DOCUMENT TECHNIQUE DE LA BANQUE MONDIALE NUMERO 418F Document prélimaire, pour discussion WTP48I Programmes relatifs au secteur de l'agriculture (;h'i(/, | -- - a *-t « -jmI~ 6. 1 X«--- r et askri-, A Vt2Y//IZC ()kic/ 9/e,2 'tz (/.ÇS( /(t'` Documents Techniques Recents de la Banque Mondiale No. 352 Allison and Ringold, Labor Markets in Transition in Central and Easterm Europe, 1989-1995 No. 353 Ingco, Mitchell, and McCalla, Global Food Supply Prospects, A BackgrounldPaper Preparedfor thie World Food Summit, Rome, November 1996 No. 354 Subramanian, Jagannathan, and Meinzen-Dick, User O' ,tj"'.; for Sustainiable Water Services No. 355 Lambert, Srivastava, and Vietmeyer, Medicinal Plants: Rescuing a Global Heritage No. 356 Aryeetey, Hettige, Nissanke, and Steel, Financial Market Fragmentationi and Reforms in Sub-Saharan Africa No. 357 Adamolekun, de Lusignan, and Atomate, editors, Civil Service Reform in Francophone Africa: Proceedings of a Workshop Abidjan, January 23-26, 1996 No. 358 Ayres, Busia, Dinar, Hirji, Lintner, McCalla, and Robelus, Integrated Lake and Reservoir Management: World Bank Approach and Experience No. 360 Salman, The Legal Frameworkfor Water Users' Associations: A Comparative Study No. 361 Laporte and Ringold, Trends in Education Access and Financing during the Transition in Central and Eastern Europe. No. 362 Foley, Floor, Madon, Lawali, Montagne, and Tounao, The Niger Household Energy Project: Promoting Rural Fuelwood Markets and Village Management of Natural Woodlands No. 364 Josling, Agricultural Trade Policies in the Andean Group: Issues and Options No. 365 Pratt, Le Gall, and de Haan, Investing in Pastoralism: Sustainable Natural Resource Use in Arid Africa and the Middle East No. 366 Carvalho and White, Combining the Quantitative and Qualitative Approaches to Poverty Measurement and Analysis: The Practice and the Potential No. 367 Colletta and Reinhold, Review of Early Childhood Policy and Programs in Sub-Saharan Africa No. 368 Pohl, Anderson, Claessens, and Djankov, Privatization and Restructuring in Central and Eastern Europe: Evidence and Policy Options No. 369 Costa-Pierce, From Farmers to Fishers: Developing Reservoir Aquaculturefor People Displaced by Dams No. 370 Dejene, Shishira, Yanda, and Johnsen, Land Degradation in Tanzania: Perceptionfrom the Village No. 371 Essama-Nssah, Analyse d'une répartition du niveau de vie No. 372 Cleaver and Schreiber, Inverser la spriale: Les interactions entre la population, l'agriculture et l'environnement en Afrique subsaharienne No. 373 Onursal and Gautam, Vehicular Air Pollution: Experiencesfrom Seven Latin American Urban Centers No. 374 Jones, Sector Investment Programs in Africa: Issues and Experiences No. 375 Francis, Milimo, Njobvo, and Tembo, Listening to Farmers: Participatory Assessment of Policy Reform in Zambia's Agriculture Sector No. 376 Tsunokawa and Hoban, Roads and the Environment: A Handbook No. 377 Walsh and Shah, Clean Fuelsfor Asia: Technical Optionsfor Moving toward Unleaded Gasoline and Low-Sulfur Diesel No. 378 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Kathmandu Valley Report No. 379 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Jakarta Report No. 380 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Metro Manila Report No. 381 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Greater Mumbai Report No. 382 Barker, Tenenbaum, and Woolf, Governance and Regulation of Power Pools and System Operators: An International Comparison No. 383 Goldman, Ergas, Ralph, and Felker, Technology Institutions and Policies: Their Role in Developing Technological Capability in Industry No. 384 Kojima and Okada, Catching Up to Leadership: The Role of Technology Support Institutions in Japanns Casting Sector No. 385 Rowat, Lubrano, and Porrata, Competition Policy and MERCOSUR No. 386 Dinar and Subramanian, Water Pricing Experiences: An International Perspective No. 387 Oskarsson, Berglund, Seling, Snellman, Stenbâck, and Fritz, A Planner's Guidefor Selecting Clean-Coal Technologies for Power Plants No. 388 Sanjayan, Shen, and Jansen, Experiences with Integrated-Conservationi Development Projects in Asia (Suite de la liste page 3 de la couverture) DOCUMENT TECHNIQUE DE LA BANQUE MONDIALE NUMERO 418F Programmes relatifs au secteur de l'agriculture Guide Nwanze Okidegbe et associés Banque Mondiae Washingon Copyright O 1999 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/BANQuE MONDIALE 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433 Etats-Unis d'Amérique Tous droits réservés Imprimé aux Etats-Unis d'Amérique Premier tirage en français: March 1999 Les documents techniques sont publiés pour diffuser dans les meilleurs délais les résultats des recherches de la Banque dans les milieux du développement. C'est pourquoi le texte dactylographié de ce document n'a pas été pré- paré selon les méthodes appliquées aux textes imprimés officiels. La Banque mondiale ne s'estime pas responsable des erreurs qui pourraient s'y trouver. Quant aux sources citées il peut s'agir, dans certains cas, de documents non of- ficiels qui ne sont pas toujours disponibles. Les observations, interprétations et conclusions exprimées dans ce document n'engagent que leur(s) auteur(s) et ne sauraient être attribuées à la Banque mondiale, à ses institutions affiliées, à des membres du Conseil des Administra- teurs ni aux pays qu'ils représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l'exactitude des données présentées dans cette publication et décline toute responsabilité quant aux conséquences qui pourraient résulter de leur emploi. Les cartes qui accompagnent le texte sont uniquement destinées à en faciliter la lecture; les appellations et les signes qu'elles contiennent n'impliquent de la part de la Banque mondiale, de ses institutions affiliées, du Conseil des Administrateurs ni de ses pays membres aucun jugement quant au statut juridique d'un pays, d'un territoire, d'une ville, d'une région ou de ses autorités, ni quant à ses frontières ou à son appartenance territoriale. Photo de la couverture: "Sénégal. Récolte de riz dans la région de la Casamance." Ray Witlin, Banque Mondiale. Nwanze Okidegbe est un spécialiste principal en investisment au Département de Développement Rural de la Banque Mondiale. ISBN 0-8213-4453-6 ISSN: 0253-7494 La Bibliothèque du Congrès des Etats-Unis a catalogué l'édition anglaise comme suit: Okidegbe, Nwanze, 1947- Agriculture sector programs: sourcebook / Nwanze Okidegbe and associates p. cm. - (World Bank technical paper; no. 418) Includes bibliographical references (p.). ISBN 0-8213-4323-8 1. Agricultural development projects-Planning. 2. Agriculture- Economic aspects. I. Title. Il. Series. HD1415.0395 1998 338.1'8-DC21 98-30553 CIP TABLE DES MATIERES AVANT-PROPOS ........................................vi RÉSUMÉ ..................... ........................................ vii SIGLES ET ABRÉVIATIONS ................................. viii REMERCIEMENTS ................................................................... ix 1 INTRODUCTION ............................................................. 1 Principales caractéristiques .....................................2 Pourquoi formuler un programme pour le secteur de l'agriculture ? .........2 Structure du guide ...........................................4 2 CADRE ORGANISATIONNEL DES PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR DE L'AGRICULTURE .............................5 De bonnes politiques macroéconomiques et sectorielles .................5 Un cadre sectoriel cohérent .....................................6 Les réformes institutionnelles ...................................7 Examen des dépenses publiques 1................................. Élaboration d'un consensus au sein du gouvernement ..................12 Renforcement de la collaboration entre les bailleurs de fonds ............13 3 PLANIFICATION ET PRÉPARATION DES PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR DE L'AGRICULTURE ................18 Préparation du programme relatif au secteur de l'agriculture .............20 Caractéristiques du programme ................................. 26 Collecte et diffusion des projets de rapport sur les PSAG ...............29 4 QUESTIONS RELATIVES À L'EXÉCUTION ...................31 Gestion ..................................................3 1 Suivi, évaluation et rapports ...................................37 Examen de l'avancement du programme ...........................40 5 CONCLUSIONS .......................................... 42 .i.i ANNEXES ANNEXE 1 ÉTAPES DE LA PRÉPARATION DES PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR AGRICOLE ............................. 44 ANNEXE 2 INDICATEURS DE PERFORMANCE CLÉS POSSIBLES POUR UN PROGRAMME RELATIF AU SECTEUR AGRICOLE .......... 48 ANNEXE 3 PARTICIPATION DES PARTIES PRENANTES ................. 55 ANNEXE 4 ANALYSE ÉCONOMIQUE DES PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR AGRICOLE ............................. 62 ANNEXE 5 PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR AGRICOLE ET TECHNOLOGIES AGRICOLES ................................ 69 ANNEXE 6 COMMENT EFFECTUER UN EXAMEN DES DÉPENSES PUBLIQUES: QUELQUES SUGGESTIONS ......................... 76 ANNEXE 7 QUESTIONS MULTISECTORIELLES ........................ 82 BIBLIOGRAPHIE ................................................ 86 ENCADRÉS Encadré 1. Les programmes relatifs au secteur de l'agriculture et le secteur privé ................................................ 4 Encadré 2. Réunions des groupes consultatifs .............................. 16 Encadré 3. Nomination des membres de l'équipe spéciale ..................... 20 Encadré 4. Unité régionale d'assistance technique: exemple réussi de pôle interdonateurs .......................................... 26 Encadré 5. Prêts-programmes évolutifs .................................. 29 Encadré 6. Diffusion des documents relatifs au PSAG aux niveaux des provinces et des districts ...................................... 30 Encadré 7. Harmonisation des modalités d'exécution ........................ 32 Encadré 8. Le cercle vicieux de l'amélioration de la gestion financière ................................................... 33 Encadré 9. Modalités de passation des marchés convenues dans le cadre du programme d'investissement dans le secteur de la santé au Ghana ............................................... 34 Encadré 10. Encadré 1. Modalités concernant les apports de fonds convenues dans le cadre du programme d'investissement dans le secteur de la santé au Ghana ..... 36 ENCADRÉSDESANNEXES A3.1 Les parties prenantes du programme relatif au secteur agricole au Kenya ........ 57 A4.1 Analyse économique du programme relatif au secteur de l'agriculture en Zambie ......................................... 63 A4.2 Analyse économique du programme d'investissement dans le secteur de l'enseignement élémentaire au Ghana .................. 66 A6.1 Tâches du secteur public ..................................... 78 iv TABLEAUX DES ANNEXES A2.1 Indicateurs sectoriels et sous-sectoriels ........................................ 48 A2.2 Vulgarisation .......................................... 49 A2.3 Recherche ........................................... 49 A2.4 Production et santé animales ................................ 50 A2.5 Pêcheries ........................................... 50 A2.6 Gestion des terres agricoles ................................. 51 A2.7 Irrigation ........................................... 51 A2.8 Énergie et mécanisation agricoles ............................. 52 A2.9 Débouchés et commerce ................................... 52 A2.10 Administration des terres .................................. 53 A2.11 Financement rural ....................................... 53 A2.12 Foresterie ........................................... 54 A6.1 Exemple de dépenses nationales dans le secteur agricole .............. 80 v AVANT-PROPOS Les programmes sectoriels ou sous-sectoriels offrent aux pays la possibilité d'améliorer le fonctionnement de leur secteur public et l'efficacité de leurs activités de développement sectoriel. Ils permettent en effet de résoudre nombre des problèmes qui amoindrissaient la qualité des résultats: absence de stratégie sectorielle cohérente, cadres politiques et institutionnels peu efficaces, mauvaise allocation des ressources publiques et fragmentation et chevauchement des projets réalisés par les bailleurs de fonds sans aucune concertation. Jusqu'à une date toute récente encore, on n'avait guère d'expérience pratique dans le domaine des progranmmes sectoriels et sous-sectoriels. Toutefois, il apparaît maintenant que ces programmes peuvent contribuer efficacement à promouvoir le développement agricole, et nombre de pays souhaitent être conseillés sur la façon de démarrer. Ce guide fournira aux décideurs, aux planificateurs des programmes et aux organismes de développement des indications pratiques sur la manière de mettre en oeuvre ou d'appuyer un programme dans le secteur agricole, du stade des discussions initiales à celui de la réalisation, en passant par l'élaboration des principes de base et la mobilisation d'un large appui des parties prenantes. Il explique les raisons pour lesquelles les pays peuvent avoir intérêt à entreprendre un programme sectoriel ou sous-sectoriel et décrit les conditions qui peuvent contribuer au succès du programme. On y trouvera en outre des détails sur la marche à suivre pour formuler une stratégie sectorielle, réformer les institutions et mettre l'accent sur les activités essentielles du secteur public sur la base d'une analyse détaillée des dépenses publiques. On trouvera aussi des suggestions sur les moyens d'encourager les bailleurs de fonds à collaborer sous la direction du gouvernement du pays partenaire. Le présent guide a été établi en partenariat avec l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO). Il répond à la volonté commune de la Banque mondiale et de la FAO de rendre les programmes de développement plus efficaces et plus durables. Les deux institutions sont convenues de collaborer dans le cadre du Programme de coopération afin de fournir un appui aux pays partenaires qui entreprennent des programmes relatifs au secteur agricole. Alex F. McCalla, Directeur et Président Conseil sectoriel Développement rural Réseau pour un développement écologiquement et socialement viable vi RÉSUMÉ Désireux d'améliorer l'allocation des ressources publiques et l'efficacité de leurs activités de développement sectoriel, de plus en plus de pays entreprennent des programmes de développement agricole portant sur l'ensemble du secteur ou d'un sous-secteur. Les programmes relatifs au secteur de l'agriculture sont des programmes nationaux, qui sont proposés, planifiés et réalisés par les pays. Les bailleurs de fonds, qui peuvent parfois y apporter leur concours de diverses manières, doivent plutôt souscrire aux priorités du gouvernement telles qu'elles figurent dans le programme et non pas chercher à réaliser leurs propres fins. Ainsi peut-on éliminer la fragmentation, les doubles emplois et l'absence d'adhésion des pays qui caractérisaient les programmes de jadis. Ce guide fournira aux décideurs, aux planificateurs des programmes et aux organismes de développement des indications pratiques sur la manière de mettre en oeuvre ou d'appuyer un programme dans le secteur agricole, du stade des discussions initiales à celui de la réalisation, en passant par l'élaboration des principes de base et la mobilisation d'un large appui des parties prenantes. Il explique les raisons pour lesquelles les pays peuvent avoir intérét à entreprendre un programme sectoriel ou sous-sectoriel et décrit les conditions qui peuvent contribuer au succès du programme. On y trouvera en outre des détails sur la marche à suivre pour formuler une stratégie sectorielle, réformer les institutions et mettre l'accent sur les activités essentielles du secteur public sur la base d'une analyse détaillée des dépenses publiques. On trouvera aussi des suggestions sur les moyens d'encourager les bailleurs de fonds à collaborer sous la direction du gouvernement du pays partenaire. vii SIGLES ET ABRÉVIATIONS FAO Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture ONG Organisation non gouvernementale PSAG Programme relatif au secteur agricole PSE Programme relatif au secteur de l'environnement TRE Taux de rentabilité économique VAN Valeur actuelle nette viii REMERCIEMENTS Le présent rapport a été établi conjointement par la Banque mondiale et l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO). Il a été rédigé par une équipe dirigée par Nwanze Okidegbe (Banque mondiale, Département du développement rural) et composée de Christopher Gerrard et Daniel Sellen (Banque mondiale, Institut de développement économique), Michael Wales et Alice Carloni (FAO, Centre pour les investissements). Chacun des membres de l'équipe a rédigé une partie du rapport, qui a été assemblé par Nwanze Okidegbe. Chaim Helman et Naren Chanmugam (consultants) ont réalisé la majeure partie des recherches et M. Helman a beaucoup contribué à la rédaction du rapport. Le rapport a ensuite été soumis à l'examen des évaluateurs experts suivants: Hans Binswanger, Gershon Feder, Sushma Ganguly, Jacob Kampen, David Nielson, Gerhard Tschannerl et Stephen Weissman (Banque mondiale); Gordon Sithole (ministère des Terres et de l'Agriculture du Zimbabwe); Adalbert Engel et Werner von der Ohe (Agence allemande pour la coopération technique); Stephen Jones (Oxford Policy Management) et Henk Moll (Faculté d'agronomie de Wageningen, Pays-Bas). ix 1 INTRODUCTION Les programmes concernant le secteur ou un sous-secteur de l'agriculture (PSAG) constituent pour les pays un moyen d'améliorer le fonctionnement de leur secteur public et l'efficacité de leurs activités de développement sectoriel. Un PSAG peut être défini comme l'ensemble du programme élaboré par les pouvoirs publics pour le secteur de l'agriculture en général ou un sous-secteur en particulier dans une perspective à moyen terme (4 à 5 ans). On peut se représenter un PSAG comme une « tranche » du programme à long terme (15 à 20 ans) de développement de l'agriculture. Le programme est entrepris sur l'initiative du gouvernement et conçu et exécuté par ce dernier, de sorte que les activités qu'il englobe varient d'un pays à un autre. Les pays déterminent dans quel ordre les activités doivent être accomplies, selon le degré de développement de leur secteur privé, l'état du cadre politique national et la capacité de leurs institutions de planifier et d'exécuter des programmes de développement. Une des principales caractéristiques d'un PSAG est qu'il s'agit d'un programme national qui est mis en route sur l'initiative d'un pays et planifié et exécuté par celui-ci. Il ne s'agit donc pas d'un mécanisme de prêts ou d'un programme d'un organisme de développement, et les bailleurs de fonds n'ont pas à décider des éléments à inclure dans le programme ou à en exclure. Il va de soi que les bailleurs de fonds peuvent y participer en fournissant une assistance technique ou une aide fmancière. Les pays peuvent néanmoins décider de mettre en oeuvre le programme en ayant recours exclusivement à leurs propres ressources. L'appui que les bailleurs de fonds peuvent apporter à des PSAG diffère des formes classiques d'appui à un égard majeur: dans le cas des PSAG, les bailleurs de fonds appuient la réalisation des priorités du gouvernement intéressé, telles qu'elles sont énoncées dans le programme, plutôt que de mener l'action qu'ils pourraient eux-mêmes préférer. Cela permet d'éliminer la fragmentation, les chevauchements et l'absence d'implication des pays qui caractérisaient souvent les programmes de jadis. Le présent guide pourra être utile pour les décideurs, les planificateurs de programmes, les services gouvernementaux, les administrations locales, les milieux politiques et les services de la Banque mondiale et d'autres organismes de développement pour planifier, préparer et exécuter des programmes relatifs au secteur agricole. Il offre une série d'options pour résoudre les problèmes qui peuvent se poser lors de la planification, de la préparation ou de l'exécution de PSAG, qu'il s'agisse de dégager un consensus parmi les services gouvernementaux, d'élaborer le descriptif du programme, de mobiliser un appui auprès des bailleurs de fonds ou d'assurer une large participation des parties prenantes'. Dans toute la mesure du possible, on présente plusieurs angles d'attaque pour chaque problème. Ce guide sera mis à jour périodiquement compte tenu des leçons de l'expérience. l Par « partie prenante », on entend toute personne ou tout groupe qui est affecté, de façon négative ou positive, par le résultat de l'action envisagée ou qui peut affecter le résultat de cette action. Les parties prenantes peuvent être des bénéficiaires, des organismes gouvernementaux, des bailleurs de fonds, des organisations non gouvernementales et d'autres groupes du secteur privé. Principales caractéristiques Les PSAG ont plusieurs éléments communs2: • ils sont fondés sur un cadre politique sectoriel cohérent. Ce cadre politique doit comprendre des stratégies sectorielles bien articulées, de bonnes politiques macroéconomiques et sectorielles et un plan de dépenses publiques à moyen terme fondé sur un examen d'ensemble des dépenses publiques. Tous ces plans et politiques doivent être formulés en consultation avec les parties prenantes. * Les parties prenantes locales en ont l'entière responsabilité. Ce sont les parties prenantes locales qui planifient, préparent et exécutent les PSAG. Les pays déterminent le type de compétences et d'assistance technique dont ils ont besoin et se chargent de l'obtenir. * Tous les principaux bailleurs de fonds qui fournissent un appui dans le secteur de l'agriculture sont encouragés à collaborer pour appuyer l'ensemble du programme. Cela évite les doublons et la fragmentation de l'aide au développement dans le secteur et assure la viabilité et l'intégrité du programme sectoriel. * Dans toute la mesure du possible, les pays doivent encourager les principaux bailleurs de fonds à adopter des modalités d'exécution communes pour les programmes et sous-programmes qu'ils appuient, afin de minimiser les procédures contradictoires et d'atténuer les difficultés que peut soulever pour le pays l'administration des activités dans le secteur agricole. Pourquoi formuler un programme pour le secteur de l'agriculture ? Ce ne sont pas les bailleurs de fonds qui doivent déterminer l'action à entreprendre, mais le pays. Il importe que tous les pays, industrialisés comme en développement, orientent les ressources limitées vers des activités prioritaires de nature à avoir des impacts positifs sur le développement. Malheureusement, cela est souvent difficile pour des pays qui sont lourdement tributaires de l'aide des bailleurs de fonds car ces derniers prennent l'initiative d'identifier, d'élaborer et d'exécuter les projets, poursuivant en cela leurs propres objectifs sans guère se préoccuper du gouvernement ou des autres bailleurs de fonds. En outre, même si des projets élaborés par les bailleurs de fonds individuels sont bien conçus, les dirigeants sectoriels ont des difficultés, en raison de la multiplicité des bailleurs de fonds, des objectifs, des systèmes de gestion et des procédures, d'absorber et de gérer l'aide efficacement (en 1992, selon le Ministre de l'agriculture, environ 200 projets agricoles se déroulaient en Zambie)3. En dépit de toutes les bonnes intentions 2 Voir Peter Harrold and Associates (1995), et Nwanze Okidegbe (1997). 3 Le grand nombre de visites des bailleurs de fonds peut aussi mettre à rude épreuve les ressources d'un pays. Les réunions avec les bailleurs de fonds empêchent les responsables de consacrer tout leur temps à la gestion des activités. 2 des bailleurs de fonds, cette approche n'a guère contribué dans le passé à aider les pays à renforcer leurs capacités ni à s'approprier les programmes de développement. De nombreux bailleurs de fonds admettent aujourd'hui que l'ancienne approche a engendré une fragmentation et souvent le gaspillage de ressources. Amélioration de l'allocation des ressources. Dans bien des pays, le secteur de l'agriculture souffre de plusieurs décennies d'interventions excessives et malavisées de l'État. Depuis la dernière vague de réformes économiques, on commence généralement à admettre que l'État doit concentrer ses activités sur ses responsabilités essentielles dans les domaines où le secteur privé ne peut pas agir efficacement. Souvent, cela n'englobe pas les activités des projets de développement classiques. En fait, il est probable que l'État se bornera dorénavant à créer un environnement propice à l'essor du secteur privé. Pendant la période de transition, toutefois, il devra souvent continuer à s'acquitter de certaines tâches en attendant que le secteur privé puisse prendre la relève. En raison de la place qu'ils font à la réforme des politiques, les PSAG offrent l'occasion d'examiner systématiquement et rigoureusement le programme de dépenses publiques dans son ensemble et le rôle du secteur public dans l'agriculture. Toutefois, si les principes qui sous-tendent les PSAG sont simples, le rôle qui revient à l'État n'est pas toujours évident. Par exemple, s'il est généralement admis que l'État n'a pas à fournir directement des crédits mais qu'il doit plutôt jouer un rôle de réglementation et d'habilitation, il n'existe pas de consensus, en revanche, sur la marche à suivre dans le domaine des services de vulgarisation et de recherche, spécialement en faveur des petits exploitants. Il appartient aux différents pays de décider du rôle que doit jouer l'État sur la base de leurs propres analyses et de leur situation particulière: une décision sur ce point ne saurait être imposée de l'extérieur. Beaucoup de pays ne pourront pas adopter du jour au lendemain tous les changements qu'ils jugent nécessaires et devront adopter une perspective à plus long terme. Comme les PSAG englobent dans une optique unifiée les politiques, les institutions et les investissements publics dans le secteur de l'agriculture, ils promettent d'être un puissant outil dans l'élimination des contraintes qui entravent le développement agricole. Les dirigeants et les professionnels auront toutefois des défis importants à relever, et ils devront notamment déterminer comment élaborer des PSAG qui offriront aux entreprises agricoles, et surtout aux petits producteurs, un soutien efficace et exempt de distorsions, perturbant au minimum la prestation des services publics (encadré 1). 3 Encadré 1. Les programmes relatifs au secteur de l'agriculture et le secteur privé Les dépenses engagées pour la réalisation d'un PSAG sont gérées par le secteur public, mais les principaux bénéficiaires en sont des acteurs du secteur privé: les petits exploitants, les fournisseurs d'intrants agricoles, les commerçants et les agroindustriels qui opéraient dans un environnement faussé par la réglementation des prix, par l'inefficacité des services financiers, de distribution d'intrants et de commercialisation fournis par l'État et par la corruption. On sait par expérience que ces acteurs fonctionnent plus efficacement dans une économie libéralisée, dès lors qu'existe un environnement favorable. Outre une législation appropriée, cet environnement comprend, par exemple, des infrastructures (routes et moyens de communication), des services d'appui (vulgarisation et recherche) et des services financiers, de commercialisation et de distribution d'intrants privés. Les PSAG appuient généralement la création ou le renforcement d'un environnement de ce type au profit des petits producteurs. La mise en oeuvre d'un PSAG complet exige des capacités qui n'existent pas dans tous les pays. L'absence de capacités de planification et d'exécution est le principal obstacle qui s'oppose au succès des PSAG. Les pays qui manquent de capacités doivent consacrer la phase initiale du programme à la réforme des institutions et au renforcement des capacités, en particulier dans les domaines de la gestion financière ainsi que du suivi et de l'évaluation. Les premiers programmes doivent demeurer relativement simples et mettre l'accent sur un petit nombre d'activités essentielles, qui pourront se diversifier à mesure que les capacités se développeront. Structure du guide Ce guide se compose de cinq chapitres et sept annexes. Le chapitre 1 contient un aperçu général des PSAG et en décrit les grands principes. Le chapitre 2 présente le cadre organisationnel des PSAG, et le chapitre 3 les processus de planification et de préparation, ainsi que des conseils pratiques pour les professionnels. Le chapitre 4 est consacré aux problèmes de mise en oeuvre, et le chapitre 5 contient certaines conclusions. 4 2 CADRE ORGANISATIONNEL DES PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR DE L'AGRICULTURE La portée des PSAG et leur nature varient selon les pays, mais tous comportent un certain nombre de thèmes communs. Un bon PSAG es fondé sur: a) un cadre de politique générale cohérent, qui identifie et résout les principaux problèmes macroéconomiques et sectoriels (c'est-à-dire qu'il n'existe pas de distorsions majeures liées aux grandes orientations ou, tout au moins, que des mesures ont été prises pour remédier aux distorsions existantes); b) un cadre institutionnel élaboré sur la base d'une évaluation détaillée des principales institutions et des mesures à prendre pour renforcer leurs capacités, les réformer et les rationaliser ; c) un programmrne de dépenses publiques dans le secteur ou le sous-secteur qui soit à la fois à la mesure des moyens de l'État et durable et qui soit de nature à améliorer l'efficacité et l'impact des investissements publics dans le secteur agricole ; et d) la volonté politique de voir aboutir le programme. De bonnes politiques macroéconomiques et sectorielles Il est peu probable qu'un PSAG ait l'impact souhaité sur le développement en l'absence de politiques macroéconomiques et sectorielles saines. C'est pourquoi seuls peuvent envisager d'en réaliser les pays qui sont résolus à mener de vastes réformes macroéconomiques4. Sur le plan macroéconomique, le déficit budgétaire et le déficit de la balance des paiements doivent être modestes, l'inflation doit être maîtrisée (inférieure à 20 % par an), les taux d'intérêt réels sur les dépôts et les prêts doivent être positifs et les distorsions sur les marchés des changes doivent être minimes. Sur le plan sectoriel, il convient de réduire les distorsions des marchés des intrants et des produits. Les PSAG donnent également de meilleurs résultats s'ils peuvent s'appuyer sur un secteur privé dynamique et solide, qui opère un environnement propice. Voici quelques-uns des principes de base qui favorisent le développement de l'agriculture: * Les marchés des produits et des intrants sont concurrentiels. * Les activités ménagent l'environnement. * Les parties prenantes contribuent à fixer les grandes orientations. * L'accès aux ressources est équitable. * Les régimes des changes, du commerce et des impôts ne pénalisent pas le secteur rural. * Le secteur public n'accapare pas des activités qui pourraient être confiées au secteur privé. 4 Il va de soi que de telles réformes peuvent être entreprises indépendamment d'un PSAG. Un tel programme peut néanmoins jouer un rôle de catalyseur et déboucher sur un infléchissement nécessaire des politiques dans le cadre d'un programme complet de réformnes. 5 Un cadre sectoriel cohérent Le PSAG doit s'enraciner dans un cadre sectoriel cohérent. Cela suppose une vision à long terme (sur 15 à 20 ans) large et claire de l'avenir du secteur et des principes directeurs qui guideront toutes les décisions futures. Un cadre sectoriel cohérent fournit des orientations stratégiques qui rassemblent tous les acteurs du secteur. Un PSAG qui ne porte que sur une partie du secteur agricole doit lui aussi reposer sur la stratégie sectorielle et peut être considéré comme une étape dans une série d'interventions étalées dans le temps. Stratégie sectorielle. Une stratégie sectorielle est comme une carte routière: elle indique le point de départ et la voie à emprunter pour parvenir au but recherché. C'est elle qui permet de réaliser les objectifs sectoriels. Une stratégie sectorielle doit décrire aussi bien les méthodes que les résultats et elle doit respecter les principes directeurs. Par exemple, les activités peuvent comprendre des processus qui déboucheront sur une décentralisation budgétaire, la libéralisation des systèmes de commercialisation agricole, l'unification des services de vulgarisation ou la promotion de la gestion des ressources naturelles par les collectivités. Politique sectorielle. Les éléments spécifiques du cadre politique et sectoriel varient selon les pays. En voici un échantillon: * Libéralisation des marchés agricoles : établissement d'un régime de prix des intrants et des produits déterminés par le marché, réduction ou élimination des taxes à l'exportation, élimination des restrictions commerciales et privatisation des sociétés paraétatiques de distribution d'intrants et de commercialisation. * Privatisation des activités de finances rurales et appui à la création ou au renforcement de mécanismes de crédit viables afin d'améliorer l'accès au crédit des petits agriculteurs et des pauvres (par exemple mutuelles d'épargne et de crédit). * Analyse rigoureuse de toutes les subventions (par exemple du crédit, des engrais, de la commercialisation et des intrants) et abolition progressive de la plupart d'entre elles. * Appui aux activités de nature à créer des emplois, à réduire la pauvreté et à atténuer les disparités entre les sexes. * Adoption de règlements et d'autres mesures (telles que les activités de recherche et de vulgarisation) visant à assurer une gestion et une protection suffisantes de l'environnement et des ressources naturelles. Dans les pays victimes de sécheresses fréquentes, par exemple, on mettra l'accent sur la mise au point de techniques de production de nature à atténuer la vulnérabilité dans ce domaine. 6 * Attribution d'une partie des fonds alloués à la recherche agronomique sous forme de dons après mise en concurrence, afm d'améliorer l'efficacité et la rentabilité des activités de recherche. * Adoption de règlements et d'autres mesures concernant la réforme foncière et/ou le cadastrage. * Décentralisation progressive mais décisive des institutions sectorielles. Rythme des réformes. La mise en place d'un cadre de politique générale approprié implique généralement des réformes substantielles. Certaines d'entre elles pourront être instituées rapidement mais, dans d'autres cas, il y aura lieu de procéder graduellement afin d'éviter de créer dans la prestation des services des hiatus qui pourraient avoir un impact négatif sur la production et sur l'emploi et, en particulier, sur les pauvres. Par exemple, l'arrêt prématuré des activités de distribution d'intrants et de commercialisation de l'État pourrait être catastrophique et provoquer une réduction des superficies cultivées ou priver les agriculteurs d'intrants essentiels ou de débouchés pour leurs produits. On ne saurait sous-estimer l'importance d'un environnement de politique approprié, spécialement dans les cas où de mauvaises politiques entravent l'adoption de technologies modernes. Des politiques interventionnistes et une réglementation qui protègent les producteurs et les organismes peu efficaces du secteur public peuvent être très chères en termes de potentiel inutilisé. Le retard avec lequel a été introduite en Inde la variété de riz appelée Kalinga III par suite des défaillances des mécanismes publics de distribution de variétés hybrides a causé un manque à gagner annuel de plus de 300 millions de dollars. Les réformes institutionnelles Par institutions, il faut entendre un ensemble de règles, dans un sens général, et non pas des organisations ou des fonctions particulières. Les réformes institutionnelles (qui modifient les règles du jeu) sont nécessaires parce que les règles en vigueur sont inadaptées, peu efficaces ou parce qu'il n'en existe pas. Les règles sont inadaptées si elles encouragent une coordination ou une offre qui n'est pas optimale. Par exemple, une hiérarchie d'État imposée par la loi pour la commercialisation des produits agricoles risque d'évincer les négociants privés. Les règles peuvent aussi être peu efficaces. C'est le cas, par exemple, si elles encouragent une coordination idéale en théorie mais qu'elles sont appliquées partiellement ou peu respectées. Les règles peuvent aussi être inexistantes. Par exemple, les marchés ont besoin de règles pour bien fonctionner (droits de propriété bien définis, exécution des contrats, législation sur la concurrence, etc.). 7 Contraintes institutionnelles. La mentalité paternaliste et interventionniste de jadis, où les bailleurs de fonds imposaient leurs projets, a donné naissance à des administrations qui présentent souvent les caractéristiques suivantes: * Définition obsolète et peu claire des objectifs sectoriels * Concertation insuffisante avec les clients (les agriculteurs) * Incitations déficientes ou malavisées * Absence de motivation des employés * Descriptifs de postes peu clairs * Mauvaises méthodes de gestion * Effectifs pléthoriques, faible productivité et rémunération insuffisante * Persistance de fonctions qui seraient mieux assurées par le secteur privé ou la société civile * Intérêt à maintenir le statu quo. Des réformes substantielles devront être introduites pour surmonter ces contraintes institutionnelles et faire de l'agriculture un secteur dynamique, mû par les forces du marché. Or, c'est un processus de longue haleine. C'est pourquoi les gouvernements ont sans doute intérêt à exploiter la phase initiale d'un PSAG pour accélérer les réformes institutionnelles et pour renforcer les capacités. La réforme des institutions n'est pas un mince problème. Les profondes réformes institutionnelles à entreprendre pour mener à bien des PSAG prennent du temps. Les réformateurs auront intérêt à avoir les considérations ci-après présentes à l'esprit. * Il n'existe pas de solutions toutes faites. Les dirigeants et les experts proposent souvent des solutions uniformes à des problèmes très divers parce que, dans un ou plusieurs cas particuliers, elles ont donné de bons résultats. Ceux qui élaborent des PSAG doivent, par conséquent, se garder de copier des programmes formulés dans d'autres pays. * Le point de départ est déterminant. L'efficacité d'une institution dépend de l'environnement institutionnel tout entier. On doit obligatoirement partir du point où l'on se trouve, dont les coordonnées sont différentes dans chaque pays. La courbe de développement des nouvelles institutions dépend des compétences de ceux qui y travaillent et qui y travailleront. Les institutions créées antérieurement imposent donc des contraintes aux changements institutionnels présents. De même, les institutions créées aujourd'hui imposeront des contraintes aux changements institutionnels futurs. * Les réformateurs doivent être conscients de la paralysie causée par les modèles. Les modèles reflètent une conception du monde qui offre des repères utiles pour l'analyse mais qui empêche aussi de voir et d'accepter les idées nouvelles. Souvent, ceux qui se sont investis dans l'ancien modèle ont peine à voir et à admettre l'intérêt 8 des nouveaux modèles pour résoudre des problèmes anciens, et ils ont tendance à opposer une résistance aux réformes. s Il est difficile de modifier les règles car il existe dans l'administration plusieurs niveaux de règles interdépendantes. Les règles opérationnelles influent sur les règles de gouvernance et sont à leur tour influencées par celles-ci, qui sont elles- mêmes conditionnées par les règles constitutionnelles. • La réforme des institutions soulève des problèmes à la fois d'action collective et de recherche de situations de rente. Ceux qui ont le plus à gagner des réformes - les petits exploitants - sont nombreux et mal organisés. Étant donné qu'il leur est difficile d'agir collectivement, leur influence sur le processus de réforme risque d'être faible. En revanche, les puissants intérêts établis - généralement ceux qui ont le plus à perdre - réussissent souvent à créer pour eux-mêmes des situations de rente et savent manipuler les réformes en leur faveur. Les gouvernements sont vulnérables aux efforts de recherche de situations de rente, c'est-à-dire aux pressions exercées par des groupes puissants pour obtenir des privilèges particuliers, et risquent de ne pas pouvoir imposer des règles efficaces et équitables. Principes d'action. Au lieu de solutions toutes faites, un PSAG doit mettre l'accent sur les principes d'action, qui permettent: * De déterminer comment les institutions affectent le comportement des acteurs * D'évaluer les coûts et les avantages des réformes et du maintien du statu quo (c'est- à-dire d'identifier les gagnants et les perdants) par l'analyse des parties prenantes * De mobiliser les groupes qui bénéficieraient des réformes * De faire participer à l'action différents groupes de parties prenantes (les processus normatifs participatifs qui permettent parfois d'atténuer les problèmes d'action collective et de recherche de situation de rente) * De maintenir la transparence du processus de réforme. Tout en réformant les institutions, les pouvoirs publics doivent rendre crédibles les réformes institutionnelles envisagées. Ils doivent également mobiliser le soutien des classes dirigeantes, dont l'appui est indispensable. Ils pourront établir leur crédibilité en étant cohérents (c'est-à-dire en appliquant les principes de manière uniforme) et en agissant de manière transparente (en assurant la liberté d'information et par d'autres dispositions institutionnelles) et responsable (au moyen de rapports de bonne qualité, comme l'examen des dépenses publiques). Évaluation des institutions. Étant donné l'influence de la situation de départ, il est bon de procéder à l'évaluation complète de la situation existante, et notamment des structures, de la gestion du personnel, des ressources matérielles et financières et des aspects juridiques. Cette évaluation peut être effectuée dans le cadre des études génériques réalisées au début de la préparation du PSAG. 9 Méthodes d'évaluation institutionnelle. Plusieurs options peuvent être envisagées. Selon Pinto et Mrope (1995), il y a quatre grands types d'évaluations institutionnelles. L'évaluation fonctionnelle concerne la capacité d'une institution de s'acquitter de ses attributions de base, comme formulation et mise en oeuvre des politiques, gestion des ressources humaines et des opérations, coordination, suivi et évaluation. L'évaluation stratégique met l'accent sur les systèmes d'orientation, à savoir la mission, le cadre juridique, les structures, les rôles, les objectifs, les plans, l'allocation des ressources et la répartition des pouvoirs et des responsabilités. L'évaluation environnementale met l'accent sur la justification de l'existence de l'institution compte tenu des besoins du public, l'évaluation des produits des institutions en fonction de la demande du public, tout cela pouvant être relié aux éléments étudiés à l'occasion des deux évaluations précédentes. L'évaluation de l'économie institutionnelle met aussi l'accent sur les produits et remonte vers l'amont pour analyser les modalités d'interaction, les règles appliquées et la nature des biens et des services fournis. Le renforcement des capacités et la réforme des institutions. En théorie, les évaluations institutionnelles devraient permettre d'identifier les principales réformes à appliquer pour améliorer la performance, ainsi que de déterminer les capacités requises pour planifier et exécuter un PSAG et les mesures à prendre pour renforcer les capacités existantes si celles-ci sont insuffisantes. Il est impératif, si on veut que les PSAG soient couronnés de succès, de mettre les institutions locales en mesure de les préparer et de les exécuter. Lorsque la réalisation d'un PSAG soulève des difficultés, c'est généralement parce qu'on n'a pas accordé assez d'attention au renforcement des capacités d'exécution, spécialement dans les domaines de la gestion financière, et du suivi et de l'évaluation. Dans certains pays, la phase initiale d'un PSAG devra donc être consacrée à la mise en oeuvre de réformes institutionnelles et au renforcement des capacités essentielles, deux préalables indispensables. 10 Examen des dépenses publiques Les PSAG englobent toutes les activités réalisées dans le secteur de l'agriculture ou dans un sous-secteur donné. Quand il s'agit d'un PSAG sous-sectoriel, il est essentiel qu'il soit compatible avec le plan de dépenses à moyen terme pour l'ensemble du secteur agricole. L'examen des dépenses publiques doit fournir l'occasion d'évaluer d'un oeil critique l'intervention du secteur public dans l'agriculture et sa compatibilité avec le plan de dépenses à moyen terme. Cet examen est important, pour maintes raisons. Premièrement, il peut contribuer à améliorer l'allocation des ressources. Souvent, le niveau global des dépenses suffirait à stimuler la croissance, mais celle-ci ne se matérialise pas parce que l'allocation des dépenses d'équipement et des dépenses de fonctionnement et l'efficacité avec laquelle elles sont utilisées laissent à désirer. Deuxièmement, il peut permettre de rationaliser les dépenses d'exploitation et les dépenses d'entretien: l'efficacité et la viabilité des dépenses publiques affectées à l'exploitation et à l'entretien des équipements sont souvent plus grandes si ces dépenses sont financées par les ressources budgétaires propres de l'État. Troisièmement, l'examen des dépenses publiques peut faciliter le transfert de ressources d'un secteur à un autre et à l'intérieur d'un même secteur, puisqu'elles sont fongibles. Il est donc souhaitable que l'analyse des dépenses publiques consacrées au secteur de l'agriculture s'inscrive dans le cadre d'un examen général des dépenses publiques portant sur l'ensemble de ces dépenses. La chose n'est pas toujours possible cependant. Quatrièmement, cet examen peut aider à mettre en place un système efficace et viable de dotations de programme dans les différents secteurs, et réduire ainsi le risque que l'État ne puisse pas faire face à ses engagements budgétaires futurs. Les éléments d'un examen des dépenses publiques. L'analyse doit porter sur les schémas de dépenses antérieurs et proposer les modifications à y apporter pour réaliser les objectifs sectoriels stratégiques recherchés. D'une manière générale, il convient de prendre en considération les éléments ci-après pour analyser le niveau et la composition des dépenses publiques dans le secteur de l'agriculture5: * Les rôles respectifs de l'État et du secteur privé. C'est le principal critère à appliquer pour sélectionner les programmes où le secteur public doit intervenir. Il faut évaluer les déterminants de l'offre et de la demande pour déterminer la nature et l'ampleur des défaillances spécifiques des marchés et, partant, la forme que devrait revêtir l'intervention ou la réglementation de l'État: financement ou fourmiture pure et simple de biens et de services. Il est tout aussi important de déterminer quelles sont les fonctions essentielles du secteur public dans l'agriculture. * Une analyse de l'impact des principaux programmes sur les pauvres. Cette analyse permet d'identifier les programmes qui permettent de réduire la pauvreté de manière à la fois efficace et économique. L'affectation des fonds entre les différents programmes et à l'intérieur des programmes doit tendre à produire des résultats sectoriels qui maximisent le bien-être social. Par conséquent, la relation entre les 5 Tiré de Pradhan, 1996. 11 crédits alloués aux programmes (par exemple les fonds d'investissement rural) et leurs résultats (par exemple l'augmentation des investissements effectués par les ruraux pauvres) doit servir de critère pour l'affectation des ressources si l'on veut parvenir à des résultats positifs du point de vue social. Les crédits affectés aux dépenses d'équipement et aux dépenses de fonctionnement doivent être analysés dans une optique globale. Cette analyse a pour but de remédier aux insuffisances de la budgétisation classique, qui met l'accent sur les dépenses d'équipement et néglige les dépenses de fonctionnement, et qui aboutit à privilégier les dépenses salariales aux dépens de l'exploitation et de l'entretien. Pour cela, il faut éliminer la distinction entre les dépenses d'équipement et les dépenses renouvelables que font souvent les bailleurs de fonds, et évaluer les effectifs pléthoriques de la fonction publique et l'adéquation des traitements des fonctionnaires. Réalisation de l'examen des dépenses publiques. Dans de nombreux pays, ce sont les bailleurs de fonds, et spécialement la Banque mondiale, qui se chargent de réaliser l'examen des dépenses publiques. De ce fait, les pays non seulement ne se rendent pas compte de tout l'intérêt que présentent ces examens, mais en outre ils n'ont pas les capacités nécessaires pour les effectuer eux-mêmes. Les pays auront sans doute encore besoin d'aide tant que leurs capacités ne seront pas pleinement développées, mais ils doivent néanmoins prendre l'initiative. On trouvera à l'annexe 6 quelques indications sur les méthodes à suivre pour les examens des dépenses publiques. Élaboration d'un consensus au sein du gouvernement Les principaux partisans des PSAG sont généralement les hauts fonctionnaires du ministère de l'Agriculture. Ceux-ci doivent néanmoins avoir l'appui des autres grands ministères (Plan et Finances) dans la préparation et l'exécution d'un PSAG. Or, la redéfinition des priorités et la nécessité d'obtenir un appui coordonné des bailleurs de fonds (par opposition à une multiplicité de projets) ne manqueront pas de susciter de vives réticences de la part de ceux dont les secteurs sont moins prioritaires ou qui profitent de la prolifération des projets. Les hauts fonctionnaires des pays qui sont lourdement tributaires de l'assistance des bailleurs de fonds peuvent en effet craindre que: * Le PSAG réduise le montant total de l'appui des bailleurs de fonds en faveur de l'agriculture. * Les bailleurs de fonds, agissant de concert, soient mieux à même d'imposer leur volonté au gouvernement et soient tentés d'user de ce pouvoir. * Le PSAG réduise la concurrence entre les bailleurs de fonds, concurrence qui profite au ministère. 12 a Le PSAG élimine la fragmentation des activités et réduise ainsi considérablement les avantages que les fonctionnaires tirent de la multiplicité des projets appuyés par les bailleurs de fonds (par exemple voyages d'études, véhicules), qui compensent dans une certaine mesure la modicité de leurs traitements. À ces craintes, les partisans d'une approche coordonnée des programmes pourront répondre par les arguments ci-après (selon la situation du pays considéré): * Un bon PSAG améliore généralement les chances de succès et jouit de l'appui des parties prenantes locales et des bailleurs de fonds. * L'approche fragmentaire par projet, dont l'initiative revient aux bailleurs de fonds, est source de doublons, ne permet pas l'appropriation locale et donne des résultats médiocres. De plus, les consultants à long terme étrangers supplantent les experts locaux qualifiés, ce qui fausse les barèmes de rémunération et d'incitations. Un PSAG axé sur les priorités du pays a plus de chances de rectifier ses problèmes tout en améliorant l'efficacité de l'aide. * Dans le cas des PSAG, ce sont les pays, et non pas les bailleurs de fonds, qui préparent et gèrent leur programme de développement. Les doublons et distorsions imputables aux projets entrepris à l'initiative des bailleurs de fonds disparaîtront progressivement (argument de poids dans la plupart des pays). Renforcement de la collaboration entre les bailleurs de fonds Il importe de renforcer la collaboration entre bailleurs de fonds dans les pays qui sont lourdement tributaires de l'assistance extérieure et qui ont besoin d'un appui pour fmancer leur PSAG6. On a observé dans de nombreux pays que l'un des moyens de resserrer la collaboration entre les bailleurs de fonds consiste à tenir compte de leurs préoccupations, et cela dès le stade de la planification. Voici une liste des points qui peuvent préoccuper les bailleurs de fonds: * Le PSAG peut amoindrir l'influence des bailleurs de fonds et en particulier le contrôle qu'ils exercent sur les investissements financés par eux. C'est une conséquence que certains bailleurs de fonds acceptent difficilement, surtout dans le cas des représentants des bailleurs de fonds qui sont responsables des activités dans le secteur sur le terrain. * Nombre de bailleurs de fonds, qui ont l'habitude d'orienter leur appui vers une région géographique spécifique (par exemple une partie ou l'ensemble d'une région) ou vers des activités déterminées (par exemple la vulgarisation ou la recherche), craignent de ne plus pouvoir le faire dans le contexte d'un PSAG. 6 Cela ne veut pas dire que les PSAG soient des programmes entrepris à l'initiative des bailleurs de fonds: ce sont des programmes nationaux à moyen terme pour l'agriculture (portant sur l'ensemble du secteur ou un de ses sous-secteurs) que les bailleurs de fonds sont invités à appuyer. 13 * Lorsqu'une grande institution de développement (comme la Banque mondiale) apparaît comme le principal conseiller du gouvernement pour la préparation du PSAG, certains des autres bailleurs de fonds ou organismes de développement peuvent redouter la marginalisation. * Certains bailleurs de fonds appréhendent que, parce que leurs projets ne feront pas figure de priorités nationales dans le PSAG, il y soit mis fm prématurément et leurs ressortissants recrutés comme consultants à long tenne soient licenciés avant la fin de leur contrat. * Les bailleurs de fonds peuvent douter que les organismes gouvernementaux soient capables de planifier et d'exécuter efficacement un programme sectoriel ambitieux. La faiblesse des capacités institutionnelles est en fait un obstacle majeur, qui peut compromettre l'efficacité de la préparation et de l'exécution des PSAG dans certains pays. Ces questions importantes doivent être réglées dans la transparence. C'est particulièrement important pour les pays qui dépendent beaucoup de l'appui des bailleurs de fonds et qui auraient spécialement intérêt à réduire ou à éliminer la fragmentation et la multiplicité des méthodes et des stratégies des bailleurs de fonds. Obtenir de ces derniers une authentique collaboration justifie amplement le temps et les efforts considérables que cela exige. Les bailleurs de fonds semblent réagir favorablement lorsqu'ils sont tenus infonnés et que leurs vues sont prises en considération. L'expérience a montré que certains bailleurs de fonds peuvent souscrire d'emblée à l'idée d'un PSAG, mais que d'autres peuvent, dans un premier temps, se faire l'avocat du diable. Toutefois, l'appui des bailleurs de fonds à un PSAG tend à se renforcer dès que des progrès apparaissent. L'équipe chargée de la préparation du PSAG doit veiller à traiter à égalité tous les bailleurs de fonds et à ce qu'aucun d'entre eux ne domine le processus. Elle doit également déterminer et prendre en compte ce qui préoccupe les bailleurs de fonds dès le début du processus de préparation. Voici les arguments qui peuvent leur être présentés: * Influence et contrôle des bailleurs de fonds. L'appropriation des programmes par le pays contribue à renforcer l'impact et la viabilité à long terme des investissements. Les bailleurs de fonds, souvent pragmatiques, acceptent de renoncer à exercer un contrôle direct à condition que l'impact de leur soutien soit évident et qu'ils conservent une certaine influence en tant que partenaires du développement. Ce qui importe, par conséquent, c'est de maintenir en permanence un véritable dialogue avec les bailleurs de fonds. * Possibilités de sélection des activités prioritaires. Les bailleurs de fonds, même s'ils n'ont plus la possibilité d'entreprendre des projets individuels, doivent néanmoins pouvoir poursuivre leurs priorités dans le cadre du programme. De plus, 14 le système de suivi et d'évaluation peut permettre d'établir des rapports distincts concernant les domaines intéressant particulièrement chaque donateur'. * Clôture des projets en cours. Vu l'importance de la concertation dans le lancement des PSAG, il est souhaitable que, au début de la préparation du PSAG, le ministère de l'Agriculture donne aux bailleurs de fonds l'assurance qu'on s'efforcera d'intégrer la plupart des projets au PSAG, et que, en toute probabilité, aucun projet ne sera clôturé avant la date prévue sans l'accord du bailleur de fonds intéressé8. * Questions de capacité. Sans doute plusieurs unités déterminantes ne fonctionnent- elles pas de manière satisfaisante (en particulier dans le domaine de la gestion financière). Cependant, si l'on veut parvenir à une solution durable, il vaut mieux renforcer leurs capacités que de les court-circuiter. Dans une optique pragmatique, le gouvernement pourrait s'engager à résoudre en premier lieu les problèmes de capacité et s'entendre avec les bailleurs de fonds sur le transfert progressif des responsabilités aux institutions locales à mesure que leurs capacités se développent. * Doutes quant à la faisabilité des PSAG. Il faudra peut-être du temps pour convaincre les bailleurs de fonds d'appuyer le programme élaboré par le gouvernement pour le secteur de l'agriculture. Pour commencer, on devrait pouvoir expliquer que les projets réalisés par le passé, dans lesquels on cherchait à tourner le problème de la faiblesse des institutions locales en créant des services de gestion des projets distincts, se sont soldés par des échecs. Un PSAG bien conçu peut améliorer l'efficacité de l'aide au développement car: a) il minimise l'intervention des pouvoirs publics en les excluant peu à peu mais systématiquement des activités qui conviennent mieux au secteur privé; b) il adapte l'ampleur des activités aux capacités locales (y compris pour ce qui est des services de consultants et de l'assistance technique gérés localement); et c) s'agissant du programme de développement, il renforce la responsabilité, l'engagement et l'appropriation au niveau du pays, ce qui renforce l'impact de l'appui fourni par les bailleurs de fonds. Dialoguer avec les bailleurs de fonds. Le pays doit prendre les devants pour faire connaître tous les aspects du PSAG aux bailleurs de fonds. Il peut y avoir différentes façons d'y parvenir, par exemple par l'intermédiaire de l'équipe spéciale chargée du PSAG ou d'un service du ministère de l'Agriculture (la division de la planification ou une unité équivalente). On ne dispose pas d'une expérience suffisante pour savoir ce qui fonctionne le mieux. L'important est de désigner un organe qui puisse communiquer efficacement. Toutefois, il semble particulièrement indiqué de confier cette tâche à l'équipe spéciale car cela permet d'assurer une plus large participation des principales parties prenantes. 7 Cela peut sembler assez compliqué mais, à l'ère de l'ordinateur, il n'en est rien. 8 Ces assurances doivent être données par l'équipe chargée d'élaborer le PSAG et peuvent figurer dans le descriptif général du programme. 15 Il importe que l'équipe chargée de gérer la préparation du PSAG (l'équipe spéciale) communique activement avec les bailleurs de fonds, aussi bien au siège que dans le pays (encadré 2). En outre, les questions liées au PSAG peuvent être évoquées lors des réunions des groupes consultatifs et au sein d'instances similaires. La plupart des bailleurs de fonds désignent des responsables pour les pays auxquels ils fournissent une assistance, et il peut être extrêmement important d'obtenir le concours de ces derniers. Il est bon de maintenir des consultations régulières avec toutes les principales parties prenantes afin de régler les questions liées à la conception et à l'exécution du PSAG et à la collaboration des bailleurs de fonds. Encadré 2. Réunions des groupes consultatifs Étant donné que les représentants des gouvernements comme des bailleurs de fonds ont un rang élevé (les gouvernements sont habituellement représentés par des ministres d'État et autres hauts fonctionnaires), les réunions des groupes consultatifs devraient être une occasion utile de discuter des principes et des problèmes concernant les PSAG avec les principales parties prenantes. Cela peut être fait de différentes façons: . En distribuant les documents et les rapports d'avancement concernant les PSAG lors des réunions des groupes consultatifs; . En faisant des exposés sur les PSAG lors des réunions plénières des groupes consultatifs; * En faisant des exposés lors des réunions parallèles spéciales - moins formelles - qui pourront être organisées spécialement pour discuter des PSAG. Coordination des activités des bailleurs de fonds. C'est manifestement une fonction qui relève du gouvernement, et les arrangements qui privent le gouvernement d'un rôle prééminent à cet égard vont à l'encontre des principes qui doivent inspirer les PSAG. L'expérience montre néanmoins que, dans de nombreux pays, il est très difficile d'assurer la coordination requise entre les bailleurs de fonds, soit parce que les gouvernements n'ont pas les capacités ou l'expérience voulues pour s'acquitter de cette tâche, soit parce que les bailleurs de fonds refusent d'harmoniser leur appui en raison de leurs propres procédures internes. Pour faciliter une coordination efficace entre les bailleurs de fonds, ces derniers et le gouvernement doivent, d'emblée, s'entendre sur ce qu'en seront les modalités. Deux options peuvent être envisagées: a) Le gouvernement, en accord avec tous les bailleurs de fonds participants, charge l'un des principaux bailleurs de fonds de s'occuper avec lui des questions de coordination. 16 b) Les bailleurs de fonds chargent un organisme multilatéral (par exemple le Programme des Nations Unies pour le développement, la Banque mondiale, une banque régionale de développement ou l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture) de s'occuper avec le gouvernement des questions de coordination. Il n'existe pas de règles strictes sur ce point et l'on n'a pas encore assez d'expérience en la matière pour formuler des recommandations fermes dans un sens ou dans l'autre. Il y a lieu de penser, toutefois, qu'il peut être utile pour le gouvernement de sélectionner le représentant d'un donateur pour faciliter la coordination sur la base de ses aptitudes personnelles, de ses talents d'analyse, de sa clairvoyance et de sa foi dans les bienfaits du PSAG, plutôt que de s'en remettre à un bailleur de fonds particulier. 17 3 PLANIFICATION ET PRÉPARATION DES PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR DE L'AGRICULTURE L'initiative de préparer un PSAG peut venir de l'une quelconque des parties prenantes, et en particulier du gouvernement, par exemple du ministère de l'Agriculture. Initialement, les discussions portent plutôt sur les types de questions évoquées au chapitre 2 et débouchent sur une décision concernant les orientations et le contenu du programme. À cet égard, il est essentiel de s'assurer du soutien des ministères et des hommes politiques influents avant d'entreprendre la préparation du programme proprement dite. Un tel appui sera sans doute plus facile à obtenir s'il y a déjà eu des expériences positives de programmes sectoriels. En Afrique, la notion de programme sectoriel a fait l'objet de discussions approfondies au sein des diverses instances qui s'occupent du Programme spécial d'assistance, et elle est désormais largement acceptée, tout au moins parmi les dirigeants et les hauts responsables de l'aide au développement. Il est bon de faire connaître d'emblée aux autres parties prenantes les notions qui entrent en jeu dans un PSAG. Vu l'ampleur des transformations provoquées par les PSAG, transformations qui peuvent empiéter sur diverses chasses gardées, on ne saurait obtenir l'appui des différentes parties prenantes sans un effort substantiel. On adoptera donc une approche méthodique et soigneusement planifiée. Lancement des préparatifs. Les services gouvernementaux initiateurs du PSAG auront intérêt à établir une note explicative succincte (deux ou trois pages) précisant les activités envisagées. Cette note servira par la suite à bâtir un consensus au sein du gouvernement et entre les principales parties prenantes quant à la nécessité d'entreprendre un PSAG. Une fois qu'un consensus est obtenu, une équipe responsable préparera un descriptif plus détaillé pour guider la préparation du programme. Dans les pays où des programmes de type PSAG sont en cours dans d'autres secteurs et où les parties prenantes semblent être relativement familiarisées avec ce concept, on pourra se passer de note explicative et entreprendre immédiatement la préparation d'un descriptif de programme. Identification et analyse des parties prenantes. Si on veut que les principales parties prenantes s'approprient le PSAG, y compris au niveau des provinces et des districts, il faut veiller à ce qu'elles participent à la planification dès le début. On peut commencer par une analyse des parties prenantes pour identifier celles qui sont directement intéressées par le développement du secteur agricole. Dans le secteur agricole, les parties prenantes sont notamment: * Les différentes entités aux divers niveaux de l'administration (sociétés agricoles paraétatiques, ministère des Finances, ministère de la Planification et autres ministères ayant des responsabilités dans le secteur agricole) * Les parties directement intéressées (petits exploitants, agriculteurs commerciaux et groupes désavantagés comme ruraux sans terre, femmes chefs de famille et éleveurs) 18 * Des acteurs du secteur privé (fournisseurs d'intrants, agroindustriels, négociants agricoles, associations d'agriculteurs, coopératives, groupes de défense des intérêts des agriculteurs, entrepreneurs privés) * Des institutions de la société civile (notables traditionnels, hommes politiques) * Des institutions d'analyse politique (universités, groupes de réflexion, ONG) * Des bailleurs de fonds. Consultation avec les parties prenantes. Pensant que consulter systématiquement les principales parties prenantes du secteur de l'agriculture à l'échelle nationale ne serait pas rentable, très peu de pays ont tenté l'expérience. On connaît trois méthodes de consultation des bénéficiaires qui pourraient donner des résultats valables: a) des consultations ad hoc menées par des groupes de travail, b) des ateliers réunissant les parties prenantes, et c) des diagnostics établis au niveau des villages selon des techniques participatives d'évaluation rurale. Il est conseillé de consulter le secteur privé, car cela améliore considérablement la qualité des préparatifs des PSAG. Il semble toutefois que la lenteur de la préparation finisse par lasser l'intérêt du secteur privé. Il faut donc trouver le moyen de soutenir cet intérêt jusqu'à la fin du processus. Équipe spéciale. Étant donné que le PSAG porte sur l'ensemble du secteur, il est préférable que son ampleur et ses objectifs fassent l'objet d'un large consensus national. Il est tout aussi important d'engager une vaste concertation avec les principales parties prenantes. Pour cela, on peut, par exemple, créer une équipe spéciale de 15 à 20 représentants du secteur public et du secteur privé, des groupes bénéficiaires et de la société civile. Celle-ci assume la responsabilité de la préparation du PSAG (encadré 3). L'équipe doit être présidée par une personnalité compétente et respectée. Le président est généralement nommé par le Secrétaire d'État responsable du secteur, voire par le Ministre. Le Secrétaire d'État nomme généralement les membres de l'équipe. L'équipe et son président relèvent du Ministre'. 9 Une fois la préparation et l'évaluation du PSAG achevées, l'équipe spéciale peut se voir confier le rôle de conseil consultatif pour le secteur de l'agriculture et étre appelée à superviser la mise en oeuvre du programme. 19 Encadré 3. Nomination des membres de l'équipe spéciale On ne répétera jamais assez qu'il est impératif que l'équipe spéciale soit formée de personnes compétentes. Dans bien des cas, la lenteur (et le coût) du processus de préparation sont principalement imputables au manque d'initiative et à l'indécision de l'équipe et de son président. Les équipes mal dirigées organisent parfois un nombre excessif de séminaires et d'ateliers, qui paraissent mener progressivement à un consensus national mais qui, en fait, ne font que créer la confusion dans l'esprit des participants et paralyser les préparatifs. Une bonne formation (comme celle que dispense l'Institut de développement économique de la Banque mondiale) et un bon encadrement des réunions et des ateliers importants peuvent être utiles, mais ils ne sauraient se substituer à une solide direction locale. Les pays peuvent demander une assistance technique à court terme pour les aider dans cette tâche. Là encore, les qualités de direction jouent un rôle important. Une personne ferme pourra guider les consultants, cependant qu'une personne faible préférera se décharger de ses responsabilités sur les consultants (ou sur l'institution qui fournit leurs services) aux dépens de l'appropriation nationale. Il faut donc que le président de l'équipe spéciale soit une partie prenante qui a démontré ses qualités de chef et son expérience du secteur. Pour travailler efficacement, l'équipe spéciale peut avoir à s'appuyer sur un petit secrétariat à plein temps, qui établira la documentation destinée aux réunions, afin que les participants puissent couvrir beaucoup de terrain en relativement peu de temps, et s'acquitter d'autres tâches liées à la préparation du PSAG. Cela devrait faciliter la participation de hauts fonctionnaires qui seraient trop occupés sans cela. Pour ce qui est de la nomination des personnes qui feront partie du secrétariat, il existe au moins deux grandes options: * Le recours à des consultants (nationaux, y compris du personnel détaché du secteur public ou privé). * Le recours à une division du ministère de l'Agriculture chargée de la planification (ou un service équivalent). Les circonstances locales dicteront la marche à suivre. La décision appartient aux pays intéressés. Préparation du programme relatif au secteur de l'agriculture Descriptif. L'équipe spéciale devra commencer par établir un descriptif assez détaillé (de 8 à 15 pages). Ce document pourra être le principal moyen d'informer les parties prenantes de la portée du PSAG (principales activités prévues), des critères d'évaluation, des caractéristiques du programme et des méthodes de préparation. Il faudra veiller tout particulièrement à ne pas limiter les contacts à la capitale, mais s'enquérir plutôt des vues des parties prenantes dans tout le pays, et particulièrement dans les régions rurales. L'information reçue en retour devra alors être utilisée pour finaliser le descriptif du programme, qui aura déjà alors recueilli un large consensus parmi les parties prenantes. 20 Principales activités. Le PSAG est un programme national de développement à moyen terme du secteur agricole, englobant l'ensemble du secteur ou ses principaux sous- secteurs. Les principales activités varieront d'un pays à un autre, compte tenu de facteurs tels que le rôle du secteur privé dans l'économie, la gravité des défaillances du marché, l'avancement des réformes économiques, etc. Les principales activités envisagées dans le cadre du PSAG pourront comprendre, entre autres: * Formulation des politiques et des mesures législatives * Réglementation et contrôle de la qualité * Services d'information * Fourniture de services de vulgarisation aux petits exploitants * Détermination des priorités en matière de recherche * Lutte contre les maladies et les ennemis des cultures * Mise en valeur et protection de la base de ressources naturelles * Coordination du développement sectoriel * Appui du secteur privé * Infrastructure rurale. Une mise en garde s'impose: si les principales activités ou le PSAG sont trop larges, les équipes de préparation risquent d'être dépassées et de ne pas pouvoir achever la préparation à temps, ce qui peut lasser la bonne volonté et la confiance des parties prenantes et compromettre ainsi la possibilité de mener à bien un programme aussi ambitieux. L'équipe spéciale peut minimiser ce problème potentiel de plusieurs façons: * En fixant un délai déterminé pour le processus de préparation (de préférence moins de 12 mois). * En axant le PSAG, dans un premier temps, sur des activités dont la préparation n'exige pas de longues périodes de gestation. Parfois, il pourra être bon de commencer par un petit nombre d'activités de base et d'élargir la portée du programme à mesure que les capacités se développeront. * En entreprenant les principales études génériques dès que possible dans le cycle de planification du PSAG et en transmettant les conclusions et recommandations issues de ces études aux équipes de préparation du programme. Critères d'évaluation des éléments du PSAG. On sait par expérience que les équipes chargées de la préparation des PSAG présentent souvent des propositions qui doivent être substantiellement modifiées, ce qui ne fait qu'allonger les délais de préparation et en accroître le coût, et suscite un vif sentiment de frustration. Pour éviter cela, il conviendra d'incorporer au descriptif des critères d'évaluation utilisables pour apprécier l'adéquation et la viabilité des activités proposées. Ces critères devront être examinés et convenus avec le gouvernement et être appliqués aux évaluations réalisées par l'équipe spéciale. Il conviendra de préciser d'emblée que les éléments qui ne répondent pas aux critères fixés 21 seront modifiés ou éliminés. Ces critères devront être expliqués aux équipes de préparation et pourront notamment être les suivants: * Portée du PSAG et rôles respectifs du secteur public et du secteur privé * Cohérence des activités prévues * Coût et viabilité fmancière * Analyse économique et viabilité du programme * Questions intersectorielles * Faisabilité technique. Chacun de ces éléments est exposé plus en détail ci-dessous. PORTEE DU PSAG ET ROLES RESPECTIFS DU SECTEUR PUBLIC ET DU SECTEUR PRIVE. Quel est le rôle de l'agriculture dans l'économie ? Quel sera le champ d'application du PSAG? Quels sont les rôles respectifs du secteur public et du secteur privé ? Il faudra déclarer expressément que le secteur public devra s'abstenir d'intervenir dans des activités qui conviennent mieux au secteur privé. Chacune des activités envisagées devra être évaluée au regard de la possibilité d'en confier l'exécution au secteur privé. Les principales études à réaliser pour déterminer l'orientation et le contenu du PSAG dépendront de différents facteurs, et notamment de la qualité des informations disponibles concernant le secteur agricole. Elles varieront inévitablement d'un pays à un autre. Toutefois, elles pourront porter sur les éléments suivants: * Étude du secteur agricole. Cette analyse pourra aider à définir la stratégie sectorielle et le cadre politique à mettre en place. Elle permettra d'évaluer, selon divers scénarios, le potentiel de croissance et de création d'emplois du secteur, et aider à déterminer l'état actuel des réformes politiques, de la législation et des investissements dans le secteur, ainsi que l'avancement des réformes inachevées indispensables à la croissance, particulièrement au niveau des petits exploitants. Les résultats de ces études auront généralement un impact important sur la détenmination de la portée du PSAG. * Gestion budgétaire dans l'agriculture. Le plus souvent, le système de budgétisation devra être modifié afin de décentraliser les mouvements de fonds, de réduire au minimum le risque que les ressources soient mal utilisées et de permettre à la majorité des bailleurs de fonds d'acheminer leurs fonds par l'intermédiaire du gouvernement. L'étude devra analyser la situation existante et proposer d'autres modalités de décentralisation du système financier. * Organisation, effectifs et structure institutionnelle. L'étude, qui pourra comprendre un inventaire des effectifs et une analyse du système d'incitations, évaluera la situation existante et présentera des propositions de réformes. Elle servira à formuler les réformes institutionnelles nécessaires, notamment en vue de renforcer les capacités. 22 Les autres études à entreprendre, que l'équipe spéciale pourrait sous-traiter, seront notamment les suivantes: * Étude du système d'information de gestion, afin d'identifier les modalités d'organisation les mieux appropriées du flux d'informations des districts au siège. * Étude du cadre juridique, visant à évaluer les lois, règles et règlements existants et la mesure dans laquelle ils facilitent comme il convient la libéralisation du système de production. L'étude devrait faire apparaître quelles sont les pièces manquantes et quelles sont les lois et réglementations obsolètes qui risquent d'entraver l'activité du secteur privé. * Étude de privatisation, visant à évaluer les possibilités de privatisation des services fournis par l'État, et études de la performance des principaux services agricoles (par exemple, services de vulgarisation et de recherche, systèmes de suivi et d'évaluation, services à l'élevage), si cette question n'est pas traitée dans le contexte de l'examen des dépenses publiques. ÉVALUATION DE LA COHERENCE DES ACTIVITES PREVUES. L'utilisation d'un cadre logique pourra être utile pour déterminer les activités les plus propres à contribuer à la réalisation des objectifs du PSAG. Un tel cadre permet plus facilement d'instituer un système de gestion axé sur les résultats, les opérations commençant par une série d'objectifs plutôt que d'éléments. Ce cadre peut servir à présenter sous forme de tableau les objectifs des activités prévues, les produits correspondant à ces objectifs et les ressources requises pour les obtenir. Le tableau comporterait un bref exposé des quantités escomptées (de ressources et de produits), des indicateurs de performance vérifiables et les principales hypothèses (principalement la corrélation entre les ressources, les produits et les objectifs et les risques). Ce cadre pourrait aussi contribuer à définir les activités à différents niveaux (y compris secteur et sous-secteur) d'une façon systématique et facile à comprendre, en mettant l'accent sur les rapports de cause à effet. COUT ET VIABILITE FINANCIERE. On doit démontrer que le coût du PSAG ne dépasse pas les moyens budgétaires de l'État et peut être financé sur une longue période. C'est là que l'examen des dépenses publiques revêt toute son importance. Les équipes chargées de préparer le PSAG doivent rassembler des données prouvant que les dépenses envisagées demeurent dans les limites historiques de l'appui apporté au secteur agricole. ANALYSE ECONOMIQUE ET VIABILITE DU PROGRAMME. La préparation et l'exécution de PSAG exigent l'utilisation de méthodes d'évaluation pragmatiques. Toutefois, on ne possède pas suffisamment d'expérience à l'heure actuelle pour pouvoir dire avec certitude quelles sont les méthodes d'analyse économique qui conviennent le mieux. 23 Il y aura lieu d'utiliser les méthodes habituelles d'analyse économique - taux de rentabilité économique, valeur actuelle nette et méthode du moindre coût - pour étudier les investissements ou activités spécifiques du programme, notamment les services de vulgarisation et de recherche ou les grands projets d'irrigation. Les autres techniques d'évaluation qui pourront être utiles sont, entre autres, l'analyse de l'impact budgétaire des activités et l'évaluation de celles-ci au regard des ressources disponibles. Des analyses de sensibilité standards devront être faites pour mesurer les variations des résultats selon différentes hypothèses. Ces méthodes sont bien connues et il n'y a pas lieu de les répéter ici'". L'évaluation économique complétera les contrôles opérés sur les autres éléments pour déterminer leur viabilité et les raisons justifiant la participation du secteur public (voir l'annexe 4 pour un examen plus détaillé de l'analyse économique des programmes sectoriels). Étant donné qu'un PSAG est un programme de développement sectoriel ou sous- sectoriel, et que ses avantages proviendront en majeure partie de l'amélioration de l'efficience du secteur public et de l'augmentation des investissements du secteur privé, il convient d'évaluer aussi les réformes institutionnelles et les investissements envisagés dans le cadre du PSAG. Des analyses devront être réalisées au niveau du secteur pour estimer les changements attendus à terme". Elles comporteront probablement une évaluation de l'augmentation escomptée de la production et du nombre d'emplois, et de l'accélération de la croissance en général, ainsi que de l'amélioration du bien-être social dans le secteur (réduction de la pauvreté, plus grande équité entre les sexes), et ce de manière détaillée et vérifiable'2. Elles pourront comprendre aussi une évaluation de l'impact budgétaire des activités, des hypothèses concernant le secteur privé ainsi qu'une analyse de l'impact que peut avoir indirectement la fongibilité des fonds. Il faudra également identifier un certain nombre d'indicateurs de performance vérifiables qui puissent être suivis en permanence pendant l'exécution du programme et, par conséquent, qui serviront à détecter rapidement tout dérapage sérieux. Les informations obtenues des analyses menées au niveau du secteur pourront servir de référence pour évaluer les changements futurs. Ces analyses seront effectuées ex ante, tandis que l'analyse des résultats qui sera faite chaque année pendant l'exécution du programme constituera une évaluation ex post des résultats obtenus et permettra d'apporter en temps utile les changements qui s'imposent. QUESTIONS INTERSECTORIELLES. Il s'agit notamment des questions liées à l'environnement, à la pauvreté et à la parité hommes-femmes. Les équipes de préparation devront évaluer dans quelle mesure le programme pourra contribuer à minimiser la dégradation de l'environnement, à réduire la pauvreté et à améliorer la parité hommes- '° Voir par exemple Squire et Van der Tak, 1975. " Il faut comparer les résultats obtenus par catégories de producteurs, ceux-ci étant classés par niveau de revenu, par superficie de l'exploitation et par sexe, pour déterminer la répartition des avantages et pouvoir dire si les activités ont un impact positif sur les groupes cibles. 12 Par exemple, évaluation estimative de l'augmentation de la production pour les cultures d'exportation et de subsistance, progression des investissements privés, adoption de techniques améliorées, etc. Une bonne part des données de référence devront provenir de l'étude générique de la stratégie et des perspectives de croissance dans l'agriculture. 24 femmes. On trouvera à l'annexe 7 des suggestions concernant les éléments à prendre en compte dans le contexte de l'examen de ces problèmes intersectoriels. FAISABILITE TECHNIQUE. Les objectifs de développement visés par un PSAG, quel qu'il soit, impliquent des gains de productivité agricole généralisés, particulièrement parmi les petits exploitants. Aussi est-il essentiel, dès les premiers stades du processus de préparation, d'identifier et d'analyser les moyens techniques à mettre en oeuvre pour permettre ces gains, et les modifications à apporter aux incitations pour encourager l'adoption de méthodes améliorées. Ces méthodes sont, par exemple, l'utilisation plus large d'un intrant unique (engrais ou nouvelle variété) de multiples changements dans la gestion des ressources naturelles au niveau de systèmes de production tout entiers. Tous ces changements, qui appartiennent à la rubrique « technologies », doivent être pris en considération dans la stratégie technique de développement sectoriel. Le descriptif du PSAG devra également comprendre une évaluation technique de toutes les activités prévues par le programme, compte tenu d'aspects agronomiques tels que les structures agro-écologiques, l'état de la recherche sur les technologies appropriées, la diffusion et l'adoption des techniques nouvelles, les pratiques agronomiques acceptables, etc. On trouvera à l'annexe 5 une étude plus détaillée des questions liées à la stratégie technologique. Direction des préparatifs par l'équipe spéciale. Pendant la période de préparation, l'équipe spéciale suivra les progrès accomplis par les équipes de préparation par des réunions périodiques (hebdomadaires ou bihebdomadaires), à l'occasion desquelles chaque équipe rendra compte des réalisations et des problèmes rencontrés. Ces réunions permettront d'aider les équipes à s'attaquer à des questions complexes et à respecter les critères d'évaluation définis au départ. Elles permettront aussi de voir si une équipe est faible et de lui fournir une assistance ou, dans les cas extrêmes, de modifier sa composition. L'équipe spéciale doit se réunir régulièrement (au moins une fois par mois) et son président doit tenir le ministre et les hauts fonctionnaires du ministère de l'Agriculture et les autres parties prenantes informés de l'avancement de la préparation du programme. Appui à fournir à l'équipe spéciale pendant la préparation du programme. Dans certains pays, l'équipe spéciale pourra demander aux bailleurs de fonds d'aider les équipes chargées de la préparation du programme à planifier, préparer ou réaliser leur programme. Cette assistance peut revêtir plusieurs formes: Détachement de fonctionnaires ou de consultants. Les bailleurs de fonds peuvent réaliser des études conjointes avec les gouvernements (par exemple l'examen des dépenses publiques ou des évaluations institutionnelles). En pareil cas, leurs fonctionnaires ou leurs consultants travailleraient sous la direction du gouvernement. 25 * Pôles régionaux interdonateurs. Des pôles interdonateurs dotés d'experts régionaux et internationaux peuvent jouer le rôle de centres régionaux d'assistance aux pays qui préparent et exécutent des programmes. Ils pourront avoir pour tâche de réaliser des études et des analyses, de mobiliser un consensus en faveur des réformes politiques et institutionnelles et de fournir un appui direct à la préparation et à l'exécution des programmes. L'encadré 4 ci-après décrit les activités de l'Unité régionale d'assistance technique (URAT), pôle interdonateurs pour l'Amérique centrale situé au Costa Rica. Encadré 4. Unité régionale d'assistance technique: exemple réussi de pôle interdonateurs L'URAT est une unité de services efficace, économique et à l'écoute des clients, basée en Amérique latine. Elle aide les pays à préparer et à exécuter des projets, à renforcer leurs institutions, à élaborer leur politique commerciale et à organiser des programmes de formation. La création de l'URAT, fmancée par sept sources multilatérales et bilatérales différentes, a beaucoup aidé à satisfaire les besoins des populations rurales d'Amérique centrale. C'est un succès majeur. L'URAT a pour fonction principale d'être un point de contact qui puisse favoriser la création de partenariats entre différentes institutions multilatérales et bilatérales et les gouvernements des pays membres emprunteurs. La Banque a pu, grâce à l'URAT, satisfaire à un coût réduit les demandes de services qui lui ont été présentées en nombre dans cesse croissant par ses clients d'Amérique centrale. Les autres promoteurs de l'URAT - la FAO, le FIDA, le PNUD, la Banque interaméricaine de développement et des bailleurs de fonds bilatéraux (dont la Norvège, qui a fourni des services d'experts pour les questions liées à la parité des sexes) - soulignent le rôle précieux qu'elle a joué en resserrant leur partenariat avec la Banque mondiale. Les gouvernements des pays d'Amérique centrale, à leur tour, apprécient l'attitude envers les clients et l'attention directe qu'ils reçoivent de l'URAT. Plusieurs gouvernements qui ont entrepris des réfonnes économiques et sociales reçoivent des conseils ou une assistance technique de l'URAT. Caractéristiques du programme L'un des points forts des PSAG est leur souplesse. Il n'existe en effet aucune formule standard qui convienne à tous les pays et tous les secteurs. Les dirigeants et les planificateurs préparent leur PSAG selon la situation propre du pays. Certains pays ont jugé utile d'harmoniser les modalités d'exécution et d'incorporer au programme des indicateurs vérifiables de son impact. Modalités d'exécution communes. L'harmonisation des modalités d'exécution entre les bailleurs de fonds qui appuient un PSAG facilite son exécution en éliminant des coûts, des retards et parfois la perplexité éprouvée par les gouvernements lorsqu'ils doivent satisfaire les exigences de différents bailleurs de fonds. La coordination entre les bailleurs de fonds, certes utile, ne suffit pas. Dans l'idéal, les bailleurs de fonds adopteraient des procédures communes, et notamment mettraient leurs fonds en commun et appliqueraient des procédures de planification, de budgétisation, de comptabilité, de contrôle d'audit 26 communes. Sensibles aux préoccupations exprimées par les gouvernements, certains bailleurs de fonds étudient actuellement cette possibilité, mais il faudra probablement attendre un certain temps pour que cette pratique soit universellement appliquée. Il a été rapporté que les responsables de la préparation des PSAG attendent généralement que des problèmes d'exécution se posent pour aborder la question des modalités d'exécution communes. Souvent, le gouvernement ne consulte les bailleurs de fonds qui collaborent avec lui qu'au moment où le programme est sur le point de démarrer. C'est là une question trop importante pour qu'on n'en parle qu'à la fin du processus de préparation. Il faut au contraire voir dans l'harmonisation des modalités d'exécution un élément essentiel de l'appui des bailleurs de fonds. Il convient, pour commencer, de consulter les bailleurs de fonds coopérants pour distinguer les procédures d'exécution qui pourraient facilement être harmonisées et les autres. Il faut ensuite étudier les règles générales sur la manière de procéder, y compris l'assouplissement des obligations imposées par les différents bailleurs de fonds. On intégrera ensuite ces règles au PSAG et on les mentionnera dans la documentation relative au programme. Les mesures d'exécution détaillées sont généralement expliquées dans les manuels publiés par le gouvernement. Évaluation d'impact. L'élaboration d'indicateurs de performance clés est utile pour évaluer l'impact des différents éléments des PSAG ainsi que les résultats obtenus dans l'ensemble du secteur. Ces indicateurs sont censés permettre de mesurer l'impact du programme sur tout le secteur. Ils doivent refléter les variations majeures des agrégats économiques et des institutions résultant du PSAG, y compris la mesure dans laquelle l'augmentation de la production peut être attribuée à une amélioration des politiques et de la gestion, à des gains d'efficacité dans l'administration du programme de dépenses publiques et à l'amélioration de la fourniture de biens et de services publics. En outre, on a besoin d'indicateurs clés pour mesurer l'évolution des revenus et du bien-être des ménages agricoles et évaluer l'impact des dépenses publiques sur l'atténuation de la pauvreté. Les planificateurs du programme doivent élaborer une série d'indicateurs de performance et des techniques de mesures quantitatives et qualitatives connexes. Ces indicateurs et ces méthodes devront être discutés et convenus avec les principales parties prenantes. Si on veut qu'ils restent gérables et efficaces, il y aura souvent intérêt à n'utiliser qu'un petit nombre d'indicateurs. Les indicateurs spécifiques à retenir dépendront des types d'activités prévues par le PSAG. On trouvera à l'annexe 2 une liste des indicateurs clés que certains pays ont trouvé utiles. Même des indicateurs de performance bien choisis ne sont guère utiles si les pays n'ont pas la capacité de les surveiller, d'évaluer l'efficacité du programme et d'apporter à celui-ci les modifications qui s'imposent. La priorité doit, par conséquent, être accordée au renforcement des capacités dans ces domaines. Adapter le programme aux ressources disponibles. Il importe de programmer d'emblée les activités prévues par le PSAG, de sorte qu'elles soient compatibles sur le long terme avec les ressources budgétaires. Il faut donc éviter de présenter des propositions trop ambitieuses qui devront être sensiblement réduites à une étape ultérieure de la préparation du programme ou pendant le processus d'évaluation. À cet effet, il est souhaitable 27 d'obtenir du ministère des Finances ou du Plan des indications sur l'enveloppe budgétaire à prévoir. Si des indications fermes ne peuvent pas être obtenues, il conviendra d'établir une estimation aussi précise que possible en consultation avec le ministère des Finances. On pourra alors communiquer aux équipes de préparation un montant théorique correspondant au programme de dépenses à moyen terme. Pour réduire le risque que le programme doive être élagué, les équipes de préparation auront intérêt à ranger les principales activités dans l'ordre de priorité et à ajuster le programme aux ressources disponibles. Les pays qui sont tributaires des bailleurs de fonds devront consulter ceux-ci et les convaincre d'appuyer le programme. Les entretiens avec les bailleurs de fonds devront commencer dès les premiers stades du processus de préparation, de sorte que le gouvernement puisse déterminer la portée du programme selon des indications solides. Toutefois, tous les bailleurs de fonds ne pourront sans doute pas donner une estimation approximative, au début du processus de préparation, du niveau de leurs contributions, sans avoir évalué le programme en détail. De plus, comme le cycle budgétaire de nombreux bailleurs de fonds bilatéraux risque de ne pas coïncider avec l'horizon de planification du PSAG, les engagements donnés doivent être considérés comme représentant des ordres de grandeur plutôt que des chiffres précis. En dépit de leurs efforts, il se peut que certains gouvernements ne puissent pas mobiliser suffisamment de ressources pour financer intégralement le PSAG, ce qui risque de compromettre son efficacité. Si le déficit de financement apparaît avant la mise en route de l'exécution du programme, le gouvernement peut l'adapter aux ressources disponibles, nationales ou extérieures. Il arrive cependant que des déficits de financement imprévus apparaissent pendant l'exécution, si les bailleurs de fonds cessent de collaborer au programme ou si leur budget de développement se contracte. Pour éviter ce type de problèmes pendant l'exécution, les gouvernements devront essayer de trouver avec les bailleurs de fonds des modalités de financement souples qui permettront à ces derniers d'ajuster leur contribution à la hausse ou à la baisse pendant l'exécution du programme. Certains bailleurs de fonds utilisent déjà des instruments de prêt souples. Par exemple, le prêt-programme évolutif de la Banque mondiale est un instrument qui permet de fmancer des programmes de financement à long terme dont on pourra modifier des éléments spécifiques (encadré 5). 28 Encadré 5. Prêts-programmes évolutifs Les prêts-programmes évolutifs répondent à une réalité: il faut souvent plusieurs années pour réaliser des programmes, et les activités spécifiques à mener à bien peuvent changer avec le temps. Des efforts soutenus et des partenariats solides ainsi que souplesse et continuité sont indispensables si on veut que des programmes à long terme soient couronnés de succès. Les prêts-programmes évolutifs pertnettent de financer des programmes de développement à long terme sur la base d'un certain nombre de critères: accord sur les objectifs de développement à long terme, justification économique et technique, plans de financement viables pour les activités prioritaires bien définies, et jalons et indicateurs de performance clairement définis et mesurables, expressément reliés aux objectifs de développement. Ces prêts-programmes permettent à la Banque de réduire ou de renforcer son appui à un programme en fonction de la situation du moment et de l'expérience acquise, ou de faire place à d'autres partenaires. De tels instruments de prêt aident les pays à éviter les problèmes qui peuvent se poser en cas de hiatus entre la fin d'un projet et le début d'un autre. Ils permettent également aux pays de planifier leurs activités de développement à long termne en sachant qu'un financement sera disponible sans interruption inutile. Collecte et diffusion des projets de rapport sur les PSAG Généralement, les projets de rapport sur les PSAG sont présentés à l'équipe spéciale par l'intermédiaire du secrétariat dès que le rapport de l'équipe de préparation est prêt"3. Le secrétariat, après avoir examiné le rapport pour s'assurer qu'il est conforme au descriptif du PSAG et aux critères d'évaluation, le soumet à l'équipe spéciale, avec ses observations et ses recommandations. On peut alors organiser une réunion conjointe de l'équipe spéciale et de l'équipe de préparation pour discuter du rapport de cette dernière, dont la version finale sera arrêtée compte tenu des indications données par l'équipe spéciale quant aux modifications à y apporter le cas échéant. Une fois que ce processus a été achevé pour toutes les équipes et que leurs rapports révisés ont été présentés, le secrétariat établit un rapport d'ensemble englobant toutes les activités prévues par le PSAG et en prépare un résumé, en le faisant traduire, si besoin est, dans les langues locales. Les parties prenantes du secteur public et du secteur privé (y compris des ONG), aux niveaux local et national et au niveau des districts, seront alors invitées à -présenter leurs observations sur le projet de rapport et ses principaux éléments (encadré 6). Le secrétariat incorporera ces observations au rapport de préparation avant sa publication. Le rapport final, approuvé par l'équipe spéciale, sera alors soumis au Ministre de l'agriculture pour que le gouvernement l'entérine, puis communiqué officiellement aux bailleurs de fonds, qui seront invités à appuyer conjointement le programme. 13 Les procédures esquissées dans la présente section doivent être considérées uniquement comme des indications générales et devront être adaptées à la situation propre à chaque pays. 29 Encadré 6. Diffusion des documents relatifs au PSAG aux niveaux des provinces et des districts Jusqu'à présent, il n'y a pas eu de cas où les documents concernant les PSAG aient été distribués avec succès à des parties autres que le ministère de l'Agriculture et les bailleurs de fonds. Une bonne stratégie de communication est nécessaire. Les quatre principaux documents concernant les PSAG qu'il y a lieu de diffuser parmi les parties prenantes dans les régions rurales sont le descriptif, le projet de PSAG, le programme approuvé pour le secteur de l'agriculture et le manuel d'exécution. L'expérience montre que cet effort de diffusion doit être programmé suffisamment à l'avance pour avoir lieu. Le PSAG risque alors de se ramener à une opération menée surtout dans la capitale, qui ne tient guère compte des réalités sur le terrain. À ce titre, elle sera probablement critiquée par les parties prenantes locales comme par les bailleurs de fonds. Le succès du programme peut ainsi être sérieusement compromis avant même qu'il ne commence à être exécuté. Pour l'éviter, l'équipe spéciale devra planifier la diffusion dès les premières étapes de la préparation du programme. Cet effort de communication peut être organisé de différentes façons: a) L'équipe spéciale peut détacher sur le terrain certains de ses membres pour discuter du PSAG, de préférence au stade de l'élaboration du descriptif; b) On peut retenir les services d'ONG locales ou de bureaux d'études pour assurer la diffusion des documents; c) On peut combiner les deux méthodes précédentes. Préévaluation et évaluation. Dès lors qu'ils sont appelés à verser des contributions importantes pour appuyer un PSAG, les bailleurs de fonds souhaitent généralement évaluer le programme avant de prendre des engagements fermes. Ils peuvent évaluer le programme individuellement ou avec d'autres bailleurs de fonds coopérants, ce qui peut réduire les coûts et faciliter la coordination. L'évaluation est généralement effectuée en deux étapes: préévaluation et évaluation proprement dite. Pendant la préévaluation, les bailleurs de fonds analysent systématiquement les propositions présentées par le gouvernement selon les critères d'évaluation convenus et recommandent des modifications le cas échéant. Le gouvernement et les bailleurs de fonds s'entendent ensuite sur les domaines dans lesquels les recommandations doivent être appliquées. L'évaluation proprement dite est faite après que les modifications convenues ont été introduites, et elle donne aux bailleurs de fonds l'occasion de désigner les activités qu'ils souhaitent appuyer. Après l'évaluation, chaque bailleur de fonds prépare les documents exigés par ses autorités et décrit en détail les activités qu'il souhaite financer. Les processus de préévaluation et d'évaluation sont pour les parties prenantes et les bailleurs de fonds une confirmation du fait que le programme est économiquement et techniquement viable. Les informations produites peuvent aider les équipes de préparation à affiner leurs propositions d'activités, en éliminant celles qui ne répondent pas aux critères de viabilité économique et technique. Les parties prenantes, quant à elles, peuvent aussi utiliser cette information pour mettre en place un bon système de suivi et d'évaluation qui leur permettra d'apprécier a posteriori les résultats du PSAG et d'améliorer continuellement les activités. À mesure que les opérations avancent, d'autres méthodes, auxquelles les parties prenantes peuvent avoir recours, pourront être élaborées. 30 4 QUESTIONS RELATIVES À L'EXÉCUTION Gestion La manière dont un PSAG est réalisé dépend souvent de la qualité et de la capacité des moyens de gestion à tous les niveaux, à l'échelon national comme au niveau des districts. Il importe de renforcer les capacités de planification et d'exécution dès le début de la préparation du programme. Les gouvernements doivent institutionnaliser des mécanismes permettant d'obtenir une information en retour des différents groupes cibles à mesure que les opportunités du secteur évoluent et de savoir ce que les exploitants pensent de la qualité, du coût et de l'utilité des services fournis. Plusieurs méthodes peuvent être envisagées pour générer cette information en retour: évaluation par les bénéficiaires, évaluation rurale en concertation, consultation systématique des clients et méthodes participatives de suivi et d'évaluation. On peut assurer à la fois une bonne gestion du PSAG et la participation des parties prenantes à sa réalisation par les moyens suivants: * En attribuant aux parties prenantes un rôle consultatif dans la gestion du PSAG. * En désignant des gestionnaires compétents, ayant fait la preuve de leur capacité de gérer du personnel et des budgets, ayant le goût de la concertation avec les clients et les subordonnés, sachant déléguer les responsabilités et donnant personnellement l'exemple par leur efficacité et leur intégrité. * En organisant des stages de formation du personnel. Il importe que le personnel, à tous les niveaux, reçoive une formation suffisante pour se familiariser avec les principes du PSAG et les questions que soulève sa réalisation (nécessité de consulter les clients, nécessité de tenir particulièrement compte des questions de parité entre les sexes, de gestion et de personnel et d'incitations). Le contenu de la formation pourra être adapté selon les besoins des participants (par exemple, gestionnaires, agents de recherche et de vulgarisation, spécialistes de l'élevage, etc.). Ces stages durent normalement de deux à trois jours. * En commençant à incorporer les projets en cours au PSAG. Un PSAG sera plus facile à gérer si les bailleurs de fonds adoptent des modalités d'exécution communes (encadré 7). Souvent, un PSAG est appuyé par plusieurs bailleurs de fonds, dont chacun doit suivre des procédures spécifiques d'acheminement des fonds, de passation des marchés et de présentation de rapports. La plupart des bailleurs de fonds savent qu'en harmonisant les modalités d'exécution, on peut faciliter la réalisation du PSAG. On peut parvenir à un accord de principe sur des modalités d'exécution communes lors de la préparation ou de l'évaluation du programme. Toutefois, l'application pratique des nouvelles modalités risque de ne pas être facile, et elle exigera de la persévérance. Des modalités d'exécution communes sont particulièrement importantes dans les domaines de la gestion financière (budgétisation, comptabilité, audit), des marchés, du suivi et de l'évaluation et des rapports d'activité. 31 Conseil consultatif pour le PSAG. L'expérience acquise jusqu'à présent montre qu'il importe d'impliquer les parties prenantes dans l'exécution des PSAG. Une façon d'y parvenir consiste à mettre en place un conseil consultatif sectoriel ou un organisme semblable afin de superviser la réalisation du programme. Ce conseil consultatif doit avoir un nombre de membres égal à celui de l'équipe spéciale, ses membres peuvent être répartis de la même façon (représenter les mêmes parties prenantes) et leurs modalités de nomination peuvent être identiques"4. Il appartient au pays de décider s'il comprendra des représentants des bailleurs de fonds. Toutefois, si ces derniers ne sont pas représentés, des dispositions devront être prises pour qu'ils soient tenus régulièrement au courant de l'avancement du PSAG et des difficultés rencontrées et qu'ils aient périodiquement l'occasion d'exprimer leurs vues. Encadré 7. Harmonisation des modalités d'exécution L'adoption de modalités d'exécution communes est généralement un processus qui prend du temps. Le manuel d'exécution doit signaler les modalités proposées. Généralement, les bailleurs de fonds conviendront d'harmoniser certaines de leurs activités seulement, en attendant de voir la tournure que prendront les événements. Les bailleurs de fonds accepteront généralement des règles communes en matière de rapports et d'audits, mais admettront plus difficilement d'harmoniser leurs procédures de passation des marchés ou de mettre leurs fonds en commun. Dans le cadre du programme d'investissement dans le secteur de la santé au Mozambique, les bailleurs de fonds ont commencé par harmoniser les mandats des consultants, et sont parvenus au point où ils envisagent d'adopter des procédures communes en matière de comptabilité, de marchés et de gestion. Il est probable qu'à mesure qu'ils gagneront en expérience et que leur confiance dans les programmes sectoriels augmentera, les bailleurs de fonds harmoniseront plus rapidement les modalités d'exécution. Gestion financière. Les PSAG ne peuvent être couronnés de succès que si les fonds sont gérés de manière efficace, transparente et fiable. Les parties prenantes se préoccupent de plus en plus des risques de mauvaise utilisation des fonds, de leur acheminement jusqu'aux objectifs cibles et de la capacité des agents du gouvernement d'agir de manière pleinement transparente et responsable. Il est recommandé de trouver le moyen de mettre en place un bon système de gestion financière (encadré 8), administré par des experts financiers expérimentés et compétents, qui inspirent confiance aux parties prenantes. Les pays invitent parfois des experts étrangers à les aider en attendant qu'ils aient eux-mêmes les capacités nécessaires. Il est plus facile de convaincre les bailleurs de fonds d'acheminer leurs fonds par l'intermédiaire du système national de gestion fmancière lorsque le gouvernement peut démontrer que ce système fonctionne bien. 14 Les membres de l'équipe spéciale peuvent être nommés membres du conseil consultatif sectoriel, mais celui-ci peut être composé en partie ou totalement de personnes différentes. 32 Pour qu'un PSAG soit exécuté sans à-coups, il faut que les fonds parviennent en temps voulu aux districts. Pour cela, il faut que le gouvernement délègue la responsabilité de la gestion financière aux agents locaux, et que ceux-ci soient capables de gérer efficacement les ressources mises à leur disposition. Ainsi, il ne suffit pas d'avoir une bonne unité centrale au plan national: il doit exister aussi des unités compétentes dans chaque district qui contrôlent les fonds alloués aux différentes activités et en rendent compte. Des propositions précises indiquant en détail les mesures d'exécution à prendre devront être présentées pendant la préparation du PSAG. En outre, un effort majeur de formation du personnel devra être entrepris tant avant que pendant l'exécution des activités. Enfin, le système financier devra être progressivement informatisé. Dans ces conditions, le passage à un nouveau système peut prendre un certain temps. Encadré 8. Le cercle vicieux de l'amélioration de la gestion financière Les bailleurs de fonds refusent parfois d'acheminer leurs fonds par l'intermédiaire du gouvernement lorsqu'ils estiment que celui-ci a des capacités insuffisantes. Toutefois, ils sont généralement conscients de ce que les arrangements ponctuels qu'ils adoptent ne sont pas viables à moyen et à long terme, et ils sont disposés à acheminer leurs contributions par l'intermédiaire d'un service gouvernemental, à condition qu'il fonctionne bien. Or, tant que les bailleurs de fonds ne seront pas disposés à passer par un service établi par le gouvernement, celui-ci ne pourra pas acquérir d'expérience ni faire la preuve de sa compétence. Si l'on veut sortir de ce cercle vicieux, on peut convenir que les bailleurs de fonds continueront provisoirement d'utiliser leurs circuits habituels, en attendant qu'une unité ou un système de gestion financière solide ait été organisé. Les bailleurs de fonds ne transféreront les responsabilités au service de gestion financière mis en place que quand ils seront convaincus qu'il fonctionne bien. Dans un premier temps, les services de gestion financière peuvent se familiariser avec la gestion des fonds extérieurs en administrant les fonds qui doivent obligatoirement transiter par le gouvernement (par exemple ceux de la Banque mondiale, du Fonds international de développement agricole et de la Banque africaine de développement). Il pourra donc y avoir lieu, dans certains cas, de recruter des consultants expérimentés pour élaborer et commencer à mettre en place un service financier décentralisé et former le personnel qui, à terme, en assumera la responsabilité. Ce système décentralisé exigera des contrôles efficaces pour minimiser les possibilités de malversations et de corruption. Dans les cas où le PSAG n'est pas le premier programme sectoriel ou sous-sectoriel du pays, sa formulation devra tenir compte des dispositions financières prises pour la réalisation des autres programmes et, s'il y a lieu, s'en inspirer. Par ailleurs, il pourra être bon de standardiser, dans toute la mesure possible, la structure des services financiers des différents ministères qui opèrent dans les zones rurales. Le système de gestion financière devra être assorti aussi de mécanismes d'audit appropriés. Les gouvernements et les bailleurs de fonds doivent pouvoir s'entendre sur des règles d'audit standard acceptables de part et d'autre, et accepter de recourir à des auditeurs indépendants. 33 Systèmes nationaux de passation des marchés. Il est essentiel aussi de prévoir des règles appropriées pour la passation des marchés de fournitures, de travaux et d'assistance technique pour la bonne réalisation du PSAG (encadré 9), comme c'est le cas d'ailleurs de toute activité de développement. Traditionnellement, chaque bailleur de fonds applique des règles et procédures spécifiques en la matière. Toutefois, lorsqu'un programme est appuyé par un grand nombre de bailleurs de fonds, l'application de règles distinctes peut alourdir à l'excès le processus de passation des marchés et retarder l'exécution des activités. Aussi importe-t-il pour le gouvernement de collaborer avec les bailleurs de fonds pour mettre au point un système national de passation des marchés qui soit acceptable pour tous les bailleurs de fonds intéressés. Étant donné que la plupart des bailleurs de fonds appliquent des règles de caractère général plutôt que des règles par pays, on pourra s'inspirer utilement de l'accord éventuellement intervenu au sujet d'un programme pour les programmes suivants. Encadré 9. Modalités de passation des marchés convenues dans le cadre du programme d'investissement dans le secteur de la santé au Ghana Le programme d'investissement dans le secteur de la santé au Ghana est financé par le Gouvernement ghanéen et ses partenaires (Agence danoise pour le développement international (DANIDA), Department for International Development (DFID), Association internationale de développement, Fonds des Nations Unies pour l'enfance, Organisation mondiale de la santé). L'accord intervenu au sujet de la passation des marchés porte sur les points suivants: * Un service de la passation des marchés sera créé au ministère de la Santé. * En attendant que les procédures de passation des marchés appliquées par le gouvernement répondent aux exigences des différents partenaires coopérants, tous les bailleurs de fonds suivront les principes directeurs fixés par l'IDA. * Le gouvernement nommera un agent indépendant chargé de la passation des marchés jugé satisfaisant par les partenaires coopérants. Toutes les décisions n'ayant pas fait l'objet d'un examen préalable pourront être soumises au contrôle de l'agent indépendant, qui communiquera ses conclusions au gouvernement et aux partenaires coopérants. * Le gouvernement peut acheter des biens directement aux organismes des Nations Unies conformément aux directives de l'ONU. * L'IDA évaluera tous les marchés attribués par appels d'offres internationaux, ainsi que le compte des dépenses de santé. L'IDA, à son tour, consultera le reste des partenaires coopérants. L'IDA est par conséquent le principal point de contact entre les gouvernements et les bailleurs de fonds. L'expérience a montré qu'il était possible d'appliquer des procédures communes, même s'il faut un certain temps pour qu'elles soient totalement harmonisées. Ce qui importe, c'est que tous les bailleurs de fonds participants soient conscients du problème et commencent à collaborer pour trouver une solution. À cette fin, il y a lieu de tenir compte des considérations suivantes: 34 * Cadre juridique. Il doit exister un code officiel de la passation des marchés. Ce code doit définr les procédures institutionnelles à suivre et les niveaux de responsabilité et, de manière générale, contribuer à la transparence des pratiques de passation des marchés. * Sous-traitance au secteur privé. Lorsqu'il n'existe pas encore de capacités locales suffisantes pour gérer un système national de passation des marchés, une grande part ou la totalité de la tâche peut être sous-traitée au secteur privé jusqu'à ce que les capacités nécessaires soient développées. Toutefois, on n'a guère l'expérience de tels arrangements jusqu'à présent. * Normalisation de la documentation. En se mettant d'accord aussitôt que possible des mesures de normalisation de la documentation, on peut améliorer la transparence et la rapidité de la passation des marchés. * Contrôle de la passation des marchés et responsabilités. Les plafonds de dépenses pour les marchés de fournitures doivent faire l'objet de directives précises. En outre, il faut convenir de la répartition des responsabilités entre les directions centrale et de district et régionales, ainsi que du contrôle des décisions relatives à la passation des marchés par une tierce partie. Les quelques suggestions ci-après pourront être utiles: * Il est utile d'examiner les modalités communes de passation des marchés qui ont pu être élaborées à l'occasion de programmes sectoriels ou sous-sectoriels antérieurs (et spécialement les plus récents). Ces modalités communes pourront constituer un minimum pour le PSAG envisagé. * Il importe de s'assurer que la liste des fournitures à acheter chaque année est vraiment nécessaire à la réalisation des objectifs de développement du PSAG: il ne doit pas s'agir seulement d'une liste de souhaits. Le conseil consultatif sectoriel, en collaboration avec les bailleurs de fonds, doit par conséquent appliquer des critères rigoureux pour la sélection des propositions. * Afin de maintenir la souplesse nécessaire à l'exécution d'un programme aussi vaste qu'un PSAG, il importe de convenir que les prévisions en matière d'investissements et de passation des marchés faites au stade de la préparation et approuvées lors de l'évaluation du PSAG n'ont qu'un caractère indicatif et ont en grande partie pour objet de faciliter l'estimation du coût du programme. Il faut réévaluer chaque année les besoins spécifiques lors de l'examen du projet de budget. * L'introduction de modalités communes peut faciliter la passation des marchés, mais cela risque de ne pas être suffisant pour la rationaliser. Ce sont souvent les directeurs d'activités au niveau des sous-secteurs qui sont la cause des retards dans la passation des marchés, car ils ne présentent pas les justificatifs voulus ou ne 35 soumettent pas les spécifications requises pour compléter les dossiers d'appels d'offres. Il faut donc étudier soigneusement la formation à donner aux responsables qui seront appelés à s'occuper de la passation des marchés. Acheminement des fonds extérieurs. Il est essentiel que les ressources fournies par des bailleurs de fonds coopérants parviennent en temps voulu si on veut que le PSAG puisse être exécuté sans hiatus. Les apports de fonds sont liés à la passation des marchés, dans la mesure où les fonds sont habituellement décaissés au titre des dépenses autorisées. Toutefois, une fois ces dépenses faites, un système approprié de remboursement doit être incorporé au système de gestion financière. La décentralisation risque de retarder les apports de fonds, étant donné que la documentation à présenter en même temps que les demandes de décaissement provient, pour une large part, d'administrations locales. Il faut donc, au stade de la fonnulation du système de gestion financière, élaborer des procédures de décaissement simples et convaincre les bailleurs de fonds de les accepter. Des modalités d'exécution communes sont de nature à faciliter le processus et elles ont déjà fait l'objet d'un accord dans le cas de certains programmes sectoriels (encadré 10). Plans de travail et budgets annuels. Le processus de préparation décrit au chapitre 3 débouche normalement sur un plan indicatif des activités prévues par le PSAG sur une période de quatre à cinq ans. Ce plan devra être examniné et révisé pendant la préparation des budgets annuels compte tenu de l'expérience. Conformément aux procédures officielles, les plans de travail et les projets de budget annuels doivent être approuvés par le gouvernement et inscrits au budget national. Dans un système décentralisé, la préparation des plans de travail et des projets de budget concernant le PSAG commencera normalement au niveau des districts ou des provinces. Il s'agit là d'une opération importante, car les plans de travail et projets de budget approuvés par le gouvernement (habituellement le ministère des Finances) détermninent le montant des ressources disponibles pour les activités de l'exercice suivant. Encadré 10. Modalités concernant les apports de fonds convenues dans le cadre du programme d'investissement dans le secteur de la santé au Ghana . Les demandes de retrait sont présentées, avec les fornulaires normalisés d'états financiers et de pièces justificatives, conformément aux règles fixées par chacun des partenaires coopérants. • S'agissant de décaissements annuels, le gouvernement et les partenaires coopérants s'entendent avant le 30 septembre de chaque année sur un calendrier de passation des marchés fondé sur un plan budgétaire consolidé pour le secteur et sur les résultats de l'année précédente. En outre, le gouvernement fournit aux partenaires coopérants des rapports intérimaires et des états financiers trimestriels. . Le compte de la santé est ouvert dans une banque commerciale et géré par le Contrôleur financier du ministère de la Santé. Un décaissement ne peut être effectué que si les services budgétaires et centres de gestion aux différents niveaux démontrent qu'ils disposent de capacités de gestion financière renforcées. . Le gouvernement, avec l'approbation des partenaires coopérants, charge un auditeur indépendant de superviser l'utilisation des fonds alloués au programme. 36 Pour préparer plus efficacement les plans de travail et projet de budget, on peut notamment: * Passer en revue les enseignements tirés de l'expérience des années passées pour déterminer s'il y a lieu d'apporter des changements aux activités et aux méthodes, au moyen des données et des analyses générées par le système de suivi et d'évaluation. * Publier des directives de préparation claires, notamment en ce qui concerne le montant des enveloppes budgétaires et les critères d'admissibilité. * Former les responsables de la préparation des plans de travail et des budgets aux techniques de sélection des activités, comme la méthode du cadre logique, pour réduire au minimum l'inclusion d'activités qui ne sont pas essentielles à la réalisation des objectifs du PSAG. Les projets de plan de travail et de budget sont examinés par le conseil consultatif sectoriel et finalisés avant d'être communiqués aux bailleurs de fonds pour solliciter leur appui. Ces derniers seront d'autant plus enclins à financer le programme annuel qu'ils auront été consultés pendant l'élaboration des plans de travail et projets de budget. Suivi, évaluation et rapports De manière générale, de bons systèmes de suivi et d'évaluation peuvent faciliter la gestion en permettant de détecter immédiatement tout problème, par exemple les écarts par rapport aux plans, le mécontentement des clients et des liens plus faibles que prévu entre les ressources, les produits et les objectifs. Les systèmes de suivi et d'évaluation peuvent également mettre en lumière les mesures à adopter pour améliorer la performance. Dans de nombreux pays en développement, toutefois, ces systèmes laissent à désirer, essentiellement parce que deux importantes conditions préalables sont rarement réunies: * Une équipe de suivi et d'évaluation compétente, capable de produire en temps utile des résultats fiables et d'indiquer aux responsables les mesures correctives à adopter (l'équipe doit jouir de la confiance de ces derniers) ; et * Des responsables qui soient à la fois capables et désireux d'utiliser le résultat des opérations de suivi et des analyses pour prendre de meilleures décisions et qui aient le courage de reconnaître que les résultats sont décevants et de faire le nécessaire pour y remédier. Les systèmes de suivi et d'évaluation peuvent également pêcher par la prolifération des approches et des méthodes de suivi et d'évaluation dans un même pays et un même secteur; une mauvaise utilisation des experts étrangers à long terme (lorsqu'ils partent, le système bat de l'aile) ; et un écart chronique entre la collecte et le traitement des données 37 par suite du manque de clarté des objectifs et de l'insuffisance des installations de traitement". Le système de suivi et d'évaluation du PSAG sera probablement satisfaisant si: * Le gouvernement reconnaît implicitement que, du fait de la portée et de la complexité du PSAG, il faut y affecter les gestionnaires les plus compétents. * Le gouvernement et les parties prenantes, y compris les bailleurs de fonds, exigent la mise en place d'un bon système de suivi et d'évaluation pour pouvoir disposer continuellement d'informations sur l'avancement du PSAG et les problèmes rencontrés, ce qui permettra également aux directeurs de programmes de prendre rapidement les mesures qui s'imposent. * Le conseil consultatif sectoriel s'intéresse aux résultats du suivi et de l'évaluation et exige de recevoir en temps voulu des données de bonne qualité. Composition du système de suivi et d'évaluation. Dans le cas d'un programme sectoriel ou sous-sectoriel classique, le système de suivi et d'évaluation comprend habituellement les principaux éléments suivants: * Systèmes d'information de gestion comme principale source de données * Analyse de la performance sectorielle comme moyen d'évaluer les résultats quantitatifs et qualitatifs obtenus ; et * Rapports intérimaires trimestriels et annuels. Il se sert également de comparaisons entre plans et résultats obtenus ainsi que des évaluations des principaux indicateurs de performance et des analyses de tendances pour déterminer les écarts par rapport aux plans et la validité des principales hypothèses. Systèmes d'information de gestion. Ces systèmes seront conçus en collaboration avec les directeurs de programmes pour leur donner le moyen de suivre l'avancement des activités, en comparant les ressources et les résultats matériels et financiers effectifs aux prévisions, telles qu'elles figurent dans les plans de travail et les budgets, ce qui permet 15 Dans le cas des enquêtes sur le terrain, des questions trop nombreuses génèrent des données qui n'ont guère d'utilité opérationnelle, voire aucune, cependant que certaines questions clés ne sont pas posées. On peut remédier au premier de ces deux problèmes en se demandant, pour chaque question envisagée: « À quoi serviront, sur le plan opérationnel, les données rassemblées ? » et « Si cette questions est omise, cela aura-t-il des conséquences opérationnelles ? » Si les réponses montrent que l'utilité opérationnelle des données serait minime et que l'exclusion de la question aurait des conséquences minimes, il ne faut pas la poser. Pour que les questions importantes ne soient pas omises, il importe d'évaluer (avant l'élaboration de questionnaires) la source des données dont on aura besoin pour estimer les principaux indicateurs de performance et les indicateurs vérifiables du cadre logique, les rapports entre les ressources et les produits et les méthodes d'analyse statistique à employer. 38 de faire plus rapidement les corrections qui s'imposent. Le système d'information de gestion peut être informatisé à des degrés divers, selon les capacités locales (il est conseillé, à cet égard, de suivre une approche graduelle). Analyse des performances sectorielles. Étant donné qu'elle porte sur l'ensemble du secteur ou du sous-secteur considéré, l'évaluation de l'impact du PSAG exige la mise en place d'un cadre approprié pour évaluer l'ensemble des résultats obtenus, opération appelée ici « analyse des performances sectorielles ». Cette analyse a pour objet de passer en revue et d'évaluer, aussi bien en chiffres absolus qu'en comparaison avec les années précédentes, ce qui s'est passé dans le secteur pendant l'année considérée, et pourquoi. Ces analyses peuvent porter notamment sur les variations des superficies cultivées, de la production des principales récoltes et de la production totale, de l'emploi, de l'incidence de la pauvreté, etc. En outre, en combinant méthodes quantitatives et qualitatives (par exemple des régressions multiples pour estimer les fonctions de production ainsi que des méthodes de consultation systématique des clients), l'analyse doit faire ressortir les principales causes des variations enregistrées et en expliquer les raisons. Par exemple, les analyses pourront viser à mesurer, au moyen de méthodes statistiques, l'impact des variations météorologiques, de l'adoption de nouvelles techniques par un plus grand nombre de producteurs, des investissements, du crédit, des réformes de la politique gouvernementale ou de chocs extérieurs (par exemple la baisse ou la hausse des prix d'une importante récolte d'exportation). Les résultats des analyses sont résumés dans les rapports intérimaires et les rapports finals et, après avoir été discutés au sein du conseil consultatif sectoriel et du ministère de l'Agriculture, distribués à toutes les parties prenantes pour action. Mesurer l'impact des activités sur la pauvreté est l'un des éléments essentiels du système de suivi et d'évaluation. La méthode à employer dépend de la situation de chaque pays et repose, autant que faire se peut, sur un système d'enquêtes, par exemple sur les budgets des ménages, sur la population active, des enquêtes agricoles, des enquêtes démographiques ou d'autres types d'enquêtes sociales. Un certain nombre d'institutions internationales ont déjà réalisé des enquêtes nationales, notamment l'enquête sur la population et la santé de l'Agency for International Development des États-Unis, le Programme interinstitutions de surveillance de l'alimentation et de la nutrition de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, les enquêtes du Fonds des Nations Unies pour l'enfance et de l'Organisation mondiale de la santé et le système de cartographie de la pauvreté et de la vulnérabilité du programme alimentaire mondial, indépendamment des différentes enquêtes sur les ménages appuyées par les bailleurs de fonds bilatéraux dans différents pays. Les enquêtes de la Banque mondiale portent notamment sur la mesure des niveaux de vie et les dimensions sociales de l'ajustement. Analyse des performances sectorielles. Pour que les chercheurs puissent mener leurs études à l'abri de pressions politiques ou administratives, il est souhaitable que l'analyse des performances sectorielles soit confiée à une institution indépendante du 39 gouvernement, par exemple une université ou un institut de recherche"6. Toutefois, l'interprétation opérationnelle des résultats et les mesures correctives à prendre doivent être discutées par le conseil consultatif sectoriel et relever de la responsabilité du gouvernement (division de la planification ou service équivalent). Le calendrier de présentation des résultats de l'analyse revêt une importance capitale : ces résultats doivent être disponibles au moment où l'on évalue et révise le plan de travail et le budget annuel. En outre, il faut communiquer les résultats de l'analyse et les recommandations formulées aux parties prenantes avant d'entreprendre l'examen annuel consacré à la discussion et à l'approbation du plan de travail et du projet de budget annuels. Rapports intérimaires. Le système de suivi et d'évaluation, conçu principalement pour les besoins des responsables du secteur et des parties prenantes (y compris les bailleurs de fonds), devrait produire un volume considérable de données. Pour ne pas noyer les responsables sous un flot de détails inutiles, on doit organiser et résumer les données de manière facilement utilisable. Les rapports devront être axés sur les besoins et fournir les informations dont les différents niveaux hiérarchiques ont besoin pour améliorer les processus décisionnels. En conséquence, il peut être souhaitable que les rapports conçus à l'intention des responsables au plus haut niveau (ministre, secrétaire général du ministère, directeurs) soient résumés (si l'on veut que ces personnalités dont le temps est compté les lisent). Les bailleurs de fonds devraient pouvoir spécifier pour les rapports une présentation uniforme qui réponde à leurs besoins. Il est cependant probable que les données rassemblées pour le suivi et l'évaluation du PSAG suffiront à cette fin. Examen de l'avancement du programme L'examen de l'avancement d'un PSAG nécessite des dispositions spéciales et une large collaboration entre les parties prenantes. Il se distingue de l'examen de l'avancement des projets, qui est effectué par les bailleurs de fonds à l'occasion de brèves visites des fonctionnaires du siège. Étant donné que le ministère de l'Agriculture délègue les responsabilités de l'exécution du programme à ses services locaux, il doit être tenu continuellement informé de l'impact du programme sur le terrain. Les parties prenantes locales et les bailleurs de fonds ont besoin d'informations semblables pour évaluer l'impact du PSAG. Aussi, peut-on étendre le principe de l'hannonisation des modalités d'exécution au processus de supervision, lequel pourrait comprendre: * L'examen conjoint (gouvernement et bailleurs de fonds) de l'avancement du programme, une ou deux fois par an, avec la participation de toutes les parties prenantes ; et 16 Cela serait conforme aussi à l'orientation vers le secteur privé du PSAG l'État ne doit s'occuper que d'activités qui ne peuvent pas être menées par le secteur privé. Dans le cas du suivi et de l'évaluation et de l'analyse de la performance sectorielle, il serait donc logique que toutes les études et enquêtes soient sous- traitées au secteur privé. Toutefois, la responsabilité de l'encadrement, de l'interprétation opérationnelle des conclusions et des recommandations incombe du gouvernement (par exemple à la division de la planification du ministère de l'Agriculture). 40 La constitution d'une équipe technique locale qui pourrait être chargée d'appuyer à plein temps le personnel sur le terrain, selon un calendrier prédéterminé. L'équipe préparerait des rapports périodiques sur ses conclusions et les communiquerait aux parties prenantes. Ces rapports pourraient aussi servir de base aux examens conjoints. Examen conjoint de l'avancement du programme. Habituellement, le gouvernement et les bailleurs de fonds procéderont une ou deux fois par an à un examen de l'avancement du programme. Le moment auquel le principal examen est réalisé doit être synchronisé avec le processus de préparation du budget. Son objectif essentiel sera de passer en revue les activités prévues dans le cadre du PSAG pour l'exercice suivant, telles qu'elles sont présentées dans le projet de plan de travail et de budget. Lors de cet examen, on aura largement recours aux constatations découlant des activités de suivi et d'évaluation, et spécialement aux résultats de l'analyse des performances sectorielles et aux recommandations du conseil consultatif sectoriel touchant les mesures correctives à adopter. Cet examen conjoint constituera l'occasion d'évaluer l'avancement du PSAG d'un oeil critique, et en particulier son impact sur le produit national brut agricole, l'emploi, la réduction de la pauvreté, la parité des sexes, l'efficience des services fournis par le secteur public et les progrès de la privatisation. Il fournira également l'occasion de réévaluer les hypothèses de base utilisées pendant la préparation et l'évaluation du programme et d'y apporter les modifications nécessaires. Pendant l'examen conjoint, la passation des marchés et les mouvements de fonds, ainsi que le fonctionnement du système financier, seront sans doute des questions qui retiendront particulièrement l'attention. En outre, l'équipe chargée de l'examen analysera les données concernant l'avancement des activités sur le terrain. Sur la base des conclusions de l'examen conjoint, le ministère de l'Agriculture préparera un plan de travail et un budget révisés. 41 5 CONCLUSIONS Nombre de gouvernements désireux d'améliorer l'efficience des activités du secteur public envisagent ou ont entrepris des programmes relatifs au secteur ou un sous-secteur de l'agriculture. Les PSAG se distinguent sur un point important des projets traditionnels réalisés à l'initiative des bailleurs de fonds ce sont les programmes des pays eux-mêmes, c'est-à-dire que ce sont les pays qui en prennent l'initiative et qui les planifient et les exécutent. Les PSAG ne sont pas des instruments de prêt ni des programmes d'un organisme de développement. Souvent, les bailleurs de fonds qui décident d'appuyer des PSAG le font parce qu'ils savent que l'appropriation par les pays et le renforcement des capacités nationales sont indispensables à leur développement à long terme. Les pays peuvent décider de mener des PSAG en ayant recours exclusivement à leurs propres ressources. Ce guide a pour objet d'aider les pays à résoudre nombre des problèmes qui peuvent se poser lors de la planification et de l'exécution de ces programmes. Les PSAG sont tous différents, dans la mesure où ils reflètent des situations diverses. Ils présentent néanmoins un certain nombre d'éléments communs: * Ils sont fondés sur un cadre politique sectoriel cohérent. * Ils englobent les activités de base des pouvoirs publics, mais sont suffisamment souples pour être élargis ou réduits selon le niveau des ressources disponibles à un moment donné et les capacités de gestion disponibles. * Les parties prenantes locales en sont pleinement responsables. * Tous les principaux bailleurs de fonds collaborent pour appuyer le programme dans son ensemble. * Dans toute la mesure possible, les principaux bailleurs de fonds adoptent des modalités d'exécution communes. L'expérience montre que l'un des principaux obstacles qui compromettent le succès des PSAG tient à l'insuffisance des capacités nationales de planification et d'exécution. Les capacités de gestion financière ainsi que de suivi et d'évaluation sont particulièrement importantes. Dans les pays où elles font défaut, il conviendra, dans un premier temps, de mettre l'accent sur la réforme des institutions et la mise en place des capacités nécessaires, dans le cadre du programme de dépenses dans le secteur agricole en général. Il faudra aussi, au début, veiller à ce que les programmes soient relativement simples et portent sur un petit nombre d'activités de base, de nouvelles tâches pouvant être ajoutées à mesure que les capacités se développeront. L'expérience montre aussi que, dans de nombreux pays, il est très difficile d'assurer la coordination voulue entre les bailleurs de fonds. Parfois, les gouvernements n'ont pas les capacités ou l'expérience nécessaires à cette fin. Dans d'autres cas, il se peut que les 42 bailleurs de fonds se refusent à harmoniser leur appui ou ne puissent pas le faire en raison de leurs propres procédures internes. Il existe cependant des exemples dont les gouvernements peuvent s'inspirer pour coordonner l'action des bailleurs de fonds. Le Programme spécial d'aide à l'Afrique, sous l'égide duquel les bailleurs de fonds peuvent discuter des modalités de la coordination de leur assistance, offre un modèle aux gouvernements. Les aspects des PSAG qui doivent être étudiés de façon plus approfondie concernent les meilleures méthodes pour: * Bien faire comprendre le PSAG aux parties prenantes et aux bénéficiaires dans les régions rurales sans pour autant allonger à l'excès la période de préparation. * Élaborer des modalités communes d'exécution efficaces. * Mettre en place un bon système de suivi et d'évaluation, particulièrement pour l'établissement des analyses de la performance sectorielle et des rapports pertinents, de sorte qu'ils puissent remplacer les études économiques sectorielles classiques entreprises par la Banque mondiale et d'autres bailleurs de fonds. * Mettre en oeuvre un programme efficace de décentralisation. * Constituer des équipes spéciales et conseils consultatifs sectoriels efficaces sans inquiéter le ministère de l'Agriculture. * Resserrer la collaboration entre les bailleurs de fonds qui appuient le PSAG sous la direction du gouvernement. 43 ANNEXE 1 ÉTAPES DE LA PRÉPARATION DES PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR AGRICOLE Lancement de l'idée Étape exploratoire. L'idée d'entreprendre un PSAG peut initialement venir d'agents publics, de représentants de la société civile ou d'éléments du secteur privé, y compris des ONG. Ceux qui lancent l'idée, s'ils n'appartiennent pas au ministère de l'Agriculture, doivent convaincre les responsables - ministre, secrétaire général ou autres hauts fonctionnaires - des bienfaits du programme. Ils doivent également répondre aux questions posées et aux préoccupations formulées, et doivent par conséquent être parfaitement au courant des avantages et des inconvénients des PSAG et des résultats qu'ils ont donnés dans le pays et à l'étranger. Si la réaction est favorable, ils peuvent proposer la nomination d'une ou deux personnes pour préparer un projet de note explicative. Mobilisation de l'appui des bailleurs de fonds. Dans les pays qui sont lourdement tributaires de l'aide des bailleurs de fonds, les représentants du ministère de l'Agriculture devront s'entretenir individuellement avec les représentants des bailleurs de fonds dont ils espèrent qu'ils appuieront le programme. Nomination de l'équipe spéciale. Le ministre de l'Agriculture devra désigner une équipe spéciale de 15 ou 20 membres, représentant les principales parties prenantes locales. L'équipe spéciale sera assistée par un secrétariat et relèvera du ministère de l'Agriculture. Activités préliminaires Préparation du descriptif. L'équipe spéciale prépare un projet de descriptif du PSAG comprenant notamment ses objectifs, sa portée et ses principes directeurs (ainsi que les critères d'évaluation de ses différents éléments). Les parties prenantes locales examinent le descriptif et font part de leurs observations. L'équipe spéciale en établit alors la version finale. Lancement des études génériques. Le gouvernement et les parties prenantes s'entendent sur les activités à entreprendre pendant l'examen du descriptif. Généralement, les études sont réalisées par des consultants ou des universités. Nomination des équipes de préparation. Après avoir déterminé le nombre d'équipes de préparation à constituer (de quatre à six équipes composées chacune de cinq à sept membres), l'équipe spéciale sélectionne les membres des équipes et leurs présidents, généralement parmi ses propres membres. Le secrétaire général du ministère ou le ministre de l'Agriculture approuve et annonce les nominations. Dans toute la mesure du possible, les membres des équipes devront être sélectionnés parmi les différents groupes de parties prenantes locales. 44 Formation. Les membres de l'équipe spéciale et des équipes de préparation participent à des programmes de formation, qui comprennent souvent des voyages d'étude dans les pays ayant entrepris des PSAG ou des programmes sectoriels ou sous-sectoriels; un atelier sur la mise en route de la préparation du PSAG'7; et de courts stages, pour les membres de l'équipe spéciale et des équipes de préparation intéressés"1, sur les techniques de préparation (analyse économique, utilisation du cadre logique et des indicateurs de performance clés, passation des marchés, etc.). Réalisation d'un consensus Atelier de lancement. L'équipe spéciale informe les équipes de préparation des critères qui seront appliqués, aussi bien par elle-même que par les bailleurs de fonds, pour évaluer les activités envisagées dans le cadre du PSAG et leurs différents éléments et explique les critères d'évaluation applicables à la passation des marchés. Présentation des propositions. Les équipes de préparation soumettent au secrétariat de l'équipe spéciale un aperçu des méthodes qu'elles proposent de suivre pendant la préparation du programme, du calendrier de préparation et des coûts estimatifs. Après avoir examiné et commenté le contenu du PSAG, le secrétariat transmet les propositions aux membres de l'équipe spéciale. Les équipes de préparation doivent veiller à ce que le calendrier et les coûts respectent les principes directeurs fixés. Diffusion d'informations concernant le PSAG parmi les parties prenantes. Le processus envisagé pour la préparation du PSAG et les principes directeurs qui doivent l'inspirer sont diffusés parmi les parties prenantes locales dans tout le pays. On peut, à cette fm, organiser une série d'ateliers d'une journée avec les représentants des bénéficiaires. L'équipe spéciale et les équipes de préparation sont tenues informées des commentaires reçus. Information des bailleurs de fonds. Une petite équipe - qui peut comprendre le ministre ou le secrétaire général du ministère de l'Agriculture - présente le projet de PSAG aux bailleurs de fonds. Le président de l'équipe spéciale et le ministre, ou un autre haut fonctionnaire, présentent également le programme envisagé aux bailleurs de fonds lors des réunions, habituellement annuelles, du groupe consultatif Les documents présentés pourront comprendre le descriptif du programme, les derniers rapports d'avancement et les rapport sur les conclusions des études génériques. Informations des parties prenantes locales. Pendant la préparation du PSAG, l'équipe spéciale organise des réunions d'information mensuelles ou bimensuelles à l'intention du ministre de l'Agriculture et des hauts fonctionnaires du ministère, et des réunions mensuelles (plus fréquentes si les bailleurs de fonds le demandent) avec les parties prenantes et les bailleurs de fonds. En outre, le secrétariat de l'équipe spéciale pourra 7 Cet atelier, qui dure habituellement une semaine environ, doit être mené par des professionnels. '8 Les cours durent trois ou quatre jours et sont consacrés aux thèmes qui intéressent les participants. 45 vouloir distribuer aux parties prenantes un rapport d'avancement d'une ou deux pages, ce qui facilitera l'appropriation par les parties prenantes locales et les bailleurs de fonds. Présentation des projets de rapport sur les études génériques. Les responsables des études soumettent leurs projets de rapport au secrétariat de l'équipe spéciale. Les conclusions en sont communiquées aux membres de l'équipe spéciale et des équipes de préparation à l'occasion de séminaires spéciaux ou d'autres séminaires, selon les circonstances et l'importance des résultats des études. Présentation des projets de propositions. Chaque équipe de préparation soumet des projets de propositions au secrétariat de l'équipe spéciale, qui les passe en revue pour déterminer s'ils sont conformes aux critères spécifiés, avant de les transmettre, avec ses observations, à l'équipe spéciale. Celle-ci se réunit avec les équipes de préparation pour suggérer les changements à apporter aux propositions, que les équipes de préparation intègrent à leurs rapports finals. Le secrétariat de l'équipe spéciale élabore le projet de rapport de préparation. Diffusion des rapports de préparation du PSAG. On organise une série d'ateliers pour permettre aux membres de l'équipe spéciale et des équipes de préparation et aux autres parties prenantes (y compris les bénéficiaires, le gouvernement et les bailleurs de fonds) de discuter du contenu du projet de PSAG dans l'ensemble du pays. La portée et le contenu du PSAG sont modifiés, en tant que de besoin, en fonction de l'information reçue en retour. Publication du rapport de préparation final. Le président de l'équipe spéciale soumet le rapport de préparation final au ministre de l'Agriculture, qui le fait entériner officiellement par le gouvernement. Les bailleurs de fonds en reçoivent le texte et sont invités à assister à une réunion de bailleurs de fonds pour évaluer les propositions. Préévaluation et évaluation Organisation du processus d'évaluation. Les bailleurs de fonds, le ministère de l'Agriculture et l'équipe spéciale se réunissent pour discuter du moment et de l'organisation du processus de préévaluation et d'évaluation. Préévaluation du PSAG. Chaque équipe de préparation présente sa section du PSAG (y compris le descriptif) lors d'un séminaire et répond aux questions des bailleurs de fonds. À l'issue de l'étape de préévaluation, les parties prenantes et les bailleurs de fonds formulent leurs commentaires et recommandations en vue d'améliorer le programme. La durée du processus de préévaluation varie selon la complexité du programme mais est habituellement de deux à trois semaines. L'équipe spéciale et l'équipe de préparation apportent les changements souhaités au programme. L'expérience montre que ce processus peut prendre deux à trois mois, voire plus si les changements sont substantiels, et exige des consultations fréquentes. Les bailleurs de fonds sont invités à assister à la réunion d'évaluation finale du PSAG. 46 Évaluation du PSAG. Ce processus est habituellement plus bref que le processus de préévaluation, étant donné que la plupart des questions en suspens ont été réglées. Les discussions portent principalement sur la portée et la faisabilité technique du programme ainsi que sur ses modalités de financement. 47 ANNEXE 2 INDICATEURS DE PERFORMANCE CLÉS POSSIBLES POUR UN PROGRAMME RELATIF AU SECTEUR AGRICOLE On trouvera ci-dessous une liste d'indicateurs de performance clés qui peuvent être utilisés pour évaluer l'impact global d'un PSAG ou d'un de ses sous-programmes. Ces indicateurs ne sont que des suggestions, et ceux qu'il conviendra de retenir dépendront des objectifs de développement et des éléments du PSAG, la sélection devant être opérée en consultation avec les parties prenantes. Table A2.1 Indicateurs sectoriels et sous-sectoriels Situation Unité Année en Année cours précédente 1. PNB agricole/PNB total Pourcentage 2. Ruraux pauvres/nombre total de pauvres Pourcentage 3. Exportations agricoles/exportations totales Pourcentage 4. Valeur des exportations agricoles Dollar 5. Indice de production agricole Dollar - 6. Indice de production alimentaire Nombre 7. Indice de production non alimentaire Nombre 8. Indice de production alimentaire par habitant Nombre 9. Superficie cultivée pour les principales récoles Hectare 10. Incidence de la sécheresse Hauteur des précipitations Il. Indice de rendement des principales récoltes Pourcentage de l'unité normale 12. Revenu par ménage agricole Dollar 13. Incidence de la malnutrition Nombre 14. Adoption de technologies améliorées Pourcentage 15. Degré de satisfaction des bénéficiaires des Pourcentage services agricoles de l'État 16. Valeur de la production par ménage Dollar agricole(selon la superficie de l'exploitation) 17. Valeur de la production par hectare de Dollar terresCultivées 18. Consommation d'engrais Tonnes 19. Aide alimentaire (céréales) Tonnes 20. Dégradation de 1' environnement (incidence de Pourcentage l'érosion des sols) 48 Table A2.2 Vulgarisation Unité Situation Année Année en cours précédente 1. Taux d'adoption de technologies clés Pourcentage 2. Pourcentage d'agriculteurs effectivement atteints Pourcentage par les services de la vulgarisation 3. Indice de satisfaction des bénéficiaires Nombre 4. Nombre et qualité des demandes des agriculteurs Nombre 5. Variations dans l'accessibilité, le coût, l'utilité Pourcentage et l'utilisation de l'information 6. Rentabilité de diverses activités agricoles et Dollar de différents types d'exploitation 7. Agriculteurs suivant des pratiques prudentes Pourcentage (mesures visant à éviter la dégradation des sols) 8. Agriculteurs par agent de vulgarisation Nombre Table A2.3 Recherche Unité Situation Année Année en cours précédente 1. Expériences appliquées ayant donné lieu à des Nombre thèmes de vulgarisation 2. Pourcentage des ressources consacrées aux Pourcentage différentes récoltes 3. Expériences de recherche qui ont échoué Nombre 4. Nouvelles variétés distribuées Nombre 5. Nombre et qualité des laboratoires scientifiques Nombre participant aux recherches 6. Ratio dépenses de recherche publiques/privées Ratio 7. Proportion des recherches publiques sous-traitées Pourcentage 8. Participation des parties prenantes à la Nombre et type détermination des priorités de participations 9. Contacts entre les chercheurs, les agriculteurs Nombre et les agents de vulgarisation 10. Agriculteurs adoptant de nouvelles variétés Nombre 11. Ratio des chercheurs femmes/hommes Pourcentage 49 Table A2.4 Production et santé animales Unité Situation Année Année en cours précédente 1. Taux de mortalité et de fécondité du bétail Pourcentage _ 2. Disponibilité et utilisation de services préventifs Pourcentage 3. Nécessité, disponibilité et utilisation de services Pourcentage curatifs 4. Nombre d'animaux génétiquement modifiés Nombre 5. Animaux sujets à vaccination obligatoire Pourcentage 6. Centres de santé animale privés et publics Nombre 7. Production de lait par zone géographique Tonnes 8. Disponibilité d'aliments pour le bétail Nombre 9. Rentabilité de diverses activités d'élevage Dollar 10. Abattoirs Nombre Table A2.5 Pêcheries Unité Situation Année Année en cours précédente 1. Aquaculteurs Nombre 2 Revenu total provenant de la vente de poisson Dollar 3. Protéines du poisson en pourcentage de la ration Pourcentage protéique journalière 4. Valeur des exportations de poisson Dollar 5. Aleviniers Nombre 6. Navires de pêche Nombre 50 Table A2.6 Gestion des terres agricoles Unité Situation Année Année en cours précédente 1. Associations d'agriculteurs pour la conservation Nombre, type des sols 2. Programmes gouvernementaux de conservation Nombre, type des sols 3. Agriculteurs utilisant des méthodes de labour Nombre Classiques 4. Agriculteurs utilisant la traction animale/tracteurs Nombre 5. Terres labourées de manière classique Hectares 6. Terres labourées à la traction animale/au tracteur Hectares 7. Terres sous couvert cultivé Hectares 8. Terres utilisées pour l'agroforesterie Hectares 9. Dégradation des sols Pourcentage Table A2.7 Irrigation Unité Situation Année Année en cours précédente 1. Apport moyen d'eau d'irrigation par hectare de Mètres cubes terre irriguée par hectare 2. Indice des superficies irriguées Pourcentage 3. Pourcentage d'agriculteurs irriguant plus de Pourcentage 50 % de leurs terres 4. Productivité de la terre et du travail dans les $EU par jour zones irriguées 5. Fonctionnement du système de collecte des droits Pourcentage d'eau: pourcentage des droits d'eau recouvrés 6. Coût marginal de l'eau Dollars par mètre cube 7. Coût marginal des nouvelles terres irriguées Dollars par hectare 51 Table A2.8 Énergie et mécanisation agricoles Unité Situation Année Année en cours précédente 1. Agriculteurs (et superficies cultivées) utilisant Nombre la traction animale pour la préparation du sol (hectares) 2. Agriculteurs utilisant des méthodes et Nombre instruments mécaniques de culture Table A2.9 Débouchés et commerce Unité Situation Année Année en cours précédente 1. Variation des prix dans le temps Pourcentage 2. Marges de commercialisation Pourcentage 3. Accès des agriculteurs à l'information sur le Nombre marché et utilisation qu'ils en font 4. Valeur des exportations traditionnelles et non Dollar Traditionnelles 5. Pourcentage des ménages participant aux Pourcentage marchés des produits et des intrants 6. Part de la capacité d'entreposage appartenant à Pourcentage l'État . 7. Longueur des routes rurales Kilomètres 52 Table A2.10 Administration des terres Unité Situation Année Année en cours précédente 1. Sécurité de jouissance perçue des agriculteurs Pourcentage 2. Nombre d'agriculteurs qui veulent un titre de Nombre propriété pour avoir accès au crédit 3. Incidence de la dégradation des sols Pourcentage 4. Pourcentage d'exploitantes ayant la propriété de Pourcentage leur terre 5. Existe-t-il un marché de la terre? Nombre de transactions 6. Quelles sont les contraintes juridiques concernant Législation le transfert de terres? existante Table A2.11 Financement rural Unité Situation Année Année en cours précédente 1. Nombre d'agriculteurs participant à des Nombre programmes d'épargne ou ayant un compte d'épargne dans un établissement formel 2. Ratio de l'épargne par rapport au portefeuille Ratio total de prêts 3. Pourcentage de la population rurale ayant accès Pourcentage au crédit 4. Taux réel moyen de rétrocession sur le Pourcentage portefeuille de crédit agricole 5. Nombre de nouveaux prêts accordés aux Nombre ménages agricoles cibles 53 Table A2.12 Foresterie Unité Situation Année Année en cours précédente 1. Variation du taux de déboisement Pourcentage 2. Production forestière de différentes catégories Tonnes 3. Variation de la superficie des forêts, par type Pourcentage 4. Variation des recettes d'exportation des produits Pourcentage forestiers 5. Variation des superficies forestières protégées Pourcentage 6. Augmentation des superficies soumises à des Pourcentage de systèmes de gestion des bassins versants variation 7. Progression de la démarcation des terres et Pourcentage de augmentation des ressources destinées aux variation groupes autochtones 54 ANNEXE 3 PARTICIPATION DES PARTIES PRENANTES Analyse des parties prenantes Une partie prenante est tout individu ou ensemble d'individus qui ressent les effets- négatifs ou positifs - d'une action envisagée ou qui peut influer sur les résultats. Théoriquement, l'analyse des parties prenantes est effectuée dès le début du processus de planification du PSAG. Elle permet de déterminer qui est intéressé par le développement du secteur agricole. Les parties prenantes du secteur agricole peuvent être classées comme suit: Parties prenantes directes * Petits agriculteurs * Agriculteurs commerciaux * Groupes désavantagés (ruraux sans terre, femmes chefs de famille, éleveurs). Secteur public * Directions centrales du ministère de l'Agriculture (membres du groupe de travail) * Personnel des services décentralisés du ministère de l'Agriculture (régions, provinces, districts) * Sociétés paraétatiques agricoles (conseils de commercialisation des produits, etc.) * ministère des Finances ou de la Planification ou les deux (dans un rôle de tutelle) * Ministères dont les attributions recoupent en partie celles du ministère de l'Agriculture (organismes de protection de l'environnement et ministères des ressources naturelles, des administrations locales ou du développement rural). Secteur privé * Producteurs de semences, fournisseurs d'intrants * Transformation des produits agricole (industriels et artisans) * Vendeurs de produits agricoles (exportateurs, importateurs, grossistes, petits commerçants) * Groupes de producteurs (associations d'agriculteurs, coopératives, groupes de pression d'agriculteurs) * Bureaux d'études (ingénierie, gestion, études, enquêtes) * Entreprises privés (matériel, terrassement, etc.) 55 Institutions de la société civile * Notables * Représentants élus (conseils de district et de village) * Institutions villageoises traditionnelles (anciens, groupes d'épargne, systèmes de troc de travail) * Organisations communautaires (groupements d'agriculteurs, groupements féminins, groupements de jeunes, groupes d'intérêt) * Universités, instituts d'agronomie, instituts de recherche et groupes de réflexion Divers * Bailleurs de fonds (multilatéraux, bilatéraux) * Organisations non gouvernementales Pour identifier et analyser les catégories de parties prenantes qui sont importantes, l'équipe de préparation du PSAG doit se poser les questions suivantes: qu'est-ce qui est enjeu pour cette catégorie de parties prenantes ? Dans quelle mesure les politiques et les services agricoles influent-ils sur les moyens de subsistance des parties prenantes ? Dans quelle mesure le succès du programme dépend-il de ces parties prenantes ? Quelle influence cette partie prenante a-t-elle sur le programme ? L'analyse doit commencer par l'énumération de toutes les parties prenantes du secteur. Les parties prenantes directes doivent être identifiées par région géographique, par système d'exploitation, par sexe et par richesse patrimoniale. Les analystes doivent ensuite identifier les intérêts enjeu, déterminer l'impact que le PSAG aura sur les intérêts des différentes parties prenantes, évaluer le rôle de celles-ci dans la réalisation des objectifs recherchés dans le secteur et apprécier la mesure dans laquelle les diverses parties prenantes exercent une influence sur les programmes sectoriels. Les données ainsi recueillies sont utilisées pour identifier les parties prenantes les plus importantes pour le succès du programme, celles qui sont les plus influentes et celles qui risquent le plus d'être court-circuitées si on ne fait pas d'effort particulier pour les atteindre. Cette opération aide aussi à faire en sorte qu'un large éventail de parties prenantes participent au processus de préparation du PSAG (voir l'encadré A3.1). 56 Encadré A3.1. Les parties prenantes du programme relatif au secteur agricole au Kenya Au Kenya, un atelier organisé pour présenter l'examen du secteur agricole, la stratégie pour le développement de l'agriculture et le descriptif d'un PSAG à un groupe de représentants du secteur privé, d'organisations d'agriculteurs, d'ONG et du gouvernement, a identifié les principales parties prenantes suivantes: * Agriculteurs et leurs organisations: Petits exploitants et exploitants commerciaux, groupements d'agriculteurs (hommes et femmes), coopératives, confédération générale et organisations nationales d'agriculteurs; * Secteur public : ministère de l'Agriculture, autres ministères sectoriels, ministère des Finances, ministère de la Planification et du Développement national, direction de la fonction publique, sociétés paraétatiques, autorités responsables du développement régional et autorités locales, y compris les collectivités territoriales; * Secteur privé: Commerçants, exportateurs, agroindustries (y compris petits commerçants et entreprises de traitement de produits agricoles); * Groupes de formulation des politiques: Institutions universitaires, autres instituts et groupes de réflexion (comme KENGO), représentants élus aux échelons national et local, institutions financières et ONG. Participation des parties prenantes La participation est le processus qui permet aux parties prenantes d'exercer une influence et de partager le contrôle sur les initiatives, décisions et ressources. Elle peut revêtir différentes formes, telles que l'échange d'informations, la consultation, la collaboration et l'habilitation. La participation des parties prenantes peut améliorer sensiblement la conception et la viabilité des programmes. Au Kenya et au Lesotho, la participation des parties prenantes au plan régional a fait apparaître la nécessité d'élaborer des stratégies différenciées pour les zones à fort potentiel et à potentiel moyen et pour les régions montagneuses et les plaines. En Zambie, la participation des agents de district à l'exécution du programme s'est traduite par une amélioration des résultats sur le terrain. Au Sénégal, la concertation avec les groupements politiques régionaux aide le gouvernement à comprendre et à prendre en considération les préoccupations de ceux qui risquent d'être opposés aux nouvelles politiques. Au Lesotho, la concertation avec les petits exploitants a permis de rassembler une information en retour utile sur la libéralisation des prix et les droits de pacage. Participation à la préparation du programme Représentation dans l'équipe spéciale chargée du PSAG et des groupes de travail. L'appropriation par les parties prenantes est la principale raison de faire participer ces dernières à la planification et à la préparation du PSAG. Cette participation se fait principalement par le biais d'équipes spéciales composées d'un comité directeur et de groupes de travail spécialisés. L'équipe spéciale est assistée par un secrétariat 57 généralement composé de consultants nationaux ou de hauts fonctionnaires du ministère de l'Agriculture ou du service de la formulation des politiques et de la planification dans le secteur agricole. L'expérience montre qu'il importe au plus haut point que les institutions chargées de l'exécution des activités participent à la préparation de celles qu'elles seront appelées à réaliser si l'on veut éviter des problèmes d'exécution par la suite. La constitution d'une équipe spéciale autonome opérant en dehors de l'administration a l'avantage d'amortir quelque peu les pressions politiques, mais elle a aussi pour inconvénient d'affaiblir le sentiment d'appropriation qu'a l'agent d'exécution. Sélection et composition des groupes de travail. En Zambie, l'équipe spéciale chargée du secteur agricole comprenait des membres d'organisations d'agriculteurs, des exploitants particuliers, des représentants de l'agroindustrie ainsi que des délégués des institutions de financement, de l'Université de Zambie et d'autres instituts d'enseignement. Des représentants des organismes bailleurs de fonds, des ONG et des sociétés d'agrochimie et de marchands de semences privés assistaient aux examens périodiques. Il convient d'assurer une bonne représentation du secteur privé dans l'équipe spéciale. Toutefois, il s'avère parfois difficile de maintenir l'intérêt agissant des représentants du secteur privé sur une longue période en raison de leurs autres engagements. L'expérience du Mozambique porte à penser qu'il est peut-être plus efficace de constituer une instance appropriée pour le secteur privé que de faire participer celui-ci aux équipes spéciales et groupes de travail. Il est également très utile que la société civile soit représentée. L'expérience du Sénégal indique que les équipes spéciales composées exclusivement de représentants des pouvoirs publics tendent à se soucier excessivement des intérêts du ministère de l'Agriculture. Les groupes plus diversifiés, en revanche, tendent à examiner attentivement la participation de l'État dans des domaines spécifiques et à adopter une approche nouvelle pour stimuler le secteur agricole. Par exemple, le programme d'investissement dans le secteur agricole initialement proposé par le service de la planification agricole s'est avéré inacceptable, vu qu'il prévoyait une augmentation significative des dépenses alors que la politique déclarée du gouvernement était de réduire les dépenses publiques. Ainsi, il a été constitué un groupe de représentants indépendants chargé d'élaborer une nouvelle stratégie pour le secteur agricole. Ce groupe est présidé par un ministre du Plan en retraite, et ses membres viennent d'instituts de recherche, d'universités, d'ONG, de l'Union nationale des agriculteurs et du Conseil national pour la concertation rurale, organisation qui chapeaute les associations régionales d'agriculteurs. Les responsables de l'élaboration des projets ont intérêt à faire appel à des professionnels pour organiser les principaux ateliers à prévoir pendant le processus de formulation de la stratégie, faute de quoi ces ateliers tendent à être un monologue dominé par les hauts fonctionnaires du ministère, qui se bornent à donner des informations. Lorsque la structure des groupes de travail est calquée sur celle des ministères, les rapports hiérarchiques existants rendent parfois la communication difficile car le personnel 58 subalterne hésite souvent à exposer des idées différentes de celles du chef de département. Pour parer à ce problème, il faut veiller à ce que tous les groupes de travail comprennent certains membres de l'extérieur. Processus de concertation. Il importe au plus haut point que les concepteurs du programme collaborent étroitement avec les bénéficiaires en vue de formuler le PSAG, de telle manière qu'il reflète leurs intérêts et leurs préoccupations et qu'il soit viable. Ce processus peut revêtir plusieurs formes: a) Les groupes de travail spécialisés peuvent consulter les parties prenantes en tant que de besoin. b) Des ateliers formels peuvent être organisés avec la participation des agriculteurs et des autres parties prenantes. c) Des analystes peuvent se rendre dans des villages pour y évaluer rapidement la demande de services et les desiderata des populations au moyen de techniques de concertation adaptées au monde rural. Les responsables de la préparation des PSAG utilisent principalement les deux premières approches. Les bailleurs de fonds qui préparent des projets spécifiques ont parfois recours aux techniques de concertation en milieu rural. Chaque approche a ses avantages et ses inconvénients. Les consultations ponctuelles portent généralement sur des questions spécifiques, étroitement liées au processus de formulation, mais le processus peut manquer de rigueur et les individus consultés ne sont pas forcément représentatifs de l'ensemble des agriculteurs. Les ateliers de concertation risquent d'être dominés par les gros exploitants et de faire l'impasse sur les problèmes des agriculteurs pauvres. En outre, il se peut que le rapport entre les consultations et les décisions finales échappe aux bénéficiaires. Les techniques d'évaluation rurale concertée permettent aux groupes désavantagés, comme les femmes et les ruraux sans terre, de faire connaître leurs priorités et elles permettent aussi aux collectivités elles-mêmes d'analyser leurs problèmes et de sélectionner leurs solutions. En revanche, elles ont l'inconvénient d'être plus lentes et plus coûteuses que les autres approches. Le personnel des agents d'exécution doit participer aux évaluations rurales concertées, car le contact direct avec les clients accroît leur sens des responsabilités à leur égard. Dans tous les cas où cela est possible, il convient d'intégrer aux PSAG les informations rassemblées au moyen de cette technique. Vaut-il mieux commencer au niveau local ou au niveau national ? Les consultations peuvent commencer au niveau des communautés, et les programmes et priorités élaborés sur la base de ces consultations sont présentés aux administrations régionales puis au gouvernement central. Mais il est possible aussi de mettre au point un programme au plan national et de le présenter ensuite pour observations et approbation aux organes de décisions aux échelons inférieurs. Dans les pays francophones, les politiques et stratégies concernant le secteur agricole sont généralement formulées au niveau central puis discutées avec les représentants des administrations locales, des conseils de district et des agriculteurs, dans le cadre d'une série d'ateliers organisés aux différents niveaux de l'administration. 59 Rôle des bailleurs de fonds.. Théoriquement, la préparation d'un PSAG démarre à l'initiative du pays et les bailleurs de fonds jouent un rôle consultatif si la demande leur en est faite. Les bailleurs de fonds ne participent donc pas à la planification, mais se réunissent au moins une fois par an pour procéder à des échanges de vues lors des réunions conjointes avec le gouvernement. Néanmoins, pour diverses raisons, il arrive parfois que les bailleurs de fonds participent au processus de planification. Les petits bailleurs de fonds craignent, par exemple, qu'une grosse institution multilatérale de développement comme la Banque mondiale n'influence le programme à leur détriment; en pareil cas, ils peuvent répugner à collaborer au programme et à intégrer leurs projets au PSAG. Participation des parties prenantes à l'exécution du programme Les gouvernements doivent être tenus régulièrement informés de l'avancement du programme et de son impact. Ils doivent également savoir quels sont les agriculteurs qu'atteignent leurs services et ce que les agriculteurs pensent de la qualité, de l'économie et de l'utilité des services fournis. Plusieurs options peuvent être envisagées pour rassembler les informations nécessaires: * Enquête auprès des bénéficiaires. Le gouvernement enquête systématiquement auprès d'un grand nombre de clients (au moins 1 000) pour déterminer ce qu'ils pensent des services fournis. Cette approche a été élaborée par la Banque mondiale. * Évaluation rurale concertée. Des enquêteurs se rendent dans des villages représentatifs pour parler avec les agriculteurs de leurs préoccupations, des solutions proposées à leurs problèmes et des priorités de développement. Ces études sont réalisées chaque année afin de préparer un plan de travail et un budget annuels axés sur la demande de services. * Consultation systématique des clients. Le gouvernement organise chaque année une série d'ateliers, avec la participation de différents types de parties prenantes (secteur privé, agriculteurs, groupes d'intérêt et autres). * Suivi et évaluation participatifs. Les clients (bénéficiaires, autres parties prenantes et personnes dont les intérêts peuvent être lésés par le programme) participent activement à l'évaluation qualitative et quantitative des avantages du programme. Au Kenya, une proposition tendant à institutionnaliser les enquêtes auprès des bénéficiaires et la consultation systématique des clients pendant la réalisation du PSAG a été émise. Au Mozambique, les auteurs du programme se proposent de créer une instance au sein de laquelle les pouvoirs publics dialogueront avec les clients. Le gouvernement encourage les agriculteurs à constituer des associations représentatives. Au Lesotho, la plupart des districts utilisent des techniques participatives d'évaluation rurale, dans le cadre de réunions organisées par les notables des villages. En Zambie, plutôt que de 60 passer par les comités déjà créés pour promouvoir le développement de l'agriculture et le développement rural, les auteurs du PSAG ont créé des comités agricoles de district distincts, composés d'agriculteurs et de représentants des ministères intéressés, d'ONG et d'institutions financières. Cette initiative, cependant, fait craindre des doublons. Coûts de la participation des parties prenantes La participation des parties prenantes demande du temps et de l'argent. Si le coût de la concertation varie selon les méthodes utilisées, il ne doit pas dépasser, habituellement, de 10 à 20 % du coût total de la préparation au plan local. Le coût de la concertation pose guère de problème au gouvernement étant donné qu'il est généralement assumé par les bailleurs de fonds. La participation des parties prenantes e mérite cependant le surcroît de temps et d'argent car elle permet de formuler des programmes mieux adaptés aux besoins, de générer une plus forte appropriation locale et d'améliorer l'exécution. 61 ANNEXE 4 ANALYSE ÉCONOMIQUE DES PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR AGRICOLE Plusieurs études montrent qu'il existe une corrélation positive entre la qualité des analyses économiques réalisées avant la mise en route d'un programme et les résultats obtenus pendant l'exécution (Belli et Pritchett, 1995). L'analyse économique d'un programme sectoriel offre aussi bien au gouvernement qu'aux bailleurs de fonds un cadre cohérent leur permettant d'évaluer la qualité du programme et de déterminer la mesure dans laquelle il contribuera au bien-être économique et social du pays. L'analyse économique d'un programme sectoriel se distingue de celle des projets en ce sens qu'elle ne se limite pas au taux de rentabilité de projets autonomes. Il faut évaluer les performances de l'ensemble du secteur, et ce dans le contexte de la situation macroéconomique du pays tout entier. Pour cela, il peut être nécessaire de combiner des méthodes d'analyse quantitative et qualitative, reposant aussi bien sur les calculs standards des taux de rentabilité que sur d'autres méthodes. Ainsi, les analyses peuvent comprendre une évaluation de l'impact du programme sur le budget, de la fongibilité des ressources et de la viabilité à long terme des activités, de scénarios d'intervention du secteur privé et du suivi des indicateurs clés de performance. Les analyses peuvent aussi être complétées par des méthodes qualitatives comme des évaluations concertées rapides des groupes bénéficiaires. Les informations nécessaires à l'analyse proviennent d'un certain nombre de sources, notamment des examens des dépenses publiques, des analyses économiques et sectorielles et d'autres études ou enquêtes. Les examens des dépenses publiques, qui font partie intégrante du processus de préparation, doivent être entrepris avant l'évaluation et le financement du PSAG. Ils permettent d'analyser les caractéristiques des dépenses passées et de comparer les enveloppes budgétaires prévues et les dépenses effectives. Ils montrent également dans quelle mesure les dépenses de l'exercice précédent étaient orientées vers les régions et si les schémas de dépenses correspondent aux objectifs à long terme. Théoriquement, l'examen des dépenses publiques doit porter sur les dépenses de l'ensemble du pays. Toutefois, les examens des dépenses publiques au niveau macroéconomique ne sont pas du ressort des spécialistes sectoriels, de sorte que les analystes ne font généralement porter leur attention que sur les dépenses dans le secteur de l'agriculture. Il faut veiller à ce que l'examen des dépenses publiques soit complet et englobe toutes les activités réalisées à l'intérieur du secteur. Ainsi, il faut tenir compte des activités du secteur privé et des autres investissements ne relevant pas de l'Etat. Les études économiques et sectorielles font également partie intégrante du processus de préparation. Dans la logique des principes fondamentaux qui sous-tendent les PSAG, ce travail doit être dirigé par le pays et réalisé par des nationaux, avec une assistance technique à court terme si besoin est. Des études récentes montrent que le nombre 62 d'études économiques et sectorielles réalisées sur un pays ou un secteur déterminé affecte directement le taux de réussite des projets. Les études économiques et sectorielles réalisées pour un PSAG doivent analyser les caractéristiques générales du secteur ou sous-secteur considéré, identifier les obstacles à la croissance et donner des indications quant aux moyens de promouvoir l'expansion future. Les enseignements de l'expérience dans le secteur, le pays ou la région doivent être pris en considération dans ces études. Il peut être extrêmement utile aussi de compléter les études économiques et sectorielles par une étude du potentiel de croissance du secteur (théoriquement, une étude de cette nature devrait englober tous les secteurs et identifier les liens entre eux). L'évaluation du potentiel de croissance de l'agriculture selon différents scénarios peut aider à calculer des estimations de taux de croissance réalistes et à fixer les priorités du programme d'investissement. Les encadrés A4.1 et A4.2 décrivent comment ont été effectuées les analyses économiques relatives à deux programmes sectoriels. Encadré A4.1. Analyse économique du programme relatif au secteur de l'agriculture en Zambie L'équipe chargée de préparer le PSAG s'est fondée sur une analyse ex ante du seuil de rentabilité pour déterminer l'augmentation minimum du revenu agricole net nécessaire pour justifier les investissements envisagés. Les facteurs difficiles à mesurer ou à quantifier - réduction de la pauvreté rurale, gestion plus rationnelle de l'environnement, baisse des prix des denrées alimentaires non exportables ou semi-exportables en milieu urbain - ont été considérés comme des externalités positives. L'équipe a également réalisé une analyse ex post du taux de rentabilité effectif des sous-éléments du programme en se fondant sur les données provenant des activités de suivi et d'évaluation des premières années d'exécution du programme, ainsi que sur les données provenant des projections économétriques pour le reste de la période d'exécution du PSAG. Cette méthode permet d'évaluer l'impact du programme après un délai de deux ans seulement. Le taux de rentabilité économique du PSAG équivaut à la variation du revenu agricole net global national, corrigée des autres facteurs qui peuvent affecter les revenus agricoles nets, comme les investissements privés dans l'agriculture, le prix des intrants et des produits, les conditions météorologiques, les épidémies, les changements de politique économique et agricole et d'autres facteurs exogènes, ainsi que des considérations sexospécifiques et des systèmes de culture. Les données nécessaires ont été obtenues au moyen de l'enquête annuelle menée auprès de 5 000 ménages. Il n'a pas été possible de réaliser une analyse chronologique car l'organisme chargé de la collecte des données (le Bureau central de statistiques) a utilisé chaque année un échantillon différent. On a adopté une nouvelle méthode d'enquête conçue comme il convient. Panoplie d'instruments pour l'analyse économique des PSAG Liens avec le cadre macroéconomique. Lorsqu'on évalue la justification, la faisabilité, le coût et l'efficacité d'un PSAG, il est impératif de veiller à ce que le programme soit conforme aux politiques générales et au cadre macroéconomique du pays et qu'il y soit clairement rattaché. Les études réalisées montrent que les projets donnent de meilleurs résultats dans les pays où les politiques nationales créent peu de distorsions (Kauflnann et 63 Wang, 1992 et 1995). En outre, les recherches ont établi que les résultats s'améliorent nettement à mesure que les distorsions résultant des politiques suivies diminuent. Les questions à poser sont (notamment) les suivantes: * Comment le PSAG s'intègre-t-il au cadre macroéconomique ? * Les conditions macroéconomiques nécessaires sont-elles réunies ? * La participation du secteur public à chacun des sous-éléments est-elle justifiée ? * Quelles sont les activités prioritaires ? * Quels sont les distorsions et les obstacles, et quelles sont les modifications à apporter aux politiques en vigueur pour que le programme soit réalisé avec succès ? * Le PSAG peut-il ou doit-il être utilisé pour promouvoir la réorientation souhaitable des politiques? Impact budgétaire et recouvrement des coûts Il arrive bien souvent que les avantages découlant des dépenses de l'État soient capturés par le secteur privé. Mettre sur le même pied les dépenses publiques et les avantages privés lors des analyses conduit à surestimer systématiquement les indicateurs économiques classiques (taux de rentabilité économique, valeur actuelle nette). L'arbitrage entre les dépenses publiques et les avantages privés doit être opéré en assortissant les recettes publiques d'une prime : on doit utiliser le coût marginal des fonds pour analyser l'impact du programme sur le budget de l'État. Dans bien des cas, il n'est pas indispensable de recouvrer intégralement le coût des éléments du PSAG (par exemple les activités de recherche ou de vulgarisation). En revanche, il y a lieu de les recouvrer dans d'autres cas (par exemple celui de l'irrigation) auprès des bénéficiaires privés. Les questions à se poser à ce sujet sont notamment les suivantes: * Quels éléments du PSAG comportent des mécanismes de recouvrement des coûts ? Quelle est la proportion des coûts recouvrés par rapport aux investissements ainsi qu'aux dépenses d'exploitation et d'entretien? * Comment et dans quelle mesure les coûts sont-ils recouvrés auprès des bénéficiaires? * Comment les modalités de recouvrement des coûts affecteront-elles la demande de services? * Quel effet ces mesures auront-elles sur les populations marginalisées ou les pauvres ? Quels sont les exonérations et les filets de sécurité? * Quel est l'impact budgétaire des dépenses d'investissement et des dépenses récurrentes connexes non recouvrées (intentionnellement ou non) ? Quelles mesures a-t-on adoptées pour combler l'écart ? 64 Viabilité à long terme Un PSAG englobe différentes activités et il importe que chacune d'elles soit exécutée de manière satisfaisante du début à la fin. Les études économiques et sectorielles et les examens des dépenses publiques peuvent aider à évaluer les contraintes institutionnelles et budgétaires qui risquent de compromettre la viabilité des activités. Les questions à se poser à ce sujet sont notamment les suivantes: * A-t-on les moyens de financer les activités envisagées ? Ces dernières sont-elles liées au plan national de dépenses à moyen terme? * Le financement des activités envisagées est-il assuré pendant toute la durée du cycle? * Quel est le montant du financement disponible auprès des différentes sources (État, bailleurs de fonds, secteur privé) ? Cela suffira-t-il? * Les éléments envisagés constituent-ils simplement une « liste de voues » ? Dans l'affirmative, quelles sont les activités essentielles à financer en priorité ? * Les capacités institutionnelles nécessaires - existent-elles ? Dans la négative, quelles mesures doit-on adopter pour y remédier ? Impact du programme: indicateurs de performance clés Les indicateurs de performance clés peuvent fournir des informations essentielles sur l'exécution et l'impact du programme. Aussi bien les planificateurs que les parties prenantes peuvent participer à la sélection et au suivi des indicateurs. Il y a lieu de noter à ce propos que, pour différentes raisons - y compris le laps de temps entre une action et son résultat, des erreurs de formulation du plan d'action ou des chocs extérieurs - il se peut que les indicateurs de performance clés ne permettent pas toujours de rassembler les infQrmations souhaitées et doivent être modifiés en conséquence. Le suivi et l'évaluation des indicateurs de performance clés est un processus permanent, et on doit notamment analyser dans quelle mesure les hypothèses faites lors de la préparation du PSAG demeurent valables. Des modifications peuvent être apportées au programme pour remédier aux carences éventuelles. Fongibilité des ressources Il importe de déterminer si les éléments du programme pour lesquels les taux de rentabilité sont élevés ont été financés indépendamment par le secteur privé ou par l'État, compte non tenu des financements fournis par les bailleurs de fonds. Ainsi, les fonds attribués à un élément spécifique du programme peuvent en réalité être affectés à quelque chantier de prestige, les ressources financières étant pour la plupart fongibles. Cette fongibilité peut exister à différents niveaux, que ce soit d'un secteur à un autre ou à l'intérieur d'un secteur. L'examen des dépenses publiques, les études économiques et sectorielles et les audits internes permettront d'analyser la nature des dépenses envisagées et les dépenses effectives. 65 Encadré A4.2. Analyse économique du programme d'investissements dans le secteur de l'enseignement élémentaire au Ghana Au Ghana, le programme d'investissements dans le secteur de l'éducation élémentaire avait pour objet d'améliorer la qualité de l'enseignement et de l'assimilation des connaissances, l'efficacité de la gestion et l'accès à l'éducation et la participation. Le programme comprenait la mise en place d'un cadre arnélioré de politique sectorielle et macroéconomique, le renforcement des capacités au niveau central et au niveau des services décentralisés grâce à la formation en gestion et à l'utilisation efficace du système amélioré d'information de gestion de l'éducation, des initiatives compensatoires pour les pauvres et les filles, le développement du secteur privé grâce à une participation accrue de ce dernier au financement et à l'administration des écoles et une participation plus large des communautés aux activités scolaires. L'équipe chargée de préparer le programme sectoriel a calculé les taux de rentabilité aussi bien privé que social en mesurant les gains moyens des différents sous-groupes - classés par sexe, par degré de pauvreté et par localité - en fonction du niveau d'instruction: aucun, primaire ou secondaire. L'analyse a fait apparaître une corrélation étroite entre le revenu et le nombre d'années d'études. L'équipe voulait également s'assurer que le programme serait financièrement viable. Elle a donc veillé à ce que le niveau minimum prévu de fmancement de l'État corresponde au plan de dépenses à moyen terme et que le programme comporte des mécanismes de recouvrement des coûts, de manière que les bénéficiaires assument une partie des frais d'éducation. Scénarios hypothétiques sur la réponse de l'offre venant du secteur privé Que serait-il advenu si l'État n'avait pas investi dans différents éléments du PSAG ? Considérant les différents éléments du programme, le secteur privé aurait-il fourni l'intégralité ou une partie des services ? L'examen du programme de dépenses publiques dans le secteur peut permettre de déterminer où en est le secteur privé et quels biens et services il pourrait fournir. L'examen des dépenses sectorielles aide à déterminer les domaines dans lesquels le secteur privé pourrait éventuellement jouer un rôle. L'évaluation de la nature des services fournis - services publics par opposition aux services privés - ainsi que de la mesure dans laquelle les bénéficiaires sont disposés à payer aide à déterminer si tel ou tel élément du PSAG devrait relever ou non du secteur public. Dans nombre de pays, partout dans le monde, les services traditionnellement fournis par l'État sont en train de passer dans le secteur privé. Analyse économique classique L'analyse économique classique des projets comprend, entre autres, le calcul de la valeur actuelle nette des avantages attendus, déduction faite de leur coût. La question qu'il faut se poser est: quel est le taux de rentabilité économique en sus du coût d'opportunité du capital ? Quand on évalue un PSAG, ce type d'analyse doit être réalisé pour les éléments qui s'y prêtent. Les routes rurales et les programmes d'irrigation sont des exemples de 66 sous-éléments d'un PSAG qui ont des coûts et des avantages clairement identifiables. Les questions à se poser à ce sujet sont notamment les suivantes: * Les avantages sont-ils mesurables ? Peuvent-ils être isolés des autres facteurs déterminants ? * A-t-on identifié et évalué d'autres moyens de réaliser les objectifs recherchés ? * Les références utilisées sont-elles appropriées ? * A-t-on tenu compte du coût d'opportunité des différents facteurs ? Les méthodes et questions à envisager dans l'analyse économique ou l'analyse des coûts et des avantages sont notamment les suivantes: * Calcul de la valeur actuelle nette (VAN). Il s'agit de la valeur actuelle nette des coûts et des avantages d'un investissement sur une certaine période, selon un taux d'actualisation convenu. * Calcul du taux de rentabilité économique interne (RI). Il s'agit du taux d'actualisation auquel la valeur actuelle des coûts et des avantages est égale. Ce taux est ensuite comparé à un seuil de rentabilité prédéterminé. * Utilisation appropriée des prix et des autres indicateurs économiques. Les prix utilisés sont-ils les prix nominaux ou réels? A-t-on tenu compte du coût d'opportunité du principal ? Les calculs ont-ils pris en compte les prix de référence ? * Analyse de sensibilité et de risque. Cette analyse a pour but d'identifier et d'évaluer l'impact de différents facteurs sur le taux de rentabilité d'un projet ou d'un sous-secteur (il convient de noter que certains des facteurs pertinents peuvent échapper à la volonté des agents d'exécution). Lorsque les facteurs qui influent sensiblement sur les résultats d'une initiative ont été identifiés, il y a lieu de déterminer si d'autres solutions peuvent être envisagées ou si des mesures peuvent être adoptées pour remédier aux risques identifiés ou les atténuer. Il importe d'évaluer de manière réaliste les éléments qui affectent les coûts et les avantages d'un investissement spécifique (l'investissement ne doit pas être alloué mécaniquement d'une manière générique). L'analyse de sensibilité identifie les facteurs et les événements qui risquent d'annuler les avantages nets de l'investissement, et l'analyse des risques évalue la probabilité de tels événements. 67 Évaluation de la situation des bénéficiaires et de l'impact du programme L'évaluation en concertation avec les collectivités rurales est aussi un moyen d'analyser l'impact du programme. On distribue à cet effet des questionnaires informels posant aux bénéficiaires cibles des questions qui permettent de procéder à une évaluation rapide. L'opération a essentiellement pour but de déterminer quelle est l'idée que les bénéficiaires cibles se font des produits et des services qui leur sont fournis. Ces informations permettent aux auteurs du PSAG d'y apporter les modifications nécessaires. 68 ANNEXE 5 PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR AGRICOLE ET TECHNOLOGIES AGRICOLES Principes fondamentaux À terme, c'est grâce à l'accroissement de la productivité et à celui de la production des exploitants et des agroindustries que les objectifs de développement des PSAG sont atteints. Les moyens techniques d'obtenir cet accroissement doivent être identifiés et discutés aux premiers stades de la préparation du PSAG. Les nouvelles techniques à encourager peuvent aller d'une plus large utilisation d'un intrant déterminé (engrais ou nouvelles variétés de culture) à de multiples changements dans la manière dont les ressources naturelles sont gérées dans le contexte de systèmes de production tout entiers. Tous ces changements sont classés ici dans la rubrique « technologie », et la somme des changements recherchés constitue la « stratégie technique » de développement sectoriel. La réflexion sur la stratégie technique sera généralement très vaste. Dans presque tous les pays, il existe de nombreux systèmes de production, allant des petites exploitations de subsistance aux grandes exploitations ou aux grands domaines commerciaux. L'équipe de préparation du PSAG devra jauger la contribution potentielle de chacun aux différents objectifs sectoriels tels que la sécurité alimentaire, la création d'emplois, l'atténuation de la pauvreté ou l'augmentation des exportations. Il faut qu'il soit bien entendu, pendant tout ce processus, que les décisions de changer les techniques de production ou de traitement doivent être volontaires et être adoptées individuellement par de nombreux acteurs privés. Les décisions prises par l'équipe de préparation du PSAG touchant les politiques et les investissements à mettre en oeuvre dans le secteur dépendront de la stratégie technique qu'elle aura choisie. Ces décisions refléteront non seulement la technologie elle-même mais aussi les caractéristiques et la situation de ceux qui sont censés l'adopter. Principales questions Les discussions initiales ne déboucheront que sur une première approximation de la stratégie technique. Certaines des questions que l'équipe de préparation aura intérêt à se poser sont notamment les suivantes: * La technologie supposée existe-t-elle ? Dans la négative, quel est l'avantage comparatif dont jouissent les institutions nationales pour la mettre au point? * La technologie a-t-elle été mise à l'épreuve et convient-elle aux zones agro-écologiques et aux catégories d'utilisateurs auxquelles elle est destinée ? * Ceux qui sont censés adopter la technologie la connaissent-ils déjà ? Les capacités nationales sont-elles suffisantes pour diffuser de nouvelles connaissances ? 69 * La technologie est-elle suffisamment attrayante pour que les catégories cibles de producteurs ou d'agroindustries l'adoptent volontairement ? * Ceux qui sont censés adopter la technologie ont-ils accès aux intrants supplémentaires et aux ressources financières ou autres que cela implique ? * Ceux qui doivent adopter la technologie ont-ils accès à des débouchés supplémentaires ? À défaut (dans le cas des agriculteurs de subsistance), la production supplémentaire correspond-elle aux besoins familiaux ? Les réponses que l'équipe donnera initialement à ces questions devront viser à déterminer si la technologie envisagée relève de la catégorie des biens privés ou publics. Les technologies de la catégorie privée n'apportent des avantages qu'à leurs fournisseurs. C'est le cas, par exemple, d'une machine ou d'un sac de produit chimique agricole: l'agriculteur qui souhaite les utiliser doit payer le fabricant et il retire les avantages découlant de leur utilisation. D'une manière générale, l'État doit s'efforcer - généralement au moyen de mesures de politique générale - d'encourager le secteur privé à générer, faire connaître et distribuer ces technologies et d'encourager les bénéficiaires à les payer. Les biens publics, en revanche, sont par définition non exclusifs: dès lors que certains exploitants apprennent à utiliser une technique nouvelle, les autres peuvent les imiter sans avoir à payer l'inventeur. C'est le cas des pratiques améliorées de gestion de l'humidité ou de la fertilité du sol, de techniques d'élevage. Si le gouvernement considère que l'adoption d'une telle technologie est dans l'intérêt national, il doit prendre à sa charge les dépenses de recherche-développement car le secteur privé ne le fera pas. Certaines technologies peuvent présenter les caractéristiques de biens à la fois publics et privés, par exemple une nouvelle machine de labourage qui, simultanément, réduit les coûts de production à l'exploitation et apporte certains avantages aux utilisateurs des ressources en dehors de l'exploitation ainsi qu'aux générations futures, car elle permet de maîtriser le ruissellement et, par conséquent, l'érosion du sol. Dans ces cas mixtes, on peut envisager un partage des coûts entre les secteurs public et privé. Dans son examen des options stratégiques qui peuvent être envisagées dans le domaine de l'appui technologique aux différents types de producteurs, l'équipe de préparation du PSAG doit être consciente du fait que les producteurs commerciaux devraient être moins tributaires de l'assistance du secteur public: ils peuvent financer nombre de leurs besoins en matière de vulgarisation et de recherche, et les services de vulgarisation concernant des produits habituellement cultivés comme l'huile de palme ou la canne à sucre peuvent être considérés, pour l'essentiel, comme un bien privé. Le partage des coûts entre l'État et le secteur privé convient mieux dans le cas de cultures comme le caoutchouc, le café, le thé ou le tabac, si ces produits-ci sont cultivés aussi bien par des producteurs commerciaux que par des petits exploitants. Toutefois, toutes les catégories de producteurs devront pouvoir compter sur des politiques de nature à 70 encourager une utilisation efficace des intrants et une commercialisation efficace des produits. Dans ce contexte, les subventions devront retenir tout particulièrement l'attention. Aucun pays n'a encore trouvé le moyen de limiter les subventions aux seuls petits producteurs, si ce n'est en les versant directement aux individus intéressés. L'une des premières tâches de l'équipe devra consister à examiner l'impact technique, social, financier et économique probable des nouvelles techniques que les agriculteurs pourront être encouragés à adopter par le biais de subventions ou de réformes politiques actuelles ou futures. Une fois qu'il a été décidé dans quels domaines les ressources publiques doivent ou ne doivent pas être allouées pour la production, l'expérimentation et le transfert de technologies, l'État doit éviter d'opérer, souvent à des prix subventionnés, sur les mêmes marchés technologiques que les opérateurs privés, ce qui risquerait d'évincer ces derniers. Il vaut mieux employer les ressources de l'État pour fournir des technologies relevant de la catégorie des biens publics, dont les coûts ne peuvent généralement pas être recouvrés auprès des utilisateurs. Ces technologies contribuent généralement à la réalisation des objectifs sectoriels d'ensemble, comme la viabilité à long terme, la sécurité alimentaire, l'atténuation des effets négatifs sur l'environnement ou l'amélioration des revenus ou des conditions de vie des ruraux pauvres. Habituellement, ces technologies supposent aussi la manipulation de systèmes de production entiers et leur emploi est limité à une zone géographique précise. Elles doivent faire l'objet d'expériences et d'adaptations plus poussées avant de pouvoir être appliquées dans de nouvelles zones agro-écologiques ou adoptées par de nouvelles catégories d'utilisateurs. Ce n'est qu'à ce stade que l'équipe chargée de la préparation du PSAG doit commencer à faire porter son attention sur les dispositions institutionnelles concernant la découverte, le transfert et l'adoption des technologies. Même si un financement de l'État est justifié, cela ne signifie pas que l'État doive exécuter le programme. De plus en plus d'indications portent à conclure que la sous-traitance de services de recherche et de vulgarisation financés au moyen de fonds publics ou l'offre de subventions pour l'obtention desquelles les organismes publics et les prestataires de services du secteur privé peuvent se faire concurrence sur un pied d'égalité permettent d'amnéliorer l'efficacité de la production, de l'expérimentation et du transfert aux utilisateurs des nouvelles technologies relevant de la catégorie des biens publics. Décisions à prendre Si la technologie envisagée n'existe pas encore, l'équipe doit s'efforcer de combiner au mieux des mesures tendant à: Essayer de profiter des recherches faites par les pays voisins ou les instituts internationaux en investissant dans des efforts de création de réseaux et de partenariats et dans des échanges de personnel; 71 * Mettre en place un système de subventionnement des recherches concernant les technologies voulues, pour l'obtention desquelles les organismes des secteurs privé et public pourront se faire concurrence; * Offrir de plus fortes incitations pour encourager le secteur privé à engager ses propres ressources dans des domaines prioritaires; * Renforcer les moyens de recherche existants du secteur public. En tout état de cause, il faudra sans doute s'efforcer d'améliorer la manière dont les priorités en matière de recherche sont fixées. Celles-ci doivent être fondées sur des diagnostics de terrain et être déterminées à la suite de consultations avec un large éventail de parties prenantes, y compris des représentants des futurs utilisateurs des technologies. Ainsi, seules les technologies relevant de la catégorie des biens publics seront appuyées par l'État et les objectifs des recherches correspondront réellement à la demande ou aux besoins prévisibles des utilisateurs potentiels de la technologie considérée. Il faudrait également déterminer dans quelle mesure les recherches fondamentales devront être appuyées par des fonds publics, en ne perdant pas de vue qu'à long terme, de nouvelles connaissances fondamentales sont nécessaires pour entretenir la création de technologies nouvelles. Si on envisage de créer de nouveaux mécanismes de financement, il faudrait définir les critères d'admissibilité et les procédures de fonctionnement de ces mécanismes, et mettre en place les capacités nécessaires pour les administrer. S'il faut adapter la technologie aux conditions locales, l'équipe chargée du PSAG devra décider si l'approche en vigueur et les capacités disponibles pour tester la technologie et l'adapter sont suffisantes compte tenu des variations locales qui caractérisent la base de ressources, des différences de circonstances et des contraintes et des besoins des utilisateurs de la technologie. Des ressources devront souvent être dégagées pour: * Former ou recycler les chercheurs ou les agents de vulgarisation, pour les aider à comprendre le point de vue de ceux qui seront appelés à adopter la technologie et à ajuster en conséquence leurs priorités, leurs objectifs et leurs programmes de recherche-développement aux conditions locales. * Créer des capacités de diagnostic rural participatif. Cela aidera les non-initiés à comprendre les différents systèmes de production et les possibilités qui s'offrent aux utilisateurs potentiels de la technologie ainsi que les contraintes auxquelles ils sont confrontés. Cela aidera aussi les agriculteurs à mieux définir leur demande de technologies nouvelles. * Financer une large participation des parties prenantes - y compris des agriculteurs - aux études diagnostics ainsi qu'à la planification et à l'introduction de programmes de recherche et d'adaptation fondés sur les infornations obtenues. 72 Dans ce cas également, il pourra être nécessaire de déterminer dans quelle mesure l'État doit mettre en oeuvre, plutôt que de se borner à financer, des programmes de recherche et d'adaptation des technologies aux conditions locales. Il peut être à la fois plus économique et plus rentable de sous-traiter ce travail à des ONG ou à des associations de producteurs, même lorsque des efforts de formation ou d'autres types d'appui technique sont nécessaires pour renforcer leurs capacités. Si la technologie existe mais n'est pas encore suffisamment connue de ceux qui devraient l'adopter, l'équipe de préparation du PSAG doit décider comment et par l'intermédiaire de qui les connaissances existantes doivent être diffusées. Les principales questions à examiner seront les suivantes: Le poids qu'il convient d'accorder aux investissements dans différentes méthodes de communication. Quel est l'accent qui doit être mis sur la documentation écrite par opposition aux programmes radiodiffusés ou télévisés ? Les contacts doivent- ils être établis par l'intermédiaire des groupements d'agriculteurs ou directement? * La possibilité de transférer le contrôle du coût de la vulgarisation aux utilisateurs potentiels de la technologie ou de recouvrer les coûts auprès d'eux. On peut notamment envisager de sous-traiter les services de vulgarisation pour le compte des utilisateurs au lieu d'avoir recours aux services officiels existants, de mettre à la disposition des agriculteurs les fonds nécessaires pour conclure leurs propres contrats de vulgarisation avec des agents de l'extérieur - qu'ils relèvent ou non de l'État - ou de financer la création ou l'exploitation d'un service qui leur appartienne. Selon les moyens financiers des bénéficiaires et la proportion des avantages qui relèvent de la catégorie des biens privés plutôt que publics, il y aura lieu de prévoir différents niveaux de recouvrement ou de partage des coûts avec les utilisateurs de la technologie. * La possibilité d'apprentissage sur le tas et de transfert des connaissances de bouche à oreille. La tendance naturelle qu'ont les agriculteurs d'expérimenter et d'apprendre les uns des autres peut être renforcée, par exemple en encourageant la création d'associations de producteurs ou de travailleurs agroindustriels ou la création d'écoles d'agronomie pratique. Ces approches sont pour les agriculteurs un excellent moyen de comprendre les principes ou processus fondamentaux que l'évolution technologique cherche à exploiter. Elles sont particulièrement utiles lorsqu'il faut adapter une technologie aux conditions locales et faire en sorte que des systèmes entiers deviennent plus productifs et plus viables. Déterminer si la technologie que l'on s'efforce de promouvoir est suffisamment attrayante pour des utilisateurs potentiels est un processus qui exige une interaction entre tous les techniciens (chercheurs et vulgarisateurs), les économistes et les sociologues de l'équipe de préparation du PSAG. Leurs apports doivent être fondés sur une connaissance détaillée des zones agro-écologiques et des producteurs censés adopter la technologie, connaissance habituellement acquise au moyen d'études participatives de diagnostic. 73 * Les techniciens devront établir une estimation aussi précise que possible des apports matériels (y compris la main-d'oeuvre) à prévoir et des produits pouvant être obtenus suivant les pratiques actuelles et les pratiques encouragées au moyen de la stratégie technique. * Les économistes doivent convertir ces chiffres en valeurs monétaires puis examiner les variations du rendement des principaux facteurs de production (travail familial, terres, dépenses en espèces, eau et autres facteurs, selon le cas). Les analyses marginales - c'est-à-dire les études du rendement marginal par unité de travail ou de capital engagé supplémentaire - sont essentielles pour évaluer le potentiel qu'offre l'adoption des technologies nouvelles. * Les sociologues doivent comparer les technologies encouragées et les autres technologies auxquelles ont accès les agriculteurs et leurs familles. Ce n'est que lorsqu'il est établi que les rendements et les risques d'un changement technologique soutiennent favorablement la comparaison avec d'autres solutions et que l'investissement de ressources familiales qu'il exigera ne compromettra pas d'autres priorités que l'on peut conclure qu'une technologie aura des chances d'être adoptée. Le développement des capacités nécessaires pour procéder systématiquement à de telles évaluations à plus longue échéance, exige généralement que l'on investisse dans la formation de chercheurs, de vulgarisateurs et d'analystes socio-économiques. L'équipe de préparation du PSAG devra, au stade de la planification, identifier les contradictions qui peuvent exister entre la politique des prix des intrants ou des produits ou leurs carences, auxquelles il convient de remédier si on veut que la stratégie technique envisagée puisse être menée à bien. La réponse aux deux dernières questions - concernant l'accès aux autres intrants et ressources nécessaires pour que la technologie puisse être adoptée et l'adéquation des débouchés pour les produits - est un aspect essentiel des activités de l'équipe de préparation du PSAG. Les producteurs eux-mêmes, leurs associations, les administrations locales, les ONG et le secteur privé ont certainement tous des idées à ce sujet. L'équipe de préparation du PSAG doit écouter et évaluer cette information, pour en tirer une liste des autres mesures non techniques à adopter si on veut que la stratégie technique puisse être couronnée de succès. Ces conclusions seront alors généralement communiquées à ceux qui s'occupent d'autres aspects du PSAG, comme la privatisation, le crédit, l'infrastructure rurale et les transports. Un processus itératif et pluridisciplinaire Il est clair que des technologues ne peuvent pas à eux seuls régler tous les aspects technologiques d'un PSAG. Pour parvenir à une vision réaliste de l'évolution technologique du secteur agricole, le processus doit également faire appel à la 74 collaboration de sociologues ruraux, d'économistes et d'utilisateurs de la technologie eux-mêmes. Les technologues de l'équipe de préparation du PSAG doivent également se tenir régulièrement en contact avec les responsables de la politique sectorielle et des dépenses publiques. Dans le premier cas, ils doivent discuter des questions de politique générale qui peuvent, à leur avis, soit entraver, soit, à terme, accélérer l'évolution technologique. Dans le second cas, ils doivent s'assurer périodiquement que leurs propositions de dépenses publiques visant à appuyer la production, l'expérimentation et le transfert des technologies sont dans les limites des ressources probables. Lorsque - comme cela est souvent le cas dans la pratique - les technologues de l'équipe constatent que leurs idées ne correspondent pas à la politique officielle, aux ressources disponibles ou aux capacités institutionnelles existantes, ils devront revoir leurs propositions. La stratégie technique fmalement adoptée pour la mise en oeuvre du PSAG sera le résultat de ces révisions successives. 75 ANNEXE 6 COMMENT EFFECTUER UN EXAMEN DES DÉPENSES PUBLIQUES: QUELQUES SUGGESTIONS Les examens des dépenses publiques fournissent des données d'une importance capitale pour la planification et la préparation des PSAG. Souvent, les pouvoirs publics n'ont qu'une vague idée du montant des fonds dépensés dans un secteur et de l'utilisation qui en est faite, spécialement lorsque les bailleurs de fonds fournissent une proportion importante du financement total. L'examen des dépenses publiques permet aux décideurs, aux bailleurs de fonds et aux autres intervenants de comprendre comment l'argent est effectivement dépensé et de déterminer ainsi si les dépenses sont conformes aux priorités sectorielles ou doivent être réaffectées afin d'améliorer l'efficience et l'équité. L'examen des dépenses publiques permet de fixer un plafond de dépenses dans un secteur grâce à l'établissement d'une enveloppe budgétaire et donne aux responsables du secteur les arguments dont ils ont besoin pour demander des ressources aux services centraux. Enfin, il donne l'occasion d'évaluer le processus suivant lequel les décisions de dépenses sont prises. Dans le contexte du PSAG, son objectif est de faire en sorte que les dépenses publiques effectivement engagées dans le secteur agricole correspondent aux priorités identifiées dans la stratégie sectorielle et l'analyse institutionnelle. Rôle du gouvernement L'un des principaux objectifs de l'examen des dépenses publiques est d'identifier les activités dont l'État devrait se charger, celles qu'il devrait réaliser conjointement avec le secteur privé ou la société civile et celles dont il devrait se désengager complètement. On trouvera ci-après quelques exemples des différents types d'activités. Secteur public * Formuler des stratégies et des politiques * Incorporer les stratégies et les politiques à un programme de dépenses publiques * Adopter des règlements concernant les externalités, la gestion des biens communs et les normes de sécurité * Créer et faire appliquer un cadre juridique portant notamment sur les droits de propriété, les accords contractuels et d'autres types de droits * Prendre des dispositions en cas de catastrophe * Représenter les intérêts du pays dans les transactions commerciales internationales (à ne pas confondre avec la promotion du commerce) * Renforcer les capacités, de sorte que les organismes chargés de la prestation des services publics puissent s'acquitter efficacement de leurs fonctions. 76 Activités conjointes * Planifier et aménager des périmètres irrigués * Offrir des services de vulgarisation pour les récoltes vivrières * Mener des activités de recherche et de formation * Collecter et diffuser des données sur les marchés agricoles. Secteur privé * Exploitation des périmètres irrigués * Fournir des services de vulgarisation pour les récoltes commerciales * Fournir des services vétérinaires * Commercialiser les récoltes * Distribuer des semences et des engrais. Les principales questions à se poser sont les suivantes: quelle doit être l'action de l'État dans le secteur agricole d'ici cinq ans ? Comment le pays, partant de sa situation actuelle, parviendra-t-il à la situation souhaitée ? On trouvera à l'encadré A6.1 la liste des tâches qui appartiennent au secteur public. Celles-ci varient cependant selon le niveau de développement du pays et le dynamisme de son secteur privé. 77 Encadré A6.1. Tâches du secteur public Appropriées pour les pays où le Appropriées pour les pays qui ont Appropriées pour les pays à secteur privé n 'est guère entrepris des réformes revenu intermédiaire ayant développé significatives et où le secteur entrepris des réformes privé commence à se développer significatives et ayant un secteur privé dynamique Cadre juridique Cadre juridique Cadre juridique Réglementation Réglementation Réglementation Contrôle de qualité et sécurité Contrôle de qualité et sécurité Contrôle de qualité et sécurité Information Information Vulgarisation et formation Vulgarisation et formation Recherche Recherche Élevage Santé animale et lutte contre Santé animale et lutte contre les Santé animale et lutte contre les les maladies maladies maladies Irrigation Crédit Foresterie (boisement) Foresterie (boisement) Distribution d'intrants Commercialisation Conseils de produits Subventions à différentes fms Subventions ciblées de caractère social Routes rurales et autres Routes rurales et autres Routes rurales et autres ouvrages ouvrages d'infrastructure ouvrages d'infrastructure d'infrastructure Comment effectuer l'examen des dépenses publiques La réalisation d'un examen des dépenses publiques est souvent une tâche compliquée. Le processus consiste en gros à déterminer de quelles données on a besoin et à les rassembler, à classer les dépenses par domaine d'activités, à comparer les dépenses inscrites au budget et les dépenses effectives pendant une période donnée et à observer la relation entre les unes et les autres, à établir des limites et à formuler des décisions concernant les allocations budgétaires. Rassemblement des données La première étape consiste à rassembler plusieurs années de données sur les dépenses inscrites au budget et les dépenses effectives. La portée de l'examen varie selon les pays. Il comprend, au minimum, les activités du ministère de l'Agriculture et, si possible, celles de l'ensemble du secteur agricole, si ce n'est du secteur rural tout entier. Il englobe 78 également toutes les dépenses effectuées dans le secteur, toutes sources confondues, par le ministère de l'Agriculture, les collectivités territoriales, les résidents locaux (souvent sous forme de contributions en nature) et les bailleurs de fonds. Les analystes doivent veiller à inclure les données concernant les dépenses d'équipement par opposition aux dépenses récurrentes ainsi que les subventions versées aux sociétés paraétatiques. Il arrive que la collecte des données soulève des difficultés. Les budgets et les états financiers peuvent être incomplets ou dispersés dans différents services. Les données qui existent peuvent être peu fiables, peu cohérentes, ou inutilisables. Il arrive que le gouvernement ne veuille pas communiquer ce type d'information aux bailleurs de fonds ou à d'autres parties prenantes. Il se peut aussi que les ministères sectoriels se refusent à participer à l'opération ou aient peine à coordonner leurs efforts les uns avec les autres ou avec le ministère des finances. Classement des dépenses La deuxième étape consiste à classer les dépenses selon leur objet. Les deux principales catégories sont : * Les dépenses d'équipement * Les dépenses récurrentes La troisième étape consiste à retracer l'évolution des ratios entre les dépenses effectives et les dépenses inscrites au budget, selon leur objet. Cette opération montre en gros la manière dont les ressources sont allouées dans un secteur, ainsi que la mesure dans laquelle les dépenses effectives correspondent aux dépenses inscrites au budget. Le tableau A6. 1 donne un exemple de la façon dont peuvent évoluer les dépenses publiques dans le secteur de l'agriculture sur une période déterminée. 79 Tableau A6.1. Exemple de dépenses nationales dans le secteur agricole (moyennes annuelles, en dollars constants de 1991) 1985-88 1989-91 Milliards de dollars % Milliards de dolars % Biens publics 2,0 13 1,9 21 Productions végétales 0,055 0,4 0,042 0,4 Productions animales 0,025 0,2 0,015 0,2 Vulgarisation 0,090 0,9 0,081 0,9 Gestion des ressources 0,260 2,7 0,257 2,7 naturelles Recherche 0,570 5,8 0,546 5,8 Éducation 0,180 1,8 0,169 1,8 Infrastructure 0,820 8,5 0,794 8,5 Interventions sur les 12,0 80 5,4 59 marchés Fixation des prix et 2,27 19 1,02 8,9 commercialisation Conseils de 1,31 il 0,59 4,2 commercialisation Crédit 8,42 70 3,79 36,2 Programmes ciblés 0,6 4,0 0,9 10,0 Administration 0,4 3,0 0,9 10,0 TOTAL 15,0 100 9,1 100 Source: Calculs des auteurs Établissement d'une enveloppe budgétaire Lors de la quatrième étape, il faut déterminer l'enveloppe budgétaire globale dont le secteur disposera probablement. Le ministère des Finances doit spécifier le montant du financement à attendre sur les ressources nationales, et les bailleurs de fonds indiqueront le montant des contributions qu'ils envisagent de verser, et pour quelles activités. Bien entendu, une grande partie des fonds sont réservés à des postes budgétaires ou à des programmes sous-sectoriels précis. Les analystes doivent déterminer dans quelle mesure le financement disponible est fongible. Enfin, le ministère des finances et les bailleurs de fonds doivent s'entendre sur les modalités de partage des coûts et déterminer le montant minimum que devront verser les communautés et les administrations locales pour pouvoir participer au programme. 80 Correspondance entre le programme de dépenses et la stratégie sectorielle La cinquième et dernière étape consiste à aligner les dépenses sur la stratégie sectorielle et l'analyse institutionnelle. D'une manière générale, l'État n'a pas à financer de biens ou de services que le secteur privé fournit ou peut fournir, c'est-à-dire, dans la plupart des cas, les organismes paraétatiques de commercialisation, les banques agricoles et les systèmes publics de distribution d'intrants. L'équipe devra analyser soigneusement toutes les subventions, y compris celles qui s'appliquent à la consommation alimentaire, et éliminer ou réduire celles qui sont mal ciblées ou qui ne servent pas à un intérêt général important. Enfin, l'équipe devra identifier les biens et les services - financés par l'État - dont la fourniture peut être sous-traitée au secteur privé. Le premier examen des dépenses publiques est le plus difficile. Les années suivantes, les examens annuels réalisés aux fins de programmation peuvent générer les types d'information que fournissent les examens des dépenses publiques, mais à bien moindre frais. Signaux d'alarme L'équipe doit repérer les éléments d'information qui signalent des problèmes, actuels ou futurs, dans la gestion du processus budgétaire. Ces « signaux d'alarme » sont notamment les suivants: * Découverts à la banque centrale. C'est là un moyen de déguiser les pertes des sociétés paraétatiques et de différer le déblocage des crédits budgétaires nécessaires pour les couvrir. * Insuffisance des provisions pour dettes, aussi bien entre les sociétés paraétatiques que dans les opérations de crédit. Cela peut être une indication d'un manque de responsabilité et de transparence ainsi que d'un risque d'insolvabilité. * Postes hors budget. Des dépenses intéressant plusieurs secteurs peuvent être imputées à un secteur autre que celui qui est examiné. Par exemple, les dépenses afférentes à la gestion des ressources hydrauliques peuvent être imputées soit au budget du sous-secteur de l'irrigation du ministère de l'Agriculture, soit au budget du ministère des Ressources naturelles. * Montant élevé des crédits-fournisseurs. Cela peut dénoter des pertes différées par les sociétés paraétatiques ou les coopératives en difficulté. * Carence des méthodes de comptabilité et d'audit au sein d'un organisme public risquant de se traduire par une créance sur les ressources publiques. 81 ANNEXE 7 QUESTIONS MULTISECTORIELLES La planification des programmes relatifs au secteur agricole doit tenir compte d'un certain nombre d'aspects multisectoriels. On trouvera ci-après un bref exposé des éléments à prendre en compte pour que le programme englobe les questions liées à la protection de l'environnement, à la réduction de la pauvreté et à la parité des sexes. Environnement L'agriculture et l'environnement sont étroitement liés. La plupart des activités agricoles ont un impact sur l'environnement. La dégradation de l'environnement, quant à elle, risque de menacer les niveaux de production actuels et futurs et de limiter les possibilités de développement agricole durables, vouant à l'échec les efforts entrepris pour lutter contre la pauvreté. Dans la plupart des pays en développement, par exemple, les méthodes de préparation de la terre entraînent une grave érosion des sols ainsi que l'envasement des cours d'eau et des barrages et l'assèchement des puits. L'augmentation des pressions démographiques sur la terre risque fort d'aggraver cette dégradation des sols. Les considérations environnementales font donc partie intégrante de la formulation des PSAG. L'environnement touche de multiples secteurs, car les activités réalisées dans tous les secteurs ont un impact sur l'environnement. Pour s'attaquer aux problèmes environnementaux, spécialement dans les pays qui ont un ministère responsable de l'environnement ou qui ont adopté l'approche par programmes dans plusieurs secteurs, on peut envisager d'élaborer un programme relatif au secteur de l'environnement (PSE). Ainsi, des PSE ont été entrepris en Zambie et au Mfalawi. Ils représentent le prolongement naturel des plans nationaux d'action environnementale élaborés dans de nombreux pays et exécutés avec l'appui de multiples bailleurs de fonds. Si l'élaboration parallèle d'un PSE peut éviter à l'équipe de préparation du PSAG d'avoir à tenir compte d'un grand nombre de questions environnementales multisectorielles (qui seront traitées dans le cadre du PSE), il n'en faut pas moins tenir pleinement compte des différents effets des activités agricoles sur l'environnement. Les éléments à prendre en considération sont notamment les suivants: * Gestion de l'irrigation et des ressources hydrauliques. Comment atténuer les effets causés par le ruissellement, l'érosion et l'abaissement de la nappe phréatique ? Quelles mesures faut-il adopter pour assurer une répartition équitable des ressources hydrauliques ? Comment les communautés déplacées par suite de la construction de barrages et d'autres systèmes d'irrigation doivent-elles être indemnisées ? * Utilisation d'engrais et de produits chimiques. Quel est le risque de contamination des eaux souterraines ? Une mutation d'ennemis des cultures résistant aux insecticides est-elle vraisemblable ? D'autres approches, comme l'agroforesterie ou la 82 gestion intégrée des ennemis des cultures, pourraient-elles donner des résultats plus durables ? Quelles sont les meilleures méthodes de stockage, de manutention, d'application et d'élimination des engrais et des produits chimiques ? * Impact des pratiques agricoles. Quel est l'impact des méthodes de culture sur l'érosion des sols, leurs nutriments et leur structure ? Dans quelle mesure la rotation des récoltes, la mise en jachère, le paillage et la plantation d'arbres peuvent-elles prévenir l'érosion hydraulique et éolienne ? * Régime foncier et redistribution des terres. Quels sont les systèmes de droits fonciers (y compris en ce qui concerne la répartition des terres, les questions juridiques, l'accès à la terre, l'empiétement, la sécurité de jouissance) ? * Remise en état des routes rurales. Quelles sont les mesures envisagées pour régler les problèmes de drainage et de ruissellement et autres externalités liées aux travaux de construction ? * Concurrence ou conflit d'intérêts. Ce que font le secteur agricole et les autres secteurs peut avoir des retombées sur l'environnement. Quels sont les conflits à prévoir entre les différents acteurs à l'intérieur d'un même secteur et entre les différents secteurs ? * Pêche. Quels plans a-t-on élaborés pour empêcher l'épuisement des ressources par suite de la surexploitation? Quelles mesures a-t-on adoptées pour empêcher la contamination des eaux et des zones côtières ? Lutte contre la pauvreté Pour nombre de pays en développement, l'un des principaux défis est de lutter contre la pauvreté et la faim, particulièrement en milieu rural. Bien que la pauvreté soit une question qui relève de multiples secteurs, les éléments d'information empiriques dont on dispose montrent que, dans les pays en développement, près des trois quarts des pauvres vivent en milieu rural et ne subsistent que grâce à l'agriculture. Il est impératif, lorsqu'on évalue un programme de développement du secteur agricole, d'analyser son impact sur la pauvreté. Dans cette évaluation, il est essentiel de comprendre la composition et la dynamique des populations pauvres, et notamment les incitations et les contraintes auxquelles réagissent les pauvres, la relation qui existe entre les pauvres et les membres plus aisés d'une communauté et la réaction probable des différents groupes de revenu aux interventions de l'État. Il importe, pendant la préparation du PSAG, de passer en revue les lois et règlements qui peuvent affecter négativement la situation des pauvres et faire le nécessaire pour les modifier. L'enquête pourra porter notamment sur les entraves à la mobilité sociale, l'accès au crédit de ceux qui n'ont pas de garanties à offrir, les taux d'intérêt et échéances de remboursement et la capacité de remboursement des pauvres; et la réforme du régime foncier, la sécurité de jouissance, les droits de propriété et leur impact sur les pauvres. 83 S'agissant des systèmes de protection sociale, il faut guider et soutenir les agriculteurs en difficulté pendant la période de transition ouverte par les réformes politiques jusqu'à ce qu'ils puissent s'adapter aux conditions du marché. De même, le bien-être des pauvres chroniques (que ce soit parce qu'ils ne possèdent pas de terre ou par suite de handicap, de maladie, de vieillesse, d'absence de savoir-faire, etc.) doit être protégé. En matière de transferts et de protection sociale, il faut identifier clairement les groupes cibles et trouver des moyens efficaces et économiques de leur apporter l'assistance dont ils ont besoin. Dans le cas de la protection sociale, il y a lieu de déterminer les domaines dans lesquels une assistance de la collectivité est essentielle, c'est-à-dire les cas dans lesquels les réseaux familiaux et sociaux traditionnels sont inopérants. Si des transferts publics sont envisagés, les analystes devront discuter des mesures à adopter pour empêcher l'apparition d'un syndrome de dépendance. On peut se servir de profils de la pauvreté pour mesurer et déterminer la gravité et la répartition de la misère. À cette fin, l'analyse doit être effectuée par région, par catégorie (selon que les intéressés possèdent ou non des terres), par superficie des exploitations, par groupe politique, culturel et sociologique et par sexe. En outre, il peut être nécessaire de réaliser des études des relations à l'intérieur des ménages et entre les ménages. Les ressources destinées à l'aide en faveur des pauvres doivent être axées sur les bénéficiaires cibles et être équitablement réparties. Par exemple, un subventionnement général des intrants ou des services (engrais, électricité, eau) profite à tous, y compris à ceux qui peuvent les payer aux prix du marché. Ainsi, il peut être plus prudent de cibler les subventions ou les investissements dans les domaines de l'infrastructure, de la recherche ou de la formation sur les petits agriculteurs. Étant donné la sensibilité des pauvres à tout fléchissement de l'activité, une analyse des risques est spécialement importante pour prédire le comportement des pauvres et les conséquences qu'une réorientation des politiques peut avoir sur leur situation. Parité des sexes On s'accorde généralement à reconnaître qu'il importe de tenir dûment compte des questions liées à la parité entre hommes et femmes. Les éléments d'information empiriques dont on dispose montrent que les ménages agricoles dirigés par des femmes sont généralement plus pauvres et moins instruits et doivent accomplir une part disproportionnée du travail familial. Toutefois, les femmes chefs de ménage sont également considérées comme des emprunteurs sûrs et semblent être plus réceptives lorsqu'elles sont contactées par des agents femmes dans des domaines comme la vulgarisation, le crédit et la santé. 84 Les questions à prendre en considération dans ce domaine pendant la préparation d'un PSAG sont notamment les suivantes: * Les femmes ont-elles accès à la terre, aux services financiers et à l'information ? * Quelles sont les pratiques d'exploitation et comment empiètent-elles sur les tâches ménagères ? * Les thèmes de vulgarisation sont-ils axés sur les femmes ? * Existe-t-il une différence du point de vue des sexes entre les cultures commerciales et les cultures de subsistance ? Quelles sont les implications de cet état de choses ? * Quels sont les débouchés qui s'offrent aux femmes et aux hommes ? La main- d'oeuvre est-elle mobile ? * Les réformes économiques ont-elles creusé les différences entre les sexes ? Dans l'affirmative, que fait-on pour y remédier ? * Comment les réformes du secteur public ont-elles un effet sur les problèmes propres aux femmes ? * Comment les redevances d'utilisation affectent-elles les femmes ? * Quelles sont les possibilités d'éducation qui s'offrent aux filles et aux femmes ? Quels sont les taux d'alphabétisation des femmes par rapport à ceux des hommes ? * Les femmes ont-elles le même accès que les hommes aux soins de santé ? Quelles sont les priorités en matière de santé ? * Comment les droits fonciers, les possibilités d'emploi, le droit de la famille, les règlements financiers et les capacités d'agir par le biais de groupes de pression affectent-ils les femmes en comparaison des hommes ? 85 BIBLIOGRAPHIE Belli, Pedro, et Lant Pritchett. 1995. "Does Good Economic Analysis Lead to Better Projects?" HCO Dissemination Note 53, Banque mondiale, Washington Bhatia, Anita, et Nwanze Okidegbe. 1997. "Sector Investment Programs: An Update." 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Boa 1305 crrrt-7 r on t you ia. 51) 285-2798 E-mail- urrxverag@aol.corrn Tel: <972 3) 5285-397 06500 Mexico, D.F. E-mail books%ips@ikp.aln.com.pl S-171 25 Solna c ount ry. Fax: <972 3) 5285-397 Tel: (52 5< 533-5658 Tel: (46 8) 705-97-50 local drstrrbutor before placrng anr COTE D'IVOIRE GHIANA Fax: <52 5> 514-6799 PORTUGAL Fax: <46 8)27-00-71 order. Center d'Erktioa et de Dilfaxioe A/ricanles EPP Bxoks Semvices R 0.Y Ielemational Livraria Poflagal E-mail mai10 wwinse (CEDA) P'O. Bex 44 PlO Bex 13056 NEPAL Apartado 2681. Rxa Do Camxo 70-74 ARGENTINA 949 B s41 TUC Tel Aviv 61130 Everest Medra IntemiatioealServicex)(P.) 347-0264 Côtes-de-Monthenoen 30 1120 Buenos Aires Fax: <225< 25 0567 GREECE E-mail: royil@netvisions.ner Il Tel: <977 1< 472 152 RMNA1002 Laauasane Tel: (54 1) 815-8354 .Plapasotiaiou S.A. Fax: <977 1>224 431 R ANATel <41 21< 341-3229 Fax: <54 1)815-61506YPU 35, Srocmara SIc Paiesaiiara Authoniry/lMIùe East Comrpani De Libradi Becurestl S A Fax: (41 21> 341-3235 E-mail: olilibrm@satlek com C IîRU la10csî6 82 Athens Index Infonmtaioe Services NETH-ERLANDS StIc L42scanli ne. 26. nector 3 eyers or..epg e xe Tel: <30 1< 364-1826 P0.B. lSSO2 Jemusalem De Lindeboorrclnnr-Publikaties BcaelAOOVnDeinErinTcnqe AUSTRALIA, FUI, PAPUA NEW GUINEA, CarsClaeFax: <30 1> 364.8254 Tel: <972 2<6271219 F0. Boa 202, 7480 AE Haaksbergen Tel: <40 1) 613 9645 Cii de Lacuez 41 SOLOMON ISLANDS, VANUATUJ, AND 6. Diegenses Street, Engomi Fax: <972 2( 6271634 Tel: (31 53) 5744100 Fax (40 1< 312 400 CH1807 Blonay SAMOA Biosi200 HAITI Fax: (31 53< 572-9296 Tel: <41 21< 943 2673 NiAcolmshsievceael 3524413 Cahaure Diffasion [FL -al ldbewr&le lRUSSIAN FEDERATION Fax (41 21) 943 3605 6Telftlxe Ra a: (3572( 46-2705 5, Rce Cap.os Licosa Coffanissoinana Sanseai SPA ldlllo 917 92 59 Bangkoek 10500 Tel: (61)389210 7777 UI,NSPoenFa:50)2488Tl(55> 645-415 New Markte Fax. (61) 39210 7788 Havelkova 22 Fx 5)6127Aucklanrd Tel: (66 2(235-5400 E-mail: service@~dadirect.com au 130 00 P'rague 3 HONG KONG, CHINA; MACAO Fx>5<6127SINGAPORE; TAIWAN, CHINA; Fax: (66 2< 237-8321 Tl 40224318Asa20 t.E-mail: licosa@flbcc.ft Tel(64 9<524-8119 MYANMAR; BRUNEI AUSTRIA Tel. (429 2) 2423 1149 Auale 200 Cirduato Dea(Fax: (64 9> 524-8067 Ashrgate Publishing Axia Paclic Pte. Ltd4. TRINIDAD & TOBAGO Gemold and Co. eaidoaeenl1042IAn ande ablarmLd IEI 41 Kallang Pudktng Road #04-03 AND THE CARRIBBEAN Weihberggasse 26 DENMARK 22-28 Wyndharn Street, CeanraI 206 0kd Hope Read, Kingston 6 Univemsity Press Lwexhed Sigaolden 349ee 6 BtigutneSdping CyeeancaSudeer.4 A-loi1 Wilea SamîundsLileratur Hong Kong Tel: 876-927-2085 Thsree Crowins Buildnrg Jerili Tiegapore 3491516 EsIem A MalineRad ShoppingusCener Tel: <43 1(512-47-31410 Rosenoems Allé il1 Tel <852( 2530-1409 Fax: 876-97741243 Privale Mail Bag 5095 Tel. (65( 741-9516EaemMiRadSIAgurv Fax: (43 1> 512-47-31-29 DK-1970 Frederiksberg C Fax: (852) 2526-1107 E-mail: ipl@celis.csm Ibadan E >65>l 742-9356aconetor Trinidad & Tobago, Wesr Icndies Tel: 45 31> 351942 E-mail. sales@asia2000.comr.hkr Tel (234 22( 41-13506-al xgr@xacxelca Tel (868) 645-846 BANGLADESH Fax: (45 31> 357822JA NFa.24224125SLV IAax86l4547 Micro Industries Development HUNGARY EastAN Fax.Sevie<234darki>41-2056lisin SLOVEpIFaxl (8be0(645 dad467 Assistance Sociery (MIDAS) ECUADOR Eurm Info Service Easle Honok Service, GBuoarnikeyoî xbîxkiuGrxp E-alORb@liiddYe Houne 5, Road 16 Libri Msndi Margilszgeti Europa H-az -3Hn 3 3-hm,Bny-r OWYDuasaska cesta 5 UAD Dhaemondi RiArea Libreria Intemacional H-1 138 Budapest Tokyo 11 3 NIC InIe A/S 1000 Llubliana UAD Dhiaka 1200 PCBe1-1-0eTl(313004,5l2 4: <91 3(3810-0861 Boek Deparlmeniî, Postboksx65l2 EOterstad TeL. (306 61) 13308347: 132 12 30 Gustro Ltd. Tel: (880 2>326427 Jean Leon Mera 851 Fax: <36 1) 350 80 32 Fx 8 >0816 -66Dl o 3611300F v 97 ahaiBidn Fx(82)818Qu E-mail, euroinfo@mail.rvatavhc E-mail: ordem@svt-elbs ce (p Tel <47 22>97-4500 E-moil repansekj@gvestnik si Plot 16/4 Jinija Rd Fx>82819Qex. .Fax: (47 22> 97-4545 Kampala BEGIM1e: (593 2>521-606, (593 2) 544-195 INDIA KENYASOTAFIABTWNAel25412146 JeaDeL annoy Fax. >593 2>504-209 Allied Publishsers Ltd. Alrica Book Service >E.A.) Lrd PAKISTAN For sngioe titîvs. Fax. >250 41) 251 468 Av. du Roi 202 E-ml irml~biud.o c 751 Mounr Road Quarax House, Mlfangano Street Marza Bookr Agency Oxford IJnrversOty Frens Snuthem Africa E-mail gus@swilluganda.com 10 nse Madras - 600 002 FPO. Boa 45245 65, Shahrahs-e-Quaid-e-Azarm Vasco Boulevard, Goodwrood l6BoexCODEU Tel: >91 44) 852-3930 Naimobi Lahore 54000 PC. Boa 12119, Ni City 7463 UNITED) KINGDOM Tel. (32 2>538-5169 Ruiz de Castilla 763, Edil. Expocolor Fax: >91 44> 85241649 Tel: (254 2) 223 641 Tel (92 42> 735 3601 Cape Town Microinfn L.14 Fax: <32 2>53841841 Primer piso, 0f #2 Fax. (254 2) 330 272 Fax (92 42) 576 3714 Tel >27 21) 595 4400 PO Boxe3, Afon, Hampshire GU34 2l'G BRDLQom INDONESLA Fax: <27 21) 595 4430 England BRZLTeVFax: <593 2> 507-383; 2534191 Pt. Indira Limied KOREA, REPUBLICO0F Oxford Unersemiy Freux E-mail: oxford@oup co za Tel: (44 1420> 80840 Publicacôes Tecancas Intemacionais Ltda E-mail: codeuOimpsat net.ec Jala Borebuder 20 Dae)oe Tradeing Ce. Lrd. 5 Bangalore Town Fax (4l4wl14a20)~8u80m89node ncou 0140 Peixot l'aulx, SF 9 EGPPAAOEPBI FF. Box 181 l'O Boxo34, Yexida, 706 Seeun Bldg Sharae Faisal For subscoption orders. E-mai:bakxmfodencok 010 a al,S.EYT RBRPBI FJakarata 10320 44-6 Youido-Deng, Yeongchengpo-Ku l'O Boa 13033 lntemational Subscription Serviee Tel: <55 11> 259-6644 AI Ahrram Distnbution Agency Tel: <62 21> 390J-4290 Seoul Karachi-75350 l'O. 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