6 -8 P recio s al co nsumido r (cambio % anual) 26.5 29.1 9.2 3.4 90 95 00 05 10 Deflacto r implícito del P IB (cambio % anual) 27.6 26.1 31.8 6.9 PIB PIB per cápita Tasa de cambio (pro medio anual, peso s po r dó lar) 47.3 502.3 2,087.7 1,847.0 �ndice de Término s de Intercambio (2000 = 100) .. .. 100 160 19 8 0 – 9 0 19 9 0 – 2 0 0 0 2 0 0 0 – 11 (crecimiento pro medio anual) P o blació n, mitad de año (millo nes) 26.9 33.3 39.9 46.9 2.1 1.8 1.5 P IB (millo nes de dó lares) 33,401 40,274 99,887 286,911 3.7 2.8 4.3 (% del P IB ) A gricultura 19.9 16.7 8.9 6.2 2.9 -2.7 2.1 Industria 32.5 37.9 29.4 30.7 5.0 1.5 4.6 M anufacturas 23.9 20.6 15.0 12.5 3.5 -2.5 3.6 Servicio s 47.6 45.4 61.6 53.8 2.9 4.1 4.5 Co nsumo final de lo s ho gares 70.2 66.4 69.2 65.2 5.1 1.1 3.9 Co nsumo del Secto r P úblico 10.1 9.4 16.8 16.1 4.2 10.9 4.1 Fo rmació n bruta de capital 19.1 18.5 14.9 27.2 1.4 2.1 10.6 Expo rtacio nes de bienes y servicio s 16.2 20.6 15.9 17.1 7.5 5.0 5.0 Impo rtacio nes de bienes y servicio s 15.6 14.8 16.8 26.0 0.4 9.3 9.7 A ho rro bruto .. .. .. .. No ta: Las cifras en cursiva co rrespo nden a año s distinto s a lo s especificado s. Dato s de 2011so n preliminares. .. Indica info rmació n no dispo nible. a. Info rmacio n de do nacio nespara 2010 Develo pment Eco no mics, Develo pment Data Gro up (DECDG). 78 Objetivos de Desarrollo del Milenio Colombia Con ob jetivos seleccionados para alcanzar entre 1990 y 2015 (estimacio nes más cercanas a la fecha indicada, +/- 2 año s) C o lo m bia O bje t iv o 1: R e duc ir a la m it a d la s t a s a s de po bre za e xt re m a y la de s nut ric ió n 19 9 0 19 9 5 2000 2 0 10 Tasa de po breza a $ 1 ,25 po r día (P P A , %) 8.2 13.0 17.9 11.3 Tasa de po breza a la línea de po breza nacio nal (P P A , %) .. .. 49.7 42.0 P articipació n en el ingreso o el co nsumo de la quintil más po bre (%) 3.6 2.4 1.9 2.5 P revalencia de la desnutrició n (% de niño s meno res de 5 año s) 8.8 6.3 4.9 5.1 O bje t iv o 2 : Lo gra r que lo s niño s s o n c a pa c e s de c o m ple t a r la e duc a c ió n prim a ria M atriculació n en la escuela primaria (neta,%) 71 83 94 90 Tasa de finalizació n de la primaria (% del grupo etario co rrespo ndiente) 74 87 95 111 M atriculació n en la escuela secundaria (bruta,%) 53 64 72 91 Tasa de alfabetizació n de jó venes (% de perso nas de 1 5 a 24) .. 97 .. 98 O bje t iv o 3 : E lim ina r la s de s igua lda de s e nt re lo s gé ne ro s e n la e duc a c ió n y la a ut o no m í a de la m uje r Relació n entre niñas y niño s en la educació n primaria y secundaria (%) 108 105 104 104 M ujeres empleadas en secto res no agríco las (% del empleo no agríco la) 42 45 49 48 P ro po rció n de escaño s o cupado s po r mujeres en lo s parlamento s nacio nales (%) 5 12 12 8 O bje t iv o 4 : R e duc ir la m o rt a lida d de m e no re s de 5 a ño s e n do s t e rc e ra s pa rt e s Tasa de mo rtalidad, meno res de 5 año s (po r cada 1 .000) 34 29 25 20 Tasa de mo rtalidad infantil (po r cada 1 ,000 nacimiento s) 28 24 21 17 Vacunació n co ntra el sarampió n (po rcentaje de niño s de un año inmunizado s,%) 82 82 80 92 O bje t iv o 5 : R e duc ir la m o rt a lida d m a t e rna e n t re s c ua rt a s pa rt e s Tasa de mo rtalidad materna (estimació n mo delada, po r cada 1 00.000 nacimiento s 170 130 130 100 Nacimiento s atendido s po r perso nal de salud capacitado (% del to tal) 94 85 86 96 P revalencia de antico nceptivo s (% de mujeres entre 1 5-49 año s) 66 72 77 78 O bje t iv o 6 : D e t e ne r y c o m e nza r a re duc ir la pro pa ga c ió n de l V IH / S ID A y o t ra s e nf e rm e da de s gra v e s P revalencia del VIH (% de la po blació n entre 1 5-49 año s) 0.2 0.6 0.9 0.5 Incidencia de tuberculo sis (po r cada 1 00.000 perso nas) 54 48 43 36 Tasa de detecció n de caso s de tuberculo sis (%, to das las fo rmas) O bje t iv o 7 : R e duc ir a la m it a d la pro po rc ió n de pe rs o na s que t ie ne n ne c e s ida de s bá s ic a s ins a t is f e c ha s A cceso a fuentes de agua po tables (% de la po blació n) 89 90 91 92 A cceso a servicio s de saneamiento básico (% de la po blació n) 67 70 73 77 Superficie fo restal (% de la superficie) 56.3 .. 55.4 55.0 � reas pro tegidas terrestres (% de la superficie) 19.3 19.3 19.4 20.6 Emisio nes de CO2 per cápita (mt) 1.7 1.6 1.5 1.5 P IB po r unidad de uso de energía (2005 P P A $ po r kg de petró leo equivalente) 8.4 8.7 9.8 12.1 O bje t iv o 8 : F o m e nt a r una a s o c ia c ió n m undia l pa ra e l de s a rro llo Líneas telefó nicas (po r cada 1 00 perso nas) 7.3 10.6 18.1 17.6 Usuario s de internet (po r cada 1 00 perso nas) 0.0 0.8 5.7 91.9 Usuario s de co mputado r (po r cada 1 00 perso nas) 0.0 0.2 2.2 25.6 Subscripto res a telefo nía mó vil (po r cada 1 00 perso nas) Indicadores de educación % Vacunación contra el sarampión (% de Indicadores ICT (por cada 100 personas) niños de 1 año) 125 100 120 100 100 75 75 80 50 50 60 25 40 25 0 20 2000 2002 2004 2006 2008 2010 0 0 1990 1995 2000 2010 2000 2005 2010 Ta sa ne ta de escolar ización pr imaria Subscr ip tores a telefonia fija y movil Relación entre niñas y niños en la educación Colombia LAC pr imar ia y secundaria Usuar ios de intern et No ta: Las cifras en cursiva co rrespo nden a año s distinto s a lo s especificado s. Dato s de 2011so n preliminares. .. Indica info rmació n 4/29/14 no dispo nible. Develo pment Eco no mics, Develo pment Data Gro up (DECDG). 79 Colombia B a la nza C o m e rc ia l y de P a go s 2000 2 0 11 Indicadores de gobernanza, 2000 and 2010 (millo nes de dó lares) Expo rtacio nes to tales de mercancías (fo b) 13,1 36 56,680 Rendicion de cuentas Impo rtacio nes to tales de mercancía (cif) 10,655 50,518 Co mercio neto de bienes y servicio s 1,411 1,540 Est abilidad política B alance de cuenta co rriente 795 -9,525 Calidad regulatoria co mo % del P IB 0.8 -2.9 Est ado de derecho Remesas de lo s trabajado res y remuneració n de lo s asalariado s (ingreso s) 1,610 4,168 Control de corrupción Reservas, incluyendo o ro 9,006 31,912 0 25 50 75 100 2010 Rango percentil de País (0-100) S e c t o r P úblic o C o ns o lida do 2000 Los valores más altos implican una mejor calificación (% del P IB ) Source: Kaufmann-Kraay-Mastruzzi, Banco Mundial Ingreso co rriente (incluyendo subvencio nes) 23.9 26.9 Ingreso tributario 14.5 19.3 Gasto co rriente 20.7 28.7 T e c no lo gí a e Inf ra e s t ruc t ura 2000 2 0 10 Déficit/superávit fiscal -3.0 -2.0 Carreteras pavimentadas (% el to tal) 14.4 .. Tasa marginal de impuesto s más alta (%) Líneas de telefo nía fija y mó vil Individual .. 33 subscrito res (po r cada 1 00 perso nas) 24 110 Co rpo rativa 35 33 Expo rtacio nes de alta tecno lo gía (% se las expo rtacio nes manufactureras) 7.7 3.7 D e uda e xt e rna y f lujo s de re c urs o s M e dio a m bie nt e (millo nes de dó lares) Deuda to tal pendiente y desembo lsada 33,231 76,918 Tierras agríco las (% del área de tierra) 40 38 Servicio de deuda 5,021 10,097 Superficie fo restal (% de la superficie) 55.4 55.0 A livio de la deuda (HIP C, M DRI) – – � reas pro tegidas terrestres (% de la superficie) 19.4 20.6 Deuda to tal (% del P IB ) 33.3 36.0 Recurso s de agua dulce per cápita (metro s cúbico s) 51 ,414 47,619 Servicio de deuda to tal (% de las exp.) 28.2 17.6 .. Extracció n de agua dulce (miles de millo nes de metro s cúbico s) .. Inversió n extranjera directa (neta) 2,395 5,158 Emisio nes de CO2 per cápita (mt) 1.5 1.5 Inversió n de cartera (neta) 17 130 P IB po r unidad de uso de energía (2005 P P A $ po r kg de petró leo equivalente) 9.8 12.1 Composición de la deuda total Uso de energía per cápita (kg equivalente de petró leo )674 683 Corto plazo, ADI, FMI,0 1,134 BIRF, 7,583 10,816 Otras multilaterales, P o rt a f o lio G rupo B a nc o M undia l 2000 2 0 10 8,489 Bilaterales, 508 (millo nes de dó lares) B IRF Deuda to tal pendiente y desembo lsada 1,920 5,438 Desembo lso s 266 847 Privado, 48,388 P ago s a capital 242 158 P ago s a interés 126 241 millones de dólares A DI Deuda to tal pendiente y desembo lsada 7 2 Desembo lso s 0 0 D e s a rro llo de l S e c t o r P riv a do 2000 2 0 10 Servicio de deuda 1 1 Tiempo necesario para iniciar un nego cio (días) – 20 CFI (año fiscal) Co sto para iniciar un nego cio (% del INB per cápita) – 13.1 To tal de cartera desembo lsada y pendiente 107 895 Tiempo requerido para registrar una pro piedad (días) – 20 cuenta pro pia de la CFI 84 702 Desembo lso s po r cuenta pro pia de la CFI 26 308 Obstáculo s para nego cio s 2000 2 0 10 Ventas de cartera, de anticipo s y (% de lo s empresario s encuestado s a favo r) reembo lso s po r cuenta de la CFI 20 66 n.a. .. 34.5 n.a. .. 13.0 M IGA Expo sició n bruta 97 62 Capitalizació n bursátil (% del P IB ) 9.6 35.7 Nuevas garantías 0 0 Capital bancario a pro po rció n de activo s (%) 11.2 12.6 No ta: Las cifras en cursiva co rrespo nden a año s distinto s a lo s especificado s. Dato s de 2011so n preliminares. .. Indica 4/29/14 info rmació n no dispo nible. Develo pment Eco no mics, Develo pment Data Gro up (DECDG). 80