70263 Документ на Световната банка Политиката на България в областта на регулаторната реформа в Европейския съюз: сближаване с най-добрите европейски регулаторни среди 25 юни, 2007 Този доклад е изготвен от Скот Джейкъбс (международен експерт по оценка на регулаторното въздействие) като част от съвместен проект за техническа помощ на Световната банка и Министерството на икономиката и енергетиката. Основният екип на Световната банка, оглавяван от Мариалиса Мотта (ECSPF), включва Мехмет Кан Атачик, Евгени Евгениев (ECSPF), Скот Джейкъбс и Марк Райхел (международен експерт по административни бариери). Правителственият основен екип се състои от Детелина Смилкова (съветник на Министъра на икономиката и енергетиката) и Гергана Царева (Директор на дирекция ”Регистрация, лицензиране и контрол“). Флориан Фихтл (постоянен представител за България, Световната банка) даваше стратегически насоки на екипа от започването на задачата и участва във всичките етапи на проекта – от разработването до прилагането. Евгени Евгениев оказа безценна помощ за напредъка на проекта, като координатор с партньорите от страна на правителството и представителите на държавния и частния сектор, участващи в Оценката на регулаторното въздействие (ОРВ) в България. Мехмет Кан Атачик, Емануел Салинас (ECSPF) и Марго Томас (FIAS) извършиха отлична работа на различните етапи от подготовката на тази техническа помощ; Ааре Лааксо помогна с редактирането на текста; и Весела Стамболийска и Атиха Амар оказаха безценна помощ. Детелина Смилкова и Гергана Царева дадоха насоки и осъществиха детайлна работа през всички етапи на проекта. Ананд Сет (Регионален директор), Фернандо Монтес-Негрет (Директор сектор) и Герардо Корочано (Секторен мениджър) също дадоха насоки и упражниха надзор. Рецензенти са Ричард Месик (Старши специалист в областта на развитието на публичния сектор, PMRPS, Световна банка), Питър Ладергаард (FIAS), и Флориан Фихтл. Екипът би искал да благодари на българския Съвет за икономически растеж (СИР) за отличните им коментари през различните етапи на подготовка на този доклад. Политиката на България в областта на регулаторната реформа в Европейския съюз: сближаване с най-добрите европейски регулаторни среди Резюме Влизането на България в единния пазар на Европейския съюз отваря нови възможности и създава нови рискове за националната икономика. Както стана ясно в останалата част на Европейския съюз, една програма за регулаторна реформа предлага ефективна стратегия за управление на рисковете при по-интензивна конкуренция в процеса на подготовка на българските фирми да просперират в рамките на най-голямата икономика в света. България вече отбеляза значителен напредък в регулаторната реформа, с акцент върху разработването на анализ за регулаторно въздействие (АРВ) в рамките на българската публична администрация. За да подкрепи тези дейности, Министерският съвет прие през август 2006 предложението на Министерството на икономиката и енергетиката за разработване на национален план за по-добро регулиране. Цели на реформата. Целта е постепенното постигане на ниско-разходна, ниско-рискова регулаторна система, която едновременно да поддържа конкурентноспособността на национално ниво и ефективно да защитава обществените интереси. За да постигне потенциала си, България трябва да се доближи не до минималните стандарти на регулаторна реформа, а до най-добрите в Европа. Препоръчителна програма за реформата: този документ по политиката идентифицира девет задачи за разработването на модерна регулаторна система, за да се постигнат Европейските задължения. Тези девет задачи са предназначени за подобряване способността на централното правителство да популяризира регулаторната реформа, да изгради по-добри регулаторни практики чрез правителствени институции, както и да подобри качеството както на наличните нормативни документи и регулаторния поток на по-постоянна основа. Таблицата по-долу резюмира предложените реформи и следващите стъпки за действие. Програма на реформата Тази реформа ще изисква няколко месеца подготовка и години за да се приложи. Ще са необходими финансови ресурси, които да се инвестират в ново централно звено за “По-добро регулиране”, за обучение в нови умения, за информиране на заинтересовани групи, и за електронно оборудване. И все пак българската публична администрация вече разполага със солидна база от опит и значителни умения в областта на реформата на нормативната уредба/регулаторната реформа, както и с външна помощ от Световната банка, Програма ФАР и ОИСР. Ако политиката на сближаване получи политическа подкрепа за да фокусира тези разнообразни усилия, подготовката на плана за прилагане може да бъде приключен най-късно до края на 2007 и конкретните проекти могат да започнат на поетапен принцип дори преди това. 2 Препоръчителна реформа Предложени стъпки УПРАВЛЕНИЕ НА НАЦИОНАЛНАТА РЕГУЛАТОРНА СИСТЕМА 1: Приемане на национална ƒ Да се предостави за разглеждане на Министерски съвет политика за регулаторна реформа, политика за регулаторна реформа която очертава целите, действията, ƒ Да се разработи средносрочен (5 годишен) план за програмата и институциите, изпълнение на тази политика на сближаване отговорни за изпълнението. ƒ Да се информира обществеността за ползите от тези реформи. 2: Да се създадат двигатели на ƒ Да се създаде централно звено в Министерски съвет, реформата вътре в самата отговарящо за популяризирането и надзора над администрация за да се управлява и регулаторната реформа чрез всички национални координира комплексната стратегия институции от публичния сектор, и което да работи с на регулаторната реформа и да се местната власт. следят и докладват резултатите ƒ Да се осигурят индикатори за най-добри европейски практики на звеното, за да е сигурно, че то разполага с адекватни ресурси, експертни умения и правомощия. Да се натоварят експертните ведомства с конкретни задачи, като например подкрепа в областта на ОРВ за Министерството на икономиката и енергетиката. ƒ Да се окаже подкрепа на централното звено чрез мрежа от звена във всяко министерство. ИЗГРАЖДАНЕ НА ИНСТИТУЦИИТЕ НА РЕГУЛАТОРНАТА СИСТЕМА НА “НАЙ- ДОБРАТА ПРАКТИКА” 3: Обучение на експерти в ƒ Стартиране на поетапна програма за обучение с фокус регулаторните режими за боравене с върху изпълнението на националната политика на "по-добри регулаторни" сближаване инструменти ƒ Провеждане на това обучение с помощта на Министерството на икономиката и енергетиката, Министерството на държавната администрация и административната реформа, Института за публична администрация и европейска интеграция. 4: Да се завърши националния ƒ Високоприоритетно да се завърши новия Административен електронен регистър за регистър в Министерството на държавната администрация консолидирани регламенти с и административната реформа (МДААР). механизми за устойчива поддръжка ƒ В последствие да се разшири регистъра, за да включва и на регистъра бизнес регламентите и евентуално Официалното издание за регулации 5: работа с местните органи на ƒ Да се разгледат възможностите за популяризиране управление с цел популяризиране практиките на “по-доброто регулиране” на общинско ниво, практиките на “по-доброто реформи в подкрепа на основните в общини, готови да регулиране” из цялата страна. минат по-нататък ПОДОБРЯВАНЕ ПОТОКА НА НОВИТЕ РЕГУЛАЦИИ 6: Създаване на добре ресурсно ƒ Разработване на нова стратегия, методи и процедури за обезпечена система за ОРВ системата на ОРВ, за да бъде здраво вкоренена в съществуващите политически процеси. ƒ Консултации с подходящи групи, като СИР и заинтересованите групи вътре в правителството относно тяхната роля в системата на ОРВ ƒ Да се създаде централен орган за надзор над ОРВ, като се натовари конкретен орган с тази задача – вероятно основното звено към Министерски съвет, подпомагано от Министерството на икономиката, с институционален мандат, ресурси и правомощия да налага ОРВ програмата . ƒ Да се обучат министерства в методи за ОРВ. 7: Да се създаде формална ƒ Въз основа на минималните консултативни стандарти, консултативна политика и механизми възприети от Европейският съюз, да се разработи и за гарантиране на систематични внедри задължителна консултативна политика. средства за ранно и ефективно ƒ Да се разработят инструменти за електронното консултиране на заинтересовани групи правителство за да се подкрепи изпълнението на в процеса на разработване на политиката. политиките и регламентите. 3 ДА СЕ МОДЕРНИЗИРА НАЛИЧНОСТТА ОТ СЪЩЕСТВУВАЩИ РЕГУЛАЦИИ 8: Да се разработи стратегия за ƒ Да се проведе систематичен анализ на основните пазари на преразглеждане на действащите в стоки и услуги, с цел идентифициране на пречки пред момента налични регулации въз конкуренцията и тяхното отстраняване. основа на европейския подход за ƒ Да се възприеме дългосрочна програма на преразглеждане непрекъснато преразглеждане на и реформи за да се модернизират наличните регулации. пречки пред конкуренцията. 9: Да се приеме европейската цел за ƒ Да се разработи план за постигане на целта като се спазва 25 процентно намаление на внимателно последователността така че това да бъде административното бреме до 2012 извършено след подготовката на централното звено, с година институции, умения и ресурси за управление на задачата. 4 Политиката на България в областта на регулаторната реформа в Европейския съюз: сближаване с най-добрите европейски регулаторни среди Основен доклад Влизането на България в единния пазар на Европейския съюз отваря нови възможности и създава нови рискове за националната икономика. Както стана ясно в останалата част на Европейския съюз, регулаторна реформа предлага ефективна стратегия за управление на рисковете при по-интензивна конкуренция в процеса на подготовка на българските фирми да просперират в рамките на най-голямата икономика в света. Подобренията в нормативната рамка, които намаляват икономическите разходи от лоша и прекалено голяма регулативна дейност ще подпомогнат растежа и производителността на страната, и ще намалят напрежението и рисковете от необходимото икономическо структурно приспособяване през следващите няколко години. През следващите няколко години, България трябва да си постави за цел да разработи, моделира и внедри институции, процеси и капацитет, необходими за приближаването към добрите европейски практики в областта на регулаторната реформа. За да постигне потенциала си, страната трябва да се доближи не до минималните стандарти на регулаторната реформа, а до най-добрите в Европа. В една многоразнородна по икономическо изпълнение и качество на регулативната дейност Европа, този амбициозен стандарт за изпълнение изисква от България внимателно да подбере страните членки, с чиито индикатори да сравнява изпълнението си. Целта ще бъде да постигне, като бележи непрекъснат напредък, внимателно планиран и бърз начин, ниско-разходна, ниско-рискова нормативна система, която едновременно насърчава конкуренцията и ефективно защитава публичните интереси. Този „план за сближаване” очертава Причините за регулаторна реформа в Европа европейския контекст, българския напредък в регулаторната реформа, и От стартирането на Лисабонската стратегия през 2000 г., анализа на въздействието на годишният растеж за европейското пространство достигна средна годишна стойност от 1.8 процента, като изостана от политиките и регулациите (АВПР) до главните си съперници. Почасовата продуктивност момента, визията за бъдеща нарастна с 1.2 процента годишно между 1999 и 2003 г., регулаторна реформа в България, и демонстрирайки тенденция към понижаване. Нивото на следващите необходими стъпки, за да заетост нарастна от 60.6 процента през 1999 до 63 бъде постигната. Той идентифицира процента през 2004 г., докато безработицата намаля маргинално от 9.1 процента през 1999 г. до все още девет конкретни задачи за високите 8.9 процента през 2004 г. Нивото на заетост за изграждането на модерна по-възрастните работници и жените остана особено ниско. регулаторна система. 1. Значението на регулаторната реформа и ОРВ в Европа U Регулаторната реформа се превърна в ключов приоритет в рамките на Европа в резултат от работата на Групата Манделкърн (Mandelkern) за по-добро регулиране и Планът за действие на Комисията (2002), които приеха програмата на ОИСР. Европейските институции и страните членки се съгласиха, че има нужда да се подобри подхода към регулирането, който ще гарантира защитата на публичните интереси чрез регулациите по начин, който подкрепя развитието на икономическата дейност. Стратегиите за „По-добро регулиране” възприети на всяко ниво в Европа са насочени към допринасяне за растежа и работни места, като се вземат 5 предвид социалните цели и тези отнасящи се до околната среда, както и ползите за гражданите и националните администрации, в смисъл на подобрено управление. Като част от подновената Лисабонска стратегия от 2005 година, с фокус върху растежа и работните места, Комисията обяви намерението си да стартира обширна инициатива, която да гарантира, че нормативната рамка в ЕС отговаря на изискванията на 21 век. Настоящата инициатива има три основни стълба: ƒ Що се отнася до оценката на въздействието и опростяването - чрез по-нататъшно популяризиране на разработването и прилагането на по-добри нормативни инструменти на ниво ЕС; ƒ Чрез непосредствена работа със страните членки, за да се гарантира последователното прилагане на по-добри нормативни принципи от всички регулатори навсякъде в Европейския съюз. ƒ Чрез подсилване на конструктивния диалог между всички регулатори в ЕС и на национално ниво със заинтересованите групи. Що се отнася до самата Комисия, тя обяви серия от важни инициативи насочени към постигане на целта „По-добро регулиране”: скрийнинг на законодателството в процес на подготовка, опростяване, ревизирано Ръководство за оценка на въздействието, административни разходи и сформирането на Група за „По-добро регулиране” на високо ниво в Комисията, която да упражнява надзор над регулаторните реформи. В центъра на европейската стратегия за регулаторна реформа стои оценката на регулаторно въздействие (ОРВ), или оценка на въздействието (ОВ), както е назовавано от Европейската комисия, тъй като е приложимо за всички политики, а не само за регулаторните. Документът на Европейската Комисия Комюникето на Комисията относно „По-доброто „По-добро регулиране за растеж и регулиране” от юни 2002 година, с което бе работни места” 2005) (насочен към „по- нататъшно разработване и прилагане на предложен План за действие за „опростяване и по-добри нормативни инструменти на подобряване на нормативната среда”, бе изградено ниво Европейски съюз, забележи- около нова Система за оценка на въздействието, мо...оценка на въздействието и разработена така, че да интегрира и замени опростяване ”) предишните оценки на единични сектори, които оказаха слаб ефект върху качеството на разработване на политиките. Настоящата Система за оценка на въздействието изисква от Комисията систематично да оценява евентуалните икономически, екологични и социални последствия от предложените политики и да очертае потенциалните компромиси, с цел подобряване качеството и прозрачността на предложените политики и намирането на балансирани решения, в хармония с целите на политиките на Общността. През юни 2005 година, Комисията издаде ново Ръководство за оценка на въздействието, което обяснява значението на оценката на въздействието по следния начин: Тя гарантира ранна координация вътре в Комисията. Демонстрира отвореност на Комисията към приноса на широк кръг от външни заинтересовани групи, и демонстрира спазване на ангажимента за прозрачност. И още, чрез предоставяне на внимателен и пространен анализ на вероятните социални, икономически и екологични въздействия, както преки, така и косвени, тя също така допринася за изпълнението на конкретните ангажименти по Лисабонската стратегия и Стратегията за устойчиво 6 развитие. Също така подобрява качеството на предложените политики, като поддържа намесата на ЕС колкото може по-опростена. Като част от инициативата от 2005 година, Комисията изисква от страните членки „да демонстрират тяхната ясна ангажираност към принципите за по-добро регулиране чрез техните Национални Лисабонски Програми [за действие]”. Комисията заяви, „Те са ключовия инструмент за задвижване на изпълнението на Лисабонската стратегия: те предлагат пълен списък на националните ангажименти и индикатори за проследяване на напредъка през следващите месеци и години.”1 TP PT Първият набор от национални Планове за действие бе оценен през януари 2006 година, а вторият набор - през декември 2006 година. Те показаха множество инициативи за нормативна реформа из цяла Европа. Според оценката на Комисията, реформите за улеснен старт на новите фирми са увеличили БВП в ЕС15 с 2 процента от 1995 година. А именно: ƒ Много страни членки (Австрия, Белгия, Кипър, Чехия, Дания, Естония, Литва, Люксембург, Холандия, Португалия, Словения, Великобритания) извършват (или възнамеряват да извършат ) анализ на набор от взаимосвързани нормативни/регулативни разходи – административни разходи, наложени от законодателството. Стандартният разходен модел, първоначално разработен в Холандия за Европейската Комисия послужи като вдъхновение за ключови аспекти на тези реформи. Пет от страните (като Чехия, Дания, Холандия, Швеция и Великобритания) също поставиха качествени цели за намаляване на административните разходи (намалението варира между 20 и 25 процента) до 2010 година. Все пак докладите от европейските страни разкриват обща липса на стратегия за нормативна/регулативна реформа. През декември 2006 година Комисията разкри, че „По- доброто регулиране е от изключителна важност за създаването на по-конкурентна бизнес среда и премахване на пречките пред иновацията и промяната....Почти всички страни-членки изпълняват части от тази програма, но в много от случаите е необходим по-интегриран подход.” В Полша например, Комисията откри, че „подобренията в Системата за оценка на въздействието са започнали, но подхода към По-добро регулиране се нуждае от по-нататъшно разработване.” Комисията заключи, че единични страни-членки ще се придвижат напред по-бързо: Страните-членки все повече и повече обменят опит и добри идеи. Въпреки това, макар, че всички са се придвижили напред, все още има големи разлики между страните-членки в дълбочината и скоростта на реформата. Комисията натовари страните-членки с две конкретни нормативни реформи: ƒ Лидерите на ЕС са поканени да поставят 25 процентна цел за намаляване на административното бреме, която да бъде постигната съвместно от ЕС и страните-членки до 2012 година. Тази цел бе легализирана от Комисията през 2007 г. ƒ В допълнение, Комисията възнамерява да проведе систематичен анализ на ключови пазари на стоки и услуги, за да идентифицира конкретни пречки пред конкуренцията и да направи предложения за тяхното отстраняване. Доклада приканва страните-членки да направят същото. 1 Европейската Комисия, Комюнике от Комисията за пролетния Европейски Съвет 2006 година. „Време е да TP PT включим на по-висока скорост: Новото партньорство за растеж и работни места,” Брюксел, стр. 9. 7 Целта на Европейската Комисия е ясна: „ Изграждането на пълноценна, интегрирана По-добра нормативна система трябва да бъде от средно-срочна до дългосрочна цел на всички страни- членки.”2 Докладът от 2007 година до Европейската Комисия предоставя на България TP PT възможност да демонстрира усилията си да приложи интегриран подход към нормативната реформа. Докладът на България до Европейската Комисия за напредъка в областта на съгласуването с Лисабонската програма трябва да отчете интегрирана, обстойна и конкретна програма за реформиране на своята вътрешна нормативна структура, в съответствие с практиките на нормативна реформа препоръчани в Европа. 2. Регулаторна реформа в България U България вече е отбелязала значителен напредък в областта на регулаторната реформа, и по- конкретно чрез приемането на основната част от Европейския закон, позната като acquis communautaire, внедряване на Законът за ограничаване на административното регулиране и административния контрол, и продължаване разработването на осемте „Мерки за внедряване на по-добрите нормативни принципи” предложени от Съвета за икономически растеж и приети от Министерски съвет на 3 август, 2006. Тези регулаторни реформи изпълняват ключови компоненти от Политическите приоритети на правителството на европейската интеграция, икономическия растеж и социалната отговорност от 28 септември 2005. Тези мерки са съгласувани с ангажиментите направени от Европейската Комисия и страните-членки за повишаване на европейската конкурентноспособност. Българските реформи на регулаторна уредба през последните няколко години бяха съсредоточени към законодателно приближаване до Европа чрез приемането на acquis communautaire. Тази огромна реформа изискваше пълно преразглеждане и преработване на българското законодателство и регулации, и спомогна за намаляване на пречките пред навлизането на българските пазари, което ще увеличи конкуренцията и производителността на цялата национална икономика. Като част от тези реформи, регулирането в инфраструктурния сектор се подобри значително с приемането на пазарно-ориентирани режими и създаването на нови регулатори. Други компоненти на националната програма за реформа на нормативната уредба се развиха бавно в разстояние на няколко години. През 1998 година, Стратегията за изграждането на модерна административна система направи първата стъпка към въвеждането на смислена нормативна реформа, очертаваща визията за съвременната роля на държавата, разпределението на държавната власт и организацията на административната система.3 През 2000 година една TP PT вътрешно-ведомствена Работна група за оптимизация на регулаторните режими (която ревизира лицензи, разрешителни, и нормативни изисквания) препоръча програма за реформиране на административните процедури, която започна с премахване или опростяване на няколко десетки изисквания.4 Тези реформи бяха насочени към промяна или премахване на регламенти, TP PT спъващи дейността на фирмите. През 2006 година Световната банка заключи, че чрез тези 2 TP Европейската Комисия, (14.11.2006) КОМЮНИКЕ ОТ КОМИСИЯТА, Икономически реформи и PT конкурентноспособност: ключови послания от Европейския доклад за конкурентноспособността 2006 година COM(2006) 697 последен вариант.Брюксел. 3 TPПрез 1998 година, Институт за пазарна икономика (ИПИ), местен стратег, започна работа с парламентарна PT комисия по закона за ОРВ. Законът не успя, но събуди интереса на пресата и бизнес асоциациите към ОРВ. През 2000 и 2001 година, коалиция от стратези и програми за техническа помощ разработиха проектозакони за внедряване на ОРВ в България, но не успяха да получат достатъчна подкрепа, за да бъдат приети. Това е демонстрация как частния сектор активно рекламира усилията по ОРВ в България, за разлика от опита в други страни от региона на Европа и Централна Азия, включително Полша и Унгария, където публичният сектор бе главният рекламен агент на ОРВ. 4 TPСтанка Делчева (2003) Стратегма агенцията в България, публикувана в RGI SEE Семинар: Намаляване на PT административните бариери, Декември, Букурещ. 8 реформи, българското правителство всъщност успешно е насочило нормативните режими така, че да намалят разходите на частния сектор за делови транзакции. Вътрешно-ведомствената Работна група бе преразгледала 360 централно управлявани нормативни режими и бе одобрила премахването на 71, както и модифицирането на 121 режима.5 Тези усилия бяха последвани от TP PT опити от страна на Министерството на държавната администрация и административната реформа да създаде електронен регистър за административни формалности, засягащи бизнеса, но регистърът все още не е действащ. Както в други части на Европа, голяма част от фокуса на нормативната реформа в България е върху оценка на регулаторното въздействие (ОРВ). Значителна политическа подкрепа за ОРВ възникна през 2002, със създаването на влиятелния Съвет за икономически растеж (СИР), публично-частен консултативен орган към Министерски Съвет. През 2003 Законът за ограничаване на административното регулиране и административния контрол направи решителна стъпка напред, като дефинира нормативната рамка на ОРВ в България. Законът: ƒ Изискваше регулирането на всяко правителствено ниво да бъдат оправдано с конкретна нужда (във връзка с националната сигурност, защита на околната среда или лични и материални права на гражданите ), ограничавайки свободата на действие на регулатора; ƒ Наложи стандарт за ефективност на разходите (най-ниските разходи), като забрани регламентите да налагат ненужни ограничения на заявените цели на регламента; ƒ Наложи идентифициране и измерване на разходите и ползите по отношение на новите регламенти отнасящи се до бизнеса; и ƒ Наложи консултиране на заинтересованите групи относно процеса на разработване, като разясни изискванията в Закона за нормативните актове (1973, изменен 1995 и 2003). Законът от 2003 изисква от правителството да информира фирмите за предстоящо регулиране и да им предостави поне един месец за подаване на възражения. Въпреки това изпълнението на закона се оказа непоследователно. От 2003 година местни мозъчни тръстове, частният сектор и някои правителствени агенции се опитаха да въведат ОРВ в България, като направиха цялостна оценка на състоянието на ОРВ, както и като осъществиха ОРВ на конкретни части от законодателството. Дирекцията за стратегическо планиране и управление в администрацията на Министерския съвет извърши безценна работа като състави Ръководство за оценка на въздействието в България (с помощ по програма ФАР). Министерството на икономиката наскоро се оказа лидер в областта на ОРВ инициативите, в ролята си на председател на вътрешно-ведомствена Работна група за “По-добро регулиране”, която се опитва да създаде координирана позиция по проблемите на регулаторната реформа и да бъде в близко сътрудничество със Съвета за икономически растеж (СИР) и Министерския съвет. През 2006 година, настоящото правителство постави реформите от Лисабонската програма по- високо в приоритетите си. Няколко от реформите популяризирани от Европейската Комисия през 2005 година се съдържаха в ”Мерки за въвеждане на по-добри нормативни принципи” предложени от Съвета за икономически растеж (СИР) и одобрени от Министерския съвет на 3 август 2006 година (съдържащи се в Анекс 1). В този инструмент Министерският съвет в общи линии приема основен краткосрочен план за нормативна реформа, който за първи път, възлага конкретни отговорности на обществени институции, макар че тези мерки не представляваха формален мандат. Тези мерки бяха фокусирани върху няколко ключови реформи. 5 Световната банка (2006) Доклад за приключване на проекта (Tf-52681 Scl-47850) по заем на стойност US$450 TP PT милиона за Република България за серия от три програмни операции, 26 юни 2006 година, Вашингтон, окръг Колумбия. 9 ƒ По-добро изпълнение на ОРВ, за да се подобри качеството на новите закони и регламенти. Съветът за икономически растеж идентифицира седем проектозакона, които са високоприоритетни за ОРВ, и три ОРВ бяха изготвени от консултанти до края на 2006. Тези пилотни ОРВ са предназначени да популяризират систематичното въвеждане на ОРВ в регулаторния процес, в съзвучие с препоръките на мониторинговия доклад за септември 2006 година на Европейската Комисия. ƒ Създаване на метод и процес за анализ и мониторинг на нормативната уредба и проверки, които се оказват най-скъпи за бизнеса. Министерството на икономиката стартира проучване на фирми, насочено към снемане на мнението на фирмите относно ограниченията наложени от настоящата нормативна уредба. Първоначалното проучване бе извършено през 2006 година. ƒ Подобряване на качеството на регулирането на местно ниво. Очаква се по- систематичен диалог между националните регулатори и Националната асоциация на общините в процеса на формулиране на политиките. ƒ Подобряване на диалога със заинтересованите групи. Основаването на Съвета за икономически растеж бе добра стъпка към подобряване потока на информация от бизнес групите към законодателния процес. Очакват се повече усилия от страна на министерствата за включване на заинтересованите групи в по-ранни етапи на формиране на политиките. ƒ Засилване на прозрачността в действията ня правителството. Планираният нормативен регистър,чието внедряване се отлага с години, би бил добра стъпка в тази посока. Тези реформи ще бъдат полезни при решаването на проблема с неефективни регулаторни практики, които все още съществуват в България. Една диагностика на Световната банка от 2006 година за регулаторните практики, въз основа на много подробна нормативна база данни на ОИСР6 намира противоречия в изпълнението на България. От една страна тя заключава, че TP PT България е: ...успяла да намали пречките пред търговията и инвестициите, да елиминира нормативните бариери и дискриминационни процедури към чуждестранните инвеститори. ...що се отнася до пречките пред предприемачеството, България е успяла да премахне значителна част от тях (като антитръстовите облекчения) или е достигнала средното ниво за ОИСР по отношение на няколко други (лицензи и разрешителни, и нормативни пречки пред конкуренцията). От друга страна, България през 2006 година изглежда се нарежда в най-ниската трета от европейските страни през 2003 година по отношение на рестриктивността на нормативните си политики (фиг. 1). Тъй като това е високо-синтетичен индикатор, малки промени в стойностите сочат важни разлики в нормативните режими. Наистина стойностите на България за 2006 година не са много далече от средните за ЕС през 1998 година, когато процесът на въвеждане на индикаторите беше стартиран. Това подсказава, че България се намира на около осем години разлика от средностатистическата европейска страна в намаляване на икономическите разходи от регулаторните си режими. 6 ОИСР изчислява цялостен индекс на регулациите на стоковите пазари (РСП), който измерва регулаторната TP PT натовареност наложена от икономическите политики, насочени както навътре, така и навън. Високата стойност на РСП сочи, че дадена страна е въвела относително рестриктивни регулации на стоковите пазари. Световната банка разшири тази база данни с включването на България в нея. 10 Фигура 1. Регулиране на стоковите пазари – сравнение на страните7 TP PT (2003 година за всички страни, освен България – 2006 година) 3.0 2.5 2.0 OECD average 1.5 1.0 0.5 0.0 p ria M ar y Ire t es Po key Br ly er m e r in K y rtu a ak Au ds Sw S gal ng i l Un Ic om ng lia al k Fi nia G ria pu e d and Ja rg m n No any l g ic Ne Be l nd Ne De and nd Lu w da e Tu co er lic m en Ca nd ec F nd a Hu a z Ze ar Re nc Po ore ec Ro pa Ita th giu it z pa Bu bl Re s t u Ki a rw n na G ub a a i la xe ed a w nm a la a d r ex d s tr bo h ra la m nl re ite el l St ite Au S ov Cz Un Sl Бел.пр. Тъй като фигурата не позволява манипулация, това е преводът на текста в нея: Над стрелката – средно ниво за ОИСР. Последователност на страните по хоризонталата: Австралия, Великобритания, Исландия, САЩ, Ирландия, Дания, Нова Зенландия, Канада, Швеция, Люксембург, Япония, Румъния, Финландия, Белгия, Холандия, Австрия, Словакия, Германия, Норвегия, Кореа, Португалия, Испания, Швейцария, Франция, Чехия, България, Гърция, Италия, Бразилия, Унгария, Мексико, Турция, Полша Авторите на документа на Световната Банка отбелязват няколко области, върху които България трябва да фокусира бъдещите си реформи (Фиг.2). Качеството на регулациите е лошо, измервано със степента, до която се използва “заповедна”, вместо стимулираща нормативна уредба. Това вероятно е пряк резултат от липсата на ОРВ в българския регулаторен процес, тъй като ОРВ допринася пряко за разглеждането на широк кръг от не-регулативни опции. Проучването на административното натоварване в България от 2006 (базирано на проучването на 505 фирми) разкри, че бизнесмените общо взето са доволни от подобряването на макроикономическата среда, но също така че проблемите с нормативната уредба си остават значителни. ƒ Натоварващите нормативни режими стават по-голям проблем за бизнеса от 2002 до 2006 година (определени като проблем от 11 процента от бизнесмените през 2002 година, но достигат 23 процента през 2006). Сложните режими за лиценз и регулация се нареждат на трето място сред проблемите на бизнес средата. ƒ 59 процента от фирмите са имали проблеми с придобиването на лицензи, разрешителни и регистрации. Тези заключения подкрепят РСП индикаторите в предположението, че административните натоварвания поради усложнени процедури трябва да станат приоритет на България в бъдеще, както и в цяла Европа. 7 Източник: ОИСР, а за България – Оценки на Световната банка, основани на информация, предоставена от TP PT българските власти и „Да правим бизнес” през 2005. Бележка: стойностите за България са за 2006 и за 2003 за всички останали страни. Както е цитирано в Донато де Роса, Мариан Фей, Стела Илиева (2006). Регулиране на стоковите пазари в България: сравнение със страните от ОИСР. ПРОЕКТОДОКУМЕНТ ЗА ДИСКУСИЯ, Световната банка. 11 Фигура 2. Останали разлики в качеството, сравнени със средната стойност за ОИСР Обхват на публично предприемаческия сектор 4.0 3.0 Специфични секторни административни Размер на публично предприемаческия 2.0 натоварвания сектор 1.0 0.0 Пряк контрол над бизнес Контрол на цените предприятията Използване на заповед и контрол България ОИСР Присъединяването на България към Европейския съюз, и отварянето на нейната икономика с цел по-дълбока интеграция в Общия пазар, поставя вниманието върху структурата на разходите на производителите й, както и устойчивият капацитет на правителството да реагира ефективно, за да се обърне към решаването на социалните нужди и сривовете на пазара. 3. Какво е най-добра практика в областта на регулаторната реформа? U Всяко проучване на европейските регулаторни практики показва огромно разнообразие в качеството на регулациите из Европейската Комисия и страните-членки. По същия начин широко варира и наборът от дейности по реформата на нормативната уредба, който продължава да се увеличава със стартирането на нови инициативи на нормативна реформа из цяла Европа. При такава динамична и разнообразна среда на реформа в политиките е важно да има яснота по отношение на основните принципи на нормативна реформа чрез най-добрите практики. Тази политика на сближаване препоръчва България да заложи като индикатор, който да почива на внимателен подбор на страни и стандарти за изпълнението, най-добрите европейските практики. Справянето с план-програмата за реформа на нормативната уредба е между най-трудните предизвикателства, пред които правителствата са изправени, тъй като регулаторните системи, макар и големи, са високо децентрализирани между множество институции, те са непрозрачни, лесно уловими, и основани на упоритите навици на поведение на публичния сектор. Необходимо е повишаване на качеството на регулациите за подобряване на бизнес средата, а от тук и увеличаване на инвестициите, производителността и устойчивия икономически растеж. Висококачествената нормативна уредба – дефинирана по-долу – избягва налагането на ненужно бреме, която струва време и пари на представителите на бизнеса, гражданите и публичните администрации. С повишаване качеството на регулиране, засягащи частните фирми, страните подобряват условията за правене на бизнес, намалява се деформацията на пазарите, увеличава се конкуренцията и се улеснява интеграцията на местните изисквания и стандарти с тези на 12 другите страни, което от своя страна разширява достъпа на фирмите до чуждестранните пазари. Това допринася за увеличаването на частните инвестиции, производителността на фирмите, износа и заетостта. Чрез повишаване на качеството на нормативната уредба, засягаща гражданите и публичния сектор, страните също така подобряват правата на гражданите и качеството на обществените услуги. Модернизирането на регулаторната роля на държавата изисква прецизна програма за «добро управление», а не само програма за тясна «дерегулация», насочена към съкращаване на Принципи на качествената разходите. Успешната реформа на нормативната нормативна уредба на ОИСР уредба се е превърнала в многостранна стратегия, Висококачественото регулиране трябва да: която включва по-добро регулиране, дерегулация, • Служи на ясно дефинирани политически пре-регулация, опростяване и изграждане на цели и да бъде ефективно при постигането на институции (включително и реформа в публичния тези цели; сектор за изравняване/хармонизиране на стимулите). • Да почива на смислена законова основа; В съвременната практика, реформата в областта на • Да произвежда ползи, които оправдават разходите, като се има предвид разпределението нормативната уредба не цели ограничаване ролята на на ефекта от тях из цялото общество; държавата, а предефиниране на правомощията и • Да минимизира разходите и пазарната ролята на държавата за посрещане на възникващите деформация; нужди. Това означава, че управлението на • Да насърчава иновациите чрез пазарни качеството на регулациите трябва да се превърне стимули и подходи, основани на целите; • Да е ясно, опростено и практично за толкова в част от публичното управление, колкото е ползвателите; финансовото управление и управлението на • Да е в съзвучие с другите нормативи и човешките ресурси. ОИСР призовава към «про- политики; и активна роля за гарантиране на качеството» на • Да е колкото може по-съвместимo с регулативните функции на правителството. принципите на конкуренцията, търговията и облекченията за инвестициите, както на местно, така и на международно ниво. Самата сложност на системата на националната нормативна уредба е сразила много реформатори. Източник: Препоръките на ОИСР за качеството Необходимо е да се започне с ясно разбиране на на нормативната уредба от 1995 и 1997 година компонентите на динамичната нормативна система, всеки с проблемите си и съответните им решения, за да се разработи една интегрирана стратегия на реформата. В резултат на многогодишна работа, ОИСР разделя реформаторската задача за изграждане на модерна регуларона система на четири основни компонента. Основната концепция зад «системния» подход на ОИСР е, че националната регулативна система може да се подраздели на наличността от нормативни актове, тоест натрупаното през годините и десетилетията наследство от нормативни документи, и потокът от регулации, тоест продължаващото разработване на нови нормативи, необходими за посрещане на променящите се нужди на обществото. Управлението на наличността и потока от нормативни документи изисква различен институционален капацитет, и различни стратегии, които съставляват ядрото на програмата за нормативна реформа на ОИСР. Тези четири компонента са резюмирани по-долу, а на фигура 1 е представена функционалната карта: I. Изграждане на система за управление на регулациите, която да ръководи реформите, да следи качеството на националната нормативна система и да популяризира добрите регулативни инструменти из целия публичен сектор. ƒ Стратегическа средносрочна политика за реформа на нормативната уредба (5 годишна) ƒ Двигатели на реформата, като звено за нормативна реформа в центъра на правителството ƒ Отговорен министър 13 II. Изграждане на институции с цел добри регулации ƒ Обучени и опитни регулатори, които разбират как да внедрят „по-добри регулаторни” инструменти ƒ Обслужване на едно гише ƒ Нормативни регистри, за предпочитане електронни и он-лайн ƒ Реформи в областта на инспекциите ƒ Реформиране на процеса на обработка с цел ускоряване на обжалването (Due process reforms to speed up appeals) III. Подобряване качеството на новите регулации (непрекъснатия поток от нови закони и други регулативни документи) ƒ Възприемане на принципи за качество на регулациите ƒ Систематично използване на ОРВ ƒ Прозрачност и консултиране на заинтересованите групи ƒ Централни проверки на качеството от независимо звено (звено за нормативна реформа) IV. Повишаване на качството на съществуващите нормативи (огромния запас от съществуващи закони и други нормативи) ƒ Целева дерегулация, опростяване, кодиране въз основа на бизнес приоритети ƒ Реформи на широка основа (Подход на стандартния разходен модел, Регулаторна гилотина™) ƒ Програми за постоянен преглед на целеви сектори (подход на Европейската Комисия) 14 Фигура 1. Функционална карта на модерната регулаторна система Council съвет Министерски of Паралелно звено Parallel Unit Ministers in в парламента Governmental Правителствена комисия Committee Централно Звено Бизнес Business Central Unit Консултативен за регулаторно For regulatory Advisory с ъвет качество quality Council ОРВ Законодателен контрол Публични консултации Звена за реформа в министерствата Stock Запас of /наличност Flowна Поток of Институции отRegulation регулации регулациите Regulation за по-добро (министерства ) регулиране (Ministries (министерства ) (Ministries ™ Регулаторна гилотина Ясни стандарти за качество на Електронен нормативен “Програма ” Новите регулации регистър „Правим бизнес” Централно преразглеждане & Рационализация на - Прегледи на секторите & Контрол на качеството Инспекторатите реконструкция ОВР Мълчаливо съгласие Стратегия на СТО Кносултации на заинт.групи Обслужване на едно гише Проверка за съответствие Процес на обработка Със СТО Copyright Jacobs and Associates 2007. No reproduction without Наблюдение на резултатите permission Адаптиране на правилата Макар че България разполага с голям избор на видове реформи, които би могла да извърши, както и модели и институционална база за тези реформи, тези четири основни задачи трябва да бъдат отразени в нейната политика за сближаване, както за да постигне краткосрочни ползи, така и да осигури дългосрочна програма за управление на регулациите с устойчив ефект, която ще служи на България до далечното бъдеще. 4. Сближаване с постиженията на най-добрите: визията за реформа на нормативната U уредба в България България трябва да измерва напредъка си с най-добрите страни в Европа. България трябва да се втурне не само “да догони” другите като се движи по-бързо от тях, тъй като другите страни продължават междувременно да се реформират. Ако България трябва да заеме мястото си между европейските страни с по-добро изпълнение през следващите пет години, то тя трябва да се придвижва по-бързо, с по-широки и по-добре осъществени реформи. Ускорения напредък в реформата на нормативната уредба изисква средно-срочна (например 5 годишна) политика на сближаване, която да свърза различните компоненти на реформата в цялостен план за действие, ориентиран към резултатите. За да отговорят на високите европейски индикатори (за изпълнение), трябва да се възприемат конкретни мерки за изпълнение и да се наблюдават за всяка реформа, за да се гарантира адекватния напредък на отговорните институции във времето. 15 Тази политика на сближаване дефинира девет задачи, необходими за доближаването до най- добрите европейски практики в реформата на нормативната уредба. Тези девет задачи следват програмата на ОИСР в решаването на Пример: Програмата на Полша за проблемите на нормативната наличност, реформа в нормативната уредба, в нормативния поток, институциите и рамките на Лисабонската програма управлението на националната регулативна Полша се съсредоточава върху 7 действия за система. За всяка от деветте задачи, са подобряване на нормативната си среда: идентифицирани практики,които трябва да (1) Опростяване на националните си бъдат разгледани от България, предложени са законови инструменти, възможни стандарти за изпълнението и е (2) Изпълняване на програмата на идентифициран съответния опит от Европа. Комисията за постоянен преглед на национално ниво (rolling review program), (3) подобряване на ефикасността на Управление на националната система за системата за изпълнение на европейските регулиране директиви, (4) Прилагане на система за измерване и Задача 1. Да се предостави за разглеждане намаляване на административните разходи на Министерския съвет Политика на за бизнеса, (5) Оптимизация на ОРВ, сближаване за реформи в нормативната (6) Засилване на регулаторния капацитет, и уредба, да се разработи средно-срочен (7) Изпълняване на принципа „Първо малки (например 5 годишен) план на изпълнение въз основа на тази Политика на сближаване, и да се информира обществеността относно ползите на тези реформи. Тази ясно формулирана и координирана Политика на сближаване за България, с ясни цели и механизми за изпълнение/внедряване е сама по себе си ключова част от успешната реформа. ОИСР препоръчва на всяка страна „ да приеме на политическо ниво широки програми за нормативна реформа, които поставят ясни цели и очертават рамки за изпълнение...да се артикулират ясно за обществеността целите на реформата, стратегиите и ползите.”8 TP PT Приемането на ясна програма е толкова важно, че ОИСР откри, че „страните с ясна формулирани регулаторни политики не престават да бележат по-бърз и дълготраен напредък от страните без ясни политики. Колкото по-пълни са принципите, и по-конкретна и отчетно- отговорна е програмата за действие, толкова по-широка и ефективна е била реформата.”9 TP PT Приемането й от Министерски съвет би било ключов сигнал за истинността на политиката на сближаване, и предвестник на нейния успех. Една от слабостите наблюдавани в скорошни прегледи на програми за качеството на нормативите в много от 10-те най-нови страни-членки на ЕС (прегледът извършен от ОИСР не включваше Румъния и България), е липса на ясно изразен политически ангажимент към конкретна политика за нормативна реформа. Началникът на програмата за реформа на нормативната уредба на ОИСР/SIGMA наскоро заключи: „...колкото по-прецизен става процесът на държавно управление, и колкото повече неща се откриват за подобряване качеството на разработване на политиките и регулациите, толкова повече една ясно очертана политика за По-добро регулиране се превръща в основна характеристика на управленската среда, и лесно се открива чрез справка с конкретно дефиниран документ по политиките, ясно изразен политически ангажимент, и чрез промяна на културата в посока към непрекъсната усъвършенстване на управлението.”10 TP PT 8 ОИСР(1997) ОИСР Доклад за нормативната реформа, Париж. TP PT 9 ОИСР(2002) Регулаторни политики в страните от ОИСР: От интервенционизъм към регулаторно управление, TP PT ОИСР, Париж. 10 TP Едуард Донелан и Даян де Помпиньон (2007). Практики за по-добро регулиране в новите европейски страни- PT членки: Контекст за по-добро регулиране, публикуван в http://www.reforma-regulacji.gov.pl/. 16 Тази политика на сближаване, колкото и да е важна като политически документ, не е достатъчно детайлна, за да служи за план за изпълнение. Чрез процес на вътрешно- ведомствени консултации и такива със заинтересованите групи през следващите няколко месеца, България трябва да разработи подробен план за изпълнение, за да осъществи тези реформи. Този план трябва да съдържа следното: ƒ Дизайн и взаимодействие на всяка реформа; ƒ Специфични цели за изпълнението на всяка реформа; ƒ Институциите, които трябва да вземат участие; ƒ План-програмата; ƒ Финансов план и план за брой на служителите; ƒ Стратегия за мониторинг и оценка. Планът за изпълнение трябва да бъде съгласуван със заинтересованите групи и да бъде предоставен за разглеждане на Министерския съвет до края на 2007 година, като основния план на реформата, и за интеграция във финансовите планове и плановете за служители. Информирането на обществеността относно стратегията на реформата в областта на нормативната уредба и ползите за националните политически приоритети е важно за да се поддържа добрата отчетност на резултатите и да се гарантира придвижването на програмата напред, въпреки неизбежната съпротива. Един план за комуникация от центъра на правителството е необходим за да се гарантира информираността в процеса на реформата на основните заинтересовани групи, като например Парламента. Предложение за стандарти за изпълнението Има предложение България да приеме като индикатор за качеството на своята политика на сближаване и план за изпълнението, критериите използвани в момента от ОИСР/SIGMA за оценка на устойчивостта на политиките за „По-добро регулиране” в новите Европейски страни- членки. Основните индикатори, използвани от ОИСР/SIGMA за политиката за управление на регулирането включват: ƒ Ясно очертана политика за управление на регулирането; ƒ Политическа подкрепа; ƒ Структура за изпълнение на политиката за „По-добро регулиране”; ƒ Структура за планиране на дейности по политиките и нормативите, и за определяне приоритетите на дейностите по политиките и нормативите; ƒ Адекватен брой подходящо квалифициран персонал; ƒ Доклади за ефективността на конкретни политики е от особена важност. Добри практики в Европа В Чехия правителството е разработило, и през 2007 година усъвършенства, политика за реформа в нормативната уредба, която в общи линии представлява паралел на политиката на ЕС за По-добро регулиране. Ангажименти за разработването на „По-добро регулиране” бяха включени в Националната програма за реформа на Чешката Република в рамките на Лисабонската програма и Стратегията за икономически растеж на Чехия.11 През 2005 година бе TP PT одобрена Резолюция на правителството12 за намаляване на административната тежест, която TP PT 11 TP PT ОИСР/SIGMA (2006) Доклад на Чехия за управление на нормативната уредба-задължения, Париж. 12 TP PT № 421/2005. 17 включва План за действие за намаляване на административното бреме за бизнеса и Методология за измерване на административната натовареност, базирана на Холандския стандартен разходен модел.13 TP PT В Малта, в Програмата за национална реформа: Стратегията на Малта за растеж и работни места за периода 2005 – 2008 година, е заложена общо очертаната политика за По- добра нормативна уредба. Полската тригодишна „Програмата за реформа в нормативната уредба” бе приета от Министерският съвет на 19 август 2006 година, като „първата изчерпателна Програмата за реформа в нормативната уредба на Полша, която дефинира интегриран подход към политиката за управление на нормативната уредба.”14 Програмата е основана на принципа, че По-доброто TP PT регулиране е дългосрочна дейност и трябва да е непрекъсната. Първият етап от реформата покрива периода 2006 – 2008 година. Програмата представлява „изчерпателен документ, който съдържа препратки към най-важните проблеми, идентифицирани в националната регулативна система.” Тя се основава на препоръки, направени от полските предприятия, на диагностика направена от полското правителство („Предприемачеството в Полша през 2006 година”), както и на и препоръки от Световната банка и ОИСР. Фокусът й попада върху седем задачи: (1) опростяване на националните законови инструменти, (2) въвеждане на програмата на Комисията за редовни прегледи на нормативите на национално ниво; (3) подобряване ефикасността на изпълнение на европейските директиви; (4) прилагане на система за измерване и намаляване на административните разходи, наложени на бизнеса; (5) оптимизация на ОВПР; (6) укрепване на регулаторния капацитет; и (7) внедряване на принципа „първо с малки стъпки.”15 TP PT През 2005 година Европейската Комисия прие собствена стратегическа версия на „По-доброто регулиране”: „В контекста на подновената Лисабонска стратегия, префокусирана върху растежа и работните места, Комисията обяви намерението си да стартира многостранна инициатива, която да гарантира, че нормативната рамка в Европейския съюз ще отговаря на изискванията на двадесет и първи век.” Когато из Европа бе отбелязан малък напредък, Комисията стартира Годишен доклад за напредъка, който извършва мониторинг на напредъка на всяка от страните членки, и разработва специфични препоръки, които се одобряват от Европейския съвет. Тази система на мониторинг на напредъка и препоръки се оказа ефикасна в стимулирането на много по-бърз напредък из цяла Европа. Задача 2. Да се изгради централно звено, което да отговаря за популяризирането и наблюдението на реформата на нормативната уредба във всички национални институции в публичния сектор, и да работи с местните власти. То също така трябва да бъде подкрепяно от мрежа от звена във всяко министерство. План-програмата на нормативната реформа може да бъде ускорена чрез подходящата структура за регулаторно управление. ОИСР са стигнали до заключението, че промяната може да бъде задвижвана от централни звена с по-дълъг срок за действие, както и идейно участие на цялото 13 TP ОИСР/SIGMA (2007) УПРАВЛЕНИЕ НА НОРМАТИВНАТА УРЕДБА-ЗАДЪЛЖЕНИЯ НА СТРАНИТЕ- PT ЧЛЕНКИ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ, ПРИСЪЕДИНИЛИ СЕ НА 1 МАЙ, 2004 ГОДИНА. Поддържане процеса на усъвършенстване на управлението на нормативната уредба чрез политика за По-добри регулации. Мимео, проекто- документ, април, Париж. 14 TP ОИСР/SIGMA (2007). PT 15 TP Република Полша (2006) Програма за национална реформа за периода 2005-2008 година за изпълнени на PT Лисабонската стратегия. Първи годишен доклад за напредъка. Одобрен от Министерският съвет на 13 октомври 2006 година, Варшава. 18 правителство. В по-дългосрочен план, тези звена за регулаторно управление трябва да отговарят за продължителната адаптация и усъвършенстване на нормативните системи, тъй като външните условия се променят, информацията става достъпна и възникват нови проблеми.16 TP PT България се нуждае от фокусиран механизъм, с адекватни ресурси, експертни умения и правомощия, за да управлява и координира комплексната стратегия за нормативна реформа, да извършва мониторинг и да отчита резултатите. Местонахождението на институциите, необходими за осигуряване на съответствието с политиките за нормативна реформа, бе вече установено: органът за извършване на тази дейност е най-ефективен когато е свързан с центъра на правителството, където правомощията за вътрешно-ведомствен надзор вече са добре установени.17 Индивидуалните министерства не са подходящи за управление на такава TP PT общо-правителствена програма. Дискусиите в България, това звено да се помещава в администрацията на Министерски съвет (МС), попадат в рамките на стандартния опит на Европа, и са в съответствие с препоръките на ОИСР. Истина е, че администрацията на МС вече активно популяризира практиките на По- доброто регулиране. Ако бъде разположено в МС, Звеното за По-добро регулиране би работило най-добре ако се моделира като самостоятелна единица, със собствен мандат, служители и ръководител, отговорен за изпълнението на определена програма. Т.е., на Звеното не трябва да се гледа като на колективна, вътрешноведомствена функция, обслужваща ежедневните нужди на Министерския съвет, а като на функция, изпълняваща програма със собствени задачи. Разбира се, изпълнявайки задачите си, то ще трябва да се отчита пред Министерски съвет, а той от своя страна ще може да го натоварва с нови задачи отвъд основния му мандат в подкрепа на правителствената политика. В допълнение, Звеното ще трябва да се интегрира в политическия процес на Министерския съвет, така че неговите съвети и принос да се разглеждат от Министерският съвет както подобава. За да се гарантира устойчивост, трудовите възнаграждения на тези Звена се изплащат изцяло от годишния правителствен бюджет на база ставките за държавни служители. Не съществува идеална практика за установяване мандата на такива звена. Някои страни основават такива звена със закон, докато други ги създават с Решение на Министерския съвет или Министър-председателя. Общо взето, създаването чрез закон се свързва с повече достоверност и устойчивост на звеното, защото ролята му надхвърля краткосрочните политически и партийни интереси. Основните функции на такова звено обикновено включват: ƒ Стратегическо ръководство: оценка на регулаторни предизвикателства и нови инициативи за нормативна реформа ƒ Надзор над програмата: централна координация на изпълнението на нормативната реформа, с мониторинг и отправено предизвикателство към министерствата за изпълнение на задачите ƒ Оперативни функции: разглеждане на ОРВ, провеждане на обучение, писане на ръководства/напътствия, извършване на дейности тип бюро-услуги. В този си мандат, бюрото би могло, например: 16 TP ОИСР (2002), стр. 91. PT 17 TP Джейкъбс, Скот (2006) “Настоящи тенденции при Анализ на Въздействието на Политиките и Регулациите: PT насочване на ОВПР към разработването на политиките Доклад на Джейкъбс и сътрудници , Вашингтон, окръг Колумбия 19 ƒ Да съветва правителството по всички въпроси, свързани с бизнес регулирането, регулаторни институции, благоприятна среда и свързаните с тях реформи като цяло; ƒ Да преглежда всички предложения за нови нормативни изисквания, като ги сравнява със стандартите, установени от нормативната политика; ƒ Да преглежда по собствена инициатива, или по искане от страна на което и да е лице всеки въпрос, свързан с бизнес регулирането; ƒ Да разглежда предложенията за правителствена политика в областта на бизнес регулирането и да предоставя съвети на правителството по установения ред; ƒ Да дава насоки и да установява стандарти за ОРВ, които да бъдат прилагани от регулаторните власти; ƒ Да дава насоки и да установява стандарти за начина на публичното консултиране, което трябва да бъде провеждано от регулаторните власти, като популяризира по-леснодостъпни и систематични стратегии за публично консултиране; да разработи уебсайт портал за обществени консултации, както и редовно да се консултира със заинтересованите групи по въпросите на бизнес регулациите и реформата им. ƒ Да провежда обучителни програми за изграждане уменията на регулаторните власти; ƒ Да извършва мониторинг, както и отчетна дейност за дейностите на регулаторните власти, свързани с нормативната реформа, качеството, или свързани с тях проблеми, особено що се отнася до съответствието с националната нормативна политика; ƒ Поне веднъж в годината да дава отчет за качеството на регулирането в България, и да предлага, според нуждите, всякакви дейности, необходими за подобряване на бизнес средата, така че те да са в подкрепа на правителствените политики за развитие; ƒ Да организира форуми и да сближава регулаторните власти и заинтересованите групи, с цел да проучи гледните точки на тези групи по въпросите на регулаторната среда за бизнес дейността в България. Това звено трябва да се подкрепя от мрежа от звена из целия публичен сектор. Джейкъбс (2006) разкрива, че най добре работещите страни създават богата мрежа от поддържащи институции в областта на нормативната реформа. По-добрите системи съчетават централно звено с мрежа от институции из министерствата. Такава мрежа би могла да включва: ƒ Органи за регулаторна реформа на политическо и министерско ниво (специални министри отговарящи за нормативната реформа в Обединеното кралство, специален комитет или съвет в Канада); ƒ Комитети от активисти и органи на парламента (Комисии в Европейския парламент) ƒ Комисии на високо ниво (Съвет за конкуренцията в Европейската Комисия); ƒ Вътрешно-ведомствени работни групи, които координират и съветват по въпросите на основни регулаторни инициативи (Група от генерални секретари по изпълнението в Ирландия); ƒ Вътрешноведомствени работни групи ad hoc, които координират и съветват по въпросите на основни регулаторни инициативи (междуведомствени групи за управление за по-добри регулации в Ирландия, координационни inter-service групи за нормативно развитие в Европейската Комисия) ƒ Министерски звена за нормативна реформа, които отговарят за провеждането на регулаторната политика и надзор над качеството на ОРВ на нивото на Министерството (в Обединеното кралство се назначава Министър на Регулаторната реформа към всеки ключов регулаторен орган, отговорен за качеството на ОРВ в рамките на ведомсвото. Ведомствени звена за По-добро регулиране са създадени във всяко ведомство) ƒ Групи от частния бизнес, консултативни органи, мозъчни тръстове, или други изследователски органи, които подкрепят програмата за нормативна реформа (Целева група за по-добро регулиране в Обединеното кралство, Шведски борд на шведската индустрия и търговия за по-добро регулиране (NNR)). 20 Предложени стандарти за изпълнението За да се оцени качеството на модела на това звено, България трябва да разгледа стандартите, предложени от Джейкъбс (2006) 18 за звена за регулаторна реформа. TP PT ƒ Да има дългосрочна програма и мандат, с устойчив фокус и влияние в продължение на няколко години. ƒ Да има активен вътрешноведомствен компонент за координиране на онази част от публичната администрация, която в действителност ще извършва реформите. ƒ Да бъде упълномощено, свързано и отчетно-отговорно за резултатите на най-високо ниво в правителството за засилване координацията на политиките и капацитета за надзор. ƒ Да има силни връзки и активна ангажираност с частния сектор, както и да включи онези структури от държавната власт, които защитават развитието на частния сектор. ƒ Да командва необходимите ресурси, за да си свърши работата, включително и собствения щатен секретариат с подходящи умения и финансиране за придвижване на реформата напред. Добри практики в Европа Европа е свидетел на експанзия от тези така наречени Звена за по-добро регулиране, особено в отговор на приемането на Стандартния разходен модел и целите за съкращаване на разходите повсеместно из управленските структури. В новите страни-членки, обаче, тенденцията е да се възложи отговорността за политиката на по-добро регулиране на конкретно министерство, най- често това е Министерството на икономиката. Този подход е твърде нов, за да бъде оценен в региона – в други европейски страни и извън Европа, обаче, не се е доказал като ефикасен модел. Примерите за по-внимателно моделирани звена включват: В Малта, Политиката за по-добро регулиране е отговорност на Звеното за по-добро регулиране в рамките на Звеното за ефективно управление (ЗЕУ). ЗЕУ оперира в кабинета на Министър председателя и играе уникалната роля на „домашен” консултант на Правителството. То е развило някаква опитност в областта на Оценка на въздействието. Мандатът на звеното включва мониторинг/наблюдение на развитието на нормативната уредба и намаляване на излишната бюрокрация.19 TP PT В Латвия, Отделът за политическа координация към Държавната канцелария е отговорно за дизайна и изпълнението на политиката и системата за стратегическо планиране, която включва Политиката за по-добро регулиране. Тази политика е изготвена в сътрудничество с ресорните ведомства, които отговарят за проверката на качеството на оценката на въздействието, съгласно техните специфични компетенции.20 TP PT В Полша, вътрешно-ведомствена работна група (Целевата група за модерно регулиране на икономиката) бе създадена през февруари 2006 година, за да разработи нормативната политика, която трябваше да бъде предоставена на Министерския съвет за одобрение. Тази Целева група надстроява над работата, извършена от екип, назначен през 2000 година (Вътрешноведомствения екип за качество на нормативната уредба), и ще продължи да се занимава с подобни проблеми, но с по-силен акцент както върху усъвършенстване на регулаторната среда за бизнеса, така и върху по-ефективното използване на тези регулаторни инструменти. Там разполагат също така и със силен и добре управляван отдел в Министерството на икономиката, а на кабинета на Министър председателя бяха дадени 18 TP Погледни, например, Скот Джекъбс и Жаклин Кулидж (2006) Намаляване на административните пречки пред PT инвестициите: Научени уроци. FIAS Occasional Paper 17, IFC/World Bank, Washington, DC. 19 TP ОИСР/SIGMA (2007). PT 20 TP ОИСР/SIGMA (2007) PT 21 допълнителни компетенции за надзор на оценки за въздействието. Чиновник във всяко министерство отговаря за развитието на По-доброто регулиране в съответното Министерство.21 TP PT Германия, с решение на кабинета от 25.04.06 прилага нов централициран подход за надзор над опростяването на административните процедури в управленските структури: ƒ Централизиран подход в центъра на упраленските структури ( Координатор и Звено за по- добро регулиране във Федералната Канцелария) ƒ Политическа координация чрез Комисия на държавния секретариат (покрива всички министерства) Обединеното кралство Великобритания разполага с три Звена за предизвикателства в центъра на упраленските структури: Централните звена се подкрепят от Звена за ведомствена регулаторна реформа във всяко министерство. ƒ Изпълнителното звено за по-добро регулиране (ИЗПР) към Кабинета извършва централната координация на разработването и изпълнението на регулаторни реформи, както се справя с предизвикателства, свързани с напредъка на нормативната реформа, и работа с отделите за промяна на регулаторната култура и процеси. ƒ Звеното за услуги за малкия бизнес разглежда предложения, които засягат малкия бизнес ƒ Всички предложения за регулации, които има вероятност да наложат ново значително бреме върху бизнеса, изискват оторизация от Екипа за регулаторна отчетност, председателстван от Министър председателят. В Дания, вътрешноведомствен Регулаторен Комитет включва в състава си постоянните секретари на четири министерства – включително и Министерството на финансите, Министерство на правосъдието и Министерството на бизнеса и индустрията. Този Комитет изготвя законовата план-програма за предстоящата година и разработва националната политика за качество на нормативната уредба. Подкрепя се от Дивизия за качество на бизнес регулациите към Министерството на бизнеса и индустрията, както и от Дивизия за законови техники в Министерството на правосъдието и Дигитална целева група, отговаряща за информационно-технологичните проблеми. 21 TP PT ОИСР/SIGMA (2007) 22 ИЗГРАЖДАНЕ НА ИНСТИТУЦИОНАЛНА ИНФРАСТРУКТУРА НА РЕГУЛАТОРНА СИСТЕМА НА «НАЙ-ДОБРИТЕ ПРАКТИКИ» Задача 3. Да се обучат експерти-регулатори, за изграждане на умения за боравене с инструменти за «по-добро регулиране» чрез стартирането на поетапна обучителна програма, фокусирана върху изпълнението на националната политика за сближаване Регулаторите от целия публичен сектор – тези, които разработват и приемат новите регламенти, както и тези, които изпълняват съществуващите и извършват мониторинг по тях – трябва да притежават по-добри умения в областта на принципите и методите на по-добрия регулаторен план. Министерски съвет на България се съгласи през 2006 година с нуждата от повече подкрепа и обучение за служителите на централните и местни администрации. Това обучение ще се извършва с помощтта на Министерството на икономиката и енергетиката и участието на Института за публична администрация и европейска интеграция. Като цяло, правителствата из цяла Европа инвестират твърде малко в обучението на държавни служители в областта на по-доброто регулиране на правилата и принципите. Действително ОИСР откри през 2002 година, че «липсата на умения, отразява фундаментално пренебрежение, открито в почти всички прегледи до този момент, към нуждата от мащабно, устойчиво и подробно обучение, което трябва да се осигури от координиращите органи».22 Джейкъбс (2006 TP PT година) се натъква на същата ситуация четири години по-късно. Тези правителства, които осигуряват обучение, изглежда използват комбинация от външно обучение за основната група, развиващо умения от висока класа, в съчетание с вътрешноведомсвено обучение на място за много по-широка група от държавни служители, които имат нужда от познаване на принципите и инструментите на по-доброто регулиране, без задълбоченото познание на един анализатор на ОРВ. По-добре организираните правителствени структури са започнали да интегрират обучение за по-добро регулиране в държавните институции, отговорни за продължителното обучение. Предложение за стандарти по изпълнението Няма определени стандарти за обучение по «по-добро регулиране» в Европа. Предложените стандарти биха могли да включват: ƒ Обучението трябва да бъде осигурявано колкото може по-рано в професионалния живот на служителите; ƒ Всички регулатори трябва да преминат през основно обучение относно принципите и инструментите на доброто регулиране, както е заложено в националната регулаторна политика. Процентът на обучените трябва прогресивно да нараства, като достигне 100 процента през третата година. ƒ Всички регулаторни органи трябва да разполагат с централно ядро, обучено в практиките на ОРВ до втората година. Тази група трябва да може да разработва и изпълнява основни ОРВ за ведомствата си. ƒ Всички мениджъри на ниво Директор трябва да преминат поне 8 часово обучение по национална регулаторна политика, което да достигне 100 процента до втората година. ƒ Веднъж достигнали 100 процента, правителствените структури трябва да поддържат този стандарт на напълно обучени държавни служители. 22 TP PT ОИСР (2002). 23 Добрите практики в Европа В Чешката Република, обучението се предоставя на държавните служители от Института за държавна администрация. Организират се специални курсове по проблемите на ЕС и по- доброто регулиране. По-конкретно, бе организиран тридневен курс за обучение на държавни служители в областта на методологията на ЕС за ОРВ и как да се прави оценката. До края на 2006 година бяха обучени 50 държавни служители.23 TP PT В Унгария, през 2004 година бяха въведени две инициативи, осигуряващи обучение за служители по модерна администрация, което включваше и По-добро регулиране. Първото е в Будапеща, а второто в Университета Печ, който стартира програма предоставяща обучение по По-добро регулиране за адвокати работещи за местните власти. Обучението цели да развие капацитета на служителите да поемат и управляват проекти по оценка на въздействието.24 TP PT Босна, Сърбия и Молдова са изпратили служители в Колежа на Европа/ курс за обучение на Джейкъбс и съдружници по ОРВ, предлаган два пъти в годината в Брюж. Този петдневен курс е единствения заплатен курс по ОРВ, предлаган в Европа, и предоставя възможно най- напредналото обучение за основното ядро от екперти по ОРВ, от които Звеното за по-добро регулиране се нуждае. Молдова, с финансовата подкрепа на Световната банка, разработва серия от курсове за обучение и обучителни материали, и тренира група от обучители в института си за държавни служители, така че ОРВ обучението да се предлага на постоянен, нискоразходен принцип. Ирландското ведомство в Taoiseach, разработва „подробна стратегия за ОРВ, използвайки Центъра за развитие на управлението и организацията (ЦРУО) в Министерството на финансите, както и академични институции. Ирландският подход за разработване на стратегия за обучение по ОРВ, може да се окаже ефикасен начин да се привлекат повече ресурси за обучението, да се актуализира неговото качество и последователност из всички управленски структури, както и да се гарантира бързото и ефикасно разпространение на добрите практики между държавните служители по света.25TP PT В Обединеното кралство , звеното за по-добро регулиране провежда семинари, официални обучителни сесии и симпозиуми по ОВПР. Звеното също се занимава с обучение на служители чрез курсове по разработване на политики на Колежа за обществено управление. Задача 4: Да се завърши националния електронен регистър на консолидираните регламенти, с механизми за продължителна поддръжка на регистъра. Повечето страни от ОИСР са разработили централни електронни регистри за закони и регулации. Ръководните принципи за качеството на регулациите и изпълнението на ОИСР от 2005 година препоръчват на управленските структури да създадат и актуализират на постоянен принцип регистри за регулации и бизнес формалности, или да използват други средства да гарантират, че националният и чуждестранен бизнес ще може лесно да намери всички изисквания отнасящи се до него. България не разполага със завършен електронен регистър за регламентите си, които да са достъпни за бизнеса. Поправките в закона за държавната администрация от 2006 година целят да обединят данните в регистъра в Единен Административен Регистър. Министерството на 23 TP ОИСР/SIGMA (2006) Доклад на Чешката Република относно възможностите за регулаторно управление, Париж PT 24 TP ОИСР /SIGMA (2007 PT 25 TP Скот Джейкъбс (2006) “Текущи тенденции в ОВПР: Насочването на ОВПР към разработването на политики” PT H H 24 държавната администрация административната реформа(МДААР) е натоварено със задачата да създаде нов Административен регистър, но Съветът за икономически растеж се оплаква от закъснението. Като високо-приоритетна задача, България трябва да завърши националния електронен регистър съдържащ административните изисквания към бизнеса. Този регистър впоследствие би могъл да бъде разширен, така че да обхване всички бизнес регулации, и евентуално да включи официалното издание на Народното събрание и Министерски съвет. Веднъж създаден, правителството трябва да поддържа регистъра във времето, а за това са необходими механизми. България има няколко опции за дизайн на електронния регистър.26 TP PT ƒ Регистър на формуляри и друга информация, като например такси за покриване на формалностите. Тези формуляри могат: ƒ Само да се изтеглят ƒ Да се попълват он–лайн ƒ Регистър на нормативните текстове – вариращ от формалностите до по-широк кръг нормативни текстове – на различните нива на държавно управление. Този регистър би могъл да служи: ƒ За информация ƒ Юридически обезопасен ƒ Регистър на всички необходими изисквания за стартиране и опериране на бизнес. Той се превръща в електронно обслужване на едно гише. Този регистър би могъл да бъде: ƒ Изчерпателен от гледна точка на бизнеса ƒ Пригоден за едно министерство или ниво на управление. Предложения за стандарти за изпълнението Целта на регистъра е да намали разходите за бизнес транзакции за потребителите и да увеличи законовата безопастност. Следните стандарти биха могли да послужат за оценката на изпълнението на регистъра на тези цели: ƒ Публикация в единичен сайт (за разлика от много сайтове) ƒ Представяне на информацията в стандартен формат ƒ Своевременно актуализиране на регистъра (паралелно с публикуването в Държавен вестник) ƒ Достъпност за обществеността без такси ƒ Капацитет за лесно търсене по ключова дума ƒ Капацитет за лесно изтегляне на съответните формуляри ƒ Юридическа стойност на съдържанието на регистъра при воденето на съдебни дела ƒ Достъп на множество езици. Добрите практики в Европа В Норвегия, 27 Ретистърът за задължителната отчетност на предприятията и Централния TP PT координационен регистър за юридически лица(Oppgaveregisteret) играят ключова роля в усилията за наблюдение и облекчаване на административното бреме. Създаден през 1997 година, основната задача на този регистър е да поддържа непрекъснато актуален преглед на 26 TP Цезар Кордова и Скот Джейкъбс (2007) Ключови елементи и характеристики на регулаторните електронни PT регистри : Бележка за HITROREZ, Хърватска. Мимео, Вашингтон, Окръг Колумбия. 27 TP ОИСР 2003, Регулаторна реформа в Норвегия. Глава 2 Капацитет на правителството да осигури PT висококачествени регулации ОИСР Париж. Вж. най-добрите практики: регистрите Brønnøysund. 25 задълженията за очетност на бизнеса пред централните управленски структури, и да намира начин да координира и опростява тези задължения. Регистърът поддържа актуален преглед на всички задължения за отчетност на индустрията и бизнеса. Информацията, предоставена от всяко бизнес предприятие не се регистрира от «Oppgaveregistret”, а от властите, ползващи тази информация. Според Закона свързан със задълженията за отчетност на предприятията, публичните власти трябва да координират техните отчетни дейности. Това означава, че ако две или повече публични власти зададат едни и същи въпроси на един и същи тип фирми, тези власти трябва да си сътрудничат така, че въпросът да бъде зададен само веднъж. Регистърът също така поддържа преглед на разрешителните, изисквани за опериране в рамките на различните бизнеси и индустрии, и предоставя информация относно начините за тяхното получаване. Понастоящем регистърът е ограничен до задълженията за отчетност на бизнеса и индустриите пред централната власт. Резултатът от извършеният мониторинг се публикуват на годишен принцип. Регистърът е обединил база данни за около 669 задължения за отчетност и за общо 225 различни разрешителни и лицензи покриващи всички бизнес сектори в Норвегия. Регистърът прави оценка на натовареността, свързана с предаването на информацията като необходимо време. Франция пък е избрала основаването в центъра на държавната власт на Агенция, отдадена на популяризирането на административното опростяване, и в частност, регистрацията на всички държавни формуляри. Предоставянето на он-лайн услуги бе подобрено с въвеждането на национален портал през октомври 2000 година, който позволява он-лайн достъп до административните формуляри (сега са достъпни 1000 формуляра от общо 1 600). Те могат да бъдат намерени на http://www.service-public.fr/formulaires/index.html и http://annuaire- H H H cfe.insee.fr/AnnuaireCFE/jsp/Controleur.jsp. Наличните формуляри са в .pdf формат. Някой от H тях трябва да бъдат принтирани и попълвани на ръка, докато други могат да бъдат попълвани он-лайн. Франция в момента (2006-2007) разширява услугите си за предаване на информацията он-лайн. Институциите на Европейския съюз предлагат EUR-Lex (http://eur-ex.europa.eu/en/index.htm), HTU UTH който предоставя пряк свободен достъп до законите на Европейския съюз. Системата прави достъпен за консултация Официалния журнал на Европейския съюз, който включва договори, законодателство, съдебни практики, основани върху прецеденти и законодателни предложения. Тя предлага изключително широки възможности за търсене. Уебстраницата съдаржа заявлението, че законовата уредба на Общността непрекъснато се развива, поради непрекъснатите публикации на нови нормативни актове за изменение и допълнение; колекцията от консолидирано законодателство в базата данни не е пълно, и не може да се даде гаранция, че даден текст представлява актуализираната версия на действащата нормативна уредба. Все пак, всеки консолидиран текст съдържа списък с всички нормативни документи, взети под внимание при конструирането му. Затова, едно сравнение с данните в Справочника от Закони в сила на Общността дава възможност за лесна проверка на текущото състояние на консолидираност. И още, всяка част от текста е обогатена с данни, отнасящи се до произхода й (основен закон, нормативен акт за изменение и допълнение, печатна грешка). Консолидираните текстове в EUR-Lex са предназначени за ползване като документални средства/инструменти и нямат никаква юридическа стойност. За тези цели служат текстовете, публикувани в Официалния журнал на Европейския съюз. Задача 5. Работа с местните власти за популяризиране практиките на „по-доброто регулиране” из цяла България Изпълнението на регламенти на общинско ниво, което все още се счита за несигурно и допълва регулаторните рискове, е непрекъснат източник на оплаквания от страна на бизнеса. Една ефективна национална стратегия за сближаване не може да игнорира регулаторните практики 26 на общинско ниво, но независимостта на 263-те общини означава, че стандартния подход в много общини е нереалистичен. Но местните власти не са длъжни да налагат действия, за да подкрепят полезни регулаторни реформи. Плана за изпълнението на нормативната реформа трябва да разгледа няколко опции за популяризиране/окуражаване на практиките на „по-добро регулиране” на общинско ниво, включително и: ƒ Засилване на консултациите с общинските власти при подготовката на ново законодателство и регулации, за да се подобри тяхното прилагане; ƒ Разработване съвместно с Националната асоциация на общините в Република България на препоръчаните модели на практики на прилагане на регламентите и връзки със заинтересованите групи; ƒ Финансови консултации за общините, с цел да се подпомогне тяхната самодиагностика и да се подобри изпълнението им, или установяването на общинско „бюро за помощ” в Националното звено за по-добро регулиране, с цел консултиране; ƒ Съвместно стартиране с Националната асоциация на общините в Република България на национален проект, за да се изследва не само КАК се справят общините, но и КАКВО правят те, като основа за общинските програми за опростяване;28 TP PT ƒ Координиране на нормативите по изпълнението с националните министерства чрез, например, разширяване на общинско-националното обслужване на едно гише; ƒ Разработване съвместно с Националната асоциация на общините в Република България на механизъм за отбелязване на качеството на регулаторните практики на общинско ниво, за да се насърчи по-бързото възприемане на добрите практики из цяла България; ƒ По-ясно дефиниране на компетенциите между нивата на държавната власт и повече обмяна на информация за избягване на дублирането и неточното прилагане на регламентите; ƒ Включване на общинските регламенти и формуляри в националния електронен регистър. Предложение за стандарти за изпълнението Европейската Комисия не е приела никакви стандарти за изпълнението на по-доброто регулиране на общинско ниво, нито пък на координация между националните и общински програми за реформа. България би могла да разгледа следните стандарти за изпълнението: ƒ Приемане от общините на модел на подход към регулаторно опростяване, нарастващ процентно, като трябва да достигне 100 процента до пет години; ƒ Да се възприеме национална система на оценяване за сравнение на изпълнението от страна на общините на практиките на по-доброто регулиране, и да се постигне постоянно подобрение на оценките; ƒ Да се подобрят резултатите на общините в годишното проучване на бизнеса в България. Добрите практики в Европа В няколко европейски страни различните нива на държавна власт координират усилията си да намалят тежестта върху бизнеса.29 TP PT 28 TP Групата на Световната банка (2006) Опростяване на бизнес отношенията на под-национално ниво. Набор от PT инструменти за изпълнение на реформата за екипи, работещи по проекта. Отдел малки и средни предприятия, Вашингтон, окръг Колумбия 29 TP ОИСР (2006) Съкращаване на бюрокрацията: Национални стратегии за административно опростяване, Париж, PT страници 77-78. 27 В Словашката Република, се организират обширни консултации с Асоциацията на Словашките градове и общини, като част от процеса на разработване на закони и регулации, за да се улесни тяхното прилагане след одобряването им. В Италия, закон 246 от 2005 година създаде спогодби между Правителството и регионите за: ƒ Да се улесни координацията на съответните им отговорности, със забележително зачитане на административните формалности, които бизнесът трябва да изпълни и процедурите по оторизирането, лицензирането и одобряването; ƒ Идентифициране на подходи в национален мащаб към опростяване на тези формалности; ƒ Гарантиране на премахването на пречките пред гладкото функциониране на обединените бюра за помощ за бизнеса или обслужването на едно гише. В Швеция, Шведската Агенция за развитие на бизнеса написа доклад през 2004 година за най- важните разрешителни, необходими за стартирането на бизнес и за средното време за обработка при получаване на разрешителните. Докладът наблегна на разликите във времето за обработка на разрешителните между общините, както и на пропуските в знанията на агенциите и общините, и информацията за продължителността на времето за обработка. Такива „картони за оценка” дадоха възможност на правителството да разработи по-конкретни цели за усъвършенстване на процеса на издаване на разрешителни на регионалните нива. ПОДОБРЯВАНЕ НА ПОТОКА ОТ НОВИ РЕГУЛАЦИИ Задача 6. Да се създаде добре ресурсно-обезпечена ОРВ система Една от най-важните компетенции на модерния регулатор, работещ в отворена и конкурентна икономика е способността да оценява въздействието върху пазара на дадена регулация още преди нейното одобряване. Засилването на капацитета на регулаторите да подбират ефикасни регулаторни решения, в съответствие с пазарните сили, намалява риска от скъпоструващи регулаторни грешки, и нивото на косвено/скрито данъчно облагане на производствените дейности. България вече работи за усъвършенстването на ОРВ техника, която може едновременно да намали регулаторните разходи, да увеличи ползите, както и участието от страна на заинтересованите групи в регулаторния процес. Фокусът върху ОРВ, като приоритет в България е в унисон с основното значение на Оценката на въздействието в Лисабонската план- програма. Въпреки законовите задължения да се извършва ОРВ в България, то не се прави по смислен начин по отношение на новите закони и регулации. Българското Правителство все още не е разработило обща стратегия за ОРВ, която да е интегрирана с други дейности по реформата, и която да е в съзвучие с нуждите за развитие на страната. ОРВ на конкретни нормативни документи е с различно – в много случаи лошо – качество.30 На повечето министерства и TP PT публични агенции им липсва институционален капацитет за да поддържат внедряването на ОРВ. Докато всички министерства, ангажирани с регулаторна дейност, трябва да извършват ОРВ за подобряване качеството на техните регулации, малко обучителни дейности са били извършени за изграждане на капацитет за ОРВ в тези министерства. Основни оперативни изисквания, (като например стратегии за събиране на данни за оценка на въздействието, групи за преглед на нивото(peer review groups), консултативни органи по ОРВ, и ОРВ мрежи в министерствата) все още липсват. 30 Базира се на оценка направена от ОИСР, DFID и Европейската Комисия, и на проведени интервюта по време на TP PT мисията със заинтересовани групи, занимаващи се с ОВПР . 28 Какъв метод за ОРВ трябва да разгледа България? За да се излезе от настоящия пилотен етап и да се премине към систематично прилагане на Международните методи на ОРВ днес се придвижват към по-интегрирани методи на ОРВ, е необходимо да се създаде орган за оценка, като се доближават до метод наречен централен ОРВ надзор, като се натовари омекотен анализ на ползите и разходите(ОАПР) конкретно ведомство с институционален (soft benefit-cost analysis (BCA)) от Скот мандат, ресурси и правомощия да налага ОРВ Джейкъбс. При омекотения АПР, програмата. В идеалният случаи, тази задача количествените и качествените измервания са съчетани и представени систематично в би трябвало да се възложи на Централното интегрирана рамка за справяне със сложността звено за по-добро регулиране. Законът от на съвременната обществена политика. 2003 година за ограничаване на Източник: Скот Джейкъбс (2006) “Текущи административното тенденции при АВПР: Внедряване на ОРВ в процеса H регулиране и административния контрол не на разработване на политиките,” Доклад на Джейкъбс H възлага отговорности свързани с ОРВ на нито и съдружници. една институция. Това е създало объркване между Министерството на икономиката и енергетиката (МоИЕ) и Министерството на държавната администрация и административната реформа (МДААР) относно мандата за ръководство по ОРВ. 31 TP PT Въз основа на най-добрите практики в ОИСР и Европа, България трябва да разработи нова стратегия и съдаржание за своята система на ОРВ, в консултация с подходящите групи, като например СИР и заинтересовани групи вътре в правителството. Стратегията трябва да разгледа следните компоненти за изгражданито на ефективна система по ОРВ: 31 TPМинистерството на държавната администрация и административната реформа (МоДААР) се фокусира върху PT правителствени процедури – полезна, но ограничена перспектива 29 Препоръчителни задачи за изграждането на функционална система за ОРВ в България (Източник: Световната банка (декември 2006 година) изграждането на система за ОРВ в България: Резюме, Скот Джейкъбс, София) Политически и законодателни мандати за ОРВ Да се разработи законодателен мандат, изискващ контрол на ОРВ от централното звено за регулаторна реформа; да се създадат и други методи на проверка за съответствие на ОРВ; да се изисква от централното звено да разработи задължителни процедури за ръководство и консултации; и да се натовари централното звено с надзор по изпълнението на цялостната стратегия на сближаване Да се създаде централно звено за по-добро регулиране с оперативни процедури Да се разработят помощни материали и обучение Да се разработят насоки за ОРВ, включващи избор на метод, критерии за решения, въздействия, които трябва да се включат, стандартни предположения, и методи за събиране на данни Да се проведе повсеместно обучение на управленските структури за началните принципи на доброто регулиране и съвместимост с насоките на ОРВ за около 300 служители, ангажирани с работа по политиките Да се проведе по-специализирано обучение за служителите от централното звено за начините да се преглежда ОРВ Да се разработят нови консултативни процедури и да се координират със заинтересованите групи Внедряване на ОРВ Министерствата и агенциите да започнат да използват новите насоки за ОРВ. Централното звено да започне да разглежда и контролира качеството на ОРВ. Одобряване на нови проверки на публикациите/публикуваните регулации. Заинтересованите групи дават своя принос чрез консултативния процес основан на ОРВ Да се изградят умения за ОРВ в Парламента Да започнат дискусии с Юридическия отдел на Парламента за това как да се използва ОВПР в правните действия на парламента Да се постигне съгласие за това как ОРВ да бъде структурирана в Парламента, за да се използват най-добре разширените меморандуми по законопроектите Да се проведе обучение за изграждане на умения за ОРВ в Юридическия отдел на Парламента Да се започне ОРВ за законопроектите и промените в Парламента Да се стартират пилотни програми в министерствата и местните власти Да се изберат 2 пилотни местни власти за стартиране на ОРВ програма Да се проведе обучение за изграждане на умения за ОРВ за пилотните местни власти Да се стартират едногодишни пилотни проекти с местните власти Да се оцени опитът с ОРВ на местните власти и да се разработи пълен модел на ОРВ из всички местни власти Предложени стандарти за изпълнението Съществуват изчерпателни ръководства за добри системи за ОРВ. Най-влиятелните и най- често цитираните стандарти все още си остават десетте практики за ОРВ на ОИСР от 1997 година.32 Тези практики биха могли да се използват в България като стандарти за изпълнението TP PT на модела и оперирането на системата за ОРВ. Критирии за изпълнението за системата за ОРВ: ƒ Систематичен. ОРВ трябва да бъде част от по-голяма система, която отговаря на основните аналитични изисквания и гарантира, че анализът ще може да повлияе на политическите решения. ƒ Емпиричен. ОРВ трябва максимално да използва количествените данни, в рамките на ограничени разходи, както и да ползва строги емпирични методи. Това ще оптимизира обективността и сравнимостта. ƒ Последователен, но гъвкав. Аналитичния подход трябва да бъде последователен като цяло, за оптимизиране на цялостните резултати. Все пак анализаторите трябва да запазят 32 TP PT ОИСР (1997), ОВПР: Най-добри практики в страните от ОИСР, Париж. 30 гъвкавостта си, за да насочат ограничените ресурси към най-важните регулаторни проблеми и да приспособят анализа за настоящия проблем ƒ Широкоприложим. ОРВ трябва да се приложи към колкото може по-широк кръг от политически инструменти. Няма да е възможно да се избегне ОВПР с използването на различен инструмент. ƒ Прозрачен и консултативен. Широки консултации трябва да се използват за събиране на информация за ОРВ. От своя страна, резултатите от ОРВ трябва да са на разположение на широк кръг от хора и базата за решенията да е ясна. ƒ Своевременен. ОРВ трябва да се стартира на ранен етап от формирането на политиката, а резултатите от нея да са своевременно на разположение, за да повлияят на решенията преди те да бъдат взети. ƒ Отговорен. Ефективността като цяло зависи от това как отговорните за вземанито на решенията прилагат заключенията от ОРВ. Това изисква от ОРВ да разглежда проблеми, които са практически и свързани с настоящия политически дебат. ƒ Практичен. Системата за ОРВ не трябва да изисква неизгодното ангажиране на ресурси и не трябва да налага неприемливо забавяне на процеса на вземане на решение. Добрите практики в Европа ОИСР/SIGMA наскоро отбелязаха, че всички страни – членки, освен Малта и Кипър, разполагат със закони, изискващи ОРВ, като част от новото развитие на регулаторната политика. Това подсказва, че няма да липсват добри практики, които България да проучва. Все пак, практикуването на ОРВ из целия регион е разочарование. ОИСР/SIGMA заключава, че „неадекватните институционална организация, особено що се отнася до качествената проверка на оценките, липсата на ясни методологии и обучение, означава, че процесът се е превърнал във празна формула, а ОРВ съществува като название, но не и като същност.”33 Някои страни, TP PT особено, се движат назад. Например Унгария премахна своя Отдел за оценка на въздействието, дерегулация и регистрация на закони през юли 2006 година и не го е подновила. В Полша, ОРВ все още е новост, но системата за ОРВ и поддържащите я институции излизат напред като едни от най-добрите в региона: ƒ Министерствата отговарят за ОРВ и публичните консултации, но нови институционални разпределения бяха направени за ОРВ през 2006 година, за да засилят системата на ОРВ, включително и да възложат отговорността за прегледа на ОРВ на канцеларията на Министър-председателя, вместо на Центъра за правителствени нормативи, както беше до юли 2006 година. ƒ За да се засили ефективността на процеса на ОРВ, Министерството на Икономиката изготви ново Ръководство за ОРВ, одобрено през Октомври 2006 от Министерския съвет. Новото ръководство разяснява ключовите аналитични стъпки, които трябва да се направят при предприемането на ОРВ. Ръководството представлява набор от логични стъпки, които структурират подготовката на предложението за политика, като се започне от идентифициране на проблема, подбора на целите и основните политически опции, през сравняването на възможните варианти, оценяване на разходите и ползите на всяка опция до препоръчването на най-доброто решение накрая. Запланувано е, след оперирането с Ръководството 12 месеца, да се оцени неговата ефективност. ƒ Правителственият Център за стратегически науки подготви основни ОРВ, като взе под внимание основните и дългосрочни въздействия на политиките и регулациите. 33 TP PT ОИСР/SIGMA (2007). 31 Задача 7. Да се създаде формална консултативна политика и механизми за гарантиране на систематични средства за ранна и ефективна консултация на заинтересованите групи по време на разработването на политиките и регулациите. Ранната и смислена консултация, преди да бъде взето нормативно решение е една от най- важните гаранции за бизнеса за постигане на подкрепяща, ниско рискова нормативна среда. Публичните консултации със заинтересованите групи, като например бизнесът, са широко признати като ключови за качеството на новите закони и други регулации. България не разполага с широка правителствена консултативна политика и все още не е приела стандартни методи за консултиране. През март 2002 се случи важно събитие за реформите на бизнес средата със създаването на Съвета за икономически растеж (СИР) като консултативен орган към Министерски съвет. Законът от 2003 година за ограничаване на административното регулиране и административния контрол изисква от правителството да информира фирмите за бъдещи регулации, както и да им предоставя поне един месец за подаване на възражения, което прецизира изискванията в Закона за нормативните актове (1973 г., изменен 1995 и 2003.). Сега е необходим по-систематичен подход от цялото правителство, на базата на решенията на електронното правителство за намаляване на разходите за консултации. Правителството на България трябва да разработи и внедри задължителна консултативна политика, основана на международните практики и инструменти за електронно правителство, които очертават цели, стандартни методи и план за изпълнение. Тази политика ще изисква инвестиране в нови процедури и обучение за персонала за това как да дава консултации и как да използва информацията от консултации. Политиката трябва да вземе под внимание следните опции: Консултативна политика ƒ Да се одобри ведомствена консултативна политика, която очертава минималните стандарти на консултиране за всички ведомства ƒ Да се създаде стандартизиран формат за консултативни документи, като например резюме на целите на политиката, основни проблеми и опции, да се разреши по-лесен достъп за заинтересованите групи ƒ Да се разреши достъпа за всички представители на бизнеса и всички заинтересовани групи в България до консултациите; Метод на консултиране ƒ Да се изгради уникална уеб страница за публикации и консултации относно проекто- регулации и решения. Да се публикуват открити публични консултации, които са обявени на единичен вход за достъп. ƒ Да се създаде Бизнес консултативен орган, който да служи като постоянен консултативен канал за решения. ƒ Да се създадат бизнес фокус групи и тестови екипи, за да се дискутират проекторешенията и регулациите. Време и отклик на консултациите ƒ Изисквайте консултации на ранен етап от разработването на политиките, преди проекта им, за да подобрите качеството на документите, предоставяни за разглеждане от министрите. ƒ Дайте достатъчно време за отговор. Служителите трябва да разрешат поне осем седмици за отговор на писмени публични консултации. ƒ Трябва да се отговаря на подателя при получаването на отговорите. 32 ƒ Резултатите от откритите публични консултации трябва да се изложат в уеб страници в Интернет свързани с единичния вход за достъп. ƒ Ведомствените реакции на коментарите от страна на заинтересованите групи трябва да се резюмират във финално решение за политика. Предложение за стандарти за изпълнението Общите принципи и минималните консултативни стандарти, приети от Европейската Комисия (2002) изглеждат разумен индикатор за България. Те са както следва: Общи принципи УЧАСТИЕ • Провеждане на възможно по-широки консултации по най-важните политически инициативи. ОТВОРЕНОСТ И ОТЧЕТНОСТ • Консултационните процеси трябва да бъдат прозрачни, както за групите, които са пряко заинтересовани, така и за широката общественост. Трябва да е ясно: · Какви проблеми се разработват; · Какви механизми се използват за консултациите; · Кой и по какви причини се включва в консултациите; · Какво е повлияло на вземането на решения при формулирането на политиката. • Отвореността и отчетността са важни принципи за поведението на организациите, когато те се стремят да допринесат за развитие на политиката. Трябва да е ясно: · чии интереси представляват те; · доколко всеобхватна е тази представителност. ЕФЕКТИВНОСТ • Консултациите трябва да започват на възможно най-ранен етап. Заинтересованите страни би следвало да се включват в разработването на политиката на етап, на който те все още могат да окажат въздействие върху формулирането на основните цели, методите на осъществяването, показателите на представянето и - където е уместно - върху първоначалните параметри на тази политика. • Може да е необходимо провеждането на консултации на повече от един етап. • Методът и обхватът на провежданите консултации винаги трябва да бъдат пропорционални на въздействието на предложението, което е предмет на консултациите, и трябва да вземат под внимание специфичните ограничения, свързани с предложението. СЪГЛАСУВАНОСТ • Начинът, по който министерствата провеждат своите консултационни процеси, трябва да не съдържа противоречия и да бъде прозрачен. • В консултационния процес трябва да се включват механизми за обратна връзка, оценка и преглед. Минимални стандарти A. ЯСНО СЪДЪРЖАНИЕ НА КОНСУЛТАЦИОННИЯ ПРОЦЕС • Всички изявления, отнасящи се към консултацията, следва да бъдат ясни и кратки, и трябва да включват цялата необходима информация, за да облекчат отговорите. 33 • Информацията в консултационните документи би следвало да включва: · Резюме на контекста, обхват, цели и задачи на консултацията, включително описание на специфичните проблеми, открити за обсъждане, или на въпросите от особено значение; · Подробни данни за всички заседания, срещи или конференции, когато е приложимо; · Подробни данни за лицата за контакт и за крайните срокове; · Обяснение на процесите за работа с коментарите, на характера на очакваната обратна информация, и подробности за следващите етапи, включени в разработването на политиката; · Ако документацията не е приложена, препратки към съответните източници. B. ЦЕЛЕВИ ГРУПИ ЗА КОНСУЛТАЦИИТЕ • При определянето на целевата група (групи) в даден консултационен процес, трябва да се осигури възможност на съответните страни да изразят своите мнения. • За да може консултационният процес да бъде безпристрастен, следва да се осигури адекватно обхващане на следните участници в него: · Групите, засягани от политиката; · Групите, които ще бъдат включени в осъществяването на политиката; · Органите с оповестени цели и задачи, които обосновават прекия им интерес към политиката. • При определянето на съответните страни за консултацията трябва да се вземат под внимание също така и следните елементи: · По-широкото въздействие на политиката върху други политически области, например, опазване на околната среда или защита на потребителите; · Необходимост от специфичен опит, експертни или технически знания, когато е приложимо; · Необходимост от включване на неорганизираните интереси, когато е приложимо; · Данни за поведението на участниците в предшестващи консултации; · Когато е приложимо, осигуряване на подходящ баланс между представителите на социални и икономически органи, големи и малки организации или фирми, по-широки групи от населението (например, църковни и религиозни общности) и специфични целеви групи (например, жени, възрастни лица, безработни или етнически малцинства), организации в Европейския съюз и такива в страните, които не са членки на Съюза. • Когато съществува официален или структуриран консултационен орган, Комисията следва да вземе мерки за осигуряване на такъв негов състав, който отразява правилно представлявания сектор. 34 C. ПУБЛИЧНОСТ • Осигуряване на адекватна публичност за повишаване на обществения интерес и адаптиране на комуникационните канали спрямо нуждите на всички целеви аудитории. Без да се изключват другите комуникационни средства, откритите обществени консултации следва да се публикуват в Интернет и обявяват в “единната точка за достъп”. • За достигане до по-широк кръг от обществеността, за консултацията следва да бъде създадена единна точка за достъп, където заинтересовани страни трябва да могат да намират информация и съответна документация. • Заедно с това, би могло да е полезно да се поддържат по-традиционните комуникационни алтернативи в сравнение с Интернет (например, съобщения за печата, писма по пощата). Където е уместно и осъществимо, консултационните документи могат да се представят в алтернативни формати, за да бъдат по-достъпни за хората с увреждания. D. СРОКОВЕ ЗА УЧАСТИЕ • Трябва да се осигурява достатъчно време за планиране и представяне на отговорите на покани и писмените коментари. Стремете се да осигурите поне 8 седмици за получаването на отговори за писмени обществени консултации и 20 работни дни за уведомленията за провеждане на срещи. E. ПОТВЪРЖДЕНИЯ И ОБРАТНА ВРЪЗКА • Получаването на отговори и коментари трябва да се потвърждават. Резултатите от откритите обществени консултации трябва да се публикуват на сайтове в Интернет, обвързани с линкове към единната точка за достъп. • В зависимост от броя на получените коментари и достъпните ресурси, потвържденията могат да се правят в следните форми: o Индивидуален отговор (по електронна поща или потвърдителни писма) или o Колективен отговор (по електронна поща или на единната точка за достъп чрез Интернет). • Коментарите трябва да бъдат анализирани внимателно, за да се установи дали и до каква степен изразените мнения могат да се включат в предложенията за политиката. • Осигуряване на адекватна обратна връзка с респондентите и с широката общественост. Резултатите от консултациите, осъществени в процеса на оценката на въздействието, трябва да бъдат резюмирани в съответните доклади. Добрите практики в Европа В Естония беше разработено едно средство на електронното правителство за облекчаване на консултациите, наречено „Разговор по Интернет”.34 То позволява участието на граждани във TP PT P формулирането на политика и съставянето на законодателството.35 TP PT В Латвия консултациите в рамките на правителството и с обществеността представляват неразделна част от една цялостна система на информационни технологии. Междуведомственият консултационен процес се организира с електронен документооборот, използващи страницата на правителството в Интернет. От момента на “обявяването” на даден проект за среща на държавните секретари /Бел. прев.: заседание на Министерския съвет/, 34 TP PT www.mkm.ee/index.php?id=8252 HTU UTH 35 TP PT OECD/SIGMA (2007) 35 всички проекти и анотации на законопроекти и други юридически инструменти също така се поставят на разположение на публичната консултация. Понастоящем министерствата използват само електронната форма на документите в процеса на анализиране и представяне на становища по предложени проекти. 36 TP PT Консултационната политика на Ирландия за 2005 г. посочва: “Въвеждането на ОРВ в Ирландия означава, че държавните органи в бъдеще ще провеждат по-широки и систематични консултации”. 37 Този полезен документ предлага контролен списък от десет въпроса, които TP PT регулаторите би следвало да задават при разработването на консултационна стратегия: • Наясно ли сте с целите и задачите на вашата консултация? • Наясно ли сте с въпросите, които искате да зададете за вашата консултация? • Идентифицирали ли сте всички заинтересовани групи и лица, които би трябвало да се консултират? • Избрали ли сте най-подходящите и приобщаващи методи за провеждане на консултации, включително методи, които отговарят на потребностите на „нетрадиционните” заинтересовани групи? • Предвидили ли сте достатъчни ресурси за консултацията? • Обсъдили ли сте всичките си задължения, предвидени в закона? • Оповестили ли сте вашата консултация чрез електронните и автономните средства за масова информация? • Осигурили ли сте достатъчно време на заинтересованите групи, за да им дадете възможност да разгледат задълбочено проблемите? • Планирали ли сте как ще анализирате становищата, получавани по време на вашата консултация? • Планирали ли сте как ще оцените вашия консултационен процес и ще осигурите, че всички извлечени поуки ще бъдат взети под внимание за в бъдеще? МОДЕРНИЗИРАНЕ НА СЪЩЕСТВУВАЩИТЕ НОРМАТИВНИ АКТОВЕ Задача 8: Разработване на стратегия за преглед на “наличието” от съществуващите нормативни актове въз основа на Европейския подход за редовни прегледи на пречките пред конкуренцията. Доклад на ОИСР от 1997 г. препоръчва на правителствата “да преразглеждат систематично регулациите, за да се уверят, че те продължават да изпълняват ефективно и ефикасно предвидените за тях цели и задачи”. Систематичният подход спомага осигуряването на съгласуваност в подходите и липсата на противоречия в критериите за преглед, той генерира движеща сила и предотвратява изключването от реформата на важни области поради лобирането на могъщи интереси. Последващите прегледи са допълнение към щателните предшестващи оценки на въздействието. 38 TP PT Европейската Комисия иска от държавите-членки да провеждат систематичен анализ на основните пазари на стоки и услуги, за да идентифицират специфичните препятствия за конкуренцията и отстраняването им. Това не е задача, която може да бъде завършена към дадена определена дата. За модернизацията на наличните нормативни актове е необходима постоянна програма за преглед и реформи. Поради потенциално високата цена на този 36 TP OECD/SIGMA (2007). PT 37 TP Ireland Department of the Taoiseach (2005) Reaching Out: Guidelines on Consultation for Public Sector Bodies, Dublin. PT 38 TP OECD (2002). PT 36 компонент от програмата за реформи, той трябва да се разработи по такъв начин, че да бъде гъвкав и да поставя ясни приоритети, които ще дадат най-добри резултати. Предлагани стандарти за изпълнението Европейската Комисия предлага няколко стандарта за разработването на програми за преглед: • Прегледът на съществуващото законодателство трябва да се превърне в непрекъснат и систематичен процес. Това означава, че текущият процес трябва да се систематизира по такъв начин, че в процеса на времето прегледите да обхванат цялото законодателство. • В процеса трябва да се вгради разширена консултация. • Прегледите трябва да се основават на задълбочен анализ на въздействието върху всички заинтересовани групи, включително бизнеса и индустрията, вземайки под внимание целите, преследвани от законодателството. • Трябва да се очертаят приоритети и да се разработи механизъм за определянето им. Добрите практики в Европа През последните години самата Европейска Комисия осъществи изключително обширен обзор на съществуващото законодателство. През септември 2005 г., Комисията обяви намерението си да оттегли 68 висящи предложения в резултат от прецизно отсяване и да въведе нов метод за опростяване на съществуващото законодателство, наречен “Редовна симплификационна програма”, която обхваща периода 2006-2009 г. Редовната програма действа по следния начин: • Първоначалната група законодателни актове за опростяване беше идентифицирана въз основа на широки консултации. • След това се задейства непрекъснат процес, който се подхранва от нови, по- систематични процедури за преглед с цел идентифициране на бъдещите приоритети за опростяването въз основа на обширен анализ на въздействието на законодателството. Този процес обхваща пълен икономически анализ. Правилата, които изглеждат като препятствие за конкурентоспособността (включително административните изисквания) ще бъдат разгледани от Комисията, за да се осигури, че те са необходими и пропорционални на другите преследвани обществени интереси. • Комисията ще включва мащабни инициативи за опростяване на законодателството в своите годишни законодателни работни програми и ще издава серии от комюникета, показващи с по-големи подробности начина, по който работата по опростяването ще се придвижва напред или ще се интегрира в секторите на селското стопанство, опазването на околната среда, здравето и безопасността на работното място, риболова, данъчното и митническото облагане, статистиката и трудовото законодателство. • Комисията ще определя потребностите от опростяване от секторна гледна точка. Такъв подход ще направи възможно оценяването на общата ефективност на законодателните рамки за въпросния сектор и възможностите за по-нататъшно опростяване. Хърватия възприе напълно различен подход чрез т.нар. „Регулаторна гилотина”39, която TP PT представлява подход на цялото правителството за бърз преглед на нормативната уредба и опростяването или отстраняването на тези регулации, които не покриват елементарни качествени стандарти. Този подход би следвало да доведе за по-малко от година до отстраняването на повече от 30 процента от бизнес-формалностите. 39 TP PT „Нормативната гилотина” (Regulatory Guillotine)™ е търговска марка на Jacobs and Associates. 37 Задача 9: Приемане на европейската цел за 25-процентно намаляване на административното натоварване до 2012 г. и разработване на план за постигане на целта През 2006 г., Европейската Комисия поиска от държавите-членки да обсъдят поставянето на целта от 25-процентно намаляване на административното натоварване до 2012 г. През м. март 2007 г. пролетната сесия на Европейския Съвет прикани държавите-членки да поставят свои собствени национални цели със сравними амбиции - вземайки под внимание своите различни отправни точки и традиции - в съответните сфери на компетенция до 2008 г. Административното натоварване е важен компонент на текущите регулативни разходи, и много специалисти считат, че намаляването на тези разходи е по-лесно, отколкото намаляването на другите регулативни разходи, като например, капиталовите разходи, препятствията за навлизането на пазара или развиването на капацитет за по-балансиран дневен ред за “по-добро регулиране". За да отговори на този призив, България се нуждае от план за действие за постигане на посочената амбициозна цел. Процесите, които са били използвани в Европа за постигането на тази амбициозна цел, стават много по-ясни чрез доразработване и усъвършенстване на подхода на стандартния разходен модел,40 който може да бъде резюмиран както следва: TP PT 1. Разработване на национална програма за регулативно опростяване с ясни цели; 2. Провеждане на измерване на базовата линия на съществуващото административно натоварване; 3. Мониторинг на поставените количествени цели; 4. Привличане на бизнес-общността; 5. Организиране на независим контрол над качеството на мерките и реформите; 6. Добра комуникационна стратегия и управление на очакванията. Последователността на осъществяването на подхода на стандартния разходен модел и свързаните с него разходи са предмет на известни противоречия и дискусии, които се дължат предимно на факта, че този подход е все още съвсем нов и недостатъчно практически изпробван в Европа. Някои специалисти твърдят, че опитът от други страни от Европейския съюз показва как една система, ползваща подхода на стандартния разходен модел може да стане подходяща основа за разширяване на опитите за повишаване на качеството на нормативната уредба до по- широко прилагане на ОРВ, и че разходите по създаването и прилагането на система за ОРВ могат да се окажат по-високи от тези на подхода, основан на стандартния разходен модел за намаляване на регулативното натоварване. Други специалисти считат, че подходът на стандартния разходен модел, дори в неговия най- организиран вид, се оказва трудна и скъпа реформа, която изисква интензивно планиране и принос от всички държавни организации. Ясно е, че определянето на базовата линия е най- скъпата част от дейността, тъй като то изисква изчерпателна оценка на разходите по всички съществуващи административни пречки за фирмите. Това изисква събиране на данни в голям обем при сътрудничество на бизнеса. Така например, в Обединеното Кралство, програмата „Измерване на административното натоварване” (инициативата за идентифициране и измерване на административните разходи, наложени на бизнеса от централното държавно регулиране) в крайна сметка включи над 9,000 фирми и благотворителни организации. Само Министерството 40 TPWim Jansen (2007) „Намаляване на административните разходи по стандартния ценови/разходен модел (SCM), PT департамент „Нормативна тежест” (IPAL), Министерство на финансите, Нидерландия. Представен на курса за обучение по оценка на регулаторното въздействие, College of Europe/Jacobs and Associates, College of Europe, Bruges Campus, Белгия, 6 март 2007 г. 38 на държавните приходи и митниците на Обединеното Кралство проведе над 900 лични събеседвания с представители на фирми, допълнени с телефонни интервюта и фокусни групи, за да определи размера на разходите за спазването на своите собствени административни изисквания. Обединеното Кралство осъществи тази дейност на три фази: • Фаза 1 - Подготвителен анализ: Той включваше предимно идентифициране и съгласуване на регулациите, включени в обхвата на проекта, а след това – разбивка на тези регулации на техните съставни части по такъв начин, че да се идентифицират и класифицират информацията и данните, изисквани от фирмите за предоставяне на правителството. • Фаза 2 - Събиране и стандартизация на данните за времето и разходите: Те са свързани със събиране на данните, необходими за изчисляване на сумарните административни разходи, които възникват вследствие на изискванията, идентифицирани във Фаза 1, в това число, броя на необходимите за спазването на изискванията звена и единичните разходи за една организация. Данните бяха събирани, преглеждани и оценявани на постоянни начала, за да осигури тяхната надеждност и представителност за една „нормално ефективна фирма”. • Фаза 3 – Изчисляване, представяне на данните и изготвяне на доклад: Те се съсредоточиха върху обработката на събраните данни и изготвянето на доклад за административните разходи, налагани на фирмите от нормативната уредба. 41 TP PT От гледна точка на последователността и като се вземат предвид приоритетите и вече провеждащата се подготовка в София, вероятно е по-добре най-напред да се създаде централното Звено за по-добро регулиране в Министерски съвет, след това да се предприеме една базисна програма за ОРВ и едва тогава да се пристъпи към надграждане върху тази основа по подхода на стандартния разходен модел и националната програма за намаляване на административното натоварване, насочена към този важен компонент на регулаторните разходи. Предлагани стандарти за изпълнението Европейската комисия прикани държавите-членки да поставят обща цел за 25-процентно намаляване на административното натоварване, която следва да бъде постигната съвместно от Европейския съюз и държавите-членки до 2012 г. България може да избере такава цел, каквато пожелае, но повечето страни са избрали 25 процента и това ниво предлага количествен стандарт за изпълнението, спрямо който може да се оцени работата на България. Министерството на държавната администрация и административната реформа вече планира да започне измерването на разходите на административното натоварване към края на 2007 г., използвайки подхода на стандартния разходен модел. Добрите практики в Европа Възприемането на подхода на стандартния разходен модел в Европа се разпространява бързо. Повечето страни са все още на ранни етапи на осъществяването му, и следователно, за България ще бъде трудно да определи кои са най-добре представящите се страни, и кои подходи не са толкова ефективни. Въпреки това, още от ранните етапи изглежда ясно, че е необходим организиран и общодържавен подход с централен орган за контрол на качеството. 41 TPПравителство на Обединеното Кралство, Министерство на транспорта (юни 2006) Програма за измерване на PT административното бреме: Окончателен доклад, Лондон, стр.8. 39 Словения прие „Програма от мерки за намаляване на административното натоварване”, която има за цел да намали административните пречки, да осигури превръщането на държавната администрация в дружелюбна, ефективна, отворена и прозрачна, и да даде импулс за бързото развитие на електронното правителство. Всички министерства подготвят работни планове за намаляване на административното натоварване през периода 2007-2008 г. Чехия прие „План за действие на намаляване на административното натоварване на бизнеса” през април 2005 г. и Методология за измерване на административното натоварване, основаваща се на холандския стандартен разходен модел. Според плана, началникът на кабинета на правителството е отговорен за разработването на един първоначален доклад (Анализ на административното натоварване на фирмите), който ще се основава на резултатите от измерването, предприето от отделните министерства и централните органи на държавната администрация. 40 Приложение 1: “Мерки за осъществяване на принципите на по-доброто регулиране”, предложени от Съвета за икономически растеж и одобрени от Министерския съвет на 3 август 2006 г. 1. Съставяне на техническо задание за извършване на 15 август 2006 г. Работна група експертно проучване на „Най-проблемните за бизнеса към Съвета за регулаторни режими”, съдържащо анализ на сегашната икономически обстановката, посочване на конкретните нормативни и растеж (СИР) практически бариери при прилагането на режими, създаващи затруднения за бизнеса, анализ и обобщаване на предложенията на всички заинтересовани страни: органи на местно самоуправление и централна власт, бизнес, неправителствени и браншови организации, граждани. 2. За проекти на нормативни актове, създаващи задължения Постоянен Вносителят на за местната власт, ще бъде искано становище от проекта на Националното сдружение на общините в Република нормативен акт България. 3.Членовете на СИР разглеждат оперативната и септември 2006 г. Членовете на законодателна програма на Министерския съвет и СИР подбират нормативните актове (административни регулации), за които ще се възложи извършване на оценка на въздействието. 4. За всички проекти на нормативни актове, предвидени за Постоянен МИЕ внасяне в МС, ще бъде изготвян предварителен анализ за необходимостта от оценка на въздействието. При необходимост от такава оценка, министерството, което внася проекта, ще възлага изготвянето й. 5. Оценките на въздействието се приемат на заседание на Постоянен МИЕ СИР и се внасят в МС от председателя на СИР 6. МДААР извършва необходимите промени и разработва 30 август 2006 г. МДААР новия Административен регистър по отношение на регулаторните режими 7. Предвид необходимостта от методическа подкрепа и август 2006 г. МДААР и МИЕ обучение на служители от централната и местната администрация, МДААР с помощта на МИЕ предлагат програма за методическа помощ и обучение във връзка с въвеждането и прилагането на принципите на по-доброто регулиране и изготвянето на оценки на въздействието на нормативните актове, която да бъде разгледана от СИР. 8. Механизъм за контрол на начина, по който централната 15 септември Бизнес- и местните администрации изпълняват ангажиментите си. 2006 г. организации 41